Acórdão 1364/2025
Voto:Trata-se de denúncia acerca da possível ocorrência de irregularidades na gestão do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia-Confea.2. 	Em síntese, o denunciante noticia as seguintes possíveis irregularidades: a nomeação do conselheiro Sr. [omissis] foi irregular; as diárias recebidas pelos presidentes e conselheiros dos Creas e Confea, cargos honoríficos, não podem ser "contínuas e assim se tornar salários"; o conselheiro federal Sr. [omissis] teria recebido, só no exercício de 2019, 243 diárias e mais jetons.3. 	Realizadas as diligências pertinentes, a SecexTrabalho entendeu que a denúncia no que toca à ocorrência de irregularidades na nomeação do referido conselheiro e às diárias não seria procedente. 4. 	Entretanto, o processo continuou em andamento para examinar a questão do pagamento de dezenas de diárias em um exercício, situação que, a princípio, estaria em desacordo com a natureza eventual dessas indenizações. [...]10. 	Conforme examinado pela unidade instrutiva, parte das situações reportadas como irregulares na denúncia não foi confirmada.11. 	Constatou-se, contudo, problemas nos processos administrativos relativos à concessão de diárias, bem como aparente excessivo número de diárias concedidas e pagas a conselheiros (peça 94):"28.	No caso concreto analisado nos autos, o Sr. [omissis] recebeu 235 diárias no ano de 2019. Sobre esta informação não há dúvidas, visto ter sido ratificada pelo próprio Confea em suas respostas. Logo, se considerarmos que em 2019 foram 255 dias úteis, temos que, comprovadamente, o percentual de diárias recebidas pelo denunciado correspondeu a 92%.  (...) 35.	Ademais, além do pagamento contínuo, observa-se a falta de processo administrativo específico para concessão das diárias ao Sr. [omissis]. 36.	O Acórdão 1925/2019-TCU-Plenário é claro ao estabelecer a necessidade de processo administrativo específico para concessão de benefícios e definir os parâmetros a serem seguidos nestes processos:'9.1.1.1. devem ser objeto de processo administrativo específico que contenha, pelo menos:9.1.1.1.1. a demonstração de que se vinculam às finalidades da entidade;9.1.1.1.2. a motivação da concessão;9.1.1.1.3. a comprovação da efetiva realização das atividades autorizadas;'37.	O que se observa nos presentes autos é que, por diversas vezes, o Confea justificou a concessão das diárias a posteriori, em muitas oportunidades confirmando a participação do denunciado nos citados eventos através exclusivamente de fotos e vídeos. Tais evidências, apesar de suficientes para suprir o estabelecido no item 9.1.1.1.3 (comprovação da efetiva realização das atividades autorizadas) não demonstram a vinculação às finalidades da entidade (item 9.1.1.1.1) nem tampouco a motivação para concessão (item 9.1.1.1.2). Em outras palavras, a evidência de realização da atividade não constitui, por si só, elemento apto a comprovar o regular pagamento das diárias ou outras verbas indenizatórias, sendo apenas um dos requisitos exigidos para tal, juntamente com a demonstração de que se vinculam às finalidades da entidade e a motivação da concessão. É por conta disso que fotografias, vídeos e matérias jornalísticas não lhes socorrem como elementos hábeis de prova do correto pagamento das diárias recebidas."12. 	No despacho de peça 102, mostrei ser necessário examinar as razões de racionalidade administrativa que justificam o pagamento de diárias em todos os dias úteis do ano de 2019, bem como verificar se foram concedidas diárias para eventos isolados.13. 	Para obter uma visão mais abrangente desse tipo de problema, determinei a realização de diligência relativa "à quantidade de diárias pagas aos demais conselheiros do Confea no exercício de 2019, com especificação se o conselheiro exercia alguma função específica no período (ex: presidente, diretor, tesoureiro, etc.) ".14. 	Em exame complementar, a AudGestãoInovação constatou que outros conselheiros também receberam dezenas de diárias durante o ano, mas, destacou, em 2023 o número de diárias paga diminuiu: "20.  	Quanto ao questionamento a.3, observa-se que 9 (nove) conselheiros receberam uma quantidade de diárias similar a do senhor [omissis] (mais de 200), independente de participar do Conselho Diretor, como a tabela abaixo demonstra:[...]21. Fica evidente que existiu um problema sistêmico de alto pagamento de diárias no Confea, visto que metade dos conselheiros receberam quantidades de diárias equivalentes a mais de 90% dos dias úteis no exercício de 2019. (...) 23. O conselho argumentou que a Portaria nº 111/2021 (peça 117), ao estabelecer um limite máximo de 20 diárias por mês, conseguiu reduzir o número de diárias pagas nos exercícios seguintes. A fim de fazer tal comparação, se obteve os dados de diárias pagas no exercício de 2023 (peça 120 e 121) e a composição do Conselho Diretor (peça 122) para compilar a seguinte tabela: [...]24. Conclui-se que de fato houve uma diminuição no pagamento de diárias no ano de 2023 em relação ao ano de 2019. Tanto nos 9 conselheiros que mais viajaram quanto no número total de diárias. Em 2019 foram pagas 3.832 diárias e em 2023 foram pagas 2.795.25. Entretanto, mesmo em face da redução, ainda é preocupante a quantidade de diárias pagas aos conselheiros. Pela tabela percebe-se também que não é um problema apenas dos conselheiros que participam do Conselho Diretor. Não parece ser razoável um cargo honorífico que ocupa o seu detentor em mais de 65% dos dias úteis, pois é difícil imaginar um profissional que consiga manter seu emprego original tendo que se afastar mais da metade do tempo. Outrossim, a quantidade máxima prevista na Portaria nº 111/2021 (peça 117) de 20 diárias representa, considerando o mês com 22 dias úteis, um limite ainda muito alto de 90,9% dos dias úteis."15. 	O pagamento de diárias que representaram entre 65% e 100% dos dias úteis suscita questionamentos sobre as atividades que estão sendo exercidas pelos conselheiros, que ocupam cargo honorífico. 16. 	A pertinência desse questionamento aumenta com a constatação de ocorrência de muitas falhas em processos administrativos de concessão de diárias no âmbito do Confea, como:  falta de demonstração de vínculo da atividade que demanda a concessão de diária com as finalidades da entidade, a motivação da concessão e a comprovação da efetiva realização das atividades autorizadas, a exemplo do que foi constatado no caso em exame (diárias pagas ao Sr. [omissis]). 17. 	O Confea alega que o corpo de conselheiros é pequeno em face das atribuições conferidas à autarquia pelo art. 27 da Lei 5.194/1966 e, portanto, há sobrecarga de atividades:"4. Neste quadrante, conforme já esclarecido em outras oportunidades de diálogo institucional, o Conselho Federal possui um número reduzido de conselheiros federais (18), o que representa um quadro insuficiente em relação às suas incontáveis atribuições legais e regimentais. 5. Institucionalmente para se ter uma ideia do volume de informações, dados e atividades que são executadas nas áreas deliberativas, executivas, decisórias, consultivas e representativas, a estrutura do Sistema Confea/Crea é composta por 27 ( vinte e sete) Conselhos Regionais, Mútua Nacional e 27 (vinte e sete) caixas regionais e mais de 1 (um) milhão de profissionais registrados de diferentes grupos e modalidades profissionais, o que se desdobra em 27 (vinte e sete) plenários regionais e diversas câmaras especializadas nos Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia. 6. Destaque-se, por oportuno, que esse Modelo de Governança implica na participação direta e indireta dos conselheiros federais em atividades internas do Confea e em atividades externas ligadas ao Sistema Confea/Crea e Mútua.6. Sobre a arquitetura institucional do Sistema Confea/Crea e Mútua, a Lei 5.194/1966 c/c Regimento Interno do Confea (Resolução 1.015/2006) dispõe:  (...) 8. É fato, portanto, que muitos conselheiros federais acabam sobrecarregados com reuniões, representações, atividades e missões, o que, inevitavelmente, implica no pagamento de várias diárias e auxílios para fazer frente aos gastos com deslocamento, alimentação e hospedagem, sem, contudo, esses pagamentos desnaturarem o caráter indenizatório das diárias. (...) 15. Não é demais ressaltar, que a grande parte dos conselheiros federais é composta por profissionais, empresários e professores ativos, isto é, cidadãos e cidadãs que se encontram no mercado de trabalho, recebendo salários, comissões, participando ou tendo sociedade empresárias, os quais além de suas atividades eminentemente profissionais e rotineiras nas áreas da engenharia, agronomia e geociências, ofertam seu precioso tempo e atenção em prol de um serviço público federal descentralizado, sendo unicamente indenizados pelos gastos necessários, visto que não auferem qualquer tipo de renda ou dividendos com a função exercida. 16. Nasce, neste contexto, a necessidade de se evitar o enriquecimento sem causa ou indevido do poder público, o qual estaria a se utilizar de um serviço honorífico impondo ao particular o ônus das despesas e gastos decorrentes da atividade pública exercida em caráter transitório."18. 	Como ressaltou a autarquia, os conselheiros exercem cargos honoríficos, o que implica reconhecer que o conselheiro deve exercer atividade profissional regular que lhe forneça a renda necessária a sustentar seu modo de vida, uma vez que seu cargo de conselheiro não é remunerado.19. 	De outro lado, as diárias são indenizações, de caráter eventual, pagas em razão do deslocamento entre o local de residência e o local de exercício da atividade de interesse da autarquia e vinculada às suas finalidades.20. 	Considerados esses fatos, presume-se, salvo demonstração em contrário, ser incompatível com a natureza honorífica do cargo, e com o presumido exercício de atividade profissional geradora de renda, que um conselheiro possa se manter ausente de seu local de residência em 65%, 70% e até 100% dos dias úteis, situações que se apresentam como pagamento quase contínuo de diárias, sendo legitimo suscitar que a designação de alguns conselheiros para inúmeras atividades que se desenvolverão ao longo de dezenas e até mesmo mais de duas centenas de dias úteis constitua uma forma de remuneração, e não propriamente uma necessidade inexorável, uma demanda por sua designação específica, insuscetível de substituição por outro conselheiro, um dirigente ou mesmo um colaborador da autarquia.21. 	No voto que conduziu o acórdão 1925/2019-Plenário, do qual também fui relator, e no qual foram firmados entendimentos sobre as verbas indenizatórias, também abordei a natureza honorífica do cargo de conselheiro, suas consequências e incoerências do pagamento de diárias com características de quase permanência e continuidade:[...]22. 	Cabe também colacionar, sobre a mesma perspectiva, a análise da unidade instrutiva sobre o excesso de atividades alegado pelo Confea:"27.	Contudo, entende-se que muitas das atribuições podem e devem ser divididas com o corpo técnico do conselho, não sendo necessária a presença de um conselheiro. Assim, o corpo de autoridades pode focar no trabalho de fiscalizar a profissão por meio da relatoria e julgamento dos processos disciplinares que chegam em última instância ao Confea.28.	Reforça-se, também, que o princípio da eficiência, presente no art. 37 da Constituição Federal, deve ser considerado no caso em estudo a fim de se agrupar as atividades dos conselheiros nos mesmos dias, economizando em deslocamentos e afastamentos. 29.	Além disso, a própria Decisão Normativa nº 115 (peça 116 - art. 1º, § 2º do Anexo) e a Portaria nº 111/2021 (peça 117 - art. 3º) apresentam a possibilidade de se substituir as viagens para atender convocações por participação via videoconferência. Tal medida seria uma outra forma de reduzir o número de diárias pagas aos conselheiros e de evitar uma maior ausência de seu trabalho:'§ 2º A viagem para atender às convocações, convites ou requerimentos de interesse do Sistema Confea/Crea poderá ser substituída pela participação por meio de videoconferência e por outros recursos de trabalho.Art. 3º As sessões plenárias, reuniões ou qualquer outro evento poderão ser realizadas de forma presencial, hibrida ou mista (presencial (e) ou por videoconferência), ou por videoconferência.'" (não grifado no original) 23. 	Portanto, é necessário recomendar ao Confea que reexamine a organização de suas atividades e seus critérios de designação de participação de conselheiros em eventos vinculados às suas finalidades, de modo que essas designações sejam alinhadas com a natureza honorífica do cargo, que é incompatível com o excessivo afastamento do local de residência e atuação profissional verificado nos casos examinados neste processo. Esses pagamentos reiterados, com características de quase permanência e continuidade, representam, concretamente, de um lado, descaracterização ilegítima da natureza eventual das diárias e, de outro, ilegítima caracterização de remuneração indireta, vedada pela natureza honorífica do cargo, ambas passíveis de apenação. 24. 	A questão da otimização das atividades e da participação de conselheiros ganha relevância porque o pagamento de diárias é de elevada materialidade. Segundo a AudGestãoInovação, o "levantamento para obtenção de conhecimento sistêmico nos CFPs (TC 014.349/2022-1), que deu origem ao Acórdão 395/2023-TCU-Plenário, mostrou que o gasto com diárias pelos conselhos no ano de 2021 foi de R$ 119 milhões" e, "na auditoria de dados abertos (TC 006.251/2023-4), que consolidou esses dados para o ano de 2022, o montante pulou para R$ 227 milhões".[...]29. 	Por fim, especificamente em relação ao exame da aderência do normativo de diária do Confea aos critérios definidos no acórdão 1925/2019Plenário, alterado pelo acórdão 1237/2022-Plenário, esclareço que esta questão é objeto de monitoramento específico no processo TC 019.824/2020-3. É pertinente, no entanto, a expedição de ciência sobre a irregularidade confirmada, relativa à ausência de prévio processo administrativo autorizando o pagamento das diárias e sua posterior comprovação.Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia, com fundamento no art. 237, III, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.3. recomendar ao Confea que reexamine a organização de suas atividades e seus critérios de designação de participação de conselheiros em eventos vinculados às suas finalidades, de modo que essas designações sejam compatíveis com a natureza honorífica do cargo, encaminhando a essa Corte, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, as medidas eventualmente adotadas, conforme analisado nos itens 18 a 23 do voto;9.4. dar ciência ao Confea de que a ausência de prévio processo administrativo específico para concessão de diárias, observado no caso de diárias concedidas ao Sr. [omissis] no exercício de 2019, está em desacordo com o entendimento firmado no item 9.1.1.1 do acórdão 1925/2019-Plenário;