Acórdão 2275/2019
Voto:Trata-se de revisão de ofício do Acórdão 5.056/2014-2ª Câmara (peça 54), da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, que considerou legal, para fins de registro, dentre outros, o ato de admissão de [interessado] no cargo de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas da União.2. Referido processo originou-se de comunicação realizada por mim ao Plenário desta Corte (peça 58), dando ciência de expediente encaminhado pela Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo - ANTC à Corregedoria deste Tribunal, versando sobre o suposto descumprimento, por parte do então candidato [interessado], de requisitos para investidura no cargo de AUFC previstos no item 3 do Edital 2, de 12/8/2013.3. Segundo o expediente da ANTC, o candidato, no ato de sua posse, teria omitido propositalmente certidões dos foros criminais do Estado do Mato Grosso, bem assim a folha de antecedentes daquele estado, no qual respondia a processo penal instaurado em razão de suposta prática de crime de peculato contra o Banco do Brasil S/A, instituição da qual era empregado (Ação Penal 86.058).4. Em análise perfunctória dos elementos trazidos pela ANTC, entendi haver indícios suficientes no sentido de possível omissão dolosa de informações exigidas no edital para investidura no cargo, uma vez que o então candidato teria residido no Estado do Mato Grosso dentro do quinquênio estipulado no edital. Esse fato é confirmado pela Corregedoria (TC 036.045/2016-0) e pelos atos constantes do sistema Sisac (desligamento do Banco do Brasil na data de 4/10/2009 em Mato Grosso e admissão na Caixa Econômica, para a qual trabalhou no Estado de Goiás).[...]17. O presente processo de revisão, instaurado no bojo do próprio processo de controle externo que apreciou o ato de admissão do interessado, originou-se das constatações verificadas pela Corregedoria deste Tribunal no TC-036.045/2016-0 e tem como objetivo precípuo a análise e a verificação do descumprimento do Edital nº 2-TCU, de 12/8/2013, notadamente dos itens referentes ao preenchimento dos requisitos básicos para a investidura no cargo, o que, em tese, poderia inquinar de ilegalidade o ato administrativo de nomeação e posse do então candidato [interessado], o qual foi considerado legal para fins de registro pelo Acórdão nº 5.056/2014-2ª Câmara.[...]Da verificação da ofensa às regras previstas no Edital nº 2 - TCU, de 12/8/201327. O então candidato [interessado] se inscreveu e participou de concurso público para provimento de vagas no cargo de Auditor Federal de Controle Externo, aderindo às condições estabelecidas no Edital nº 2-TCU, de 12 de agosto de 2013.28. Referido edital, por meio do seu item 3, estabeleceu, dentre outros, os seguintes requisitos básicos para a investidura no cargo:3.9. Apresentar certidões dos setores de distribuição dos foros criminais dos locais em que tenha residido nos últimos cinco anos, das Justiças Federal e Estadual, expedidas, no máximo, há seis meses, respeitado o prazo de validade descrito na própria certidão, quando houver.3.10. Apresentar folha de antecedentes da Polícia Federal e da Polícia dos Estados onde tenha residido nos últimos cinco anos, expedida há, no máximo, seis meses, respeitado o prazo de validade descrito na própria certidão, quando houver.3.11. Apresentar declaração do órgão público a que esteja vinculado, se for o caso, registrando que o candidato tem situação jurídica compatível com nova investidura em cargo público federal, haja vista não ter incidido nos artigos 132, 135 e 137, parágrafo único, todos da Lei nº 8.112/1990 e suas alterações (penalidade de demissão e de destituição de cargo em comissão), nem ter sofrido, no exercício de função pública, penalidade por prática de atos desabonadores.29. Além do estabelecimento de requisitos para investidura no cargo, o item 3.18 do referido edital preceituou o seguinte:3.18. Estará impedido de tomar posse o candidato:a) ex-servidor demitido ou destituído de cargo em comissão, na vigência do prazo de incompatibilidade para investidura em cargo público federal, conforme previsto no artigo 137 da Lei nº 8.112/1990;b) que tenha praticado qualquer ato desabonador de sua conduta, detectado por meio dos documentos referentes à sindicância de vida pregressa de que tratam os subitens 3.9, 3.10 e 3.11 deste edital ou por diligência realizada.30. A unidade técnica imputou ao interessado o descumprimento do item 3.9 do edital, considerando que, nos últimos 5 (cinco) anos, a contar da data da apresentação dos documentos para a posse no cargo de Auditor Federal de Controle Externo, dia 21/3/2014, teria residido no Estado de Mato Grosso e não teria apresentado a certidão do setor de distribuição dos foros criminais das Justiças Federal e Estadual correspondente.31. Apontou, ainda, a violação do item 3.10 do Edital 2-TCU, de 12/8/2013, considerando que, nos últimos 5 (cinco) anos, a contar da data da apresentação dos documentos para a posse no cargo de Auditor Federal de Controle Externo, dia 21/3/2014, residiu no Estado de Mato Grosso e não apresentou a folha de antecedentes da Polícia Federal e da Polícia estadual correspondente.[...]49. De todo o exposto, da análise dos elementos constantes dos autos, restou claro que o interessado residiu em Cáceres/MT dentro do período compreendido entre 30/4/2009 e 30/4/2014, impondo-se reconhecer, em consequência, a violação dos itens 3.9 e 3.10 do Edital nº 2-TCU, haja vista que na data da sua posse não foram apresentadas as certidões dos setores de distribuição dos foros criminais das Justiças Federal e Estadual de Mato Grosso, bem como a folha de antecedentes da Polícia Civil do Estado de Mato Grosso.Das consequências jurídicas da violação das regras previstas no Edital nº 2 - TCU, de 12/8/201350. Ao deixar de apresentar a certidão dos foros criminais da Justiça Federal e Estadual de Mato Grosso (item 3.9 do Edital nº 2-TCU) e a folha de antecedentes da Polícia daquele estado (item 3.10 do mesmo edital), o então candidato, ora servidor, acabou por retirar da administração deste tribunal a possibilidade de sindicar, no momento oportuno, a sua vida pregressa, à luz da totalidade dos documentos exigidos para a investidura no cargo.51. Veja-se, a propósito, o disposto na alínea b do item 3.18 do Edital nº 2-TCU:3.18. Estará impedido de tomar posse o candidato:b) que tenha praticado qualquer ato desabonador de sua conduta, detectado por meio dos documentos referentes à sindicância de vida pregressa de que tratam os subitens 3.9, 3.10 e 3.11 deste edital ou por diligência realizada.52. Observe-se que, no período entre 15/4/2009, data do recebimento da denúncia oferecida pelo Ministério Público do Estado de Mato Grosso em desfavor do interessado, e 27/4/2017, data em que foi proferida a sentença penal que julgou extinta a sua punibilidade, em razão da prescrição da pretensão punitiva, ou seja, por mais de 8 anos, o ora servidor estava respondendo à ação penal na qual lhe foram imputados fatos graves e inegavelmente incompatíveis com as atribuições do cargo de Auditor Federal de Controle Externo, conforme bem demonstrou a Sefip.53. Nada obstante isso, por ocasião de sua posse, omitiu deste Tribunal que havia residido na cidade de Cáceres/MT ao apresentar a declaração de residência datada de 21/3/2014. Também omitiu a existência da ação penal quando apresentou, na mesma data, declaração de boa conduta perante este Tribunal para fins de posse. Por fim, o então candidato apresentou as certidões de distribuição criminal e de antecedentes apenas das comarcas de Goiânia e Brasília, omitindo, mais uma vez, a existência da referida ação penal.54. Ou seja, apesar de haver respondido a uma ação penal por mais de 8 anos, o interessado jamais se interessou em colocar a administração deste tribunal a par de sua situação. Não fosse a atuação da entidade de classe, os fatos graves que lhe foram imputados, a meu ver, jamais chegariam ao conhecimento desta Corte, impondo-se reconhecer, desse modo, que a conduta do interessado, no mínimo, violou o dever de lealdade e de boa-fé para com a administração deste Tribunal.55. Em sua defesa, o interessado alega que não é a mera existência de ação penal em curso apta a desabonar a conduta de qualquer pessoa. Isso é corolário do princípio constitucional da presunção da inocência. Afirma que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que inquéritos policiais ou ações penais em curso não podem ser utilizadas para desabonar os antecedentes ou conduta social. Aduz, por fim, que a jurisprudência firmada do Supremo Tribunal Federal (STF) também é no sentido de que a mera existência de processo criminar não é motivo suficiente para desabonar a conduta de qualquer pessoa (ARE 789197 RO - 2ª Turma e ARE 754528 RJ).56. Ocorre, todavia, que o juízo acerca da conduta social do empossando não cabe ao próprio candidato, mas sim à administração pública. Ao omitir informação relevante, o interessado impossibilitou que a administração exercesse o juízo acerca de qualquer ato desabonador de sua conduta, conforme previsto na alínea b do item 3.18 do Edital nº 2-TCU, não havendo como se admitir que o candidato, ele próprio, se substitua à administração para fins de se aferir o preenchimento ou não de requisitos tidos como básicos para a investidura no cargo público.57. Registre-se, outrossim, que a presente revisão de ofício, como bem demonstrou a unidade técnica, não versa sobre o fato desabonador em si, qual seja, ao fato de estar o candidato respondendo a ação penal por ocasião da sua posse, mas sobre a omissão do então candidato em prestar as informações previstas no edital em relação ao qual se encontrava plenamente vinculado. Daí a irrelevância dos entendimentos citados pelo interessado tanto da Suprema Corte quanto do Superior Tribunal de Justiça relacionados ao princípio da presunção de inocência.58. Nesse sentido, cumpre ressaltar que a fase de investigação social nos concursos públicos não se limita à analise da vida pregressa do candidato quanto às infrações penais que eventualmente tenha praticado, mas também quanto à conduta moral e social no decorrer de sua vida privada e profissional, objetivando analisar o padrão de comportamento do candidato em razão das atribuições e de eventuais peculiaridades do cargo a que esteja concorrendo no tocante às exigências de retidão, lisura e probidade do agente público. Daí a pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça no sentido de que "a omissão em prestar informações, conforme demandado por edital, na fase de investigação social ou sindicância de vida pregressa, enseja a eliminação de candidato do concurso público" (cf. RMS 56.376/DF, Relator Ministro Herman Benjamin, in DJe 13/11/2018 - grifos acrescidos).59. Comungo, assim, do entendimento preconizado pela unidade técnica, no sentido de que: "a conduta do então candidato em não informar sobre ação penal em curso não pode ser considerada como aceitável, considerando que não seria razoável supor que ele estaria convencido de que a existência da ação penal em seu nome em trâmite na Comarca de Cáceres/MT não iria influenciar na sua posse, em função do que dispõe o item 3.18 do já mencionado edital. Não é plausível também admitir que ignorasse tratar-se de um fato desabonador de sua conduta, mesmo sem entrar no mérito da questão envolvida naqueles autos. O fato é que o então candidato exerceu influência direta para o ato de sua nomeação e posse, quando omitiu informações que influenciariam na decisão então tomada de lhe conceder posse no cargo atualmente ocupado" (grifos acrescidos).60. A despeito de estar absolutamente convencido de que o candidato, de forma voluntária e premeditada, deixou de apresentar as certidões que permitiram à administração do Tribunal promover a investigação social tendo amplo conhecimento dos fatos ligados à sua vida pregressa, conforme previsto na alínea b do item 3.18 do Edital nº 2-TCU, entendo que o descumprimento das referidas regras editalícias não podem ter como consequência jurídica a ilegalidade do ato de nomeação e posse do interessado no cargo de Auditor Federal de Controle Externo. Explico.61. Como dito anteriormente, o Edital nº 2-TCU, ao estabelecer as regras do concurso público para provimento de vagas no cargo de auditor federal de controle externo daquele ano, extrapolou o seu caráter meramente regulamentar do certame ao instituir, de forma autônoma, a boa conduta, a idoneidade moral ou a reputação ilibada como requisito básico para investidura no cargo público, quando a própria lei regedora da matéria assim não dispôs.62. Confira-se, a propósito, o que se encontra previsto no art. 5º da Lei 8.112/1990:Art. 5º. São requisitos básicos para investidura em cargo público:I - a nacionalidade brasileira;II - o gozo dos direitos políticos;III - a quitação com as obrigações militares e eleitorais;IV - o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo;V - a idade mínima de dezoito anos;VI - aptidão física e mental.§ 1º. As atribuições do cargo podem justificar a exigência de outros requisitos estabelecidos em lei.§ 2º. Às pessoas portadoras de deficiência é assegurado o direito de se inscrever em concurso público para provimento de cargo cujas atribuições sejam compatíveis com a deficiência de que são portadoras; para tais pessoas serão reservadas até 20% (vinte por cento) das vagas oferecidas no concurso.§ 3º. As universidades e instituições de pesquisa científica e tecnológica federais poderão prover seus cargos com professores, técnicos e cientistas estrangeiros, de acordo com as normas e os procedimentos desta Lei  (grifos acrescidos) .63. Como se vê, o rol estabelecido no caput do art. 5º do regime jurídico único dos servidores públicos federais não é taxativo, uma vez que a própria lei preceituou, em seu § 1º, que as atribuições do cargo poderão exigir o preenchimento de outros requisitos, desde que estabelecidos em lei.64. A Lei 10.356/2001, que dispõe sobre o Quadro de Pessoal e o Plano de Carreira do Tribunal de Contas da União e dá outras providências, por sua vez, estabeleceu o seguinte em relação ao ingresso dos servidores na Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União:CAPÍTULO IIIDO INGRESSOArt. 10. São requisitos de escolaridade para ingresso na Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União:I - para o cargo de Analista de Controle Externo - Área de Controle Externo, diploma de conclusão de curso superior ou habilitação legal equivalente;II - para o cargo de Analista de Controle Externo - Área de Apoio Técnico e Administrativo, diploma de conclusão de curso superior, com habilitação legal específica, conforme definido no edital do concurso;III - para o cargo de Técnico de Controle Externo - Área de Controle Externo, certificado de conclusão do ensino médio;IV - para o cargo de Técnico de Controle Externo - Área de Apoio Técnico e Administrativo, certificado de conclusão do ensino médio e, se for o caso, habilitação legal específica, conforme definido no edital do concurso;V - para o cargo de Auxiliar de Controle Externo - Área de Serviços Gerais, certificado de conclusão do ensino fundamental.Art. 11. O ingresso nos cargos da Carreira de Especialista do Tribunal de Contas da União far-se-á mediante concurso público de provas ou de provas e títulos para o padrão inicial da classe inicial do respectivo cargo.Art. 12. O concurso a que se refere o art. 11 realizar-se-á em duas etapas, na seguinte ordem:I - provas ou provas e títulos, sendo as provas de caráter eliminatório e classificatório e os títulos de caráter classificatório;II - programa de formação, de caráter eliminatório.§ 1º. Para o cargo de Técnico de Controle Externo - Área de Apoio Técnico e Administrativo, durante a primeira etapa, poderá ser exigido exame de habilidade específica, conforme dispuser o edital do concurso.§ 2º. O programa de formação de que trata este artigo poderá ser dispensado, conforme dispuser o edital do concurso.§ 3º. O Tribunal de Contas da União definirá, em instrumento próprio, a duração e o conteúdo do curso de formação de que trata este artigo.Art. 13. Os candidatos aprovados na primeira etapa do concurso e matriculados no programa de formação terão direito, a título de auxílio financeiro, à retribuição equivalente a 70% (setenta por cento) da remuneração inicial do cargo a que estiverem concorrendo.§ 1º. O auxílio financeiro será devido desde o início até a conclusão do programa de formação ou, se for o caso, até a data de eliminação do candidato.§ 2º. Se o candidato for ocupante de cargo de provimento efetivo ou emprego na administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, em qualquer dos Poderes da União, ser-lhe-á garantido o direito de afastamento para participar do programa de formação sem prejuízo da remuneração, vantagens ou direitos de seu cargo ou emprego, podendo optar pelo auxílio financeiro previsto neste artigo.65. Apesar de entender ser possível o estabelecimento, por meio apenas de edital, de etapa autônoma de concurso público, com vistas a realizar a investigação social do candidato por meio da análise de vida pregressa, de caráter eliminatório, os requisitos necessários para a investidura em cargo público, por determinação constitucional, possuem reserva legal estrita e não podem ser estabelecidos em qualquer espécie de ato regulamentar.66. Outro não é o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a matéria, valendo conferir, por todos, o seguinte trecho de precedente jurisprudencial proferido em repercussão geral:"EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. TEMA 838 DO PLENÁRIO VIRTUAL. TATUAGEM. CONCURSO PÚBLICO. EDITAL. REQUISITOS PARA O DESEMPENHO DE UMA FUNÇÃO PÚBLICA. AUSÊNCIA DE PREVISÃO EM LEI FORMAL ESTADUAL. IMPOSSIBILIDADE. OFENSA AO ART. 37, I, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA PACÍFICA DA CORTE. IMPEDIMENTO DO PROVIMENTO DE CARGO, EMPREGO OU FUNÇÃO PÚBLICA DECORRENTE DA EXISTÊNCIA DE TATUAGEM NO CORPO DO CANDIDATO. REQUISITO OFENSIVO A DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS CIDADÃOS. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA IGUALDADE, DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA, DA LIBERDADE DE EXPRESSÃO, DA PROPORCIONALIDADE E DO LIVRE ACESSO AOS CARGOS PÚBLICOS. INCONSTITUCIONALIDADE DA EXIGÊNCIA ESTATAL DE QUE A TATUAGEM ESTEJA DENTRO DE DETERMINADO TAMANHO E PARÂMETROS ESTÉTICOS. INTERPRETAÇÃO DOS ARTS. 5º, I, E 37, I E II, DA CRFB/88. SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS. RESTRIÇÃO. AS TATUAGENS QUE EXTERIORIZEM VALORES EXCESSIVAMENTE OFENSIVOS À DIGNIDADE DOS SERES HUMANOS, AO DESEMPENHO DA FUNÇÃO PÚBLICA PRETENDIDA, INCITAÇÃO À VIOLÊNCIA IMINENTE, AMEAÇAS REAIS OU REPRESENTEM OBSCENIDADES IMPEDEM O ACESSO A UMA FUNÇÃO PÚBLICA, SEM PREJUÍZO DO INAFASTÁVEL JUDICIAL REVIEW. CONSTITUCIONALIDADE. INCOMPATIBILIDADE COM OS VALORES ÉTICOS E SOCIAIS DA FUNÇÃO PÚBLICA A SER DESEMPENHADA. DIREITO COMPARADO. IN CASU, A EXCLUSÃO DO CANDIDATO SE DEU, EXCLUSIVAMENTE, POR MOTIVOS ESTÉTICOS. CONFIRMAÇÃO DA RESTRIÇÃO PELO ACÓRDÃO RECORRIDO. CONTRARIEDADE ÀS TESES ORA DELIMITADAS. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.1. O princípio da legalidade norteia os requisitos dos editais de concurso público.2. O artigo 37, I, da Constituição da República, ao impor, expressamente, que os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, evidencia a frontal inconstitucionalidade de toda e qualquer restrição para o desempenho de uma função pública contida em editais, regulamentos e portarias que não tenham amparo legal. (Precedentes: RE 593198 AgR, Relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 06/08/2013, DJe 01- 10-2013; ARE 715061 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJe 19-06-2013; RE 558833 AgR, Relatora Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 25-09-2009; RE 398567 AgR, Relator Min. Eros Grau, Primeira Turma, DJ 24-03-2006; e MS 20.973, Relator Min. Paulo Brossard, Plenário, julgado em 06/12/1989, DJ 24-04-1992). (...) " (RE 898.450/SP, Relator Ministro Luiz Fux, in DJe 3/9/2013 - grifos acrescidos).[...]68. Assim sendo, tudo considerado, notadamente a ilegalidade do contido na alínea b do item 3.18 do Edital nº 2-TCU, entendo que a omissão do interessado em apresentar as certidões de distribuição criminal e de antecedentes relativas ao Estado de Mato Grosso não poderia ter o condão de obstar a sua nomeação e posse no cargo de Auditor Federal de Controle Externo. Da mesma forma, a ausência de previsão legal da boa conduta, da idoneidade moral ou da reputação ilibada como requisito básico para investidura no cargo público de Auditor Federal de Controle Externo afasta, a meu ver, a possibilidade de revisão de ofício do presente ato de admissão, haja vista a impossibilidade de se ter configurada a violação da ordem jurídica, conforme exigido no § 2º do art. 260 do RITCU.Acórdão:9.1. manter o juízo firmado no Acórdão 5.056/2014-2ª Câmara;