Acórdão 7503/2024
Relatório:Transcrevo, a seguir, a última instrução de mérito subscrita por Auditor Federal de Controle Externo à peça 101, a qual contou com a anuência do corpo diretivo Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (peças 102 e 103), bem como do representante do Ministério Público junto ao TCU (peça 104): "INTRODUÇÃOCuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde/Ministério da Saúde (FNS/MS), em desfavor do estabelecimento comercial [empresa], solidariamente com a Sra. [responsável 1] (falecida), o Sr. [responsável 2] (falecido), o Sr. [responsável 3], e a Sra. [responsável 4], em razão da aplicação irregular de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil - Aqui Tem Farmácia Popular (PFPB), no período de 24/2/2011 a 10/2/2015, o que teria ocasionado um prejuízo de R$ 316.692,88, em valores históricos, aos cofres do FNS.[...]2. O Farmácia Popular do Brasil é um programa do Governo Federal que procura ampliar o acesso da população a medicamentos necessários para o tratamento de doenças com grande ocorrência no país.3. As farmácias e drogarias que aderem ao programa fornecem aos cidadãos, de forma gratuita, medicamentos para o tratamento de hipertensão, diabetes e asma. Além destes, são disponibilizados, com até 90% de desconto, medicamentos para rinite, dislipidemia, doença de Parkinson, osteoporose, glaucoma, anticoncepcionais e fraldas geriátricas.4. Para ter acesso ao medicamento, o cidadão precisa comparecer ao estabelecimento credenciado portando CPF próprio, receita médica válida e documento com foto, bem como assinar o cupom vinculado e o cupom fiscal no ato da aquisição.5. Para cada dispensação realizada, o Ministério da Saúde reembolsa o comerciante conforme a tabela de referência de preços de medicamentos.6. O cadastro dos estabelecimentos da rede privada de comércio farmacêutico se dá mediante a entrega da documentação solicitada e o preenchimento do formulário de inscrição e do Requerimento e Termo de Adesão (RTA).7. A participação no Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB é voluntária e as farmácias e drogarias que pretendem participar devem assinar termo no qual declaram estar cientes do conteúdo e das exigências da Portaria que rege o Programa, as quais aceitam e se comprometem a cumprir.[...]58. Conforme o art. 17 da Portaria GM/MS nº 971/2012, vigente à época, a autorização de dispensação de medicamentos (ADM) será processada por meio eletrônico, em tempo real, com base no código de barras (EAN) disposto na embalagem do medicamento e/ou correlato.59. De acordo com a Subseção VI da referida portaria, o processamento eletrônico da autorização de dispensação de medicamentos é composto por três fases. Na primeira, o estabelecimento credenciado deve informar, entre outros dados listados no art. 50, a lista de medicamentos que pretende dispensar, incluindo o código de barras (EAN) de cada apresentação.60. Na segunda fase, após a confirmação da primeira fase, o estabelecimento deve informar ao Sistema Autorizador os dados listados no art. 51, que fazem parte do processo de autorização. O Sistema Autorizador verifica essas informações em sua base de dados e retorna com a confirmação dos medicamentos e correlatos autorizados ou uma mensagem de erro em caso de não autorização.61. Por fim, na terceira e última fase, o estabelecimento deve confirmar o recebimento da pré- autorização e enviar, entre outros dados listados no art. 52, a lista de medicamentos e correlatos autorizados, incluindo novamente o código de barras (EAN) de cada apresentação. Ao final do processo, o estabelecimento recebe a confirmação e a finalização da autorização da dispensação.62. Verifica-se, dessa forma, que a Portaria GM/MS nº 971/2012 claramente estabelece que a autorização para a dispensação de medicamentos está vinculada ao código de barras presente na embalagem, e não ao princípio ativo. Isso é evidenciado pelo fato de que, em duas das três etapas do processo eletrônico de autorização, é necessário informar o código EAN do medicamento que se pretende dispensar.64. Importante salientar ainda que a venda de medicamentos sem a devida nota fiscal de entrada é considerada prática ilegal de comércio e contraria diversos dispositivos legais, os quais estabelecem a obrigatoriedade de emissão e guarda da nota fiscal para garantir a origem e a regularidade dos produtos comercializados.65. A Lei nº 8.846/1994, por exemplo, define como crime contra a ordem tributária a omissão de informações ou a prestação de informações falsas sobre operações realizadas com medicamentos. A falta da nota fiscal de entrada configura uma omissão de informações, uma vez que não há registro da aquisição do produto.[...]67. O Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/1990) também protege os consumidores nesses casos. Ele estabelece que os produtos devem ser seguros e devidamente registrados, além de exigir a informação clara sobre a procedência e a validade dos medicamentos. A venda de medicamentos sem a nota fiscal de entrada pode indicar a comercialização de produtos de origem duvidosa, colocando em risco a saúde dos consumidores.68. Importante ainda ressaltar que a falta de nota fiscal dificulta o rastreamento do medicamento, o que pode prejudicar a identificação de produtos falsificados, contrabandeados ou adulterados. A nota fiscal é um importante documento que atesta a legalidade e a procedência do medicamento, garantindo a segurança e a qualidade do produto.69. Para além das supracitadas violações legais, dispensar medicamento sem nota fiscal no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil é caracterizada, nos termos do art. 40 da Portaria GM/MS nº 971/2012, prática de irregularidade, considerando-se indevido o ressarcimento recebido em virtude de tais dispensações, o que obriga o estabelecimento, conforme art. 43, a recolher aos cofres públicos o débito correspondente ao valor repassado pelo Ministério da Saúde.70. Conforme voto proferido pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira no Acórdão TCU 4282/2022 - Primeira Câmara, de sua relatoria, a não apresentação das notas fiscais de aquisição dos medicamentos dispensados constitui falha de natureza grave, que impede a comprovação da compatibilidade entre o que foi adquirido dos fornecedores e o que foi dispensado, e, portanto, a regularidade dos pagamentos pleiteados e efetuados pelo ministério. Na mesma linha, o Ministro Jorge Oliveira, no voto do Acórdão TCU 4278/2022 - Primeira Câmara, de sua relatoria, entendeu que a ausência dessa documentação não constitui mera falha formal, mas é fator essencial para a demonstração do necessário nexo entre a compra dos medicamentos pela farmácia e a respectiva venda aos clientes.71. Ressalta-se que a participação no Programa Farmácia Popular do Brasil - PFPB se dá por meio de adesão, de forma que as farmácias e drogarias que pretendem participar devem atender aos critérios previstos nas Portarias que o regulamentam. A participação não constitui uma obrigatoriedade aos estabelecimentos farmacêuticos, mas sim uma manifestação de vontade, com celebração de convênio entre o estabelecimento e o Ministério da Saúde. As normas instituidoras do PFPB são de consulta pública e devem ser cumpridas pelos estabelecimentos que desejem dele participar, sendo necessário, inclusive, atestar estar cientes de todo o conteúdo e exigências previstas na Portaria que rege o Programa, mediante apresentação de requerimento e assinatura de termo de adesão.Voto:3. Remetido o processo ao Tribunal, a unidade técnica promoveu a citação dos responsáveis, por meio de correspondências ao endereço cadastrado na base da Secretaria da Receita Federal, diante da identificação de "irregularidade nas dispensações e/ou na documentação comprobatória de dispensações de medicamentos do Programa Farmácia Popular do Brasil, caracterizada por: a.1) registro de dispensação de medicamentos sem notas fiscais que comprovem a aquisição; a.2) registro de dispensação de medicamentos em nome de pessoas falecidas".4. Após a regular citação, transcorrido o prazo regimental, a [empresa], o espólio do Sr. [responsável 2], o espólio da Sra. [responsável 1], o Sr. [responsável 3] e a Sra. [responsável 4] permaneceram silentes e, dessa forma, foi realizada, no dia 2/9/2021, instrução de mérito (peça 84) com proposta de considerá-los revéis e julgar suas contas irregulares, a qual obteve parecer favorável da Subunidade (peça 85), da Unidade (peça 86) e do MPTCU (peça 87).5. No entanto, por intermédio de nova procuradora nos autos, no dia 22/9/2021, o estabelecimento comercial [empresa], o Sr. [responsável 3] e a Sra. [responsável 4] apresentaram, por meio de sua procuradora, suas alegações de defesa (peça 91).6. Visando maximizar as oportunidades de defesa, despachei, em 6/12/2022, os autos à AudTCE para exame dos novos elementos juntados (peça 100).7. Nesta etapa processual, analisam-se os elementos analisados.[...]14. De forma similar, em relação à segunda irregularidade [item 3, subitem a.1], os responsáveis alegam que a falta de notas fiscais que comprovem a aquisição de medicamentos ocorreu devido à falta de perícia dos funcionários, que realizavam os registros de forma incorreta, mas sem intenção de dolo. Eles argumentam que, apesar das falhas formais no processo, os medicamentos foram corretamente dispensados a quem precisava e que seria possível comprovar que a quantidade de medicamentos adquiridos corresponde à quantidade dispensada.15. Apesar desta argumentação, concordo integralmente com o posicionamento da unidade técnica. A Portaria GM/MS nº 971/2012 é clara ao estipular que o processo de autorização para dispensação de medicamentos no Programa Farmácia Popular deve ser realizado por meio eletrônico, utilizando o código de barras (EAN) dos produtos, o que garante a rastreabilidade e a regularidade das transações. A falha em seguir esse procedimento, além da ausência de notas fiscais de entrada, compromete a integridade do processo e fere a legislação vigente, configurando irregularidades graves. Além disso, a ausência de documentação fiscal não é uma mera falha formal, mas um requisito essencial para comprovar a legalidade das operações, como já destacado em decisões desta Corte de Contas (e.g. Acórdão TCU 4.278/2022-TCU-Primeira Câmara). Portanto, os defendentes não têm razão, e as práticas irregulares devem ser corrigidas, com a devolução dos valores indevidamente recebidos.16. No último ponto de mérito, os defendentes argumentam que a responsabilização dos sócios seria desnecessária, pois o estabelecimento já teria ressarcido quase todo o valor irregular e não conseguiu quitar o restante por dificuldades financeiras. Alegam que qualquer irregularidade teria sido cometida pela empresa, não pelos sócios, e que não há indícios de benefício pessoal por parte deles. Por fim, pedem que, se as alegações não forem aceitas e as contas forem consideradas irregulares, o restante do valor seja ressarcido em 36 (trinta e seis) parcelas, sem multa, devido à alegada boa-fé.17. No entanto, mais uma vez, assiste razão à unidade técnica. A responsabilidade dos administradores de uma farmácia ou drogaria credenciada ao Programa Farmácia Popular do Brasil é clara, dada a natureza convenial da relação estabelecida com o poder público. Como os administradores voluntariamente assumiram o múnus público de gerir recursos do programa, é legítimo que sejam pessoalmente responsabilizados pela aplicação correta desses recursos, conforme dispõe a Constituição e a jurisprudência consolidada do TCU.18. Ademais, a ausência de boa-fé dos administradores é evidente, uma vez que o descumprimento das normas do programa reflete a consciência de sua ilicitude, demonstrada pela assinatura do termo de adesão no qual afirmaram estar cientes das exigências. Sendo assim, não há elementos que justifiquem a boa-fé dos sócios, devendo suas contas ser julgadas irregulares e aplicada a multa conforme previsto em lei.Acórdão:9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo estabelecimento comercial [empresa], pelos herdeiros do Sr. [responsável 2], pelo espólio da Sra. [responsável 1], pelo Sr. [responsável 3] e pela Sra. [responsável 4];9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c" da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II e III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, julgar irregulares as contas do estabelecimento comercial [empresa], do Sr. [responsável 2], falecido, da Sra. [responsável 1], falecida, do Sr. [responsável 3] e da Sra. [responsável 4], e condená-los, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, [...]9.3. aplicar ao estabelecimento comercial [empresa], ao Sr. [responsável 3] e à Sra. [responsável 4], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno,