Acórdão 83/2020
Voto:Trata-se de relatório de consolidação de auditorias realizadas para verificar a regularidade e a boa gestão dos contratos de manutenção da malha rodoviária federal administrada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). As auditorias foram realizadas na sistemática de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), com a participação de cinco unidades regionais do Tribunal (BA, MG, PR, RS e TO), cabendo à então Secretaria de Controle Externo no Estado de Minas Gerais a coordenação dos trabalhos e a elaboração da presente consolidação.[...]6.Nesse contexto, os exames de auditoria enfocaram o planejamento das contratações, a elaboração e o conteúdo formal dos atos convocatórios e respectivos instrumentos contratuais, assim como aspectos específicos das rotinas vinculadas à gestão e à fiscalização administrativa e técnica dos contratos de manutenção rodoviária. Foram priorizados na seleção de objetos a serem fiscalizados os contratos vigentes de conservação típica de rodovias classificadas em estado ruim ou péssimo de conservação. A amostra assim selecionada, nas cinco auditorias realizadas, resultou na fiscalização de 17 contratos, que alcançam o volume de recursos de R$ 285 milhões.[...]22.O segundo grupo de achados analisados no relatório de consolidação das fiscalizações contemplou os seguintes títulos: (i) falhas no reajustamento de preços contratuais; (ii) falhas na medição dos serviços contratuais; (iii) ausência de segregação de funções no planejamento e na fiscalização contratual; e (iv) falhas na designação dos agentes de gestão/fiscalização contratual.23.É pertinente ressaltar que, em relação ao tema de gestão e fiscalização de contratos, o Dnit possui um disciplinamento interno, instituído pela Instrução de Serviço 6/DG, de 10 de abril de 2018, que aprovou o Manual de Diretrizes para Gestão, Acompanhamento e Fiscalização de Contratos. Dessa forma, o referido normativo também foi utilizado como um dos critérios para a análise das situações encontradas pelas equipes de fiscalização, além das leis e da jurisprudência que regem o assunto.24.Passo a tratar dos achados. Em relação ao reajustamento dos preços contratuais, as falhas apontadas consistiam na divergência entre as cláusulas contratuais que regiam o reajustamento dos preços e a metodologia efetivamente adotada pelo Dnit. Em regra, os contratos adotavam como início do prazo temporal de um ano para o reajustamento a data limite para apresentação da proposta, ao mesmo tempo em que a fórmula prevista no contrato para o cálculo do reajustamento considerava como data-base inicial para o índice de preço o mês do orçamento do Dnit. No entanto, na prática, os reajustamentos eram realizados pelo Dnit após decorrido um ano da data do orçamento. Dessa forma, as equipes de fiscalização apontaram que os contratos teriam sido reajustados de modo antecipado, em período inferior ao fixado no edital da licitação e no instrumento contratual decorrente.25.Como proposta de encaminhamento, considerando que as situações específicas seriam tratadas nos processos individuais de cada unidade regional, a unidade instrutora propôs determinação para que o Dnit revisasse seu edital padrão e anexos, estabelecendo que o marco inicial para a contagem do prazo de reajustamento seja a data do orçamento do Dnit, e não a data da proposta.26.Quanto à situação em comento, divirjo parcialmente da análise da unidade instrutora, conforme passo a expor. A interpretação sistemática das normas que regem a matéria (art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001 e art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993) bem como a jurisprudência deste Tribunal (Acórdão 424/2005-Plenário e Acórdão 1.941/2006-Plenário) deixam claro que o reajustamento é devido após transcorrido um ano, contado a partir de dois possíveis termos iniciais: a data-limite para apresentação da proposta ou a data do orçamento a que esta se referir. Porém, essas duas alternativas são excludentes.27.Assim, julgo que a redação das cláusulas contratuais que tratavam do reajustamento mostrou-se ambígua e conflitante com a legislação. A observância literal do disposto nos editais e nos contratos poderia acarretar ônus indevido às contratadas, que teriam de manter os preços de suas propostas por prazos muito superiores a um ano, tendo em vista a defasagem da data-base do orçamento do Dnit em relação à data de apresentação das propostas.28.Dessa forma, penso que a situação descrita se constitui mais em uma falha contida nas cláusulas editalícias e contratuais do que em uma irregularidade no procedimento de reajustamento efetivamente realizado pelo Dnit. Isso porque, transcorrido um ano da data do orçamento das propostas, não seria lícito abster-se de reajustar os preços, de acordo com o que previa o edital, visto que as cláusulas ali previstas não se mostravam coerentes com o arcabouço normativo aqui exposto.29.Em relação à proposta de determinação ao Dnit, cumpre registrar que, no julgamento de uma das fiscalizações que compõem esta FOC, este Tribunal já adotou, mediante o Acórdão 1.016/2019-TCU-Plenário, a seguinte deliberação diante do mesmo achado em questão:"1.7. Nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, e art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Superintendência Regional do DNIT no Estado de Minas Gerais que, no prazo de 60 dias, revise o conteúdo de seu edital padrão e anexos no que tange aos critérios de reajuste, devendo uniformizar e compatibilizar as cláusulas do edital com a fórmula de reajuste no que se refere ao marco inicial adotado para a contagem do prazo, quer seja a data prevista para apresentação da proposta ou a data do orçamento do DNIT a que essa proposta se referir, em observância ao art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993;"30.Ainda que a determinação acima tenha sido dirigida apenas à Superintendência Regional do Dnit no Estado de Minas Gerais, a resposta da autarquia em atendimento à deliberação evidenciou que já foram adotadas medidas também no âmbito das Coordenações de sede do Dnit. Conforme o Ofício 66416/2019/ACE-DG/DNIT/SEDE (peça 35), a Coordenação-Geral de Manutenção e Restauração Rodoviária esclareceu que a Coordenação-Geral de Cadastro e Licitações havia promovido alterações na minuta de edital de pregão de prestação de serviços comuns de engenharia. Dentre as alterações, solicitou-se à Procuradoria Federal Especializada parecer quanto à alteração do reajuste "a partir do mês-base/data-base do orçamento constante do Edital e seus anexos" e optou-se por inserir a fórmula de reajuste na minuta de termo de referência padrão. Dessa forma, entendo desnecessária nova determinação com teor semelhante ao já exarado no item 1.7 do Acórdão 1.016/2019-TCU-Plenário.Acórdão:9.3. encaminhar cópia deste acórdão ao Ministério da Infraestrutura.