Acórdão 1521/2024
Voto:Cuidam os autos de representação interposta pelo Senador da República Fabiano Contarato baseada em matéria jornalística que noticiou reiteradas negativas a pedidos de acesso à lista de endereços eletrônicos (URL) relativos à veiculação de anúncios publicitários da Caixa Econômica Federal (Caixa) e do Banco do Brasil (BB).2. O representante, por entender que a imposição de sigilo às informações requeridas afrontaria as disposições da Lei 12.232/2012 [2010], norma geral que "dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda e dá outras providências", solicita ao Tribunal a realização de auditoria.3. Relata que os gastos com publicidade das instituições estariam disponibilizados genericamente, sem discriminação do valor pago a cada empresa e sem indicação dos domínios mantidos pelas sociedades contratadas em relação aos realizados pela internet.[...]5. Em análise inicial (peça 8), a então Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão (SecexFinanças) avaliou não ser possível tarjar como reprovável a negativa de acesso a pedidos de informações detalhadas de valores pagos, já que a conduta estaria respaldada no parágrafo único do art. 16 da Lei 12.232/2010: "as informações sobre valores pagos serão divulgadas pelos totais de cada tipo de serviço de fornecedores e de cada meio de divulgação".6. Por outro lado, apontou que a não disponibilização do rol de endereços eletrônicos (URL) utilizados para difusão de anúncios pagos com verba de publicidade afrontaria o caput do art. 16, que estabelece a obrigatoriedade de identificação dos veículos contratados.7. Assim, a SecexFinanças propôs: conhecer da representação; indeferir a medida cautelar pleiteada; realizar as diligências junto ao BB, Caixa, Controladoria-Geral da União e Casa Civil da Presidência da República; e não conhecer do pedido de auditoria, por falta de legitimidade do representante.8. Por meio do despacho de peça 11, o então relator, Ministro Bruno Dantas, além de acolher os encaminhamentos sugeridos pela unidade técnica, determinou a oitiva do BB e da Caixa para que se manifestassem sobre as razões de ordem comercial, estratégica e jurídica para imposição de sigilo na listagem dos endereços eletrônicos nos quais foram veiculados anúncios e propagandas pagos ou monetizados com verba de publicidade.9. Os elementos enviados em atendimento às demandas do Tribunal foram analisados na instrução de peça 70, cujas conclusões foram ratificadas pelos dirigentes da SecexFinanças (peças 71 e 72).10. A unidade concluiu pela regularidade da negativa de disponibilização de relatórios de distribuição de recursos de publicidade digital e dos gastos individualizados por veículo de comunicação, por se tratar de informações estratégicas amparadas pelo sigilo empresarial.11. Noutra via, reafirmou que a não disponibilização da relação de URL importaria em descumprimento à Lei 12.232/2010, por entender que a lista de sítios de internet que veiculam os anúncios, pela própria natureza do serviço de publicidade, constituiria informação pública. Acrescentou que a Eletrobras e a Petrobras, empresas estatais também inseridas em mercados competitivos, divulgariam a informação requerida de forma muito mais transparente.12. Assim, com base no art. 14 da Resolução-TCU 315/2020, que trata da construção participativa das deliberações do Tribunal, sugeriu o envio da instrução às entidades interessadas para emissão de comentários, encaminhamento autorizado pelo relator no despacho de peça 84.13. Ao avaliar as manifestações dos gestores, a unidade técnica, agora denominada Unidade de Auditoria Especializada em Bancos Públicos e Reguladores Financeiros (AudBancos), por meio da instrução constante da peça 110, entendeu que as respostas não seriam suficientes para modificar as conclusões antes apresentadas.14. Ressalta que a Lei 12.232/2010 abarcaria todas as formas de comunicação, inclusive aquelas criadas por novas tecnologias, na linha do disposto no inciso III do § 1º do seu art. 2º. Acrescenta - com base na Lei 4.680/1965, que dispõe sobre o exercício da profissão de publicitário e de agenciador de propaganda, e na Resolução 1/2019 do Conselho Executivo das Normas-Padrão da Atividade Publicitária (Cenp), entidade representativa das agências, veículos e anunciantes - que a definição para o conceito de "veículo de comunicação ou divulgação" seria ampla e incluiria todo e qualquer agente atuante na internet capaz de transmitir propaganda ao público.15. Desse modo, reitera a posição no sentido de que Caixa e BB deveriam "dar publicidade às informações dos veículos, incluindo os endereços eletrônicos (URL), nos quais realizam anúncios e propagandas pagos ou monetizados com verba de publicidade".[...]21. Como bem apontou a unidade técnica na instrução de peça 70, relatórios de adserver, de distribuição de recursos na plataforma Google Adwords e outros que revelem a distribuição de mídia programática, assim como os gastos individualizados de inserções publicitárias por veículo, constituem documentos de inteligência do setor de marketing dos bancos e, por conterem informações estratégicas, estão resguardados pelo sigilo empresarial.22. Dessa forma, quanto aos aspectos acima mencionados, manifesto integral concordância com as análises empreendidas pela SecexFinanças/AudBancos e, em relação ao questionamento a eles relacionado, concluo pela improcedência da representação.[...]24. Assim como a unidade técnica, entendo necessário conferir publicidade ao rol de veículos, inclusive os da internet, utilizados na difusão de anúncios e propagandas das empresas estatais. Todavia, acredito que a medida descrita no parágrafo 16 do excerto merece ajuste pontual, porém bastante relevante.25. Refiro-me à utilização do termo URL na proposta de determinação. A sigla é a abreviação de Uniform Resource Locator (Localizador Uniforme de Recursos, em tradução livre), denominação que se dá ao endereço exato para acesso a determinada página ou serviço.26. Basicamente, a URL é composta pelo protocolo (modo de comunicação com o servidor), pelo domínio/subdomínio (identificador do site) e pelo caminho ou subdiretório (ponto específico do site). Tomando por exemplo a página inicial do TCU (https://portal.tcu.gov.br/inicio/), identifica-se em sua URL o protocolo "https://", o subdomínio "portal", o domínio "tcu.gov.br" e o caminho/subdiretório "início".27. Em sua argumentação, a unidade técnica realçou que a Eletrobras e a Petrobras, empresas estatais também inseridas em mercados competitivos, divulgariam a informação:[...]28. Todavia, ao analisar as publicações das empresas citadas, verifica-se que não há divulgação do rol de URL. A Eletrobras, conforme arquivo acessado por meio do link indicado na instrução de peça 70 (https://eletrobras.com/pt/InvestimentosemPublicidade/Junho%202019.pdf), apenas relaciona a razão social das empresas e o valor global investido no segmento:[...]29. A lista de veículos de publicidade da Petrobras (https://transparencia.petrobras.com.br/) é apresentada em tabela composta por quatro colunas, denominadas "meio", "veículo", "razão social do veículo/fornecedor da agência" e "CNPJ do veículo/fornecedor da agência". A coluna "veículo" apenas indica as respectivas denominações, sem relacionar nenhuma URL, tal como nos exemplos abaixo (facebook, instagram e R7, veículos citados na instrução da unidade técnica):[...]30. Embora a unidade técnica tenha reiteradamente empregado o termo URL em suas instruções, é bem plausível que haja pretendido se referir a domínio; nesse sentido, destaco excerto extraído da análise contida na peça 70:"96.O mesmo pode se dizer das informações que revelam o gasto individualizado das inserções publicitárias por veículo, ou seja, também podem ser consideradas estratégicas e tuteláveis pelo sigilo empresarial. Uma coisa é disponibilizar ao público que o BB realizou publicidade no website uol.com.br ou no instagram.com em algum momento nos últimos cinco anos. Outra é individualizar o quanto foi gasto em cada veículo e por quanto tempo, pois estas informações poderiam revelar a materialidade e proporcionalidade de distribuição de recursos derivados de análises de marketing de distribuição de recursos para publicidade baseado em faixas e comportamentos de público-alvo que se queira alcançar, que poderiam ser consideradas informações de marketing estratégicas."31. O auditor, ao mesmo tempo em que aponta a necessidade de franquear ao público geral informação sobre a realização de publicidade remunerada em determinados sites, afirma que "individualizar o quanto foi gasto em cada veículo e por quanto tempo poderia revelar a materialidade e a proporcionalidade de distribuição dos recursos derivados de análises de marketing de distribuição de recursos para publicidade baseado em faixas e comportamentos de público-alvo que se queira alcançar", tratando-se, por isso, de informação estratégica.32. Na prática, a divulgação da lista completa de URL traria efeito similar ao do cenário descrito, pois também poderia expor a estratégia publicitária definida pela instituição, tal como mencionado pelo BB e pela Caixa em suas manifestações.33. Nesse cenário, a publicação da relação de domínios é medida que me parece mais adequada, por harmonizar o dever de transparência com a necessidade de preservação de informações cuja exposição possa fragilizar estratégias comerciais de instituições financeiras estatais exploradoras de atividade econômica em regime de competição no mercado.34. Dessa forma, por estar de acordo, em essência, com a análise empreendida pela unidade especializada, acolho o encaminhamento proposto, com a substituição do termo "URL" pelo "domínio" na determinação a ser dirigida às instituições financeiras.Acórdão:9.2. determinar ao Banco do Brasil S.A. e à Caixa Econômica Federal com vistas a que, no prazo de 60 (sessenta) dias, adotem as medidas necessárias para que as informações dos veículos de comunicação, incluindo os domínios de internet, nos quais foram divulgados anúncios e propagandas pagos ou monetizados com verba institucional de publicidade desde 1º de janeiro de 2019, sejam publicadas em sítio próprio da internet, em observância ao art. 16 da Lei 12.232/2010 c/c o art. 4º da Lei 4.680/1965;