Acórdão 2875/2021
Voto:Cuidam os autos de Representação sobre irregularidades ocorridas no Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Departamento Nacional (Senac-DN) em relação à sua proposta orçamentária de 2019, rejeitada pelo Ministério da Economia (ME).[...]4.No que se refere a este processo, a irregularidade diz respeito ao não cumprimento do art. 39 do Decreto 61.843/1967, abaixo-transcrito (grifos acrescidos):"Art. 39. Na elaboração dos orçamentos, as verbas reservadas às despesas de administração não poderão ultrapassar a vinte e cinco porcento (25%) da receita própria prevista, não computadas, nesta as subvenções extraordinárias concedidas pela AN, cabendo ao CN fixá-la, anualmente, para a AN, à vista da execução orçamentária e dentro desse limite."5.De acordo com o que foi noticiado, o Senac teria ultrapassado o referido percentual, pois não teria computado nas despesas administrativas as despesas de capital, o que teria ensejado a reprovação de sua proposta orçamentária pelo Ministério da Economia.[...]7.Posteriormente, o Senac-DN recorreu da decisão e conseguiu sua anulação com fundamento na infringência ao direito do contraditório e da ampla defesa, por meio da Portaria Sepec-ME 6.214, de 4/3/2020. No entanto, no mesmo ato, assegurado o direito à ampla defesa, o Ministério da Economia manteve o entendimento de não aprovar, para o exercício de 2019, a proposta orçamentária do Senac, por não atendimento ao que consta no art. 39 do Decreto nº 61.843/1967.8.Novamente o Senac recorreu da decisão e o processo ainda se encontrava pendente de julgamento à época da emissão da instrução da unidade especializada.9.De qualquer forma, a unidade instrutora deu prosseguimento ao exame, uma vez que a atuação deste Tribunal independeria da decisão definitiva do Ministério da Economia ou do recém recriado Ministério do Trabalho e Previdência, haja vista a competência do TCU para apreciar atos que envolvem a gestão de recursos públicos federais.10.Na sua manifestação de mérito, a unidade especializada entendeu que não teria ocorrido irregularidade praticada pelos gestores do Senac especificamente na elaboração da peça orçamentária de 2019, uma vez que o entendimento era controverso e que, em exercícios anteriores, a proposta orçamentária da entidade havia sido aprovada pelo órgão ministerial sem essa crítica.11.Considerou, ainda, que, como entidade privada, com prerrogativas de autogestão, o Senac teria mais liberdade para definir seu orçamento, sendo mais adequado, no caso específico da execução do orçamento de 2019, que a interpretação a ser dada ao art. 39 do Decreto 61.843/1967 consistisse em desconsiderar as despesas de capital da área administrativa.[...]13.O Ministério Público, por sua vez, discordou da proposta da SecexTrabalho por entender que, embora não coubesse a reprimenda aos agentes em razão da irregularidade, tendo em vista a divergência de interpretações anteriores, caberia a este Tribunal determinar que as despesas de capital fossem incluídas no conceito de despesas administrativas do art. 39 do Decreto 61.843/1967.[...]15.Portanto, o Ministério Público de Contas pugnou, em suma, pelo conhecimento e procedência da representação para determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial que, na elaboração de seu orçamento, inclua no conceito de 'despesas administrativas' referido no art. 39 do Decreto 61.843/1967 tanto as despesas de custeio como as de capital destinadas às atividades administrativas da entidade, em consonância com o entendimento do Ministério da Economia sobre o cálculo do limite para despesas administrativas estabelecido, arquivando-se o processo após as comunicações de praxe.[...]21.Corroboro a proposta do MPTCU, utilizando os seus fundamentos como minhas razões de decidir, sem óbice dos comentários que passo a tecer.22.De fato, reconheço a existência de interpretações divergentes sobre a inclusão das "despesas de capital" no conceito de "despesas administrativas" do art. 39 do Decreto 61.843/1967.23.O Senac havia normatizado, em seu Código de Contabilidade e Orçamento (Codeco), aprovado pela Resolução-Senac 1.100/2018, o entendimento de que deveriam ser computadas neste limite apenas as despesas correntes, conforme art. 15, transcrito a seguir:"Art. 15. No Orçamento, a Despesa Corrente, exceto as Transferências a Instituições Privadas, da subfunção Administração Geral, não poderão ultrapassar 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Corrente prevista."24.Embora tal previsão não fosse válida, tendo em vista que o ato normativo interno não poderia ampliar o que o decreto pretendeu restringir (ou seja, as despesas administrativas), ela dava "ares" de legalidade ao procedimento que vinha sendo adotado pelo Senac.25.Portanto, quando se afirma que não houve irregularidade no ato do Senac-DN, não se quer dizer que o Ministério da Economia agiu de forma incorreta ao reprovar a proposta orçamentária da entidade ou que a interpretação dada pelo Senac-DN ao art. 39 do Decreto 61.843/1967 foi escorreita, mas sim que a infração cometida pelo gestor poderia ser considerada escusável.26.Em outras palavras, reconhecer a divergência de interpretação existente em 2019 não significa dizer que foi adequada a exclusão das "despesas de capital" do conjunto de "despesas administrativas" previsto no art. 39 do Decreto 61.843/1967. Ao contrário, ao analisarmos os conceitos de despesas correntes e de capital, não há nada que indique que um dos dois deve excluir as despesas administrativas.27.Os conceitos de "despesas de capital" e "despesas correntes" já existiam na época de publicação do Decreto 61.843/1967 e, se o legislador quisesse se referir apenas a despesas administrativas correntes, ele teria especificado.28.Acrescente-se que, no Orçamento da União (formalizado pela Lei Orçamentária Anual), há despesas de capital nas Ações Orçamentárias que compõem o Programa de Manutenção e Administração do Governo Federal, isto é, há despesas de capital nas ações que contêm despesas administrativas, fato que evidencia que os termos não se excluem.29.Assim, o conceito de "despesas administrativas" se contrapõe ao conceito de "despesas finalísticas", podendo ambos englobar "despesas correntes" ou "despesas de capital", a depender da área a que são direcionadas: se área fim ou área meio.30.O art. 39 do Decreto 61.843/1967, portanto, limita os gastos com a área-meio do Senac a 25% da receita própria prevista, a fim de que a entidade direcione a maior parte de suas receitas a consecução de seus fins.31.Tal interpretação se coaduna com o princípio da eficiência do gasto público, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal, conforme defende o MPTCU.32.A relativa autonomia do Senac para decidir sobre o seu orçamento, por ser pessoa jurídica de direito privado, não o exime de obedecer a esse princípio. Conforme jurisprudência pacífica deste Tribunal, as entidades do Sistema S, muito embora obedeçam a regulamentos próprios, devem observar os princípios gerais da Administração (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), uma vez que prestam serviços de interesse público com recursos originados de contribuições parafiscais (Acórdãos 3.249/2013-TCU-Plenário, 8.519/2019-TCU-Primeira Câmara e 1.302/2021-TCU-Plenário, entre outros) 33.Interpretar de forma diversa seria o mesmo que concluir que o Senac poderia concentrar suas despesas na área-meio, desde que elas fossem despesas de capital, prejudicando o alcance de benefícios para o seu público-alvo. Definitivamente não poderia ser esse o espírito e a finalidade da norma em questão.34.Não é demais lembrar que, no TC 033.532/2018-4, que deu origem a esta representação, foi apresentada notícia de utilização de recursos da [omissis], entidade sustentada, em parte, por repasses compulsórios do Senac, no valor de R$ 24 milhões, para aquisição de imóveis de alto luxo na orla de Ipanema para uso da diretoria.35.O caso denota o risco de permitir o gasto ilimitado com despesas administrativas.36.Dessa forma, para aferição do limite contido no art. 39 do Decreto 61.843/1967, o Senac deve somar tanto as despesas administrativas correntes quanto as despesas administrativas de capital.37.Frise-se que não se trata de uma regulamentação da norma pelo TCU, mas de sua interpretação.Acórdão:9.2. determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial que, na elaboração de seus orçamentos, inclua no conceito de "despesas administrativas", referido no art. 39 do Decreto 61.843/1967, tanto as despesas de custeio como as de capital destinadas às atividades administrativas da entidade;