Acórdão 2188/2024
Voto:Trata-se de relatório de auditoria com foco nas campanhas publicitárias realizadas pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR).2. As ações de comunicação do Poder Executivo Federal são regulamentadas pelo Decreto 6.555/2008. Este decreto institui o Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal (Sicom) , com a Secom/PR atuando como órgão central. O Sicom abrange todas as unidades administrativas dos órgãos e entidades integrantes do Poder Executivo Federal que têm atribuições de gerir ações de comunicação.[...]5. Entre outras formas, as ações de comunicação podem ser realizadas por meio de publicidade, se caracterizando de utilidade pública, institucional, mercadológica ou legal, cabendo à Secom/PR a coordenação e a execução somente das duas primeiras modalidades (art. 3º, V, c/c o art. 6º, I, do Decreto 6.555/2008):"considera-se serviços de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o público em geral" (art. 2º da Lei 12.232/2010 - grifou-se).6. A execução dessas ações publicitárias é terceirizada pela Secom/PR por meio da contratação de serviços de publicidade, que segue rito estabelecido pela Lei 12.232/2010, a qual exige a intermediação das atividades de propaganda por agências de publicidade (art. 4º).7. Diferentemente do modelo tradicional de contratação pública, que abrange dois atores (o contratante e a contratada), neste caso, ocorre a interação entre diversos atores - anunciante, agência, fornecedores especializados (produção e ferramentas de tecnologia em publicidade) e veículos de comunicação e divulgação.8. O procedimento de contratação pode ser assim descrito:- inicialmente é elaborado instrumento convocatório em que consta um documento chamado briefing, que contempla as informações para caracterizar a necessidade de publicidade. É nesse material que se encontra o valor estimado para a campanha;- em seguida, são elaboradas pelas agências proposta de solução publicitária; contendo: diagnóstico das necessidades de comunicação publicitária do órgão ou entidade responsável pela licitação; estratégia de comunicação publicitária; ideia criativa e estratégia de mídia; e- na sequência, é definida a agência vencedora pelos critérios de julgamento "melhor técnica" ou "técnica e preço". (normalmente, a etapa de produção das peças consome 10% do custo total da campanha, ao passo que a etapa de veiculação de mídia consome 90%).9. No bojo dos trabalhos, foram identificadas seis causas que podem levar à diminuição da eficácia na aplicação de recursos: (i) estimativa deficiente do custo das campanhas publicitárias; (ii) ausência de indicadores aptos a medir os resultados das campanhas publicitárias;[...] (v) deficiência dos relatórios com análise dos resultados das campanhas;[...]II - ESTIMATIVA DEFICIENTE DO CUSTO DAS CAMPANHAS PUBLICITÁRIAS10. De forma geral, o custo final de uma campanha é a soma do custo de cada inserção publicitária (valor cobrado pelo veículo de comunicação) multiplicado pela quantidade das respectivas inserções.11. Das quinze campanhas analisadas, nenhuma contemplou previsões acompanhadas de memória de cálculo para a definição do orçamento referencial, baseado em indicadores e metas como o alcance, a frequência, a visibilidade, o impacto pretendido (por exemplo, apenas informar, provocar uma ação, mudar opinião etc.) e a relevância do tema para o governo.12. Assim, cada uma das métricas, (por exemplo, alcance e frequência) tem reflexo na quantidade de inserções e nos tipos de meios de comunicação que serão utilizados (televisão, rádio, internet, mídia externa, cinema, jornal, revista etc.) e, consequentemente, no custo final da campanha.13. Em resposta a ofício de requisição da equipe de auditoria, a Secom/PR confirmou que "não há manual ou normativo prevendo processo padronizado de predição ou estimativa de custo total das campanhas" (peça 79, p. 2).14. Consoante apontado pelos auditores, "essa falta de parâmetros leva à percepção de que orçamento é estimado com base em entendimento subjetivo dos profissionais da Secom/PR, baseado no nível de importância de cada campanha para o governo federal".15. Posto isso, acolho a proposta de determinação para que a Secom/PR realize a estimativa de custo das campanhas publicitárias, incluindo memória de cálculo (inclusive comparativamente com outras campanhas) para estabelecer o orçamento referencial destinado às ações.III - AUSÊNCIA DE INDICADORES QUE MEÇAM OS RESULTADOS DAS CAMPANHAS PUBLICITÁRIAS E DEFICIÊNCIA DOS RELATÓRIOS COM ANÁLISE DOS RESULTADOS DAS CAMPANHAS16. Também foi evidenciada a ausência de indicadores definidos na fase de planejamento das campanhas para mensurar se os objetivos da ação publicitária foram atingidos.17. Como exposto, pela equipe de auditoria:"a ausência de indicadores aptos a medir os resultados das campanhas gera duas consequências principais, ambas opostas a preceitos basilares da administração pública:a) a primeira, que se contrapõe ao princípio da eficiência, é o fato de que não há como saber se o orçamento destinado a uma ação publicitária foi insuficiente, ideal ou excessivo;b) a segunda, afronta direta ao princípio da motivação, reside no fato de o gestor público ter liberdade para gastar centenas de milhões de reais com base em justificativas demasiadamente genéricas, denotando grau de discricionariedade excessivo." (grifou-se).18. Por exemplo, não há como saber se uma campanha orçada em R$ 10 milhões poderia atingir os objetivos de comunicação do governo com R$ 8 milhões, gerando economia de 20%.19. A falta de indicadores de resultados e a ausência de parâmetros objetivos de orçamentação pode ser um dos fatores para que tenha havido grande disparidade entre o previsto e o efetivamente executado:[...]20. Ademais, abre-se margem para decisões discricionárias do gestor público que geram despesas significativas com base em fundamentação genérica.21. Por exemplo, das campanhas analisadas, houve autorização para orçamento complementar no total de R$ 117,9 milhões com justificativas genéricas como "com vistas ao atingimento dos objetivos de comunicação da ação".22. Desta feita, entendo pertinente a proposta de determinação à Secom/PR para que durante a elaboração do briefing preveja "a definição de indicadores aptos a medir os resultados pretendidos com cada campanha publicitária, contemplando aspectos qualitativos e quantitativos, sem prejuízo de recomendação para que seus normativos internos, especialmente o Manual de Procedimentos de Ações de Publicidade, contemplem tal previsão".23. Por uma questão lógica, se não são definidos indicadores na fase de planejamento, a mensuração posterior à campanha fica comprometida.24. Depois da realização das campanhas, foram efetuadas pesquisas pós-teste, em que a equipe de auditoria constatou a ausência de um resumo sintético que destaque os resultados chave da campanha e os confronte com as metas estabelecidas. Essa síntese seria crucial para que o gestor possa avaliar a adequação do orçamento utilizado e garantir a transparência dos investimentos públicos em publicidade.[...]44. Por defluir diretamente do texto constitucional, acolho também a proposta de determinação do Ministério Público junto ao TCU no sentido de que as ações de publicidade institucional observem o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, no sentido de que: "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".Acórdão:9.1. com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, determinar à Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR) que, no prazo de 180 dias, adote providências para que as campanhas publicitárias realizadas no âmbito dos contratos de serviços de publicidade passem obrigatoriamente a:9.1.1. incluir, no briefing das campanhas publicitárias, memória de cálculo para o valor estimado do custo inicial da campanha publicitária, bem como indicadores e metas para mensuração da consecução dos resultados pretendidos com as demandas de campanhas, consoante o princípio do planejamento nas licitações e contratos (art. 1º, § 2º, da Lei 12.232/2010, c/c o art. 5º da Lei 14.133/2010);9.1.2. incluir, nos relatórios de resultados das campanhas publicitárias, métricas mínimas e padronizadas e quadro sintético que resuma os principais resultados atingidos pela campanha e que os compare com as metas definidas previamente, consoante o princípio do planejamento nas licitações e contratos (art. 1º, § 2º, da Lei 12.232/2010, c/c o art. 5º da Lei 14.133/2010);9.1.3. observar o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal;