Acórdão 1576/2022
Voto:Em apreciação pedido de reexame interposto por [recorrente] contra multa imposta por meio do Acórdão 2.150/2021-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler.2. Estes autos têm origem em auditoria realizada pela Secretaria de Infraestrutura Urbana - SeinfraUrbana, no âmbito do Fiscobras/2015, cujo escopo foi a verificação da conformidade da gestão dos recursos financeiros transferidos por força do Termo de Compromisso 0367.938-83/2011 (Siafi 671373), destinado a executar as obras de canalização e dragagem do Rio Bengalas, situada em Nova Friburgo/RJ.3.O termo de compromisso foi firmado entre o extinto Ministério das Cidades, representado pela Caixa Econômica Federal, e o Estado do Rio de Janeiro, tendo como interveniente executor o Inea - Instituto Estadual do Ambiente. Após aditivos, o ajuste atingiu o valor de R$ 253.072.352,08, dos quais R$ 212.780.163,94 provêm da União, e R$ 40.292.188,14, da contrapartida estadual. A contratação das obras data de 2012, e sua conclusão, de 2018.4.No curso processual, foi identificada, entre outras irregularidades, mas principalmente, a alteração do objeto licitado e contratado além dos limites de aditamento contratual previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993. Verificou-se que o Contrato 9/2013-Inea passou por diversas alterações quantitativas e qualitativas em relação ao escopo dos serviços que serviram de base para a Concorrência Nacional 18/2012. Entendeu a SeinfraUrbana e o Ministro Relator do processo que as alterações nas metodologias de execução das obras desvirtuaram os termos e condições pactuados inicialmente.5.Com efeito, a decisão ora em reexame aplicou multa ao recorrente e a outro responsável, na qualidade, respectivamente, de supervisor e gerente do contrato, por confeccionarem parecer propondo as diversas alterações no projeto licitado, sem justificativas adequadas e suficientes, sem embasamento em estudos técnicos pertinentes, sem demonstrar devidamente o interesse público para a medida e a natureza superveniente dos fatos ensejadores das modificações.[...]7.Nesta assentada, o recorrente argumenta, em síntese, que, exercendo a função de fiscal do contrato, subsidiou os gestores do Inea com as informações técnicas acerca das alterações pretendidas, com o intuito de executar adequadamente as obras. A mais, que a documentação percorreu todos os trâmites necessários, perpassando a assessoria jurídica e o controle interno do Instituto, além de a Caixa Econômica Federal e o Ministério das Cidades.8.O defendente aduz que as alterações perpetradas eram imprevisíveis à época do certame e que o aditamento teve como balizas a vantajosidade da modificação, a segurança dos operários na execução dos serviços, a otimização do cronograma e a manutenção das condições de qualificação exigidas na licitação.9.Alega haver se baseado em estudo, cuja conclusão foi a de que uma nova licitação implicaria gastos adicionais da ordem de R$ 10,5 milhões, e demandaria bastante tempo, sendo incompatível com a urgência necessária para conclusão do objeto, destinado a mitigação dos efeitos de chuvas intensas na região. Assim, a seu ver, estava demonstrada a vantajosidade da manutenção do contrato para a Administração Pública (peça 178).[...]12.Quanto à conduta do recorrente, a Secretaria entende estar demonstrada nos autos a necessidade das alterações contratuais e a inexistência de indícios de superfaturamento. A Serur aponta ainda que, apesar de o supervisor do contrato não haver justificado adequadamente o interesse público envolvido, a necessidade de alteração do objeto para prosseguimento e conclusão das obras se mostrou inquestionável. Por fim, que não seria atribuição do fiscal do contrato a demonstração do interesse público envolvido e a vantajosidade da alteração, nos termos do art. 67, § 2º, da Lei 8.666/1993 (peça 196).[...]20.Conforme já brevemente historiado, o Contrato 09/2013-Inea passou por significativas alterações de serviços e valores em relação aos originalmente previstos. As trocas se referem principalmente à solução de engenharia adotada para execução das estruturas de contenção utilizadas para canalização do mencionado rio. O método construtivo constante do projeto básico que subsidiou a licitação previa a realização de cortinas atirantadas executadas em concreto armado moldado in loco. Posteriormente, porém, a metodologia adotada para confecção dessas cortinas foi substituída para estruturas pré-moldadas realizadas em local diverso, para então serem transportadas ao local de sua aplicação. Essa alteração na solução de engenharia - aqui brevemente apresentada, mas extensamente detalhada nos autos (peça 60, p. 12-14; e peça 162, p. 4-7) - implicou na modificação de diversos serviços originalmente contidos na planilha orçamentária contratual (peça 60).21.Houve acréscimo de 20,81% no valor contratual em relação ao acerto inicial. Porém, as supressões de serviços e quantidades totalizaram 50,51% do valor contratual e acréscimos de 71,32%. Dito de outra forma, o valor do enlace original (de R$ 194.449.531,25) teve supressões de R$ 98.217.901,28, acréscimos de serviços novos de R$ 135.716.390,94 e outros R$ 2.966.253,68 de aumentos de quantitativos em serviços originalmente contratados. Como resultado, o valor do ajuste após o primeiro termo aditivo ficou em R$ 234.914.274,59.22.A causa das alterações parece haver sido o fato de o projeto básico não estar aderente à realidade da obra no momento de sua execução. Digo dessa forma, pois as manifestações da SeinfraUrbana e do Relator a quo são no sentido de que não está cabalmente caracterizada a necessidade e a extensão das modificações levadas a cabo. Então, segundo a equipe de auditoria, não se pode afirmar que todas as alterações decorreram de falhas no projeto básico, tampouco que a manutenção do contrato seria a única solução possível.23.A modificação ocorrida na obra executada - em seu projeto e em sua planilha orçamentária - é de tal monta que configura transfiguração do objeto licitado. É fato que a obra executada continuou a ser a canalização do Rio Bengalas, mas com solução de engenharia completamente diferente daquela submetida ao crivo concorrencial da licitação. A alteração de projetos básicos é assunto já bastante debatido nesta Corte, sendo inclusive objeto de súmula:"Súmula TCU nº 261: Em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei nº  8.666, de 21 de junho de 1993, constituindo prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos." (Grifei).24.Friso que o conceito de objeto contratual não está somente atrelado à descrição do empreendimento, mas ao conjunto de serviços e aos requisitos exigidos dos licitantes para participar do certame. A magnitude das transformações feitas nesse contrato importa prejuízo aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório e, na prática, configura contratação direta pela administração.[...]27.O recorrente argui que uma nova licitação implicaria em gastos adicionais da ordem de R$10,5 milhões, todavia as modificações na metodologia construtiva implicaram acréscimos de mais de R$ 13 milhões (peça 43). Ao final, houve expressivo aumento no valor global da obra.[...]29.Mesmo por hipótese, considerando uma real necessidade de alteração do projeto básico licitado, tal premissa não se mostra como condição sine qua non para a manutenção do contrato firmado em detrimento da realização de nova licitação, ainda mais quando se verifica a transfiguração do objeto empreendida pelas alterações. Conforme bem avaliado pelo Relator a quo (peça 162):"63. Não se pode olvidar que muitas vezes as alterações contratuais realizadas são ilegais ou derivam de modificações indevidas no projeto licitado, que não apresenta propriamente algum tipo de erro ou falha. O motivo oculto para essas alterações é unicamente atender interesses patrimoniais privados dos contratados por meio da elevação dos valores acordados." (Peça 162).Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame e, no mérito, negar-lhe provimento;