Acórdão 423/2019
Voto:Este processo trata do relatório da auditoria efetuada, no âmbito do Fiscobras/2011, na Petróleo Brasileiro S. A. - Petrobras, com o objetivo de verificar a conformidade das obras de modernização e adequação da Refinaria Duque de Caxias/RJ - Reduc, especificamente quanto ao Contrato 0800.0060312.10.2, relativo à construção da Unidade de Tratamento de Águas Contaminadas.2.O feito foi incluído na pauta da sessão plenária reservada do dia 16/5/2018 para deliberação sobre a análise das respostas às oitivas determinadas por meio do Acórdão 2.233/2011 - Plenário (peça 59) e os pedidos de cópias dos autos efetuados pelo consórcio contratado para execução das obras (Consórcio [omissis], atual Consórcio [omissis 1] - peças 320 e 323). As cópias solicitadas se referiam especialmente às manifestações da unidade técnica que foram classificadas como "sigilosas" (peças 315 a 317).3.Um dia antes da sessão, o consórcio ingressou com requerimento (peça 330) para reiterar os pedidos anteriores, sob a alegação de violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal (artigo 5º, inciso LV, da Constituição de 1988), além das disposições dos artigos 7o, inciso XV, da Lei 8.906/1994 e 21 da Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), da doutrina e da jurisprudência do TCU.4.Segundo o requerente, o conhecimento das análises realizadas pela unidade técnica possibilitaria "apresentar suas impressões e até mesmo contribuições para correto esclarecimento dos fatos em discussão".5.Apesar de não ser mais cabível a juntada pela parte de novos esclarecimentos ou documentos nesta fase, à luz do artigo 160 do Regimento Interno, uma vez terminada a etapa de instrução, entendi que o pedido de cópias deveria ser objeto de deliberação pelo Tribunal porque o Plenário, por meio dos Acórdãos 3.255/2011 e 3.455/2013, proferidos neste processo (relatores os ministros Augusto Sherman Cavalcanti e José Múcio Monteiro, respectivamente - peças 117 e 200), deu provimento parcial a recursos da Petrobras para conferir tratamento sigiloso a alguns documentos integrantes dos autos, e, a partir daí, as deliberações desta Corte passaram a ser adotadas em sessões de caráter reservado e foram classificadas como "sigilosas".6.Porém, em vista das disposições contidas em decisões mais recentes sobre o assunto (a exemplo dos Acórdãos 1.854 e 3.343/2015 - Plenário, relatores os ministros Benjamin Zymler e Vital do Rêgo, respectivamente), por meio das quais este Tribunal se manifestou pela publicidade de documentos indicados como confidenciais pela Petrobras, entendi que seria devido reclassificar o grau de confidencialidade de peças do processo mediante nova decisão deste Colegiado.[...]10.Além da devida observância ao princípio da publicidade (artigo 37, caput, da Constituição de 1988), há interesse público de que a apreciação de matérias como essa não seja afastada do escrutínio social, e este Tribunal não tem mais acatado o procedimento antes costumeiro de a Petrobras apontar, indiscriminadamente, sigilo das informações prestadas com a simples justificativa de que "os dados apresentados podem representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos", sem indicação específica de quais informações conteriam tal sensibilidade, ou de quais vantagens poderiam ser auferidas por terceiros que tomassem ciência desses dados (Acórdão 3.343/2015 - Plenário, da relatoria do ministro Vital do Rêgo).11.Ainda menciono no mesmo sentido o recente Acórdão 95/2019 - Plenário, de minha relatoria, publicado no Boletim de Jurisprudência 251:"Direito Processual. Acesso à informação. Sigilo. Requerimento. Processo de controle externo. Princípio da publicidade.Indefere-se pedido de atribuição de sigilo a autos em tramitação no TCU quando o interessado não indica com precisão os documentos cuja publicidade quer que seja restringida, nem informa o amparo legal que justificaria a classificação da matéria como sigilosa, uma vez que, no âmbito da Administração Pública, prevalece o princípio da publicidade."12.Nesse contexto, não obstante a proposta da unidade técnica de tornar pública a instrução à peça 315 somente após sua análise e deliberação por este Plenário, entendo, à vista das disposições normativas sobre o assunto e da jurisprudência recente deste Tribunal, que cabe conceder, desde já, vista daquela peça ao consórcio interessado.13.Os seguintes trechos do voto do ministro Benjamin Zymler que conduziu o referido Acórdão 1.854/2015 - Plenário fundamentam essa proposição:"26.Segundo os itens 1.8.1 e 5.2 do Decreto 2.745/1998, que regulamenta as licitações da Petrobras:'1.8.1 A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis a todos os interessados os atos de seu procedimento.5.2 O pedido de licitação deverá conter, dentre outros, os seguintes elementos:I - NO CASO DE OBRA OU SERVIÇO:a) descrição das características básicas e das especificações dos trabalhos a serem contratados; (...) c) indicação do custo estimado para a execução, cujo orçamento deverá ser anexado ao pedido.' 27.Sendo assim, compreendo que as informações do orçamento, por absoluta imposição normativa, são de natureza pública e não se enquadram em nenhuma hipótese de sigilo especificada nas normas de regência. Além de não serem dados imprescindíveis à segurança da sociedade e do Estado, não constituem segredo comercial da companhia, estando, portanto, fora do alcance dos arts. 155, § 1º, da Lei nº 6.404/1976, e 1.190 e 1.191 do Código Civil.28.Em verdade, não se trata de conflito de princípios constitucionais a ser resolvido por meio da técnica da harmonização e da concordância prática. Ainda que a validade jurídica do Decreto 2.745/1998 possa ser questionada, principalmente por questões formais, o fato é que o Presidente da República, ao regulamentar a matéria, deu conteúdo aos princípios da publicidade e da proteção do segredo comercial, excluindo da esfera deste último as informações relativas aos orçamentos das licitações da Petrobras.29.Sendo assim, o que ocorreu, no presente caso, foi a incorreta classificação das informações pela própria Petrobras, que indevidamente qualificou como sigilosas as suas estimativas de custo, mesmo havendo norma expressa dispondo de forma contrária.30.Por esse motivo, entendo que o aludido ato não pode ser oposto ao Tribunal, ainda mais para o fim de obstaculizar o exercício do contraditório pelas partes interessadas e, em última instância, restringir a atividade de controle externo da Administração Pública."14.Vale dizer que a interpretação de que o sigilo conferido a documentos constantes de procedimentos licitatórios, como o orçamento da estatal, não pode ser usado para impedir o exercício do contraditório e da ampla defesa não configura precedente isolado, mas refletiu evolução da jurisprudência sobre o tema, como se vê, por exemplo, nos Acórdãos 248/2016, 2.005 e 2.014/2017 - Plenário (relatores os ministros Vital do Rêgo, Benjamin Zymler e Bruno Dantas, respectivamente). 15.É de ponderar, ante o estabelecido nos artigos 34, caput, e 86, §5º, da Lei 13.303/2016 e a ausência do regulamento próprio referido no segundo dispositivo, que o assunto comportaria aprofundamento das discussões.16.Todavia, observo que neste caso específico não há sentido em continuar a restringir ao consórcio contratado o acesso ao conteúdo das peças 19, 23, 26, 27, 28, 33, 38, 40, 93, 95, 96, 97, 99, 101, 102, 105, 115, 122, 208 e 218, como proposto no item 102.2 da última instrução, pois já foram concedidas àquele consórcio cópias das peças 1 a 304, conforme evidenciam os documentos às peças 276, 283, 288, 290, 293, 297, 299, 301 e 305, sempre com a ciência de que "é proibida a divulgação ou reprodução, no todo ou em parte, das informações e documentos (...) disponibilizados, em razão do grau de confidencialidade" e da sujeição do "responsável às sanções cabíveis na forma da lei".17.A propósito, a própria Petrobras manifestou que, "se determinada informação já for expressa e oficialmente de conhecimento de uma parte que esteja no processo do TCU, não haverá empecilho para que esta acesse também os autos", e reclassificou para público o conteúdo, ao menos em parte, das peças 23, 28, 101, 115, 208 e 218 (itens 23 e 25 da instrução). Acórdão: 9.1. conceder ao Consórcio [omissis 1]:9.1.1. cópia das manifestações às peças 315 a 317, bem como das planilhas elaboradas para subsidiá-las, em formato .pdf, e do item não digitalizável vinculado à peça 339;9.1.2. caso ainda seja de seu interesse, novo acesso às peças 24, 100, 303, observada a obrigação de guarda da confidencialidade atribuída pela Petrobras;