Acórdão 981/2017
Voto:Examino relatório de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2014, para verificar o ritmo de execução do contrato de construção das tubovias da refinaria do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - Comperj, firmado com a MPE Montagem e Projetos Especiais pelo valor original de R$ 731.810.727,00.2.Foi apontada a inadequação das providências adotadas pela Petrobras para sanar interferências que estavam a provocar atrasos na obra, que já se encontrava em significativo descompasso com o cronograma previsto e que, por estar inserida no caminho crítico de partida do Comperj, poderia retardar substancialmente o início da operação de todo o Complexo. Ressaltou-se, ainda, que, não obstante a fiscalização da Petrobras continuamente alertar para a baixa produtividade da empresa contratada, foram efetuadas à construtora apenas advertências, que pouco ou nenhum efeito surtiram.3.Por meio do acórdão 908/2014 - Plenário, de minha relatoria, este Tribunal decidiu:9.1. determinar à SecobEnergia que identifique os responsáveis diretos pelo contrato 0858.0071411.11.2 (gerente, superintendente do projeto e outros que entender pertinentes, a exemplo dos destinatários dos Relatórios Diários de Obra que apontavam a criticidade da situação) e promova suas audiências pela ausência de providências para propor aplicação de sanções regulamentares à empresa MPE Montagens e Projetos Especiais S.A., em face do reiterado descumprimento do contrato;9.2. determinar à SecobEnergia que promova a audiência da presidente da Petrobras, do seu ex-presidente, e do (s) diretor (es) da área responsável pelo acompanhamento do projeto do Comperj, no período em que se verificaram os atrasos na execução do contrato 0858.0071411.11.2, firmado com a [empresa], pela omissão na defesa dos interesses da estatal e pela ausência de ações efetivas para evitar os prejuízos no seu cronograma físico,  desde o início da contratação até a suspensão do empreendimento pela contratada, condutas que caracterizaram infração aos deveres legais dos administradores previstos nos arts. 153, 154 e 155 da Lei 6.404/1976 e estão consubstanciadas:9.2.1. na ausência de aplicação, à [empresa], de sanções contratuais mais rigorosas pelo inadimplemento reiterado na execução do contrato 0858.0071411.11.2;9.2.2. na ausência de providências para rescisão contratual em virtude do que estipulam os itens 7.3 e 7.3.1 do Decreto 2.745/1998;9.2.3. na ausência de adoção tempestiva de medidas para que fossem iniciadas amplas pesquisas de mercado para nova contratação, nos termos do item 2.1 do Decreto 2.745/1998, em face da alta probabilidade de abandono da obra pela contratada, eis que: (i) existiam, nos relatórios de fiscalização da Petrobras, relatos reiterados das dificuldades financeiras enfrentadas pela contratada durante a execução contratual; (ii) era inquestionável a importância do contrato para o desenvolvimento do projeto, considerado como sua fase crítica; e (iii) havia previsão de prejuízos significativos que poderiam decorrer de um possível atraso nas obras; e9.2.4. na ausência da adoção de ações alternativas efetivas em prol dos interesses da companhia, com vistas a evitar o aumento dos atrasos já verificados nas obras das tubovias do Comperj;[...]4.Em cumprimento ao subitem 9.1 do referido acórdão, a então SecobEnergia produziu a instrução de peça 108, que definiu responsabilidades pelo fato inquinado: foram excluídos o ex-presidente [omissis] e o ex-diretor de abastecimento [omissis], que se afastaram daqueles cargos antes da ocorrência dos atrasos questionados, e foram incluídos, além da presidente e do diretor de abastecimento à época dos fatos, todos os empregados que exerceram funções de gerente geral do empreendimento, de gerente setorial, de gerente e de coordenador/fiscal do contrato no período de agosto de 2012 - data em que os atrasos se tornaram mais sensíveis - até a realização da auditoria, no segundo semestre de 2013.5.Nesta oportunidade, apreciam-se as justificativas apresentadas por aqueles dirigentes em resposta às audiências prévias realizadas.[...]7.A unidade técnica manifestou-se pela ausência de responsabilidade da alta cúpula por entender incabível exigir dos dirigentes máximos que sua atividade de supervisão seja tão profunda a ponto de esvaziar o instituto da delegação. Apontou também a inexistência de provas de que a ex-presidente e o ex-diretor tenham sido notificados dos atrasos neste contrato e de indícios de que tenham agido sem diligência e lealdade ou com desvio de poder.8.Dissinto de tal entendimento.9.Como se viu no item 3, acima, a audiência prévia foi realizada (...) pela omissão na defesa dos interesses da estatal e pela ausência de ações efetivas para evitar os prejuízos no seu cronograma físico, desde o início da contratação até a suspensão do empreendimento pela contratada, condutas que caracterizaram infração aos deveres legais dos administradores previstos nos arts. 153, 154 e 155 da Lei 6.404/1976 (...).10.Esclareço, inicialmente, que a imputação de responsabilidade aos dirigentes em questão decorreu da falta de ações no gerenciamento do empreendimento, consubstanciada ou caracterizada pela ausência das condutas descritas nos subitens do subitem 9.2 do acórdão 908/2014 - Plenário.11.Não se estava a exigir que a alta cúpula fiscalizasse diretamente os contratos e/ou aplicasse pessoalmente as multas. Na verdade, a audiência indagava quais atos os gestores em questão haviam adotado para gerenciar melhor o empreendimento, que orientações foram repassadas à Companhia para solucionar os atrasos e que medidas foram adotadas para contornar os potenciais prejuízos financeiros decorrentes da demora. Isso, entretanto, não foi esclarecido nas justificativas apresentadas, pois os responsáveis em tela, em vez do enfrentamento de tais questionamentos, limitaram-se a invocar sua incompetência em relação à matéria.12.Tal tese não pode prosperar. Ainda que, de modo geral, ações de supervisão possuam escopo limitado, o acompanhamento do empreendimento em questão e deste contrato, em especial, não poderia escapar à atenção da alta cúpula da estatal. O Comperj, segundo apurado em diversas auditorias deste Tribunal (e, de forma mais detida, naquela que deu origem ao acórdão 3.345/2015 - Plenário, anexada por cópia a este feito para subsidiar sua análise - peça 180), desde sua concepção, foi anunciado como sendo um dos principais empreendimentos da história da Petrobras e até mesmo da história do Brasil. O investimento previsto inicialmente era da ordem de US$ 26,6 bilhões - com possibilidade de custos adicionais que poderiam levar esse valor ao montante de US$ 47,7 bilhões se as obras fossem realizadas conforme projetadas (p. 6, peça 180) -, e o contrato das tubovias era considerado crítico para o início de operação de todo o Complexo.13.No relatório de auditoria realizada por esta Corte no segundo semestre de 2013 para avaliar a gestão de projetos de investimentos da Petrobras no que se refere aos atrasos observados e, por conseguinte, a seus impactos econômicos para a empresa (acórdão 1.747/2016 - Plenário, juntado por cópia a este processo - peça 185), foi consignado que a Petrobras adota o PMBOK - Project Management Body of Knowledge, que consolida um conjunto de conhecimentos e técnicas aplicáveis ao gerenciamento de projetos.14.A equipe se utilizou dessa ferramenta para analisar 10 projetos - entre eles o Comperj -, dos quais foram selecionados 23 contratos de serviço de alta materialidade, com valores superiores a 32 milhões de reais. Neles foram identificadas as seguintes falhas: (i) atraso na carteira de projetos; (ii) desvio sistemático nos orçamentos; (iii) atraso na fase de execução; e (iv) desvio do orçamento na fase de execução.15.Naquele processo, ao responder à oitiva que lhe foi dirigida, a empresa informou que implantara, em agosto de 2012, Medidas para Aprimoramento da Gestão de Projetos. As iniciativas decorrentes de tais medidas seriam monitoradas mensalmente pela Área Estratégica Corporativa da empresa e consubstanciadas em boletins mensais. Seria altamente improvável, pois, que a alta cúpula da Companhia, em especial sua presidente, não tivesse ciência dos atrasos, especialmente no pacto em foco, que, por ser o principal contrato de uma etapa crítica do Comperj, era de importância vital para o desenvolvimento daquele empreendimento e, por conseguinte, do planejamento estratégico da própria Petrobras.16.Após essa introdução geral, inicio meu exame das justificativas por aquelas relativas ao ex-diretor de Abastecimento. Segundo apurado na auditoria apreciada por meio do acórdão 1747/2016-Plenário, a gestão de prazos do Comperj compreendia a atualização periódica do Cronograma Integrado do Projeto, mediante implantação de eventuais mudanças de cenário e análise das atividades que impactassem o caminho crítico (p. 6, peça 183). Como as tubovias eram consideradas um caminho crítico, não há como admitir que não tivesse esse senhor ciência da situação do respectivo contrato.17.O valor original dos principais projetos de investimento da Petrobras, em 2013, era de US$ 67 bilhões; nessa época o Comperj respondia por pelo menos metade desse total.18.Na Diretoria de Abastecimento foi constatado o maior atraso médio nos empreendimentos de grande vulto: 983 dias. O projeto do Comperj apresentou atraso de 80% em relação ao cronograma original (p. 7, peça 183), o que gerou: (i) aumento de custos; (ii) problemas de financiamento de capital de giro; (iii) desequilíbrio do fluxo de caixa; (iv) redução da rentabilidade do investimento; (v) ineficiência gerencial; e (vi) impactos negativos na credibilidade da empresa (p. 8, peça 183).19.A lentidão na execução de projeto da carteira de investimento da Petrobras, considerados os 23 projetos da amostra, implicaria, segundo informado, aumento médio de investimento de cerca de US$ 2,6 milhões por dia de atraso. Como foi verificado o atraso médio de 212 dias naquela carteira, é possível visualizar a magnitude dos prejuízos sofridos pela Companhia.20.Nesse cenário, caberia ao responsável em questão propor medidas para reverter a situação do contrato das tubovias, em vez de esperar que a solução adviesse da própria contratada, que levou 23 meses para tomar essa iniciativa. Também não foram apontadas por ele medidas ou orientações que teria adotado em sua diretoria para melhorar a gestão deste contrato em especial. Assim, as justificativas são insuficientes para atenuar sua responsabilidade pelos fatos ora discutidos.21.Quanto à alegação de que não havia previsão contratual para aplicação de multa, tem-se que a lentidão no cumprimento da avença e o não cumprimento de prazos constituem motivos para rescisão contratual, nos termos dos itens 7.3 e 7.3.1 do próprio regulamento de licitações e contratos da Petrobras (Decreto 2.745/1998).22.A afirmação de que o não cumprimento das obrigações pactuadas só se daria após a data prevista para a primeira entrega igualmente não se sustenta. Tal entendimento levaria à conclusão de que um contrato em atraso considerável, com claros sinais de tendência à inexecução, deve ser mantido pela Companhia, que, já sabedora da impossibilidade de seu cumprimento no prazo, nada poderia fazer, o que colide com o bom senso e é absolutamente inaceitável.23.Além disso, a fiscalização levada a cabo pela Companhia era feita com base em cronograma de atividades cuja execução era cobrada da contratada. Esse instrumento foi refeito diversas vezes, juntamente com a contratada, com o fito de ajustar seu cumprimento, mas, mesmo assim, era reiteradamente inobservado. Admitir a tese ora esposada pelo ex-diretor de Abastecimento acarretaria admitir que tal cronograma e seu acompanhamento de nada servem, o que parece desarrazoado.24.Ademais, a existência de previsão de execução física da obra é demonstrada pelos reiterados apontamentos de atrasos no cronograma efetuados pela fiscalização. Arguir a inexistência de base legal para aplicação de sanções é contraditório com a própria expedição de advertências feita pela Petrobras.[...]29.Concordo com a defesa quando afirma que a aplicação de multa é discricionária, e não impositiva, mas a discricionariedade deve ser justificada. Após 23 meses de atrasos, tinha que estar devidamente fundamentada a opção pela não adoção de providência mais enérgica em favor da Companhia, o que não ocorreu, pois tal motivação somente foi apresentada depois dos mencionados 23 meses, quando se afirmou que a cessão contratual foi a melhor alternativa. Como tal cessão era evento incerto e não cogitado anteriormente, não poderia justificar, portanto, quase dois anos de inércia dos gestores responsáveis.30.Rejeito, assim, as justificativas de [ex-diretor de Abastecimento] e entendo caracterizada, pois, a falta de diligência na defesa dos interesses da Petrobras, conduta que caracteriza infração aos deveres legais dos administradores previstos nos arts. 153, 154 e 155 da Lei 6.404/1976 e grave infração a norma legal, que justifica a aplicação de multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.31.Quanto à responsabilidade de [ex-presidente], entendo que a adoção das Medidas para Aprimoramento da Gestão de Projetos poderia, hipoteticamente, ser acolhida como ação perpetrada pela presidência da Petrobras - já na sua gestão, iniciada em fevereiro de 2012 - para melhorar o gerenciamento de seus projetos. Entretanto, de agosto de 2012 a novembro de 2013, segundo dados apresentados pela defesa (p. 10, peça 151), a média de execução mensal da MPE foi de 1,15%, tendo realizado 26,4% da obra em 23 meses. O Consórcio que assumiu a obra em momento posterior realizou 43,28% em 10 meses. Ou seja, as medidas implantadas pela então presidente não surtiram efeito, e não foi indicada a providência adotada para atenuar a situação.32.Em sua defesa se afirmou que a aplicação de meras advertências propiciou a cessão do contrato e rapidez na solução da questão. Todavia, como tal solução demorou 23 meses e partiu da própria contratada, e não da cúpula da Petrobras, o argumento se mostra falacioso. Na realidade, resta caracterizada, uma vez mais, a inércia dos gestores, que, em vez de apresentarem propostas resolver os problemas, apenas aguardaram a iniciativa da prestadora de serviços.33.A partir dos achados do relatório que sustentou o acórdão 1.747/2016 - Plenário, foi consignado pelo então dirigente da SecexEstatais, ao discordar de proposta que determinava a apresentação pela Companhia de plano de ação para aprimorar sua gestão de projetos, que prevalece na estatal apuração de falta de aderência às normas, técnicas e métodos de gestão de projetos adotados, e não a debilidade destes:[...]Assim, fica patente que a assunção desmedida de riscos, com decisões que acabam por se mostrar antieconômicas ou ineficazes, a aceitação de projetos com VPL negativo, a compressão de cronogramas (fast tracking), a delimitação deficiente de papéis e de responsabilidades em parcerias, associadas a cláusulas punitivas brandas ou não executadas, a baixa maturidade e ineficiente gestão de projetos, dentre outros fatos constatados naqueles autos, bem assim os achados desta fiscalização mais se associam à não aderência às normas e métodos do que à falta delas.  (p.14/15, peça 183, grifo nosso) 34.A alta cúpula da Companhia não pode se limitar a expedir normas, mas deve também cuidar para que sejam cumpridas. Isso, pelo que transparece dos autos, não foi feito. Contam a favor da ex-presidente, como já mencionei, a adoção das Medidas para Aprimoramento da Gestão de Projetos (que, como já destaquei, também não se mostrou suficiente para resolução do problema que agora se discute) e a contratação de consultoria especializada internacional para melhorar a previsão do suporte efetivo e mitigar as dificuldades decorrentes da cadeia de fornecedores. Entretanto, foi apontada como falha grave a má gestão dos contratos, o que também foi verificado neste caso concreto.35.Insisto que não se está a exigir que a então presidente da empresa acompanhasse em minúcias o andamento do projeto e adotasse pessoalmente providências para correção de eventuais desvios, o que esvaziaria o instituto da delegação de competência, tornaria despicienda toda a estrutura administrativa da empresa e colidiria com o entendimento que o TCU tem daquele instituto.36.O que se discute, no caso em questão, é a conduta esperada da dirigente máxima da Companhia. Ainda que não tivesse acesso regular aos já mencionados boletins mensais da Área Estratégica Corporativa - o que, como dito há pouco, já seria altamente improvável -, é inadmissível que a presidente da empresa não tenha apontado, em suas justificativas, iniciativas por ela adotadas para acompanhar e corrigir problemas naquele que, como mencionado, era o principal contrato de uma etapa crítica do maior empreendimento da história da Companhia por ela dirigida e um dos maiores projetos de investimento da história do Brasil.37.Tal omissão caracteriza, indiscutivelmente, descumprimento dos deveres de diligência e de supervisão ínsitos ao cargo por ela exercido, conduta que caracteriza infração aos deveres legais dos administradores previstos nos arts. 153, 154 e 155 da Lei 6.404/1976 e grave infração a norma legal e a sujeita à penalidade cuja aplicação se proporá a este colegiado com base no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Rejeito, assim, as justificativas apresentadas pela ex-presidente da Companhia, devendo as atenuantes acima descritas ser consideradas na definição do valor da multa a ser aplicada.Acórdão:9.2. aplicar aos responsáveis abaixo arrolados as seguintes multas, a serem recolhidas ao Tesouro Nacional, com atualização monetária calculada da data deste acórdão até a do pagamento, se este for efetuado após o vencimento do prazo a seguir estipulado:[omissis];[...]9.6. determinar à Petrobras, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, que, caso não atendidas as notificações, efetue o desconto das multas imputadas na remuneração dos responsáveis, em favor do Tesouro Nacional, na forma estabelecida pela legislação pertinente;