Acórdão 2290/2025
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto pela Dra. Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora-Geral do Ministério Público junto a este Tribunal (MPTCU), contra o Acórdão 1.584/2024-TCU-Plenário, por meio do qual esta Corte entendeu por não conhecer a representação formulada pela então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração do Tribunal de Contas da União (SeinfraCOM) a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no procedimento de indicação de [omissis] para o cargo de Presidente do Conselho Diretor da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), por ausência de competência do TCU para exame da matéria.2. O tema principal da representação refere-se à suposta impossibilidade da nomeação de [omissis] para Presidente da referida agência pelo prazo de cinco anos, uma vez que o indicado ocuparia o cargo de membro do Conselho Diretor por um período de mandato de sete anos, computando-se o tempo em que atuava no cargo de Conselheiro da agência reguladora, com mandato iniciado em 4/11/2019, mais o de Presidente, até 4/11/2026. 3. Este Plenário entendeu na deliberação atacada que:"não compete ao TCU revisar atos de nomeação de autoridades sujeitas à aprovação do Senado Federal, nos termos do art. 52 da Constituição Federal, visto que a manifestação da Câmara Alta do Parlamento nesse procedimento se insere no âmbito de suas atribuições finalísticas, próprias do Poder Legislativo, imunes ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas."[...]6. Segundo a AudRecursos (peça 146, p. 5), a delimitação do presente exame contempla as seguintes questões:a) suposta incompetência do TCU para o exame da legalidade do ato de nomeação de [omissis] ao cargo de Diretor-Presidente da Anatel; eb) limite máximo de mandato de cinco anos para membros de Diretoria/Conselho Diretor de agências reguladoras.7. Entendo, porém, que a análise do presente recurso deve restringir-se à avaliação da preliminar de competência do TCU para o exame da legalidade do ato de nomeação de [omissis] ao cargo de Diretor-Presidente da Anatel. Isso porque o Acórdão 1.584/2024-TCU cingiu-se apenas à avaliação dessa competência, não adentrando em questões de mérito afetas ao limite temporal de mandato para membros de Diretoria/Conselho Diretor de agências reguladoras, apesar de alguns votos apresentados terem avançado na discussão de mérito. 8. Nesse sentido, o art. 116 do Regimento Interno deste Tribunal estabelece que "as questões preliminares ou prejudiciais serão decididas antes do julgamento ou da apreciação de mérito proposta pelo relator". Apenas se "rejeitada a preliminar, dar-se-á a palavra ao relator e, se for o caso, aos revisores, para apresentarem os seus votos, com as correspondentes minutas de acórdão".9. Em acréscimo, verifico que a Ata 32/2024-Plenário, de 7/8/2024, da sessão em que foi apreciado este processo, registrou que a deliberação do TCU se restringiu à proposta preliminar de mérito, nos seguintes termos:"O Ministro Jorge Oliveira apresentou proposta preliminar ao mérito, que foi posta em votação, nos termos do art. 116 do Regimento Interno. O Tribunal aprovou o Acórdão nº 1584, sendo vencedora a proposta apresentada pelo Ministro Jorge Oliveira, no que foi acompanhado pelos Ministros Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Jhonatan de Jesus e Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa (atuando em substituição ao Ministro Benjamin Zymler). Vencidos os Ministros Walton Alencar Rodrigues, Vital do Rêgo e Antonio Anastasia."10. Desse modo, caso, eventualmente, diferentemente da proposta que formulo nesta ocasião, este Plenário entender cabível dar provimento ao recurso quanto à reavaliação da competência deste Tribunal para enfrentar a matéria, devem os autos serem devolvidos ao relator a quo para que seja iniciada a discussão de mérito da presente representação e garantido o devido contraditório e ampla defesa a [omissis], ou seja, a definição do correto cômputo dos limites temporais possíveis de serem cumpridos pelo Presidente da Agência, que ocupava anteriormente o cargo de Conselheiro no âmbito da Anatel, escolhido pelo Presidente da República e aprovado pelo Senado Federal.11. Segundo a unidade técnica instrutora (peça 146, p. 6): "5.7 (...) o objeto da discussão travada nesta representação se encontra adstrito aos exatos limites legais, uma vez que diz respeito ao prazo de mandato fixado para [omissis] no cargo de Presidente da Anatel, mais especificamente ao termo final indicado na mensagem presidencial enviada ao Senado Federal. Assim, diferentemente dos casos mencionados no voto revisor do acórdão recorrido (peça 113), está submetido à jurisdição do TCU sobre atos administrativos, ainda que a aprovação dos nomes para exercer o comando das agências reguladoras seja um processo político".12. Com as devidas vênias, divirjo do posicionamento da AudRecursos que acolhe a argumentação do MPTCU, resumido aos seguintes argumentos:[...]17. A criação das Agências Reguladoras é recente na história do Brasil. Teve como catalisadores o Programa Nacional de Desestatização (PND), estabelecido pela Lei 8.031/1990, e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de 1995, que buscaram flexibilizar a regulamentação burocrática e gerar maior autonomia às agências governamentais.[...]19. A nomeação dos membros do Conselho Diretor da Agência Nacional de Telecomunicações pode ser caracterizada como ato complexo, uma vez que devem ser indicados pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos do art. 52, inciso III, alínea "f", da Constituição Federal c/c o art. 23 da Lei 9.472/1997, reproduzidos a seguir:· Constituição Federal Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de: (...) f) titulares de outros cargos que a lei determinar;· Lei 9.472/1997Art. 23. Os membros do Conselho Diretor serão brasileiros e terão reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de sua especialidade, devendo ser indicados pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea "f" do inciso III do art. 52 da Constituição Federal, observado o disposto na Lei nº 9.986, de 18 de julho de 2000.  (grifei) 20. Apesar de polêmica a matéria, estou convicto de que este Tribunal não possui competência para analisar os atos relacionados no retromencionado artigo, eis que o Senado Federal detém a competência "privativa" para essa finalidade definida no próprio texto constitucional.21. Por certo, a Carta Magna estabeleceu, em seu art. 71, um amplo leque de competências afetas ao controle por esta Casa. Contudo, acredito que o legislador constituinte definiu para atos específicos mais sensíveis no aspecto político previstos no art. 52, a competência do Senado Federal como definitiva e final instância de apreciação ou correção de eventual irregularidade em âmbito administrativo. Exatamente por isso, houve a inserção da expressão "privativa" no texto quando da listagem dos mencionados atos sujeitos à aprovação do Senado Federal.22. Desse modo, não obstante a competência deste Tribunal em apreciar atos de nomeação para cargos em comissão no âmbito da Administração Pública Federal, entendo que, especificamente para aqueles elencados no aludido artigo da Carta Magna, o legislador constituinte retirou a necessidade de avaliação pelo TCU.  23. Cabe ressaltar que, em função da aludida sensibilidade, o texto constitucional estabeleceu que o aperfeiçoamento das nomeações previstas no art. 52, inciso III, ocorresse apenas após arguição pública, por voto secreto de Suas Excelências os Senadores da República, o que é bastante relevante para a correção do ato de nomeação. Não vejo sentido que, após todo esse complexo procedimento no qual atuam os representantes eleitos pelos Estados da Federação, o TCU pudesse interferir de qualquer forma no conteúdo do ato aprovado por aquela Casa Legislativa.[...]26. Nesta etapa recursal, entendo, contrariamente ao parecer da AudRecursos, que não deve ser acolhida a argumentação da recorrente de que o exame da legalidade da nomeação dos membros de colegiados das agências reguladoras pelo TCU não constitui intromissão indevida na competência privativa do Senado Federal, pois a correção de vícios dessa natureza é ínsita à atividade de controle externo.27. Segundo a unidade técnica (peça 146, p. 6): "5.3 Estando a análise do TCU acerca da nomeação para os citados cargos adstrita ao cumprimento de quesitos legais de ordem objetiva, não há usurpação de competência exclusiva do Parlamento, pois o Tribunal está atuando no exercício da competência prevista no art. 71, incisos IX e X, da Constituição Federal, na condição de órgão auxiliar do Congresso Nacional, comando esse que deve ser lido em harmonia com o dispositivo constitucional que dispõe que a investidura dos dirigentes das agências reguladoras seja precedida de ato complexo (art. 52, inciso III, alínea "f", da CF/88) ."28. Em relação à minha discordância quanto à essa argumentação, registro que o legislador constituinte não criou qualquer exceção, no art. 52, para que fosse retirada ou dividida a competência privativa do Senado Federal em casos de análise de critérios subjetivos ou objetivos dos atos listados, em especial quanto ao cumprimento do prazo máximo do mandato dos membros de diretoria colegiada das agências reguladoras.29. Neste ponto, no voto vencedor que conduziu a deliberação recorrida, transcrito a seguir, o Min. Jorge Oliveira observou com propriedade a especificidade e diferença da atuação dos dirigentes de agências reguladoras em relação aos demais profissionais que ocupam cargos em comissão ordinários, o que reforça minha convicção a respeito da incompetência do TCU para a análise da suposta irregularidade relacionada na representação que ora se aprecia:[...]30. Nesse particular, diferentemente da argumentação do MPTCU, a separação feita pelo ministro-redator entre os cargos de livre provimento e os dos diretores das agências reguladoras é fundamental para afastar a aplicação dos entendimentos mencionados desta Corte de Contas e do Supremo Tribunal Federal ao caso concreto, uma vez que se referiam à nomeação para cargos em comissão ordinários que não se enquadravam nas hipóteses relacionadas no art. 52 da Constituição Federal.31. Também entendo que não deve ser acolhida a argumentação do MPTCU no sentido de que "não se aplicam as referências jurisprudenciais utilizadas pelo revisor para fundamentar a alegada incompetência do Tribunal para deliberar sobre o mérito desta representação", nos seguintes termos  (peça 130, p. 10):"34. (...). Em todos os casos citados (acórdãos n.º 547/2020 e n.º 1.987/2021, do Plenário; e despacho do Relator no TC-036.914/2018-5), como antes descrito, os questionamentos que levaram o Tribunal a afastar sua competência para tratar a matéria ou estavam associados ao descumprimento de requisitos de investidura dos indicados, sob juízo do Senado Federal, ou diziam respeito ao próprio cumprimento do rito pela Casa Legislativa. Nenhum deles debruçou-se sobre a correção dos prazos de mandato definidos em mensagem presidencial." 32. E o motivo é bastante simples. Por certo, nenhuma das decisões mencionadas pelo redator abordou especificamente a correção dos prazos de mandato de diretores de agências reguladoras definidos em mensagem presidencial, até pelo fato desta Corte não ter se debruçado ainda sobre um caso concreto idêntico.33. Contudo, a jurisprudência colacionada no voto proferido pelo Min. Jorge Oliveira demonstra que em casos similares, relacionados no art. 52 da Constituição, este Tribunal tem reconhecido sua incompetência para analisá-los, conforme se observada do seguinte trecho da sua Declaração de Voto (peça 110, p. 7-8):[...]34. Desse modo, reitero meu entendimento de que, apesar da elevada amplitude de atos administrativos afetos à nomeação para cargos públicos que se sujeitam a apreciação desta Corte, o legislador constituinte entendeu por bem reservar ao Plenário do Senado Federal um restrito rol de competências privativas, a exemplo daquela relacionada no art. 52, inciso III, alínea "f", da Carta Magna, razão pela qual o recurso em análise deve ser conhecido e ter seu provimento negado.Acórdão:9.1. conhecer do presente pedido de reexame, para, no mérito, negar-lhe provimento;