Acórdão 906/2020
Proposta de Deliberação:O presente processo refere-se à representação acerca de supostas irregularidades cometidas pelo Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB), na condução do pregão eletrônico 126/2019, pelo menor preço global, com vistas à "contratação de empresa especializada em contact center para prestação de serviços de atendimento humano, receptivo e ativo, por meio de diversas mídias e canais de atendimento (telefone, e-mail, portais, mídias sociais, serviços de mensageria, cartas e atendimento presencial), incluindo planejamento, gestão dos serviços e atividades acessórias inerentes ao processo de atendimento".2.Segundo sintetizado na instrução inicial da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), as alegações do representante foram no sentido de que "teriam ocorrido diversas ilegalidades cometidas pela pregoeira do BNB, consubstanciadas em infundadas, subjetivas e exaustivas diligências relacionadas precipuamente às planilhas de custos e formação de preços das licitantes, o que teria resultado na desclassificação de várias empresas e na inobservância do princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração".3.Em exame preliminar, a unidade instrutiva concluiu pela ocorrência de formalismo exagerado na avaliação das propostas e das planilhas de custos e formação de preços apresentadas pelas empresas participantes do pregão eletrônico 126/2019.4.O BNB teria contrariado, ademais, as normas previstas no edital, especialmente a do item 8.1, bem como os esclarecimentos prestados aos licitantes, ao exigir que apresentassem planilhas de composições de custos em observância estrita ao anexo X, quando tais planilhas deveriam ter apenas caráter instrumental, servindo de subsídios para repactuações dos contratos celebrados.5.Por essa razão, a desclassificação de licitantes teria sido indevida e, como consequência, foi selecionada proposta com valor substancialmente mais elevado, com potencial de acarretar dano ao erário.[...]8.Os autos retornaram à unidade instrutiva, que promoveu a oitiva do BNB (peça 17), relativamente aos seguintes fatos:"a) desclassificação de licitantes em razão de excesso de rigor formal na análise das planilhas de composição de custos e formação de preços em certame cujo critério de julgamento era por menor preço global, em desconformidade com regras previstas no edital (e.g. itens 8.1 e 8.14.2 e Anexo X) e com o esclarecimento prévio prestado aos potenciais concorrentes, e contrariando a jurisprudência do Tribunal, no sentido de que as referidas planilhas possuem caráter subsidiário e instrumental, e erros dessa natureza, inclusive a cotação de lucro zero ou negativo, não devem, em princípio, constituir hipótese de exclusão de propostas em certame cujo critério de julgamento seja por menor preço global (...) ".9.Em resposta à oitiva, a entidade narrou os motivos da desclassificação de cada licitante até chegarem à empresa vencedora e trouxe a informação de que o recurso interposto pela [empresa] (representante) foi julgado parcialmente procedente, anulando-se o ato administrativo que declarou a empresa [omissis] vencedora do certame. Assim, a fase de julgamento de propostas foi reaberta para a recorrente comprovar a exequibilidade de sua proposta, por meio da apresentação de documentos aptos ou, alternativamente, demonstrar que o contrato administrativo já apresentado permite comprovar a exequibilidade da proposta apresentada na licitação.10.Considerando os esclarecimentos prestados pelo BNB, a Selog elaborou a análise de mérito propondo considerar a representação procedente, revogar a medida cautelar e determinar ao BNB que adote as providências necessárias à anulação dos atos administrativos de desclassificação das [licitantes 1, 2, 3, 4 e representante] no Pregão Eletrônico 126/2019.[...]12.Acolho a análise empreendida pela unidade instrutiva cujos fundamentos adoto como razões de decidir.13.Com efeito, o provimento parcial do recurso interposto pela empresa [representante] não é suficiente para elidir a irregularidade verificada no pregão 126/2019. Conforme salientado na instrução reproduzida no relatório antecedente, a desclassificação das licitantes em razão de divergências entre os percentuais apresentados nas respectivas planilhas de custos e os valores constantes da planilha do anexo X do edital implicou inobservância às próprias regras do instrumento convocatório, especialmente ao disposto no item 8:"8.1. Para classificação e julgamento das propostas de preços e lances será adotado o critério de menor preço global, que servirá de base para definição do vencedor. (...) 8.14. O licitante que ofertou o menor preço obriga-se a encaminhar ao BANCO, em arquivo único e 'zipado', por meio da opção 'Enviar Anexo' do sistema Comprasnet, no prazo máximo de 2 (duas) horas, contado da solicitação do Pregoeiro, não sendo considerados documentos anexados após o referido prazo:8.14.2. planilha de composição de custos, conforme Anexo X - Planilha de Composição de Custos para Efeito de Repactuação";14.Insta ressaltar ainda que os esclarecimentos prestados pelo BNB aos licitantes também apontaram o caráter exemplificativo do anexo X ao edital para a elaboração das planilhas de custo. Nesse sentido, reproduzo o exame efetuado pela Selog:"17. (...) o banco deixou assente que a planilha do Anexo X teria por único objetivo auxiliar o licitante a propor o preço de uma hora de atividade para cada cargo. Afirma ainda que 'Por essa razão, foram sugeridos na planilha os itens de custo da empresa referentes ao empregado. Todos esses custos cabem à empresa'.18. Ainda nesses esclarecimentos, consta que 'o preço da hora atividade apurado pela empresa, com base nos seus custos, para cada cargo, será transportado para a planilha do ANEXO IX - MODELO DE PROPOSTA para que a empresa apresente o seu preço global. Apenas o preço global será considerado na proposta da empresa'.19. Por fim, o documento de esclarecimento corrobora a informação de que 'o Anexo X servirá apenas como modelo exemplificativo, devendo o licitante efetuar as alterações que julgar necessárias, sendo responsável pelas informações constantes de sua planilha de composição de custos'.20. Todavia, em que pesem os critérios estabelecidos no edital, além dos esclarecimentos prestados pelo Banco do Nordeste, observa-se, conforme manifestação trazida aos autos pelo gestor e chat do Pregão, que foi exigido dos concorrentes que as planilhas de composição de custos observassem estritamente o modelo sugerido no referido Anexo X.21. Além disso, o item 8.1 do edital, que estabelece o critério de menor preço global para o julgamento das propostas não prevaleceu, tendo sido realizado o julgamento das propostas adentrando nas minúcias das planilhas de custos apresentadas, o que desclassificou diversas empresas com base em supostas falhas na apresentação e composição dessas planilhas.22. Se o licitante poderia efetuar as alterações que julgasse necessárias em uma planilha de apoio, que serviria de instrumento para a formação do preço global, não se afigura razoável a desclassificação de participantes por possíveis infrações, inclusive de cunho formal, ao detalhamento dos custos a serem suportados pela empresa na eventual execução contratual. (...) 27. Sobre o tema, o TCU tem entendimento firme, reforçado no recente Acórdão 39/2020-TCU-Plenário, Ministra Relatora Ana Arraes, no sentido de que a planilha de preços tem caráter instrumental, sendo que eventual erro é de ampla e exclusiva responsabilidade do licitante, que deve arcar com os custos da execução contratual. No mesmo sentido, os Acórdãos 963/2004-TCU-Plenário, Ministro-Relator Marcos Vinícius Vilaça; Acórdão 1.179/2008-TCU-Plenário, Ministro-Relator Raimundo Carreiro; Acórdão 4.621/2009-TCU-2ª Câmara, Ministro-Relator Benjamin Zymler; Acórdão 2.060/2009-TCU-Plenário, Ministro-Relator Benjamin Zymler; Acórdão 2.562/2016-TCU-Plenário, Ministro-Relator Augusto Sherman.28. Sobre a questão dos percentuais de lucro, também apontado como falha na elaboração da planilha de custos, registra-se o também recente Acórdão 839/2020-TCU-Plenário [Primeira Câmara], Ministro-Relator Weder de Oliveira, cujo voto consignou que 'a relevância de se avaliar a exequibilidade da proposta está em, por esse meio, inferir a existência de elevado risco de inexecução do contrato' e que 'a ocorrência de lucro zero ou prejuízo de pequena monta não leva inexoravelmente a essa conclusão, nem a lei assim determina'. No mesmo sentido foi o Acórdão 3.092/2014-TCU-Plenário, Ministro-Relator Bruno Dantas".15.A conduta do BNB de desclassificar propostas sob a alegação de serem inexequíveis afrontou o princípio da competitividade e impediu que fosse selecionada a proposta mais vantajosa para a Administração, objetivo precípuo do procedimento licitatório.16.Tendo em vista, portanto, que o BNB não logrou êxito em demonstrar a regularidade do pregão eletrônico 6/2018, acompanho a proposta da Selog para que a presente representação seja considerada procedente e que seja determinada à entidade a adoção de providências para a anulação dos atos de desclassificação das [licitantes 1, 2, 3, 4 e representante] no Pregão Eletrônico 126/2019, bem como dos atos posteriores, com o consequente retorno do pregão à fase de análise da proposta da [licitante 1].Acórdão:9.2. determinar ao Banco do Nordeste do Brasil S.A., com fundamento no art. 71, IX, da Constituição Federal, c/c art. 45 da Lei 8.443/1992, que:9.2.1 adote, no prazo de 15 (quinze) dias, providências com vistas a anular os atos de desclassificação das [licitantes 1, 2, 3, 4 e representante] no pregão eletrônico 126/2019, quando da análise da efetividade de suas propostas, conforme item 8.6 do edital, bem como anular os atos posteriores, com retorno do pregão à fase de análise da proposta da [licitante 1], caso deseje dar continuidade ao certame;