Acórdão 1450/2011
Sumário:1. É dever do gestor público responsável pela condução e fiscalização de contrato administrativo a adoção de providências tempestivas a fim de suspender pagamentos ao primeiro sinal de incompatibilidade entre os produtos e serviços entregues pelo contratado e o objeto do contrato, cabendo-lhe ainda propor a formalização de alterações qualitativas quando de interesse da Administração, ou a rescisão da avença, nos termos estabelecidos na Lei nº 8.666/1993.2. A falta de qualquer das providências acima configura conduta extremamente reprovável, que enseja a irregularidade das contas, a condenação dos gestores ao ressarcimento do dano ao erário e a aplicação das sanções previstas na Lei nº 8.443/1992.Voto:3. O Contrato nº 40/2004 - cuja cláusula sexta estabelecia o valor máximo de R$ 19.998.357,10 - teve como objeto a realização de projeto conhecido como GR, concebido para a consecução das seguintes ações: "Pesquisa e Desenvolvimento de um Sistema Integrado, utilizando Gestão do conhecimento com Inteligência Artificial, para implantação da Metodologia de Gerenciamento de Riscos da Previdência Social".4. O prejuízo apurado para restituição aos cofres federais, em R$ 15.973.988,34, corresponde ao pagamento de quatorze parcelas pelo MPS ao Instituto [omissis]. [...]8. Está amplamente evidenciado nos autos que o débito resulta, em poucas palavras, do dispêndio indevido de recursos financeiros no pagamento de ferramentas de tecnologia da informação (produtos e serviços) incompatíveis com o objeto do contrato e que não se mostraram úteis e adequadas para atender aos anseios da Previdência Social com a implantação de uma metodologia de gerenciamento de riscos voltada, prioritariamente, ao combate de fraudes.9. As condutas dos responsáveis são altamente reprováveis e consistem, em linhas gerais, no atesto de notas fiscais referentes a produtos e serviços executados em desconformidade com as especificações contratuais, mesmo ante notas técnicas que denotavam a inadequação dos módulos entregues, bem como em permissões para que fossem feitas alterações nas especificações dos produtos e no cronograma de entregas. [...]12. O certo é que as diversas falhas verificadas durante a execução contratual (v.g. incompatibilidade do objeto proposto com os produtos entregues pela contratada e deficiências na fiscalização do contrato) decorreram, a meu ver, da condução irregular dos atos administrativos que antecederam a contratação direta, a começar pela ausência de projeto básico e pesquisa de preços de mercado, mediante orçamento detalhado que pudesse indicar as etapas e os custos do projeto, nos termos dos arts. 7º, inciso I e § 2º, e 26, parágrafo único, inciso III, da Lei n.º 8.666/1993.13. Num dos pontos de sua defesa, a ex-gestora alega que o objeto carecia de pesquisa científica, fator que atribui ter sido decisivo para que a contratação fosse acompanhada apenas por uma previsão geral de custos, e não por análise detalhada consoante prescrito no mandamento legal. Tal argumento não merece prosperar. Se assim se mostravam as circunstâncias da época, entendo que não era razoável dar-se início à contratação naquele momento, mas somente depois de realizados os estudos prévios necessários ao completo detalhamento do objeto.14. Devo registrar que o posicionamento do Tribunal em favor da contratação direta, nos termos do Acórdão nº 1.630/2008-Plenário, não desonerou - nem poderia, ante o risco de se traduzir em desfecho contra legem - os gestores do mandamento legal que lhes impunha proceder à análise acurada do objeto.15. Ao primeiro sinal de incerteza quanto à execução do objeto nos moldes propostos, por meio da comparação dos produtos que eram gradativamente entregues pelo Instituto [omissis] com os produtos e serviços descritos no contrato - ainda que de maneira genérica, em virtude da ausência de projeto básico -, caberia aos gestores públicos, de imediato, conduta integralmente oposta da que adotaram na ocasião.16. Não obstante essa omissão na fase de idealização do projeto, era exigida dos ora defendentes a adoção de providências concretas na fase de execução do contrato, com vistas à formalização de alterações, mediante termos de aditamento, que gerassem redução no montante financeiro ajustado entre as partes, ou a paralisação da execução até que fossem solucionadas todas as pendências. Havia - assim como há - alternativas e mecanismos legais para que o órgão reivindicasse do contratado o cumprimento de suas obrigações.17. É inconcebível que, diante das inconsistências nos produtos/módulos que iam sendo apresentados ao órgão, os gestores tenham prosseguido com atestos e pagamentos de produtos e serviços que não se mostravam compatíveis com o grau de complexidade do sistema de gerenciamento de riscos objeto do contrato. Nesse contexto, é emblemática a autorização de pagamento do módulo "Busca Mídia", apesar de se ter reconhecido oportunamente que os requisitos estabelecidos no contrato não haviam sido atendidos.18. Em outra passagem, a Sra. [omissis] procura justificar que o valor contrato, em 2005, estava condizente com um estudo realizado pela Febraban em 2004, e com o resultado de uma pesquisa desenvolvida por professores da PUC. Em acréscimo, sustenta que, mesmo na atualidade, não se verificam publicações científicas ou patentes registradas acerca do tema "gestão de riscos organizacionais". Esse quadro ainda teria, no seu entender, respaldo em documento divulgado em 2008 pela Federação das Associações Européias de Gestão de Riscos, que indicava a incipiência do tema no contexto atual.19. Com isso, pretende isentar-se de responsabilidade pelos atos irregulares que lhe são atribuídos sob o argumento de que o contrato foi pioneiro no âmbito da administração pública, sujeito a variações naturais que não poderiam ser, à época, previstas. Por essa linha de defesa pretende a responsável demonstrar que não agiu de má-fé, mas, pelo contrário, em respeito aos limites que lhe foram impostos pelas circunstâncias do momento, de modo que não lhe era exigível conduta diversa.20. Tais alegações não afastam, a meu ver, a reprovabilidade de sua conduta. Conforme sustentou a unidade técnica, o ponto central em discussão neste processo não passa pela estimativa de preços e pelas circunstâncias especiais que podem ter permeado a fase de pré-contratação, mas pelos atos comissivos e omissivos tomados durante a execução do contrato, os quais resultaram em produtos e serviços que não contemplaram tecnologias e soluções adequadas de inteligência artificial, data warehouse, datamining e modelos econométricos, em frontal descumprimento ao objeto proposto e contratado.21. Não cabe sequer o argumento corriqueiro de defesa pelo qual se procura demonstrar ausência de culpabilidade por força de posicionamentos técnicos emitidos por outros setores do órgão que tenham precedido os atos decisórios. O Comitê de Controle de Mudanças não poderia avocar competência para homologar qualquer tipo de alteração contratual, porquanto se trata de providência disciplinada pelo art. 65 da Lei nº 8.666/1993, pelo qual se exige da Administração a devida formalização em termo de aditamento.22. Assim, a discussão sobre a economicidade da avença perde relevância neste momento para efeito de se saber qual seria o valor aceitável para o objeto que as partes se propuseram a convencionar. Não foi por essa via que caminhou o processo. Uma apuração dessa natureza só faria sentido se os serviços contratados tivessem sido executados conforme ajustado entre as partes, ou ao menos se aproximado das atividades relacionadas genericamente na descrição do objeto, o que não foi o caso, porquanto inexistiu projeto básico nos moldes da Lei de Licitações.23. Como se vê, nenhuma das hipóteses anteriores concretizou-se; ao contrário, o próprio ministério confirmou - ainda que intempestivamente, a meu ver -, com o auxílio de pareceres técnicos dados por especialistas na área, que a modelagem idealizada para revolucionar a avaliação de riscos de fraudes na Previdência Social não passou da confecção de um software simplório quando confrontado com a pretensão materializada no instrumento contratual. Tamanho grau de simplicidade é evidenciado pela ausência de integração com a base de dados da Previdência Social e pelo uso de conceitos incapazes de atender à complexidade do sistema almejado. [...]26. As mesmas conclusões acima se contrapõem às alegações apresentadas pelo Sr. [omissis]. Na condição de fiscal substituto do citado contrato e coordenador do Comitê de Controle e Mudanças, tinha o dever de impedir a consumação do prejuízo que ora se apura, pois lhe era exigível conduta diversa no sentido de reconhecer as inadequações listadas nas notas técnicas, adotar medidas com vistas à sua correção ou sobrestar os pagamentos até que fossem promovidas alterações no contrato.27. O Instituto [omissis], devidamente citado, figura como responsável solidário nesta tomada de contas especial por ter sido o beneficiário direto dos recursos financeiros e não ter executado o objeto na forma acordada entre as partes do Contrato nº 40/2004.28. Portanto, presentes o nexo de causalidade entre as condutas comissivas e omissivas dos ex-gestores da pasta ministerial e o dano ao erário, coaduno-me com as lídimas conclusões contidas no relatório de auditoria, na instrução da unidade técnica e no parecer do Parquet especializado, e rejeito as alegações de defesa apresentadas.Acórdão:9.1 rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis [omissis] e [omissis] em face das irregularidades que lhes são atribuídas nestes autos; [...]9.3. [...] julgar irregulares as contas do Sr. [omissis] e da Sra. [omissis] e condená-los, solidariamente com o Instituto [omissis], ao pagamento das importâncias indicadas no quadro abaixo [...]; [...]9.4. [...] aplicar aos Srs. [omissis] e [omissis], e ao [omissis], individualmente, a multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) [...]; [...]9.6. com fundamento no art. 60 da Lei nº 8.443/1992, declarar os Srs. [omissis] e [omissis] inabilitados, por um período de 5 (cinco) anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública;