Acórdão 1021/2025
Voto:Trata-se de representação formulada pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, do Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU), a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo (Embratur), relacionadas a suposto desvio de finalidade das resoluções 37/2022, 38/2022 e 44/2022 elaboradas pela Diretoria-Executiva da Embratur, as quais teriam gerado indenizações exorbitantes e estabilidade descabida a membros da Comissão de Ética da Agência (peça 1, p. 1).2. Por meio do despacho à peça 36, conheci da representação por cumprir os requisitos normativos pertinentes. Determinei ainda a realização de audiência dos Srs. [responsável 1], Diretor-Presidente; [responsável 2], Diretor de Gestão Corporativa; e [responsável 3], Diretora de Marketing, Inteligência e Comunicação para que apresentassem razões de justificativa pelas irregularidades indicadas. 3. Além disso foi determinada a oitiva dos Srs. [responsável 2] e [responsável 4] para que apresentassem justificativas acerca do suposto recebimento indevido da remuneração compensatória, como verba remuneratória de quarentena de seis meses após seus desligamentos da Embratur, sem manifestação do Conselho Deliberativo da Embratur.4. Posteriormente, por meio do despacho à peça 78, determinei a oitiva da Embratur para que justificasse a instituição, por meio do item 7.4 da Instrução Normativa 010-00 (aprovada pela Resolução DIREX 7/2023), de estabilidade e vantagens pecuniárias sem previsão legal ou jurisprudencial aos membros da Comissão de Ética e Conduta, não previstas no Plano de Cargos, Carreiras e Salários da Embratur, não aprovadas pelo Conselho Deliberativo da Embratur, sem observância do art. 6º do Decreto 10.172/2019, bem como do inciso VI do art. 4º do Regimento Interno do Conselho Deliberativo da Embratur, e em desacordo com as considerações tecidas no inciso V da Resolução DIREX 1/2023.5. Após o encaminhamento da proposta de mérito pela unidade técnica, considerando a natureza jurídica das irregularidades apuradas, encaminhei os autos para manifestação do Ministério Público junto ao TCU (peça 92).6. No que se refere à irregularidade 1 (aprovação de estabilidade provisória a membros da comissão de ética), tanto a unidade técnica quanto o Ministério Público junto ao TCU consideraram que a irregularidade não deveria ensejar a aplicação de multa.[...]8. Contudo, há divergência entre o encaminhamento proposto pela unidade técnica e pelo Ministério Público junto ao TCU com relação à irregularidade 3 (pagamento de remuneração compensatória por quarentena a membros da Diretoria). O parquet propôs ciência à entidade enquanto a unidade técnica propôs a conversão do presente processo em tomada de contas especial com a consequente autorização das citações dos responsáveis identificados na instrução à peça 89.9. No tocante à análise de mérito, registro minha discordância aos argumentos formulados pela unidade instrutiva apenas no que tange à irregularidade 3, acompanhando a proposta apresentada pela Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, pelas razões que apresento no decorrer deste voto.***10. Inicialmente, considero importante a análise sobre a natureza jurídica da Agência Brasileira de Promoção Internacional do Turismo - Embratur, especialmente após a promulgação da Medida Provisória 907/2019, convertida na Lei 14.002/2020.11. A Embratur, antes conhecida como Instituto Brasileiro de Turismo, tinha a configuração de uma Autarquia Especial vinculada ao Ministério do Turismo. Com a MP 907/2019, passou a ser considerada um Serviço Social Autônomo (SSA), uma entidade com personalidade jurídica de direito privado e sem fins lucrativos, focada no interesse coletivo e utilidade pública.12. Após a publicação do estatuto da nova agência, o que se concretizou com a Resolução CDE 1, de 19 de dezembro de 2019, a Embratur deixou de ser uma autarquia e passou a ser um Serviço Social Autônomo (SSA), evidenciando sua mudança de status jurídico. Embora tenha sido deslocada da Administração Federal Indireta para um novo modelo, a Embratur mantém características que a diferenciam de outros serviços sociais autônomos do Sistema S, uma vez que possui forte ligação com a administração pública federal e é supervisionada pelo Ministério do Turismo.13. A Lei 14.002/2020 especifica que, apesar de sua natureza privada, a Embratur exerce funções de interesse coletivo e utilidade pública. A competência da entidade inclui formulação e implementação de ações promocionais de turismo, mostrando a intersecção entre administração pública e atividades sob regime privado.14. O Decreto nº 10.172, de 2019, formalizou a nova estrutura da Embratur, estabelecendo o Conselho Deliberativo, o Conselho Fiscal e a Diretoria-Executiva como órgãos de direção. O Conselho Deliberativo da Embratur, presidido pelo Ministro do Turismo, integra membros do Poder Executivo e possui papel central em decisões estratégicas. O Conselho Fiscal é também composto majoritariamente por representantes do Executivo, consolidando a supervisão sobre a entidade.15. Como bem salientado pelo parquet, embora a Embratur tenha sido transformada em um serviço social autônomo com personalidade jurídica de direito privado, ela permanece sob forte influência de normas publicísticas, diferenciando-se das tradicionais entidades do Sistema S. Sua estrutura e funcionamento refletem significativa presença governamental, com intensa ingerência do Executivo Federal, seja por meio do contrato de gestão, seja pelos mecanismos de prestação de contas e controle exercidos pelo Ministério do Turismo e pelo Tribunal de Contas da União. Esse modelo orgânico aproxima a Embratur de outras entidades como a Associação das Pioneiras Sociais, a Apex e a Agência Brasileira de Desenvolvimento Autônomo, que também promovem políticas públicas em cooperação com órgãos da União e estão sujeitas à supervisão ministerial.16. Essas peculiaridades jurídicas e administrativas impactam diretamente o processo de tomada de decisão estratégica da Embratur, atraindo a aplicação de regras e princípios típicos da Administração Pública, em detrimento do regime jurídico privado. Diferentemente das entidades do Sistema S, que possuem menor ingerência do Executivo Federal e são vinculadas a setores patronais e ao sistema sindical, a Embratur apresenta maior presença governamental, tanto por seu histórico de formação quanto pela incidência de institutos jurídicos de direito público, exigindo maior atenção das estruturas de controle para garantir a aderência às políticas de fomento ao turismo.***17. Passo a tratar das irregularidades analisadas pela Unidade de Auditoria Especializada em Agricultura, Meio Ambiente e Desenvolvimento Econômico.18. A primeira irregularidade se refere a aprovação da Resolução-Direx 37/2022, pela Diretoria-Executiva da Embratur, que instituiu a estabilidade provisória do início do mandato até um ano após o seu término para os membros da Comissão de Ética e Conduta da entidade.19. A questão central reside na razoabilidade de se criar tal estabilidade extraordinária em serviços sociais autônomos e na identificação de vício de competência na edição da norma, que foi aprovada pela Diretoria-Executiva sem a deliberação do Conselho Deliberativo, órgão máximo da entidade. Embora a Embratur seja uma pessoa jurídica de direito privado, sua atuação próxima ao Estado e a incidência de normas publicísticas tornam o tema mais sensível, especialmente considerando que a estabilidade provisória poderia, em tese, incentivar maior independência dos membros da Comissão de Ética e Conduta, protegendo a governança e os valores éticos da entidade.20. Todavia, conforme bem pontuado pela unidade técnica, a falha de governança no processo de edição da norma é evidente, uma vez que decisões com impacto sistêmico na gestão de pessoal deveriam ser submetidas ao Conselho Deliberativo, conforme previsto na estrutura normativa da Embratur. 21. Apesar disso, concordo com a proposta da unidade técnica de que a irregularidade não deve ensejar a aplicação de sanções aos gestores da Diretoria-Executiva responsáveis pela edição da Resolução, especialmente considerando que a gestão subsequente reeditou a norma, reconhecendo sua relevância. Assim, alinho-me à recomendação do parquet no sentido de expedir ciência à Embratur, nos termos do art. 9.º da Resolução-TCU 315/2020, para que deliberações ou atos normativos com impactos sistêmicos na gestão de pessoal, como a criação de hipóteses de estabilidade provisória para membros de comissões de ética ou outras instâncias deliberativas, sejam submetidos à apreciação do Conselho Deliberativo, conforme disposto no art. 6.º, II, "d", do Decreto 10.172/2019.[...]***27. A terceira e última irregularidade objeto desta Representação se refere à aprovação e ao pagamento de remuneração compensatória a membros da Diretoria-Executiva da Embratur, sem o devido respaldo legal e com vício de competência. 28. A Resolução-Direx 37/2022 instituiu o direito a essa remuneração, mas sem a necessária apreciação pelo Conselho Deliberativo, instância superior da entidade, conforme exigido pelo art. 6.º, II, "d", do Decreto 10.172/2019 e pelo Regimento Interno da Embratur. 29. No entanto, ao analisar os elementos constantes nos autos, verifico que houve parecer jurídico que embasou o pagamento da remuneração compensatória, com base na Lei 12.813/2013, que regula conflitos de interesse no âmbito do Poder Executivo Federal. Embora o tema seja controverso e envolva interpretações distintas, o parecer apresentou fundamentos jurídicos razoáveis, considerando as peculiaridades da Embratur e a ampla ingerência do Executivo Federal sobre a entidade. Assim, não se pode afirmar que a decisão foi manifestamente contra legem ou que tenha havido erro grosseiro, conforme previsto no art. 28 da LINDB, pressuposto necessário para a responsabilização pessoal dos gestores.30. Ainda que não se configure erro grosseiro ou dolo, é inegável que a decisão de autoconceder a remuneração compensatória sem a aprovação do Conselho Deliberativo representa uma falha de governança. Decisões dessa natureza, com impacto relevante na gestão de pessoal, deveriam ser submetidas à instância superior, garantindo maior transparência e alinhamento às normas de governança. Tal prática reforçaria o papel do Conselho Deliberativo como órgão de supervisão estratégica, conforme previsto na Lei 14.002/2020, e permitiria maior controle por parte do Ministério do Turismo, ente instituidor da Embratur.31. Dessa forma, entendo que, embora a irregularidade não enseje a aplicação de sanções aos gestores responsáveis, é necessário que este Tribunal atue de forma orientativa. Proponho, assim, a expedição de ciência à Embratur, para que deliberações ou atos normativos com impacto sistêmico na gestão de pessoal, como o pagamento de remuneração compensatória, sejam previamente submetidos à apreciação do Conselho Deliberativo. Tal medida visa aprimorar a governança da entidade e assegurar que decisões dessa natureza estejam em conformidade com o espírito da Lei 14.002/2020 e com os princípios que regem a Administração Pública.32. Por fim, considerando que a interpretação adotada pela gestão da Embratur foi razoável e fundamentada, não há elementos que justifiquem a instauração de tomada de contas especial. No entanto, reforço a importância de que a Embratur adote medidas para evitar a repetição de irregularidades dessa natureza, promovendo maior alinhamento às boas práticas de governança e à supervisão ministerial.***33. Dessa forma, alinho-me ao posicionamento da representante do Ministério Público pela procedência parcial da presente Representação, com os encaminhamentos propostos a seguir.34. Em relação às irregularidades 1 e 3, que tratam da aprovação de estabilidade provisória para membros da Comissão de Ética e do pagamento de remuneração compensatória por quarentena a membros da Diretoria-Executiva da Embratur, entendo que, embora não configurados dolo ou erro grosseiro, as práticas revelam falhas de governança que devem ser corrigidas. Assim, proponho a expedição de ciência à Embratur, nos termos do art. 9.º da Resolução-TCU 315/2020, recomendando que quaisquer medidas remuneratórias ou decisões com impactos sistêmicos na gestão de pessoal sejam previamente submetidas à análise e aprovação do Conselho Deliberativo, conforme disposto no art. 6.º do Decreto 10.172/2019. Tal medida visa fortalecer a governança da entidade e garantir maior alinhamento às normas aplicáveis.[...]36. Com esses encaminhamentos, busca-se [...] o aprimoramento da governança da Embratur, em conformidade com os princípios que regem a Administração Pública e com o papel fiscalizador deste Tribunal.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, uma vez presentes os requisitos e formalidades previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, e o art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.7. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência à Embratur a fim de que sejam adotadas as medidas administrativas para evitar a repetição de ocorrências referentes a aprovação de estabilidade provisória para membros da Comissão de Ética, do pagamento de remuneração compensatória por quarentena a membros da Diretoria-Executiva ou qualquer outra medida que se enquadre no art. 6.º, II, "d", do Decreto 10.172/2019 sem a aprovação do Conselho Deliberativo da entidade;