Acórdão 4117/2022
Voto:Tratam os autos de tomada de contas especial instaurada em decorrência de irregularidades na gestão administrativa da força-tarefa da Operação Lava Jato, do Ministério Público Federal (MPF), particularmente quanto aos valores despendidos com diárias, passagens e gratificações de desoneração de membros da carreira de procuradores do órgão para atuarem com exclusividade na aludida Operação.1. Os autos derivam de processos de representação propostos pelo Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) e por parlamentares acerca do tema, tratados de forma unificada na representação objeto do TC 026.909/2020-0, que foi conhecida e considerada parcialmente procedente por força do Acórdão 1.642/2022-TCU-Segunda Câmara (item 9.1). Na assentada, este Tribunal decidiu converter os autos em processo específico de tomada de contas especial (item 9.2).1. Por meio de despacho à peça 24, determinei a realização da citação dos responsáveis para que apresentassem alegações de defesa sobre as irregularidades apontadas e/ou recolhessem, solidariamente, aos cofres do Tesouro Nacional, as quantias indicadas. 1. As alegações de defesa foram apresentadas e analisadas sinteticamente pela unidade instrutora, a qual pugnou por acolhê-las e consequentemente julgar regulares as contas de todos os responsáveis e arquivar o feito.1. O Parquet especializado, em oitiva regimental, acompanhou o mérito da proposta da unidade instrutora.1. Em exame do feito, deixo de acolher a proposta da unidade instrutora e do MPTCU, ambas transcritas no relatório precedente, em relação aos responsáveis que deram causa à instituição do modelo de força-tarefa que ocasionou o pagamento desmedido de diárias, sem a devida fundamentação e análise de alternativas legais mais econômicas. Para esses agentes, adoto os fundamentos deste Voto, ao passo que, para os procuradores beneficiários de diárias e passagens, acolho as alegações de defesa e afasto-lhes a responsabilidade, na forma comentada adiante.***1. De início, para devida compreensão das questões tratadas, trago à colação alguns elementos e conceitos que permearão a análise que farei.1. Em primeiro lugar, menciono o Ofício 1.899/2014-PRC/PR, de 26/3/2014, subscrito por [responsável 1], por meio do qual foi solicitada ao Procurador-Geral da República a instituição da força-tarefa da Lava Jato "em caráter excepcional" mediante designação dos Procuradores da República indicados (peça 17, p. 2-10).1. Em segundo lugar, Despacho 201/2014-GAB/PGR, de 3/4/2014, subscrito pelo então Procurador-Geral da República, [responsável 2], que autorizou a designação de procuradores, a constituição da força-tarefa e a cientificação da Secretaria-Geral do Ministério Público Federal "para as providências cabíveis, no tocante à disponibilização de imóvel e estrutura para o funcionamento da força-tarefa" (peça 17, p. 12-13).1. Em complemento, Ofício sem número, de 13/8/2014 (peça 17, p. 22-24), Ofício 598/2015, de 3/2/2015 (peça 17, 32) e diversos ofícios e comunicações subsequentes (peça 17, p. 33 em diante; peça 18), por meio dos quais [responsável 3] exerce sua liderança e coordenação da força-tarefa, submete pedidos de prorrogação da força-tarefa e formula solicitações de recursos humanos e materiais diversos à alta administração da Procuradoria-Geral da República.1. Nesse contexto, registro que o cerne destes autos não diz respeito à forma de organização finalística do Ministério Público Federal, tampouco ao exercício das funções institucionais da Procuradoria. Diz respeito, na verdade, à gestão puramente administrativa dos recursos daquele órgão público.1. O modelo de gestão escolhido deliberadamente pela alta administração da Procuradoria-Geral da República, a partir de propostas formatadas e formalizadas pelo procurador designado como líder da força-tarefa, adotou como regra, a ser executada ao longo de diversos anos, uma prática concebida para ser excepcional e limitada no tempo e no espaço, justamente por ser muito onerosa aos cofres públicos. Nesse quadro, foram constatadas as seguintes irregularidades:a) falta de fundamentação adequada para a escolha desse modelo, visto que alternativas igualmente válidas não foram devidamente consideradas;b) violação ao princípio da economicidade, porquanto o modelo escolhido mostrou-se mais dispendioso aos cofres públicos;c) ofensas ao princípio da impessoalidade, tanto na opção pelo modelo mais benéfico e rentável aos participantes quanto na falta de critérios técnicos que justificassem a escolha de quais procuradores integrariam a operação.1. É reconhecida a discricionariedade da decisão de como o Ministério Público Federal deve operacionalizar suas atividades finalísticas e alocar seus membros. O ato discricionário, contudo, não é infenso a controle, nem pode escapar da observância das regras e princípios que regem a atividade administrativa de modo geral. A escolha de um gestor de órgão público deve se pautar, necessariamente, pelos princípios administrativos, dentre eles, o da motivação, o da economicidade, o da razoabilidade e o da impessoalidade.1. A discricionariedade pode ser caracterizada como a margem de "liberdade" que remanesce ao administrador para eleger, segundo critérios consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos, cabíveis perante cada caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a solução mais adequada à satisfação da finalidade legal, quando, por força da fluidez das expressões da lei ou da liberdade conferida no mandamento, dela não se possa extrair objetivamente uma solução unívoca para a situação vertente (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30ª ed., São Paulo: Malheiros, 2013). 1. O campo do exercício regular da discricionariedade alberga os atos e as condutas que, apreciados e executados administrativamente, não possam ser recusados pela contrariedade racional e conforme o Direito (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Livraria Del Rey Editora, 1994).1. Impende dizer, embora seja ampla, não é completamente desprovida de margens a janela por onde uma determinada conduta pode trafegar para que passe a integrar o campo jurídico do exercício regular do poder discricionário.1. Por essa razão, a doutrina não encontra qualquer dificuldade em admitir que atos discricionários praticados dentro dos estritos marcos legais devem ser revistos se, por exemplo, violarem princípios constitucionais, adotarem solução flagrantemente desarrazoada, não se lastrearem em motivação adequada ou forem cometidos com desvio de finalidade (GUERRA, Sérgio Antônio Silva. Controle Judicial dos Atos Regulatórios. Editora Lumen Juris, 2005; SOUTO, Marcos Juruena Villela. Direito Administrativo Regulatório. Lumen Juris, 2005; BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 30ª ed., São Paulo: Malheiros, 2013; entre outros).1. O próprio Tribunal de Contas da União admite controlar os atos discricionários ou adentrar o mérito administrativo quando a decisão está em descompasso com o princípio da economicidade, tendo em vista as demais alternativas. Cito pacífica jurisprudência nesse sentido:"O conteúdo de ato administrativo discricionário pode se submeter à apreciação do TCU quando o órgão ou a entidade jurisdicionada afasta-se dos princípios constitucionais implícitos e explícitos a que se submete, entre os quais os da motivação, da eficiência e da economicidade." (Acórdãos 2.061/2021-TCU-Plenário, Redator Ministro Vital do Rego, e 2.470/2013-TCU-Plenário, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman)."No âmbito do controle de economicidade do ato administrativo - respaldado pelo art. 70, caput, da CF/88, e que compreende a avaliação da legitimidade dos aspectos relacionados à eficiência, eficácia e efetividade da gestão pública -, é cabível ao Tribunal adentrar o mérito administrativo, nos casos em que a decisão adotada pelo gestor se mostrar nitidamente em descompasso com o princípio da economicidade, tendo em vista as demais opções legais que estiverem ao seu alcance." (Acórdão 1.195/2008-TCU-Primeira Câmara, Relator Ministro Augusto Nardes).1. O TCU também considera irregular a conduta praticada no âmbito do poder discricionário que venha a se mostrar ineficiente ou antieconômica, bem como os gastos excessivos que sejam realizados de forma desarrazoada.1. Nesse sentido, decisão que apreciou escolha administrativa de gestão sob a ótica da economicidade e da moralidade:"O estabelecimento ou não de um sistema de plantão situa-se na esfera da discricionariedade da administração, segundo a análise de conveniência e oportunidade. Isso, entretanto, não exclui a necessidade de se observarem princípios fundamentais que regem a administração pública, como os da eficiência, da economicidade e da moralidade." (Acórdão 2.329/2006-TCU-Plenário, Relator Ministro Ubiratan Aguiar).1. Da jurisprudência selecionada da Corte, é possível colher diversos outros casos nessa mesma linha, como o entendimento de que devem ser julgadas irregulares as contas do responsável, com aplicação de multa, quando se constata falta de razoabilidade nos gastos de recursos públicos (Acórdão 1.693/2007-TCU-Primeira Câmara, Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer). No voto condutor da decisão restou assim assentado:"Apesar de a escolha do meio de transporte inserir-se no âmbito da discricionariedade administrativa, não há que se transigir quando o gestor inobserva a razoabilidade nos gastos com o dinheiro público, afastando-se, em consequência, do princípio da economicidade." [...]90.	Quanto ao mérito, os responsáveis se omitem em atacar a premissa dos atos irregulares. Isto é, os argumentos da defesa estão desprovidos de compreensão de que havia ilegitimidade para atuar na forma pretendida, pois os atos definidores e perpetuadores do modelo adotado não eram francamente discricionários. É dizer, a parcela de liberdade de ação institucional só seria legítima caso estivesse motivada e calcada por análises mínimas sobre custos e alternativas. [...]120. 	Repiso que não se questiona a discricionariedade envolvida na decisão pela implementação da força-tarefa, como já frisado, mas a inobservância do dever legal de motivar os atos de gestão praticados segundo os princípios da economicidade, da razoabilidade e da impessoalidade.Acórdão:9.3. rejeitar as alegações de defesa de [responsáveis 3, 1 e 2];9.4. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/1992, combinados com os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei e com os arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno do TCU, julgar irregulares as contas de [responsáveis 3, 1 e 2], condenando-os solidariamente ao pagamento das quantias discriminadas abaixo[...]9.5. aplicar a [responsáveis 3, 1 e 2] multa individual prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 267 do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais)