Acórdão 1072/2017
Sumário:10. Antes da instauração de tomada de contas especial por parte do Fundo Nacional de Saúde, deve ser esgotada a via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, independentemente da origem do débito, sendo que, nos casos desvio de objeto ou finalidade, isso pode ser feito por meio do termo de ajuste sanitário (TAS). 11. Esgotada a via administrativa, o órgão de controle interno deve enviar a documentação necessária ao Fundo Nacional de Saúde para que instaure tomada de contas especial, não cabendo esperar que o gestor local adote tal providência.Voto:Trata-se de representação formulada pela SecexSaúde, noticiando supostas irregularidades na atuação dos gestores do Fundo Nacional de Saúde (FNS), identificadas no âmbito da prestação de contas do Fundo no exercício de 2013 (TC 019.865/2014-7).2.Ao analisar a referida prestação de contas, a SecexSaúde tomou conhecimento de tratativas entre o FNS, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus) e a Controladoria-Geral da União (CGU) relativas ao encaminhamento dado aos casos de desvios na aplicação de recursos da saúde transferidos fundo a fundo para municípios, estados e Distrito Federal (DF). Em linhas gerais, essas tratativas, consubstanciadas no Memorando 0552 MS/SE/FNS, de 11/12/2014 (peça 1) e no Parecer Técnico CGAUD/DENASUS/SGEP/MS 1902, de 23/2/2015 (peça 2), evidenciavam que o FNS, com fundamento na Lei Complementar 141/2012 e no Decreto 7.827/2012, vinha se recusando, indevidamente, a instaurar tomadas de contas especiais, a despeito dos indícios de débito apontados pelo Denasus envolvendo recursos de origem federal.[...]III - Operacionalização do disposto no art. 27 da Lei Complementar 141/201237.Embora, conforme já esclarecido, não se possa falar propriamente em dano ao erário nos casos de desvio de objeto ou de finalidade, a obrigação de recomposição caracteriza um débito do ente federado beneficiário do repasse perante o fundo de saúde local, haja vista que os fundos de saúde gozam de autonomia patrimonial, contábil e orçamentária em relação aos entes que o administram. Por essa razão, não restam dúvidas de que cabe a instauração de tomada de contas especial para perquirir esses valores, nos moldes da Lei 8.443/1992 e dos demais normativos que regem a matéria no âmbito deste Tribunal.38.No entanto, antes dessa instauração, deve ser esgotada a via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, haja vista o disposto no art. 23, § 1º, do Decreto 7.827/2012, que regulamenta a Lei Complementar 141/2012, a saber:Art. 23. Verificado o descumprimento das disposições da Lei Complementar nº 141, de 2012, ou deste Decreto, ou detectada a aplicação de recursos federais em objeto diverso do originalmente pactuado, o Ministério da Saúde comunicará a irregularidade:I - ao órgão de auditoria do SUS;II - à direção local do SUS;III - ao responsável pela administração orçamentária e financeira do ente federativo;IV - aos órgãos de controle interno e externo do ente federativo;V - ao Conselho de Saúde; eVI - ao Ministério Público.§ 1º A comunicação a que se refere o caput somente será encaminhada ao Tribunal de Contas competente e ao Ministério Público com atribuição para o caso após o esgotamento da via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, sem prejuízo do exercício autônomo das competências e atribuições previstas na legislação (grifo nosso).39.O esgotamento dessa via administrativa no âmbito do controle interno do SUS, nos casos de desvio de objeto ou finalidade, pode ser feito por meio do Termo de Ajuste Sanitário (TAS), instituído pela Portaria GM/MS 204/2007 e regulamentado mediante a Portaria GM/MS 2.046/2009, da qual destaco os seguintes dispositivos:Art. 1º O Termo de Ajuste Sanitário - TAS tem por finalidade a correção de impropriedades decorrentes do descumprimento de obrigações previstas em normativas do Ministério da Saúde relativas à gestão do SUS, por meio de compromisso firmado pelos gestores do SUS.Parágrafo único. O TAS poderá ser celebrado entre os gestores das três instâncias do SUS.Art. 2º O TAS será celebrado com base nas ações de auditoria ou fiscalização realizadas nas instâncias do Sistema Único de Saúde (SUS), pelos diversos órgãos de controle, quando constatadas impropriedades na gestão do sistema, desde que o relatório final destas ações ofereça os pressupostos necessários à instrução do processo.§ 1º O auditado tem o prazo de até 15 (quinze) dias, a contar do recebimento do relatório final de auditoria ou fiscalização, para propor a celebração do TAS junto ao órgão competente do Sistema Nacional de Auditoria do SUS (SNA). (...) § 4º Caso o gestor do SUS, responsável pela correção da impropriedade, não apresente expresso interesse em celebrar o TAS ou não se manifeste no prazo estabelecido no § 1º deste artigo, deve o órgão competente do SNA registrar essa informação.Art. 3º Não cabe celebração do TAS:I - no caso de convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres;II - quando houver infração à norma legal; eIII - quando a impropriedade resultar em ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos. (...) Art. 5º O gestor compromitente, ao celebrar o TAS, obriga-se a:I - cessar a prática do ato causador da impropriedade;II - elaborar plano de trabalho conforme o previsto no inciso I do art. 7º desta Portaria;III - corrigir a impropriedade por meio das ações detalhadas no plano de trabalho; eIV - depositar o valor apurado, com recurso próprio ou do tesouro, no respectivo Fundo de Saúde, no decorrer da execução do Plano de Trabalho.§ 1º A celebração do TAS e a comprovação do cumprimento dos incisos I, II, III e IV deste artigo implicarão o arquivamento do processo de auditoria.§ 2º O não-cumprimento do disposto neste artigo no prazo determinado ensejará a continuidade do processo de auditoria.40.Nessa linha, cabe destacar também o Comunicado Técnico Administrativo - CTA 9/Denasus/SGEP/MS (peça 87):'5.1.2 - Na ótica do artigo 23 do Decreto 7.827 de 2012, considera-se esgotada a via administrativa de controle interno no âmbito do Ministério da Saúde, quanto for constatado pela auditoria que o TAS não foi executado.5.1.2.1 - Quando for constatado que o TAS não foi executado, observada a sua vigência, a equipe de auditoria deve recomendar no relatório final da atividade verificação do TAS providências para que cópia do respectivo processo seja encaminhado ao TCU e ao MPF.41.Conforme enfatizado pela SecexSaúde, embora anterior à Lei Complementar 141/2012, o mencionado termo de ajuste atende ao disposto no art. 27 da lei e no art. 23, §1º, do Decreto 7.827/2012, na medida em que, ao celebrá-lo, o gestor se compromete a depositar o valor apurado, com recurso próprio ou do tesouro, no respectivo Fundo de Saúde, no decorrer da execução do Plano de Trabalho (Portaria GM/MS 2.046/2009, art. 5º, IV).42.Esgotada a via administrativa no âmbito do Ministério da Saúde, quando, por exemplo, há descumprimento do TAS ou o gestor local não se propõe a realizar esse ajuste, o órgão de controle interno deve enviar a documentação necessária ao Fundo Nacional de Saúde para que, nos termos do Decreto 8.901/2016, Anexo I, art. 7º, VII, adote as medidas necessárias à instauração de tomada de contas especial.43.Ressalto que, ao contrário do que defendem os responsáveis, o fato de os recursos serem devolvidos ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse não desloca para o gestor local a competência para instaurar essas TCEs, obrigação que continua sendo do FNS, conforme bem esclareceu a SecexSaúde no seguinte excerto da instrução da peça 42:[...]44.Isso não significa que o gestor local não tenha o dever de adotar providências quanto ao dano identificado. Nos termos da IN TCU 71/2012, art. 3º, o Denasus concede a oportunidade para a adoção das medidas administrativas necessárias à recuperação dos valores, dentre as quais destaca-se a possibilidade de celebração de TAS. Todavia, caso não ocorra a adoção das medidas necessárias ou se as medidas adotadas não se mostrarem suficientes para recuperar os valores devidos, não há que se esperar por uma instauração de TCE por parte do gestor local, devendo o Denasus encaminhar as informações ao FNS para instauração de TCE.45.Destaco, ainda, que, se o débito for quitado antes da instauração de tomada de contas especial, o valor devido deve ser acrescido apenas de atualização monetária, visto que o art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012 não menciona a incidência de juros moratórios. Por sua vez, uma vez instaurada TCE, procedimento regido pela lei orgânica deste Tribunal, a condenação passa a incluir juros de mora, na forma do art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, ressalvada a hipótese do art. 12, § 2º da mesma lei.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, deixando de aplicar-lhes multa em razão da constatação de que o FNS passou a adotar, a partir de 2016, as providências cabíveis para instaurar as tomadas de contas especiais voltadas a apurar os débitos que envolvem recursos de origem federal transferidos fundo a fundo;9.3. firmar os seguintes entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal, em especial no que diz respeito à interpretação e à aplicação do art. 27 da Lei Complementar 141/2012:[...]9.3.5.2. antes da instauração de tomada de contas especial por parte do Fundo Nacional de Saúde, deve ser esgotada a via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, haja vista o disposto no art. 23, § 1º, do Decreto 7.827/2012, que regulamenta a Lei Complementar 141/2012, sendo que, nos casos desvio de objeto ou finalidade, isso pode ser feito por meio do termo de ajuste sanitário (TAS), instituído pela Portaria GM/MS 204/2007 e regulamentado mediante a Portaria GM/MS 2.046/2009;9.3.5.3. esgotada a via administrativa de que trata o subitem anterior, o órgão de controle interno deve enviar a documentação necessária ao Fundo Nacional de Saúde para que, nos termos do Decreto 8.901/2016, Anexo I, art. 7º, VII, instaure tomada de contas especial, não cabendo esperar que o gestor local adote tal providência;