Acórdão 535/2023
Voto:Cuidam os autos de representação da então Secretaria de Controle Externo no Estado da Paraíba (peça 19) em face de possíveis irregularidades na cobrança por parte do Governo do Estado da Paraíba de taxas administrativas de contratos custeados com recursos federais, relativos ao fornecimento de bens, obras e serviços.2. Conforme consignado nos autos, o estado da Paraíba estaria se apropriando de percentual, a título de taxa de administração para o financiamento do Fundo Estadual de Apoio ao Empreendedorismo, de cada pagamento realizado a seus fornecedores, com recursos federais. Tal sistemática vem sendo reproduzida por diversos municípios do ente federativo, entre eles João Pessoa, Cabedelo e Rio Tinto, que, da mesma forma, criaram seus fundos contábeis municipais e retêm, irregularmente, percentuais dos valores pagos em contratos honrados com recursos federais.3. Por meio do Acórdão 530/2020-Plenário, este Tribunal, por entender que havia dúvida jurídica a respeito da constitucionalidade da norma estadual e das normais municipais e para evitar a materialização imediata de prejuízos aos cofres federais, decidiu:"[...]9.2. determinar, cautelarmente, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno, por meio do Ministério da Economia, aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal que se abstenham de aprovar repasses de recursos federais realizados por meio de transferências voluntárias, ao Estado da Paraíba e aos municípios de João Pessoa/PB, Cabedelo /PB e Rio Tinto/PB, destinados a custear contratos ou instrumentos semelhantes, celebrados a partir desta data, que contenham a previsão de cobrança da Taxa de Administração de Contrato ou similar, até o deslinde destes autos;9.3. determinar a oitiva do Governo do Estado da Paraíba e do Ministério da Economia, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU,  para que, no prazo de quinze dias, apresente justificativas acerca da irregular retenção de recursos federais a título de "Taxa de Administração de Contratos", destinada a financiar o Fundo Estadual de Apoio ao Empreendedorismo, em detrimento da utilização de tais recursos nas finalidades pretendidas pela União, quando realiza transferências voluntárias, repasses na modalidade fundo a fundo ou de forma automática, em desacordo com o disposto nos arts. 8º e 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal e no art. 38, inciso I, da Portaria Interministerial 424, de 30/12/2016, tendo em vista que o TJPB já se pronunciou, em sede de ADI, pela inconstitucionalidade da Taxa Processamento de Despesa Pública; e, em sede de controle difuso, pela inconstitucionalidade da Taxa de Administração de Contratos;[...]"6. Por sua vez, o Estado da Paraíba interpôs agravo e opôs embargos de declaração, que não obtiveram êxito, conforme o Acórdão 1.541/2020-Plenário:[...]8. Em resposta à oitiva, o Estado da Paraíba dá notícia dos recursos impetrados que, até então, conforme alega, não teriam sido apreciados e repete as mesmas alegações apresentadas no agravo interposto, quais sejam: (i) que o Tribunal de Contas da União não teria competência para fiscalizar "os valores que o Estado da Paraíba arrecada com a referida taxa", pois não seriam valores federais; (ii) que a representação não se refere a administrador que esteja sujeito à jurisdição do TCU, pois "a conduta apontada como ilegal é de autoridades do Estado da Paraíba e não de nenhuma autoridade do Poder Executivo Federal"; (iii) que o acórdão recorrido fere o pacto federativo, pois caberia aos tribunais de contas estaduais o exame das condutas das autoridades locais em relação ao controle do orçamento e dos fundos recebidos da União; (iv) que o TCU não possuiria competência para decidir sobre a constitucionalidade das leis; e (v) que a retenção dos repasses de recursos federais, caso mantida, deveria ser apenas do valor equivalente ao percentual da taxa.8. Antes de mais nada, cabe esclarecer que os mencionados recursos do Estado da Paraíba já foram apreciados. Este Tribunal, por meio do já citado Acórdão 1.541/2020-Plenário, conheceu dos recursos e negou provimento ao agravo e rejeitou os embargos de declaração.9. No que concerne às manifestações apresentadas em resposta à oitiva, considerando que este Colegiado já se debruçou sobre as alegações por ocasião do julgamento do agravo, peço licença para transcrever trechos do voto condutor da deliberação prolatada naquela ocasião:"10. Antes de mais nada, é preciso esclarecer que esta Corte não está atuando na fiscalização dos valores arrecadados com as taxas instituídas pelos entes federados. A medida cautelar adotada tem por finalidade impedir que recursos federais venham a ser utilizados em finalidade diversa daquela para a qual foram destinados. Como se observa do comando da decisão agravada, os recursos arrecadados pelo agravante sequer são objeto do dispositivo. Assim, resta claro que este Tribunal, ao contrário do que alega o agravante, não está exercendo fiscalização sobre os recursos arrecadados com as referidas taxas.11. Da mesma forma, não merece prosperar a alegação de que a representação não se refere a administrador que esteja sujeito à jurisdição do TCU. A competência deste Tribunal decorre de comando constitucional. Nos termos do art. 71, inciso VI, compete a esta Corte fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município. Nesse sentido, a decisão agravada faz determinação aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, a partir de juízo preliminar de que os recursos federais possam, como já registrado, estar sendo utilizados para fins diversos para os quais foram destinados. Não há, na deliberação, qualquer comando endereçado a autoridades do Estado da Paraíba.12. Sendo assim, não há qualquer medida que atente contra o pacto federativo, dado que o acórdão agravado, registre-se uma vez mais, tão somente dispõe a respeito de recursos federais que possam ser voluntariamente transferidos e, eventualmente, destinados a outras finalidades que não as que foram previamente acordadas.13. O agravante alega que o TCU não possuiria competência para decidir sobre a constitucionalidade das leis. Sobre este ponto, importa destacar que na decisão este Tribunal não realizou controle de constitucionalidade da norma estadual, como se observa do trecho que consta de meu voto complementar:'11. No tocante ao caso concreto, reconheço que a proposta do eminente revisor, de igual modo, não faz controle de constitucionalidade da norma estadual. Sua Excelência propõe que seja determinado, 'por meio do Ministério da Economia, aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal que se abstenham de aprovar repasses de recursos federais. Dessa forma, a proposta apresentada não impede que a taxa seja cobrada, pois não afasta a aplicação da lei. Tão somente, em razão de dúvida jurídica, impede que um eventual prejuízo se materialize de forma imediata, antes da apreciação do mérito da representação, que, pelo exposto, não poderá culminar com uma eventual declaração de inconstitucionalidade.'14. O Estado da Paraíba aduz, ainda, que a retenção dos repasses de recursos federais, caso mantida, deveria ser apenas do valor equivalente ao percentual da taxa. Este ponto, é tratado nos embargos de declaração como uma contradição ou omissão, pois não teria constado da parte dispositiva tal proposta do eminente Ministro Vital do Rêgo, que teria sido aprovada pelo Colegiado.15. Não assiste razão ao recorrente. Conforme trecho da declaração do voto de Sua Excelência, transcrito no agravo e também nos embargos de declaração apresentados, o eminente Ministro deixa claro que, embora entendesse que o melhor seria a retenção do percentual referente à taxa, acompanhou a proposta apresentada pelo eminente Revisor, Minstro Walton Alencar Rodrigues, com a qual, na oportunidade, manifestei minha concordância.'19. Em que pese entender que o melhor encaminhamento seria a retenção na origem do percentual referente à TAC, consoante apresentado na presente declaração de voto, acompanho os posicionamentos dos Ministros Benjamin Zymler e Walton Alencar Rodrigues, que acataram sugestões por mim apresentadas no sentido de excluir do alcance da medida cautelar os repasses decorrentes de transferência legais, bem como assegurar o fluxo de recursos para os instrumentos de transferências voluntárias em execução.'16. Dessa forma, ao contrário do que alega o embargante, o eminente Ministro Vital do Rêgo, embora tenha apresentado pertinentes considerações a respeito da medida cautelar, não abriu divergência naquela ocasião.17. Assim, considerando que as razões apresentadas pelo recorrente não se mostram suficientes para afastar os fundamentos da decisão recorrida, tampouco para demonstrar a existência de contradição ou omissão, os recursos devem ser conhecidos para, no mérito, ser negado provimento ao agravo e serem rejeitados os embargos de declaração."10. Nesse sentido, em consonância com a unidade técnica, entendo que a medida cautelar deve ter sua eficácia confirmada, mediante a expedição de determinação para coibir a prática até então adotada pelo ente federado.[...]25. Em cumprimento à determinação do subitem 9.2 da decisão, o então Ministério da Economia informou a expedição de comunicado aos órgãos concedentes nos exatos termos vazados no referido acórdão, por meio do Comunicado n° 15/2020, conforme demonstra cópia de impressão datada de 27/3/2020, de página do endereço [omissis].26. Ressaltou, todavia, que cabe aos órgãos e entidades públicas federais a verificação de todos os requisitos e exigências afetas a essa modalidade de transferência, inclusive, àquela afeta à vedação determinada no inciso I do art. 38 da Portaria Interministerial 424, de 30 de dezembro de 2016, a saber:"Art. 38. O instrumento deverá ser executado em estrita observância às cláusulas avençadas e às normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado: I - realizar despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar;"27.Ademais, o órgão entende que "sempre adotou preventivamente as ações que estão sob sua competência, ou seja, em todas as normas que tratam das regras e diretrizes afetas às transferências voluntárias da União foi estabelecida a vedação para a realização de despesas com taxas de administração, gerência ou similar" e que promove sua glosa e solicita a restituição desses recursos aos cofres da União, quando verifica sua eventual incidência, por ocasião da análise da prestação de contas, oportunidade não qual seria possível a identificação desse tipo de irregularidade.[...]29. A unidade técnica entendeu que o órgão deu cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 530/2020-Plenário, dado que o referido dispositivo não precisou a forma como se daria, por parte do então Ministério da Economia, para garantir o cumprimento desta determinação.[...]33. Por sua vez, a Caixa Econômica Federal informou que consta em cláusula dos contratos de repasse assinados e em normativo interno da Caixa vedação ao contratado de realizar despesas a título de taxa de administração ou similar. Além disso, considerando que o documento fiscal a ser apresentado pelo convenente, quando da prestação de contas, pode não fazer menção a eventual pagamento de taxa de administração, impedindo a identificação desse tipo de irregularidade, a Caixa anui com a proposta de encaminhamento, qual seja, de se exigir a declaração dos convenentes com o compromisso da não cobrança de taxa, nos termos citados.34. Assim, em razão das informações prestadas, a unidade técnica entendeu adequada a proposta de determinação para que a Caixa e à Secretaria Nacional da Juventude não liberem os recursos já destinados para atendimento do objeto dos respectivos instrumentos, antes de receberem declaração dos convenentes de que estes não cobrarão a taxa de administração contratual, ou tributo similar, nos contratos que os convenentes celebrem com os fornecedores e prestadores de serviço, quando da utilização desses recursos para efetuarem pagamentos. Ademais, sugeriu que este Tribunal firme entendimento nesse sentido.35. Conforme consignado no voto condutor da deliberação recorrida, a determinação cautelar exarada tinha por objetivo evitar que os órgãos e entidades da Administração Pública Federal aprovassem repasses de recursos federais, aos entes federados mencionados, destinados a custear contratos ou instrumentos semelhantes, que contivessem a previsão de cobrança da Taxa de Administração de Contrato ou similar. Nesse sentido, esclareço que a medida não afasta a aplicação das normas tributárias dos entes, o que me parece, não competiria a este Tribunal.[...]37. Assim, nessa linha de entendimento adotado na decisão que determinou a medida cautelar, entendo que a determinação para coibir a cobrança desse tipo de taxa deve ser dirigida aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, por meio do Ministério da Fazenda.38. Conforme adiantei, entendo, contudo, que a determinação deve conter ajustes. O primeiro, diz respeito a sua abrangência. Embora a irregularidade tenha sido identificada em ajustes celebrados pelo Estado da Paraíba e por outros entes daquela unidade da federação, a cobrança irregular pode estar sendo - ou vir a ser - promovida por outros estados e municípios. Dessa forma, a determinação deve contemplar todos os entes federados e não apenas aqueles mencionados nos autos.39. O segundo ajuste tem por fim promover uma maior efetividade à verificação da cobrança da taxa pelos entes federados.40. Como reportado pelo então Ministério da Economia e pela Caixa Econômica Federal, embora os instrumentos já prevejam a proibição de cobrança de taxa de administração, o cumprimento da vedação somente é verificado, quando possível, por ocasião da análise da prestação de contas.41. Nesse sentido, para dar maior efetividade à medida, entendo adequado condicionar a aprovação de repasses de recursos federais, realizados por meio de transferências voluntárias aos entes federados, à apresentação de declaração do convenente de que não possui, em sua legislação tributária, norma que estabeleça a cobrança de taxa de administração de contrato que possa, eventualmente, ser custeado pelos valores transferidos.Acórdão:9.2. determinar, por meio do Ministério da Fazenda, aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal que condicionem a aprovação de repasses de recursos federais, realizados por meio de transferências voluntárias aos entes federais, à apresentação de declaração do convenente de que não possui, em sua legislação tributária, norma que estabeleça a cobrança de taxa de administração de contrato que possa, eventualmente, ser custeado pelos valores transferidos;