Acórdão 1932/2021
Relatório:Trata-se de expediente, autuado por esta Secretaria de Fiscalização de Pessoal, com natureza de representação, no qual é noticiada a percepção acumulada de gratificação de função incorporada com nova gratificação de função por empregados da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) em possível violação jurisprudencial da Justiça do Trabalho (peça 1).[...]12. Embora esta Representação tenha se utilizado da remuneração somente de dois empregados da Codevasf, seu objeto tem escopo bem mais amplo e natureza jurídico-processual objetiva, pois açambarca a licitude da percepção acumulada de gratificação de função incorporada com nova gratificação de função de todos os empregados da empresa representada. 13. Contudo, antes de propriamente analisar esse aspecto principal da acumulação de parcelas remuneratórias, se faz necessário contextualizar os regimes jurídicos da Codevasf e do seu quadro do pessoal. 14. A Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf é uma empresa pública, constituída sob a forma de sociedade anônima de capital fechado, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional, regida pelas Leis 6.088, de 16 de julho de 1974, e 13.303, de 30 de junho de 2016, bem como pelos Decretos 8.945, de 27 de dezembro de 2016, e 8.258, de 29 de maio de 2014 e, subsidiariamente, pela Lei 6.404, de 15 de dezembro de 1976. 15. Nos termos do inciso II do §1º do art. 173 da CF/1988, as empresas públicas se sujeitam ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e às obrigações trabalhistas, nesse sentido prevê o art. 12 da Lei 6.088/1974, que a CODEVASF terá seu pessoal regido pela Consolidação das Leis do Trabalho-CLT. 16. Além desses regimes jurídicos afetos à Codevasf, sob o ângulo processual, nos termos do art. 109, inciso I, c/c o art. 114, inciso I, ambos da CF/88, compete a Justiça do Trabalho processar e julgar questões afetas às relações do trabalho de empregados públicos com as empresas públicas. 17. Contudo, essa competência da Justiça do Trabalho para tratar de temas trabalhistas, a priori, não lhe atribui poder para a criação de gratificações no âmbito das empresas públicas como o pagamento de funções de confiança para fins de estabilidade financeira, enunciado do verbete da Súmula 372/TST. Isso porque antes de ser reconhecido como um direito individual do empregado, qualquer parcela remuneratória das empresas estatais deve sua criação aos ditames legais, sob pena de ser, não só o direito individual, mas a própria estrutura remuneratória da empresa eivada de vício insanável. 18. Em razão dessa exigência, volte-se para a legalidade da percepção acumulada de funções de confiança no âmbito da Codevasf.[...]20. Logo, não há dúvida acerca dessa prática administrativa da Codevasf de pagar aos seus empregados a incorporação de função de confiança bem como, se o empregado for designado para nova função, paga-se também o percentual da função em exercício. 21. Em consequência dessa situação, dois aspectos distintos devem ser examinados com maior acuidade. Primeiro, a legalidade do pagamento, ainda que em percentual sobre o valor total da remuneração da função, pelo exercício atual de uma função de confiança exercida por um empregado, após incorporação da função exercida por mais de 10 anos. Segundo, a legalidade da incorporação administrativa da função exercida por mais de 10 anos, com base na Súmula 372/TST, e nas Resoluções 186 de 06/03/2008, e 475, de 06/07/2016.[...]24. Assim, é com fulcro no item 5.2 do PFG, acima transcrito, que estão sendo pagas as atuais funções de confiança cumulativamente com funções incorporadas administrativamente com base na Súmula 372/TST, e nas Resoluções 186 de 06/3/2008, e 475, de 06/7/2016. 25. Dito de outra maneira, o empregado designado para o exercício de função de confiança percebe sua remuneração integral, incluindo sua função de confiança incorporada, acrescida de 40% do valor da nova função para a qual foi designado. 26. Em que pese o referido PFG tenha sido aprovado pelo Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais - DEST/SE/MP, por meio do Oficio 673/DEST-MP e Nota Técnica 306/CGS/DEST-MP, ambos de 08/9/2009 (peça 5, p. 83-84), não decorre disso a licitude de pagamentos de funções a partir de interpretações extensivas como feito pela Área de Gestão Administrativa e Suporte Logístico - AA, da Codevasf. 27. A opção estabelecida no item 5.2 do PFG concedeu ao empregado o direito de ele escolher entre uma função cheia, para a qual foi designado, ou sua remuneração de origem com o acréscimo de 40% do valor da nova função. 28. Ora, não pode o administrador público utilizar dessa opção para dar repique na remuneração dos empregados. Deve ser usada sim como incentivo financeiro e também para tornar atraente o exercício de funções da empresa. Na forma como foi concebida no PFG, não resta dúvida da legalidade e moralidade do pagamento, mas paga acumuladamente com função já incorporada pelo empregado transborda esses princípios jurídicos. 29. Como se disse na peça inaugural da representação, a opção não atende ao interesse da empresa, ao revés, se tornou causa de prejuízo financeiro, porque capaz de incentivar que o empregado se afaste de sua função apenas para incorporá-la a sua remuneração, e ao depois retorna para mesma ou outra função com o acréscimo percentual desta mesma ou outra função. Não bastasse, também, traz risco à gestão administrativa, vez que "algumas chefias da empresa ficam sem titular por meses, e/ou com um mesmo substituto para áreas distintas da Superintendência" (peça 1). Por exemplo, em consulta ao site da Codevasf, em 07/10/2020 (peça 7), verifica-se que a 6ª Superintendência Regional - Juazeiro (BA) e a 5ª Superintendência Regional - Penedo (AL) estão sem titulares na função de superintendente. 30. Dessa forma, o pagamento pelo exercício de função de confiança com acréscimo de 40% para empregados da Codevasf que tenham em sua remuneração incorporação de função não encontra respaldo em qualquer norma legal ou infralegal bem como não atende aos interesses morais da empresa pública. Por isso, o pagamento como feito fere o princípio da legalidade e da moralidade administrativa. 31. Por tais razões, deve ser determinado à Companhia proceda à verificação do pagamento cumulativo de parcela incorporada e de percentual de função de confiança, promova a correção dos pagamentos no Siape e abstenha-se de pagar aos seus empregados com função incorporada qualquer percentual pelo exercício atual de função de confiança.32. Quanto à incorporação da função de confiança exercida por mais de 10 anos, com base na Súmula 372/TST, e nas Resoluções 186 de 06/3/2008, e 475, de 06/7/2016, ela passou a ser concedida administrativamente, segundo consta das Proposições 53/2017-AA, de 21/7/2017 (peça 5, p. 24) e 114/2017-AA, de 4/7/2017 (peça 5, p. 68), a partir da Resolução 025 de 24/1/2006, que aprovou a incorporação da função gratificada à remuneração percebida pelo empregado Paulo Natal e Silva. 33. Posteriormente, dada a ausência de regulamentação sobre a incorporação, houve crescente discussão interna, por isso foi criado o Grupo de Trabalho-GT com "objetivo de elaborar a minuta de normativo que disciplinasse o procedimento de incorporação das gratificações por função exercida pelos empregados da Codevasf, através da definição de critérios objetivos" (peça 5, p. 25). Desse GT resultou um relatório que sugeriu a normatização da incorporação de função para os empregados que tiverem exercido funções gratificadas por mais de dez anos de exercício. 34. Por sua vez, a PR/AJ emitiu o Parecer 254/2016, de 21/6/2016, favorável à manutenção administrativa da incorporação de função após 10 anos de efetivo exercício de função gratificada, initerruptamente ou com interrupções de no máximo 5 anos. Referido parecer foi aprovado pela Diretoria Executiva em 06/7/2016, por intermédio da Resolução 475, de 06/7/2016 (peça 5, p. 25). Não há nos autos, nem se conseguiu, em consulta à internet, referidos parecer e resolução. 35. Todavia, é induvidoso que a autorização da incorporação das funções na Codevasf se fundamenta na Súmula 372/TST e na Resolução 186 de 06/03/2008, conforme consta do próprio ato da presidência da Codevasf, Resolução 432, de 12 de julho de 2017, concedendo a si mesma a título de "gratificação de função de confiança-valor garantido", e autorizando o respectivo pagamento (peça 5, p. 72). 36. Percebe-se com facilidade desse breve itinerário não existir supedâneo legal para concessão da "gratificação de função de confiança-valor garantido" aos empregados da Codevasf. 37. Em exame minucioso dos pareceres, instruções, decisões, resoluções, notas técnicas, proposições e planos de carreira e de funções (peça 5), encaminhados pela entidade estatal para fundamentar a incorporação e a acumulação questionada, chama atenção, a advertência da Chefe da Unidade de Relações de Trabalho (peça 5, p. 61) ao solicitar orientação da Área de Gestão Administrativa e Suporte Logístico-AA quanto ao possível conflito entre a jurisprudência do TST e a Resolução 09 do Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, atual Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST (CCE), de 08/10/1996 (peça 6), quanto à incorporação de funções no âmbito de todas as estatais federais. Assim, assevera na sua manifestação quanto à legalidade da concessão da incorporação para a então presidente da Codevasf: "Ainda, em 08/05/2017, foi recepcionado Oficio n° 16327/2017-MP, de 04/04/2017, por esta Unidade, contendo resposta da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST ao Oficio n° 030/2017/PR/GB, de 24/01/2017, solicitando consulta àquela Secretaria sobre incorporação de função no âmbito das Estatais. O teor da resposta ressalta que a jurisprudência do TST, não é de observância obrigatória pela administração pública e que, por meio da Resolução n° 009, CCE, de 08/10/1996, foi determinado aos dirigentes a exclusão de dispositivos que estabelecessem vantagens, como a incorporação à remuneração dos empregados da gratificação de cargo em comissão ou de função comissionado". (Negritei) 38. Não obstante, os órgãos da entidade ignoraram e ignoram a determinação, lavrada desde 1996, do então Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, atual Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST, pois a Companhia vem concedendo, pelo menos desde 2006 (peça 5, p. 24 e 68), a incorporação da "gratificação de função de confiança-valor garantido". 39. A concessão de incorporação de gratificação de função a empregados, na forma aprovada pela Codevasf, nos termos do enunciado da Súmula 372-TST e da Resolução 186 de 06/3/2008, por ato interno, não tem forro legal, e contraria determinação da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST, especificamente, na alínea "b" do inciso II do art. 1º da Resolução CCE n. 9, de 08/10/1996, do então Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais que estabeleceu o seguinte, veja-se: os dirigentes das empresas públicas, sociedades de economia mista e suas controladas e quaisquer outras entidades controladas, direta ou indiretamente pela União, promovam alterações nos seus regulamentos internos de pessoal e planos de cargos e salários, ressalvados os direitos adquiridos na forma da legislação vigente, com vistas a excluir dispositivos que estabeleçam incorporação à remuneração da gratificação de cargo em comissão ou de função gratificada. (Negritei) 40. Essa determinação do então CCE tem a preocupação com os efeitos crescentes das incorporações de função nas despesas orçamentárias das estatais, tanto que, nesse caso da Codevasf, parece ter havido também descumprimento ao comando do § 2º, c/c o inciso III do artigo 1.º do Decreto 3.735/2001, que exigem aprovação do Ministério da Economia (então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) e suficiente dotação orçamentária, para alteração de valores pagos a título de remuneração de empregados públicos de empresas estatais, e tais aprovação ministerial e dotação orçamentária não fazem parte dos atos administrativos da Codevasf na realização dessa despesa de pessoal.41. Ainda, enfatize-se que os regimes jurídicos das empresas públicas sofrem mitigação por normas de interesse público, capazes de derrogar normas de direito privado. Caso do ingresso por meio de concurso público, e do estabelecido no enunciado da Súmula n.º 114 do TRT/4ª Região, pois adotou os incisos XVII, XVI e XIV do Art. 37 da CF/1988, na vedação à acumulação de incorporação da gratificação de função com o pagamento de nova gratificação de função:EMPREGADO PÚBLICO. CUMULAÇÃO DE PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO INCORPORADA COM NOVA GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO. O empregado público que tem incorporada aos seus vencimentos uma gratificação de função não mais exercida (Súmula nº 372, item I, do TST) não pode receber cumulativamente o pagamento de nova gratificação de função, de forma integral, tendo em vista a vedação contida no art. 37, incisos XIV, XVI e XVII, da Constituição da República, caso em que ele deverá optar por uma das gratificações." 42. Sobre a Súmula 372 do TST, na qual se ampararam os diversos pareceres e decisões dos agentes da Codevasf favoráveis a incorporação, vale dizer que não compete à Corte de Contas decidir se funções são ou não devidas aos empregados da Codevasf abrangidos por esta representação. 43. São causas de natureza trabalhista e devem ser processadas e julgadas pelos órgãos judiciários trabalhistas, aos quais o Tribunal de Contas da União não está subordinado, sob pena de se descaracterizar as competências constitucionais e legais da Corte de Contas, que independem de decisões judiciais não lhes dirigidas diretamente. De outra maneira, eventual aplicação do referido Enunciado 372 do TST deve ser buscada pelos empregados diretamente na Justiça competente. 44. Portanto, as incorporações de "gratificação de função de confiança-valor garantido" a empregados da Codevasf, com base no enunciado da Súmula 372/TST e nas Resoluções 186 de 06/03/2008 e 475, de 06/07/2016, são ilegais e devem ser anuladas com efeitos ex tunc, porque nula desde a origem.Voto:Trago à apreciação deste Colegiado a Representação formulada pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal em face de supostas irregularidades na percepção acumulada de parcela incorporada de função com nova gratificação pelo exercício de função comissionada por empregados da Codevasf com base no enunciado da Súmula-TST 372, e nas Resoluções-Codevasf 186/2008 e 475/2016.2.	Em síntese, ao identificar possíveis ilegalidades na folha de pagamento da Codevasf, a Sefip promoveu diligência junto à companhia, de forma a conhecer o fundamento legal ou judicial que tem embasado o pagamento acumulado de parcelas remuneratórias incorporadas com nova gratificação de dois de seus empregados. Ademais, questionou se a companhia estaria atuando administrativamente no sentido de restituir os valores recebidos indevidamente.[...]4.	Com base na documentação encaminhada, a unidade técnica concluiu que o pagamento pelo exercício de função de confiança com acréscimo de 40% para empregados da Codevasf que tenham em sua remuneração incorporação de função não encontra respaldo em qualquer norma legal ou infralegal, bem como não atende aos interesses morais da empresa pública. Ademais, também afrontam determinação do então Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, atual Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais - SEST, estabelecida na alínea "b" do inciso II do art. 1º da Resolução CCE 9, de 08/10/1996, e ao comando do § 2º, c/c o inciso III do artigo 1.º do Decreto º 3.735/2001.5.	Nesse contexto, propôs expedir determinação à entidade para que deixe de pagar a gratificação de função incorporada concomitante com nova gratificação de função, bem como exclua essa vantagem do contracheque de todos os empregados públicos dessa companhia.[...]7.	Após aprofundada análise, o Parquet especializado relembrou a semelhança da presente Representação ao objeto do TC 005.903/2015-7, julgada por meio do Acórdão 2.129/2018-Plenário (Min. Augusto Nardes), no qual foram apuradas as irregularidades no pagamento de funções gratificadas a empregados da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) que já recebiam parcela de função incorporada administrativamente.8.	Concluiu, em linha com a unidade técnica, que os pagamentos realizados carecem de previsão legal e de prévia dotação orçamentária, além de autorização do Ministério da Economia, que substituiu o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ou do Secretário-Executivo do Ministério ou do Diretor do Departamento de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, nos termos do art. 1º, caput, e § 4º do Decreto 3.735/2001.9.	No mérito, opinou pela aplicação do mesmo entendimento firmado no Acórdão 2.129/2018-Plenário (Min. Augusto Nardes), transcrito no relatório precedente, acrescido pela recomendação para que a Sefip avalie a conveniência e oportunidade de expandir a verificação desses indícios de irregularidade nas outras empresas públicas e sociedades de economia mista federais.10.	Feito esse breve introito, passo a decidir. A Representação deve ser conhecida porquanto preenche os requisitos de admissibilidade. No mérito, restou patente que as parcelas remuneratórias incorporadas por empregados públicos da Codevasf não possuem fundamento legal e, portanto, devem ser excluídas dos contracheques daqueles que as recebem. Alinho-me às análises empreendidas pela unidade técnica e pelo Parquet especializado, sem prejuízo de fazer a seguinte ressalva. [...]15.	Complementarmente, destaco que com o advento da Reforma Trabalhista, Lei 13.467/2017, especificamente no § 2º do art. 468 da CLT, posterior ao enunciado da Súmula-TST 372 e às Resoluções-Codevasf 186/2008 e 475/2016, a reversão ao cargo efetivo, com ou sem justo motivo, "não assegura ao empregado o direito à manutenção do pagamento da gratificação correspondente, que não será incorporada, independentemente do tempo de exercício da respectiva função". Ou seja, vislumbra-se que a Reforma Trabalhista pode ter saneado a possível lacuna normativa sobre o tema, no sentido de que a gratificação ora em questão não será incorporada como parcela remuneratória.16.	Portanto, e considerando não haver norma específica autorizando os pagamentos impugnados, a Codevasf deve excluir a rubrica relativa à incorporação de gratificação de todos os empregados que a recebem, após oportunizar o exercício do contraditório e da ampla defesa.[...]18.	Deve-se determinar que a companhia revogue os dispositivos contemplados nas Resoluções Codevasf 186 de 06/03/2008 e n° 475, de 06/07/2016, que serviram de base para os pagamentos considerados ilegais, visto que afrontam o estabelecido no § 2º, c/c o inciso III do artigo 1.º do Decreto n.º 3.735/2001, bem como na alínea 'b' do inciso II do art. 1º da Resolução CCE n. 9, de 08/10/1996.19.	Por fim, acolho sugestão oferecida pelo Parquet especializado para que a Sefip avalie a conveniência e a oportunidade de estender a presente análise, referente ao pagamento de parcelas remuneratórias indevidamente incorporadas por empregados públicos, a outras empresas estatais, em oportuna ação de controle.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, por atender aos requisitos de admissibilidade nos termos do inciso VI e parágrafo único do art. 237, c/c o art. 235 do Regimento Interno do TCU, e do art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, com fulcro no art. 250 do RITCU, julgá-la procedente;9.2. determinar à Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), com fundamento no art. 4º, inciso I da Resolução-TCU 315/2020 que, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, contados da ciência desta decisão:9.2.1 adote providências para tornar nula e atribuir efeitos ex tunc às incorporações de "gratificação de função de confiança-valor garantido", concedidas com base no enunciado da Súmula 372-TST e nas Resoluções Codevasf 186 de 06/3/2008 e 475, de 06/7/2016, excluindo essa vantagem do contracheque de todos os empregados da companhia;9.2.2. proceda à verificação do pagamento cumulativo de parcela incorporada e de percentual de função de confiança, promovendo a correção dos pagamentos no Siape, abstendo-se de pagar aos seus empregados com função incorporada qualquer percentual pelo exercício atual de função de confiança, por ausência de amparo legal;[...]9.2.5. torne nula e atribua efeitos ex tunc aos dispositivos das Resoluções n° 186 de 06/03/2008 e n° 475, de 06/07/2016, que serviram de base para os pagamentos ora considerados irregulares e que afrontam ao estabelecido no § 2º, c/c o inciso III do artigo 1.º do Decreto n.º 3.735/2001 e na alínea 'b' do inciso II do art. 1º da Resolução CCE n. 9, de 08/10/1996;[...]9.4. recomendar à Sefip que avalie a conveniência e oportunidade de incluir no planejamento de fiscalizações, se ainda não o fez, a verificação da legalidade da concessão dessas vantagens aos empregados das empresas estatais federais, bem como para aferir o cumprimento às exigências previstas no Decreto 3.735/2001, no que concerne à concessão de benefícios e vantagens aos empregados e à autorização prévia por parte dos órgãos responsáveis, além da existência de prévia dotação orçamentária e da observância ao disposto na Resolução 9/1996, do Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais, atual Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (SEST);