Acórdão 1118/2021
Proposta de Deliberação:Trata-se de Acompanhamento com o objetivo de avaliar as ações desenvolvidas pela Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo, ou por outros órgãos e entidades, voltadas à implementação das medidas emergenciais destinadas ao setor cultural, no âmbito da Lei 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), com vistas a minimizar a possibilidade de ocorrência de fraudes ou pagamentos irregulares, bem como verificar a transparência na divulgação de informações aos beneficiários e à sociedade em geral.2.A ação de controle foi realizada em conjunto pela Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico - SecexDesenvolvimento e pela Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEducação, no âmbito do Programa Coopera instituído por este Tribunal, com vistas a apoiar o gestor público e a sociedade no desempenho de ações emergenciais adotadas para o enfrentamento da crise decorrente da Covid-19.3.A fiscalização foi iniciada pela extinta Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais - SecexTrabalho, que elaborou uma estratégia de acompanhamento em que o papel fiscalizatório desta Corte de Contas contemple também uma atuação preventiva junto aos gestores responsáveis pela implementação das medidas emergenciais destinadas ao setor cultural no âmbito da Lei Aldir Blanc, de forma a tentar aprimorar a gestão dos gastos, sem, no entanto, exigir demandas excessivas dos gestores que já se encontram sobrecarregados em face da atipicidade do cenário atual e sem interferências no andamento das ações governamentais que estão sendo  desenvolvidas.4. Após a reestruturação organizacional ocorrida no TCU a partir do ano deste 2021, o presente acompanhamento ficou a cargo da Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEducação, que deu continuidade à estratégia de acompanhamento inicialmente estabelecida pela SecexTrabalho.5.O relatório em tela aborda a primeira fase do acompanhamento que tem como foco a identificação de riscos e a orientação dos gestores acerca de potenciais problemas detectados no desenvolvimento das ações por eles pretendidas, os quais podem vir a comprometer a efetividade da implementação da Lei Aldir Blanc.[...]13.Para se ter uma dimensão do impacto econômico da pandemia no setor cultural, segundo Nota Técnica elaborada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (https://www.cedeplar.ufmg.br/noticias?start=30), intitulada "Efeitos da Covid-19" na Economia da Cultura no Brasil, uma paralisação de apenas três meses nas atividades culturais pode ocasionar prejuízos ao setor da ordem de R$ 11,1 bilhões.14.Diante desse grave quadro de crise sanitária e econômica, a Lei 14.017, de 29 de junho de 2020, carinhosamente denominada Lei Aldir Blanc, foi criada com o intuito de promover ações para garantir uma renda emergencial para trabalhadores da cultura e para manutenção dos espaços culturais brasileiros durante o período de pandemia da COVID‐19.15.A Lei Aldir Blanc prevê a adoção de três tipos de medidas mitigadoras dos efeitos no setor cultural da pandemia causada pela Covid-19: a) transferência de recursos federais, no montante de R$ 3 bilhões, para aplicação em ações emergenciais por parte dos entes federativos; b) atuação de instituições financeiras federais, mediante disponibilização de linhas de crédito e/ou renegociação de dívidas, objetivando o fomento de atividades culturais e a possibilidade de aquisição de equipamentos por parte de pessoas físicas que trabalham no setor cultural ou de microempresas e empresas de pequeno porte cujo objeto social tenha finalidade cultural; e c)  prorrogação, por um ano, dos prazos para a aplicação dos recursos no âmbito dos programas e políticas federais de apoio à cultura.[...]29.A Lei Aldir Blanc prevê que os recursos transferidos aos municípios que não tenham sido empregados na finalidade prevista ou não tenham sido objeto de programação orçamentária, consoante comprovação por meio de publicação efetuada no prazo de até 60 dias após a descentralização dos recursos, deveriam ser revertidos ao fundo estadual de cultura, de tal forma que o respectivo estado teria, por sua vez, mais outros sessenta dias para comprovar a destinação dada a esses recursos.30. Quanto aos recursos que não tenham sido objeto de aplicação na finalidade prevista, nesse prazo total de 120 dias, após a descentralização dos recursos por parte da União, a previsão legal é que sejam restituídos à Conta Única do Tesouro Nacional, no prazo de dez dias.31.Posteriormente, foi editada a Medida Provisória 1.019, de 29/12/2020, que alterou a Lei 14.017/2020, no tocante à execução da programação financeira e aos prazos para a realização das despesas relativas às ações emergenciais destinadas ao setor cultural, tendo sido introduzido um dispositivo legal o qual estabelece que, para efetivação de pagamentos no exercício de 2021, deve ter ocorrido o empenho e a inscrição em restos a pagar no ano de 2020.[...]40.Primeiramente é preciso destacar que os recursos federais transferidos por meio da Lei Aldir Blanc não são provenientes da arrecadação de tributo algum nem têm origem na repartição de receita federal efetivamente arrecadada. No exercício de 2020, sequer houve receita corrente suficiente para a União repartir, com as unidades federativas, montante superior ao proporcionalmente devido em função dos parâmetros fixados nos artigos 153, § 5º, 158 e 159 da Carta Magna.41.Pelo contrário, com o cenário de crise sanitária e econômica e a perspectiva de queda de arrecadação, a União teve que recorrer à emissão de títulos públicos para honrar as despesas necessárias ao enfrentamento da pandemia (total de R$ 634 bilhões), de tal forma que as transferências decorrentes da Lei Aldir Blanc contribuíram para esse endividamento e para a formação de um déficit primário de R$ 742,3 bilhões, ampliando o saldo da dívida pública federal e contribuindo para o  descumprimento da 'Regra de Ouro' constitucional (R$ 346 bilhões em 2020).42.Ressalto que tanto a Lei Aldir Blanc quanto a Emenda Constitucional 106/2020 e a Lei Complementar 173/2020 atuam no disciplinamento de normas gerais e específicas do regime extraordinário fiscal e financeiro, e todas têm seu objetivo principal especificamente voltado para o enfrentamento da pandemia, de tal forma que os repasses financeiros decorrentes dessas legislações se enquadram como transferências de natureza obrigatória.43.Alinhada a esse posicionamento, esta Corte de Contas, por meio do Acórdão 4.074/2020 - Plenário (relatoria do Ministro Bruno Dantas), firmou os seguintes entendimentos a respeito da natureza federativa dos recursos transferidos aos entes federativos no contexto da pandemia de Covid-19:9.2.1. os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem:9.2.1.1. despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, devendo o Ministério da Economia se abster de considerar tais despesas no rol de deduções para fins de cálculo da receita corrente líquida federal;9.2.1.2. obrigação incondicional da União para concretizar os objetivos da Emenda Constitucional 106/2020, mantida a natureza federal da transferência obrigatória, que se sujeita à fiscalização e ao controle dos órgãos federais, incluindo o Tribunal de Contas da União, aplicando-se, subsidiariamente, para os repasses vinculados ou destinados a ações e serviços públicos de saúde, a solidariedade ativa dos órgãos de controle presente no art. 27 da Lei Complementar 141/2012, consoante a tese constante da decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 33.079; (...) " [...]44.Importante explicitar, como bem ponderado pela unidade técnica, que, no bojo do TC 024.304/2020-4 o qual culminou no Acórdão 4.074/2020 - Plenário (relatoria do Ministro Bruno Dantas), foram também abordados os recursos transferidos por força da Lei Aldir Blanc, tendo sido atribuída a mesma natureza dos recursos descentralizados por meio da Lei Complementar 173/2020, ou seja, caracteriza-se como despesa própria da União, entregue, de forma incondicional, por meio de transferência obrigatória.IVDo montante significativo de recursos ainda não utilizados45.Quanto ao significativo montante de recursos da Lei Aldir Blanc que ainda não foram utilizados para a finalidade prevista (R$ 800 milhões), o primeiro aspecto a ser observado é o fato de a pandemia ter se agravado em 2021, de tal forma que é imprescindível rever os prazos originalmente fixados naquela legislação.[...]48.Nesse sentido, há que se destacar a previsão de que a crise no setor cultural ganhe proporções ainda mais graves em 2021, de tal forma que a finalidade da criação da Lei Aldir Blanc não será alcançada se for mantida a diretriz de devolução dos recursos não empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020.49.Ademais, conforme salientado no relatório precedente, no caso dos recursos oriundos da Lei Aldir Blanc, a descentralização da verba federal só foi iniciada em setembro de 2020, quando já transcorridos quase seis meses do estado de calamidade pública, restando apenas 4 meses para o término do exercício financeiro. Àqueles que receberam os primeiros lotes de recursos foi dado prazo de quatro meses para executar as ações emergenciais, enquanto os entes federativos que receberam recursos no último lote, concluído em 13/11/2020, tiveram menos de dois meses para realizar a execução da despesa.50. Há que se destacar que, no caso da reversão dos recursos para o fundo estadual de cultura, a situação é ainda mais crítica, pois o prazo final para os municípios transferirem os recursos para os estados expirou já no exercício de 2021.51. Toda essa dinâmica dificulta bastante a execução a cargo dos estados, DF e municípios, especialmente em relação às ações previstas nos incisos II e III do art. 2º da Lei Aldir Blanc.52.Ressalte-se que esta não é a primeira vez em que este Tribunal se posiciona acerca da necessidade de postergação de prazos para execução de despesas no combate aos efeitos da Covid-19, mormente após o recrudescimento da pandemia.53.Nesse sentido, transcrevo, a seguir, trecho do Voto do Ministro Bruno Dantas que embasou o Acórdão 73/2021 - Plenário: [...]54.Diante de todo esse contexto, manifesto minha anuência à determinação sugerida pela unidade instrutiva neste primeiro relatório de acompanhamento, nos exatos termos a seguir transcritos de sua proposta de encaminhamento: [...][...]78.Portanto, é imprescindível que sejam ampliados os prazos inicialmente previstos para emprego dos recursos da Lei Aldir Blanc na finalidade prevista, de modo que se faz adequada a determinação sugerida pela equipe de fiscalização, bem como é necessário que este Tribunal firme entendimento no sentido de que os recursos repassados para enfrentamento dos efeitos da pandemia na área cultural, por se tratarem de transferências obrigatórias da União, podem ser utilizados até o final de 2021, mesmo que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, à luz da jurisprudência do TCU (em especial o Acórdão 4.074/2020 - Plenário) e do que estabelece o parágrafo único do art. 8º da LC 101/2000 - LRF.Acórdão:9.1.  informar ao Presidente do Congresso Nacional que o Tribunal de Contas da União avaliou a implementação, no período de 20/7/2020 a 26/3/2021, da execução da Lei Aldir Blanc (Lei 14.017/2020) e concluiu que foi descentralizado para os Municípios, Estados e Distrito Federal o total de R$ 2,96 bilhões; sendo que, até 1º/03/2021, foram executados cerca de R$ 2,16 bilhões pelos entes federativos (correspondente a aproximadamente 73% do total);9.2. fixar o entendimento, com fulcro no art. 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU, de que os recursos repassados para enfrentamento dos efeitos da pandemia na área cultural, por se tratar de transferências obrigatórias da União, podem ser utilizados até o final de 2021, mesmo que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, à luz da jurisprudência do TCU (em especial o Acórdão 4.074/2020 - Plenário) e do que estabelece o parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;9.3. comunicar a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério do Turismo sobre a possibilidade de utilização dos recursos da Lei Aldir Blanc pelos Estados, Distrito Federal e Municípios em 2021, ainda que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, bem como acerca da necessidade de alterar a regulamentação da Lei Aldir Blanc, retirando os dispositivos que colidem com o entendimento desta Corte de Contas e readequando o prazo previsto para apresentação do relatório de gestão final;[...]9.5. determinar à Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo que, com fundamento no art. 4º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência da deliberação:9.5.1. oriente os Estados, o Distrito Federal e os Municípios quanto à possibilidade de uso dos recursos da Lei Aldir Blanc no exercício de 2021, com a devida adequação orçamentária, nos casos em que não tenham ocorrido o empenho e a inscrição em restos a pagar, da seguinte forma:9.5.1.1. em relação aos Municípios:9.5.1.1.1. no que se refere a recursos programados até 14/1/2021 que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, façam constar, em conformidade com o previsto no § 4º do artigo 10 do Decreto 10.464/2020, dotação específica destinada a esse fim na lei orçamentária anual do exercício em curso, garantindo sua aplicação até 31/12/2021;9.5.1.1.2. calculem o montante estritamente necessário para a liquidação dos valores inscritos em restos a pagar em 2020, garantindo o empenho, a liquidação e o pagamento das ações incluídas na lei orçamentária de 2021, em conformidade com o subitem 9.5.1.1.1 acima, providenciando, nos termos do parágrafo único do art. 3° da Lei Aldir Blanc, a reversão para os Estados do valor correspondente à diferença entre o saldo financeiro existente e o valor calculado;9.5.1.2. em relação aos Estados:9.5.1.2.1. no que se refere a recursos não executados, recebidos da União ou oriundos de reversão, e que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, façam constar, em conformidade com o previsto no § 4º do artigo 10 do Decreto 10.464/2020, dotação específica destinada a esse fim na lei orçamentária anual do exercício em curso, garantindo sua aplicação até 31/12/2021;9.5.1.2.2. adotem a mesma medida em relação a recursos oriundos de reversões futuras;9.5.1.2.3. priorizem, na aplicação de recursos oriundos das reversões, a implementação de ações em benefício do setor cultural dos municípios que efetuaram essas reversões;9.5.1.3. em relação ao Distrito Federal:9.5.1.3.1. no que se refere aos recursos não executados e que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2020, faça constar, em conformidade com o previsto no §4º do artigo 10 do Decreto 10.464/2020, dotação específica destinada a esse fim na lei orçamentária anual do exercício em curso, garantindo sua aplicação até 31/12/2021.