Acórdão 2267/2024
Sumário:Com base na redação atual do art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998, e em conformidade com os fundamentos do Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira):- a prova de escolaridade não constitui requisito para transposição a quadro da União nos termos do art. 31 da EC 19/1998, desde que o ordenamento jurídico não exija qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão inerente ao cargo;- para os cargos em que o ordenamento jurídico exige qualificação especializada ou formação própria ao regular exercício da profissão, a exemplo dos delegados, peritos e médicos, a transposição prevista no art. 31 da EC 19/1998 exige comprovação da escolaridade compatível e contemporânea com o desempenho dessas atividades;- as contratações de professores amparadas nos arts. 77, 78 e 79 da Lei 5.692/1971 dispensam a comprovação de escolaridade para a transposição com base no art. 31 da EC 19/1998.Voto:Trata-se de consulta formulada pela Ministra de Estado da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, acerca da influência do grau de escolaridade na transposição aos quadros da União dos empregados ou servidores dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima ou das prefeituras neles localizadas, nos termos do art. 31, caput, da Emenda Constitucional 19/1998.2. Em termos mais precisos, a consulente formula as seguintes indagações:a) diante da redação atual do art. 31, caput, da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, é possível admitir a transposição aos quadros da União daqueles que tenham sido admitidos ou exercido suas funções sem a escolaridade mínima exigida em lei, mas que preencheram este requisito em data posterior, ou esse entendimento afronta o decidido no Acórdão TCU nº 1.373/2022-Plenário?b) caso a resposta ao questionamento anterior seja afirmativa, pode-se admitir ao interessado comprovar a obtenção da escolaridade exigida para o cargo até a data da opção pela transposição?3. Segue-se o dispositivo constitucional assinalado:Art. 31. A pessoa que revestiu a condição de servidor público federal da administração direta, autárquica ou fundacional, de servidor municipal ou de integrante da carreira de policial, civil ou militar, dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima e que, comprovadamente, encontrava-se no exercício de suas funções, prestando serviço à administração pública dos ex-Territórios ou de prefeituras neles localizadas, na data em que foram transformados em Estado, ou a condição de servidor ou de policial, civil ou militar, admitido pelos Estados do Amapá e de Roraima, entre a data de sua transformação em Estado e outubro de 1993, bem como a pessoa que comprove ter mantido, nesse período, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública dos ex-Territórios, dos Estados ou das prefeituras neles localizadas ou com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelo ex-Território ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, poderão integrar, mediante opção, quadro em extinção da administração pública federal.   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 98, de 2017) 4. O entendimento acolhido pelo Tribunal no Acórdão 1.373/2022-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira), assentado no respectivo voto condutor, em conformidade com o Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU, sustenta, em síntese, que:26. (...) os dispositivos incluídos pelas Emendas Constitucionais 79/2014 e 98/2017 autorizam o entendimento de que o enquadramento dos servidores contratados para ocupar os cargos retromencionados, ainda que sem os requisitos de escolaridade, mas que desempenharam as funções policiais, lotados nas respectivas Secretarias de Segurança Pública, dentro dos limites temporais exigidos, podem ser integrados ao quadro da Polícia Civil dos ex-Territórios.  (Grifei).32. Em relação aos cargos em que o ordenamento jurídico demanda qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão, que constam da Tabela "a" do Anexo VI da Lei 11.358/2006, tais como o de Delegado da Polícia Civil, de Perito Criminal Civil e de Médico-Legista Civil, concordo com a proposta da unidade técnica acerca da necessidade de comprovação de escolaridade compatível e contemporânea com os exercícios dessas atividades.  (Grifei).5. O Parecer n. 00064/2023/GABIN/CONJUR-MGI/CGU/AGU, que embasou a presente consulta, apresenta as seguintes teses alternativas à hipótese de não atendimento ao requisito de escolaridade mínima quando do início do vínculo originário, como ocorrido com os chamados "professores leigos" (peça 4): a) negar a transposição daqueles que não tenham exercido suas funções com a escolaridade exigida à época do vínculo originário, mesmo que comprovem a obtenção da formação exigida para o desempenho de suas atividades em data posterior; ou b) transpor os interessados e enquadrá-los como professores  (sic) , admitida a comprovação da escolaridade não contemporânea à prestação de serviços, mas: b.1. até a data de opção; ou, em viés mais restritivo; b.2. se cumprido o requisito da escolaridade no período em que ainda estava vinculado ao ex-Território.6. O referido parecer justifica a consulta sob o argumento de que as alterações promovidas pela  EC 98/2017 na redação do art. 31 da EC 19/1998, ao excluir do texto original as expressões "exercício regular" e "admitidos regularmente", poderia admitir a hipótese de transposição de quadro sem tais exigências.7. Embora a manifestação do órgão consultivo tenha enfocado a situação específica dos "professores leigos", a Secretaria de Relações de Trabalho Comissão Especial dos ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima, em resposta a diligência da unidade técnica, informou que a consulta abrange "todas as categorias de cargos e empregos" (peça 12).8. Em suas análises, a Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) propõe o conhecimento da consulta, mas, ao considerar a tramitação da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 47/2023 na Câmara dos Deputados, aprovada no Senado Federal (PEC 7/1018), que altera o art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998, para, entre outras modificações, dispor sobre o requisito da escolaridade e o momento de sua comprovação para efeito da transposição de cargos prevista no mencionado dispositivo, propõe o sobrestamento do feito até que o Congresso Nacional delibere sobre a matéria.9. A par dessa proposta de encaminhamento, a AudPessoal apresenta, de forma esparsa em sua instrução, as seguintes conclusões sobre as indagações formuladas na presente consulta, em linha com o decidido no Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário:- como regra geral:a escolaridade não constitui requisito para transposição a quadro da União, desde que o ordenamento jurídico não demande qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão. - para policiais civis:o tratamento dado pelo Tribunal ao caso dos policiais civis dos ex-Territórios pode ser também adotado nesta consulta, uma vez que se assemelha aos casos em geral, a não ser pela permissão excepcional conferida pelas Emendas Constitucionais 79/2014 e 98/2017 para que servidores em desvio de função, que estiveram lotados nas Secretarias de Segurança Pública dos Estados de Rondônia, Roraima e Amapá, fossem enquadrados em carreira policial.- para "professores leigos":não é exigível a comprovação de escolaridade, pois os arts. 77 e 78 da Lei 5.692/1971 (vigente até 23/12/1996, quando revogada pela Lei 9.394) amparavam, sob certas condições, a admissão de professores sem a formação mínima exigida no art. 30 do mesmo estatuto.10. Passo a decidir.[...]17. No mérito, tenho por adequadas as análises empreendidas pela unidade técnica, ancoradas nos entendimentos acolhidos no Acórdão 1.373/2022-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira), em linha com a exegese da Advocacia-Geral da União expressa no Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU.18. Para melhor compreensão das duas perguntas formuladas pela consulente, identifico os seguintes pontos nucleares:- análise da matéria à luz da redação atual do art. 31, caput, da EC 19/1998;- foco na transposição aos quadros da União na hipótese de exercício laboral por empregados ou servidores "sem a escolaridade mínima exigida em lei, mas que preencheram este requisito em data posterior", em cotejo com o entendimento esposado no Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário;- possibilidade de comprovação da "obtenção da escolaridade exigida para o cargo até a data da opção pela transposição", ainda que "não contemporânea à prestação de serviços".19. De plano, observo que, embora o art. 31, caput, da EC 19/1998 não mencione requisito de escolaridade, é implícito que, para os cargos com exigência legal de determinado nível de formação específica e regulamentada (ex.: Direito e Medicina), sua ausência torna ilegítimo o exercício laboral e, na essência, o próprio vínculo com a Administração, o que afasta a pretensão ao direito de transposição. 20. Sob esse prisma, considero que a exclusão dos termos "exercício regular" e "admitidos regularmente" do texto do caput do art. 31 da EC 19/1998, após as alterações promovidas pela EC 98/2017, não deve ser interpretada, a contrario sensu, como permissivo para a concessão do direito a transposição de cargo para os quadros da União quando houver exigência legal de determinado nível de formação específica, conforme demonstrado no parágrafo anterior. 21. No caso dos policiais, essas exigências de qualificação já estavam bem estabelecidas no Decreto 84.099/1979 (vigente até 2019, quando revogado pelo Decreto 10.086) aplicável aos quadros de polícia civil dos ex-territórios:Delegado de Polícia - diploma de Bacharel em Direito; Perito Criminal - diploma de curso superior de Química, Física, Engenharia, Ciências Contábeis, Biologia, Mineralogia, Geologia, Farmácia, Odontologia ou Medicina, observada a respectiva especialidade; Médico Legista - diploma de curso superior em Medicina. 22. Já para os demais cargos, o mesmo decreto dispunha exigências de escolaridade genéricas ("ginasial ou 1º grau": atual ensino fundamental; "ciclo colegial ou 2º grau": atual ensino médio; e nível superior). Como será visto mais adiante, esses casos não exigem o requisito de escolaridade para fins da transposição de quadro definida no art. 31 da EC 19/1998.23. A interpretação que nos parece mais razoável para a exclusão do requisito de "regularidade" do texto constitucional direciona-se para a forma de admissão, com dispensa do concurso público. Esse entendimento é reforçado pela ampliação das hipóteses de alcance da transposição de quadro feita pela EC 98/2017, conforme se identifica no seguinte quadro comparativo:	Caput do art. 31 da EC 19/1998	Redação anterior à EC 98/2017	Redação dada pela EC 98/2017	Art. 31. Os servidores públicos federais da administração direta e indireta, os servidores municipais e os integrantes da carreira policial militar dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima que comprovadamente encontravam-se no exercício regular de suas funções prestando serviços àqueles ex-Territórios na data em que foram transformados em Estados, os servidores e os policiais militares admitidos regularmente pelos governos dos Estados do Amapá e de Roraima no período entre a transformação e a efetiva instalação desses Estados em outubro de 1993 e, ainda, os servidores nesses Estados com vínculo funcional já reconhecido pela União integrarão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal.        (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 79, de 2014) 	Art. 31. A pessoa que revestiu a condição de servidor público federal da administração direta, autárquica ou fundacional, de servidor municipal ou de integrante da carreira de policial, civil ou militar, dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima e que, comprovadamente, encontrava-se no exercício de suas funções, prestando serviço à administração pública dos ex-Territórios ou de prefeituras neles localizadas, na data em que foram transformados em Estado, ou a condição de servidor ou de policial, civil ou militar, admitido pelos Estados do Amapá e de Roraima, entre a data de sua transformação em Estado e outubro de 1993, bem como a pessoa que comprove ter mantido, nesse período, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública dos ex-Territórios, dos Estados ou das prefeituras neles localizadas ou com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelo ex-Território ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, poderão integrar, mediante opção, quadro em extinção da administração pública federal.   (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 98, de 2017) 24. Essa ampliação de possibilidades de transposição de quadro foi reforçada no §4º do referido artigo constitucional, também incluído pela EC 98/2017:§ 4º Para fins do disposto no caput deste artigo, são meios probatórios de relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho, independentemente da existência de vínculo atual, além dos admitidos em lei: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 98, de 2017) I - o contrato, o convênio, o ajuste ou o ato administrativo por meio do qual a pessoa tenha revestido a condição de profissional, empregado, servidor público, prestador de serviço ou trabalhador e tenha atuado ou desenvolvido atividade laboral diretamente com o ex-Território, o Estado ou a prefeitura neles localizada, inclusive mediante a interveniência de cooperativa;  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 98, de 2017) II - a retribuição, a remuneração ou o pagamento documentado ou formalizado, à época, mediante depósito em conta-corrente bancária ou emissão de ordem de pagamento, de recibo, de nota de empenho ou de ordem bancária em que se identifique a administração pública do ex-Território, do Estado ou de prefeitura neles localizada como fonte pagadora ou origem direta dos recursos, assim como aquele realizado à conta de recursos oriundos de fundo de participação ou de fundo especial, inclusive em proveito do pessoal integrante das tabelas especiais.    (Incluído pela Emenda Constitucional nº 98, de 2017) 25. Tais evidências apontam que as alterações promovidas pela EC 98/2017 sobre o art. 31 da EC 19/1998 não se referem ao requisito de escolaridade para o exercício do cargo, mas à forma de admissão no serviço público.26. Assentadas essas premissas, observo que a regra geral aplicável às transposições analisadas na presente consulta foi definida nos fundamentos do Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira), proferido na vigência da redação atual do art. 31 da EC 19/1998, a saber: a escolaridade não constitui requisito para transposição a quadro da União, desde que o ordenamento jurídico não demande qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão.27. Essa dicção foi bem justificada no voto então lavrado pelo Ministro Jorge Oliveira, do qual permito resgatar os seguintes excertos:	[...]28. Embora o referido decisum tenha enfocado a situação de policiais dos ex-territórios, seus fundamentos apoiam-se em circunstâncias também aplicáveis aos demais cargos, especialmente quanto à carência de pessoal à época das contratações (anos 70, 80 e 90), o que justifica a flexibilização das exigências para admissão e exercício dos cargos. Foi o caso, por exemplo, das contrações de datilógrafos, motoristas, agentes de portaria e agentes administrativos alocados para o desempenho de funções policiais, conforme citado no voto do Ministro Jorge Oliveira, parcialmente transcrito.29. São para esses casos - cargos sem exigência de formação acadêmica específica - que se aplica a parte inicial da tese esposada pela unidade técnica com base no acórdão paradigma de 2022, no sentido de que "a escolaridade não constitui requisito para transposição a quadro da União". Tal entendimento alcança os cargos cujo provimento não exigia grau mínimo de escolaridade ou estabelecia um nível genérico de formação, como "ensino primário/fundamental", "secundário/médio" ou "superior". Para tais casos, portanto, a resposta à consulta deve ser positiva, porém sem qualquer exigência de atendimento a requisito de escolaridade.30. Com efeito, para os cargos com exigências genéricas de escolaridade, subdivididas apenas em grandes níveis (e.g., ensino fundamental, médio e superior), esse requisito formal pode ser dispensado sob certas circunstâncias, pois as atribuições do cargo não exigem formação acadêmica específica, e o grau genérico de escolaridade pode ser suprido pela experiência profissional. 31. Já a ressalva contida na segunda parte da conclusão assinada pela AudPessoal, também amparada no Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário, aplica-se às situações em que o ordenamento jurídico impõe formação específica para o exercício da profissão, a exemplo dos delegados, peritos e médicos. 32. Para essa hipótese, o acórdão paradigma assentou, com acerto, a "necessidade de comprovação da escolaridade compatível e contemporânea com os exercícios dessas atividades". Assim, para esses casos, a resposta às duas perguntas da consulta deve ser negativa, pois a obtenção da formação acadêmica em data posterior ao exercício do cargo não sana a ilegitimidade da atividade laboral e, por isso, não autoriza a transposição prevista no art. 31 da EC 19/1998.33. No caso específico dos "professores leigos", embora esse ponto não tenha sido incluído nas perguntas endereçadas a este Tribunal, sua análise é pertinente, pois foi objeto de estudo no parecer consultivo que embasou a consulta (Parecer n. 00064/2023/GABIN/CONJUR-MGI/CGU/AGU).34. Sobre esse ponto, identifica-se uma situação intermediária entre os dois grupos de servidores até aqui analisados: ocupantes de cargos com exigências genéricas de escolaridade e ocupantes de cargos com exigências de qualificação específica. 35. No caso dos professores, embora o art. 30 da Lei 5.692/1971 (Lei de Diretrizes e Bases para o Ensino de 1º e 2º Graus, vigente à época) exigisse formações específicas para o exercício do magistério conforme o grau em que o servidor iria lecionar, os arts. 77 e 78 do mesmo estatuto previam exceções quando a disponibilidade de profissionais fosse insuficiente:Art. 77. Quando a oferta de professores, legalmente habilitados, não bastar para atender às necessidades do ensino, permitir-se-á que lecionem, em caráter suplementar e a título precário: (...) Art. 78. Quando a oferta de professores licenciados não bastar para atender às necessidades do ensino, os profissionais diplomados em outros cursos de nível superior poderão ser registrados no Ministério da Educação e Cultura, mediante complementação de seus estudos, na mesma área ou em áreas afins, onde se inclua a formação pedagógica, observados os critérios estabelecidos pelo Conselho Federal de Educação.36. Embora a unidade técnica tenha mencionado apenas as exceções previstas nos artigos 77 e 78 da referida lei, observo que o subsequente artigo 79 também previa uma exceção sob as mesmas condições, aplicável às funções de direção de estabelecimentos: Art. 79. Quando a oferta de profissionais legalmente habilitados para o exercício das funções de direção dos estabelecimentos de um sistema, ou parte deste, não bastar para atender as suas necessidades, permitir-se-á que as respectivas funções sejam exercidas por professores habilitados para o mesmo grau escolar, com experiência de magistério.37. Conforme pontuado na transcrição parcial do voto condutor do Acórdão 1.373/2022-Plenário, era notória a carência de mão-de-obra qualificada nos territórios durante o período que antecedeu sua efetiva transformação em estados, o que torna plausível a contratação de "professores leigos". 38. Dito isso, deve-se responder à consulente que as contratações amparadas nos arts. 77, 78 e 79 da Lei 5.692/1971 dispensam a comprovação da escolaridade para a transposição prevista no art. 31 da EC 19/1998. Acórdão:9.1. nos termos do art. 264, inciso VI e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente consulta, para responder à autoridade consulente que, com base na redação atual do art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998, e em conformidade com os fundamentos do Acórdão 1.373/2022-TCU-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira):9.1.1. a prova de escolaridade não constitui requisito para transposição a quadro da União nos termos do art. 31 da EC 19/1998, desde que o ordenamento jurídico não exija qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão inerente ao cargo;9.1.2. para os cargos em que o ordenamento jurídico exige qualificação especializada ou formação própria ao regular exercício da profissão, a exemplo dos delegados, peritos e médicos, a transposição prevista no art. 31 da EC 19/1998 exige comprovação da escolaridade compatível e contemporânea com o desempenho dessas atividades;9.1.3. as contratações de professores amparadas nos arts. 77, 78 e 79 da Lei 5.692/1971 dispensam a comprovação de escolaridade para a transposição prevista no art. 31 da EC 19/1998;