Acórdão 5741/2011
Voto:Trata-se de prestação de contas anual da Superintendência Regional do Tocantins do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) referente ao exercício de 2009.[...]12. Na parte do relatório de gestão que trata de metas e resultados das ações, chama a atenção o fato de que o item de despesa mais relevante para o Incra/TO (SR (26) ), e de forma geral para a autarquia Incra, é a concessão de crédito instalação.13. Segundo o relatório de gestão da unidade jurisdicionada, foram gastos na ação "Concessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas", no exercício de 2009, R$ 17.978.600,00 ou 71,7% de representatividade do total gerido pela unidade.14. Sobre a questão, colaciono trechos da proposta de deliberação condutora do Acórdão TCU nº 578/2010 - Plenário:"20. Os valores a título de crédito instalação constituem-se créditos a receber por parte da União, dada a natureza de empréstimo desta rubrica. No tocante a esse aspecto, considero oportuno resgatar importante trecho da proposta de deliberação condutora do Acórdão TCU nº 578/2010 - Plenário. Naquela oportunidade, discorri sobre os montantes relevantes e crescentes de valores registrados em "Créditos a Receber" (de Parceleiros), "Títulos e Valores de Curto Prazo" (basicamente Títulos da Dívida Agrária - TDA), "Créditos da União, Estados e Municípios" e "Empréstimos e Financiamentos" (basicamente Crédito Instalação), constantes do balanço do Incra-Sede, o qual perfaziam uma carteira de recebíveis na casa dos R$ 10 bilhões:'96. A análise das demonstrações contábeis do Incra, acostadas às fls. 96 a 141, evidencia haver rubricas de elevada materialidade que merecem escrutínio pormenorizado, para verificar se há erros ou fraudes. Os erros e fraudes eventualmente existentes nos valores das contas contábeis não estão apenas relacionados a seu registro - valores, eventos, rubricas - mas podem, também, estar relacionados ao próprio ato de gestão em si, cabendo ao balanços, neste caso, transparecer tais atos de gestão. (...) 100. A conta "Empréstimos e Financiamentos" é formada basicamente pelo valor concedido no âmbito do programa Crédito Instalação. Na gestão desse processo, o Incra atua como uma "instituição financeira", mesmo não pertencendo ao Sistema Financeiro Nacional, gerenciando uma carteira de recebíveis considerável, formada 100% por recursos da fonte 100 (Tesouro Nacional), que, por sua vez, é fruto, essencialmente, de impostos. Prematura qualquer opinião sobre a adequabilidade da gestão de um processo de cunho financeiro por uma autarquia de natureza não-financeira, mas é inevitável se pensar que qualquer recebível se submete a um feixe de gradação sobre sua liquidez, o que requer o registro de uma provisão para créditos de liquidação duvidosa, de forma a ajustar o valor o balanço ao valor provável de recebimento no momento sob análise.101. A STN, em seu Manual da Dívida Ativa (Portaria STN nº 564/2004, atualizada pela Portaria STN nº 467/2009), já indicava, em 2006, a necessidade de contabilização de uma provisão para recebíveis dessa natureza. O Conselho Monetário Nacional (CMN) determina, por intermédio da Resolução CMN nº 2.682/1999, que as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar por aquela autarquia classifiquem suas operações de crédito em ordem crescente de risco em níveis que variam de AA a H.102. A unidade técnica consignou em sua proposta de encaminhamento (fls. 2.133):'6.59.3. Determinar ao Incra que adote providências, no prazo de 60 dias, para reaver os créditos concedidos e registrados na conta 1.2.2.3.1.0000 - Empréstimos Concedidos, operacionalizando cobrança de créditos concedidos a beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária, que consista no mínimo em:6.59.3.1. inscrição dos créditos vencidos na Dívida Ativa da Fazenda, nos termos do § 3º do art. 2º da Lei nº 6.830/1980;6.59.3.2. inscrição dos devedores inadimplentes no Cadin, nos termos do art. 1º da Portaria STN nº 685/2006;6.59.3.3 avaliação da possibilidade de inscrição dos devedores inadimplentes nos principais órgãos de proteção ao crédito, principalmente nos casos em que for constatado fraude ou má fé.'103. A gestão dos recebíveis é fundamental para o sucesso de uma política pública baseada em concessão de créditos pelos incentivos adversos que pode gerar. O empréstimo a beneficiários de assentamentos é um dos pilares da política de reforma agrária e uma das principais linhas de atuação do Incra.104. O Incra deve registrar provisão para créditos de liquidação duvidosa, conforme dispõe a Portaria STN nº 564/2004, atualizada pela Portaria STN nº 467/2009 para os valores contabilizados em contas de ativo recebível, classificando os créditos conforme sua liquidez. (...) ' (grifei) 15. Portanto, a Portaria STN nº 564/2004, atualizada pelas Portarias STN nº 467/2009, nº 664/2010 e nº 406/2011, já dispõe sobre a necessidade de contabilização da respectiva provisão. Para o exercício em comento, estava em vigor a Portaria Conjunta STN/SOF nº 3/2008, a qual dispunha:'A constituição do ajuste para redução a valor recuperável sobre contas a receber encerra um caráter de incerteza, pela própria natureza futura de realização dos recebimentos. (...).Logo, devem ser levados em consideração diversos aspectos para uma correta mensuração da provisão, de modo a não superestimar e nem subavaliar o Patrimônio Real do Ente Público.A mensuração da provisão deve seguir, prioritariamente, os parâmetros elencados no item anterior, balizados em estudos especializados que delineiem e qualifiquem os créditos inscritos, de modo a permitir o cálculo do valor justo do ativo.' (grifei).16. Analisei a mesma questão, no tocante ao Incra/AP (SR (21) ), no Acórdão TCU nº 5269/2011 - Primeira Câmara:"23. Sendo assim, com base nestes normativos, não se pode afirmar que as contas expressem de forma clara e objetiva a exatidão dos demonstrativos contábeis, o que impõe a consideração de ressalva.24. Deve, ainda, esta Corte cientificar o Incra/AP (SR (21) ) e o Incra-Sede sobre a necessidade observar a regulamentação vigente sobre a matéria e determinar a essas unidades jurisdicionadas que mensurem o valor e constituam a respectiva provisão a que se refere os normativos supracitados.25. Ainda sobre o tema, registro também que a Lei nº 12.249/2010, estabeleceu que compete ao Conselho Federal de Contabilidade (CFC):'Art. 6º. São atribuições do Conselho Federal de Contabilidade: (...) f) regular acerca dos princípios contábeis, do Exame de Suficiência, do cadastro de qualificação técnica e dos programas de educação continuada; e editar Normas Brasileiras de Contabilidade de natureza técnica e profissional'. (grifei) 26. Amparado no disposto na alínea 'f', o CFC emitiu a Resolução CFC nº 1.137/2008, que aprovou a NBC T 16.10 - Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público, que dispõe a respeito da necessidade de constituição de provisões para direitos e títulos de crédito por parte do setor público, em consonância com as normas exaradas pelas STN:'CRÉDITOS E DÍVIDAS7. Os direitos, os títulos de créditos e as obrigações são mensurados ou avaliados pelo valor original, feita a conversão, quando em moeda estrangeira, à taxa de câmbio vigente na data do Balanço Patrimonial. (...) 11. As provisões são constituídas com base em estimativas pelos prováveis valores de realização para os ativos e de reconhecimento para os passivos.' (grifei) 27. Essa norma ainda não era aplicável, de forma obrigatória, para os fatos ocorridos até o exercício financeiro a que se refere estas contas (2009). Contudo, tornou-se obrigatória para os fatos ocorridos e contabilizados a partir de 1º de janeiro de 2010, conforme disposto no seu art. 2º.28. A Decisão Normativa TCU nº 107/2010, que dispõe acerca das unidades jurisdicionadas cujos responsáveis devem apresentar relatório de gestão referente ao exercício de 2010, determina que as demonstrações contábeis devem ser apresentadas nos moldes estabelecidos pela (NBC 16.6), ou seja, contemplando o respectivo ajuste ao valor recebível do ativo em comento:'PARTE B - INFORMAÇÕES CONTÁBEIS DA GESTÃOINFORMAÇÕES CONTÁBEIS QUE DEVEM COMPOR O RELATÓRIO DE GESTÃO (...) 2. Demonstrações contábeis previstas na Lei nº 4.320/64, incluindo as notas explicativas, conforme disposto na Resolução CFC nº 1.133/2008 (NBC T 16.6).'29. Proceder aos ajustes da carteira de recebíveis não é mera disposição contábil, mas forma de revelar a real dimensão patrimonial desse elemento, bem como municiar os gestores e a com informações relevantes para a tomada de decisão."17. Portanto, diferentemente do que foi declarado pelas instâncias internas do Incra e também pela unidade técnica, as demonstrações contábeis não refletem a adequada situação orçamentária, financeira e patrimonial da unidade jurisdicionada, devendo as contas dos responsáveis serem ressalvadas.18. Deve, ainda, ser determinado ao Incra que constitua e contabilize a referida provisão.Acórdão:9.1. julgar regulares com ressalvas, indicadas no certificado da Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da União (subitens 2.1.2.1 e 2.1.2.2), examinadas no voto, e, ainda, as relacionadas à falta de exatidão das demonstrações contábeis, devido ao não provisionamento de valores nas contas de recebíveis de crédito instalação, as contas do responsável Sr. [gestor], superintendente titular da Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Tocantins no exercício de 2009, dando-lhe quitação;[...]9.3. determinar à Superintendência Regional do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária no Tocantins que:9.3.1. em atendimento ao disposto na Portaria STN nº 564/2004, atualizada pela Portaria STN nº 467/2009 e pela Portaria STN 664/2010, constitua e contabilize a provisão para créditos de liquidação duvidosa em relação aos valores de créditos recebíveis a título de crédito instalação;