Acórdão 1448/2012
Voto:Segundo entendo, [...] os recursos arrecadados pela Reserva Redi/BC não ostentam, absolutamente, natureza privada, constituindo, claramente, recursos públicos.A existência de previsão legal, no sentido de que os serviços serão remunerados pela União, põe por terra a alegação de que as receitas, por serem arrecadadas pelo Banco do Brasil, seriam privadas.Também não prospera a justificativa do recorrente de que a natureza privada dos recursos deriva do fato de que, em razão da falta de personalidade jurídica da Reserva, o Banco teria de geri-los, ressarcindo-se dos custos de administração, mediante valor calculado pelo Sistema de Custos e Informações Gerenciais da autarquia, cujos montantes, nos exercícios de 2009 e 2010, representaram R$ 1.637,00 e R$ 1.358,00, respectivamente.Ainda que esteja ocorrendo o ressarcimento dos custos correspondentes, não há nos autos informações conclusivas, de que houve autorização legislativa, para que o Banco Central gerisse recursos privados, ferindo, assim, o princípio da legalidade, segundo o qual o administrador público só pode agir de acordo com o que a Lei autoriza.Também carece de previsão legal e de finalidade administrativa, a criação, pelo Banco Central, da hipótese de incidência de "taxa", destinada a constituir fundo privado, atribuindo a si mesmo a respectiva gestão e as finalidades a que se destina.De igual modo, não me parece correta a alegação de que tal "taxa" teria sido instituída, no âmbito do regime jurídico de regulação do sistema financeiro, o que lhe conferiria natureza privada.A Lei nº 4.595/1964 - que estaria a fundamentar a criação desta "taxa" - desde a sua edição, prevê que serão do Banco Central as eventuais receitas provenientes de disposições legais:"Art 16. Constituem receita do Banco Central da República do Brasil:I - Juros de redescontos de empréstimos e de outras aplicações de seus recursos;II - resultado das operações de câmbio, de compra e venda de ouro e quaisquer outras operações;III - produto da arrecadação da taxa de fiscalização, prevista nesta lei;IV - receitas eventuais, inclusive multa e móra, aplicadas por fôrça do disposto na legislação em vigor."Diante de tais elementos, dissinto da conclusão de que, por ter sido constituída com recursos auferidos no exercício das prerrogativas de regulamentação do sistema financeiro, não se poderia precisar a natureza jurídica da Redi/BC.Na verdade, a natureza jurídica de tal reserva decorre da origem do patrimônio constituído, da compulsoriedade da arrecadação estatal e das finalidades que alberga.[...]De qualquer modo, independentemente da efetiva natureza jurídica do ingresso, os valores que compõem a Reserva Redi/BC são públicos e hoje estão à disposição do Banco Central que os utiliza em dispêndios correntes, voltados a certas finalidades, sendo improcedentes quaisquer questionamentos que sustentem a origem privada dos recursos.[...]Na verdade, a situação se apresenta tal como se o Bacen, por meio de atos administrativos normativos internos e das circulares do CMN, tivesse criado um anteparo, um biombo econômico-financeiro, que o pusesse a salvo de qualquer controle do Estado, conformando um colchão de reservas, de natureza originariamente tributária, geridas em moldes particulares, por ele mesmo estabelecidos, tendo em vista seus contingentes objetivos institucionais. Esta Reserva Redi-BC claramente coloca a instituição ao abrigo das eventuais vicissitudes das políticas públicas futuras, consistentes em possíveis contingenciamentos de recursos orçamentários. Tal situação estaria a ofender inúmeras disposições constitucionais e legais, afora a criticável conformação jurídica do Redi-BC, em todos os seus passos, em toda a sua evolução.O art. 167 da Constituição Federal veda "a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais".Nos termos do art. 5º, § 6º, da Lei de Responsabilidade Fiscal:"§ 6º Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil, relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos."Segue o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal: "Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda o disposto nos artigos 16 de 17".O artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que as ações governamentais que acarretem aumento de despesa deverão ser acompanhadas de declaração do ordenador de despesas de que estão adequadas à lei orçamentária anual e compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.Por seu turno, a Lei nº 4.320/1964, estabelece:"Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. (...) Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2º."A Reserva Redi-BC, resultante da cobrança relativa à inclusão e exclusão no cadastro de emitentes de cheques sem fundo, constitui receita pública. A despesa pública, realizada com tal reserva, somente pode ser realizada após prévia autorização na Lei Orçamentária.Tal entendimento encontra guarida, mais uma vez, no princípio constitucional da legalidade, aplicável aos orçamentos públicos, ante a regra que impede que a definição das despesas públicas fique adstrita a vontades individuais - no caso, a da Diretoria Colegiada do Bacen - garantindo, com isso, a indisponibilidade do interesse público.[...]Não se critica, nesses termos, as despesas concretamente realizadas, ou a gestão isolada dos recursos, mas sim o procedimento alienígena ao princípio da unidade orçamentária e toda a questão atinente à juridicidade de atos normativos do CMN, de natureza tipicamente administrativa, materializados em circulares e resoluções internas, a dispor sobre os recursos desta Reserva, à mingua de detalhada disposição legal do Congresso Nacional.[...]Nestes autos, as determinações recorridas encontram amparo não apenas em princípios jurídicos, mas, também, em expressas disposições da Constituição e das leis. Por esse motivo, nada há que reparar no acórdão recorrido, o qual mantenho na íntegra, no sentido de que as despesas com os recursos da Reserva deverão ser realizadas via Orçamento Geral da União, observada a legislação acima exposta e os princípios, gerais e orçamentários, que regem a Administração Pública, tais como legalidade, interesse público, razoabilidade, universalidade do orçamento, unidade de caixa etc.Declaração de voto:À luz do princípio da continuidade do serviço público, para não prejudicar o prosseguimento de projetos já iniciados, relacionados "à política econômica do Governo Federal", o Relator propõe que o Banco Central do Brasil adote as providências necessárias para esse mister já no próximo orçamento de 2013.Pelas mesmas razões apresentadas por Sua Exa., vou mais além. A carteira de projetos do Banco Central do Brasil possui hoje sessenta projetos em andamento (relação anexa), cujos prazos de execução findam nos exercícios de 2012, 2013 e 2014. Entre tais projetos, encontram-se iniciativas relacionadas a:[...]Justamente a fim de evitar descontinuidades e embaraços no andamento desses projetos, cuja vigência alcança, em alguns casos, todo o período da atual gestão do Poder Executivo, que poderiam redundar em prejuízos aos cofres públicos e causar rupturas na condução da política econômica pelo Governo Federal, entendo que a medida proposta por Sua Exa. deve ser adotada somente a partir de 31/12/2014, ou seja, quando todos os projetos contratados, atualmente em andamento no Banco Central do Brasil e financiados pela Reserva Redi-BC estiverem encerrados.[Acórdão]9.1. conhecer do recurso de reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo as determinações do acórdão recorrido, com os ajustes pertinentes, no sentido de que o Banco Central do Brasil:9.1.1. se abstenha de iniciar projetos com recursos da Redi-BC sem que suas despesas sejam executadas por meio do Orçamento Geral da União, ressalvados os contratos em vigor;9.1.2. adote providências para adequar a execução orçamentária das despesas, hoje cobertas com recursos da Redi-BC, com o Orçamento Geral da União, em atendimento ao art. 5º, § 6º da Lei Complementar nº 101/2000 c/c art. 2º da Lei nº 4.320/1964, a partir de 31/12/2014;9.1.3. mantenha entendimentos com a Secretaria de Orçamento Federal para que os recursos remanescentes da Redi-BC sejam transferidos ao Tesouro Nacional com identificação de fonte específica, de forma a se determinar a origem desses recursos.