Acórdão 2177/2019
Voto:Cuidam os autos de representação autuada a partir de matéria jornalística, a qual noticiou irregularidades praticadas em operações de financiamento do Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) com recursos do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE).[...]3.A matéria jornalística noticiou fatos que teriam ocorrido entre 2009 e 2011, relacionados a (a) fraudes em financiamentos para compra de máquinas e equipamentos envolvendo funcionários do banco e diversas empresas; e (b) irregularidades no âmbito do Programa Nacional de Agricultura Familiar (Pronaf) no Município de Limoeiro do Norte/CE, denunciadas por funcionário do banco, dando conta de que os beneficiários dos créditos do programa não seriam agricultores, mas motoqueiros, frentistas, professores e taxistas. Com relação ao Pronaf, noticiou, ainda, outras irregularidades, como a superavaliação de imóveis dados em garantia de empréstimo e projetos apresentados com falsificação de assinatura do projetista.[...]8.Passo a examinar, neste momento, as demais irregularidades e condutas, as quais fundamentaram a proposta de aplicação de sanção (alínea b do parágrafo 1213 do relatório que antecede este voto), divididas em dois grupos:8.1.ocorrências verificadas no Pronaf no Município de Limoeiro do Norte/CE; e8.2.apontamentos da comissão responsável pela sindicância 2011057.III9.Com relação às ocorrências verificadas no Pronaf no Município de Limoeiro do Norte/CE, a unidade instrutora propõe a aplicação de multa a:9.1.[resp.1], Superintende do BNB no Estado do Ceará;9.2.[resp.2], gerente geral da agência de Limoeiro do Norte entre 2009 e 2011; e9.3.[resp.3], gerente geral da agência de Limoeiro do Norte em 2011.10.Divirjo desse encaminhamento, com base nos argumentos que passo a expor.11.A fundamentação fática para a sanção seria, conforme disposto nos parágrafos 51 e 52 da instrução preliminar de peça 274, a omissão dos gestores na condução das operações do Pronaf em Limoeiro do Norte/CE, a qual teria sido demonstrada a partir das ocorrências verificadas pela sindicância e assim descritas nos ofícios de audiência: [...]12.Nas razões de justificativa, os responsáveis arguem preliminarmente o prejuízo ao contraditório e à ampla defesa, com base no argumento de que seria imprescindível a indicação de elementos fáticos e jurídicos que caracterizem a omissão a eles imputada, tendo em vista, inclusive, as atribuições inerentes aos cargos ocupados. Afirmam, nessa linha, que os fatos narrados no ofício de audiência foram sintetizados e colocados de maneira ampla e sem indicação, menção ou atribuição de conduta.13.Assiste razão aos responsáveis.14.O direito de defesa, assegurado aos acusados em geral (processos judiciais, administrativos e outros), não se resume a uma simples manifestação no processo. Perpassa por três sub-direitos: (a) direito de informação, o qual obriga o órgão julgador a informar às partes os atos praticados no processo e sobre os elementos dele constantes; (b) direito de manifestação, que assegura a possibilidade de manifestação sobre os elementos fáticos e jurídicos constantes do processo; e (c) direito de ver seus argumentos contemplados, o qual exige do julgador capacidade de apreensão e isenção para analisar as razões apresentadas.15.O direito à informação, no caso, deveria ter sido concretizado por meio da audiência, comunicação processual dirigida para que o responsável apresente defesa (razões de justificativa) quanto à ocorrência de irregularidade sem débito. Para tanto, esse expediente deveria conter, minimamente: (a) a descrição da irregularidade, com a indicação da norma violada; (b) a descrição da conduta (omissiva ou comissiva) do responsável; (c) o nexo de causalidade entre a conduta e a irregularidade, e (d) a relação de evidências, suporte probatório, relativas à irregularidade.16.Não há nos ofícios de audiência, bem como na instrução preliminar de peça 274, os mencionados elementos. Não há sequer indicação da norma violada bem como do dever jurídico inobservado pelos agentes.17.A necessidade da adequada imputação, concreção do mencionado direito à informação, é bem ressaltada por Pacelli no âmbito do processo penal no excerto a seguir transcrito (Douglas, FISCHER, PACELLI, Eugênio. Comentários ao Código de Processo Penal e sua Jurisprudência, 8ª edição. Atlas, 05/2016, p. 117):"O essencial em qualquer peça acusatória, seja ela denúncia, seja queixa, é a imputação, com a precisa atribuição a alguém do cometimento ou da prática de um fato bem especificado. Esse, ou esses, os fatos, devem ser descritos com rigor de detalhes, para que sobre eles se desenvolva a atividade probatória. A exigência de delimitação precisa do fato imputado encontra-se na linha de aplicação do princípio constitucional da ampla defesa. Para que seja ampla a defesa é necessário, então, que se saiba, com precisão, qual o fato que se diz ser o réu o autor, para que ele possa, na maior medida possível, definir os meios de prova que se ajustarão à espécie, segundo os seus interesses, bem como possa também dar a ele (fato) a definição de direito que favoreça aos interesses defensivos".18.No caso, caberia a unidade técnica, além da descrição da irregularidade, com a indicação da norma violada, proceder à individualização da conduta dos responsáveis, por meio da adequada caracterização da omissão. Como se sabe, a omissão relevante para o Direito é a abstenção de uma conduta devida. Constituída, portanto, de dois elementos, não especificados nos ofícios de audiência: um não fazer (omissão) em face de um dever jurídico de fazer (conduta exigida pela norma).19.Com relação às evidências, ressalto que a condenação não pode, conforme propõe a unidade instrutora, se basear exclusivamente em depoimentos colhidos pela comissão de sindicância e em pedidos de prioridade e adoção de procedimentos céleres, visto que, essas condutas, caso não violem as normas que disciplinam a concessão de financiamentos, são atividades típicas de gestão, as quais não caracterizam, por si só, irregularidades passíveis de sanção.20.Tampouco há como se inferir que os financiamentos foram irregulares com base no alegado aumento do volume de financiamentos contratados na gestão dos responsáveis. O aumento de volume de financiamentos não é suficiente para caracterizar uma conduta omissiva por parte dos gestores. Não é demais lembrar que a prova indiciária, juízo dedutivo por meio do qual, a partir de vários fatos conhecidos e provados (indícios), se demonstra outro fato, exige uma concatenação de ocorrências interrelacionadas para que se chegue à conclusão acerca do fato que se pretende provar, conforme informam os seguintes enunciados da jurisprudência selecionada desta Corte:"A prova indiciária, constituída por somatório de indícios que apontam na mesma direção, é suficiente para caracterizar fraude a licitação por meio de conluio de licitantes, não se exigindo prova técnica inequívoca para tanto." (Acórdão 333/2015-Plenário, de minha relatoria) "Indícios concatenados e harmônicos constituem prova indireta ou indiciária. Indícios vários e coincidentes são prova." (Acórdão 2.735/2010-Plenário, Rel. Ministro Benjamin Zymler) 21.Verifico, portanto, que, não obstante as diversas irregularidades praticadas no programa em questão, tratadas nos documentos encaminhados ao Tribunal, não houve, por parte da unidade instrutora, o devido cuidado na individualização da conduta dos responsáveis, bem como na especificação das evidências que dariam suporte às irregularidades, razão pela qual acolho as razões de justificativas de [resp.1, resp.2 e resp.3] com relação às ocorrências verificadas no Pronaf no Município de Limoeiro do Norte/CE.Acórdão:9.5. dar ciência deste acórdão ao Banco do Nordeste do Brasil S.A., à Presidência da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados e aos responsáveis.