Acórdão 3828/2024
Proposta de Deliberação:Em exame, tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde  (FNS) em razão da impugnação parcial de despesas realizadas com recursos repassados à Secretaria Municipal de Saúde de Salvador/BA, entre 2002 e 2008, no âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), do Programa Saúde da Família (PSF), do Programa de Epidemiologia e Controle de Doenças (PECD) e das ações de gerenciamento de Unidades Básicas de Saúde (UBS).[...]14. Em parecer inicial, o MP/TCU, representado pelo procurador Rodrigo de Lima Medeiros, discordou do encaminhamento da unidade instrutiva, por entender que ocorrera a prescrição da pretensão de ressarcimento. Todavia, como à época da elaboração de seu parecer este Tribunal ainda não havia deliberado sobre a questão da prescrição à luz das decisões do Supremo Tribunal Federal no RE 636.886, propôs o sobrestamento o julgamento do processo, e, alternativamente, o acolhimento do encaminhamento sugerido pela unidade instrutiva.15. Considerando a superveniência da Resolução TCU 344/2022, aprovada na sessão plenária de 11/10/2022, determinei a restituição dos autos ao MP/TCU para que se manifestasse em consonância com as disposições do novo normativo.16. Desta vez, o parecer foi no sentido da inocorrência da prescrição e da anuência com a proposta de mérito da unidade instrutiva, acrescida da aplicação de multa aos responsáveis que tiverem as contas julgadas irregulares.[...]17. Entendo que, no caso concreto, incidiu a prescrição.[...]Diante do exposto, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste colegiado:9.1. reconhecer, com fundamento nos arts. 2º e 11 da Resolução TCU 344/2022, a ocorrência das prescrições punitiva e ressarcitória;9.2. encaminhar cópia deste acórdão ao Fundo Nacional de Saúde e aos responsáveis;9.3. informar aos interessados que o inteiro teor da presente deliberação estará disponível para consulta no dia seguinte à sua oficialização, no endereço www.tcu.gov.br/acordaos;9.4. encerrar o processo e arquivar os autos.Voto Revisor:Tratam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde em desfavor de diversas pessoas físicas e jurídicas, em razão da parcial impugnação das despesas realizadas com recursos federais, repassados à Secretaria de Saúde do Município de Salvador - BA, nos exercícios de 2002 a 2008, no âmbito do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS), do Programa Saúde da Família (PSF), do Programa de Epidemiologia e Controle de Doenças (PECD) e de gerenciamento de Unidades Básicas de Saúde (UBS).[...]A tomada de contas especial foi instaurada em cumprimento às determinações proferidas no âmbito dos Acórdãos 3.169/2011, 1.196/2014 e 2.159/2015, todos do Plenário, relatados pelo E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, as quais transcrevo a seguir:"9.2. fixar o prazo de 90 (noventa ) dias, a contar da data de ciência deste Acórdão, para que o Fundo Nacional de Saúde - FNS instaure, se ainda não o fez, e conclua a Tomada de Contas Especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do débito, referentes às irregularidades apontadas na execução dos Programas de Epidemiologia e Controle de Doenças - PECD, de Agentes Comunitários de Saúde - PACS, de Saúde da Família - PSF e de gerenciamento de Unidades Básicas de Saúde - UBS, celebrado entre o Município de Salvador/BA e a [omissis], levantadas pela Controladoria-Geral da União no Relatório de Demandas Especiais n. 00190.007364/2007-13, e comunicadas ao Ministério da Saúde através do Aviso n. 279/2008/GM/CGU-PR, de 09/04/2008; (...) fixar o prazo de 90 (noventa) dias, a contar da data de ciência deste Acórdão, para que o Fundo Nacional de Saúde cumpra as determinações constantes dos subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 3169/2011-TCU-Plenário, alertando o responsável sobre a possibilidade de aplicação da penalidade prevista no art. 268, VII, § 3º, do RI/TCU, em caso de descumprimento, de acordo com o parecer da Secex/BA:9.6. fixar novo e improrrogável prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da data de ciência deste Acórdão, para que o Fundo Nacional de Saúde cumpra a determinação constante do subitem 9.2 do Acórdão 3169/2011-TCU-Plenário, alertando o responsável sobre a possibilidade de aplicação da penalidade prevista no art. 58, inciso VII, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, VIII, § 3º, do RI/TCU;"A transcrição dos três aludidos dispositivos faz-se necessária por consistirem no cerne da controvérsia instaurada no âmbito deste processo, no qual o Relator, o E. Ministro-Substituto Weder de Oliveira, entende que as fixações de prazo para que o Fundo Nacional de Saúde instaure a tomada de contas especial não configuram inequívoco ato de apuração que importa na interrupção da prescrição das pretensões deste Tribunal.Diverge, assim, S. Exa. do parecer do Ministério Público (peça 515), que os considerou como causas interruptivas da prescrição. Considera, o E. Relator, que as determinações não têm natureza de apuração, sendo, a seu ver, "apenas fixação de prazo para que o órgão primário responsável pelo exame das prestações de contas referentes aos recursos do FNS exercesse suas competências e instaurasse a tomada de contas especial".Portanto, ao considerar que apenas foram adotadas "medidas processuais para a atuação das instâncias competentes", o E. Relator submeteu ao Plenário a proposta de reconhecimento das prescrições punitiva e ressarcitória, nos termos dos artigos 2º e 11 da Resolução-TCU 344/2022.É o que basta relatar. Decido.Divirjo do E. Relator e considero, com o Ministério Público e a Secretaria, que as três determinações exaradas pelos Acórdãos 3.169/2011, 1.196/2014 e 2.159/2015, todos do Plenário, possuem a natureza de causa interruptiva da prescrição. Demonstra o absoluto interesse institucional da Corte de Contas em dar prosseguimento à apuração do dano, ao esclarecimento dos fatos e à fixação dos montantes irregularmente desviados, mediante a instauração de Tomada de Contas Especial, único instrumento hábil para tal feitio.O conteúdo de todas essas determinações é idêntico, no sentido de que o Fundo Nacional de Saúde "instaure, se ainda não o fez, e conclua a Tomada de Contas Especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do débito". Portanto, há a plena subsunção da conduta narrada no art. 5º, II, da Resolução-TCU 344/2022, no sentido de que a prescrição se interrompe por qualquer ato inequívoco tendente à apuração do fato, pois o Tribunal foi categórico em afirmar que o Fundo Nacional de Saúde procedesse, no prazo fixado, à averiguação dos fatos.É claro o enquadramento da determinação do Tribunal na hipótese prevista no art. 5º, inciso II, da Resolução 344, pois há notável carga decisória, de determinação, de interesse na apuração dos fatos, na decisão prolatada, cujo instrumento é a tomada de contas especial. A propósito, sua instauração apenas ocorre à vista da inteligência e vontade do julgador de apurar e punir o dano que, à toda a vista, já ocorreu. Não se trata, data vênia, de mero ato de movimentação processual, mas ato de inequívoco conteúdo decisório, tendente à apuração dos fatos e fixação da autoria.No que diz respeito aos atos de apuração, a Resolução-TCU 344/2022 define os atos que são inequivocamente de apuração e de interrupção da prescrição (art. 5º, inciso II), ou atos de mera instrução processual, de mero seguimento do curso das apurações e não a interrompem (art. 5º, § 3º).A fixação de prazo ora em discussão se enquadra na primeira categoria, qual seja, a de efetiva apuração, pois os atos de mero seguimento do curso das apurações possuem natureza totalmente distinta das decisões colegiadas desta Corte, sem carga decisória expressa, conforme se depreende da leitura do art. 5º, § 3º, da Resolução-TCU 344/2022:"§ 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações."Para ilustrar o que são os atos de instrução processual de mero seguimento, idealizado na Resolução-TCU 344/2022, valho-me do recente precedente firmado na 2ª Câmara, sob a relatoria do E. Ministro Vital do Rêgo, que considerou que o despacho que encaminha o processo da prestação de contas para análise do setor técnico não constitui ato inequívoco de apuração (Acórdão 10.041/2023-TCU-2ª Câmara).Observa-se que tal hipótese em nada se parece com as determinações objeto dos Acórdãos 3.169/2011, 1.196/2014 e 2.159/2015, todos do Plenário, que, novamente, fixaram prazo que o Fundo Nacional de Saúde instaurasse a tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificasse os responsáveis e quantificasse o débito.Dessa forma, à luz da Resolução-TCU 344/2022, se as decisões não são atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações, outra conclusão não se pode chegar senão que elas são atos de apuração e interrompem a prescrição.Ademais, ainda que se convenha dizer que a determinação visou ao exercício das competências pelo órgão primário, conforme consta na proposta de deliberação do E. Relator, resta inconteste que o Tribunal praticou atos de apuração, ainda que de forma preliminar, tanto é que foram indicadas quais as irregularidades. O respeito à primariedade na atuação do órgão repassador dos recursos para instaurar a tomada de contas especial não pressupõe que os fatos não tenham sido apurados, mas tão somente que a averiguação, no âmbito da TCE, compete inicialmente ao Fundo Nacional de Saúde.Além disso, condicionar a eficácia da decisão do Tribunal, como causa interruptiva da prescrição, ao seu cumprimento pelo órgão ou entidade da Administração Pública, não encontra respaldo na Resolução-TCU 344/2022 e importaria na inimaginável eficácia limitada das decisões desta Corte, sob a dependência dos órgãos administrativos que lhe são jurisdicionados. Finalmente, a cogitada interpretação vai de encontro ao propósito idealizado na norma de impedir a desídia injustificável do Tribunal, para exercer as suas pretensões punitivas e ressarcitórias, o que não ocorreu no caso concreto. O preciosismo na definição de causas de interrupção da prescrição impede que o Tribunal de Contas da União possa exercer suas atribuições de controle e favorece, sobremaneira, as autoridades que, em caráter rotineiro, desviam recursos públicos, mediante vários procedimentos irregulares. Esta Corte atuou de forma tempestiva ao determinar, reiteradamente, que os fatos fossem averiguados pelo Fundo Nacional de Saúde, razão por que o desrespeito às medidas fixadas pelo Plenário não pode ser revertido em favor do ente omisso, permitindo que ele se beneficie da sua própria torpeza.Quando o TCU determine que se instaure uma TCE, não tem o órgão jurisdicionado a opção de a instaurar ou não; não lhe é facultado decidir se vai ou não cumprir a determinação, aguardando o transcurso do tempo para adimplir a prescrição, segundo o novo regramento do STF, para beneficiar os que desviaram recursos públicos. O ato do TCU de determinação de instauração da TCE interrompe de per si o curso da prescrição.Por tais razões, diante da ausência do transcurso quinquenal do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, acompanho a proposta da unidade técnica, anuída pelo Ministério Público de Contas, no sentido de excluir da relação processual alguns responsáveis, julgar regulares com ressalvas as contas de outros e irregulares as dos demais, condenando-lhes em débito e ao pagamento da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.4. julgar irregulares as contas de [responsáveis 1, 2, 3, 4 e 5], [empresa 1], [empresa 42, [associação], [hospital 1], [fundação] e [omissis], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", § 2º, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, condenando-lhes solidariamente ao pagamento das quantias a seguir especificadas [...]:[...]9.5. aplicar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, da forma a seguir discriminada [...]: