Acórdão 3005/2009
Relatório:É que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 18, § 1°, exige a contabilização desse dispêndio no grupo (GND) `1 - Pessoal e Encargos Sociais', mais especificamente no elemento de despesa 34 (`Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização'), e não, como a faz a FUB, no grupo 3 (`outras despesas correntes'), elemento 36 (`Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física'). Segundo o referido dispositivo da LRF:§ 1º Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como `Outras Despesas de Pessoal'.Essa norma foi prevista exatamente para obrigar que os gastos com terceirizados em funções típicas de ocupantes de cargos efetivos não deixassem de ser considerados no cálculo da despesa com pessoal.Para viabilizar esse controle contábil, foi criada no SIAFI a conta 331.90.34.01-'Substit. de mão-de-obra (art. 18 par. 1 LC 101) ', enquadrada no grupo de pessoal e encargos sociais (GND 1), elemento 34, conforme dispôs a LRF.A observância da segregação contábil determinada pela LRF permitiria, ainda, a pronta identificação do montante da despesa executada pela FUB com o subconjunto de terceirizados que desempenham funções típicas de servidores, por constituir um elemento de despesa próprio (elemento 34). Da forma como atualmente contabilizada, essa parcela não pode ser individualizada, compondo o total dos R$ 155 milhões gastos com `serviços de terceiros - pessoa física' (elemento 36).[...] cabe determinar à Entidade que passe a utilizar a conta [...].[...][...] a primeira medida a ser determinada à FUB para regularizar os pagamentos [a servidores por serviços prestados mediante ordem bancária no SIAFI] é que passe a efetuar o pagamento por serviços prestados na realização de cursos e concursos [...] com base na Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso prevista [na] Lei 8.112/1990 [...], atentando para os procedimentos e limitações contidos nessas normas.Para tanto, a FUB precisará ajustar-se à disciplina da GECC, uma vez que a Universidade, entre outros aspectos, [...] não contabiliza os gastos no grupo de pessoal [...].[...]II) Sobre a classificação contábil dos pagamentos - Como regra, os órgãos da Administração Federal utilizam o SIAPE (ou seu sistema próprio de processamento da folha) para pagamento da GECC, contabilizando a despesa na conta 333.90.36.28 - `serviços de seleção e treinamento'.Assim, para ajustar-se a esse procedimento-padrão, bastaria à FUB que também passasse a utilizar o SIAPE, contabilizando a despesa na referida conta, em substituição à sua sistemática atual, que envolve pagamentos diretamente pelo SIAFI, com registro nas contas 333.90.36.06 (`Serviços Técnicos Profissionais') ou 333.90.36.35 (`Serviço de Apoio Administrativo, Técnico e Operacional').Esse procedimento tem reflexo direto na expressividade da despesa da Universidade com `serviços de terceiros - pessoa física', uma vez que a parcela do gasto que remunera seus servidores não se enquadra propriamente no conceito de gastos com `terceiros' e, por isso, não deveria estar contabilizada no referido elemento.Ocorre que as três contas mencionadas acima compõem o elemento de despesa 36 - `Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física', até mesmo aquela adotada como padrão pela Administração Federal (333.90.36.28). Em consequência, ainda que a FUB passe a adotar a sistemática dos demais órgãos para o registro da despesa (o que desde já se propõe), não será possível discriminar o montante despendido pela Universidade com a retribuição a servidores públicos (autorizada no art. 76-A da Lei 8.112/1990) do total do gasto com a contratação de prestadores de serviço sem vínculos funcionais com a Administração.Como se nota, não é adequado, num primeiro exame, a forma como a despesa com a GECC é contabilizada no âmbito da Administração Federal. Primeiro, por não permitir a necessária segregação entre os pagamentos a servidores e os efetuados a terceiros, propriamente ditos.Depois, porque a GECC, no procedimento atualmente em vigor, é enquadrada como `Outras Despesas Correntes' (contas 333), quando, à primeira vista, o mais apropriado seria incluí-la no grupo de `Pessoal e Encargos Sociais (contas 331), com todas as consequências que daí advém, inclusive possíveis reflexos nos controles de gasto com pessoal previstos na Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).Note-se que a LRF, no art. 18, adota uma definição bastante abrangente de despesa com pessoal. Segundo esse dispositivo, inclui-se nessa categoria a generalidade dos gastos com servidores públicos, `com quaisquer espécies remuneratórias', contemplando-se `vantagens fixas e variáveis', incluindo `adicionais, gratificações' e demais verbas que constituam contrapartida por serviço prestado à Administração por ocupantes de cargos, empregos e funções públicas. As exceções a essa regra foram expressamente previstas na própria LRF, e entre elas não se inclui o pagamento da GECC.O próprio Manual Técnico de Orçamento - MTO, editado pela SOF, inclui essa gratificação como exemplo dos diversos componentes que integram o elemento de despesa 11 `Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil', que é um dos detalhamentos do grupo de Pessoal e Encargos Sociais [...].O fato é que a rotina contábil atualmente implementada no SIAFI enquadra a gratificação como outras despesas correntes, inobstante sua natureza jurídica ser de despesa com pessoal, conforme indica um exame preliminar da LRF conjugada com o que dispõe o MTO.Em se confirmando esse entendimento, caberia à STN viabilizar a criação de conta própria (ou adequar uma das já existentes no grupo de pessoal e encargos sociais) para registro da despesa com a GECC, seja no elemento de despesa 11 - Vencimentos e Vantagens Fixas (como prevê o MTO), seja no elemento 16 - Outras Despesas Variáveis (como parece mais compatível com o caráter da GECC).A alteração do procedimento contábil afetaria não apenas a FUB, mas a Administração como um todo. Além disso, as implicações fiscais envolvidas nessa mudança devem ser adequadamente consideradas, haja vista seu impacto no cálculo do limite total da despesa com pessoal, previsto na LRF.Daí se justificar um estudo mais detalhado a respeito, cuja realização se propõe fique a cargo da SEGECEX, por meio da SEMAG [...].[...]Na situação específica da FUB é preciso considerar, ainda, que os pagamentos efetuados pela universidade são custeados principalmente com recursos próprios, e devem continuar a sê-lo, pois decorrem, em regra, de receitas oriundas de serviços prestados, em especial da realização de concursos e avaliações promovidas pelo Cespe.Assim, caso venha a ser considerado procedente o enquadramento da GECC no grupo de Pessoal e Encargos Sociais, será necessário que a FUB passe a incluir, em sua proposta orçamentária, créditos que viabilizem o custeio de despesa com pessoal (GND `1') com recursos próprios, haja vista que no atual orçamento da universidade as despesas com pessoal são integralmente custeadas com recursos do Tesouro.[...]Até que esse estudo seja concluído, propõe-se determinar à FUB que observe o procedimento em vigor [...].Voto:5. Quanto à [...] verificação da regularidade das contratações de pessoas físicas efetuadas pela FUB, a título de serviços de terceiros, a equipe de auditoria apurou, em síntese, as seguintes ocorrências:[...]b) contabilização inadequada da despesa com os terceiros contratados em substituição a servidores públicos, no grupo "3 - Outras Despesas Correntes", elemento de despesa 36 ("Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física"), com inobservância ao disposto no art. 18, § 1°, da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo a qual tal despesa deve ser contabilizada no grupo "1 - Pessoal e Encargos Sociais", elemento de despesa 34 ("Outras Despesas de Pessoal decorrentes de Contratos de Terceirização");c) remuneração de atividades de treinamento e participação em concursos como prestação de serviços, e não como Gratificação por Encargo de Curso ou Concurso - GECC, e com inobservância aos procedimentos, requisitos e limites previstos [...];[...]6. Em face do constatado, a equipe propôs a adoção de diversas medidas, transcritas no relatório precedente, as quais considero adequadas [...].Acórdão:9.3. determinar à Fundação Universidade de Brasília que:9.3.1. registre contabilmente a despesa com contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores públicos [...] na conta "331.90.34.01-Substit. de mão-de-obra (art. 18 par. 1 LC 101) ", em atendimento ao disposto no art. 18, § 1°, da Lei Complementar nº 101/2000 (item 3.2);9.3.2. nos serviços prestados por servidores da universidade em atividades relacionadas a cursos e concursos:[...]9.3.2.3. enquanto não concluído o estudo a que se refere o subitem 9.6 deste acórdão, utilize a conta 333903628 ("Serviço de Seleção e Treinamento") para o registro da despesa com a GECC, ressalvadas orientações supervenientes da Secretaria do Tesouro Nacional - STN na disciplina da matéria, sem prejuízo de seu regular processamento pelo Siape (item 4.3.1, II);[...]9.6. determinar à [...] Semag que, a vista do que dispõe o art. 18 da [LRF], avalie a adequação da atual sistemática de enquadramento da despesa com pagamento da GECC, prevista no art. 76-A da Lei nº 8.112/1990, no grupo de "Outras Despesas Correntes", ao invés de "Pessoal e Encargos Sociais", propondo, se for o caso, as medidas necessárias para correção dos procedimentos vigentes (item 4.3.1);