Acórdão 2219/2018
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Exmo. Ministro de Estado das Relações Exteriores, Senhor Aloysio Nunes Ferreira, sobre eventual contratação de operações de arrendamento mercantil (leasing) e de locação sob medida (built to suit) destinados à compra ou à construção de imóveis, para a União, localizados no exterior.[...]3.O consulente sustenta que, por meio da realização de operações de leasing, consideradas práticas usuais para aquisição de imóveis em cidades cujo mercado imobiliário é muito disputado (como Nova Iorque, Los Angeles, Miami, entre outras) e nas quais os valores cobrados em aluguéis são equivalentes, ou superiores, aos valores das respectivas propriedades, a União poderia adquirir a posse de imóveis alugados em um prazo de uma ou duas décadas, por meio da utilização dos mesmos recursos orçamentários aprovados anualmente para a locação dessas construções.4.Mais especificamente, ao afirmar que o leasing possui natureza de contrato de arrendamento e não de financiamento, e que os recursos destinados aos pagamentos dos valores contratados seriam os mesmos já previstos na Lei Orçamentária Anual (LOA), aprovada pelo Congresso Nacional, o consulente indaga a esta Corte sobre a obrigação de o Ministério das Relações Exteriores (MRE) observar todos os procedimentos e condições proferidos por meio do Acórdão 746/2003-Plenário, pelo qual o Tribunal considerou juridicamente viável que aquele órgão celebre contrato de leasing que tenha como objeto um bem imóvel, situado no exterior, que já esteja pronto ou que venha a ser construído.5.Dentre as exigências questionadas, previstas pelo acórdão, ressalto três em especial: (i) a imposição de realização de procedimento licitatório para a seleção da empresa de leasing arrendadora do imóvel; (ii) a obrigação de que o produto da operação esteja contemplado no Plano Plurianual (PPA) quando for o caso; e (iii) a necessidade de autorização do Senado Federal para a realização dessa operação.[...]11.Operações de leasing têm por finalidade permitir a aquisição de bens, por parte de uma empresa especializada nesse ramo de atividade econômica, para posterior arrendamento a um interessado que necessita daquele bem para a consecução de alguma finalidade.12.Tais operações se assemelham a contratos de aluguel, contudo elas preveem a opção de aquisição, pelo locatário (denominado arrendatário na operação de leasing), do bem disponibilizado, mediante o pagamento de um valor residual definido no próprio ajuste. Neste caso, essas operações podem assumir contornos jurídicos similares a de contratos de compra e venda.13.Também possuem certa similaridade com operações de financiamento, pois permitem a entrega da posse do bem ao interessado (arrendatário), para uso e gozo, sem que este tenha que dispor imediatamente de todo o valor necessário para compra daquele bem, podendo optar por adquiri-lo ao final da operação, por meio do exercício de opção contratual de compra. Normalmente, essa opção é exercida pelo arrendatário justamente porque, ao final do contrato, o valor pago durante todo o período de aluguel do bem abrange o seu custo quase em sua totalidade.14.Entretanto, ressalto que, em operações de financiamento, o interessado sempre se torna proprietário do bem financiado, ainda que esse bem possa encontrar-se alienado como garantia ao pagamento do próprio financiamento.15.De início, percebe-se que o leasing aparenta ser uma alternativa vantajosa em cidades onde os valores previstos para os pagamentos de prestações de aluguéis, considerados a longo prazo, equiparam-se ao preço dos próprios imóveis alugados. Nesse caso, tais operações permitem a dedução dos aluguéis pagos do valor desses bens com vistas à aquisição dos mesmos. Naturalmente, essa potencial vantagem variará sopesadas as condições econômicas de cada localidade, bem assim com a legislação local aplicável e as taxas de retorno cobradas pelas empresas de leasing.[...]17.Em que pese se revestir de características conjugadas de operações de locação e de compra e venda a prestação, servindo de alternativa a operações de financiamento, destaco que este Tribunal adotou o entendimento, a partir do Acórdão 746/2003-Plenário, da relatoria do Ministro Adylson Motta, de que o contrato de leasing possui natureza de prestação de serviço, verbis:" (...) arrendamento mercantil, como conceituado na Lei 7.132, de 26.10.1983, no parágrafo único do artigo 1º, é o instituto utilizado para a prestação de um serviço por parte de uma empresa de leasing - arrendadora - a uma entidade contratante - arrendatária - que deverá fazer uso próprio de um bem para a consecução de alguma atividade, caracterizando-se, destarte, como um serviço. (...) A garantia da regularidade da operação de leasing, como arrendamento ou locação de bens, e não como operação de financiamento, foi também objeto de Recurso Extraordinário apreciado pelo Supremo Tribunal Federal em sessão de 22/02/1994, [RE nº 130.013, julgado em sessão da Segunda Turma] tendo como Relator o eminente Ministro Carlos Velloso, já abordada em meu Relatório quando da transcrição do Parecer do Sr. Procurador-Geral do MP junto ao TCU, mas que deve ser relembrado nesta oportunidade:' (...) a sociedade que pratica o leasing não faz nenhum empréstimo de dinheiro. O que ocorre, na operação de 'leasing', é a cessão de equipamento mediante uma certa remuneração, com a opção de compra no final do contrato. Em termos econômicos, pode-se afirmar que o elemento desse contrato - o contrato de mútuo - está presente no leasing; em termos jurídicos, entretanto, o elemento que predomina é o da locação: cessão de equipamento, do bem, mediante o pagamento de um aluguel.'De fato, a operação de leasing nada mais é que uma operação de locação mediante o pagamento de um aluguel, com a opção de compra do bem ao final do contrato, devendo, no entanto, ser necessária a apreciação pelo Senado Federal, por força constitucional, caso exista contrato de leasing firmado no exterior pela Administração Pública."  (excerto do voto condutor do Acórdão 746/2003-Plenário, da relatoria do Ministro Adylson Motta) 18.Ato contínuo, pela referida deliberação o Tribunal também assentou que o contrato de leasing firmado com a Administração Pública - mesmo aquele destinado à construção ou à reforma de imóveis, onde o arrendador, antes de arrendar o imóvel ao órgão/entidade arrendatário, adquire a propriedade do terreno/imóvel e contrata obras ou serviços necessários para adequá-lo às necessidades do arrendatário - compõe-se de prestação de serviço de locação, nos termos do inciso II do artigo 6º da Lei 8.666/1993.19.Destarte, esta Corte estabeleceu que tais contratos se vinculam à realização prévia de procedimento licitatório para a escolha da empresa arrendadora do bem (item 9.2.4 do Acórdão 746/2003-Plenário).20.Nesse sentido, em observância aos incisos III e IV do § 2º do artigo 7º da Lei 8.666/1993, que estabelecem os requisitos indispensáveis à realização de licitações para prestação de serviços, é indispensável que os recursos necessários para custear as contraprestações pelo arrendamento e o valor residual previsto contratualmente, caso preveja-se exercer a opção de compra do bem, estejam devidamente contemplados na Lei Orçamentária e nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, quando for o caso.21.Contudo, isso não é suficiente.22.Ocorre que, ao dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, disciplinando o artigo 52, VII, da Constituição Federal, por meio da Resolução 48/2007, o Senado Federal manteve a equiparação (inicialmente estabelecida pela Resolução 96/1989) das operações de arrendamento mercantil (leasing) às operações de crédito em que a União forneça garantia, verbis:"Art. 1º Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações de crédito interno e externo da União, inclusive a concessão de garantias. (...) Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos assumidos com credores situados no país ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros. (...) Art. 11. Sujeitam-se à aprovação específica do Senado Federal as operações de crédito externo, de responsabilidade da União, excluído o Banco Central do Brasil, bem como as garantias concedidas pela União a operações de mesma natureza, inclusive aditamento a contrato relativo à operação de crédito externo que preveja a elevação dos valores mutuados ou financiados ou a redução dos prazos de pagamento."  (Resolução 48/2007 do Senado Federal; grifei) 23.É forçoso reconhecer que os artigos 3º e 11 da resolução mantiveram a obrigatoriedade de apreciação, pelo Senado Federal, das operações de arrendamento mercantil efetuadas no exterior de responsabilidade da União.24.Curioso notar que antes a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) havia sobrelevado as características das operações de leasing efetuadas no exterior pela União, e pelos demais entes federativos, igualando-as a operações de crédito e impondo-lhes o exame e a autorização pelo Senado Federal:"Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições: (...) III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros; (...) Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por eles controladas, direta ou indiretamente.§ 1º O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o atendimento das seguintes condições: (...) IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito externo;  (Lei Complementar 101/2000; grifei) 25.Portanto, sem adentrar na análise se operações de leasing podem ser consideradas, ou não, operações de crédito, ou mesmo de financiamento para aquisição de bem, cabe reconhecer a existência de imposições normativas cristalinas de que tais avenças, quando efetuada pela União no exterior, devem ser chanceladas pelo Senado Federal (artigo 11 da Resolução 48/2007 c/c inciso IV do § 1º do art. 32 da LRF).26.Entendo, ainda, que a aprovação de Lei Orçamentária Anual por essa casa legislativa, já prevendo o pagamento de aluguéis para manutenção das repartições brasileiras no exterior, não tem o condão de afastar, como deseja o consulente, a execução do rito previsto pelo parágrafo único do artigo 11 da Resolução 48/2007. 27.Pois percebo que esse item normativo, ao tratar da forma de encaminhamento dos pedidos de operação de crédito ao Senado, impõe diversas e específicas exigências que extrapolam os procedimentos ordinários de elaboração e aprovação da LOA, sendo requisitado a apresentação, para cada operação: (i) da sua exposição de motivos; (ii) de análises específicas acompanhadas de pronunciamentos elaborados pelas entidades competentes; (iii) de cronogramas estimativos de aquisição dos bens e serviços, além da evolução da dívida interna e externa, entre outros. 28.Em face dessas considerações, é forçoso reconhecer, anuindo à unidade técnica (peça 4), que não houve alterações no bojo da legislação aplicável à matéria nem foram trazidos argumentos aos autos que pudessem modificar os requisitos e procedimentos elencados pelo Acórdão 746/2003-Plenário, os quais continuam válidos e devem ser observados em sua totalidade para que a União, por intermédio do MRE, celebre, na condição de arrendatária, contrato de leasing que tenha como objeto um bem imóvel, situado no exterior, já erigido ou que venha a ser construído.Acórdão:9.2. responder ao consulente, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, que:9.2.1. os requisitos e procedimentos elencados pelo Acórdão 746/2003-TCU-Plenário continuam válidos e devem ser observados em sua totalidade para que a União, por intermédio do Ministério das Relações Exteriores, celebre, na condição de arrendatária, contrato de leasing que tenha como objeto um bem imóvel, situado no exterior, já erigido ou que venha a ser construído;