Acórdão 2090/2024
Voto:Trata-se de representação de autoria do Senador Ciro Nogueira acerca de possível irregularidade concernente ao descumprimento das regras da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) quando da edição da Medida Provisória 1.255, de 26/8/2024 (MP 1.255/2024), que autorizou a "concessão de quotas diferenciadas de depreciação acelerada para navios-tanque novos produzidos no Brasil destinados ao ativo imobilizado e empregados exclusivamente em atividade de cabotagem de petróleo e seus derivados".2. O representante alega, em suma, que a instituição desse novo benefício tributário não cumpriu os requisitos previstos no art. 14 da LRF, pois, segundo declarado no próprio texto da norma, os impactos fiscais serão considerados nos orçamentos dos exercícios em que o benefício será usufruído pelos contribuintes que aderirem ao programa (2027 a 2031).3. Após analisar a matéria, a Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) concluiu não estar presente o pressuposto do fumus boni iuris, por não identificar um descumprimento evidente do art. 14 da LRF, o que dependeria de um estudo interpretativo do dispositivo para a situação de benefícios tributários instituídos com efeitos fiscais diferidos. Também considerou caracterizado o periculum in mora e afastado o periculum in mora reverso, mas, diante da ausência do primeiro requisito, propôs indeferir o pedido de medida cautelar e realizar diligências para obter "manifestações técnicas da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e da Secretaria de Orçamento Federal, notadamente com a finalidade de se conhecer os reais impactos fiscais derivados da renúncia de receita instituída pela multicitada medida provisória".4. Todavia, consoante detalhado em meu despacho à peça 9, compreendi que o caso tem contornos diferentes dos já avaliados pelo Tribunal em razão de o impacto fiscal estimado ocorrer em três exercícios financeiros após o ano de criação do benefício tributário. Assim, a criação do benefício em tela não se amolda à condição do inciso I do art. 14 da LRF, que exige do proponente a demonstração de que a renúncia de receita foi considerada na estimativa da lei orçamentária.5. Em juízo perfunctório, não me pareceu cabível e compreendi como extremamente frágil a premissa de que seria remetida a demonstração do equacionamento fiscal dos efeitos do benefício tributário instituído para futuros projetos de lei orçamentária, como ocorreu no caso em análise, considerando que essa possibilidade excluiria a incidência da LRF no caso concreto destoando do espírito desse diploma legal e dos princípios norteadores da gestão fiscal responsável.6. Conforme jurisprudência dessa Corte, além do dever de observar as exigências específicas do art. 14 da LRF, a concessão ou ampliação de renúncias de receitas deve se pautar pelos princípios insculpidos no § 1º do art. 1º desse diploma legal, quais sejam: planejamento, transparência, prevenção de riscos e correção de desvios (Acórdão 263/2016-Plenário, relator: Ministro Raimundo Carreiro). Tais pressupostos são essenciais para alcançar os objetivos de responsabilidade na gestão fiscal e equilíbrio intertemporal das contas públicas.7. Desse modo, no mérito, a solução para o impasse deve passar por uma interpretação sistemática do art. 14 da LRF, considerando a legislação de finanças públicas e o contexto das normas e princípios aplicáveis ao regime de controle orçamentário-fiscal, constantes do art. 1º da LRF e do art. 1º da Lei Complementar 200/2023 (regime fiscal sustentável).8. Além disso, verifiquei o descumprimento de dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024, especialmente dos arts. 132, §§ 1º e 4º, e 142, o que, por consequência, viola o caput do art. 14 da LRF, que exige que a concessão de benefícios tributários atenda ao disposto na LDO.9. Assim, ao contrário do entendimento da unidade técnica, considerei presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, uma vez que o prazo para a habilitação ao programa já estaria aberto. Ademais, não vislumbrei a existência de prejuízo decorrente da suspensão da implementação do programa até o que Tribunal se pronuncie sobre o mérito da questão, o que descaracterizaria o periculum in mora reverso.10. Diante disso, em 20/9/2024, concedi medida cautelar a fim de que o Ministério da Fazenda suspendesse a habilitação de pessoas jurídicas ao programa instituído pela MP 1.255, de 26/8/2024, até que o Tribunal delibere sobre o mérito da matéria ora em apreço. Adicionalmente, determinei a realização de oitivas e diligências aos órgãos envolvidos na temática.[...]12. Nesta data, a Advocacia-Geral da União (AGU) trouxe aos autos petição sucinta em que requer a reconsideração da medida cautelar, com base no argumento de que o pressuposto do periculum in mora não estaria presente, pois a habilitação dos interessados carece de regulamentação por decreto "que disporá sobre mecanismos de controle fiscal para respeito ao teto de renúncia estabelecido" (peça 20, p. 2). Além disso, a AGU avançou pontualmente em discussões de mérito sobre o cumprimento do art. 14 da LRF e acrescentou alegação de que a decisão cautelar por mim proferida configura exercício de controle de constitucionalidade por parte deste Tribunal de Contas da União.[...]14. Primeiramente, importa destacar que a cautelar em questão não avança em competência própria do Poder Judiciário. Ao contrário, seus termos se inserem exclusivamente no exercício da competência constitucional desta Corte de Contas de controlar a regularidade da concessão de renúncias de receitas em face das normas constitucionais e legais que regem as finanças públicas.15. É o que se verifica da leitura dos arts. 70 e 71, caput, da Carta Magna, combinados com o § 1° do art. 1º da Lei 8.443/1992, in verbis:"No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas." (destaques acrescidos) 16. Além disso, a própria Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu ao TCU a competência para fiscalizar o cumprimento das regras por ela instituídas, o que obviamente inclui a verificação da observância dos critérios para criação ou ampliação de benefícios tributários.17. Cabe lembrar que no Acórdão 1.907/2019-Plenário esta Corte firmou entendimento, em sede de consulta, de que medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira e em inobservância ao que determina a legislação vigente, somente podem ser aplicadas se forem satisfeitos os requisitos previstos na citada legislação.18. Por sua clareza, transcrevo trecho de despacho proferido pelo Relator do TC 011.564/2020-2, Ministro Bruno Dantas, que tratava de representação do então Ministério da Economia, com pedido de medida cautelar, em face de potenciais despesas decorrentes de projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional sem a observância dos requisitos da LRF:"23. Esses comandos normativos demonstram, conforme exposto nas razões de decidir do mencionado precedente, Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário, 'a preocupação do legislador, tanto o constitucional quanto o ordinário, com a higidez das finanças públicas, razão pela qual buscou elaborar normas de disciplina fiscal, com a imposição de regras que cobram responsabilidade e prudência não apenas do gestor público, mas também do próprio legislador, quando da edição de novas leis'.24. Por essa razão, naquela ocasião o Tribunal concluiu que 'medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira e em inobservância ao que determina a legislação vigente são inexequíveis', tendo em vista que, não obstante existentes com a promulgação e presumidamente válidas, não entram no plano da eficácia, 'justamente por não atenderem ao disposto no art. 167 da CF/88, art. 113 do ADCT, arts. 15, 16 e 17 da LRF, e na respectiva LDO'.25. Seguindo a tese fixada no precedente, a consequência pela inobservância dessas normas de direito financeiro é a inexequibilidade da medida legislativa, em virtude de sua ineficácia, enquanto não cumprida a legislação. Ou seja, embora se trate de norma que, após a sua promulgação, entre no plano da existência e no plano da validade, não entra, ainda, no plano da eficácia, justamente por não atender aos regramentos previstos à espécie, condicionantes à implementação da nova despesa, os quais traduzem a própria ideia de responsabilidade fiscal.26. Esse mesmo entendimento foi adotado em outras oportunidades nesta Corte de Contas, conforme se observa do Acórdão 1.921/2019 (TC 005.283/2019-1), representação sobre irregularidades relacionadas ao bônus de eficiência e produtividade na atividade tributária, aduaneira e de fiscalização do trabalho; e do Acórdão 62/2020 (TC 000.605/2019-0), representação para avaliar a conformidade das concessões de renúncias de receitas decorrentes da Lei 13.799/2019, ambos de minha relatoria." (destaques acrescidos) 19. Destaco que o entendimento do Acórdão 1.907/2019-Plenário, por simetria, também se aplica à criação ou ampliação de benefícios tributários que resultem em renúncias de receitas.20. No despacho supramencionado, o Relator concedeu a medida cautelar pleiteada pelo representante (então Ministério da Economia) para determinar que somente fossem concedidos direitos aos benefícios aprovados por aquele projeto de lei quando sobreviesse a implementação de todas as condições previstas na legislação fiscal, inclusive os requisitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor à época.21. Igualmente relevante mencionar os enunciados resultantes do Acórdão 62/2020-Plenário, também da relatoria do Ministro Bruno Dantas, nos seguintes termos:"1. Medida legislativa instituidora de mecanismos de renúncias de receitas aprovada sem a devida adequação orçamentária e financeira e em inobservância ao que determina a legislação vigente de finanças públicas é inexequível, porquanto embora se trate de norma que, após a sua promulgação, entra no plano da existência e no plano da validade, não entra, ainda, no plano da eficácia, por não atender ao disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;2. A produção de efeitos de medidas legislativas que cuidem de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita depende do atendimento prévio, pelo Poder Executivo, das condições estabelecidas no ordenamento jurídico, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal e a respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias." (destaques acrescidos) 22. Desse modo, considero incabível a alegação de que a decisão cautelar teria extrapolado as competências desta Corte, pois, como se vê, em linha com a jurisprudência exarada pelo Plenário, a referida decisão se limita ao exercício da fiscalização financeira e orçamentária para apenas exigir do gestor público a adequação da concessão de benefícios tributários às normas de regência.23. Ainda nessa toada, no âmbito do TC 039.853/2018-7 (peça 8, p. 6-7), a unidade especializada registrou consideração que reputo extremamente relevante, in verbis:"34. Portanto, o Poder Executivo não pode, ao empregar recursos públicos, ignorar os requisitos previstos em normas de Direito Orçamentário e Financeiro, de extração constitucional. Considera-se, assim, que as medidas legislativas, mesmo que hígidas quanto aos atributos jurídicos de existência e validade, só podem ser implementadas quando forem satisfeitos os requisitos legais e constitucionais para a aplicação de recursos públicos em políticas e programas governamentais. A contrario sensu, ter-se-iam fulminadas as regras que conformam o arcabouço jurídico das finanças públicas a cada nova proposição legislativa que as afrontasse." (destaques acrescidos) 24. Com relação ao pressuposto do periculum in mora, embora o art. 2º tenha previsto que o "Poder Executivo federal poderá, por meio de decreto, autorizar quotas diferenciadas de depreciação acelerada", esclareço que considerei tal requisito presente em razão de a medida provisória autorizar expressamente a concessão do benefício, tendo em vista sua vigência na data de publicação e a imediata possibilidade, em tese, de adoção de medidas administrativas capazes de habilitar eventuais beneficiários. Naquele contexto, a MP não apresentou impedimentos e tampouco ficou claro que a regulamentação seria condição sine qua non para a operacionalização do referido benefício.25. De todo modo, ainda que fosse, a medida cautelar por mim adotada visou, objetivamente, interromper os atos administrativos tendentes à concessão do benefício até que o Tribunal de Contas da União se pronunciasse sobre o mérito da representação.26. No entanto, diante da informação trazida aos autos de que não haverá habilitação de beneficiários previamente à edição de decreto regulamentador, entendo que o pressuposto do perigo da demora resta afastado, no momento. Embora essa informação não tenha sido prestada por autoridade competente para se pronunciar em nome da Presidência da República sobre a edição de decretos presidenciais, entendo que há razoável segurança para revogação da medida cautelar, dando-se prosseguimento ao processo com a análise das oitivas e diligências determinadas pelo despacho à peça 9.Acórdão:9.1. revogar a medida cautelar adotada por meio do despacho transcrito no relatório que precede este acórdão (peça 9 destes autos);9.2. referendar as medidas acessórias previstas no referido despacho;