Acórdão 2061/2006
Relatório:12. Realizada nova instrução após analisar os argumentos apresentados pela empresa, a Unidade Técnica [Secex-MG], acatando parcialmente alguns deles, retificou o valor do superfaturamento relativo ao Contrato [...] para R$ 6.769.469,19, considerando os valores constantes no Sicro 2001 e propôs, em derradeiro, a conversão dos autos em TCE para citação dos responsáveis, em razão do superfaturamento retromencionado [...].13. O Relator, ante a natureza da matéria, solicitou novo pronunciamento da Secob [unidade técnica especializada na fiscalização de obras], sendo elaborada, pelo [auditor], elucidativa peça, na qual analisa as questões que sobrevieram com os novos documentos remetidos pela empresa, que a seguir transcrevo [...]:2.1. Ao analisar a pertinência da aplicação do fator de chuva, a Secex-MG baseou-se no Acórdão 490/2005-Plenário, que considerou admissível, de maneira excepcional e para aquele caso concreto, a consideração de redução de produtividade devido às chuvas. Assim, seguindo a metodologia do referido Acórdão, a Secex-MG procedeu a novos cálculos considerando como passíveis de interrupção apenas os dias em que houve precipitação acima de 8mm, com base em planilha fornecida pela Agência Nacional de Águas, chegando, então, a um valor de 0,8458 para fator climático a ser considerado como redutor de produtividade (fls. 325/326).2.2. Referindo-se ao fator de tráfego, a Secex-MG afastou totalmente a possibilidade de sua aplicação em virtude da constatação de que, para o caso concreto, não há em momento algum qualquer alusão a perda de produtividade devida ao tráfego, acrescentando ainda que há grandes trechos sem qualquer interferência de tráfego.2.3 Ainda procedendo à sua análise e baseando-se no citado Acórdão, a Secex-MG considerou pertinente a aplicação do fator de eficiência na composição do cálculo que deu origem ao fator redutor total.2.4 Assim, procedendo a esses ajustes, aquela Secretaria chegou a um novo fator redutor (total) da produtividade no valor de 0,7048, obtido pela multiplicação dos dois fatores considerados pertinentes, chuva (0,8458) e eficiência (0,8333). Este novo fator causa um impacto bem menor na produtividade do que aquele sugerido pela contratada (0,46). Dessa maneira a Secretaria efetuou o cálculo do valor do débito baseado no novo fator redutor de produtividade, e, ainda, aplicando nas composições o BDI do Sicro (32,68%) conforme planilhas às fls. 326/327 e 322, chegando a um valor total de R$ 6.769.469,19.3 ANÁLISE3.1 Da ausência da condição de chuvas extraordinárias3.1.2 Não obstante os cálculos precisos realizados por ocasião da instrução de fls. 323/328, entendemos que a influência das chuvas não deve ser considerada pelas razões a seguir apresentadas.3.1.3 Inicialmente cumpre registrar que o entendimento firmado no Acórdão nº 490/2005-Plenário não deve ser estendido a outros casos, pelo caráter excepcional de que se reveste, conforme clara manifestação registrada na ocasião e abaixo transcrita:'15. Há, assim, base na jurisprudência da Corte para que se possa anuir, ainda que em caráter excepcional, com a metodologia de incorporação dos efeitos da chuva aplicada pelo Dnit ao orçamento básico da licitação para as obras de duplicação da BR-101/Nordeste, muito embora não se tenha chegado, ainda, a consenso firme o suficiente sobre a correção dessa metodologia, que, ademais, constitui uma inovação na prática de licitações da autarquia, como ela bem reconhece em seus esclarecimentos prestados à equipe durante os trabalhos de acompanhamento. Há também que considerar que se trata ainda de orçamento-base, sobre cujo valor total, tido como limite máximo, incidirão os descontos a serem propostos pelas licitantes que acorrerem à licitação' (Voto do Ministro-Relator) '9.1. autorizar, em caráter excepcional, o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - Dnit a adotar as medidas com vistas à licitação dos lotes 1, 5 e 6 das obras de restauração e duplicação da rodovia BR-101, trecho entre Natal/RN e Palmares/PE, objeto da Concorrência 334/2004, cujo edital foi suspenso pelo subitem 9.2 do Acórdão 267/2005 - Plenário, tendo em vista as alterações procedidas pela autarquia nos orçamentos daqueles lotes, após revisão neles procedidos por força do referido Acórdão e que levou a uma redução de R$ 104.239.644,91 no valor total dos três lotes, conforme registrado nos autos' (Acórdão nº 490/2005 - Plenário).3.1.4 Ou seja, a aplicação da metodologia adotada no citado acórdão só seria cabível em situações excepcionais, o que, de acordo com os cálculos feitos pela Secex-MG, não seria o caso do contrato em questão, dada a média de dias passíveis de paralisação - 42,53 por ano - que, após os ajustes feitos (às fls. 326), resultou num percentual médio de 15,42% de paralisação devido às chuvas no período questionado.3.1.5 Frise-se que, de acordo com a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 580/2002 - 2ª Câmara e 1.199/2004 - Plenário, os efeitos das chuvas só devem ser considerados em situações de pluviometria comprovadamente extraordinária, ou seja, muito acima da média.3.2 Da inaplicabilidade de fator redutor de produtividade no caso de chuvas ordinárias3.2.1 Conforme jurisprudência mencionada, haveria que se comprovar a situação extraordinária para que se possa considerar a influência das chuvas.3.2.2 Ora, não é o que se verifica neste caso concreto quando se compara com o exemplo apresentado adiante (item 3.2.9) - que considera 9 dias de paralisação em um período de um mês. Com os dados apresentados e cálculos efetuados, a Secex-MG apontou, como mencionado acima, e para o caso em análise, um percentual médio de paralisações de 15,42% (fls. 326), ou seja, num período de um mês, o período de paralisação seria de aproximadamente 5 dias (30 x 0,1542 = 4,626), muito abaixo dos 9 dias considerados na planilha exemplificativa (fls. 333/337), comentada no item 3.2.11 deste parecer.3.2.3 Registre-se que a eventual aplicação de um fator redutor de produtividade devido a chuvas extraordinárias, não deve afetar todo o ciclo de produção, ou seja, não deve incidir diretamente sobre a produção da equipe, onerando também os custos operativos - depreciação, operação, manutenção e mão-de-obra. Ora, eventuais paralisações decorrentes de chuvas afetam tão somente o custo improdutivo, já que, estando a máquina parada e desligada, o único custo acrescido é o da mão-de-obra que está parada aguardando o reinicio dos trabalhos. O próprio manual do Sicro afirma que as chuvas afetam apenas o custo improdutivo (mão-de-obra). A seguir transcrevemos os trechos do referido manual que abordam o conceito de hora operativa e improdutiva [DNIT, Manual de Custos Rodoviários. Volume 1, pág. 77. 3. ed. Rio de Janeiro, 2003. ] e os comentários a respeito das chuvas.'Os conceitos e o modelo matemático adotados no cálculo dos preços unitários consideram dois períodos de tempo diferentes na atuação dos equipamentos: a hora operativa e a hora improdutiva.Durante a hora operativa, o equipamento está operando normalmente, sujeito às restrições que são levadas em conta quando se aplica o fator eficiência. Na hora improdutiva, o equipamento está parado, com o motor desligado, aguardando que o equipamento que comanda a equipe permita-lhe operar.Em conseqüência desses conceitos, o custo horário operativo é calculado somando-se os custos horários de depreciação, operação, manutenção e mão-de-obra. O custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão-de-obra. Não se consideram os outros custos, pois se admite que estes ocorram somente ao longo da vida útil, expressa em horas operativas.'3.2.4 Ao discorrer sobre os efeitos das chuvas o manual [DNIT, Manual de Custos Rodoviários. Volume 4, pág. 7. 3. ed. Rio de Janeiro, 2003.] traz:'2.1.2 ChuvasAs produções adotadas não contemplam a ocorrência de condições climáticas desfavoráveis, as quais influenciam, em função da freqüência e intensidade, de modo específico, cada tipo de serviço. Na elaboração do Orçamento de um Projeto Final de Engenharia, há necessidade de, em função dos dias de chuva previstos dentro do prazo total desejado para a execução dos serviços, serem computadas as horas improdutivas calculadas.'3.2.5 Da leitura dos trechos acima fica claro que o Sicro realmente não considera os custos acrescidos em função de paralisações ocasionadas pelas chuvas, mas também deixa evidente que as chuvas influenciam apenas no custo improdutivo, e de maneira alguma no custo operativo (depreciação, operação, manutenção e mão-de-obra) como considerado na decisão comentada.3.2.6 De outro lado, pode-se observar diversos fatores que o Sicro também não considera e que, caso fossem considerados, contribuiriam certamente para a diminuição do preço de uma obra rodoviária, compensando o fato de não considerar a ocorrência das chuvas.3.2.7 O primeiro fator que se poderia citar dentre aqueles não considerados pelo Sicro é o de negociação ou de barganha. O Sicro considera que os equipamentos são adquiridos novos - preço de tabela - o que leva a uma superestimativa média de cerca de 11,3% no valor de compra dos equipamentos. O fato acima restou comprovado pelo estudo trazido pelo Acórdão nº 534/2003 - 2ª Câmara, que efetuou um comparativo entre os valores de aquisição de equipamentos do Sicro e aqueles efetivamente praticados no mercado, conforme se transcreve na tabela a seguir:[tabela]3.2.8 O segundo diz respeito à depreciação dos equipamentos. Conforme estudo trazido também pelo Acórdão 534/2003 - 2ª Câmara, o Sicro considera valores residuais dos equipamentos muito abaixo daqueles verificados de fato no mercado nacional, o que leva a índices de depreciação maiores do que os de mercado, já que quanto menor o valor residual, maior a depreciação. A seguir transcreve-se novamente parte do citado Acórdão, com o comparativo entre os índices de depreciação do Sicro e os de mercado........................................................................................................................................3.2.9 Além dos dois mencionados acima, pode-se ainda citar o fato de o Sicro não considerar parâmetros de produtividade condizentes com os equipamentos atuais, que, dado o desenvolvimento tecnológico, certamente são bem mais elevados do que os dos equipamentos mais antigos, utilizados pelo Sicro.3.2.10 Não resta dúvida que os custos incrementados devido às perdas de produtividade decorrentes das chuvas estariam compensados, e com folga, se os fatores acima comentados fossem também considerados na metodologia do Sicro. Isto ocorre porque, no custo total de uma obra rodoviária, a participação dos custos dos equipamentos - afetados pela superestimativa dos valores de aquisição, de depreciação e pela defasagem das produtividades em relação às atuais - é bem maior do que a dos custos da mão-de-obra - afetados pelas chuvas.3.2.11 A título de exemplo apresenta-se a planilha exemplificativa em anexo (fls. 333/337), que traz o serviço 'Escavação carga e transporte de materiais de 1ª categoria, DMT 400 a 600m, c/ carregadeira', simulando uma situação em que ocorrem 9 dias de paralisação decorrentes de chuvas, dentro de um mês no período de construção rodoviária (computados os dias em que chove e o tempo de espera até que haja condições de trabalho). Admitindo-se como hipótese a pior das situações, ou seja, aquela em que a obra fica paralisada completamente durante esses dias, ainda assim ficou comprovado que não há elevação significativa no custo do serviço (fls. 334/335). Ao se levar em conta apenas dois dos fatores redutores de custo citados acima e não considerados pelo Sicro (custo de aquisição de equipamentos e depreciação), constatou-se que o custo do serviço, pelo contrário, mostra-se abaixo daquele constante do Sicro (fls. 336/337).3.3 Do fator de chuvas adotado no Acórdão 490/2005-Plenário3.3.1 Preliminarmente importa repisar que o fator redutor de produtividade devido à ocorrência de chuvas só deve ser aplicado em situações de chuvas comprovadamente extraordinárias devido ao fato de a perda de produtividade decorrente de chuvas ordinárias estar compensada com folga pelos outros fatores favoráveis a quem executa uma obra rodoviária, conforme se comprovou anteriormente por meio da planilha exemplificativa às fls. 333/337 (9 dias de chuva em 30), e também devido ao próprio texto do acórdão em comento, que não deixa dúvidas a esse respeito.3.3.2 A ocorrência comprovada de chuvas extraordinárias implica, a nosso ver, em dois efeitos sobre os custos de um serviço afetado e que devem ser distinguidos e analisados separadamente.3.3.3 O primeiro diz respeito aos dias em que ocorre paralisação durante o período de ocorrência da chuva e, após cessar, até que se tenha condições de retomar os serviços. Nesses períodos, diversamente do que se entendeu no Acórdão 490/2005-Plenário, não há que se falar em perda de produtividade, pois não há produtividade nenhuma, já que as máquinas estão paradas e desligadas, aguardando condições de operação. Assim, o único custo incidente neste período é o custo improdutivo - mão-de-obra -, conforme já demonstrado.3.3.4 Já o segundo diz respeito ao período em que, embora tendo condições de operar, as equipes têm sua produtividade afetada por estarem trabalhando em condições abaixo da média. Aí sim, nestes períodos, caberia a aplicação de um fator redutor de produtividade, mas não de maneira linear, conforme considerado no Acórdão 490/2005-Plenário. Neste sentido, a metodologia utilizada no referido decisum parece-nos excessivamente conservadora. Ali foi adotada uma proporção direta entre os dias de chuva e a redução da produtividade, ora, isso pode até ocorrer para alguns equipamentos, mas não para todos. Há, sem dúvida, equipamentos que pouco ou quase nada perdem em produtividade por ocasião de chuvas ordinárias. Um método mais preciso seria a realização de um estudo em que se aferisse, em diversas obras, a real perda de produtividade devida às chuvas para cada equipamento, chegando-se a uma curva que demonstrasse a produtividade média em função dos dias de chuva. A título tão somente de ilustração, apresenta-se o gráfico a seguir que exemplifica como pode ficar distorcida a análise da influência das chuvas considerando-se como uma proporção direta a relação entre o fator redutor de produtividade e o número de dias de chuvas, uma vez que cada equipamento possui um comportamento diferente em virtude do tipo de serviço que realiza e da maneira como opera. Para melhor ilustrar o gráfico, escolheu-se dois equipamentos que, teoricamente, teriam comportamentos opostos ante a ocorrência de chuvas.3.3.5 Ora, a produtividade de um equipamento como o rolo compactador, por exemplo, teria uma influência muito forte das chuvas, devido ás condições necessárias à sua operação, sendo até possível que seu gráfico se aproxime de uma reta, ou seja, sua perda de produtividade seja diretamente proporcional ao nº de dias de chuva. Já uma escavadeira provavelmente apresentaria uma perda de produtividade praticamente nula, já que trabalha em geral parada, apenas escavando e descarregando, independentemente da umidade em que o solo se encontra. Portanto, a perda média de produtividade de uma determinada equipe mecânica seria bem menor se considerados todos os equipamentos conjuntamente, e não apenas adotar como perda padrão a daqueles que mais sofrem a influência das chuvas em suas operações.3.3.6 Observe-se mais uma vez que no período de chuvas ordinárias, no caso do exemplo do item anterior, - até 9 dias por mês - e conforme demonstrado nos cálculos da citada planilha exemplificativa, o aumento do custo decorrente de horas improdutivas seria muito pequeno, estando plenamente compensada pelos fatores favoráveis não considerados pelo Sicro, conforme comentado anteriormente, e portanto, não cabendo a aplicação de qualquer fator redutor de produtividade devido às chuvas.3.3.7 De todo o exposto, conclui-se que, ante a ocorrência de chuvas extraordinárias, e apenas nestes casos, o entendimento firmado no mencionado Acórdão pode ser aplicado. Não obstante, importa registrar que entende-se que os critérios ali adotados padecem de duas incorreções, primeiro por aplicar o fator redutor de produtividade devido às paralisações decorrentes de chuvas também nos custos operativos, enquanto os custos afetados são apenas os improdutivos, e, segundo, por considerar como uma proporção linear a perda de produtividade em função do número de dias de chuvas, o que, na realidade, dificilmente se confirme.3.3.8 Portanto, os critérios adotados no referido Acórdão devem ser melhor avaliados com base em estudos de campo, de maneira que se tenha dados objetivos a respeito da perda média de produtividade das equipes mecânicas decorrente de chuvas extraordinárias, sob pena de o Tribunal estar legitimando preços de serviços muito elevados.3.4 Da inaplicabilidade de novo fator de eficiência sobre as produtividades utilizadas pelo sistema Sicro3.4.1 Com relação ao fator de eficiência, também não cabe aplicá-lo como redutor da produção da equipe, pois este já é considerado na metodologia de cálculo do Sicro, conforme se observa diretamente nas composições das equipes mecânicas dos serviços em questão, conforme o próprio texto a seguir transcrito do referido Manual de Custos Rodoviários (Vol. 4, Tomo 1, pág. 7):'2.1.3 Produções MecânicasForam obtidas a partir das produções nominais indicadas nos catálogos dos fabricantes ou de pesquisas realizadas por Órgãos do setor rodoviário, adiante mencionados, às quais aplicaram-se os fatores de correção relativos às condições de trabalho.Os fatores de correção utilizados foram os seguintes:' fator de eficiência' fator de conversão' fator de cargaReferidos fatores comportam as seguintes considerações:' Fator de Eficiência - O fator de eficiência de um equipamento é a relação entre o tempo de produção efetiva e o tempo de produção nominal.Para calcular o fator de eficiência, deve ser observado o seguinte critério:' Para cada hora do seu tempo total de trabalho, será estimada a produção efetiva de 50 minutos, para que sejam levados em consideração os tempos gastos em alterações de serviço ou deslocamentos, preparação da máquina para o trabalho e sua manutenção.Fator de Eficiência = (50/60) x 1,00 = 0,83' (Grifos nossos).3.5 Da aplicação ou não do fator de tráfego3.5.1 Por fim, o último fator redutor alegado pela empresa, o de tráfego, foi descartado pela Secex-MG devido à constatação pela imprensa local de que a pista em que se alegava haver redução de tráfego estaria sendo usada para práticas ilícitas que só seriam possíveis em locais de pouco ou nenhum tráfego. Entende-se, da mesma forma, não ser pertinente a alegação de um fator redutor de produtividade decorrente de tráfego em uma obra de implantação rodoviária. Neste caso a comparação dos preços contratados teria que ser feita diretamente com os preços do Sicro/Construção Rodoviária, isto é, sem nenhuma redução de produtividade. E assim procedeu-se, obtendo-se um valor de débito de R$ 10.707.085,57, conforme planilha às fls.348 (coluna C). Portanto, em princípio, este seria o valor do débito tendo em vista a Secex-MG não ter considerado pertinente a aplicação deste fator.3.5.2 Para que se possa considerar o fator de tráfego numa obra de implantação, seria necessário constatar objetivamente se, no local da obra em análise, há ou não ocorrência de tráfego que seja capaz de influenciar na produtividade das equipes. No entanto, por se tratar de obra executada nos arredores de um perímetro urbano, existe a possibilidade de que haja tal interferência, porém tal fato somente pode confirmado com aferição específica na área da obra. De todo modo, e caso reste comprovada a influência do tráfego no local da obra, a consideração deste fator teria que seguir a metodologia do Sicro, ou seja, considerar o fator de tráfego do Sicro (10%).3.5.2 Assim, efetuou-se também a comparação dos preços contratados com aqueles constantes do Sicro para Restauração Rodoviária (fls. 338/343), já que, basicamente, a diferença entre as composições de construção e as de restauração está na consideração do tráfego para as obras de restauração, conforme se depreende da leitura do texto a seguir, extraído do já citado Manual de Custos Rodoviários do DNIT (Vol. 7, pág. 7):'Na elaboração das composições de preços unitários dos serviços de restauração, foram adotados, de forma geral, os mesmos critérios utilizados para os preços de construção, à exceção do fator de eficiência, cujo valor proposto, igual a 0,75 (adotado pelo extinto DNER nas composições de custos unitários de serviços de conservação) corresponde à hora operativa de 45 minutos, considerada a influência do tráfego existente na execução dos serviços. Tal influência não foi considerada nos serviços de exploração de jazidas, britagem, usinagem, etc, os quais não tem suas produtividades afetadas por este fator.' (Grifos nossos).3.5.3 Observe-se que, mesmo que reste comprovada a influência do tráfego no local, segundo a metodologia do Sicro, esta influência provoca uma redução na produtividade de apenas 10% - de 50 para 45 minutos de efetiva produção a cada hora de serviço, ou seja, de 50/60 para 45/60 o valor do fator de eficiência -, muito longe dos 30% alegados pela empresa contratada ao propor um fator de tráfego de 0,70. Para os serviços que não constam das tabelas do Sicro/Restauração utilizou-se as composições do Sicro/Construção, reduzindo, porém, as produções das equipes em 10%, que é o índice considerado pelo Sicro (344/347). Neste caso o débito encontrado foi no valor de R$ 9.637.983,83, conforme consta também na planilha de fls. 348 (coluna E).4 CONCLUSÃO4.1 Assim sendo, diante dos argumentos apresentados pela empresa e da análise feita pela Secex-MG, entende-se não ser pertinente a aplicação de nenhum dos fatores redutores de produtividade levantados: aquele devido às chuvas, o de eficiência e o de tráfego. Com relação a este último, há a possibilidade de sua ocorrência, mas isso teria que ser objetivamente comprovado para o local da obra em questão.4.2 Portanto, entende-se que o valor correto para o débito a ser aplicado é o constante da coluna C da planilha de fls. 348, e que corresponde a R$ 10.707.085,57.Voto:4.5 A razão da diferença entre esses valores é por conta de a Secex/MG ter aceito alguns dos argumentos apresentados pela empresa [...], relativos aos "fatores de chuva e eficiência" que ensejaram a mudança no índice do "fator redutor de produtividade", levando-a a fazer alguns ajustes matemáticos que resultaram na redução do valor do sobrepreço por ela então calculado para o patamar mencionado no subitem supra. A Secob, por outro lado, não aceitou as razões da Construtora, ante os motivos elencados no Relatório que antecede este Voto, mas, considerando os novos dados advindos com a segunda inspeção feita pela Secex/MG, que levantou os pagamentos efetivamente realizados, no âmbito deste Contrato, concretizando o prejuízo aos cofres públicos, refez seus cálculos anteriores e chegou ao valor de sobrepreço acima descrito.4.6 A meu ver, em relação ao montante do sobrepreço, a razão está com a Secob, motivo pelo qual, adotando como razão de decidir os argumentos por ela esposados, entendo que a citação deva ser feita pelo valor de R$ 10.707.085,57.