Acórdão 5488/2025
VotoTrata-se de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde/Ministério da Saúde em desfavor do estabelecimento comercial [empresa], solidariamente com a Sra. [responsável], em razão da aplicação irregular de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil - Aqui Tem Farmácia Popular (PFPB), entre 14/3/2013 e 9/2/2015.2. A presente TCE teve origem em constatações do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), atualmente denominado Auditoria-Geral do Sistema Único de Saúde (AudSUS), durante auditoria realizada no estabelecimento comercial [empresa], entre 9/5/2016 e 25/1/2017, com a finalidade de avaliar a execução do Programa Farmácia Popular do Brasil no período de janeiro de 2013 a dezembro de 2014, com foco no cumprimento das normas estabelecidas pela Portaria GM/MS nº 971/2012, vigente de 15/5/2012 a 27/1/2016.3. Conforme o Relatório de Auditoria nº 15272 da AudSUS (peças 2-4), datado de 17/2/2017, foram constatadas as seguintes irregularidades que representavam débito de R$ 474.187,39: dispensações e/ou na documentação comprobatória de dispensação de medicamentos do Programa Farmácia Popular do Brasil, caracterizadas pela não apresentação das notas fiscais de aquisição, junto aos fornecedores, dos medicamentos dispensados; [...]; e não apresentação de cópia do cupom fiscal e do cupom vinculado e/ou receitas médicas solicitados.4. O tomador de contas concluiu pela responsabilização solidária do estabelecimento comercial [empresa] junto com a Sra. [responsável], quantificando-se o débito no valor histórico de R$ 474.187,39. [...][...]6. Devidamente citados, o estabelecimento comercial [empresa] e a Sra. [responsável] apresentaram suas alegações de defesa (peças 74 e 68), assim como a documentação acostada às peças 69-73.[...]8. Após a análise das defesas apresentadas, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) concluiu, com a anuência o Ministério Público junto a este Tribunal, pela rejeição parcial das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis e pelo julgamento irregular das presentes contas, com condenação em débito e aplicação de multa.9. Em suma, anuo às análises apresentadas no parecer da unidade técnica, validadas pelo MPTCU, e incorporo suas argumentações às minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir apresentadas.10. A matéria discutida nestes autos não é nova no âmbito desta Casa. As irregularidades constatadas na execução do PFPB, em julgados recentes do TCU, como os Acórdãos 5.520/2023-TCU-Segunda Câmara (Rel. Min. Aroldo Cedraz), 4.654/2023-TCU-Primeira Câmara (Rel. Min. Jorge Oliveira), e 4.416/2023-TCU-Primeira Câmara (Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues), têm ensejado a responsabilização da pessoa jurídica da farmácia/drogaria credenciada em solidariedade com a pessoa física dos seus administradores, não pela desconsideração da personalidade jurídica, mas pela obrigação de prestar contas, decorrente da natureza convenial da relação jurídica estabelecida. [...]12. Quanto à não apresentação das notas fiscais de aquisição dos medicamentos dispensados, a alegação da defesa de que a auditoria teria adotado um critério inadequado ao considerar apenas medicamentos que apresentassem o mesmo nome comercial daquele constante no banco de dados utilizado pela equipe técnica não se sustenta.13. Os normativos que regem a aplicação de recursos do PFPB, em especial a Portaria GM/MS 971/2012, condicionam a regularidade da dispensação à correspondência entre o medicamento registrado no sistema autorizador de vendas e aquele efetivamente entregue ao beneficiário, ambos identificados pelo mesmo código EAN. Em duas das três fases do processo de autorização exige-se que o estabelecimento informe o aludido código do medicamento dispensado, o que evidencia a centralidade desse elemento para o controle e a rastreabilidade da operação.14. A ausência de correspondência entre o código de barras registrado e o medicamento efetivamente dispensado prejudica auditorias, fragiliza o controle sanitário e coloca em risco a segurança do paciente, ao inviabilizar o rastreamento adequado do medicamento em casos de recall, suspeita de falsificação ou investigações sanitárias.15. No caso em apreciação, apesar de a defesa sustentar a apresentação de documentação comprobatória das aquisições, incluindo códigos de barras, planilhas com chaves de acesso e EANs de medicamentos intercambiáveis, esses elementos são insuficientes para comprovar a regularidade das dispensações, uma vez que os EANs apresentados não coincidem com os registrados nas autorizações de venda efetuadas no sistema do PFPB.16. A propósito, a jurisprudência deste Tribunal é firme em relação à necessidade de compatibilidade entre os medicamentos adquiridos e aqueles dispensados (Acórdãos 4.282/2022-TCU-Primeira Câmara e  4.278/2022-TCU-Primeira Câmara) e reconhece que a não apresentação das notas fiscais de aquisição dos medicamentos dispensados constitui falha grave, pois inviabiliza a comprovação do nexo entre a compra e a dispensação dos produtos, comprometendo a regularidade dos pagamentos efetuados pelo Ministério da Saúde.17. Ainda, a participação no PFPB é facultativa e demanda dos interessados voluntários que aceitem expressamente as normas do programa. Em consequência, o descumprimento dessas obrigações caracteriza irregularidade e impõe o dever de ressarcimento ao erário, nos termos do art. 43 da Portaria GM/MS 971/2012.18. No tocante à não apresentação de cópia do cupom fiscal, cupom vinculado e/ou receitas médicas solicitados, a argumentação de que o comando previsto na Portaria 111/2016 GM-MS, que determina que os cupons fiscais vinculados precisam conter o nome do medicamento e não apenas o princípio ativo, não poderia ser interpretado de forma isolada e absoluta, sob pena de comprometer a lógica do programa Farmácia, igualmente não se sustenta.19. Com efeito, a Portaria GM/MS 971/2012 estabelecia procedimentos específicos para a dispensação de medicamentos no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB): o art. 18 determinava que, a cada operação, o estabelecimento deveria emitir duas vias do documento fiscal e do cupom vinculado; o art. 19 especificava que o cupom vinculado deveria conter, entre outras informações, o nome e a apresentação do medicamento dispensado, bem como seu código de barras (EAN); o art. 23, inciso II, exigia que a prescrição médica contivesse o número de inscrição do médico no Conselho Regional de Medicina (CRM) ou Registro do Ministério da Saúde (RMS) e a respectiva unidade federativa. 20. Desnecessário lembrar que medicamentos possuem natureza crítica para a saúde pública e requerem controle rigoroso desde a fabricação até a dispensação. O código de barras é fundamental para identificar o país de origem, o fabricante e a apresentação específica do produto. A prestação de informações falsas ou inconsistentes no momento da venda desestrutura a possibilidade de controle, prejudica auditorias, fragiliza o controle sanitário e compromete a segurança do paciente, ao impedir o rastreamento adequado do medicamento em situações como recall, suspeita de falsificação ou investigações sanitárias.21. Desse modo, conforme assevera a unidade técnica deste Tribunal, "a prática de dispensar medicamentos diferentes daqueles registrados no sistema autorizador, mesmo que sejam genéricos ou similares intercambiáveis, sem a devida atualização do cadastro e sem a emissão correta dos cupons fiscais vinculados e receitas médicas, configura infração às normas estabelecidas pela Portaria GM/MS nº 971/2012".22. Quanto à outra irregularidade apontada, a defesa argumenta que falhas formais identificadas nos cupons fiscais, cupons vinculados e receitas médicas, como a ausência de endereço do consultório, assinatura do prescritor ou número do CRM, são apenas pontuais e não comprometem a essência das operações realizadas, inexistindo má-fé ou fraude, pois os medicamentos foram efetivamente entregues aos pacientes.23. Não assiste razão aos recorrentes, visto que não são apenas problemas formais. A Lei 5.991/1973 determina que a receita médica deve ser escrita de forma legível, sem emendas ou rasuras, e conter o nome e endereço do paciente, o nome do medicamento ou sua Denominação Comum Brasileira (DCB), a posologia, a forma farmacêutica, a quantidade prescrita, o modo de usar, a data de emissão, a assinatura e o número de inscrição no Conselho Regional de Medicina (CRM) do profissional prescritor.24. Essas exigências não são apenas formais, uma vez que objetivam garantir a autenticidade da prescrição, possibilitar a rastreabilidade do atendimento e assegurar a segurança do paciente. A inobservância desses requisitos impede a verificação da habilitação profissional e a responsabilidade sobre o tratamento prescrito. Da mesma forma, a ausência do endereço do estabelecimento de saúde dificulta a identificação da origem da prescrição, enquanto a falta do endereço do paciente compromete a correta identificação do beneficiário.[...]30. Por fim, em referência aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, os responsáveis alegam que, ainda que se admitisse a ocorrência de alguma irregularidade formal em relação às dispensações realizadas no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil, a imposição de ressarcimento integral dos valores apontados pela auditoria violaria os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade. Complementam no sentido de que inexistiria nos autos demonstração de dolo, má-fé ou fraude por parte da farmácia ou de seus responsáveis, tampouco comprovação de que os recursos públicos foram desviados de sua finalidade. 31. Não merece acolhida essa argumentação. Apesar da jurisprudência deste Tribunal reconhecer a aplicação desses princípios em circunstâncias específicas; no presente caso, as irregularidades identificadas não se limitam apenas a falhas formais, uma vez que envolvem descumprimento de normativas específicas do PFPB, da qual os responsáveis declararam ciência e se comprometeram a cumprir ao assinar o requerimento e termo de adesão (RTA), o que caracteriza a necessidade de ressarcimento integral dos valores percebidos indevidamente.[...]33. Por fim, inexistindo nos autos elementos que demonstrem a boa-fé dos responsáveis ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade, as presentes contas devem ser julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno do TCU, procedendo-se à condenação solidária em débito dos responsáveis, com aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 apenas ao estabelecimento comercial [empresa]Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas da [empresa] e da Sra. [responsável], [...], e condená-las, solidariamente, ao pagamento das quantias [...] especificadas, [...]9.2. aplicar à [empresa] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992,