Acórdão 1440/2016
Voto:Trata-se de denúncia acerca de possíveis irregularidades no âmbito da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), mais especificamente no funcionamento da Comissão de Especialistas instituída em 2012 para avaliar os resultados (tanto no aspecto técnico quanto na regularidade da aplicação financeira) dos projetos de pesquisa custeados pela Capes e executados por intermédio de seus parceiros.2. De acordo com a denúncia, os profissionais da Comissão estariam sendo contratados pelo Instituto de Matemática Pura e Aplicada (Impa) sem nenhum critério de seleção, sem comprovação de capacidade técnica adequada para emissão de pareceres técnicos. No seu entender, a Comissão custaria mais de R$ 150.000,00 por mês e poderia estar sendo usada para satisfazer interesses pessoais escusos. Haveria, ainda, inúmeros projetos sendo distribuídos para análise sem a devida prestação de contas apensada ao processo. Com isso, o denunciante requereu a aplicação das medidas cabíveis.[...]26. (iii) Resta analisar a legalidade da composição da equipe de apoio. Em resposta a uma diligência, a Capes enviou o ofício 3/2015-GAB/Capes (peça 12), no qual consta que:1. Não houve contratos/acordos firmados pela CAPES com a Associação Instituto Nacional de Matemática Pura e Aplicada - IMPA para a alocação temporária de profissionais com vistas à prestação de serviços junto à Comissão de Especialistas de que trata a Portaria CAPES 147/2012.2. Não houve formalização de vínculo entre CAPES e IMPA para a alocação temporária em tela. Os prestadores de serviços que apoiaram os trabalhos da Comissão de Especialistas foram contratados mediante recibo de pessoa física, pelo IMPA com seus próprios recursos. Estes trabalhos foram encerrados em dezembro de 2014.27. Com isso, a unidade instrutiva concluiu pela irregularidade do procedimento, em face da indevida terceirização dos serviços, em afronta ao art. 37, caput e incisos II e IX, da CF/1988, à Lei 8.745/1993, ao Decreto 2.271/1997, à IN-SLTI/MPOG 2/2008 e à jurisprudência deste TCU (Acórdãos 1.815/2003, 2.085/2005, 1.520/2006, 4.730/2009, 1.466/2010 e, em especial, 1.069/2011, todos do Plenário).28. No tocante a esta irregularidade, tendo por base tanto as competências previstas no Estatuto da Capes quanto as disposições da portaria 147/2012, foram realizadas as audiências de [omissis], enquanto Presidente da Capes, e de [omissis], então Diretor de Gestão.29. Recebidas as respostas, a unidade instrutiva concluiu que as razões de justificativa não afastaram as irregularidades, motivo pelo qual propôs sua rejeição e aplicação de multa aos ex-gestores. Sobre este ponto, vejo que a unidade técnica realizou um exame parcialmente correto.30. De fato, a alocação de profissionais contratados pelo Impa na equipe de apoio à comissão de especialistas foi irregular. Por meio do Acórdão 1.069/2011-TCU-Plenário, esta Corte analisou a possibilidade de realizar a terceirização de certos procedimentos relativos à análise e emissão de pareceres em prestação de contas de convênios, de forma instrumental e em auxílio à instrução processual. Eis as deliberações do Tribunal em sede de consulta, portanto, de caráter normativo:9.2.1 as atribuições inerentes ao acompanhamento e à análise técnica e financeira das prestações de contas apresentadas em virtude de convênios, ajustes ou instrumentos congêneres, que tenham por fim a transferência voluntária de recursos da União para a execução de políticas públicas, constituem atividade precípua e finalística da Administração e, em consequência, não podem ser objeto de terceirização, conforme art. 1º, § 2º, do Decreto nº 2.271/1997 e art. 9º, incisos I, II e III, da Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008;9.2.2 as atividades de apoio ao acompanhamento e à análise das referidas prestações de contas podem ser objeto de terceirização quando forem, nitidamente, acessórias ou instrumentais e não requererem qualquer juízo de valor acerca das contas, além de não estarem abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratarem de atribuições de cargo extinto, total ou parcialmente, nos termos do art. 1º, caput e § 2º, do Decreto nº 2.271/1997 e dos arts. 6º, 7º, § 2º, 8º e 9º da Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008;9.2.3. a prestação de serviços terceirizados não deve criar para a Administração contratante qualquer tipo de vínculo com os empregados da contratada que caracterize pessoalidade e subordinação direta, de acordo com o art. 4º, inciso IV, do Decreto nº 2.271/1997 e os arts. 6º, § 1º, e 10, inciso I, da Instrução Normativa SLTI/MP nº 2/2008;31. Como se vê, o TCU deliberou que, em regra, não seria possível a terceirização de serviços abrangidos pelo plano de cargos do órgão ou entidade ou se houvesse qualquer tipo de vínculo entre a Administração contratante e os empregados da contratada que caracterizasse pessoalidade e subordinação direta, uma vez que a terceirização deve se referir aos serviços, e não à mera alocação mão de obra (body shop). Por outro lado, seria possível terceirizar serviços acessórios ou instrumentais, desprovidos de caráter analítico e decisório, ou que tratassem de atribuições de cargo extinto, sempre observadas as prescrições legais e regulamentares sobre o assunto (especialmente o Decreto 2.271/1997 e a IN-SLTI/MPOG 2/2008).32. No presente caso, há indícios de que as atividades da equipe de apoio foram realizadas de forma instrumental ou acessória, sem juízo de valor sobre a regularidade dos auxílios concedidos pela Capes para os projetos de pesquisa, cuja decisão final competia à comissão de especialistas. Todavia, os serviços da equipe de apoio não poderiam ter sido prestados da forma como ocorreu, por meio do Impa, que se disponibilizou a auxiliar a CAPES, em decorrência da longa parceria e programas de fomento executados conjuntamente, por meio de contratação temporária de profissionais para o apoio da comissão (peça 12, p. 3).33. Portanto, escorreita a conclusão da unidade instrutiva no sentido de que tais serviços ou deveriam ter sido realizados por quadro próprio da Capes, ou por meio de contratação temporária da União (Lei 8.745/1993), ou mediante o devido processo licitatório, conforme fosse o caso, no exercício do poder discricionário do gestor, devidamente justificado. Dissinto da zelosa unidade técnica apenas no tocante à responsabilização.[...]39. Por último, e mais importante, restou evidente que a Capes conseguiu reduzir de 3.809 processos, apontados pela CGU como passivo de 2011, para 194 processos que se encontravam na situação a aprovar no início de 2015, consoante o precitado ofício 3/2015-GAB/Capes, demonstrando a importância do trabalho da comissão de especialistas sob exame para o cumprimento das recomendações do controle interno. Assim, as razões de justificativa de [ex-presidente] devem ser rejeitadas, mas sem aplicação de multa.Acórdão:9.1. com fulcro no art. 74, § 2º, da Constituição Federal de 1988, c/c arts. 1º, inciso XVI, e 53 a 55 da Lei 8.443/1992, conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.3. rejeitar as razões de justificativa de [ex-presidente], deixando-se, em face das peculiaridades atinentes ao presente caso, de cominar a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992;9.4. com fulcro no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, dar ciência à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior que é possível a terceirização de serviços acessórios ou instrumentais, desprovidos de caráter analítico e decisório, ou que tratem de atribuições de cargo extinto, sempre observadas as prescrições legais e regulamentares sobre o assunto, especialmente o Decreto 2.271/1997 e a IN-SLTI/MPOG 2/2008, à luz do Acórdão 1.069/2011-TCU-Plenário;