Acórdão 2873/2021
Voto:2. Examina-se pedido de reexame interposto por [recorrente 1] e [recorrente 2] contra o Acórdão 1.171/2020-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, por meio do qual este Tribunal considerou improcedente a representação apresentada pelas ora recorrentes e expediu a seguinte determinação à Segecex:[...]3. As discussões do processo, nesta fase recursal, referem-se a propostas de projeto de Parceria de Desenvolvimento Produtivo (PDP) apresentadas pela Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) ao Ministério da Saúde, tendo como objeto o desenvolvimento, transferência e absorção de tecnologia para a fabricação do Sofosbuvir, utilizado no tratamento de hepatite C, bem como de seu insumo farmacêutico ativo (IFA).4. Na origem do processo, a [recorrente 1] alegou a existência de diversas irregularidades que impediriam a aprovação das propostas PDP apresentadas por laboratórios públicos. Para o que interessa ao presente exame, a ora recorrente havia apontado o seguinte:[...]f)  ausência de previsão de transferência da tecnologia do IFA (além da referente ao próprio medicamento) na PDP, o que seria essencial para a portabilidade tecnológica.5. No recurso (peça 104) e memoriais trazidos posteriormente (peças 143-147), as recorrentes alegam, em linhas gerais, o seguinte: [...]e) há a necessidade de internalização do IFA pelo parceiro público;[...]8. Manifesto minha concordância com a quase totalidade da análise da unidade técnica, anuída pela Procuradoria. Minha única divergência é quanto à obrigatoriedade de transferência de tecnologia para a produção do IFA.[...]36. A recorrente argumentou ainda que o contrato de PDP sem a previsão de transferência da tecnologia do IFA está em descompasso com a Portaria de Consolidação GM/MS 5/2017. Afirmou que, com isso, há que se reconhecer que os recursos já empregados nessa PDP servirão apenas para o enriquecimento ilícito das parceiras privadas, na medida em que não há qualquer garantia da transferência de tecnologia para produção do IFA. Acrescentou que o acórdão recorrido teria alterado o entendimento do já aludido Acórdão 544/2020-TCU-Plenário, de minha relatoria, que teria concluído que a ausência de previsão de internalização do IFA pela parceira pública em uma PDP acarreta prejuízo ao SUS.37. Na deliberação recorrida, o relator considerou, com base em dispositivos do anexo XCV da Portaria de Consolidação GM/MS 5/2017, que não seria obrigatória a transferência de tecnologia de produção do IFA para a parceira pública (que, aliás, não tem capacidade de produção do IFA) e que a internalização pode ocorrer por uma entidade privada desenvolvedora nacional e produtora local. O ministro fundamentou-se, em essência, nas seguintes considerações da unidade técnica, transcritas em seu voto:[...]38. Com as devidas vênias, tenho entendimento distinto.39. Na minha compreensão, as definições de "internalização de tecnologia" e de "portabilidade tecnológica", que constam, respectivamente, nos incisos XII e XV do art. 2º do anexo XCV da Portaria de Consolidação GM/MS 5/2017, são decisivas para a intepretação da questão em exame, verbis:"Art. 2º Para efeitos deste Anexo, são adotados os seguintes conceitos: (...) XII - portabilidade tecnológica: capacidade técnica e gerencial de transferência de determinada tecnologia pela entidade privada ou instituição pública que a detém para outra instituição pública; (...) XV - internalização da tecnologia: finalização do processo de desenvolvimento, transferência e absorção de tecnologia objeto da PDP pela instituição pública, tornando-a detentora de todas as informações que garantam o domínio tecnológico e apta à portabilidade tecnológica para o atendimento das demandas do SUS." (Grifos acrescidos).40. Dessas definições, concluo que o papel da instituição pública de absorção da tecnologia e fabricação do produto (art. 14, I, "a") abrange a íntegra das informações necessárias para que haja o domínio tecnológico que a torne apta à portabilidade tecnológica, incluindo, por consequência, o conhecimento necessário para a fabricação do IFA. Anoto que essa hipótese de transferência de tecnologia decorrente da portabilidade é tratada expressamente no art. 60 da norma e citada, no art. 9º, como um dos objetivos dos sujeitos que participam da PDP, verbis: "Art. 60. Comprovada a internalização de tecnologia, a instituição pública poderá, com a devida motivação analisada pelo Ministério da Saúde, transferir a tecnologia objeto de PDP a outra instituição pública para fins de atendimento às necessidades do SUS.""Art. 9º Os sujeitos participantes da PDP poderão ser: I - instituição pública, individualmente ou conjuntamente a outras instituições públicas, com vistas a possibilitar segurança, portabilidade tecnológica, agilidade e dinamicidade no processo de pesquisa, desenvolvimento, absorção tecnológica e inovação; eII - entidade privada, individualmente ou conjuntamente a outras entidades privadas, com vistas a possibilitar segurança, portabilidade tecnológica, agilidade e dinamicidade no processo de transferência de tecnologia."41. Assim, entendo que a portaria estabelece a portabilidade tecnológica como um objetivo relevante das PDPs, devendo, ao fim do processo, a entidade pública ser capaz de transmitir, para outra instituição pública, todo o conhecimento requerido para a obtenção do produto final. 42. A propósito, penso que esse entendimento é compatível com os demais dispositivos mencionados na deliberação recorrida. 43. No caso do art. 59 do anexo XCV da Portaria de Consolidação GM/MS 5/2017, a alusão à absorção de tecnologia pela instituição pública e pela entidade privada foi feita, a meu ver, apenas para que estivesse abrangida a hipótese em que há a necessidade de parceiro produtor do IFA (art. 14, I, "c"), quando o parceiro público não é capaz de fazê-lo. No entanto, isso não significa que está excluída a necessidade de absorção, pela entidade pública (art. 14, I, "a"), de todo o conhecimento desenvolvido. Em outras palavras, havendo ou não parceiro privado responsável pela produção do IFA, deve haver a transferência da tecnologia para o laboratório público.44. Desse modo, percebo que a norma não ignorou a dificuldade e a falta de estrutura dos laboratórios públicos nacionais de produzirem o IFA. Por esse motivo, a portaria prevê, como alternativa, a possibilidade de sua produção por empresa privada. 45. Por sua vez, o art. 68, IX, da citada norma, estabelece que a instituição pública é responsável por garantir, junto a seu parceiro privado, a internalização da produção nacional do IFA. Ressalto que o art. 69 também estabelece obrigações ao parceiro privado quanto a esse aspecto, pois exige que ele garanta, no projeto executivo, na esfera de sua responsabilidade, a internalização da produção nacional do IFA. Contudo, creio que esses dispositivos tampouco são incompatíveis ou excluem a obrigatoriedade de transferência de todas as informações que garantam a portabilidade tecnológica prevista nos arts. 14, XII e XV, e 60 do anexo XCV da mesma portaria.46. No que concerne ao presente processo, por entender que este Tribunal deve reconhecer essa necessidade de previsão, nas PDPs, para a absorção de todo o conhecimento, penso que deva ser dado provimento parcial ao pedido de reexame, apenas para alterar a decisão quanto ao mérito da representação, que passa a ser de procedência parcial. Entendo que isso não deve implicar, por exemplo, a invalidação da PDP. Há de se reconhecer que se trata de tema controverso, acerca do qual este Tribunal tem adotado deliberações com entendimentos distintos. 47. Além disso, é posterior à celebração da PDP em discussão a determinação expedida por meio do Acórdão 544/2020-TCU-Plenário, por mim relatado (Sessão de 11/3/2020), no sentido de que fosse assegurada a transferência de tecnologia de produção de IFA para o parceiro público no âmbito das PDPs a serem celebradas:"9.3. com fulcro no art. 250, inciso II, do RI/TCU, determinar à Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos do Ministério da Saúde (SCTIE/MS) para que adote providências, no prazo de sessenta dias, para implementar medidas que assegurem a transferência de tecnologia de produção de insumo farmacêutico ativo (IFA) para o parceiro público no âmbito das Parceria para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) a serem celebradas, a fim de evitar a dependência do laboratório público em relação ao laboratório privado, caso o laboratório público não seja o destinatário da transferência de tecnologia para produção do IFA, informando ao Tribunal as medidas adotadas;" (Grifos Acrescidos).48. Ressalto ainda que não há necessidade de expedição de medida adicional no presente processo, visto que a referida determinação permanece válida e que não foram apresentados recursos contra a aquela decisão no prazo legal. 49. Aliás, tendo em vista a identidade de assuntos entre o presente processo e o TC030.310/2017-2, que está aberto e seguindo seu andamento regular, considero oportuno informar à unidade técnica da necessidade de realizar, naqueles autos, análise e submissão ao relator de proposta acerca da manifestação do Ministério das Saúde (peça 93). Ressalto que esse documento está no contexto do monitoramento da determinação expedida, pois não foi recebido como recurso, por ter sido apresentado meses após a notificação do órgão a respeito do acórdão em questão.Acórdão:9.1 conhecer do pedido de reexame e, no mérito, dar-lhe provimento parcial para considerar parcialmente procedente a representação que gerou este processo (peça 1);9.2 esclarecer que, quanto à irregularidade que ensejou a procedência parcial da representação, foi expedida determinação, mediante o subitem 9.3 do Acórdão 544/2020-TCU-Plenário (TC‑030.310/2017-2), no sentido de que o papel da instituição pública na internalização e na transferência da tecnologia abrange a apropriação da íntegra de todas as informações necessárias para que haja o domínio tecnológico de toda a cadeia produtiva, tornando-a apta à portabilidade tecnológica, incluindo, por consequência, o conhecimento necessário para a fabricação do insumo farmacêutico ativo (IFA);