Acórdão 1064/2016
VotoEm análise a representação formulada pelo Tribunal de Contas do Estado do Amazonas (TCE/AM) dando conta de possíveis irregularidades na aplicação de recursos de compensação ambiental por parte da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Sustentável do Estado do Amazonas (SDS).2. As irregularidades em questão dizem respeito ao procedimento licitatório e à execução do Contrato 007/2010-SDS, resultante do mencionado procedimento, firmado pela SDS com a empresa [empresa]. Os recursos que custearam aquele contrato decorreram do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental 001/2009 firmado, de um lado, pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SDS), designada compromitente, e pelo Instituto de Proteção Ambiental do Estado do Amazonas (IPAAM), designado interveniente e, de outro lado, por duas empresas do grupo Petrobras, a saber, a Transportadora Associada de Gás S.A. (TAG), designada compromissária e Transportadora Urucu Manaus S.A. (TUM), designada co-partícipe repassadora.3. Tendo em vista que os recursos geridos originaram-se de empresas do grupo Petrobras, o TCE/AM considerou que o contrato questionado estaria sob a tutela jurisdicional do Tribunal de Contas da União, razão pela qual formulou esta representação.4. De acordo com o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental 001/2009 (peça 7, p. 33/36), a Transportadora Associada de Gás S.A. se comprometeu a investir em unidades de conservação ambiental o valor de R$ 21.603.364,10, em face do licenciamento do empreendimento denominado Gasoduto Coari-Manaus, em cumprimento ao disposto no art. 36 da Lei 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Ainda de acordo com aquele ajuste, a aplicação do referido valor nas unidades de conservação ficaria sob a responsabilidade da SDS, sendo que 15% deste valor seria repassado ao IPAAM para o fim de aplicação em atividades referentes à fiscalização vinculadas às unidades de conservação que seriam beneficiadas pelo montante decorrente da compensação ambiental em questão.5. Verificou-se, então, conforme consta do relatório parte desta deliberação, que a aplicação dos recursos da compensação ambiental está sendo feita diretamente pelos órgãos ambientais do Estado do Amazonas (SDS e IPAAM).6. Com base nesse histórico dos fatos, a Secex/AM realizou a análise de admissibilidade da presente representação, concluindo pelo seu não conhecimento, por considerar que o seu objeto não é da competência desta Corte de Contas, uma vez que se trata de transferência não voluntária de recursos de compensação ambiental, por força do art. 36 da Lei 9.985/2000, originados de regular processo de licenciamento conduzido na esfera estadual pelo Instituto de Proteção Ambiental do Estado do Amazonas (IPAAM). Embora a Petrobras (grupo ao qual pertence as empresas partícipes do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental 001/2009) seja uma empresa estatal sujeita à jurisdição do TCU, foi considerado que a empresa está atuando, no caso em comento, em igualdade de condições com os demais empreendedores privados no que diz respeito ao cumprimento de obrigação legalmente prescrita pelo Poder Público para empreendimentos de grande porte, ou seja, a exigência de compensação ambiental. Daí porque o repasse efetuado pela empresa aos órgãos ambientais do Estado do Amazonas a título de compensação ambiental não configuraria, no entender da unidade técnica, repasse de recursos federais e, por via de consequência, não estaria sob o controle deste Tribunal.7. O Ministério Público junto ao TCU, em sua manifestação nos autos, concorda com a proposta de encaminhamento formulada pela Secex/AM, por considerar que a jurisdição do TCU não alcança a aplicação dos recursos referentes aos repasses efetuados no âmbito dos órgãos ambientais estaduais integrantes do Sisnama. Ressalva, entretanto, que o fato de a Petrobras e suas subsidiárias serem entidades que desempenham atividade econômica em regime de competição com pessoas jurídicas do mundo privado em nada altera a natureza jurídica delas, nem as libera da jurisdição de controle externo.[...]10. Com relação ao juízo de admissibilidade da presente representação, discordo da proposta formulada pela Secex/AM no sentido de que a presente representação não deve ser conhecida.11. Conforme acima mencionado, essa proposta da unidade técnica fundamentou-se na avaliação de que a Petrobras estaria atuando, em relação à obrigação de realização da compensação ambiental decorrente do licenciamento do Gasoduto Coari-Manaus, em igualdade de condições com os demais empreendedores privados. Dessa forma, o repasse efetuado pela empresa aos órgãos ambientais do Estado do Amazonas a título de compensação ambiental não configuraria repasse de recursos federais e, por via de consequência, não estaria sob o controle deste Tribunal.12. Quanto a este ponto, na linha do entendimento exposto pelo MP/TCU em seu parecer, o fato de a Petrobras e suas subsidiárias serem entidades que desempenham atividade econômica no setor privado em nada altera a natureza jurídica delas, nem as libera da jurisdição de controle externo exercido por esta Corte de Contas. Resta então, avaliar se essa jurisdição atinge os recursos destinados à compensação ambiental.13. Essa compensação ambiental configura uma obrigação de fazer imposta pelo art. 36 da Lei 9.985/2000, que assim dispõe em seu caput:Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. (grifei) 14. Nos termos do mencionado dispositivo legal, a obrigação de fazer, denominada compensação ambiental pelo Decreto 4.340/2002, que regulamenta o mencionado artigo, é imposta ao empreendedor responsável pelo empreendimento causador de significativo impacto ambiental. Cabe ao empreendedor, e só a ele, a aplicação direta dos recursos da compensação ambiental em conformidade com o Termo de Compromisso de Compensação Ambiental (TCCA) firmado com o órgão de licenciamento ambiental competente, não havendo possibilidade jurídica de transferência dessa obrigação de fazer ao órgão ambiental licenciador, por meio do repasse dos recursos financeiros necessários. No presente caso, como o empreendedor, a TAG S.A. que é companhia diretamente controlada pela Petrobrás e, portanto, pertence de certo modo ao patrimônio da União, está sujeito à jurisdição deste Tribunal, a gestão da aplicação dos recursos destinados à satisfação da obrigação assumida estaria, por conseguinte, também sujeita à fiscalização desta Corte.15. Ocorre que, no presente caso, a gestão desses recursos não esteve a cargo das empresas signatárias do TCCA. Conforme disposto naquele Termo, a obrigação pela aplicação dos recursos estipulados como compensação pelo licenciamento do empreendimento foi transferida à SDS, à qual esses recursos foram repassados. Essa forma indireta de gestão dos recursos da compensação ambiental por meio do repasse dos recursos aos órgãos ambientais foi enfrentada por este Tribunal em duas ocasiões, nas quais tal sistemática foi considerada ilegal.16. Por meio do Acórdão 2650/2009-TCU-Plenário, prolatado nos autos do TC- 021.971/2007‑0 (auditoria operacional tendo por objeto os recursos da compensação ambiental), esta Corte entendeu que não há previsão legal para que os recursos destinados a apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação sejam arrecadados, geridos ou gastos pelos órgãos públicos responsáveis pela fiscalização ambiental ou pela gestão das unidades de conservação, conforme o seguinte sumário daquele julgado:SUMÁRIO: AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. RECURSOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. LEI Nº. 9.985/2000. CONTRIBUIÇÃO FINANCEIRA. INEXISTÊNCIA. GESTÃO DE RECURSOS POR ÓRGÃO PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. RECOMENDAÇÕES.1. O art. 36 da Lei nº . 9.985/2000 cria para o empreendedor, nos casos nela previstos, obrigação de fazer, consistente em praticar atos para apoiar a implantação e a manutenção de unidades de conservação.2. O empreendedor encontra-se obrigado a destinar e empregar recursos seus, até o limite legal, nessa finalidade específica.3. A execução direta dessas atividades pelo empreendedor decorre diretamente da disciplina legal.4. A Lei não cria para o empreendedor obrigação de pagar ou recolher certa quantia aos cofres públicos, a título de compensação ambiental, nem há respaldo legal para arrecadação, cobrança ou exação de qualquer pagamento ou contribuição a esse título.5. Não há previsão legal para que recursos, destinados pelo empreendedor, para apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação, sejam arrecadados, geridos ou gastos pelos órgãos públicos responsáveis pela fiscalização ambiental ou pela gestão das unidades de conservação.6. Ao órgão de licenciamento ambiental cabe apenas definir o montante destinado pelo empreendedor a essa finalidade, bem como as unidades de conservação a serem criadas ou apoiadas pelas atividades custeadas por recursos privados. (destaquei) 17. Esse entendimento foi confirmado em decisão mais recente, por meio do Acórdão 1853/2013-TCU-Plenário, outra auditoria da mesma natureza, realizada por solicitação do Congresso Nacional.18. Em que pesem esses julgados, a Secex/AM avaliou que, dentre os normativos que fundamentaram a celebração do TCCA 001/2009, consta a Resolução Conama 371/2006. Segundo a unidade técnica, tendo em vista especialmente o estabelecido no art. 12 daquela Resolução (transcrito abaixo) a gestão dos recursos da compensação ambiental pode ser feita pelos órgãos ambientais competentes, o que respaldaria a aplicação dos recursos oriundos da compensação ambiental em questão diretamente pelos órgãos ambientais, contrariando, assim, a linha jurisprudencial que vem sendo adotada pelo TCU.Art. 12. Os órgãos ambientais responsáveis pela gestão dos recursos de compensação ambiental deverão dar publicidade, bem como informar anualmente aos conselhos de meio ambiente respectivos, a aplicação dos recursos oriundos da compensação ambiental apresentando, no mínimo, o empreendimento licenciado, o percentual, o valor, o prazo de aplicação da compensação, as unidades de conservação beneficiadas, e as ações nelas desenvolvidas.Parágrafo único. Informações sobre as atividades, estudos e projetos que estejam sendo executados com recursos da compensação ambiental deverão estar disponibilizadas ao público, assegurando-se publicidade e transparência às mesmas.19. Entendo, entretanto, que a análise literal expedita do referido dispositivo regulamentar feita pela unidade técnica não autoriza a mudança do entendimento esposado nos Acórdãos 2650/2009-TCU-Plenário e 1853/2013-TCU-Plenário. Ressalte-se que a mencionada Resolução do Conama fez parte do arcabouço normativo detidamente analisado em ambas as oportunidades em que o Tribunal enfrentou a questão da gestão dos recursos da compensação ambiental, não se tendo, naquelas ocasiões, sido extraída desse regulamento a interpretação ora abraçada pela Secex/AM.20. Dessa forma, ainda que as empresas tenham transferido a gestão desses recurso ao órgão ambiental estadual, entendo que esse fato não afasta a jurisdição deste Tribunal para fiscalizar a aplicação dos mesmos, tendo em vista a ausência de previsão legal para a transferência da responsabilidade quanto à aplicação dos recursos, que competia às empresas jurisdicionadas a esta Corte.21. Feitas essas considerações, entendo que a presente representação deve ser conhecida por este Tribunal, uma vez que versa sobre matéria de competência do Tribunal.[...]25. Considerando que a Secex/AM não adentrou ao mérito das questões denunciadas, em razão de ter se atido à proposta de não conhecimento da presente representação, entendo que, uma vez não acolhida essa proposta, cabe à unidade técnica realizar a análise de mérito das irregularidades apontadas, utilizando-se, para isso, das medidas saneadoras que entender pertinentes. Considero que, além das irregularidades descritas, deve ser avaliada cuidadosamente a adequação do objeto contratado às atribuições conferidas à SDS por meio do TCCA 001/2009 e demais normas aplicáveis ao ajuste, especialmente quanto à eventual utilização de recursos públicos em atividades de interesse privado da contratada, tendo em vista a natureza do objeto do contrato.[...]28. Por fim, considerando a jurisdição do Tribunal sobre a totalidade dos recursos repassados por força do TCCA 001/2009, entendo pertinente a busca de informações para a verificação da correta aplicação desses recursos. Por essa razão, cabe diligenciar a SDS e o IPAAM para que prestem informação acerca da destinação desses recursos, devendo a Secex/AM formular representação caso detecte irregularidades na aplicação dos mesmos.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso IV, c/c o art. 235 do Regimento Interno do TCU;9.2. determinar à Secex/AM que apure as irregularidades apontadas na representação, observando as orientações contidas no item 25 do voto condutor deste acórdão; 9.3. determinar à Secex/AM que promova diligências junto a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SDS) do Estado do Amazonas e ao Instituto de Proteção Ambiental do Estado do Amazonas (IPAAM) para obter informações sobre a destinação dos recursos remanescentes, oriundos do Termo de Compromisso de Compensação Ambiental 001/2009 e, na hipótese de não terem sido aplicados nas finalidades previstas nos itens 1.3 e 1.4 daquele termo, formule representação a este Tribunal;