Acórdão 1925/2019
Sumário:4. É vedada a realização de empréstimos de qualquer natureza de conselhos de fiscalização profissional a terceiros ou entre conselhos por ausência de expresso amparo legal.Relatório:		Trata-se de auditoria de conformidade na modalidade de Fiscalização de Orientação Centralizada - FOC, concebida com o objetivo de avaliar, em âmbito nacional, a regularidade das despesas e outros aspectos da gestão dos conselhos de fiscalização profissional (CFP), conforme consignado na proposta de fiscalização contida no TC-030.312/2016-7.		      [...]	6.5.3 - Empréstimos entre conselhos490. Também foram verificados diversos casos de realização de empréstimos financeiros por parte dos conselhos federais aos respectivos conselhos regionais, tanto para realização de despesas de capital como correntes. 491. Este Tribunal já se manifestou acerca da concessão de empréstimos desta natureza, no longínquo exercício de 2002, quando os entes da federação e respectivas entidades da administração direta e indireta, e os próprios órgão de controle ainda se encontravam em processo de adaptação às inovações trazidas pela Lei Complementar 101/2000 (LRF).492. Naquela ocasião, ao apreciar denúncia contra o Cofeci, entre as quais se inseria a concessão de empréstimos aos conselhos regionais, esta Corte deliberou pelo conhecimento da denúncia, para, no mérito, considera-la improcedente, uma vez que os fatos denunciados seriam da competência do presidente do conselho e não foram apresentados documentos que comprovassem a prática de ilegalidade pelo administrador, conforme Decisão 398/2002-TCU-Plenário.493. No Voto condutor da deliberação ficou consignado que a concessão de empréstimos, entre outras questões, estava de acordo com disposições consubstanciadas no Regimento da Entidade. Este posicionamento amparou-se nos fundamentos apresentados no Relatório que antecedeu o Voto, o qual reproduzimos abaixo pela sua clareza: 'Sobre a concessão de empréstimos cabe ressaltar que dentre as competências do Presidente do Conselho está a de autorizar concessão de auxílios e subvenções entre Conselhos Regionais de Corretores de Imóveis e destes para as entidades ligadas ao mercado imobiliário (inciso XVI, do art. 6º do Regimento do Cofeci, fl. 240), ainda, o art. 35, caput, do Regimento do Cofeci (fl. 248), autoriza a aplicação da receita da entidade no auxílio a Conselhos Regionais dos Corretores de Imóveis e os conselhos são regidos pela Lei n.º 4.320/64, onde dentro da classificação econômica da despesa, em inversões financeiras, há a rubrica 'concessão de empréstimos'.Ainda em relação a empréstimos, o Tribunal tratou de assunto semelhante nos autos da TC 700.015/1997-3 (Auditoria no CREA-SP, Acórdão 232/1999 - Plenário), quando o Corpo Colegiado, seguindo Voto do Ministro Relator, não vislumbrou afronta à Lei nos casos de doação de recursos financeiros quando aprovado pela Diretoria da Entidade.Então, entendemos que se a doação de recursos financeiros é harmônica com a legislação em vigor, também os empréstimos seriam, uma vez que na primeira não há a restituição dos valores enviados aos conselhos regionais, enquanto que nos empréstimos existe a devolução dos valores ao Conselho Federal, ou seja, como o Tribunal considera as doações regulares, não haveria problemas também com os empréstimos, já que nestes há a restituição dos valores.Dessa forma, uma vez que no caso em exame o Regimento autoriza o auxílio financeiro aos Conselhos Regionais e os empréstimos são devidamente homologados nas Atas das Reuniões, desde a sua concessão até a prestação de contas e o pagamento (vide exemplos nas fl. 414/415), não vislumbramos irregularidades nesse procedimento adotado pelo Cofeci.'494. Importante consignar que dentre os fundamentos invocados no texto reproduzido acima está a previsão, na Lei 4.320/1964, de que a rubrica 'concessão de empréstimos' está inserida dentro da classificação econômica da despesa, em inversões financeiras. Ocorre que tanto a Lei 4.320/1964, como o Acórdão 232/1999-TCU-Plenário, tomado como paradigma, são anteriores à edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000).495. Em outras ocasiões este Tribunal tangenciou o assunto ao determinar, com relação a empréstimos concedidos, que fosse promovida a atualização de informações, registros contábeis e cobrança das dívidas, sem entrar diretamente no mérito do tema (Acórdão 1.453/2006-TCU-1ªCâmara e Acórdão 1.297/2017-TCU-Plenário).496. Acontece que a LRF estabelece expressamente em seu art. 35, a vedação à concessão de operações de crédito entre entidades públicas, conforme a seguir reproduzido:'Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.§ 1º Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinem a:I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.'497. Segundo a referida LRF, operação de crédito é assim definida:' (...) III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;'498. Como visto, a concessão de empréstimos entre conselhos se enquadra perfeitamente na definição de operação de crédito definida na LRF. Além disso, mesmo as operações entre instituição financeira estatal e outro ente da Federação, excepcionadas da das vedações da LRF, não admitem que a sua finalidade seja o financiamento, direto ou indireto, de despesas correntes, conforme art. 29, § 1º, inciso I. 499. Quanto à aplicabilidade da LRF aos conselhos de fiscalização profissional, observa-se que há previsão expressa no sentido de que, no âmbito da União estão compreendidas a administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (art. 1º, § 3º, inciso I, alínea 'b').500. Adicionalmente, registra-se que esta Corte, em sede de consulta, nos termos do Acórdão 341/2004-TCU-Plenário, definiu que os conselhos, embora não subordinados às limitações contidas na LRF, uma vez que não participam do OGU, 'devem observar as normas gerais e princípios que norteiam a gestão pública responsável, com destaque para a ação planejada e transparente, que possam prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio de suas contas (art. 1º, § 1º).'501. A gestão pública responsável está fundada, especialmente, na adequação das despesas executadas às receitas auferidas, de modo a manter o equilíbrio das contas da entidade. A necessidade de tomada de empréstimos para cobrir passivos da entidade evidencia o desequilíbrio das contas e uma gestão de risco.[...]505. Do exposto, verifica-se a concessão de empréstimos por parte dos conselhos de fiscalização profissional é caracterizada como operações de crédito e, portanto, afronta a LRF (art. 35 c/c. art. 29, III), razão pela qual entende-se cabível expedir determinação aos conselhos federais para que se abstenham de realizar tais operações.[...]514. Contudo, independentemente dessas hipóteses, considerando os limites de atuação deste Tribunal, assim como, a busca por uma solução ainda que paliativa para os problemas ora apresentados, considera-se oportuno que seja expedida determinação aos conselhos federais no sentido de que: abstenham-se de realizar empréstimos financeiros, uma vez que se trata de operações de crédito e, portanto, afrontam a LRF (art. 35 c/c. art. 29, III); realizem os devidos estudos necessários para fixação de critérios claros e objetivos para a realização de doações e subvenções, utilizando como critério a situação financeira/orçamentária de cada conselho regional e também do próprio conselho federal, encaminhando a este Tribunal a competente normatização dessas operações.[...]8.5 - Empréstimos à terceiros779. Embora o presente trabalho não tenha observado nenhuma ocorrência, entende-se oportuno registrar que a realização de empréstimo financeiro à terceiros (pessoa física ou jurídica) é vedado pelo TCU, por falta de amparo legal, nos termos do Acórdão 909/2008-TCU-2ª Câmara. 780. No mesmo sentido podemos mencionar o Acórdão 1.386/2005-TCU-Plenário, que determinou a formação de apartado para apurar a concessão de empréstimos, auxílios financeiros ou transferência de recursos para entidades ou funcionários, ante a ausência de amparo legal. Por óbvio, empréstimos a dirigentes ou empregados destas entidades são direcionados ao interesse particular desses beneficiários, não possuindo qualquer correlação com o atendimento de interesse público, infringindo os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e da razoabilidade.Voto:Trago à apreciação deste colegiado o relatório consolidador de fiscalização de orientação centralizada (FOC), realizada com o objetivo de avaliar, em âmbito nacional, os controles da gestão, as receitas, a regularidade das despesas com verbas indenizatórias, as transferências de recursos para terceiros, bem como prover panorama sobre as atividades finalísticas dos conselhos de fiscalização profissional (CFP).[...]VI.2Empréstimos165. Outra forma corriqueira de promover equalização financeira entre conselhos federais e regionais é a realização de empréstimos financeiros daqueles para estes, tanto para realização de despesas de capital como correntes.166.Na visão da equipe de auditoria, a concessão de empréstimo, nesse caso, é uma operação de crédito e representa afronta o art. 35 da LRF, que veda a realização de operação de crédito entre entes da federação. Propõe, assim, expedir determinação aos conselhos federais para que se abstenham de realizar tais operações.167.Nos comentários dos gestores sobre o relatório consolidado da FOC, alguns conselhos se manifestaram contrariamente ao entendimento da unidade instrutiva de que é vedada a celebração de empréstimo e argumentaram que os dispositivos do LRF não são aplicáveis a eles.168.De fato, o art. 35 da LRF não regula a relação entre um conselho regional e seus respectivos regionais nem por analogia. A despeito disso, não posso deixar de apontar que não há suporte legal para a realização de operação de crédito pelos CFP, que não são entidade privadas com liberdade econômica nem instituições financeiras, conforme dispõe o art. 17 da Lei 4.595/1964.169.A dificuldade financeira estrutural dos conselhos de menor porte claramente não será equacionada por meio de empréstimos, pois haverá inexorável necessidade de devolução dos recursos corrigidos aos repassadores e, em certos casos, com juros.170.Diante das análises realizadas, não resta dúvida de que não há amparo legal para a concessão dos empréstimos entre os conselhos.[...]214.Não foram constatadas a ocorrência de empréstimos neste trabalho. Mesmo assim, a unidade instrutiva registrou que a realização de empréstimo financeiro a terceiros (pessoa física ou jurídica) é vedada, por falta de amparo legal.Acórdão:9.1. Fixar os seguintes entendimentos em relação à execução da despesa pelos conselhos de fiscalização profissional:[...]9.1.5. é vedada a realização de empréstimos de qualquer natureza a terceiros ou entre conselhos por ausência de expresso amparo legal;