Acórdão 376/2017
Voto:Aprecia-se, nesta oportunidade, recurso de revisão interposto por [omissis], ex-prefeito do Município de Jaguaribe/CE, contra o Acórdão 3.028/2011-TCU-2ª Câmara, por meio do qual o Tribunal julgou suas contas irregulares sem débito, porém com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.2.Os presentes autos originam-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em razão da aprovação parcial da prestação de contas dos recursos repassados, no exercício de 1996, por meio do Convênio/PNAE/FAE 415/94. O referido ajuste, celebrado no montante de R$ 156.053,50, visava promover o atendimento do Programa de Alimentação Escolar.[...]7.Todavia, verifico divergência pontual entre unidade instrutora e órgão ministerial quanto ao deslinde do processo. Com efeito, o Parquet especializado discorda da proposta de não provimento ao recurso, com base na tese de que, inexistindo débito, a TCE não deve ser julgada, mas convertida em representação para aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, de forma a reformar o anterior posicionamento do Tribunal pela irregularidade das contas.8.Não desconheço a oscilante jurisprudência do Tribunal acerca do melhor encaminhamento processual a ser dado ante uma tomada de contas especial em que já não mais subsista débito.9.A título de exemplo da tese defendida pelo Parquet, menciono os Acórdãos 5.066/2015-TCU-2ª Câmara, 1.406/2013-TCU-Plenário e 700/2012-TCU-Plenário, todos no mesmo sentido, além do Acórdão 1.723/2009-TCU-Plenário, no qual o Ministro-Substituto Weder de Oliveira apresentou declaração de voto de que extraio a seguinte explicação (destaques acrescidos):O responsável pela prática de ato infracional a norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial da qual não decorra dano ao erário pode merecer distintas decisões deste Tribunal, a depender do tipo de processo em que tenha sido apurada a ocorrência.2.Assim, se a ocorrência é examinada em processos de fiscalização, representação ou denúncia, o responsável será apenado com a multa do art. 58, II, da LO/TCU. Se apurada em processo de tomada ou prestação de contas ordinária, poderá o responsável ter as contas julgadas irregulares e ser apenado com a multa prevista no art. 58, I. Se constatada em processo de tomada de contas especial em que o débito que deu ensejo a esse procedimento seja afastado no curso da apreciação, as decisões poderão ser várias, dentre elas, como no presente caso: julgamento pela regularidade com ressalvas, como propõe o Relator, Ministro Raimundo Carreiro; ou julgamento pela irregularidade, como propugna o Revisor, Ministro Benjamin Zymler. (...) 5.Essas distintas consequências para um mesmo fato praticado por um mesmo responsável não decorrem de diferenças de entendimento de diferentes ministros sobre um mesmo fato. Decorrem unicamente do tipo de processo no âmbito do qual se apurou a irregularidade. Um mesmo relator seria conduzido pela LO/TCU e pelo Regimento Interno a deliberar em diferentes sentidos, conforme a natureza do processo, se de contas ou não.6.Tal situação tem considerável possibilidade de produzir situações não isonômicas. Por exemplo, se dois gestores tiverem praticado o mesmo ato não danoso ao erário mas estiverem respondendo por eles em processos de natureza distinta, um em representação e o outro em prestação de contas ordinárias, ao primeiro não será atribuído 'o julgamento pela irregularidade', passível de levar à condição de inelegível; ao segundo, muito provavelmente, sim. (...) 13.Foi o que aconteceu no processo sob apreciação, de um lado o Ministro-Relator, diante da hipótese de ter que julgar as contas irregulares para poder apenar os responsáveis pelas irregularidades, optou por considerar as situações como ensejadoras de julgamento pela regularidade com ressalvas, por considerar a imputação de 'contas irregulares', e as consequentes potenciais repercussões negativas, decisão demasiadamente forte. O Ministro-Revisor, de outro lado, optou por não deixar os responsáveis pelas irregularidades sem a devida apenação, e, portanto, julga as contas irregulares.14.Entendo que há uma terceira alternativa. Da mesma forma como está explícito no art. 47 da LO/TCU que o Tribunal deve ordenar, desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial, se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário, está implícito que o Tribunal poderá ordenar a modificação da natureza do processo, de TCE para a natureza original, quando comprovado no desenvolvimento da TCE que não há, efetivamente, dano ao erário.15.Para ficar mais clara essa possibilidade, é preciso destacar que a existência de dano, efetivo ou presumido, é pressuposto processual para constituição do processo de TCE. Conforme dispõe o art. 8º da LO/TCU, a tomada de contas especial visa à apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano. A IN nº 56/2007, no art. 3º, conceitua tomada de contas especial como 'é um processo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal e obtenção do respectivo ressarcimento'.16.Não se instaura tomada de contas especial para apurar responsabilidade e apenar pessoas sem que haja, pelo menos, razoável identificação de dano ao erário a suscitar processo específico para obtenção de ressarcimento.17.As normas regimentais e regulamentares deste Tribunal autorizam o arquivamento de processos de tomada de contas especial em que não mais subsiste o débito inicialmente identificado. Vejam-se os arts. 169, 212 e 250, do RI/TCU, e arts. 5º e 10 da IN nº 56/2007: (...) 18.Em vez de arquivar ou dar prosseguimento a processos de TCE nessa situação, parece-me mais coerente com princípio da economia processual, as normas regimentais e a real essência das ações de controle externo que se reconheça a modificação da natureza do processo, procedimento decisório que afigura-se plenamente viável e adequado. Se a tomada de contas especial originou-se da conversão de outro processo, que se reconheça-lhe à natureza inicial. Se se trata de processo autônomo (ou seja, TCE desde a origem) que passe a ser conhecido como representação, cuja finalidade é exatamente a de apurar ilegalidades. Desse modo, o Tribunal encerrará a apreciação do processo deliberando não mais sobre uma TCE, que efetivamente não mais subsiste, mas sobre um processo de fiscalização ou representação, nos quais a apenação dos responsáveis pelas irregularidades praticadas pode se dar sem as dificuldades inerentes à emissão do julgamento segundo o que dispõe o art. 16, III, da LO/TCU.19.É relevante ressaltar e evidenciar que nos processos de tomada de contas especial, em regra, sejam aqueles instaurados pelos órgãos da Administração sejam os instaurados pelo próprio Tribunal, apuram-se tanto irregularidades diretamente associadas ao dano quanto irregularidades que podem subsistir autonomamente. Muitas vezes, esses processos são, efetivamente, processos mistos: tomada de contas em sentido estrito, para as irregularidades vinculadas ao dano, e representação, para as demais.20.Portanto, voto no sentido de que este Tribunal delibere pela modificação da natureza do processo, de 'Tomada de Contas Especial' para 'Relatório de Auditoria', que era a natureza anterior à conversão, mantendo as disposições relativas à apenação dos responsáveis nos termos do Acórdão proposto pelo Ministro-Revisor.10.Entendo que o tema merece maior reflexão do Tribunal, seja por meio de incidente de uniformização de jurisprudência (RITCU, art. 91) seja por intermédio de modificação regimental, em que se considerem todos os aspectos envolvidos, abordando, inclusive, eventual possibilidade de tratamento distinto entre as situações de tomadas de contas especiais originárias, instauradas pela autoridade administrativa competente, e aquelas convertidas pelo Tribunal, as quais se originam de processos de fiscalização.11.Afinal, essa divergência acarreta efeitos concretos sobre a vida dos gestores apenados, dada a condição de inelegibilidade que acompanha o julgamento das contas pela irregularidade. Ademais, não se pode olvidar a regra que nos obriga a uniformizar nossa jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente (CPC, art. 926, caput).12. De qualquer forma, até que seja pacificada a divergência, sem a intenção de antecipar qualquer posicionamento quanto ao mérito da questão, opto por adotar a tese que tem prevalecido na 1ª Câmara, após certa reflexão, a qual pode ser sintetizada pelo seguinte entendimento (Acórdão 2.988/2016-TCU-1ª Câmara): Instaurada a tomada de contas especial e remetida ao TCU, o Tribunal deve julgar o seu mérito, ainda que o débito não mais subsista, não sendo cabível arquivá-la com base em ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos do art. 212 do Regimento Interno do TCU.Acórdão:9.1. conhecer do recurso interposto, para, no mérito, negar-lhe provimento;