Acórdão 943/2016
Voto:Trata-se do primeiro estágio do acompanhamento do processo de outorga de concessão da rodovia BR-364/365/GO/MG, nos trechos da BR-364 - entre a divisa MG/GO e o entroncamento com a BR-060 (Jataí) - e da BR-365 - entre o entroncamento com a LMG-749 (contorno oeste de Uberlândia) e o entroncamento com a BR-364 (divisa MG/GO) -, integrantes do Programa de Investimentos em Logística (PIL), que objetiva o desenvolvimento acelerado e sustentável por meio de uma ampla e moderna rede de infraestrutura com eficiência logística e modicidade tarifária.[...]190. Quanto à proposta de determinação relacionada à exigência de projetos, preferencialmente executivos, previamente ao início das obras (alínea "z" do item 551 da instrução de peça 28), corroboro o entendimento defendido pela SeinfraRodovia de que a elaboração de projetos executivos é inerente às obras de engenharia, conforme dispositivos legais mencionados nos itens 382-395 da instrução constante do relatório precedente (Lei 8.666/1993, arts. 6º, inciso X, e 7º; e Resolução- Confea 361, de 10/12/1991), plenamente aplicáveis às concessões. Portanto, não é factível que a empresa execute o empreendimento sem projeto detalhado, preferencialmente executivo. 191. Essa questão também foi enfrentada no processo de concessão da Rodovia do Frango, oportunidade em que o Plenário do TCU acatou a proposta de exigir das concessionárias a apresentação de projetos, preferencialmente executivos, previamente ao início das obras (Acórdão 283/2016-Plenário). 192. A ANTT, em seu memorial, alega que o espírito conferido pelo voto daquele acórdão permite manter a regra de que a agência daria, ao início das obras, a sua não objeção sobre o anteprojeto. Acrescenta que a análise e autorização do projeto executivo previamente ao início das obras afetaria os prazos das obras e geraria desnecessária burocratização e insegurança jurídica incompatíveis com o processo concessório. 193. Em reunião em meu Gabinete, os técnicos da ANTT acrescentaram que a entrega de projeto, preferencialmente executivo, poderá gerar atraso, que, no início da concessão, impacta bastante o fluxo de caixa. Com base nessa argumentação, propõe a agência: i) manter a não objeção ao início das obras com base no anteprojeto; e ii) prever a entrega do projeto executivo antes do início efetivo das obras. 194. Mesmo devendo existir projeto, a ANTT contenta-se, para a não objeção ao início das obras, apenas com a apresentação de anteprojeto, elemento insuficiente para avaliar os trabalhos propostos pela concessionária, em relação aos manuais e normas técnicas e aos parâmetros de desempenho estabelecidos. 195. Entendo que a apresentação efetiva do projeto, preferencialmente executivo, antes do início das obras não significa que a agência necessite avaliar pormenorizadamente itens como quantitativos e custos empregados, nos moldes que se faz no controle de uma obra pública quando contratada exclusivamente com base na Lei 8.666/1993, até porque já existe precificação ex ante das obras previstas. 196. Ainda que o risco de projeto seja da concessionária, a ANTT pode e deve tomar conhecimento de projeto mais detalhado, preferencialmente executivo, previamente ao início das obras, de forma a prevenir falhas que venha a detectar, acompanhar a etapa de execução dos serviços e, principalmente, atestar a efetiva conclusão das obras. Reitero que a verificação do cumprimento das obrigações de ordem funcional por parte da agência será facilitada com o projeto mais detalhado em mãos. 197. Considero inapropriado o argumento apresentado pela ANTT relativo ao atraso e impacto no fluxo de caixa decorrente da exigência de projeto, preferencialmente executivo, antes do início das obras. A fiscalização deste Tribunal nas concessões vigentes demonstra diversos casos de inexecução dos investimentos nos contratos, conforme tabelas constantes do item 27 desse voto. Ora, se parte considerável das concessões apresentam inexecuções expressivas das obras de duplicação, não podemos acatar argumentos no sentido que a exigência de projeto, preferencialmente executivo, vai causar atraso às obras de duplicação. 198. Quanto à alegação da ANTT de que vai ocorrer impacto no fluxo de caixa, entendo que esse argumento deve ser analisado sob uma ótica mais ampla, a envolver a possibilidade do não adequado cumprimento contratual e, também, da possibilidade de celebração de termos aditivos, com impacto na tarifa de pedágio.199. Por outro lado, conforme já abordado neste voto, considero que a questão em análise também envolve a necessidade de se cobrar da fiscalização da ANTT postura mais efetiva no sentido de exigir das concessionárias o adequado cumprimento contratual. 200. Os argumentos relacionados à desnecessária burocratização e insegurança jurídica incompatíveis com o processo concessório também não se mostram suficientes para afastar a exigência de projeto, preferencialmente executivo, antes do início das obras. Em sentido oposto ao alegado pela agência, a adequada análise do projeto por parte da ANTT poderá evitar outros procedimentos, como descumprimento contratual ou celebração de termos aditivos e, ainda, dará mais segurança jurídica ao contrato. 201. Reforça o entendimento defendido pela Corte de Contas a Resolução-ANTT 1.187, de 9/11/2005, que dispõe sobre os procedimentos de execução de obras e serviços pelas concessionárias nas rodovias federais reguladas pela ANTT. 202. O art. 2º desse normativo conceitua projeto básico como "conjunto de elementos necessários e suficientes, com grau de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição do prazo de execução"; e projeto executivo como "conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da obra, inclusive as peças, os diagramas e outros elementos elucidativos necessários à sua execução, de acordo com as normas pertinentes". 203. Em relação à aceitação dos projetos, essa resolução estabelece que, para execução das obras constantes do PER, a concessionária deverá encaminhar à ANTT o Projeto Executivo. Transcrevo a seguir o capítulo que trata dessa questão: "Capítulo IV DA ACEITAÇÃO DOS PROJETOS Art. 14. Para execução das obras constantes do Programa de Exploração, a concessionária deverá encaminhar à ANTT o Projeto Executivo, conforme previsto no Anexo I, com antecedência de sessenta dias da data de início prevista no Planejamento Anual para sua execução. §1º O Projeto Executivo apresentado para determinada obra não deverá extrapolar os valores dos itens previstos no Programa de Exploração. §2º A ANTT poderá dispensar a apresentação do Projeto Executivo para obras de pequeno porte, não alcançadas pelo disposto no art. 27, mediante solicitação fundamentada da concessionária. Art. 15. A ANTT deverá manifestar-se sobre o Projeto Executivo no prazo de 15 (quinze) dias após o seu recebimento protocolizado. §1º Em função da complexidade ou do porte do projeto, a manifestação da ANTT conterá a estimativa de prazo para análise. §2º A apresentação incompleta dos documentos previstos no Anexo I implicará na suspensão da análise por parte da ANTT. §3º A aceitação do Projeto Executivo pela ANTT não significa a assunção de qualquer responsabilidade técnica sobre o mesmo. Art. 16. Inexistindo objeções, a concessionária encaminhará, em até 30 (trinta) dias, o Plano de Trabalho acompanhado dos respectivos cronogramas de execução.Art. 17. Após a aceitação do projeto executivo, eventuais complementações não ensejarão revisão do valor do projeto aprovado, salvo se autorizadas pela ANTT, em virtude de fatos supervenientes". 204. Vale destacar, ainda, que, nos contratos anteriores celebrados pela ANTT, não existia qualquer possibilidade de apresentação de anteprojetos. Nesse sentido, cumpre transcrever excerto do contrato de concessão celebrado com a Concessionária Transbrasiliana (BR-153/SP) em 2007: [...]205. Assim, manifesto concordância com a proposta de encaminhamento da unidade técnica especializada no sentido de determinar à ANTT que estabeleça, no PER e na minuta do contrato, que as concessionárias deverão apresentar os projetos, preferencialmente executivos, previamente ao início das obras.Acórdão:9.1. aprovar, com ressalvas, o primeiro estágio do acompanhamento do processo de outorga de concessão para exploração da rodovia BR-364/365/GO/MG; 9.2. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, previamente à publicação do edital de concessão da rodovia BR-364/365/GO/MG:[...]9.2.25. estabeleça, no PER e na minuta do contrato, que as concessionárias deverão apresentar os projetos, preferencialmente executivos, previamente ao início das obras ( itens 380-395 da instrução de peça 28, e subtópico VIII.3 do voto que acompanha este acórdão);