Acórdão 2309/2025
Voto:Cuidam os autos de representação autuada por iniciativa da Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) a respeito de possíveis irregularidades ocorridas nos conselhos de fiscalização profissional. As ocorrências referem-se ao descumprimento do percentual mínimo de empregos em comissão a ser preenchido por empregados efetivos, em possível afronta ao art. 37, inciso V, da Constituição Federal, e a entendimentos anteriores desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 341/2004-TCU-Plenário.[...]11. A questão aqui tratada fundamentalmente diz respeito à obrigatoriedade de os conselhos de fiscalização profissional observarem um percentual mínimo de empregos em comissão a serem preenchidos por empregados de seus quadros permanentes, bem como o parâmetro normativo para esse percentual e as condições para sua aplicação.12. É pacífico o entendimento de que os conselhos de fiscalização profissional ostentam a natureza jurídica de autarquias sui generis ou especiais. Embora não integrem a estrutura da Administração Pública direta ou indireta em seu sentido mais estrito, estão inequivocamente sujeitos ao regime de direito público, especialmente aos princípios constitucionais que regem a Administração, insculpidos no art. 37 da Constituição Federal.13. O sobredito dispositivo, em seu inciso V, com a redação dada pela Emenda Constitucional 19/1998, estabelece que os cargos em comissão devem ser preenchidos "por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei". É, portanto, uma norma de eficácia limitada, que demanda a atuação do legislador ordinário para sua plena aplicabilidade.14. Nesse contexto, sobreveio a Lei 14.204/2021 que, em seu art. 13, inciso III, fixou o percentual mínimo de 60% do total de cargos em comissão a serem ocupados por servidores de carreira no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Sendo os conselhos profissionais autarquias, ainda que de natureza especial, a eles se aplica diretamente o referido dispositivo legal. A lei não fez qualquer distinção ou exceção que permita excluí-los de seu âmbito de incidência.15. Contudo, ainda que se cogitasse, apenas para argumentar, de uma aplicação analógica dessa imposição legal, a conclusão não seria diferente. Diante da lacuna regulatória específica que historicamente marcou o tema no âmbito dos conselhos, a Lei 14.204/2021 passou a constituir o mais abalizado paradigma legal para dar cumprimento ao mandamento constitucional.16. A ausência de uma lei específica para os conselhos não lhes confere uma autorização para se omitirem ou para fixarem, discricionariamente, percentuais que não atendam à finalidade da norma constitucional, que é a de valorizar o quadro permanente e profissionalizar a gestão. Assim, seja por aplicação direta, seja por analogia, o percentual de 60% tornou-se o piso vinculante para todo o sistema.17. As respostas às diligências revelaram que a maioria dos conselhos não atinge o patamar mínimo de 60%, muitas vezes por não dispor de um quadro de empregados efetivos em número suficiente. A adequação à norma, portanto, exigirá, em muitos casos, a realização de concursos públicos, procedimento que demanda tempo.18. Nada obstante, proponho pontual ajuste no prazo sugerido pela unidade, de 180 para 90 dias. Considero tal prazo razoável e suficiente para as medidas saneadoras, inclusive para a deflagração de concursos públicos, notadamente por ter sido este o período necessário, por exemplo, para que esta Casa realizasse certame de alta complexidade para provimento de cargo de Técnico Federal de Controle Externo, conforme bem esclarecido na fase de discussão deste processo pelo nobre Presidente, Ministro Vital do Rêgo.19. O histórico de relacionamento desta Corte de Contas com os conselhos profissionais demonstra uma recorrente dificuldade dessas instituições em se adequarem, de forma célere e voluntária, às normas de direito público que lhes são aplicáveis. A própria exigência de concurso público, hoje pacificada, foi objeto de longa resistência. A fixação de um prazo peremptório mais estreito, portanto, funciona como um indutor indispensável para que as medidas necessárias, incluindo a deflagração de certames públicos, sejam tomadas com a urgência que a matéria requer.20. Quanto à aplicação do percentual de 60%, acolho a proposta da unidade no sentido de que o resultado fracionário seja arredondado para o primeiro número inteiro subsequente. Essa metodologia se alinha à finalidade da norma, que é a de garantir um "piso" de ocupação. O arredondamento para um número inferior resultaria, na prática, em um percentual aquém do mínimo legalmente exigido. A aplicação analógica do Decreto 9.508/2018 é pertinente e reforça a adequação dessa abordagem.21. Contudo, a unidade também apontou, com acerto, uma situação que merece tratamento excepcional: a de conselhos com quadros de pessoal extremamente reduzidos, nos quais a aplicação do percentual com arredondamento para cima poderia resultar no preenchimento de 100% dos empregos comissionados por efetivos. Tal cenário anularia a discricionariedade do gestor na escolha de parte de sua equipe de direção, chefia e assessoramento, descaracterizando a própria natureza do emprego em comissão, que pressupõe uma margem de livre provimento. Assim, a determinação deve ser moldada para excetuar os casos em que a aplicação da regra de arredondamento resulte na totalidade dos empregos comissionados serem preenchidos por empregados de carreira, de modo a preservar uma margem mínima de discricionariedade ao gestor.22. Por fim, faço breve ajuste na proposta da AudPessoal de fixação de entendimento, nos termos do art. 16, V, do Regimento Interno. Embora a matéria seja de alta relevância, a expedição de uma determinação, com fundamentação densa e abrangente como a que se desenvolve neste processo, mostra-se instrumento adequado e suficiente para orientar a conduta dos jurisdicionados.23. Considero que a fixação de entendimento é um mecanismo decisório de maior rigidez, vocacionado para dirimir controvérsias jurídicas de especial complexidade ou para pacificar dissensos jurisprudenciais relevantes no âmbito do próprio Tribunal. No caso, não identifico contenda a ser dirimida, mas sim a necessidade de se exigir a observância de um princípio constitucional que rege a Administração (art. 37, inciso V, da CF/1988), a impor o cumprimento dos exatos contornos da lei que o regulamenta (Lei 14.204/2021), uniformizando sua aplicação a um universo específico de jurisdicionados.24. Aliás, o entendimento da Corte de Contas sobre determinado assunto é construído, primariamente, pela reiteração de seus julgados. Uma decisão como esta, que enfrenta diretamente o mérito da questão, analisa o arcabouço normativo aplicável e estabelece parâmetros claros para o seu cumprimento, já cumpre, por si só, o objetivo da ação de controle aqui exercida, sem prejuízo das valiosas funções pedagógica e orientadora.25. A decisão se torna, portanto, um precedente qualificado que servirá de alicerce para futuras deliberações. A força de uma determinação bem fundamentada, expedida de forma clara e direcionada a todos os conselhos federais para que exerçam sua fiscalização primária, é suficiente para induzir o comportamento desejado e estabelecer a posição do Tribunal sobre a matéria. Desse modo, conquanto acolha a essência das análises da unidade, afasto a necessidade de fixação de entendimento, reputando suficientes determinações concretas e densamente fundamentadas às unidades jurisdicionadas, com vistas a induzir a conduta adequada.26. Por fim, é importante assentar a razão pela qual as determinações desta Corte devem ser direcionadas, de forma centralizada, aos conselhos federais. A jurisprudência do TCU é pacífica ao reconhecer que cabe ao conselho federal de cada categoria profissional atuar como instância primária de controle para fins de avaliação da gestão de seus conselhos regionais.27. Essa abordagem respeita a estrutura hierárquica e a organização sistêmica dessas autarquias, otimizando a atuação do controle externo. Ao direcionar o comando à organização máxima de cada sistema, o Tribunal não apenas age com maior racionalidade administrativa, mas também fortalece a governança interna dos próprios conselhos, compelindo as autarquias especiais federais a exercerem sua indelegável responsabilidade de supervisão, orientação e padronização dos procedimentos em toda a sua jurisdição.28. Nesse sentido, as determinações têm o propósito não apenas de corrigir a irregularidade, mas também de reforçar o papel dos conselhos federais como vetores e efetivos fiscalizadores primários de todo o sistema.Acórdão:9.1. conhecer e considerar procedente a representação;9.2. determinar aos conselhos federais e regionais de fiscalização profissional que, no prazo de 90 (noventa) dias, adotem as medidas necessárias para garantir que, no mínimo, 60% (sessenta por cento) de seus empregos em comissão sejam preenchidos por empregados do quadro efetivo, nos termos do art. 37, inciso V, da Constituição Federal, c/c o art. 13, inciso III, da Lei 14.204/2021, observando que:9.2.1. na aplicação do percentual, o resultado fracionado deverá ser aumentado para o primeiro número inteiro subsequente, excetuando-se as situações em que tal medida resulte no preenchimento da totalidade dos empregos comissionados por empregados efetivos;9.2.2. devem normatizar a distinção entre funções de confiança, a serem preenchidas exclusivamente por empregados efetivos, e empregos em comissão, fazendo constar para cada um as respectivas atividades a serem desempenhadas, as quais devem se destinar apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;