Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- o pagamento de compromissos da União com bancos públicos e o FGTS a partir de dotações de subvenções econômicas, e não pelo reconhecimento das dívidas;MÉRITO[...]SUBITENS 9.2.6 E 9.2.7 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO"9.2.6. pagamento de dívidas da União junto ao Banco do Brasil e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social sem a devida autorização na Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, inclusive com o registro irregular de subvenções econômicas, contrariando o que estabelecem oart. 167, inciso II, da Constituição Federal, o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 12, § 3º, inciso II, e § 6º, e 13 da Lei 4.320/1964 (item III.3.1);9.2.7. pagamento de dívidas da União junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, e também com o registro irregular de subvenções econômicas, incluindo o pagamento de R$ 869,10 milhões executados em 2014 sem que constassem da respectiva dotação orçamentária (Lei 12.952/2014), contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso II, da Constituição Federal, o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 12, § 3º, inciso II, e § 6º, e 13 da Lei 4.320/1964 (itens III.3.2 e III.3.3);"[...]Neste tópico serão tratadas as irregularidades ligadas ao pagamento de dívidas da União junto ao Banco do Brasil, BNDES e FGTS.Os adiantamentos realizados pelos bancos públicos e pelo FGTS à União, destinados ao pagamento de despesas decorrentes de programas governamentais, ao ultrapassarem os prazos estipulados, constituíram operações de crédito junto a essas entidades.Cabe lembrar também que, ao longo do exercício de 2015, o governo federal quitou passivos junto aos dois bancos públicos e ao FGTS, no montante de R$74,1 bilhões, dos quais R$ 21 bilhões eram relativos ao exercício de 2015 e R$ 53,1 bilhões para recompor atrasos concernentes a despesas dos anos anteriores. Aproximadamente R$4,5 bilhões corresponderam ao pagamento de juros.Apesar de os passivos constituídos terem natureza de operação de crédito, os respectivos pagamentos se deram por meio de despesas com subvenções econômicas. Assim, em 2015, o montante executado nessa rubrica orçamentária se apresentou distorcidamente maior que o valor efetivamente destinado às despesas que, de fato, correspondiam a subvenções econômicas. Importante lembrar que a quitação das dívidas como se fossem subvenções econômicas foi operacionalizada de diferentes formas, por meio de restos a pagar, de despesas de exercícios anteriores e do próprio exercício. Também não houve distinção entre os pagamentos das parcelas de principal e juros.Diante disso, esta Corte considerou, em sua decisão preliminar sobre as contas de 2015, que o pagamento dessas dívidas restou encoberto, e ocorreu sem autorização na lei orçamentária, em desobediência aos arts. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (LRF), 167, inciso II, da Constituição Federal, 12, §§ 3º e 6º, e 13, da Lei 4.320/1964.Nesta oportunidade, a análise da Semag refutou as contrarrazões trazidas pela defesa, opinando pela manutenção do entendimento sobre a irregularidade dos procedimentos, posição à qual me alinho. A seguir, comento alguns pontos que considero mais relevantes na presente discussão.Primeiramente, a defesa alega que seria impossível converter na origem as subvenções em operação de crédito após o encerramento do planejamento e a execução da despesa.Descabe acolher esse argumento, uma vez que é possível a realização de alterações na LOA por parte do Poder Executivo, bem como pelo fato de uma despesa já empenhada poder ser anulada de modo a corrigir sua execução.O procedimento de correção, ao contrário do que a defesa supõe, não esconderia a finalidade da despesa. Embora, originalmente, os repasses se destinassem ao pagamento de subvenções, a partir do momento que passaram a constituir operações de crédito, e tal como foram pagas, essa nova condição deveria ter sido explicitada no orçamento.Outro ponto trazido diz respeito à impossibilidade de alteração da receita correspondente, executada em exercícios anteriores, que deveria ser reconhecida como receita de operação de crédito, de forma que, em contrapartida, as despesas questionadas pudessem ser caracterizadas como amortização de dívida contratual.Em verdade, no relatório precedente, a Semag discorre detalhadamente sobre os procedimentos e elenca os lançamentos possíveis de serem realizados na operação de reconhecimento do passivo. Também destaca que o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), em sua 6º edição, dispõe que, em alguns casos, não é obrigatória a caracterização de uma receita anterior ao reconhecimento de uma dívida. Ademais, o TCU em nenhum momento asseverou que seria necessário o lançamento das respectivas receitas para que fossem efetuados os pagamentos das operações de crédito irregulares. Portanto, para fins de registro de despesas com amortização de dívidas que tenham sido reconhecidas em momento posterior, deve ser realizada a incorporação do passivo, sem que haja necessidade de lançamento da receita correspondente, no mesmo valor. Em outras palavras, é preciso apenas efetuar a confissão da dívida e, em seguida, seu pagamento.Também não socorre a defesa o argumento de que as despesas, por estarem previstas na Lei Orçamentária Anual, não teriam violado o art. 167, inciso II, da Constituição Federal, o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 12, § 3°, inciso II, e § 6°, e 13 da Lei 4.320/1964. Isso porque os dispêndios autorizados e executados como subvenções não eram aptos ao pagamento de operações de crédito.Destaco, também, que não se trata de exaurimento de irregularidade anterior, objeto dos Acórdãos 825/2015-TCU-Plenário e 3.297/2015-TCU-Plenário, que não abordaram aspectos atinentes aos pagamentos. Concretizaram-se, portanto, duas condutas distintas e irregulares: a primeira, enfrentada ainda nas contas de 2014, que diz respeito à assunção das operações de crédito; e a segunda, referente aos pagamentos dessas operações. Mesmo que as dívidas fossem irregularmente constituídas, sua quitação poderia obedecer aos procedimentos regulares, de forma a demonstrar a verdadeira natureza da operação, a exemplo daqueles elencados pela Semag.Especificamente, quanto à sistemática de pagamento adotada para liquidar as operações de crédito realizadas pela União junto ao FGTS, verifica-se que a irregularidade foi essencialmente a mesma. Mais ainda, o relatório sobre as Contas do Governo do exercício de 2014 foi bastante claro ao descrever o procedimento que deveria ter sido adotado para quitação do débito, porém não foi cumprido.Para se ter uma ideia da distorção provocada pelos atos em apreço, ao se consultar a execução orçamentária do Ministério das Cidades, apenas no mês de dezembro de 2015, observa-se um total de gastos com subvenção econômica destinada à implementação de projetos de interesse social em áreas urbanas no montante expressivo de R$ 9,08 bilhões. No entanto, esse valor se destinava à quitação de operações de crédito contratadas em exercícios anteriores, sendo R$ 6,22 bilhões referente ao principal e R$ 2,86 bilhões aos juros.Uma última consideração que merece ser feita é sobre a análise empreendida pelo Poder Legislativo na conversão em lei da Medida Provisória 702/2015, que abriu créditos extraordinários para pagamento de parte das despesas indevidamente registradas como subvenções econômicas. Considero acertadas as ponderações da Semag no sentido de que a análise legislativa naquele contexto não adentra em questões contábeis ou de classificação da receita e despesa, cabendo ao Poder Executivo efetuar a execução orçamentária segundo a correta natureza do dispêndio, em conformidade com os princípios contábeis e manuais que regem a matéria.De todo o exposto, restam não justificadas as irregularidades decorrentes do pagamento de dívidas da União junto ao Banco do Brasil e ao BNDES sem a devida autorização na Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, inclusive com o registro irregular de subvenções econômicas, contrariando os arts. 167, inciso II, da Constituição Federal, 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000, 12, § 3º, inciso II, e § 6º, e 13 da Lei 4.320/1964, bem como a quitação das dívidas constituídas junto ao FGTS, incluindo o pagamento de R$ 869,10 milhões executados em 2014 sem que constassem da respectiva dotação orçamentária na LOA 2014, em infringência aos mesmos dispositivos legais mencionados.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades [...]6. Pagamento de dívidas da União junto ao Banco do Brasil e ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social sem a devida autorização na Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, inclusive com o registro irregular de subvenções econômicas, contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso II, da Constituição Federal, o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 12, § 3º, inciso II, e § 6º, e 13 da Lei 4.320/1964 (itens 3.3.6 e 7.4); 7. Pagamento de dívidas da União junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em lei de créditos adicionais, e também com o registro irregular de subvenções econômicas, contrariando o que estabelecem o art. 167, inciso II, da Constituição Federal, o art. 5º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 e os arts. 12, § 3º, inciso II, e § 6º, e 13 da Lei 4.320/1964 (itens 3.3.6 e 7.4);