Acórdão 44/2006
Voto:3. O primeiro questionamento da autoridade consulente é relativo aos requisitos necessários ao aproveitamento, na esfera federal, do tempo de serviço público prestado na esfera estadual e/ou municipal, para fins de gratificação adicional por tempo de serviço. Segundo a referida autoridade, a dúvida teria sido suscitada em função de uma suposta divergência entre as Decisões-TCU 149/91, 150/91, 181/91 e 357/91 (1a Câmara), e a Decisão 478/94-TCU-Plenário, bem como de uma transcrição supostamente equivocada de um parágrafo da Decisão 220/91-TCU-2a Câmara no corpo do Voto condutor da Decisão 747/96-TCU-Plenário, a qual tratava de tema contido nesta consulta.4. Com efeito, verifico que o entendimento expresso nas Decisões-TCU 149/91, 150/91, 181/91 e 357/91 (fls. 9/13) não menciona o requisito da "averbação na vigência da Lei 1.711/52" contido em parecer exarado pelo Ministério Público/TCU (fl. 18) e acolhido no Voto condutor da Decisão 478/94-TCU-Plenário.5. Os Votos condutores das Decisões 149/91, 150/91, 181/91 e 357/91 acolhem o entendimento da então 2a IGCE (atual Sefip), assim reproduzido no relatório que acompanha a Decisão 150/91:" (...) o tempo de serviço prestado aos Estados, Municípios e Distrito Federal não é considerado como de efetivo exercício, servindo apenas para efeito de aposentadoria e disponibilidade, nos termos dos arts. 102 e 103 da Lei 8.112/90 (...) Entretanto, o tempo de serviço estadual utilizado para deferimento de anuênios merece prosperar, pois foi exercido na vigência do Decreto 31.922/52 [que regulamenta a Lei 1.711/52], anteriormente à edição da Lei 8.112/90, não devendo, ainda, a lei retroagir para prejudicar."6. Segundo o consulente, a Decisão 478/94-TCU-Plenário, ao acolher o parecer do MP/TCU, estaria acrescentando uma "restrição" ausente nas decisões anteriormente citadas, qual seja, a de que o tempo de serviço tivesse sido "averbado na vigência da Lei 1.711/52".7. Entendo que o requisito da "averbação" ao tempo da vigência da Lei 1.711/52, mencionado na Decisão 478/94-TCU-Plenário, deve ser desconsiderado para fins de conferir o referido direito à contagem de tempo estadual/municipal, tendo em vista que o instituto da "averbação" é mero ato administrativo de natureza declaratória e não constitutiva, cujo efeito, conforme ensina Celso Antônio Bandeira de Mello, é afirmar "a preexistência de uma situação de fato ou de direito" e não "fazer nascer uma situação jurídica". Assim, a averbação do tempo de serviço poderia ser feita a qualquer tempo, até mesmo fora da vigência da Lei 1.711/52. O requisito relevante para a aquisição do direito é que o serviço público tenha sido prestado durante a vigência da Lei 1.711/52.8. Quanto ao alegado equívoco de transcrição presente na Decisão 747/96-TCU-Plenário, que tratava de consulta sobre o mesmo tema constante dos presentes autos, de fato houve um erro material na citação feita à Decisão 220/91-TCU-2a Câmara. Contudo, o teor de tal decisum (fl. 24) é idêntico ao do texto transcrito no Voto condutor da Decisão 747/96-TCU-Plenário (fl. 21).9. Assim, acolho, no essencial, o entendimento da unidade técnica quanto ao primeiro questionamento. Acrescento, ainda, que o aproveitamento do tempo de serviço público prestado anteriormente à Lei 8.112/90, para efeitos de gratificação adicional, já era previsto na Súmula TCU 137 de 1979, "in verbis":"Conta-se, não só para aposentadoria e disponibilidade, mas, também, para cálculo de gratificação adicional por tempo de serviço, o período de trabalho prestado, sob qualquer regime jurídico, inclusive da CLT, em órgãos da Administração Direta e Autarquias, da União, Estado, Distrito Federal e Município (entidades de direito público), sendo devida a mencionada vantagem a partir da data em que o servidor, já na qualidade de estatutário, completar quinquênio de efetivo serviço, observada a prescrição qüinqüenal."[...]15. Assim, ao servidor regido anteriormente pela Lei 1.711/52, do qual se exigia dez anos de serviço para o direito à licença, com a entrada em vigor do novo estatuto - Lei 8.112/90 -, passou-se a ser exigido apenas cinco anos de serviço para usufruir do benefício, agora correspondente a três meses.16. Entendo, com as devidas vênias ao Ministério Público, que é esse prazo de cinco anos que deve ser considerado como apto a gerar o direito à licença-prêmio por assiduidade (e não o anterior de dez anos) para aqueles servidores que prestaram serviço estadual ou municipal na vigência da Lei 1.711/52. O referido art. 245, ao dispor expressamente que a "licença especial" da Lei 1.711/52 seria "transformada" em "licença-prêmio por assiduidade", não estava admitindo a coexistência de dois requisitos para concessão da licença, ou seja, o requisito de dez anos de serviço para aqueles regidos pela lei anterior, (sujeitos à licença especial) e o de cinco anos para os que ingressassem no serviço público após a Lei 8.112/90. Ao "transformar" uma licença em outra, e não simplesmente "criar" uma nova licença, pretendia o legislador submeter os antigos servidores (que já prestavam serviço público na vigência da lei velha) às condições e requisitos da lei nova. Trata-se da aplicação, excepcional, do princípio da retroatividade da lei mais benigna. Portanto, ainda que a condição temporal para a aquisição do direito à licença tenha sido implementada na vigência da lei anterior (que previa os dez anos de serviço), é com base na lei sucessora que deve ser implantado o benefício, tornando-se suficiente para ter-lhe direito a prestação de cinco anos de serviço estadual ou municipal ininterruptos.[...]19. Concluindo, o art. 88 da Lei 8.112/90 na sua redação original, elenca as causas interruptivas da prestação de serviço que impedem a concessão da licença-prêmio por assiduidade:"Art. 88. Não se concederá licença-prêmio ao servidor que, no período aquisitivo:I - sofrer penalidade disciplinar de suspensão;II - afastar-se do cargo em virtude:a) licença por motivo de doença em pessoa da família, sem remuneração;b) licença para tratar de assuntos particulares;c) condenação à pena privativa de liberdade por sentença definitiva;d) afastar-se para acompanhar cônjuge ou companheiro".20. Com o advento da Lei 8.112/90 que transformou a licença especial prevista na Lei 1.711/52 em licença-prêmio por assiduidade, foi editada, com vistas a simplificar os moldes de concessão do instituto recém transformado, a Orientação Normativa da SAF 69, publicada no Diário Oficial da União, cujo teor é o seguinte: "Não sofre solução de continuidade o tempo de serviço prestado exclusivamente no regime da Lei 1.711, de 1952, para efeito de concessão de licença-prêmio por assiduidade, excetuando-se as interrupções previstas no art. 88 da Lei 8.112, de 1990".21. Assim, da simples leitura do texto em destaque, é de se ter por certo que, primeiro, na esfera federal, o tempo de serviço prestado no âmbito estadual e/ou municipal, compreendendo período mínimo de cinco anos ininterruptos na vigência da Lei 1.711/52, é alcançado benignamente pela Lei 8.112/90, não padecendo de solução de continuidade, podendo ser computado para efeito de concessão de licença-prêmio por assiduidade e, segundo, transportado esse tempo para o novo regime, aí ocorrendo uma das hipóteses previstas no art. 88 da Lei 8.112/90, a partir de então haverá, sem dúvida, solução de continuidade, não devendo o benefício ser deferido por manifesta ofensa à legislação que passou a discipliná-lo.22. Por derradeiro, resta consignar, conforme os termos da Decisão 478/94-TCU-Plenário (fls. 17/19), que apenas ao servidor que ingressou no serviço público federal na vigência da Lei 1.711/52, ou seja, antes da promulgação da Lei 8.112/90, deve ser concedido o direito ao aproveitamento do tempo de serviço prestado nas esferas estadual ou municipal (consequentemente, também na vigência da Lei 1.711/52), para fins de licença-prêmio por assiduidade. Para aqueles que ingressaram no serviço público federal após a Lei 8.112/90, o tempo de serviço público estadual ou municipal é contado apenas para fins de aposentadoria e disponibilidade, nos termos de seu art. 103, inciso I.Acórdão:9.1.1. o requisito a ser observado, na esfera federal, para o cômputo do tempo de serviço prestado na esfera estadual e/ou municipal, para fins de gratificação adicional por tempo de serviço, é que o serviço público efetivo tenha sido prestado sob a égide do Decreto 31.922/52, que regulamenta a concessão da gratificação adicional por tempo de serviço prevista nos arts. 145, item XI, e 146 da Lei 1.711/52, não sendo necessário que a averbação tenha sido feita durante a vigência da referida lei;9.1.2. não há solução de continuidade entre o término da prestação do serviço na esfera estadual e/ou municipal e seu início na esfera federal, desde que o servidor tenha ingressado no serviço público federal ainda na vigência da Lei 1.711/52;9.1.3. pode ser computado, para efeito de licença-prêmio por assiduidade, o período mínimo de cinco anos prestado ininterruptamente na esfera estadual e/ou municipal, desde que adquirido na vigência da Lei 1.711/52, e que o servidor tenha ingressado no serviço público federal anteriormente à vigência da Lei 8.112/90; e