Acórdão 3231/2011
Voto:2. Motivou a manifestação da unidade técnica a constatação de indícios de irregularidades no processo [...] destinado à contratação de serviços de suporte à infraestrutura de TI e comunicação do MCT e que originou o contrato 02.0015.00/2009, no valor de R$ 5.299.981,77, firmado com a empresa [omissis] - cuja atual razão social é [...] - a partir de adesão à ata de registro de preço do pregão eletrônico 55/2008 da [...] UFBA.[...]8. No tocante às falhas na adesão à ata de registro de preços da UFBA, os administradores foram ouvidos acerca dos fundamentos para a vinculação apenas parcial a itens de um único lote de serviços. Entretanto, conseguiram mostrar que não haveria restrição legal [...], o que faculta o acolhimento de suas [explicações].9. O mesmo não ocorreu no que diz respeito às discrepâncias entre os serviços constantes da aludida ata e aqueles descritos no termo de referência elaborado pelo MCT. Foram confirmadas as incompatibilidades inicialmente apontadas e a demonstração inadequada e insuficiente da vantagem na adesão. Assim, as justificativas apresentadas devem ser rejeitadas, dada sua insuficiência.[...]17. [...] cabe agora discutir a proposta da Sefti de aplicação, aos responsáveis [...] coordenador-geral de Gestão de TI e fiscal do contrato 02.0015.00/2009, e [...] subsecretário de Planejamento, Orçamento e Gestão, diante da improcedência parcial de suas justificativas, da multa do inciso II do art. 58 da Lei 8.443/1992.18. Nesse particular, divirjo da unidade técnica e considero que seria excessivamente rigorosa a imposição da sanção, dadas as peculiaridades do caso concreto.19. Embora algumas das impropriedades inicialmente apontadas na representação tenham sido confirmadas, é preciso considerar que decorreram elas não só do planejamento deficiente, mas também da falta de estrutura administrativa adequada e de recursos humanos qualificados, à época dos fatos, e de possíveis incertezas decorrentes da então recente modificação do marco regulatório das contratações de TI.20. Como tais falhas, em grande parte, possuem um caráter estrutural e não podem ser atribuídas exclusivamente aos gestores em questão, fica mitigada a gravidade de sua conduta, o que permite a dispensa, em caráter excepcional, da aplicação da penalidade sugerida pela unidade técnica.21. Deixo claro, entretanto, que a responsabilidade por prover uma boa governança de TI não é só dos executivos, mas também - e principalmente - da alta administração das organizações. Por tal motivo, o controle externo, em prol do interesse público, deve cobrar dos altos dirigentes a adequada governança dessa área tão crítica para obtenção de resultados institucionais e, no caso de omissão injustificada daqueles agentes públicos no tocante ao assunto, aplicar-lhes, eventualmente, a multa que ora cogita a Sefti.[...]26. Dessa forma [...], é preciso alertar a alta administração das organizações públicas para a possibilidade de aplicação de sanções em razão de deficiências injustificadas na governança de TI, o que torna conveniente ampla divulgação [deste acórdão], tanto por meio de seu encaminhamento aos órgãos [...] superiores de [TI] dos três Poderes quanto por intermédio de ações educativas promovidas pela unidade técnica [...].Declaração de voto:Peço vênias ao nobre Relator para votar conforme a proposta da unidade técnica, que é pela aplicação de multa [aos 2 responsáveis] do Ministério da Ciência e Tecnologia.2. Assento essa posição em coerência com o decidido por este Colegiado no recente Acórdão 1147/2011 - Plenário [...], que tratou de Relatório de Auditoria realizada no Ministério da Saúde, com enfoque na gestão de convênios para a aquisição de unidades móveis de saúde.3. Na ocasião, os autos demonstravam claramente que as deficiências operacionais apontadas pela equipe de fiscalização - e que contribuíram para a consumação das irregularidades apuradas [...] - tinham causas estruturantes, associadas, principalmente, à histórica carência de pessoal qualificado para as tarefas de gestão e controle de convênios no âmbito daquela Pasta.4. Ao adotar aquela posição, apoiei-me em mais de dez precedentes desta Corte de Contas, relatados por quase todos os membros do Colegiado, todos convergentes para o entendimento de que irregularidades na gestão de convênios ou contratos decorrentes de falhas crônicas e estruturais do órgão fiscalizado não justificam, de per si, a aplicação de multa aos responsáveis. Essa dicção foi exarada no §39 do voto que então apresentei, in verbis:39. (....) este Tribunal tem se mostrado sensível às dificuldades operacionais enfrentadas por quase todos os gestores públicos federais, quanto à gestão convênios. Isso porque é grande o descompasso entre as demandas de análise prévia, aprovação, fiscalização e exame de prestações de contas dos convênios, e o número de servidores disponíveis e qualificados para essas tarefas. Exatamente por isso que esta Corte de Contas tem sido comedida na aplicação de sanções aos responsáveis pela área em questão.[...]6. Não obstante a farta orientação jurisprudencial desta Casa - que motivou-me a apresentar o aludido voto -, fui vencido na ocasião, deliberando o Tribunal por multar os gestores de nível estratégico do Ministério.***7. No caso presente, verifico que, embora o rol de irregularidades apuradas na representação sob exame seja extenso e, a meu ver, bastante grave, o Relator rejeita a proposta de aplicação de multa [...], sob argumento em tudo semelhante ao que sustentei no Acórdão 1147/2011 - Plenário. [Cf. parágrafos 19 e 20 do voto acima]:[...]9. Diante desses fatos, reitero minhas vênias ao nobre Relator, por compreender que o grau de responsabilidade dos gestores neste processo, conforme evidenciam os achados, parece-me muito mais acentuado e grave que o apurado, em relação aos ex-Secretários Executivos do Ministério da Saúde, no recente Acórdão 1147/2011 - Plenário.[...]12. Assim, em linha de coerência com o Acórdão 1147/2011 - Plenário, entendo que este Tribunal deva acolher a proposta da unidade técnica, para aplicar aos responsáveis [...], a multa prevista [...]:Voto de desempate do Presidente:A prorrogação excepcional do mencionado contrato, realizada com fundamento no § 4º do art. 57 da Lei n.º 8.666/1993, ao contrário do que entende a Sefit, não foi indevida. Era necessária para assegurar a continuidade do serviço público. [...].É de ressaltar que o modelo de contratação na área de [TI] vem sendo aprimorado [...], o que vem exigindo dos órgãos um esforço para se atualizarem e adaptarem sua estrutura administrativa para realizar as contratações nos moldes aventados pelo TCU [...]. Segundo informou o [Coordenador de TI] do MCT, quando se aproximava o término do contrato [...], não havia tempo hábil para que o [MP] orientasse os gestores acerca do novo modelo de contratação.[...] diante da plausibilidade da argumentação do gestor, entendo deva ser afastada a aplicação de multa [...].No tocante à indevida adesão à ata de registro de preço do Pregão 55/2008, tenho por acertada a posição do relator, ilustre Ministro Aroldo Cedraz, pelas razões que passo a expor.A legalidade da adesão à ata de registro de preços é matéria controvertida, razão pela qual não se deve examinar o caso em tela de forma isolada.Evidente que o órgão que realiza o pregão para a constituição da ata formula o edital com base nas suas peculiaridades, razão pela qual havia exigência de que a empresa contratada possuísse matriz ou filial na cidade de Salvador, local da prestação do serviço.Os órgãos que aderem à ata têm por principal preocupação simplificar os procedimentos administrativos e contratar bens e serviços em condições vantajosas.Não se revela realista a expectativa de que o órgão aderente deva examinar minuciosamente as cláusulas do edital, justamente porque o objetivo maior é simplificar os procedimentos administrativos, desde que haja compatibilidade entre os objetos e que os preços se revelem vantajosos para a Administração.Se esse padrão de procedimento é irregular, é de supor que grande parte das adesões realizadas País afora também o são. Não me parece razoável a apenação dos gestores do MCT em virtude de adotarem prática disseminada na Administração e sobre a qual o Tribunal ainda não se pronunciou definitivamente, haja vista que pende de apreciação o recurso interposto contra o Acórdão n.º 1487/2007-Plenário.No tocante à divergência entre os serviços constantes da ata e aqueles efetivamente contratados, é dizer, ausência de perfeita identidade entre os objetos, também acompanho o Ministro Cedraz. Em que pese tal irregularidade não ter sido afastada, deve ser considerada em conjunto com os demais atos de gestão, especialmente em razão da conhecida complexidade das contratações de TI. A despeito da confirmada falta de adequação de parte dos serviços constantes da ata aderida, não há nos autos elementos que indiquem que os gestores se houveram com dolo ou culpa grave. Ademais, não se deve olvidar que a atuação desta Corte deve buscar, antes de apenar o gestor, orientá-lo quanto às boas práticas administrativas. Nesse sentido, tenho por adequado o encaminhamento sugerido pelo relator quanto a este ponto.[...]Ante o exposto [...], acompanho a manifestação do eminente relator.Acórdão:9.2. acolher as justificativas de [coordenador de TI e fiscal do contrato], [Subsecretário do MCT], [e outros 4 agentes] para a adesão apenas parcial ao lote único da ata de registro de preço do pregão eletrônico 55/2008 da UFBA, licitado por empreitada de preço global;[...]9.5. acolher parcialmente as justificativas de [coordenador de TI e fiscal do contrato] e de [Subsecretário do MCT] para todas as demais ocorrências acerca das quais foram ouvidos;9.6. deixar de aplicar aos gestores mencionados no item anterior, em caráter excepcional, sanção prevista no inciso II do art. 58 da Lei 8.443/1992;[...]9.9. encaminhar cópia deste acórdão [...], para ampla divulgação entre os órgãos, entidades e unidades a eles vinculados, aos seguintes órgãos:[...]9.10. autorizar a [...]Sefti a adotar, em conjunto com o Instituto Serzedello Corrêa, ações educativas [para] divulgação deste acórdão e o aperfeiçoamento da governança de TI na administração pública federal.