Acórdão 1634/2016
Voto:Colho da instrução da Semag que os presentes autos tratam de consulta formulada pelo Ministro de Estado da Fazenda Henrique de Campos Meirelles acerca da abertura de créditos extraordinários (peça 1), tendo em vista os comandos presentes nos itens 9.2.16 e 9.2.17 do Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, que trata da análise preliminar das contas da Presidente da República relativas ao exercício de 2015, processo em que, inicialmente, foram apontados indícios de irregularidade em razão da abertura de créditos extraordinários por meio das Medidas Provisórias (MPs) 686/2015, 697/2015, 702/2015 e 709/2015.Na consulta encaminhada por meio do Aviso 246/MF, de 24/6/2016, foram formulados os seguintes questionamentos:a) É cabível a abertura de crédito extraordinário quando a insuficiência de dotação pode potencialmente acarretar a descontinuidade de serviços públicos essenciais, tais como a prestação jurisdicional e outros direitos fundamentais que devem ser obrigatoriamente assegurados pelo Estado?b) É cabível a abertura de crédito extraordinário para a transferência de recursos a outros entes federativos, em caso de grave crise financeira do ente, com a finalidade de viabilizar a realização de grandes eventos de âmbito internacional em que houve assunção de compromissos por parte do Brasil, em especial para ações relacionadas à segurança pública? ec) É cabível a abertura de crédito extraordinário para assegurar o pagamento integral de obrigações assumidas pela União em decorrência e obediência estrita a Acórdão do Tribunal de Contas da União?A presente consulta está instruída com a Nota Técnica Conjunta 01/2016/SEAFI/SOF-STN/MF (peça 1, p. 13) e ainda com a Nota Técnica Conjunta 02/2016/SEAFI/SOF-STN/MF (peça 2). A segunda nota técnica menciona os casos concretos que motivaram a presente consulta, quais sejam:[...]Considerando a urgência da matéria, acolhi, por meio do Despacho à peça 6, a proposta preliminar formulada pela Semag (peças 3-5), no sentido de examinar, nesta oportunidade, apenas os questionamentos retratados nas letras b e c, acima transcritos, e, por outro lado, analisar o questionamento constante da letra a em processo apartado.No mérito, a Semag propõe o seguinte encaminhamento:a) conhecer da presente consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;b) nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, responder, em tese, ao consulente que:[...]b.2) as despesas e obrigações dos Poderes e órgãos autônomos da União não decorrem de decisões do Tribunal de Contas da União, mas de determinações constitucionais e legais, uma vez que o art. 37 da Lei Fundamental impõe a subordinação de todo gestor ao princípio da legalidade. É dever do administrador público acompanhar o planejamento da ação governamental e adotar as medidas necessárias para que sejam previstos créditos na lei orçamentária anual e, se estes forem insuficientes, buscar a abertura de créditos suplementares ou especiais, de forma a cumprir as disposições dos artigos 165 e 167 da Constituição da República e as normas gerais de finanças públicas;[...]Quanto ao mérito, passo a análise de cada uma das duas questões e começo pela que foi retratada na letra b, com o seguinte teor:[...]Respondido, portanto, o primeiro questionamento, passo, a seguir, à análise do segundo questionamento, ou seja, saber se é cabível a abertura de crédito extraordinário para assegurar o pagamento integral de obrigações assumidas pela União em decorrência e obediência estrita a Acórdão do Tribunal de Contas da União?De início, ponho-me de acordo com a pertinente observação da Semag no sentido de que a consulta, tal como formulada originalmente, impõe, em primeiro lugar, registrar que obrigações são assumidas pelos Poderes e órgãos autônomos da União em decorrência de determinações constitucionais e/ou legais, não por decisão do Tribunal.Nessa linha, significa dizer que a hipótese contemplada no questionamento do consulente é impossível juridicamente, pois o TCU não cria direito, mas apenas exige o cumprimento do direito posto.A Semag observa ainda que é dever de todo gestor cuidar de perto do planejamento da ação governamental e adotar as medidas necessárias para que sejam previstos créditos na lei orçamentária anual e, se estes forem insuficientes, buscar a abertura de créditos suplementares ou especiais, de forma a cumprir as disposições dos artigos 165 e 167 da Constituição da República e as regras da LRF, com especial destaque para os arts. 15 a 17, e as leis dos orçamentos públicos.Não obstante, conforme mencionei no início deste voto, esse segundo questionamento foi motivado pela necessidade de o Poder Executivo efetuar o pagamento das subvenções econômicas relativas ao Programa de Sustentação de Investimento (PSI) e do Programa Emergencial de Reconstrução de Municípios Afetados por Desastres Naturais (PER) do Banco do Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).Conforme retratado no parecer da Semag, a Nota Técnica que acompanha esta consulta retrata essa necessidade de pagamento da seguinte forma:a) da eliminação do prazo de carência de 24 meses para o pagamento da subvenção, conforme estabelecido pela Portaria MF 950/2015, em cumprimento à determinação do TCU contida no Acordão 825/2015-TCU-Plenário (TC 021.643/2014-8), o que ocorreu após o envio do Projeto de Lei Orçamentária de 2016 (PLOA 2016) ao Congresso Nacional; eb) do reajuste da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), que era de 6,5% a.a. no mês de definição dos valores para o PLOA 2016 e passou para 7,5% a.a. a partir de 2016.No entanto, como bem identificou a Semag, embora algumas dessas obrigações tenham vencimento em 1º/07/2016, as providências preliminares relativas ao planejamento não foram adotadas pela equipe econômica anterior, da forma que era de se esperar, à luz da legislação.Com a mudança na Presidência da República, em face do afastamento da Presidente, e, portanto, com a alteração da equipe econômica, a questão veio novamente à tona, no tocante à busca de uma solução para o caso.Tenho percepção semelhante à da Semag quanto ao mérito da preocupação da nova equipe econômica, mas, apesar disso, concordo com a proposta de encaminhamento sustentada pela unidade técnica seguinte sentido de responder ao consulente que:b.2) as despesas e obrigações dos Poderes e órgãos autônomos da União não decorrem de decisões do Tribunal de Contas da União, mas de determinações constitucionais e legais, uma vez que o art. 37 da Lei Fundamental impõe a subordinação de todo gestor ao princípio da legalidade. É dever do administrador público acompanhar o planejamento da ação governamental e adotar as medidas ao seu alcance para que sejam previstos créditos na lei orçamentária anual e, se estes forem insuficientes, buscar a abertura de créditos suplementares ou especiais, de forma a cumprir as disposições dos artigos 165 e 167 da Constituição da República e as normas gerais de finanças públicas, ou ainda a abertura de créditos extraordinários, desde que cumpridos os seus requisitos constitucionais e legais para tanto;Assim o faço porque, como afirmado anteriormente, a consulta, da forma como posta, é juridicamente impossível, porquanto o TCU não cria direito, mas apenas exige o cumprimento do direito.Por outro lado, entendo que a mudança que ora sustento na proposta da Semag justifica-se pelo fato de que a abertura de crédito extraordinário é possível, desde que a nova equipe econômica demonstre que o faz em decorrência de estar diante de despesa imprevisível e urgente.Com essas considerações, voto por que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à apreciação do Plenário.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e §2º, da Lei nº 8.443/92 combinado com o art. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente o seguinte:[...]9.1.2. quanto ao questionamento se É cabível a abertura de crédito extraordinário para assegurar o pagamento integral de obrigações assumidas pela União em decorrência e obediência estrita a Acórdão do Tribunal de Contas da União?, responder ao consulente que as despesas e obrigações dos Poderes e órgãos autônomos da União não decorrem de decisões do Tribunal de Contas da União, mas de determinações constitucionais e legais, uma vez que o art. 37 da Lei Fundamental impõe a subordinação de todo gestor ao princípio da legalidade, sendo dever do administrador público acompanhar o planejamento da ação governamental e adotar as medidas ao seu alcance para que sejam previstos créditos na lei orçamentária anual e, se estes forem insuficientes, buscar a abertura de créditos suplementares ou especiais, de forma a cumprir as disposições dos artigos 165 e 167 da Constituição da República e as normas gerais de finanças públicas, ou ainda a abertura de créditos extraordinários, desde que cumpridos os seus requisitos constitucionais e legais para tanto;