Acórdão 307/2021
Sumário:1. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal no julgamento da ADI 6.053-DF, o pagamento de honorários de sucumbência previsto na Lei 13.327/2016 institui modelo de remuneração por performance, compatível com o regime de subsídio, visando à eficiência do serviço público, sujeito à incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.Voto:2. Conforme visto no Relatório, a presente representação do Ministério Público de Contas foi motivada por indícios de irregularidades no pagamento de honorários de sucumbência, nos termos da Lei 13.327/2016, aos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil, bem como aos ocupantes dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória 2.229-43, de 6 de setembro de 2001 (peça 1).3. As conclusões iniciais da Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) foram no sentido da ilegalidade do pagamento em questão, sob os argumentos de ofensa ao princípio da isonomia (por não alcançar os defensores públicos), incompatibilidade com o regime de subsídio (que, por definição, deve ser feito em parcela única) e afronta ao regime previdenciário contributivo (em face do seu pagamento aos servidores aposentados).4. No curso da instrução, foram suscitadas outras impropriedades relacionadas ao pagamento da referida verba, a saber:- necessidade de sujeição do pagamento da referida verba ao teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição;[...]12. De plano, verifico restarem superadas as questões decididas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 6.053-DF, a saber:- a constitucionalidade dos dispositivos do Código Civil e da Lei 13.327/2016 que preveem o pagamento de honorários de sucumbência a advogados públicos;- a sujeição dessa verba ao teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.13. Os fundamentos da decisão do Pretório Excelso estão bem resumidos na ementa do referido julgado:Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV, CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais, nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020).2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.3. Ação parcialmente procedente.  (Grifei).14. Cumpre assinalar que, antes mesmo dessa decisão do Supremo Tribunal Federal, a submissão ao teto constitucional do valor dos honorários de sucumbência devidos aos advogados públicos já fora positivada no art. 102-A da Lei 13.898/2019 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO - para o exercício de 2020), nela incluído pela Lei 13.957/2019, verbis:Art. 102-A. Para fins de incidência do limite de que trata o inciso XI do art. 37 da Constituição, serão considerados os pagamentos efetuados a título de honorários advocatícios de sucumbência.  15. Restam, assim, duas questões a enfrentar, conforme a proposta de encaminhamento da Sefip, endossada pelo Parquet de Contas:a) necessidade de processamento no Sistema Siape do pagamento da verba de honorários de sucumbência, de modo a garantir as eventuais glosas dos valores acima do teto remuneratório constitucional, além de evitar fraudes e pagamentos equivocados, e, ainda, viabilizar os controles social e governamental dos referidos pagamentos (item b.2 da proposta de encaminhamento);[...]16. Quanto à primeira questão, embora considere legítima e oportuna a preocupação da unidade técnica no sentido de assegurar meios de controle e transparência no pagamento dos honorários de sucumbência, o que, no seu entender, exige seu processamento mediante o Sistema Siape, considero que os objetivos almejados pela unidade técnica não exigem tal providência.17. É notório que o processamento das folhas de pagamento de diversos órgãos da Administração Pública atende aos requisitos de controle e transparência, inclusive quanto à aplicação do teto remuneratório constitucional e à publicidade dos valores pagos, sem transitar pelo Sistema Siape. É o caso, por exemplo, dos sistemas de pagamentos dos Poderes Judiciário e Legislativo e das Forças Armadas. Assim, a realização dos pagamentos dos honorários de sucumbência via Siape caracteriza-se mais como uma oportunidade de melhoria, passível de recomendação, nos termos do art. 250, inciso III, do Regimento Interno deste Tribunal.18. A par disso, a Lei 13.327/2016 contém dispositivos que diferenciam expressamente a sistemática de pagamento dos honorários advocatícios nela previstos da forma de pagamento dos subsídios dos advogados públicos.19. O art. 34 da referida lei incumbe ao Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA) as competências de editar normas para operacionalizar o crédito e a distribuição dos valores dos referidos honorários (inciso I), fiscalizar a correta destinação dos valores (inciso II), gerenciar as informações cadastrais, contábeis e financeiras necessárias à apuração, ao crédito dos valores e à identificação dos beneficiários (inciso IV) e contratar instituição financeira oficial para gerir, processar e distribuir os recursos (inciso V).20. O art. 35 do mesmo diploma legal dispõe que os recursos dos honorários devidos aos advogados públicos não precisam transitar pela conta única do Tesouro Nacional, podendo ser creditados diretamente na instituição financeira designada pelo CCHA, observados os devidos mecanismos de gerenciamento e controle operacional, verbis:Art. 35. Os órgãos da administração pública federal direta, autárquica e fundacional adotarão as providências necessárias para viabilizar o crédito dos valores discriminados no art. 30 diretamente na instituição financeira mencionada no inciso V do caput do art. 34, sem necessidade de transitar pela conta única do Tesouro Nacional.§ 1º Enquanto o disposto no caput não for operacionalmente viável, os honorários serão creditados na instituição financeira mencionada no inciso V do caput do art. 34 [Art. 34. Compete ao CCHA:   (...) V - contratar instituição financeira oficial para gerir, processar e distribuir os recursos a que se refere este Capítulo].§ 2º Para cumprimento do disposto no § 1º, o total do produto dos honorários advocatícios será objeto de apuração e consolidação mensal e será creditado, pela administração pública federal, até o décimo quinto dia do mês subsequente, nos termos de acordo de cooperação técnica a ser firmado entre a Advocacia-Geral da União e o Ministério da Fazenda.21. Embora a regulamentação atualmente adotada pelo CCHA implique o trânsito dos valores dos honorários pela conta única do Tesouro Nacional, com seu recolhimento mediante documentos de arrecadação oficiais (cf parágrafo único do art. 30 da Lei 13.327/2016; in casu: GRU ou DARF) - condição operacional para o processamento dos pagamentos via Siape, conforme Decreto 2º do Decreto 99.328/99 -, considero que esse fato administrativo não impõe, de per si, a obrigação legal ou regulamentar de incluir o processamento dos recursos em comento no Siape.22. Por outro lado, a obrigação de estabelecer mecanismos de controle e publicidade dos valores pagos aos advogados públicos a título de honorários já vem sendo atendida. Isso pode ser verificado nas peças [...].23. Em consulta realizada por minha assessoria no Portal da Transparência no presente mês (outubro/2020), foi verificado que os valores dos honorários advocatícios pagos por meio do CCHA estão sendo incluídos no cálculo do teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.24. A única ressalva que faço quanto ao ponto em questão refere-se à divulgação do total de honorários transferidos ao CCHA, que, embora disponível ao público, está desatualizada e incompleta [...].25. Essa falha deve ser objeto de determinação corretiva, nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, tendo em vista o dever dos órgãos e entidades públicas [de] promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, conforme disposição do art. 8º da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI). Tendo em vista que se trata de recursos públicos, vejo como inafastável o dever de aderência do Governo Federal às disposições da Lei de Acesso à Informação quanto aos recursos transferidos a título de honorários nos termos da Lei 13.327/2016.26. Sem embargo da ressalva acima anotada, considero que os objetivos alvejados pela unidade técnica, ao propor a inclusão no Siape do pagamento dos honorários versados na Lei 13.327/2016, já são alcançados em grau razoável pelos instrumentos de processamento, controle e divulgação pública adotados no âmbito da AGU, inclusive quanto à glosa dos valores que superam o teto remuneratório constitucional.Acórdão:9.2 nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c art. 8º da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI), determinar à Advocacia-Geral da União e ao Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA), que, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência, disponibilizem as informações referentes aos repasses e/ou arrecadações de valores de honorários de sucumbência geridos pelo CCHA, nos termos da Lei 13.327/2016, no Portal da Transparência e nos sítios da AGU e do CCHA na Internet, de forma detalhada e atualizada conforme os requisitos estipulados no referido art. 8º da Lei de Acesso à Informação;9.3 firmar os seguintes entendimentos relacionados aos recursos pagos a título de honorários advocatícios de sucumbência nos termos da Lei 13.327/2016:9.3.1 conforme decidido pelo Supremo Tribunal no julgamento da ADI 6.053-DF, trata-se de modelo de remuneração por performance, compatível com o regime de subsídio, visando à eficiência do serviço público, sujeito à incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal;