Acórdão 15112/2018
Relatório:2. O Fundo Nacional de Saúde (FNS) instaurou tomada de contas especial (TCE) em razão de omissão no dever de prestar contas do Convênio 2379/2008 (Siafi 645373), celebrado entre o Ministério da Saúde e o Município de Ferraz de Vasconcelos para aquisição de equipamentos e materiais permanentes destinados à Unidade de Atenção Especializada em Saúde daquele ente federado, no valor de R$ 201.290,00, dos quais R$ 181.161,00 à conta do órgão concedente e R$ 20.129,00 consistentes na contrapartida da entidade convenente. Repassaram-se os recursos pecuniários de origem federal por meio das ordens bancárias 821166 e 824514, creditada na conta específica do convênio em 31/7/2009 e 31/8/2009, no valor de R$ 90.580,50 cada (peça 2, p. 74, 201 e 202). 3. Na fase interna da persecução de controle administrativo, o órgão concedente concluiu pela impugnação dos recursos federais repassados em sua totalidade, dada a não apresentação da prestação de contas. Responsabilizou-se o ora recorrente pela parcela dos recursos repassados consistente em R$ 180.051,80 e seu sucessor, [omissis], pela consistente em R$ 1.109,20, dadas as suas movimentações bancárias em seus respectivos mandatos.4. Ouvido o ora recorrente e reputado revel seu sucessor, o Tribunal julgou irregulares as contas do ora recorrente, por entender que ele não logrou trazer aos autos elementos probatórios da boa e regular aplicação dos recursos sob sua gestão, e regulares com ressalva as do último, dando-lhe quitação, ante a insignificância do valor pecuniário do débito a este imputado e as medidas judiciais que adotou em face do prefeito anterior. Daí a decisão supratranscrita.[...]10. Da pretensa repercussão sobre o mérito das contas de curso de ação de improbidade administrativaAlegação10.1. O recorrente assevera (peça 51, p. 10) que estaria em curso na Justiça Federal de São Paulo a Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa autuada sob o código 000709229.2013.4.03.6119 promovida pelo Município de Ferraz de Vasconcelos, em que testemunhas teriam confirmado "o encaminhamento da prestação de contas e a regularidade dos atos praticados pelo ora Recorrente".10.2. Como a ação ainda estaria em curso, não haveria sentença condenatória proferida contra o ora recorrente.10.3. Dessa maneira, não poderia o Tribunal "aproveitar-se apenas do ajuizamento da ação para declarar o ora Recorrente condenado, sem que tenha havido condenação, tampouco trânsito em julgado".Análise10.4. A Alegação não merece prosperar.10.1. Em regra, as responsabilidades civil, administrativa e penal são independentes. Em alguns casos específicos é que tal não se dá. Admite-se que sentença proferida em processo penal mediante a qual se conclua pela não ocorrência material do fato ou pela negativa de sua autoria impeça a propositura ou a continuidade de ação nos âmbitos civil e, por extensão, administrativo, consoante entendimento pacífico no Supremo Tribunal Federal exarado nos Mandados de Segurança 21.948RJ, 21.708-DF e 23.635-DF. 10.2. Como a ação mencionada na alegação será proferida por juízo cível, a situação fática não se subsumirá à hipótese que constitui exceção à regra aludida.10.3. Vale registrar que o Supremo Tribunal Federal (STF), no julgamento da Ação Direita de Inconstitucionalidade (ADI)  2797, entendeu que o ato ímprobo é de natureza civil, nada obstante sejam algumas de suas sanções da esfera dos direitos políticos. 10.4. A prática de tal ato, dada a sua natureza, repercute nas três esferas jurídicas independentes: penal, cível e administrativa. Não por outro motivo proferiu o STJ o acórdão mencionado no seguinte trecho do Informativo 584 daquela Corte:DIREITO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE DE DUPLA CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO AO ERÁRIO PELO MESMO FATO. Não configura bis in idem a coexistência de título executivo extrajudicial (acórdão do TCU) e sentença condenatória em ação civil pública de improbidade administrativa que determinam o ressarcimento ao erário e se referem ao mesmo fato, desde que seja observada a dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título remanescente. Conforme sedimentada jurisprudência do STJ, nos casos em que fica demonstrada a existência de prejuízo ao erário, a sanção de ressarcimento, prevista no art. 12 da Lei n. 8.429/92, é imperiosa, constituindo consequência necessária do reconhecimento da improbidade administrativa (AgRg no AREsp 606.352-SP, Segunda Turma, DJe 10/2/2016; REsp 1.376.481-RN, Segunda Turma, DJe 22/10/2015). Ademais, as instâncias judicial e administrativa não se confundem, razão pela qual a fiscalização do TCU não inibe a propositura da ação civil pública. Assim, é possível a formação de dois títulos executivos, devendo ser observada a devida dedução do valor da obrigação que primeiramente foi executada no momento da execução do título remanescente. Precedente citado do STJ: REsp 1.135.858-TO, Segunda Turma, DJe 5/10/2009. Precedente citado do STF: MS 26.969-DF, Primeira Turma, DJe 12/12/2014. REsp 1.413.674-SE, Rel. Min. Olindo Menezes (Desembargador Convocado do TRF 1ª Região), Rel. para o acórdão Min. Benedito Gonçalves, julgado em 17/5/2016, DJe 31/5/2016. [...]10.5. Perfilha-se o infratranscrito entendimento do Superior Tribunal de Justiça, pacificado depois do julgamento dos Embargos de Divergência em RESP nº 875.163-RS no sentido de que somente a conduta dolosa é comum a todos os tipos de improbidade administrativa e de que a culposa somente incide na hipótese de causação de prejuízo ao erário:EMENTAPROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (ART. 11 DA LEI 8.429/92). ELEMENTO SUBJETIVO. REQUISITO INDISPENSÁVEL PARA A CONFIGURAÇÃO DO ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PACIFICAÇÃO DO TEMA NAS TURMAS DE DIREITO PÚBLICO DESTA CORTE SUPERIOR. SÚMULA 168/STJ. PRECEDENTES DO STJ. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA NÃO CONHECIDOS.1. (...) 2. O tema central do presente recurso está limitado àAnálise da necessidade da presença de elemento subjetivo para a configuração de ato de improbidade administrativa por violação de princípios da Administração Pública, previsto no art. 11 da Lei 8.429/92. Efetivamente, as Turmas de Direito Público desta Corte Superior divergiam sobre o tema, pois a Primeira Turma entendia ser indispensável a demonstração de conduta dolosa para a tipificação do referido ato de improbidade administrativa, enquanto a Segunda Turma exigia para a configuração a mera violação dos princípios da Administração Pública, independentemente da existência do elemento subjetivo.3. Entretanto, no julgamento do REsp 765.212/AC (Rel. Min. Herman Benjamin, DJe de 23.6.2010), a Segunda Turma modificou o seu entendimento, no mesmo sentido da orientação da Primeira Turma, a fim de afastar a possibilidade de responsabilidade objetiva para a configuração de ato de improbidade administrativa.4. Assim, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento no sentido de que, para a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11 da Lei 8.429/92, é necessária a presença de conduta dolosa, não sendo admitida a atribuição de responsabilidade objetiva em sede de improbidade administrativa.5. Ademais, também restou consolidada a orientação de que somente a modalidade dolosa é comum a todos os tipos de improbidade administrativa, especificamente os atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), causem prejuízo ao erário (art. 10) e atentem contra os princípios da administração pública (art. 11), e que a modalidade culposa somente incide por ato que cause lesão ao erário  (art. 10 da LIA)  (grifou-se).10.6. Diversamente, as decisões do TCU nas persecuções de controle administrativo externo se fundam no mais abrangente juízo do atendimento do interesse público mediante o bom e regular emprego dos recursos objeto sob análise. É o que se infere do art. 70 da Constituição da República, mediante o qual se atribui ao Controle Externo o poder de empreender fiscalizações de entidades da Administração Pública Federal não apenas quanto à legalidade, mas também quanto à legitimidade e à economicidade da aplicação de recursos públicos federais.10.7. Tal preceito é expresso também no art. 93 do Decreto-Lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, reproduzido no art. 66 de Decreto 93. 872, de 23 de dezembro de 1986, ambos recepcionados pela atual Lei Maior:Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros públicos terá de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas competentes (grifou-se).10.8. Conseguintemente, nos processos de controle administrativo, diversamente do que se dá nas ações judiciais de improbidade administrativa, pode haver julgamento em sentido desfavorável a agente público cuja conduta culposa não seja causadora de lesão ao erário, no sentido cível da expressão, qual a de dano qualificado de patrimonial. Com mais razão, portanto, quando a conduta, quer dolosa quer culposa, causar prejuízo ao erário.Voto:Uma vez preenchidos os requisitos previstos no art. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 285 do Regimento Interno, proponho que seja conhecido o recurso de reconsideração interposto por [gestor], ex-prefeito de Ferraz Vasconcelos/SP, contra o Acórdão 1.518/2018-TCU-1ª Câmara.2.Por meio da referida decisão, da relatoria do Ministro Bruno Dantas, o TCU julgou irregulares as contas do ex-prefeito, condenando-o ao pagamento de débito no valor histórico de R$ 180.258,64 e de multa no valor de R$ 20.000,00.3.O débito decorreu da omissão no dever de prestar contas dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde, por meio do Convênio 2.379/2008, para a aquisição de equipamentos e materiais permanentes destinados à Unidade de Atenção Especializada em Saúde do referido município.[...]5.Antecipo, desde já, que acompanho a proposta da Serur referendada pelo MPTCU, no sentido de que seja conhecido o presente recurso, para que, no mérito, lhe seja negado provimento, incorporando às minhas razões de decidir os fundamentos erigidos na instrução da unidade recursal, sem prejuízo de tecer os comentários a seguir sobre os principais pontos.[...]7.Além disso, as ações de ressarcimento ao erário são imprescritíveis, consoante o art. 37 da Constituição Federal, Súmula do TCU 282, de 15/9/2012, e decisão do Supremo Tribunal Federal proferida no Mandado de Segurança (MS) 26.210.8.Não socorre o recorrente, igualmente, o argumento de que estaria em curso ação de improbidade administrativa. Consoante jurisprudência consolidada desta Corte, a existência de ação de improbidade administrativa para devolução de valores referentes a convênio que também é objeto de análise em tomada de contas especial não implica violação ao princípio do non bis in idem. Ocorrendo ressarcimento em uma instância, basta que o responsável apresente essa comprovação perante o juízo de execução para evitar o duplo pagamento (Acórdãos 2.059/2015-Plenário, 1.881/2014-2ª Câmara).[...]11.De igual modo, para a imputação do débito é suficiente, de acordo com a jurisprudência desta Casa, a existência de dano decorrente de prática de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico, ou com infração da norma legal, ou omissivo no dever de prestar contas.Acórdão:9.1. conhecer do recurso, uma vez preenchidos os requisitos previstos no art. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento;