Acórdão 1359/2024
Voto:Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação), no âmbito do Fiscobras/2024, tendo por escopo a verificação da conformidade do Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022, publicado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), cujo objeto é a elaboração dos projetos básico e executivo, bem como a execução de "Runway End Safety Area (RESA) / Engineered Materials Arresting System (EMAS) ", regularização da faixa preparada e obras complementares no Aeroporto Santos Dumont (SBRJ), no Rio de Janeiro/RJ, a ser realizado no regime de contratação integrada, prevista no art. 42, inciso VI, da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).2.Em 2024 o Aeroporto Santos Dumont foi o quinto mais movimentado do país, recebendo mais de 11 milhões de passageiros. Apesar de sua grande importância, o empreendimento possui limitação para receber aeronaves maiores em função do comprimento de sua pista principal, de apenas 1.323 metros.3.Consoante exposto pela equipe de auditoria, a RESA é uma área simétrica ao longo do prolongamento do eixo da pista de pouso e decolagem, adjacente ao fim da faixa de pista. Seu principal objetivo é reduzir o risco de danos a aeronaves que toquem antes de alcançar a cabeceira (undershoot) ou que ultrapassem o fim da pista (overrun). Para reduzir tais riscos e cumprir os requisitos de segurança, tecnologias como o EMAS foram desenvolvidas, constituindo-se em um sistema de parada de aeronaves que utiliza materiais projetados para se deformar sob o peso dos trens de pouso das aeronaves, proporcionando sua repentina desaceleração, de forma a diminuir significativamente a distância de parada. Com o EMAS, a extensão necessária da RESA pode ser reduzida de aproximadamente 300 metros para 180 metros, mantendo o nível de segurança.4.No que se refere ao atual estágio da licitação, insta salientar que, após adiamento da data de apresentação das propostas, houve realização de sessão pública no dia 18/6/2024, contando com a presença de quatro licitantes e lance vencedor de R$ 132.000.000,00, inferior ao valor estimativo da licitação.5.Com o intuito de avaliar o objeto auditado e de verificar a regularidade no uso de verbas federais, foram formuladas as seguintes questões de auditoria:[...]Questão 4: O procedimento licitatório foi regular?[...]6.Em apertada síntese, a presente ação de controle apurou um único achado, relacionado com inconsistências no orçamento-base elaborado pela Infraero, que teria o condão de elevar indevidamente o valor da estimativa da contratação. Porém, durante a auditoria, a estatal promoveu as correções para o indício de irregularidade apontado, de forma que a equipe de auditoria o considerou esclarecido. Assim, foi proposto o arquivamento dos autos, medida que contou com a concordância do corpo diretivo da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil (AudRodoviaAviação).7.Não obstante o exposto, exarei despacho determinando o retorno dos autos à mencionada unidade técnica para que fossem saneadas algumas questões procedimentais na organização dos autos, bem como apresentando algumas considerações complementares sobre o objeto auditado.[...]13.Por derradeiro, solicitei que minha assessoria realizasse uma análise preliminar dos termos do Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022, obtido no portal de licitações da Infraero. Entre os pontos avaliados, chamou a atenção a disposição constante do seu subitem 12.6.1, que relaciona o seguinte documento no rol de exigências de qualificação técnica:"c) Comprovação que a licitante tenha executado/instalado o Engineering Material Arresting System - E.M.A.S. em Aeroporto (s).Nota: Para a comprovação do E.M.A.S. deverá ser apresentado contrato firmado na época da execução ou declaração de administrador aeroportuário, além de documento que comprove a homologação do sistema E.M.A.S. executado, podendo este último ser: Carta de Aeródromo ADC (Aerodrome Chart) que demonstre a implantação do E.M.A.S. ou declaração ou portaria de homologação do órgão regulador de aviação do país ou Atestado Técnico Operacional."14.Conforme observei nas impugnações do edital formuladas por um dos potenciais interessados, "trata-se de serviço que, ao que foi possível levantar, foi executado uma única vez em território nacional, de modo que não há competidores nacionais habilitados para tanto. Não obstante, o item 4.1.2 de Edital obstaculiza o ingresso concorrencial de empresas estrangeiras, exigindo que as mesmas, se interessadas no certame, obrigatoriamente se aliem a empresas nacionais em consórcio". Aparentemente, tal sistema foi instalado apenas no Aeroporto de Congonhas/SP.15.Assim, haveria similitude com a situação tratada no Acórdão 2.992/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, no âmbito do qual foi determinado à Infraero que:"9.3.2.2. no caso da existência de monopólio ou oligopólio na execução de serviço usualmente subcontratado, com pequeno número de empresas aptas ao fornecimento de determinado equipamento ou domínio da tecnologia construtiva tecnicamente e materialmente relevantes, abstenha-se de solicitar atestados de capacidade técnica relativos à comprovação de experiência para a sua execução;9.3.3. exija das contratadas originais, nos casos abrangidos pelo subitem 9.3.2.2 desta decisão ou no caso da subcontratação de parcela da obra para a qual houve solicitação de atestados de qualificação técnica na licitação, como condicionante de autorização para execução dos serviços, a comprovação de experiência das subcontratadas para verificação de sua capacidade técnica, disposição essa que deve constar, necessariamente, do instrumento convocatório;" (Grifos acrescidos).16.Na situação tratada no Acórdão 2.992/2011-Plenário, discutia-se a exigência de atestados de pontes de embarque, medida considerada restritiva pelo TCU por conta da reduzida quantidade de construtoras que potencialmente eram detentoras desse acervo técnico. Assim, em princípio, o mesmo entendimento poderia ser empreendido no caso do EMAS, o que demandaria um exame mais detido sobre a questão pela unidade técnica.17.Diante do exposto, restituí os autos à unidade técnica para a adoção das seguintes providências, entre outras:[...]b) analisar a conformidade da exigência consubstanciada na alínea "c" do subitem 12.6.1 e o seu potencial impacto na competividade do certame.[...]33.No que tange às exigências de habilitação técnica do referido certame, a unidade técnica levantou que houve duas impugnações contra a cláusula editalícia 12.6.1, alínea "c", promovidas pelas empresas [omissis 1 e 2]. Tais impugnações foram respondidas pela Infraero nos seguintes termos:"A experiência da INFRAERO na contratação e fiscalização das obras de instalação do sistema EMAS do Aeroporto de Congonhas permite com assertividade definir os requisitos mínimos de habilitação exigidos, a bem do interesse público. Destacamos ainda, que até mesmo as demais obras que integram o escopo da presente licitação ocorrerão em ambiente aeroportuário, em área crítica, sobre regras rígidas e específicas, devendo causar mínimo impacto às operações aéreas, o que por si, já exigem uma habilitação técnico-operacional qualificada. Portanto, a margem de erro admissível é mínima, o que requer qualificação prévia específica. Ao contrário do que afirma o impugnante, ao menos duas empresas nacionais possuem habilitação técnico-operacional de instalação do sistema EMAS e a permissão de participação de empresas estrangeiras em consórcio com empresa nacional, visa ampliar o caráter competitivo do certame na busca da proposta mais vantajosa, PROTEGENDO A ENGENHARIA NACIONAL. Portanto, como já afirmamos, não há qualquer restrição ao caráter competitivo do certame. O inconformismo apresentado pela impugnante também já fora enfrentado quando do processo licitatório de implantação do sistema EMAS no Aeroporto de Congonhas, em 2021, e validado o entendimento pelo Tribunal de Contas da União."34.Não olvido da complexidade do objeto e da necessidade de assegurar a adequada conclusão do empreendimento. Também não se discute que a instalação do EMAS é a parcela de maior relevância técnica e valor significativo, porém, não partilho da opinião da unidade técnica que a exigência não trouxe prejuízo à competividade do certame, pois duas das maiores construtoras do Brasil entraram com impugnação contra a referida exigência. Embora considere um avanço o emprego de novas tecnologias nas obras públicas, julgo que a exigências dos respectivos atestados técnicos tenha que ser avaliada com muita cautela.35.Nesse sentido, André Luís Mendes, no livro "Aspectos Polêmicos de Licitações e Contratos de Obras Públicas" (Editora Pini, 2013), asseverou que não basta o serviço ter valor significativo para que possa ser exigida a apresentação de atestados técnicos. A comprovação de qualificação técnica para determinado serviço tem de ser condição essencial para a garantia do cumprimento das obrigações por parte do contratado. Ademais, a aludida prática estaria comprometendo o desenvolvimento da engenharia nacional e restringindo indevidamente as licitações, na medida em que novos materiais e tecnologias surgem a cada ano, especialmente nos países desenvolvidos, com o seu desempenho já sido testado.36.Se houver a exigência de atestados técnicos para tais serviços, muitas empreiteiras brasileiras estariam simplesmente impedidas de participar das licitações, comprometendo a competitividade dos certames e fomentando o surgimento de cartéis. O autor cita como exemplo exatamente o caso das pontes de embarque (ou fingers) dos terminais aeroportuários. Era prática da Infraero exigir atestados técnicos relativos à sua implantação em seus editais. Ocorre que, há não muitas décadas, elas simplesmente não existiam no Brasil. Alguém teve que implantá-las uma primeira, segunda e terceira vez até que tivéssemos algumas construtoras possuidoras de atestado do serviço. Se, desde o primeiro certame, fosse o respectivo atestado exigido, seria difícil as empresas nacionais passarem a detê-lo, pois só o conseguiriam consorciando-se com as estrangeiras ou executando obras correlatas no exterior.37.Conforme o TCU constatou no âmbito do Acórdão 2.992/2011-Plenário, a exigência de atestados técnicos de pontes de embarque demonstrou ser restritiva ao caráter competitivo de licitações de obras aeroportuárias, em particular porque tais serviços também poderiam ser subcontratados com empresas especializadas. Situação semelhante ocorreu com o asfalto modificado por polímeros nas licitações de obras rodoviárias, que somente no começo do século XXI passou a aparecer nas especificações de editais do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit). Nesse caso, as construtoras nacionais demonstraram estar capacitadas a assimilar uma nova tecnologia já em pleno uso no exterior.38.No caso concreto, a apresentação de quatro propostas no certame e o desconto obtido desaconselham que se adote medida mais drástica, de forma que não vejo óbice em dar por encerrada tal questão.39.No entanto, formulo proposta de recomendação à Infraero para que avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a novas tecnologias ou materiais, quando constatar que tal exigência possa frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a cartelização de empresas ou o desenvolvimento da engenharia nacional.40.Também proponho, em face das considerações empreendidas neste tópico, dar ciência à Infraero de que a exigência de qualificação técnica constante do subitem 12.6.1 do instrumento convocatório, por exigir comprovação de serviço realizado uma única vez em território nacional, pode ter restringido o caráter competitivo da licitação, em aparente desconformidade com a determinação endereçada à Infraero por meio do subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.992/2011-Plenário.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à Infraero das seguintes constatações detectadas na fiscalização realizada por este Tribunal no Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022:[...]9.1.2. a exigência de qualificação técnica constante do subitem 12.6.1 do instrumento convocatório, por exigir comprovação de serviço realizado uma única vez em território nacional, pode ter restringido o caráter competitivo da licitação, em aparente desconformidade com a determinação endereçada à Infraero por meio do subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.992/2011-Plenário;9.2. recomendar à Infraero que, em futuras licitações de obras públicas, avalie a real necessidade de exigir atestados técnicos referentes a novas tecnologias ou materiais, quando constatar que tais exigências possam frustrar o caráter competitivo da licitação, fomentar a formação de cartéis ou comprometer o desenvolvimento da engenharia nacional;