Acórdão 2470/2013
Voto:Trata-se de representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, denunciando irregularidades na contratação, com recursos federais, de 48.000 m2 de Unidades Modulares de Assistência à Cidadania com Portabilidade, pela Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, [...].Destinou-se o certame a contratar a construção de unidades de saúde pré-fabricadas, em painéis metálicos [...]. A primeira questão que se impõe determinar é a real natureza do objeto contratado - se execução de obra ou fornecimento de bens - porque, tratando-se de fornecimento, poderiam restar afastadas as ilegalidades atinentes ao uso de modalidade licitatória inadequada e à inexistência de projeto básico e orçamento detalhado em planilhas.Sustentam a Secretaria de Saúde e a [empresa] que a edificação de unidades modulares de assistência à cidadania deveria ser classificada como fornecimento e montagem de equipamento de uso coletivo, porque elas poderiam a qualquer tempo ser montadas e desmontadas. Sugerem que essas unidades não seriam - contrariamente ao alegado - propriamente imóveis, em face da sua "mobilidade", característica esta incompatível com a execução de obra.Na verdade, tais considerações não me parecem convincentes. O exame do termo de referência, que integra o edital de licitação, deixa expressa a natureza da contração, consistente na construção de prédios destinados a atender a população local, com "programas de assistência social, educação, saúde e demais serviços públicos orientados a cidadania e ao bem estar social".Por questão de clareza, reproduzo a caracterização do objeto, assentada no termo de referência (peça 4, p. 23):As UNIDADES MODULARES DE ASSISTÊNCIA À CIDADANIA /UMAC são equipamentos constituídos de um conjunto de módulos interconectados, sua cobertura, elementos arquitetônicos e todas as suas instalações elétricas (inclusive subestação, grupo gerador e sistema 'no break'), hidráulicas, sanitárias (inclusive estação de tratamento de resíduos hospitalares) e especiais tais como, de lógica, de telefonia, de gases, de incêndio e pânico, de SPDA, de comunicação visual, e de climatização, bem assim de rede de águas pluviais, urbanização e alambrado em total observação aos regulamentos técnicos específicos, notadamente as normas da Anvisa e demais normas técnicas pertinentes. (grifei). O material a ser empregado nessas construções - painéis metálicos pré-fabricados - delas não retira a condição de obra de engenharia, porque a edificação, espécie do gênero obra, não se desnatura em razão dos materiais utilizados.A construção de edifício não perde a natureza de obra pelo simples fato de não ser edificado com tijolos e cimento. É obra o prédio edificado com estrutura metálica, ainda que pré-fabricada, e vidro, por exemplo. De igual sorte, a construção de casas com painéis de poliestireno celular rígido, popularmente conhecido como isopor, ou de qualquer outro material, dela não retira a condição de obra.A Lei de licitações e contratos administrativos não leva em consideração os materiais empregados na obra para conceituá-la. Obra, nos termos da Lei, é "toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta" (art. 6º, inciso I, da Lei 8.666/1993). A confecção da estrutura e painéis metálicos, nas instalações industriais da empreiteira, não se mostra hábil a subtrair o objeto contratado do conceito de obra. A etapa de produção desses materiais é também qualificada como obra, porque o legislador incluiu a "fabricação" como espécie do gênero obra. Fabricação é a "a conjugação de material e mão de obra para obter peças prontas e acabadas, geralmente em concreto armado ou protendido, a serem enviadas ao local onde elas serão utilizadas para dar forma ao objeto licitado".A fabricação desses materiais é obra acessória à obra principal, consistente na construção dos prédios destinados a abrigar os profissionais e equipamentos necessários à prestação dos serviços públicos. Não podem, pois, as atividades de engenharia, alocadas ao empreendimento, serem tidas como acessórias ao fornecimento dos painéis metálicos.Em acréscimo, as atividades de engenharia necessárias à consecução do objeto, por sua complexidade, importância e imprescindibilidade para obtenção do resultado desejado, não podem ser qualificadas como simples montagem dos painéis pré-fabricados.A montagem de painéis constitui, de fato, atividade simples, de conexão de uma peça a outra ou à estrutura pré-existente, tal qual ocorre na instalação de móveis. O edital de licitação, ao contrário, reclama a prestação de serviços de engenharia indissociáveis às obras de edificação, a exemplo da instalação de redes elétrica, hidráulica, sanitária, lógica, telefônica, de águas pluviais e gases medicinais, e de sistemas de combate a incêndio e pânico, proteção contra descargas atmosféricas, climatização, comunicação visual, bem assim da realização de sondagens de solo e construção de fundações.Desta forma, não prospera, também, a tese de que as unidades contratadas não seriam imóveis, em razão da "mobilidade" decorrente da possibilidade delas virem a ser desmontadas e montadas em localidade diversa, porque não perdem o caráter de imóveis "as edificações que, separadas do solo, mas conservando a sua unidade, forem removidas para outro local" (art. 81, inciso I, do Código Civil). Assim, apenas por argumentar, eventual operação de desmontagem e remontagem do prédio, em local diverso, dele não retiraria a condição de imóvel, tampouco afasta a conclusão de que a incorporação dessas unidades modulares ao solo é obtida por meio de construção, de obra de engenharia.A natureza jurídica do objeto licitado não é definida pelo nomem juris escolhido pela administração, mas pelo que dispõe a Lei 8.666/1993. No caso concreto, o objeto não se ajusta ao conceito de compra, como defende a administração distrital, mas ao de contratação de obra.[...]Escapando do mérito, observo que a [empresa] informa, em sua manifestação, que diversos outros "órgãos estatais" têm contratado a construção de unidades modulares com os mesmos defeitos havidos no certame em exame, especialmente no que se refere ao uso de pregão eletrônico e, por consequência, sem os necessários projetos básicos e orçamentos detalhados (peça 21, p. 6). Nesses termos, necessário que o Tribunal se ocupe em identificar essas contratações e avaliar a legalidade de cada uma delas.Acórdão:9.1. conhecer da representação, para, no mérito, considerá-la procedente; [...]9.5. determinar à Segecex que, por meio das unidades técnicas a ela vinculadas, adote as providências necessárias a identificar e fiscalizar eventuais contratações de unidades modulares, com vícios semelhantes aos identificados nestes autos, financiadas com recursos da União e informe ao Plenário, por intermédio do relator deste processo, no prazo de 30 (trinta) dias, as medidas adotadas;