Acórdão 2206/2025
Voto:Trata-se de solicitação de solução consensual, de iniciativa da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), destinada a repactuar e modernizar o Contrato de Concessão da Rodovia Régis Bittencourt, trecho da rodovia BR-116 entre Curitiba/PR e São Paulo/SP, que atravessa dezessete municípios, dispõe de sete praças de pedágio e integrou a 2ª Etapa do Programa Federal de Concessões Rodoviárias (Procrofe).Atualmente, o trecho da rodovia está outorgado à sociedade de propósito específico (SPE) denominada [omissis].A controvérsia que motivou este processo reside na preocupação da ANTT com os efeitos financeiros e operacionais do inadimplemento parcial do contrato. Caso aplicadas as penalidades em razão do inadimplemento da concessionária, em especial, a redução tarifária, haveria diminuição da capacidade de efetuar investimentos, gerando risco de deterioração da infraestrutura e comprometimento da segurança dos usuários.Submetida a este Tribunal, a proposta ensejou a formação da Comissão de Solução Consensual (CSC), nos termos do art. 2º, inciso II, da IN-TCU 91/2022, que produziu a minuta de termo de autocomposição que ora se analisa.A Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos do TCU (SecexConsenso) concluiu pela viabilidade do acordo, ao passo que a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil (AudRodoviaAviação) e o Ministério Público de Contas, embora tenham se manifestado favoravelmente à repactuação, ressaltaram pontos de elevada sensibilidade.Feito esse resumo, passo a decidir.A solução consensual, embora formalizada como termo aditivo ao contrato de concessão, representa profunda reestruturação da avença. O pacto mobiliza investimentos de R$ 7,2 bilhões e estende por mais oito anos a vigência da concessão de um dos mais importantes corredores logísticos do país, configurando-se como alternativa à deterioração contínua da infraestrutura e a eventual processo de relicitação.Embora seja vantajoso evitar os problemas do contrato na forma atual, é fundamental assegurar que o instrumento da solução consensual seja, de fato, utilizado para promover a eficiência e o interesse público, em vez de constituir alternativa para as concessionárias se furtarem ao cumprimento das suas obrigações.A principal vitória da negociação foi, sem dúvida, a mitigação do risco de sobrepreço. A proposta inicial, conforme apontado na Nota Técnica SEI 5131/2024 da ANTT (peça 5), continha custos para obras e manutenção significativamente acima dos valores de mercado, com a recuperação do pavimento orçada em valor seis vezes superior aos referenciais. A pressão técnica da CSC, documentada na Nota Técnica SEI 4893/2025 (peça 68), resultou em uma redução de mais de R$ 1,6 bilhão no CAPEX e OPEX combinados.Porém, a forma como essa mitigação foi alcançada suscita preocupações. A análise inicial da ANTT, descrita na Nota Técnica SEI 5131/2024, utilizou referencial paramétrico sólido, que, por definição, se baseia em amostra estatisticamente relevante de múltiplos projetos para estabelecer a média de mercado confiável, utilizando como balizadores a média e o terceiro quartil dos custos.Entretanto, para se chegar ao acordo final, essa metodologia foi flexibilizada. Conforme descrito na Nota Técnica SEI 4893/2025, para justificar os custos remanescentes do pavimento, a comissão abandonou a média geral e passou a usar como benchmark apenas dois projetos específicos, Rota Sertaneja e RioSP, por considerá-los mais análogos.De um lado, essa flexibilização metodológica, embora pragmática para viabilizar o acordo, enfraquece a defesa técnica dos custos finais. A substituição do referencial estatístico por comparações por analogia deixa dúvida sobre a completa depuração dos sobrepreços. De outro lado, a mitigação de eventual sobrepreço remanescente, via processo competitivo, embora salutar, pode ser comprometida por conta da assimetria de informações, dado que a modelagem dependeu fundamentalmente de dados fornecidos pela própria concessionária.Apesar dos avanços, a solução final que se apresenta para homologação não está isenta de outros riscos e vulnerabilidades [...].[...]Não tenho dúvidas de que essa sistemática, na forma proposta, fere os princípios orçamentários constitucionais e os dispositivos legais relacionados ao orçamento público (princípios da universalidade, do orçamento bruto, da unidade de caixa, regras de evidenciação, composição e transparência do orçamento federal, além da competência do Poder Legislativo para deliberar sobre arrecadação e aplicação de recursos públicos).Todavia, este Tribunal, ao apreciar o processo de Solicitação de Solução Consensual atinente ao contrato de concessão de transporte ferroviário da Malha Regional Sudeste (TC 018.646/2024-7) relatado pelo E. Ministro Jorge Oliveira, acolheu a tese de que que o processo de solução consensual não é o meio adequado para essa discussão, uma vez que sua finalidade é a de buscar soluções para controvérsias entre gestores públicos e particulares.Embora esse tipo de processo não tenha sido considerado o instrumento mais apropriado para tal discussão, é imprescindível destacar a importância de se promover a máxima transparência na gestão desses recursos, bem como de se assegurar que sua utilização seja restrita às finalidades previstas no contrato, vedando transferências para propósitos externos.Além disso, a prorrogação do contrato por mais 8 anos, totalizando novo prazo de 15, a partir da assinatura do termo de solução consensual, também gera risco prospectivo significativo: a viabilidade de amortização dos investimentos tardios, tendo em vista que o Termo Aditivo é claro ao não prever novo aditamento de prazo.[...]Não ficaram claras as razões a fundamentar a fixação desse valor, nem foram apresentados estudos que comprovem ser esse um montante adequado e suficiente para assegurar a capacidade financeira para suportar os compromissos pactuados.Assim, com fundamento no art. 11 da Instrução Normativa TCU 91/2022, condiciono a homologação da presente solução consensual à adoção das seguintes medidas, que visam a mitigar as lacunas mais graves identificadas:a) prévia apresentação, pela ANTT, da memória de cálculo detalhada que fundamentou a Taxa Interna de Retorno (TIR) de 11,41%, com base na metodologia estabelecida pelas Resoluções ANTT 6.002/2022, 6.003/2022 e 6.004/2022, explicitando as premissas que levaram à classificação do projeto como Risco 2 e justificando a divergência em relação à avaliação inicial da própria Agência;b) prévia análise e comprovação, pela ANTT, de que o aporte de capital previsto é suficiente para assegurar a capacidade técnica e econômico-financeira da atual controladora e da SPE para assumir as obrigações decorrentes do acordo, consoante o art. 16 da Resolução ANTT 5.927 (interpretação extensiva), garantindo que, mesmo na ausência de troca de controle, a concessionária tenha condições de cumprir o novo PER;c) prévia apresentação de Estudo de Soluções Complementares para a Serra do Cafezal, visando a identificar intervenções capazes de elevar o nível de serviço no trecho para, no mínimo, a categoria C do Manual do DNIT, corrigindo a insuficiência da solução atual;d) prévia apresentação de Relatório Técnico de Justificativas para Priorização de Obras de Correção de Traçado, explicitando a metodologia de seleção e os motivos pelos quais trechos de alta sinistralidade, como os quilômetros 363, 39, 347 e 499, não foram incluídos, trazendo a necessária transparência ao processo.Determino, por fim, que as condicionantes estabelecidas sejam incluídas na redação do Termo de Autocomposição, como requisito para sua eficácia, visando a fortalecer a governança do contrato, proteger o interesse público e garantir que esta solução consensual alcance, de fato, seu objetivo de proporcionar uma rodovia mais segura e eficiente para todos os seus usuários.Acórdão:9.1. aprovar, com fundamento no art. 11 da Instrução Normativa TCU 91/2022, a proposta de solução consensual em exame, com as seguintes condicionantes:9.1.1. prévia apresentação, pela ANTT, da memória de cálculo detalhada que fundamentou a Taxa Interna de Retorno (TIR) de 11,41%, com base na metodologia estabelecida pelas Resoluções ANTT 6.002/2022, 6.003/2022 e 6.004/2022, explicitando as premissas que levaram à classificação do projeto como Risco 2 e justificando a divergência em relação à avaliação inicial da própria Agência;9.1.2. prévia análise e comprovação, pela ANTT, de que o aporte de capital previsto é suficiente para assegurar a capacidade econômico-financeira da atual controladora e da SPE para assumir as obrigações decorrentes do acordo, consoante o art. 16 da Resolução ANTT 5.927 (interpretação extensiva), garantindo que, mesmo na ausência de troca de controle, a concessionária tenha condições de cumprir o novo PER;9.1.3. prévia apresentação, pela concessionária, de Estudo de Soluções Complementares para a Serra do Cafezal, a ser validado pela ANTT, visando identificar intervenções capazes de elevar o nível de serviço no trecho para, no mínimo, a categoria C do Manual do DNIT;9.1.4. prévia apresentação, pela concessionária, de Relatório Técnico de Justificativas para Priorização de Obras de Correção de Traçado, a ser validado pela ANTT, explicitando a metodologia de seleção e os motivos pelos quais trechos de alta sinistralidade, como os quilômetros 363, 39, 347 e 499, não foram incluídos no plano de obras;9.2. determinar que as condicionantes estabelecidas no item 9.1 deste Acórdão sejam incluídas na redação do Termo de Autocomposição como requisito para sua eficácia;