Acórdão 2537/2017
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto pelo município de Palmas/TO contra o Acórdão 460/2017 - Plenário, por meio do qual o Tribunal apreciou relatório de auditoria na implantação do corredor de transporte BRT (bus rapid transit) e o SIT (sistema inteligente de transporte) no município de Palmas/TO.2.A fiscalização identificou as seguintes ocorrências:- estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental deficiente;- anteprojeto de engenharia deficiente;- insuficiência da justificativa para a adoção da contratação integrada do RDC;- insuficiência da justificativa do não parcelamento do objeto do contrato, implicando restrição à competitividade do certame.3.Após a oitiva da Secretaria Municipal de Acessibilidade, Mobilidade, Trânsito e Transporte de Palmas/TO (SMAMTT), o Relator a quo expediu medida cautelar no sentido de determinar ao Ministério das Cidades e à Caixa Econômica Federal que suspendessem o repasse de verbas federais e à SMAMTT para que não homologasse o processo relativo ao RDC Eletrônico 1/2015 (peça 48).4.A medida cautelar foi mantida no acórdão recorrido. Na oportunidade, o TCU deliberou também:- comunicar ao Congresso Nacional que subsistiam os indícios de irregularidades graves do tipo IG-P;- promover a oitiva do Consórcio [omissis], vencedor do certame;- determinar à Prefeitura de Palmas/TO que, caso pretendesse lançar novo edital com objeto semelhante, com a utilização de recursos federais, elaborasse e encaminhasse estudos de viabilidade técnico-econômico-ambiental do empreendimento para o Ministério das Cidades;- determinar à Prefeitura de Palmas/TO que, caso pretendesse lançar novo edital com objeto semelhante, com a utilização de recursos federais, informasse ao TCU as justificativas para a adoção do regime de contratação integrada e para o não parcelamento do objeto;- promover a audiência dos responsáveis.5.Inicialmente, registro que o presente recurso pode ser conhecido, por cumprir os requisitos de admissibilidade do art. 48 da Lei 8.443/1992.6.No mérito, acompanho, em grande parte, a unidade técnica. Em seu recurso, o município de Palmas se limita a repetir as considerações emitidas quando da resposta à oitiva. Além disso, as alegações são genéricas e desprovidas de documentação adicional capaz de reverter a decisão adotada pela Corte.7.Com relação ao disposto na Lei 11.578/2007, que dispõe sobre a transferência obrigatória de recursos para a execução de ações relativas ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), o município de Palmas assinala:As referidas transferências obrigatórias devem atender aos seguintes requisitos, conforme constante no termo de compromisso - art. 3º da lei em comento:I - identificação do objeto a ser executado;  II - metas a serem atingidas;  III - etapas ou fases de execução;  IV - plano de aplicação dos recursos financeiros;  V - cronograma de desembolso;  VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas; e VII - comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador, quando a ação compreender obra ou serviço de engenharia.O artigo acima destaca as condicionantes das ações e que estas são pactuadas quando da assinatura do termo de compromisso, não havendo outras dispostas na lei. Em cumprimento ao art. 2º da Lei 11.578/2007, a então Presidenta da República, por meio do Decreto n° 8.227/2014, colocou as ações de implantação do Corredor BRT Palmas Sul no rol das transferências obrigatórias relativas ao PAC. Neste sentido, seguindo as determinações deste decreto, em seu art. 2º:'Compete ao órgão ou entidade da administração pública federal ao qual estiver consignada a dotação orçamentária relativa à ação constante do Anexo a análise e aprovação formal do termo de compromisso de que trata o § 1º do art. 3º da Lei n° 11.578, de 26 de novembro de 2007.'Para o Corredor BRT Palmas, o órgão da Administração Pública Federal com dotação orçamentária relativa a tal ação é o Ministério das Cidades que, em cumprimento às Portarias 164/2013 e 334/2014, aprovou a proposta, no que se refere a sua adequação às condicionantes do art. 3º da Lei 11.578/2007, assim o fazendo pela assinatura do Termo de Compromisso 0444024-63/2014/MCIDADES/CAIXA, representado por sua mandatária, a Caixa Econômica Federal, as quais possui a prerrogativa para tal ato, conforme parágrafo único do Decreto 8.227/2014 acima mencionado.Nesse sentido, restando analisado, aprovado e alinhado com as determinações do programa federal, as ações do Corredor BRT Palmas Sul, torna-se claro que as indagações referentes a tal fato, materializadas, principalmente nos pontos associados ao Estudo de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental, não possuem arcabouço legal para permanecerem.8.O argumento foi enfrentado com precisão pela unidade técnica quando da instrução que subsidiou o acórdão recorrido (peça 77):141.De início, a SMAMTT alega que não haveria arcabouço legal para permanecerem indagações acerca do EVTEA. Para isso, argumenta que a Lei 11.578/2007 elenca em seu art. 3º quais são as condicionantes para as transferências obrigatórias para execução de ações do PAC.142.Contudo, na alegação da Secretaria Municipal não foi levado em conta o disposto no art. 7º da mesma Lei, o qual preconiza que a fiscalização quanto à regularidade da aplicação dos recursos financeiros transferidos com base naquela Lei é de competência do TCU, da CGU e das unidades gestoras da União perante as quais forem apresentados os termos de compromisso. Com efeito, também é de competência desta Corte de Contas a verificação se a legislação e as normas técnicas estão sendo aplicadas devidamente ao se aplicarem os recursos repassados.143.Conforme indicado no relatório de auditoria (peça 38, p. 13-14), o EVTEA é peça fundamental na fase interna do procedimento licitatório, mormente em empreendimentos de mobilidade urbana. O estudo de viabilidade se inicia pela identificação da necessidade a ser satisfeita. A partir dessa definição, analisam-se as alternativas para solução desse problema, verificando os custos e a viabilidade técnica de cada uma. Como material final, seleciona-se a melhor opção que atenda à necessidade, conhecendo seus custos e características intrínsecas à solução.144.Atualmente, conforme explorado anteriormente nesta instrução, não há regulamentação para a análise, pelo Ministério das Cidades, dos estudos de viabilidade de forma prévia à assinatura do termo de compromisso. Contudo, essa falta de regulamentação não torna desnecessária a demonstração de viabilidade por parte do proponente. Ocorre que, por determinação legal, técnica e jurisprudencial, deve-se demonstrar a viabilidade de um empreendimento antes de contratá-lo. É essa demonstração que permite justificar a razão de ser da aplicação de qualquer recurso público, conforme dispõe o princípio da motivação nos atos administrativos.145.Pelo prisma legal, verifica-se que dois dos principais normativos relacionados a licitações de obras públicas indicam a necessidade de comprovação de sua viabilidade técnica, como pode ser observado na definição de projeto básico no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso IV, da Lei 12.462/2011. Além disso, conforme art. 74, § 1º, do Decreto 7.581/2011, aplicável a licitações que contratem por meio do RDC, devem ser incluídos no anteprojeto de engenharia a demonstração e a justificativa do programa de necessidades e os projetos anteriores ou estudos preliminares que embasaram a concepção adotada, itens que, independentemente da nomenclatura, analisam a viabilidade de um empreendimento.146.Além disso, para sistemas de transportes público coletivo e qualificação de vias de transporte coletivo contempladas com recursos federais pelo PAC, conforme o Anexo XI do AE099 da Caixa Econômica Federal, o anteprojeto deve conter, entre outros itens, obrigatoriamente: (i) diagnóstico da situação atual das áreas diretamente afetadas pelo empreendimento através de relatório técnico e fotográfico, refletindo as condições atuais dos meios físico, biológico, social e econômico; (ii) estudos de demanda, com dados da população, de mobilidade urbana, oferta de transporte atual e projeções futuras, de modo a subsidiar e justificar a concepção do projeto; (iii) concepção do sistema de transporte, incluindo alternativas técnicas consideradas; e (iv) plano operacional do sistema.147.Pelo prisma técnico, inicialmente, apresenta-se a definição de anteprojeto de engenharia da Orientação Técnica 6/2016 do Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas:Anteprojeto de engenharia é a representação técnica da opção aprovada em estudos anteriores, para subsidiar a elaboração do Projeto Básico, apresentado em desenhos, em número, escala e detalhes suficientes para a compreensão da obra planejada, contemplando especificações técnicas, memorial descritivo e orçamento estimativo, e deve ser elaborado como parte da sequência lógica das etapas que compõem o desenvolvimento de uma obra, precedido obrigatoriamente de estudos preliminares, programa de necessidades e estudo de viabilidade. (OT 6/2016 Ibraop - grifos adicionados) 148.A mesma Orientação Técnica apresenta a definição de estudos de viabilidade:Estudos de viabilidade: consiste em análises e avaliações de alternativas para a concepção da obra e de seus componentes de instalações, contendo o conjunto de elementos que objetivam examinar o empreendimento sob os aspectos técnicos, ambiental, econômico, financeiro e social, caracterizando e avaliando as possíveis alternativas para a implantação do projeto e procedendo à estimativa do custo de cada uma delas.149.Ainda, ressalta-se que a importância de comprovação de viabilidade para licitações já foi objeto de diversas deliberações desta Corte de Contas, a exemplo dos Acórdãos 1.568/2008, 1.237/2007, 2.582/2010 e 2.835/2015, todos do Plenário.150.Portanto, conclui-se que, o estudo de viabilidade é parte integrante do anteprojeto de engenharia e pode ser questionado por esta Corte de Contas, pela CGU e, no caso concreto, pelo Ministério das Cidades, unidade gestora da União perante a qual foi apresentado o termo de compromisso.9.Portanto, o fato de a Lei 11.578/2007 dispor sobre os requisitos relativos às transferências de recursos para empreendimentos do PAC não elimina o necessário cumprimento de regramentos da legislação ordinária, que prevê a obrigatoriedade da elaboração de estudos de viabilidade técnica-econômica-ambiental.Acórdão:9.1. conhecer do presente pedido de reexame para, no mérito, negar-lhe provimento;