Acórdão 2589/2021
Voto:Cuidam os autos de expediente oriundo do então Subchefe Adjunto de Gestão Pública da Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais da Casa Civil da Presidência da República (Sagep/SAG/CC/PR), por meio do qual se requereu a manifestação desta Corte de Contas sobre a adequação do texto do Acordo de Sede firmado entre a República Federativa do Brasil e a Corte Permanente de Arbitragem (CPA), em 25/8/2017, com o entendimento do TCU acerca da aplicação do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal a acordos internacionais que prevejam benefícios tributários.[...]3. Com relação ao mérito, a unidade técnica assinalou que os benefícios tributários especificados no Acordo de Sede que suscitou o presente feito, bem como os previstos em outros tratados internacionais caracterizam-se como isenções tributárias de caráter nacional, de forma que os instrumentos que os preveem estão em posição hierárquica superior à legislação infraconstitucional interna.4. Como fundamento, invocou o art. 98 do Código Tributário Nacional, segundo o qual os tratados e as convenções internacionais revogam ou modificam a legislação tributária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha, e o entendimento proferido pelo Ministro Gilmar Mendes no voto proferido no julgamento do RE 460.320, o qual teria sustentado a primazia do direito internacional em matéria tributária sobre a legislação interna.5. Não obstante, consignou que os tratados devem respeitar os dispositivos constitucionais, dentre os quais os que tratam de renúncia de receita, a exemplo do art. 150, § 6º e do art. 113 do ADCT.6. Quanto ao primeiro dispositivo, assinalou que ele é naturalmente atendido pela promulgação dos tratados internacionais, considerando que são aprovados por decreto legislativo, com eficácia análoga a de uma lei ordinária. Com relação ao segundo, aduziu que a demonstração da estimativa do impacto orçamentário e financeiro da renúncia fiscal pode ser implementada no âmbito da mensagem presidencial que acompanha a proposta de tratado internacional encaminhada ao Congresso Nacional.7. Assim, propôs informar ao representante que:c.1) é possível que acordos ou tratados internacionais estabeleçam benefícios tributários sem a necessidade de atendimento ao art. 14 da Lei Complementar 101/2000, bem como aos dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor que tratam da matéria, não configurando indício de irregularidade na gestão fiscal;c.2) os tratados internacionais que contemplam benefícios tributários, por possuírem natureza infraconstitucional, devem observar as disposições constitucionais aplicadas às respectivas renúncias de receitas concedidas;8. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) divergiu parcialmente da análise e do encaminhamento proposto, invocando os seguintes fundamentos:[...]8.2. Com relação ao mérito:a) não cabe a esta Corte adentrar nas especificidades das isenções tributárias previstas no acordo com a CPA, pois, ainda que a consulta possa ser conhecida, a análise do assunto deveria ocorrer em tese, não do fato ou caso concreto;b) compete ao Poder Executivo examinar se os benefícios tributários previstos no Acordo de Sede com a CPA caracterizam, ou não, um benefício tributário diferenciado, discriminado ou privilegiado, no contexto das relações internacionais; se a resposta for positiva, será necessário cumprir os requisitos do art. 14 da LRF e as disposições da LDO; se negativa, não;c) as regras constantes do art. 150, § 6º, da Constituição e do art. 113 do ADCT são aplicáveis aos tratados internacionais;d) a previsão de isenção tributária para determinado organismo internacional no âmbito de um tratado que regule as relações desse organismo com o Brasil não ofende o art. 150, § 6º, da Constituição; ee) no caso de isenções tributárias estipuladas em acordos internacionais, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro dessas isenções, conforme exigido no art. 113 do ADCT, pode muito bem acompanhar a mensagem presidencial pela qual o chefe do Poder Executivo encaminha o texto do acordo para a apreciação do Congresso Nacional.[...]10. Feito esse necessário resumo, passo a decidir.[...]14. [...] cabe analisar a legislação de direito financeiro aplicável a eventuais renúncias de receitas conferidas em tratados e acordos internacionais.15. Inicialmente, concordo com o MPTCU no sentido de que o art. 98 do Código Tributário Nacional (CTN) não permite concluir que tais instrumentos são hierarquicamente superiores à LRF.16. Segundo o dispositivo, os tratados e as convenções internacionais revogam ou modificam a legislação tributária interna, e serão observados pela que lhes sobrevenha. Ocorre que a LRF não é uma norma de direito tributário, mas sim de direito financeiro, não havendo, assim, nenhuma supremacia daquelas sobre esta.17. Sendo assim, ainda que se possam superar as discussões ainda existentes sobre a correta interpretação do aludido dispositivo do CTN, é fato que ele não serve de sustentáculo para eventual tese de que os acordos internacionais que envolvam matéria tributária são hierarquicamente superiores à LRF. Pelo contrário aqueles, na condição de norma integrante da legislação interna, devem subserviência a esta, que tem plena incidência sobre tais instrumentos.18. Por esse motivo, é necessário verificar se eventual renúncia de receita veiculada nesses acordos internacionais se amolda ao conceito estipulado no § 1º do art. 14 da LRF, a saber:"§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado" (grifos acrescidos).19. Sendo assim, a referida disposição é o critério de passagem para saber se um tratado ou acordo internacional veicula uma renúncia de receita para os fins da LRF e, por conseguinte, está sujeito às condições estabelecidas no caput para a sua concessão.20. Com isso, manifesto-me de acordo com o Parquet no sentido de que compete ao Poder Executivo analisar se os benefícios tributários previstos no Acordo de Sede com a CPA caracterizam, ou não, um benefício tributário diferenciado, discriminado ou privilegiado, no contexto das relações internacionais. Se a resposta for positiva, será necessário cumprir os requisitos do art. 14 da LRF e da LDO. Se for negativa, não será necessário.21. Na sequência, cabe analisar os dois dispositivos constitucionais aplicáveis às renúncias de receitas, quais sejam:"Art. 150. [...]§ 6º Qualquer subsídio ou isenção, redução de base de cálculo, concessão de crédito presumido, anistia ou remissão, relativos a impostos, taxas ou contribuições, só poderá ser concedido mediante lei específica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as matérias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribuição, sem prejuízo do disposto no art. 155, § 2.º, XII, g". (grifos acrescidos)."Art. 113. [do ADCT] A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 95, de 2016) ".22. Inicialmente, é insofismável que os tratados e acordos internacionais que versem sobre subsídio, isenção ou renúncia de receita estão sujeitos a ambas as disposições.23. Com relação ao primeiro dispositivo, compreendo, em linha de consonância com o MPTCU, que a previsão de isenção tributária para determinado organismo internacional, no âmbito do próprio tratado que regule suas relações com o país, atende à necessidade de lei específica aludida no art. 150, § 6º, não havendo nenhuma providência adicional quanto a essa questão.24. Essa é a interpretação teleológica conferida pelo STF ao mencionado dispositivo, como se vê no voto condutor do julgamento da ADI 4976, em 7/5/2014, da lavra do Ministro Relator Ricardo Lewandowski:O Plenário desta Corte já teve oportunidade de assentar que a exigência constitucional de edição de lei específica fica regularmente atendida mesmo nas hipóteses em que a norma concessiva de isenção encontrar-se inserida em diploma que discipline outras questões correlatas, desde que haja inequívoca pertinência entre a isenção e o tema geral objeto da legislação que a instituiu.25. Quanto ao art. 113 do ADCT, a sua incidência depende da caracterização da regra de isenção como uma renúncia de receita, o que suscita a discussão sobre qual o conceito do instituto que teria sido adotado pela Lei Maior.26. Em verdade, como a Constituição não especificou o que vem a ser renúncia de receita, seria o caso de recorrer à própria LRF, dada a sua condição de fonte legítima de direito. Isso permite a sua utilização como critério para compreensão do alcance da norma constitucional, o que é admitido na ausência de outros parâmetros hermenêuticos.27. Trata-se do denominado método de interpretação da Constituição conforme a lei, aplicável a situações em que não existam outras fontes de interpretação possíveis e quando não haja uma antinomia evidente entre a norma inferior e a vontade constitucional. A propósito, são bastante didáticas as palavras do Ministro Luís Roberto Barroso:Toda atividade legislativa ordinária nada mais é, em última análise, do que um instrumento de atuação da Constituição, de desenvolvimento de suas normas e realização de seus fins. Portanto, e como já assentado, o legislador também interpreta rotineiramente a Constituição. Simétrica à interpretação conforme a Constituição situa-se a interpretação da Constituição conforme a lei. Quando o Judiciário, desprezando outras possibilidades interpretativas, prestigia a que fora escolhida pelo legislador, está, em verdade, endossando a interpretação da Constituição conforme a lei. Mas tal deferência há de cessar onde não seja possível transigir com a vontade cristalina emanada do Texto Constitucional. (BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e Aplicação da Constituição. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 195).28. Retomando a discussão do tema suscitado no presente processo, compete ao Poder Executivo avaliar se o acordo internacional veicula ou não uma regra de renúncia de receita. Em caso positivo, deve a proposição observar a exigência contida no art. 113 do ADCT.Acórdão:9.2. encaminhar cópia da instrução da Semag e do pronunciamento do MPTCU ao autor do expediente, juntamente com o voto que antecede esta deliberação, esclarecendo-o de que as conclusões assumidas neste processo não têm caráter normativo nem constituem prejulgamento da tese, não obstante possam ser usadas como subsídio ao processo decisório do órgão;