Acórdão 89/2020
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Ministro de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações Substituto, Júlio Francisco Semeghini Neto, por meio do Aviso 30/2019-MCTIC (peça 2), que busca esclarecer:" (...) se os efeitos decorrentes da dependência ao Orçamento Fiscal e da Seguridade Social aplicam-se desde logo, isto é, antes da materialização do fechamento do capital, ou se o capital deverá ser fechado previamente e os efeitos da dependência somente se concretizam no exercício financeiro subsequente ao fechamento do capital" (peça 2, p.2).2.A dúvida reside na forma, no procedimento e no prazo de enquadramento da dependência de uma estatal para fins de sua inserção no orçamento fiscal e da seguridade social, nos termos do art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), tendo em vista a ausência de normas legais e infralegais para reger a reclassificação de uma empresa estatal sob a forma de sociedade anônima de capital aberto em empresa dependente no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social (peça 2, p. 2):"Como consequência dessa anomia, podem ser citados (i) a inexistência de instrumento que regulamente as etapas de transição para transformação de uma estatal de capital aberto em empresa dependente do OFSS; (ii) indefinição de procedimentos e ritos para o fechamento de capital, em caso de sociedade anônima de capital aberto; e (iii) procedimentos e cronograma a serem observados para inclusão nos sistemas estruturantes governamentais."3.Em outras palavras, o questionamento se reporta à forma pela qual uma empresa estatal não dependente deve passar para a situação de estatal dependente em termos orçamentários, e não meramente classificatórios.4.Ademais, o consulente pondera se seria permitido um juízo de conveniência e oportunidade para o fim de que tal adaptação seja feita observando-se requisitos de cautela próprios e dentro de um cronograma seguro, de forma a minimizar os impactos para a União, para a própria entidade vinculada, para o interesse público e para garantir a segurança jurídica dos interesses dos acionistas minoritários.[...]9.No mérito, anuo aos exames empreendidos pela unidade instrutora, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo dos ajustes pontuais expostos neste Voto.10.A questão posta à apreciação do Tribunal aparenta simplicidade, mas sua operacionalização traduz dificuldades concretas ao gestor. Referido dispositivo da LRF em torno do qual surge a dúvida preconiza o seguinte:"Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (...) III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;"11.Veja-se que o questionamento não decorre da simples classificação, visto que o recebimento de recursos do ente controlador para despesas de custeio em geral imediatamente atrai a incidência do dispositivo, passando a estatal à condição de dependente. Como destacado na peça inaugural, o questionamento específico é, no caso de empresa estatal que possua capital aberto, se os efeitos decorrentes da dependência para fins orçamentários se aplicam de imediato, isto é, antes da materialização do fechamento do capital, ou se o capital deverá ser fechado previamente e os efeitos da dependência somente devam se concretizar no exercício financeiro subsequente ao fechamento do capital.[...]18.Embora o exame técnico perpasse aspectos teórico-normativos basilares do tema, a dúvida posta deve conduzir a uma resposta unicamente binária, porque o legitimado pretende ver esclarecido se os efeitos decorrentes da dependência se aplicam desde logo, isto é, antes do fechamento do capital, ou se o capital deverá ser fechado para que, posteriormente, tais efeitos se concretizem.19.Preto no branco, busca-se saber se: (a) os efeitos práticos seriam imediatos, ou (b) poder-se-ia aguardar procedimento de transição, com vistas a conferir maior previsibilidade e segurança jurídica ao processo, inclusive com relação aos agentes do mercado financeiro.20.A Semag bem ponderou a complexidade, os riscos e as dificuldades elencados pelo Poder Executivo para concluir que, para dar efetividade ao art. 2º, inciso III, da LRF, o gestor, não dispondo de uma norma jurídica suficientemente detalhada para lhe dar pleno suporte, deve agir ponderando também os princípios da prevenção, da prudência e da proporcionalidade, praticando o ato de forma planejada e transparente.21.Deve, ademais, observar o que prescreve a própria LRF em seu art. 1º, § 1º, segundo a qual a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Dessa forma, é preciso sopesar o atendimento ao dispositivo objeto de dúvida em conjunto com o planejamento e a transparência desse processo.22.Portanto, no que respeita especificamente à inclusão nos orçamentos fiscal e da seguridade de uma estatal não dependente que passou a ser dependente, cabe ao gestor verificar em cada caso concreto qual a melhor solução para dar efetividade ao art. 2º, inciso III, da LRF, levando em consideração os princípios da precaução, da prevenção e da proporcionalidade, bem como o disposto no art. 1º, § 1º, da LRF.23.Dessa forma, como a pergunta dirigida à decisão do Tribunal é binária, conclui-se que, no que se refere aos procedimentos de inclusão do ente no orçamento fiscal e consectários lógicos (inclusão em sistemas governamentais estruturantes, preparo de proposta orçamentária, previsão de recursos para admissão de pessoal, dentre outros), que apresentam dificuldades e riscos reais, considerando a inexistência de norma e a ausência de competência do Tribunal para estabelecê-la, não há óbice a que o Poder Executivo estabeleça procedimento de transição, de forma que os efeitos se deem ao longo de um período pré-determinado, de razoável duração, fundamentado, desde que esse seja normatizado, não disponha contra os princípios e normas vigentes e respeite regulamentação que eventualmente incida sobre o tema, notadamente a oriunda da Comissão de Valores Mobiliários.24.Outrossim, é possível resgatar o que dispõe, em termos conceituais, a Resolução 40/2001 do Senado Federal:"Art. 1º, § 1º, Inc. II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade;"25.Embora a norma em epígrafe disponha sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal, reflete o entendimento de uma das Casas Legislativas sobre a aplicabilidade do conceito em debate.26.Em outras palavras, a subsunção de uma estatal à situação prevista no art. 2º, inciso III, da LRF, não se presume automática e instantânea, sendo compreensível a necessidade de um prazo, aí definido como de um exercício financeiro para outro, para fins de configuração da hipótese jurídica - o que vai ao encontro dos preceitos contábeis, que costumeiramente autorizam o encerramento de um exercício fiscal para que, no próximo, as companhias procedam aos ajustes que novos enquadramentos jurídicos lhes imponham.27.É importante ressaltar que a conclusão a que se chega não autoriza o descumprimento de normas incidentes sobre estatais dependentes que não imponham as dificuldades ou riscos de ordem prática elencados pelo consulente.28.Por isso, a Semag acrescenta que, no período entre a caracterização da dependência de fato da empresa e a sua efetiva inclusão nos orçamentos fiscal e da seguridade social, o espaço normativo deixado pela LRF não autoriza o gestor a violar o comando constitucional do art. 37, inciso XI e § 9º (teto remuneratório constitucional), bem como a proibição do art. 2º, inciso III, da LRF, que desautoriza as empresas públicas federais não classificadas como estatal dependente de receberem aportes da União, conforme situações tratadas nos Acórdãos 6.751/2016-TCU-Primeira Câmara e 1.960/2017-TCU-Plenário.29.Isto é, a partir da identificação da dependência de fato da empresa, independentemente do período de transição para superar obstáculos de ordem prática no campo orçamentário, o ordenamento jurídico impõe à referida empresa novas restrições e obrigações específicas que independem de transição, tendo a Semag trazido alguns exemplos. Assim, acrescento que não apenas as restrições mencionadas devem ser observadas, mas todas as possivelmente aplicáveis às estatais dependentes, segundo o ordenamento jurídico vigente.[...]34.Incorporando-se os aspectos deste Voto, procedo a ajustes redacionais na proposta da Semag para que o questionamento seja respondido ao consulente na forma do acordão.Acórdão:9.1. conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente, Sr. Ministro de Estado da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, que:9.2.1. conforme o art. 2º, inciso III, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as empresas estatais dependentes devem ser incluídas no orçamento fiscal e da seguridade social, não havendo óbice a que o Poder Executivo, ao definir os procedimentos de transição para essa inclusão no caso concreto, pondere os princípios norteadores da Administração Pública, em especial o que dispõe a parte inicial do art. 1º, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal, mormente quando decidir sobre aspectos sem plena regulamentação, como no caso de empresas dependentes de capital aberto;9.2.2. o Poder Executivo, com vistas a conferir maior segurança jurídica ao processo, poderá regulamentar os procedimentos de inclusão de estatais no orçamento fiscal e da seguridade social, de forma que os efeitos da transição se deem ao longo de um período pré-determinado, fundamentado e de razoável duração;9.2.3. no período entre a caracterização da dependência de fato da empresa estatal e a sua efetiva inclusão no orçamento fiscal e da seguridade social, o espaço normativo deixado pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) não autoriza o gestor a violar diretrizes do ordenamento jurídico que imponham restrições às estatais dependentes, a exemplo do comando constitucional do art. 37, inciso XI e § 9º, referente ao teto remuneratório constitucional, e da proibição do art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que desautoriza empresas públicas federais não dependentes de receberem aportes da União nas hipóteses que especifica;