Acórdão 1624/2021
Voto:2. Em análise recurso de reconsideração interposto pelo Ministério Público junto ao TCU em face do Acórdão 2.144/2018-TCU-Plenário (peça 77), de relatoria do Ministro Bruno Dantas, por meio do qual esta Corte julgou irregulares as contas de [responsável 1], [responsável 2], [responsável 3] e [entidade], reconheceu a prescrição da pretensão punitiva da multa e considerou a dívida quitada após o recolhimento do débito atualizado monetariamente [pela entidade].[...]7. Posta assim a questão, o Tribunal deliberou, mediante o Acórdão 2.144/2018-TCU-Plenário (peça 77), de relatoria do Exmo. Ministro Bruno Dantas, julgar irregulares as contas dos responsáveis, mas com o reconhecimento da quitação do débito recolhido ainda na fase de citação e atualizado monetariamente, além de firmar as seguintes teses, chanceladas pelo Plenário da Corte:i. O pagamento tempestivo do débito, atualizado monetariamente, em fase de citação opera sua quitação, não cabendo a incidência de juros quando do julgamento do processo.ii. Ainda que o débito seja quitado, deverá ser realizada a análise de boa-fé e verificação quanto à existência de outras irregularidades nas contas, o que poderá ensejar o julgamento pela irregularidade das contas e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.iii. Apenas mediante o reconhecimento da quitação do débito, da ocorrência de boa-fé e da inexistência de outras irregularidades as contas poderão ser julgadas regulares com ressalvas, nos termos do art. 12, § 2°, da Lei 8.443/1992 e do art. 202, § 4°, do Regimento Interno do TCU.iv. Não obstante a jurisprudência majoritária do Tribunal seja no sentido de que o recolhimento antecipado do débito não se mostra suficiente para quitar a dívida, há precedentes do TCU que admitem interpretação diversa, no sentido de que o recolhimento da dívida atualizada monetariamente na fase de citação, opera a quitação do débito;v. Se o legislador, por meio da Lei Orgânica do TCU e de seu Regimento Interno, consignou a possibilidade de recolhimento antecipado do débito como alternativa à apresentação de defesa do responsável (hipótese destes autos), essa opção deve ser plausível e efetiva ao responsável, sob pena de desincentivo ao ressarcimento do erário.[...]9. O recurso de reconsideração interposto pelo MPTCU, na pessoa da [recorrente] (peça 82), divergiu do entendimento exarado no decisum atacado, e requereu a condenação dos responsáveis pelo valor correspondente aos juros de mora eventualmente incidentes sobre o débito já recolhido, com base nos seguintes fundamentos que ora sintetizo:i. Não é possível reconhecer a quitação do débito atualizado monetariamente sem a incidência de juros moratórios pois para isso o Tribunal deveria reconhecer a boa-fé e a inexistência de outras irregularidades, após a citação de responsáveis no âmbito do TCU;ii. A própria Secex-SP e o Plenário do Tribunal reconheceram a ausência de boa-fé, embora não houvesse outras irregularidades nas contas apreciadas, conforme exigência dos artigos 12, II e §2º e 19 da Lei 8.443/1992 e art. 202, § 1º, do Regimento Interno do TCU;iii. O pagamento antecipado do débito, atualizado monetariamente, produz apenas "purgação parcial da mora", restando pendente o pagamento dos juros de mora;iv. É desnecessária a determinação para alterar o modelo de citação expedido pelo Tribunal de Contas da União pois o atual modelo já detém todos os requisitos necessários à validade daquele ato processual, em especial porque indica, em seu anexo II, que a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente apenas saneará o processo caso tenha sido reconhecida pelo TCU a boa-fé do responsável, bem como constatada a inexistência de outras irregularidades.10. Instada a se debruçar sobre os argumentos recursais, a Serur, na proposta do auditor-instrutor, propõe dar provimento ao recurso do Parquet especializado, no sentido de se não for reconhecida a boa-fé do responsável não se opera a quitação da dívida, tendo em vista a incidência legal dos juros de mora (peça 122). A instrução técnica tratou ainda da prescrição do ressarcimento do débito residual relativo aos juros de mora, em razão do julgado do Supremo Tribunal Federal (RE 636.886, Tema 899 de repercussão geral) que concluiu pela prescritibilidade quinquenal do direito de ressarcimento ao erário, e propôs o sobrestamento do recurso, até que sobreviesse orientação específica do TCU sobre o tema.11. Já o Secretário da Serur, em pronunciamento divergente quanto à questão central da não incidência dos juros de mora quando do pagamento antecipado do débito (peça 124), manifestou-se no sentido de que:i. O texto do ofício aliado à previsão regimental demonstra que a alternativa para recolhimento do valor atualizado na fase de citação gerou expectativa [à entidade] de quitação do valor devido como forma de resolução da dívida, o que motivou o pagamento antecipado do débito no valor de R$ 863.386,91;ii. A incidência de juros de mora nesta fase processual significaria a quebra dos princípios da confiança, elemento integrante da segurança jurídica e do estado de direito, bem como da lealdade processual, ambos oriundos da boa-fé objetiva das partes que compõem as relações jurídicas;iii. Acolher o posicionamento do MP/TCU, no caso concreto, significaria agir de forma contrária ao posicionamento anterior do Tribunal, em ofensa ao princípio da vedação do comportamento contraditório, que "impõe a coerência na prática dos atos públicos, a proteção da confiança na contraparte e proíbe conduta ou ato contrário àquele praticado, tendo em vista o risco de violação de expectativas legítimas despertadas e efeitos indesejáveis aqueles que agiram de boa-fé processual".iv. Afastado o pagamento dos juros de mora, restaria prejudicada a discussão acerca da prescrição do direito de ressarcimento ao erário.12. Em sua manifestação nos autos, o representante do Ministério Público especializado, Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, emitiu parecer à peça 127, parcialmente transcrito no relatório, no qual enfrenta as teses do pagamento antecipado do débito e da prescrição de ressarcimento, ao passo em que diverge do Secretário da Secretaria de Recursos e acompanha parcialmente o encaminhamento alvitrado pelo auditor-instrutor e pelo diretor da Serur, para dar provimento parcial ao recurso, tornar insubsistente o subitem 9.5 do acórdão recorrido e sobrestar a apreciação do recurso quanto ao subitem 9.3, diante da pendência da apreciação, pelo Supremo Tribunal Federal, dos embargos opostos pela AGU no RE 636.886 (prescrição), com base nas seguintes premissas:i. Uma interpretação sistemática dos §§ 1º a 6º do art. 202 do RI/TCU indica que não foram disciplinadas as consequências derivadas do recolhimento do débito atualizado na fase de citação, e que o referido pagamento com atualização monetária só acarretará a quitação do responsável se reconhecida posteriormente pelo Tribunal a sua boa-fé, cumulada com a inexistência de outras irregularidades, facultada a concessão de novo e improrrogável prazo de quinze dias, se ainda não recolhido o débito; ii. o pagamento antecipado do débito, na fase de citação, não obstante não implicar a dispensa automática dos juros de mora, interrompe a sua fluência, o que não deixa de ser um incentivo para o recolhimento dívida;iii. o art. 13-A, §§ 4º a 6º, da IN TCU 71/2012, pode ter sua redação aprimorada com vistas a prever a quitação provisória em benefício do responsável quando do recolhimento antecipado do débito, sob condição resolutiva de o Tribunal não reconhecer a boa-fé ou identificar outras irregularidades, hipótese em que os juros poderão ser cobrados em débito separado, desde a ocorrência do fato gerador. iv. Mesmo sem a garantia de que a decisão do STF nos aclaratórios abrangerá a prescrição na fase de conhecimento do processo de controle externo, sugere sobrestar a análise do recurso quanto à quitação ou não do débito (subitem 9.3 do acórdão recorrido).13. Feito esse intróito, passo a decidir. II14. Adianto que me alinho à tese exposta pelo titular da Secretaria de Recursos, no sentido de negar provimento ao recurso de reconsideração interposto pelo Parquet especializado, para manter os exatos termos do Acórdão 2.144/2018, referendado pelo Plenário.15. Não obstante as judiciosas ponderações da ilustre [recorrente], concernentes à interpretação de que o Regimento Interno do TCU e a sua Lei Orgânica não permitem o pagamento antecipado do débito, atualizado monetariamente, como condição suficiente para quitação da dívida, entendo que tais dispositivos devem ser interpretados, no caso concreto, à luz dos princípios da segurança jurídica, da razoabilidade e proporcionalidade, da proteção da confiança em favor do administrado, bem como da lealdade processual e da vedação do comportamento contraditório.16. Quanto ao princípio da segurança jurídica, que congloba os princípios da confiança legítima e o da lealdade processual, entendo que se revela como instituto idôneo a obstar intervenções estatais que comprometam projetos e expectativas já consolidados, notadamente quando estes se orientaram por uma prévia manifestação estatal. Reclamam esses brocardos um elevado grau de respeito aos efeitos concretos já consolidados, por exemplo, por meio de decisões desta Corte de Contas. [...]18. Feitas essas referências, e no balançar de olhos em face do caso concreto, verifico que o texto do ofício citatório dirigido aos responsáveis, aliado à previsão regimental do § 1º, do art. 202 do RI/TCU, colmatam um vetor normativo que funciona como incentivo ao recolhimento antecipado do débito, e que, somente se não realizado o pagamento monetariamente atualizado na fase de citação, o Tribunal poderá condenar o responsável em débito capitalizado com juros de mora, que incidirão a partir do evento danoso, a teor da Súmula 54 do Superior Tribunal de Justiça e dos artigos 188 e 398 do Código Civil.19. De dentro dessa perspectiva, considero que o débito em apreço, constituído a partir de convênio firmado em 1999, o que inclusive ensejou o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva, não obstou a que o Instituto responsável, quando chamado em citação pelo TCU em 5/11/2015 (peças 22 e 29), para que apresentasse alegações de defesa ou recolhesse os valores históricos atualizados monetariamente na forma detalhada no Anexo I do referido ofício citatório, inclusive com indicação do valor, imediatamente recolhesse o valor da dívida atualizada (peça 34, p. 4-5), no valor de R$ 863.386,91. Reproduzo excerto do ofício de citação, por ilustrativo:[...]20. Reconheço que o ofício citatório contém disposição aparentemente conflitante com o comando inicial, no sentido de prever a possibilidade de imputação de juros de mora, caso as alegações de defesa eventualmente apresentadas não fossem acolhidas pelo Tribunal, conforme item 4 da missiva:[...]21. Logo em seguida, no anexo II, o ofício de citação torna a informar que a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente apenas saneará o processo caso tenha sido reconhecida pelo TCU a boa-fé do responsável, bem como constatada a inexistência de outras irregularidades no processo, hipótese em que as contas serão julgadas regulares com ressalvas e com quitação da dívida (item 4).22. De dentro dessa realidade, é perfeitamente razoável a interpretação feita pelo destinatário de que a condenação do responsável em débito, acrescido dos juros moratórios, é cabível apenas se o interessado não se prontificou a recolher o débito na forma instada, prima facie, pelo Ofício de Citação, ou seja, com o recolhimento do débito detalhado no Anexo I da missiva, atualizado monetariamente, bem como a possibilidade de apresentar alegações de defesa.23. Não foi outro o entendimento esposado pelo Plenário do Tribunal no Acórdão 2.144/2018-TCU-Plenário, ora recorrido, e que trilhou a tese do voto condutor do Exmo. Ministro Bruno Dantas, conforme pontuou o Secretário da Serur, introduzindo uma guinada jurisprudencial desta Corte, no sentido de que a melhor interpretação a ser conferida ao art. 12 da Lei 8.443/1992 e ao art. 202 do RI/TCU, é de que restaria desarrazoado que, após o pagamento atualizado do valor do débito, o jurisdicionado se visse instado a recalcular o valor da dívida, para que se sujeitasse a um segundo débito, correspondente ao valor dos juros moratórios, na linha do que propõe o Ministério Público junto ao TCU. 24. Com essa diretiva em tela, pode-se concluir que o pagamento tempestivo do débito na fase de citação, atualizado monetariamente, opera sua quitação, não mais cabendo a incidência de juros quando do julgamento do processo. Todavia, caso não reste caracterizada a boa-fé do responsável ou na subsistência de outras irregularidades, as contas serão julgadas irregulares com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992. Dito de outro modo, o reconhecimento da boa-fé tornou-se requisito para o julgamento pela regularidade ou regularidade com ressalva das contas.Acórdão:9.1 nos termos dos arts. 32, inciso I e 33, da Lei 8.443/1992, e do art. 275 do Regimento Interno do TCU, conhecer do presente recurso, para, no mérito, negar-lhe provimento, e manter os exatos termos do Acórdão 2.144/2018-TCU-Plenário.