Acórdão 1539/2016
Sumário:1. De acordo com os fundamentos anotados no voto condutor do Acórdão 892/2012-Plenário, com apoio em diversos outros precedentes jurisprudenciais desta Corte de Contas, e conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Rcl 4.374/PE, RCL 4.154 AgR/SC), a verificação das condições de subsistência condigna em face de determinada renda mínima deve ser feita caso a caso, não sendo possível definir, para esse mister, um critério justo baseado apenas em um valor padronizado aprioristicamente.2. A utilização de parâmetros de renda mínima para esse tipo de aferição é admissível, contudo, em caráter auxiliar, sem ignorar as peculiaridades de cada caso.Voto:O presente monitoramento tem origem nos Acórdãos 3.630/2011-2ª Câmara e 2.722/2015-Plenário, de minha relatoria, em que este Tribunal, ao apreciar a legalidade, para fins de registro, de dois atos de pensões instituídas com base na Lei 3.373/1958, expediu determinações ao órgão de origem, a Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Estado do Pará (SFA/PA), cujos resultados são verificados no feito presente.2. Conforme visto no Relatório, as irregularidades que deram ensejo às determinações ora monitoradas pode ser assim resumidas:[...]- pensão instituída por [Instituidor 2], em favor de [Pensionista 2] e [Pensionista 3]: embora o ato tenha sido registrado por força da mesma deliberação de 2011, foi identificado o pagamento de cota pensional em favor de [Pensionista 4], cujo nome não figurava no ato concessório.[...]4. Para a pensão instituída por [Instituidor 2], foi determinado ao órgão responsável que emitisse o devido ato de alteração, incluindo a beneficiária [Pensionista 4], respeitadas as seguintes condições:9.4.4.1 confirmação prévia de que as Sras. [Pensionista 4] e [Pensionista 2] permanecem solteiras e sem exercer cargo público, condições exigidas no parágrafo único do art. 5º da Lei 3.373/58, para o recebimento da referida pensão;9.4.4.2 se ao menos uma dessas condições não for comprovada, o órgão deverá suspender imediatamente os pagamentos em favor da respectiva beneficiária, recalculando as cotas partes em favor dos demais pensionistas;[...]5. No caso da pensão instituída por [Instituidor 2], os questionamentos suscitados pelo Tribunal assentaram-se nas disposições do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 (antigo Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família, vigente até a edição da Lei 8.112/1990), que estabelecia a seguinte regra: A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente.6. Na esteira desse julgado, o primeiro monitoramento, apreciado mediante o Acórdão 2.722/2015-Plenário, veiculou novas determinações, cujos resultados são apreciados nesta assentada.7. Segue-se o resumo dos comandos ora monitorados, todos dirigidos à SFA/PA: [...]Subitens 9.2.2 e 9.2.3- oitiva de [Pensionista 2] para que comprove documentalmente, junto ao órgão, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da notificação, que seus rendimentos complementares à pensão instituída por [Instituidor 2] não são suficientes para garantir-lhe subsistência condigna, nos termos definidos no Acórdão 892/2012-TCU-Plenário;- caso conclua que os documentos apresentados em resposta à oitiva determinada no item 9.2.2 não são capazes de demonstrar a imprescindibilidade da pensão instituída por [Instituidor 2] para garantir subsistência condigna à sra. [Pensionista 2], promova o imediato cancelamento do benefício pensional;[...]9.  Em relação às cotas pensionais em favor de [Pensionista 4] e [Pensionista 2] [Instituidor 2], as interessadas apresentaram suas razões junto ao órgão responsável (peça 17), cuja análise levou a Sefip e o Ministério Público especializado a concluírem pela impugnação da pensão em favor de [Pensionista 4] e manutenção do benefício em favor de [Pensionista 2], conforme passo a analisar, antecipando minha concordância com a proposta de mérito formulada pela Sefip, com a ressalva anotada pelo Ministério Público de Contas.[...]Subitens 9.2.2 e 9.2.3 - pensão em favor de [Pensionista 2]15. De acordo com os documentos fornecidos por [Pensionista 2], restou demonstrado que a interessada chegou a acumular a pensão em comento com outra renda, advinda de vínculo de emprego com instituição particular de ensino, no cargo de auxiliar de professora, no período de setembro de 2008 até maio de 2015, no valor de R$ 1.036,66.16. Essa informação figura na Carteira de Trabalho e Previdência Social da interessada, a revelar que o vínculo laboral foi extinto, mediante rescisão do respectivo contrato (peça 17, p. 23), não havendo outras evidências de que, atualmente, a interessada possua outra fonte de renda, além da conta pensional, no valor de R$ 652,29 (peça 19).17. Nessa linha, a interessada declarou que atualmente, reside sozinha em uma casa, totalmente responsável por suas ações e despesas e que não possui no momento quaisquer rendimentos além da pensão de que tratam os autos, razão pela qual a percepção do benefício lhe garante sua subsistência (nos termos transcritos na instrução da Sefip).18.  Ao analisar essa condição econômica da pensionista, a Sefip invocou os critérios definidos no já mencionado Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, para concluir que a assunção de uma relação de emprego pela interessada, no período de 2008 a 2015, não justificaria a exclusão do benefício pensional, porquanto o rendimento mensal então auferido não seria suficiente para garantir-lhe uma subsistência condigna.19. Importa dizer que o mencionado Acórdão 892/2012-TCU-Plenário definiu, em sede de consulta, os critérios de aferição dos requisitos necessários à concessão e à continuidade da pensão às filhas maiores solteiras, nos termos do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58, tornando, a partir de então, o paradigma jurisprudencial desta Corte de Contas para casos da espécie.20. Sobre a dependência econômica, o citado acórdão veiculou o entendimento de que a supressão daquela espécie pensional deveria ocorrer em caso de acumulação do benefício com outra fonte de renda, desde que o ganho auferido resultasse em rendimento capaz de proporcionar subsistência condigna, conforme verificação a ser procedida caso a caso (subitem 9.1.5 do Ac. 892/2012-P).21. No caso concreto, a Sefip invocou, como parâmetro, o valor de corte adotado no relatório de auditoria versado no TC 011.706/2014-7 (ainda não apreciado) para selecionar a amostra de pensões a serem fiscalizadas, que, na ocasião, foi o teto Regime Geral de Previdência Social (RGPS), de R$ 4.663,75, à época.22. Outro critério mencionado pela unidade técnica foi o adotado no Acórdão 4.103/2009-1ª Câmara (Relator: Ministro José Jorge), em que o Tribunal reconheceu a legalidade de pensão deferida a beneficiária que já percebia rendimentos mensais de aproximadamente três salários mínimos.23. Assim, ao considerar que o salário mensal da interessada, à data da rescisão do respectivo contrato de trabalho - setembro/2015 -, no valor de R$ 1.036,66, era inferior aos dois parâmetros assinalados, a Sefip concluiu que esse fato não justificaria o cancelamento da pensão, porquanto a renda então obtida não seria suficiente, por si só, para assegurar à interessada uma sobrevivência condigna, conforme preceituado no sobredito Acórdão 892/2012-Plenário.24. O representante do Ministério Público, embora tenha concordado com o mérito dessa conclusão, dissentiu dos critérios invocados pela Sefip, e propugnou pela utilização do teto de isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) em casos da espécie.  Atualmente, esse ponto de corte é de R$ 1.903,98, conforme art. 1º, inciso IX, da Lei 11.482/2007, incluído pela Lei 13.149/2015 (conforme anotado no parecer do MPTCU).25. Sobre essas ponderações, anoto minha concordância com as conclusões uniformes dos pareceres, no sentido de não suprimir o direito pensional da interessada [Pensionista 2].26. Todavia, adoto essa conclusão não em virtude do valor da remuneração adicional que ela recebeu durante o período em que manteve o citado vínculo de emprego, mas pelo fato de que, quando a interessada foi notificada sobre a necessidade de comprovar sua dependência econômica em relação à pensão em tela, ela já não possuía mais o referido vínculo de emprego. De fato, sua notificação para apresentação de defesa neste processo foi expedida em 17/11/2015 (peça 17, p. 4), ao passo que sua rescisão contratual ocorreu em 18/5/2015 (peça 17, p. 23).27. A par disso, observo que a prova do vínculo de emprego pretérito foi apresentada pela própria interessada, o que revela sua boa-fé em formular sua defesa.28. Considero, assim, que a exclusão da sua conta de pensão agora, em um momento em que a interessada possui dependência econômica absoluta em relação ao benefício, colidiria, na prática, como critério definido no Acórdão 892/2012-Plenário, pois deixaria a pensionista sem nenhuma fonte de renda, ou seja, sem condição de subsistência condigna.29. De mais a mais, convém aquilatar, no caso concreto, em juízo de proporcionalidade, que até o valor da cota pensional atualmente pago à interessada - de apenas R$ 652,29 (mês de referência: Janeiro/2016; peça 19) - não alcança os padrões mínimos de garantia de subsistência condigna assinalados na fase de instrução. Mesmo que se considere a proposta de dobrar a cota pensional da interessada, em virtude da exclusão da pensão paga à sua irmã [Pensionista 4], o valor resultante, de R$ 1.304,58, manterá a beneficiária com rendimentos em padrões módicos, ainda abaixo do limite proposto pelo Ministério Público.30. Destarte, embora por razão diversa da adotada nos pareceres, endosso a proposta de manutenção do benefício pensional em favor de [Pensionista 2], acrescido da cota atualmente paga a sua irmã, [Pensionista 4], nos termos do art. 6º, inciso II, da Lei 3.373/1958, verbis:II - Quando ocorrer habilitação às pensões vitalícias e temporárias, caberá a metade do valor a distribuir ao titular da pensão vitalícia e a outra metade, em partes iguais, aos titulares das pensões temporárias.31. Isso posto, retorno à análise da divergência identificada entre os critérios adotados pela unidade técnica e pelo Parquet, quanto ao valor mínimo de renda a ser utilizado como parâmetro para aferição do que seja subsistência condigna, para assinalar que, de acordo com os fundamentos anotados no voto condutor do multicitado Acórdão 892/2012-Plenário, com apoio em diversos outros precedentes jurisprudenciais desta Corte de Contas, a verificação das condições de subsistência condigna deve ser feita caso a caso, não sendo cabível a aplicação de valores padronizados aprioristicamente para esse mister.32. Em seu voto, o Ministro Valmir Campelo mencionou diversos acórdãos desta Corte de Contas para demonstrar que não há convergência jurisprudencial para um valor padrão utilizável para esses casos, assim anotando:33. (...) a condição de dependência econômica do beneficiário em relação ao instituidor, para fins de deferimento de pensão civil, deve ser aferida caso a caso, tanto pelo órgão concedente como por este Tribunal, pelos meios probatórios que se considerem suficientes e necessários, não constituindo economia própria, excludente da concessão de pensão civil, renda incapaz de proporcionar subsistência condigna (Acórdãos nº s 3.801/2007-1ª Câmara e 1.883/2010-1ª Câmara, dentre outros).33. De passagem, também pontuou a seguinte dicção defendida pelo Ministro Ubiratan Aguiar, no Acórdão 1.903/2004-2ª Câmara, abraçada também pelo Ministro Augusto Nardes, no Acórdão 1.333/2006-2ª Câmara:'Em diversas oportunidades foi defendido por esta Corte de Contas, inclusive em decisão de caráter normativo adotada no TC 012.053/95-3, emanada em sede de consulta, e na Orientação Normativa nº 110/91/SAF, que a condição de dependência econômica em relação ao instituidor, para fins de deferimento da pensão prevista no artigo 215 da Lei nº 8.112/90 e de outros dispositivos correlatos deve ser aferida caso a caso. Ou seja, nunca foi estabelecido, tanto na norma, quanto na jurisprudência, parâmetros de valor considerado razoável para a constatação dessa dependência. A razoabilidade deve ser aferida em cada caso concreto, sob pena de se cometer, em nome da legalidade estrita, verdadeiras injustiças, conduzindo pessoas antes amparadas por seus familiares, com a morte desses, à condição de indigência e o que é pior, a serem socorridas pelo próprio Estado'. (trecho do voto condutor do Ac. 1.903/2004-2ª Câmara; Min. Ubiratan Aguiar; grifo do voto do Ministro Valmir Campelo, no Ac. 892/2012-P).34. Na mesma linha, o Ministro Valmir Campelo também assinalou os seguintes julgados, a revelar que tal posição já se assentou neste Tribunal há longa data: Decisão 552/1995-Plenário (Relator: Ministro Homero Santos); Decisão 157/92-2ª Câmara (Relator: Ministro Lincoln Magalhães da Rocha); Decisão 617/92-Plenário (Relator: Ministro Bento José Bugarin); Decisão 133/93-2ª Câmara (Relator: Ministro Luciano Brandão Alves de Souza). Nesses precedentes, o Tribunal considerou que a dependência econômica não pode ser estabelecida de maneira absoluta, tomando-se por base valores definidos em salários mínimos, uma vez que a situação deve ser sopesada em relação às condições de vida de que a interessada desfrutava quando vivia o instituidor da pensão, de quem dependia economicamente (Voto do Ministro Valmir Campelo, Ac. 892/2012-Plenário).35. Embora o Ministro Valmir Campelo tenha identificado um precedente que adotou o limite de três salários mínimos para um caso concreto, citado na instrução da Sefip (Acórdão nº 4.103/2009 - TCU - Primeira Câmara; Relator: Ministro José Jorge), tenho que a jurisprudência colacionada pelo relator do Acórdão 8892/2012-Plenário é mais sólida e representativa da corrente majoritária desta Corte de Contas.36. Também no âmbito do Supremo Tribunal Federal, a dicção mais recente da matéria é no sentido de que o salário mínimo não é critério adequado para aferição da condição de miserabilidade. Nesse sentido, citam-se: Rcl 4154 AgR/SC (Pleno - julg. 19/09/2013; Ministro Dias Toffoli; DJe-229 - publicação 21/11/2013) e Rcl 4.374/PE (Pleno - julg. 18/04/2013; Ministro Gilmar Mendes; DJe-173 - publicação 04/09/2013).37. A essência do entendimento esposado nesses julgados revela-se na ementa do acórdão proferido na RCL 4154 AgR/SC, verbis:3. A definição dos critérios a serem observados para a concessão do benefício assistencial depende de apurado estudo e deve ser verificada de acordo com as reais condições sociais e econômicas de cada candidato à beneficiário, não sendo o critério objetivo de renda per capta o único legítimo para se aferir a condição de miserabilidade.38. Apenas para esclarecer, anoto que a Rcl 4.374/PE culminou com a declaração de inconstitucionalidade parcial, sem pronúncia de nulidade, do art. 20, § 3º, da Lei 8.742/1993, no ponto em que a norma estabeleceu um critério fixo, objetivo e rígido para definir quem poderia ser eleito para receber o benefício assistencial previsto na referida lei. Esse foi o dispositivo impugnado: considera-se incapaz de prover a manutenção da pessoa portadora de deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja inferior a 1/4 (um quarto) do salário mínimo.39. As discussões havidas no STF sobre o tema, giraram em torno da impossibilidade de se definir um critério fixo e ao mesmo tempo justo, baseado em valores de renda fixos, que possa ser aplicado a todos os casos, ignorando as peculiaridades individuais.40. Por óbvio, isso não afasta a possibilidade de este Tribunal, em determinados casos, invocar parâmetros objetivos para auxiliar nessa aferição, mas não poderá ignorar as peculiaridades de cada caso. Sobre a possibilidade da utilização de critérios objetivos para esse mister, o próprio relator da Rcl 4.374/PE, o Ministro Gilmar Mendes, admitiu, em seu voto, que:Uma vez declarada essa inconstitucionalidade, ante todas as convincentes razões até aqui apresentadas, poderão os Poderes Executivo e Legislativo atuar no sentido da criação de novos critérios econômicos e sociais para a implementação do benefício assistencial previsto no art. 203, V, da Constituição.41. Faço todas essas referências apenas para deixar assente que, consoante os fundamentos da decisão paradigma adotada por este Tribunal para aferir, nos casos concretos, a condição de subsistência condigna - o Acórdão 892/2012-Plenário -, tal verificação deve ser realizada caso a caso, sem vinculação prévia a valores predeterminados como único critério de aferição.42. Com essas ponderações, acolho, com ajustes de forma, a determinação proposta pela unidade técnica, com a ressalva anotada pelo Ministério Público de Contas, acrescendo ao acórdão os demais dispositivos acessórios aplicáveis à espécie.Acórdão:9.1 nos termos do art. 243 do Regimento Interno deste Tribunal, declarar parcialmente cumprida a determinação emanada no subitem 9.1 e não cumprida a determinação descrita no subitem 9.2.3, ambas do Acórdão 2.722/2015-TCU-Plenário; parcialmente atendida a determinação descrita no subitem 9.4.4 do Acórdão 3.630/2011-TCU-Câmara; e atendidas as demais determinações objeto do presente monitoramento;9.2 nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar à Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Estado do Pará (SFA/PA) que:9.2.1 exclua, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência, a Sra. [Pensionista 4] da condição de beneficiária da pensão instituída pelo Sr. [Instituidor 2], por viver em regime de união estável, em desacordo com as condições estabelecidas no art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e na jurisprudência deste Tribunal, revertendo sua cota parte em favor da Sra. [Pensionista 2] nos termos do art. 6º, inciso II, da Lei 3.373/1958;