Acórdão 1794/2023
Relatório:Trata-se de representação autuada a partir de comunicação efetuada pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, mediante a qual foram enviados resultados de fiscalização realizada no Município de Campina Grande/PB sobre a adesão a Ata de Registro de Preços 002/19/PM Lagoa Seca, objetivando a aquisição de gêneros alimentícios de forma parcelada para atendimento a demanda da Secretaria de Saúde de Campina Grande.[...]4. Em exame inicial deste feiro (peça 13), a Selog entendeu pela existência de duas irregularidades passíveis de audiência da Sra. [responsável], então Secretária de Saúde de Campina Grande/PB:[...]6. Realizada então a audiência da responsável, trouxe a referida secretária, à peça 31, nova instrução do feito avalizada pelos pronunciamentos de peças 32/33, e vazada nos seguintes termos:"[...]Item 1: Ausência de justificativa da vantagem de adesão à Ata de Registro de Preços 2/2019 da Prefeitura Municipal de Lagoa Seca/PB, na contratação que resultou no Contrato 16498/2019, contrariando assim o caput do art. 22 do Decreto 7.892/2013, além de princípios administrativos, entre eles o da motivação e da economicidade, e ir de encontro ao art. 37, XXI, da CF/88 em conjunto com o art. 3º da Lei n.º 8.666, de 1993.Conduta da responsável: A gestora solicitou autorização e ratificou a adesão sem que houvesse justificativa da vantagem da adesão à referida ata (peça 6, p. 9, 29 e 117), bem como firmou o contrato decorrente da adesão (peça 8).[...]12. A defesa da secretaria de saúde neste quesito mostrou-se bastante fragilizada por deixar de perquirir a devida e correta pesquisa de preços para justificar sua adesão à ARP 2/2019 da Prefeitura de Lagoa Seca/PB, senão vejamos:13. Tanto na fase de defesa processual junto ao TCE/PB, quanto a ora apresentada a esta Corte, a tese da defendida baseou-se na necessidade das aquisições dos gêneros alimentícios não perecíveis para atender a secretaria municipal de saúde durante o período de 12 meses, e tal ótica, além de enviesada, não responde aos questionamentos feitos em sede de audiência à secretária de saúde.[...]15. O que tomou vulto e necessitava de esclarecimento era a justificativa de se escolher os preços registrados na ARP 2/2019, em detrimento de se realizar um novo processo licitatório que poderia vir a fornecer ao Fundo de Saúde de Campina Grande preços melhores que os praticados por um prefeitura de menor vulto como a de Lagoa Seca, já que, como os quantitativos adquiridos sobrepujaram (frise-se que de maneira irregular) os registrados na referida ata em quase 100%, uma licitação por parte de Campina Grande relativa a tais itens poderia ter obtido valores menores caso licitados.[...]18. E no caso em comento a pesquisa de preços feita exclusivamente junto a fornecedores deve ser a exceção, pois, via de regra, incorpora variação para maior, o que pode gerar o risco de que a administração contrate em preços elevados.19. Mesmo durante o certame, há risco de que os preços, inflados por uma pesquisa malfeita, acabem sendo aceitos pela administração, para minorar tal risco a administração local poderia usar a chamada 'cesta de preços' que nada mais é que uma diversificação no arcabouço a ser pesquisado pela edilidade, esse é o entendimento recente deste Tribunal, vejamos:Acórdão 1875/2021-Plenário | Relator: RAIMUNDO CARREIROAs pesquisas de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral devem ser baseadas em uma 'cesta de preços', devendo-se dar preferência para preços praticados no âmbito da Administração Pública, oriundos de outros certames. A pesquisa de preços feita exclusivamente junto a fornecedores deve ser utilizada em último caso, na ausência de preços obtidos em contratações públicas anteriores ou cestas de preços referenciais (Instrução Normativa Seges-ME 73/2020).[...]22. O mapa comparativo apresentado pela defesa (peça 21, p. 2-5), atem-se a apenas dois fornecedores, fora a empresa vencedora do PP 2/2019, o que fragiliza muito a referida pesquisa, pois, além de ser feita apenas com fornecedores locais, o quantitativo de empresas pesquisadas é muito pequeno para que se tenha um desenho mais correto dos preços praticados no mercado local, uma vez que caso fosse feito o procedimento licitatório estabelecido em lei, mais fornecedores teriam oferecido seus preços, o que consequentemente culminaria em uma contratação mais vantajosa para a administração pública.23. O mais recomendado nesse caso seriam cotações extraídas com potenciais fornecedores (pelo menos três, distintos do registrado em ata), e mais a juntada das outras cotações extraídas de contratações similares e com isso sim se robustecesse o mapa comparativo, certificando assim que a administração pública municipal cotou os melhores valores e que estes são compatíveis com os preços de mercado, o que corroboraria e justificaria a adesão a uma ARP ao invés de se realizar a licitação base para tais aquisições.24. Tal prática permite a administração pública uma adequada fotografia da realidade praticada no mercado local, sendo, pois, inadequadas para delimitar as licitações pesquisas que não apresentam consistência, uma vez que a diferença entre a menor e a maior cotação, em muitos casos, é desarrazoada, e as empresas locais, em resposta a pesquisas realizadas pela Administração Pública, tendem a apresentar propostas de preços com valores muito acima daqueles praticados no mercado, retirando desse instrumento a confiabilidade necessária para balizar contratações que envolvem quantias consideráveis.[...]27. Cabe ressaltar que toda contratação, inclusive as realizadas por meio de adesões a atas de registro de preço, devem ser precedidas de ampla pesquisa de mercado, e devem ainda conter justificativas com o diagnóstico da necessidade da aquisição e da adequação do objeto aos interesses da Administração, em obediência ao disposto nos art. 14 e 15, § 7º, inciso II, da Lei 8.666/1993, sem prejuízo de outras etapas do planejamento, conforme previsto na legislação correlata e jurisprudência deste Tribunal, vejamos;Acórdão 1793/2011-Plenário, rel. Ministro Valmir CampeloTodas as contratações, inclusive as realizadas por meio de adesões a atas de registro de preço, devem ser precedidas de ampla pesquisa de mercado, visando caracterizar sua vantajosidade sob os aspectos técnicos, econômicos e temporais, sem prejuízo de outras etapas do planejamento.28. Cabe lembrar que as exigências de formalização processual, em geral, são as mesmas da elaboração de um processo licitatório para registro de preços ou uma licitação convencional, dessa forma a SMS deveria ter seguido os trâmites regulares da formalização do processo, inclusive quanto à realização de ampla pesquisa de preços, em observância ao § 1º do art. 15 da Lei 8.666/1993, além dos Acórdãos 3224/2020-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo e Acórdão 1875/2021-Plenário, da relatoria do Ministro Raimundo Carreiro, previamente à adesão à Ata de Registro de Preços com vistas à aquisição de bens ou serviços para a edilidade.29. Assim, caberia à SMS de Campina Grande ter realizado uma pesquisa de preço com vistas a verificar a compatibilidade dos valores dos bens a serem adquiridos com os preços de mercado e a comprovar a vantagem para a Administração, mesmo no caso de aproveitamento da Ata de Registro de Preços de Lagoa Seca, em cumprimento ao art. 15, § 1º, da Lei n. 8.666/1993 e ao art. 22, caput, do Decreto 7.892/2013.30. Em resumo, houve uma pesquisa de preços, todavia essa pesquisa foi deficiente, não atendendo ao que estabelece a legislação e a jurisprudência. Portanto, tal pesquisa deficiente não se mostra apta a justificar a vantagem da adesão à Ata de Registro de Preços 2/2019 da Prefeitura Municipal de Lagoa Seca/PB.31. Ressalte-se que, ainda que não tenha ocorrido superfaturamento na referida aquisição, não resta afastada a irregularidade e suas consequências.32. Primeiro porque o art. 22, caput, do Decreto 7.892/2013 estabelece, de forma clara, que deve ser justificada a vantagem da adesão. Por óbvio, que essa justificativa deve ser fundamentada numa pesquisa de preços adequada, a fim de que sejam preservados os princípios da motivação, da economicidade, da obtenção da proposta mais vantajosa e da isonomia.33. Segundo porque um novo certame poderia sim, em razão da materialidade da aquisição, alcançar melhores preços para a adquirente. A adesão foi feita a uma Ata de Registro de Preços decorrente de um pregão presencial, que teve, segundo consulta ao Sagres do TCE/PB (peça 30), a participação de seis empresas.34. A Secretaria de Saúde de Campina Grande, por ter mais estrutura e por estar localizada em uma praça maior, teria plenas condições de realizar um pregão eletrônico e, consequentemente, realizar um certame com muito mais competitividade, já que se trata de produtos (gêneros alimentícios) com amplo mercado.35. Dessa forma, devem ser rejeitadas as razões de justificativa, permanecendo a irregularidade acerca da ausência de justificativa da vantagem de adesão à Ata de Registro de Preços 2/2019 da Prefeitura Municipal de Lagoa Seca/PB."Voto:3. A Selog, em primeira instrução dos autos, identificou duas irregularidades, a seguir indicadas, as quais conduziram à realização de audiência da então Secretária Municipal de Saúde, Sra. [responsável]:3.1 - falta de justificativa da vantagem da adesão à Ata de Registro de Preços 2/2019 da Prefeitura Municipal de Lagoa Seca/PB, na contratação que resultou no Contrato 16498/2019 (norma infringida: art. 22, caput, do Decreto 7.892/2013, princípios administrativos, entre eles o da motivação e da economicidade, e contrariar o art. 37, XXI, da CF/88 em conjunto com o art. 3º da Lei n.º 8.666, de 1993);[...]7. Referida unidade instrutiva entendeu sem razão ainda as afirmações da gestora de que apresentara justificativa esclarecendo a importância e a necessidade das aquisições dos gêneros alimentícios, bem assim, suposta vantagem na aquisição em razão dos preços oferecidos naquele certame, descartando a realização de procedimento licitatório próprio em vista do tempo e da despesa que seria gasta nesse procedimento.8. Isto porque, no entendimento da Selog, além de faltar justificativa adequada para a adesão à ata, face as necessidades da secretaria municipal, constatam-se fragilidades na pesquisa de preços realizada unicamente junto a fornecedores, ao passo que se evidenciava relevante justificar a escolha em aderir aos preços registrados na ARP 2/2019 em detrimento de se realizar um novo processo licitatório que poderia vir a fornecer ao Fundo de Saúde de Campina Grande preços melhores que os praticados por uma prefeitura de menor porte como a de Lagoa Seca, especialmente, considerando que os quantitativos adquiridos sobrepujaram, inclusive de maneira irregular, os registrados na referida ata, em quase 100%. Nesse sentido, uma licitação por parte da Secretaria Municipal de Saúde de Campina Grande relativa a tais itens poderia ter obtido preços menores caso licitados, haja vista a escala maior da contratação, bem assim, a realização do pregão na praça de Campina Grande, município com mais estrutura e localizado em uma praça maior, com maiores quantidades de potenciais fornecedores em disputa.[...]10. Ante o exposto na instrução técnica lançada aos autos e em vista da insuficiência da argumentação da defesa no sentido de desconstituir as irregularidades inicialmente apuradas no âmbito do Tribunal de origem e desta Corte, entendo adequada a análise e proposições da Selog, de maneira que reputo pertinente a aplicação da sanção prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, consoante prescrito no parágrafo único do art. 43 da citada Lei.Acórdão:9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. [responsável], então Secretária Municipal de Saúde de Campina Grande/PB, em relação aos itens 1 e 2 da audiência que lhe foi dirigida, e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, II, do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;