Acórdão 519/2025
Relatório:Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto como relatório a instrução da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), inserta à peça 115, que contou com a anuência do corpo diretivo da unidade técnica (peças 116 e 117):"INTRODUÇÃO1. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Licitação Caixa (LC) 248/2024 sob a responsabilidade da Caixa Econômica Federal - Caixa, com valor estimado de R$ 4.315.986,28, cujo objeto é a prestação de serviços, de forma contínua, para viabilizar a realização de espetáculos de teatro, dança, música, performances, seminários, palestras, exposições artísticas, cinema, oficinas, eventos e atividades educativas e institucionais da Caixa no âmbito da Caixa Cultural Fortaleza, pelo prazo de 24 meses (peça 8, p. 8-9).[...]EXAME TÉCNICOI.1. Exame das oitivas realizadas:9. Foram encaminhados em 3/12/2024 e 5/12/2024 ofícios de oitiva à Unidade Jurisdicionada (peças 20-22) e à sociedade empresarial [licitante vencedora] (peça 26) acerca dos indícios de irregularidades apontados nesta representação e para a obtenção de informações adicionais àquelas já existentes nestes autos [...].Item a: apresentação de atestados de capacidade técnica falsos pelo licitante vencedor do certame.[...]Manifestação da sociedade empresária [licitante vencedora] sobre o indício de irregularidade (peça 100):[...]21. Em relação à não apresentação de notas fiscais referentes ao atestado emitido pela [empresa 2], explicitou que, durante a pandemia de Covid-19, respaldadas pela Lei do Perse (Lei 14.148/2021), algumas empresas deixaram de emitir notas fiscais no período mais crítico da pandemia, sem que isso configure irregularidade ou má-fé. Argumentou-se que, se não era exigida a obrigação tributária principal, como o recolhimento de impostos devido à isenção concedida pela referida lei, menos ainda se justificaria a obrigatoriedade de cumprir uma obrigação acessória, como a emissão de notas fiscais, que decorre diretamente da incidência tributária principal. Por fim, ressaltou a importância de que a análise da documentação seja feita à luz da razoabilidade e da realidade vivenciada na época, considerando o contexto excepcional dos fatos.22. Por fim, em relação à suficiência do atestado emitido pela [empresa 3], afirmou que este atende integralmente aos requisitos estabelecidos no edital, confirmando a execução de serviços compatíveis com o objeto licitado, o que legitima e regulariza a habilitação da empresa. Nesse sentido, mesmo que o atestado técnico fornecido pelo [empresa 2] seja desconsiderado, o atestado emitido pela [empresa 3] é suficiente para habilitar a empresa [licitante vencedora] no certame. Além disso indicou que a apresentação das notas fiscais complementares neste momento reforça sua boa-fé, evidenciando que todos os serviços discriminados no atestado foram efetivamente realizados. A ausência inicial desses documentos não decorreu de má-fé ou tentativa de ocultação, mas de um entendimento legítimo e razoável de que o atestado bastava para atender às exigências editalícias.Análise:[...]27. Superado esse primeiro ponto, passa-se a análise da veracidade dos atestados de capacidade técnica emitidos pelas [empresa 3] e [empresa 2] em favor da [licitante vencedora] (respectivamente, peça 8, p. 232 e 201).28. No que se refere às notas fiscais relacionadas ao atestado emitido pela [empresa 3], verificou-se que, conforme parágrafo 18.10. da instrução inicial (peça 9, p. 5), só existiam comprovações referentes a apenas quatro meses (peça 8, p. 222-225), e não aos quatorze meses consignados no atestado.29. Nesse sentido, ao final da instrução inicial (peça 9, p. 10), diligenciou-se a Caixa nos seguintes termos: (...) 26.6 diligenciar a Caixa Econômica Federal, com fundamento nos artigos 157 e 187 do Regimento Interno deste Tribunal, para que, no prazo de quinze dias, encaminhe cópia dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:a) notas fiscais correspondentes a todo o período dos atestados de capacidade técnica emitidos pelas [empresa 3]. e [empresa 2] em favor da empresa [licitante vencedora], assim como os respectivos comprovantes de pagamento;30. No que se refere à diligência relacionada às notas fiscais do atestado emitido pela [empresa 3], verificou-se que, apesar da [licitante vencedora] ter afirmado que complementou a comprovação com as notas fiscais faltantes, conforme parágrafo 22 desta instrução, ao analisar a documentação acostada aos autos (peças 100-102), não se identificou a referida complementação, permanecendo não comprovados 10 meses de efetiva prestação dos serviços.[...]32. Já no que se refere às notas fiscais relacionadas ao atestado emitido pela [empresa 2], verificou-se que, conforme parágrafo 18.19. da instrução inicial (peça 9, p. 5), não foi apresentada qualquer nota fiscal referente ao período do atestado.33. Depois de encaminhado ao TCU o processo da licitação pela Caixa, identificou-se resposta da [licitante vencedora] à diligência efetuada pela administração em 21/10/2024, ainda na fase recursal, por meio da qual apresentou recibos referentes ao período de prestação de serviços consignados no atestado emitido pela [empresa 2] (peça 61, 490-501), além de declaração do Diretor da [empresa 2] emitida em 19/10/2024 com firma reconhecida, atestando a realização dos serviços (peça 61, p. 502).34. Ademais, elencou supostos acórdãos do TCU que indicavam que os recibos seriam meio idôneos para suprir a ausência de notas fiscais, desde que atestem a execução dos serviços (peça 61, p. 483), entretanto, esses acórdãos não foram encontrados em pesquisa efetuada no portal de pesquisa integrada do TCU (https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/pesquisa/acordao-completo) nem em pesquisa realizada no buscador Google.35. Na verdade, embora não tenha sido encontrado alguma decisão do TCU que trate de caso idêntico ao identificado nessa instrução, o Acórdão 6223/2015-TCU-1ª Câmara, Relator Ministro Benjamin Zymler, trata da obrigatoriedade de comprovação da prestação de serviços na execução de convênios por meio de notas ficais:ENUNCIADO:'A comprovação da prestação de serviços ou do fornecimento de bens por pessoa jurídica na execução de convênio deve ser feita mediante nota fiscal, e não por recibo, admitido este último quando se tratar de serviços prestados por pessoa física. Em ambos os casos, tanto a nota fiscal quanto o recibo devem conter elementos que vinculem os bens e serviços neles registrados com o objeto do instrumento pactuado.'36. Considerando que foram apresentados meros recibos relacionados ao atestado, documentos estes não apropriados para comprovação da prestação de serviços realizados por pessoa jurídica, além de não ter sido apresentado qualquer comprovante de pagamento que pudesse dar um mínimo de suporte a esses recibos, conforme solicitado por meio da diligência (peça 9, p. 10) - ou, ainda, extratos bancários onde possa ser feita a correlação com os recibos apresentados - é possível concluir que não houve a comprovação da efetiva prestação dos serviços no período previsto no atestado de capacidade técnica emitido pela [empresa 2] em favor da empresa [licitante vencedora], concluindo-se que a veracidade do referido atestado não pôde ser confirmada, impossibilitando sua utilização para os fins previstos nos itens 2.3 e 2.4 do termo de referência anexo ao edital."Voto:7. Após a realização da inspeção e diligência junto à entidade, bem como da apresentação das manifestações da CEF e da [licitante vencedora], o presente feito foi instruído no mérito pela Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), a qual considerou que esta representação deveria ser considerada parcialmente procedente, formulando proposição para que esta Corte de Contas determine a anulação do ato que habilitou a empresa [licitante vencedora] no âmbito da LC 248/2024, com a consequente anulação dos atos subsequentes e do Contrato 10.458/2024, uma vez que a citada licitante não teria comprovado o atendimento aos requisitos de habilitação técnica previstos nos subitens 2.3 e 2.4 do termo de referência.8. Além disso, a unidade técnica propôs a constituição de processo apartado para realizar audiências das empresas envolvidas em suposta fraude à licitação, caracterizada pela apresentação/emissão de atestados técnicos falsos.II9. Feita a devida contextualização dos fatos, considero que o exame empreendido pela AudContratações foi irretocável, abordando detidamente todas as razões de fato e de direito aduzidas pelas partes. Assim, adoto a análise realizada pela unidade técnica como fundamento desta decisão, sem prejuízo de tecer alguns comentários adicionais.10. Em resposta aos ofícios de oitiva enviados pela Caixa Econômica Federal e pela empresa [licitante vencedora], foram apresentados documentos para esclarecer os indícios de irregularidades apontados na representação. A análise da AudContratações inicialmente concentrou-se na verificação a respeito [...], bem como na suposta falsidade dos atestados de capacidade técnica apresentados pela licitante vencedora [...].[...]15. [...] a unidade técnica considerou não estarem elididos os indícios de falsidade nos atestados apresentados pela [licitante vencedora] no certame em apreciação. [...].16. A análise da unidade técnica apontou que não houve comprovação suficiente da efetiva execução dos serviços pela [licitante vencedora] no período consignado nos atestados. A ausência de notas fiscais relacionadas a parte dos serviços prestados reforça a incerteza quanto à veracidade dos documentos apresentados. Ainda em relação ao atestado do [empresa 2], os únicos documentos apresentados para demonstrar a execução dos serviços foram recibos, os quais não são considerados meios idôneos para comprovação da execução de serviços por pessoa jurídica. Já no caso específico do atestado emitido pela [empresa 3], verificou-se que os comprovantes apresentados cobrem apenas quatro dos quatorze meses declarados, deixando um período significativo sem comprovação documental.17. Diante da ausência de comprovação documental robusta, acolho o exame da AudContratações, que considerou procedente a irregularidade relativa à falsidade dos atestados de capacidade técnica. Ademais, a empresa [licitante vencedora] não conseguiu justificar satisfatoriamente a ausência de notas fiscais, especialmente porque a legislação citada (Lei do Perse - Lei 14.148/2021) não prevê a dispensa de emissão desses documentos, mas apenas benefícios tributários.18. Então, deve ser determinado à Caixa Econômica Federal que, no prazo de quinze dias, anule o ato que habilitou a licitante [licitante vencedora] no âmbito da Licitação Caixa 248/2024, com a consequente anulação dos atos subsequentes e do Contrato 10.458/2024, uma vez que a citada licitante não comprovou o atendimento aos requisitos de habilitação técnica previstos nos subitens 2.3 e 2.4 do termo de referência anexo ao edital.Acórdão:9.1. conhecer da representação, com fulcro no art. 87, § 2º, da Lei 13.303/2016, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. com base no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, determinar à Caixa Econômica Federal que adote providências cabíveis com vistas a anular, no prazo de quinze dias, o ato que habilitou a [licitante vencedora] no âmbito da Licitação Caixa 248/2024, com a consequente anulação dos atos subsequentes (adjudicação do objeto, homologação do certame e assinatura do Contrato 10.458/2024), uma vez que a citada licitante não comprovou o atendimento aos requisitos de habilitação técnica previstos nos subitens 2.3 e 2.4 do termo de referência anexo ao edital;