Acórdão 8591/2018
Voto: Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) em virtude da execução parcial do objeto do Convênio 2411/2006 (Siafi 573667), firmado com a Prefeitura Municipal de Rio Branco - MT, cujo objeto era a execução de sistema de abastecimento de água no município.2. Para a realização da avença, foi previsto o aporte de R$ 571.650,00, dos quais R$ 555.000,00 eram de responsabilidade da concedente e o restante do município.3. Por meio do Parecer 16/2015, o setor de prestação de contas da Funasa sugeriu a aprovação parcial da prestação de contas, com a glosa do valor de R$ 70.965,65, correspondente a 12,81% dos serviços, considerando que o objeto foi parcialmente executado e o objetivo foi parcialmente alcançado (peça 1, p. 179-185).[...]8. A Secex/CE examinou a documentação juntada aos autos e concluiu que o débito não persistia, porquanto comprovado o nexo de causalidade entre os recursos repassados e as obras executadas, além do atingimento do objeto e do objetivo do termo conveniado.9. Porém, o auditor propôs a audiência do Sr. [responsável] para que apresentasse as razões de justificativa (...) sobre as alterações efetuadas na planilha licitada, comparativamente com a planilha de medições da obra do convênio Convênio 2411/2006 (Siafi 573667), firmado com a Fundação Nacional de Saúde (Funasa), sem autorização expressa da concedente, em desacordo com o disposto na IN STN 1/1997, arts. 15 e 22, e, atualmente, com o disposto na Portaria Interministerial 424/2016, art. 36.10. A proposta não foi submetida ao descortino do Relator e a Secex/CE expediu o ofício de audiência nos termos supramencionados.11. Na sequência, a unidade técnica analisou a resposta do responsável e concluiu que os elementos acostados não eram suficientes para elidir a irregularidade verificada. Por essa razão, alvitrou que as contas do Sr. [responsável] fossem julgadas irregulares, com a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992.12. O Subprocurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, Lucas Rocha Furtado, divergiu da análise da unidade técnica. Para o representante do Parquet, não cabe a aplicação de sanção ao responsável, pois, além da ausência de débito, o ex-prefeito havia solicitado formalmente à Funasa a alteração do plano de trabalho, durante a vigência do convênio, sendo desconhecido o motivo pelo qual o assunto não foi apreciado pelo órgão.13. Por essa razão, o MPTCU propôs, com base no que estabelece o artigo 212 do Regimento Interno, que o processo de tomada de contas especial fosse arquivado, por ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento.14. Feito esse necessário resumo, passo a decidir.15. Inicialmente, julgo necessário tecer considerações adicionais a respeito da irregularidade execução parcial de convênio e a sua relação com a existência ou não de débito.16. De pronto, assinalo que o não cumprimento do plano de trabalho de um convênio não necessariamente implica a ocorrência de prejuízo ao erário.17. Ainda que a não execução do objeto na forma pactuada no plano de trabalho constitua uma irregularidade, a existência de débito depende do exame das circunstâncias subjacentes e dos efeitos da irregularidade na funcionalidade do objeto.18. Se a falha estiver relacionada à modificação das metas especificadas no plano de trabalho sem a autorização formal do concedente, não há que se falar em débito se a alteração não implicar perda de funcionalidade do objeto convenial nem liquidação irregular de despesas. Nessa hipótese, caberá a audiência dos responsáveis, por infração ao art. 37 da Portaria Interministerial MPOG/CGU 127/2008, in verbis:    Art. 37. O convênio, acordo, ajuste ou instrumento congênere poderá ser alterado mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou contratante em, no mínimo, trinta dias antes do término de sua vigência ou no prazo nele estipulado.  19. Da mesma forma, se a irregularidade estiver associada ao abandono do objeto, ou seja, ao não cumprimento do plano de trabalho e do cronograma, sem liquidação irregular de despesas, também não caberá a imputação de débito se o objeto for passível de ser aproveitado e não houver outros prejuízos relacionados à sua paralisação - custos adicionais de manutenção, vigilância e deterioração.20. Em suma, a execução parcial do objeto somente implicará a ocorrência de débito se estiver relacionada aos seguintes fatos: medição e pagamento de serviços não realizados, hipótese em que o prejuízo será imputado aos agentes administrativos responsáveis pela liquidação e pagamento da despesa e à empresa contratada; e ausência de funcionalidade e impossibilidade de aproveitamento da fração do objeto executada. 21. No presente caso, a Funasa apurou, no Relatório de Visita Técnica 3, de 11/10/2012, que a obra consignada no objeto da avença encontrava-se concluída, mas apresentava o percentual de execução de 87,19% relativamente à planilha aprovada pela entidade (peça 1, p. 169).22. Além disso, o órgão concedente atestou a modificação informal do plano de trabalho e a plena funcionalidade do objeto executado, ainda que distinto, em parte, do especificado no plano de trabalho.23. Sendo assim, observo que o órgão concedente não atestou o pagamento de serviços não realizados, nem a ausência de funcionalidade e impossibilidade de aproveitamento do objeto construído. Ele apenas constatou a não execução de itens que estavam contemplados no plano de trabalho original e a execução de outros, que não estavam previstos, ou seja, a modificação do plano de trabalho sem a autorização da Funasa.24. Com isso, entendo que a situação em análise se amolda ao descrito no item 18, motivo pelo qual convalido a audiência realizada pela Secex/CE, nos termos propostos pelo auditor informante.25. Quanto ao mérito, manifesto-me de acordo com a análise do Ministério Público, porém divirjo do encaminhamento proposto.26. Conforme verificado pela Secex/CE, o ex-Prefeito de Rio Branco/MT protocolou junto à Funasa/MT, em 11/12/2008 (peça 29, p. 26-28), alteração do plano de trabalho do convênio em face de necessidade de ajustes da referida obra.27. Todavia, não constam nos autos os motivos pelos quais a entidade concedente não se manifestou sobre a modificação solicitada pela Prefeitura Municipal de Rio Branco/MT, em 11/12/2008 (p. 29, p. 26-28).28. Nesse quadro, em que o Sr. [responsável] mostrou a intenção de cumprir as normas de regência e executou sistema de abastecimento de água que, ao final, entrou em funcionamento e vem beneficiando a população do município, conforme reconhecido pela própria Funasa, compreendo que não cabe a aplicação de sanção ao responsável.29. Com relação ao encaminhamento, entendo que o TCU deve julgar as contas do responsável mesmo que não tenha sido verificado débito.30. Isso porque a execução parcial do convênio é motivo para instauração de to6mada de contas especial, conforme o art. 63, § 1º, inciso II, alínea a, da Portaria Interministerial MPOG/CGU 127/2008:Art. 63. Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato ressarcimento.  § 1º A Tomada de Contas Especial somente deverá ser instaurada depois de esgotadas as providências administrativas internas pela ocorrência de algum dos seguintes fatos: (...) II - a prestação de contas do convênio ou contrato de repasse não for aprovada em decorrência de:   a) inexecução total ou parcial do objeto pactuado;31. Dessa forma, compreendo que a norma atribuiu a este fato - execução parcial do objeto - a presunção da ocorrência dano, a qual somente será confirmada ou não após a instrução do processo, seja em sua fase interna ou externa.32. Com isso, não há que se falar em falta de pressupostos para o desenvolvimento válido e regular do processo, pois a presente tomada de contas especial foi legitimamente autuada e os fatos relacionados à existência ou não do débito somente foram resolvidos após a instrução. Desse modo, cabível a apreciação das contas especiais dos responsáveis.33. A situação em tela se amolda à apreciada no Acórdão 1295/2016-Primeira Câmara, de relatoria do Ministro José Múcio, que assim se pronunciou sobre a matéria:6. Assim, em geral, o Tribunal, ao atestar mudança unilateral no plano de trabalho, opta pela regularidade com ressalva das contas, desde que a modificação não seja significativa a ponto de frustrar por completo os objetivos previstos no convênio.7. Nesse diapasão, creio ser de rigor excessivo, no caso em exame, apenar com a irregularidade das contas e aplicação de multa, com todas as consequências daí advindas. Note-se que o órgão repassador atestou que as ambulâncias estão sendo utilizadas normalmente e atendendo à população. Verificou-se ainda a correta execução financeira dos convênios, com a perfeita caracterização do liame entre os recursos financeiros e os veículos adquiridos. Além disso, a prestação de contas foi correta e tempestivamente apresentada ao Fundo Nacional de Saúde, com os documentos exigidos. Por fim, não há qualquer indício de superfaturamento, muito menos de locupletamento do gestor.34. Com isso, entendo pertinente julgar regulares com ressalva as contas do Sr. [responsável].Acórdão:  9.1. julgar regulares com ressalva as contas do Sr. [responsável], dando-lhe quitação, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do RI/TCU