Acórdão 328/2023
Voto:2. Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa [representante] contra o Pregão 17/2022, conduzido pela Base de Abastecimento da Marinha no Rio de Janeiro.3. O processo licitatório tem por objeto a contratação de serviços continuados de limpeza, asseio e conservação predial em organizações militares situadas no Complexo Naval de Abastecimento.4. Em 18/1/2023, o objeto foi adjudicado à empresa [vencedora] pelo valor negociado de R$ 4.626.115,10, e a licitação homologada pela autoridade competente, consoante documento de peça 19.5. Na representação, a empresa [representante] alega, em síntese, que a proposta da empresa vencedora não contemplou a quantidade de empregados e/ou postos de trabalho exigida no instrumento convocatório. Em razão disso, requer a concessão de medida cautelar para a suspensão do certame licitatório.[...]7. No tocante às alegações da representante relativas à proposta da empresa vencedora, a AudContratações considerou não haver ilegalidade na redução do quantitativo de colaboradores a serem alocados na execução do contrato. Transcrevo, a propósito, excerto da instrução de peça 21:"8. No caso, a proposta apresentada pela [vencedora] (peça 20, p. 2) contemplou a alocação de 57 auxiliares de serviços gerais, em vez dos oitenta previstos no Termo de Referência, diferença decorrente da adoção de índices de produtividade superiores aos previstos no TR.9. Em contrarrazões (peça 13) ao recurso administrativo interposto pela empresa ora representante contra o resultado do PE 17/2022, a [vencedora] observou que a produtividade adotada em sua proposta de preços 'está contida na faixa referencial de produtividade prevista no item 3 do Anexo VI-B da IN Seges 5/2017', ressaltando que a alteração de produtividade estaria em total conformidade com o previsto no edital e com os esclarecimentos prestados pelo órgão preliminarmente à realização da sessão pública.10. A tabela abaixo relaciona os índices de produtividade adotados pelo órgão para estimar a quantidade de auxiliares de serviços gerais (subitem 11.2.3. do TR - peça 6, p. 18) assim como os índices que subsidiaram os quantitativos ofertados na proposta da [vencedora] (peça 20, p. 5).[...]11. O Anexo VI-B da IN Seges/MP 5/2017 determina que o projeto básico deve prever a produtividade mínima a ser considerada em contratações de serviços de limpeza e conservação e apresenta a faixa referencial por servente aplicável em 'condições usuais':Anexo VI-BServiço de Limpeza e Conservação1. Deverão constar do Projeto Básico na contratação de serviços de limpeza e conservação, além dos demais requisitos dispostos nesta Instrução Normativa: (...) b) produtividade mínima a ser considerada para cada categoria profissional envolvida, expressa em termos de área física por jornada de trabalho ou relação de serventes por encarregado; (...) d) faixa referencial de produtividade, delimitando o intervalo no qual será dispensada a necessidade de comprovação de exequibilidade. (...) 3. Nas condições usuais serão adotados índices de produtividade por servente em jornada de oito horas diárias, de acordo com os seguintes parâmetros:3.1. Áreas Internas:a) Pisos acarpetados: 800 m² a 1200 m²;b) Pisos frios: 800 m² a 1200 m²; (...) e) Oficinas: 1200 m² a 1800 m2;f) Áreas com espaços livres - saguão, hall e salão: 1000 m² a 1500 m²; eg) Banheiros: 200 m² a 300 m².3.2. Áreas Externas:a) Pisos pavimentados adjacentes/contíguos às edificações: 1800 m² a 2700 m²;b) Varrição de passeios e arruamentos: 6000 m² a 9000 m²; (...) e) Pátios e áreas verdes com baixa frequência: 1800 m² a 2700 m²; e (...) 12. As disposições acima confirmam que as produtividades adotadas pela [vencedora] estão dentro da faixa de referência prevista na IN Seges/MP 5/2017, hipótese que afasta a necessidade de se comprovar a exequibilidade da proposta. Necessário destacar que até mesmo produtividades superiores às faixas acima poderiam ser aceitas, bastando ao proponente comprovar sua viabilidade.13. Nos esclarecimentos prestados no curso do PE 17/2022, o órgão, por mais de uma vez, manifestou-se pela possibilidade de apresentação de produtividades diferenciadas daquelas estabelecidas como referência, reproduzindo, em essência, o disposto do subitem 7.3. do Anexo VII-A da IN Seges/MP 5/2017:' (...) 2 - Conforme item 8.2 do Termo de Referência, existe uma mão de obra é pré-determinada. Contando com as experiências e expertise das empresas concorrentes e visando a contratação do serviço com melhor qualidade e menor preço, beneficiando assim esta organização militar, as empresas podem utilizar produtividades diferentes das descritas nos apêndices (se devidamente comprovadas) e utilizar número de colaboradores diferentes do Termo de Referência? R: Em consonância com a IN MPOG nº 05/2017, é permitido que os licitantes possam apresentar produtividades diferenciadas daquela estabelecida pela Administração como referência, desde que não alterem o objeto da contratação, não contrariem dispositivos legais vigentes e, caso não estejam contidas nas faixas referenciais de produtividade, comprovem a exequibilidade da proposta, através de manuais técnicos dos equipamentos adotados (contendo a citada produtividade) ou laudos / técnicos emitidos a serem anexados ao sistema; (...) '14. O TR, no subitem 11.2.3. Estimativa de Funcionários conforme produtividade de referência (peça 6, p. 19), tratou especificamente do cargo de 'auxiliar de serviços gerais' e previu alocação de oitenta pessoas, contingente estimado com base na produtividade de referência. Porém, os subitens 11.3. do TR e 6.1.2.2. do edital permitem a utilização de produtividade superior à prevista no instrumento convocatório e o subitem 6.1.3. do edital, por sua vez, solicita ao licitante que indique a quantidade de pessoal a ser alocada na execução contratual, pressupondo a possibilidade de variação desse número.[...]17. Da mesma forma, o argumento do representante de que a produtividade não daria guarida à alteração do número de funcionários não se sustenta, uma vez que a definição de 'produtividade' contida na IN Seges/MP 5/2017 faz expressa menção aos recursos humanos a serem empregados na prestação:'XVII - PRODUTIVIDADE: capacidade de realização de determinado volume de tarefas, em função de uma determinada rotina de execução de serviços, considerando-se os recursos humanos, materiais e tecnológicos disponibilizados, o nível de qualidade exigido e as condições do local de prestação do serviço'.18. Portanto, conclui-se que em contratações da espécie é plenamente possível aos licitantes, com base em seus próprios índices de produtividade, reduzirem o quantitativo de colaboradores a serem alocados na execução do contrato." (grifo nosso) 7. Acompanho as análises e conclusões da unidade instrutora, razão pela qual incorporo os seus fundamentos como razões de decidir, sem prejuízo das seguintes considerações.8. O subitem 6.1. do edital (peça 5, p. 5-6) é cristalino ao dispor que a licitante poderá adotar, na elaboração da sua proposta, produtividade diferente daquela utilizada como referência pela Administração Pública:"6.1.2.2. Produtividade adotada e, se esta for diferente daquela utilizada pela Administração como referência, ou não estiver contida na faixa referencial de produtividade, mas admitida pelo ato convocatório, a respectiva comprovação de exequibilidade;6.1.2.2.1. Poderá ser adotada uma produtividade diferente da utilizada pela Administração desde que a licitante comprove, através de manuais técnicos dos equipamentos adotados (contendo a citada produtividade) ou laudos/técnicos emitidos a serem anexados ao sistema, a possibilidade de atender o objeto conforme o exigido no termo de referência."8. Caso a produtividade adotada pela empresa esteja dentro da faixa de referência preconizada pela IN SEGES/MP 5/2017, estará dispensada a necessidade de comprovação da exequibilidade da proposta; apenas se a produtividade estiver fora dessa faixa de referência, caberá ao licitante demonstrar essa exequibilidade.9. No caso concreto, verifica-se que as produtividades de referência utilizadas pela empresa [vencedora] (vide tabela acima) estão dentro do limite superior previsto no Anexo VI-B da IN SEGES/MP 5/2017. Dessa forma, torna-se despicienda a comprovação da exequibilidade da proposta pela empresa licitante vendedora do pregão.10. Isso posto, considero improcedentes as alegações da representante atinentes à quantidade de empregados ou postos de trabalho ofertadas pela empresa [vencedora].11. Pois bem. Outras questões atinentes ao Pregão 17/2022 também foram suscitadas pela unidade técnica:a) a redação do subitem 8.2 do Termo de Referência, que dá margem a interpretações equivocadas;[...]12. Transcrevo, a propósito, excerto da instrução da unidade técnica:"19. Por outro lado, no processo licitatório em análise, foram identificadas duas questões que devem ser aqui consideradas. A primeira diz respeito à redação do subitem 8.2. do Termo de Referência do PE 17/2022, a seguir transcrita: 'visando à prestação dos serviços citados no item 01 deste Termo de Referência, a contratada deverá apresentar os seguintes efetivos de funcionários por Organização Militar'.20. O termo 'deverá' induz à percepção de que a alocação do quantitativo previsto é obrigatória, entendimento que, conforme mencionado anteriormente, contraria o disposto na IN Seges/MP 5/2017. Porém, observa-se que o instrumento convocatório também contém dispositivos (subitens 11.3. do TR e 6.1.2.2. do edital) que autorizam o licitante a adotar índices de produtividade diferentes daqueles utilizados na estimativa elaborada pela Administração. No caso concreto, apesar da impropriedade em questão, as regras foram aplicadas em conformidade com as disposições normativas e editalícias, sendo suficiente a ciência do órgão sobre a imprecisão observada na redação do subitem 8.2. do TR, a fim de evitar que falhas similares voltem a ocorrer.[...]22. Questionado quanto à obrigatoriedade de se alocar o quantitativo de funcionários previstos no TR, o órgão respondeu de forma genérica, informando apenas que 'deveria ser considerado o indicado no Termo de Referência e Apêndices'. Diante da redação inadequada do subitem 8.2. do TR, expressamente referido na pergunta formulada pelo interessado, caberia ao órgão apresentar respostas objetivas e suficientes para sanear a dúvida suscitada, com a devida transparência, permitindo aos licitantes interpretar o instrumento convocatório da forma correta. (...) 25. Embora a interpretação do dispositivo em referência aponte para a possibilidade de alteração do quantitativo de colaboradores, considerando a redação do subitem 8.2. do TR e a recorrência do questionamento, caberia ao órgão apresentar resposta assertiva, que eliminasse por completo a dúvida suscitada em diversos pedidos de esclarecimento.26. Uma vez que, no processamento da licitação, a aplicação da regra aqui tratada atendeu às disposições da IN Seges/MP 5/2017, entende-se suficiente que o órgão seja cientificado sobre a questão.[...]" (grifo nosso) 13. Por se tratar de falhas e impropriedades de natureza formal, acolho a proposta da unidade técnica no sentido de dar ciência à unidade jurisdicionada, nos termos do art. 9º, I, da Resolução TCU 315/2020.Acórdão:9.3. dar ciência à Base de Abastecimento da Marinha no Rio de Janeiro, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 17/2022, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:9.3.1. redação inadequada do subitem 8.2 do Termo de Referência, que, ao utilizar a expressão "a contratada deverá apresentar os seguintes efetivos de funcionários", dá margem à interpretação de que a alocação do quantitativo de funcionários estimado pelo órgão seria obrigatória, entendimento que não se coaduna com o disposto na alínea "a" do subitem 2.1 do Anexo VII-B da Instrução Normativa Seges/MP 5/2017;