Acórdão 1399/2010
Sumário:4. É permitido ao Exército utilizar, em composições de preço constantes dos orçamentos para obras em cooperação, os reais equipamentos utilizados, enquanto esteja promovendo o suprimento de base de dados de apropriação de custos, bem como faixas de produtividade entre percentuais mínimos e máximos, adotando, como máxima, a produtividade constante dos sistemas tradicionais de orçamentação e, como mínima, temporariamente, as estimadas conforme a experiência dos batalhões de construção, e, em definitivo, aquelas baseadas em banco de dados de produtividades elaborado com base em apropriação de custos;Voto:2. Conforme visto no Relatório precedente, os questionamentos trazidos pelo ilustre Consulente ao TCU consistem, basicamente, em saber se o Exército Brasileiro, nos orçamentos das obras de engenharia a seu cargo, em cooperação com órgãos públicos federais, é obrigado a seguir a mesma metodologia de elaboração de composições de preço unitário empregada pelos demais órgãos públicos em suas licitações, ou se é possível a utilização de metodologia diferenciada, nos termos descritos no texto do documento encaminhado ao Presidente do Tribunal de Contas da União, especialmente em relação aos seguintes fatores: depreciação, mão de obra, produtividade, mobilização e desmobilização, canteiros e acampamentos e despesas indiretas. [...]4. Não há dúvida de que, nas obras executadas pelo Sistema de Engenharia do Exército Brasileiro - SEEx, existem especifidades próprias das Unidades de Engenharia que as diferenciam dos demais empreendimentos licitados pela Administração Pública no País, que ficam a cargo da iniciativa privada.5. Cito, por exemplo, os seguintes: ausência de capital de giro; inexistência de ônus relativo à mão de obra do pessoal militar e dos servidores civis estatutários; carência de perseguição ao lucro; menor produtividade que a das empresas privadas, ante a alta rotatividade da mão de obra utilizada e obrigações advindas das características militares.6. Constato, assim, que há razão para o pleito no sentido de que a elaboração do orçamento de uma obra que será executada pelo SEEx não deva sofrer as mesmas restrições observadas, em geral, na Administração Pública, resultantes da interpretação da Lei n. 8.666/1993 em conjunto com as práticas comuns de mercado e enraizadas na jurisprudência do Tribunal.[...]13. Com relação à questão da produtividade, penso que a análise da 1ª Secob merece melhor aprofundamento em alguns pontos.14. No texto encaminhado ao Tribunal, o Consulente indaga da possibilidade de que o orçamento considere equipes constituídas pelos equipamentos reais disponíveis para a obra, tendo em vista que eles, "Normalmente, (...) são diferentes dos previstos nas composições do DNIT".15. A aceitação, por parte do Tribunal, de metodologia de orçamentação de obra que desconsiderasse as composições de preço constantes do Sistema Sicro do Departamento Nacional de Infraestrutura Rodoviária - Dnit, iria de encontro à farta jurisprudência construída ao longo da última década, como demonstra, por exemplo, trecho do Voto condutor do Acórdão n. 267/2005 - Plenário, responsável pela revisão dos orçamentos da obra de duplicação da BR-101 Nordeste, a qual, posteriormente, redundou no chamamento, pelo Dnit, do Exército para executar três lotes da referida rodovia:"4. Considerando o Sicro como parâmetro adequado para o cálculo de custos de obras rodoviárias, conforme farta jurisprudência deste Tribunal, a referida diferença apurada representa uma economia potencial de recursos a ser considerada pelo Dnit ainda antes de deflagrar o procedimento licitatório."16. Transcrevo, a seguir, trecho elucidativo do Acórdão n. 267/2003 - Plenário, que tratou de Auditoria Operacional no Dnit:"28. Em suma, a intensificação do uso do Sicro2 pelo DNIT deve ser o centro das recomendações a propósito desta auditoria operacional. Não se compreende que a entidade faça pouco caso desse poderoso instrumento de controle de preços, justamente em obras rodoviárias, onde se amontoam casos de sobrepreço e superfaturamento."17. Desta forma, não vejo como afastar, de forma genérica, a utilização do Sistema Sicro do Dnit. A jurisprudência do TCU é rica em exemplos de determinações para que eventuais desconsiderações de tal sistema só sejam efetuadas pontualmente, após justificativas expressas e analiticamente demonstradas, como bem resume o Acórdão n. 1.564/2003 - Plenário, proferido em sede de Recurso de Reexame:"9.1. conhecer do presente pedido de reexame, com fundamento nos arts. 33 e 48 da Lei n. 8.443/1992, para, no mérito, negar-lhe provimento, alterando, todavia, a redação do item 8.5.1 da Decisão n. 417/2002 - Plenário e, ainda, acrescentando-lhe o subitem 8.5.1.1, da seguinte forma:'8.5.1. acrescente cláusula definindo os critérios de aceitabilidade de preços unitários, com a fixação de preços máximos, tendo por limite os valores estimados no orçamento a que se refere o inciso II do § 2º do art. 40 da Lei n. 8.666/1993, desclassificando a proposta que não atender a esse critério, com base nos arts. 40, inciso X, e 48, inciso I, da mesma lei;8.5.1.1. sem prejuízo da observância do disposto no art. 101 da Lei n. 10.707/2003, os valores dos preços unitários tratados no item 8.5.1 obedecerão aos registrados no sistema SICRO regional, devendo eventuais exceções, decorrentes de particularidades da obra que justifiquem a extrapolação desse limite, estar devidamente embasadas em justificativas técnicas, acompanhadas de cálculo analítico, para cada item de serviço, que demonstre a adequabilidade do valor adotado';"18. Por outro lado, tendo em vista a informação de que o Exército vem construindo um banco de dados baseado em apropriação das produtividades reais alcançadas nas obras objeto de cooperação, o Siapro - Sistema Informatizado de Apropriação de Custos (fl. 10), e considerando-se que tais apropriações certamente levem em conta as composições de preço que reflitam a realidade dos trabalhos, antevejo substancial benefício ao erário em se permitir que o SEEx continue a suprir a referida base de informações. Futuramente, esse trabalho poderá resultar na complementação e enriquecimento do Sistema Sicro, o que trará inegáveis vantagens a todos os órgãos públicos que executam obras públicas.19. Assim, concluo que não há óbice a que o Exército utilize, nas suas composições de preço, os reais equipamentos utilizados.Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta, formulada pelo Comandante do Exército General-de-Exército Enzo Martins Peri, por atender aos requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 1o, XVII, da Lei n. 8.443/1992, e 264, inciso VII, §§ 1° e 2°, do Regimento Interno/TCU, para responder ao consulente que:[...]9.1.4. é permitido ao Exército utilizar, em composições de preço constantes dos orçamentos para obras em cooperação, os reais equipamentos utilizados, enquanto esteja promovendo o suprimento de base de dados de apropriação de custos, bem como faixas de produtividade entre percentuais mínimos e máximos, adotando, como máxima, a produtividade constante dos sistemas tradicionais de orçamentação e, como mínima, temporariamente, as estimadas conforme a experiência dos batalhões de construção, relacionadas na tabela a seguir, e, em definitivo, aquelas baseadas em banco de dados de produtividades elaborado com base em apropriação de custos;TABELA DE PRODUTIVIDADE DE EQUIPES	REFERENCIA	PRODUTVID. DO SEEx	TIPO SERVIÇO	SICRO 2	MÍNIMO	MÁXIMO	Escavação, Carga, Transporte (1ª, 2ª e 3ª Categoria) 	1,0	0,8	1,0	Terraplenagem (Regularização, Compactação, etc) 	1,0	0,5	1,0	Imprimação/Pintura de Ligação	1,0	0,8	1,0	Tratamento (TSS, TSD) 	1,0	0,6	1,0	Revestimento Flexível (CBUQ, AAUQ) 	1,0	0,5	1,0	Revestimento Rígido (CCR, Placa) 	1,0	0,5	1,0	Execução de Concreto Estrutural	1,0	0,5	1,0	Fundações (Estacas, Tubulões) 	1,0	0,5	1,0	Execução de Concreto (Forma, Aço) 	1,0	0,5	1,0	Bueiros (Boca, Corpo) 	1,0	0,7	1,0	Drenagem Superficial (valetas, meio-fio, sarjetas) 	1,0	0,8	1,0	Gabião	1,0	0,6	1,0	Sinalização Horizontal	1,0	0,8	1,0	Sinalização vertical	1,0	0,8	1,0	Tapa-Buraco/Remendo Profundo	1,0	0,5	1,0