Acórdão 2437/2021
Voto:Em exame consulta formulada pelo então Presidente do Senado Federal, Senador Davi Alcolumbre, a respeito de dúvidas quanto à aplicabilidade de dispositivos da Constituição Federal (art. 169), da Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 23, 25 e 32) e de norma constitucional estadual.2. A partir do fato de que a Constituição do Estado do Ceará foi reformada, em 2017, com a finalidade de extinguir o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, com previsão de modificação dos limites para despesas com pessoal do Poder Legislativo do Estado em divergência com a Lei de Responsabilidade Fiscal, dirige dois questionamentos a esta Corte:"i) pode o Ministério da Economia, no exercício das competências previstas na Lei Complementar 101, de 2000, notadamente as disposições dos arts. 23, 25 e 32, SUSPENDER OS EFEITOS, afastando a presunção de constitucionalidade de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais aprovadas no exercício da competência concorrente conferida constitucionalmente aos Estados-membros para - enquanto não sobrevier lei federal - legislarem de forma plena sobre suas peculiaridades quando identificada inequívoca lacuna no texto das normas gerais federais vigentes que disciplinem as matérias sujeitas à lei complementar previstas no Capítulo constitucional que dispõe sobre as Finanças Públicas (arts. 163 a 169), gênero que contempla questões de Direito Financeiro e Orçamento, em homenagem ao pacto federativo delineado nos termos art. 24 e parágrafos da Constituição da República, com destaque para a necessária observância de critério razoável de destinação do limite de despesa com pessoal atribuído, em 2000, a órgão autônomo, posteriormente extinto na vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal;[...]12. A situação subjacente ao objeto da consulta remete à Emenda à Constituição do Estado do Ceará (ECC) 92, de 16/8/2017 (peça 4), que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE). Referida emenda estabeleceu em seu art. 3º que todos os servidores efetivos ou a eles equiparados do TCM-CE ficariam incorporados e aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) imediatamente a partir de sua publicação.13. Com vistas a acomodar as novas despesas de pessoal recebidas pelo TCE-CE aos limites previstos no art. 20, inciso II, da LRF, o parágrafo único do art. 8° da ECC 92/2017 estabeleceu (destaques acrescidos):"Art. 8º Os saldos e dotações orçamentárias do Tribunal de Contas dos Municípios, existentes à data da promulgação desta Emenda, passam a compor as respectivas rubricas do orçamento do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, ficando a cargo deste o cumprimento das obrigações financeiras assumidas.Parágrafo único: Observado o disposto no art. 24, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, e na Lei Complementar Federal 101, de 4 de maio de 2000, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará disporá da soma dos limites de despesa total de pessoal fixada para ambas as Cortes de Contas, os quais devem ser considerados, prioritariamente, para o cômputo integral das despesas com pessoal de membros, auditores, procuradores de contas e dos servidores ocupantes de cargos efetivos que tenham ingressado nos respectivos quadros permanentes de pessoal na forma do art. 37, inciso II, da Constituição Federal."14. Em outras palavras, os limites de despesas com pessoal do TCM-CE foram somados aos limites de despesas com pessoal do TCE-CE. Como se observa, a norma estadual pretendeu buscar esteio nos §§ 2º e 3º do art. 24 da Constituição Federal, que preveem a competência concorrente para legislar da União, dos estados e do Distrito Federal, nos seguintes termos:"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades."15. Por outro lado, a LRF estabelece, no art. 20, § 4º, que, nos estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas "a" (Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado) e "c" (Executivo) do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).16. Isto é, nos casos em que o estado possui tribunal de contas dos municípios, o Legislativo estadual detém limite de 3,4% da Receita Corrente Líquida (RCL), enquanto o Executivo possui limite de 48,6% da RCL. No caso de inexistir tribunal de contas dos municípios, os limites são de 3,0% e 49,0%, respectivamente. 17. O que se observa, portanto, é que a Emenda à Constituição Cearense 92/2017 fixou, de forma diversa da LRF, limite mais elástico para as despesas do Poder Legislativo do Estado, isto é, 3,4% da Receita Corrente Líquida (RCL), mesmo na inexistência de tribunal de contas dos municípios, em vez de um percentual menor ou igual a 3% (LRF, art. art. 20, inc. II, alínea "a"). 18. Foi nesse contexto que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em razão de pedido de realização de termo aditivo e manutenção da garantia da União, referente a operação de crédito celebrada entre o Estado do Ceará e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e ao observar a divergência entre os limites de despesas com pessoal estabelecidos na LRF e os adotados pelo Estado do Ceará, encaminhou consulta à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) para que se manifestasse sobre a aparente divergência entre normas. 19. Em resposta à STN, a PGFN firmou o seguinte entendimento, nos termos do Parecer 340/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF (peça 5, p. 4):"a. inexiste competência legislativa concorrente, nos termos do art. 24, caput e §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, para definição dos limites totais de despesas com pessoal de todos os entes da Federação, uma vez que o art. 169 da Carta Magna é claro e expresso ao conferir à União a competência legislativa exclusiva para fixar esses limites; eb. inexiste omissão por parte da União no seu dever de regular o art. 169 da Constituição da República, tendo em vista que estabeleceu os limites de despesas com pessoal por meio dos arts. 18 a 23 da Lei Complementar 101/2000, apresentando, inclusive, a previsão de limites das despesas com pessoal tanto para os casos em que há, no Estado, Tribunal de Contas dos Municípios (art. 20, inciso II, § 4°, da LC 101/2000), quanto para os casos em que não há o mesmo Tribunal (art. 20, inciso II, alínea 'a', da LC 101/2000)."20. Concluiu a PGFN, quanto aos limites de despesas com pessoal do Estado do Ceará (peça 5, p. 5):"a) Com a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, a Secretaria do Tesouro Nacional não poderá considerar para fins de apuração do cumprimento do limite máximo de despesa com pessoal estabelecido na alínea 'a' do inciso II do caput do art. 20 da Lei Complementar 101, de 2000, o percentual fixado no parágrafo único do art. 8º da Emenda à Constituição do Estado do Ceará 92, de 16 de agosto de 2017;b) Deverão ser observados os percentuais de 3% (três por cento) para o Poder Legislativo do Estado do Ceará, incluído o seu Tribunal de Contas, e de 49% (quarenta e nove por cento) para o Poder Executivo cearense, conforme, respectivamente, as alíneas 'a' e 'c' do inciso II do caput do art. 20 da Lei Complementar 101, de 2000;"21. Diante do impasse, entendeu o consulente que o "efeito prático da orientação expedida pelo órgão jurídico do Ministério da Economia poderá resultar na aplicação de medida restritiva descabida e desproporcional contra os interesses financeiros do Estado do Ceará", o que resultaria em "flagrante e inaceitável usurpação de competência jurisdicional originária privativa do STF" (peça 2, p. 9) ".22. Feita a necessária contextualização, passo a decidir.***23. No que se refere ao primeiro questionamento, restou bem tratado pela rica instrução processual que a competência para estabelecer limites para despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios é exclusiva da União, nos termos do art. 169 da Carta Magna: "Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar."24. Essa competência foi materializada por meio da Lei Complementar 101/2000 (LRF), que nos arts. 18 a 24 fixa os limites de gastos com pessoal para cada ente da federação, em termos globais e setoriais. 25. De modo que inexiste omissão por parte da União no seu dever de regular o art. 169 da Constituição da República e, por consequência, autorizar os estados a exercer a competência legislativa plena (art. 24, § 3º, da CF/88). 26. Esse quadro não desautoriza, contudo, que entes estabeleçam limites sobressalentes, desde que atendidos também os parâmetros da norma complementar da União, não por estarem no exercício da competência concorrente prevista no art. 24 da Constituição Federal, mas, simplesmente, porque um limite de despesa com pessoal inferior àquele previsto na Lei Complementar 101/2000 também atende ao próprio limite da lei complementar federal, dado que apenas impõe ao estado demarcação mais gravosa (v.g. excerto da ADI 5.449/RR transcrito no relatório precedente).27. Nesse sentido, de retorno à ECC 92/2017, observa-se que o regramento disposto no parágrafo único de seu art. 8º não encontraria suporte no rol de competências do legislador do Estado do Ceará. Ainda que no uso do poder constituinte derivado decorrente, não haveria como dispor sobre matéria de competência exclusiva da União, tendo em vista que o exercício desse poder não é ilimitado, mas se encontra adstrito às balizas e vedações impostas pela Constituição Federal.28. A despeito dessa situação, esta Corte não é competente para impor a declaração de inconstitucionalidade da normal local, o que, em controle concentrado, cabe exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal. 29. A questão é que, ao invadir a competência federal no que já é legislado em Lei Complementar, a ECC 92/2017 estabeleceu uma antinomia com a norma geral. Assim, os agentes públicos a quem compete apurar o cumprimento dos limites de despesa com pessoal veem-se diante de duas alternativas: optar pelo regramento introduzido pelo parlamento estadual; ou, considerando o ordenamento jurídico em seu conjunto, a repartição de competências constitucional e a hierarquia entre as normas, seguir o que estabelece a Constituição da República e, por sua expressa disposição, o que especifica a LRF.30. Nessa toada, é preciso bem diferenciar os poderes e deveres dos agentes públicos da STN no exercício das competências desse órgão, à luz do ordenamento que os rege, com o controle de constitucionalidade. 31. Embora o Ministério da Economia ou a Secretaria do Tesouro Nacional não possuam competência para "suspender os efeitos, afastando a presunção de constitucionalidade, de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais", como contido no primeiro questionamento objeto da consulta, ambos têm o dever de cumprir as normas federais. 32. Nesse contexto, o Decreto 9.745/2019, Anexo I, art. 49, inciso XXVII, estabeleceu a competência da STN para "verificar o cumprimento dos limites e das condições relativos à realização de operações de crédito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de forma que sejam compreendidas a administração direta, os fundos, as autarquias, as fundações e as empresas estatais dos referidos entes federativos". Devem o Ministério da Economia e a Secretaria do Tesouro Nacional, portanto, observar os ditames da LRF, notadamente as disposições dos arts. 23, 25 e 32, para efeito de concessão de garantia ou transferências voluntárias.33. Outrossim, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional presta assessoria jurídica e orientação a esses órgãos acerca da interpretação que deve ser conferida à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal, no exercício das atribuições que lhes são próprias (art. 13 da Lei Complementar 73/1993).34. Desse modo, a verificação do cumprimento, dentre outros aspectos, dos limites de despesas com pessoal, previstos no art. 169 da Constituição Federal, c/c o art. 20 da Lei Complementar 101/2000, para fins de concessão de garantias ou transferências voluntárias provenientes da União para os outros entes federados, não se confunde com a competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal ou dos tribunais de contas dos respectivos entes, uma vez que se constitui em simples aderência ao princípio da legalidade, ao qual todo agente público deve obediência, na forma disposta no art. 37 da Constituição Federal.35. Conclui-se que a análise dos pleitos encaminhados ao Ministério da Economia e à STN deve se pautar primariamente pela plena aderência aos mandamentos da Constituição Federal, o que não representa afastar do ordenamento jurídico a norma constitucional estadual, possibilidade que refoge às competências tanto do Poder Executivo Federal, quanto desta Corte de Contas da União. 36. Superado o exame do aspecto constitucional associado, passo a tratar dos dispositivos da LRF, na qual não verifico qualquer omissão em relação à situação de extinção de tribunal de contas dos municípios.37. Observe-se que o art. 20 da LRF, em especial o seu § 4º, estabelece duas possibilidades binárias: i) a situação em que existe um tribunal de contas dos municípios de um dado estado; e ii) a situação em que inexiste esse tribunal. 38. Como o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará foi extinto, chega-se automaticamente à segunda situação, quando não existe tribunal de contas dos municípios e, consequentemente, os limites aplicáveis encontram-se no inciso II do art. 20 da LRF: 3,0% da RCL para o Poder Legislativo estadual e 49,0% da RCL para o Poder Executivo estadual. É evidente que a situação concreta de extinção de um órgão gera consequências práticas que podem demandar regimes de transição e período de adaptação, mas não influi, neste caso, na interpretação do sentido da norma em si.39. Com relação ao possível regime de transição aventado, em tese, para regular situações como a ora analisada, entendo não deva esta Corte se manifestar, pois extrapola o objeto da consulta formulada - muito embora não possa ser afastada sua necessidade em situações específicas. 40. No caso concreto, tal regime sequer seria aplicável ou útil, pois a Semag informa que, embora o TCE-CE tenha recebido todos os servidores do extinto TCM-CE, não houve, em 2018 (primeiro exercício completo após a vigência da ECC 92/2017), descumprimento dos limites de despesas com pessoal, nos termos previstos no art. 20, inciso II, da LRF. A despesa com pessoal do Poder Legislativo do Ceará, incluído o Tribunal de Contas do Estado, representou, naquele exercício, 2,5% da Receita Corrente Líquida (RCL), frente ao limite legal de 3%.41. Não bastante, meu Gabinete coletou dados recentes dos Relatórios de Gestão Fiscal publicados oficialmente pelo Poder Legislativo do Ceará, alusivos ao 3º quadrimestre de 2020 (peça 33), de modo a permitir avalição da situação atual. Confirmou-se, assim, que não houve extrapolação dos limites com despesas de pessoal da Assembleia Legislativa e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará no último exercício encerrado. Esses, somados, alcançaram 2,32% da RCL - bem abaixo, portanto, do limite de 3% da RCL previsto para o caso de inexistir tribunal de contas dos municípios (LRF, art. 20, inc. II, alínea "a").42. Importante registrar que esses índices foram obtidos no ano de 2020, em que os entes federados foram fortemente impactados pela redução da arrecadação (reduzindo a base de cálculo dos limites) em razão dos efeitos econômicos negativos da pandemia, e mesmo assim os valores estiveram dentro dos máximos estabelecidos pela LRF.43. Por se tratar de informação dinâmica, deixo apenas de acolher a proposta da unidade instrutora de registrar essa situação na parte dispositiva do acórdão, porque entendo suficiente fazê-la constar deste Voto, que será encaminhado às partes relacionadas.44. Portanto, acerca do primeiro questionamento, cumpre a esta Corte informar ao consulente que, embora o Ministério da Economia ou a Secretaria do Tesouro Nacional não possuam competência para "suspender os efeitos, afastando a presunção de constitucionalidade, de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais", ambos têm o dever de cumprir as normas federais, podendo consultar a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para que os oriente acerca da interpretação que deve ser conferida à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal, no exercício das atribuições que lhes são próprias, pelas razões que seguem. Neste ponto, adoto os seguintes itens da proposta de encaminhamento (peça 13):a) a conferência do cumprimento, entre outros, dos limites de despesas com pessoal, previstos no art. 169 da Constituição Federal c/c o art. 20 da Lei Complementar 101/2000, para efeito de concessão de garantias ou transferências voluntárias provenientes da União para os outros entes federados, não invade competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal ou dos tribunais de contas dos respectivos entes, uma vez que constitui simples aderência ao princípio da legalidade, ao qual todo agente público deve obediência, na forma disposta no art. 37 da Constituição Federal;b) no caso de extinção do Tribunal de Contas dos Municípios de um estado, os limites de despesas com pessoal do estado passam a ser os estabelecidos no inciso II do art. 20 da Lei Complementar 101/2000, sem a excepcionalidade estabelecida no § 4º daquele dispositivo, em respeito ao princípio da igualdade federativa, nos termos dos arts. 18, caput, e 19, inciso III, da Constituição Federal;c) a análise realizada pelo Ministério da Economia em relação à autorização para a contratação de operação de crédito interna pleiteada pelo Estado do Ceará fundamenta-se nas regras da Resolução 43/2001 do Senado Federal, levando também em conta o disposto nos arts. 37 e 169 da Constituição Federal e na Lei Complementar 101/2000.45. Nesse ponto, destaco que a resposta da consulta está adstrita a orientar que o gestor federal observe a legislação federal, isto é, considere os limites estabelecidos na LRF, pelos fundamentos ora expostos, sem que isso implique qualquer juízo sobre o poder de auto-organização do Estado do Ceará em relação aos seus limites de despesas com pessoal para fins internos.46. Deixo de acolher, na parte dispositiva do acordão, o item que informa sobre competência concorrente dos estados estabelecida no art. 24 da Constituição Federal em tema relacionado a limites de despesas com pessoal, visto que não se trata de resposta à pergunta formulada pelo consulente, mas tão somente fundamento da decisão para os itens acima.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta porque satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inc. IV, §§ 1º e 2º, e no art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente, em relação ao "quesito i", que, embora o Ministério da Economia ou a Secretaria do Tesouro Nacional não possuam competência para "suspender os efeitos, afastando a presunção de constitucionalidade, de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais", ambos têm o dever de interpretar sistematicamente o ordenamento jurídico, de modo a evitar que a aplicação de normativo subnacional resulte no descumprimento concomitante da Magna Carta e das demais normas do arcabouço jurídico-fiscal, a exemplo da Lei Complementar 101/2000, conforme competência para fixar limites das despesas com pessoal expressamente prevista no art. 169 da Constituição Federal, podendo consultar a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para que os oriente acerca da interpretação que deve ser conferida à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal, no exercício das atribuições que lhes são próprias, especialmente pelas razões que seguem:9.2.1. a conferência do cumprimento, entre outros, dos limites de despesas com pessoal previstos no art. 169 da Constituição Federal, c/c o art. 20 da Lei Complementar 101/2000, para efeito de concessão de garantias ou transferências voluntárias provenientes da União para outros entes federados, não invade competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal nem dos tribunais de contas dos respectivos entes, uma vez que constitui simples verificação da aderência ao princípio da legalidade, ao qual todo agente público deve obediência, na forma disposta no art. 37 da Constituição Federal;9.2.2. no caso de extinção do Tribunal de Contas dos Municípios de um estado federado, os limites de despesas com pessoal desse passam a ser os estabelecidos no inciso II do art. 20 da Lei Complementar 101/2000, em respeito ao princípio da igualdade federativa, nos termos dos arts. 18, caput, e 19, inciso III, da Constituição Federal, sem prejuízo da possibilidade de estabelecimento de regime de transição devidamente fundamentado, quando essa providência se mostrar necessária em futuro caso concreto, em homenagem ao princípio da segurança jurídica;9.2.3. a análise realizada pelo Ministério da Economia em relação à autorização para a contratação de operação de crédito interna pleiteada pelo Estado do Ceará fundamenta-se nas regras da Resolução 43/2001 do Senado Federal, bem como no disposto nos arts. 37 e 169 da Constituição Federal e na Lei Complementar 101/2000;