Acórdão 1408/2020
Sumário:1. Nos termos do que dispõe o art. 183, §§ 2º e 3º, da Lei 8.112/1990, o servidor afastado ou licenciado de seu cargo efetivo sem remuneração, não optante pela manutenção do vínculo com o Plano de Seguridade Social do Servidor, não faz jus, assim como seus dependentes, aos benefícios do aludido regime previdenciário, inclusive a pensão por morte, salvo se beneficiário da vantagem prevista no art. 40, § 19, da Constituição Federal e nos arts. 2º, § 5º, e 3º, § 1º, da Emenda Constitucional 41/2003 (abono de permanência);Voto Revisor:Cuida-se de consulta formulada pelo então presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), Ministro Francisco Falcão, acerca dos seguintes quesitos:a) a possibilidade de concessão de pensão por morte aos dependentes de servidor em gozo de licença sem remuneração não optante pela manutenção do vínculo com o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Federais (RPPS), inclusive na hipótese de o servidor já ter preenchido os requisitos necessários à aposentadoria; eb) a legitimidade da cobrança de contribuição previdenciária sobre as faltas ao serviço descontadas da remuneração do servidor.2.A propósito, o eminente relator, Ministro Aroldo Cedraz, alinhando-se ao posicionamento externado pelo representante do Ministério Público nos autos, Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, defende em seu voto que a resposta ao consulente seja dada nos seguintes termos:"9.2.1. é possível conceder pensão por morte aos dependentes do servidor afastado ou licenciado sem remuneração, ainda que não tenha efetuado o recolhimento mensal da contribuição previdenciária ao Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Federais, nos termos do que dispõe o art. 183, §§ 2º e 3º, da Lei 8.112/1990, independentemente de já ter o servidor preenchido os requisitos para aposentadoria, não sendo dispensado, no entanto, o recolhimento retroativo das contribuições previdenciárias não pagas durante o período em que o vínculo permaneceu suspenso;9.2.2. não é devido o recolhimento de contribuição previdenciária incidente sobre os valores dos descontos decorrentes de faltas ao serviço, nos termos do art. 29, § 4º, da Orientação Normativa MPS/SPPS 2/2009 (com redação dada pela Orientação Normativa MPS/SPPS 3/2009), tampouco é possível a contagem das faltas injustificadas como tempo de contribuição para fins de aposentadoria e disponibilidade".3.Com as vênias de estilo, permito-me dissentir do relator no tocante ao primeiro quesito.4.No ponto, a dúvida do consulente decorre de possível conflito entre o art. 183, §§ 2º e 3º, da Lei 8.112/1990 e o art. 13 do Regulamento da Previdência Social (aprovado pelo Decreto 3.048/1999), este em combinação com o art. 40, § 12, da Constituição Federal. Transcrevo os dispositivos:Lei 8.112/1990"Art. 183.  A União manterá Plano de Seguridade Social para o servidor e sua família.............................................................................................................................................§ 2º O servidor afastado ou licenciado do cargo efetivo, sem direito à remuneração, inclusive para servir em organismo oficial internacional do qual o Brasil seja membro efetivo ou com o qual coopere, ainda que contribua para regime de previdência social no exterior, terá suspenso o seu vínculo com o regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público enquanto durar o afastamento ou a licença, não lhe assistindo, neste período, os benefícios do mencionado regime de previdência.§ 3º Será assegurada ao servidor licenciado ou afastado sem remuneração a manutenção da vinculação ao regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público, mediante o recolhimento mensal da respectiva contribuição, no mesmo percentual devido pelos servidores em atividade, incidente sobre a remuneração total do cargo a que faz jus no exercício de suas atribuições, computando-se, para esse efeito, inclusive, as vantagens pessoais.§ 4º O recolhimento de que trata o § 3º deve ser efetuado até o segundo dia útil após a data do pagamento das remunerações dos servidores públicos, aplicando-se os procedimentos de cobrança e execução dos tributos federais quando não recolhidas na data de vencimento."Regulamento da Previdência Social (Decreto 3.048/1999) "Art. 13. Mantém a qualidade de segurado, independentemente de contribuições: (...) II - até doze meses após a cessação de benefício por incapacidade ou após a cessação das contribuições, o segurado que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela previdência social ou estiver suspenso ou licenciado sem remuneração; (...) § 1º O prazo do inciso II será prorrogado para até vinte e quatro meses, se o segurado já tiver pago mais de cento e vinte contribuições mensais sem interrupção que acarrete a perda da qualidade de segurado.§ 2º O prazo do inciso II ou do § 1º será acrescido de doze meses para o segurado desempregado, desde que comprovada essa situação por registro no órgão próprio do Ministério do Trabalho e Emprego.§ 3º Durante os prazos deste artigo, o segurado conserva todos os seus direitos perante a previdência social.§ 4º Aplica-se o disposto no inciso II do caput e no § 1º ao segurado que se desvincular de regime próprio de previdência social..........................................................................................................................................."Constituição Federal"Art. 40 (...) ............................................................................................................................................§ 12 - Além do disposto neste artigo, o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social."5.Em linha com o Parquet, argumenta o Ministro Aroldo Cedraz que a suspensão do vínculo do servidor com o regime próprio de previdência do funcionalismo, na hipótese de licença sem remuneração e sem contribuição, "não pode ser confundida com a extinção do vínculo entre o servidor e o serviço público"; a seu juízo, "a suspensão consiste em uma espécie de sobrestamento do vínculo previdenciário entre o servidor e o RPPS, não acarretando na extinção desse vínculo, mas apenas mitigando a prestação de direitos e obrigações entre as partes".6.Acrescenta que "nesse sentido é a jurisprudência pátria a respeito do tema", citando como precedentes no Supremo Tribunal Federal (STF) o RE 382.389 e o MS 27.955.7.Para o relator, a suspensão do vínculo com o Plano de Seguridade Social do Servidor (PSSS) não pode inibir o exercício de todos os benefícios previdenciários do regime, pois isso acabaria "impondo ao servidor em licença, com vínculo suspenso, o mesmo risco previdenciário a que está submetido o ex-servidor que pediu exoneração ou que foi demitido do serviço público. Ademais, prossegue, o servidor com vínculo suspenso sequer poderia ser socorrido por filiação facultativa ao RGPS, em virtude da expressa vedação constitucional (art. 201, § 5º), deixando o segurado em uma espécie de 'limbo' previdenciário".8.Conclui, assim, que:"embora haja benefícios cujo fato gerador não enseje a cobertura pelo RPPS enquanto durar a suspensão do vínculo com o regime previdenciário, a exemplo do auxílio natalidade, salário família, licença remunerada para tratamento da saúde, há outros que se justificam, como é o caso da instituição de pensão por morte, por representar situação extrema de risco ao segurado e sua família. Esse entendimento segue a lógica de que o servidor com vínculo suspenso, tendo em vista a ausência de contribuições, não deve ter acesso a todos os benefícios do Plano de Seguridade."9.Nada obstante, preocupado com o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema, Sua Excelência propugna que, falecendo o servidor licenciado, seus dependentes, antes de se habilitarem à pensão, sejam compelidos a proceder ao "ressarcimento do débito gerado relativo às contribuições correspondentes ao período de suspensão do vínculo, o que, segundo entende, é autorizado pelo art. 183, § 4º, da Lei 8.112/1990".10.Pois bem, de plano, registro minha integral concordância com o eminente Ministro Aroldo Cedraz quando afirma que a suspensão do vínculo com o PSSS do servidor licenciado sem remuneração "não pode ser confundida com a extinção do vínculo entre o servidor e o serviço público". Com efeito, "serviço público" e "regime de previdência do funcionalismo" são conceitos distintos, de modo que o status do vínculo do servidor com um deles não se replica, necessariamente, no outro.11.Ilustra bem o ponto a situação dos servidores ocupantes de cargos comissionados não detentores de cargo efetivo, os quais, a despeito de sua inequívoca vinculação ao "serviço público", não são em nenhuma medida vinculados ao PSSS, mas sim ao Regime Geral de Previdência, consoante estabelece o art. 1º da Lei 8.647/1993:[...]12.Feito o discrimen, devo anotar que os dois precedentes do STF citados pelo relator não trataram, propriamente, de regime previdenciário. Em ambos os casos, limitou-se a Corte Constitucional a afirmar - e isso em absoluta harmonia com vetusta jurisprudência também desta Casa - que a condição de licenciado sem remuneração não constitui excludente para a proibição de acumular cargos públicos estabelecida na Carta. Reproduzo a ementa do RE 382.389:"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CUMULAÇÃO DE PROVENTOS COM VENCIMENTOS. ART. 11 DA EC Nº 20/98. INAPLICABILIDADE. 1. As recorrentes pretendem continuar recebendo, cumulativamente, os proventos de aposentadoria com os vencimentos do cargo da ativa. Alegam que foram beneficiadas pela exceção criada no art. 11 da EC 20/98. 2. A EC 20/98 vedou a percepção simultânea de proventos de aposentadoria com a remuneração de cargo, emprego ou função pública, ressalvados os cargos acumuláveis na forma desta Constituição. Por outro lado, reconheceu o direito daqueles servidores aposentados que, até a data da promulgação dessa emenda, retornaram à atividade. 3. Não é o caso das recorrentes. Elas não ingressaram novamente no serviço público, mas ocuparam indevidamente dois cargos públicos em atividade. Embora não recebessem os vencimentos de um deles, pois gozaram de sucessivas licenças para tratar de interesse particular, tal circunstância não as torna beneficiárias da referida regra transitória. O gozo de licença não descaracteriza o vínculo jurídico do servidor com a Administração. 4. Recurso extraordinário conhecido e improvido."13.Atendo-me, pois, ao mérito da consulta, não vejo como possa esta Corte de Contas negar vigência ou reduzir a efetividade de norma legal de conteúdo, finalidade e alcance tão evidentes, como se verifica na espécie.14.De fato, o dispositivo estatutário é de clareza meridiana a respeito da questão suscitada pelo consulente:"Art. 183.  A União manterá Plano de Seguridade Social para o servidor e sua família.............................................................................................................................................§ 2º O servidor afastado ou licenciado do cargo efetivo, sem direito à remuneração, (...) terá suspenso o seu vínculo com o regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público enquanto durar o afastamento ou a licença, não lhe assistindo, neste período, os benefícios do mencionado regime de previdência.§ 3º Será assegurada ao servidor licenciado ou afastado sem remuneração a manutenção da vinculação ao regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público, mediante o recolhimento mensal da respectiva contribuição (...) ".15.Não fosse a literalidade da parte final do § 2º do artigo, o comando expresso no parágrafo seguinte, ao condicionar a manutenção do vínculo previdenciário ao recolhimento da respectiva contribuição, não deixa, a contrario sensu, margem para dúvida quanto aos efeitos da eventual opção do servidor pelo não recolhimento: a não manutenção de sua vinculação ao PSSS, ou, em outras palavras, a perda, ainda que temporária, da qualidade de segurado do regime próprio de previdência.16.Ora, os benefícios do PSSS são todos aqueles previstos no art. 185 do estatuto, a saber:"Art. 185.  Os benefícios do Plano de Seguridade Social do servidor compreendem:I - quanto ao servidor:a)  aposentadoria;b)  auxílio-natalidade;c)  salário-família;d)  licença para tratamento de saúde;e)  licença à gestante, à adotante e licença-paternidade;f)  licença por acidente em serviço;g)  assistência à saúde;h)  garantia de condições individuais e ambientais de trabalho satisfatórias;II - quanto ao dependente:a)  pensão vitalícia e temporária;b)  auxílio-funeral;c)  auxílio-reclusão;d)  assistência à saúde."17.Nessas circunstâncias, eleger por critérios subjetivos benefícios que escapam do comando legal equivale, na prática, a legislar positivamente. Não se trata nem de declarar, por via transversa, a inconstitucionalidade da norma - prerrogativa que, diga-se de passagem, já escaparia à competência desta Corte, mormente em abstrato, como se dá em processos de consulta -, porquanto para isso se deveria simplesmente afastá-la do mundo jurídico, e não, como se intenta, aplicá-la de forma mitigada. Também não se trata de "interpretação conforme", porque o texto não oferece ao intérprete espaço para nenhuma construção exegética válida que lhe permita arbitrar os benefícios subsistentes.18.De outra parte, deve-se reconhecer que a lei já é consideravelmente benevolente com o servidor que se licencia, porquanto dele exige, para a conservação do vínculo com o PSSS, o pagamento de contribuição "no mesmo percentual devido pelos servidores em atividade" (§ 3º do art. 183), ou seja, dispensando o recolhimento da "contribuição patronal", fixada em percentual equivalente ao dobro da contribuição do servidor ativo (art. 8º da Lei 10.887/2004). Tal encargo - que, naturalmente, ainda subsiste - é assumido pelo Erário Federal, na forma prevista na ON MPS 2/2009:Art. 35, § 2º - "Na omissão da lei quanto ao ônus pelo recolhimento da contribuição da parcela do ente federativo durante o período de afastamento ou licenciamento, o repasse à unidade gestora do RPPS do valor correspondente continuará sob a responsabilidade do ente".19.Afora isso, ao aludir a "suspensão do vínculo", e não a "extinção", a norma assegura que, em sobrevindo seu restabelecimento, o termo inicial da filiação do servidor ao sistema seja tomado como a data de seu ingresso original no serviço público, circunstância que lhe permite, além do aproveitamento de carências já cumpridas anteriormente, a opção por eventuais regras de transição mais favoráveis previstas em possíveis reformas previdenciárias. Encontra-se aqui, a propósito, a distinção - reclamada pelo Ministério Público - entre a situação do servidor licenciado, com vínculo suspenso com o RPPS, e a do servidor exonerado ou demitido do serviço público.20.Para além desse tratamento já um tanto privilegiado, creio que seria mesmo desarrazoado ainda pretender repassar para o plano de seguridade do funcionalismo - altamente deficitário, lembre-se - o ônus decorrente de eventual infortúnio abrangido pelo risco previdenciário consciente e voluntariamente assumido pelo servidor.21.De toda sorte, não há que se falar, na espécie, em "limbo previdenciário", uma vez que o regulamento do RGPS expressamente prevê a extensão do chamado "período de graça" ao "segurado que se desvincular de regime próprio de previdência social" (§ 4º do art. 13, transcrito no item 4 deste voto), precisamente a condição do servidor federal licenciado, sem contribuição, de seu cargo efetivo.22.Também não vislumbro fundamento jurídico idôneo para - a par de conferir, contra legem, pensão por morte aos dependentes de servidor com vínculo suspenso com o PSSS - imputar a esses mesmos dependentes, como forma de pretensa compensação, débito equivalente às contribuições previdenciárias não recolhidas pelo instituidor.23.A uma, porque não é, absolutamente, o caso de inadimplência: o servidor não efetua o recolhimento porque, na forma da lei, dele fica oficialmente dispensado, uma vez que voluntariamente assume, no período de afastamento, o risco previdenciário em sua integralidade.24.Segundo, porque a cobrança prevista no § 4º do art. 183 do estatuto dirige-se ao servidor que, na forma do § 3º, oportunamente opta pela manutenção do vínculo com o PSSS, de modo que, nesse caso, o pagamento da contribuição torna-se obrigação, e o não pagamento, dívida. Não se trata, pois, da hipótese suscitada na consulta. Para que não fiquem dúvidas, reproduzo, mais uma vez, os dois dispositivos:Art. 183, § 3º - "Será assegurada ao servidor licenciado ou afastado sem remuneração a manutenção da vinculação ao regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público, mediante o recolhimento mensal da respectiva contribuição (...) ".Art. 183, § 4º - "O recolhimento de que trata o § 3º deve ser efetuado até o segundo dia útil após a data do pagamento das remunerações dos servidores públicos, aplicando-se os procedimentos de cobrança e execução dos tributos federais quando não recolhidas na data de vencimento."25.Por fim, entendo que admitir a transferência para a sociedade do risco espontaneamente assumido pelo servidor, na hipótese de que se cuida, constituiria inegável estímulo para afastamentos sem contribuição, hoje uma prática pouco comum. Aqui, lembro que há no serviço público um grande contingente de servidores que já cumpriu o requisito de tempo de serviço exigido na legislação para a inativação voluntária, apenas aguardando o implemento do requisito de idade. Esses servidores, naturalmente, ganhariam um incentivo adicional para, em caso de licença sem vencimentos, não recolherem sua contribuição previdenciária se os principais riscos por eles assumidos com uma tal decisão (invalidez, morte) simplesmente desaparecessem.26.Sem embargo, considero que é, sim, devido o pagamento de pensão aos dependentes do servidor licenciado, sem recolhimento de contribuição previdenciária, nos casos em que o instituidor já tenha satisfeito todos os requisitos exigíveis para a aposentação voluntária integral.27.É que, nos exatos termos do § 3º do art. 183 da Lei 8.112, a manutenção da vinculação ao PSSS é assegurada com o "recolhimento mensal da respectiva contribuição". Essa "respectiva contribuição", obviamente, não é outra senão aquela a que o servidor estaria obrigado se permanecesse em exercício. Ocorre que, pelo atual ordenamento, em se tratando de servidor que já tenha preenchido os requisitos para a inativação voluntária integral, o pagamento da contribuição previdenciária enseja a percepção de abono de permanência no mesmo valor (cf. art. 40, § 19, da Constituição Federal e arts. 2º, § 5º, e 3º, § 1º, da Emenda 41/2003); assim, em última análise, não há mais, da parte do servidor nessas condições, aporte de recursos próprios para o custeio do sistema previdenciário.28.Destarte, tenho por forçoso concluir que a exceção prevista no § 3º do art. 183 do estatuto alcança, necessariamente, o servidor que já tenha completado as exigências para inativação voluntária.29.Diante do exposto, rogando vênias, mais uma vez, por dissentir parcialmente do nobre relator, voto no sentido de que este Colegiado adote a deliberação que ora submeto à sua apreciação:[...]9.2. responder ao consulente que:9.2.1. nos termos do que dispõe o art. 183, §§ 2º e 3º, da Lei 8.112/1990, o servidor afastado ou licenciado de seu cargo efetivo sem remuneração, não optante pela manutenção do vínculo com o Plano de Seguridade Social do Servidor, não faz jus, assim como seus dependentes, aos benefícios do aludido regime previdenciário, inclusive a pensão por morte, salvo se beneficiário da vantagem prevista no art. 40, § 19, da Constituição Federal e nos arts. 2º, § 5º, e 3º, § 1º, da Emenda Constitucional 41/2003 (abono de permanência);Voto Complementar:Apresento este voto complementar ao voto que apresentei a este Colegiado na sessão plenária de 5/9/2019, quando o eminente Ministro Benjamin Zymler pediu vista dos autos.[...]4. O Ministro Benjamin Zymler, gentilmente, disponibilizou ao meu Gabinete o seu voto revisor, em que discorda parcialmente da proposta que inicialmente apresentei, propondo alteração do item 9.2.1. transcrito supra, pugnando pela impossibilidade de usufruto dos benefícios previdenciários do RPPS, mesmo a pensão por morte no caso aventado pelo STJ, propondo a seguinte resposta ao consulente:[...]5. Vê-se que o revisor excetua, de forma correta, a situação do servidor que já tenha completado os requisitos para inativação voluntária e que se beneficia do abono de permanência, em consonância com o que estabelece o art. 183, § 3º, da Lei 8.112/1990. 6. Refletindo melhor sobre o tema, alterei o meu posicionamento, por entender que são bastante coerentes e razoáveis os argumentos apresentados pelo eminente revisor, sobretudo aqueles que tratam (i) da possibilidade de abrir exceções de concessão de determinados benefícios previdenciários não abarcadas pela legislação de regência e (ii) da possibilidade de repassar para a sociedade os riscos espontaneamente assumidos pelo servidor que decide se licenciar sem manter a contribuição ao regime de previdência.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. nos termos do que dispõe o art. 183, §§ 2º e 3º, da Lei 8.112/1990, o servidor afastado ou licenciado de seu cargo efetivo sem remuneração, não optante pela manutenção do vínculo com o Plano de Seguridade Social do Servidor, não faz jus, assim como seus dependentes, aos benefícios do aludido regime previdenciário, inclusive a pensão por morte, salvo se beneficiário da vantagem prevista no art. 40, § 19, da Constituição Federal e nos arts. 2º, § 5º, e 3º, § 1º, da Emenda Constitucional 41/2003 (abono de permanência);