Acórdão 7935/2014
Voto:Trata-se de tomada de contas especial originada de conversão determinada pelo Acórdão 429/2012-1ª Câmara, visando a apurar possível sobrepreço/superfaturamento observado nos contratos de serviços de transporte escolar nos exercícios de 2009 e 2010, conforme constatado em auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Jardim/CE (TC-001.268/2011-2).[...]7. O MP/TCU divergiu desse encaminhamento por entender que o débito não fora adequadamente caracterizado. Conforme lembrado no parecer, o débito originou-se de sobrepreço nos serviços de transporte escolar subcontratados, porém o respectivo cálculo estaria fundado apenas na diferença entre os valores pagos à empresa prestadora e os valores pagos por essa empresa a seus subcontratados. Segundo a linha de raciocínio adotada pela representante do MP, essa metodologia não poderia ser acolhida, porque o sobrepreço deveria necessariamente ser calculado a partir dos preços de mercado e não havia elementos nos autos que evidenciassem que os preços pagos aos subcontratados satisfaziam esse critério. Com essas considerações, o Ministério Público sugeriu a restituição do processo à Secex/CE para melhor esclarecimento do suposto superfaturamento, tendo como paradigma o preço de mercado, ou o arquivamento por ausência de pressuposto de constituição e desenvolvimento.8. Este Relator fez os autos retornarem à Secex/CE para verificação acerca da possibilidade de levantar os preços de mercado passíveis de serem utilizados na aferição do sobrepreço nesta tomada de contas especial.9. Em nova instrução, a Sra. Auditora da Secex/CE manteve o posicionamento quanto à quantificação do débito originalmente adotada sob o fundamento de que a metodologia utilizada foi acolhida em diversos processos de tomada de contas especial decorrentes das auditorias realizadas em municípios cearenses. Segundo defendido, a pesquisa de preços de mercado fazia-se inviável, uma vez que o serviço de transporte escolar realmente oferecido fora executado por motoristas subcontratados, com qualidade precária, em padrão abaixo do praticado no mercado.10. Embora tenha oferecido encaminhamentos alternativos, a instrução inclinou-se pela reiteração da proposta anterior.11. O Sr. Secretário de Controle Externo discordou desse parecer. Consoante apontado pelo dirigente a partir da análise de planilha de serviços semelhantes licitados no Município de Luz/MG, o preço real de mercado seria superior à quantia de R$ 1,10/km paga pela [empresa] aos prestadores proprietários dos veículos. De acordo com o titular da Secex/CE, o confronto das informações levantadas pela auditoria com a referida planilha demonstraria que os subcontratados recebiam R$ 1,10/km para arcar com custos aproximados de R$ 1,34/km, já que os únicos custos supostamente cobertos pela empresa seriam aqueles relativos a INSS, IR, Sest/Senat, ISSQN e a margem de lucro, totalizando R$ 0,36/km. Nessas condições, considerou o Sr. Secretário que apenas a prestação de serviços precários tal como observado seria economicamente possível.12. Com esses argumentos, o Sr. Secretário concluiu não haver dano ao erário, porém má gestão dos recursos. Assim, propôs o julgamento das contas dos gestores públicos como irregulares, sem condenação em débito, mas com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da LOTCU. No tocante à [empresa], foi sugerido excluir sua responsabilidade ante a incerteza do valor real do débito, mas com aplicação da pena de declaração de inidoneidade para licitar em face de fraude à licitação.13. De sua vez, o MP/TCU divergiu da Sra. Auditora, reafirmando a impossibilidade de calcular o superfaturamento dos serviços com base na diferença entre o preço contratado e o subcontratado.14. No tocante ao encaminhamento formulado pelo Sr. Secretário, o Ministério Público também manifestou divergência por considerar que a proposta de irregularidade das contas formulada pelo dirigente teria como fundamento a licitação dos serviços sem parâmetros mínimos de cálculo dos custos e a subcontratação integral do objeto, irregularidades essas que não teriam constado da citação e não foram abordadas neste processo e sim no processo original de auditoria. Ainda, o MP discordou da sugestão de declaração de inidoneidade da [empresa] em vista da falta de especificação das condutas que indicariam a fraude à licitação. Na conclusão, foi sugerido realizar a audiência dos responsáveis ou, alternativamente, arquivar a TCE por falta de caracterização de dano, nos termos do art. 212 do RI/TCU.15. Peço vênias para discordar do MP/TCU e da Sra. Auditora, acolhendo, apenas em parte, o encaminhamento sugerido pelo Sr. Secretário.16. De fato, os elementos obtidos não permitem caracterizar precisamente o débito, tendo em vista a impossibilidade de aferir os preços de mercado dos serviços para fins de comparação. Essa dificuldade já havia sido detectada por ocasião dos trabalhos de auditoria, uma vez que a equipe não conseguiu aferir o valor efetivamente pago aos subcontratados para fins de cálculo da diferença paga a maior pela Prefeitura. Consoante registrado no item 3.11.1 do relatório (fls. 35 - peça 01), "os contratos de sublocação de veículos não discriminam sequer as rotas a serem atendidas, o que inviabiliza a medição dos serviços efetivamente prestados e a aferição dos valores realmente pagos pela [empresa] [...] a cada proprietário de veículo". Não obstante a dificuldade de apurar o débito, não há como afastar sua existência, considerando outros fatores presentes nos autos.[...]18. A fim de justificar os preços cobrados da Prefeitura, os responsáveis e a empresa argumentaram que o valor contratado incluía diversos outros custos, além do pagamento aos subcontratados. Contudo, não foram juntados elementos comprobatórios de que esses custos efetivamente foram incorridos e assumidos pela empresa. Ao contrário, a Secex/CE verificou que as cláusulas 4.4 e 4.6 dos contratos firmados entre a empresa e os subcontratados incumbiam a estes últimos a responsabilidade pelos encargos tributários, trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais incidentes sobre os serviços, bem como pelas despesas relativas ao combustível/abastecimento, à manutenção preventiva e/ou corretiva, à reposição de peças, pneus e acessórios, ao emplacamento e ao licenciamento do veículo locado.19. Ainda, os defendentes alegaram que a diferença de valores observada devia-se ao custo de gerenciamento dos serviços. Mais uma vez, não foi apresentada comprovação da alegação. Por outro lado, foi verificado pela equipe de auditoria que havia servidor público municipal designado para atribuições que extrapolavam a mera fiscalização do contrato, pois estas abrangiam o acompanhamento e o controle de frequência e de horários dos veículos.20. Por fim, não se pode esquecer da constatação quanto à precariedade dos serviços oferecidos, posto que realizados com veículos de carga adaptados.21. Esses fatores permitem concluir que, na verdade, a Prefeitura pagou por serviços de má qualidade e que incluíam uma intermediação ilegal e abusiva, visto que os principais custos da prestação foram assumidos pelos subcontratados e pelo ente municipal. Nesse contexto, tem-se que a contratação afigurou-se antieconômica. Portanto, pode-se concluir que houve má gestão dos recursos e consequente prejuízo, ainda que não quantificável.22. Assim, diante da prática de ato antieconômico, entendo ser cabível o enquadramento da irregularidade apontada na citação à hipótese prevista no art. 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/92, porquanto o ex-Prefeito e a ex-Secretária se omitiram de exigir da empresa contratada a execução de serviços compatíveis com os preços contratados, ou seja, serviços de transporte de estudantes, com emprego de veículos e mão de obra adequados. Como ficou evidenciado, os gestores permitiram à empresa subcontratar os serviços integralmente, a preço muito inferior aos pagos pela Prefeitura, junto a proprietários de veículos de carga, impróprios para um transporte escolar digno.23. Seguindo essa linha, deixo de aplicar o entendimento segundo o qual, nos processos de tomada de contas especial oriundos de conversão de processos de fiscalização em que não haja imputação de débito, não se julgam as contas dos responsáveis, mas se aplica multa, caso persistam outras irregularidades, e faz-se retornar os autos à natureza original do processo. A razão é simples: o dano ao erário não restou efetivamente afastado no presente caso. Somente não há meios confiáveis para apuração do exato montante ou estimativa do valor.24. O julgamento pela irregularidade das contas dos gestores nos termos do art. 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/92, sem condenação em débito, conduz à cominação da multa prevista no art. 58, inciso I, da LOTCU, a teor do art. 19, parágrafo único, da mesma lei.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas do Sr. [...] e da Sra. [...], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/92;9.2. aplicar individualmente ao Sr. [...] e à Sra. [...] a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/92, no valor de R$ [...];