Acórdão 1863/2016
Voto:Cuidam os autos de consulta formulada pelo Ministro de Estado da Fazenda (MF), Henrique de Campos Meirelles, e pelo Ministro de Estado de Integração Nacional (MI), Helder Barbalho, acerca da possibilidade de edição de medida provisória para abertura de crédito extraordinário em favor do MI, especificamente para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e recuperação dos cenários de desastres.[...]8.A matéria sob consulta diz respeito à utilização de medida provisória para abertura de crédito extraordinário com o objetivo de custear despesas imediatas em resposta a desastres. A matéria é de índole essencialmente constitucional, com disciplina específica no art. 62, §1º, inciso I, alínea d c/c art. 167, §3º da Carta Maior.9.Esses dispositivos impõem a necessidade de observância dos pressupostos de relevância e urgência para a edição de medidas provisórias, assim como de imprevisibilidade e urgência para as despesas objeto de crédito extraordinário10.Conforme consignado pelo Ministro Raimundo Carreiro no voto condutor do Acórdão 1.716/2016-TCU-Plenário, o preenchimento dos requisitos da medida provisória é matéria de competência do Congresso Nacional.[...]15.É de se reconhecer que a situação de imprevisibilidade requer por parte do Poder Executivo a ação imediata e eficaz apta a fazer frente aos desafios enfrentados, sob o risco de descontinuidade de serviços públicos essenciais, de consumação de tragédias ou de outras hipóteses de situações emergenciais.16.Não por outro motivo existe o remédio constitucional ínsito no §3º do artigo 167 da Constituição Federal.17.Também não por outro motivo, quando instado a se manifestar sobre a possibilidade de aplicação do retrocidado dispositivo constitucional, esta Corte de Contas tem basicamente repetido a letra da Carta Maior. Nessa linha os Acórdãos 1.634/2016 e 1.716/2016, ambos do Plenário, os quais estabeleceram que:nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, §3º, é cabível a abertura de crédito extraordinário (...).18.O que restou decidido pelo Tribunal é que, atendidos os requisitos constitucionais, cabe a utilização de créditos extraordinários. Esse é o entendimento que considero deva ser aplicado ao caso em tela, conforme exporei a seguir.19.Penso, inclusive, que, de modo a uniformizar o tratamento dado à matéria em exame e a não causar dúvidas aos consulentes, esta Corte deva utilizar o mesmo padrão de resposta adotado em consultas anteriores de mesma natureza e já apreciados por este Plenário. Assim, entendo cabível utilizar a resposta adotada nos Acórdãos 1.634/2016 e 1.716/2016, ambos do Plenário, com as adaptações pertinentes, o que, a meu ver, vai totalmente ao encontro do ponto de vista esposado pela unidade instrutora.***20.Neste ponto, é importante destacar que a Constituição veda a edição de medida provisória sobre matéria orçamentária, constituindo a abertura de créditos extraordinários a única exceção a essa regra (art. 62, §1º, inciso I, alínea d), demonstrando ser este um instrumento à disposição do Poder Executivo para combater situações extremas, pois afasta o exame prévio do Legislativo.21.Quanto aos requisitos da despesa, observo que a subjetividade naturalmente se associa à interpretação dos critérios de urgência e de imprevisibilidade insculpidos no texto constitucional, ainda que mitigada pelo constituinte ao indicar, no art. 167, §3º, os conceitos de guerra, comoção interna e calamidade pública como vetores exemplificativos para a caracterização das situações fáticas capazes de justificar a adoção do rito extraordinário para a abertura dessa espécie de crédito.22.Situações de desastre, regra geral, colocam a Administração diante da necessidade de executar despesas imprevisíveis, seja pela excepcionalidade do evento, seja pela dimensão das suas consequências. Nesse cenário, também é inegável a urgência de medidas de assistência e reparação, pois a demora em executar as ações necessárias pode ensejar danos irreparáveis aos envolvidos. Sendo assim, é plenamente justificável a abertura de crédito extraordinário em situações dessa natureza, por estarem atendidos os requisitos de imprevisibilidade e urgência.23.De outra parte, se, no caso concreto, o exame técnico da situação demonstrar que a tragédia era previsível, ou, ainda, se não ficar comprovado o caráter urgente das medidas, as despesas correspondentes, ainda que meritórias, deverão ser estimadas e executadas no processo ordinário de elaboração do orçamento.24.Não estou afirmando com isso que se deve esperar a situação emergencial se concretizar para que as providências sejam adotadas. Apenas chamo a atenção para a necessidade de se observar os princípios orçamentários que fortalecem a competência precípua do Legislativo para dispor sobre o orçamento público - como os princípios da universalidade e da unidade -, reservando a utilização dos créditos extraordinários para situações que não possam se submeter ao planejamento e à previsão ordinárias de despesas, conforme preconiza a Constituição.25.Aliás, como bem destacou a Semag, é necessário que os requisitos constitucionais de imprevisibilidade e de urgência sejam claramente explicitados quando da abertura de créditos extraordinários por medida provisória, inclusive na respectiva exposição de motivos, em homenagem aos princípios da publicidade e da transparência.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e §2º, da Lei nº 8.443/92 combinado com o art. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, §3º, é cabível a abertura de créditos extraordinários destinados a ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e recuperação dos cenários de desastres;