Acórdão 1/2023
Voto:Trata-se de recurso de reconsideração impetrado pelo Governo do Estado do Piauí contra a decisão proferida por meio do Acórdão 9.794/2018-2ª Câmara, modificado pelo Acórdão 5.303/2019-2ª Câmara, de eminente relatoria do Ministro Aroldo Cedraz. O julgado apreciou tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS/MS), que tinha por objeto recursos oriundos do FNS e repassados ao Fundo Municipal de Saúde de São Raimundo Nonato/PI e ao Fundo Estadual de Saúde, por conta de procedimentos ambulatoriais e hospitalares irregulares referentes à contraprestação desses recursos aplicados no Hospital Estadual Senador Cândido Ferraz.2. Na nominada sentença condenatória, corrigida por meio de embargos, esta Corte julgou irregulares as contas do Governo do Estado do Piauí e do Sr. [gestor 1], fixando prazo para que o ente estadual comprovasse, perante o Tribunal, o recolhimento de R$ 85.701,78 aos cofres do Fundo Nacional de Saúde. Também foi aplicada multa ao Sr. [gestor 1] no valor de R$ 9.000,00.[...]4. Em resumo do histórico processual, decorrida a citação dos responsáveis, acolhendo parcialmente as alegações de defesa apresentadas, esta Corte deliberou, por meio do Acórdão 6.285/2016-2ª Câmara (relator Ministro André de Carvalho), por excluir a responsabilidade do Estado do Piauí dos autos e julgar regulares com ressalva as contas de [gestor 1] e [gestor 2].5. O MP/TCU ingressou com recurso de reconsideração à decisão, o qual foi conhecido e parcialmente provido. No mérito, o Acórdão 9.794/2018-2ª Câmara (relator Ministro Aroldo Cedraz) excluiu o Sr. [gestor 2] da relação processual e julgou irregulares as contas do Estado e de [gestor 1].[...]10. Nesta oportunidade, avalia-se, portanto, recurso de reconsideração interposto pelo Governo do Estado do Piauí, em face da irregularidade das contas e do débito imputado.[...]14. Sobre o mérito, em resumo, alega-se a ilegitimidade passiva do Estado do Piauí, porque:- não haveria nos autos indício de que o Estado tenha se beneficiado a partir da irregularidade objeto desta TCE, citando-se os Acórdãos 4.060/2010-1ª Câmara, relatado pelo Ministro Walton Rodrigues; e 1.194/2009-1ª Câmara, relatado pelo Ministro Valmir Campelo;- a DN 57/2004 estaria eivada de nulidade absoluta. Assim teria sido julgado pelo Acórdão 6.285/2016-2ª Câmara;- conflitos entre a União e os demais entes federados deveriam ser dirimidos por órgão nacional do Judiciário;- a competência sancionatória do TCU abrangeria os agentes públicos estaduais ou municipais gestores de recursos repassados voluntariamente pela União e terceiro que tenha concorrido para a ocorrência de prejuízo ao Erário;- não haveria anteparo constitucional na competência do Tribunal (art. 70, parágrafo único, e art. 71, inciso VI) para a condenação de estados-membros e municípios;- a responsabilidade pela irregularidade deveria ser do gestor e não do governo estadual;- a imputação de débito exclusivamente ao Estado (Acórdão 5.303/2019-2ª Câmara) ensejaria ausência de responsabilização do agente público causador do dano ao Erário, sendo que no caso de condenação do ente, o gestor não se preocuparia em evidenciar a lisura de sua administração ou mesmo de pagar o débito (o Estado com o prejuízo aos cofres públicos);- a competência do TCU para condenar os entes federados não estaria amparada pelo STF no MS 24.379/DF, relatado pelo Ministro Dias Toffoli (9/6/2015);15. Na avaliação de tais argumentos, repiso trecho reproduzido pela Serur respectivo ao voto condutor do Acórdão 516/2004-Plenário, de lavra do Ministro Guilherme Palmeira, no que perfilho idêntico entendimento:"O parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98, assim dispõe:'Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.'Como se vê, a Carta Magna não abre exceções quanto ao dever de prestar contas pela utilização de valores públicos, aí incluídos os recursos repassados pela União aos entes federados, por intermédio de convênios. Sujeitam-se, pois, a essa obrigação quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, públicas ou privadas.Por sua vez, o art. 71 da Lei Maior prevê:'Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município'.Como já tive a oportunidade de consignar em outra ocasião, não me parece que o constituinte tenha dotado o TCU de tal atribuição sem que isso pudesse redundar em efeitos concretos.Conforme ressaltei quando da apreciação do TC Processo 012.472/1999-9, a União, ao firmar um convênio e transferir recursos para um ente federado, busca realizar um objetivo específico de seu interesse, cumprindo um dos princípios fundamentais estatuídos no Decreto-lei nº 200/67: o da descentralização. Esses recursos vinculam-se a dotação orçamentária própria, aprovada pelo Congresso Nacional, atrelada ao objeto específico acordado e que só pode ser modificada por meio de prévia autorização legislativa (art. 167, inciso VI, da Constituição Federal). Daí decorre o legítimo e direto interesse do órgão convenente federal na efetiva consecução do convênio.Além disso, ao celebrar convênio, o ente federativo se obriga ao cumprimento das cláusulas estabelecidas de comum acordo com o convenente, entre as quais a de aplicar os recursos de conformidade com o plano de trabalho, sob pena de sua devolução, nos termos do art. 7º, inciso XII, alínea c, da Instrução Normativa/STN nº 01/97.Sendo assim, a constatação de que o Estado, o Distrito Federal ou o Município se beneficiou com a aplicação dos recursos em fins diversos daqueles previstos nas cláusulas fixadas em convênio terá como conseqüência a condenação do respectivo ente federativo, com vistas à devolução dos valores inquinados, ressaltando-se que tal procedimento em hipótese nenhuma mitiga a autonomia desse ente, ou ofende o princípio federativo. Ao contrário, agir de forma diferente seria o mesmo que ensejar o enriquecimento sem causa desse ente.Ademais, caso a tese da autonomia dos entes federados prosperasse nesses casos, impedindo a atuação efetiva do Tribunal de Contas da União, poder-se-ia produzir um viés na conduta dos administradores, possibilitando a utilização dos recursos recebidos mediante convênios sem o compromisso de aplicá-los nos fins previamente pactuados." (grifei).16. Em estrita observância às competências constitucionais desta Corte, compete ao Tribunal fiscalizar os recursos públicos federais do Sistema Único de Saúde repassados aos demais entes federados, ainda que em transferências fundo a fundo e ainda que não se consubstanciem como transferências voluntárias. A Carta Magna não empreende qualquer distinção quanto a tal modalidade de repasse, ao delimitar as competências deste Tribunal. O raciocínio tem lastro nos Acórdãos 6.828/2017-1ª Câmara (rel. Ministro Walton Rodrigues), 738/2013-Plenário, 2.830/2018-2ª Câmara, 7.417/2016-1ª Câmara e 1.655/2015-Plenário (por mim relatados), 2.860/2018-2ª Câmara (rel. Ministro Aroldo Cedraz), e 13.933/2019-1ª Câmara (rel. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer), entre tantos outros.17. No que se refere à alegação de ausência indiciária de benefício ao ente federativo, o Relatório de Auditoria do Denasus 5693 apresenta R$ 85.701,78 em procedimentos não realizados, sem comprovantes de aplicação. Nessa seara, compete ao ente recebedor o onus probandi de demonstrar a fiel aplicação do dinheiro repassado, nos termos do objeto da transferência, e não o contrário.18. De todo pertinente, nesse contexto, o comentário extraído do relatório precedente quando aos Acórdãos 4.060/2010-1ª Câmara (rel. Ministro Walton Rodrigues) e 1.194/2009-1ª Câmara (rel. Ministro Valmir Campelo) oferecidos pela defesa não se amoldarem ao caso concreto, posto que, na presente situação, o benefício irregular ao ente estadual está devidamente demonstrado nos autos.[...]22. Em relação ao argumentado de que conflitos entre União e os demais entes federados seriam dirimidos por órgão nacional do Poder Judiciário, concordo mais uma vez com a Serur que o caso concreto envolve questão meramente patrimonial (condenação em débito), não se adentrando em conflitos jurídicos entre entes (conflito federativo). Conforme decisão do STF - ACO 2.430 AgR/DF, rel. Ministro Luiz Fux, publicada em 2/6/2015, in verbis:"AGRAVO REGIMENTAL NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONSTITUCIONAL. PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. DECISÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL NO ÂMBITO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. NÃO INCIDÊNCIA DO DISPOSTO PELO ARTIGO 102, I, f, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. O MERO CONFLITO PATRIMONIAL ENTRE ENTES FEDERATIVOS NÃO É CAUSA BASTANTE A JUSTIFICAR A COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DESTA CORTE. PRECEDENTES. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A competência constitucional originária do Supremo Tribunal Federal para a ação prevista no art. 102, I, f, da Constituição Federal demanda a existência de situação de conflito capaz de abalar o pacto federativo. Precedentes: ACO 1.364, Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJe de 6/8/2010; ACO 1.140, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 26/5/2010; ACO 1.295-AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno, DJe de 2/12/2010; ACO 1.480 QO, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 20/08/2010; Rcl 3.152, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 13/03/2009; RE 512.468 AgR, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 06/06/2008. 2. In casu, verifica-se que o objeto do pedido revela interesse eminentemente patrimonial, dissociado de qualquer questão capaz de por em risco o princípio federativo, não se justificando a competência originária do STF. 3. O regime de direito estrito da competência originária do Supremo Tribunal Federal não autoriza a execução, em sede originária, no âmbito desta Corte, de decisões oriundas de outros órgãos. 4. Agravo regimental a que se nega provimento." (Grifou-se).23. No mesmo sentido, citam-se as decisões do STF ACO 359 QO (rel. Ministro Celso de Mello, publicada em 11/3/1994); ACO 518 QO (rel. Ministro Joaquim Barbosa, publicada em 20/8/2004); ACO 1427 AgR (rel. Ministro Luiz Fux, publicada em 15/4/2015) e a ACO 570 AgR-terceiro-ED (rel. Ministro Luiz Fux, publicada em 20/5/2016).24. No que tangencia a pretensa competência sancionatória do Tribunal abranger unicamente agentes públicos, quanto aos profícuos comentários da unidade instrutiva, adiciono que a decisão recorrida não trata de qualquer sanção, mas do julgamento pela necessidade de recomposição patrimonial dos recursos federais repassados, amoldada à responsabilidade financeira decorrente de dano ao Erário.25. Finalmente, quanto ao MS 24.379/DF (rel. Ministro Dias Toffoli), embora a aludida decisão não faça menção a entes federados, depreende-se que, no âmbito do controle externo exercido pelo TCU, a jurisdição engloba necessariamente a origem do recurso e não a natureza do ente fiscalizado, enfatizando-se que a competência em relação a entes federados é meramente patrimonial (não se relaciona a conflitos em que se discute o pacto federativo, competência afeta ao Poder Judiciário).Acórdão:9.1. conhecer do recurso, e, no mérito, negar-lhe provimento;