Acórdão 1381/2014
Voto:15.Este é mais um caso em que se apreciam, após lapso de tempo muito além do que se poderia considerar razoável, atos de aposentadoria em que foi computado tempo de serviço rural, certificado pelo INSS, sem que, contudo, tivesse sido comprovado o recolhimento das contribuições pertinentes ao tempo rural.16.Neste processo, o lapso temporal observado é extraordinariamente longo: 20 anos.17.Em vários processos semelhantes, o Tribunal, considerando o longo tempo decorrido entre a emissão do ato e o respectivo julgamento, bem como outros elementos normativos e fáticos do caso concreto, decidiu por considerar legais as aposentadorias, em caráter excepcional.18.A decisão que tenho por justa no presente caso é a mesma.19.Em 2009 relatei processo semelhante, objeto do Acórdão 6042/2009 - TCU - Primeira Câmara, em que o Colegiado decidiu pelo registro do ato, assim ementado: "SUMÁRIO: APOSENTADORIA. CÔMPUTO DO TEMPO DE ATIVIDADE RURAL. NÃO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES. CASO SINGULAR. CONCESSÃO DO REGISTRO.O conjunto dos aspectos jurídicos e fáticos peculiares do caso singular, entre eles o excessivo lapso temporal decorrido entre a vigência do ato e sua apreciação para fins de registro, dá ensejo à ponderação de princípios, em favor da segurança jurídica, como medida de aplicação do melhor direito e realização da justiça material."[...]26.Em seguida a essa passagem, reporta-se ao magistério de Hans-Uwe-Erichsen sobre o mesmo valor e a mesma hierarquia dos princípios da legalidade e da segurança jurídica: "O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica do qual se extrai a ideia de proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que uma solução para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singular".27.Esta Corte trilhou nos anos recentes o mesmo caminho que prescreve a doutrina e que vem decidindo o Supremo Tribunal Federal. Refiro-me em especial ao Acórdão 2417/2009 - TCU - Plenário, cujo voto condutor é do eminente Ministro Augusto Nardes:"Em caráter excepcional, constatada a ilegalidade após 17 anos entre a data da publicação do ato de concessão de aposentadoria e a sua apreciação por parte deste Tribunal, para fins de registro, é possível a aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança em favor do interessado, para evitar reversão à ativa e/ou redução de seus proventos, desde que não tenha, de alguma maneira contribuído para a ocorrência, tendo se limitado a agir na esteira da boa-fé."[...]29.Neste processo, como naquele examinado pelo Ministro Nardes, também não se registra qualquer indício de má-fé; ou seja, há presunção de que os aposentados não contribuíram para o pagamento que agora, 20 anos depois, discute-se ser ilegal, limitando-se a agir na esteira da boa-fé, sendo consequências possíveis do julgamento pela ilegalidade o retorno à ativa, a redução dos proventos, ou o desembolso de quantia que se estima ser expressiva.[...]32.Não existe uma linha temporal imaginária, definida em norma ou nas jurisprudências judicial e administrativa, a assinalar o ponto em que, na ponderação, o princípio da legalidade começa a ceder frente ao princípio da segurança jurídica.33.Depreende-se do ordenamento jurídico e de precedentes judiciais, que a força da segurança jurídica começa a revelar-se a partir de cinco anos, daí em diante potencializando-se gradualmente para, em exame conjunto de outros elementos fáticos e normativos, conduzir à manutenção do ato tido por ilegal, até um ponto hipotético em que prevaleceria sobre a legalidade tão somente pelo transcurso do tempo.34.Entre esses dois extremos, medeiam situações em que os demais elementos fáticos e normativos (como idade, condições econômicas, valor dos proventos, onerosidade das alternativas, plausibilidade da interpretação da norma, entendimentos jurisprudenciais vigentes) terão mais ou menos força adicional ao lapso temporal para, na ponderação, definir que princípio deverá prevalecer.35.Considerando a conexão da segurança jurídica em sua dimensão subjetiva com a dignidade da pessoa humana, o meu sentimento é que atos emitidos há mais de 20 anos e sobre os quais não se levantou mínima dúvida sobre o agir dos emissores e dos beneficiários, que se limitaram, nas palavras do Ministro Augusto Nardes, a agir na esteira da boa-fé, em legítima confiança nas decisões do Estado, não podem ser anulados, perdendo relevância a consideração de outros elementos fáticos e normativos, como os exemplificados no parágrafo anterior.[...]37.O elemento fulcral é que os atos foram emitidos quando, na administração e nos tribunais, se tinha por absolutamente legal o cômputo do tempo de atividade rural para fins de aposentadoria, devidamente certificado, independentemente da comprovação do recolhimento das contribuições, segundo manifestações expressas desta Corte em decisões de 1997 (quando os atos que aqui se examinam estavam em vigência entre quatro e cinco anos) e ainda afirmadas em 2006 (Acórdão 740/2006 - TCU - Plenário).[...]41.Nas ponderações envolvendo a segurança jurídica, a necessidade de considerar a interpretação que se dava à norma quando da edição dos atos sob exame de legalidade, já havia sido discutida nesta Corte pelo saudoso Ministro Ubiratan Aguiar, em seu voto revisor no Acórdão 1306/2003 - TCU - Plenário, citado pelo Ministro Augusto Nardes no Acórdão 868/2010 - TCU - Plenário (grifos meus):"10. Observo, contudo, que a necessidade de observância de circunstâncias específicas, inerentes a cada um dos concretos examinados por esta Corte autoriza o aplicador do direito - sempre trafegando dentro dos limites estabelecidos pelo ordenamento jurídico - a considerar a forma como se vinha interpretando determinada norma, em momento pretérito. Tal faculdade encontra amparo na busca da preservação da segurança jurídica (por vezes o intérprete enfrenta o desafio de conciliar, em sua decisão, o valor da segurança jurídica e o princípio da legalidade).11. Nunca é demais observar que o valor segurança jurídica pode ser identificado, com bastante clareza, no comando contido no inciso XXXVI do art. 5º da Constituição Federal, onde se estipulou que "a lei não prejudicará o direito adquirido o ato jurídico perfeito e a cosia julgada". Impõe-se, por esse motivo, reconhecer que o ato de levar em conta o modo pelo qual vinha o Tribunal deliberando acerca de dada matéria não configura afronta ao modelo jurídico vigente em nosso país. É bem verdade, contudo, que a tal fator não se pode pretender conferir caráter imperativo. Consubstancia-se apenas como um dos elementos a serem considerados pelo aplicador do direito, ao apreciar cada um dos casos que lhes são submetidos."[...]25. O que viso demonstrar com esse relato da evolução dos entendimentos é que à época em que o INCRA concedeu aposentadoria à Senhora Maria de Lourdes Mesquita Cardoso, 15/02/1993 (data bem anterior à da publicação da primeira edição da MP 1523, 14/10/1996,) a questão da obrigatoriedade de comprovação do recolhimento das contribuições previdenciárias como condição para aproveitamento do tempo de serviço rural para fins aposentadoria no serviço público não era objeto de controvérsias nesta Corte de Contas e, ao que parece, também no STJ ou no STF. A discussão, pelo que revelam as decisões e acórdãos fundamentais sobre o assunto, aqui citados, passou a ser suscitada no STJ e no STF a partir de 1997 e começou a pacificar-se nesta Corte por volta do ano de 2005.Acórdão:9.1. considerar legais e conceder registro às aposentadorias de [8 nomes];