Acórdão 440/2024
Voto:Trata-se de acompanhamento para avaliar a conformidade das medidas normativas de criação de despesas obrigatórias de caráter continuado e de renúncias de receitas tributárias, no exercício de 2022, às disposições da Constituição Federal (CF/1988), da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), da Lei 14.194/2021 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO/2022). Além disso, a fiscalização contemplou também o acompanhamento, a avaliação e a transparência desses benefícios.[...]II - Criação ou ampliação de renúncias de receitas tributárias19. O outro objeto deste acompanhamento é a instituição de renúncias de receitas tributárias, visando averiguar se os requisitos previstos na legislação pertinente foram observados ao longo do exercício de referência.20. Segundo disposto na Constituição Federal, as renúncias tributárias somente podem ser concedidas por meio de lei específica (art. 150, § 6º) que regule exclusivamente a matéria ou o respectivo tributo, sendo que as proposições legislativas devem ser acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário e financeiro decorrente dessas medidas (art. 113 do ADCT).21. O art. 14 da LRF também exige a demonstração do impacto orçamentário e financeiro no exercício em que o benefício tributário iniciar sua vigência e nos dois seguintes. Além disso, deve-se demonstrar que esse impacto foi considerado na previsão de receita da lei orçamentária e que não comprometerá o alcance das metas de resultados fiscais estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Alternativamente, a concessão ou ampliação de benefícios tributários deve ser acompanhada por medidas de compensação por meio do aumento de outras receitas tributárias.22. As leis de diretrizes orçamentárias estabelecem regras adicionais atinentes à concessão ou ampliação de benefícios tributários. No exercício de referência deste acompanhamento, a LDO previu os seguintes requisitos para as proposições legislativas que concedam ou ampliem renúncias de receitas: demonstração da memória de cálculo dos impactos e correspondente compensação; avaliação do Ministério da Economia quanto ao mérito e aos objetivos pretendidos; vigência máxima ou prorrogação do benefício por até cinco anos.[...]25. Em 2022, foram instituídas 35 novas desonerações, com impacto previsto de R$ 202,2 bilhões entre 2022 e 2025. Dessas medidas, 25 deveriam se submeter aos critérios acima mencionados. No entanto, este acompanhamento detectou a inobservância de pelo menos um dos dispositivos normativos avaliados (art. 113 do ADCT, art. 14 da LRF e LDO 2022) em treze dessas desonerações instituídas em 2022 (peça 77, p. 20).26. Observou-se que parte das renúncias criadas em desconformidade com as regras de regência tiveram origem em proposições do Congresso Nacional, sendo que alguns dispositivos foram objeto de veto pelo Presidente da República em virtude da incompatibilidade com as normas constitucionais e legais aplicáveis à criação de renúncias de receitas, conforme documentado nas respectivas Mensagens daquela Autoridade ao Presidente do Senado Federal. No entanto, tais vetos foram derrubados pelo Congresso Nacional com a publicação das respectivas leis que instituíram esses benefícios tributários sem demonstração de sua adequação fiscal.27. Assim, como bem destacado pela AudFiscal, apesar das diversas contribuições do Tribunal ao longo dos anos visando à conformidade da criação ou ampliação de benefícios tributários, ainda não logramos êxito na promoção da responsabilidade fiscal no que se refere a esse importante componente do dispêndio de recursos públicos, cuja materialidade representa risco significativo ao equilíbrio intertemporal das contas públicas.28. Com relação à recomendação deste Tribunal sobre a implementação das desonerações apenas após a devida adequação orçamentária e financeira do benefício tributário (vide item 24 deste voto), a análise empreendida no relatório sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2022 concluiu que tal recomendação não foi atendida. Isso porque o Poder Executivo não demonstrou o atendimento integral das exigências constitucionais e legais para concessão e prorrogação de benefícios tributários naquele exercício, tanto no momento da instituição e sanção dos respectivos atos normativos, quanto da sua implementação.29. Diante desse quadro, no parecer prévio sobre aquelas Contas, de minha relatoria, foram expedidas novas recomendações visando garantir transparência sobre a fundamentação e o atendimento às normas que regem a gestão fiscal quando da implementação de benefícios tributários. Tais recomendações serão monitoradas quando da apreciação das Contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2023, sob relatoria do Ministro Vital do Rêgo.30. Nada obstante, a AudFiscal propôs a emissão de ciência no âmbito deste acompanhamento aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento e Orçamento e à Casa Civil da Presidência da República, destacando a obrigatoriedade de implementação das medidas compensatórias previamente a entrada em vigor dos benefícios tributários, conforme disposto no § 2º do art. 14 da LRF.31. A unidade técnica propõe, também, dar ciência às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal sobre a necessidade de observância desses mandamentos constitucionais e legais, no âmbito das proposições legislativas, assim como na análise de medidas provisórias, que prevejam a criação ou prorrogação de renúncias de receitas tributárias.[...]33. Acolho integralmente tais propostas, que, conforme sintetizado pelo diretor da AudFiscal, "buscam realçar a necessidade de cumprimento de todos os requisitos de conformidade fiscal afetos às renúncias de receitas tributárias e despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCCs), seja no momento de sua proposição, apreciação, aprovação, sanção ou implementação" (peça 78, p. 1).Acórdão:9.1. dar ciência às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, sobre a necessidade de observância do previsto nos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, no âmbito das proposições legislativas, assim como na análise de medidas provisórias, que prevejam a criação, ampliação ou prorrogação de renúncias de receitas tributárias;9.2. dar ciência aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento e Orçamento e à Casa Civil da Presidência da República, quanto à necessidade de adoção de medidas para atender aos requisitos estabelecidos nos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, quando da proposição de ato normativo ou da sanção de projeto de lei, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários que importarem em renúncia de receita, bem como no momento da implementação desses benefícios, ressaltando que, se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício decorrer da condição contida no inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso, a teor do disposto no § 2º do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal;