Acórdão 56/2021
Voto Revisor:Gostaria de cumprimentar o E. Ministro Aroldo Cedraz por seu voto, que exibe os impactos deletérios da prática então adotada pelo Governo Federal, no período 2008-2015, no sentido de prover instituições financeiras oficiais com títulos públicos de emissão direta do Tesouro Nacional, para financiamento de políticas públicas.Agradeço as alusões às análises do processo TC 026.675/2013-7, as quais orientaram o Acórdão 1.839/2019-Plenário, da minha relatoria, no qual discutíamos a regularidade dos empréstimos concedidos pelo Tesouro à CEF, para custeio do Programa Minha Casa Melhor.Muito embora louvável a tentativa de erigir pontes entre os entendimentos dissonantes, já manifestados pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, pela Semag e pelo Procurador Júlio Marcelo, existem notáveis divergências entre as razões que os fundamentam e, por consequência, também destoam em relação às medidas corretivas necessárias.Essas discordâncias decorrem de percepções antagônicas sobre a natureza do Orçamento Público, do conteúdo lei complementar a que se refere o art. 163, inciso IV, da Constituição Federal e da legitimidade da emissão direta como instrumento de financiamento de ações estatais, de modo que a adoção de soluções propostas por uns implica a negação das teses adotadas por outros.IIEstes autos examinam a regularidade de operações, consistentes na colocação de títulos da dívida pública mobiliária, em favor de instituições financeiras oficiais, para que realizassem operações financeiras de interesse político e/ou econômico do Governo Federal, matéria semelhante ao objeto do TC 026.675/2013-7.Nestes autos, porém, a situação apresenta-se muito mais grave.Enquanto o TC 026.675/2013-7 tratava da emissão direta de títulos à Caixa, no montante de R$ 8 bilhões, aqui, segundo a unidade instrutiva, foram colocados, diretamente, entre 2008 e 2015, em favor de instituições financeiras oficiais, títulos da dívida no montante aproximado de R$ 464 bilhões.De uma vez por todas, é preciso afastar, dos exames efetuados por esta Corte, a noção de que a emissão direta pelo Tesouro em benefício de instituições financeiras oficiais é mera operação patrimonial, porque diz respeito à troca de ativos com essas entidades, não resulta em fluxos financeiros imediatos na Conta Única do Tesouro e, portanto, não precisa estar consignada no sistema orçamentário.Como passo a demonstrar, essa compreensão é equivocada, nociva à transparência, ao equilíbrio fiscal, à qualidade da gestão da dívida pública e às competências atribuídas pela Constituição ao Poder Legislativo.Quando emite títulos da dívida, a União contrai passivo, sendo indiferentes as circunstâncias de a emissão ser direta ou por oferta pública e de haver contrato de mútuo, operação distinta da emissão, regida por normas distintas e sobre a qual houve incidência de taxas de juros e prazos igualmente distintos.Sob o ponto de vista da União, a diferença fundamental entre emissões direta e por oferta pública é que, na primeira, são conhecidos de antemão adquirente e contrapartida (o quanto a União obterá em troca da obrigação futura assumida), enquanto, na segunda, o adquirente e a contrapartida serão definidos por intermédio de procedimento competitivo. Ambas as operações se enquadram, perfeita e inexoravelmente, no conceito de operação de crédito estampado do art. 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF):III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;Contidas no conceito de operações de crédito, as emissões diretas estão sujeitas às disposições normativas alusivas àquelas, tais como: regra de ouro (art. 167, inciso III, da Constituição Federal, e art. 12, § 2º, da LRF), autorização legislativa prévia (art. 32 da LRF); limites da dívida consolidada (art. 31, § 1º, I) e da dívida mobiliária (art. 31, § 5º, da LRF); vedação à operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário (art. 36, caput, da LRF); disponibilização de informações e dados contábeis (art. 48 da LRF), publicação do relatório resumido da execução orçamentária (art. 52 da LRF), publicação do relatório de gestão fiscal (art. 55, § 3º, da LRF), limites em relação à Receita Corrente Líquida (Resolução SF 48/2007).[...]Divirjo, com as vênias devidas, do entendimento manifestado pelo Relator, ao final de seu voto, no sentido de que a Lei Orçamentária poderia evidenciar emissões diretas da "forma que melhor lhes convier, seja em dispositivo de lei, anexos à LOA, demonstrativos, relatórios, etc., mas sem transformações abruptas em nosso modelo orçamentário, que não é um modelo de orçamento econômico, mas financeiro".Emissões diretas de títulos públicos, assim como emissões por meio de oferta pública, quando realizadas com o propósito de servirem de fonte de recursos para a realização de dispêndios orçamentários, como é o caso, possuem natureza de receita orçamentária, devendo ser levadas ao corpo do orçamento público, na forma de estimativas de receitas, e não como informações secundárias constantes de peças acessórias da Lei Orçamentária.Além disso, emissões realizadas para a cobertura de despesas orçamentárias perfazem o estágio da arrecadação, condição necessária e suficiente para que, nos termos da Lei 4.320/1964, sejam reconhecidas e registradas como receitas orçamentárias, em suas respectivas rubricas.A Lei 4.320/1964, que estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos, estabelece que o Orçamento Público brasileiro utiliza o regime contábil que se convencionou chamar de "regime de caixa modificado", já que as receitas são reconhecidas a partir do momento em que são arrecadadas (quitação das obrigações do particular com o Estado) e as despesas logo que são empenhadas (Estado assume compromisso de realização de pagamento).Arrecadação e recolhimento correspondem a estágios diferentes da receita pública. Arrecadação representa obtenção das fontes de receita que financiarão dispêndios orçamentários. Recolhimento dá-se quando os recursos arrecadados são depositados na Conta Única do Tesouro. Por isso, arrecadação é estágio precedente ao do recolhimento. Bom exemplo é o do floating bancário, que ocorre quando o tributo pago em um banco demora alguns dias úteis para ser recolhido à Conta Única do Tesouro.Nas palavras de Bento Rodrigo Pereira Monteiro e de Ricardo Corrêa Gomes" (...) pode-se verificar que o Brasil atualmente adota um regime de caixa modificado, em que, na verdade, mais do que relacionar as despesas com o momento em que o recurso financeiro sai dos cofres públicos, o legislador optou por considerar a despesa executada no momento em que é feito o compromisso de realização do pagamento, representado pelo empenho." (...) "No caso da receita, a entrada do recurso na conta única do Tesouro Nacional ocorre somente no estágio de recolhimento, posterior à arrecadação, de forma que o seu reconhecimento ocorre efetivamente antes do ingresso dos recursos financeiros."No caso das operações objeto destes autos, o Tesouro concedeu empréstimos aos bancos oficiais, obtendo "crédito associado ao contrato de empréstimo" (ativo). Porém, em vez de lhes entregar, em troca, "disponibilidade financeira" (ativo), emitiu títulos da dívida diretamente às instituições, gerando "dívida mobiliária" (passivo).Significa que foram realizadas duas operações de crédito simultâneas e com valor equivalente. Na primeira (celebração de contrato de mútuo), o Tesouro Nacional emprestou aos bancos oficiais, obtendo o direito de recebimento futuro do valor representado pelo contrato. Na segunda (emissão direta de título da dívida mobiliária), os bancos emprestaram ao Tesouro Nacional, que contraiu dívida para pagamento futuro representada pelo título.Na prática, houve assunção de passivos mútuos na negociação. Tanto a União quanto a instituição financeira obtiveram ativos mediante assunção de passivos. Em outros termos, houve financiamento recíproco entre as partes envolvidas, com a União obtendo contrato de mútuo (ativo) em troca de título público (passivo) e a instituição financeira obtendo título público (ativo) em troca do contrato de mútuo (passivo).De acordo com o "regime de caixa modificado", ao emitir o título da dívida pública, a União obteve receita orçamentária de capital (operação de crédito), na medida em que a instituição financeira quitou a obrigação de pagar à União (arrecadação) o valor correspondente à contraprestação pelo título emitido em seu favor. O valor correspondente à receita de capital arrecadada pela União foi utilizado imediatamente, para conceder o crédito à mesma instituição financeira, mediante a celebração de contrato de mútuo.Assim, a emissão do título público representou obtenção de fonte de financiamento para que a União pudesse conceder crédito à instituição financeira. E a concessão empréstimo à instituição financeira representou despesa orçamentária de capital (inversões financeiras).Não houve ato formal de empenho, porque a operação foi realizada ao arrepio do processo legislativo orçamentário. Também não houve entrada e saída de recursos financeiros no Caixa Único do Tesouro Nacional, porque a equivalência entre os valores de receita e despesa tornavam despropositada a troca física de recursos, o que não interfere no reconhecimento e registro da receita e despesa orçamentárias.A inclusão, no orçamento público, na forma de estimativa/previsão de receitas orçamentárias, dos recursos oriundos de emissões diretas de títulos públicos é perfeitamente compatível com o disposto no art. 165, § 8º, da Constituição Federal e cumpre as determinações contidas nos art. 3º e 6.º da Lei 4.320/1964, no sentido de que TODAS as receitas constem da lei orçamentária, "inclusive as de operações de crédito autorizadas por lei".Do mesmo modo, as despesas orçamentárias financiadas por meio das emissões diretas de títulos públicos, mesmo não dando ensejo a saída de recursos financeiros da Conta Única da União, devem ser autorizadas por intermédio de dotações inseridas na Lei Orçamentária Anual ou créditos adicionais, em observância ao disposto no art. 167 da CRFB, incisos I, II, V e VII, e nos arts. 4º e 6º da Lei 4.320/1964.Cabe ainda ressaltar que o ato de excluir, da LOA ou de créditos adicionais, a estimativa de receitas de emissões diretas de títulos públicos e a autorização da despesa por elas financiadas, sob o argumento de que tais operações não envolveriam trânsito de recursos pela conta, representa flagrante violação ao princípio do orçamento bruto, positivado pelo art. 6º da Lei 4.320/1964.Nesse sentido, carece de fundamento a proposta de que emissões diretas não deveriam constar do orçamento público como estimativa de receitas e autorização de despesas, mas como meras informações listadas em anexos à LOA, demonstrativos, relatórios etc.Aliás, a meu ver, tal proposta vai de encontro à preocupação manifestada, quanto à necessidade de conferir maior transparência às contas públicas e de acompanhar com profundidade a situação fiscal.IVComo visto, nos dois segmentos precedentes, minhas divergências com o E. Ministro Aroldo Cedraz são pontuais. Restringem-se, essencialmente, às análises e conclusões constantes dos itens 27- 28, 39 (parte inicial), 40-48 e 53 do seu voto, à recomendação ínsita do item 9.3 e referência ao final do item 9.4 do acórdão que propôs e ao seu sumário.Afora elas, alio-me a S. Excelência, especialmente quando censura a realização das operações que constituem objeto destes autos e concluo no sentido de que os empréstimos concedidos pelo Tesouro sejam restituídos quanto antes.Conforme assinalei, as 25 operações examinadas nestes autos, realizadas nos exercícios financeiros 2008 a 2015, importaram na colocação direta de R$ 464 bilhões em títulos da dívida, em favor de instituições financeiras oficiais.Constituíram artifício engendrado com intuito de permitir que os bancos oficiais tivessem condições de expandir crédito a setores econômicos específicos, oferecendo taxas de juros inferiores às de captação, objetivando aumentar o consumo das famílias e o produto agregado, com foco em segmentos estratégicos, a exemplo das exportações, agronegócio, concessionárias de serviços públicos, construção civil, empresas de tecnologia, micro e pequenas empresas etc., na tentativa de amenizar os impactos negativos da conjuntura internacional desfavorável sobre o ambiente macroeconômico e diminuir as desigualdades sociais, sem mencionar as repercussões eleitorais dessas ações.Nessa linha, o texto "As emissões diretas de títulos públicos às instituições financeiras federais (2008 - 2014): a viabilização da estratégia de expansão do crédito público à luz do Direito Financeiro", de autoria de Antônio Carlos Costa d'Ávila Carvalho Júnior, cujas lições muito contribuíram para as análises realizadas neste voto.Ocorre que emissão direta de títulos representativos da dívida mobiliária é operação de crédito (art. 29, inciso III, da LRF). Portanto, não pode ser realizada entre a instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controla, na qualidade de beneficiário, conforme estabelece o art. 36, caput, da LRF, norma basilar para a responsabilidade fiscal no setor público.Além disso, as operações foram realizadas sem autorização orçamentária, tanto para a execução da despesa de capital, quanto para a realização de receita de operação de crédito decorrente da emissão de títulos públicos federais.A consequência foi realização de despesa pública não prevista em lei orçamentária; emissão de títulos da dívida mobiliária federal cuja receita não estava prevista em lei orçamentária; celebração de operação de crédito entre instituição financeira estatal e o ente da federação que a controla, na qualidade de beneficiário do empréstimo; concessão de subvenção econômica não prevista no orçamento nem em seus créditos adicionais; ausência de estimativa do impacto orçamentário-financeiro da ação governamental e de declaração do ordenador de despesa de que o aumento de despesa possuía adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; e ausência de inclusão, no orçamento, dos lançamentos correspondentes à concessão de crédito ao banco público.Além disso, as 25 operações causaram aumento expressivo da dívida mobiliária federal, superávit primário fictício, decorrente de pagamento de dividendos, advindos de geração de lucro também fictício, fragilização do controle da aplicação da "regra de ouro" etc.Essas consequências nefastas reclamam que o TCU firme entendimento quando a irregularidade dos contratos de concessão de crédito analisados no presente processo, bem assim que determine que a Secretaria do Tesouro Nacional se abstenha de proceder a emissões diretas de títulos da dívida pública em favor das instituições financeiras federais, ressalvadas as destinadas ao Banco Central do Brasil e as demais situações expressamente previstas em lei, conforme proposto pelo E. Relator.Voto Complementar:O Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues solicitou vista do processo na Sessão Telepresencial de 07/10/2020 e traz, na tarde de hoje, importantes considerações em concordância parcial com a proposta que apresentei naquela oportunidade.[...]7.Nesse contexto, agradeço as contribuições de Sua Excelência e entendo cabíveis os entendimentos pontuais divergentes que foram apresentados, razão pela qual alinho-me ao acórdão do Ministro Revisor, destacando a proposta de exclusão da recomendação constante do item 9.3, os ajustes sugeridos para o item 9.4 e o sumário, evoluindo na proposta que apresentei quando da Sessão de 07/10/2020.Acórdão:9.1. conhecer da Representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. firmar entendimento no sentido de que são irregulares os contratos de concessão de crédito analisados no presente processo, firmados entre a União e suas instituições financeiras controladas e realizados por meio da emissão direta de títulos da dívida pública, com vistas à realização de políticas públicas setoriais ou do aumento do capital/patrimônio de referência da instituição financeira, porquanto contrariaram os arts. 2º; 3º; 4º; 11, § 2º; e 13 da Lei 4.320/1964; 32, § 1º, II, e 36 da Lei Complementar 101/2000; e 167, I e II, da Constituição Federal de 1988;