Acórdão 1072/2017
Sumário:9. Independentemente do fundo que deve ser ressarcido, os valores transferidos do Fundo Nacional de Saúde aos demais entes federativos constituem recursos federais, competindo ao referido fundo a instauração de processos de Tomada de Contas Especial quanto a eles, e ao TCU o julgamento desses processos.Voto:Trata-se de representação formulada pela SecexSaúde, noticiando supostas irregularidades na atuação dos gestores do Fundo Nacional de Saúde (FNS), identificadas no âmbito da prestação de contas do Fundo no exercício de 2013 (TC 019.865/2014-7).2.Ao analisar a referida prestação de contas, a SecexSaúde tomou conhecimento de tratativas entre o FNS, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus) e a Controladoria-Geral da União (CGU) relativas ao encaminhamento dado aos casos de desvios na aplicação de recursos da saúde transferidos fundo a fundo para municípios, estados e Distrito Federal (DF). Em linhas gerais, essas tratativas, consubstanciadas no Memorando 0552 MS/SE/FNS, de 11/12/2014 (peça 1) e no Parecer Técnico CGAUD/DENASUS/SGEP/MS 1902, de 23/2/2015 (peça 2), evidenciavam que o FNS, com fundamento na Lei Complementar 141/2012 e no Decreto 7.827/2012, vinha se recusando, indevidamente, a instaurar tomadas de contas especiais, a despeito dos indícios de débito apontados pelo Denasus envolvendo recursos de origem federal.3.Isso porque, no entender do FNS, sua competência para instaurar essas tomadas de contas especiais teria sido afastada pela Lei Complementar 141/2012, ao determinar, em seu art. 27, caput e inciso I, que:Art. 27.  Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3o desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;4.Para o FNS, a previsão legal de que a devolução seja feita ao fundo de saúde do ente da federação beneficiário do repasse teria retirado sua competência para cobrar os débitos envolvendo os recursos federais da saúde transferidos fundo a fundo. Esse foi o entendimento consignado no Memorando 0552 MS/SE/FNS/2014, dirigido ao Denasus, conforme se observa nas seguintes passagens do referido documento (peça 1):Trata-se de processos de cobrança de valores referentes às transferências fundo a fundo, encaminhados pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS. Estes processos serão devolvidos tendo em vista que não cabe ao Fundo Nacional de Saúde realizar a cobrança desses valores, pois estas transferências se enquadram como transferências compulsórias, isto é, aquelas as quais a União é obrigada a repassar aos Estados, Municípios ou Distrito Federal, em cumprimento aos ditames constitucionais (art.198, inciso I), nos casos em que o prejuízo tenha sido gerado ao ente beneficiário que recebe os recursos.Considerando a previsão de ações a serem adotadas pelo gestor nos casos de utilização dos recursos da saúde de forma diversa do originalmente pactuado, de acordo com o artigo 27, da Lei Complementar 141/2012, que dispõe:'Art. 27 Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3º. desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas (...) '.Considerando a delimitação de competência dos fundos de saúde para reaver os recursos do ente beneficiário, conforme inciso I do artigo 27, da Lei Complementar nº 141/2012:'I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse'.Considerando que a devolução deverá ser realizada a conta do Fundo de Saúde do ente federativo beneficiário, quando detectada a aplicação irregular de recursos do SUS, conforme estabelecido no artigo 23 do Decreto nº 7.827/2012:'Art. 23. Verificado o descumprimento das disposições da Lei Complementar nº 141, de 2012, ou deste Decreto, ou detectada a aplicação de recursos federais em objeto diverso do originalmente pactuado, o Ministério da Saúde comunicará a irregularidade (grifo nosso): (...) § 2º A atuação dos destinatários da comunicação de que trata o caput terá como objetivo promover a imediata devolução dos recursos irregularmente aplicados ao Fundo de Saúde do ente federativo beneficiário, nos termos do inciso I do caput do art. 27 da Lei Complementar nº 141, de 2012.' (...) Portanto, o retorno destes recursos ao Fundo Nacional de Saúde caracterizaria enriquecimento ilícito, um ato ilegal e uma afronta ao disposto na Lei Complementar nº 141/2012 e Decreto nº 7.827/2012. Dessa forma, restituem-se os processos constantes no Anexo I e solicita-se que, em casos de processos análogos, não sejam encaminhados para cobrança pelo Fundo Nacional de Saúde.5.Contudo, na opinião da SecexSaúde, a qual, em essência, está alinhada como o posicionamento do Denasus e da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde (Conjur/MS), a interpretação dada à Lei Complementar 141/2012 pelo FNS está equivocada. Isso porque, independentemente do fundo que deve ser ressarcido, os valores transferidos do FNS aos demais entes federativos constituem recursos federais, competindo ao Ministério da Saúde a instauração de processos de tomada de contas especial (TCE) quanto a eles, e ao TCU o julgamento desses processos (Decisão 506/1997-TCU-Plenário e Acórdão 1426/2015-TCU-Plenário).Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, deixando de aplicar-lhes multa em razão da constatação de que o FNS passou a adotar, a partir de 2016, as providências cabíveis para instaurar as tomadas de contas especiais voltadas a apurar os débitos que envolvem recursos de origem federal transferidos fundo a fundo;9.3. firmar os seguintes entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal, em especial no que diz respeito à interpretação e à aplicação do art. 27 da Lei Complementar 141/2012:[...]9.3.5. independentemente da origem do débito e do fundo que deve ser ressarcido:9.3.5.1. os valores transferidos do Fundo Nacional de Saúde aos demais entes federativos constituem recursos federais, competindo ao Ministério da Saúde (mais especificamente, à Diretoria-Executiva do FNS, por força do art. 7ª, inciso VII, do Decreto 8.901/2016) a instauração de processos de Tomada de Contas Especial quanto a eles, e ao TCU o julgamento desses processos (Decisão 506/1997-TCU-Plenário e Acórdão 1426/2015-TCU-Plenário);