Acórdão 2466/2023
Voto:Cuidam os autos de acompanhamento de acordo de leniência em fase de negociação entre a Controladoria-Geral da União, a Advocacia Geral da União (CGU/AGU) e a empresa referenciada nestes autos.2. Inicialmente, ressalto que as propostas de acordo de leniência somente se tornam públicas após a sua efetivação, consoante o disposto no § 6º do art. 16 da Lei 12.846/2013. Logo, não mencionarei, neste voto, informações que possam revelar o seu conteúdo.3. Dito isso, o presente processo foi autuado em julho/2022, ocasião em que a CGU comunicou a existência de negociações com a empresa para um possível acordo de leniência. Posteriormente, apresentou maiores detalhes sobre o histórico dos atos lesivos praticados pela interessada, o escopo e os valores acordados (peças 3 a 6). Já no corrente ano, enviou novos documentos com o propósito de atualizar e complementar as informações anteriores (peças 15 a 18 e 24 a 25).4. O objetivo dos informes foi atender ao Acordo de Cooperação Técnica (ACT), celebrado em 2020 entre o TCU, CGU, AGU e o Ministério da Justiça e Segurança Pública, sob a coordenação do Supremo Tribunal Federal. Especificamente, esta fase versa sobre a segunda ação operacional:Segunda ação operacional: visando a incrementar-se a segurança jurídica e o trabalho integrado e coordenado das instituições, a Controladoria-Geral da União e a Advocacia-Geral da União conduzirão a negociação e a celebração dos acordos de leniência nos termos da Lei no 12.846, de 2013, bem como, quando algum ilícito revelado na negociação envolver fatos sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da União, lhe encaminharão informações necessárias e suficientes para a estimação dos danos decorrentes de tais fatos, observados os seguintes parâmetros: (1) a CGU, a AGU e o TCU buscarão parametrizar metodologia específica para apuração de eventual dano a ser endereçado em negociação para acordo de leniência; (2) concluindo a CGU/AGU que o acordo está em condições de ser assinado e ainda não havendo manifestação do TCU, este será comunicado para que se manifeste em até 90 (noventa) dias acerca da possibilidade de não instaurar ou extinguir procedimentos administrativos de sua competência para cobrança de dano em face de colaboradora, por considerar que os valores negociados atendem aos critérios de quitação de ressarcimento do dano; (3) Havendo manifestação do Tribunal de Contas da União no sentido de considerar que os valores negociados no acordo satisfazem aos critérios estabelecidos para a quitação do dano por ele estimado, o tribunal dará quitação condicionada ao pleno cumprimento do acordo. (4) havendo manifestação do TCU no sentido de considerar que os valores negociados no acordo não satisfazem aos critérios estabelecidos para a quitação do dano por ele estimado, a CGU e a AGU buscarão realizar negociação complementar para eventual ajuste dos valores a título de ressarcimento de danos, não estando impedidas de formalizar o acordo de leniência, sem a quitação no ponto, caso não seja possível alcançar consenso nesta negociação complementar; (5) não recebida a manifestação do TCU dentro do prazo indicado, a CGU e a AGU poderão assinar o acordo nos termos negociados com a empresa leniente, não havendo, nessa hipótese, quitação do ressarcimento do dano;5. Ao examinar a documentação, a instrução processual ficou a cargo da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso), por meio de sua Diretoria de Acordos de Leniência (Dial). No mérito, os encaminhamentos dos pareceres foram divergentes entre si.6. O auditor apresentou propostas alternativas, a depender da interpretação desta Corte em relação aos termos do ACT. Em sua opinião, no âmbito da segunda ação operacional, o TCU deveria avaliar se o pretenso acordo é vantajoso e cumpre os requisitos legais para a sua celebração. Nesse sentido, concluiu que a documentação enviada é insuficiente para uma manifestação de mérito. Além do mais, apontou alguns riscos que abordarei mais adiante.7. O Diretor da Dial se posicionou no sentido de que não haveria óbices para a celebração do acordo de leniência.8. Já o Secretário da SecexConsenso fez ponderações em relação aos dois pareceres e avaliou que o acordo em negociação não contempla o ressarcimento de danos ao erário, requisito essencial para a manifestação do Tribunal nesta fase processual. Sendo assim, concluiu que esta Corte não deveria se manifestar sobre a possibilidade de não instaurar ou extinguir procedimentos administrativos de sua competência para cobrança de dano em face da colaboradora.9. Feito esse breve resumo processual, passo a decidir.II10. De antemão, esclareço que não me posicionarei sobre a regulamentação das ações operacionais do ACT no âmbito desta Corte. Para isso, foi autuado processo administrativo específico (TC 011.717/2021-1) sob a relatoria do eminente Ministro Benjamin Zymler. Naqueles autos é que serão debatidas as adequações dos atos normativos e dos procedimentos internos, de maneira a adaptá-los ao que dispõe o ACT.11. Certamente, após a deliberação da matéria, muitas das controvérsias interpretativas poderão ser dirimidas, inclusive aquelas relacionadas ao conteúdo das informações enviadas pela CGU e à abrangência de nossa atuação em face das ações operacionais.12. De todo modo, não vejo prejuízos a que esta Corte se manifeste a respeito das negociações em curso. Nesta fase, a CGU/AGU compreendem que o acordo está em condições de ser assinado, e solicitam manifestação sobre a possibilidade de o Tribunal não instaurar ou encerrar seus procedimentos administrativos para cobrança de dano em relação à colaboradora.13. O objetivo desta etapa processual é que, caso haja harmonia entre os valores de dano indicados no pretenso acordo e as apurações nos processos de controle externo, este Tribunal poderia dar quitação à colaboradora no caso do estrito cumprimento do acordo. Ou então, mesmo que não haja apurações em andamento, os documentos compartilhados pela CGU/AGU permitiriam uma adequada e suficiente quantificação do dano, tornando dispensável a autuação de novos processos sobre a mesma irregularidade.14. No entanto, o caso em concreto possui algumas particularidades que prejudicam, nesta fase operacional, o pronunciamento desta Corte a respeito do acordo de leniência, conforme detalharei a seguir.15. Os atos lesivos noticiados versam sobre o pagamento de vantagens indevidas a agentes públicos, com o intuito de garantir a contratação da empresa colaboradora por uma estatal vinculada à União. O mesmo modus operandi teria sido adotado para assegurar sua contratação por uma secretaria estadual, a partir de recursos federais transferidos na modalidade fundo a fundo. Ademais, a empresa admitiu doações eleitorais oficiais e extraoficiais a fim de, por exemplo, manter seus contratos junto aos órgãos públicos.16. Desse modo, os valores vinculados aos atos lesivos possuem naturezas jurídicas distintas, as quais foram assim delimitadas na proposta (peça 25, p. 3-4):a) Vantagem Indevida referente ao proveito econômico obtido como decorrência dos atos ilícitos, correspondendo aqui ao valor equivalente a restituição do lucro dos contratos viciados, cujo endereçamento se deu perante os entes lesados [omissis], em razão de acordos de leniência prévios celebrados com o [omissis];b) Dano Presumido: correspondente ao sobrepreço presumido, tendo por paradigma o valor das propinas pagas para obtenção dos contratos viciados, cujo endereçamento se deu perante os entes lesados [omissis], em razão de acordos de leniência prévios celebrados com o [omissis];c) Multa da Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), no montante de [omissis], que será destinado à União.17. Sendo assim, a empresa colaboradora já teria firmado acordos de leniência com outros órgãos, já abarcando as verbas relacionadas a vantagens indevidas e lucros irregulares. Então, restaria ao acordo de leniência em negociação, buscar o pagamento da multa prevista na Lei Anticorrupção.18. Como visto, a proposta de acordo de leniência não contempla o ressarcimento de dano ao erário. Aliás, a empresa afirma não ter havido qualquer sobrepreço ou superfaturamento nos contratos obtidos ilicitamente, o que tem sido uma prática comum nos acordos trazidos a esta Corte e que, em princípio, não me parece ser uma hipótese plausível em situações dessa natureza.19. De todo modo, a negociação do ressarcimento do dano é uma premissa necessária para a atuação do TCU durante a segunda ação operacional. Nesses casos, caberia avaliar se os valores negociados atendem aos critérios normalmente utilizados e, em caso positivo, o Tribunal poderia dar quitação em favor da empresa colaboradora no caso de cumprimento do acordo.20. Todavia, como dito acima, o dano ao erário não é objeto do presente acordo de leniência. Nesse aspecto, portanto, me alinho ao encaminhamento proposto pelo titular da SecexConsenso, e considero que a segunda ação operacional não se mostra aplicável ao caso em exame.Acórdão:9.1. informar à CGU que, devido ao acordo em negociação não abranger o ressarcimento de dano ao erário, esta Corte deixa de se manifestar acerca da possibilidade de não instaurar ou extinguir procedimentos administrativos de sua competência para cobrança de dano em face da colaboradora;