Acórdão 4003/2021
Voto:Em julgamento, recursos de reconsideração interpostos por (Responsável 1, Responsável 2, Responsável 3 e Responsável 4) contra o Acórdão 519/2013-TCU-Primeira Câmara, por meio do qual este Tribunal julgou irregulares as contas dos recorrentes, condenando-os em débito e aplicando-lhes multa, no âmbito de tomada de contas especial (TCE).[...]4. Nesta oportunidade, os recorrentes buscam impugnar a decisão desta Corte aduzindo as seguintes questões, assim sintetizadas pela Secretaria de Recursos do Tribunal (Serur), com os devidos ajustes de forma: 4.1. se resta configurada a nulidade da sindicância, por ausência de contraditório;[...]5. Examinadas as razões recursais, a Serur propôs, em pareceres uniformes, negar provimento aos recursos.6. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), em oitiva regimental, manifestou-se em discordância com a unidade instrutora, no sentido de que as alegações recursais demandariam, em contraditório, prova da autoria dos atos imputados, sendo as condenações recorridas confirmadas somente por conclusões havidas no relatório de comissão de sindicância instaurada pela jurisdicionada, razão pela qual propôs o retorno dos autos à unidade instrutora para os esclarecimentos devidos, manifestação que acolhi.7. Promovidas as medidas saneadoras pela Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), a Serur apresentou novo pronunciamento em que ratificou os pareceres anteriores, no sentido de negar provimento aos recursos de reconsideração.8. O Ministério Público junto ao TCU, por sua vez, em nova manifestação, dissentiu da unidade instrutora, propondo dar provimento aos recursos de modo que as contas sejam consideradas iliquidáveis.[...]11. Quanto ao mérito, dissinto da unidade instrutora e acolho a análise empreendida pelo Ministério Público junto ao TCU, transcrita no relatório precedente, razão pela qual incorporo seus fundamentos às minhas razões de decidir. 12. Verifico que os responsáveis, tanto em resposta à citação, quanto nas alegações recursais, sustentaram a ausência de provas nos autos e, em certa medida, a violação ao contraditório. Observo também que o acórdão condenatório se fundamentou exclusivamente no relatório da comissão de sindicância e nas análises posteriores deste, empreendidas pela unidade instrutora a quo, conforme se observa do seguinte excerto do voto condutor da deliberação recorrida (peça 20, p. 2-3):"8. Estou de acordo, no essencial, com a análise e com o encaminhamento proposto pela Secex/RJ.  (...) 10. Igualmente improcedentes são as afirmações de que o andamento do presente processo não observou os princípios constitucionais da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal. Desde a fase interna da tomada de contas especial, ou antes mesmo disso, desde a constituição da comissão de sindicância que apurou as irregularidades tratadas nos autos, o direito à ampla defesa e ao contraditório pôde ser plenamente exercido pelos envolvidos, o que ocorreu também nesta fase externa, na qual se instaurou, por meio de citação, o direito de defesa dos responsáveis, com observância do rito próprio dos processos de tomada de contas especial. 11. Resta, também, diferentemente do afirmado em algumas das alegações de defesa apresentadas, sobejamente comprovada nos autos a participação dos agentes da Caixa citados nas operações de empréstimo inquinadas, não havendo nada que desabone o relatório da comissão de sindicância ou que justifique a pecha de inepto que lhe tentam impor."13. Na primeira instrução dos recursos, a Serur também se fundamenta unicamente nos apontamentos do relatório de sindicância e no exame da unidade instrutora a quo para afastar os questionamentos dos recorrentes relativos à ausência de provas das condutas (autoria e culpa), bem como as alegações referentes ao ônus probatório e à violação ao contraditório, conforme se observa dos seguintes trechos das análises proferidas à peça 181 [...]:[...]14. Ocorre que a condenação de gestores pelo TCU deve ser decorrência de um juízo de certeza, o qual exige provas dos fatos examinados, no caso, as concessões irregulares de crédito aos clientes da agência Tamandaré/RJ, irregularidades que teriam, segundo o acórdão condenatório, ocorrido mediante "apresentação de documentação flagrantemente falsa, sonegação de informações relevantes, ausência de garantias, ausência de pesquisa cadastral, desconsideração pela existência de anotações restritivas de crédito, dissimulação da incapacidade de adimplência do creditado mediante rolagem de dívida, entre outras". 15. Além da demonstração desses fatos, deve haver também a identificação dos responsáveis. Exige-se, portanto, que a decisão esteja adequadamente fundamentada, de forma a demonstrar a conduta praticada por cada agente, seja comissiva ou omissiva, bem como a culpa (dolo ou inobservância do dever de cuidado) e o nexo de causalidade entre as condutas e o dano.16. Nesse contexto, verifico que o relatório da comissão de sindicância, desacompanhado dos elementos de prova que lhe deram suporte, não é suficiente para embasar a decisão desta Corte, pois traduz tão somente um entendimento ou conclusão acerca de determinados fatos submetidos à apreciação desse órgão. 17. Ademais, deve-se oportunizar às partes o direito de efetivamente contraditar as alegações que serviram de suporte para a decisão, e isso só é possível conferindo-lhes a possibilidade de refutar a veracidade dos fatos mencionados pela comissão de sindicância, que, em última análise, ocorre mediante o exame dos documentos que embasaram o relatório, tais como extratos, ordens de débito/crédito, depósitos, fitas de caixas, pagamentos, documentos de crédito, documentos de transferências, contratos e outros, conforme menciona a Caixa à peça 1, p. 12.18. Observo, ainda, que presunção de veracidade desse relatório não afasta o ônus do TCU de buscar as provas que o fundamentaram e elucidar os fatos sob exame, cabendo a esta Corte demonstrar as irregularidades constantes da acusação, isto é, as condutas especificadas no ofício citatório. Além disso, o entendimento adotado pelo TCU pode ser distinto daquele ao qual chegou a sindicância. Esse é, inclusive, o fundamento do princípio da independência das instâncias. Nesse mesmo sentido apontou o MPTCU (peça 184, p. 2): "A responsabilidade pela concessão irregular de créditos não pode ser firmada mediante apenas a convicção firmada pela comissão de sindicância, dado o princípio da independência das instâncias, mas sobretudo por se tratar de procedimentos formais, que necessariamente deixam registros de seus autores."19. Nesse contexto, manifestei concordância com as preocupações externadas pelo Parquet especializado em sua manifestação de peça 184, em especial quanto à constatação de que os argumentos recursais foram rebatidos pela Serur tão somente mediante menção direta ao relatório da comissão de sindicância, ou mesmo indireta, utilizando, para tanto, o relatório que acompanhou o acórdão recorrido, o qual, por sua vez, se baseou exclusivamente nas conclusões da aludida comissão.20. Especificamente quanto aos argumentos recursais apresentados por (Responsável 4), em que questiona a possibilidade de ser "condenado a repor o valor de um determinado contrato sem que ele seja juntado aos autos, para exame de sua legalidade, e sem que se saiba quem o assinou, quem o aprovou, quem autorizou o seu pagamento", a Serur restringiu-se a argumentar, na instrução de peça 181, que "as irregularidades não dizem respeito ou pressupõe a celebração de qualquer contrato, conforme alegado pelo recorrente". 21. Essa conclusão da unidade instrutora ad quem demonstra como a falta de documentos probatórios pode afetar o exame desta Corte, tornando-o superficial, prática não condizente com os preceitos exigidos pelo ordenamento jurídico para se condenar gestores ao ressarcimento ao erário. Quanto a esse ponto, o MPTCU enfatizou a necessidade de se elucidar adequadamente os fatos, nos seguintes termos:"Se não se tratam de contratos, como argumenta a instrução, há que se identificar e trazer aos autos os mecanismos ou procedimentos que vinculam os responsáveis aos atos inquinados, como por exemplo, ordens de débito/crédito, depósitos, fitas de caixas, pagamentos, documentos de créditos, transferências etc., conforme indicação constante do relatório de sindicância, peça 1, p. 12."22. Com o retorno dos autos à unidade instrutora de origem, foi realizada diligência junto à Caixa em busca de cópia da integralidade do processo de sindicância, inclusos eventuais anexos e processos apensados, bem como cópia dos dossiês de responsabilidade gerencial pertinentes aos empréstimos concedidos à empresa (Beneficiário 5) e ao crédito pessoal de (Beneficiário 7). A unidade instrutora apresentou o seguinte fundamento à medida saneadora, que corrobora as conclusões do MPTCU (peça 186, p. 4):"5. Compulsando os autos, não foi possível identificar o material aludido na manifestação do Ministério Público. De fato, apesar de ter constado à peça 1, p. 12-13, o manuseio, pelas instâncias de apuração da Caixa, de uma miríade, na casa dos 4.500 (3.000 só de extratos xerocopiados), de tipos de documentos relacionados às operações de financiamento objeto desta TCE, a Caixa, ao compor o processo, descuidou-se de juntar documentação comprobatória que individualizasse a participação dos arrolados como responsáveis na TCE.6. Em vez da juntada dos documentos, o relatório da Comissão de Sindicância limitou-se a referenciar, de forma recorrente, a localização, nos autos principais e nos anexos do processo de sindicância, daquilo que entendeu pertinente e suficiente para fundamentar a convicção lá expressa quanto à responsabilidade dos arrolados no processo apuratório." (destaquei) 23. Em resposta à diligência, a Caixa informou que, devido a um incêndio ocorrido em 2002 na unidade de arquivo regional do Rio de Janeiro, foram destruídos o processo de sindicância que deu origem a presente TCE e os dossiês de responsabilidade gerencial (peça 217, p. 4).24. Os demais documentos enviados pela Caixa (normativo de regulamento de pessoal, modelo de contrato de trabalho, estrutura de funções gratificadas e estrutura de cargos efetivos), foram considerados genéricos pela Serur, não relacionados, diretamente ao caso sob exame, razão pela qual concluiu (peça 221, p. 5):"3.5. Desse modo, observando-se por um lado a independência das instâncias, e por outro não se podendo lançar mão das conclusões do relatório de sindicância, é impossível reconstituir a responsabilização promovida nos autos com base somente em documentos genéricos, sem referência aos documentos diretamente relacionados às operações bancárias que motivaram a condenação."25. Não obstante esse entendimento, a Serur defendeu a manutenção das condenações, com base em diversos argumentos, dos quais destaco:[...]27. Tenho que os demais argumentos apresentados pela Serur na instrução de peça 221 foram adequadamente refutados pelo MPTCU. Logo, por dever de síntese e objetividade processuais, remeto ao parecer reproduzido no relatório que compõe esta decisão. 28. Assim, considerando que a documentação comprobatória da autoria das irregularidades objeto deste processo foi inteiramente destruída por um incêndio, situação que impossibilita emitir juízo consistente acerca do mérito, as contas devem ser consideradas iliquidáveis, ordenando-se seu trancamento e consequente arquivamento. Essa decisão terminativa, conforme lembrou o Parquet especializado, "não impedirá, se outras razões já não impediram, que instâncias de controle independentes, como a judicial, promovam pelos meios que lhe são próprios - e mais amplos do que os conferidos pela lei ao TCU -, caso ainda não tenham promovido, a justiça que o caso merece e requer" (peça 224, p. 5).Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer e dar provimento aos recursos de reconsideração interpostos por (Responsável 1, Responsável 2, Responsável 3 e Responsável 4) para considerar as presentes contas iliquidáveis, ordenando seu trancamento e consequente arquivamento, nos termos dos artigos 20 e 21 da Lei 8.443/1992, e, em consequência, tornar sem efeito os itens 9.1 e 9.2 do acórdão recorrido.