Acórdão 3576/2019
Sumário:A obrigação primária de prestar contas dos recursos transferidos ao município recai sobre o prefeito em cuja gestão se enquadra a data prevista para fazê-lo.Voto:Cuidam os autos de recursos de reconsideração em tomada de contas especial interpostos por [responsáveis 1 e 2], ex-prefeitos de Luiz Correia/PI contra o Acórdão 4.352/2018-2ª Câmara, que julgou as suas contas irregulares e lhes aplicou multa no valor de R$ 20.000,00, com fundamento nos incisos I e II do art. 58 da Lei 8.443/1992, em razão da omissão no dever de prestar contas da última parcela do Convênio 689/2004, no valor de R$ 55.954,00.[...]3.A questão principal submetida à apreciação desta Corte se refere à responsabilidade dos gestores, ex-prefeitos do município de Luiz Correia/PI, em razão da omissão no dever de prestar contas da última parcela do Convênio 689/2004. 4.[Responsável 1] teria protocolado a prestação de contas da 4ª parcela no órgão concedente em 6/2/2015 (peça 21, p. 2). A unidade técnica asseverou que os recursos foram aplicados integralmente e que não haveria débito, haja vista que todas as metas e fases foram concluídas, conforme descrito na seção do Parecer Técnico do relatório de visita técnica de 30/6/2011. Entretanto, entendeu-se que a prestação de contas foi intempestiva, após a atuação da presente TCE, o que resultaria nas consequências pertinentes.5.Por elucidativo, transcrevo excerto do voto condutor do acórdão recorrido, que condenou os responsáveis ao pagamento de multa:"11. Subsiste nos autos, contudo, a irregularidade pela omissão no dever de prestar as contas do ajuste, até porque, a despeito de essa prestação de contas estar fixada para 30/3/2010, a documentação atinente à última parcela do acordo só foi apresentada ao ente repassador, em 6/2/2015 (Peça 21, p. 2), não devendo o TCU cogitar, então, sobre o afastamento dessa irregularidade em face da suposta apresentação das contas antes da citação no âmbito do Tribunal, não apenas porque as aludidas contas teriam sido apresentadas apenas parcialmente depois de transcorridos aproximadamente 5 (cinco) anos da data fatal fixada para a prestação de contas, mas também porque os gestores sequer apresentaram as devidas justificativas para essa absurda intempestividade, não tendo sido apresentada, ainda, a prestação final de contas do ajuste. (...) 13. Bem se sabe que a omissão no dever de prestar contas consiste em irregularidade grave e, salvo por motivos devidamente justificados, a intempestiva apresentação da prestação de contas, embora possa, eventualmente, descaracterizar o dano ao erário, não tem o condão de necessariamente afastar a culpabilidade do gestor público, tendendo a resultar, assim, na irregularidade das contas dos responsáveis com a subsequente aplicação de multa prevista no art. 58, I e II, da Lei 8.443, de 1992, diante da grave infração à norma legal orçamentário-financeira pela injustificada intempestividade na apresentação apenas parcial das contas."6.Importante mencionar: quem assinou o referido convênio, em 28/6/2004, foi [responsável 3], prefeito à época da celebração; os responsáveis apontados nos autos tiveram os seguintes períodos de gestão na chefia do Poder Executivo municipal:a) [responsável 1] (2005-2008);b) [responsável 2] (2009-2012).7.Nesse contexto, cumpre indagar se faz sentido exigir a prestação de contas parcial referente à última parcela e, em caso afirmativo, quem é o agente público responsável pela sua prestação. Ademais, é importante esclarecer quem seria o responsável pela prestação de contas final. 8.A resposta a tais questões é pressuposto para a solução da questão principal, devolvida à apreciação desta Corte, qual seja, a responsabilidade dos ex-prefeitos pela omissão na prestação de contas. Como é sabido, a responsabilidade no âmbito do Tribunal pressupõe a violação, mediante conduta comissiva ou omissiva, de dever de cautela na gestão dos recursos públicos. II9.A prestação de contas parcial é medida adotada como requisito para liberação de determinadas parcelas dos recursos financeiros, conforme revela a subcláusula primeira da Cláusula Terceira do Convênio:"Quando, por previsão no Cronograma de Desembolso ou por indisponibilidade financeira, a liberação do recurso, ocorrer em 3 ou mais parcelas, o Convenente deverá apresentar a prestação de contas parcial referente a primeira parcela, para a liberação da terceira e, assim, as demais sucessivamente. Somente após a análise e aprovação pela Concedente, da prestação de contas parcial que se dará a liberação das demais parcelas". 10.No mesmo sentido, destaco o art. 21, §2°, da Instrução Normativa STN 01, de 15 de janeiro de 1997, normativo que estava vigente à época da celebração do ajuste:"Art. 21 (...) §2º Quando a liberação dos recursos ocorrer em 3 (três) ou mais parcelas, a terceira ficará condicionada à apresentação de prestação de contas parcial referente à primeira parcela liberada, composta da documentação especificada nos itens III a VII do art. 28, e assim sucessivamente. Após a aplicação da última parcela, será apresentada a prestação de contas do total dos recursos recebidos" (grifo nosso).11.Ora, se a prestação de contas parcial é requisito para liberação das demais parcelas e se não havia outras parcelas a serem liberadas, não faz sentido exigir do gestor a prestação de contas parcial, mas, sim, a prestação de contas final, tal como expressamente dispõe o art. 21, §2°, da IN STN 01/1997 acima grifado. 12.Portanto, não tem fundamento a exigência da Funasa apontada no Parecer Financeiro 209/2011 no sentido que de [responsável 1] não apresentou a prestação de contas referente à 3ª Parcela dos recursos na ordem de R$ 55.954,00. Em verdade, tal parcela corresponde à quarta e última parcela liberada pelo concedente. III13.Resta indagar, então, a quem cabe o dever de fazer a prestação de contas final do convênio. 14.Nesta oportunidade, é importante mencionar que nem o instrumento de convênio nem a legislação de regência dispuseram sobre quem é o agente público responsável pela obrigação; esta é atribuída ao convenente, que, segundo aquela IN, é o "órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio" (art. 1°, §1°, III). 15.No mesmo sentido, o art. 28 da IN STN 01/1997 esclarece que a prestação de contas compete ao órgão ou entidade que receber os recursos, verbis:"Art. 28. O órgão ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, na forma estabelecida nesta Instrução Normativa, ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos recursos recebidos (...) "16.Como os órgãos e entidades atuam por meio de seus agentes públicos, é importante indagar quem é o agente responsável. 17.Quando a vigência do convênio ocorre durante o período do mandato do prefeito, é fácil concluir que este é o agente responsável. Entretanto, a questão se complica quando a vigência perpassa vários mandatos ou, ainda, há muitas trocas na chefia do Executivo durante a execução do ajuste.18.Ao nosso entender, a obrigação de prestar contas recai sobre o titular do cargo na data de vencimento da prestação de contas, ainda que este não tenha recebido ou gerido os recursos. Tal solução encontra respaldo na Súmula 230 do TCU: "Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de corresponsabilidade."19.Referido entendimento é o que assegura o respeito à segurança jurídica, pois proporciona previsibilidade no cumprimento do dever de prestar contas. 20.A despeito de ter previsão constitucional, a prestação de contas é realizada na forma e nos prazos previstos na legislação infralegal. Não é cabível, portanto, soluções "ad hoc" que não encontram respaldo na legislação ou no próprio instrumento de convênio, especialmente se o agente público sequer foi instado a encaminhar os documentos relativos à prestação de contas. 21.Por outro lado, não é cabível, conforme pretende o parecer de peça 53, restringir o entendimento firmado na súmula do Tribunal fora do devido processo de modificação previsto no Regimento Interno. Enquanto não revogada, aquela orienta os julgadores e os órgãos colegiados da Corte, mormente sob a égide do Código de Processo Civil de 2015, em que se privilegia a uniformização da jurisprudência dos Tribunais (art. 926 c/c art. 927, V e §4°).22.Ademais, consoante mencionado pelo auditor da Serur, são diversos os precedentes desta Corte no sentido de que a obrigação primária de prestar contas recai sobre o prefeito em cuja gestão se enquadra a data prevista para fazê-lo. Nesse sentido, destaco o Acórdão 6.171/2011-1ª Câmara (rel. min. José Múcio) e o Acórdão 1.536/2008-2ª Câmara (rel. min. Ubiratan Aguiar). 23.Obviamente, esse entendimento não significa que o agente que geriu recursos mas não ficou responsável pela prestação de contas esteja isento de responsabilidade. A obrigação de prestar contas não se confunde com a sujeição à responsabilidade pela gestão dos recursos.24.O que é importante é que esteja definido, em abstrato, a quem cabe o quê. Por elucidativo, destaco excerto do voto condutor do Acórdão 2.963/2010-1ª Câmara que evidenciou que essa definição de responsabilidades ainda não teve o tratamento normativo adequado, verbis:"Por fim, a recorrente questão da corresponsabilidade dos prefeitos antecessor e sucessor pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos vem de longa data e está a merecer um enfrentamento normativo adequado. Discute-se neste caso e em outros precedentes, como visto, a correta exegese da Sumula TCU nº 230 em função do momento da apresentação da prestação de contas de convênio para fins de imputação de débito: ao antecessor, ao sucessor, ao a ambos.Desse modo, em busca de soluções para tornar mais eficaz a atribuição de responsabilidades por eventuais irregularidades nos casos em que as responsabilidades pela demonstração da boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos encontram-se compartilhadas e diluídas por diferentes administradores e períodos de gestão, considero ser necessário propor determinação ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) , tendo em vista o disposto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, para que, no prazo de noventa dias, avalie a conveniência e a oportunidade de promover alteração na Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, a fim de: exigir prévia apresentação de prestação de contas parcial do signatário de convênios e outros ajustes quando: (i) a data final para a apresentação da prestação de contas final ocorrer após o encerramento da sua gestão; (ii) se afastar voluntariamente (renúncia e desincompatibilização, por exemplo) do cargo sob o qual geria os recursos transferidos antes do término do prazo para apresentação da prestação de contas final; exigir imediata apresentação de prestação de contas parcial daquele que suceder ao signatário afastado antes do término do prazo para apresentação da prestação de contas final por determinação judicial ou por outra medida prevista em lei ou no estatuto da entidade." (grifo nosso) IV25.No caso concreto, verifico que o Convênio 689/2004 teve sua vigência estendida até 29/1/2010 e que, a partir de então, seria contado o prazo de 60 dias para a prestação de contas, o qual, por sua vez, recaiu no mandato do prefeito sucessor, [responsável 2]. 26.Desta forma, nos termos da jurisprudência sumulada pelo TCU, cabia a este efetuar a prestação de contas, ainda que não tivesse gerido os recursos públicos.27.No tocante ao prefeito antecessor, [responsável 1] à última parcela dos recursos transferidos (peça 21, p. 6-16), julgo procedente o recurso de reconsideração para julgar as suas contas regulares com ressalva, tornando sem efeito as condenações efetuadas no acórdão recorrido.V28.Quanto à [responsável 2], a quem competia o dever de efetuar prestação de contas final do convênio, a situação é diversa. O responsável foi, inclusive, notificado por meio da Notificação 073/2010/EquipedeConvênio/Core/PI (peça 2, p. 46-48), de 11 de maio de 2010, para apresentar a prestação de contas final, mas quedou-se inerte, o que motivou a instauração desta tomada de contas especial. Não procede, portanto, a alegação de que não teria tomado ciência dos fatos relativos à avença em questão.29.Ocorre que, conforme revela o Ofício 0617/2016-TCU/SECEX-PI (peça 8), o responsável foi citado por fundamento diverso, qual seja, a omissão na prestação de contas parcial. Transcrevo excerto do ofício citatório:"O débito é decorrente da omissão no dever de prestar contas da quarta parcela dos recursos transferidos ao município de Luís Correia/PI para a execução do Convênio 689/2004 (peça 1, p. 45- 63), Siafi 533653, contrariando o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, o art. 93 do Decreto-Lei 200/67 e a cláusula terceira do referido convênio".30.Assim, não foi instaurado o contraditório em relação à falta de apresentação da prestação de contas final, irregularidade que poderia ser imputada a [responsável 2]. Incide, portanto, o disposto no art. 10 do Código de Processo Civil, segundo o qual o julgador não pode decidir com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes a oportunidade de se manifestar.31.Isso posto, não atendido o princípio do contraditório e da ampla defesa, e sendo inviável a realização de audiência do responsável nesse momento processual, dou provimento ao apelo de [responsável 2], julgando as suas contas regulares com ressalva.Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração interpostos por [responsáveis 1 e 2], dar-lhes provimento e tornar insubsistente o Acórdão 4.352/2018-2ª Câmara;9.2. julgar regulares com ressalva as contas de [responsáveis 1 e 2], dando-lhes quitação, com fundamento no art. 16, II, da Lei 8.443/1992;