Acórdão 1378/2008
Sumário:3. Nos termos da Lei 8.958/1994, as licitações para contratação das fundações de apoio universitárias são dispensáveis quando o objeto referir-se a projeto de ensino, pesquisa e desenvolvimento institucional, incluindo-se nessa última área o gerenciamento de projetos de natureza infra-estrutural, nos termos do Decreto 5.205/2004. 4. Tais fundações atuam também no gerenciamento de projetos vinculados às áreas mencionadas, mediante ajustes assemelhados a convênios, nos quais as fundações agem como substitutos das universidades, aplicando os recursos orçamentários dessas entidades no objeto pretendido, devendo nesse caso observarem estritamente a legislação aplicável às licitações e à despesa pública, apresentarem prestação de contas e submeterem-se diretamente à fiscalização dos órgãos de controle, como se órgãos públicos fossemRelatório:9. A questão seguinte diz respeito à possível irregularidade de se entregar à fundação de apoio ligada à [fundação] - a realização de atividades que seriam exclusivas da Universidade e de seu hospital universitário, como a contratação de pessoal terceirizado, compras diversas e obras. Além disso, a contratação da FEC para a realização dessas atividades exclusivas, deu-se mediante dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993, que é o permissivo reservado às instituições de ensino, pesquisa e desenvolvimento, a despeito do fato de que as atividades aquisitivas delegadas não se subsumem a esse objetivo legal.Voto:37. Porém, o que a Secex/RJ questiona nesse processo não é a execução direta do objeto pretendido pela própria fundação, em condições de igualdade com as empresas da iniciativa privada, mas a delegação pura e simples do gerenciamento das contratações de interesse da Universidade para a [fundação], que, investida dessa função, passa a realizar as licitações e demais procedimentos atinentes às aquisições pretendidas. A Unidade entende que, nesse caso, os funcionários da [fundação] estariam realizando tarefas inerentes ao quadro próprio da universidade. Por isso, condena a delegação.38. Entendo que a Secex está essencialmente correta, porém, uma leitura mais atenta do art. 3º da Lei 8.958/1994, permite ver que, observadas as demais diretrizes traçadas naquele diploma, as fundações estão legalmente autorizadas a realizar contratações de obras, compras e serviços. Senão vejamos o que diz o referido dispositivo:'Art. 3º Na execução de convênios, contratos, acordos e/ou ajustes que envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações contratadas na forma desta lei serão obrigadas a:I - observar a legislação federal que institui normas para licitações e contratos da administração pública, referentes à contratação de obras, compras e serviços;II - prestar contas dos recursos aplicados aos órgãos públicos financiadores;III - submeter-se ao controle finalístico e de gestão pelo órgão máximo da Instituição Federal de Ensino ou similar da entidade contratante;IV - submeter-se à fiscalização da execução dos contratos de que trata esta lei pelo Tribunal de Contas da União e pelo órgão de controle interno competente.'39. O texto legal não pode estar se referindo às contratações em que as fundações de apoio se apresentam como executante direta do objeto, em condições de igualdade com a iniciativa privada, mesmo dispensada da licitação, pelo motivo simples de que não se exige das empresas privadas estrita submissão à lei de licitações e muito menos sujeição à fiscalização desta Corte e do Controle Interno. Conclui-se que o dispositivo refere-se ao caso em que a fundação comparece como substituta da própria universidade. Entendo mais que tal conclusão é inescapável: desde que 'com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições federais contratantes', como estipulado no art. 1º da Lei 8.958/1994, as universidades poderão contratar diretamente com suas respectivas fundações de apoio tanto para execução direta do objeto em vista, neste caso com justificativa do preço adotado e estritamente nas áreas elencadas naquela lei, como para execução indireta, substituindo-se à própria universidade e remunerando-se por mecanismo a ser fixado no instrumento do ajuste, cuja tipologia, há de se ressaltar, ajusta-se muito mais à de convênio do que propriamente à de contrato. Tanto é que, nesse caso, a fundação de apoio passa a sujeitar-se completamente às normas aplicáveis à despesa pública, no tocante à realização de obras e aquisição de bens e serviços atinentes ao projeto visado, e à fiscalização direta por parte dos órgãos de controle, exatamente como se fosse um órgão público.40. Quanto ao universo dos objetos possíveis, a Secex/RJ considera 'amplíssima' a gama de possíveis finalidades a que se devem dedicar as fundações de apoio universitárias, conforme interpretação dada pelo Decreto 5.205/2004 à expressão Desenvolvimento Institucional em seu art. 1º, § 3º, in verbis:'§ 3º Para fins deste Decreto, entende-se por desenvolvimento institucional os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aqueles de natureza infra-estrutural, que levem à melhoria das condições das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica para o cumprimento de sua missão institucional, devidamente consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição.'41. A Secex entende que a definição parece desconhecer que as fundações de apoio não estão capacitadas a executarem todos os objetos compreendidos na definição. Com a devida vênia, embora se possa questionar a inserção das atividades na conceituação, não considero que o Decreto do Poder Executivo tenha expandido demasiadamente o alcance da expressão, ainda mais por essa ótica da capacidade operacional da fundação. Concordo em que são poucos os objetos para os quais as fundações de apoio são realmente talhadas. Mas, na maior parte das vezes, não é na função de contratada que esses entes atuam no âmbito das universidades, senão na forma de conveniada, encarregada de administrar diretamente certas atividades que competiriam à própria universidade, mas que são descentralizadas para as fundações por uma questão de maior facilidade e conveniência.42. Claro que nesse papel de facilitador da administração das universidades, o decreto está essencialmente correto em atribuir às fundações o gerenciamento das obras universitárias, por exemplo, como instrumentos que são de ampliação da infra-estrutura física e, por consegüinte, do desenvolvimento institucional. Parece-me claro que, nesse campo específico, as fundações são muito mais ágeis na arregimentação do pessoal necessário à contratação e fiscalização do empreendimento pelo período de tempo da obra.43. Por isso, é imperioso reconhecer que a solução trazida pela lei não é de todo má, uma vez que permite às universidades públicas concentrar seu pessoal próprio nas atividades essencialmente acadêmicas, demandadas em grande número dada a dimensão de suas clientelas, deixando que parte das tarefas meramente burocráticas, também requeridas em número expressivo, sejam desenvolvidas por pessoal arregimentado de forma mais flexível pelas fundações de apoio, segundo as necessidades de momento da instituição.44. No caso concreto em exame, a Secex/RJ entende que a [fundação] responsabiliza-se por, senão todas, pelo menos parte considerável das aquisições de interesse da Universidade, independentemente de estarem elas vinculadas ou não a um projeto específico, que seja identificável como tal. Isso, de fato, não é facultado pela lei, devendo a universidade manter quadro mínimo de pessoal administrativo para atendimento às necessidades permanentes da entidade, delegando apenas aquelas que se refiram a compras para projetos perfeitamente identificáveis.Acórdão:9.3. determinar à UFF que:[...]9.3.2. restrinja o objeto dos ajustes a serem firmados com a [Fundação] de Apoio Institucional à UFF, com base no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993, às finalidades previstas no art. 1º da Lei 8.958, de 20/12/94, observando que:9.3.2.1. os contratos e convênios autorizados na referida lei devem estar diretamente vinculados a projetos perfeitamente identificáveis nas áreas permitidas, não cabendo a contratação de atividades continuadas nem de objetos genéricos, desvinculados de projeto específico, observando-se que, quando as fundações atuam nos ajustes como substitutas da própria entidade universitária, aplicando diretamente os recursos públicos a esta consignados, deverão observar a legislação aplicável às licitações e à despesa pública, bem como apresentar prestação de contas no prazo e na forma estabelecidos no respectivo instrumento e submeter-se à fiscalização direta dos órgãos de controle;9.3.2.2. os contratos para execução de projeto de desenvolvimento institucional devem guardar consonância com a definição dada no art. 1º, § 3º, do Decreto 5.205/2004, devendo os projetos estarem consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição;9.3.2.3. a universidade deverá manter pessoal mínimo encarregado de prover as contratações destinadas às necessidades permanentes da Universidade, tais os serviços de limpeza, vigilância e conservação predial, não cabendo transferir à Fundação de Apoio os atos de competência exclusiva da Universidade Federal Fluminense, como aquisição de material e contratação de serviços não especificados na Lei 8.958/1994, ante a absoluta ausência de amparo legal;