Acórdão 3605/2014
Voto:9. Preliminarmente, vale ressaltar que estão coligidos aos autos elementos probatórios suficientes para resolver o mérito das questões trazidas ao descortino desta Casa de Contas, tendo sido nesse sentido o encaminhamento dado pela Secex/GO, que propôs, essencialmente, conhecer da presente Denúncia, considerá-la procedente e determinar ao 9º Batalhão de Suprimento do Comando do Exército que adote providências necessárias para anulação do Pregão Eletrônico 2/2014, bem como para que, ao realizar nova licitação, não utilize o sistema de registro de preços para a contratação obras de engenharia.[...]15. Sob o aspecto da modalidade de contratação, esta Corte de Contas, recentemente, por meio do Acórdão 1.540/2014 - Plenário, em processo de Solicitação do Congresso Nacional que tratou, dentre outras questões, da utilização do pregão em obras de simples execução, se manifestou no sentido de que "não se aplica a modalidade pregão à contratação de obras de engenharia, locações imobiliárias e alienações, sendo permitida nas contratações de serviços comuns de engenharia (Súmula TCU 257/2010) ". Pela pertinência do assunto, reproduzo trecho do Voto que impulsionou o referido decisum:" (...) é questionado se a construção de banheiros públicos pode ser considerada obra de simples execução e, assim, se a modalidade adequada seria o convite ou o pregão.A Lei nº 10.520/2002, que instituiu o pregão, traz em seu art. 1º e parágrafo único:'Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.'Embora a Lei nº 10.520/2002 em nenhum momento vede a contratação de obras por meio de pregão, condicionando apenas na figura do objeto da licitação como bens e serviços comuns, o Decreto nº 5.450/2005, que regulamenta o pregão em sua forma eletrônica, é taxativo quanto a tal vedação:'A licitação na modalidade de pregão, na forma eletrônica, não se aplica às contratações de obras de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral.'Assim, embora muito se discuta a viabilidade e vantajosidade prática na utilização do pregão para a contratação de obras, não existe margem à discricionariedade em comando tão específico (Acórdão 1538/2012 - TCU - Plenário). Nesse diapasão, não se aplica a modalidade pregão à contratação de obras de engenharia, locações imobiliárias e alienações (vide Acórdãos em Licitações Contratos &amp; Orientações e Jurisprudência do TCU, p. 48-64, 4ª Edição - Revista, atualizada e ampliada).A Lei nº 8.666/93, que subsidiariamente é aplicada ao pregão, estabelece nos incisos I e II do artigo 6º:'I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta;II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;'Diante da clara distinção entre o conceito de obra e de serviço, a utilização da modalidade pregão é permitida nas contratações de serviços comuns de engenharia, encontrando amparo na Lei nº 10.520/2002 (Enunciado da Súmula TCU nº 257/2010).Dessa forma, de acordo com os normativos legais vigentes, a construção de banheiros públicos não pode ser licitada mediante pregão eletrônico.16. No caso em tela, além de estar sendo prevista a contratação de obra por pregão, há, como agravante, a intenção de utilizar o sistema de registro de preços para a contratação de obras, com base em uma planilha que contempla 797 diferentes itens de serviços, dos quais alguns são bastante característicos de construções, ampliações e reformas, como é o caso dos concretos estruturais de 15 fck e de 25 fck, dosados em central, e a aplicação de concreto asfáltico.17. O Decreto 7.892/2013 prevê, em seu art. 3º, o uso do Sistema de Registro de Preços nas seguintes hipóteses:"I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes;II - quando for conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa;III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ouIV - quando, pela natureza do objeto, não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração."18. A realização de obras não atende às hipóteses acima. Entendo que o aludido normativo viabiliza a contratação de serviços comuns de engenharia com base no registro de preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Mas o uso desse sistema com o intuito de contratar obras não pode ser aceito, uma vez que não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros. Não há, nessa situação, divisibilidade do objeto.19. Sob esse aspecto, ressalto que a opção de utilização do registro de preço está prevista no art. 15, inciso II, da Lei 8.666/1993, contudo, quanto à obra, esta Lei é bastante explícita, em seu art. 10º, em definir os regimes de contratação (empreitada global, empreitada por preços unitários, tarefa e empreitada integral), sem fazer menção à possibilidade de emprego do registro de preço.20. Não poderia ser diferente, pois, segundo a Lei 8.666/1993, para a realização de licitação de obra é primordial estar de posse do projeto básico e do orçamento estimativo da obra (art. 7º, § 2º), assim como haver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações.21. Além disso, cabe ressaltar que no caso das obras de reforma, ampliação, reparação e construção, não há indicativo de que tais obras sejam padronizadas a ponto de constarem em sistema de registro de preços e de, eventualmente, suscitarem o interesse de outros órgãos públicos na adesão à ata de registro de preços.22. Aqui abro espaço para deixar claro que o presente caso difere em muito da matéria abordada nos autos do TC 019.318/2013-8, em que o Tribunal admitiu o registro de preços para obra de engenharia, licitada por meio de RDC, tendo em conta a padronização do projeto. Eis a ementa do Acórdão 2.600/2013 - Plenário:"REPRESENTAÇÃO DE EQUIPE DE FISCALIZAÇÃO DO TRIBUNAL. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE NO EDITAL DE LICITAÇÕES PARA A EXECUÇÃO DE CRECHES. RDC. REGISTRO DE PREÇOS PARA OBRA DE ENGENHARIA. DECRETO 8.080/2013, QUE ALTERA O DECRETO 7.581/2011, AUTORIZA A UTILIZAÇÃO DE REGISTRO DE PREÇOS PARA OBRAS. OBJETO PADRONIZÁVEL NO CASO CONCRETO. LEGALIDADE. LICITAÇÃO COM ELEMENTOS PRÓPRIOS DE CONTRATAÇÃO INTEGRADA. NÃO UTILIZAÇÃO DE TÉCNICA E PREÇO. FALHAS PONTUAIS NAS ESTIMATIVAS DE PREÇO DO OBJETO. EDITAL VINCULA INTERESSE DA VENCEDORA DA LICITAÇÃO PARA FUTURAS CONTRATAÇÕES. REGISTRO DE PREÇOS NO RDC, REGULAMENTADO PELO DECRETO 7.581/2011, POSSIBILITA QUE ÓRGÃO PARTICIPANTE NÃO SEJA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL, AO CONTRÁRIO DO NOVO DECRETO 7.892/2013 (QUE REGULA, DE FORMA GERAL, O SRP). NECESSIDADE DE EXECUÇÃO OBRIGATÓRIA DOS QUANTITATIVOS LICITADOS. CONHECIMENTO DA REPRESENTAÇÃO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. NOTIFICAÇÕES. PROVIDÊNCIAS INTERNAS. COMUNICAÇÕES. ARQUIVAMENTO."23. Na presente situação, como os serviços foram quantificados para utilização tanto em manutenção como para obras de reforma, ampliação, reparação e construção, não há como contratá-los com a adoção do sistema de registro de preços.24. Desse modo, considero adequada a proposta da Unidade Técnica de assinar prazo para que o 9º Batalhão de Suprimento do Comando do Exército adote as providências necessárias para anulação do Pregão Eletrônico 2/2014.Acórdão:9.1. [...] conhecer da presente Denúncia para, no mérito, considerá-la procedente;