Acórdão 2986/2018
Proposta de Deliberação:Nesta oportunidade, examina-se processo de Consulta encaminhada a este Tribunal pelo Exmo. Sr. Presidente da República [consulente], com base no art. 264, inciso I, do Regimento Interno/TCU, acerca de dúvidas existentes a respeito da interpretação do art. 167, inciso X, da Constituição Federal e do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que concerne à possibilidade de realização de transferências federais para Estado sob intervenção.2.O consulente apresenta extensa argumentação e exposição das razões para a intervenção federal no Estado de Roraima, veiculada pelo Decreto 9.602/2018, motivo pelo qual apresenta os seguintes questionamentos a este Tribunal:2.1 diante da declaração da Intervenção Federal, a União poderia assumir a responsabilidade pelo pagamento de despesas de pessoal e de custeio do ente sob intervenção, que sejam necessários ao reestabelecimento da ordem pública, à garantia da segurança pública e à continuidade dos serviços públicos essenciais?2.2 a declaração de Intervenção Federal em ente estadual que tenha se tornado incapaz de manter em dia o pagamento do seu pessoal justifica a abertura de crédito extraordinário, quando tal medida se mostrar necessária à manutenção da ordem e da segurança pública?[...]20.Como analisado, com detalhes, pela Semag, o instituto da intervenção federal, de índole constitucional (art. 34), é concebido, na visão majoritária, como uma ação política que supõe atos de ingerência de um ente sobre outro. Nesse sentido, a intervenção federal é um mecanismo excepcional mediante o qual a União atua de forma a liminar a autonomia dos estados.21.Na situação em foco, foi providenciado o afastamento da Governadora [omissis 1], assim como a nomeação de um interventor federal, nos termos do art. 2º do Decreto 9.602/2018, competente para praticar todos os atos de governador. Para tal mister, foi nomeado o Governador eleito de Roraima, Sr. [omissis 2].[...]30.O primeiro questionamento apresentado na Consulta (subitem 2.1 acima) se reporta ao fato de, diante da declaração da Intervenção Federal, a União poderia assumir a responsabilidade pelo pagamento de despesas de pessoal e de custeio do ente sob intervenção, que sejam necessários ao reestabelecimento da ordem pública, à garantia da segurança pública e à continuidade dos serviços públicos essenciais.31.A questão tratada nestes autos versa, na essência, sobre a criação de obrigação incondicional para União honrar despesas de pessoal em razão do ato de intervenção federal em Estados-Membros.32.No que tange à eventual destinação de recursos federais para pagamento de despesa de pessoal, melhor se alinha ao caso a tese assentada no Acórdão 1.368/2013 - Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, convergente com o Voto do Acórdão 1.631/2006 - Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti.33.De acordo com os mencionados julgados, nem toda transferência prevista em lei é obrigatória, havendo que se perquirir quanto à efetiva obrigatoriedade da transferência de recursos para o atendimento da finalidade indicada, exercício que deve ser norteado pela distribuição de competências materiais que alicerçam o pacto federativo no plano constitucional e outras previsões que gerem obrigação incondicional para União, a exemplo das transferências intergovernamentais a título de cooperação financeira realizadas com amparo nos arts. 198, § 3º, inciso II, 211, § 1º, e 212, §§ 5º e 6º da CRFB c/c art. 60 do ADCT.34.Demais disso - e mais relevante - a crise financeiro-fiscal do Estado de Roraima, descrita em detalhes nos documentos que amparam esta Consulta. O quadro exposto ameaça a estabilidade político-institucional, com atrasos nos repasses de duodécimos a órgãos dos demais Poderes estaduais, além de inadimplência do governo estadual em relação a contratos firmados com o setor privado e com a perspectiva de colapso, no curto prazo, em serviços públicos essenciais.35.Assim, não há como negar que o Estado de Roraima enfrenta situação excepcional, com crises em vários setores públicos, cujos serviços são ainda mais sensivelmente afetados com a migração de refugiados da Venezuela, o que impõe à União a necessidade de honrar compromissos assumidos no plano internacional e preservar as ações de assistência emergencial aos respectivos migrantes, as quais se encontram sob a responsabilidade do Governo Federal e do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR).36.A conjunção de todos esses fatores críticos em região de fronteira com País que passa por profunda instabilidade política, econômica e social, pode ser explosiva e atingir proporções que com a presente análise não é possível mensurar de forma precisa. A questão pode esbarrar em matéria pode afetar a defesa do território nacional, sendo justificável a adoção de medidas preventivas para a defesa e manutenção da ordem e da paz em região de fronteira, o que não pode passar ao largo do controle e de medidas efetivas da União.37.Sob a ótica fiscal, não há dúvida de que a decretação, com fundamento nos arts. 34 e 84, inciso X da Constituição Federal, de intervenção federal sobre Estado-Membro cria para a União obrigação incondicional para fazer cessar os fatores que levaram à intervenção. Inexistindo condições financeiras de o Estado honrar os salários do pessoal da área que ensejou a intervenção constitucional, configura-se a hipótese de obrigação incondicional decorrente do ato de intervenção, afastando-se, neste caso, a incidência das disposições do art. 167, inciso X e do requisito previsto no art. 25, § 1º, inciso III, da LRF, sob pena de inviabilizar o alcance dos objetivos definidos no referido ato.[...]41.Embora o contexto jurídico-constitucional para o caso em questão não impeça que a União pague despesa de pessoal do estado sob intervenção, isso não significa que o interventor federal ou o presidente da República, diretamente, possa gerar despesas obrigatórias de caráter continuado (DOCC) a serem pagas pela União, para além do período de vigência da intervenção, sem observar estritamente as disposições dos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, quando da elaboração da proposta orçamentária do ente da Federação sob intervenção.42.Essa cautela deve ser redobrada quando se trata de ato referente à concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, à criação de cargos, empregos e funções ou à alteração de estrutura de carreiras, bem como à admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta do estado sob intervenção, cujas prestações são de longo prazo, razão pela qual é imprescindível a observância da exigência do art. 169, § 1º, da Constituição Federal. 43.Em conclusão, nos termos sugeridos pela Semag, deve o interventor federal, no exercício da competência que lhe foi delegada pelo Presidente da República, buscar as medidas de cautela necessárias durante sua gestão para assegurar que eventual geração de despesa em nome da União durante o período de intervenção:i) estará adequada com a lei orçamentária anual (da União para o mês de dezembro de 2018 e do Estado para os meses subsequentes);ii) a despesa será objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não serão ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício, assim como, observada a competência de cada ente da Federação, se conformará com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições.44.Acerca da situação excepcional em comento, destaco o seguinte trecho da instrução técnica, que abordou, com propriedade, os riscos a ela inerentes:"É oportuno atentar para os riscos de efeito multiplicador da decretação de intervenção para a União assumir despesas relativas a questões afetas à competência material dos Estados-Membros, a exemplo da segurança pública. Sobre esse risco, merece destaque: i) o potencial aumento do ônus fiscal suportado pela União; ii) elevação do endividamento federal em razão do aumento do deficit primário a ser suportado pela União; iii) a consequente penalização dos demais estados que se esforçam para manter suas obrigações, notadamente no que se refere à segurança pública; iv) a possível transferência de renda dos estados mais pobres para os beneficiados pela transferência de obrigações estaduais para União, em afronta ao inciso III do art. 3º da CRFB; v) o incentivo ao endividamento excessivo com base na crença de um socorro financeiro pela via da intervenção federal, criando um problema de risco moral; e vi) fragilização do pacto de co-responsabilidade fiscal e salvaguarda do equilíbrio macroeconômico, efeitos bem semelhantes aos apontados no Acórdão 2.186/2013-TCU-Plenário, que analisou a proposta que resultou na Lei Complementar 148/2014.Frise-se que o ato de intervenção federal não pode se prestar como instrumento de escapismo das normas gerais de finanças públicas, mediante transferência de obrigações estaduais para a União, sob pena de se instaurar um quadro de elevado risco moral para o Novo Regime Fiscal e a LRF. Não se pode olvidar que nos últimos anos as finanças federais têm sido marcadas por sucessivos deficits primários que comprometem a sustentabilidade da trajetória da dívida pública federal, que gira em torno de R$ 5,4 trilhões (Acórdão 1.084/2018-TCU-Plenário).Em desfecho, aproveita-se a presente análise para esclarecer que os atos de natureza orçamentária e financeira praticados durante a vigência da intervenção federal são de competência constitucional originária do presidente da República (art. 84, inciso X), executados por delegação de competência definida nos termos do Decreto. Nesse sentido, os atos dessa natureza devem ser analisados no contexto da prestação de contas anual referida no art. 71, inciso I, da CRFB, o que deve ser motivo de alerta aos possíveis responsáveis em razão do caráter inovador presente na nomeação de governador eleito para o mandato que se inicia na sequência do período de intervenção."VI45.No que diz respeito à segunda dúvida, é questionado a este Tribunal se a declaração de Intervenção Federal em ente estadual que tenha se tornado incapaz de manter em dia o pagamento do seu pessoal justifica a abertura de crédito extraordinário, quando tal medida se mostrar necessária à manutenção da ordem e da segurança pública? 46.Seguindo a linha de entendimento da unidade técnica, de forma análoga ao Acórdão 1.634/2016 - Plenário, a situação teórica apresentada pelo consulente vislumbra a possibilidade de haver transferência de recursos da União, por meio da edição de Medida Provisória para abertura de crédito extraordinário, a outro ente da Federação autônomo, o qual se encontraria em grave crise financeira, com a finalidade de pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.47.Para resolver tal questão, a Semag traz à baila os dispositivos constitucionais e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, acerca dos pressupostos necessários para a edição de MPs visando a abertura de créditos extraordinários.48.Como enfatizado, a situação deve ser relevante e urgente e a despesa, imprevisível e urgente, conforme se abstrai do art. 62, c/c o § 3º do art. 167 da CRFB. Os pressupostos da urgência e da relevância expõem-se, inicialmente, à avaliação discricionária do presidente da República, uma vez que são conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos, segundo entendimento do STF (ADI 2.213-MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-2002, Plenário, DJ de 23-4-2004.).49.De acordo com os precedentes mencionados do STF e do TCU sobre a matéria, são apresentados os seguintes pontos conclusivos: primeiro, é preciso reconhecer que os pressupostos da urgência e da relevância expõem-se, inicialmente, à avaliação discricionária do presidente da República, uma vez que são conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos; segundo, o exercício compulsivo da competência extraordinária de editar medida provisória não pode acarretar graves distorções no modelo político e gerar sérias disfunções comprometedoras da integridade do princípio constitucional da separação de poderes; terceiro, o exame jurisdicional do mérito dos requisitos de relevância e urgência na edição de medida provisória dar-se-á em casos excepcionalíssimos, em que a ausência desses pressupostos seja evidente, o que impõe análise de caso a caso.50.O quadro descrito pelo consulente na presente consulta expõe a relevância e a urgência da situação e a imprevisibilidade e urgência da despesa que a União precisa realizar em prazo que se encerra em 31/12/2018. A urgência e a imprevisibilidade de despesa a ser realizada nas circunstâncias expostas nesta consulta são inequívocas, não sendo possível supor que o presidente da República pudesse, em 31/08/2017 (data limite para envio do projeto de lei orçamentária de 2018), supor que decretaria intervenção no Estado de Roraima no encerramento do exercício seguinte. 51.Demais disso, o envio de projeto de lei para que as duas Casas Legislativas do Congresso Nacional apreciem e aprovem abertura de crédito especial, para que a União possa realizar as despesas necessárias à consecução dos objetivos da intervenção federal, não garante a implementação das ações no prazo estabelecido no Decreto de intervenção, tornando ineficaz qualquer medida nesse sentido.Acórdão:9.2 no mérito, responder ao consulente o seguinte:9.2.1 nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição da República no art. 62, § 1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, § 3º, é cabível a abertura de crédito extraordinário pela União para o custeio de despesas assumidas em decorrência da decretação de intervenção federal, nos casos previstos no art. 34 da Carta Política, desde que:9.2.1.1) se trate de despesa imprevisível, ou seja, a exposição de motivos deve demonstrar de forma inequívoca que a previsão da referida despesa não era previsível por parte da União;9.2.1.2) a urgência do cenário não comporte o tempo necessário à tramitação de um projeto de lei de crédito adicional especial pelas Casas Legislativas;