Acórdão 2282/2025
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Federal José Vitor de Resende Aguiar, na condição de Presidente da Comissão de Saúde da Câmara dos Deputados, acerca dos requisitos necessários, no que se refere aos aspectos orçamentários e financeiros, para instituição de piso salarial nacional da enfermagem por lei federal.O consulente indaga, especificamente, se seria "aceita" lei federal, posterior à Emenda Constitucional 128/2022, que instituísse piso salarial sem a prévia indicação da fonte orçamentária, a transferência de recursos necessários para o cumprimento do piso salarial nacional ou sem autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.Isso porque a EC 128/2022 estabeleceu, em síntese, que lei não pode impor transferência de encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de recursos necessários ao seu custeio.Nesse contexto, o consulente cita os dispositivos constitucionais e legais que estabelecem requisitos para o aumento ou criação de despesas, especialmente as de pessoal: artigos 167, § 7º, e 169, § 1º, da Constituição Federal de 1988, e os artigos 15 a 17 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).A Unidade Técnica propõe responder ao consulente que a edição de lei federal que instituir piso salarial nacional somente será compatível com as normas de finanças públicas se estiver em conformidade com os dispositivos constitucionais e legais que tratam do aumento de despesas, bem como de transferências de encargos financeiros decorrentes da prestação de serviço para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios.Feito esse relato, passo a decidir.Conheço da consulta, satisfeitos os requisitos para a sua admissibilidade.No mérito, acolho, em parte, as conclusões da unidade técnica, que incorporo às razões de decidir, com as seguintes ressalvas.De início, esclareço que, desde 4 de agosto de 2022, está em vigor a Lei 14.434/2022, que instituiu o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira, tanto para os contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho, como para os servidores públicos civis da União, Estado, Distrito Federal e Municípios.Embora o consulente não tenha feito expressa referência à Lei 14.434/2022 no pedido da consulta a este Tribunal, depreende-se, da leitura do inteiro teor da consulta, que a dúvida se concentra na eficácia da Lei 14.434/2022 após a edição da EC 128/2022, que assim dispôs:Art. 1º O art. 167 da Constituição Federal passa a vigorar acrescido do seguinte § 7º:"[...]§ 7º A lei não imporá nem transferirá qualquer encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, para a União, os Estados, o Distrito Federal ou os Municípios, sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou sem a previsão da correspondente transferência de recursos financeiros necessários ao seu custeio, ressalvadas as obrigações assumidas espontaneamente pelos entes federados e aquelas decorrentes da fixação do salário mínimo, na forma do inciso IV do caput do art. 7º desta Constituição." (NR) Preliminarmente, convém ressaltar que lei do piso da enfermagem está em discussão na ADI 7.222/DF, em curso no Supremo Tribunal Federal. No primeiro momento, o relator, E. Ministro Luís Roberto Barroso, suspendeu os efeitos da Lei 14.434/2022, mas, em seguida, o Plenário revogou parcialmente a cautelar e restabeleceu os seus efeitos.Independentemente de a validade da lei que instituiu o piso já se encontrar sob escrutínio do STF, como a consulta não pode versar sobre caso concreto, não caberia ao TCU o exercício do controle de constitucionalidade "incidenter tantum", dado o caráter abstrato e normativo da consulta.Assim, a resposta do TCU deve abranger apenas os aspectos relacionados aos impactos que a referida norma possui para as finanças da União, tema caro às competências da Corte de Contas. Ressalto que, quanto a esse ponto, é firme a jurisprudência do Tribunal no sentido da possibilidade de condicionar a eficácia de determinada norma à adequação às exigências do Sistema de Responsabilidade Fiscal, no qual se inserem, dentre outras normas, a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário, relator o E. Ministro Raimundo Carreiro, Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário, relator o E. Ministro Vital do Rêgo, dentre outros).Nesse ponto, embora a análise da unidade técnica esteja absolutamente correta quanto aos requisitos constitucionais e legais para a instituição de pisos salariais nacionais, entendo necessário delimitar o escopo da resposta à consulta formulada, restringindo-a à esfera federal e à hipótese de aumento efetivo de despesas para a União. A instituição de piso salarial nacional somente terá relevância, do ponto de vista orçamentário-financeiro da União, se houver efetivo impacto nas despesas federais, o que ocorrerá em duas hipóteses: i) quando houver necessidade de complementação remuneratória para servidores federais que recebam abaixo do piso; ou ii) quando a União tiver que garantir assistência financeira complementar aos Estados e Municípios para pagar o piso salarial dos profissionais.Quanto ao primeiro ponto, caso os profissionais já recebam remuneração superior ao piso estabelecido, a norma não possui impacto, a nível federal, do ponto de vista orçamentário-financeiro, não havendo falar em aumento de despesas em razão de aumentos remuneratórios.Em consulta à tabela de remuneração dos servidores federais, não foram identificados salários inferiores ao piso salarial nacional para enfermeiros, técnicos de enfermagem, auxiliares de enfermagem e parteiras. Em consulta ao edital do último concurso da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares - Ebserh, o salário para enfermeiros também está acima do piso instituído pela Lei 14.434/2022.Diante disso, quanto a possíveis aumentos remuneratórios decorrentes da lei objeto desta consulta, não foram identificados, a nível federal, impactos financeiros. Nada obstante, como a resposta à consulta se dá em tese e como as pesquisas não exauriram todos os possíveis cargos de enfermeiro, técnico de enfermagem, auxiliar de enfermagem e parteira, convém esclarecer que, em caso de aumento remuneratório, as exigências da Constituição, incluindo-se a EC 128/2022, e da Lei de Responsabilidade Fiscal, atinentes ao aumento de despesas com pessoal, devem ser cumpridas.Outra questão que pode produzir impactos orçamentários e financeiros é a assistência financeira complementar da União aos entes subnacionais, destinada ao cumprimento do piso salarial. A Emenda Constitucional 127/2022 fez incluir o §14º no art. 198 da Constituição, a seguir transcrito:§ 14. Compete à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios e às entidades filantrópicas, bem como aos prestadores de serviços contratualizados que atendam, no mínimo, 60% (sessenta por cento) de seus pacientes pelo sistema único de saúde, para o cumprimento dos pisos salariais de que trata o § 12 deste artigo. (grifos meus) Como visto, uma das medidas exigidas pela EC 127/2022, ao incluir o § 14 ao art. 198 da Constituição, é a edição de lei que regulamente a assistência financeira complementar da União a entes subnacionais e entidades filantrópicas. Ocorre que, até o momento, não há lei regulamentando esses repasses realizados pela União. Houve, isso sim, a edição de lei de abertura de crédito suplementar ao Orçamento da Seguridade Social da União de 2023, em favor do Ministério da Saúde, para atendimento às operações de assistência financeira complementar, a Lei 14.581/2023.Contudo, embora a questão seja relevante, ela extrapola o objeto da presente consulta, uma vez que a complementação da União não foi instituída pela Lei do Piso da Enfermagem (objeto da consulta), mas pela EC 127/2022.Assim, conquanto haja impactos financeiros relacionados ao piso instituído pela lei objeto desta consulta, não foi essa lei que criou a obrigação de que a União proporcione a assistência financeira complementar para o piso da enfermagem. Isso foi feito pela própria Constituição, o que impede que a questão seja analisada nestes autos, uma vez que a consulta se concentrou apenas na eficácia da Lei 14.434/2022, a qual não trata da complementação da União.Porém, dada a relevância da questão e considerando, em juízo preliminar, que a regulamentação da referida complementação ainda não é realizada por lei, conforme determina a Constituição, tenho por prudente comunicar a Segecex acerca da presente decisão, para que avalie a conveniência e oportunidade de realizar fiscalização envolvendo a assistência financeira complementar da União, em virtude da materialidade e dos riscos envolvidos. Feitas essas considerações, entendo que a resposta à consulta deve se limitar a esclarecer que eventuais aumentos remuneratórios de servidores públicos federais, a fim de cumprir o piso salarial da enfermagem, deverão observar as exigências atinentes ao aumento de despesas com pessoal, previstas, em especial, nos arts. 167, § 7º, e 169, § 1º, da Constituição Federal, c/c os arts. 16 a 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal.Para os servidores públicos estaduais, municipais e distritais, bem como para os funcionários e prestadores de serviço da iniciativa privada, carece competência ao TCU para se manifestar quanto a eles, tendo em vista a ausência de recursos federais envolvidos. Eventual impacto é apenas indireto, derivado da já mencionada assistência complementar, a qual será objeto de fiscalização pela Segecex, em processo específico.Acórdão:9.1. conhecer da consulta, nos termos do art. 264 do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente que, havendo impacto financeiro para a União, decorrente de aumentos remuneratórios, a implementação do piso salarial da enfermagem, a nível federal, deverá observar as exigências atinentes ao aumento de despesas com pessoal, previstas, em especial, nos arts. 167, § 7º, e 169, § 1º, da Constituição Federal, c/c os arts. 16 a 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal;