Acórdão 1151/2024
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada em cumprimento à determinação exarada no item 9.3 do Acórdão 2986/2016-TCU-Plenário, relatado pela E. Ministra Ana Arraes, em razão de sobrepreço e superfaturamento em contratos de obras de implantação e pavimentação de trecho rodoviário da BR 448/RS, conduzidas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT).Originam-se os autos da auditoria realizada no bojo do Fiscobras 2011 (TC 008.945/2011-0, apenso), cujo objeto é fiscalização das obras de implantação e pavimentação de trechos rodoviários da BR 448/RS. Para concretização do empreendimento, o DNIT promoveu a Concorrência 228/2006-0, destinada à execução dos serviços de Estudo de Viabilidade Técnico-Econômica e Ambiental, bem como elaboração de Projeto Executivo de Engenharia para implantação das obras de construção e adequação da BR-448/RS. Dessa licitação, foi celebrado Contrato 0121/2007-00, entre o DNIT e o consórcio formado pelas empresas [empresa 1], na condição de líder, e [empresa 2], no valor de R$ 4.991.485,59.A autarquia federal também realizou Concorrência 197/2009, cujo escopo foi a execução das obras de implantação e pavimentação da BR 448/RS, as quais foram divididas em três lotes da rodovia. Dessa licitação, foram celebrados, em 14/9/2009, os seguintes contratos em regime de empreitada por preço unitário:a) Contrato 484/2009, no valor R$ 199.505.994,68 (ref. set/2008), referente ao lote 1 da rodovia (km 0,00 ao km 9,14), firmado com o consórcio integrado pelas empresas [empresa 3] (líder) e [empresa 4];b) Contrato 491/2009, no valor de R$ 175.806.600,00 (ref. set/2008), referente ao lote 2 da rodovia (km 9,14 ao km 14,44), firmado com o consórcio integrado pelas empresas [empresa 5] (líder) e [empresa 6];c) Contrato 492/2009, no valor R$ 448.720.344,75 (ref. set/2008), referente ao lote 3 da rodovia (km 14,44 ao km 22,34, firmado com o consórcio integrado pelas empresas [empresa 7] (líder), [empresa 8] e [empresa 9].Consoante apurado no Relatório de Fiscalização 199/2011 (TC-008.945/2011-0, apenso, peças 38/40), foram encontrados indícios de irregularidades, a seguir, descritos.Superfaturamento decorrente de quantitativo inadequado (Achado de auditoria 3.1) Foi verificado sobrepreço em diversos itens de serviços da planilha orçamentária de referência da Administração, em razão de inconsistências metodológicas no projeto básico que resultaram em precificação inadequada de custos e estimativa excessiva de quantitativo de serviços, incompatíveis com a realidade das obras. Os preços unitários de referência excessivamente onerados acabaram por balizar a celebração de contratos superfaturados dos três lotes da rodovia, no valor total de R$ 87.312.947,09 (ref.: set/2008).Os itens de serviço em que foram identificados sobrepreço foram: fornecimento, preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50; fornecimento de concreto estrutural Fck 35 Mpa e Fck 40 MPa; escavação, carga e transporte de material de jazida; aquisição de cimento asfáltico de petróleo; colchão drenante; concreto betuminoso usinado a quente; lançamento de vigas pré-fabricadas com treliça autopropelida; montagem de peças pré-fabricadas; escoramento com madeira de OAE.[...]Projeto básico deficiente ou desatualizado (Achado de auditoria 3.5) Foram identificadas inconsistências técnicas no projeto básico de implantação da BR-448/RS, quais sejam: adoção, na taxa de BDI, de alíquota de ISS superior à efetivamente praticada nos municípios abrangidos pelo perímetro das obras rodoviárias; ausência de memória de cálculo de quantitativo de serviços; utilização de solução inadequada para obra de arte especial na interseção entre a BR 448/RS e a BR-290/RS; ausência de estudo de viabilidade do serviço de estacas pré-moldadas; carência de estudo de viabilidade da execução do serviço de fôrmas por meio de placas compensadas plastificadas; falta de estudo de viabilidade da execução do serviço de fornecimento, preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50 por meio de corte e dobra industrializado; ausência de estudo de viabilidade da execução do serviço de reaterro com areia, por meio de material de jazida; modificações relevantes no orçamento da obra; adoção de esforços solicitantes da estrutura do trecho de pista elevada da rodovia, divergentes dos apresentados na minuta do projeto executivo;Realização de alterações de projeto, em fase de execução das obras, sem a prévia formalização de termo aditivo (Achado de auditoria 3.6) Durante a realização da auditoria, observou-se a execução de serviços com alterações de projeto básico e sem prévia formalização dessas modificações em termos aditivos.[...]Instaurada a tomada de contas especial, a então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação), após realizar diligências preliminares, promoveu citação dos responsáveis, abaixo nomeados, para, querendo, manifestarem-se sobre os indícios de sobrepreço e superfaturamento descritos nos achados de auditoria de auditoria [...]:[...]- Consórcios [empresa 3]/[empresa 4], [empresa 5]/[empresa 6] e [empresa 7]/[empresa 8]/[empresa 9], por terem, na condição de associações de empresas contratadas pelo DNIT para execução das obras implantação e pavimentação da BR 448/RS, respectivamente, nos lotes 1, 2 e 3, auferido ganhos indevidos oriundos de pagamento de serviços superfaturados, valendo-se das fragilidades de projeto básico, sem que houvesse reequilíbrio econômico-financeiro das avenças.[...]Outro ponto importante enfrentado nesta TCE refere-se a superfaturamento oriundo de alteração de metodologia construtiva em diversos itens de serviço da planilha orçamentária referencial do empreendimento.O modus operandi é largamente conhecido por desta Corte de Contas. Parte-se de projeto básico e orçamento base que preveem execução das obras pelo emprego de método ineficiente, antieconômico ou contrário à boa técnica de engenharia.O superfaturamento exsurge quando o construtor contratado pela Administração adota sistemática executiva inteiramente diversa da prevista no projeto básico, porém mais racional e econômica, ao mesmo tempo em que se apropria de ganhos excessivos em relação ao orçamento referencial que seria devido para a nova metodologia construtiva.Ao revés, não haverá superfaturamento na hipótese em que o construtor contratado empregue rigorosamente o método construtivo previsto no projeto básico, embora antieconômico, ineficiente e contrário à boa técnica de engenharia. Não havendo indícios de que os gestores da Administração atuaram em benefício próprio ou de terceiros, a aprovação de projeto básico deficiente que norteou a contratação com solução ineficiente configura prática de ato de gestão antieconômico, a qual sujeita os responsáveis sanção pecuniária individual prevista na Lei 8.443/1992.Nesses casos, a inteligência do Tribunal é de que o planejamento da obra ou serviço de engenharia por parte da Administração, com emprego de métodos construtivos técnica e economicamente falhos, não necessariamente se traduz em superfaturamento durante a execução do empreendimento, a depender da opção do construtor, conforme hipóteses acima mencionadas. Nessa linha, cito os Acórdãos 2736/2014-Plenário, relator E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, 3301/2011-Plenário, relator E. Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 1537/2010-Plenário, relator E. Ministro José Múcio Monteiro.[...]Cumpre registrar que não configura superfaturamento quando o projeto básico e o orçamento base da obra utilizam metodologia executiva eficiente e compatível com a boa técnica da engenharia. Nessa hipótese, é legítima a opção do construtor em empregar técnicas e equipamentos mais eficientes e produtivos, no intuito de reduzir custos e maximizar seus ganhos, sem prejuízo da qualidade e segurança dos serviços prestados. Dessa forma, os benefícios auferidos em razão do melhor gerenciamento de custos devem ser apropriados exclusivamente pelo contratado.Infelizmente, não foi esse o caso examinado obras da BR-448/RS. Consoante apurado no processo de fiscalização, o projeto básico e orçamento base da licitação adotaram método antieconômico e tecnicamente ineficiente, na composição de custos de formação do preço unitário referencial de diversos serviços, a exemplo do item de trabalho "preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50", utilizado em estruturas de concreto armado.No projeto básico e orçamento referencial dos três lotes da rodovia, foi elaborada composição de preço unitário (CPU), considerando operação de corte e dobra do aço de forma convencional, no canteiro de obras, incompatível com a realidade do empreendimento que envolvia grande quantidade de estruturas de concreto armado. Com efeito, há expressivo volume de obras de artes especiais (pontes, viadutos e elevados), a exemplo do verificado no Contrato 492/2009 (lote 3), como de obras de artes correntes (bueiros e galerias). O racional, segundo os princípios da economicidade e eficiência, seria previsão de utilização de corte e dobra industrial de aço, o que reduziria o tempo de execução e custo do serviço.Tanto foi assim que, ao realizar vistoria in loco nas obras dos lotes 1 a 3, em 2011, a equipe de auditoria identificou indícios de execução de serviços de corte e dobra de aço de forma industrializada. Em razão da incongruência entre a realidade dos serviços que estavam sendo executados e a metodologia antieconômica e ineficiente prevista no projeto básico e no orçamento base da licitação, a Unidade Técnica de origem elaborou nova composição de preço unitário (CPU) referencial do serviço de preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50, desta vez, utilizando custos de corte e dobra industrial do aço, a fim de compará-lo com o preço unitário contratual praticado pelos consórcios construtores.[...]O superfaturamento emerge da diferença a maior entre o preço unitário contratado e pago pelo serviço de preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50, cortado e dobrado sob a forma industrial, com o preço unitário referencial desse serviço com utilização do novo método construtivo.Por outro lado, não há falar em superfaturamento em relação às parcelas de serviço de preparo e colocação de fôrmas de aço de CA-50, cortado e dobrado em canteiro, pois, para essas quantidades, as contratadas seguiram exatamente os parâmetros definidos no projeto básico e no orçamento base da licitação, conquanto antieconômicos, ineficientes e contrários à boa técnica de engenharia.[...]Assim, em relação aos Contratos 489/2009 (lote 1) e 492/2009 (lote 3), foi considerado como superfaturamento o pagamento em excesso do serviço de preparo e colocação de fôrmas de aço CA-50 cortado e dobrado industrialmente, conforme percentuais do volume total do projeto informados pelos consórcios construtores, de 50,34% e 50%, respectivamente.Em contrapartida, para os volumes complementares dos serviços executados em aço cortado e dobrado em canteiro, no âmbito dos Contratos 489/2009 e 492/2009, nos percentuais de 49,66% e 50%, respectivamente, não falar em superfaturamento, pelas razões já expostas. Remanesce, porém, prática de ato de gestão antieconômico imputável aos responsáveis do DNIT que aprovaram o projeto básico eivado com solução técnica inadequada para a realidade do empreendimento.Também não se comprovou superfaturamento na execução dos serviços de preparo e colocação de fôrmas de aço de CA-50 cortado e dobrado em canteiro, no Contrato 491/2009 (lote 2), tendo o consórcio construtor declarado o emprego de método construtivo previsto no projeto básico. Contra essa alegação, não houve produção de provas em contrário pela equipe de fiscalização do Tribunal.[...]A mesma irregularidade referente a superfaturamento oriundo de alteração de metodologia construtiva foi identificada nos serviços de concreto estrutural Fck 35 MPa e Fck 40 Mpa.As composições de custos de formação do preço unitário referencial desses serviços previram produção de concreto em betoneira, flagrantemente incompatível com o volume de concreto estrutural a ser utilizado nas obras. Para se ter uma ideia, a execução de obras de arte especiais e correntes com utilização de concreto Fck 35 MPa e 40 MPa, especialmente no Lote 03, é da ordem de 97 mil m³.[...]Não por acaso, informações extraídas de documentos fornecidos pelo DNIT e de papéis de trabalho da equipe de auditoria, em fiscalizações posteriores a 2011, confirmam alegação dos defendentes de que a totalidade do concreto utilizado nos três lotes da rodovia teve origem em fornecimento comercial por empresas subcontratadas. Nesse sentido, são as evidências colhidas de contratos de prestação de serviços firmados entre os consórcios construtores e empresas concreteiras, relatórios de traços de cimento entregues pelas fornecedoras de concreto usinado e bombeado, além de registros fotográficos constantes de relatórios de supervisora das obras e de gestora ambiental.[...]Dessa maneira, foi reelaborada composição de custos para obtenção de novo preço unitário referencial dos serviços de concreto estrutural Fck 35 MPa e 40 MPa, considerando o fornecimento comercial do concreto, o qual foi confrontado com os preços praticados pelas construtoras nas avenças.[...]Considerando que os novos preços unitários referenciais resultantes dessas composições foram inferiores aos valores unitários contratuais, deve ser mantido o superfaturamento dos serviços de concreto Fck 35 Mpa e 40 Mpa para os três lotes da rodovia BR-448/RS.[...]Outro item de serviço da planilha orçamentária que mereceu recálculo do preço referencial em razão de alteração de metodologia construtiva diz respeito à utilização de fôrmas empregadas em moldagem e contenção de estruturas de concreto em obras de arte especiais - OAE´s (acessos, pontes, viadutos e elevada).O projeto básico e orçamento base previam utilização de fôrmas em placa compensada plastificada (serviço "2 S 03 371 02" do Sicro2). Entretanto, vistoria in loco da equipe de fiscalização identificou emprego de método construtivo mais econômico e eficiente, com utilização de fôrmas de estruturas metálicas com face em chapa de compensado em todas as OAE´s moldadas in loco e, no caso do lote 3, utilização de fôrmas inteiramente metálicas na fabricação das vigas pré-moldadas, tanto dos acessos quanto da elevada.[...]Em razão de mudança de método construtivo, verificou-se que os preços contratados de serviços relevantes da planilha orçamentária contratual foram comprovadamente superiores aos preços de referência. Desde a etapa de auditoria das obras, os consórcios construtores, mesmo após a etapa de contraditório e ampla defesa, opuseram-se sistematicamente a qualquer tentativa conciliatória de reestabelecer o equilíbrio econômico-financeiro das avenças, em favor da Administração. Dessa forma, uma vez não elididos os fundamentos do superfaturamento, os responsáveis sujeitam-se à responsabilização pelo dano evidenciado, com todos os consectários legais.Acórdão:9.6. julgar irregulares as contas do Consórcio formado pelas empresas [empresa 5] (líder) e [empresa 6], bem como as contas do Consórcio integrado pelas empresas [empresa 7] (líder), [empresa 8] e [empresa 9], condenando-os ao pagamento das quantias abaixo especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, com fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com artigos. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno: [...]