Acórdão 3061/2019
Sumário:São classificadas como voluntárias as transferências federais decorrentes do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação.Voto:Trata-se de representação instaurada por determinação deste Tribunal com o objetivo de avaliar a gestão das prestações de contas de recursos descentralizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e de propor medidas com vistas a dotar esse processo de maior racionalidade e eficiência. [...]IX - Classificação das transferências do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico74. A instrução da Secretaria de Controle Externo da Educação põe em debate a natureza jurídica e a classificação das transferências federais no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico. 75. Segundo esse trabalho, o atual entendimento desta Corte de Contas de que os repasses de recursos dos citados programas são feitos por meio de transferências voluntárias tem impactos estruturantes na busca pela racionalização do processo de prestação e de análise das contas desses programas. 76. A SecexEducação entende - fazendo analogia entre transferências realizadas pelo FNDE e os repasses feitos pela área de saúde por previsão expressa na Constituição Federal - que as transferências federais no âmbito dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico devem ser consideradas transferências legais e excetuadas dos regramentos e das condicionantes do Decreto 6.170/2007, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Portaria Interministerial 424/2016, os quais criariam embaraços que comprometeriam a eficiência e a agilidade que devem pautar o repasse, a execução, a prestação e a análise das contas desses programas. Defende que essas transferências são legais, vinculadas e estão na esfera de competência do TCU.77. Ante possíveis repercussões de tal entendimento sobre o exame das Contas do Governo e sobre outros trabalhos de avaliação global da atuação do Governo Federal, encaminhei os autos à Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), unidade especializada incumbida de realizar análises sistêmicas e econômicas de programas de governo, da dívida pública, da arrecadação, da renúncia de receita, das transferências constitucionais e da dívida ativa.78. Em percuciente análise, a Semag avaliou a proposta da SecexEducação sob a ótica das finanças públicas e divergiu dos argumentos apresentados pela unidade instrutiva.79. No entender da Secretaria de Macroavaliação Governamental, obrigações incondicionais sobre matéria inserida na competência material comum dos entes autônomos da Federação exigem análise sistemática da Constituição Federal, sob pena de tornar o orçamento federal mais rígido do que se apresenta e inviabilizar o cumprimento das metas fiscais. 80. Afirma que os arranjos previstos nas leis instituidoras dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico refletem características próprias de transferências voluntárias, com previsão de exigências que são inconcebíveis de ser aplicadas a transferências que decorram de obrigação incondicional imposta à União.81. Entende que eventual proposta de reformulação jurisprudencial com o escopo proposto pela SecexEducação - a qual tem elevado potencial de reduzir a força normativa de dispositivos cruciais da Lei de Responsabilidade Fiscal - deve ser precedida de amplo debate nesta Corte e com órgãos e entidades da União direta e indiretamente afetados, em especial aqueles responsáveis pela condução da política econômica. 82. Ouvido, o representante do Ministério Público junto ao TCU, procurador Rodrigo Medeiros de Lima, manifestou concordância com a proposta da Secretaria de Macroavaliação Governamental de manter inalterada a jurisprudência deste Tribunal e continuar classificando como voluntárias as transferências realizadas por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico. Entende que não é possível alterar a natureza jurídica e a classificação das transferências referentes aos programas em questão com fundamento em analogia com os repasses realizados no âmbito da saúde por previsão do artigo 198, § 3º, inciso II, da Constituição Federal.83. Acompanho a conclusão da Semag, endossada pelo representante do MPTCU, pelas razões que passo a expor.84. Transferências obrigatórias são entregas de recursos - correntes ou de capital - que decorrem de determinação ou de imposição constitucional ou legal, como se pode deduzir da definição de transferência voluntária contida no artigo 25 da Lei Complementar 101/2000. Entretanto, como a realização de qualquer despesa pública depende de previsão em lei - conforme defendido pelo ministro Benjamin Zymler no voto condutor do Acórdão 2.368/2013-Plenário -, a simples existência de previsão legal não caracteriza automaticamente uma transferência como obrigatória.85. O fator determinante para que se possa diferenciar a transferência obrigatória - ou incondicional - da transferência voluntária é a imposição de exigência por parte do ente concedente para a realização do repasse dos recursos, conforme concluiu o Pleno desta Corte de Contas nos Acórdãos 1.631/2006 e 2.638/2013, relatados, respectivamente, pelos ministros Augusto Sherman Cavalcanti e José Jorge.86. A Lei Maior também não prevê que transferências decorrentes de obrigação incondicional da União se sujeitem a restrições que possibilitem a suspensão dos repasses. Esclareço que o condicionamento da entrega dos Fundos de Participação de Estados e de Municípios ao cumprimento do mínimo de saúde é exceção a essa previsão (parágrafo único, inciso II, do art. 160 da Constituição Federal).87. As Leis 11.947/2009 - que dispõe sobre o Pnae e o PDDE Básico - e 10.880/2004 - que institui o Pnate - fixam exigências mínimas - entre elas a prestação de contas do total dos recursos recebidos -, que, se não cumpridas pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos municípios, levam à suspensão dos repasses pelo FNDE.88. Ademais, proporcionar os meios de acesso à educação - assim como à cultura, à ciência, à tecnologia, à pesquisa e à inovação - é competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 23, inciso V, da Constituição Federal), a qual se dá por meio da cooperação entre esses entes. O termo cooperação aqui utilizado impede que se atribua a essa competência comum o sentido de obrigação constitucional, conforme esclareceu esta Corte de Contas no Acórdão 1.631/2006-Plenário:"O fato de a União ser corresponsável não lhe cria a obrigação de empreender ações em conjunto com outros responsáveis de forma incondicional. Aliás, presente o fato de que, nos termos do caput do art. 18 da CF/1988, os entes integrantes da República Federativa do Brasil são autônomos, a conclusão necessária é de que sua atuação em conjunto pressupõe necessariamente a cooperação, a colaboração, a reciprocidade, sem que um tenha supremacia sobre o outro. Os pareceres em que se fundamentam as justificativas apresentadas findam por apresentar alegação que não se sustenta, ao argumentarem que não poderia a União obstar a transferência de recursos para implementar projetos culturais, sob pena de estar descumprindo obrigação constitucional. De pronto, cabe esclarecer que, no caso, não é isso que ocorre, já que a União, ao não efetuar os aportes de recursos com esteio nos dispositivos da LRF, o estará fazendo dentro dos limites de sua autonomia fixados na referida lei, que decorre diretamente de comando constitucional. Haveria descumprimento de obrigação por parte da União, aí sim, caso deixasse ela de observar as exigências da LRF."  (grifei) 89. Portanto, por serem recursos transferidos a título de cooperação e mediante o atendimento de diversos requisitos impostos pelo ente concedente, os aportes federais de recursos para educação, por meio do Pnae, Pnate e PDDE Básico, devem ser classificados como transferências voluntárias.90. Destaco, além disso, que a proposta da Secretaria de Controle Externo da Educação, apesar de direcionada apenas para as transferências federais no âmbito dos programas Pnae, Pnate e PDDE Básico, poderia afetar outras transferências voluntárias, caso fosse firmado entendimento de que as transferências federais relativas a quaisquer programas voltados para o rol de direitos sociais elencados no art. 6º da Carta Magna são despesas obrigatórias da União e de que as transferências intergovernamentais decorrentes dos respectivos programas federais são consideradas igualmente obrigatórias por natureza.91. Essa reprodução de entendimento para outras políticas públicas relacionadas à promoção de direitos sociais também poderia esvaziar o conteúdo normativo de artigos da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial os artigos 9º e 25, eixos para o equilíbrio das finanças públicas, que estabelecem mecanismos de correção da execução orçamentária para garantir o cumprimento das metas fiscais (contingenciamento) e preveem exigências indutoras da gestão fiscal responsável (condicionantes para recebimento das transferências voluntárias). 92. A Semag também apontou para o fato de que a alteração da natureza dessas transferências poderia afetar o exercício da competência dos órgãos e de instituições federais para fiscalizar, processar e julgar causas envolvendo tais recursos e de que os impactos fiscais decorrentes da proposta precisam ser melhor mensurados e mitigados, conclusões com as quais concordo.93. Por fim, entendo, em anuência ao parecer do MPTCU, que a Semag trouxe elementos suficientes para a conclusão de que não há qualquer semelhança entre a configuração legal definida para os programas em tela e os pressupostos jurídicos que definem a natureza das transferências obrigatórias referentes à complementação federal ao Fundeb, ao salário-educação e à distribuição aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios de parcela do mínimo de saúde a que a União está obrigada a aplicar anualmente, devendo ser mantida inalterada a jurisprudência deste Tribunal quanto à classificação como voluntárias das transferências realizadas por meio do Programa Nacional de Alimentação Escolar, do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico.Acórdão:9.1. conhecer da representação, visto que ela cumpre os pressupostos de admissibilidade; [...]9.4. manter inalterado o entendimento de que as transferências federais decorrentes do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar (Pnate) e do Programa Dinheiro Direto na Escola Básico (PDDE Básico), regulamentados pelas Leis 10.880/2004 e 11.947/2009, devem ser classificadas a título de transferências voluntárias;