Acórdão 2765/2022
Voto:Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional (SCN), decorrente da Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) 16/2015, de autoria do Deputado Irmão Lázaro, e remetida ao TCU pelo Presidente da Comissão de Defesa do Consumidor da Câmara dos Deputados (CDC/CD), requerendo a realização de fiscalização na Susep em sua função reguladora e fiscalizadora do DPVAT, a fim de apurar eventuais falhas que possam ter concorrido para a ocorrência das fraudes detectadas pela 'Operação Tempo de Despertar' e indicação de práticas que levem à maior transparência da gestão dos recursos recolhidos dos cidadãos e remessa de cópia dos principais trabalhos do TCU relacionados ao tema nos últimos cinco anos (peça 1).2. Nesta etapa do processo, aprecia-se Relatório de Inspeção (peça 268) realizada pela SecexEstataisRJ (atual SecexFinanças), na Superintendência de Seguros Privados (Susep), tendo por objetivo: (1) apurar a existência de eventuais fraudes ou irregularidades na gestão dos recursos do Seguro de Danos Pessoais por Veículos Automotores de Via Terrestre, ou por sua Carga, a Pessoas Transportadas ou Não (Seguro DPVAT); (2) verificar se há transparência na gestão dos recursos do DPVAT; e (3) verificar se a Susep supervisiona adequadamente a operação desse seguro.3. A inspeção em questão buscou atender à Solicitação do Congresso Nacional (SCN) tratada nestes autos, bem como às demandas constantes do TC 034.460/2017-9 (Solicitação do Congresso Nacional oriunda da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados - CFFC/CD) e do TC 010.729/2018-6 (Denúncia acerca de possíveis conflitos de interesses de membros da alta administração da Susep), todos de minha relatoria e trazidos à apreciação nesta mesma Sessão do Plenário.[...]Natureza e titularidade dos recursos das provisões técnicas do Seguro DPVAT28. Em primeiro lugar, verifico que o foco central dos debates entre a Susep e a [coordenadora das seguradoras], havidos no âmbito do processo administrativo de cobrança, com impacto no procedimento de transferência da operação para a Caixa e também para as conclusões dos achados objeto deste processo, consistiu na discussão sobre a natureza dos recursos das provisões técnicas do Seguro DPVAT.29. O primeiro paradigma dos referidos debates tem por referência o entendimento externado por ocasião do julgamento do TC 030.283/2012-4, que resultou no Acórdão 2.609/2016-Plenário (Rel. Min. Bruno Dantas), cuja ementa foi assim registrada no Relatório correspondente:"1. A operacionalização do Seguro DPVAT - que envolve, basicamente, a arrecadação dos prêmios e o pagamento das indenizações - constitui atividade eminentemente privada, sujeita à regulação e à fiscalização do Estado.2. Não obstante o caráter compulsório do Seguro DPVAT, a relação estabelecida entre os proprietários de veículos e as seguradoras é de natureza privada. Em consequência, não há como afastar a natureza também privada dos recursos envolvidos nessa relação, notadamente daqueles voltados para a operacionalização do seguro.3. A parcela do Seguro DPVAT destinada à União se trata de receita pública federal, cuja arrecadação, sob os aspectos administrativos, se insere no rol de objetos passíveis de controle pelo Tribunal de Contas da União.4. No que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, não há jurisdição direta do TCU, e sim de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP  e da Superintendência de Seguros Privados - Susep como agentes reguladores e fiscalizadores da atividade, não a atividade em si mesmo considerada, a exemplo do que já ocorre em relação à fiscalização dos serviços públicos delegados a entidades privadas.5. No que se refere à operacionalização do seguro DPVAT por parte da [coordenadora das seguradoras], o TCU deva atuar de forma complementar à ação do CNSP e da Susep, não podendo substituir essas entidades, sob pena de extrapolar a esfera de suas competências.6. A competência originária do CNSP e da Susep para fiscalizar a atuação da [coordenadora das seguradoras] não impede a atuação cooperativa e suplementar do TCU, que pode, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de determinações dirigidas às entidades reguladoras, fiscalizar a atividade."30. Conforme já mencionado, por meio de pareceres emitidos em 2019 e 2020, a Procuradoria Federal junto à Susep (PFE/Susep) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) consignaram posicionamento sobre a natureza de política pública das provisões técnicas do Seguro DPVAT, o que fundamentou não somente a autuação de processos administrativos de cobrança contra o Consórcio, mas também a edição de resolução do CNSP dispondo sobre a transferência das reservas técnicas para o FDPVAT. Reproduzo excerto do posicionamento consignado no Parecer 10/2020/PF/GABIN/PFE-SUSEP-SEDE/PGF/AGU (peça 368), de 28/12/2020:"Não se tratando de receita da União, nem muito menos receita das seguradoras, pode-se concluir seguramente que os recursos do DPVAT pertencem à universalidade dos proprietários de veículos automotores, os quais bancam financeiramente, em regime de mutualidade, e sob a tutela do Estado (CNSP e SUSEP), todo o sistema DPVAT. Trata-se de direitos transindividuais, de natureza indivisível, cujos titulares são pessoas indeterminadas, mas ligadas por circunstâncias de fato, direitos esses que, por força de lei, dada a sua natureza difusa/coletiva, devem merecer a oportuna e tempestiva proteção do Estado, a quem também cabe criar as condições adequadas para fazer com que tais recursos sejam aplicados em benefício de seus titulares." (grifei) 31. Por seu turno, a [coordenadora das seguradoras] defendeu, em síntese, que, para seguros em geral, a maior parte das receitas decorrentes do pagamento dos prêmios é provisionada, de acordo com um cálculo atuarial, para constituir reservas a serem utilizadas para futuro pagamento de indenizações. No caso do DPVAT, haveria uma particularidade, referente ao repasse obrigatório de 50% dos prêmios ao Fundo Nacional da Saúde (FNS) e ao Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), sendo que o restante pertenceria ao consórcio, a ser utilizado para constituir as provisões técnicas, pagar indenizações, despesas administrativas e compor a margem de resultado do consórcio. Argumenta que a natureza privada dessa parcela estaria bem assentada na doutrina e na jurisprudência do TCU, de modo que eventual mudança do entendimento seria inovadora e induziria insegurança jurídica e regulatória.32. A SecexFinanças e o MPTCU apresentaram fundamentos convergentes com o posicionamento externado nos pareceres da PFE/Susep e da PGFN para propor, ao fim:a) rever o entendimento manifestado no Acórdão TCU 2.609/2016-Plenário acerca da natureza dos recursos do DPVAT, de modo a esclarecer que, com exceção da margem de resultado, que constitui a remuneração das seguradoras pelo serviço de gestão do sistema DPVAT, os demais recursos embora não sejam públicos no sentido de receita da União, constituem recursos de natureza pública, uma vez que atrelados a uma finalidade coletiva, que é a de garantir sustentação econômica à política pública de proteção social no trânsito;33. Passando a me pronunciar sobre o tema, resgato que, de forma simplificada, os recursos arrecadados a título de prêmio do Seguro DPVAT são constituídos por três partes: 1) parcela destinada por lei ao SUS e ao Denatran (Lei 8.212/1991 e Lei 9.503/1997), totalizando 50% dos prêmios arrecadados; 2) parcela de margem de resultado das seguradoras (reservas de lucro e lucros acumulados), equivalente a 2% dos prêmios arrecadados; e 3) recursos das provisões técnicas, voltada à operacionalização do Seguro DPVAT.34. Parece não haver dúvidas de que há parcela indiscutivelmente pública (destinada ao SUS e ao Denatran), bem como que há parcela que, de forma inequívoca, se refere a recurso de natureza privada e que pertence às seguradoras (margem de resultado da seguradora).35. Verifico que a controvérsia, a rigor, reside principalmente em relação à natureza da parcela de recursos referente às provisões técnicas destinadas à operacionalização propriamente dita do Seguro DPVAT, e talvez de forma mais precisa e relevante, sobre a titularidade dessa parcela.36. De forma bem objetiva, registro, desde já, que conjugo do entendimento consignado pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional no Parecer SEI 20615/2020/ME (peça 367), no sentido de que, para os fins práticos a que se pretende, a questão não precisa ser resolvida sob uma visão binária (pública x privada), sendo certo que a parcela dos recursos voltada à operacionalização do seguro, embora não constitua receita pública, não pertence às seguradoras ou ao consórcio por elas formado:"12. A discussão, consoante se observa, orbita em torno da tentativa de sustentar a natureza pública ou privada dos recursos afetos ao custeio do sistema do DPVAT, abrangendo o pagamento das indenizações, com titularidade respectivamente da União ou de privados. O que se buscará demonstrar, no entanto, é que, para os fins que se buscam, qual seja, a continuidade da garantia exigida por lei e assegurada por meio do sistema hoje constituído do DPVAT, essa visão estanque e dual não é dotada da melhor lógica para responder ao problema posto.13. Dentro dessa premissa, os recursos oriundos do prêmio do DPVAT e que estão atrelados a sua operacionalização, conforme sustentado pela consultoria jurídica com expertise na matéria, qual seja a Procuradoria Geral Federal junto à SUSEP (PARECER n. 00010/2020/PF/GABIN/PFE-SUSEPSEDE/PGF/AGU) não pertencem às seguradoras e tampouco ao Consórcio por elas constituídas.14. Por outro lado, conforme se justificará a seguir, não obstante financiem todo o aparato necessário ao funcionamento do DPVAT (tal como remuneração das seguradoras, seu custeio administrativo, as indenizações etc.), que é uma garantia exigida legalmente por trás da qual se consegue visualizar evidente interesse público, não é possível sustentar que constituam receita pública. Na verdade, são recursos afetados a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável, legislação essa que não atribuiu sua titularidade à União ou a qualquer entidade ou conjunto de pessoas específicos. Ademais, por uma lógica inafastável de paralelismo, evidentemente, vinculação distinta da de hoje existente ou mesmo a instituição de relação de propriedade perante algum titular é dependente de expressa vontade do legislador ou, em outras palavras, demanda modificação no marco legal vigente na atualidade."37. Tal raciocínio decorre das características peculiares que diferenciam o Seguro DPVAT de uma operação típica de seguro: (...) 67. Com efeito, levando em conta (i) que as seguradoras entram no consórcio sem qualquer aporte financeiro, (ii) que os prêmios são fixados pelo Poder Público, (iii) que as reservas técnicas e os ativos garantidores são constituídos integralmente a partir da arrecadação dos prêmios dos proprietários de veículos, (iv) que as seguradoras que integram o consórcio, e também o próprio consórcio, que representa o conjunto das seguradoras, não assumem qualquer risco econômico/empresarial pela execução da atividade, tendo margem de lucro certa, independentemente de resultado empresarial, (v) que havendo superavit ou déficit financeiro em um determinado exercício o CNSP aumenta ou reduz o valor dos prêmios, (vi) que a remuneração das seguradoras ocorre por meio da margem de resultado de até dois por cento sobre o montante dos prêmios arrecadados, na condição de gestor, pelo consórcio que as representa, (vii) que todo o custo logístico da operação de gestão é ressarcido ao consórcio por meio da rubrica "despesas administrativas", inclusive as despesas com funcionários e colaboradores, e (viii) que a SUSEP acompanha e controla todas as despesas administrativas, inclusive promovendo glosas quando identifica despesas em desacordo com a probidade, enfim, diante desse cenário seria absolutamente inadequado imaginar que as provisões técnicas e os ativos garantidores, bem assim seus eventuais excessos, sejam recursos de natureza privada, isto é, recursos das seguradoras ou do conjunto delas representado pelo consórcio.38. Desse modo, reiterando a importância da definição quanto à titularidade de tal parcela, é certo que os recursos em questão não pertencem às seguradoras ou ao consórcio por elas constituído, estando afetados a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável. Não há sob esse aspecto, portanto, qualquer vício que impeça o prosseguimento das ações de cobrança levadas a efeito pela Susep, nem tampouco falha na fundamentação que subsidiou a transferência dos excedentes das reservas técnicas ao FDPVAT ou que justificou os achados apontados na inspeção ora em exame.39. A propósito, penso não ser o caso de conduzir o caso como uma revisão do entendimento do TCU consignado no Ac 2609/2016-Plenário, mas tão somente como um esclarecimento.40. Em mais de uma passagem, verifico que o entendimento do Tribunal, acompanhando o posicionamento do Ministro Bruno Dantas, Relator do Acordão 2609/2016-Plenário, já apontava para uma clara distinção entre as titularidades dos recursos da margem de resultados, pertencentes às seguradoras, e dos recursos das provisões técnicas, pertencentes a essa universalidade de direitos e que somente em favor desse propósito de interesse público e repercussão social poderia ser revertido. Reproduzo trechos do Voto condutor e do Acórdão:Voto do Min. Bruno Dantas:33. No que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, a jurisdição do TCU se justifica por se tratar de atividade econômica privada dotada de REPERCUSSÃO SOCIAL, financiada compulsoriamente por boa parte da população, e que está sujeita à regulação e à fiscalização de entidades estatais competentes (CNSP e Susep), cuja atividade operacional se insere nos objetos passíveis de fiscalização pelo Tribunal. (...) 35. Assim, no que se refere à operacionalização do seguro DPVAT por parte da [coordenadora das seguradoras], entendo que o TCU deva atuar de forma complementar à ação do CNSP e da Susep. A competência originária dessas entidades para fiscalizar a atuação da [coordenadora das seguradoras] não impede a atuação cooperativa e suplementar do TCU, que pode, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de determinações dirigidas às entidades reguladoras, fiscalizar essa importante atividade de INTERESSE PÚBLICO, notadamente em relação aos aspectos que impactam na formação do valor do prêmio do seguro.Acórdão 2609/2016-Plenário: (...) 9.1.3 analise, mediante procedimento específico e metodologia apropriada, a pertinência e a regularidade das despesas administrativas da [coordenadora das seguradoras] que oneraram o valor do prêmio do Seguro DPVAT desde 2008, com vistas a evitar que eventuais gastos irregulares venham a influenciar o cômputo da tarifa nos exercícios futuros, sem prejuízo da adoção das providências cabíveis diante das irregularidades porventura identificadas; (...) 9.1.5 avalie, mediante procedimento específico e metodologia apropriada, a adequação das atuais reservas técnicas do Seguro DPVAT, deixando de acatar aumentos no prêmio do seguro caso seja constatado eventual superdimensionamento;41. Já no âmbito do Acórdão 1801/2019-Plenário, também de relatoria do Ministro Bruno Dantas, que tratou do monitoramento das recomendações exaradas mediante o Acórdão 2609/2016-Plenário, o Tribunal expediu recomendação à Susep nos seguintes termos:9.2.4. identifique as despesas administrativas consideradas irregulares nas fiscalizações realizadas pela Susep na [coordenadora das seguradoras] desde 2008 e, observados o contraditório e a ampla defesa, proceda à glosa desses valores da margem de resultado do consórcio do Seguro DPVAT, tendo em vista que despesas desvinculadas da operação do Seguro DPVAT e realizadas sem amparo legal devem ser custeadas por recursos próprios das seguradoras consorciadas do Seguro DPVAT;42. Resta suficientemente clara dos comandos do TCU acima transcritos a segregação da titularidade das parcelas de margem de resultado (pertencente às seguradoras consorciadas) de reservas técnicas (afetadas à finalidade de interesse público).43. Entendo, outrossim, que remanescem válidos os demais enunciados da ementa acima citada, merecendo destaque o entendimento no sentido de que o controle exercido pelo TCU, nesse caso, deve ser de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do CNSP e da Susep, como agentes reguladores e fiscalizadores. Isso não impede a atuação cooperativa e suplementar desta Corte, que pode fiscalizar a atividade, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de determinações dirigidas às entidades reguladoras. O entendimento será aplicado no exame dos achados e dos encaminhamentos relacionados, conforme tópico adiante.44. Ante tais ponderações, divergindo parcialmente da unidade técnica, entendo ser o caso de propor ao Plenário, em relação ao entendimento manifestado no Acórdão 2.609/2016-TCU-Plenário acerca da natureza dos recursos do DPVAT, esclarecer que a parcela dos recursos arrecadados por meio do prêmio instituído no âmbito do Seguro DPVAT e que esteja vinculada ao financiamento e custeio dessa garantia de interesse público, à exceção da margem de resultado, não pertence ao agente operador (seguradoras ou ao consórcio por elas constituído), estando afetada a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável.[...]130. Portanto, exaurida a análise da matéria, a presente Solicitação do Congresso Nacional está apta a ser considerada integralmente atendida pelo Plenário desta Corte, com a consequente autorização para arquivamento dos autos, nos termos dos arts. 14, inciso IV, e 17, inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, c/c art. 169, inciso II, do Regimento Interno do TCU.Acórdão:9.1. considerar exauridos os efeitos da medida cautelar adotada nestes autos em decisão de 30/12/2020 e referendada por meio do Acórdão 70/2021-Plenário, ante o cumprimento das determinações expedidas naquela decisão;9.2. em relação ao entendimento manifestado no Acórdão 2.609/2016-TCU-Plenário acerca da natureza dos recursos do DPVAT, esclarecer que a parcela dos recursos arrecadados por meio do prêmio instituído no âmbito do Seguro DPVAT e que esteja vinculada ao financiamento e custeio dessa garantia de interesse público, à exceção da margem de resultado, não pertence ao agente operador (seguradoras ou ao consórcio por elas constituído), estando afetada a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável;