Acórdão 7264/2021
Sumário:1. Compete ao gestor sucessor adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público. 2. As medidas legais de que trata a Súmula-TCU 230 não se limitam à propositura de ações de improbidade ou de representações ao Ministério Público. 3. A dicção expressa do art. 26-A, §8º, da Lei 10.522/2002 estabelece que o prefeito sucessor deve demonstrar o impedimento de prestar contas e solicitar a instauração de tomada de contas Voto:O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) instaurou tomada de contas especial em desfavor de [gestor], prefeito de Axixá do Tocantins/TO, no período de 1º/1/2013 a 31/12/2016, em razão da omissão no dever de prestar contas dos recursos recebidos por força do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate), no exercício de 2016, cujo prazo se encerrou em 21/8/2017.2. Os recursos repassados pelo FNDE ao município no âmbito do Pnate no exercício de 2016 totalizaram R$ 107.124,08 (peça 2).3. No âmbito deste Tribunal, foi apontada a responsabilidade também do Sr. [gestor sucessor], na qualidade de prefeito sucessor, haja vista que o prazo final para a apresentação da correspondente prestação de contas recaiu na gestão do sucessor.[...]9. No caso concreto, o próprio prefeito sucessor apresentou intempestivamente as contas, em 13/1/2020, motivo pelo qual concluiu a unidade técnica poderia o mesmo tê-las apresentado na data oportuna, qual seja 21/8/2017. O gestor sucessor não apresentou qualquer justificativa para a não apresentação das contas no prazo devido.10. O Ministério Público junto ao TCU, neste ato representado pelo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico discordou parcialmente da proposta da unidade técnica, especialmente quanto à penalização do prefeito sucessor (peça 119).11. Entendeu o representante do Parquet que a tese da SecexTCE conferiria ampliação desmedida à expressão "impossibilidade de fazê-lo" constante da Súmula-TCU 230, imputando ao gestor um dever não razoável de demonstração da impossibilidade de apresentação de contas, especialmente quando consideradas as dificuldades naturais de início de gestão e de desorganização administrativa presente em tantos municípios. Como consequência, sugeriu a aprovação das contas do sucessor, dando-lhe quitação plena.12. Feito esse breve histórico, passo ao exame de mérito do presente processo.13. Acompanho, desde já, a proposta da unidade técnica, cuja análise incorporo às minhas razões de decidir.[...]15. No mérito, alinho-me às posições convergentes da unidade técnica e do Ministério Público de Contas, no sentido de que cabe ao senhor [gestor] responder pelo dano apurado, uma vez que os valores sem comprovação de regular aplicação foram por ele integralmente geridos.  Sua responsabilidade decorre diretamente da condição de gestor dos recursos repassados, nos termos do art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal. Ademais, o gestor municipal não foi capaz de apresentar elementos que permitissem reconhecer a sua boa-fé ou reunir evidências de que tenha disponibilizado à nova administração as informações e condições para efetuar a regular prestação de contas nos termos da Súmula-TCU 230.[...]20. De igual modo, embora seja possível associar as notas fiscais - emitidas em sua totalidade por um posto de gasolina da municipalidade - às transferências realizadas por meio da conta corrente do convênio, tal fato apenas demonstra que os recursos recebidos à conta do programa foram utilizados pela prefeitura para pagamentos de combustível e de lubrificantes para automóveis. Não são capazes de demonstrar vínculo perceptível com o objeto do ajuste.21. Não há, nos autos, documentos, empenhos, contratos, faturas ou quaisquer outras evidências de que essas despesas foram empregadas na execução do programa de transporte escolar.22. Entendo que os documentos acostados aos autos não trazem evidências do nexo causal entre as despesas efetuadas e a efetiva aplicação dos recursos para a prestação do serviço de transporte escolar.23. Reforço minha posição segundo a qual a ausência de parecer dos conselhos municipais de controle social, quando previsto em programas federais de natureza continuada, para ser superada a ponto de afastar a presunção de dano ao erário, deve ser suprida por robusta documentação comprobatória (por exemplo: empenhos, contratos, faturas) das despesas em questão, fato que, conforme demonstrado acima, não foi observado no presente caso concreto.24. Diante disso, entendo que o débito a ser imputado ao Sr. [gestor] deve equivaler à totalidade do montante repassado pelo FNDE, sendo-lhe aplicável, ainda, a multa fundada no art. 57 da Lei 8.443/1992.[...]26. Quanto à responsabilização do prefeito sucessor, permito-me, inicialmente, fazer uma breve digressão sobre o tema tratado neste processo.27. O Enunciado de Súmula TCU 230 traça as diretrizes para a responsabilização do prefeito sucessor, nos seguintes termos, verbis:Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer ou estiver vencido no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público.28. A imprecisão da expressão "adotar as medidas legais visando ao resguardo do interesse público" constante da referida súmula já foi questão debatida no âmbito desta Corte de Contas quando do julgamento do Acórdão 206/2020-TCU-Plenário. Permito-me transcrever, por elucidativas, as ponderações do então revisor do feito, Min. Subst. Weder de Oliveira: [...]29. Diante disso, defendeu S. Exa. como "...medida jurídica e administrativa natural, lógica, razoável e necessária a ser exigida do sucessor, para fins de não responsabilização, a imediata comunicação, ao concedente, da impossibilidade de apresentar a prestação de contas e das respectivas razões, seguida da solicitação de instauração da devida TCE", nos exatos termos da Lei 10.522/2002.[...]33. Ante a ausência de uma diretriz mais clara acerca de que providências deveria o gestor adotar para resguardar o patrimônio público, a questão passou a ser analisada em cada caso concreto.34. Observo que a jurisprudência prevalente deste Tribunal, no exame de cada caso concreto, tem aceitado várias medidas de resguardo ao patrimônio público.35. Em alguns julgados, a propositura de ação civis e/ou a representação ao ministério público competente permitiram afastar a responsabilidade do gestor sucessor (Acórdãos 7.285/2020 e 13.380/2020, 1ª Câmara, Rel. Benjamin Zymler, 12.524/2020-1ª Câmara, Rel. Vital do Rêgo, 13.930/2020-2ª Câmara, Rel. Ana Arraes, 14.042/2020-1ª Câmara, Rel. Augusto Sherman).36. Por ocasião do julgamento do Acórdão 12.533/2019-TCU-2ª Câmara, sob relatoria da Min. Ana Arraes, houve acolhimento da conduta de gestor municipal que atuou segundo os preceitos exigidos pela Lei 10.522/2002, sem, contudo, promover o ajuizamento de ações judiciais, conforme se observa do trecho a seguir transcrito:É regular a conduta de prefeito sucessor que, ante justificativa plausível sobre a impossibilidade de prestar contas dos recursos federais geridos por seu antecessor, comunica o fato a órgão o a entidade concedente e lhe solicita a instauração da competente tomada de contas especial, ainda que, em nome da municipalidade, deixe de ajuizar ação judicial em desfavor daquele, haja vista a imprecisão redacional do Enunciado 230 da Súmula de Jurisprudência, a falta de uniformidade de entendimento neste Tribunal sobre a sua aplicabilidade e, principalmente, a regra disposta no art. 26-A, § 8º, da Lei 10.522/2002.37. A Lei 10.522/2002, mencionada no precedente anterior e que dispôs sobre o Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais, estabeleceu a obrigação, para os prefeitos e governadores sucessores impossibilitados de prestar contas dos recursos geridos por seus antecessores, da apresentação, ao órgão concedente, das justificativas que demonstrem esse impedimento e a solicitação de instauração de tomada de contas especial (art. 26-A, §§ 7º e 8º).38. A adoção de tais providências autoriza a suspensão do registro de inadimplência do órgão ou entidade no Cadin, conforme dispõe o art. 26-A, § 9º, da referida norma legal.39. Em outros julgados, o Tribunal se manifestou pelo acolhimento das justificativas de gestores que apresentaram, entre as providências adotadas, a representação ao TCU para autuação de TCE em desfavor de seus antecessores (Acórdãos 11.342/2020 e 12.976/2020-2ª Câmara, Rel. André de Carvalho).40. Recentemente e após estudos levados a efeito pela Secretaria-Geral de Controle Externo, a Portaria TCU 71/2012, que disciplina a instauração, organização e o encaminhamento ao TCU das tomadas de contas especiais, sofreu alteração pela Instrução Normativa TCU 88/2020, para, dentre outras medidas, incluir como obrigação do prefeito sucessor a apresentação de justificativas que demonstrem a impossibilidade de prestar contas no prazo legal, acompanhadas de elementos comprobatórios das ações concretas adotadas para reunir a documentação referente às contas dos recursos geridos por seu antecessor (art. 9B, parágrafo único).[...]46. Em alguns casos, chega-se a indagar se a atuação do sucessor é negligente ou mesmo dolosa. Ao invés de cumprir com o seu dever de prestar contas ou de demonstrar que adotou medidas internas efetivas para encontrar a documentação necessária a essa prestação, muitas vezes prefere a alternativa que pode lhe parecer mais cômoda de ingressar com representação perante o Ministério Público ou ação judicial de ressarcimento contra o ex-gestor, na segurança de que a um só tempo tal iniciativa suspenderá a inadimplência do ente federado e redundará no afastamento de sua responsabilidade. Tal alternativa acaba sendo penosa porque sobrecarrega o Judiciário e acarreta uma sobreposição de forças, considerando a atribuição constitucional do TCU de apurar os fatos.47. Por isso é que, mais recentemente, a Instrução Normativa 71/2012 incluiu nova diretriz, em seu artigo 9B, segundo o qual, ainda que a data da prestação de contas recai na gestão do prefeito sucessor e havendo dúvidas sobre quem deu causa à omissão, sucessor e antecessor "...serão notificados para recolher o débito, prestar contas ou apresentar justificativas sobre a omissão, o primeiro por supostamente não ter deixado a documentação necessária para que o sucessor pudesse prestar contas e o segundo por ter descumprido o dever de apresentar a prestação de contas no prazo devido".[...]52. No caso concreto, é possível observar que a medida com vistas a resguardar o patrimônio público adotada pelo prefeito sucessor foi o registro efetuado no Sistema de Gestão de Prestação de Contas-SIGPC referente à ação judicial protocolado junto à Procuradoria da República/TO, consoante consta no relatório do tomador de contas (peça 19, p. 3):No caso em exame, não há que se falar em corresponsabilidade, pois, apesar do prazo para prestação de contas ter se encerrado em 21/08/2017 durante a gestão do Sr. [gestor sucessor], gestão atual 2017-2020 (peça 06), este adotou as medidas de resguardo ao erário, conforme registro efetuado no Sistema de Gestão de Prestação de Contas-SIGPC (peça 04), e este registro refere-se à ação judicial protocolado junto à Procuradoria da República/TO e apresentada à Procuradoria Federal no FNDE.53. Em sua defesa, o prefeito sucessor argumentou ter encontrado situação caótica no município, ante a ausência dos documentos pertinentes à prestação de contas que deveria ser apresentada. Discorreu sobre as providências que teve que adotar, após obtenção dos extratos bancários pertinentes, para identificar as empresas fornecedoras de bens e serviços à municipalidade beneficiadas por pagamentos do Pnate/2016.54. Julgo, na linha defendida pela unidade técnica, que os argumentos apresentados pelo gestor sucessor não podem ser acolhidos e sua responsabilidade não pode ser afastada.55. O Sr. [gestor sucessor] assumiu a titularidade do poder executivo municipal em janeiro de 2017. O prazo final para a apresentação da prestação de contas de que trata este processo era 21/8/2017.56. O extrato bancário inserido nos autos foi gerado em 11/10/2017, já na gestão do prefeito sucessor e identifica que todos os pagamentos foram feitos a um único fornecedor, um posto de gasolina da municipalidade, qual seja, [posto de combustíveis] (peça 9).57. Por sua vez, a ação de improbidade administrativa 0001027-76.2018.8.27.2712, que baseou o registro no Sistema de Gestão de Prestação de Contas-SIGPC feito por esse gestor, foi autuada em 11/9/2018.58. O Sr. [gestor sucessor] apresentou intempestivamente as contas, em 13/1/2020. O órgão concedente, após análise da documentação apresentada, concluiu pela impossibilidade de verificação do cumprimento do objeto e do objetivo do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (PNATE) devido à ausência do Parecer Conclusivo emitido pelo Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb - CACS sobre a referida prestação de contas, motivo pelo qual impugnou a totalidade dos recursos disponibilizados (peça 64).59. Não há nos autos, nem na defesa do prefeito sucessor, qualquer explicação para o fato de que, de posse das informações sobre a realização das despesas (extrato bancário) com a necessidade de realização de duas únicas diligências, uma ao beneficiário dos pagamentos e outra ao CACS, tenha o sucessor optado por ajuizar ação judicial, quase um ano após o conhecimento do documento bancário, ao invés de encaminhar a prestação de contas ao FNDE. Também não há nenhuma informação sobre o motivo que o levou a entregar a prestação de contas somente em 2020.60. Vale mencionar que a partir de 2011, no âmbito do FNDE, a prestação de contas dos recursos executados sob a forma de repasse automático é registrada pelo próprio gestor no Sistema de Gestão de Prestação de Contas - SIGPC que informa à autarquia a execução dos recursos, com o aval do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb, a quem compete, nos termos legais, fiscalizar e emir parecer sobre as contas prestadas pelo Município, conforme os parâmetros dispostos no art. 17, caput, da Resolução CD/FNDE 12/2011.61. São exigidos na inclusão no sistema dos seguintes documentos: demonstrativo da execução da receita e da despesa e dos pagamentos efetuados, parecer conclusivo do CACS acerca da aplicação dos recursos transferidos, conciliação bancária, se for o caso, extratos bancários da conta específica e das aplicações financeiras realizadas62. Ainda que o sucessor tenha ingressado com representação junto ao Ministério Público competente, atendendo aos termos do art. 17 da Resolução CD/FNDE 5/2015, não vejo, no caso concreto, justificativas para afastar sua responsabilidade pela omissão ora examinada, sob a ótica do resguardo do interesse público, na forma delimitada pela Súmula TCU 230.63. No caso concreto, o gestor teve mais de seis meses para organizar a prefeitura antes da data prevista para a prestação de contas e verificar as providências que deveria adotar para sua realização, inclusive, se fosse o caso, com a propositura de ação de exibição de documentos perante o Judiciário, diante de eventual resistência injustificada de seu antecessor de fornecimento dos elementos para tanto necessários, conforme já consignou a jurisprudência deste Tribunal em vários julgados (Acórdãos 7.251/2016-TCU-2ª Câmara, 5.714/2017-TCU-1ª Câmara, 619/2014-TCU-1ª Câmara e 3.039/2011-TCU-2ª Câmara, dentre outros).64. A inércia do sucessor em adotar as providências com vistas ao resguardo dos cofres públicos, com a apresentação simplificada da prestação de contas em exame, atendendo ao princípio da continuidade administrativa, ao qual se subordinam todos os gestores públicos, impediu fossem trazidos aos autos os elementos necessários à observância da regular aplicação dos recursos  envolvidos. Lembro que a solicitação do parecer junto ao CACS, medida pouco onerosa ao gestor, associada ao encaminhamento do extrato bancário, documento de fácil acesso junto às respectivas instituições, já teria proporcionado elementos para avaliar o atendimento dos objetivos do programa.65. Nessa linha de raciocínio, rejeito as razões de justificativa apresentadas pelo sucessor, entendendo cabível a aplicação de multa àquele gestor.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas de [gestor] e de [gestor sucessor], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e "c" da Lei 8.443/1992, c/c com arts. 1º, inciso I, 209, incisos I e III, do Regimento Interno do TCU;9.2. condenar o responsável [gestor], com fundamento no art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, c/c com o art. 210 do RI/TCU, ao pagamento das quantias a seguir especificadas [...];9.3. aplicar ao responsável [gestor] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno, no valor de R$ [...];9.4. aplicar ao responsável [gestor sucessor], a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ [...];