Acórdão 6813/2017
Voto:Cuidam os autos de processo de contas anuais do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Departamento Regional do Estado de Minas Gerais (Senai-DR/MG), relativo ao exercício de 2014.[...]6.No âmbito da auditoria de gestão empreendida pelo Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União (CGU), foram identificadas quatro falhas, a saber:a) foi revisto o ato normativo que regulamenta a concessão de patrocínios pelo Senai/MG, tendo-se suprimido a exigência da prestação de contas financeira pelos patrocinados;[...]10.A CGU detectou que, tanto o Senai/MG quanto o Sesi/MG, ambos integrantes do Sistema Fiemg, publicaram a Revisão 01 da Instrução Normativa IN01-21, que disciplina os procedimentos para apresentação, análise e deliberação acerca da concessão de patrocínios a projetos de terceiros pelas referidas entidades. Dentre as alterações efetuadas, destacou-se a supressão da obrigatoriedade de prestação de contas financeira dos projetos patrocinados pelas entidades. O texto atual da norma não contém mais a exigência da apresentação, por parte dos patrocinados, de documentos financeiros e fiscais comprobatórios do bom e regular emprego dos valores repassados.11.Dessa forma, a prestação de contas dos recursos transferidos, mediante contratos de patrocínio, passou a ser única e exclusivamente física, bastando ao patrocinado a comprovação da realização do projeto patrocinado, mediante evidências físicas de sua execução, e a divulgação da marca do Senai/MG.12.Quanto a essa constatação, foram ouvidos o Sr. [omissis], Diretor Regional do Senai-DR/MG, Sr. [omissis], Superintendente de Gestão e Comunicação, e o Sr. [omissis], Superintendente de Administração e Finanças.13.Em síntese, os gestores assinalam que se trata de compreensão inadequada da natureza jurídica do contrato de patrocínio e que a norma em questão prevê a prestação de contas do patrocínio por meio da apresentação do Relatório das Atividades Desenvolvidas, evidências físicas da execução do projeto, comprovação da divulgação da marca do patrocinador na forma estabelecida no contrato e demais documentos estabelecidos no contrato. Além disso, aduzem que não se pode dar aos contratos de patrocínio o mesmo tratamento dispensado aos convênios, de sorte que não há afronta aos princípios da publicidade ou transparência.14.Endosso a conclusão da Secex/MG pela rejeição dos argumentos dos responsáveis, sem prejuízo de tecer comentários adicionais.15.Segundo definição apresentada pelo Senai/MG (peça 5, p. 12), assim se conceitua o instrumento em epígrafe:Patrocínio: Instrumento formal de apoio financeiro e/ou econômico concedido a projetos e atividades de terceiros, com o objetivo de divulgar atuação, fortalecer conceito, agregar valor à marca, gerar reconhecimento ou ampliar relacionamento do patrocinador com seus públicos de interesse. Tem como particularidade a estratégia de investimento. A Entidade almeja alcançar um retorno através do patrocínio. O objetivo maior está focado no fortalecimento da imagem e da marca. (grifou-se) 16.Dessa forma, a despeito da terminologia de contrato, os patrocínios concedidos pelo Senai/MG afiguram-se, a meu ver, como instrumentos de transferências de recursos a terceiros, as quais são realizadas por liberalidade da entidade. Muito embora sejam negócios jurídicos bilaterais, vê-se que o patrocinador concede apoio a um terceiro em troca da exposição de sua marca, todavia esta exposição não se confunde com prestação de serviços ou fornecimento de bens.17.Nesse sentido, o próprio Senai/MG enquadra tais patrocínios ao lado de convênios e termos de cooperação, porquanto observo, no seu relatório de gestão, o quadro de transferência de recursos a terceiros (peça 1, p. 75-79), em que são listados repasses efetuados mediante patrocínios, convênios e termos de cooperação. Desta relação, noto que, somente a título de patrocínio, o Senai/MG transferiu, no exercício em questão, o montante de R$ 1.080.000,00, mediante oito contratos (peça 5, p. 13).18.Por oportuno não se pode confundir o patrocínio em tela com a contratação de serviços de publicidade. A este respeito, o Acórdão 545/2015-Plenário deixou assente entendimento de que, em virtude especificamente da prestação de contas, contratos de patrocínio não se confundem com contratos de publicidade, os quais prescindem da apresentação das contas.19.Em relação aos contratos de patrocínio, a jurisprudência desta Casa, embora não esteja pacificada quanto à natureza jurídica de tais avenças, é firme no sentido de exigir a respectiva prestação de contas no âmbito dos integrantes da Administração Pública, a exemplo dos Acórdãos 2.575/2012, 2.594/2013, 3.440/2014 e 545/2015, todos do Plenário do TCU. Para ilustrar tal entendimento, tomo emprestado excerto do Voto condutor do Acórdão 2.594/2013-TCU-Plenário, do e. Ministro Walton Alencar:Concordo com os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos de não provimento ao pedido de reexame, visto que a jurisprudência desta Corte está pacificada, acerca da necessidade de prestação de contas dos recursos transferidos a entidades privadas por meio de contratos de patrocínio, sendo irrelevante a discussão acerca da natureza jurídica dos instrumentos utilizados na sua execução.20. O fundamento de tal posicionamento repousa no entendimento de que se trata de recursos públicos cuja aplicação é confiada a entidades privadas. A este respeito, transcrevo excerto do Voto do e. Ministro Aroldo Cedraz no Acórdão 1.243/2017-Plenário, em que se determinou a instauração de tomada de contas especial ante indícios de má aplicação de recursos repassados mediante contratos de patrocínio:11. Meu entendimento de que tal prestação de contas é obrigatória, aliás, foi por mim externado ao relatar o Acórdão 2.575/2012-TCU-Plenário, mediante o qual, entre outros encaminhamentos, esta Corte decidiu determinar a instauração de Tomadas de Contas Especiais e a constituição de outros processos destinados a aprofundar a apuração e a análise da aplicação dos recursos transferidos pela Petrobras a título de patrocínio, levando-se em conta os princípios basilares da obrigatoriedade de prestação de contas de recursos públicos, cuja aplicação é confiada a entidades privadas (excerto extraído do subitem 9.2 do aludido decisum) .[...]23.Seguindo adiante, considerando que as entidades do Sistema 'S' gerem recursos oriundos de contribuições parafiscais, que, ao fim e ao cabo, constituem dinheiros públicos, tais entidades devem prestar contas ao TCU e estão submetidas à observância dos princípios constitucionais inerentes à atividade administrativa. A este respeito, destaco o Voto condutor do Acórdão 3.224/2014-Plenário, da lavra do e. Ministro André Luís de Carvalho:Quanto aos repasses voluntários, deve prevalecer a jurisprudência do Tribunal no sentido de que as entidades integrantes do Sistema S devem observância aos princípios que regem a administração pública e aos regulamentos próprios, quando da celebração de convênios ou instrumentos congêneres, casos em que se mostra inafastável a exigência da devida prestação de contas.24.Portanto, dada a inarredável condição de dinheiros públicos, os recursos transferidos por entidades do sistema S no âmbito dos contratos de patrocínio devem resguardar os mesmos cuidados que se têm no trato da coisa pública. Nesse sentido, reafirmo que, por estarem sujeitos aos princípios constitucionais inerentes à atividade administrativa, as entidades do sistema S estão obrigadas a exigir a prestação de contas das despesas realizadas por parte dos terceiros patrocinados com recursos públicos, bem como os terceiros estão obrigados a prestá-las, por força do art. 70 da CF/88.25.No âmbito exclusivamente privado, poderia se cogitar a dispensa de um mecanismo de prestação de contas, em especial considerando apenas o ponto de vista do ente patrocinador. Todavia, quando se adentra no setor estatal ou, neste caso, paraestatal, a natureza dos recursos públicos transferidos via patrocínio exige a demonstração da sua aplicação.26.Tais patrocínios não são resultantes de um processo público de chamamento, como se tem, por exemplo, por meio da licitação, como condição geral para a celebração de contratos administrativos (CF, art. 37, XXI). Ora, nesse cenário, como assegurar isonomia na escolha dos entes patrocinados? Como garantir que os valores patrocinados estão de acordo com o benefício a ser gerado ou com os custos dos eventos a que se destinam? Ou ainda, como garantir que os recursos públicos transferidos via patrocínio estão sendo efetivamente empregados na finalidade a que se destinaram?27.Destarte, entendo que as entidades patrocinadoras do sistema S, além de conferir publicidade aos patrocínios, possuem dever constitucional de demonstrar a lisura na utilização de contratos de patrocínio para aplicar recursos públicos, com vistas a resguardar os valores que lhe são atribuídos e, até mesmo, uma imagem de entidade responsável perante a sociedade.28.Sob esse prisma, a meu ver, não poderiam ser dispensados os documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados, sob pena de se retirar completamente a eficácia da prestação de contas, que, friso, constitui princípio basilar do estado republicano.[...]31.Destarte, em observância à teleologia constitucional, à jurisprudência desta Casa e, como demonstrado acima, ante a especial importância da prestação de contas em tal modalidade de avença, o Senai não poderia dispensar a comprovação quanto à regular execução dos valores recebidos, inclusive no âmbito de contratos de patrocínio, mediante documentos financeiros e fiscais comprobatórios.32.Assim, acolho a proposta da Secex/MG, que contou com a anuência do MP/TCU, no sentido de considerar a falha como ressalva nas contas dos responsáveis e expedir determinação ao Senai/MG para que reveja a alteração da Instrução Normativa IN01-21 ou da norma que vier a substituí-la.Acórdão:9.1.acolher parcialmente as razões de justificativa dos Srs. [responsáveis].9.2.com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, julgar regulares com ressalva as contas dos responsáveis abaixo arrolados em face das ocorrências apontadas no Relatório de Auditoria CGU/MG 201.503.993 (nos itens 1.1.1.1, 1.2.1.1, 1.2.1.2, e 1.3.1.1, peça 5), dando-lhes quitação;[omissis][...]9.4.determinar ao Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai/DR/MG) que:9.4.1.promova a alteração da IN 01-21, Revisão 01, ou da norma que vier a substituí-la, restabelecendo a exigência de prestação de contas aos patrocinados, incluindo a comprovação financeira da regular utilização dos recursos transferidos, devendo ser apresentados os documentos financeiros e fiscais (notas fiscais e recibos contendo descrição que permita identificar os serviços e bens adquiridos), além das evidências físicas da execução do projeto, comprovantes das contrapartidas avençadas e relatório das atividades desenvolvidas;