Acórdão 1581/2017
Voto:Trata-se de recurso de reconsideração interposto por [recorrente], Diretora do Instituto Evandro Chagas (IEC), contra o Acórdão 1.638/2016-1ª Câmara, que, dentre outras providências, julgou irregulares suas contas ordinárias relativas ao exercício de 2013 e imputou- lhe o pagamento de multa de R$ 5.000,00.2. Em apertada síntese, a irregularidade das contas foi motivada por: (i) dispensa indevida de licitação para contratação de empresa especializada em atividades de recepcionistas, condutor de veículo e motoboy; (ii) realização de certames para a contratação de obras públicas com os seguintes vícios: (ii.1) cláusula expressa admitindo custos unitários superiores à mediana do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi); (ii.2) ausência de composição de custos unitários; (ii.3) falta de detalhamento do BDI da empresa contratada; (iii) fracionamento de despesas como fuga do processo licitatório. 3. A recorrente alegou, resumidamente, que: (i) os atos impugnados não foram por ela praticados; (ii) na condição de dirigente máxima da unidade, não poderia se envolver em cada etapa dos diversos procedimentos administrativos; (iii) as atribuições técnicas eram delegadas a terceiros; (iv) buscou reduzir os erros cometidos na área administrativa mediante a realização de concurso público para a substituição de terceirizados; (v) em sua gestão, o IEC tornou-se referência científica "e uma das primeiras linhas de defesa (...) contra a Dengue, o Zika e o Chikungunya"; (vi) as ocorrências apontadas não trouxeram lesão aos cofres públicos. 4. A Secretaria de Recursos (Serur) e o Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) manifestaram-se pelo conhecimento e negativa de provimento ao recurso. Assinalaram que: (i) a recorrente não buscou elidir as irregularidades apontadas; (ii) como dirigente máxima do IEC, cabia-lhe coordenar e executar as atividades administrativas, inclusive com controle efetivo dos processos licitatórios; (iii) é firme a jurisprudência do TCU no sentido de que "a delegação de competência não afasta a responsabilidade da autoridade que a delegou, sobretudo quando ela não adota as medidas necessárias à devida fiscalização dos atos praticados pelo agente delegado". 5. Data maxima venia, divirjo dos pareceres.6. De início, para que não pairem dúvidas, ressalto que os apontamentos que conduziram à irregularidade das contas não causaram qualquer prejuízo, conforme sobejamente destacado nos autos. 7. Passo à análise do nexo de causalidade entre as condutas da recorrente e as faltas apontadas. 8. As competências do IEC encontram-se estabelecidas no art. 578 da Portaria GM 3.965/2010, que aprovou os Regimentos Internos, bem como os organogramas básicos dos órgãos/unidades organizacionais que integram a estrutura do Ministério da Saúde, a seguir transcrito:"Art. 578. Ao Instituto Evandro Chagas compete: I - desenvolver pesquisas científicas no âmbito das ciências biológicas, do meio ambiente e da medicina tropical que visem, primordialmente, à identificação e ao manejo dos problemas médico-sanitários, com ênfase na Amazônia brasileira; II - realizar estudos, pesquisas e investigação científica nas áreas de epidemiologia e controle de doenças e de vigilância em saúde ambiental; III - realizar vigilância em saúde dos agravos investigados pelas seções da área científica; IV - planejar e executar administrativamente todas as atividades necessárias ao desenvolvimento técnico-científico institucional; V - exercer as atividades de laboratório de referência nacional e regional que lhe forem atribuídas; VI - disseminar a produção do conhecimento técnico e científico para subsidiar as ações de vigilância em saúde; VII - produzir e fornecer insumos biológicos para o diagnóstico laboratorial em apoio às demandas da Rede Nacional de Laboratórios de Saúde Pública em sua área de competência; VIII - apoiar as universidades regionais e nacionais na formação de recursos humanos em sua área de atuação; IX - contribuir na formação de recursos humanos, em sua área de competência, para o Sistema Único de Saúde e para ensino e pesquisa; X - prestar assessoria técnico-científica para o Sistema Único de Saúde e colaborar com instituições nacionais e organismos internacionais em sua área de atuação; e XI - coordenar e supervisionar a execução das atividades técnicas e administrativas desenvolvidas pelo Centro Nacional de Primatas".9. As atribuições da recorrente encontravam-se estabelecidas no art. 642 do mesmo normativo: "Ao Chefe de Gabinete do Ministro, ao Consultor Jurídico, aos Subsecretários, aos Diretores, aos Coordenadores-Gerais e aos demais dirigentes incumbe planejar, dirigir, coordenar e orientar a execução das atividades das respectivas unidades e exercer outras atribuições que lhes forem cometidas em suas áreas de competência".10. A ampla gama de atividades cometidas ao IEC, associadas às incumbências outorgadas à sua Diretora, me fazem considerar que não seria esperada daquela dirigente máxima uma atuação em nível operacional, mas estratégico. Essa percepção é reforçada pelas alçadas especificamente atribuídas ao Serviço de Administração do Instituto, descritas no art. 579 daquela Portaria, in verbis: "Art. 579. Ao Serviço de Administração compete: I - coordenar e supervisionar a execução das atividades relativas à gestão de recursos materiais e logísticos, patrimônio, compras e contratações, orçamento e finanças, informática, protocolo e arquivo no âmbito do IEC; II - elaborar a proposta orçamentária do IEC, em conjunto com a área de planejamento; e III - gerenciar administrativamente os acordos com organismos internacionais". 11. De forma coerente, o Acórdão 1.638/2016-1ª Câmara também julgou irregulares as contas do Chefe do Serviço de Administração do IEC. As faltas apontadas referem-se diretamente a questões inseridas em sua área de atuação. 12. Não me parece que a irregularidade das contas da dirigente máxima seja a solução mais compatível com os dados constantes dos autos. O IEC não é uma unidade pequena. Basta mencionar que, no ano de 2013, seu orçamento foi superior a R$ 55 milhões. Peço licença para transcrever trecho do Relatório de Auditoria de Gestão constante dos autos, elaborado pela Secretaria Federal de Controle Interno: "Após avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da UJ, verificou-se, especialmente naquilo que se refere à eficácia e eficiência no cumprimento dos objetivos e metas físicas e financeiras planejados ou pactuados para o exercício, que a unidade obteve êxito no desempenho da gestão, haja vista que alcançou as metas estabelecidas para o ano de 2013. O IEC já cumpriu 85,5% da sua meta física prevista no Plano Plurianual (PPA), com a realização de 513 pesquisas em medicina tropical e meio ambiente, frente a meta de 600 pesquisas previstas no PPA para serem realizadas até 2015. No caso específico do exercício de 2013, verificou-se que a UJ realizou 303 pesquisas, superando a meta de 200 pesquisas estabelecidas para o ano sob exame. No tocante à meta financeira estabelecida para a UJ, constatou-se que a Ação 20QF - Pesquisas, Ensino e Inovações Tecnológicas, Biomédicas e em Medicina Tropical e meio Ambiente, a principal sob responsabilidade do IEC, alcançou no exercício a realização de 98%, restando portanto compatível com o resultado observado na execução da meta f ísica estabelecida para a unidade examinada." 13. Outras importantes medidas administrativas foram levadas a efeito no exercício em exame. Destaco a nomeação de 223 novos servidores concursados. Considerando a existência de um quadro total de 540 servidores efetivos, aproximadamente 41% dos servidores do IEC eram recém-ingressos naquele período de gestão. Registro que esse ponto, trazido pela recorrente, é relevante para uma adequada contextualização. Não se poderia esperar que os novos servidores, convocados em substituição a terceirizados, atingissem o ápice de suas performances já naquele ano, fazendo-se necessário um tempo mínimo de adaptação, com elevação da margem de erros. 14. A esse respeito, a Serur afirmou que "a alegada incapacidade técnica de seus subordinados não a socorre, pois caberia a ela capacitá-los para o exercício das funções que afirma delegar, sob pena de culpa in eligendo e in vigilando". A atribuição de tais modalidades de culpa, frequentemente invocadas neste Tribunal, deve, no entanto, ser precedida de cautelas e minudente análise que possibilite a caracterização de sua existência. Nem todo ato cometido por subordinado, de forma equivocada, dá ensejo à responsabilidade por culpa in eligendo e/ou da culpa in vigilando. 15. A culpa in eligendo existe quando a autoridade delegante confia, a terceiro, missão sabidamente incompatível com os requisitos possuídos pelo delegado, sejam eles técnicos ou pessoais. Existirá culpa in eligendo se for delegada tarefa complexa a servidor que não possui qualificação profissional para executá-la ou sob o qual pairem processos administrativos e/ou judiciais ou, ainda, existam fundadas suspeitas quanto a sua idoneidade moral. 16. Friso que, para que fique comprovada a existência de culpa in eligendo, a inépcia da autoridade delegada tem que ser comprovada. 17. A culpa in vigilando, por outro lado, surge a partir da falta de fiscalização sobre os procedimentos exercidos por outrem. A respeito, o Tribunal já entendeu que não é possível o exercício da supervisão de forma irrestrita, sob pena de tornar sem sentido o instituto da delegação de competência e inviabilizar o exercício das tarefas próprias e privativas da autoridade delegante. 18. A Serur, em sua instrução, resgatou a manifestação original da Secex-PA relativa à delimitação de responsabilidade, que conduziu à prolação do acórdão guerreado. Nesse sentido, transcreveu excerto em que o Controle Interno considerou como responsáveis a "Diretora e o Chefe do Serviço de Administração, aos quais compete, respectivamente, coordenar e executar as ativ idades administrativas do Instituto e coordenar e supervisionar a execução das atividades relativas à gestão de compras e contratações". Ocorre que tal assertiva não é correta, pois, conforme salientei, a competência da recorrente é de "planejar, dirigir, coordenar e orientar a execução das atividades das respectivas unidades", e não de "coordenar e executar as atividades administrativas do Instituto" 19. De toda forma, ressaltando, uma vez mais, que os achados de auditoria trazidos pelo Controle Interno (que, aliás, emitiu o Certificado de Auditoria pela regularidade com ressalva das contas da recorrente) não resultaram em qualquer prejuízo, registro, ad argumentandum tantum, que os números diretamente ligados às aquisições também se revelam positivos: (i) mais de 81% das contratações de bens e serviços ocorreram mediante pregão eletrônico; (ii) as dispensas de licitação representaram apenas 8,73% do total do valor das compras e as inexigibilidades, apenas 3,94%; (iii) o valor total das dispensas, em 2013, caiu 38%, quando comparado ao ano de 2012.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração interposto por [recorrente] e dar-lhe provimento; 9.2. julgar regulares com ressalva as contas de [recorrente] e dar-lhe quitação; 9.3. tornar sem efeito a multa aplicada a [recorrente], por meio do item 9.2 do Acórdão 1.638/2016-1ª Câmara;