Acórdão 2628/2021
Relatório:Trata-se da consulta encaminhada a este Tribunal pelo então Ministro de Estado da Defesa (interino) General-de-Exército Joaquim Silva e Luna acerca de aplicabilidade de metodologia diferenciada nos orçamentos das obras de engenharia do Comando do Exército, com proposta de adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário.2. Reproduzo, a seguir, parte da instrução levada a efeito na Secretaria do Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação (peça 3), que traz à baila todas as informações colacionadas pelo consulente e faz análise pormenorizada dos aspectos objeto de questionamento:"[...]3. Em 16/6/2010, após exame promovido pela então Secob-1 (instrução de 14/4/2010, TC Processo 019.281/2009-8) o Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário (relator: Marcos Bemquerer Costa) fixou entendimentos e autorizou ao Exército utilizar metodologia diferenciada na orçamentação de suas obras executadas em regime de cooperação, em especial sobre aspectos relacionados à depreciação de equipamentos, mão de obra, produtividade, mobilização e desmobilização, administração de canteiro e despesas indiretas.4. Na presente consulta, objeto do Ofício 10432/GM-MD (peça 1), apresentada ao TCU em 24/5/2018, o Ministro de Estado da Defesa apresenta proposta de adequação de parte das disposições do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário, em especial sobre despesas indiretas, aquisição de equipamentos e viaturas, administração local e utilização de saldos positivos de recursos ao final da obra.[...]IV. Saldos positivos de recursos ao final da obraIV.1. Manifestação do Comandante do Exército108. Relata que, dentre as obrigações do Exército Brasileiro, o Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário (relator: Marcos Bemquerer Costa) estabeleceu a:'9.1.6.7. devolução dos saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas; obtidas nas aplicações financeiras realizadas, à entidade ou órgão repassador dos recursos.'109. Propõe, no entanto, novo entendimento, segundo o qual:'É lícito ao Exército, devidamente acordado com o Órgão Concedente, a utilização dos saldos financeiros remanescentes para aquisição ou manutenção de equipamentos e viaturas, com exceção daqueles provenientes de redução de escopo.'110. Justifica sua proposição ao fato de que os benefícios do exército com obras de cooperação consistem: i) no adestramento da tropa, sem onerar o orçamento da Força Terrestre; ii) nas aquisições de equipamentos e viaturas que permitem acompanhar o desenvolvimento tecnológico nas áreas de infraestrutura rodoviária; iii) em assegurar as condições para a continuidade da participação dos Batalhões de Engenharia em obras de cooperação e garantir a formação técnica dos jovens que incorporam, anualmente, nas fileiras do Exército; iv) em manter urna reserva mobilizável qualificada nas atividades de engenharia; e, v) em oferecer aos jovens reservistas melhores condições de inserção no mercado de trabalho, que constitui um aspecto social, não diretamente considerado na composição de custos.111. Assim, defende que a utilização do saldo de recursos das obras para aquisição ou manutenção de equipamentos e viaturas, devidamente autorizada pelo Órgão Concedente, que não ocorra por redução do objeto do Plano de Trabalho, mas sim por um bom gerenciamento, consiste em um ganho para o Estado Brasileiro, já que os mesmos equipamentos e viaturas adquiridos ou manutenidos ajudarão a manter a capacidade operacional da Engenharia Militar e, consequentemente, deixá-la cada vez mais apta a atender às demandas dos órgãos federais, estaduais ou municipais.IV.2. Análise112. Em que pesem os argumentos apresentados, a medida proposta não pode ser acolhida uma vez que afronta o disposto no Decreto 10.426/2020:'Art. 7º (...) § 1º Os saldos dos créditos orçamentários descentralizados e não empenhados e os recursos financeiros não utilizados serão devolvidos à unidade descentralizadora até quinze dias antes da data estabelecida para encerramento do exercício financeiro.§ 2º Após o encerramento do TED ou da conclusão da execução do objeto, o que ocorrer primeiro, os créditos orçamentários e os recursos financeiros serão devolvidos no prazo de trinta dias, contado da data do encerramento ou da conclusão.'113. Dessa forma, entende-se necessário responder ao Consulente que deve ser mantido entendimento constante no do item 9.1.6.7 do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário.Voto:2. A indagação tem o objetivo de esclarecer quais as peculiaridades dos empreendimentos cuja implementação está a cargo do Exército Brasileiro e, mediante uma adequação do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário, indicar as diferenças nas apropriações de custos em comparação com outras obras objeto de contratos pactuados entre órgãos públicos e entidades da iniciativa privada.3. De início, conheço da consulta, uma vez que o Ministro de Estado da Defesa se enquadra no rol de autoridades legitimadas para a propositura de questões que versem sobre dúvida na aplicação de dispositivos legais e regulamentares, nos termos dos arts. 264, inciso VI e §1º, e 265 do Regimento Interno/TCU.4. Instruindo o feito, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação (peça 3) propõe que seja informado ao consulente que:[...]4.4. "em relação à utilização dos saldos financeiros remanescentes, deve ser mantido entendimento constante do item 9.1.6.7 do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário".5. Manifesto minha concordância parcial com as análises empreendidas pela unidade técnica especializada, consoante explicitarei a seguir, por considerar que algumas ponderações de extrema relevância devem ser abordadas.6. Primeiramente, é importante ressaltar que a questão aqui discutida já foi enfrentada por este Tribunal no âmbito TC Processo 019.281/2009-8, de minha relatoria, tendo sido proferido o Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário nos seguintes termos:"9.1. conhecer da presente Consulta, formulada pelo Comandante do Exército General-de-Exército Enzo Martins Peri, por atender aos requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 1º, XVII, da Lei n. 8.443/1992, e 264, inciso VII, §§ 1° e 2°, do Regimento Interno/TCU, para responder ao consulente que:[...]9.1.6. constitui obrigação do Exército, nos orçamentos para obras em regime de cooperação com órgão federal, em que seja utilizada metodologia diferenciada, observar os seguintes procedimentos:[...]9.1.6.7. devolução dos saldos financeiros remanescentes, inclusive os provenientes das receitas obtidas nas aplicações financeiras realizadas, à entidade ou órgão repassador dos recursos."7. Contudo, passados mais de onze anos desde a prolação do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário, os pressupostos que o embasaram devem ser revistos, de forma a adequá-los à evolução da jurisprudência deste Tribunal, mormente após a prolação do Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário (de minha relatoria) que definiu faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes, com utilização de critérios contábeis e estatísticos e controle da representatividade das amostras selecionadas. valores de referência para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI das obras públicas, com base em critérios contábeis e estatísticos e na verificação da representatividade das amostras selecionadas.[...]12. Nesse sentido, entendo que cumpre a este Tribunal fazer um exame detalhado da adequabilidade dos critérios adotados para apropriação de gastos no Sistema de Obras de Cooperação do Exército, em especial no que concerne aos procedimentos que vem sendo adotados para controle e acompanhamento de gastos com manutenção e locação de veículos e equipamentos.13. Especificamente no que concerne às despesas indiretas, trago à baila trecho do voto que proferi e que embasou o Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário:"[...]28. Em relação ao assunto tratado pelo Gerente de Divisão às fls. 35/36 - sobra de recursos que porventura venha a ocorrer ao final da obra -, acompanho o parecerista no que diz respeito à necessidade de devolução dos referidos recursos, ante a inexistência de disposição legal contrária e a legitimidade da providência sugerida." [...]14. Cumpre destacar, contudo, que os referenciais contidos no Acórdão 325/2007 foram substituídos pelos parâmetros indicados no Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário, de tal forma que essas premissas que embasaram o voto acima transcrito estão ultrapassadas, sendo necessário proceder a uma nova análise da adequabilidade dessas despesas indiretas adotadas nos orçamentos elaborados pelo Exército, sob a ótica da jurisprudência atual desta Corte de Contas.[...]19. Diante de todo esse contexto, entendo ser fundamental que este Tribunal, para manter o mesmo rigor técnico adotado para prolação do Acórdão 2622/2013-TCU-Plenário e a abrangência do Acórdão 1399/2010-TCU-Plenário, constitua um grupo de trabalho objetivando definir quais são as particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas.20. Acrescente-se que a formação desse grupo de trabalho deve estar a cargo da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra, a qual deve garantir a participação de membros de diferentes unidades técnicas deste tribunal especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras, além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública ecretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SecexDefesa cuja clientela inclui o Comando do Exército.21. Essa equipe multidisciplinar é fundamental para que os exames contemplem as peculiaridades de cada tipo de empreendimento e para que sejam devidamente consideradas as características de logística do Exército Brasileiro.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos previstos nos arts. 264, inciso VI e §1º, e 265 do Regimento Interno/TCU;9.2. enviar os autos à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex para que constitua grupo de trabalho interdisciplinar, no âmbito deste Tribunal, com supervisão da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra e participação de membros de diferentes unidades técnicas especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras públicas, além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública  - SecexDefesa, cuja clientela inclui o Comando do Exército, com vistas a que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação deste Acórdão, seja apresentado um estudo contemplando análise pormenorizada das particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas, de forma que este Tribunal possa proferir nova deliberação em substituição ao Acórdão 1.399/2010 - Plenário, levando em consideração os parâmetros indicados no Acórdão 2.622/2013 - Plenário;9.3. responder ao consulente que, provisoriamente, até o posicionamento definitivo desta Corte de Contas sobre as conclusões da equipe multidisciplinar a que se refere o subitem 9.2 supra, o Exército Brasileiro deve adotar os seguintes procedimentos de apropriação de custos nos orçamentos de obras de cooperação sob sua execução, com utilização de recursos da União:[...]9.3.5. em relação à utilização dos saldos financeiros remanescentes, deve ser mantido o entendimento constante do item 9.1.6.7 do Acórdão 1.399/2010 - Plenário;