Acórdão 2628/2021
Voto:A presente consulta foi formulada pelo então Ministro de Estado da Defesa (interino) General-de-Exército Joaquim Silva e Luna (peça 1, p.1), acerca de dúvidas quanto à aplicabilidade da utilização de metodologia diferenciada para apropriação de custos nos orçamentos das obras de engenharia executadas, a título de cooperação, pelo Exército Brasileiro, tendo em vista a necessidade de adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário à realidade atual.2. A indagação tem o objetivo de esclarecer quais as peculiaridades dos empreendimentos cuja implementação está a cargo do Exército Brasileiro e, mediante uma adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, indicar as diferenças nas apropriações de custos em comparação com outras obras objeto de contratos pactuados entre órgãos públicos e entidades da iniciativa privada.[...]4. Instruindo o feito, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação (peça 3) propõe que seja informado ao consulente que: 4.1. "em substituição ao disposto no item 9.1.5 do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, fica estabelecido que é lícito ao Exército adotar, nos orçamentos de obras de cooperação executadas com recursos da União, ressalvados os casos excepcionalmente justificados, os seguintes percentuais máximos de despesas indiretas, incidindo sobre o custo direto dos serviços:	a) adestramento:	Faixa de custo direto (R$) 	Percentual	Até R$ 75.000.000,00	5,00%	De R$ 75.000.000,01 até R$ 120.000.000,00	4,50%	De R$ 120.000.000,01 até R$ 210.000.000,00	4,00%	De R$ 210.000.000,01 até R$ 300.000.000,00	3,50%	Acima de R$ 300.000.000,01	3,00%	b) administração central e riscos: os percentuais médios constantes do item 9.2.1 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário;	c) as despesas indiretas acima definidas se referem àquelas previstas no art. 2º, inciso VI, e art. 8º, § 2º, do Decreto 10.426/2020, e não incluem custos diretos, como administração local, mobilização e desmobilização e instalação de canteiro";4.2. "em substituição ao disposto no item 9.1.6.6 do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, constitui obrigação do Exército, nos orçamentos para obras em regime de cooperação com órgão federal, em que seja utilizada metodologia diferenciada, elaborar orçamento detalhado das atividades de mobilização e desmobilização, de canteiro de obras e acampamento e de administração local, efetuando seu registro como custo direto, sendo que, com relação a esta última atividade:	a) caso o impacto do valor orçado em relação ao valor total do orçamento superar o percentual médio constante do item 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, os quantitativos considerados na sua composição unitária devem ser devidamente justificados e demonstrados mediante memória de cálculo analítica; 	b) adotar critério objetivo de medição e pagamento, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar como critério o pagamento de valor fixo mensal";[...]5. Manifesto minha concordância parcial com as análises empreendidas pela unidade técnica especializada, consoante explicitarei a seguir, por considerar que algumas ponderações de extrema relevância devem ser abordadas.6. Primeiramente, é importante ressaltar que a questão aqui discutida já foi enfrentada por este Tribunal no âmbito TC 019.281/2009-8, de minha relatoria, tendo sido proferido o Acórdão 1.399/2010 - Plenário nos seguintes termos:[...]7. Contudo, passados mais de onze anos desde a prolação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, os pressupostos que o embasaram devem ser revistos, de forma a adequá-los à evolução da jurisprudência deste Tribunal, mormente após a prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário (de minha relatoria) que definiu faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes,  com utilização de critérios contábeis e estatísticos e controle da representatividade das amostras selecionadas. valores de referência para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI das obras públicas, com base em critérios contábeis e estatísticos e na verificação da representatividade das amostras selecionadas.[...]9. O que se observa, portanto, é que enquanto o Acórdão 2.622/2013 - Plenário tratou restritamente de despesas indiretas, o Acórdão 1.399/2010 - Plenário foi muito mais abrangente e abordou, além de itens que compõem a taxa de BDI, uma série de outras questões de orçamentação que impactam, inclusive, nas composições unitárias de custos diretos de vários serviços.10. Importante ressaltar, com relação ao cômputo da produtividade na implementação dos serviços, que este Tribunal, por meio do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, apresentou uma solução que deveria ser temporária, condicionada à apresentação posterior pelo Exército Brasileiro de um banco de dados de produtividades elaborado com base em apropriação de custos, o que ainda não foi providenciado.[...]13. Especificamente no que concerne às despesas indiretas, trago à baila trecho do voto que proferi e que embasou o Acórdão 1.399/2010 - Plenário:"23. O Comandante do Exército apresenta um quadro em que os dispêndios indiretos a serem considerados pela Força que lidera, nos orçamentos de obras públicas cooperadas, variam entre 9%, para obras acima de R$ 150.000.000,00 e 15%, para aquelas até R$ 37.500.000,00.24. Esses percentuais são divididos em gastos de duas naturezas: administração da obra (entre 6% e 10%) e adestramento (entre 3% e 5%).25. Não há dúvida de que as despesas do Exército com a administração da obra, como gerenciamento, fiscalização, supervisão, atividades administrativas stricto sensu - água, luz, telefone e material de expediente, entre outros, utilizados em trabalhos relativos às obras cooperadas -, laboratórios, topografia e manutenção das instalações de gerenciamento das obras,  entre outros,  não devem onerar o seu orçamento anual -  elaborado  sem  levar  em  conta  os  empreendimentos  de  que trata  a consulta -, mas sim serem reembolsados, via destaque, pelo órgão que solicitou o auxílio daquela Força, sob pena de inviabilizar a continuidade desse tipo de cooperação.26. Com respeito ao adestramento da tropa, verifico que não se pode olvidar o ônus suportado pelo Exército com o necessário treinamento do seu pessoal no âmbito da execução dos trabalhos de engenharia do SEEx, proporcional à dimensão dos empreendimentos por ele assumidos, razão pela qual deve constar das respectivas composições de preço.27. No que tange aos percentuais apresentados, observo que se encontram dentro da faixa aprovada por meio do Acórdão n. 325/2007 - Plenário. Assim, não afrontam o princípio da economicidade ao mesmo tempo que compensam o ônus arcado."28. Em relação ao assunto tratado pelo Gerente de Divisão às fls. 35/36 - sobra de recursos que porventura venha a ocorrer ao final da obra -, acompanho o parecerista no que diz respeito à necessidade de devolução dos referidos recursos, ante a inexistência de disposição legal contrária e a legitimidade da providência sugerida." (grifos acrescidos) 14. Cumpre destacar, contudo, que os referenciais contidos no Acórdão 325/2007 foram substituídos pelos parâmetros indicados no Acórdão 2.622/2013 - Plenário, de tal forma que essas premissas que embasaram o voto acima transcrito estão ultrapassadas, sendo necessário proceder a uma nova análise da adequabilidade dessas despesas indiretas adotadas nos orçamentos elaborados pelo Exército, sob a ótica da jurisprudência atual desta Corte de Contas.15. Importante alertar, ainda, no tocante às despesas com adestramento que tinham sido aceitas, no âmbito do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, em um patamar variável entre 3% e 5%, que esses percentuais merecem ser reavaliados, considerando-se o fato de que, após onze anos executando dezenas de obras públicas, o Exército Brasileiro já adquiriu uma expertise que deve ser devidamente ponderada ao serem estimados gastos com treinamento de pessoal.19. Diante de todo esse contexto, entendo ser fundamental que este Tribunal, para manter o mesmo rigor técnico adotado para prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário e a abrangência do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, constitua um grupo de trabalho objetivando definir quais são as  particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas.20. Acrescente-se que a formação desse grupo de trabalho deve estar a cargo da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra, a qual deve garantir a participação de membros de diferentes unidades técnicas deste tribunal especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras,  além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública ecretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SecexDefesa cuja clientela inclui o Comando do Exército.21. Essa equipe multidisciplinar é fundamental para que os exames contemplem as peculiaridades de cada tipo de empreendimento e para que sejam devidamente consideradas as características de logística do Exército Brasileiro.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos previstos nos arts. 264, inciso VI e §1º, e 265 do Regimento Interno/TCU;9.2. enviar os autos à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex para que constitua grupo de trabalho interdisciplinar, no âmbito deste Tribunal, com supervisão da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra e participação de membros de diferentes unidades técnicas especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras públicas, além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública  - SecexDefesa, cuja clientela inclui o Comando do Exército, com vistas a que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação deste Acórdão, seja apresentado um estudo contemplando análise pormenorizada das particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas, de forma que este Tribunal possa proferir nova deliberação em substituição ao Acórdão 1.399/2010 - Plenário, levando em consideração os parâmetros indicados no Acórdão 2.622/2013 - Plenário;9.3. responder ao consulente que, provisoriamente, até o posicionamento definitivo desta Corte de Contas sobre as conclusões da equipe multidisciplinar a que se refere o subitem 9.2 supra, o Exército Brasileiro deve adotar os seguintes procedimentos de apropriação de custos nos orçamentos de obras de cooperação sob sua execução, com utilização de recursos da União:9.3.1 ressalvados os casos excepcionalmente justificados, serão admitidas as seguintes rubricas, incidindo sobre o custo direto dos serviços:9.3.1.1.  adestramento:	Faixa de custo direto (R$) 	Percentual	Até R$ 75.000.000,00	5,00%	De R$ 75.000.000,01 até R$ 120.000.000,00	4,50%	De R$ 120.000.000,01 até R$ 210.000.000,00	4,00%	De R$ 210.000.000,01 até R$ 300.000.000,00	3,50%	Acima de R$ 300.000.000,01	3,00%9.3.1.2. administração local: usando como parâmetro os percentuais constantes do subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, sem prejuízo do disposto no subitem 9.3.3 abaixo;9.3.2. deixar assente que os percentuais de "administração" constantes do subitem 9.1.5 do Acórdão 1.399/2010-Plenário se referem exclusivamente aos dispêndios com a "administração local", sendo defeso ao Exército incorporar a administração central nos seus orçamentos, haja vista que os supostos gastos com a administração central em obras por cooperação já seriam custeados por outras fontes, tendo em vista que a estrutura administrativa do Exército Brasileiro já é mantida com recursos públicos oriundos do Orçamento Geral da União;9.3.3. deve ser considerado que constitui obrigação do Exército, nos orçamentos para obras em regime de cooperação com órgão federal, em que seja utilizada metodologia diferenciada, elaborar orçamento detalhado das atividades de mobilização e desmobilização, de canteiro de obras e acampamento e de administração local, efetuando seu registro como custo direto, sendo que, com relação a esta última atividade:9.3.3.1. caso o impacto do valor orçado em relação ao valor total do orçamento superar o percentual médio constante do item 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, os quantitativos considerados na sua composição unitária devem ser devidamente justificados e demonstrados mediante memória de cálculo analítica; 9.3.3.2. deve ser adotado critério objetivo de medição e pagamento, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar como critério o pagamento de valor fixo mensal;