Acórdão 1089/2025
Voto:Em exame, processo de tomada de contas especial [...] acerca de [...] irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 24/2016 (PE 24/2016), promovido pelo Ministério do Trabalho (MTb).2. O certame teve como objeto a aquisição de "solução de apoio à tomada de decisão e Business Intelligence (BI) [marca específica]; incluindo manutenção e suporte técnico por 12 (doze) meses e serviços técnicos especializados em unidade de serviços técnicos (UST) e de treinamento em unidade de treinamento (UT) ".[...]6. Como resultado do procedimento licitatório, foram celebrados 2 contratos com a [empresa - contratada]:a) Contrato 28/2016, firmado em 5/12/2016, no valor de R$ 25.308.900,00; eb) Contrato 4/2017, assinado em 30/3/2017, por R$ 51.410.000,00.7. [...] as irregularidades que macularam o PE 24/2016 e os Contratos 28/2016 e 4/2017 podem ser assim sintetizadas: (i) evidência de indicação de marca e restrição indevida à competitividade; (ii) deficiências no processo de planejamento da contratação que comprometeram o adequado dimensionamento de quantidades de licenças, serviço técnico e treinamento; (iii) compra de licenças [marca específica] desnecessárias, por meio do Contrato 4/2017, o que resultou na subutilização das licenças adquiridas e na caracterização de aquisição antieconômica; (iv) direcionamento no PE 24/2016 para solução inexistente no mercado ("Plataforma Antifraude"), o que favoreceu a escolha da [empresa - contratada], única a oferecer solução com essa denominação entre as participantes do pregão; (v) prejuízo ao Erário devido à aquisição desnecessária e irregular da "Plataforma Antifraude", implicando gasto antieconômico com a aquisição de todas as 5 licenças; e (vi) prática de preços superfaturados.II8. O prejuízo total ao Erário atingiu o montante de R$ 46.806.558,88.[...]13. Além do débito, a unidade técnica destacou existirem as seguintes irregularidades nas contratações em tela: (i) indícios de conluio e simulação entre as empresas que participaram da cotação de preços utilizada para compor os preços referenciais do pregão; (ii) ocorrência de falsos atestes em notas fiscais que endossaram pagamentos superfaturados de licenças de software e serviços agregados; e (iii) realocação orçamentária, sem a devida autorização legislativa, com vistas a atender contratação sem dotação orçamentária suficiente.[...]IV26. [...] as citações foram motivadas pelas [...]  irregularidades no âmbito dos Contratos 28/2016 e 4/2017, todas elas causadoras de dano ao Erário:[...]28. Ademais, promoveu-se o chamamento em audiência de servidores do ministério que praticaram atos relacionados à contratação, alertando-os sobre a possibilidade de aplicação da sanção de inabilitação para ocupação de cargo público ou de função de confiança na Administração Pública Federal. Foram eles:[...]f) sr. [responsável 2], Coordenador-Geral de Análise de Licitação e Contratos da Consultoria Jurídica; eg) sr. [responsável 6], Secretário-Executivo.29. Em regra, as condutas irregulares apuradas referem-se a: (i) homologar licitação ou contratar com indicação da marca; (ii) elaborar e/ou aprovar planejamento ou homologar licitação sem informações capazes de refletir a complexidade real do objeto; (iii) solicitar, sem prévia autorização legislativa, a descentralização de créditos orçamentários; (iv) emitir parecer jurídico favorável após apontamento de irregularidades; (v) exarar expedientes que extrapolavam as competências; (vi) não dar publicidade a documentos; e/ou (vii) declarar a nulidade de portarias que criaram grupo de trabalho (GT) para avaliar as irregularidades previamente identificadas.[...]34. Analisa-se, a seguir, os argumentos de defesa.[...]V.VI)  sr. [responsável 2]86. O sr. [responsável 2] foi ouvido em audiência na condição de Coordenador-Geral de Análise de Licitação e Contratos da Consultoria Jurídica do MTb.87. Suas condutas incluíram:a) emitir pareceres jurídicos por intermédio dos quais considerou regular a contratação da [empresa - contratada];b) recomendar que fosse decretada a nulidade dos atos instrutórios dos grupos de trabalho instituídos no âmbito do MTb para avaliar apontamentos de superfaturamento e recomendações da CGU e recomendar revogação de decisão anterior da pasta que desautorizava novos pagamentos à [empresa - contratada], favorecendo a continuidade da contratação;c) exarar expedientes com interpelações e pedidos de explicações cujo teor extrapolava as funções no âmbito da Conjur/MTb, se assemelhando a um gestor de contrato;d) produzir documentos que não levaram a assinatura do consultor-jurídico junto ao ministério à época[...]; ee) não dar publicidade aos documentos que produzia, visto que não foram lançados ou não tiveram acesso franqueado aos integrantes da Advocacia-Geral da União (AGU) no "sistema Sapiens", onde formalmente eram publicados todos os pareceres quando não tratavam de questões que envolviam sigilo.88. Em suas razões de justificativa, argumentou que: (i) não deve integrar o polo passivo desta TCE, por ausência de provas; (ii) não era necessária a assinatura do titular da consultoria jurídica do MTb nos pareceres jurídicos emitidos, em razão de delegação de competência; (iii) seus pareceres jurídicos foram elaborados mediante provocação de autoridade competente; e (iv) a responsabilização de parecerista somente deve ocorrer em caso de dolo ou erro grosseiro.89. Após afastar as preliminares de ausência de contraditório e ampla defesa e de legitimidade para figurar no presente processo, a unidade técnica destacou assistir razão quanto ao argumento acerca da desnecessidade de assinatura do titular da consultoria jurídica nos pareceres jurídicos emitidos pelo sr. [responsável 2], conforme portarias delegação de competência arroladas pelo responsável.90. Quanto às demais alegações, a AudTCE registrou serem improcedentes.91. Insta registrar alguns fatos destacados nos autos a respeito da conduta do responsável:[...]- emitiu o Parecer Jurídico 2/2017, de 18/10/2017, que considerou regular a contratação da [empresa - contratada]; a Cota 4/2017, de 23/11/2017, que recomendou a revogação de decisão anterior da pasta (Memorando Circular 5/2017, de 12/4/2017) que desautorizava novos pagamentos à empresa [empresa - contratada] até a conclusão dos grupos de trabalho nomeados para tratar das recomendações da CGU; e o Parecer Jurídico 157/2018, de 3/4/2018, que recomendou decretar a nulidade dos atos instrutórios dos grupos de trabalho instituídos no âmbito do MTb para avaliar apontamentos de superfaturamento e recomendações da CGU; e- com base nos pareceres supracitados, o então Secretário Executivo do MTb, sr. [responsável 6], exarou o Memorando Circular 25/2017, que revogou o Memorando Circular 5/2017, o que permitiu a liberação de novos pagamentos à [empresa - contratada], apesar das recomendações da CGU em sentido contrário.92. Sobre as manifestações jurídicas exaradas pelo responsável, urge transcrever trecho do relatório produzido no âmbito do Processo Administrativo Disciplinar CGU 00190.110518/2018-06 (peça 15, p. 4-10):"[...] 7. De início, os pareceres jurídicos da lavra do Dr. [responsável 2] não parecem ser uma peça técnico-jurídico em defesa do interesse público. Se parecem à ferrenha atuação de um advogado em defesa dos contratos em favor da [empresa - contratada]. Nitidamente, os Pareceres Jurídicos n° [...] apresentam razoável grau de temeridade e desvio do interesse público, para dizer o menos, eis que foram direcionados para superar o Relatório de Auditoria da CGU, bem como para afastar as conclusões do Grupo de Trabalho que avaliava os contratos em questão para subsidiar a alta administração do MTb. Tais Pareceres serviram de base para viabilizar e chancelar a continuidade dos contratos com a empresa [empresa - contratada] e os consequentes pagamentos razão pela qual esses atos precisam ser investigados a fundo, com rigor.[...]11. Ao nosso entendimento, o relatório técnico denominado como perícia da DATAPREV (DOC 20) pelo Parecer n° 0002/2017/CGALC/CONJUR-MTb/CGU/AGU, da lavra do Dr. [responsável 2], mais perece um relatório técnico opinativo e uma defesa da aquisição dos equipamentos para atender interesse do Grupo que estava à frente do Ministério do Trabalho. (...) 19. Chama atenção, ainda, o fato do Parecer [...] sequer ter levado em consideração ou mencionado o relatório técnico (perícia) com diagnóstico do projeto em questão preparado pelo Técnico do Ministério do Trabalho, [omissis], atual Diretor de Tecnologia da Informação do MTb (DOC 19). No referido relatório, cita, por exemplo, 'a cláusula 4 do Contrato 28/2016 relaciona a quantidade de licenças que foram adquiridas. No cenário atual, onde apenas a SPPE tem demandas envolvidas no Projeto, especialmente as que se refere ao Seguro Desemprego, o que foi adquirido neste contrato é suficiente para suportar por muito tempo as necessidades... Diagnóstico 06: Não há necessidade de comprar novas licenças após a aquisição do contrato 28/2016. Ação Proposta: Rever a compra das novas licenças do contrato 04/2017'. O Grupo interessado comprou mais três licenças ao custo de R$ 12.150.000,00 (doze milhões cento e cinquenta mil reais) e mais três suportes técnico ao custo anual de R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais). (...) 23. Contudo, apesar dos esforços dos servidores do Ministério do Trabalho que compunham o Grupo de Trabalho com depoimentos, perícias e outros documentos com intuito de subsidiar tomada de decisão no interesse público, o Dr. [responsável 2], por meio do parecer n° 02/2017/CGALC-MTb/CGU/AGU (DOC 10), determinou a nulidade de todos os atos realizados, incluindo a perícia (DOC 19) realizada pelo hoje Diretor de Tecnologia do MTb. O exaustivo trabalho dos membros dos Grupos de Trabalho se tornou obstáculo aos interessados em prosseguir com as contratações." (g. n.) 93. Consoante jurisprudência consolidada desta Corte, nas hipóteses em que o parecer técnico ou jurídico, por dolo ou culpa, induzir o gestor à prática de irregularidades, a responsabilização deve recair não apenas sobre o gestor, mas também sobre o parecerista. Assim, ao emitirem pareceres desprovidos de fundamentação adequada, favoráveis a contratações manifestamente ilegais, os assessores jurídicos assumem responsabilidade solidária pela irregularidade (vide Acórdãos 1.898/2010, 1.536/2004, 512/2003 e 190/2001, todos do Plenário).94. Endosso o referido posicionamento, uma vez que o teor dos pareceres expedidos pelo responsável (peça 16, p. 91-109, 110-111 e 112-115), de fato, assemelhou-se mais a uma defesa dos pagamentos dos contratos sob suspeição em favor da [empresa - contratada] do que a uma manifestação jurídica. A unidade técnica destaca, ainda, a comprovada pressão de gestores do MTb para que se realizasse os pagamentos sob suspeição, suspensos em decorrência da expedição do Memorando Circular 5/2017.95. Ademais, restou verificado que os diversos expedientes exarados, com interpelações e pedidos de explicações por parte do responsável, traduziram-se em atuação que extrapolava as funções no âmbito da consultoria jurídica do órgão.96. O responsável alega, ainda, que teria apresentado "embargos de declaração" ao relatório de auditoria exarado pela CGU, ao qual juntou "perícia" da Dataprev que teria demonstrado o acerto do MTb na contratação da ferramenta antifraude. Insta esclarecer que o relatório exarado pela Dataprev teria sido elaborado em decorrência de solicitação efetuada por meio do Ofício 576, de 31/7/2017 (peça 123, p. 101, do TC 022.394/2017-6), no qual o Ministro do Trabalho solicita o apoio da Dataprev para responder às constatações do relatório da CGU quanto à conveniência ou não da continuidade dos serviços antifraude.97. Ao analisar os citados "embargos", a CGU argumentou que a Conjur/MTb fez alegações genéricas e não apontou de maneira objetiva e concreta a existência de omissão, obscuridade ou contradição no Relatório de Auditoria 201700114. Segundo a CGU, essa foi uma estratégia para desqualificar o trabalho do órgão de controle interno e não seguir as recomendações, e serviu para "ganhar tempo para sustentar os pagamentos de faturas à [empresa - contratada]".98. Sobre o relatório da Dataprev (peça 128, p. 105-109, e peça 129, p. 1-34, do TC 022.394/2017-6,), que não foi assinado por autoridade técnica sobre a matéria ou por qualquer técnico da área de tecnologia, a comissão de inquérito instaurada pela Corregedoria da Secretaria Executiva do MTb assim se manifestou (peça 15, p. 6-8):"[...] 10. (...) - item 4, letra 'd'. Sobre a perícia realizada pela DATAPREV (DOC 20) que refutou in totum o Relatório do controle, (g.o.), como afirmado no Parecer n° 0002/2017/CGALC/CONJUR-MTb/CGU/AGU, da lavra do Dr. [responsável 2]. O relatório da DATAPREV não está assinado por todos os subscritores. O Superintendente Arquitetura e Serviços de Infraestrutura de TIC ([omissis]), acredita-se ser a principal autoridade técnica na matéria, não assinou o relatório técnico inquinado de "perícia" pelo Perecer [Parecer] n° 0002/2017/CGALC/CONJUR-MTb/CGU/AGU. Referido documento está assinado Dr. [omissis] (Consultor Jurídico); [omissis] (Superintendente de Relacionamento com Clientes); [omissis] (Assessora Diretoria) e [omissis] (Assessor). (...) 12.A título de exemplo, colaciona-se o seguinte item do relatório em questão ' (fls. 27) É possível concluir que no uso pleno do sistema antifraude, com abrangência de toda a rede de atendimento, o número de 5 CPUs licenciadas apresenta-se vantajoso para o MTb". Essa assertiva é tão absurda que, atualmente, portanto meses depois de contratadas tais licenças, praticamente estão sem nenhum uso eis que os serviços estão sendo prestados pelo SERPRO sem necessidade da transferência da tecnologia adquirida "Plataforma Antifraude [marca específica]" por cerca de R$ 20.750.000,00 (vinte milhões setecentos e cinquenta mil reais), mais o suporte técnico no valor de R$ 4.150.000,00 (quatro milhões cento e cinquenta mil reais), ou seja, o SERPRO está entregando os resultados similares aos pretendidos com sua própria tecnologia.13. Outro ponto que causa espanto no relatório técnico da DATAPREV é a categórica assertiva de que ' (fls. 34) ... Assim, está evidente e demonstrado que não há sobrepreço na Ata de Registros de Preços 26/2016 deste MTB'. Essa assertiva causa perplexidade.14. Claramente é uma opinião distorcida, equivocada e isolada sobre o assunto posto que se contrapõe frontalmente ao Relatório de Auditoria da CGU, se opõe à minuciosa perícia realizada pelo atual Diretor de Tecnologia e Informação do Ministério do Trabalho, Dr. [omissis] (DOC 19) apresentada ao Grupo de Trabalho, bem como desafia o Laudo de Perícia Criminal da Polícia Federal (DOC 05), que apontou, entre outros, elevado potencial de superfaturamento na ordem de R$ 6.100.000,00 (seis milhões e cem mil reais) apenas levando em consideração o contrato n° 28/2016 até 30/01/2017.15.Noutro ponto, o relatório técnico da DATAPREV (fls. 34) assevera que 'Ademais, a licitação relacionada ao Pregão Eletrônico que culminou na celebração da Ata de Registros de Preços 26/2016 teve concorrentes ([empresa - contratada], [empresa 2] e [empresa 3]) e disputas de lances (Ata de Realização do Pregão - fls. 485/492 do Processo de Licitação). Fato este que acentua que o valor final da proposta vencedora está dentro dos parâmetros de mercado' (g.o).16. Contudo, a Nota Técnica da N° 1044/SFCOPE/SFC/CGU, de 07 de fevereiro de 2017, que analisou profundamente o processo de licitação e recomendou oficialmente a suspensão do procedimento (fls. 21), ao trazer informações sobre as pessoas físicas supostamente envolvidas informa que: (...) [relatos sobre: endereço similar de empresa do Sr. [responsável 9] ao endereço da [empresa - contratada] e da [empresa 2]; participação de empresa [empresa 3] Tecnologia da informação em 41 licitações com a empresa [empresa - contratada], perdendo todas as vezes]17. Nessa medida, no nosso entendimento, o relatório técnico da DATAPREV inquinado de perícia no Parecer n° 0002/2017/CGALC/CONJUR-MTb/CGU/AGU, não tem competência técnica para analisar o processo de licitação em questão. Ademais, ignorou completamente os apontamentos da CGU e o Laudo Criminal da Polícia Federal. Os preços superfaturados foram identificados pela Perícia Criminal da Polícia Federal (DOC 06). A DATAPREV, estranhamente, não aborda o que poderia se entender por fraudes nos preços e equipamentos. Ainda, não faz referência sobre o produto "Plataforma Antifraude [marca específica]" que não existe no rol de produtos fornecidos pelo desenvolvedor (DOC 08). Acredita-se que essa nomenclatura adotada pela [empresa - contratada] foi uma criação mental do grupo interessado em vender/adquirir um produto que não existe registro no mercado." (g. n.) 99. É preciso ressaltar que a responsabilidade imputada a autores de pareceres jurídicos, neste caso, está inter-relacionada com a responsabilidade pela regularidade da gestão da despesa pública, devendo referir-se a aspectos legais da eventual contratação.100. A responsabilidade dos pareceristas jurídicos é tema recorrente nos processos de controle externo. Embora não exerçam função administrativa estrito senso, os advogados podem ser considerados responsáveis por este TCU, pois o art. 71, inciso VIII, da Constituição Federal, c/c art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, autoriza a aplicação de multa por atos praticados com grave infração de norma legal.101. Assim, existindo parecer que, por dolo ou por culpa, induza o administrador público à prática de irregularidade, haverá responsabilidade não apenas dos gestores, mas também dos causídicos (vide Acórdãos1.851/2015-Plenário, 1.964/2010-1ª Câmara, 1.161/2010-Plenário, 6.640/2009-1ª Câmara, 3.987/2009-2ª Câmara e 157/2008-1ª Câmara, entre outros).102. No caso sob exame, o assessor jurídico não abordou com a devida propriedade o relatório técnico feito por área especializada do próprio MTb, nem refutou, de forma fundamentada, os achados do relatório da CGU ou dos grupos de trabalhos instituídos no âmbito do ministério, restringindo-se a apresentar parecer de conteúdo genérico e favoráveis à contratação.103. Logo, partilho do entendimento no sentido de que a expedição dos pareceres já citados pode ser enquadrada como erro grosseiro, nos termos do art. 28 do Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), decorrente de grave inobservância de dever de cuidado.[...]V.VII)  sr. [responsável 6]105. O sr. [responsável 6] foi ouvido em audiência na condição de Secretário Executivo do MTb e por ter emitido memorando que declarou a nulidade dos grupos de trabalho constituídos para avaliar as irregularidades apontadas pela CGU, bem como revogar o Memorando Circular 5/2017 e, assim, possibilitar o pagamento de contratos decorrentes do PE 24/2016, apesar dos apontamentos de superfaturamento e de recomendações da CGU em sentido contrário.106. O responsável alegou que: a) houve regularidade dos pagamentos em razão de adimplemento contratual e do maior risco de fraudes nos pagamentos de seguro-desemprego se tais pagamentos não fossem realizados; b) inexistiu enriquecimento ilícito e auferimento de vantagem de sua parte; [...]; d) a decisão pelos pagamentos de parcelas vencidas e pela revogação dos atos referentes aos grupos de trabalho estava escorada em pareceres jurídicos; e e) não poderia ter cometido erro grosseiro, pois os serviços já tinham sido prestados.107. Conforme exame efetuado pela unidade técnica, os argumentos não procedem.108. Urge esclarecer ao responsável que o suposto adimplemento contratual não confere legalidade ao pactuado quando o respectivo instrumento se encontra eivado de irregularidades. Ademais, a alegação de suposta seleção entre o menor dano ao Erário (pagamentos irregulares dos contratos versus fraudes no pagamento de benefícios de seguro-desemprego consequentes do não pagamento das parcelas contratuais) não é suportada por qualquer evidência.109. [...] a ausência de enriquecimento ilícito e de auferimento de vantagem são circunstâncias que não têm o condão de afastar a jurisdição desta Corte.110. O ex-gestor não juntou aos autos evidências documentais aptas a elidir sua responsabilidade pelas irregularidades detectadas, em especial a expedição de memorando-circular que anulou os trabalhos de investigação realizados pelo MTb e revogou a suspensão dos pagamentos sob suspeita.111. Ademais, o fato de ter agido com respaldo em pareceres técnicos ou jurídicos não exime o gestor de ser responsabilizado pela prática de ato irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, tanto decidir sobre a conveniência e oportunidade de efetivar o procedimento administrativo, principalmente aqueles concernentes a contratações que vão gerar despesas.[...]IX191. Passa-se, neste momento, à individualização das condutas dos responsáveis para fins de aplicação da sanção de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 270 do RITCU.[...]195. Em relação ao sr. [responsável 6], ouvido em audiência, a dosimetria deve considerar a gravidade dos atos praticados na qualidade de secretário-executivo, o que possibilitou a continuidade da contratação e a realização de pagamentos no bojo dos contratos, apesar dos apontamentos e recomendações feitas pela CGU. Logo, julgo que deva ser também inabilitado pelo prazo de 7 anos.[...]198. Já quanto ao sr. [responsável 2], parecerista, deve ser levado em consideração que não praticou ato de gestão relacionado ao certame, razão pela qual entendo que sua sanção também deve corresponder ao prazo mínimo de 5 anos.[...]XI203. Em síntese, submeto à deliberação deste Colegiado o seguinte encaminhamento:[...]d) rejeitar as alegações de defesa e as razões de justificativa apresentadas pelos srs. [...], [responsável 2], [responsável 6], [...];[...]g) aplicar aos responsáveis abaixo a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, nos seguintes valores:Acórdão:9.3. aplicar aos responsáveis abaixo multa individual nos valores indicados, nos termos do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do RITCU[...]:[...][responsável 6] - 43.000,00[responsável 2] - 26.000,00[...]9.6. considerar graves as condutas praticadas pelos srs. [...] [responsável 2] e [responsável 6], nos termos do art. 270, § 1º, do RITCU;9.7. inabilitar os responsáveis abaixo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 270 do RITCU, em virtude do cometimento de infração grave no âmbito do PE 24/2016, pelos prazos indicados:[...][responsável 6] - 7 anos[responsável 2] - 5 anos