Acórdão 2891/2015
Voto:8. No entanto, no exercício de 2015, devido a alterações realizadas pela Secretaria de Orçamento Federal, parcela das despesas de pessoal do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) das áreas de saúde e educação não está sendo executada no Siafi, porquanto passou a ser classificada como outras despesas correntes e transferida em bloco para o Governo do Distrito Federal (GDF), impossibilitando a obtenção dos dados da forma pormenorizada necessária à apuração da despesa líquida de pessoal, conforme os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal.9. No item 25 da instrução transcrita no relatório precedente, a Semag assim resume as alterações orçamentárias promovidas:Quadro 1 - Alterações orçamentárias do FCDF na LOA[...]10. Consequentemente, não se consegue mais, apenas por meio do Siafi, verificar como são gastos os recursos de saúde e educação transferidos ao GDF, pois tais valores são repassados em bloco, como outras despesas correntes, não sendo mais possível obter no sistema todos os quesitos necessários ao cálculo da despesa de pessoal líquida de pessoal do Fundo, que são: despesas com ativos, despesas com inativos, despesas com pessoal terceirizado, indenizações trabalhistas, sentenças judiciais, despesas de exercícios anteriores e pagamento de inativos com recursos vinculados.11. Para melhor conhecimento do assunto, convém transcrever trechos da análise empreendida pela Semag, com alguns questionamentos sobre o tema:"53. A questão de fundo que perpassa toda a alteração orçamentária ocorrida no exercício de 2015 e muitas vezes não explicitada é a da legalidade do pagamento de inativos das áreas de saúde e educação com recursos federais transferidos ao FCDF. A Lei 10.633, de 27/12/2002, institui o FCDF nos seguintes termos:'Art. 1º Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF, de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal.§ 1º As dotações do FCDF para a manutenção da segurança pública e a assistência financeira para a execução de serviços públicos deverão ser discriminadas por atividades específicas.54. A atribuição de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal foi entendida como responsabilidade do Governo Federal, inclusive no que diz respeito ao pagamento de inativos, sendo as folhas referentes às polícias processadas através do sistema de administração de recursos humanos do Governo Federal. No entanto, não é consensual em quais atividades podem ser aplicados os recursos de assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação.55. Embora essa lei específica apenas afirme que as dotações para a execução de serviços públicos deverão ser discriminadas por atividades específicas, recentemente a Secretaria de Orçamento Federal e a Controladoria-Geral da União têm entendido, por analogia às regulamentações dos limites constitucionais de saúde e educação, que o pagamento de inativos não pode ser realizado com recursos do Fundo, vez que essas despesas não se enquadrariam como serviços públicos de saúde e educação.56. Ainda assim, desde que o Fundo foi criado, houve pagamento de inativos das áreas de saúde e educação. E a proporção de inativos vem aumentando. Antes da criação do Fundo, o repasse era mediante convênio e também incluía o pagamento de inativos. A participação do pagamento de inativos vem aumentando porque as regulamentações dos limites constitucionais de saúde e educação não consideram para esses limites os gastos com inativos. Assim, o Governo do Distrito Federal, para cumprir os mínimos de saúde e educação, utiliza recursos próprios preferencialmente para o pagamento de ativos. ... (...) 58. No entanto, foi cogitado por vários envolvidos que o Governo do Distrito Federal não tem como, pelo menos a médio prazo, abrir mão da utilização dos recursos do Fundo para pagamento de inativos. Se ele utilizasse os recursos da União para outras despesas de educação e saúde, os inativos teriam que ser pagos com recursos próprios, mas, em 3/3/2015, o Tribunal de Contas do Distrito Federal decidiu emitir alerta ao governador do DF, Rodrigo Rollemberg, e às Secretarias de Fazenda e de Planejamento sobre a extrapolação do limite prudencial (95%) de gastos com pessoal. Por outro lado, se ele paga os ativos com recursos do Fundo e os inativos com recursos próprios, o GDF não cumpre os mínimos constitucionais de saúde e educação.59. Salvo melhor juízo, tudo indica que a solução encontrada pela 'técnica orçamentária' ao alterar as ações de saúde e de educação em 2015 foi a de obscurecer as informações a respeito da aplicação desses recursos, não havendo mais o problema do pagamento de inativos, pois a definição da aplicação dos recursos, bem como a sua execução, não se daria mais no Siafi, como era até 2014.60. Essa solução, entretanto, encontrou objeções dentro do próprio Poder Executivo Federal. Quando da publicação do primeiro relatório de gestão fiscal de 2015, a Nota Técnica 669/2015/Decon/DE/SFC/CGU/PR, da Controladoria-Geral da União, chama atenção ao fato de ser indiferente a forma de transferência de recursos. Tais recursos são federais e têm inclusive limite próprio dentro do limite das despesas de pessoal da União, conforme estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.61. Além disso, a forma de repasse dos recursos não descaracteriza a sua finalidade. Ou seja, o simples fato de os recursos estarem sendo repassados na modalidade de transferência não altera a realidade desses recursos, nem impede o fato de estarem sendo utilizados para pagamento de inativos, apenas a obscurece, atentando contra o princípio da transparência.62. Por fim, cabe ressaltar, como bem justifica a mensagem de veto de alguns dispositivos da lei que criou o Fundo Constitucional do DF, que fiscalizar as transferências e as aplicações dos recursos do FCDF é atribuição constitucionalmente reservada ao Tribunal de Contas da União, vez que se trata de recursos federais. O relatório do Acórdão 1.730/2008-TCU-Plenário também atesta que, 'ainda que transferidos, os recursos do FCDF mantêm a titularidade federal'."12. Feitas essas e outras considerações, a unidade técnica traz os seguintes apontamentos finais sobre a matéria (item 80 da instrução transcrita no relatório precedente):a) os recursos do FCDF são federais e é competência do TCU a fiscalização das despesas por meio dele executadas, assim como o julgamento das respectivas contas, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Contas da União;b) a legalidade do pagamento de despesas com inativos e pensionistas da educação e da saúde com recursos do FCDF não é consensual;c) a alteração da modalidade de aplicação "90 - Aplicações Diretas" para a modalidade "30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal" e, consequentemente, a alteração do Grupo de Natureza da "Despesa 1 - Pessoal e Encargos Sociais" para o "GND 3 - Outras Despesas Correntes" não legitimam o pagamento de inativos e pensionistas com recursos do FCDF e nem eximem a União de manter registro, para cômputo do limite com pessoal do FCDF, dos valores despendidos nas áreas de educação e saúde; ed) a não disponibilização no Siafi dos gastos distritais com pessoal nas áreas de educação e saúde da forma como acontecia até o exercício de 2014 (ou de forma similar, possibilitando identificar todos os quesitos estipulados nos §§ 1º e 2º do art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal para o cálculo da despesa líquida de pessoal) impossibilita a plena gestão do Ministério da Fazenda e a fiscalização e controle da Controladoria-Geral da União, assim como o exercício, pelo Tribunal de Contas da União, das atribuições que lhe são determinadas nos §§ 1º e 2º do art. 59 da LRF.13. É bom dizer que a questão da legalidade do pagamento de inativos de saúde e educação com recursos do FCDF vem repercutindo em outros processos deste Tribunal, em especial no TC 022.651/2014-4, conduzido pela SecexFazenda, em que se propõe a análise de mérito em relação ao assunto.14. De qualquer maneira, e ante a afirmação da Semag de que as alterações orçamentárias levadas a efeito no Fundo Constitucional do Distrito Federal em 2015, na tentativa de resolver o problema do pagamento de inativos, acabam por obscurecer as informações a respeito das despesas nas ações de saúde e de educação ao excluír do Siafi a definição da aplicação desses recursos, bem como a sua execução, como era até 2014, e tendo em vista o estabelecido nos arts. 18, 19, 20, 55 e 59 da Lei Complementar 101/2000, considero pertinente a proposta de se determinar à Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que adotem medidas imediatas com vistas ao restabelecimento, para o exercício de 2016 e subsequentes, da sistemática vigente até o exercício de 2014 relativamente às ações orçamentárias com despesas do FCDF, bem como determinar à STN que a execução orçamentária e financeira dos recursos federais do Fundo seja realizada diretamente no Siafi, por se tratar de valores sob a responsabilidade e titularidade da União, de acordo com o disposto na Lei 10.633/2002 e na jurisprudência do Tribunal de Contas da União.15. Além disso, em face das dificuldades de controle advindas das alterações promovidas na forma de execução de despesas do Fundo para o exercício de 2015, cabe também, nos termos propostos pela Semag, recomendar à Controladoria-Geral da União e à Secretaria do Tesouro Nacional que tomem providências junto ao Governo do Distrito Federal com o fim de apurar a fidedignidade dos dados dos recursos federais gastos com saúde e educação que compõem os Relatórios de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal do exercício de 2015. Acórdão:9.7. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que, diante do estabelecido nos arts. 18, 19, 20, 55 e 59 da Lei Complementar 101/2000, adote medidas imediatas com vistas ao restabelecimento,  para o exercício de 2016 e subsequentes, da sistemática vigente até o exercício de 2014, com o objetivo de realizar a execução orçamentária e financeira dos recursos federais do Fundo Constitucional do Distrito Federal diretamente no Siafi, por se tratar de valores sob a responsabilidade e titularidade da União, de acordo com o disposto na Lei 10.633/2002 e na jurisprudência do Tribunal de Contas da União, informando a este Tribunal, no prazo de sessenta dias, as providências adotadas;