Acórdão 2443/2018
Voto:Cuidam os autos de tomada de contas especial oriunda da conversão de processo de representação, determinada pelo Acórdão 832/2013-TCU-Plenário (TC 031.632/2011-4, apenso), em razão de indícios de superfaturamento na execução do Contrato 78/2011-COLOG, firmado entre o Comando Logístico do Exército Brasileiro e a [empresa], cujo objeto é a prestação de serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das Vilas Olímpicas Militares, no âmbito dos V Jogos Mundiais Militares.[...]O contrato 078/2011 - COLOG foi firmado no dia 1º de julho de 2011, no valor de R$ 12.799.895,89, com prazo de vigência até 31 de outubro de 2011, já considerada a prorrogação pelo primeiro termo aditivo. A contratação ocorreu por meio de dispensa de licitação, com fundamento em situação de emergência - prevista no artigo 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 - em razão de insucesso de dois procedimentos licitatórios anteriores, Pregões Eletrônicos 03/2011 e 020/2011, ambos promovidos pelo COLOG, e da iminência da realização dos jogos desportivos militares, com elevado risco de grave comprometimento da prestação de serviços considerados estratégicos e essenciais ao sucesso do evento.De acordo com o instrumento contratual e respectivo termo de referência (peça 126 do TC 031.632/2011-4, apenso), o escopo do dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas do Exército, da Aeronáutica e da Marinha compreendeu a realização das seguintes atividades, a serem prestadas em regime de turnos ininterruptos de 24 horas:- recepção e portaria com atendentes bilíngues (inglês e português);- confecção de chaves e disponibilidade de oficina serviço de chaveiro;- limpeza, asseio e conservação dos apartamentos dos atletas e das delegações estrangeiras residentes, assim como das áreas comuns dos prédios residenciais;- lavagem e secagem de uniformes dos atletas, das roupas de cama e banho dos apartamentos;- manutenção das instalações prediais das vilas residenciais dos atletas, incluindo as instalações elétricas, hidrossanitárias, ventilação e climatização, além de mobiliário;- suprimento e reposição de todos os materiais e insumos necessários à manutenção, limpeza e higienização das vilas olímpicas;- alimentação e operação das máquinas de gelo das vilas olímpicas;- coleta seletiva e destinação de resíduos produzidos nas vilas olímpicas até o ponto de recolhimento pela concessionária;- fornecimento de sistema de gestão informatizado, destinado a viabilizar teleatendimento de todas solicitações de serviços formuladas por atletas e demais usuários, além de permitir o acompanhamento de cada fluxo, rotina e nível de qualidade de todas as atividades realizadas no âmbito do contrato;- locação de veículos, de container e de equipamentos de radiocomunicação.[...]Conforme a instrução, tanto o CPO como o COLOG adotaram critério inadequado de medição contratual dos serviços avençados, os quais foram pautados, basicamente, pela aferição de resultados ou pelo nível de qualidade do atendimento dos serviços. O planejamento da contratação não previu mecanismos de mensuração dos quantitativos de mão de obra, material, insumos e equipamentos, lacuna essa que poderia dar ensejo à liquidação e ao pagamento de valores indevidos, ao arrepio do disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal, do art. 63 da Lei 4.320/64 e do art. 73, I, "b", da Lei 8.666/1993.Também os gestores não teriam seguido as diretrizes e orientações estabelecidas pela Instrução Normativa 02/2008 da Secretaria de Logística e Tecnologia de Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MPOG), à época vigente, para contratação de serviços terceirizados. Referido normativo estabeleceu condições, parâmetros e planilhas referenciais de composição de serviços, os quais seriam úteis para a Administração estimar os preços e quantidade serviços, bem como definir critérios de aferição e medição dos serviços, não somente quanto aos seus aspectos quantitativos como qualitativos.[...]Após analisar tais documentos e informações, bem como realizar inspeção in loco nas vilas olímpicas, a equipe de acompanhamento do TCU identificou indícios de superfaturamento decorrente de quantitativo excessivo de mão de obra, materiais, insumos e equipamentos, os quais não teriam sido aplicados no objeto do Contrato 078/2011 - COLOG. A apuração de eventual superfaturamento de preços unitários foi prejudicada pela ausência de adequada orçamentação prévia dos serviços avençados à época do planejamento da contratação, o que teria dificultado a estimativa posterior.Conforme demonstrativo elaborado pela Unidade Técnica (peças 214, p. 35, 216, p. 133, todas do TC 031.632/2011-4, apenso), o valor do superfaturamento por quantitativo alcançou a cifra de R$ 4.307.421,90, já consideradas as faturas pagas à contratada pelo COLOG e descontados os valores pendentes de pagamento. Basicamente, a aferição do possível prejuízo ao Erário pela unidade técnica teve por base readequação da planilha de composição de custos de serviços, apresentada pela [empresa] ao Comando Logístico do Exército, com redução de quantitativos de mão de obra, material, insumos e de equipamentos, a fim de compatibilizá-los com as necessidades verificadas ao longo do ajuste contratual. Também foi alterada a taxa referente às despesas indiretas, tendo por base orientações normativas prescritas pela IN 02/2008 SLTI/MPOG. [...]Consoante apurado nestes autos, não há controvérsia em relação ao fato de a contratação dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares ter sido realizada sob regime de empreitada por preço global, com enfoque estratégico na qualidade dos serviços prestados.Assim, ressalvadas as hipóteses de álea excepcional e extraordinária, que ensejassem o reequilíbrio econômico-financeiro do enlace contratual, impeditivos à realização da avença nos moldes inicialmente pactuados, pode-se afirmar que [empresa] responsabilizou-se integralmente pelos riscos inerentes à prestação dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares.Tal obrigação, obviamente, pressuporia a garantia plena de toda a logística de transporte, fornecimento e reposição de mão de obra, material, insumos e equipamentos necessários à realização dos serviços avençados, mantidos os níveis de qualidades acordados com a contratante.[...]Se analisarmos o termo de referência e instrumento contratual, mais amiúde o subitem 10.1 da Cláusula Décima, não se verifica qualquer obrigação imposta à contratante de mensurar a execução do ajuste segundo critérios quantitativos dos recursos envolvidos na prestação dos serviços, senão a cobertura e a aferição qualitativa dos serviços ajustados.Tais evidências corroboram a assertiva dos responsáveis de que todo o planejamento da contratação teve por enfoque o controle qualitativo ou de resultado dos serviços avençados, sem que tal premissa implicasse arbítrio da contratada no cumprimento de suas obrigações. [...]A questão que se coloca é a seguinte: definida a contratação de gestão integrada dos serviços de governança e hotelaria das vilas militares dos atletas, sob regime de empreitada por preço global, com ênfase no resultado ou na qualidade dos serviços, estaria a Administração obrigada a aferir ou mensurar, à minudência, o quantitativo de pessoal, de materiais, insumos e equipamentos efetivamente empregados na execução da avença, tal qual sustenta a unidade técnica?Revendo meu entendimento anterior, nos termos em que delineado o planejamento e a moldura jurídica da contratação, considerada a singularidade do objeto e o princípio da eficiência, insculpido no caput do artigo 37 da Constituição Federal, não se pode taxar de ilegal ou ilegítima a opção dos gestores em garantir, frente aos desafios colocados, a plena e exitosa realização dos jogos mundiais militares, pela verificação da cobertura e qualidade final dos serviços de hotelaria e governança das vilas olímpicas, alocando à contratada a integralidade dos riscos de fornecimento de mão de obra, de material, insumos e locação de equipamentos.Além do modelo de contratação da empreitada por preço global, ao analisar as peculiaridades do caso concreto, depreendo que não é o fato de o objeto do ajuste contemplar serviços comuns de limpeza, conservação, manutenção de instalações elétricas, prediais e hidrossanitárias que automaticamente obrigue a contratante a realizar, durante a execução do ajuste, o controle e a medição dos quantitativos de material e mão de obra efetivamente aplicados nos serviços terceirizados, segundo sistemática estabelecida pela IN SLTI/MPOG 02/2008, à época vigente. Diferentemente da generalidade dos contratos de terceirização de serviços ordinariamente avençados pela Administração Pública, o que distingue a situação vertente e a torna singular não é a natureza comum de cada atividade, analisada individualmente, mas a necessidade de convergência de vários serviços, prestados em curto período de tempo, em ambientes distintos e de forma padronizada, tal como preconizado no planejamento da gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares. Nesse conjunto, integram também serviços de lavanderia e de camareira, os quais não encontram paralelo em contratações realizadas pelo Poder Público.[...]Não é preciso ir longe para vislumbrar certa ordem de dificuldades que se imporia à Administração caso houvesse de realizar medição exaustiva de cada item de material e mão de obra, utilizado na prestação dos serviços, com análise detalhada de miríade de folhas de pagamento e de ponto de pessoal, identificação da lotação e qualificação dos trabalhadores, bem como levantamento de todos insumos, ferramentas e equipamentos aplicados na realização das tarefas.  Não que esta medição seja incompatível com a aferição do resultado dos serviços perseguidos pela Administração quando lida com a generalidade dos serviços terceirizados, como aliás apregoa a IN 02/2008 SLTI/MPOG, à época vigente. Todavia, não foi essa a opção selecionada pela Administração ao contratar a gestão integrada dos serviços de governança e hotelaria das vilas olímpicas.Mesmo assim, do ponto de vista prático e da eficiência, o levantamento de imenso volume de itens envolvidos durante a execução da avença poderia causar embaraços à estratégia da contratação, com foco na cobertura e aferição dos resultados qualitativos dos serviços, tendo por base cumprimento das etapas do cronograma físico do empreendimento e a plena de satisfação dos trabalhos prestados aos usuários. [...]Há de mencionar, também, eventual risco de questionamentos jurídicos que poderiam advir da descaracterização do contrato sob regime de empreitada por preço global. Tal é o caso de o contratante apropriar-se indevidamente dos ganhos de eficiência, porventura obtidos pelo prestador dos serviços, no gerenciamento mais eficiente de materiais, insumos e mão de obra, mesmo que a contratação tenha satisfeito os requisitos de qualidade estabelecidos pela Administração. No caso vertente, os critérios de medição dos serviços, definidos no Contrato 078/2011-COLOG, estrategicamente orientados com ênfase na qualidade do desempenho do contrato, estão amparados pelo ordenamento pátrio e são coerentes com o modelo e o regime de contratação de empreitada por preço global.Dessa forma, afasto a imputação de responsabilidade aos agentes públicos, em razão de terem aprovado edital e minuta de contrato, com critérios de medição inadequados dos serviços, especificamente por não haverem considerado mecanismos de aferição de quantitativo de mão de obra, materiais e insumos e equipamentos efetivamente empregados durante a execução do objeto do ajuste. Também não se pode imputar aos responsáveis omissão pelo fato de não terem revisto os procedimentos de aferição dos resultados e de liquidação de despesa, os quais se achavam previamente definidos no termo de referência e no instrumento de contrato.  Assentada a premissa da legalidade e da legitimidade da contratação da gestão integrada dos serviços de governança e hotelaria das vilas militares dos atletas, sob o regime de empreitada por preço global e com orientação estratégica por resultado, resta saber se os serviços foram efetivamente prestados e em que medida se pode afirmar a eventual antieconomicidade da avença.Em relação ao primeiro questionamento, não se têm provas nos autos de eventual inadimplência da [empresa], em decorrência de falta de cobertura ou deficiência na prestação dos trabalhos avençados, a ponto de comprometer a qualidade da gestão integrada dos serviços de hotelaria e governança das vilas olímpicas. Ao contrário, relatórios produzidos pela equipe de acompanhamento do Comando Logístico e do Comitê de Planejamento Operacional dos Jogos confirmam a prestação satisfatória dos serviços ajustados, cuja excelência havia sido reconhecida pelas delegações de atletas e pelo Conselho Internacional de Desporto Militar.Sobre a economicidade da avença, a escolha, a priori, do regime de contratação por empreitada global não seria capaz de engendrar, por si só, lesão ao Erário se os preços unitários dos serviços e respectivas composições de custos tenham sido devidamente estimados antes da realização procedimentos licitatórios e da celebração do subsequente contrato emergencial, a refletir, ao menos de forma aproximada, condições de mercado para aquele tipo de serviço. Nessa hipótese, o orçamento base da Administração atenderá às cautelas previstas no plano legal e normativo, a fim de reunir as condições necessárias à seleção e negociação de proposta mais economicamente vantajosa ao Erário. Em outras palavras, os riscos de antieconomicidade do objeto da avença são significativamente minimizados na medida em que haja prévia estimativa acurada dos serviços que se pretendem contratar.Verifico, todavia, omissão dos gestores do Comitê de Planejamento Operacional dos V Jogos Mundiais Militares (CPO) e da respectiva unidade apoiadora, Comando Logístico do Exército (COLOG), em não realizar adequada estimativa prévia dos custos da contratação dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares.  Essa lacuna foi verificada no termo de referência que amparou os Pregões Eletrônicos COLOG 03/2011 e 020/2011 e o Contrato Emergencial 078/2011 - COLOG.O artigo 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993 prescreve que a licitação destinada à contratação de serviços deverá ser precedida de 'orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários'. A mesma exigência aplica-se ao procedimento licitatório realizado sob a modalidade do pregão, por força do artigo 9º da Lei 10.520/2002.  Ao regulamentar o pregão sob a forma eletrônica, o Decreto 5.450/2005, em seu artigo 9º, § 2º, também determina que, na fase preparatória do certame licitatório, seja elaborado termo de referência que contenha, entre outras condições, elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela Administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento e valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado.Em relação aos serviços terceirizados de natureza contínua ou não, com ou sem mão de obra exclusiva, tais como limpeza e conservação, manutenção e operação de instalações elétricas, hidráulicas e prediais, a Instrução Normativa SLTI/MPOG 02/2008, à época em vigor (atualmente, a IN SLTI/MPOG 02/2008 foi revogada pela Instrução Normativa MPOG 05, de 26 de maio de 2017), dispunha que o projeto básico ou termo de referência deveria considerar (artigo 15, incisos XI, XII, XIII e XIV):XI - o quantitativo da contratação;XII - o custo estimado da contratação, o valor máximo global e mensal estabelecido em decorrência da identificação dos elementos que compõem o preço dos serviços, definido da seguinte forma:a) por meio do preenchimento da planilha de custos e formação de preços, observados os custos dos itens referentes ao serviço, podendo ser motivadamente dispensada naquelas contratações em que a natureza do seu objeto torne inviável ou desnecessário o detalhamento dos custos para aferição da exeqüibilidade dos preços praticados; eb) por meio de fundamentada pesquisa dos preços praticados no mercado em contratações similares; ou ainda por meio da adoção de valores constantes de indicadores setoriais, tabelas de fabricantes, valores oficiais de referência, tarifas públicas ou outros equivalentes, se for o caso.  (...) XIV - a produtividade de referência, quando cabível, ou seja, aquela considerada aceitável para a execução do serviço, sendo expressa pelo quantitativo físico do serviço na unidade de medida adotada, levando-se em consideração, entre outras, as seguintes informações:a) rotinas de execução dos serviços;b) quantidade e qualificação da mão-de-obra estimada para execução dos serviços;c) relação do material adequado para a execução dos serviços com a respectiva especificação, admitindo-se, excepcionalmente, desde que devidamente justificado, a indicação da marca nos casos em que essa exigência for imprescindível ou a padronização for necessária, recomendando-se que a indicação seja acompanhada da expressão "ou similar", sempre que possível;  (Nova redação pela INSTRUÇÃO NORMATIVA MP Nº 3, DE 15/11/2009) d) relação de máquinas, equipamentos e utensílios a serem utilizados; ee) condições do local onde o serviço será realizado."  (grifei) [...]A peculiar necessidade de contratação, sob a gestão integrada de única empresa, de uma plêiade de serviços a serem prestados em período relativamente curto, distribuídos espacialmente em áreas distantes uma da outra, e com o mesmo padrão de qualidade, certamente impôs desafios e dificuldades aos gestores do Comitê de Planejamento Operacional do V Jogos Mundiais Militares e do Comando Logístico do Exército em definir orçamento da Administração apto a lograr a seleção de proposta mais aderente às condições que pudesse ser oferecidas pelo mercado e fossem economicamente vantajosas ou menos gravosas ao Erário.Todavia, mesmo considerando essas circunstâncias singulares, as incertezas envoltas à estimativa e avaliação prévia do valor da contratação poderiam, ao menos, ser minimizadas com estimativa mais acurada de quantitativo e de composição preços de serviços que representam grande parte do valor global da avença.Refiro-me aos serviços terceirizados, a exemplo dos serviços de limpeza e conservação das áreas internas e externas, operação e manutenção das instalações elétricas, hidrossanitárias e prediais, cuja aferição de custos unitários de mão de obra, material e insumos poderia valer-se de métricas e orientações estabelecidas na IN SLTI/MPOG 02/2008, à época vigente, bem assim da experiência de outras contratações realizadas pela Administração, com os devidos ajustes pertinentes às necessidades específicas e dos serviços de governança e hotelaria planejados para as vilas olímpicas militares.  Como é natural, aliás na linha esposada pela defesa, não se exige a utilização exata dos mesmos parâmetros definidos para as contratações de serviços de apoio, corriqueiramente realizadas pela Administração. Ocorre que flexibilização das regras adotadas pelo CPO e acolhidas pelo COLOG desconsideraram completamente a utilização de parâmetro mínimo que pudesse estimar com mais precisão os serviços a serem avençados.É perfeitamente plausível que a produtividade dos serviços abrangidos pela governança e hotelaria não necessariamente coincida com aquela utilizada rotineiramente pelos órgãos e entidades da Administração Pública, as quais seguem rotinas padronizadas e distintas da dinâmica das vilas olímpicas militares. Mesmo assim, a utilização da orientações e critérios estabelecidos pela referida instrução normativa seria roteiro razoavelmente seguro para fazer levantamento do quantitativo de mão de obra e material dos serviços terceirizados, com a adaptação de parâmetros previstos no planejamento dos serviços em análise.[...]Todas essas cautelas poderiam reduzir a assimetria de informações decorrente de imprecisão do objeto e diminuir as incertezas quanto aos riscos a serem alocados à contratada, contribuindo para que a Administração pudesse negociar contratação proposta mais economicamente vantajosa ao Erário.Dessa forma, preservada a estratégia da contratação dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas militares dos atletas, sob o regime de empreitada por preço global, com enfoque no resultado, restaria minimizada a possibilidade de haver sobrepreço e, consequentemente, superfaturamento na contratação. Isso porque a celebração da avença seria balizada por orçamento-base mais preciso e condizente com as reais necessidades efetivas do objeto, sem que a Administração houvesse, no decorrer da execução contratual, de aferir o quantitativo de mão de obra, material, insumos e equipamentos.No entanto, lamentavelmente, essas medidas preventivas não foram adotadas no caso concreto. Diante da orçamentação genérica levada a efeito pelos membros do CPO e do COLOG, os riscos e incertezas oriundas da indefinição do objeto foram integralmente repassados ao preço que a empresa contratada emergencialmente se propôs a pagar, uma vez que assumira a responsabilidade de realizar de forma plena e satisfatória dos serviços, incluindo o fornecimento e reposição de material, mão de obra e equipamentos.[...]No caso vertente, há indícios de que o contrato tenha sido antieconômico para determinados itens, embora não se possa estimar, com absoluta certeza, o valor do superfaturamento global por quantitativo, conforme exporei adiante neste voto. [...]Aduzo que o argumento esgrimido pelos gestores, quanto ao caráter não-usual do objeto da contratação, não pode ser motivo para elidir omissão decorrente de falta de adequado planejamento do ajuste, haja vista a orçamentação genérica dos preços e quantitativos dos serviços e materiais a serem avençados.Consoante exposto, o que distingue a avença, ao menos no que toca à grande maioria dos custos envolvidos - mão de obra e material - é o arranjo singular de vários serviços comuns de terceirização sob gestão integrada da empresa contratada. Nessa toada, não vislumbro óbice a que o Comitê de Planejamento dos Jogos da Paz e o Comando Logístico, com as devidas adaptações relativas aos quesitos de produtividade esperada, despesas de logística e custos indiretos, pudesse utilizar os subsídios de métrica dos serviços estabelecidos na IN SLTI/MPOG 02/2008, à época vigente, para levantar os preços e quantitativos de serviços materiais, não exatamente fidedignos, mas mais próximos e adaptados às reais necessidades e à dinâmica específicas do Jogos.[...]Não obstante as irregularidades verificadas na etapa de planejamento da contratação, as quais, por si só, conduzem a reprovabilidade da conduta dos agentes públicos responsáveis, não vejo como possa quantificar o dano efetivo do ajuste contratual com a segurança exigida pelo art. 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU.  Nesse aspecto, louvo o esforço e a proficiência técnica da Unidade Técnica ao tentar apurar o quantitativo de mão de obra, material, insumos e equipamentos que teriam sido efetivamente empregados na execução da avença, com base em alguns critérios objetivos, tais como o Estudo e Manual de Orientação para preenchimento da Planilha de Custo e Formação de Preços anexa à IN SLTI/MPOG 02/2008. Todavia, a apuração levada a efeito pela unidade instrutiva também adota premissas e inferências realizadas a partir de dados e informações esparsos, que não representam toda a abrangência do contrato, não se harmonizam com os demais fatos apurados nos autos, muito menos correspondem ao valor que seguramente seria devido no orçamento-base da contratação.[...]Mesmo assim, ao analisar o conteúdo dos relatórios de acompanhamento do Comando Logístico do Exército, pode-se afirmar que a incompletude das informações sobre o quantitativo de colaboradores, efetivamente disponibilizados pela [empresa], deve-se, muito provavelmente, ao próprio modelo de contratação, sob regime de empreitada por preço global, com enfoque estratégico no resultado.[...]Assiste razão à defesa. Não há disposição contratual e orientação da contratante que ampare a premissa da unidade técnica. A ausência de itens de materiais de limpeza e insumos diversos nos almoxarifados nas vilas olímpicas militares, verificada em visitas efetuadas pela equipe de fiscalização do Tribunal após a realização dos jogos, não implica que tais bens de consumo não tenham sido utilizados ao longo do desenvolvimento do evento desportivo.[...]É bastante provável que a necessidade de locação de equipamentos de comunicação seja bem menor no período posterior à realização dos jogos, tal qual sustenta a unidade instrutiva. Porém, tendo em vista que o próprio modelo de contratação não previa medição quantitativa dos serviços, aliada ao fato de o projeto executivo não especificar a demanda de uso dos referidos aparelhos, não se tem como afirmar se a quantidade de aparelhos de radiocomunicação corresponda ao efetivamente estimado pela unidade instrutiva.[...]Os relatórios de acompanhamento do COLOG nada informam acerca da quantidade de veículos e de caixas coletoras de resíduos que teriam sido efetivamente utilizados na prestação dos serviços de governança e hotelaria das vilas olímpicas. Conforme ressaltado neste voto, a ausência de registro dessas informações deve-se provavelmente ao regime de contratação por empreitada por preço global e ao enfoque estratégico dado pelo Comando Logístico do Exército em avaliar os serviços pelos resultados qualitativos.Dessa forma, o gerenciamento da quantidade e a frequência de utilização dos serviços de locação veículos e equipamentos correram por conta e risco da contratada, uma vez que a [empresa] assumiu obrigação de realizar objeto como todo, observadas as etapas do cronograma de trabalho e os acordos de níveis de desempenho definidos nos serviços.[...]Tanto o regime de contratação como a forma de medição dos serviços, adotados pelo Comitê de Planejamento Operacional do Jogos e pelo Comando Logístico do Exército, encontram respaldo nas Leis 8.666/1993 e 10.520/2002, e no Decreto 5450/2005, atendem ao princípio da eficiência estampado no caput artigo 37 da Constituição e harmonizam-se com as diretrizes estabelecidas no planejamento da avença e as peculiaridades do objeto.Além de a avaliação dos serviços sob a perspectiva de resultado estar plenamente aderente ao modelo de contratação, foi também demonstrado que o objeto da avença, apesar de contemplar atividades corriqueiramente terceirizadas pela Administração, tais como limpeza, conservação, manutenção e operação de instalações, ostentava singularidades que não recomendavam medição de quantitativo de mão de obra, materiais, insumos e equipamentos que compõe os serviços de governança e hotelaria das vilas olímpicas, sob pena de comprometer a estratégia adotada pela organização dos jogos.[...]Dessa forma, não foram confirmadas as supostas ilicitudes referentes à adoção de critérios de medição inadequado e de omissão relativa à não implementação de medidas corretivas com vistas à revisão tempestiva dos procedimentos de liquidação de despesas públicas, verificados durante a execução do Contrato 078/2011-COLOG.Em outro giro, foi identificado omissão dos gestores públicos no dever de realizar adequada orçamentação prévia do objeto da contratação, em desacordo com art. 7º, §2º, II c/c art. 40, §2º, inc. II da Lei 8.666/93, art. 9º, II e § 2º do Dec. 5450/2005 e a Instrução Normativa 02/2008 SLTI/MPOG, à época vigente. O termo de referência aprovado pelo Comitê de Planejamento Operacional do Jogos e adotado pelo Comando Logístico do Exército Brasileiro foi genérico e não estabeleceu composição dos custos unitários e quantitativos de itens, além de contemplar pesquisa de mercado inconsistente, contendo orçamento-base não-detalhado.Mesmo considerando as singularidades da contratação, era possível precificar os serviços a serem avençados, a partir da decomposição de custos de itens de serviços comuns, a envolver levantamento prévio de mão de obra, materiais, insumos e equipamentos, com os devidos ajustes às demandas e produtividades requeridas na fase de planejamento.A ausência de devida orçamentação prévia e detalhada dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares impediu, inclusive, que fosse certificada a economicidade do ajuste, como forma de prevenir a existência e a extensão de eventual sobrepreço na contratação e, consequentemente, superfaturamento na execução da avença, globalmente considerada.Quanto às deficiências verificadas no orçamento-base da contratação dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas militares, cabe-me tecer algumas considerações.[...]O termo de referência contemplou orçamentação prévia genérica e imprecisa do objeto da licitação, a qual não foi fundamentada em levantamento preciso de quantitativo e composição dos custos unitários de mão de obra, material, insumos e equipamentos que integram os serviços contratados, em desacordo com art. 7º, § 2º, inciso II, c/c o art. 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, art. 9º, inciso II, e § 2º, do Decreto 5.450/2005, e Instrução Normativa 2/2008 SLTI/MPOG, à época vigente.[...]Nessas circunstâncias excepcionais, considerando o exíguo tempo para adoção dos procedimentos necessários à contratação antes do início do evento esportivo (julho de 2011), não era razoável exigir do gestor postura diversa no sentido de realizar amplo escrutínio do levantamento de quantitativo e preços dos recursos necessários a suprir as deficiências do orçamento-base originadas no planejamento do CPO, com risco de comprometer a tempestiva celebração do contrato dos serviços de gestão integrada de governança e hotelaria das vilas olímpicas. Em razão dessas condições ímpares, também deixo de considerar irregulares as contas especiais e cominar sanção pecuniária a [omissis 2].Acórdão:9.1. julgar regulares com ressalva as contas de [omissis 1, 2, 3, 4 e 5] e da [empresa], expedindo-lhes quitação, com base nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso II; 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208, 214, inciso II, do Regimento Interno;[...]9.3. dar ciência ao Comando Logístico do Comando do Exército Brasileiro de que foi verificado, no procedimento administrativo que alicerçou os Pregões Eletrônicos 3/2011-COLOG e 20/2011-COLOG e, por consequência, o Contrato 78/2011-COLOG, realização de pesquisa de mercado inconsistente, contendo orçamento-base não detalhado, e inclusão de termo de referência genérico, sem o estabelecimento da composição dos custos unitários e do quantitativo dos itens, em desacordo com o art. 7º, § 2º, inciso II, c/c art. 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, art. 9º, inciso II, e § 2º do Decreto 5450/2005, e Instrução Normativa 2/2008 SLTI/MPOG, à época vigente;