Acórdão 266/2024
Relatório:1. Os autos tratam de relatório de auditoria de conformidade realizada no Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) com o objetivo de verificar a regularidade dos atos relacionados à execução das obras de construção do Ramal do Agreste, estrutura integrante do Projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do Nordeste Setentrional (Pisf).2. Esta auditoria, cujo período abrangido pela fiscalização foi de 18/4/2017 a 18/8/2021, decorrente do Plano de Fiscalização de Obras de 2021 (Fiscobras/2021), conforme Acórdão 833/2021-TCU-Plenário, Relatora Ministra Emérita Ana Arraes. Na peça 49, encontra-se o Relatório de Fiscalização 64/2021, de 8/9/2021, resultante dessa ação de controle do Tribunal.3. Nesta instrução, serão analisados os documentos e as informações trazidas em razão das oitivas do MIDR e do [consórcio], supervisor da obra por meio do Contrato 6/2017-MI, bem como da oitiva da Consultoria Jurídica junto ao MIDR, todas determinadas pelo Acórdão 2.603/2021-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti (peça 52), com base no relatório mencionado acima e transcritas a seguir:[...]9.1.1. ausência de justificativa técnica na formalização do 1º e 5º Termo Aditivo do Contrato 6/2017-MI, com violação ao disposto no art. 65, caput, da Lei 8.666/1993, aplicável por força dos arts. 3º e 39 da Lei 12.462/2011, e do art. 50 da Lei 9.784/1999;[...]Análise12. Após oitiva do MIDR e do Consórcio executor, constata-se que as alterações foram justificadas, seja nas quantidades dos profissionais, em virtude de apresentação significativa de alterações de projeto, seja nos prazos, em virtude dos atrasos no contrato de execução, sobretudo no contexto pandêmico.13. No entanto, os argumentos apresentados, no que se refere a alteração das quantidades de profissionais, prestam-se a justificar alterações em qualquer magnitude. Isso porque não foram baseados em critérios objetivos de dimensionamento previamente definidos, mas apenas em estudo elaborado pelo Consórcio e aprovado pela fiscalização e gestão do contrato, o que indica também deficiência no planejamento inicial dessas quantidades em afronta aos princípios constitucionais da Administração Pública, especialmente da eficiência.14. Com base na situação apresentada, é possível observar que ocorreu a contratação de serviços de supervisão sem critérios claros e objetivos. Resultando, assim, na formação de equipes de pessoal de supervisão com dimensionamento indiscriminado, ou seja, sem uma definição adequada do número de membros necessários.15. A falta de critérios e definições dificulta o controle da utilização da equipe de supervisão, especialmente no caso de análise de projetos de engenharia. Isso ocorre porque a ausência de parâmetros claros pode levar à ociosidade de recursos humanos, ou seja, alguns membros da equipe podem não estar sendo aproveitados de forma eficiente. Desta forma, a ociosidade pode se tornar um problema ao final da execução do contrato de supervisão, pois pode faltar pessoal para realizar as atividades necessárias, exigindo-se a celebração de Termos Aditivos.16. Por outro lado, reconhece-se que, caso tenha havido erro (o que é difícil de se averiguar no âmbito de auditoria de conformidade, quando não há critérios objetivos delineados), não se tratou de um erro grosseiro, nos termos da Lindb. Isso porque os aumentos das quantidades de profissionais se mostraram razoáveis e proporcionais aos fins a que se destinaram.17. Assim, na linha do que vem se adotando na jurisprudência do TCU (v.g. Acórdão 84/2020, relator Bruno Dantas), entende-se que os contratos de supervisão de execução de obras hídricas também podem se beneficiar do estabelecimento de critérios objetivos de dimensionamento, tomando como parâmetro a Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do Planejamento.18. O documento fornece diretrizes sobre as etapas iniciais para a contratação e estipula que qualquer projeto básico ou termo de referência deve ser precedido da realização de estudospreliminares, no qual deverão ser produzidos elementos como estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo de estimativas de preços, demonstrativo dos resultadospretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis, e definição do método utilizado para a quantificação dosvolumes de serviços que serão demandados ao longo da execução do contrato (artigos 21, 24, Anexos III e V).19. Por meio do Acórdão 508/2018-TCU-Plenário, sob a relatoria do Ministro Benjamin Zymler, o voto do relator apresentou uma discussão interessante a respeito da implementação de uma nova abordagem para a contratação de serviços de supervisão, que consiste na remuneração por produto. A proposta busca romper com o modelo tradicionalmente usado, que se baseia na remuneração por homem/hora, homem/mês e equipamento/mês, que foi aplicado ao caso do Contrato 6/2017-MI.20. O relatório do Acórdão destaca a necessidade de uma mudança na forma como os serviços de supervisão são contratados, a fim de torná-los mais eficientes e alinhados com as demandas atuais. A remuneração por produto é apresentada como uma alternativa viável, pois permite uma maior objetividade na definição dos resultados esperados e na avaliação do desempenho dos contratados.21. Ao adotar esse novo modelo, a contratação de serviços de supervisão passaria a ser baseada na entrega de produtos específicos, previamente estabelecidos em contrato. Dessa forma, a remuneração estaria diretamente relacionada ao cumprimento desses produtos, o que proporcionaria uma maior transparência e controle sobre os resultados alcançados.22. Essa mudança também traria benefícios em termos de gestão de recursos, uma vez que a remuneração por produto permite uma melhor alocação de recursos humanos e materiais, evitando desperdícios e ociosidade. Além disso, a definição clara dos produtos a serem entregues facilitaria a fiscalização e o acompanhamento dos serviços contratados.23. Nesse contexto, entende-se oportuno recomendar ao MIDR que elabore normativo, estabelecendo critérios objetivos de dimensionamento de contratos de supervisão, devidamente discriminados, contendo metodologia com critérios claros e objetivos, adotando critérios de pagamento, de acordo com o art. 28 e Anexo V da IN-MPDG 5/2017 e com a jurisprudência do TCU, relacionados com a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento.24. Além disso, sugere-se dar ciência ao MIDR de que a ausência de justificativas para a escolha do critério de medição nos processos licitatórios de contratos de supervisão, especialmente nos casos em que se verifique inaplicável a adoção de critérios de medição baseados na entrega de produtos ou em resultados alcançados, viola o dever de motivação dos atos administrativos previsto no art. 50, § 1º, da Lei Federal 9.784/1999.Proposta de deliberação:Subitem 9.1.1. - Ausência de justificativa técnica na formalização dos Termos Aditivos5. Após oitiva do MIDR e do Consórcio executor, a unidade técnica considerou que as alterações promovidas por meio dos aditivos contratuais foram justificadas, seja nas quantidades dos profissionais, em virtude de apresentação significativa de alterações de projeto, seja nos prazos, em virtude dos atrasos no contrato de execução, sobretudo no contexto pandêmico.6. Todavia, conforme bem pontuado pela AudUrbana, os argumentos utilizados para justificar a alteração das quantidades de profissionais prestam-se a justificar alterações em qualquer magnitude, uma vez que, tais alterações, não foram baseadas em critérios objetivos de dimensionamento previamente definidos, mas apenas em estudo elaborado pelo Consórcio e aprovado pela fiscalização e gestão do contrato, o que indica deficiência no planejamento inicial dessas quantidades.7. Por outro lado, a unidade técnica reconheceu que, caso tenha havido erro (o que seria difícil de se averiguar no âmbito de auditoria de conformidade, quando não há critérios objetivos delineados), não se tratou de um erro grosseiro, nos termos do art. 28 da Lindb, pois os aumentos das quantidades de profissionais se mostraram razoáveis e proporcionais aos fins a que se destinaram.8. Em relação a esse ponto, cabe destacar que, por meio do Acórdão 84/2020-TCU-Plenário, relator Min. Bruno Dantas, este Tribunal entendeu que os contratos de supervisão de execução de obras podem se beneficiar do estabelecimento de critérios objetivos de dimensionamento, tomando como parâmetro a Instrução Normativa 5/2017 do Ministério do Planejamento, que trata sobre a contratação de serviços no regime de execução indireta.9. Esse normativo traz orientações sobre os procedimentos iniciais para a contratação e estabelece que todo projeto básico ou termo de referência deve ser precedido pela realização de estudos preliminares, no qual deverão ser produzidos elementos como estimativa das quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo: estimativas de preços; demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponíveis; e definição do método utilizado para a quantificação dos volumes de serviços que serão demandados ao longo da execução do contrato (artigos 21, 24, Anexos III e V).10. Nessa mesma linha, o Acórdão 508/2018-TCU-Plenário, relator Min. Benjamin Zymler, apresentou importante discussão a respeito da implementação de uma nova abordagem para a contratação de serviços de supervisão, que consiste na remuneração por produto. A proposta busca romper com o modelo tradicionalmente usado, que se baseia na remuneração por homem/hora, homem/mês e equipamento/mês, que foi aplicado no contrato em apreço.11. Nesse contexto, concordo com a unidade técnica no sentido de que se mostra oportuno recomendar ao MIDR que elabore normativo, estabelecendo critérios objetivos de dimensionamento de contratos de supervisão, devidamente discriminados, contendo metodologia com critérios claros e objetivos, adotando critérios de pagamento, de acordo com o art. 28 e Anexo V da IN-MPDG 5/2017 e com a jurisprudência do TCU, relacionados com a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento.12. Ademais, deve-se expedir ciência ao MIDR de que a ausência de justificativas para a escolha do critério de medição nos processos licitatórios de contratos de supervisão, especialmente nos casos em que se verifique inaplicável a adoção de critérios de medição baseados na entrega de produtos ou em resultados alcançados, viola o dever de motivação dos atos administrativos previsto no art. 50, § 1º, da Lei Federal 9.784/1999.Acórdão:9.1. dar ciência ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que:9.1.1. a ausência de justificativas para a escolha do critério de medição nos processos licitatórios de contratos de supervisão, especialmente nos casos em que se verifique inaplicável a adoção de critérios de medição baseados na entrega de produtos ou em resultados alcançados, viola o dever de motivação dos atos administrativos, expresso nos artigos 2º e 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999;[...]9.2. recomendar ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), com fundamento no art. 250, III, do RITCU e no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que avalie a conveniência e a oportunidade de: 9.2.1. elaborar normativo, estabelecendo critérios objetivos de dimensionamento de contratos de supervisão e gerenciamento de obras de construção, devidamente discriminados, contendo metodologia com critérios claros e objetivos, adotando critérios de pagamento, de acordo com o art. 28 e Anexo V da IN-MPDG 5/2017 e com a jurisprudência do TCU (subitem 9.2.4 do Acórdão 84/2020- TCU-Plenário), relacionados com a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento;