Acórdão 2461/2022
Voto:Trata-se de processo apartado do TC 010.816/2017-8, autuado para verificar a ocorrência de fraudes praticadas pela [responsável] nas licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), para as obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), Unidade de Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT).2. Inicialmente, relembro que a autuação deste e dos demais processos apartados foi motivada pelas auditorias que este Tribunal já vinha realizando nas contratações relativas ao Comperj desde 2008, cujos resultados, mais tarde, alinharam-se aos fatos descortinados pela Operação Lava Jato, deflagrada em 2014.3. A Operação tornou pública a existência de um esquema criminoso que atuava na Petrobras e que envolvia a prática de crimes contra a ordem pública, corrupção e lavagem de dinheiro, com a formação de um poderoso cartel, autodenominado de "Clube". Dele participariam as [empresas 1 a 15] e [responsável].[...]8. Diante da complexidade dos fatos tratados e do grande número de empresas envolvidas, esta Corte de Contas decidiu então, consoante Acórdão 632/2017-TCU-Plenário, subitem 9.2.11, por autuar um processo apartado para cada empresa citada, a exemplo deste. Em cada apartado, avalia-se a participação de uma empresa específica nas fraudes às licitações do Comperj, tendo sido elas instadas a se pronunciar acerca de:a) combinação de preços;b) quebra de sigilo das propostas; c) divisão de mercado;d) oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado;e) combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das licitações; e f) ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel.9. O mesmo procedimento foi adotado para as apurações relativas às obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE, também denominada de Refinaria do Nordeste (Rnest), e da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (Repar), sendo que muitos daqueles processos apartados já foram apreciados. Desse modo, no julgamento dos presentes autos, considerarei as análises da Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) e a jurisprudência que vem se formando quanto ao tema, frente aos processos já julgados. 10. Como dito, este processo busca verificar a atuação da [responsável] nas licitações do Comperj e sua eventual participação nas fraudes apuradas. Destaco que a empresa apresentou propostas para os certames relativos às unidades UHCC, UHDT, sem se sagrar vencedora, e não apresentou propostas para a UDAV e UCR, apesar de convidada em duas oportunidades (Bid e Rebid).[...]13. Ao analisar os elementos probatórios dos autos, a Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura concluiu que a empresa [responsável] fraudou licitações da Petrobras relacionadas a obras do Comperj, mediante conluio entre as empresas para a prática das seguintes condutas: combinação de preços, quebra de sigilo das propostas, divisão de mercado, oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado (UHCC e UHDT), combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das licitações, e ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel (UCR e UDAV).14. Assim, a unidade instrutiva propôs a sanção de inidoneidade para participar de licitações com a Administração Pública Federal, bem como em certames custeados com recursos federais, pelo prazo de três anos. [...].15. O Ministério Público junto ao TCU, representado nos autos pela Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, manifestou sua concordância parcial com a proposta de encaminhamento formulada pela unidade técnica. A divergência do MPTCU diz respeito ao alcance da sanção, por entender que a inidoneidade deveria se restringir exclusivamente à [responsável][...]19. Antes, rememoro que esta Corte de Contas já avaliou a conduta da [responsável] com relação às licitações das refinarias Rnest e Repar. No primeiro, o Acórdão 416/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler) concluiu pela participação da empresa na fraude à licitação, mediante a apresentação de proposta de cobertura e supressão de proposta. No segundo, o Acórdão 1.177/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Substituto André de Carvalho) também concluiu pela ocorrência de fraude à licitação, a partir da apresentação de propostas de cobertura. Em ambos os casos, a empresa foi declarada inidônea para contratar com a Administração Pública pelo prazo de três anos.20. Nestes autos, considero relevante destacar inicialmente as evidências que mostram a participação da [responsável] no cartel chamado de "Clube das 16". Tanto as informações trazidas pelo Cade (peça 11 a 14), em acordos de leniência, quanto as trazidas pela PF (peça 10) e pelo MPF (peças 37 a 61), em ações de improbidade, ações penais e denúncias, dão conta da atuação da empresa nas reuniões e nos acordos firmados pelo cartel.[...]28. Nas licitações da UCR e UDAV, a abertura das propostas ocorreu em 22/9/2009 e 19/11/2009, respectivamente. Porém, esses certames não contaram com a participação da responsável, o que denota um alinhamento da [responsável] aos interesses do Clube, conforme a combinação prévia registrada na Figura 3.29. Na licitação da UHCC, a abertura das propostas aconteceu em 16/12/2009, e a ordem de classificação foi a seguinte: (1º) [empresa 16]; (2º) [empresa 5]; (3º) [empresas 3/empresa 15]; (4º) [empresa 17]/[responsável]/[empresa 18]; e (5º) [empresa 12/empresa14/empresa13] (peça 30).30. Neste caso, a participação da [empresa 16], alheia ao "Clube das 16", frustrou as expectativas do cartel em relação ao vencedor da licitação. De qualquer modo, noto que a formação dos consórcios e a ordem de classificação das propostas foram idênticas ao disposto na Figura 3. A meu juízo, tais fatos são suficientes para concluir sobre a conduta de divisão de mercado, combinação prévia de resultados, e direcionamento da licitação pelo Clube, incluindo-se a própria [responsável 5].31. Avalio ainda que a combinação de preços também está caracterizada, considerando a pequena diferença entre as propostas, conforme demonstrou o auditor da SeinfraOperações. Além do mais, o menor preço apresentado pelo Clube se situava bem próximo ao valor máximo que poderia ser aceito pela Petrobras na licitação (20% acima da referência), cerca de R$ 1,8 bilhão. Conforme o modus operandi destacado pelo diretor da unidade técnica (peça 89), os membros do cartel procuravam superfaturar os contratos ao máximo possível, dada a ausência de competição.32. Na licitação da UHDT, o Rebid ocorreu somente em 4/6/2010, com a seguinte ordem de classificação: (1º) [empresa 12/empresa 14/empresa13; (2º) [empresa 1/empresa4/empresa8]; (3º) [empresa 5]; (4º) [empresa 3/empresa 15] e (5º) [empresa 17]/[responsável]/[empresa 18] (peça 36). Ou seja, o resultado do certame se mostrou idêntico ao estabelecido previamente pelo Clube, incluindo seu vencedor e a ordem das propostas. Tais fatos evidenciam novamente a prática de divisão de mercado, combinação prévia de resultados, e direcionamento da licitação.33. Nesse caso da UHDT, a estimativa da contratação pela Petrobras era de R$ 855 milhões, e o preço máximo que poderia ser aceito era de R$ 1,03 bilhão (20% acima da referência), em valores aproximados. Verifico também que os preços dos membros do Clube eram semelhantes, e muito próximos ao limite que poderia ser aceito pela Petrobras, conforme a análise da SeinfraOperações. A meu ver, esses fatos evidenciam novamente a combinação prévia de preços.[...]39. Por último, passo a tratar da dosimetria da pena. Para tanto, considero a jurisprudência que vem se consolidando nesta Corte de Contas, em especial nos processos relativos aos empreendimentos da Refinaria do Nordeste.40. Cito, por ser bastante esclarecedor, trecho do parecer do Ministério Público junto ao TCU, acolhido parcialmente no voto que fundamentou o Acórdão 414/2018-TCU-Plenário, em que se discutiu a matéria:Contudo, a pena máxima não deve recair igualmente sobre todas as empreiteiras, mas somente sobre as que praticaram as condutas mais graves em cada fraude.Proponho, então, os critérios seguintes para que se possa sopesar o grau de culpabilidade em função das condutas empregadas.A conduta mais gravosa corresponde à apresentação de proposta próxima ao limite admitido pela Petrobras, a fim de vencer o certame e celebrar contrato com preços excessivos. Às empresas que praticaram essa conduta, ou seja, às vencedoras dos certames, seriam aplicados cinco anos como prazo de inidoneidade para licitar perante a Administração Pública Federal.Às licitantes que apresentaram proposta de cobertura para conferir uma aparência de regularidade ao certame seria imputado prazo menor, que se propõe no montante de três anos de inidoneidade.Sanção menor ainda seria imposta às empresas que adotaram conduta comissiva dolosa, que foram convidadas para o certame, mas se abstiveram de oferecer proposta. Propõe-se, neste caso, a imposição de um ano de inidoneidade. (grifos acrescidos) 41. A sugestão do MPTCU, encapada naqueles autos, resume-se em aplicar as maiores penas às empresas que foram vencedoras dos certames (cinco anos como inidôneas), pois teriam recebido as maiores vantagens. Penas médias às empresas que apresentaram proposta de cobertura (três anos como inidôneas), por ser considerada conduta menos gravosa que a primeira. E penas menores para as empresas que apenas se abstiveram de oferecer proposta (um ano como inidôneas).42. No caso em análise, as condutas praticadas pela [responsável] referem-se a: não apresentação de proposta nos certames relativos à construção e montagem da UDAV e UCR, apresentação de proposta de cobertura no certame relativo à UHCC e UHDT, sendo essa última mais gravosa.43. Portanto, seguindo a jurisprudência, acompanho a proposta da SeinfraOperações, a qual contou com a anuência do representante do MPTCU, de declarar a inidoneidade da empresa para participar de licitações na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres, pelo prazo de três anos.Acórdão:9.1. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a inidoneidade da [responsável] para participar, por três anos, de licitação na Administração Pública Federal, bem como em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres;