Acórdão 595/2018
Voto:O presente levantamento na Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc teve o propósito inicial de prospecção de investimentos significativos realizados por entidades fechadas de previdência complementar (EFPC), mais conhecidas como fundos de pensão, cujos patrocinadores principais são instituições estatais, e obtenção de um quadro geral do trabalho efetuado pela Previc como órgão governamental responsável pela fiscalização das atividades das EFPC e execução das políticas para os regimes de previdência complementar operados por essas entidades.2. A ação está em linha com o decidido no Acórdão 3.133/2012-Plenário, quando este Tribunal considerou que os recursos que integram as contas individuais dos participantes das EFPC, quer oriundos do patrocínio de órgãos públicos ou de entidade de natureza jurídica de direito privado, quer das contribuições individuais dos participantes, enquanto administrados pela EFPC, são considerados de caráter público. Tem a ver também com as recorrentes denúncias sobre mau uso dos valores custodiados por essas entidades, que dão causa a prejuízos relevantes a serem absorvidos pelos planos de benefícios das patrocinadoras e impactam diretamente os beneficiários desses planos.3. Tais elementos, sem dúvida, evidenciavam a necessidade de realização de um trabalho como este, com vistas à identificação dos riscos a que estão submetidos os investimentos efetuados pelas EFPC, os quais devem balizar a atuação do TCU em futuros processos de fiscalização envolvendo os ativos sob gestão dessas entidades, que montavam, em dezembro de 2016, a R$ 753 bilhões, distribuídos nas 305 fundos de pensão sob supervisão da Previc, dos quais 217 ligados a instituições privadas (doravante denominados fundos privados), com R$ 303 bilhões, e 88 vinculados à administração pública direta ou indireta das três esferas federativas (doravante denominados fundos públicos), com R$ 450 bilhões em ativos.4. Sabe-se que as EPFC são regidas basicamente pelas Leis Complementares 108/2001, que cuida especificamente dos fundos de pensão patrocinados por entidades estatais, e 109/2001, que dispõe sobre as regras gerais do regime de previdência complementar.5. A LC 109/2001 prescreve em seu art. 9º que a aplicação dos recursos garantidores dos planos administrados pelas EPFC será realizada conforme diretrizes do Conselho Monetário Nacional (CMN), estabelecidas atualmente na Resolução CMN 3792/2009, que, entre outras regras, define os limites máximos de alocação financeira para cada segmento de investimentos nos quais as EFPC podem aportar os recursos dos seus planos de benefícios, de forma a mitigar riscos de concentração de ativos e permitir sua diversificação. Nessa linha, há restrições e limites a aplicações em segmentos de maior risco, em contraposição, por exemplo, à possibilidade de alocação de 100% dos recursos em títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, de menor risco.6. Para subsidiar a análise efetuada neste levantamento, foram elaboradas na fase de planejamento as seguintes questões:a)  As carteiras de investimento dos planos de benefícios das EFPC públicas apresentam baixo desempenho (alto risco e baixo retorno) quando comparadas com as carteiras EFPC privadas?b)  Existe um padrão mínimo de qualidade nas avaliações de investimentos realizadas pelas EFPC que permita a escolha de investimentos que maximizem o retorno e minimizem o risco?c)  Como ocorre a supervisão e fiscalização da Previc sobre os fundos de investimentos das EFPC de natureza pública?d)  Houve prejuízos para as EFPC nos investimentos analisados na CPI dos Fundos de Pensão?e)  Existe sistema adequado de responsabilização de dirigentes de EFPC que cometem irregularidades previstas em legislação?7. A comparação dos desempenhos das EFPC públicas com as privadas deu-se com base no resultado sobre patrimônio, apurado de forma agregada para cada uma dessas classes de fundos, como se fossem uma só entidade. Tal indicador mostra que, no ano de 2016, os fundos privados consolidados tiveram resultado positivo da ordem de 4% sobre o seu patrimônio, enquanto nos públicos os resultados foram negativos em 15%, chegando-se assim a uma diferença relativa de desempenho de 19%, favorável à gestão dos fundos privados.8. A partir daí, fazendo-se incidir sobre o patrimônio total dos fundos públicos (R$ 450 bilhões) a diferença de performance observada entre os grupos (19%), estimou-se de forma simplificada em R$ 85 bilhões o valor que deixou de ser gerado em prol dos beneficiários dos fundos públicos por conta dessa ineficiência de gestão. Dito de outra forma, somente no ano de 2016, se os resultados sobre o patrimônio dos fundos de pensão públicos tivessem sido equivalentes aos dos privados, o valor consolidado daqueles ao final do exercício teria sido maior em R$ 85 bilhões.[...]11. Tais números sugerem ineficiência da gestão dos fundos públicos, possivelmente (e isso não está explicitado no relatório de fiscalização, frise-se) por estar mais sujeita a ingerências políticas nos investimentos. A verificação de que os maiores fundos públicos são menos eficientes que a média do grupo, por seu turno, em contradição à lógica econômica e financeira, pode ser vista como um reforço a tal tese, uma vez que, no caso, o tamanho dos fundos surge como um fator de estímulo a esse tipo de intervenção.12. De todo modo, diante da altíssima materialidade dos ativos da Previ, Petros e Funcef considerados conjuntamente e da constatação de que tais fundos possuem desempenho consolidado inferior à média de seus pares, optou-se por restringir o escopo deste levantamento a tais EFPC, sujeitas a maiores riscos.13. Os procedimentos de trabalho envolveram fundamentalmente a análise das carteiras de investimentos dessas entidades, referentes ao período de junho de 2006 a maio de 2017, visando a identificação de anormalidades e indícios de má relação entre risco e retorno dos ativos. [...]24. Vê-se, portanto, dessas análises, a incidência de riscos relevantes ao desempenho da Previ, Petros e Funcef, como performances consideravelmente inferiores a rendimentos de referência, com destaque para o não atingimento das metas de retorno compatível com a remuneração de seus passivos (IPCA +6%), perdas com FIPs fora dos padrões de mercado, indicativas de falhas na avaliação de riscos, aquisição de ações em valores muito acima dos de mercado, valendo mencionar ainda, no caso da Petros e da Funcef, a existência de acusações de fraude em investimentos envolvendo seus dirigentes e integrantes no âmbito das operações Greenfield, Sepsis e Cui bono da Polícia Federal e do Ministério Público Federal.25. Nesse ponto, convém lembrar que, no item 9.2.4 do Acórdão 3.133/2012-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, que tratou de consulta do então Ministro da Previdência Social acerca de possíveis conflitos de competência entre TCU e Previc na fiscalização das EFPC, ficou assentado que ao TCU não cabe "impor parâmetros/metas de rentabilidade/ eficiência aos fundos de pensão, a seus patrocinadores e aos órgãos de fiscalização. Na mesma decisão, contudo, foi decidido que este Tribunal é competente para verificar a legalidade, a legitimidade, a eficiência e a eficácia da aplicação dos recursos públicos, nos termos do arts. 37 e 71 da Constituição Federal, da Lei nº 8.443/92 (...) ".26. Restou esclarecido no acórdão que, quando for o caso de sua atuação fiscalizatória de primeira ou segunda ordem, sobretudo nas hipóteses de operações que possam gerar prejuízos ao erário, o TCU verificará o cumprimento dos dispositivos da Constituição Federal, das Leis Complementares 108 e 109, ambas de 2001, bem como das regulações expedidas pelo Conselho Nacional de Previdência Complementar (CNPC) e pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), entre outras leis e normas infralegais, mediante a utilização dos procedimentos previstos em seu regimento interno, em suas resoluções administrativas, instruções e decisões normativas, a exemplo de tomadas de contas especiais, inspeções, auditorias, acompanhamentos, monitoramentos, relatórios de gestão etc.27. Tendo isso em vista, acompanho a proposta do relatório de se determinar à Segecex que defina, de acordo com a capacidade operacional das unidades técnicas do TCU, ações de controle em ativos específicos, identificados como de alto risco neste levantamento, a fim de complementar a fiscalização de primeira ordem a cargo do regulador, e sem prejuízo do devido empenho no apoio às investigações feitas pelo MPF nos referidos ativos.Acórdão:9.1. determinar, em relação aos investimentos da Petros no FIP Bionergia, na aquisição de debêntures do [grupo], no [FIDC 1], na aquisição de ações da [empresa 1] e na aquisição de ações da [empresa 2] junto à [empresa 3], referidos nos itens IV.3.1, IV.3.2, IV.3.3, IV.3.7 e IV.3.8 do relatório de fiscalização à peça 80:9.1.1. ao Conselho Deliberativo da Petros, caso ainda não o tenha feito, que:9.1.1.1 em até 90 (noventa) dias, avalie e quantifique os prejuízos decorrentes de tais investimentos e identifique os responsáveis pelos atos ou omissões que lhes deram causa;9.1.1.2 envie à Previc, em até 30 dias após o término dessas apurações, os relatórios com os resultados das investigações;9.1.2. à Petrobras que:9.1.2.1 supervisione e fiscalize a apuração das responsabilidades e quantificação dos prejuízos a ser realizada pela Petros no item 9.1.1.1;9.1.2.2 envie ao TCU, em até 30 dias após o término das investigações por parte da Petros, relatório com avaliação das apurações realizadas;9.1.3. à Previc, que envie ao TCU, em até 90 (noventa) dias após o recebimento dos relatórios da Petros, relatório referente às apurações, contendo avaliação conclusiva das apurações realizadas pelo fundo no item 9.1.1.1;9.2. determinar, em relação aos investimentos no [FIP 1] e no [FIP 2], referidos nos itens IV.3.4 e IV.3.10 do relatório de fiscalização à peça 80:[...]9.5. determinar à Segecex, que:9.5.1. defina, de acordo com a capacidade operacional das unidades técnicas do TCU, fiscalizações em ativos específicos, identificados como de alto risco neste levantamento, a fim de complementar a fiscalização de primeira ordem a cargo do regulador e de apoiar as investigações do Ministério Público Federal nos ativos com riscos citados neste levantamento;9.5.2. inclua em seu planejamento para os anos seguintes a realização de auditoria sobre os procedimentos de organização, responsabilização e julgamento de autos de infração da Previc relativos aos fundos de pensão, mediante investigação e análise de amostra representativa dessas operações, com vistas à identificação de oportunidades de melhoria nos procedimentos de autuação visando o aumento de sua efetividade;