Acórdão 1182/2025
Voto:Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação), no âmbito do Fiscobras/2025, tendo por objetivo fiscalizar a execução das obras de implantação, duplicação, pavimentação, adequação de capacidade, melhoria da segurança e eliminação de segmentos críticos da rodovia BR 424/AL, parte do Arco Metropolitano de Maceió.2. O referido objeto foi pactuado por meio do Contrato TT676/2024, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e o [consórcio], composto pelas empresas [omissis]. O citado ajuste foi assinado prevendo o montante original de R$ 252.788.540,45 (referenciado em janeiro/2024), o que representou um desconto de apenas 0,39% em relação ao valor estimativo da contratação (R$ 253.778.275,73).3. Insta salientar que o aludido ajuste é proveniente do edital de Concorrência Eletrônica 216/2024, regido pela Lei 14.133/2021, que previu o regime de execução de empreitada por preços unitários para a execução do empreendimento. No bojo do aludido certame, o modo de disputa adotado foi o aberto, ao passo que o critério de julgamento ocorreu pelo maior desconto.4. Segundo informações constantes do relatório de fiscalização, o objeto pactuado está com baixo percentual de execução. Em visita a campo ocorrida em 18/2/2025, a equipe de auditoria constatou que estavam em andamento apenas obras de instalação do canteiro, em fase inicial.[...]6. No curso dos trabalhos de fiscalização, foram identificados os achados de auditoria, a seguir sintetizados:[...]d) deficiência no detalhamento da matriz de riscos.[...]33. No que tange ao último achado de fiscalização, o relatório de auditoria apontou supostas falhas na elaboração da matriz de riscos do Edital 216/2020 [216/2024], no regime de empreitada por preço unitário (EPU). A matriz apresentada carece de detalhamento suficiente para delimitar claramente as responsabilidades das partes frente a eventos supervenientes à contratação, o que poderia ocasionar litígios e comprometer a execução contratual. Essa fragilidade contraria o inciso XXVII do art. 6º da Lei 14.133/2021, que exige que a matriz de riscos seja uma cláusula contratual capaz de garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato.34. Embora o regime EPU, por definição, distribua os riscos de forma diferente em comparação ao regime de preço global, a matriz de riscos adotada no caso transferiu a maior parte dos riscos à contratada, sem apresentar critérios técnicos e objetivos para isso. Tal abordagem tornaria a matriz inaplicável ao caso concreto e deixaria margem para disputas. Segundo a jurisprudência do TCU, é fundamental que a matriz de riscos seja compatível com o tipo de contratação e projeto adotados, especialmente quando há projeto executivo vinculante, como é o caso.35. Em resposta ao questionamento da auditoria, o Dnit reconheceu a inadequação da matriz utilizada, explicando que, por se tratar do primeiro contrato de grande vulto celebrado sob a nova Lei de Licitações, adotou modelo baseado em normativos antigos voltados a contratações integradas. Após constatar a possibilidade de melhoria na referida matriz de riscos, a autarquia encaminhou consulta à Procuradoria Federal Especializada (PFE/Dnit), que inicialmente se manifestou favorável à revisão da matriz, solicitando posteriormente informações adicionais para embasar a alteração. A autarquia também indicou a tramitação interna de uma minuta de matriz específica para obras de grande vulto, considerada mais adequada.36. Apesar das iniciativas apresentadas, a equipe de auditoria propôs a realização de oitiva das partes, pois o Dnit não forneceu elementos concretos que demonstrassem como o problema será corrigido no contrato em análise.37. Para ilustrar de maneira concreta as possíveis consequências decorrentes do achado de auditoria ora em exame, menciona-se um episódio já verificado nas obras, relacionado à execução dos serviços de terraplenagem. Conforme previsto no projeto executivo elaborado pelo Dnit, seria utilizada uma jazida situada próxima ao início do estaqueamento da obra como fonte de solo para a construção dos aterros. Ocorre que, ao receber a ordem de serviço, a empresa contratada procurou o proprietário da jazida e foi informada de que o material disponível no local já estava comprometido para outro empreendimento, inviabilizando sua utilização naquela obra. Ressalte-se, ainda, que a empresa responsável pela elaboração do projeto não realizou contato prévio com o proprietário da jazida durante os estudos e levantamentos, conforme apontado no Ofício 240.922/2024/SCT - AL/COENGE - CAF - AL/SRE - AL.38. Diante da indisponibilidade da jazida originalmente indicada, poderá ser necessário recorrer a outra fonte de material, possivelmente localizada em distância superior à inicialmente considerada. Ainda assim, a contratada não poderá pleitear qualquer alteração contratual ou reequilíbrio econômico-financeiro com base no aumento das distâncias médias de transporte (DMT), uma vez que, segundo estabelece a matriz de riscos constante do edital da licitação, quaisquer mudanças na origem do material de jazida - independentemente do motivo - são de responsabilidade da contratada e/ou de sua seguradora.39. Esse cenário evidencia como a ausência de diligência prévia adequada pode transferir à contratada encargos financeiros significativos, ao mesmo tempo em que compromete o andamento regular da obra. A necessidade de buscar e viabilizar nova fonte de material, além de aumentar os custos operacionais, pode acarretar atrasos relevantes no cronograma de execução, afetando diretamente a entrega dos serviços e o usufruto tempestivo dos benefícios à população usuária da rodovia.40. Em atenção às constatações apresentadas nesse último achado de auditoria, com as vênias de estilo, entendo que a realização da oitiva proposta é desnecessária, pois, como observado pela própria equipe de auditoria, a superveniente modificação da matriz de riscos, após a assinatura do contrato, seria medida contrária ao princípio da isonomia, além de onerar os cofres públicos excluindo ou reduzindo significativamente as responsabilidades do contratado.41. Embora eu concorde que, em observância ao princípio de que o risco deve ser alocado a quem tem melhores condições de gerenciá-lo, nos termos do art. 22, § 1º, da Lei 14.133/2021, a alocação inapropriada de riscos não pode ser fundamento autônomo para ensejar eventual mudança da matriz de riscos.42. Ademais, sendo a matriz de riscos um anexo ao edital de licitação, é razoável prever que foram devidamente considerados e precificados pelos licitantes quando suas propostas foram formuladas. Talvez, por isso, o desconto observado no certame tenha sido reduzido.43. Em acréscimo às considerações acima, devo reconhecer que em matéria de alocação de riscos nem sempre existe o certo e o errado, mas sim uma decisão discricionária do gestor. Cito como exemplo o risco de variação cambial. Em um juízo preliminar da questão, parece-me adequada a sua alocação ao particular, pois os riscos devem ser suportados pela parte que tem as melhores condições para avaliar, controlar e gerenciar ou a parte com melhor acesso a instrumentos de cobertura, a maior capacidade para diversificar, ou o menor custo para suportá-los.44. Todavia, apenas o futuro dirá se a alocação do risco cambial ao particular foi realmente medida acertada, pois não se pode previamente prever como será o comportamento da taxa de câmbio. Assim, em um cenário no qual se acredita em uma apreciação cambial, talvez o melhor seja alocar o risco correspondente para a administração pública, e não ao particular.45. Dessa forma, em linha com o relatório de auditoria, reconheço que a matriz de riscos utilizada na Concorrência Eletrônica 216/2024 foi baseada em modelo que era utilizado no regime de contratação integrada. Tal modelo, a meu ver, mereceria algumas adaptações para o uso em outros regimes de execução contratual, precipuamente no regime de empreitada por preço unitário, bem como um necessário detalhamento.46. Também não se pode olvidar que a referida matriz previu apenas nove riscos (peça 35, fls. 79/80), deixando de considerar uma grande diversidade de eventos possíveis de causarem impacto no empreendimento. Como exemplo, cito ausências de riscos relacionados a chuvas e outros eventos climáticos, que costumam ser fontes de litígio entre as partes durante a execução de obras rodoviárias. Da mesma forma, não vejo um adequado tratamento de riscos relacionados com desapropriações, execuções de programas ambientais, greves, roubos e furtos de materiais/equipamentos, acidentes de trabalho, vícios construtivos, greves e outras manifestações, bem como outras diversas ocorrências que podem impactar o custo e o cronograma da obra.47. Mesmo os riscos elencados na matriz de riscos não estão satisfatoriamente detalhados. A título exemplificativo, refiro-me ao próprio risco cambial, que foi alocado da seguinte forma: "a flutuação do câmbio, no caso de insumos, aumento do preço desarrazoado do insumo podem gerar reequilíbrio, desde que atestado por meio de notas fiscais, análise esta que englobará o contrato como um todo. Contratante". Tal disposição teria pouca efetividade em evitar litígios entre as partes no caso de variação cambial, pois não define que nível de variação cambial seria significativa a ponto de ensejar o reequilíbrio contratual, nem como seria o cálculo do suposto reequilíbrio, tema que guarda várias complexidades como ficou demonstrado no âmbito do Acórdão 2.135/2023-Plenário, de minha relatoria, no qual esta Corte de Contas examinou diversos atos normativos editados para disciplinar metodologias de cálculo do reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos em virtude da pandemia do covid-19.48. Dito de outra forma, não basta que a matriz de risco aloque o risco a uma das partes (contratado ou contratante) ou, ainda, que compartilhe o encargo decorrente entre ambos. É necessário que traga balizas objetivas para disciplinar o tema, inclusive apresentando metodologia a ser utilizada para a definição de alterações no cronograma ou nos valores acordados.49. Refiro-me também à coluna "mitigação" da matriz de riscos que embasou a Concorrência 216/2024, que apresentou medidas genéricas como "seguros" e "reajustamento". Entendo, em consonância como o disposto no art. 22, § 2º, inciso III, da Lei 14.133/2021, que também deveria haver um detalhamento dessas medidas mitigadoras, por exemplo, disciplinando que tipo de seguro seria contratado e quais suas coberturas obrigatórias e outras condições diversas, como o prazo da apólice de seguro, além de precificar o prêmio do seguro, incorporando-o na taxa de BDI do orçamento estimativo da contratação.50. Com base em tais considerações, proponho recomendar ao Dnit que, nas futuras licitações, aperfeiçoe a elaboração de suas matrizes de riscos, observando as seguintes diretrizes:[...]51. A implementação dessas medidas permitiria maior transparência e previsibilidade na execução contratual, contribuindo para a prevenção de disputas, a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e a eficiência na gestão das obras públicas sob responsabilidade do Dnit.Acórdão:9.4. recomendar ao Dnit que, nas futuras licitações, aperfeiçoe a elaboração de suas matrizes de riscos, observando as seguintes diretrizes:9.4.1. detalhamento claro, exaustivo e objetivo dos eventos supervenientes considerados como riscos, discriminando aqueles atribuídos à administração, à contratada ou partilhados entre as partes, com base em critérios técnicos e jurídicos coerentes com o regime de execução adotado;9.4.2. compatibilização da matriz de riscos com o tipo de regime contratual, especialmente no caso de empreitada por preço unitário (EPU), observando que, conforme a jurisprudência do TCU, esse regime transfere à administração alguns riscos, como os de variação nos quantitativos de serviços contratados, não sendo adequada a simples transposição de modelos utilizados em contratações integradas ou por preço global;9.4.3. indicação expressa das premissas utilizadas para alocação de cada risco, inclusive quanto à natureza do risco (exógeno ou endógeno), probabilidade de ocorrência, impacto financeiro estimado e mecanismos de mitigação;9.4.4. compatibilização da matriz de riscos com os demais elementos contratuais e com o projeto executivo vinculante, conforme disposto no inciso II do art. 92 da Lei 14.133/2021, de modo a garantir coerência entre planejamento, orçamento e obrigações contratuais;9.4.5. institucionalização de modelos-padrão de matriz de riscos para os diferentes regimes de execução contratual, com possibilidade de ajustes conforme as peculiaridades de cada obra, e com base em boas práticas nacionais e internacionais já consolidadas; e9.4.6. submissão prévia da matriz de riscos à análise jurídica e técnica, antes da publicação do edital, com especial atenção à verificação de sua aplicabilidade concreta e adequação à realidade do empreendimento.