Acórdão 1253/2012
Proposta de Deliberação:4. Nota-se que as principais falhas estariam associadas aos licenciamentos ambientais do TUP e da FIOL, tendo sido questionadas também a viabilidade econômica da referida ferrovia, bem como a conveniência e a oportunidade de se alocar recursos públicos na construção do mencionado terminal portuário, que, no entender do denunciante, atenderia unicamente a interesse particular.[...]51. [...], observo que as informações contidas nos autos lançam luzes sobre o risco de lesão iminente aos cofres públicos, se a matéria não for conduzida com o dever de cuidado que a situação requer, de modo que entendo oportuna e necessária a adoção da medida de urgência suscitada pelo denunciante, pelos fatos e fundamentos que passo a expor.[...]58. De acordo com a [nova] documentação, após entraves à implantação do TUP na região de Ponta da Tulha, foram realizadas novas análises de alternativas locacionais para o empreendimento, as quais resultaram na condução integrada de ambos os empreendimentos, TUP/BAMIN e Porto Público, em um processo de licenciamento ambiental unificado (denominado em conjunto de Porto-Sul) [...].59. O Ibama também esclarece que, posteriormente a uma possível emissão de Licença Prévia, os empreendimentos, por questões intrínsecas a cada um, terão as suas fases de instalação avaliadas separadamente (Parecer Técnico nº 9/2012).[...]61. No que tange aos pontos suscitados na denúncia, muito embora até possam ter se mostrado improcedentes as [outras] questões [...], é de se observar que procede a preocupação afeta ao licenciamento ambiental de parte significativa do empreendimento, lembrando ainda neste ponto que [...] não foi promovido exame acurado sobre o estudo de viabilidade técnica e econômica de todo o empreendimento, de modo a se confirmar as alegações sobre a inviabilidade do trecho Caetité - Ilhéus.62. Corroboram esse entendimento as conclusões a que chegou o Ibama por meio do Parecer Técnico nº 186/2010 [...] sobre a escolha da Ponta da Tulha como local para a instalação dos terminais portuários, por meio do qual a entidade foi taxativa ao afirmar que "a análise de alternativas locacionais apresentada no EIA não contemplou metodologia adequada e com a profundidade necessária, desconsiderando aspectos relevantes relacionados ao meio biótico".63. E aí as conclusões da autarquia federal ambiental deixam claro que a instalação do Terminal da Ponta da Tulha no local proposto acarretaria "impactos de grande monta e não avaliados em sua totalidade", relacionados a uma série de fatores, dentre os quais os que dizem respeito à supressão de Mata Atlântica [...] em estágios médio e avançado de regeneração e os que se referem à agressão a recifes de corais [...], classificados como importantes, que sofreriam impactos "não mitigáveis".64. Resta, assim, irrefutavelmente demonstrado que parte significativa dos vícios ambientais tratados na denúncia reveste-se de robusta verossimilhança.65. E assim, não apenas pelas questões diretamente relacionadas ao aspecto ambiental em discussão, mas também pela ausência de um estudo sobre a viabilidade técnica e econômica de todo o Complexo, sobressai o fumus boni iuris, [...] um dos pressupostos necessários à concessão da medida cautelar que se pleiteia [...].66. Com efeito, de todo o exposto, não se pode perder de vista um aspecto fundamental para o exame deste processo, o de que o traçado da FIOL está intimamente relacionado à definição da precisa localização do terminal Porto-Sul, o que, por sua vez, depende de um posicionamento conclusivo do Ibama acerca do assunto, fato que ainda não se verificou regularmente.[...]70. [...] deve ser considerado que os documentos do Ibama que serviram de base para o exame proferido pela unidade instrutiva não equivalem ao licenciamento formal, mas dizem respeito a estudos preliminares, não sendo, portanto, suficientes para uma adequada conclusão acerca de a localidade de Aritaguá, no Município de Ilhéus/BA, constituir-se efetivamente numa alternativa plenamente viável sob o aspecto ambiental.71. Com base nesses dados, portanto, não é possível dizer que o local de destino da FIOL já esteja definido, ao mesmo tempo em que [...] também não é possível concluir que as obras no trecho diretamente relacionadas com a definição do local de instalação do Porto-Sul terão, ou não, o devido prosseguimento.72. Logo, por esse prisma, pode-se observar que a continuidade na aplicação de recursos federais sobre esse empreendimento que, na sua inteireza, não goza de inegável viabilidade ambiental pode resultar respectivamente, ou no inaceitável desperdício de dinheiro público federal, ou na injustificável produção de dano ambiental irreparável, seja pela construção de trecho ferroviário que não desembocaria em nenhum porto, seja, por outro lado, pela indevida construção de todo o Complexo com base na famigerada premissa do fato consumado.73. E aí vale lembrar que o TCU já se posicionou no sentido de que o início de obras sem a devida licença ambiental configura irregularidade grave, conforme consignado no Acórdão 1.846/2003-Plenário, em cujo voto ficou registrado que:"Não obstante, por meio do também citado Acórdão 516/2003, esta Corte de Contas passou a classificar como irregularidades graves a contratação de obras com base em projeto básico elaborado sem a licença prévia, e o início de obras sem a devida licença de instalação, bem como o início das operações do empreendimento sem a licença de operação, com base nos arts. 2º, § 2º, inciso I e art. 12, ambos da Lei nº 8.666/93, c/c o art. 8º, incisos I, II e III, da Resolução Conama nº 237/97."74. Desse modo, vê-se que, ainda que apenas sob o ponto de vista ambiental, a concessão da medida cautelar até já se justificaria, considerando que a fumaça do bom direito se descortina nestes autos.75. Todavia, diante da contundente manifestação do Exmo. Sr. Governador do Estado da Bahia no sentido de que o Estado tem pronto interesse em se manifestar sobre as questões até aqui suscitadas nos autos, e considerando a importância socioambiental do empreendimento, vejo que o TCU pode abrir prazo para a prévia manifestação estadual, de modo a permitir que novos elementos possam ser carreados aos autos [...].[...]80. De qualquer modo, permito-me tecer algumas considerações adicionais acerca dos argumentos do Ibama sobre a análise integrada dos empreendimentos formadores do Complexo Porto-Sul.81. Como visto [...], a 8ª Secex propôs o acolhimento das justificativas da entidade, formuladas com base na premissa de que não haveria previsão legal que obrigasse essa avaliação de forma integrada, lembrando [...] o fato de que, apesar de não haver previsão legal direta nesse sentido, a autarquia ambiental deu início à análise unificada do Porto Sul e do TUP.82. Vejo, todavia, ainda que em juízo de delibação, que há sim regramento constitucional e legal suficiente que exige um adequado estudo não só sobre a viabilidade ambiental, mas também sobre a viabilidade técnica e econômica de todo o empreendimento (todo o Complexo Porto-Sul).83. Eis que nesse sentido, no plano constitucional e sob o ponto de vista ambiental, o art. 225, § 1º, IV, da CF88 assim determina:[...]87. Não fosse o bastante, vê-se que o art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993 lança ainda mais luzes no sentido da necessidade de que se apresentem tais estudos, sobre a viabilidade técnica e a preservação ambiental, para todo o empreendimento, ao aduzir que:[...]88. Logo, entende-se que, nos termos dos arts. 174, caput, e 175, parágrafo único, incisos III e IV, da [CF], a implementação de todo o Complexo Porto-Sul, que efetivamente destina-se à prestação de serviço de transporte ferroviário de carga, deve também se submeter, ainda que por analogia, ao disposto nos arts. 6º, § 1º, 16, 5º, caput, e 29, X, da Lei nº 8.987, de 1995.89. Desse modo, ainda que em juízo de cognição sumária, vejo que o Complexo Porto Sul não deve ser executado sem o devido estudo de viabilidade ambiental sobre todo o empreendimento, com a devida expedição dos licenciamentos ambientais.90. E, na mesma linha, observo também que o aludido Complexo não deve ser executado sem o devido estudo de viabilidade técnica e econômica sobre todo o empreendimento, até mesmo porque, por força dos princípios da legalidade, da motivação e da eficiência administrativas em comunhão com o princípio da continuidade do serviço público, a administração federal não deve realizar obras ou mesmo implementar serviços públicos "a esmo", sem a devida fundamentação técnica, econômica e ambiental, devendo, sim, assegurar que tais obras e serviços públicos contribuem para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, em seus diversos prismas: ambiental, tecnológico, econômico e social.91. Registre-se, aliás, que, por se tratar da execução de um programa multimodal de transportes [...], os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental, realizados de forma integrada, mostram-se ainda mais necessários e imprescindíveis, já que, como regra, a multimodalidade pressupõe a implementação de iniciativas e de ações integradas, e não fragmentadas.92. E, assim, ainda que em juízo de cognição sumária, pode-se concluir em síntese que: (i) o licenciamento ambiental deve ser promovido pelo exame de todo o conjunto da atividade, e não apenas sobre cada obra isoladamente, em respeito ao princípio do planejamento determinante (art. 174, caput, da [CF]) e aos princípios da segurança e da continuidade do serviço público, bem como da promoção do desenvolvimento nacional ambientalmente sustentável (art. 175, parágrafo único, inciso IV, e art. 225, § 1º, IV, da [CF], c/c os arts. 6º, § 1º, e 29, X, da Lei nº 8.987, de 1995, c/c o art. 3º, caput, da Lei nº 8.666, de 1993); (ii) a implementação do Complexo Porto-Sul deve estar acompanhada do devido estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental para todo o empreendimento, em respeito aos princípios da legalidade, da eficiência e da motivação administrativas (art. 37, caput, da CF88 e art. 2º da Lei nº 9.784, de 1999), e considerando ainda a observância aos princípios da continuidade do serviço público, bem como da promoção do desenvolvimento nacional economicamente sustentável; (iii) os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental sobre todo o empreendimento do Complexo Porto-Sul devem estar disponíveis para exame pelos órgãos de controle financeiro, a exemplo da CGU e do TCU, em respeito aos princípios da legalidade, da eficiência e da motivação administrativas.[...]94. [...] anoto que há nos autos informações que sugerem indícios de preocupante vício também em relação à licença concedida à empresa [mineradora] pelo Instituto do Meio Ambiente da Bahia - IMA para a exploração da mina de ferro [...].95. Eis que a licença de implantação teria sido concedida por entidade estadual, o que pelo menos aparentemente se mostra incongruente com a notícia de que a exploração da mina em comento comprometeria a preservação de 27 cavernas na região, dando ensejo ao questionamento sobre a regularidade de tal medida, já que, nos termos do art. 20, X, da CF88, tais cavidades naturais subterrâneas configurariam bens da União, de tal modo que, pelo menos em tese, fixaria a competência do Ibama para se pronunciar sobre o assunto [...].96. Diante dessas considerações, muito embora veja como necessária a prévia manifestação do Governo do Estado da Bahia nestes autos, entendo que deve também ser determinado à Valec, em caso de a localidade [...] realmente se mostrar ambientalmente viável para a instalação do terminal Porto-Sul (terminal público e privado), que apresente ao TCU estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental [...].Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia [...];9.2. recomendar ao [...] Ibama que [...] confira a maior celeridade possível à análise do processo de licenciamento ambiental unificado do Terminal de Uso Privativo [-TUP], a ser utilizado para escoamento de minério de ferro (a ser servido pela Ferrovia de Integração Oeste-Leste - FIOL), sob a responsabilidade da empresa [mineradora], e do complexo intermodal composto por um Terminal Portuário Público, sob responsabilidade do Governo do Estado da Bahia e denominado Porto-Sul, tendo em conta a importância socioeconômica do referido complexo;[...]9.4. determinar à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. que, no caso de se considerar a localidade de Aritaguá/BA como ambientalmente viável para a instalação do terminal Porto-Sul (terminal público e privado), ou mesmo no caso de se considerar outra localidade [...], apresente ao TCU o estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental para a integração da FIOL, a partir do rio Almada, ao referido terminal portuário, bem como o devido estudo ambiental sobre a preservação das 27 cavidades naturais subterrâneas na região de Caetité/BA, com a expedição das respectivas licenças ambientais pelo Ibama ou pela instituição ambiental estadual, mas aí com a devida justificação de ordem técnica e legal;[...]9.7. determinar ao Ministério dos Transportes e à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. que apresentem a este Tribunal [...] os estudos de viabilidade técnica, econômica e ambiental atinente a todo o Complexo Porto Sul, nos termos do art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/1993, e em respeito aos princípios da legalidade, da eficiência e da motivação administrativas (art. 37, caput, da CF88 e art. 2º da Lei nº 9.784[/1999]), e considerando ainda a observância ao princípio da continuidade do serviço público, bem como ao da promoção do desenvolvimento nacional ambiental e economicamente sustentável;