Acórdão 10106/2018
Sumário:3. Nas concessões de aposentadorias, reformas e pensões, o prazo decadencial para a Administração rever os atos, previsto no art. 54 da Lei 9.784/1999, inicia-se a partir da decisão do Tribunal de Contas, e não do deferimento provisório do ato pelo Poder Executivo.Voto:Cuidam os autos de aposentadorias instituídas no âmbito do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.2.Conforme consta do relatório precedente, a Sefip manifestou-se pela ilegalidade e negativa de registro das concessões ora examinadas em razão da inclusão de parcela judicial decorrente da gratificação prevista no Decreto-Lei 2.365/1987, porquanto essa parcela fora suprimida pela Lei 7.923/1989.3.Preliminarmente, registro que, diante da perspectiva de apreciação pela ilegalidade dos atos e tendo em vista que eles foram disponibilizados ao TCU há mais de cinco anos, foi oferecida a oportunidade prévia de uso das garantias da ampla defesa e do contraditório, nos termos preconizados no Acórdão 587/2011-TCU-Plenário. Assim, a secretaria especializada realizou o chamamento dos interessados para que se manifestassem sobre as falhas detectadas.4.De pronto, verifico que a análise produzida pela secretaria especializada tem por base amplo e convincente arrazoado que merece acolhimento, razão pela qual adoto aqui, como razões de decidir, os fundamentos ali sustentados, sem prejuízo das seguintes considerações.5.Com efeito, os registros do Siape e as resposta às oitivas informam que a parcela em comento diz respeito à gratificação instituída nos termos do Decreto-Lei 2.365/1987, consignada nos contracheques dos interessados por força de decisão judicial exarada nos autos da Reclamação Trabalhista 19890000001671-X, da 3ª Junta de Conciliação e Justiça de Brasília/DF.6.Em relação a essa vantagem, trata-se de percentual que incidia sobre o vencimento básico e que não mais compõe a estrutura remuneratória dos servidores vinculados ao Incra, conforme se observa, por exemplo, a partir da estruturação efetivada por força da Lei 11.090/2005. Por força desse normativo, foi oferecida aos servidores do Incra a possibilidade de optarem pela efetivação de seu enquadramento no Plano de Carreira ali criado, sendo que a estrutura remuneratória passou a ser composta de vencimento básico e da Gratificação de Desempenho de Atividade de Reforma Agrária - GDARA. As demais parcelas anteriormente pagas, aí incluída a gratificação instituída nos termos do Decreto-Lei 2.365/1987, deveriam ter sido absorvidas pela nova estrutura remuneratória, ressalvando-se apenas a hipótese de redução remuneratória, que seria protegida pela concessão VPNI a ser absorvida por quaisquer reajustes posteriores, conforme o seguinte dispositivo da Lei 11.090/2005:"Art. 38. A aplicação do disposto nesta Lei aos servidores ativos e inativos e pensionistas não poderá implicar redução de remuneração, de proventos e de pensões.§ 1º Na hipótese de redução de remuneração de servidor ativo decorrente da aplicação do disposto nesta Lei, a diferença será paga a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, a ser absorvida por ocasião da reorganização ou reestruturação de sua tabela remuneratória, concessão de reajustes, adicionais, gratificações ou vantagem de qualquer natureza.§ 2º Constatada a redução de remuneração, de provento ou de pensão decorrente da aplicação do disposto nesta Lei, a diferença será paga a título de vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais." (destaque acrescido) 7.Ao compulsar as fichas financeiras dos interessados, observa-se que diversos foram os reajustes que, desde então, deveriam ter absorvido qualquer diferença remuneratória, não havendo amparo à manutenção do pagamento da gratificação instituída nos termos do Decreto-Lei 2.365/1987 de forma destacada.8.Com efeito, nem mesmo a decisão judicial exarada nos autos da Reclamação Trabalhista 19890000001671-X, da 3ª Junta de Conciliação e Justiça de Brasília/DF, tem o condão de amparar o pagamento da vantagem impugnada. Isso porque a questão envolvendo o pagamento de parcelas de regimes anteriores já foi objeto de diversas decisões do TCU que embasaram o seguinte enunciado da súmula da jurisprudência predominante do TCU:Enunciado 276"As vantagens da estrutura remuneratória anterior não se incorporam à atual, exceto quando expressamente consignadas em lei superveniente."9.A rigor, portanto, o sustentáculo para continuidade do pagamento deixa de vigorar no instante em que a VPNI for plenamente absorvida por alterações remuneratórias posteriores. Isso porque a reestruturação principia nova ordem jurídica de remuneração. Além disso, conforme jurisprudência pacífica tanto no âmbito do STJ como do STF, não há que se falar em direito adquirido a regime de vencimentos, de forma que alterações posteriores devem absorver as vantagens decorrentes de decisões judiciais cujo suporte fático já se tenha exaurido, resguardada a irredutibilidade remuneratória (e.g., MS 13.721-DF/STJ, MS 11.145-DF/STJ, RE 241.884-ES/STF, RE 559.019-SC/STF, MS 26.980-DF/STF).10.Ademais, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário 596.663, que teve repercussão geral reconhecida, assentou a tese de que a sentença que reconhece ao trabalhador ou ao servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual aos seus ganhos. A título ilustrativo, transcrevo a ementa do referido julgado:"CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. SENTENÇA AFIRMANDO DIREITO À DIFERENÇA DE PERCENTUAL REMUNERATÓRIO, INCLUSIVE PARA O FUTURO. RELAÇÃO JURÍDICA DE TRATO CONTINUADO. EFICÁCIA TEMPORAL. CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. SUPERVENIENTE INCORPORAÇÃO DEFINITIVA NOS VENCIMENTOS POR FORÇA DE DISSÍDIO COLETIVO. EXAURIMENTO DA EFICÁCIA DA SENTENÇA. 1. A força vinculativa das sentenças sobre relações jurídicas de trato continuado atua rebus sic stantibus: sua eficácia permanece enquanto se mantiverem inalterados os pressupostos fáticos e jurídicos adotados para o juízo de certeza estabelecido pelo provimento sentencial. A superveniente alteração de qualquer desses pressupostos (a) determina a imediata cessação da eficácia executiva do julgado, independentemente de ação rescisória ou, salvo em estritas hipóteses previstas em lei, de ação revisional, razão pela qual (b) a matéria pode ser alegada como matéria de defesa em impugnação ou em embargos do executado. 2. Afirma-se, nessa linha de entendimento, que a sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos. 3. Recurso extraordinário improvido."11.Por aí se vê que a cessação dos pagamentos de acréscimos remuneratórios dessa natureza não representa ofensa à sentença judicial, mas efetiva obediência aos limites da coisa julgada, porquanto a força do aresto não pode impedir que fatos novos produzam as consequências que lhes são próprias, não se admitindo que a coisa julgada material signifique imunidade à alteração dos pressupostos fáticos e jurídicos que regem a questão.12.É que a coisa julgada, como situação jurídica (res) regulada pela sentença como norma singular e concreta (iudicata), alcança apenas o estado de coisas sobre o qual incide a sentença, não se estendendo a inovações supervenientes, como a que decorre de lei ulterior que altere a organização ou a estrutura de cargos e carreiras, cujo regime jurídico não é imutável e perpétuo, nem gera direito adquirido à sua eterna permanência ou subsistência.13.No caso em análise, os atos estão em desacordo com essa intelecção, o que conduz à ilegalidade e negativa de registro das concessões.14.No que se refere à decadência, o Supremo Tribunal Federal tem jurisprudência assentada (MS 24.997-8/DF, MS 24.958-7/DF e MS 25.015-1/DF), acompanhada pelo TCU (Súmula 278), no sentido de que o ato de aposentadoria, reforma ou pensão, por sua natureza complexa, somente se aperfeiçoa com o exame e consequente registro pelo Tribunal de Contas, nos termos do art. 71, inciso III, da Constituição Federal, momento em que passa a correr o prazo decadencial. Desse modo, considerando que o ato ora examinado ainda não foi registrado, não se iniciou a contagem desse prazo.15.Em relação à aplicação do princípio da segurança jurídica, entendo que, in casu, não se fazem presentes as condições para invocação de tal instituto com vistas à consolidação de situações individuais viciadas na origem.16.Por oportuno, deve-se enfatizar que não há consolidação de atos ilegais pelo TCU ante o simples decurso de tempo. Seguindo essa orientação, registro trecho da ementa do Acórdão 5.962/2012-1ª Câmara:"4. Nos termos da jurisprudência do STF, o transcurso de longo lapso temporal entre a edição do ato e sua apreciação por parte do TCU não converte a concessão ilegal em legal, gerando apenas a necessidade de instauração do contraditório e da ampla defesa para a validade do processo, na hipótese de o ato haver ingressado no Tribunal há mais de cinco anos (MS-25.116, MS-25.403, MS-25.343, MS-27.296, entre outros) ."17.Ainda sobre o tema, convém esclarecer que o posicionamento cristalizado nesta Corte de Contas, mediante o Acórdão 868/2010-TCU-Plenário, é no sentido de que a análise quanto à aplicação do preceito da segurança jurídica para preservar atos irregulares deve ser feita observando-se as peculiaridades de cada caso. Nesses termos, imperioso se faz registrar as balizas propostas no voto condutor do Acórdão 3.245/2010-TCU-Plenário, ocasião em que o Ministro Walton Alencar Rodrigues consignou que:"Admite-se, em casos especialíssimos, em que a ilegalidade e a negativa de registro do ato de concessão impliquem a total supressão de meios de subsistência do beneficiário, a excepcional aplicação das teses da segurança jurídica e da proteção da confiança do administrado, situações vistas caso a caso."18.Em estudo do aludido entendimento, verifico que a jurisprudência deste Tribunal assenta-se na premissa de que a aplicação do princípio da segurança jurídica para consolidar atos de pessoal eivados de ilegalidade deve cingir-se àquelas hipóteses em que for irreversível a situação fática do interessado ou insuportável o prejuízo a ele causado.19.Compulsando alguns precedentes, observo que os fatores essenciais ao reconhecimento de situação excepcional estão, em regra, relacionados à existência de longo lapso temporal desde a concessão do benefício somada à impossibilidade de reversão do servidor à atividade para complementar tempo de serviço considerado ilegal, à supressão dos meios de subsistência condigna, ao estado de saúde do beneficiário ou à absoluta impossibilidade de preenchimento de algum requisito legal (e.g. Acórdãos 2.417/2009 e 1.381/2014, do Plenário; 269/2014, da 1ª Câmara; 713/2011, 1.051/2013, 2.490/2013 e 3.134/2014, da 2ª Câmara).20.É dizer, em síntese, que, para chancelar a legalidade de ato que contenha nítida impropriedade e que esteja vigente há longo tempo, deve-se avaliar a situação do interessado, bem como se as consequências da apreciação pela ilegalidade seriam excessivamente gravosas a ponto de justificar o afastamento excepcional da aplicação estrita do princípio da legalidade.21.No caso vertente, o que se observa é que a ilegalidade intrínseca aos atos examinados não está relacionada ao tempo de serviço computado para fins de aposentadoria, mas somente ao pagamento indevido de rubricas judiciais.22.Dessa forma, a apreciação pela ilegalidade não implicará retorno dos interessados à atividade ou supressão dos seus meios de subsistência, mas apenas adequação de seus proventos ao valor devido. Não há, portanto, caracterização de qualquer circunstância excepcional que legitime a adoção de tratamento diferenciado.23.Em tempo, tenho por pertinente a dispensa dos valores indevidamente recebidos de boa-fé, nos termos do enunciado 106 da Súmula da jurisprudência predominante do TCU.Acórdão:9.1. considerar ilegais as aposentadorias de [interessado1] e de [interessado 2], negando o registro aos atos correspondentes; 9.2. dispensar o ressarcimento das quantias indevidamente recebidas de boa-fé (enunciado 106 da súmula da jurisprudência predominante do TCU);