Acórdão 4509/2018
Voto:Trago à apreciação deste Colegiado Tomada de Contas Especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa, tendo originariamente como responsáveis dois ex-prefeitos do Município de Acarapé/CE, os Srs. [responsável 1] (gestões de 2004-2008 e 2009-2012) e [responsável 2] (gestão de 2013-2016), em decorrência da execução parcial do objeto do Convênio 796/2005.2. O ajuste previa a execução de melhoria habitacional para controle da doença de Chagas, envolvendo a construção de 73 unidades (peça 1, p. 118 e peça 6, p. 113). Para tanto, o valor ajustado foi de R$ 782.800,00, cabendo à entidade concedente a quantia de R$ 760.000,00, e ao convenente R$ 22.800,00 de contrapartida. Efetivamente, a Funasa repassou ao convenente o valor de R$ 608.000,00.[...]5. Na sequência, autorizei a unidade técnica a promover as citações então sugeridas para que os responsáveis a seguir indicados recolhessem à Funasa o valor do débito apurado, com os acréscimos legais, em razão das falhas apontadas e/ou oferecessem suas alegações de defesa:5.1. Sr. [responsável 1] solidariamente com a [empresa], empresa contratada para executar as obras, bem como com os seus sócios, Sr. [sócio] e Sra. [sócia], no montante de R$ 608.000,00, e, individualmente, o Sr. [responsável 1], na quantia de R$ 2.500,00, todos em decorrência do rompimento do nexo de causalidade entre as obras parcialmente realizadas decorrentes do Convênio 796/2005 (Siafi 555783) e o dispêndio dos recursos do referido Convênio, pelos indícios de não existência real da empresa contratada;[...]7. Nesse contexto, a Secex/CE propôs, em síntese, ao Tribunal julgar as contas do Sr. [responsável 1] irregulares, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, e condenar os responsáveis ao pagamento dos débitos, na forma constante nas citações indicadas no item anterior, bem como aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 somente ao Sr. [responsável 1].8. O Ministério Público junto ao TCU dissentiu do encaminhamento sugerido pela Secex/CE.9. Para o representante do Parquet, o caso é de arquivamento do feito por ausência de pressupostos para a constituição e o desenvolvimento válido e regular do processo, com base no art. 212 do RI/TCU, sobretudo pela fragilidade dos indícios da inexistência da empresa contratada, os quais não sustentam a imposição aos responsáveis do débito pelo total repassado ao convenente, bem como pela confiabilidade reduzida na apuração do débito da inexecução parcial do objeto, cujo valor de baixa expressão, não justificaria, também em razão do transcurso de mais dez anos dos fatos, a realização de nova citação dos responsáveis.10. Na instrução da peça 19, a unidade técnica valeu-se, em síntese, dos seguintes indícios para mostrar a possibilidade da inexistência da empresa contratada para realizar as obras do Convênio 796/2005:[...]11. Com as vênias de praxe, entendo de forma diferente do MP/TCU, no que se refere aos elementos indiciários oferecidos pela unidade técnica quanto à inexistência da [empresa], contratada para executar as obras de melhoria nas unidades habitacionais, objeto do Convênio 796/2005.12. Ainda que não se deva considerar isoladamente um ou outro fato referente à empresa para caracterizar a sua inexistência, não se pode negar que a confluência dos indícios apontados pela unidade técnica revela uma empresa fictícia, sem capacidade operacional para executar as obras tratadas no Convênio 796/2005.13. Nesse sentido, cabe mencionar entendimento do Supremo Tribunal Federal de que indícios são provas, se vários, convergentes e concordantes (RE 68.006-MG), amplamente adotado nesta Corte de Contas (v.g: Acórdãos 1.005/2017 - Plenário, de minha relatoria; 1.223/2015, rel. min. Ana Arraes; 834/2014, min. André Luís de Carvalho, todos do Plenário).14. No presente caso, destacam-se os indicativos da falta de funcionamento da empresa no endereço de sua suposta sede, corroborada pela informação nesse mesmo sentido da administração do prédio, bem como da ausência de registros de mão de obra na Relação Anual de Informações Sociais. Não é crível conciliar esses fatos com a gestão de diversos contratos, com vários municípios do Estado do Ceará, cujos valores ultrapassavam R$ 4 milhões nos anos de 2007 e 2008.15. Faço apenas uma ressalva sobre a composição societária da referida empresa, para ressaltar, em tese, que os dados pessoais dos sócios (um, que teve, em situação pretérita, registro na Rais como pedreiro, e outra que não teve registro algum de emprego) não são desabonadores, por si sós, da capacidade de integrar uma sociedade ou de administrar a empresa, muito embora chame atenção por destoar da gestão de expressivos recursos financeiros sem as condições operacionais mínimas de construtora.16. Quanto à execução física do objeto pactuado mediante o Convênio 796/2005, apontada pela Funasa em 72,74%, nos termos do Parecer/Funasa 26/04/2013 (peça 6, p. 113/115), cabe destacar que essa parte executada não pode ser aproveitada a favor dos responsáveis para fins de redução do valor do débito.17. Ainda que constem dos autos algumas cópias de documentos relativos à realização das despesas incorridas na execução parcial das obras - como por exemplo:  notas fiscais, recibos, extratos bancários da conta específica, guia de recolhimento previdenciário e do ISSQN - Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (peça 2, p. 110, 112, 160; 286, 302, 304, 306, 308 e 310) -, o fato é que, diante da constatação, por meio do conjunto de fortes provas indiciárias, de que a empresa contratada para executar as melhorias habitacionais era fictícia (de fachada), essa documentação perde credibilidade para sustentar o necessário liame entre os recursos públicos federais do ajuste e a parte construída do objeto.18. A jurisprudência desta Corte de Contas é pacífica no sentido de que a contratação de empresa de fachada rompe o nexo de causalidade entre os recursos públicos e a execução dos serviços contratados. Eis alguns precedentes nesse sentido, cujos enunciados e/ou sumários bem retratam o entendimento da matéria:"A utilização de empresa de fachada para a realização do objeto do convênio não permite o estabelecimento do necessário nexo entre os recursos repassados e o objeto avençado, ainda que este esteja, comprovadamente, executado". (Acórdão 5.796/2017-2ª Câmara, Relator Ministro Augusto Nardes, aplicativo de Jurisprudência Selecionada do TCU)."A contratação de empresa de fachada por entidade convenente rompe o nexo de causalidade entre os recursos federais repassados e o objeto executado, pela impossibilidade fática de a obra ter sido executada por empresa que não existia de fato". (Acórdão 2.044/2016-1ª Câmara, Relator Ministro Benjamin Zymler, aplicativo de Jurisprudência Selecionada do TCU)."A utilização de empresa de fachada para a realização do objeto do convênio não permite o estabelecimento do necessário nexo entre os recursos repassados e o objeto avençado, ainda que este esteja, comprovadamente, executado". (Acórdão 2.496/2016-Plenário, Relator Ministro José Múcio Monteiro, aplicativo de Jurisprudência Selecionada do TCU) [...]19.Nesse contexto, entendo que o valor do débito apurado deve corresponder à totalidade dos recursos repassados ao convenente, com a ressalva de que a empresa e os sócios respondem pelo valor que receberam no âmbito do contrato firmado com o Município de Acarapé para executar as obras do Convênio 796/2005.Acórdão:9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [responsável 1], [sócio], da Sra. [sócia], da [empresa] e condená-los, na forma a seguir indicada, ao pagamento do valor do débito, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora, calculados a partir das datas relacionadas até a data da efetiva quitação, nos termos da legislação em vigor, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da respectiva notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida a favor da Fundação Nacional de Saúde:[...]9.3. aplicar, individualmente, aos responsáveis a seguir indicados a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, nos valores adiante consignados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), atualizada monetariamente desde a data deste Acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor:9 3.1. Sr. [responsável 1], no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais);9.3.2. Sr. [sócio], Sra. [sócia] e [empresa], no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais);