Acórdão 3297/2022
Relatório:	Trata-se da Tomada de Contas Especial resultante da conversão do Relatório da Auditoria realizada pela então Secretaria de Controle Externo no Estado do Amazonas - Secex/AM na Secretaria Municipal de Educação - Semed do município de Manaus/AM, objetivando fiscalizar a aplicação, no exercício de 2015, de recursos federais do Programa Nacional de Inclusão de Jovens - ProJovem Urbano (TC 005.526/2016-7).2.	A equipe de fiscalização detectou que naquele ano houve execução descentralizada do ProJovem referente aos ciclos de 2012 e 2013, por meio do Contrato 52/2014 e do Convênio 8/2015, ambos firmados pela Semed e pelo [instituto]. O último instrumento, datado de 05/05/2015, previu repasses ao convenente de R$ 600.000,00 e o prazo de 4 meses de vigência a partir de sua assinatura (peça 11 do TC 005.526/2016-7, p.35-42).3.	A contratação levada a efeito é irregular porque, como regra, não é permitida a execução indireta da atividade fim do ProJovem Urbano, qual seja, a realização de aulas. Na impossibilidade de execução direta, devidamente justificada, existe previsão regulamentar de que algumas ações se façam por execução indireta por meio de convênio, acordo, termo de parceria ou instrumento congênere, com instituição pública ou privada. Não está capitulada a execução indireta mediante contrato, exceto a ação de formação continuada de educadores.4. 	Ademais, a equipe de fiscalização apontou as seguintes ocorrências: [...] c) pagamento de taxa de administração, totalizando R$ 30.000,00, referente a 16/10/2015;[...]Alegações de defesa apresentadas quanto ao pagamento de taxa de administração no convênio 8/2015 (ProJovem Urbano 2013) firmado com o [instituto], tendo como responsáveis solidários [resp.1, resp.2 e instituto].44. O Edital de Chamamento Público para Credenciamento 1/2015-SEMED, publicado na edição 3604 do Diário Oficial do Município de Manaus, em 09/03/2015, previu expressamente em seu item 3 que os interessados deveriam comparecer à Secretaria Municipal munidos de diversos documentos, dentre os quais o Plano de Trabalho. O item 6 do edital previu o seguinte:'6. DA APRESENTAÇÃO DO PLANO DE TRABALHO 6.1 A apresentação do Plano de Trabalho deverá seguir rigorosamente o modelo disponibilizado nos Anexo III deste Edital, devidamente rubricado e assinado por seu representante legal.'45. Logo, para participar do procedimento havia a obrigatoriedade de seguir rigorosamente o modelo disponibilizado no Anexo III do mencionado edital. Destarte, faz-se necessário acostar a minuta da Planilha Orçamentária prevista no próprio Edital - que precisava ser preenchida e entregue para participar do procedimento - para perfeita compreensão do que se pretende expor (p. 16) Destaque-se que a taxa de administração foi, inclusive, parte do procedimento de classificação previsto expressamente no edital (pág. 12. DOM, Edição 3620/2015):'10.2 A organização dos Planos de Trabalho pela Comissão de Chamamento para fins de julgamento será em ordem crescente de preços. Havendo mais de uma instituição em igual condição de habilitação, a classificação terá por fulcro a apresentação da menor taxa de administração. Persistindo a absoluta igualdade, a Comissão de Credenciamento, para efeito de classificação, realizará sorteio, em conformidade com o que preceitua o § 2° do art. 45 da Lei nº 8.666/93;'46. Ademais, cumpre salientar que o Decreto 8.244, de 23/5/2014, que altera o Decreto 6.170, de 25/7/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, prevê a possibilidade legal de cobrança da referida despesa administrativa, in verbis:'Art. 11-A. Nos convênios e contratos de repasse firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, poderão ser realizadas despesas administrativas, com recursos transferidos pela União, até o limite fixado pelo órgão público, desde que: I - estejam previstas no programa de trabalho; II - não ultrapassem quinze por cento do valor do objeto; e III - sejam necessárias e proporcionais ao cumprimento do objeto.'47. Assim, percebe-se que em diversos pontos do Edital, houve a previsão da cobrança de taxa de administração, sendo, inclusive, parte do processo de classificação. Ocorre que por um equívoco da Administração, houve a vedação na Minuta do Termo de Convênio, que erroneamente proibiu a cobrança de uma despesa que serviria até como critério de classificação. Assim, constatada a contradição do edital, de bom grado repousamos a problemática, inicialmente, no princípio da proporcionalidade e razoabilidade relacionados com o princípio da moralidade administrativa implícito na Constituição Federal.[...]49. Logo, havendo um equívoco na minuta, é razoável e proporcional que se considere nula a cláusula que prevê a vedação da cobrança de taxa de administração, seja porque a taxa de administração é um critério para classificação, seja porque está prevista na planilha orçamentária, ou porque há previsão no Decreto n. 8.244/2014. Impende salientar que a Administração exerce controle sobre seus próprios atos, podendo anular ou revogar atos ilegais ou inconvenientes. Di Pietro (2010, p. 69) diz que 'é uma decorrência do princípio da legalidade; se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da legalidade.' O poder este consagrado pelas súmulas 346 e 473 do STF: - súmula 346 do STF - Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. - Súmula 473 do STF - Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos.50. Assim, considera-se que a cláusula que veda a cobrança de taxa de administração é limpidamente vestida de vícios, mostrando-se possível a utilização do princípio da autotutela, em que a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tomam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Por fim, destaca-se que o município de Manaus, por meio da Secretaria Municipal de Educação-SEMED, complementou as despesas relativas ao pagamento da relação jurídica emergida:'14. DOS RECURSOS FINANCEIROS[...]51. Assim, requer-se seja considerada nula de pleno direito a alínea 'a' da cláusula décima do Termo de Convênio, pelos seguintes motivos: a) há previsão expressa no edital sobre a possibilidade de cobrar taxa de administração; b) o edital prevê, em seu item 10.2, que a taxa de administração menor é condição para a classificação; c) há previsão de cobrança na planilha orçamentária, no anexo II, do Edital de seleção; d) há possibilidade de pagamento de despesas administrativas, de acordo com o Decreto n. 8.244/2014; e e) houve contrapartida do tesouro municipal, em valor superior à cobrança da taxa de administração. Em homenagem ao princípio da alternatividade, respeitosamente requer, caso entenda por superada a nulidade acima, seja considerada a contrapartida do município para pagamento da taxa de administração cobrada.Análise52. De fato, considera-se que despesas administrativas podem ser cobradas em convênios, conforme incorporou o Decreto n. 8.244/2014, devendo a entidade postulante informar os custos administrativos no plano de trabalho. Porém, taxas de administração não têm o mesmo significado, sendo referentes a uma remuneração prestada pelo serviço. Segundo o relatório do TCU, a vedação ao pagamento da taxa de administração em convênios encontra guarida [em precedentes deste Tribunal, a exemplo dos] Acórdãos 716/2006, 503/2007, 191/2010 e 1712/2015, todos do Plenário, Acórdão 2233/2018-TCU-Primeira Câmara e Acórdãos 1.684/2007, 1.903/2008, 158/2010 e 429/2010, todos da 2ª Câmara.53. Embora o termo de convênio tenha vedado expressamente esse tipo de despesa, constata-se que o [instituto] auferiu valores a título de taxa de administração, eis que a verba estava prevista no Edital de Chamamento Público para Credenciamento 1/2015-SEMED (item 10.2). Neste caso, supõe-se que a SEMED não se opôs aos pagamentos, por estarem previstos no edital, embora estivessem vedados no convênio celebrado com o [instituto], sendo que os pagamentos totalizaram R$ 30 mil.54. No caso, embora o pagamento de taxa de administração não fosse permitido no Termo de Convênio, pondera-se pela não devolução dos valores pagos e recebidos pelo Instituto, porque a parcela estava prevista no edital de chamamento, embora toda despesa administrativa devesse estar prevista como custo operacional ou administrativo no plano de trabalho. Considerando que a entidade não foi responsável pela elaboração do edital, opta-se pelo desfazimento do débito, atribuindo-se a responsabilidade apenas à ex-gestora coordenadora do programa, Sra. [resp.1], com a devida sanção pecuniária.Voto:9.	Com relação ao pagamento de taxa de administração no Convênio 8/2015, ajuste celebrado para a execução do programa Projovem Urbano, em contrariedade à jurisprudência consolidada do TCU no sentido de vedar essa cobrança em convênios, há especificidades que elidem a irregularidade. O Decreto 8.244/2014, que alterou o Decreto 6.170/2007, veio a prever a possibilidade de cobrança de despesas administrativas em convênios celebrados com instituições privadas sem fins lucrativos:	"Art. 11-A. Nos convênios e contratos de repasse firmados com entidades privadas sem fins lucrativos, poderão ser realizadas despesas administrativas, com recursos transferidos pela União, até o limite fixado pelo órgão público, desde que: I - estejam previstas no programa de trabalho;II - não ultrapassem quinze por cento do valor do objeto; eIII - sejam necessárias e proporcionais ao cumprimento do objeto."10.	O convênio em questão foi firmado pelo Município de Manaus/AM com o [instituto] após o processamento de chamamento público promovido pela Secretaria Municipal de Educação, cujo edital estabelecia taxa de administração a ser informada pelos participantes e que seria utilizada inclusive como critério de classificação.11.	Com a finalidade de induzir a prevenção de situações futuras análogas, acompanho a proposta da unidade especializada de dar ciência à Secretaria de Educação do município de Manaus/AM de que o pagamento de taxa de administração não é admitido em convênios celebrados com a Administração Pública, conforme jurisprudência do TCU, e de que a entidade postulante deve informar os custos operacionais e administrativos no plano de trabalho, nos termos dos arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução 315/2020.Acórdão:9.3. nos termos dos arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução 315/2020, dar ciência à Secretaria Municipal de Educação - Semed do município de Manaus/AM sobre as seguintes impropriedades verificadas na execução do Programa Nacional de Inclusão de Jovens - ProJovem Urbano/2015:9.3.1. pagamento indevido de taxa de administração, que não é admitido em convênios celebrados com a Administração Pública, conforme sustenta a jurisprudência do TCU (v.g. Acórdãos 158/2010-2ª Câmara, rel. min. Aroldo Cedraz; 191/2010-Plenário, rel. min. subst. André de Carvalho; 429/2010-2ª Câmara, rel. min. Aroldo Cedraz; e 503/2007- Plenário, rel. min. Benjamin Zymler), devendo a entidade postulante ao convênio, termo de compromisso ou parceria, informar os custos operacionais e administrativos no plano de trabalho;