Acórdão 1109/2018
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada por determinação do acórdão 28/2015 - Plenário, originada de representação de unidade técnica deste Tribunal que apontou indícios de irregularidades em diversos contratos de manutenção e restauração rodoviárias firmados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit no estado do Ceará.2. Este feito tem por objeto específico o exame das falhas relacionadas ao contrato 508/2009, firmado entre o Dnit e a [empresa] para realização de serviços de manutenção em trecho cearense da BR-116. As irregularidades, em breve síntese, abrangem pagamento em duplicidade, antieconomicidade na execução simultânea de contratos similares e desperdício de recursos aplicados na manutenção de trechos rodoviários posteriormente submetidos a intervenções estruturais.3. Entre agosto e outubro de 2009, três contratos foram assinados pelo Dnit/CE para realização de obras na BR-116/CE. O contrato 508/2009, celebrado em 14/09/2009, teve por objeto serviços de conservação rodoviária, enquanto os contratos 410/2009 e 607/2009, assinados em agosto e outubro daquele ano, visaram à realização de obras de restauração em segmentos rodoviários já abrangidos pelo contrato 508/2009.4. Nesse cenário, foram apontados indícios de pagamentos irregulares e falhas graves na execução simultânea dos ajustes. Em ação conjunta realizada pela Polícia Federal, Ministério Público e pela antiga Controladoria-Geral da União - CGU, voltada ao exame de 23 contratos firmados pelo Dnit/CE, a unidade de controle interno do Poder Executivo calculou dano ao erário de R$ 2.999.277,36 na execução do contrato 508/2009, conforme registrado no Relatório de Demandas Especiais Consolidado (peças 348 e 349).5. Referido débito foi ratificado nas análises iniciais das unidades instrutivas do TCU. Foram citados e apresentaram suas alegações de defesa, todos em face da totalidade do débito: [responsáveis e empresa], executora dos contratos 508/2009 e 410/2009.[...]9. A Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará - Secex/CE concluiu pela rejeição das alegações de defesa de todos os responsáveis e pelo consequente julgamento de suas contas pela irregularidade, com imputação de débito solidário de R$ 2.999.277,36 e aplicação de multa.10. O Ministério Público junto ao TCU - MPTCU, em divergência, avaliou como insuficientes os elementos que sustentaram a proposta de condenação em débito. Ponderou que, além de justificada a contratação simultânea de serviços de manutenção e restauração, a suposta duplicidade de pagamentos não teria sido sustentada na efetiva demonstração da liquidação indevida de serviços concorrentes. Acrescentou, ao fim, que a ação penal que tramitou na Justiça Federal para apuração dos possíveis crimes associados à execução do contrato 508/2009 teria sido arquivada. Opinou pelo acatamento das alegações de defesa dos responsáveis, com o julgamento pela regularidade com ressalva das contas dos responsáveis.[...]14. Ao passar ao mérito, em linha com as conclusões da Secex/CE e do MPTCU, devo reconhecer que a contratação concomitante de atividades de conservação e restauração rodoviária, por si só, não configura irregularidade.15. Há diferença técnica significativa entre as duas classes de intervenção. Conceitualmente, a conservação, que pode ser classificada como rotineira, periódica ou de emergência, é o conjunto de operações destinado a manter as características técnicas e operacionais da rodovia. Por sua vez, a restauração tem viés mais estruturante, pois abrange intervenções voltadas a restabelecer o perfeito funcionamento da rodovia.16. Também é relevante considerar que, no caso em exame, há evidências de que as más condições da rodovia levavam à necessidade tanto dos serviços de conservação quanto de restauração no trecho cearense da BR-116. Adicionalmente, a incerteza quanto à disponibilidade orçamentária dos contratos de restauração recomendava a permanência das atividades de conservação do contrato 508/2009.17. A autorização para execução concomitante, em um mesmo segmento, de contratos de manutenção e de restauração acabou formalizada pelo Dnit por meio da Instrução de Serviço/DG-Dnit 15/2010. [...]:[...]19. Embora, por um lado, concorde com o MPTCU no sentido de que as impugnações feitas pela Controladoria-Geral da União em seu Relatório de Demandas Especiais Consolidado, acolhido pela Secex/CE, não apresentam evidências suficientes para caracterização do prejuízo de R$ 2.999.277,36, por outro lado, constato que são robustas as provas de dano ao erário apontadas pela Polícia Federal.[...]29. De toda forma, ainda que tais ponderações permitam afastar o dano inicialmente calculado no Relatório de Demandas Especiais Consolidado da antiga CGU, acolhido pela Secex/CE, não permitem elidir o débito comprovado por perícia da Polícia Federal, no valor histórico de R$ 164.120,35.[...]32. É essencial notar que os riscos decorrentes da execução concomitante de contratos com objetos potencialmente coincidentes demandavam dos superiores hierárquicos a adoção de medidas de controle mais efetivas. Adicionalmente - e esse é o ponto central da conclusão pela responsabilidade do superintendente e do chefe de engenharia -, vale destacar que as irregularidades que causaram prejuízo aos cofres públicos não detêm especificidade que as restrinja ao âmbito de atuação do fiscal do contrato. O débito não decorre de alteração pontual nos volumes das medições e tampouco de minuciosa mudança em um item técnico, mas da superposição de serviços de conservação e de restauração em um mesmo período e para um mesmo trecho.33. Conquanto seja possível a simultaneidade de contratos de conservação e restauração, é certo que ela exige dos gestores públicos controle mais efetivo na aferição e fiscalização dos serviços.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas de [responsáveis] e da [empresa];9.2. condená-los, solidariamente, ao recolhimento aos cofres do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes de R$ 164.120,35 [...];9.3. aplicar-lhes multas individuais de R$ 25.000,00 [...];