Acórdão 326/2019
Voto:Cuidam os autos de tomada de contas especial autuada por conversão determinada no Acórdão 688/2012-TCU-Primeira Câmara, prolatado nos autos do TC 014.035/2010-3, em razão de auditoria realizada na Prefeitura Municipal de Araruna-PB, com o objetivo de verificar a regularidade da execução dos seguintes programas: Nacional de Apoio ao Transporte Escolar, Nacional de Alimentação Escolar, de Assistência Farmacêutica Básica, de Saúde Bucal, de Vigilância em Saúde, de Vigilância Sanitária e do Bolsa Família.[...]3. Todavia, registro minha discordância com as análises e conclusões oferecidas pela unidade instrutiva, em grande medida acompanhada pelo MP/TCU, que dissentiu da Secex/PB apenas quanto à proposta de cominação de multa à assessora jurídica da municipalidade.4. No meu entender, a controvérsia reside no procedimento de consolidação dos débitos. Parece-me aplicável, no presente feito, o entendimento de que o art. 15, inciso IV, da IN TCU 71/2012 deve ser aplicado apenas nos casos de débitos contra os mesmos responsáveis, diferentemente do processo ora analisado, instaurado contra entidades beneficiárias distintas e que não tinham relação direta.5. Nessa linha de entendimento, cito alguns precedentes, a exemplo dos Acórdãos 6.593/2014, 7.388/2014, 7.392/2014, 1.277/2015, 1.769/2015, 5.190/2016, todos da Primeira Câmara.6. Dispõe o art. 15 do precitado dispositivo que a autoridade competente deve consolidar os diversos débitos do mesmo responsável cujo valor seja inferior ao mencionado no art. 6º, inciso I, da referida Instrução, e constituir tomada de contas especial se o seu somatório, perante o mesmo órgão ou entidade repassadora, atingir o mencionado valor. Não detalha, portanto, especificamente se deve considerar um responsável em comum ou a integralidade dos responsáveis.7. A solução que costuma ser mais adequada é a de consolidar as apurações, para fins de atingimento do montante fixado atualmente em R$ 75.000,00, apenas quando se afigurem os mesmos responsáveis de modo a privilegiar a racionalidade administrativa e a economia processual, pois, do contrário, corre-se o risco de reunir assuntos diversos, que demandam análises completamente distintas, apenas por constar um ou poucos responsáveis em comum.8. No caso em questão, o processo não foi constituído contra todos os mesmos responsáveis, sendo coincidentes apenas alguns deles. Ademais, não observo liame subjetivo que mostre a razoabilidade da junção apenas com o objetivo de atingir o limite mínimo especificado no art. 7º, inciso III, da IN TCU 71/2012.9. Assim, julgo aplicável no presente caso a norma inserta no art. 212 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 6º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 71/2012, e pugno pelo arquivamento dos presentes autos.Voto revisor:SUMÁRIO: [...]1 - Nos exatos termos da primeira parte do caput do art. 6º, I, da IN TCU 71/2012, "Salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, fica dispensada a instauração de tomada de contas especial", nas hipóteses que menciona, sendo que o limite de R$ 100.000,00, previsto no inciso I, NÃO é fator impeditivo para a instauração, processamento e julgamento da TCE.2 - Havendo o TCU expressamente determinado a instauração de Tomada de Contas Especial, ela deverá ter regular prosseguimento, até o seu julgamento final.3 - Após a citação válida dos responsáveis e instaurada a tomada de contas especial, por força do § 1º do art. 19 da IN 71/2012, "não se lhe admitirá o arquivamento, mesmo na hipótese de o valor apurado como débito ser inferior ao limite estabelecido no art. 6º desta Instrução Normativa".3 - A definição do valor abaixo do qual não seriam instauradas as TCEs deveria obedecer a lógica pragmática e de interesse público de evitar que os custos processuais sejam maiores que os benefícios havidos do processo. Caso já despendidos tempo e recursos públicos na apuração de responsabilidades e quantificação de débitos, estando o processo concluso para apreciação, o arquivamento sem julgamento de mérito contraria os princípios constitucionais da legalidade, da inafastabilidade do controle, da eficiência, da economicidade e da boa-gestão do processo.4 - A fixação do valor mínimo para a instauração de TCEs não mira tutelar o interesse do administrador responsável pelo desvio de recursos até esse valor, nem cria, em seu favor, direito subjetivo de não ter sua gestão investigada, por desvio de valor inferior a R$ 100.000,00, porque o Tribunal, em todos os casos que entender convenientes, pode determinar a apuração e julgamento dos processos, independentemente do valor que ostentem.[...]Em 16/11/2016, o E. Ministro Relator Bruno Dantas trouxe o processo à pauta de discussão da 1ª Câmara e, divergindo dos pareceres da unidade técnica e do MP/TCU, propôs o arquivamento dos autos, em decorrência da ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular da TCE, nos termos do art. 212 do Regimento Interno do TCU, c/c o art. 6º, inciso I, da Instrução Normativa TCU 71/2012, conforme consignado no item 9 de seu voto.O Relator argumenta que o procedimento de consolidação dos débitos dos responsáveis não estaria em consonância com o art. 15, inciso IV, da IN TCU 71/2012, uma vez que o dispositivo deve ser aplicado somente nos casos de débitos contra os mesmos responsáveis e perante o mesmo órgão ou entidade repassadora, diferentemente do processo ora analisado, instaurado contra responsáveis distintos, sendo coincidentes apenas alguns deles, e relacionados a órgãos repassadores diferentes.Por conseguinte, segundo o Relator, não haveria liame subjetivo que tornasse razoável a junção dos débitos apurados apenas com o objetivo de atingir o limite mínimo de R$ 75.000,00 para instauração de TCE, conforme especificado no art. 7º, inciso III, da IN TCU 71/2012.IICom as devidas vênias, discordo do E. Relator.Inicialmente, verifico que há, nestes autos, uma parcela do débito, perante o FNDE, cujos devedores são exatamente os mesmos responsáveis, somando R$ 79.830,29, em valores históricos, e R$ 126.557,79, em valores atualizados até 16/11/2016 (data do pedido de vista).Foram responsabilizados por essa parcela do débito, em regime de solidariedade, [diversos responsáveis], em razão da identificação de pagamentos pela aquisição de gêneros alimentícios destinados à merenda escolar do Município de Araruna/PB [PNAE], sem que os mesmos tenham adentrado aos estoques e/ou [sido] distribuídos às suas unidades escolares, em 2009 (...).[...]Assim, mesmo que prosperasse o entendimento de que o alcance desse valor mínimo é imprescindível para a autuação e julgamento do processo, ainda caberia a instauração e julgamento desta TCE, para, pelo menos, essa parcela da dívida e seus respectivos responsáveis, uma vez que o valor exigido pela instrução normativa foi atingido e superado.Entretanto, o art. 6º da IN 71/2012, que trata dos casos de dispensa de instauração de TCE, entre eles, aquele em razão do não atingimento do valor mínimo estabelecido, deixa consignado: "Salvo determinação em contrário do Tribunal de Contas da União, fica dispensada a instauração da tomada de contas especial, nas seguintes hipóteses (...) ".O dispositivo deixa claro que o limite de valor estabelecido não constitui óbice para a instauração da TCE. Basta que o TCU delibere no sentido da instauração da TCE. Se o TCU entender que a TCE deve ser autuada, deve-se proceder dessa forma, independentemente do valor a que ela visa tutelar. Trata-se de expressa faculdade do Tribunal, mencionada pela IN, pois a prescrição normativa refere-se a dispensar, não ao dever de não instaurar tomada de contas especial.Logo, qualquer dano, independentemente do montante, pode ser objeto de TCE, caso assim o determine o Tribunal. Ainda que não atinja o mínimo estabelecido, se esta Corte de Contas entender oportuno e conveniente, pode determinar a autuação da tomada de contas especial para apurar os fatos, identificar os responsáveis pela lesão ao Erário e quantificar o débito.Foi exatamente isso que aconteceu nestes autos.Auditoria realizada no âmbito do TC 014.035/2010-3, no Município de Araruna/PB, a fim de aferir a regularidade da aplicação dos recursos financeiros destinados à manutenção de programas sociais, custeados com recursos do FNS e do FNDE, concluiu pela existência de elementos fáticos e jurídicos que indicavam indício de dano ao Erário. Diante disso, em consonância com o art. 5º, caput e parágrafo único, da IN 71/2012, esta Corte determinou, mediante o Acórdão 688/2012-Primeira Câmara, a conversão dos autos em TCE.Cito o mencionado dispositivo:"Art. 5º É pressuposto para instauração de tomada de contas especial a existência de elementos fáticos e jurídicos que indiquem a omissão no dever de prestar contas e/ou dano ou indício de dano ao erário.Parágrafo único. O ato que determinar a instauração da tomada de contas especial, deverá indicar, entre outros: (...) "No caso concreto, quatro agentes municipais foram responsabilizados pela totalidade dos débitos apurados, por terem atuado de forma irregular e reiterada, em todos os processos de contratação e de execução das avenças federais, de que tratam estes autos, no âmbito dos vários programas sociais auditados do município.Empresas contratadas e secretários municipais foram chamados a responder, em solidariedade, com os quatro agentes citados, por parcelas do débito apurado, de acordo com a participação em cada avença. Ocorre que, ao incluir os demais responsáveis solidários em cada parcela do débito, à exceção da mencionada no início deste voto, as demais não atingiram, individualmente, o mínimo de R$ 75.000,00 estabelecido na IN TCU 71/2012, vigente à época das citações.O instituto da solidariedade é benefício legal em favor do credor. Foram incluídos no polo passivo da TCE, para responder pelo dano apurado, as empresas beneficiadas e os secretários, entre outras razões, para aumentar as chances de recomposição do Erário. À época, o TCU considerou conveniente e oportuno citar os agentes, tendo em vista que, conforme as normas da Corte, o não atingimento do valor mínimo estabelecido não impede a tomada de contas especial.Os pressupostos ou requisitos de admissibilidade para instauração da tomada de contas especial são requisitos de existência e de validade da relação jurídica travada no processo. Por isso, são verificados por ocasião de sua autuação.É nesse momento que se avalia, além da existência de elementos fáticos e jurídicos que indiquem a omissão no dever de prestar contas e/ou dano ou indício de dano ao Erário, o valor do dano ao Erário inicialmente apontado, para cotejá-lo com aquele a que se refere o art. 6º da IN 71/2012.Não cabe arquivamento de processo de contas se, durante a apuração, forem identificados novos responsáveis, por apenas parcela do débito, inferior ao mínimo definido pela Instrução Normativa; ou se parte das irregularidades for elidida e restar débito inferior ao mínimo estabelecido. Esses fatos não possuem o condão de promover a reapreciação da admissibilidade de TCE já instaurada, nem de obstar o desenvolvimento válido e regular do processo.E isto é exatamente o que diz a letra do § 1º do art. 19 da IN 71/2012, no sentido de que "instaurada a tomada de contas especial e citados os responsáveis, não se lhe admitirá o arquivamento, mesmo na hipótese de o valor apurado como débito ser inferior ao limite estabelecido no art. 6º desta Instrução Normativa".A verificação dos pressupostos ou requisitos de admissibilidade para instauração de processo de controle externo não tem relação com a apreciação do mérito do processo avaliado pelo TCU. Uma vez conhecidos e autuados, tais processos seguem iter procedimental próprio, determinado pela Lei Orgânica do TCU e respectivo Regimento Interno, bem como pelas normas específicas, no qual são especialmente observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.  O desaguadouro natural desses procedimentos é o julgamento de mérito do direito material, submetido à apreciação do Tribunal de Contas da União.Por isso, caso o TCU, no curso do processo, após o exame das alegações, dos documentos e das provas acostadas aos autos, conclua pela inexistência ou elisão parcial do débito, ou pela ausência de responsabilidade do gestor, a questão a decidir-se será de mérito, devendo a TCE ser julgada e as contas consideradas regulares ou irregulares, e não simplesmente arquivadas.Nestes autos, conforme as avaliações da unidade técnica e do MP/TCU, há dano ao Erário, há várias outras irregularidades, com fortes provas de fraude em licitação e de conluio entre licitantes, o que ensejou a proposta de condenação em débito e aplicação de multas aos responsáveis.Mais uma vez, a TCE foi instaurada, o feito foi instruído, foram promovidas as citações e audiências, a unidade técnica analisou as respostas e documentos apresentados, emitiu parecer (instrução, peça 340, com 28 laudas), na maior parte, acompanhada pelo MP/TCU (peça 346), que dissentiu apenas quanto à proposta de cominação de multa à assessora jurídica da municipalidade.Portanto, não há falar em arquivamento desta TCE em razão de, no procedimento de consolidação dos débitos, para aferição do valor mínimo, para a instauração da TCE, terem sido chamados para responder por parcelas do débito, em solidariedade, agentes externos ao núcleo de responsáveis para o qual o conjunto das dívidas atingiu R$ 211.921,93, em valores atualizados.Tampouco a "racionalidade administrativa e a economia processual" justificam tal encaminhamento, embora salutar a preocupação do E. Relator com as custas processuais após o julgamento do mérito, tendo em vista a possibilidade de recursos e, na sequência, de potencial procedimento de cobrança executiva.A definição do valor abaixo do qual não seriam instauradas as TCEs obedece, como não poderia deixar de ser, a uma lógica pragmática e de interesse público; evita que os custos processuais sejam maiores que os benefícios havidos do processo. Caso já despendidos tempo e recursos públicos na apuração de responsabilidades e quantificação de débitos, estando o processo concluso para apreciação, o arquivamento sem julgamento de mérito contraria os princípios constitucionais da legalidade, da inafastabilidade do controle, da eficiência, da economicidade e da boa-gestão do processo.A propósito, no caso concreto, já foram despendidos tempo e recursos públicos durante os cerca de sete anos em que estes autos tramitam nesta Corte de Contas. Na fase final, após todos os gastos, a manifestação do Tribunal no sentido do não julgamento contrariaria os referidos princípios constitucionais.Além disso, a fixação do valor mínimo para a instauração de TCEs não mira tutelar o interesse do administrador responsável pelo desvio de recursos públicos da União até esse valor, nem cria, em seu favor, direito subjetivo de não ter sua gestão investigada, por desvio de valor inferior a R$ 100.000,00, porque o Tribunal, em todos os casos que entender convenientes, pode determinar a apuração e julgamento dos processos, independentemente do valor que ostentem.Lembro, ainda, que a relevância do julgamento da TCE, no âmbito do TCU, não está apenas na recomposição do Erário. O deslinde do processo tem outras consequências, como a aplicação de penalidades àqueles que praticaram irregularidades, com o objetivo de evitar que as condutas se repitam. Sem embargo de outros efeitos, em desfavor dos que tiveram suas contas julgadas irregulares, a exemplo do envio de seus nomes ao Ministério Público Eleitoral, para os fins previstos no art. 1º, inciso I, alínea g, e art. 3º da Lei Complementar 64/1990, conforme estabelecido no art. 220 do RI/TCU.Por fim, deixar de obedecer ao § 1º do art. 19 da IN 71/2012 seria quebrar com a isonomia no tratamento dado aos demais processos de TCE instaurados por esta Corte de Contas, em que o Tribunal, seguindo a mesma prescrição normativa contida na primeira parte do caput do artigo 6º da instrução normativa, determinou a instauração, processou e julgou o mérito de tomada de contas especial, ainda que, ao final, não tenham se confirmado os requisitos estabelecidos nos incisos do artigo 6º da referida norma. O arquivamento destes autos à revelia da norma seria atribuir ao caso caráter de exceção, gerando deletério precedente de frustração à expectativa de controle, sem que haja fundamento para tanto.Ainda outra observação, à guisa de argumentação, quanto a metodologia utilizada para a consolidação dos débitos. O próprio Relator reconheceu que inciso IV do art. 15 da IN 71/2012, abaixo transcrito, não deixava claro se deveria ser considerado, para fins de consolidação dos débitos um responsável em comum ou a integralidade dos responsáveis."Art. 15. A autoridade competente deve: (...) IV - consolidar os diversos débitos do mesmo responsável cujo valor seja inferior ao mencionado no art. 6º, inciso I, desta Instrução Normativa [R$ 75.000,00] e constituir a TCE se o seu somatório, perante o mesmo órgão ou entidade repassadora, atingir o referido valor".Embora o E. Relator defenda a tese de que somente devem ser consolidados os diversos débitos com vistas ao atingimento do valor mínimo fixado para instauração de TCE quando todos os responsáveis pelos débitos forem os mesmos, sob o risco de se reunirem assuntos diferentes que demandam análises distintas, há precedentes no sentido de que é possível consolidar, em um único processo, débitos de um responsável referentes a mais de um ajuste, ou seja, relacionados a assuntos diferentes (acórdãos 3.440/2015, 13379/2018, ambos da 1ª Câmara, e 1893/2018-2ª Câmara); bem como, débitos de responsáveis em comum, embora haja outros solidários (Acórdão 1118/2018-2ª Câmara).Ressalto que o § 3º do art. 5º da IN TCU 56/2007, que antecedeu a IN TCU 71/2012, deixava consignado que "quando o somatório dos diversos débitos de um mesmo responsável perante um mesmo órgão ou entidade exceder o valor mencionado no inciso III do § 1°, a autoridade administrativa federal competente deve consolidá-los em um mesmo processo de tomada de contas especial, e encaminhá-lo ao Tribunal". A redação do dispositivo levava a crer que bastava o valor consolidado dos débitos de um responsável perante um mesmo órgão ou entidade atingir o mínimo para que a TCE fosse instaurada.O inciso IV do art. 15 da IN TCU 71/2012, vigente à época das citações destes autos, foi revogado pela Instrução Normativa 76, de 23/11/2016, e dispositivo semelhante foi acrescentado à norma, no § 1º do art. 6º, que assim dispõe: "A dispensa de instauração de tomada de contas especial de valor inferior ao estabelecido no inciso I do caput não se aplica aos casos em que a soma dos débitos de um mesmo responsável atingir o referido valor".Retornou-se, portanto, à redação do § 3º do art. 5º da IN TCU 56/2007, que considera suficiente que, para a instauração da TCE, o somatório dos débitos de um responsável ultrapasse o limite estabelecido na IN. Ademais, o dispositivo não determina que os débitos consolidados se refiram a um mesmo assunto.Ressalto que a diversidade de irregularidades ora apuradas não obstou a avaliação das condutas dos diversos responsáveis nesta mesma TCE.Pelo exposto, o arquivamento fundamentado no art. 212 do RI/TCU não se aplica a este caso, uma vez que o dispositivo trata do arquivamento do processo de prestação ou de tomada de contas, mesmo especial, sem julgamento do mérito; e o processo em análise possui todos os atributos definidos pela Lei e pelas normas para ser regularmente instruído, como o foi; e julgado, neste momento.Acórdão:9.1. considerar revéis [diversos responsáveis], para todos os efeitos, com fundamento no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, dando-se prosseguimento ao processo;9.2. acolher as alegações de defesa das empresas [diversas empresas];9.3. considerar elidido o débito da [empresa 1];9.4. acolher as razões de justificativas de [parecerista], assessora jurídica do Município de Araruna/PB;9.5. julgar irregulares as contas dos responsáveis arrolados a seguir, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, III, b e c, 19 e 23, III, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, e 209, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, e condená-los, em regime de solidariedade, ao pagamento das quantias a seguir especificadas [...]:[...]9.6. aplicar aos responsáveis, a seguir discriminados, a multa individual prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 [...]:[...]9.7. julgar irregulares as contas de [diversos responsáveis]; com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, III, b, 19 e 23, III, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, e 209, inciso II, do Regimento Interno do TCU;9.8. aplicar aos responsáveis, a seguir discriminados, multa individual prevista no artigo 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 [...]: