Acórdão 201/2018
Voto:Trata-se de recurso de revisão interposto pelo então Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU para reabertura das contas dos gestores responsáveis pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial/Administração Nacional (Senac/AN), no exercício de 2002, inicialmente julgadas regulares com ressalva por meio do Acórdão 2.728/2004-1ª Câmara.2.Visa o presente recurso apurar fatos supervenientes ao exame das contas que foram tratados na representação TC 015.981/2001-3, convertida em TCE e ora juntada a estes autos, quanto a irregularidades nas obras do Centro Administrativo do Senac/AN e do Serviço Social do Comércio/Administração Nacional (Sesc/AN), na Barra de Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro/RJ.[...]4.O Acórdão 1.849/2008-Plenário, prolatado no âmbito do TC 015.981/2001-2, apontou indícios de superfaturamento em quatro ajustes (Contratos nº s 01/2002, 27/2002, 38/2003 e 44/2003), além de irregularidades no planejamento e na condução das contratações da obra acima mencionada. Tais ocorrências foram praticadas nos exercícios de 2002, 2003 e 2004 pelos gestores do Senac/AN e do Sesc/AN, sendo, por isso, interpostos recursos de mesmo teor aos processos de contas ordinárias já julgadas à época.[...]15.Na presente etapa processual, examinam-se conjuntamente todas as alegações de defesa e elementos adicionais apresentados pelo Sr. [omissis], Presidente dos Conselhos Nacionais do Senac e Sesc, e pela empresa executora de parte das obras, [omissis], acerca do superfaturamento de preços do Contrato 1/2002, que inicialmente foi calculado em R$ 515.563,18.[...]17.A partir das diversas manifestações de defesa apresentadas ao longo da tramitação do feito, a unidade técnica acolheu algumas alegações e recalculou o superfaturamento no contrato em R$ 391.092,71, o que resultou em um índice de superfaturamento da amostra de 26,7% ou de 11,9% do valor total pago à contratada.[...]19.O Ministério Público de Contas, em derradeira manifestação, embora tenha anuído com as análises empreendidas pela Secex/RJ, observou que os valores das parcelas de débito necessitariam de pequena correção, a fim de que equivalessem matematicamente a 11,9% do valor pago em cada fatura.[...]22.No mérito, acolho a proposta da unidade técnica, com a qual anuiu com alguns ajustes o d. representante do Ministério Público, e adoto os exames realizados como razões de decidir, sem prejuízo de tecer alguns comentários adicionais.23.Considero que as diversas oportunidades de defesa concedidas aos responsáveis para justificar a regularidade dos preços contratados não afastaram totalmente o apontamento de superfaturamento no Contrato 1/2002.24.O principal argumento de defesa do Sr. [omissis] relacionado ao débito é composto por laudo técnico elaborado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - Fipe, que, em adição às alegações até então apresentadas, evidenciaria que não houve sobrepreço na obra.25.A análise detalhada do estudo elaborado pela Fipe demonstra haver inconsistências diversas na metodologia da referida Fundação para apropriar os preços referenciais dos serviços. Observou-se que foram utilizadas diferentes fontes de referência, com ajustes diversos que não se adequam à realidade da obra e sem considerar propriedades inerentes a qualquer orçamento tais como a especificidade e a temporalidade, esta última em virtude da alteração injustificada da data-base de análise para julho/2011. Também não foram apresentadas as composições de custo unitário de referência e outras documentações comprobatórias das pesquisas realizadas pela Fipe, tampouco as fontes de pesquisa informadas podem ser correlacionadas com os valores apresentados no aludido estudo. Por isso, o estudo da Fipe não elidiu o apontamento de superfaturamento no empreendimento em exame.26.Além disso, a Fipe adotou diversos índices econômicos para deflacionar os preços de referência pesquisados para a data-base do contrato, no ano de 2002, sem que fossem apresentadas justificativas a respeito da escolha dos índices utilizados para deflação, além de não possuírem nenhum amparo no índice de reajuste pactuado entre as partes no contrato.27.Nos processos do TCU, é comum o pleito de se utilizarem referências mais recentes, para depois se retroagirem os preços até a data-base do contrato. Nesses casos, via de regra, existe uma redução do superfaturamento calculado. É sabido que um dos atributos de todo orçamento é a propriedade da temporalidade, que mostra que um orçamento realizado tempos atrás não é válido para hoje, bem como aquele orçamento elaborado hoje pode não corresponder aos custos que serão enfrentados pela construtora durante a execução da obra. Apesar da possibilidade do reajustamento, existem flutuações de preços dos insumos, alterações tributárias, evolução dos métodos construtivos, bem como diferentes cenários financeiros e gerenciais que limitam no tempo a validade e a precisão de um orçamento.28.Em regra, quanto mais tempo transcorrer após a elaboração de determinado orçamento, menor será a sua precisão na estimativa do custo efetivo da obra. Assim, o orçamento tem sua validade associada a uma data e novas datas-bases deverão incorporar novos parâmetros e a necessidade de realizar ajustes financeiros.29.Ou seja, a adequação do orçamento com data posterior não é somente função da correção monetária. Não devem ser desprezadas a flutuação individual do preço de algum insumo, as modificações e obsolescência de equipamentos a alterar suas produtividades, os custos de propriedade e diversos outros componentes de custo.30.A confrontação do orçamento contratado com outro elaborado com parâmetros de custo obtidos depois de vários anos é, pois, imprópria para aferição de adequação da proposta contratada com valores de mercado. As correções de preços por índices em datas demasiadamente longas não conseguem reproduzir as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato ou da celebração dos aditivos. Tais comparações mascaram eventual sobrepreço no contrato, quando comparado com paradigmas vigentes na época da contratação. Pode-se citar, nesse sentido, os Acórdãos 278/2008, 2127/2006, 1657/2011, 1922/2011, 854/2016 e 1317/2006, todos do Plenário.31.A Fipe não apresentou também documentação comprobatória dos preços pesquisados junto aos fornecedores ou as composições dos sistemas de referência utilizados em seu parecer. Observa-se, portanto, ser impossível correlacionar os preços informados pela Fipe com as referências apresentadas. Tais fatos, por si próprios, já são motivos suficientes para a não aceitação do estudo elaborado pela Fipe. Cabe à parte manifestante o ônus da prova, principalmente quando os referenciais de preços utilizados pela equipe de auditoria do TCU são fontes oficiais e gozam de presunção relativa de validade. Nesse sentido convém citar o voto condutor do Acórdão 3.061/2011 - Plenário:Nos processos de fiscalização de obras desta Corte, como presunção, adotam-se os referenciais oficiais da Administração como balizador de preços; estes seriam os preços de mercado. Ilações em contrário tem o ônus probandi de quem as apresenta.32.Por sua vez, as alegações da empresa [omissis] vieram acompanhadas de laudo técnico-pericial de lavra do Sr. [omissis], que supostamente demonstraria que os preços unitários praticados na avença em discussão estavam compatíveis com os preços de mercado (peça 26, fls. 39/177).33.Entendo que está adequado o exame do referido laudo pericial, realizado pelo Sr. Auditor na instrução inserta à peça 21, fls. 29/47, o que torna desnecessária a realização de outras considerações a respeito. Conforme conclusão da referida instrução, reproduzida no relatório que fundamenta esta deliberação, houve redução do superfaturamento inicialmente apontado no Contrato nº 001/2002 de R$ 515.563,18 para R$ 391.092,71.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de revisão para, no mérito, dar-lhe provimento;[...]9.4. tornar insubsistente o Acórdão 2.728/2004-1ª Câmara quanto ao mérito das contas em relação ao responsável [omissis];9.5. julgar irregulares as contas do Sr. [omissis] e da empresa [omissis], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e "c", e § 2º, e 19, caput e parágrafo único, da Lei 8.443/1992, condenando-os solidariamente ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Administração Nacional - Senac/AN, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora calculados a partir das datas do respectivo débitos, até a data do efetivo recolhimento, nos termos do art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU: (...).