Acórdão 1318/2024
Voto:Em exame, representação a partir de comunicação do Ministro Raimundo Carreiro, em 24/11/2021, noticiando que, no exercício de 2021, diversos parlamentares tentaram destinar recursos de suas emendas a hospitais universitários federais (HUF) integrantes da rede relativa à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), via Fundo Nacional de Saúde (FNS), vinculados à ação orçamentária 8535 - Estruturação de Unidades de Atenção Especializada em Saúde -, na ordem de aproximadamente R$ 31 milhões, mas o Ministério da Saúde (MS) não teria adotado as medidas necessárias para viabilizar esse repasse, baseando-se no entendimento firmado no item 9.2.2 do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário (da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman).2. Nesse contexto, foi solicitada a análise da regularidade da decisão do Ministério da Saúde com fundamento na referida deliberação.[...]4. O mencionado Acórdão 31/2017-TCU-Plenário trata de consulta formulada pelo então Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados a respeito da classificação, pelo Poder Executivo, de alguns itens de despesa como ações e serviços públicos de saúde para fins de apuração do mínimo constitucional regulamentado pela Lei Complementar 141/2012.5. Especificamente em relação aos recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde a serem transferidos às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf), a resposta à consulta esclareceu que eles não podiam ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, inciso I, da CF/1988:"9.2.2. os recursos consignados no orçamento do Ministério da Saúde para serem transferidos, no âmbito do REHUF, às unidades orçamentárias dos hospitais universitários federais não podem ser contabilizados para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988;"6. No voto condutor da deliberação, foi destacado que, por mais essenciais que sejam para a promoção da saúde pública, os hospitais universitários federais têm como propósito primordial a promoção de ensino, pesquisa e extensão, razão pela qual compõem a estrutura das universidades federais e são unidades orçamentárias vinculadas ao Ministério da Educação, em vez de integrarem a estrutura do Ministério da Saúde.7. Diante da sensibilidade do tema e da relevância dos hospitais universitários federais para o Sistema Único de Saúde (SUS), além das repercussões da decisão desta Corte de Contas em relação à Ebserh, oportunizei, por mais de uma vez, manifestações da Ebserh e do Ministério da Saúde durante a instrução dos presentes autos.8. Ambos clamaram pela necessidade de revisão do entendimento expresso no Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, mais especificamente seu item 9.2.2 (peças 10 a 14; 32 e 33; e 34).[...]10. A Ebserh fundamentou a necessidade de revisão, argumentando que a transferência de recursos do Ministério da Saúde para unidade vinculada ao Ministério da Educação (MEC) não viola o inciso VI do art. 167 da Constituição Federal de 1988, nem a Lei Complementar 141/2012, a qual determina que os recursos da União sejam repassados ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) e às unidades orçamentárias do Ministério da Saúde para serem aplicados em ações e serviços de saúde (peça 33, p. 7).11. De acordo com a empresa, o fato de os HUF estarem vinculados ao Ministério da Educação e não ao Ministério da Saúde não deveria excluí-los das discussões sobre a aplicação dos recursos do MS, uma vez que esses hospitais fazem parte da rede pública de saúde do SUS, conforme estabelecido no art. 45 da Lei 8.080/1990. Destaca que a Ebserh é uma organização híbrida ligada ao Ministério da Educação, com a autonomia universitária prevista constitucionalmente, e ao Ministério da Saúde, por prestar serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, direta e exclusivamente.12. Diante disso, a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares conclui que todas as despesas com ações e serviços públicos de saúde no âmbito dos HUF, inclusive as decorrentes do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf), são voltadas para a promoção, proteção e recuperação da saúde, e atendem, simultaneamente, às exigências da Lei Complementar 141/2012 e da Lei 8.080/1990.13. No mesmo sentido, o Ministério da Saúde reafirmou que, a despeito da ligação com o Ministério da Educação, a Ebserh e os hospitais universitários federais desenvolvem diretamente ações de saúde de grande importância para o SUS.14. A pasta ministerial alegou que a essência da divergência estaria na diferenciação das despesas que afetam a saúde de maneira reflexa das que são genuinamente específicas da área. Na visão do MS, o entendimento do TCU estaria restrito a despesas intrinsecamente ligadas ao setor de saúde, desconsiderando a classificação de gastos de outras áreas com impacto indireto na saúde como ações e serviços públicos de saúde (ASPS).15. O Ministério da Saúde ainda defendeu que o investimento em hospitais universitários federais é uma maneira eficaz de potencializar a saúde pública, beneficiando a assistência direta à população, configurando "investimento na rede física do SUS, incluindo a execução de obras de recuperação, reforma, ampliação e construção de estabelecimentos públicos de saúde", conforme estabelece o art. 3º, inciso IX, da LC 141/2012, de modo que devem ser consideradas ações de responsabilidade do setor saúde (peça 34, p. 10).[...]39. Compartilho do entendimento do Ministério da Saúde sobre a necessidade de valorização da participação dos hospitais universitários na resolução de atendimento no SUS, especialmente nos procedimentos de alta complexidade, sendo os hospitais universitários federais unidades que possuem grande capacidade no atendimento desses procedimentos na rede pública pela sua especificidade no desenvolvimento de novas práticas, estudos e inovação em tecnologia e atendimento ao paciente.40. Em sua participação formal na rede pública do SUS, à semelhança das entidades prestadoras de serviços privados de saúde (art. 18, inciso X, da Lei 8.080/1990), passaram também a fazer jus a pagamento a título de ressarcimento das despesas realizadas com o atendimento à comunidade, o que tem se efetivado mediante descentralização de recursos por meio da ação orçamentária "8585-Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade", constante do programa de trabalho do Fundo Nacional de Saúde (FNS).[...]49. Relembro que esse aspecto da dimensão da saúde relativa aos hospitais universitários já foi destacado no voto que conduziu o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário. Contudo, nesse mesmo voto, apresentou-se o fato de que por mais essenciais que sejam para a promoção da saúde pública, os hospitais universitários são unidades orçamentárias vinculadas ao Ministério da Educação, em vez de se integrarem à estrutura do Ministério da Saúde.50. Dessa vinculação, a consignação de crédito orçamentário do Ministério da Saúde aos hospitais universitários resultaria em violação às sucessivas Lei de Diretrizes Orçamentárias, já que "todo e qualquer crédito orçamentário deve ser consignado diretamente à unidade orçamentária à qual pertencem as ações correspondentes, vedando-se a consignação de crédito a título de transferência a outras unidades orçamentárias integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social".[...]52. Entretanto, verifico que esse entendimento carece de um olhar complementar pela perspectiva da descentralização dos créditos orçamentários para execução de ações pertencentes à unidade orçamentária descentralizadora, neste caso concreto, ações do Ministério da Saúde executadas pelos hospitais universitários.53. Ao lado da necessidade de consignação do crédito orçamentário diretamente à unidade orçamentária vinculada à qual pertencem as ações correspondentes, as sucessivas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) também apontam que: "Não caracteriza infringência ao disposto no caput e à vedação a que se refere o inciso VI do caput do art. 167 da Constituição a descentralização de créditos orçamentários para execução de ações pertencentes à unidade orçamentária descentralizadora" (§ 1º do art. 8º da Lei 14.791/2023; § 1º do art. 8º da Lei 14.436/2022; § 1º do art. 8º da Lei 14.194/2021; § 1º do art. 8º da Lei 14.116/2020; § 1º do art. 7º da Lei 13.898/2019; § 1º do art. 7º da Lei 13.707/2018).[...]55. Ora, se o Ministério da Saúde demonstrou o interesse e a necessidade de dispor recursos para os hospitais universitários federais para viabilizar as ações e serviços públicos de saúde no âmbito do SUS, é certo que não teria outra finalidade que não para execução de suas próprias ações, na qualidade de unidade orçamentária descentralizadora.[...]57. Portanto, em conclusões uníssonas, alinhadas com as sucessivas orientações constantes das leis de diretrizes orçamentárias, a Ebserh, o Ministério da Saúde, a Casa Civil e o Senado Federal entendem que as ações do Ministério da Saúde executadas pelos hospitais universitários federais são genuinamente ações e serviços de saúde, independentemente de sua previsão pelo próprio ministério ou oriundos de emendas parlamentares.58. Ademais, conforme levantado pela Ebserh, no âmbito da consulta deliberada por meio do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, o questionamento foi específico em relação ao Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (Rehuf).59. Assim, cumpre esclarecer que a realização de despesa por meio de termo de execução descentralizada (TED) destinado a atender necessidade específica e estratégica da pasta tanto da ação orçamentária 8585 - Atenção à saúde da população para procedimentos de média e alta complexidade, como da 8535 - Estruturação de Unidade de Atenção Especializada em Saúde, tendo como destinatários os hospitais universitários federais, inclusive por meio de emendas parlamentares, não viola o entendimento do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, nem configura desvio de objeto entre saúde e educação, desde que a ação ou serviço de saúde seja de interesse do Ministério da Saúde e quando necessária à consecução da finalidade da referida ação. São serviços e procedimentos de saúde efetivamente prestados à população, abrangendo o tratamento de doenças e o acompanhamento clínico de pacientes.[...]62. No voto que acompanhou o Acordão 31/2017-TCU-Plenário, foi indicado que, na Lei Complementar 141/2012, "o legislador complementar procurou impedir que atividades alheias à área da saúde, mas que exerçam influência direta ou indireta sobre os indicadores de saúde, sejam financiadas com recursos destinados à área".63. Sobre esse aspecto, não posso deixar de concordar com a afirmação da Ebserh de que seria difícil de se entender que os serviços prestados pela Ebserh são alheios à área da saúde. Não se trata de influência em indicadores de saúde pública, mas da efetiva prestação de serviços e procedimentos, geralmente relacionados à média e alta complexidade, o que envolve equipamentos e estrutura específicos. Não estamos aventando a influência da qualidade dos programas de controle de infecção hospitalar ou de internações de crianças por doenças relacionadas ao saneamento ambiental inadequado ou o grau de escolaridade dos pais no índice de mortalidade infantil. São serviços e procedimentos de saúde efetivamente prestados à população.[...]65. Da análise do arcabouço normativo, vemos a crescente relevância da dimensão saúde na atuação dos hospitais universitários federais no Sistema Único de Saúde.66. Dessa mesma revisão, nos deparamos com a lacuna legislativa apontada no relatório que acompanhou o Acórdão 31/2017-TCU-Plenário:"125. Já no que tange ao cômputo das despesas com hospitais universitários, trata-se de lacuna legislativa que merece atenção do Congresso Nacional, haja vista o fato de tais hospitais reunirem atividades altamente relevantes de duas políticas públicas - educação e saúde - com status e tratamento constitucionais especiais que lhes garantem, por exemplo, a destinação de recursos mínimos anuais. É possível que a PEC 1/2015, se aprovada nos termos propostos, resolva boa parte dos problemas, parecendo haver consenso quanto à necessidade de regulamentar a questão." (sem grifo no original) 67. Diante disso, após discussões acerca da matéria dos presentes autos com os diversos interessados, recebemos a notícia do Projeto de Lei Complementar 72, de 2024, com o objetivo de alterar a Lei Complementar 141/2012, que regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal, para dispor sobre as despesas de custeio e de investimento com os hospitais universitários federais, para fins de apuração do gasto mínimo constitucional em saúde.[...]69. Destaco a importância da presente representação para a atuação do Tribunal de Contas da União neste tema. Apesar de não ter sido detectada irregularidade na atuação do Ministério da Saúde, o exame da matéria viabiliza o esclarecimento sobre a possibilidade de a Pasta Ministerial dispor de recursos a si consignados, inclusive por meio de emendas parlamentares, para execução de ações de saúde por meio de termo de execução descentralizada.70. Além disso, vejo uma importante colaboração na discussão que resultou na autuação do projeto de lei complementar para alterar a LC 141/2012, apresentado no sentido de normatizar lacuna legislativa e possibilitar que o custeio e o investimento em hospitais universitários federais, inclusive por meio de entidade pública responsável por sua administração, desde que aprovados pelo Ministério da Saúde, sejam contabilizados para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos, ao lado da formalização de que o repasse dos recursos para custeio e investimento em hospitais universitários federais, inclusive os oriundos de emendas parlamentares, poderá ser realizado por meio de descentralização de créditos orçamentários do Fundo Nacional de Saúde para essas instituições ou para entidade pública responsável por sua administração.Acórdão:9.2. informar o Ministério da Saúde que a realização de despesa por meio de termo de execução descentralizada (TED) destinado a atender necessidade específica e estratégica da pasta tanto da ação orçamentária 8585 - Atenção à saúde da população para procedimentos de média e alta complexidade, como da 8535 - Estruturação de Unidade de Atenção Especializada em Saúde, tendo como destinatários os hospitais universitários federais, inclusive por meio de emendas parlamentares, não viola o entendimento do Acórdão 31/2017-TCU-Plenário, nem configura desvio de objeto entre saúde e educação, desde que a ação ou serviço de saúde seja de interesse do Ministério da Saúde e quando necessária à consecução da finalidade da referida ação.