Acórdão 587/2022
Relatório:Cuidam os autos de pedidos de reexame interpostos por [empresa] [...] e pelo Ministério Público Junto ao TCU contra o Acórdão 1.527/2019- TCU-Plenário (peça 79), mantido pelo Acórdão 1.900/2019-TCU-Plenário (peça 106), por meio do qual este Tribunal, ao apreciar representação acerca de possíveis fraudes em licitações conduzidas pela Petrobras, relacionadas às obras de implementação da Refinaria Abreu e Lima, declarou a inidoneidade da [empresa] para participar, por um ano, de licitação na administração pública federal.[...]4. Instruído o presente feito, faço reproduzir, com os ajustes que julgo pertinentes, o exame técnico e o encaminhamento oferecidos pela Secretaria de Recursos deste Tribunal (peça 152), que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade (peça 153 e 154) e do Ministério Público de Contas (peça 155):"[...]Argumentos recursais do Ministério Público junto ao TCU (peça 128) Da alegada necessidade de agravar a sanção aplicada à [empresa] 83. O Ministério Público junto ao TCU requer o aumento do prazo da sanção de inidoneidade aplicada à empresa [empresa] para cinco anos (prazo máximo cominado no art. 46 da Lei 8.443/1992), dada a elevada gravidade dos ilícitos perpetrados, das consequências e da materialidade dessas irregularidades, a fim de melhor refletir os princípios constitucionais de isonomia, proporcionalidade e individualização da pena (peça 128, p. 3, 8). Para tanto, sustenta que: 83.1. A pena de um ano de inidoneidade não atendeu ao disposto no art. 46 da Lei n° 8.443/92, que traz o imperativo de que para cada licitação fraudada deverá corresponder uma pena de até cinco anos (peça 128, p. 15). [...]Concessão indevida de benefício à [empresa], colaboradora em outras instâncias 83.33. Ilícitos não confessados não podem ser objeto de recebimento de benefícios perante este Tribunal. Assim, afigura-se indevido conceder qualquer benefício para a responsável, colaboradora em outras instâncias, mas que, reconhecidamente, não contribuiu para a celeridade das apurações empreendidas no âmbito destes autos (peça 128, p. 10). 83.34. Não é demais ressaltar que alguns colaboradores chegaram a confessar o ilícito apurado nestes autos e essa conduta foi reconhecida pelo Tribunal com concessão de benefícios relacionados à sanção de inidoneidade para licitar. Por exemplo, veja-se o Acórdão 1214/2018- TCU-Plenário, que isentou de pena a [omissis 1]. (peça 128, p. 10). 83.35. No que se refere à [empresa], coube totalmente ao Tribunal arcar com as dificuldades enfrentadas para análise e conclusão sobre a irregularidade apurada, enfrentando todos os questionamentos e resistência por parte da [empresa], como demonstra a percuciente instrução da unidade técnica. Evidente que esse tipo de conduta não é compatível com uma postura de colaborador, não devendo, assim, merecer por parte do Tribunal qualquer concessão de benefício (peça 128, p. 10). 83.36. Por conseguinte, é incabível, no caso concreto em análise, a concessão de qualquer benefício à responsável arrolada, mesmo que colaboradora em outras instâncias. Torna-se impertinente, portanto, falar de atenuação da sanção a ser aplicada (peça 128, p. 11).Voto:4. Nos presentes autos, apartado constituído a partir do TC 016.119/2016-9 para o exame dos atos praticados pela [empresa], constatou-se que a empresa, ora recorrente, participou da fraude em procedimentos licitatórios referentes a quatro unidades da Rnest, duas na condição de convidada que se absteve de ofertar proposta e duas na condição de proponente que apresentou proposta de cobertura (fictícia). Diante desses fatos, foi declarada inidônea pelo prazo de um ano.5. Nesta oportunidade, a [empresa] busca impugnar a decisão desta Corte aduzindo, em síntese, as seguintes questões:[...]5.3. Se a cominação da sanção de inidoneidade se coaduna com a celebração de acordo de leniência, bem como com a efetiva colaboração, por parte da recorrente, com as investigações conduzidas pelo controle externo;[...]6. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), por sua vez, requereu, em suas razões recursais, o agravamento da sanção cominada à [empresa] ao limite máximo da previsão legal, isto é, cinco anos.[...]12. Vê-se que a recorrente incorre em confusão acerca de questão probatória, visto que os elementos que fundamentaram a decisão desta Corte de Contas não foram obtidos a partir de acordo de leniência celebrado entre ela e o Poder Público. Nesse mesmo sentido enfatiza a Serur, ao afirmar que "[o] TCU não utilizou provas compartilhadas produzidas pela [empresa], em seu desfavor, sejam extraídas do acordo de leniência firmado com a CGU, sejam advindas do acordo de colaboração firmado por [omissis 2], presidente da empresa à época dos fatos". Tampouco houve a utilização de informações ou documentos advindos do termo de compromisso de cessação de prática, assumido pela recorrente perante o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).13. Os elementos probatórios que fundamentaram a decisão desta Corte de Contas foram evidenciados, conforme consignou o parágrafo 32 do voto condutor do acórdão recorrido, em provas extraídas dos seguintes documentos compartilhados pelo Juízo Federal: [...].14. No caso, conforme consignado no excerto a seguir transcrito do acórdão recorrido, a celebração de acordo de leniência com a AGU e a CGU, embora não tenha sido útil à instrução de processos do TCU, foi considerada como circunstância atenuante, para fins da dosimetria da sanção cominada à recorrente (destaques inseridos):"95. Em sendo assim, ante as especificidades da conduta da UTC Engenharia S.A., a qual em outras instâncias, reconheceu os ilícitos verificados e se comprometeu a devolver aos cofres públicos significativas quantias, entendo que há atenuantes em sua conduta. Ou seja, a pena a ser aplicada a essa sociedade empresária deve ser inferior àquelas aplicadas às sociedades empresárias que praticaram os mesmos ilícitos sem, contudo, adotarem uma postura colaborativa com o Poder Público.96. Há nesse entendimento, ademais, um compromisso de uniformidade e coerência, com a atuação estatal como um todo, pois acaba-se por valorizar as importantes contribuições do agente infrator em outras instâncias de apuração, o que tem se mostrado um fator importantíssimo para o desbarate de organizações criminosas como a prática vem demonstrado, inclusive com as apurações de fraude na Rnest tratadas nestes autos. Trata-se, pois, em uma atitude de deferência do Tribunal aos outros órgãos de controle e de respeito ao microssistema de combate à corrupção e de defesa da probidade administrativa".[...]18. Sobre a questão da inter-relação entre o acordo de leniência e as competências constitucionais do TCU, notadamente a sancionatória, esclareço, de início, que a Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) não deve ser interpretada de forma extensiva quanto ao programa de leniência e à abrangência das sanções premiais nela previstas.19. Segundo essa linha de entendimento (extensiva), fundada nos métodos de interpretação teleológica e sistemática, não poderia o Poder Público cominar outras sanções ao infrator confesso com base nos mesmos fatos objeto de apuração no acordo, sob pena de violação aos princípios constitucionais da segurança jurídica e da eficiência, o que Maria Sylvia Zanella Di Pietro denomina de efeitos expansivos do acordo de leniência a outras instâncias sancionatórias.20. Alinho-me, portanto, ao entendimento amplamente adotado por esta Corte de Contas, de que a interpretação da Lei Anticorrupção, quanto aos benefícios que estabelece para o leniente, deve ser feita de forma restritiva, afetando apenas as sanções expressamente previstas naquele diploma legal.21. Esse entendimento foi muito bem exposto pelo Ministro Benjamin Zymler no voto condutor do Acórdão 1.609/2020-TCU-Plenário, nos seguintes termos (destaque inserido):"94. Preliminarmente, registro entender que não se afigura lícita a subordinação do Tribunal de Contas da União aos acordos de leniência celebrados em outras instâncias, pois disso resultaria a supressão do exercício do controle externo a cargo do TCU, de índole constitucional. Dessa forma, os órgãos legitimados a celebrar acordos de leniência e de colaboração premiada somente podem oferecer como contrapartida a redução ou mitigação das sanções de sua respectiva competência, não podendo, portanto, dispor sobre o poder sancionatório do TCU.94. Em outras palavras, a assinatura de acordos de colaboração premiada e de leniência não implica qualquer restrição à atividade de controle externo, que é livre para exercer a sua competência fiscalizatória, colher provas e aplicar as sanções estabelecidas nas leis de regência, além de imputar débitos, independentemente da atuação de outros órgãos de controle".22. A partir dessa linha interpretativa, a celebração dos acordos de leniência não alcançaria, à primeira vista, as competências do TCU, entre elas, a sancionatória, não havendo impeditivo, portanto, à declaração de inidoneidade do licitante fraudador.23. De acordo com essa interpretação restritiva, apenas os órgãos competentes para cominar as sanções previstas na Lei Anticorrupção teriam a prerrogativa de dispor desse poder-dever. Na mesma linha aponta Thiago Marrara, para quem o infrator colaborador atuaria por risco próprio, uma vez que a leniência não o imuniza contra todas as esferas de responsabilização que decorrem de sua iniciativa de delatar e colaborar com o Estado na apuração de fatos nos quais ele mesmo está envolvido.24. Isso não impede, contudo, que o TCU adote uma postura de deferência a esses instrumentos de consenso, em respeito ao microssistema de combate à corrupção, nas hipóteses em que o acordo seja útil à atividade de controle externo, como já defendi em outras oportunidades, a exemplo do Acórdão 483/2017-TCU-Plenário.[...]28. Por outro lado, mesmo que não se verifique benefício à atividade de controle externo, há, ainda, a possibilidade de que a celebração de acordo de leniência seja considerada como circunstância atenuante, para fins de dosimetria, sendo essa a linha decisória adotada no Acórdão 1.527/2019-TCU-Plenário, ora recorrido.29. Diante disso, não verifico incorreção na decisão recorrida, que considerou, para fins de aferição do grau de reprovação da conduta, de modo a individualizar a sanção, o reconhecimento de ilícitos, por parte da [empresa], em outras instâncias.[...]31. O fundamento utilizado para essa decisão foi justamente a conduta pós-ilícito e a postura colaborativa da responsável, isto é, a celebração superveniente à condenação de acordo de leniência, seguindo, portanto, a mesma linha decisória do acórdão recorrido, conforme se extrai do seguinte excerto do voto condutor do Acórdão 1.689/2020-TCU-Plenário (destaques inseridos):[...]32. Observo, portanto, que a decisão recorrida considerou a postura de leniência por parte da recorrente, reduzindo a sanção de inidoneidade, fixada, no caso, em um ano. Diante desses elementos, não vislumbro a possibilidade de reformar a decisão ora impugnada para sobrestar a apreciação da responsabilidade da recorrente. Conforme expus, não verifico incorreção na decisão, que, em consonância com a jurisprudência desta Corte de Contas, qualificou a colaboração da recorrente como circunstância atenuante, não reputando-a como útil, ainda que indiretamente, para as ações de controle externo.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992, conhecer e negar provimento aos recursos;