Acórdão 2320/2019
Voto:Em julgamento recursos de reconsideração interpostos por [responsáveis 1, 2 e 3] e pelo [instituto] contra o Acórdão 2.433/2017, retificado, por inexatidão material, pelo Acórdão 2.628/2017, ambos do Plenário.2.Por meio do Acórdão 2.433/2017-TCU-Plenário, no que interessa aos recorrentes, este Tribunal julgou irregulares as contas de [responsáveis 2 e 3], e do [instituto], condenando-lhes em débito e aplicando-lhes a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. Aplicou, ainda, a multa prevista no inciso II do art. 58 do mencionado diploma legal a [responsável 2] e a [responsável 1].3.Cuidam os autos, em sua origem, de Tomada de Constas Especial autuada por força do Acórdão 1.853/2015-TCU-Plenário, mediante conversão de processo de auditoria (TC 024.432/2014-8), que avaliou a terceirização de serviços médicos com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS) pelo estado e municípios do Paraná, em especial a legalidade da gestão dos valores financeiros transferidos a Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip).4.Para breve contextualização dos fatos, nos exercícios de 2013 e 2014, o Município de Bela Vista do Paraíso/PR celebrou, com vistas à terceirização de serviços médicos, os Termos de Parceria 13/2010 e 48/2010 com o [instituto], com aportes financeiros de R$ 2.763.948,69 (2013) e R$ 2.763.641,20 (2014), dos quais R$ 1.512.430,78 (2013) e R$ 1.568.187,42 (2014) eram provenientes do Fundo Nacional de Saúde (FNS).5.Na auditoria, foram constatadas irregularidades na fiscalização da execução desses ajustes, bem como a inexistência de documentos ou controles capazes de demonstrar que os serviços pagos foram efetivamente prestados, fatos que comprometeram a própria demonstração sobre a efetiva execução dos objetos pactuados.6.Conforme consignado no voto condutor do Acórdão 1.853/2015-TCU-Plenário, não havia registro dos controles de frequência dos profissionais de saúde, das respectivas folhas de pagamento e guias de recolhimento de encargos previdenciários, assim como dos atendimentos realizados, irregularidades que impossibilitaram o estabelecimento do nexo de causalidade entre os recursos federais transferidos ao município e os pagamentos realizados.7.Diante disso, o Acórdão 1.853/2015-TCU-Plenário determinou, em síntese:[...]7.2.a audiência de [responsável 1] e [responsável 2], ocupantes do cargo de Diretores do Departamento de Saúde municipal em períodos distintos, por deixarem de exigir a plena execução do objeto dos Termos de Parcerias 13 e 48/2010 e deixarem de providenciar a rescisão desses ajustes, caso constatada a incapacidade técnica da Oscip.[...]9.Nesta oportunidade, os recorrentes buscam impugnar a decisão desta Corte aduzindo as seguintes questões:9.1.se caberia serem responsabilizados pelas irregularidades descritas nos autos e se eles têm condição de pagar os valores de débito e multa que lhe foram imputados (argumento apresentado por [responsável 1] e [responsável 2]);[...]9.3.se ocorreu a terceirização irregular de profissionais de saúde nos Termos de Parceria 13/2010 e 48/2010;[...]13.Com relação à ilegalidade verificada nos autos, a jurisprudência desta Corte de Contas tem apontado pela impossibilidade de utilizar o termo de parceria - instrumento criado para disciplinar relações de interesses recíprocos (regime de mútua cooperação) - para terceirização de mão de obra, negócio jurídico em que os interesses são contrapostos, como bem ressaltado no voto condutor do acórdão recorrido, itens 15 a 25.14.Em suma, o termo de parceria estabelece um vínculo de cooperação entre os partícipes para o fomento e a execução de atividades previstas no art. 3º da Lei 9.790/1999. Trata-se, portanto, de instrumento que disciplina interesses convergentes, em regime de mútua cooperação, de natureza jurídica diversa do contrato, o que afasta a possibilidade de celebração desse tipo de ajuste para o fornecimento de mão de obra terceirizada, ainda que, no caso concreto, tenham sido executadas outras atividades, como as alegadas consultorias e ações comemorativas e pedagógicas.15.O termo de parceria também não pode ser confundido com o contrato de gestão previsto na Lei 9.637/1998, instrumento que permite ao Poder Público a formação de parceria com uma Organização Social (OS). Essa distinção foi adequadamente abordada no item 24 do voto condutor do acórdão recorrido, a seguir transcrito:24. Há uma nítida distinção entre a natureza das Organizações Sociais, cuja qualificação foi prevista na Lei 9.637/1998, e das Oscip. As primeiras seriam contratadas para assumir serviços já prestados pelo Estado, enquanto as últimas prestariam determinados serviços de interesse coletivo, que viessem a ser apoiados pelo poder público. Assim, a Oscip deveria desenvolver projetos próprios de interesse social, bem como atividades de interesse coletivo por seus próprios meios, recebendo o auxílio financeiro do poder público por meio da celebração de um termo de parceria.16.O entendimento que ora adoto se coaduna com a jurisprudência desta Corte de Contas, registrado no seguinte enunciado da jurisprudência selecionada (Acórdão 352/2016-TCU-Plenário, Rel. Ministro Benjamin Zymler):"Não há amparo legal para a contratação de mão de obra mediante a celebração de termos de parceria com Oscip ou de instrumentos congêneres (convênios, termos de colaboração, termos de fomento) com entidades sem fins lucrativos."17.Desse modo, acompanho as conclusões da unidade técnica no sentido de que o termo de parceria celebrado com Oscip não se coaduna com a contratação de entidade para o fornecimento de mão de obra.18.No caso, apesar de o escopo pactuado se referir, de forma ampla, a serviços de consultoria, assessoria e treinamento de pessoal, a planilha dos preços propostos pelo [instituto], bem como a prestação de contas apresentada pela entidade, demonstram que as despesas envolviam basicamente gastos com salários e encargos de pessoal, caracterizando o fornecimento de mão de obra, em detrimento do que fora planejado nos concursos de projeto.[...]28.Quanto às condutas praticadas, [responsável 1] foi responsável por solicitar a autorização para realização dos dois procedimentos, os quais culminaram na celebração dos termos de parceria sob exame (peça 21, p. 1-3 e peça 35, p. 1-3). [responsável 2], por sua vez, foi responsável por acompanhar e fiscalizar os termos de parceria, bem como autorizar e atestar as ações do [instituto].[...]31.Assim, considerando as atribuições dos recorrentes, responsáveis pela formação ou supervisão da terceirização indevida de mão de obra mediante celebração de termos de parceria, bem como as decisões por eles adotadas e as consequentes irregularidades delas advindas, não vislumbro fundamentos para a reforma do acórdão ora recorrido.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer e negar provimento aos recursos de reconsideração interpostos;