Acórdão 1369/2025
Sumário:Por não se tratar de atuação em atividade de controle externo strictu sensu, não cabem recomendações e determinações em processos de solicitação de solução consensual.Voto:Trata-se de Solicitação de Solução Consensual (SSC) formulada pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) visando à resolução de controvérsias associadas ao contrato de concessão da Rodovia Fernão Dias - BR 381/MG/SP.2. O presente processo teve início com o encaminhamento da SSC pela ANTT em 18/6/2024, detalhando a necessidade de solucionar problemas na gestão do Contrato de Concessão da Rodovia Fernão Dias - BR-381/MG/SP (Contrato do Edital de Concessão nº 002/2007), firmado em 14/2/2008, entre a Agência e a [concessionária].[...]28. A situação financeira da [concessionária] é apontada como um dos fatores que limitaram a plena execução dos investimentos. O perfil de endividamento e a baixa capacidade de geração de caixa da concessionária comprometeram a realização das obras previstas no Programa de Exploração da Rodovia (PER), inviabilizando investimentos essenciais e afetando a qualidade e a efetividade do serviço público prestado, o que reforça a necessidade da solução consensual para a sustentabilidade do empreendimento.29. Verifica-se, portanto, um cenário que combina necessidade de investimentos e insuficiência de receitas da concessionária. Incentivada pela Portaria 848/2023, do Ministério dos Transportes, que estabelece uma política de otimização de contratos vigentes, a [concessionária] apresentou proposta de repactuação contratual.[...]32. A proposta de solução consensual aprovada prevê a oferta pública de um contrato de concessão otimizado, com vigência de 15 anos. Essa oferta será operacionalizada por meio de um procedimento competitivo que selecione em leilão interessados na transferência assistida de controle societário da sociedade de propósito específico (SPE), nos moldes dos novos projetos da 5ª etapa da ANTT. Esse "teste de mercado" tem o intuito de mitigar riscos sistêmicos, assegurar ampla publicidade e transparência, e garantir a contratação das obrigações pelo menor custo possível ao usuário, traduzido na menor tarifa de pedágio. O Plenário do TCU tem admitido esse modelo como seguro e desejável nos casos de solução consensual de Rodovias (Acórdãos 1.996/2024, 2.318/2024 e 2.434/2024, todos do Plenário), bem como na recém aprovada proposta de solução consensual concernente ao Aeroporto do Galeão (Acórdão 1.260/2025-TCU-Plenário).[...]50. Também como medida de estímulo, os processos administrativos e multas existentes junto à ANTT serão temporariamente sobrestados, podendo ser retomados em caso de descumprimento das metas. Para assegurar a transparência ativa, a concessionária disponibilizará um sítio eletrônico com informações atualizadas sobre o cronograma e a execução das obras. O acompanhamento das metas será trimestralmente realizado por um Verificador Independente, contratado pela Infra S.A. sob orientação do Ministério dos Transportes, com custos ressarcidos pela concessionária, além de auditorias técnicas específicas para as intervenções estruturais.[...]55. Para mitigar riscos sistêmicos, validar os preços aprovados e obter a menor proposta para a condução do novo contrato, foi acordado que a solução consensual será operacionalizada por meio de um processo competitivo aberto ao mercado para selecionar uma empresa interessada em assumir o controle societário da [concessionária]. Esse procedimento, supervisionado pela ANTT e a ser concluído em até seis meses (vantagem significativa em comparação ao procedimento tradicional de relicitação), busca garantir transparência, reduzir riscos e validar a mercado as condições do contrato reformulado. Será adotado o critério de menor tarifa (deságio sobre a tarifa-teto), com propostas em envelopes fechados e lances em viva-voz, permitindo que o atual grupo controlador participe do certame em igualdade de condições.56. É importante destacar que se prevê uma mudança, neste objeto, em relação aos processos competitivos simplificados de outros casos do setor rodoviário aprovados pelo Plenário. A fim de estimular maior competitividade no certame, a atual concessionária participará em relativa igualdade de condições com eventuais interessados. Ou seja, ela apresentará envelopes fechados e só irá à fase de lances em viva-voz se seu preço estiver numa faixa máxima de 5% de diferença para o primeiro colocado.[...]58. Uma garantia adicional é a obrigação de aporte financeiro pelos acionistas da concessionária, integralizando capital social suficiente para a execução das obras. Além disso, a transferência definitiva do controle acionário ocorrerá somente após o encerramento do processo competitivo, e o acionista da concessionária fica obrigado a vender a totalidade das ações ao vencedor. Todo esse processo será acompanhado de perto pela ANTT, com relatórios públicos de execução para que seja um processo seguro, transparente e eficaz.59. Como o processo competitivo pode levar a mudanças no controle acionário, um levantamento detalhado dos ativos e passivos da [concessionária] foi realizado de forma antecipada para viabilizar uma negociação clara e ágil. Entre os ativos, destacam-se os bens reversíveis não amortizados ou depreciados, totalizando cerca de R$ 1,15 bilhão (março/2026), e pleitos administrativos reconhecidos de aproximadamente R$ 36,5 milhões. Em contrapartida, a concessionária concordou em renunciar a processos judiciais e administrativos contra a ANTT, incluindo pleitos de reequilíbrio que somavam mais de R$ 431 milhões.[...]68. Ainda no cômputo dos benefícios decorrentes da proposta, elenca-se o encerramento de litígios, com a renúncia expressa da concessionária a ações judiciais e administrativas, o que, além de reduzir custos operacionais, proporciona um ambiente de segurança jurídica e estabilidade contratual.[...]71. Para a aprovação dessa proposta, demonstrou-se que o acordo era solução preferível diante dos cenários alternativos de continuidade do contrato atual, relicitação ou caducidade.72. A manutenção dos termos atuais do contrato levaria à deterioração contínua da rodovia, com o pavimento atingindo estágio crítico em cerca de dois anos. A escassez de investimentos relevantes, limitada pelo contrato vigente até 2033, agravaria os problemas estruturais, resultando em um aumento dos acidentes e interrupções frequentes do tráfego. Nesse cenário, a concessionária não disporia de recursos para as intervenções necessárias, gerando um risco crescente de esgotamento financeiro e operacional e, consequentemente, a deterioração do nível de serviço.73. A opção de relicitação seria processo notoriamente moroso, que poderia levar entre três e quatro anos para ser concluído, conforme a experiência de outros casos. Durante esse período, as obras seriam adiadas e os investimentos congelados, exacerbando as já críticas condições da rodovia e aumentando os prejuízos à segurança e eficiência operacional. Similarmente, a declaração de caducidade do contrato, por inexecução das obrigações, implicaria custos com processos judiciais e administrativos, além do ônus para a União em assumir a operação da rodovia no período de transição. Esse cenário, além de potencialmente moroso e com dificuldades operacionais e jurídicas, também atrasaria as obras essenciais, comprometendo gravemente a infraestrutura e resultando em gastos públicos significativos.[...]90. Estou plenamente convicto de que a proposta de acordo ora em apreciação pelo Plenário está madura o suficiente para permitir a sua aprovação nesta oportunidade - o que não significa que o processo de solução consensual não comporte aperfeiçoamento para novos casos, com vistas a atenuar riscos para o interesse público e assegurar que os futuros acordos sejam os mais eficientes possível.91. Chamo a atenção, especificamente, para o risco de que as obras escolhidas não sejam as prioritárias ou não estejam aderentes às diretrizes do planejamento setorial.92. AudRodoviaAviação aponta fragilidade no processo de escolha das obras e eventual desconexão com o planejamento de longo prazo. Idealmente, a inclusão de novos investimentos no contrato dependeria da devida avaliação da sua pertinência, em termos técnicos e políticos (grau de necessidade da intervenção, benefícios para a população, estabelecimento de prioridades, comparação de alternativas e coerência com o planejamento setorial de transportes). De outro lado, um pragmatismo excessivamente focado na resolução imediata de problemas contratuais específicos pode ocasionar decisões que, embora convenientes para viabilizar a solução do contrato, comprometem a coerência, a eficiência e a estratégia de desenvolvimento de longo prazo do país.[...]94. É certo que a decisão pelos investimentos a serem realizados é escolha privativa do Poder Concedente, mas a decisão discricionária pode ser aperfeiçoada a partir de mecanismos que diminuam os riscos apontados e tendam a induzir o alinhamento e a coerência entre as políticas.[...]96. Devemos reconhecer que não será possível suprimir da racionalidade que permeia os acordos em contratos de concessão fatores indesejáveis que possam conduzir a escolhas subótimas. Mas podemos aperfeiçoar a governança do processo e estimular que sejam adotadas medidas que melhorem as condições de contorno das propostas.97. Por isso, embora não haja proposta das unidades instrutoras neste sentido, julgo que seria o caso de proferir determinações e recomendações à Unidade Jurisdicionada, caso não se tratasse de uma Solicitação de Solução Consensual. Todavia, por não estarmos diante de processo de controle externo tradicional, não considero essa solução possível.98. Com efeito, tenho manifestado em diversas ocasiões o meu entendimento de que, por não se tratar de atuação em atividade de controle externo strictu sensu, não cabem recomendações e determinações em processos de solicitação de solução consensual.99. De qualquer forma, entendo pertinente encaminhar ao Ministério dos Transportes as instruções de peças 64 e 65 para que possam subsidiar a melhoria dos processos internos e garantir melhores resultados decorrentes do acordo.100. Em suma, as sugestões formuladas pela AudRodoviaAviação (peça 64, item 44, e peça 65, item 18) podem ser resumidas da seguinte forma:[...]101. A meu ver, essas medidas podem aperfeiçoar as propostas iniciais de solução consensual apresentadas ao Tribunal e, com isso, assegurar melhores acordos para o interesse público. Podem, ainda, atender às preocupações externadas pelo Parquet em futuros casos submetidos a esta Corte.Acórdão:9.1. aprovar integralmente a proposta contida do Relatório da Comissão de Solução Consensual, nos termos do art. 11, caput, da Instrução Normativa-TCU 91/2022;[...]9.3. encaminhar esta deliberação ao Ministério dos Transportes, acompanhada das peças 64 e 65, e juntá-la ao TC 015.828/2024-7 para que se possa promover o aperfeiçoamento da documentação de solicitação de solução consensual em novos casos a serem submetidos a esta Corte, nos termos dos itens 97 a 102 do voto condutor;