Acórdão 719/2018
Voto Revisor:O presente feito cuida de Consulta formulada pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados (CTASP) versando sobre a existência de determinação legal que obrigue os participantes de licitações para a execução de obras públicas e serviços de engenharia a levar em consideração, na formulação de suas propostas, as despesas decorrentes do cumprimento de acordos e convenções coletivas de trabalho.[...]3. Para demonstrar a ausência de uma clara definição a respeito do questionamento suscitado, o aludido Requerimento cita aparente divergência entre o teor da Informação Técnica obtida junto à Consultoria Legislativa daquela Casa e o que constava da Instrução Normativa MPOG nº 02/2008. Enquanto a Consultoria Legislativa apontou a "inexistência de vínculo a ser apreciado na etapa de julgamento entre as propostas apresentadas no âmbito de licitações públicas e os acordos ou convenções coletivas", a mencionada IN previa, em seu artigo 20, inciso III, que a Administração deveria adotar nos instrumentos convocatórios "os benefícios e valores previstos em acordo, dissídio ou convenção coletiva, como mínimo obrigatório, quando houver".[...]7. A meu ver, a fundamentação que embasa a presente consulta apresenta uma aparente antinomia entre um dispositivo da revogada IN-SLTI/MPOG 2/2008 - que era aplicável precipuamente a contratos de prestação de serviço continuado com dedicação exclusiva dos trabalhadores da contratada (terceirização) - e a opinião da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, a qual, baseada nas regras de exequibilidade de propostas previstas no art. 48 da Lei 8.666/1993, reconhece a inexistência de imposição legal para observância pelas licitantes do objeto desta Consulta.8. Há, portanto, uma importante diferenciação conceitual na raiz desta Consulta, que não foi adequadamente ressaltada pela unidade instrutiva. Ora, não se pode conferir o mesmo tratamento jurídico a um contrato de empreitada de construção civil e a um contrato de terceirização. São instrumentos notoriamente distintos, com diferentes abordagens jurisprudenciais, em particular no que se refere a responsabilidade do contratante quanto aos encargos trabalhistas. Igualmente diverso é o foco da fiscalização contratual exercida pelo Poder Público, pois, nos contratos de terceirização, o cumprimento das obrigações trabalhistas pela contratada é uma das atividades principais da equipe de gestão contratual, enquanto nos contratos de execução de obras, tanto nas empreitadas por preço global quanto nas por preço unitário, o foco do fiscal do contrato é fidedignidade da obra com o projeto licitado, o atendimento das especificações técnicas e o quantitativo dos serviços executados.[...]17. Após essa necessária contextualização da matéria, antecipo que acompanharei o entendimento expresso pela Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados, sem prejuízo de fazer as ressalvas e considerações adiante explicitadas.II - Das regras acerca do exame de exequibilidade de preços18. Na leitura que fiz do Requerimento nº 145/2016-CTASP, talvez o cerne da Consulta posta pela CTASP, redigida de outra forma, possa ser sintetizada na pergunta: Mesmo que atendidos os requisitos de exequibilidade de preços previstos no art. 48 da Lei 8.666/1993, ainda é cabível a desclassificação de licitante por apresentar proposta com composições de preço unitário contendo salários abaixo dos pisos das convenções/acordos coletivos de trabalho?19. Entendo que a resposta a tal questionamento é negativa, salvo se o instrumento convocatório do certame tiver disposição específica prevendo a observância dos pisos salariais previstos nos instrumentos de negociação coletiva. Para melhor entendimento da matéria, permito-me reproduzir o disposto no art. 48 da Lei 8.666/1993:Art. 48.  Serão desclassificadas:I - as propostas que não atendam às exigências do ato convocatório da licitação;II - propostas com valor global superior ao limite estabelecido ou com preços manifestamente inexeqüiveis, assim considerados aqueles que não venham a ter demonstrada sua viabilidade através de documentação que comprove que os custos dos insumos são coerentes com os de mercado e que os coeficientes de produtividade são compatíveis com a execução do objeto do contrato, condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação.§ 1º Para os efeitos do disposto no inciso II deste artigo consideram-se manifestamente inexeqüíveis, no caso de licitações de menor preço para obras e serviços de engenharia, as propostas cujos valores sejam inferiores a 70% (setenta por cento) do menor dos seguintes valores:          a) média aritmética dos valores das propostas superiores a 50% (cinqüenta por cento) do valor orçado pela administração, ou          b) valor orçado pela administração.     (...) 20. É de se reconhecer que não se encontra expressamente previsto no referido diploma legal qualquer obrigação no sentido de a Administração desclassificar licitante cuja proposta de preços desrespeitar acordos e convenções coletivas de trabalho.21. Observo, no entanto, que nada obsta a que a Administração estipule no instrumento convocatório obrigação de a licitante não poder praticar preços inferiores aos valores estabelecidos nos instrumentos coletivos de negociação trabalhista, de modo análogo às diversas disposições atualmente existentes na IN-Seges/MPDG 5/2017. Tal previsão encontra amparo legal no inciso I do art. 48, acima transcrito, e no art. 44, §3º, da mesma Lei, in verbis:Art. 44.  No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta Lei. (...) § 3º Não se admitirá proposta que apresente preços global ou unitários simbólicos, irrisórios ou de valor zero, incompatíveis com os preços dos insumos e salários de mercado, acrescidos dos respectivos encargos, ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, exceto quando se referirem a materiais e instalações de propriedade do próprio licitante, para os quais ele renuncie a parcela ou à totalidade da remuneração.   22. É possível a interpretação de que o termo salários de mercado sejam os salários acordados por meio de instrumentos de negociação coletiva, tais como dissídios e acordos. Além disso, a disposição ainda que o ato convocatório da licitação não tenha estabelecido limites mínimos, presente no art. 44, §3º, está em aparente contradição com os termos condições estas necessariamente especificadas no ato convocatório da licitação, estatuídos no art. 48, inciso II, do mesmo diploma legal. Tal antinomia vem sendo tratada pela jurisprudência do TCU no sentido de que a desclassificação de proposta por inexequibilidade deve ser objetivamente demonstrada, a partir de critérios previamente publicados, e deve ser franqueada oportunidade de o licitante defender sua proposta e demonstrar sua capacidade de bem executar os serviços, nos termos e condições exigidos pelo instrumento convocatório, antes de ter sua proposta desclassificada (v.g. Acórdãos 2.528/2012-Plenário, 1.857/2011-Plenário 1.079/2017-Plenário).[...]24. Igualmente relevante é a interpretação dos referidos dispositivos de que a inexequibilidade de itens isolados da planilha de custos não caracteriza motivo suficiente para a desclassificação da proposta (art. 48, inciso II, da Lei 8.666/1993), pois o juízo sobre a inexequibilidade, em regra, tem como parâmetro o valor global da proposta (Acórdão 637/2017-Plenário). Então, uma composição de custo unitário de licitante que apresentasse valor de salário inferior ao piso da categoria não deveria ensejar a desclassificação da empresa, visto que o preço global de sua proposta poderia ser plenamente exequível.25. No máximo, há de se entender que se trata de mero erro formal, o qual, em respeito aos princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa, no máximo ensejaria que a comissão de licitação realizasse diligência solicitando a reapresentação da composição de custo unitário eivada de vício.26. Nesse sentido, a regulamentação da matéria realizada pela IN Seges 5/2017, em seu anexo VII, estabelece que erros no preenchimento da planilha não são motivos suficientes para a desclassificação da proposta, quando a planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço ofertado, e desde que se comprove que este é o bastante para arcar com todos os custos da contratação.27. Dessa forma, concluo que deve ser informado ao consulente que, nos certames objetivando a contratação de obras públicas, não há determinação legal que obrigue a Administração Pública a examinar as propostas dos licitantes para observar se estes consideraram nos seus preços as despesas com mão de obra decorrentes do cumprimento de acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho, devendo ser observadas as disposições dos arts. 48 e 44, §3º, da Lei 8.666/1993, bem como os critérios de aceitabilidade de preços e outros requisitos previstos no instrumento convocatório.28. Enfatizo que não se está propondo o descumprimento de regras trabalhistas pela Administração, tampouco o desrespeito aos direitos fundamentais dos trabalhadores. Friso apenas que o viés de exame de uma proposta em um certame não é o mesmo aplicável à fase de execução contratual nem abrange a análise de conformidade da proposta com diversas outras leis esparsas, que tratem de matéria estranha ao procedimento licitatório, tais como regras trabalhistas, ambientais, previdenciárias e tributárias. Isso não quer dizer que a empresa contratada possa executar o ajuste ao arrepio dessas outras leis.29. Por isso, considero que a resposta à CTASP deva ser complementada informando que as licitantes, por sua vez, estão obrigadas ao cumprimento de acordo coletivo, do qual foi signatária, bem como de disposições presentes em convenção ou dissídio coletivo de trabalho, em observância ao art. 7º, inciso XXVI, da Constituição Federal de 1988, e ao art. 611 do Decreto-Lei 5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), que conferem caráter normativo a tais instrumentos, tornando obrigatória, assim, a sua observância nas relações de trabalho.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. nos certames objetivando a contratação de obras públicas, não há determinação legal que obrigue a Administração Pública a examinar as propostas dos licitantes para observar se estes consideraram nos seus preços as despesas com mão de obra decorrentes do cumprimento de acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho, devendo ser observadas as disposições dos arts. 48, 44, §3º, da Lei 8.666/1993, bem como os critérios de aceitabilidade de preços e outros requisitos previstos no instrumento convocatório;9.2.2. as licitantes, por sua vez, estão obrigadas ao cumprimento de acordo coletivo, do qual foi signatária, bem como de disposições presentes em convenção ou dissídio coletivo de trabalho, em observância ao art. 7º, inciso XXVI, da Constituição Federal de 1988, e ao art. 611 do Decreto-Lei 5.452/1943 (Consolidação das Leis do Trabalho), que conferem caráter normativo a tais instrumentos, tornando obrigatória, assim, a sua observância nas relações de trabalho;