Acórdão 1555/2017
Voto:Cuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2016 na construção do Novo Centro de Processamento Final de Imunobiológicos de Bio-Manguinhos - RJ (NCPFI), a cargo da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz).[...]4. Foram apontados os seguintes achados de auditoria, os quais ensejaram propostas da unidade técnica para a realização de oitivas da entidade auditada e das empresas contratadas: (i) pagamento irregular do item administração local; (ii) antecipação de contratação de etapas; e (iii) superdimensionamento do contrato de supervisão ante o modelo de execução do empreendimento.[...]6. Em regra, os custos alocados no item administração local podem abranger os gastos para a manutenção das equipes técnica e administrativa necessárias à execução da obra; depreciação de móveis, equipamentos e utensílios utilizados no canteiro de obras; materiais de escritório; controle tecnológico; vigilância e segurança das instalações; limpeza e conservação do canteiro; veículos de apoio; e gastos com concessionários de serviços públicos; dentre outros.7. O pagamento considerado irregular foi atribuído ao critério de medição mensal fixo do serviço, adotado em ambas as avenças. No contrato 104/2015, observou-se que o item administração local apresentou o pagamento de R$ 366.455,52. Entretanto, a execução financeira da avença encontrava-se em 10,73%, ou seja, o valor pago para o referido item deveria estar no mesmo percentual de execução da obra, representando o montante de R$ 201.550,54. Assim, o relatório de fiscalização registra uma antecipação do pagamento da administração local no montante de R$ 164.904,98.8. Já no contrato 19/2015, o relatório de fiscalização reportou que o item administração local já integralizou todo o valor contratado para a rubrica, de R$ 2.304.225,00, mas a execução financeira do objeto encontrava-se com apenas 49,46%. No entender da equipe de auditoria, o valor pago para o referido serviço deveria estar no mesmo percentual de execução da obra, ou seja, deveria ter sido liquidado apenas o montante de R$ 1.139.669.69. Assim, foi registrada uma suposta antecipação ilegal de pagamento no importe de R$ 1.164.555,31.9. Tal conclusão se assenta em deliberação constante do subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-Plenário, que apreciou estudo desenvolvido por grupo de trabalho constituído com o objetivo de definir faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública. Por meio do aludido decisum, esta Corte de Contas orientou a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a "estabelecer, nos editais de licitação, critério objetivo de medição para a administração local, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar critério de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual" (grifo meu).10. O objetivo do referido entendimento é evitar a fixação de critério de pagamento para a administração local que tenha por consequência remuneração desta rubrica em descompasso com cronograma inicial da obra, o que configuraria pagamentos indevidos ao contratado e liquidação irregular de despesas, em desacordo com os arts. 62 e 63 da Lei 4.320/1964.11. Outrossim, a efetivação de pagamentos em montantes fixos mensais de administração local, desvinculados do andamento real da execução da obra, seria equivalente a remunerar a ineficiência da contratada, caso esta desse causa ao atraso na execução do objeto, ou poderia até mesmo ensejar o enriquecimento sem causa da construtora, inclusive nas situações em que o atraso da obra decorre de culpa exclusiva da Administração ou de fatores alheios às partes, pois os recursos humanos e logísticos aportados no canteiro de obras poderiam ser reduzidos quando o ritmo de execução da construção fosse desacelerado e, consequentemente, a conclusão da obra postergada.12. Em caráter preliminar, avalio que o critério de pagamento da administração local adotado em ambos os ajustes foi contrário ao princípio da eficiência, insculpido no art. 37 da Constituição Federal. Em consonância com tal princípio, tanto a Instrução Normativa SLTI/MPOG 2/2008 como a nova IN SEGES/MP nº 05/2017 preveem que a contratação de serviços deverá adotar unidade de medida que permita a mensuração dos resultados para o pagamento da contratada, eliminando a possibilidade de remunerar as empresas unicamente com base na quantidade de horas de serviço ou por postos de trabalho.13. Sabe-se que a remuneração por permanência ou por mera alocação de mão de obra resulta em pagamentos sem que necessariamente o órgão contratante obtenha benefícios mensuráveis e concretos, exatamente como ocorreu com a fixação de um pagamento por valor mensal fixo para a administração local da obra. Assim, evita-se o denominado paradoxo lucro-incompetência, com consequente desperdício de recursos públicos e não atendimento à necessidade da contratação.14. Com base em tais achados, a equipe de auditoria, com a anuência do corpo diretivo da SeinfraUrb, encaminhou proposta de oitiva da Fiocruz e da empresa contratada em ambos os ajustes, Carioca Christiani Nielsen Engenharia S.A., para que se manifestassem sobre os critérios de medição e pagamento adotados de forma irregular para os itens relativos à administração local dos contratos 19/2015 (aquisição e cravação de estacas) e 104/2015 (2ª fase da terraplenagem).15. Ponho-me de acordo com tal encaminhamento, sem prejuízo de fazer dois ajustes. Primeiramente, considerando o lapso de tempo entre a conclusão dos trabalhos de auditoria, além das oitivas sugeridas, autorizo a unidade técnica a realizar as diligências e inspeções que entender pertinentes para atualizar as informações coletadas, bem como para juntar aos autos outros elementos para comprovar os fatos e eventualmente responsabilizar os gestores envolvidos no indício de irregularidade ora em discussão.Acórdão:9.5. determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana que adote as seguintes providências, ficando desde já autorizada a realizar as diligências e inspeções que entender necessárias:9.5.1. apure os motivos para os atrasos verificados nos Contratos 19/2015 e 104/2015, identificando se eles são oriundos de culpa da contratada, de fato da Administração ou de razões alheias às partes, bem como as providências tomadas para a eventual responsabilização dos envolvidos ou aplicação de penalidades contratuais;