Acórdão 1952/2018
Voto:Trago este processo à deliberação do Plenário com fulcro no art. 17, § 1º, do Regimento Interno.2.Trata-se de integralização da aposentadoria do sr. [interessado], ex-servidor do Instituto Brasileiro do Turismo, motivada pelo acometimento de moléstia especificada em lei.3.A Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) e o Ministério Público manifestam-se favoravelmente ao registro da concessão.4.Com as vênias de estilo, permito-me dissentir.5.O sr. [interessado] inativou-se, voluntariamente, em 17/6/1992, com proventos proporcionais ao tempo de serviço (30 anos e 6 dias). Mais tarde, com o advento da Lei 8.911/1994, seu título concessório sofreu duas alterações, associadas ao exercício de funções comissionadas na entidade entre os anos de 1973 e 1992: primeiro, em 11/1/1995, para inclusão de 4/5 de DAS-2 e 1/5 de DAS-4; depois, em 17/2/1999, para modificação na composição dos quintos (que passaram a representar 1/5 de DAS-2 e 4/5 de DAS-4) e para inclusão da opção de função, referente ao DAS-4.6.Os três atos já foram registrados pelo Tribunal, o último deles em 28/4/2009 (Acórdão 1.740/2009-1ª Câmara).7.Neste momento, como dito, busca-se a integralização dos proventos, com efeitos a partir de outubro de 1999, nos termos do art. 190 da Lei 8.112/1990.[...]9.Pois bem. A admissão do sr. [interessado] nos quadros da Embratur ocorreu em 12/7/1971.10.À época, a entidade constituía empresa pública, criada pelo Decreto-Lei 55/1966. Sua transformação em autarquia se deu pela Lei 8.181, de 28/3/1991.11.Ocorre que, diferentemente do que fez a Lei 8.112/1990, a Lei 8.181/1991 não submeteu - ao menos expressamente - os então empregados da Embratur ao regime jurídico único dos servidores públicos, e tampouco transformou seus empregos celetistas em cargos estatutários.12.Nessas circunstâncias, é mesmo de indagar se o sr. [interessado] faria jus à aposentadoria estatutária.13.Sem embargo, é certo que as funções comissionadas exercidas na empresa pública não poderiam dar ensejo a quintos e opção no âmbito da autarquia.14.De fato, embora a Lei 8.911/1994 tenha admitido o cômputo, para efeito de incorporação de funções, do tempo de serviço prestado sob o regime da legislação trabalhista (art. 8º), o fez unicamente para os servidores alcançados pelo art. 243 da Lei 8.112/1990, o que não era o caso dos empregados da Embratur, cuja transformação em autarquia, como visto, apenas se verificou no ano seguinte. Ademais, nos exatos termos da norma:Art. 8º Ficam mantidos os quintos concedidos até a presente data, de acordo com o disposto na Lei nº 6.732, de 4 de dezembro de 1979, considerando-se, inclusive, o tempo de serviço público federal prestado sob o regime da legislação trabalhista pelos servidores alcançados pelo art. 243 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, observadas, para este efeito, as seguintes prescrições:I - a contagem do período de exercício terá início a partir do primeiro provimento em cargo em comissão, função de confiança ou função gratificada, integrantes, respectivamente, dos Grupos-Direção e Assessoramento Superiores e Direção e Assistência Intermediárias, instituídos na conformidade da Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970, ou em cargo de natureza especial previsto em lei.15.Ora, os cargos e funções comissionados da Embratur, quando ainda empresa pública, não se submetiam à disciplina da Lei 5.645/1970, dirigida especificamente ao serviço civil da União e das autarquias federais, de modo que não poderiam dar ensejo à incorporação de quintos.16.Tal é, há muito, o entendimento deste Tribunal a respeito, como ilustra o Acórdão 475/2003-Plenário. Os fundamentos dessa deliberação, oportuno anotar, constam do parecer do Ministério Público naqueles autos, subscrito pela eminente Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva: (...) não é apenas uma a condição inafastável para a incorporação em análise, senão duas: 1ª) que a função ou cargo de confiança seja exercida junto ao órgão ou entidade da União submetida ao Regime Jurídico Único, e 2ª) seja o ocupante do cargo em comissão ou da função comissionada detentor de cargo efetivo da União, de autarquia ou de fundação pública. 12. A interpretação sistemática da Lei nº 8.112/90 conduz à clara intelecção de que os direitos e deveres por ela disciplinados abrangem tão-somente o exercício de cargos e funções junto aos órgãos integrantes da Administração direta da União, às autarquias e às fundações públicas federais (arts. 1º, 2º e 3º do mencionado diploma legal). Assim, o art. 62 da mencionada Lei, ao dispor sobre a gratificação pelo exercício de função de direção, chefia ou assessoramento e sobre a incorporação da função ou do cargo em comissão, evidentemente só poderia alcançar funções e cargos de confiança exercidos nos órgãos e entidades supramencionados. 13. A norma do § 5º do mencionado dispositivo, outrora vigente, remetia a outro diploma legal a regulamentação da incorporação da vantagem (quintos, então prevista no § 2º do mesmo dispositivo, ou décimos, conforme disciplinou a lei, ao longo do tempo), ao dispor que 'Lei específica estabelecerá a remuneração dos cargos em comissão de que trata o inciso II, do art. 9º, bem como os critérios de incorporação da vantagem prevista no parágrafo segundo, quando exercidos por servidor'. 14. A questão merece, ainda, ser examinada sob a perspectiva histórica. Sob o advento da Lei nº 6.732/79, vale registrar, não havia previsão legal para a incorporação de parcelas de funções comissionadas exercidas junto a entidades estranhas ao Estatuto dos Servidores Públicos Civis. O exame minucioso do conteúdo da mencionada Lei não oferece nenhuma possibilidade de extensão do alcance da referida norma, de sorte a abarcar o exercício de empregos comissionados junto a empresas públicas, sociedades de economia mista ou fundações privadas instituídas pelo Poder Público.15. Para ilustrar, vale ter presente o teor da ementa do Acórdão proferido pelo TRF/1ª Região, em sede de Apelação Cível - 01047328, Processo 9601047328, in DJ de 24/04/2000: 'ADMINISTRATIVO. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS. LEIS NºS 5.645/70 E 6.732/79. CARGOS EM COMISSÃO E FUNÇÕES DE CONFIANÇA EXERCIDOS ANTERIORMENTE AO ADVENTO DA LEI Nº 5.645/70. INCORPORAÇÃO DE QUINTOS DE FUNÇÃO EXERCIDA EM EMPRESA PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE.  (...) 2. O art. 1º da Lei nº 5.645/70, que instituiu os Grupos DAS e DAI e à qual remete o art. 3º da Lei nº 6.732/79, estabelece que o PCC se destina à classificação de cargos do Serviço Civil da União e das Autarquias, não fazendo menção às empresas públicas, razão pela qual os cargos em comissão e as funções de confiança exercidas nessas empresas não podem ser computados para a incorporação dos quintos.3. Precedente do STJ' (grifamos). 16 Mister se faz buscar a inteligência da Lei nº 8.911/94, ao disciplinar, em seu art. 3º, a incorporação da parcela denominada de quintos, em atendimento ao comando legal estabelecido no mencionado art. 62 da Lei nº 8.112/90:'Art. 3º. Para efeito do disposto no § 2º do art. 62 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o servidor investido em função de direção, chefia e assessoramento, ou cargo em comissão, previsto nesta Lei, incorporará à sua remuneração a importância equivalente à fração de um quinto da gratificação do cargo ou função para o qual foi designado ou nomeado, a cada doze meses de efetivo exercício, até o limite de cinco quintos' (grifamos). 17. Necessário se faz perquirir quais eram as funções de direção, chefia e assessoramento, ou cargo em comissão, previstos naquela Lei. 18. Inicialmente, há de se observar o disposto em seu art. 1º, verbis: 'a remuneração dos cargos em comissão e das funções de direção, chefia e assessoramento, nos órgãos e entidades da Administração Federal, direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, para os fins do disposto no § 5º do art. 62 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, é a constante do anexo desta Lei, observados os reajustes gerais e antecipações concedidos ao servidor público' (grifamos). A resposta à indagação acima é cristalina: funções comissionadas e cargos em comissão exercidos junto aos órgãos componentes da administração direta, às autarquias e às fundações públicas. 19. Reporte-se ainda aos preceitos dos §§ 1º e 2º do mencionado art. 3º da Lei nº 8.911/94, que inelutavelmente se referem à incorporação da parcela de funções ou de cargos em comissão exercidas exclusivamente no âmbito da Administração Federal, direta, autárquica e fundacional, ao dispor, taxativamente, sobre o cargo em comissão ou função de direção, chefia e assessoramento dos grupos Direção e Assessoramento Superiores (DAS) e Cargo de Direção (CD), Função Gratificada (FG) e de Representação (GR). 20. De outra forma não poderia ser, pois a remuneração de funções de confiança e de cargos em comissão encontram-se sujeitas à prévia autorização legislativa, o que não ocorre, em sentido estrito, no caso da remuneração dos empregos comissionados (funções gratificadas e cargos de confiança) do âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. (...) 17.Na ocasião, ao acolher as ponderações do Parquet, o relator, ministro Walton Alencar Rodrigues, ainda acrescentou (o destaque não consta do original):A remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica (art. 37, inciso IX, da Constituição Federal). Atualmente estão revogados todos os dispositivos que autorizavam a incorporação de parcelas de funções comissionadas à remuneração dos servidores públicos federais. Entretanto, aos servidores que implementaram as condições exigidas em lei, foi assegurada a percepção das parcelas incorporadas na forma de vantagem individual nominalmente identificada (art. 15 da Lei 9.527/97). As condições estabelecidas nos dispositivos revogados eram aplicáveis exclusivamente aos servidores públicos federais regidos pela Lei 1.711/52 e depois pela Lei 8.112/90. O legislador, ao autorizar a incorporação de parcelas de funções comissionadas, o fez por lei específica. Primeiro, pela Lei 6.732/79 e, depois, pelo art. 62 da Lei 8.112/90, regulamentado pela Lei 8.911/94. Essas leis sempre exigiram dois requisitos para a incorporação. O servidor beneficiário tinha de ser titular de cargo efetivo, sob a disciplina estatutária, e o cargo em comissão tinha de ser cargo definido e criado por lei, disciplinado também no marco do regime estatutário. De ressaltar que, na vigência da Lei 1.711/52, os detentores de emprego público na Administração Pública Federal direta, então regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, ao serem designados para o exercício de cargos de Direção e Assessoramento Superior - DAS, não gozavam da possibilidade de incorporação em seus salários da incorporação de funções estabelecido pela Lei 6.732/79, exatamente porque lhes faltava um requisito essencial, que era a titularidade do cargo efetivo. Da mesma forma que o beneficiário da incorporação de funções deve ser necessariamente servidor ocupante de cargo efetivo, as funções exercidas, objeto da incorporação, devem integrar quadro de cargos e funções de órgão ou entidade submetida ao Regime Jurídico Único dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais. É o que estabelece o parágrafo único do art. 3º da Lei 8.112/90: 'os cargos públicos, acessíveis a todos os brasileiros, são criados por lei, com denominação própria e vencimento pago pelos cofres públicos, para provimento em caráter efetivo ou em comissão.'Por isso, o provimento em comissão há de ser em cargo criado por lei, regido pela Lei 8.112/90, para que o servidor possa auferir os benefícios estabelecidos pelo conjunto normativo que rege os servidores públicos federais.18.Portanto, na melhor das hipóteses, os antigos cargos e funções existentes na estrutura da empresa Embratur teriam se tornado elegíveis para efeito de incorporação de quintos e opção apenas em 1991, quando, supostamente, transformados em cargos e funções públicas pela Lei 8.181.19.Assim, o sr. [interessado] faria jus à incorporação de um único quinto de DAS-2, sem direito à opção.20.Como no ato ora em exame são atribuídos ao interessado 4/10 de DAS-2 e 6/10 de DAS-4, além da opção do DAS-4, o título apresenta-se ilegal, insuscetível, pois, de registro.21.Sob outro enfoque, embora já não se apresente possível, no caso concreto, retirar os quintos e a opção dos proventos do inativo, pois que protegidos pela decadência, também não seria razoável permitir que um benefício reconhecidamente irregular, tolerado apenas em reverência à segurança jurídica, fosse agora aperfeiçoado para elevar ainda mais seu valor, de resto já bem acima daquilo que efetivamente seria devido ao interessado.22.Num tal contexto, a eventual integralização dos proventos dependeria da supressão das parcelas irregulares, para o que seria necessária prévia e expressa concordância do ex-servidor.23.Quanto à situação funcional dos demais servidores admitidos nos quadros da Embratur quando ainda empresa pública - quer ativos, quer inativos com atos de concessão registrados há menos de cinco anos -, faço determinação à Sefip para que proceda, em processo específico, a competente análise da matéria.Acórdão:9.1. considerar ilegal o ato de alteração de aposentadoria do sr. [interessado], recusando seu registro;[...]9.4. determinar à Sefip que;9.4.1. autue processo específico para exame da situação jurídica dos servidores da Embratur, ativos e inativos, admitidos nos quadros da entidade anteriormente à edição da Lei 8.181/1991, levando em conta as ponderações constantes do voto condutor desta deliberação;