Acórdão 1257/2023
Voto:Trata-se de processo apartado constituído para analisar as condutas de agentes públicos e empresas em indícios de irregularidades observados nas Concorrências 2/2014 e 1/2015, do tipo técnica e preço, promovidas pela Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia (Hemobrás), cujo objeto era a contratação de serviços de apoio técnico-operacional e gerencial à Hemobrás, compreendendo, entre outras, as atividades de gerenciamento e fiscalização das obras da fábrica de hemoderivados, em Goiana/PE.2. Conforme historiado pela unidade técnica, por meio do Acórdão 479/2015-Plenário, de minha relatoria, o TCU apreciou representação formulada por licitante acerca de possíveis irregularidades praticadas na Concorrência 2/2014, determinando a sua anulação diante das falhas verificadas, bem como a adoção de medidas corretivas.[...]4. Foi autuado o processo de monitoramento TC 008.414/2015-7, em apenso, no âmbito do qual foi observada a anulação da Concorrência Pública 2/2014, bem como a publicação pela Hemobrás da Concorrência 1/2015 em substituição ao certame anulado. Na ocasião, a então Secretaria de Controle Externo de Pernambuco (Secex-PE) realizou inspeção com o intuito de obter elementos suficientes para averiguar adequadamente o cumprimento das demais determinações do citado Acórdão 479/2015-Plenário, ocasião em que foi observada a reincidência de impropriedades, bem como o não atendimento de algumas das determinações exaradas por meio da referida decisão.5. Tendo em vista que no âmbito da inspeção, em resposta ao ofício de requisição 1- 1129/2015 (peça 30 do 008.414/2015-7), a Hemobrás noticiou a suspensão da Concorrência 1/2015 para ajustes dos pontos levantados em reunião realizada com os gestores envolvidos no certame, o Acórdão 2.778/2015-Plenário, entre outras medidas, determinou a continuidade do monitoramento, bem como determinou à Hemobrás, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que encaminhasse ao TCU o novo edital e todos os seus anexos após a realização dos ajustes informados.6. O edital foi republicado em 6/11/2015, o que ensejou nova instrução pela Secex-PE (peça 48 do TC 008.414/2015-7), dessa vez concluindo, em pareceres uníssonos, que as irregularidades apontadas na Concorrência 2/2014 não mais persistiam na Concorrência 1/2015.7. Contudo, em dezembro/2015, diversos veículos de comunicação noticiaram que a Polícia Federal realizou a Operação Pulso na Hemobrás, ocasião em que foram constatados diversos indícios de irregularidades nas licitações da estatal, inclusive na Concorrência 1/2015.8. Dessa forma, em março/2016, encaminhei os autos à então SecexSaúde, unidade da Secretaria do Tribunal que detinha a Hemobrás em sua clientela, para que informasse sobre o atual estágio da Concorrência 1/2015, bem como formulasse outras propostas que entendesse pertinentes.9. Em nova apreciação do feito, datada de junho/2016, considerando que o compartilhamento de informações autorizado pela Justiça Federal poderia trazer outras evidências de irregularidades, inclusive quanto à eventual ocorrência do ilício administrativo punível com a penalidade de inidoneidade do licitante fraudador para contratar com a administração pública federal, nos termos do art. 46 da Lei Orgânica do TCU, restituí os autos à então SecexSaúde para que juntasse aos autos os elementos compartilhados pela Justiça Federal com conexão ao exame das Concorrências 2/2014 e 1/2015, bem como formulasse as propostas cabíveis de audiências dos responsáveis e/ou das licitantes pelas irregularidades apuradas.[...]12. Por sua vez, os Srs. [responsáveis 1 e 2] foram responsabilizados pelas seguintes condutas:[...]b) utilização no julgamento das propostas de critérios subjetivos que possam elidir o princípio da igualdade entre os licitantes (art. 44, §1º, da Lei 8.666/1993);[...]19. Com efeito, é forçoso reconhecer que na Concorrência Pública 2/2014 existiram critérios subjetivos no julgamento das propostas técnicas, relativos aos quesitos "conhecimento do problema" e "plano de trabalho".20. O quesito "conhecimento do problema" contemplou pontos relativos à visão geral acerca do processo de implantação do empreendimento, incluindo a implantação de infraestruturas, projetos principais e suas funcionalidades e aspectos relevantes a serem considerados. Por outro lado, na avaliação do quesito "plano de trabalho", foi prevista a abordagem da descrição geral dos serviços e definição das atividades pertinentes, da estrutura organizacional proposta para a execução dos serviços, do fluxograma das atividades a serem desenvolvidas e da definição das atribuições e responsabilidades das equipes e a descrição das técnicas e métodos aplicáveis ao desenvolvimento das atividades.21. Consoante o edital, a avaliação dos referidos quesitos deveria considerar os aspectos de coerência, clareza, objetividade, inovação, grau de abordagem, apresentação e inter-relacionamento entre atividades, avaliados em cinco graus de abordagem, a saber:• não abordado - 0% da nota de cada quesito;• insuficiente - 25% da nota de cada quesito;• regular - 50% da nota de cada quesito;• atende satisfatoriamente - 75% da nota de cada quesito; e• atende plenamente - 100% da nota de cada quesito.22. Assim, os responsáveis argumentaram que o edital trouxe critérios objetivos de julgamento, avaliando a coerência, clareza, objetividade, inovação, grau de abordagem, apresentação e inter-relacionamento entre atividades, bem como o escalonamento da pontuação a ser conferida para cada um desses quesitos, em conformidade com critérios de adequação qualitativa das respostas (não abordado, insuficiente, regular, atende satisfatoriamente e atende plenamente). Dessa forma, caberia à comissão de licitação justificar a aplicação dos parâmetros fixados no edital e que os critérios adotados no edital eram claros, objetivos e atendiam aos ditames de licitação "técnica e preço".23. Todavia, bem observou a AudSaúde que o edital não estabeleceu objetivamente os tópicos a serem abordados por cada licitante no "plano de trabalho" e no "conhecimento do problema", considerando-os proposições abertas, para os quais cada empresa participante da licitação apresentaria conteúdos diversos, de acordo com sua própria metodologia e experiência.24. A forma de julgamento também não teria um delineamento preciso, haja vista que não foi estabelecido em que circunstâncias seriam atribuídos os conceitos "não abordado", "insuficiente", "regular", "atende satisfatoriamente" e "atende plenamente". A unidade instrutiva ainda conclui que "para ilustrar essa subjetividade, basta imaginar que, caso o julgamento fosse efetuado por gestores distintos, alta a probabilidade de que cada um deles atribuiria nota diversa ao licitante, de acordo com o seu talante, conforme o seu entendimento do que deveria constar no 'conhecimento do problema' e no 'plano de trabalho' e se o assunto foi abordado ou não e de maneira suficiente ou insuficiente".25. Os intervalos plásticos adotados pelo edital para a atribuição de pesos ou notas abriu um indesejável espaço discricionário para a comissão de licitação julgar as propostas, em evidente prejuízo ao princípio do julgamento objetivo. Tal sistemática infringiu vários dispositivos da Lei de Licitações e Contratos, no caso o art. 40, inciso VII, determinando que o edital contenha critérios para julgamento com disposições claras e parâmetros objetivos; o art. 44, § 1º, que veda a utilização de critérios subjetivos no julgamento que possam interferir na igualdade entre os licitantes; e o art. 45, que estabelece que a comissão deva realizar julgamento objetivo, de forma a possibilitar sua aferição pelos licitantes e pelos órgãos de controle.26. A jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 2.253/2014-Plenário, considera que, em licitações do tipo técnica e preço, devem constar do edital critérios objetivos a serem utilizados para a gradação dos quesitos pontuáveis, no caso de atendimento parcial. Entendimento semelhante foi adotado no Acórdão 769/2013-Plenário.27. Por outro lado, no Acórdão 3.139/2013-Plenário, o relator, diante de licitação muito semelhante à ora examinada, a despeito de constatar a possibilidade de aprimorar a definição dos critérios de avaliação, considerou que tais critérios atenderiam à ideia de "parâmetros mínimos". Ressaltou, no entanto, que "para a escorreita e imparcial avaliação das propostas, a formulação de robusta fundamentação da avaliação procedida por cada avaliador é tão ou mais importante que a definição de critérios os mais objetivos possíveis. Quanto maior a margem de subjetividade (impossível de ser eliminada) que restar ao avaliador na aplicação dos critérios, tanto mais consistente e fundamentada deverá ser a respectiva justificativa para a nota/conceito que atribuir a cada licitante". Nesse sentido, concluiu que o órgão jurisdicionado deveria "adotar as medidas necessárias para garantir que os membros da comissão de licitação fundamentem adequadamente suas avaliações e as deixem consignadas nos autos, não se limitando a meramente expressar [cada] um dos conceitos acima elencados". Na mesma linha, concluiu o Ministro Valmir Campelo, no voto que fundamentou o Acórdão 1.542/2012-Plenário, em que registrou: "o critério de julgamento absolutamente objetivo só é possível na licitação do tipo menor preço" (grifo no original). O que se poderia exigir em certames do gênero seria o menor grau de subjetividade possível, com avaliações devidamente fundamentadas pela comissão julgadora.28. No presente caso, constatei que o parecer da comissão que realizou o julgamento das propostas técnicas basicamente se limitou a atribuir os conceitos, sem apresentar justificativas para suas avaliações. Tal fato não comprometeu significativamente a isonomia do certame, pois ambas as licitantes obtiveram as mesmas menções no quesito "conhecimento do problema". Porém, houve uma pequena diferença entre as avaliações no quesito "plano de trabalho".29. Portanto, em linha com a unidade técnica, rejeito as razões de justificativa dos Srs. [responsáveis 1 e 2] quanto ao presente ponto da audiência. Outrossim, acolho a proposta de dar ciência à Hemobrás, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, que os editais de licitações do tipo "técnica e preço" que não englobam o máximo detalhamento possível nos critérios de avaliação ferem o princípio do julgamento objetivo. Referido detalhamento visa diminuir o grau de subjetividade nas pontuações das propostas técnicas a serem apresentadas pelos licitantes, além de ser necessária a apresentação, após o julgamento das propostas técnicas, de relatório circunstanciado com o detalhamento dos motivos pelos quais foram dadas as notas pela comissão julgadora.Acórdão:9.2. aplicar aos Srs. [responsáveis 1 e 2] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, nos valores de R$ 79.004,53 e R$ 70.000,00, respectivamente, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, sob pena de cobrança judicial do valor atualizado monetariamente, na forma da legislação em vigor, desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento;[...]9.8. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Hemobrás de que:9.8.1. os editais de licitação do tipo "técnica e preço", que não englobam o máximo detalhamento possível nos critérios de avaliação, ferem o princípio do julgamento objetivo, pois referido detalhamento visa diminuir o grau de subjetividade nas pontuações das propostas técnicas a serem apresentadas pelos licitantes, além de ser necessária a apresentação, após o julgamento das propostas técnicas, de relatório circunstanciado com o detalhamento dos motivos pelos quais foram dadas as notas pela comissão julgadora, tal como o ocorrido na Concorrência 2/2014;