Acórdão 1773/2017
Voto:Em exame a prestação de contas anual da Superintendência da Zona Franca de Manaus, relativa ao exercício de 2012.2.As mais relevantes entre as questões levantadas neste processo são referentes ao papel do Superintendente e do Superintendente Adjunto de Planejamento e Desenvolvimento Regional da Suframa no tocante à política de incentivos fiscais definida na Lei 8.387/1991 (Lei de Informática da Zona Franca de Manaus), regulamentada pelo Decreto 6.008/2006.3.Em linhas gerais, nos termos do art. 2º, §§ 1º e 2º, da Lei 8.387/1991, os bens de informática, industrializados na Zona Franca de Manaus (ZFM), têm redução no cálculo do Imposto de Importação quando saem para outro ponto do território nacional e são isentos do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).4. Mas, para fazerem jus a tais benefícios fiscais, as empresas devem, nos termos do art. 2º, § 3º da Lei 8.387/1991 c/c os arts. 5º e 19 do Decreto 6.008/2006, aplicar, anualmente, no mínimo 5% (cinco por cento)  do seu faturamento bruto em atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&amp;D) a serem realizadas na Amazônia, conforme projeto a ser apresentado à Superintendência da Zona Franca de Manaus - Suframa e ao Ministério da Ciência e Tecnologia, atualmente Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (MCTIC).5.Com finalidade de verificação da contrapartida aos benefícios fiscais, conforme § 7º do art. 2º da Lei 8.387/1991 c/c o art. 29 do Decreto 6.008/2006, as empresas beneficiárias devem submeter à apreciação da Suframa, até 31 de julho de cada ano, relatórios demonstrativos do cumprimento, no ano-calendário anterior, das obrigações estabelecidas na lei e no decreto, incluindo informações descritivas das atividades de pesquisa e desenvolvimento previstas no projeto elaborado e os respectivos resultados alcançados.6.Em caso de não comprovação do cumprimento das exigências de investimento, a empresa sujeita-se ao cancelamento da concessão do benefício, sem prejuízo do ressarcimento dos incentivos anteriormente usufruídos na forma de impostos dispensados, com atualização e acréscimo de multas pecuniárias aplicáveis aos débitos fiscais relativos aos tributos da mesma natureza, conforme a Lei 8.387/1991, art. 2º, § 9º, c/c o art. 33, caput e § 4º, do Decreto 6.008/2006.[...]10.Portanto, a fiscalização a cargo da Suframa é essencial para a efetiva verificação do atingimento dos propósitos da renúncia fiscal estabelecida a partir do art. 2º, §§ 1º e 2º, da Lei 8.387/1991. Nesse sentido, os §§ 6º a 8º do art. 29 do Decreto 6.008/2006 orientam para a fixação de prazos razoáveis para a análise pela Suframa dos relatórios demonstrativos das aplicações em P&amp;D.11.A situação descrita no Relatório de Auditoria de Gestão 201316763 (relatório complementar) da CGU (peça 11) é de falhas da Suframa na apresentação de informações sobre o universo de empresas beneficiadas, seu faturamento, os produtos envolvidos, a quantidade de incentivos auferida por empresa ou mesmo em sua totalidade, e por consequência, também os montantes de investimentos em P&amp;D que deveriam ter sido aplicados (peça 11, p. 1). Foi também detectada falta de informações públicas, suficientes e anualizadas sobre as empresas e respectivos produtos incentivados, faturamento bruto, deduções ao faturamento relativas à Lei de Informática da ZFM, incentivos concedidos e valores de contrapartida (peça 11, p. 17-19).12.As análises da CGU evidenciaram deficiência nos controles da Suframa sobre as contrapartidas de investimentos em P&amp;D, resultando em: 1) omissão quanto à aplicação de penalidades; 2) usufruto de benefícios fiscais indevidos; e 3) risco de decadência e/ou prescrição de créditos tributários (peça 11, p. 15-77).13.A essas falhas relacionam-se as audiências realizadas neste processo, sobre os seguintes quatro tópicos:[...]b) inércia em constituir tomada de contas especial para a apuração de débitos não tributários decorrentes da não aplicação, da aplicação insuficiente ou da glosa de dispêndios em P&amp;D, nos termos do art. 5º do Decreto 6.008/2006, esgotados os procedimentos de cobrança administrativa no âmbito da análise dos relatórios demonstrativos das atividades de P&amp;D, nos termos dos arts. 29 a 32 do referido Decreto, em afronta ao 8º da Lei 8.443/1992;[...]20.No segundo tópico de audiência, foi imputada a especifica omissão na instauração de tomada de contas especial frente às constatações de não cumprimento dos condicionantes dos benefícios fiscais envolvidos na relação jurídica em tela. Em exame mais acurado, porém, entendo, à luz do art. 2º, § 9º, da Lei 8.387/1991, que, sem dúvida, constitui recurso público o montante da renúncia tributária concedida à empresa beneficiada, mas que, da obrigação de investimento em P&amp;D, embora seja condição para a regularidade da dispensa do pagamento dos impostos, não deriva a qualificação da correspondente parcela do faturamento da empresa como recurso público.21.Pelo art. 2º da Lei 8.387/1991, trata-se de benefício fiscal sujeito a condição. Portanto, é elucidativa da disciplina aplicável aos benefícios assim fundamentados a norma que emerge da combinação das disposições dos arts. 155 e 179 do Código Tributário Nacional (CTN), pelas quais, em se tratando de isenção concedida sob condição cujo cumprimento deve ser comprovado pelo interessado, se não comprovados os requisitos para a concessão do favor, o benefício deve ser revogado e o crédito tributário cobrado.22.Deve-se diferenciar as relações jurídicas do sujeito passivo da obrigação tributária e das condicionantes para a concessão do benefício fiscal estabelecidas via Lei 8.387/1991 (Lei de Informática da ZFM) daquelas contempladas na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet). Nessa última, a condicionante para o benefício tributário esgota-se com a regular doação ou o patrocínio por parte da entidade incentivadora aos projetos apresentados pela entidade captadora. Posteriormente, nasce uma outra relação jurídica entre as entidades captadoras e a União. Essa nova relação não possui natureza tributária e, portanto, cabe a instauração de TCE para a apuração de dano ao Erário pelo uso indevido dos recursos públicos transferidos à entidade captadora dos recursos por meio da Lei 8.313/1991.23.Diferentemente, nos casos em exame, trata-se precipuamente de relações tributárias, de modo que, se caracterizado o inadimplemento das obrigações em pesquisa e desenvolvimento, não é o caso de instauração de TCE, mas de se buscar o ressarcimento dos valores correspondentes aos benefícios fiscais anteriormente usufruídos, com atualização e acréscimo de multas pecuniárias aplicáveis aos débitos fiscais relativos aos tributos da mesma natureza, em processo administrativo tributário.24.Em suma, no tocante à fiscalização da execução das condicionantes dos benefícios fiscais concedidos ao amparo da Lei 8.387/1991, a atuação exigida da Suframa é o diligente exame dos relatórios demonstrativos e, respeitado o devido processo, prontamente encaminhar a notícia do descumprimento das obrigações de investimento à RFB. Nesse caso, também pela apontada melhora nessa atuação a partir da comunicação do Acórdão 1390/2012-TCU-Plenário, encontro razões para não imputar irregularidade aos gestores que conduziram essa evolução.Acórdão:9.3. determinar à Superintendência da Zona Franca de Manaus que:9.3.1. implemente, em 180 dias, providências capazes de assegurar:9.3.1.1 a análise tempestiva - ou seja, até 31 de dezembro do exercício para os relatórios demonstrativos do exercício anterior, conforme o art. 29, § 7º, do Decreto 6.008/2006 - dos relatórios demonstrativos da aplicação em pesquisa e desenvolvimento em contrapartida aos benefícios fiscais das empresas de bens de informática no âmbito da Lei 8.387/1991, com o intuito de garantir efetividade aos comandos contidos nos arts. 5º, LXXVIII e 37 da Constituição Federal e no art. 29, §§ 6º e 8º, do Decreto 6.008/2006, bem como para garantir a tempestiva aplicação das medidas previstas nos arts. 33 e 34 do Decreto 6.008/2006, sobretudo quanto à suspensão, reabilitação, cancelamento do benefício fiscal e comunicação à Secretaria da Receita Federal do Brasil e Ministério da Ciência e Tecnologia;9.3.1.2 a divulgação de dados abrangentes e completos sobre renúncia de receitas no âmbito do relatório de gestão anual da autarquia, inclusive sobre o cumprimento das correspondentes contraparatidas pelas empresas destinatárias do benefício fiscal, em respeito ao princípio da publicidade e ao dever de accountability (CF/88, arts. 37 e 70, e Lei 12.527/2011, arts. 6º e 8º);