Acórdão 4211/2017
Voto:Trata-se da Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, em nome do [ex-prefeito], Prefeito do Município de Tabatinga/AM, durante as gestões 1997/2000 e 2001/2004, ante a não comprovação da boa e regular aplicação de parte dos recursos transferidos à municipalidade à conta do Programa Dinheiro Direto da Escola - PDDE, no exercício de 2000.[...]16.	Antes de apreciar as propostas de encaminhamento formuladas pela Secex/RJ e pela douta Procuradoria, importa enfatizar que a questão da responsabilidade pelo exame das prestações de contas dos valores transferidos por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola - PDDE tem sido objeto de debate neste Tribunal, sobretudo no que diz respeito à competência do gestor máximo municipal sobre os recursos recebidos diretamente pelas unidades executoras, como é o caso ora em discussão.17.	A propósito, reproduzo excertos da Proposta de Deliberação apresentada pelo Ministro-Substituto Augusto Shermann Cavalcanti, pertinente ao Acórdão n. 2.991/2010 - Plenário, que tratou de situação assemelhada à posta nestes autos (TCE envolvendo valores advindos do PDDE 2000) e fez análise de todo o arcabouço legislativo relacionado ao assunto:"25.	Acerca da matéria, portanto, necessário, primeiramente, discorrer sobre a normatização da transferência, aplicação e prestação de contas desses recursos, nos exercícios de 1999 e 2000, sendo com maior ênfase esse último exercício, dado que interessa a estes autos.III - Da responsabilidade dos prefeitos pelas contas apresentadas pelas unidades executoras aos municípios e destes ao FNDE26.Em 14/12/1998 foi editada a Medida Provisória - MP nº 1.784, dispondo que os recursos do PDDE, a partir de 1999, seriam transferidos, periodicamente, para conta bancária específica da unidade executora, sem a necessidade de celebração de convênio, ajuste ou contrato.27.Nos termos do parágrafo único, incisos I e II, do artigo 8º dessa MP, os recursos poderiam ser repassados diretamente à 'unidade executora ou à entidade representativa da comunidade escolar' ou 'ao Estado ou município mantenedor do estabelecimento nos demais casos'.28.Conforme parágrafo único do art. 11, a prestação de contas deveria ser apresentada, pelos Estados, Distrito Federal ou Municípios: 'A prestação de contas dos recursos financeiros transferidos na forma do inciso I do parágrafo único do art. 8º será de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios mantenedores dos estabelecimentos de ensino a eles vinculados'.29.Por esse dispositivo, verifica-se que, mesmo no caso de repasse direto às unidades executoras, a obrigação de prestar contas era do gestor máximo municipal, vez que representa ele o município que mantém os estabelecimentos de ensino.30.Essa MP vigeu até 10/12/1999, e, durante todo esse período, vigorou a disposição segundo a qual as prestações de contas das unidades executoras eram 'de responsabilidade' dos municípios mantenedores das escolas a eles vinculadas, sendo de responsabilidade, portanto, do prefeito municipal. Ainda, segundo a regra estabelecida no art. 3º c/c o art. 11 dessa MP, a prestação de contas deveria ser enviada pelo município à Câmara Municipal, auxiliada pelo Tribunal de Contas a que se encontrava sujeito o exame de suas contas.31.No plano infralegal, vigia a Resolução CD/FNDE 3/1999, de 21/1/1999, segundo a qual as prestações de contas deveriam ser consolidadas e encaminhadas pelos municípios aos órgãos de controle interno ou externo, nos prazos por eles previstos (art. 11, inciso III). Referida norma já dispunha sobre a responsabilidade pelo controle da aplicação dos recursos geridos pelas UEx [unidades executoras], exercido pelas prefeituras municipais ou secretarias de estado da educação, ao dispor que:'Art. 11 (...) § 3º Ocorrendo irregularidade na prestação de contas apresentada pela unidade executora da escola, a Prefeitura Municipal ou a Secretaria de Educação do Estado e do Distrito Federal efetuará as diligências cabíveis, concedendo prazo para a sua regularização.§ 4º Na falta de prestação de contas no prazo estabelecido ou o não cumprimento de exigências constantes de diligências efetuadas, a Prefeitura Municipal ou a Secretaria de Educação do Estado e do Distrito Federal encaminhará ao órgão de controle interno ou externo a que estiver jurisdicionada pronunciamento acerca da situação, acompanhado de cópia dos comprovantes das exigências impostas, para adoção das medidas cabíveis e comunicará ao FNDE as providências adotadas.' (destaque no original) 32.Logo, desde o início de 1999 já restava configurada a responsabilidade do gestor municipal sobre a fiscalização dos recursos aplicados, bem como quanto ao dever de prestar contas consolidadas pelo município, já que deveria realizar exame sobre a regularidade dessas, pois ocorrendo irregularidade o dever da prefeitura era o de proceder às diligências e, não sendo essas suficientes, pronunciar-se sobre a situação e comunicá-la ao FNDE.33.Em 10/12/1999 foi editada a MP nº 1.979, que manteve a obrigatoriedade dos Municípios em prestar contas dos recursos transferidos diretamente às unidades. Essa MP trouxe como alteração, em relação à prestação de contas, a exclusão de referência à Câmara Municipal, vez que a prestação de contas deveria ser encaminhada pelo município a que as unidades executoras se encontravam vinculadas diretamente ao respectivo Tribunal de Contas do Estado ou do município, se esse existisse.34.Somente na 15ª reedição dessa Medida Provisória (MP 1.979-15), ocorrida em 10/2/2000, houve nova modificação, também pequena, na forma de prestação de contas, passando ela a integrar as contas ordinárias anuais prestadas pelo município ao Tribunal de Contas, inclusive no que tange àquelas prestadas pelas unidades executoras ao prefeito (art. 3º).35.No plano infralegal, editou-se a Resolução CD/FNDE 8/2000, de 8/3/2000, que substituiu a Resolução CD/FNDE 3/1999, inovando apenas para adequar-se à referida MP, pois restou mantida a obrigação de que as prestações de contas das escolas fossem consolidadas, examinadas quanto à regularidade e encaminhadas pelo município.36.De acordo com essa nova Resolução, as unidades executoras deveriam apresentar as contas dos recursos do programa à Prefeitura Municipal ou à secretaria de educação à qual estivessem subordinadas, que, por sua vez, encaminhariam, como parte da prestação anual de contas, a documentação relativa à aplicação dos recursos do programa ao respectivo Tribunal ou Conselho de Contas. Esse procedimento vigoraria até a 23ª edição da referida Medida Provisória. O disposto nos §§ 3º e 4º do art. 11 da Resolução CD/FNDE 3/1999, transcrito retro, restou condensado em um único parágrafo dessa nova resolução (§ 2º do art. 12 da Resolução CD/FNDE 8/2000).37. Em 27/09/2000 ocorreu a 23ª reedição da Medida Provisória 1.979. De acordo com essa MP, as prestações de contas das unidades executoras, de responsabilidade dos municípios, deveriam ser encaminhadas diretamente ao FNDE e não mais a tribunais de contas. Essa modificação também se operou, consoante disposição ali expressa, em relação às prestações de contas dos recursos transferidos em 1999, ficando a cargo do Conselho Deliberativo do FNDE (CD/FNDE) a incumbência de definir os prazos de apresentação das prestações de contas de 1999 e de 2000:'art. 13. As prestações de contas dos recursos recebidos à conta do PDDE serão feitas das seguintes formas:I - das unidades executoras das escolas públicas municipais, estaduais e do Distrito Federal, aos Municípios e às Secretaria de Educação a que estejam subordinadas, constituídas dos documentos e nos prazos estabelecidos pelo Conselho Deliberativo do FNDE;II - dos Municípios e Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal, ao FNDE, na forma do Anexo II desta Medida Provisória, até 28 de fevereiro do ano subsequente ao do recebimento dos recursos;§ 1º As prestações de contas dos recursos transferidos para atendimento das escolas que não possuem unidade executora próprias deverão ser feitas ao FNDE pelos Municípios e pelas Secretarias de Educação dos Estados e do Distrito Federal, constituídas dos documentos e no prazo estabelecido pelo Conselho Deliberativo do FNDE.' (destaques no original) 38.Essa edição da MP indicou que a forma de apresentação das contas pelas unidades executoras, como visto na transcrição de seu art. 13, se daria dessas para os municípios a que se encontravam subordinadas (inciso I), mantendo-se o procedimento de centralização das contas pelo município, enquanto seu inciso II estabeleceu duas mudanças: a) as contas seriam prestadas pelos municípios diretamente ao FNDE; b) o responsável pela consolidação e encaminhamento das contas deveria fazê-lo com parecer conclusivo sobre a execução dos recursos. Essa última alteração está explícita no Anexo II de que trata o inciso II do citado dispositivo, transcrito retro, onde se lê, no formulário a ser preenchido pelos prefeitos, o seguinte título de campo: 'BLOCO 4 - PARECER CONCLUSIVO SOBRE A EXECUÇÃO DOS RECURSOS'. (...) 40. As Medidas Provisórias 2.100, de 25/01/2001, e 2.178, de 24/08/2001, e suas reedições mantiveram as exigências introduzidas em 27/09/2000, que foram transcritas retro.41.A regulamentação desses procedimentos, no plano infralegal, veio poucos dias depois com a edição da Resolução CD/FNDE 24/2000, de 5/10/2000, que alterou a Resolução 8/2000. No tocante às prestações de contas, as principais novidades consistiram em:43.1 - fixação da data de 31 de dezembro de cada ano como termo para utilização dos recursos repassados por intermédio do PDDE;43.2 - instituição do Demonstrativo da Execução da Receita e da Despesa e de Pagamentos Efetuados e da Relação de Bens Produzidos, por intermédio dos quais as unidades executoras deveriam apresentar suas prestações de contas; e43.3 - reprodução do Demonstrativo Sintético Anual de Execução Físico-Financeira do PDDE, a ser utilizado pelas prefeituras municipais e secretarias de educação para consolidá-las e encaminhá-las ao FNDE, juntamente com parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos, o qual já havia sido instituído pelo anexo da MP;43.4 - definiu-se o prazo até 28/2/2001 para prestação de contas dos recursos do PDDE/2000 e 31/12/2000 para as contas do PDDE de 1999.42.De se notar que, apesar das diversas alterações havidas nas regras disciplinadoras do PDDE, permaneceu inalterada a obrigatoriedade de o município prestar contas tanto dos recursos recebidos diretamente pela municipalidade, quanto dos transferidos para as unidades executoras.43.Ademais, o gestor máximo municipal sempre soube, pela repetição dos dispositivos nas diversas MPs, que a responsabilidade pela prestação de contas era sua. Daí, portanto, o Tribunal ter entendido, em seus diversos julgados, que, em caso de omissão, esse poderia ser responsabilizado, pois caberia ao município, ou seja, ao seu gestor máximo, consolidar e encaminhar a prestação de contas, mesmo quando atinente a recursos transferidos diretamente às unidades executoras, conforme diversos julgados, dentre os quais cito os Acórdãos 2.854/2007 - 1ª C, 2.352/2006 - 2ª C e 2.572/2006 - 1ª C, nos quais também se fez um exame histórico dos textos dos normativos que envolveram o PDDE.44.Outrossim, em face do disposto na Resolução CD/FNDE 24, de 5/10/2000, que estabeleceu que a partir de sua edição as prefeituras e as secretarias estaduais de educação deveriam analisar as prestações de contas recebidas das unidades executoras, consolidá-las em um demonstrativo e elaborar parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos, antes de encaminhá-las ao FNDE, e não mais aos órgãos de controle externo, obedecendo-se os novos prazos fixados para apresentação das contas, entendeu este Tribunal, acertadamente, que restou ainda mais cristalina a responsabilidade do gestor máximo municipal pela prestação de contas dos recursos, mesmo quanto aos montantes repassados diretamente às unidades executoras, e inclusive em casos de irregularidades cometidas na gestão desses por aquelas, se não comunicasse as irregularidades e não adotasse quaisquer providências.45.Nessa linha, deveria o município, caso não recebesse as prestações de contas das unidades executoras ou, caso verificasse falhas ou inconsistências na documentação por elas apresentada, efetuar diligências junto a essas unidades e, em caso de insucesso dessa medida, comunicar ao FNDE as irregularidades verificadas, conforme o art. 11, §§ 3º e 4º da Resolução CD/FNDE 3/1999, transcrito alhures, ou consoante o art. 12, § 2º, da Resolução CD/FNDE 8/2000, ou, ainda, pronunciar-se conclusivamente sobre essas, encaminhando-se a informação ao FNDE, nos termos da novel Resolução 24/2000. Exemplos desse posicionamento podem ser encontrados nos Acórdãos 1.991/2004, 2.301/2004, 1.657/2005, 1.351/2006, 2.352/2006, e 3.377/2006 todos da 2ª Câmara, bem como Acórdão 2.309/2009-1ª C, dentre outros, e, com maior ênfase, no voto condutor dos Acórdãos 185/2007 e 5.266/2009 - 2ª C.46.Esse posicionamento tem sido invariavelmente adotado nas deliberações em que examinado o arcabouço jurídico-normativo envolvendo o PDDE, notadamente, nos exercícios de 1999 e 2000.18.Apesar das diversas alterações havidas nas regras disciplinadoras do PDDE, permaneceu inalterada a obrigatoriedade de o município prestar contas tanto dos recursos recebidos diretamente pela municipalidade, quanto dos transferidos para as unidades executoras. Mesmo no caso de repasse direto às unidades executoras, a obrigação de prestar contas era do gestor máximo municipal, vez que ele representa o município que mantém os estabelecimentos de ensino.19.Dessa forma, na situação em exame, nítida é a responsabilidade do [ex-prefeito], Prefeito das gestões de 1997-2000 e 2001-2004, também pela prestação de contas dos recursos destinados às 7 escolas municipais com unidades executoras próprias (R$ 33.500,00), uma vez que, nos termos da Resolução CD/FNDE 24, de 5/10/2000, deveria ter realizado a análise das prestações de contas recebidas das unidades executoras, a consolidação dessas contas em um demonstrativo e elaborado parecer conclusivo acerca da aplicação dos recursos, antes de encaminhá-las ao FNDE.20.Como o referido responsável deixou de adotar as medidas de sua competência, acompanho a proposta de encaminhamento formulada pela Secex/RJ, descrita no item 3 do Relatório antecedente, com os ajustes alvitrados pelo Ministério Público, em especial no que se refere à inaplicabilidade da multa ao ex-Prefeito, neste caso.Acórdão:9.1 excluir o Município de Tabatinga/AM da presente relação processual;9.2 com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei n. 8.443/1992, julgar irregulares as contas do [ex-prefeito], condenando-o ao pagamento da quantia de R$ 33.500,00 (trinta e três mil e quinhentos reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal [...]