Acórdão 1724/2025
Sumário:O exame de legalidade, para fins de registro, do ato de pensão não pode ultrapassar seus limites objetivos para reanalisar a estrutura de proventos do ato de aposentadoria do instituidor já registrado pela Corte de Contas há mais de cinco anos.Voto:Trata-se de ato de pensão civil instituída por [omissis], em favor de [beneficiário], emitido pela Fundação Nacional de Saúde e submetido a este Tribunal para fins de registro.2. Em suas análises, a unidade técnica detectou a seguinte irregularidade na estrutura remuneratória da aposentadoria do instituidor, utilizada como base ao cálculo de proventos da pensão, o que motivou a proposta de ilegalidade e negativa de registro do ato concessório: - pagamento concomitante das vantagens previstas nos arts. 62 e 193 da Lei 8.112/1990, em desacordo com a vedação expressa no §2º deste último ("Art. 193... § 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192, bem como a incorporação de que trata o art. 62, ressalvado o direito de opção").3. A instrução anota que o instituidor aposentou-se em 15/4/1994, cujo ato concessório foi julgado legal e registrado nesta Corte de Contas no TC 013.349/2006-4 (Acórdão 6140/2009-2ª Câmara, relator: Ministro Benjamin Zymler, proferido em 17/11/2009), ocasião em que o Tribunal endossou o pagamento da vantagem "opção" (art. 193) e sua concomitância com os quintos de função comissionada (art. 62).4. Nesse contexto, a Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) ressalta a jurisprudência firmada no Acórdão 11468/2019-1ª Câmara (relator: Ministro Vital do Rêgo), sedimentada no Acórdão 663/2023-Plenário (idem) e em vários outros julgados, no sentido de que:Eventual irregularidade em ato de aposentadoria registrado pelo TCU, sem possibilidade de revisão de ofício (art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU), pode ser objeto de nova análise de legalidade na apreciação de pensão civil decorrente, pois a concessão da pensão é ato novo, também complexo, que somente se aperfeiçoa após a análise realizada pelo TCU no exercício da competência prevista no art. 71, inciso III, da Constituição Federal. (verbete de jurisprudência selecionada extraído dos Acórdãos 11468/2019-1ª Câmara, relator: Min. Vital do Rêgo; 457/2020-2ª Câmara, relatora: Min. Ana Arraes; 8659/2021-1ª Câmara, relator: Min. Benjamin Zymler; e outros).5. Aduz que a impossibilidade de pagamento concomitante das vantagens do art. 62 e 193 da Lei 8.112/1993 foi assentada no Acórdão 2.988/2018-Plenário (relatora: Ana Arraes).6. Em linha divergente, o Ministério Público de Contas, representado no feito pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, propõe a legalidade e o registro do ato pensional, com base na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal ilustrada por oito acórdãos de suas duas turmas, proferidos entre 2021 e 2025, que cassaram decisões desta Corte de Contas sob o fundamento de ser ilegal a deliberação que, "para além de examinar os requisitos da concessão de pensão, revolve ato de deferimento de aposentadoria (...) considerada legítima no âmbito daquela Corte há mais de cinco anos" (excerto da ementa do acórdão proferido no MS 39.302 AgR/PR; relator: Ministro Nunes Marques; julg.: 19/12/2023, Segunda Turma). Seguem-se os precedentes anotados no parecer do Parquet especializado:[...]7. Nesse passo, o órgão ministerial aduz os seguintes fundamentos à sua proposta:"Não se desconhece que este Tribunal possui entendimento no sentido de considerar a pensão como um novo ato concessório, distinto do ato de aposentadoria, e por esse motivo seria viável ao TCU reanalisar eventuais irregularidades constantes de ato de inativação, ainda que registrado. (...) O entendimento consolidado no âmbito da Suprema Corte é no sentido de considerar ilegal acórdão do Tribunal de Contas da União que ultrapassa os limites objetivos da apreciação da pensão e reanalisa ato de aposentadoria do instituidor, já registrado pela Corte de Contas, há mais de cinco anos.No que concerne ao valor da pensão civil, verifica-se uma dependência absoluta entre a pensão e a aposentadoria que lhe deu origem, uma vez que o valor do primeiro benefício tem como base de cálculo o valor do segundo, conforme disposto no caput do art. 23 da Emenda Constitucional 103/2019 (...). (...) Por este fundamento, o valor dos proventos da aposentadoria deve ser utilizado para efeito de cálculo da pensão civil, incluindo-se, portanto, todas as rubricas recebidas na inatividade, inclusive as parcelas decorrentes do exercício de funções comissionadas como opção e quintos.Nessa linha de entendimento, oportuno transcrever a manifestação do Ministro Flávio Dino, nos autos do supracitado MS 39.736 MC-REF/DF [Primeira Turma, julg.: 1/7/2024], in verbis:'14. De acordo com o Formulário de Concessão de Pensão Civil (e-doc. 11, p. 4-5) constante dos autos, a pensão por morte seria concedida em valor "igual à totalidade dos proventos percebidos pelo aposentado na data anterior à do óbito, até o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, acrescido de setenta por cento da parcela excedente a este limite".15. O valor considerado para pagamento de pensão à impetrante, portanto, somente seguiu o que já era praticado em relação aos proventos do instituidor da pensão desde 20.09.1984, o que foi, inclusive, apreciado pelo próprio TCU em 12.09.1985.16. Esta Corte possui precedentes no sentido de ser ilegal o ato administrativo que exorbita o exame da regularidade da pensão por morte, conforme requisitos objetivos desse benefício, e desconstitui o próprio ato de concessão da aposentadoria de servidor já falecido, no que tange ao valor dos proventos, depois de decorridos mais de dez anos (...) '.A supressão de vantagens constantes dos proventos de pensão civil, que já foram apreciadas na aposentadoria do instituidor, cujo ato tenha sido registrado há mais de cinco anos, implica, necessariamente, a revisão do ato de inativação, o que é vedado pelo art. 260, § 2º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, em razão da decadência.'§ 2º. O acórdão que considerar legal o ato e determinar o seu registro não faz coisa julgada administrativa e poderá ser revisto de ofício pelo Tribunal, com a oitiva do Ministério Público e do beneficiário do ato, dentro do prazo de cinco anos da apreciação, se verificado que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má‑fé'.Além disso, nessa hipótese, a parcela opção é insuscetível de supressão ou alteração, em virtude da prescrição prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999.'Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé'.Embora o pagamento cumulativo da vantagem opção com os quintos seja atualmente considerado irregular e tenha havido falha no cálculo da opção, o caso concreto está protegido pelo instituto da decadência tanto pela Lei do Processo Administrativo, conforme o entendimento firmado no âmbito do Supremo Tribunal Federal, quanto pelo Regimento Interno do TCU, logo a pensão civil poderá prosperar".8. Assentado esse necessário histórico, passo a decidir.9. O caso vertente guarda semelhanças com o versado no já referido Acórdão 663/2023-Plenário, relatado pelo Exmo. Ministro Vital do Rêgo.10. Na ocasião, apresentei declaração de voto favorável ao ato de pensão então apreciado, em cujos fundamentos defendi seu registro com base em normas e princípios de segurança jurídica positivados na Lei 9.784/1999 (Lei Geral do Processo Administrativo) e no Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), atualizado pela Lei 13.655/2018.11. Em síntese, busquei demonstrar a antijuricidade da impugnação, no exame de legalidade do ato pensional, da mesma estrutura de proventos já apreciada e considerada legal por ocasião do registro do ato de aposentadoria do instituidor em conformidade com a jurisprudência vigente à época. Todavia, a tese não foi acolhida, restando vencida por cinco votos a três.12. A partir de então, acedi à posição majoritária desta Corte de Contas para alinhar-me, com ressalva, à tese confirmada no Acórdão 663/2023-Plenário.13. Entretanto, conforme bem demonstrado no parecer do Ministério Público de Contas nos presentes autos, o Supremo Tribunal Federal vem consolidando sua jurisprudência pela estabilização da estrutura de proventos em casos da espécie, porém sob o fundamento adicional da impossibilidade de revisão do ato administrativo (acórdão da jurisdição de contas) após a consumação do prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999.14.  Aos precedentes anotados no parecer do Parquet especializado, acresço o MS 39976/DF (relator: Ministro Flávio Dino; julg.: 12/03/2025; monocrático), cuja decisão bem expõe os fundamentos da tese em consolidação no E. STF:"A controvérsia que é objeto destes autos se consubstancia no exame da regularidade do ato do Tribunal de Contas da União que, sob o argumento de analisar a legalidade da pensão da impetrante, promove reanálise do ato de concessão da aposentadoria por ele próprio registrado há mais de 30 (trinta) anos.No caso, o ato de concessão de pensão por morte da impetrante foi considerado ilegal pela Corte de Contas, que lhe negou o registro, ante a impossibilidade de se acumular, na base de cálculo da aposentadoria anteriormente percebida pelo instituidor, o pagamento da vantagem "opção" com o pagamento dos "quintos/décimos/VPNI".Para o TCU, a análise do ato de concessão da pensão em destaque é independente em relação à apreciação da legalidade do ato de aposentadoria do instituidor. Segundo consta nas informações prestadas pela autoridade coatora, "a determinação contida no acórdão impugnado não revisa nem cassa nenhum suposto julgamento anterior pela legalidade da pensão civil da Impetrante, nos termos ora analisado, mas, sim, o aprecia originalmente" (eDOC nº 17, p. 8).Sustenta-se, ainda, que o ato de aposentadoria do Instituidor é distinto e dissociado do ato de pensão civil ora em discussão, concluindo que o julgamento pela legalidade e/ou ilegalidade do ato de aposentadoria do instituidor não é capaz de vincular o julgamento do respectivo ato de pensão civil.No caso em análise, reputo que o ato coator (Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do TCU) não possui aptidão para desconstituir situação jurídica consolidada por extenso lapso temporal (há mais de 30 anos).Dos documentos que instruem os autos (eDOC nº 4), verifica-se que o instituidor do benefício se aposentou em 1º de fevereiro de 1989 e que o ato de concessão passou pelo crivo da 1ª Câmara do TCU, tendo sido considerado legal e devidamente registrado pelo respectivo órgão em 22 de maio de 1990 (eDOC nº 6).A impetrante passou a ser beneficiária de pensão civil instituída por seu cônjuge, [omissis], servidor do Superior Tribunal de Justiça, após o seu falecimento em 28 de janeiro de 2021. O ato agora impugnado data de 27 de agosto de 2024.De acordo com o Formulário de Concessão constante dos autos (eDOC nº 4, p. 71), a base de cálculo da pensão civil seria a totalidade dos proventos de aposentadoria, "com valor do benefício equivalente a uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor dos proventos de aposentadoria, acrescida de cotas de 10 (dez) pontos percentuais por dependente, até o máximo de 100% (cem porcento) ".No presente caso, o órgão de origem considerou que o valor do salário de benefício a ser percebido pela impetrante consistiria em uma cota familiar de 50% (cinquenta por cento) do valor da aposentadoria recebida pelo servidor aposentado, acrescida da cota de 10 (dez) pontos percentuais.Ou seja: o valor considerado para pagamento da pensão à impetrante seguiu o que já era praticado em relação aos proventos percebidos pelo instituidor da pensão desde 1º de fevereiro de 1989, o que foi, inclusive, apreciado pelo próprio TCU em 22 de maio de 1990.No entanto, o TCU, ao examinar registro de pensão por morte, reputou-o ilegal, em virtude de supostas irregularidades no montante dos proventos percebidos pelo instituidor há mais de 30 (trinta) anos, e não em razão do não cumprimento dos requisitos objetivos da pensão por morte por parte da impetrante.Em outras palavras, o Tribunal de Contas da União promoveu, em 27 de agosto de 2024, na apreciação para registro de ato concessório de pensão, uma reanálise do salário de benefício da aposentadoria do instituidor, a qual foi registrada em 22 de maio de 1990. Inequívoco, portanto, o decurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99. [Grifei].Ressalto que não se está firmando entendimento no sentido de alijar, do Tribunal de Contas da União, o exercício de competência constitucionalmente atribuída à Corte. Contudo, tal atribuição deve ser exercida dentro dos parâmetros fixados na Constituição Federal. Veja-se o que reza o texto constitucional: (...) [...]Portanto, ao examinar a legalidade do ato de concessão de aposentadoria, a Corte de Contas encerra sua competência acerca deste ato administrativo complexo, perfectibilizado no seu registro. Dentre os aspectos analisados estão a composição do salário de benefício e a renda mensal inicial percebida pelo segurado do regime de previdência.A composição do salário de benefício de aposentadoria é a base de cálculo a ser utilizada para fins de fixação da pensão por morte que dela decorra e que será percebida pelo beneficiário, na condição de dependente do segurado.Desse modo, tendo a Corte de Contas firmado entendimento pela legalidade do ato de aposentadoria e decorrido o prazo decadencial aplicável à sua revisão, a regularidade da composição do benefício previdenciário não deve ser novamente avaliada, seja diretamente por meio de sua reanálise, seja de modo reflexo pelo exame da pensão por morte que dele decorra.Esta Suprema Corte possui precedentes no sentido de ser ilegal o ato administrativo que exorbita o exame da regularidade dos requisitos objetivos da pensão por morte e desconstitui o próprio ato de concessão da aposentadoria de servidor já falecido, no que tange ao valor dos proventos. Confira-se:'Na hipótese dos autos, no entanto, embora o ato de concessão da aposentadoria de fato seja distinto do ato de reversão da pensão (ambos considerados como atos complexos), a questão é que os requisitos sobre a legalidade do valor dos proventos do instituidor da pensão, com base nos valores de General de Divisão, foram devidamente analisados pelo TCU em 6.5.1986, ou seja, há mais de trinta anos (eDOC 31, ID: 09ddceeb).Constato, portanto, que a ilegalidade apontada pelo TCU ao analisar o valor da pensão devida a impetrante se refere a cálculo já analisado e homologado pelo próprio TCU há mais de 30 anos.Não se trata, portanto, de ilegalidade que diga respeito aos requisitos pertinentes à própria pensão, como por exemplo, à legitimidade da pensionista ou normas incidentes sobre o cálculo e divisão de pensão, matérias analisadas pelo TCU nesse momento.' (MS 39297/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 18/12/2023 - grifo nosso) [...]Portanto, no caso, reputo demonstrada, mediante prova pré-constituída, a violação a direito líquido e certo alegada pela impetrante, na medida em que o Tribunal de Contas da União, na prática, para além de examinar a legalidade da pensão civil por morte, promoveu a retificação da base de cálculo dos proventos percebidos pelo instituidor do benefício há mais de 30 anos.Diante do exposto, julgo o feito extinto com resolução do mérito nos termos do art. 487, I, do CPC e, confirmando a tutela provisória deferida, concedo a segurança para anular o Acórdão nº 7.414/2024 da Primeira Turma do Tribunal de Contas da União, restabelecendo-se o valor da pensão anteriormente recebida pela impetrante, com efeitos financeiros retroativos à data da impetração deste Mandado de Segurança.15. Como se vê, trata-se de fundamento distinto daquele não acolhido por ocasião do Acórdão 663/2023-Plenário, embora igualmente assentado no princípio da segurança jurídica e na identidade entre os proventos de aposentadoria chancelados pela Corte de Contas e a base de cálculo dos proventos do correspondente ato de pensão. A tese em consolidação no E. STF invoca o argumento complementar da decadência quinquenal prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999, questão pouco analisada na deliberação paradigma desta Corte de Contas.16. Nessa esteira, considero importante trazer a presente discussão ao Plenário, para que reavalie seu entendimento sobre a matéria, de modo a harmonizar sua jurisprudência com a exegese em consolidação no Supremo Tribunal Federal. Do contrário, é razoável prever o aumento do número de acórdãos deste Tribunal de Contas impugnados pela nossa Corte Suprema, em um embate improfícuo e custoso.17. Dito isso, acolho os fundamentos apresentados no parecer do douto Parquet, para propor ao Colegiado o registro do ato pensional sob exame, tendo em vista que a estrutura remuneratória que embasa os proventos da pensão sob análise foi considerada legal e registrada por este Tribunal há mais de cinco anos.Acórdão:9.1 considerar legal o ato de pensão civil em favor de [beneficiário], ordenando seu registro;