Acórdão 1612/2023
Sumário:Embora o procedimento de liquidação da despesa previsto no art. 63 da Lei 4.320/1964 seja exigível nos pagamentos decorrentes dos contratos celebrados pelo convenente, o ato específico de repasse de recursos nas transferências voluntárias da União segue regramento próprio, detalhado no art. 40-A da Portaria Interministerial 424/2016, pois sua natureza não se coaduna com o rito da despesa aplicável à execução de contratos.Voto:Trata-se de acompanhamento realizado nos termos do art. 241 do Regimento Interno deste Tribunal, com o objetivo de avaliar os "procedimentos relativos às transferências de recursos financeiros discricionários quanto à regularidade da execução orçamentário-financeira, em especial no que diz respeito ao reconhecimento dos elementos constituintes do patrimônio da União", em conformidade com o subitem 9.3 do Acórdão 130/2021-TCU-Plenário (relator: Ministro Raimundo Carreiro), proferido em sede de monitoramento de determinação expedida no Acórdão 2.823/2015-TCU-Plenário (relator: Ministro José Múcio Monteiro).[...]10. Em resumo, as análises preliminares que motivaram o presente acompanhamento, apoiadas na interpretação então conferida aos fundamentos do Acórdão 2.306/2009-TCU-1ª Câmara, suscitaram a necessidade de estudos mais aprofundados acerca da legalidade da prática governamental de "repasse antecipado de recursos financeiros pactuados por meio de convênios e instrumentos congêneres, sem a necessidade de prévia comprovação da entrega do material adquirido ou da prestação efetiva dos serviços", em suposta desobediência aos requisitos do art. 63, §2º, da Lei 4.320/1964 (etapas da liquidação da despesa), verbis:§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;II - a nota de empenho;III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.11. Foi esse contexto que motivou o presente acompanhamento.12. Assentado esse necessário histórico, passo ao exame de mérito.	Não incidência das regras de liquidação de despesa previstas no art. 63 da Lei 4.320/1964 sobre os repasses de recursos nas transferência voluntárias13. Conforme visto no Relatório, as apurações agora realizadas, subsidiadas por manifestações complementares da Secretaria do Tesouro Nacional, bem demonstram que a natureza da descentralização de recursos mediante transferências voluntárias não se confunde com o rito da despesa aplicável à execução de contratos, o que afasta, na espécie, a aplicação das regras previstas no art. 63 da Lei 4.320/1964.14. Embora os fundamentos e as determinações exaradas no Acórdão 2.306/2009-TCU-1ª Câmara sejam irretocáveis à luz da então vigente IN/STN 1/1997, seu objetivo foi coibir o repasse de parcelas complementares, pela Funasa a seus convenentes, sem a comprovação da execução das etapas anteriores, procedimento bem disciplinado na referida instrução normativa, atualmente sucedida pela Portaria Interministerial 424/2016, cujo art. 40-A assim regulamenta a questão:[...]15. Verifica-se, portanto, que a interpretação original que motivou este acompanhamento defendeu a aplicação, nas transferências voluntárias, das normas do art. 63 da Lei 4.320/1964, sem distinguir as duas hipóteses: primeira parcela e repasses posteriores.16. No caso da primeira parcela, as regras são claras ao prever a transferência de recursos do concedente ao convenente antes da execução do objeto. Com efeito, o pacto convenial devidamente aprovado faz surgir dois compromissos distintos: - para o concedente: garantir os recursos (total ou parcialmente) para a realização do objeto, transferi-los ao convenente e fiscalizar a regularidade e a efetividade de sua execução, mediante regras específicas diferenciadas do rito do art. 63 da Lei 4.320/1964;- para o convenente: contratar o objeto, fiscalizar o contrato e liquidar a despesa, pagando ao fornecedor após atestar a execução da avença, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964. 17. E mesmo para as parcelas subsequentes, a norma de regência exige a "execução financeira de setenta por cento das parcelas liberadas anteriormente", bem como a execução do plano de trabalho "em conformidade com o pactuado" (art. 40-A, inciso II, da Portaria Interministerial 424/2016). Isso afasta a exigência prevista no §2º, inciso III, do art. 63, da Lei 4.320/1964, a impor a comprovação "da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço" como condição prévia à liquidação da despesa.18. Nota-se, então, que as análises preliminares procedidas em 2021 não consideraram as peculiaridades do mecanismo de descentralização de recursos para transferências voluntárias que inviabilizam aplicação dos requisitos de liquidação de despesa postos no art. 63 do Estatuto do Direito Financeiro. 19. Ainda nessa toada, a instrução agora em exame demonstrou, com fartos argumentos, que o regramento das transferências voluntárias é amplamente positivado em nosso ordenamento jurídico, especialmente nos arts. 116 da Lei 8.666/1993, 25 da Lei Complementar 101/2000, 10 e 11 da Lei 11.945/2009, 8º da Lei 11.960/2009, 90 da Lei 14.436/2022 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2023), no Decreto 11.531/2023 (que sucedeu e revogou o Decreto 6.170/2007) e na Portaria Interministerial 424/2016 (descritos no Relatório). [...]21. Nesse passo, a AudFiscal conclui, com acerto, que:- "Pela própria definição de transferências voluntárias contida na LRF, observa-se que a relação jurídica entre concedente e convenente é o interesse recíproco e mútuo; nesse sentido, não há de se falar em obrigatoriedade de a União verificar a execução contratual com um fornecedor que venha a ser contratado pelo ente subnacional (recebedor do recurso) " [item 113 da instrução reproduzida no Relatório];- logo, "não há discrepância normativa" entre os arts. 41 e 42 da Portaria Interministerial 424/2016 e o art. 63 da Lei 4.320/1964, pois são ritos distintos, e "a Portaria autoriza o adiantamento de recursos, de acordo com o que preconiza o § 3º do art. 116 da Lei 8.666/1993" [item 114, idem]; - "não se trata de uma liquidação antecipada", mas de um compromisso de repasse da União "após o cumprimento dos requisitos necessários", nos termos da já citada legislação de regência [item 112, idem].22. Acresço que os próprios elementos semânticos do art. 63 da Lei 4.320/1964 não se amoldam à natureza dos repasses de recursos pela União em suas transferências voluntárias. 23. O caput define a "liquidação da despesa" como a "verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito". No caso da transferência voluntária mediante convênio, sua natureza de pacto colaborativo, sem contraprestação obrigacional decorrente de interesses contrapostos (como ocorre nos contratos), não permite identificar o convenente como um "credor" com "direito adquirido" ao pagamento. 24. A mesma anotação se aplica ao §2º do mesmo artigo, que, ao dispor sobre os requisitos da "liquidação da despesa" cinge-se a "fornecimentos feitos" ou "serviços prestados", hipóteses que também não se aplicam ao momento do repasse de recursos nas transferências voluntárias.25. Ainda nessa esteira, embora a instrução use o termo "liquidação da despesa" nas análises empreendidas, entendo que as transferências voluntárias admitem esse conceito apenas por analogia, em sua dimensão contábil, para viabilizar a aferição do momento em que deve ser feita a inscrição de restos a pagar processados, foco original das ações de controle que ensejaram este acompanhamento.26. Apoiado nas análises e conclusões da unidade técnica e nas considerações ora acrescidas, consigno que as regras de liquidação de despesa previstas no art. 63 da Lei 4.320/1964 não se coadunam com a natureza e a sistemática das transferências voluntárias da União, que seguem regramento específico. Como demonstrado, o concedente não realiza um pagamento, mas uma transferência voluntária de recursos para um fim de interesse comum pactuado com o convenente. Este último, sim, realiza os pagamentos no curso do respectivo contrato.27. Dessarte, acolho as conclusões da unidade técnica, aduzindo ser oportuno consignar na presente deliberação que, embora o procedimento de liquidação da despesa previsto no art. 63 da Lei 4.320/1964 seja exigível nos pagamentos decorrentes dos contratos celebrados pelo convenente, o ato específico de repasse de recursos nas transferências voluntárias da União segue rito próprio, detalhado no art. 40-A da Portaria Interministerial 424/2016, pois sua natureza não se coaduna com o rito da despesa aplicável à execução de contratos.Acórdão:9.1. nos termos do art. 241 do Regimento Interno deste Tribunal, considerar cumpridos os objetivos do presente acompanhamento;9.2. deixar assente que, embora o procedimento de liquidação da despesa previsto no art. 63 da Lei 4.320/1964 seja exigível nos pagamentos decorrentes dos contratos celebrados pelo convenente, o ato específico de repasse de recursos nas transferências voluntárias da União segue regramento próprio, detalhado no art. 40-A da Portaria Interministerial 424/2016, pois sua natureza não se coaduna com o rito da despesa aplicável à execução de contratos;