Acórdão 900/2024
Voto:Trata-se de auditoria de conformidade realizada nos convênios celebrados no âmbito do extinto Ministério da Cidadania, com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), e nos ajustes firmados entre o extinto Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a [Oscip].[...]4. Os trabalhos de fiscalização foram norteados pelas seguintes questões de auditoria:[...]Questão 2: Há irregularidades nas contas específicas utilizadas nos repasses dos recursos dos ajustes firmados com a [Oscip] nos Termos de Parceria 2/2013, 1/2014 e 1/2015?[...]Achados de auditoria7. A presente fiscalização apontou, como achados de auditoria, as seguintes ocorrências consideradas irregulares na execução dos termos de parceria objeto do presente processo:[...]c) pagamentos realizados fora da conta específica.8. Passo a detalhar a seguir cada um desses achados.[...]8.3. Achado 3: Pagamentos realizados fora da conta específica8.3.1. O relatório de fiscalização aponta a constatação de que, nos quarenta pagamentos analisados nos três termos de parceria selecionados e no termo de colaboração, houve repasses de valores sem a utilização das contas específicas dos ajustes firmados com a [Oscip]. Esses repasses não estariam de acordo com as possibilidades previstas no art. 64, § 2º, inciso II, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507/2011, segundo o qual é possível o crédito diretamente na conta do convenente (1) para pagamentos quando se tratar de execução direta; (2) em caso de ressarcimentos de pagamentos feitos pela convenente devido a atrasos dos repasses federais; e (3) por ato da autoridade máxima do concedente.8.3.2. Nos casos analisados, não se configuraram as situações (1) e (2) acima, restando apenas a possibilidade de pagamento fora da conta específica com autorização do concedente, na forma de Ordem Bancária de Transferências Voluntárias (OBTV) para a próprio convenente. Nos termos do item 5.3 do Manual de Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Parceria Operados por OBTV no SICONV (peça 35, p. 58), as OBTV para o próprio convenente funcionam mediante a emissão de uma ordem bancária que transfere recursos para uma conta bancária de titularidade do convenente, mas distinta da conta específica e serve para pagar tributos, para pagar diárias em moeda estrangeira, para pagar fornecedores que não tenham conta bancária e para situações excepcionais existentes em determinados convênios. Todavia, nos casos analisados, a auditoria aponta que os pagamentos se referem a despesas com obras e pagamentos de salários.8.3.3. Segundo pesquisa realizada no Siconv relativa aos quatro termos de parceria analisados, houve pagamentos fora das constas específicas, via OBTV, no valor total de R$ 14.934.753,30.8.3.4. A equipe de auditoria, ante a impossibilidade de estabelecimento do nexo de causalidade entre os pagamentos realizados fora das contas específicas dos ajustes e as correspondentes despesas, propôs assinar prazo para que o então Ministério da Cidadania adotasse medidas administrativas para caracterização ou elisão de possível dano ao erário decorrente dos pagamentos irregulares aqui tratados.Instrução após diligências9. Vindo o processo ao meu Gabinete, determinei, por meio do despacho à peça 114, a realização de diligência ao Ministério da Cidadania visando à obtenção dos Programas de Trabalho integrantes dos Termos de Parceria 2/2013 e 1/2014, bem como os instrumentos do Termo de Parceria 1/2015 e do Termo de Colaboração 47/2017, juntamente com os seus respectivos Programas de Trabalho. Essa determinação decorreu da seguinte constatação exposta no mencionado despacho:[...]10. As respostas às diligências realizadas em decorrência do mencionado despacho foram analisadas pela AudBenefícios por meio da instrução também transcrita no relatório integrante desta deliberação.[...]13. Pagamentos realizados fora da conta específica dos ajustes13.1. Quanto ao achado atinente aos pagamentos realizados fora da conta específica dos ajustes, a análise das respostas às diligências concluiu pela manutenção da irregularidade apontada no Relatório de Fiscalização e, por consequência, foi mantida a proposta de se determinar ao concedente a adoção de medidas administrativas para caracterização ou elisão de possível dano ao erário decorrente dos pagamentos realizados por meio de OBTV ao Convenente, e, em caso de insucesso da elisão do possível dano, que providencie a imediata instauração de tomada de contas especial.13.2. Conforme relatado pela unidade técnica, o Ministério, em sua resposta à diligência, discorda do achado da equipe de auditoria por considerar, essencialmente, que: (i) os quarenta pagamentos analisados se referem a atividades de execução direta efetuados pela entidade parceira, situação em que a legislação permite o pagamento por OBTV ao Convenente; e (ii) foram atendidas as formalidades atinentes aos pagamentos por meio de OBTV ao Convenente, como prévia autorização do concedente, discriminação de todos os pagamentos mediante essa modalidade, e atendimento a certo limite de valor. Face a esse posicionamento, a unidade técnica entendeu como relevante fazer uma análise mais ampla da legislação, a fim de se verificar se houve, de fato, o atendimento a todos os requisitos para pagamento por meio de OBTV ao Convenente.13.3. Neste sentido, ao analisar as disposições do Decreto 3.100/1999, que regulamenta a Lei 9.790/1999 (que dispõe sobre os termos de parceria), bem como da Lei 13.019/2014 (que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil), a unidade técnica conclui que a regra para a movimentação de recursos de transferências voluntárias é a conta bancária específica. Aponta que tal exigência tem por finalidade assegurar que se conheça o nexo de causalidade dos recursos públicos aportados às parcerias.13.4. Por outro lado, ao analisar a regulamentação contida na Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507/2011 e na Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, que preveem situações de dispensa da movimentação de recursos de transferências voluntárias por meio da conta bancária específica, bem como as regras para a realização de pagamentos mediante OBTV ao Convenente, contidas no Manual de Convênio, Contrato de Repasse e Termo de Parceria Operados por OBTV no Siconv, a AudBenefícios, ao analisar as despesas pagas por meio de OBTV ao Convenente selecionadas aleatoriamente, verificou a não publicação das informações obrigatórias relacionadas aos beneficiários finais das despesas pagas por meio dessa modalidade.13.5. Ante essas constatações, a unidade técnica conclui que não restou demonstrado o nexo de causalidade na aplicação dos recursos. Dessa forma, mantém a determinação proposta pela equipe de auditoria, porém com ajustes a fim de que sejam envolvidos todos os pagamentos realizados por meio de OBTV ao Convenente nas parcerias examinadas, e não apenas aqueles referentes a obras, mercadorias e serviços, como constou na proposta de encaminhamento original.Razões de decidir14. Feito esse resumo das análises e propostas de encaminhamento formuladas tanto no relatório de fiscalização quanto na última instrução da AudBenefícios, passo a decidir, antecipando que acolho as mencionadas análises naquilo que não conflitar com as considerações que passo a expor.[...]20. Por fim, em relação ao achado acerca dos pagamentos realizados fora da conta específica dos ajustes, divirjo do encaminhamento proposto pela unidade técnica.21. Verifico que a proposta busca, em um primeiro momento determinar ao ministério concedente, a avaliação da ocorrência ou não de dano ao erário em razão dos pagamentos realizados por meio de OBTV ao Convenente. Entendo, entretanto, que essa parte da proposta se mostra inócua desde já, visto que o concedente, ao longo deste processo, tem defendido a regularidade desses pagamentos.22. Restaria então determinar a instauração de tomada de contas especial, conforme a parte final da proposta de encaminhamento formulada, na qual o concedente deveria analisar todos os pagamentos realizados por meio de OBTV ao Convenente nos ajustes objeto destes autos.23. Ressalte-se que a análise que resultou no mencionado encaminhamento levou em consideração que as despesas questionadas no achado são afetas à gestão pela própria entidade parceira, e, em consequência do modelo diferenciado de execução do Programa Cisternas, podem ser consideradas de execução direta pela entidade parceira. Entretanto, a partir da análise de uma amostra de despesas pagas por meio de OBTV ao Convenente (peças 186 a 189), foi verificada a não inserção no Siconv das informações obrigatórias relacionadas aos beneficiários finais das despesas pagas por esse meio, contrariando as disposições do art. 52, caput e §§ 2º e 3º, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016. Assim, a unidade técnica considerou não demonstrado o nexo de causalidade na aplicação dos recursos, o que, nos termos da jurisprudência do Tribunal, justificaria a instauração de tomada de contas especial.24. Penso, porém, que eventual determinação visando à instauração de TCE deve ser sopesada perante uma análise da sua relação custo/benefício, bem como de sua razoabilidade.25. Verificando-se a amostra de despesas pagas por meio de OBTV ao Convenente utilizada pela unidade técnica para fundamentar sua proposta, vejo que essa amostra envolve 12 OBTVs, totalizando o valor de R$ 90.309,64. Por meio dessas OBTVs foram realizados 64 pagamentos, sendo 37 deles em valor inferior a R$ 1.000,00, dentre os quais, 12 são em valor inferior a R$ 100,00, e um deles no valor de R$ 0,86. Dos pagamentos restantes, 26 são em valor inferior a R$ 10.000,00, a maioria concentrada na faixa entre R$ 1.000,00 e R$ 3.000,00. Por fim, apenas um pagamento, no valor de R$ 17.679,74, foi superior a R$ 10.000,00.26. Vê-se, portanto, que a maioria dos pagamentos constantes da amostra são em valores que podem ser considerados irrisórios, o que, apesar de indevido, pode ter sido a razão para a não apresentação de todos os dados que a unidade técnica apontou como necessários para o estabelecimento do nexo de causalidade.27. De acordo com informações constantes do item 151 do Relatório de Fiscalização 123/2021 (peça 111), foram emitidas 1.392 OBTVs no âmbito da execução dos ajustes aqui tratados. Considerando que as 12 OBTVs analisadas pela unidade técnica correspondem a 64 pagamentos, portanto, uma média de 5,33 pagamentos por OBTV, chega-se a um total de mais de 7.400 pagamentos a serem analisados. Portanto, além da necessidade de levantamento de todas essas OBTVs e correspondentes pagamentos, a notificação da [Oscip] deveria envolver todos os pagamentos em que não foram inseridos no Siconv os dados dos beneficiários. Daí surgiria a necessidade de análise de eventuais comprovantes que fossem apresentados para regularizar esses pagamentos.28. Não resta dúvidas tratar-se de tarefa de grande envergadura, com resultados muito possivelmente aquém do esforço processual necessário, tendo em vista a baixa materialidade da maioria dos pagamentos, além da possibilidade de pelo menos parte das irregularidades serem elididas após a notificação. Ainda que seja possível imaginar o estabelecimento de um valor de corte para os pagamentos, abaixo do qual se dispensaria a análise por racionalidade administrativa, não me sinto confortável, todavia, para definir esse valor, por prever que, qualquer que seja, poderá ser objeto de contestação, mormente considerando não existir normas que estabeleçam esse limite.29. Por outro lado, ao analisar os pagamentos apontados pela unidade técnica como irregulares (peças 186 a 189), verifica-se que as despesas correspondentes são compatíveis com as atividades da OSCIP parceira. A título de exemplo, considerando apenas pagamentos acima de R$ 1.000,00, vê-se que se tratam de despesas com viagens e estadias, telefone, água, energia, internet, material de consumo e expediente, pessoal, auditoria independente, despesas postais, alimentação e deslocamento em reunião de diretoria. As três maiores despesas apontadas, nos valores de R$ 6.493,40, R$ 17.679,64 e R$ 8.336,25 dizem respeito, respectivamente, a alimentação, deslocamento e hospedagem em um encontro estadual (peça 188, p. 1-4).30. Por tudo isso, embora reconheça a ocorrência da irregularidade na utilização das OBTVs para pagamentos de despesas em que as formalidades exigidas não foram cumpridas a contento, penso ser improdutiva, atentando contra a racionalidade administrativa, a adoção da medida sugerida pela unidade técnica. Ademais, não é desarrazoado supor que a baixa materialidade da maioria dos pagamentos envolvidos pode ter contribuído para o relaxamento quanto ao cumprimento de todas as formalidades requeridas nesses tipos de pagamentos. Assim, deixo de acolher a proposta formulada, substituindo-a por ciência ao concedente quanto à necessidade de as entidades parceiras fazerem constar do Siconv, nos pagamentos com utilização de OBTVs ao Convenente, as informações relacionadas aos fornecedores destinatários desses pagamentos, bem como as justificativas para a não utilização da conta específica para realização desses pagamentos.Acórdão:9.2. dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, com fundamento no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, quanto à necessidade de as entidades parceiras, nos ajustes doravante firmados no âmbito da Lei 12.873/2013, fazerem constar do Siconv, nos pagamentos com utilização de OBTVs ao Convenente, as informações relacionadas aos fornecedores destinatários desses pagamentos, conforme disposto no art. 52, § 3º, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, bem como as justificativas para a não utilização da conta específica para realização desses pagamentos;