Acórdão 3241/2012
Voto:3. O objeto do ajuste, assinado em 28/7/1998, consistia na promoção, expansão e dinamização da atividade turística na Amazônia Legal, através do estabelecimento de um regime de cooperação técnica, mobilizando recursos humanos e de apoio logístico na cessão de espaço físico, equipamentos e materiais disponíveis.4. Os projetos e atividades específicos seriam definidos em termos aditivos, que estabeleceriam de maneira circunstanciada os objetivos e o planejamento dos trabalhos, a alocação de recursos e os respectivos cronogramas, forma de prestação de contas dos recursos, bem como as obrigações de cada parte convenente.5. Assim, foram celebrados quatro termos aditivos e transferidos R$ 320.000,00 da SUDAM à [entidade], para execução dos seguintes objetos:a) confecção de documentário cinematográfico "Belém, Portal da Amazônia";b) confecção de documentário audiovisual "Marajó, Um Pólo de Ecoturismo na Amazônia";c) apoio à apresentação da "Orquestra Amazonas Filarmônica" em Belém/PA; ed) apoio à realização do "I Festival Internacional de Cinema da Amazônia" em Belém/PA.6. As irregularidades apontadas envolveram questões relacionadas tanto à celebração do ajuste quanto à execução, das quais destaco a ausência de segregação de funções entre o convenente e o concedente, tendo em vista que ambos eram representados pelo mesmo responsável; a ausência das cláusulas obrigatórias, no termo do convênio, exigidas pela IN STN 1/97, tais como a definição do objeto, com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do que se pretende realizar, bem como a liberação de recursos; e a expressa permissão para que tais requisitos fossem definidos por meio de aditivos; [...].[...]13. Repito que as impropriedades iniciaram-se ainda na fase de celebração do ajuste, haja vista que o responsável representava tanto a concedente (SUDAM) quanto à convenente ([entidade privada]). Não se pode aceitar, como pretende o responsável, que tal circunstância se preenchia de normalidade e legalidade.14. A decisão, como superintendente da SUDAM, de repassar os valores para a [omissis], revela a intenção de privilegiar entidade presidida por ele próprio, em detrimento a outras que poderiam, de igual forma, contribuir para a consecução dos objetivos almejados, sem, contudo, levantar qualquer suspeita. É certo que a aplicação dos recursos públicos implica em escolhas, pois não há disponibilidade financeira para executar tudo o que se entende como necessário. No entanto, a preferência materializada não outorga concluir pela indispensável presença da impessoalidade na conduta do Sr. [ex-superintendente], requisito essencial que "exclui o subjetivismo do agente administrativo. A decisão será impessoal quando derivar racionalmente de fatores alheios à vontade psicológica do julgador. A impessoalidade conduz a decisão a independer da identidade do julgador" (MARÇAL. Curso de Direito Administrativo, p. 446).15. A irregularidade é tão evidente que a atual legislação veda a celebração de convênios "com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigente agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da administração pública de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau", consoante art. 2º, inciso II, do Decreto 6.170/2007. É óbvio que não se pretende aplicar a vigente normatização ao ajuste celebrado no exercício de 1998, mas apenas reforçar o entendimento de que a representação do concedente e do convenente por único agente não se coaduna com os princípios da imparcialidade, moralidade e impessoalidade.16. Assim, creio ser prescindível [...] discutir acerca da legalidade da constituição da [entidade privada] e de sua natureza jurídica, bem como da violação ao art. 117 da Lei 8.112/90, cometida pelo responsável ao exercer de forma cumulativa o cargo de Superintendente da SUDAM e de Presidente da [entidade]. Tal infração inclusive já foi objeto do competente processo administrativo disciplinar, que culminou com a conversão de sua exoneração em destituição de cargo em comissão [...]. A questão essencial [...] não é a mera acumulação dos cargos, mas os vícios dela decorrentes, relacionados à celebração e execução do ajuste.17. Um provável interesse recíproco entre as entidades não é suficiente para garantir a imparcialidade necessária ao exercício do acompanhamento e da fiscalização, pelo concedente, de forma a garantir a regularidade dos atos praticados, pelo convenente, e a plena execução do objeto. Caso contrário, estaria se admitindo que o ex-superintendente fiscalizasse a si próprio e, ainda, analisasse e aprovasse a prestação de contas apresentada por ele mesmo, o que não faz sentido.18. O princípio da segregação de funções, decorrente do princípio da moralidade, preconiza a separação de funções, de forma a se evitar que um único agente controle todas as fases de uma operação. Sua violação independe de a função ser ou não remunerada, bem como da natureza jurídica das entidades, considerando tratar-se da gestão de recursos públicos.19. Há, ainda, duas questões que corroboram a conclusão de que a assinatura do ajuste por único representante não se mostrou adequada.20. A primeira delas refere-se à constatação de outras falhas no termo do convênio, a exemplo da ausência das cláusulas obrigatórias, exigidas pela IN STN 1/97, art. 7º, tais como a definição do objeto, com a descrição detalhada, objetiva, clara e precisa do que se pretende realizar, bem como a liberação de recursos, obedecendo ao cronograma de desembolso constante do plano de trabalho; e também da expressa permissão para que tais requisitos fossem definidos por meio de aditivos. Infere-se que essa liberalidade decorreu da conduta soberana do responsável no ajuste. A comprovação dessas impropriedades rechaça, ainda, a alegação do ex-superintendente de que cumpriu as normas, especialmente a referida instrução normativa. Não é o que a simples leitura dos documentos evidencia.21. A segunda questão alude à argumentação de que, segundo os depoimentos das testemunhas, os processos tramitaram pelos departamentos da SUDAM normalmente, sem qualquer ordem ou pressão do dirigente, bem como que havia pareceres favoráveis à celebração dos termos aditivos. Tais declarações não favorecem o responsável, eis que ocupava os cargos máximos das duas entidades, o que, ainda que de forma implícita influenciava na atuação dos subordinados. A avaliação de suas próprias contas representa, no mínimo, a ocorrência de conflito de interesses, o que não se admite. Segundo Marçal Marçal Justen Filho: "O princípio da imparcialidade impõe que a autoridade encarregada de decidir e todos os demais agentes estatais envolvidos no procedimento estejam em condições de formar a sua vontade e de manifestá-la sem preferência ou oposição aos interesses envolvidos." (...) "A imparcialidade impõe o afastamento de todas as autoridades que se encontrem em situação de conflito de interesses em face do objeto a ser decidido" (MARÇAL. Curso de Direito Administrativo, p. 308). [...].[...]33. Destaco que a verificação da realização dos objetos, bem como o inferido de nexo de causalidade embora suficientes para afastar, parcialmente, o débito, são inábeis a elidir as irregularidades evidenciadas e a atribuir a regularidade às presentes contas. Não merece prosperar a alegação de que se trataram apenas de falhas formais, pois, na realidade, as irregularidades aqui consideradas são graves o suficiente para macular as contas do ex-superintendente.