Acórdão 360/2017
Voto Complementar (relator):Cuidam estes autos do acompanhamento da criação e implementação do Programa Mais Médicos, que foi instituído por meio da Medida Provisória nº 621, de 08/07/2013, posteriormente convertida na Lei nº 12.871/2013, com a finalidade de formar recursos humanos na área médica para o Sistema Único de Saúde - SUS. 2. De início, agradeço ao Ministro-Substituto Augusto Sherman, cujos pedido de vistas e observações muito pertinentes permitiram o necessário aprofundamento da análise efetuada nestes autos, inclusive com a participação do Ministério Público junto ao TCU. Friso que, em um órgão colegiado, como é o caso deste Plenário, a qualidade das decisões adotadas melhora de forma significativa quando há a colaboração efetiva dos seus membros no debate e avaliação das questões sob exame.[...]51. Preliminarmente, saliento que o pagamento de remunerações diferenciadas para profissionais que desempenham a mesma função ofende o senso comum de justiça. 52. Contudo, no caso vertente, entendo que a análise dessa situação adentra o campo do Direito Internacional Público, no âmbito do qual tecerei algumas considerações que me levam a divergir do ilustre revisor. 53. Em primeiro lugar, entendo, em linha de sintonia com o Ministério Público junto ao TCU, que a modalidade de execução direta rege o acordo de cooperação entre o Brasil e a OPAS/OMS. Assim sendo, àquela organização compete gerenciar e aplicar os recursos a ela repassados por nosso país em conformidade com o disposto no Termo de Cooperação e nos respectivos Termos de Ajuste. 54. Aduzo que a mencionada entidade, no seu relacionamento com os diversos países, possui status, a ela conferido pelo Direito Internacional Público, de um estado internacional, que não está submetido à jurisdição de outro. 55. Essa última tese encontra respaldo na decisão do STF, prolatada quando do julgamento do RE nº 578.543, relatado pelo Ministro Teori Zavascki, quando o Pretório Excelso confirmou que o PNUD, órgão da ONU tal qual a OMS, possui imunidade de jurisdição. [...]58. Assim sendo, o TST uniformizou o entendimento no sentido de que os organismos internacionais gozam de imunidade absoluta. Diferentemente do que ocorre em relação aos Estados estrangeiros, a imunidade de jurisdição desses organismos não encontra amparo na praxe internacional. Ela decorre de expressa previsão em norma internacional, de sorte que sua não observância representaria a quebra de um pacto internacional. 59. Importa destacar, também, que a cláusula décima terceira do 80º Termo de Cooperação Técnica, firmado pela OPAS e pelo Ministério da Saúde, prevê expressamente a imunidade de jurisdição daquela organização. 60. Nesse contexto, o Governo Brasileiro pode apenas exigir que aquela organização atue com fiel observância do disposto no 80º Termo de Cooperação Técnica e nos Termos de Ajuste. Nada além disso poderá ser validamente exigido da OPAS. 61. Acrescento que, caso o Governo Brasileiro entenda que existem vícios insanáveis na ação da OPAS, ele poderá rescindir (de comum acordo) ou denunciar os referidos acordos internacionais. Alternativamente, as eventuais divergências entre as partes poderão ser submetidas a uma arbitragem, cuja decisão, em conformidade com a cláusula décima-quinta do mencionado Termo de Cooperação Técnica, será final e inapelável, ou seja, não haverá homologação judicial. 62. Diante disso, avalio que o TCU pode validamente demandar da OPAS que cumpra plenamente as obrigações assumidas no Termo de Compromisso e nos Termos de Ajustes por ela firmados. Assim, por exemplo, no Acórdão por mim proposto, esta Corte está determinando à OPAS que apresente as prestações de contas dos valores repassados e que observe as regras relativas à fixação do valor da taxa de administração. Tais determinações são perfeitamente factíveis porque estão direcionadas para o adimplemento das obrigações contraídas por aquela organização, ou seja, visam à verificação da compatibilidade da atuação da Organização Pan-Americana de Saúde com as regras pactuadas nos termos acima citados. 63. Situação muito diferente ocorre quando se cogita exigir da OPAS que pratique um ato não previsto nos acordos por ela celebrados. Nessa hipótese, ocorrerá na prática uma violação à imunidade acima descrita. 64. Saliento que a relação jurídica estabelecida entre Cuba e a OPAS envolve um estado soberano (Cuba) e uma organização que goza de status similar ao de um estado. Por via de consequência, tal relação se encontra sob a égide do Direito Internacional Público, o que implica dizer que ela está fora do âmbito de competência do TCU. 65. Tal situação é diversa daquela caracterizada no caso da aquisição da Refinaria de Pasadena pela Petrobras. Naquela oportunidade, tratou-se da aplicação do Direito Internacional Privado, que não prevê imunidade similar àquela de que goza a OPAS. Além disso, cabe destacar que o Direito Brasileiro pode afastar a aplicação das normas estrangeiras, como se verá a seguir. 66. Ao analisar o caso em tela, o Ministro Relator Vital do Rego utilizou como um dos fundamentos para propor a citação de uma empresa estrangeira o disposto no art. 17 da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, a seguir transcrito, o qual se aplica ao Direito Internacional Privado: "Art. 17. As leis, atos e sentenças de outro país, bem como quaisquer declarações de vontade, não terão eficácia no Brasil, quando ofenderem a soberania nacional, a ordem pública e os bons costumes." 67. Em síntese, o Ministro Vital do Rego concluiu que: "Nos contratos internacionais, diante da autonomia de vontade das partes, é legítimo que essas possam eleger a lei que lhes será aplicada. Sentença arbitral estrangeira aplicada sobre contrato internacional lastreada em negócio jurídico constituído a partir de vontades viciadas tem o condão de ofender a ordem pública nacional. A ofensa à ordem pública nacional constitui motivo suficiente para afastar a lei escolhida entre as partes para a solução de eventuais conflitos. Afastada a lei escolhida entre as partes para solucionar eventuais conflitos, os vícios no negócio jurídico devem ser apreciados à luz das normas do direito pátrio. No direito pátrio compete ao TCU, consoante previsto no art. 71, inciso II, da CF, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração federal direta e indireta, bem como daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário." 68. Com fulcro nessas considerações, concluo que o TCU possui competência para atuar no caso de Pasadena, regido pelo Direito Internacional Privado, onde não existe a imunidade de jurisdição, mas não para agir no caso vertente, onde se aplicam normas de Direito Internacional Público, que conferem a referida imunidade para a OPAS. 69. Esclarecido esse ponto, acrescento não ver como atribuir competência ao TCU para intervir nas relações estabelecidas entre o Governo cubano e a Organização Pan-Americana de Saúde, uma vez que tais relações se assemelham àquelas constituídas por dois estados estrangeiros, já que, como visto acima, a OPAS possui tal estatura. 70. Ademais, saliento que a OPAS transfere para Cuba o valor pago pelo Brasil, descontadas a taxa de administração e demais despesas acessórias. Assim sendo, em tese, eventual retenção de valores relativos à remuneração dos médicos cubanos é praticada pelo governo daquele país, o que implica dizer que qualquer ilícito que supostamente esteja ocorrendo neste particular deve ser imputado ao mencionado governo, não à OPAS. 71. Dessa constatação se depreende que uma eventual determinação corretiva, em princípio, deveria ser direcionada ao Governo cubano, não à OPAS. Contudo, pelo acima exposto, entendo que tal determinação não pode ser exarada pelo TCU, pois violaria a imunidade desfrutada por aquele país e extrapolaria a competência desta Corte de Contas.Acórdão:9.1. com base no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal e no art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministro da Saúde que, no prazo de 90 (noventa) dias, adote, no âmbito do 80º Termo de Cooperação Técnica (80º TC) firmado com a Organização Pan- Americana de Saúde - OPAS/OMS e dos respectivos Termos de Ajuste, com a devida cooperação do Ministério das Relações Exteriores, providências no intuito de: 9.1.1. dar cumprimento ao disposto no subitem 9.1.6 do Acórdão nº 1.087/2007 - Plenário, com a redação conferida pelo item 9.3 do Acórdão nº 2.899/2009 - Plenário, no sentido de ajustar com a OPAS a apresentação de relatório analítico das despesas efetuadas; 9.1.2. dar cumprimento ao disposto no subitem 9.1.7 do Acórdão nº 1.087/2007 - Plenário, com a redação conferida pelo item 9.3 do Acórdão nº 2.899/2009 - Plenário, no sentido de aprimorar o seu sistema de controle interno referente ao 80º TC, de forma a obter as informações necessárias sobre o andamento das ações executórias a cargo da OPAS que possibilitem avaliar a eficácia, eficiência e economicidade da administração e a aplicação dos recursos públicos destinados ao programa; 9.1.3. estipular a previsão expressa de que a auditoria independente de que trata o Artigo VIII do Ajuste Complementar promulgado pelo Decreto nº 3.594/2000 investigue e avalie a regularidade dos repasses efetuados pela OPAS para o Governo Cubano, em especial no que concerne aos recursos transferidos a título de pagamento das bolsas para os médicos cubanos; 9.1.4. demandar da OPAS os relatórios das auditorias porventura já realizadas, tendo em vista o compromisso assumido pela Organização no Artigo VIII do Ajuste Complementar Anexo ao Decreto nº 3.594/2000; 9.1.5. exigir da OPAS a apresentação das Prestações de Contas Parciais referentes aos sucessivos Termos de Ajuste ao 80º Termo de Cooperação Técnica, nos termos do item 5.6 do Manual de Normas e Orientações para a Cooperação Técnica Internacional da Organização, bem como os informes financeiros oficiais a que aquele organismo internacional está comprometido por força do Artigo V do Ajuste Complementar; 9.1.6. exigir da OPAS o detalhamento das despesas a cujo pagamento se destina o valor transferido a título de taxa de administração; 9.1.7. promover os devidos ajustes nos termos firmados com a OPAS, no intuito de que as despesas com consultores e assessores internacionais sejam consideradas como integrantes da taxa de administração, não devendo ser contabilizadas como custos diretos, tendo em vista que a natureza das atividades executadas por esses profissionais não se enquadra como finalística no âmbito da "ampliação à atenção básica em saúde" ; 9.1.8. findo o prazo fixado, dar ciência ao TCU das ações implementadas e dos resultados obtidos no sentido de dar cumprimento às determinações acima, encaminhando à Corte de Contas toda a documentação pertinente;