Acórdão 167/2017
Voto:Em exame recurso de reconsideração oposto pela [empresa] contra o Acórdão 2.878/2015-Plenário, que julgou irregulares as contas da recorrente e a condenou ao pagamento de débito no montante de R$ 7.982.572,30 (valor referenciado à 18/2/2009), bem como aplicou-lhe multa de R$ 1.000.000,00, com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992.2.Originalmente, esta Tomada de Contas Especial (TCE) é oriunda da conversão de processo de levantamento de auditoria, determinada pelo Acórdão 2.714/2009-Plenário, que apreciou a fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras/2003 nas obras de construção da BR-230 no Estado do Pará, conhecida como Rodovia Transamazônica.3.Na execução do Contrato UT-02-0016/02-00, firmado entre a recorrente e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), foi identificado superfaturamento devido a alterações contratuais que impactaram o equilíbrio econômico-financeiro inicialmente estabelecido na avença, caracterizando a ocorrência da prática denominada jogo de planilha.4.Segundo explicado pelo relator a quo, o eminente Ministro Bruno Dantas, tal irregularidade se consolida pelo aumento ou inclusão de quantitativos de itens que apresentam preços acima dos de mercado, combinado com expressiva redução ou supressão de quantitativos relativos a serviços que apresentam preço abaixo do referencial.5.Entre as causas determinantes para o jogo de planilha verificado, estão as irregularidades constatadas por ocasião da auditoria levada a efeito pela Secex-PA, tais como licitação conduzida sem a estipulação de critérios de aceitabilidade de preços unitários; ausência de verificação da compatibilidade das propostas das licitantes com os preços praticados no mercado; e celebração de aditivos contratuais em razão de deficiências ou insuficiências do projeto básico, que privilegiaram serviços com sobrepreço em detrimento daqueles que apresentavam subpreço.6.A desnaturação do equilíbrio contratual inicialmente posto decorreu de alterações contratuais perpetradas em desfavor da Administração, de modo que a análise da variação dos quantitativos e dos preços no âmbito do Contrato UT-02-0016/02-00, desde sua assinatura até a terceira revisão de projeto em fase de obras, mostrou que os quatro serviços com maior desconto tiveram seus quantitativos integralmente suprimidos ou quase zerados, enquanto os dois serviços com elevado percentual de sobrepreço tiveram seus quantitativos multiplicados, respectivamente, por quatro e por quinze vezes, conforme demonstrado nas tabelas a seguir, extraídas do relatório que fundamentou o Acórdão 2.714/2009-Plenário:[...]8.Como consequência houve a perda de um desconto contratual inicialmente pactuado de 8,49% e o surgimento de um sobrepreço de 13,45%, se considerados os quantitativos acumulados até a 27ª medição.[...]11.A Secretaria de Recursos (Serur) analisou todos os argumentos recursais concluindo, em pareceres uniformes, que deveria ser negado provimento ao presente apelo, entendimento este que foi acompanhado pelo Parquet em sua manifestação regimental.[...]13.Quanto ao mérito, antecipo que acompanharei integralmente a análise promovida pela Serur, com a qual anuiu o d. representante do MP/TCU, adotando-a como razões de decidir, sem prejuízo de realizar algumas considerações adicionais que entendo pertinentes.[...]19.O mesmo raciocínio se aplica ao argumento questionando a aplicação dos parâmetros de preços do SICRO Região Norte, em outubro/2000, retroagidos para setembro daquele mesmo ano, aduzindo que caberia a utilização do Sicro de 2005, para o Estado do Pará, na medida em que houve considerável atraso no início das obras.20.Não se trata apenas de sobrepreço como origem do débito imputado à recorrente, e sim da prática de jogo de planilhas. Assim, ainda que fosse pertinente a alegação acerca da mudança da data-base do referencial, o impacto no desequilíbrio econômico-financeiro do Contrato UT-02-0016/02-00 seria marginal, pois a referência com nova data-base seria utilizada como parâmetro de comparação tanto na planilha com os quantitativos originais como na planilha após os acréscimos e supressões de quantitativos.21.Embora a recorrente não tenha apresentado nenhum comparativo efetivamente demonstrando que a redução no desconto observado seria mitigada com a adoção da nova data-base, creio que a tendência seja de que não haja nenhuma modificação relevante do valor do débito, que talvez pudesse até aumentar com a utilização do Sicro de 2005.22.Também ressalto que considero inteiramente desprovida de fundamentação a pleiteada modificação da data-base do Sicro para fins de comparação. Conforme afirmei ao relatar o Acórdão 854/2016-Plenário, não tenho dúvidas de que, em face da proximidade temporal, a utilização do Sicro com data mais próxima da data base do contrato é a mais escorreita. A utilização de tabela de custos referenciada em outra data-base, principalmente após o transcurso de períodos demasiadamente longos, não reproduz adequadamente as exatas condições da obra à época da assinatura do contrato.23.Consoante exame da unidade técnica, a metodologia de cálculo utilizada pelo Tribunal para apurar o valor do débito nos presentes autos, com a utilização de referencial de preços mais próximo à data-base do contrato, é correta e encontra amparo em farta jurisprudência desta Corte, que está referenciada no relatório que fundamenta esta deliberação.24.Registro que a referência na data-base do contrato também é aquela que se presta melhor a avaliar o aspecto subjetivo das condutas dos responsáveis, pois o exame que se exigiria tanto de um agente público quanto da empresa licitante que oferta sua proposta no certame seria a comparação dos preços orçados/ofertados com os vigentes em sistemas referenciais contemporâneos da contratação.25.O equilíbrio econômico-financeiro do contrato também deve ser sempre analisado na data de apresentação das propostas, conforme expresso no art. 37, inciso XXI, do texto constitucional, ao disciplinar a manutenção das condições efetivas da proposta. Nesse sentido, leciona Marçal Justen Filho, em sua obra Comentários à lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11ª edição (grifo meu):A equação econômico-financeira delineia-se a partir da elaboração do ato convocatório. Porém, a equação se firma no instante em que a proposta é apresentada. Aceita a proposta pela Administração, está consagrada a equação econômico-financeira dela constante. A partir de então essa equação está protegida e assegurada pelo Direito.26.Ante o exposto, em casos que se avaliam indícios de dano ao erário por conta da prática denominada jogo de planilha, a perda do equilíbrio econômico-financeiro do contrato deve ser avaliada com base em referenciais de preços contemporâneos à contratação, e não em datas futuras, aparentemente escolhidas de forma arbitrária pela recorrente.Acórdão:9.1 conhecer do recurso de reconsideração interposto pela [recorrente], com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33, ambos da Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar a ele provimento;