Acórdão 1913/2019
Voto:Em análise, embargos de declaração opostos pelo Banco do Brasil (peça 66) em face do Acórdão 688/2019-TCU-Plenário, que apreciou levantamento de auditoria realizado no Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), no Banco do Brasil S.A., operador do FCO, e na Superintendência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), gestor do mencionado fundo, com vistas a identificar possíveis ações que burocratizam e retardam as operações de concessão de crédito com recursos do referido fundo pelo Banco do Brasil para pessoas jurídicas e físicas.2.O acórdão embargado, entre outros, expediu duas recomendações ao Banco do Brasil, comandos ora questionados em sede de aclaratórios.[...]4.Já no subitem 9.2, a decisão adversada recomendou ao Banco do Brasil que elaborasse plano de ação, no prazo de 180 dias, com vistas a desenvolver sistema informatizado que permitisse melhorar a gestão da concessão de crédito com recursos do FCO, assegurando, entre outros, maior transparência e permitindo controle mais adequado da gestão dos recursos desse fundo pelo Sudeco.[...]8.Inexistem a obscuridade e a omissão alegadas.[...]13.Relativamente à recomendação inserta no subitem 9.2 da decisão combatida, o embargante defende a existência de contradição, na medida em que a recomendação para a implementação de sistema informatizado é incompatível com o estabelecimento de um prazo para que o Banco apresente um plano de ação, conforme já restou assente em decisão pretérita desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 2.515/2014-TCU-Plenário. Assevera que o cumprimento de recomendação fica sujeita ao juízo de oportunidade e conveniência do jurisdicionado, pois carrega um conteúdo de voluntariedade, enquanto que a determinação possui caráter cogente.14.Ainda com relação a tal subitem, aponta a presença de obscuridade em seu conteúdo material, visto que entre as atribuições do Banco administrador fixadas pela Lei 7.827/1989, constantes dos arts. 14, §§ 1º, 2º, 3º e 4º, 15, 18, 18-A e §§ 4º, 5º, 6º e 7º, 19 e 20, §§ 2º, 3º e 7º, e pelo art. 7º da Lei 10.177/2001, não se encontra a obrigação específica para que, com recursos próprios, implemente sistema informatizado exclusivo para condução e acompanhamento de operações de crédito com os recursos do FCO, sem ônus para a União, de sorte que restariam afrontados os princípios da legalidade (art. 5º, inciso II, da CF/1988) e o da legalidade estrita (art. 37, da CF/1988), que veda ao administrador a prática de atos de liberalidade à custa da companhia.15.De igual modo, a contradição e a obscuridade apontadas não procedem.16.De se registrar que a recomendação ora questionada foi no sentido que o Banco do Brasil elaborasse um plano de ação com etapas, prazos e responsáveis para implementação de sistema informatizado que abordasse os diversos aspectos de gestão operacional dos recursos do FCO mencionados nos subitens 9.2.1 a 9.2.8.17.Justamente por envolver decisão gerencial, no plano de discricionariedade da referida instituição financeira - na medida em que os controles e a gestão desejados sobre os recursos do FCO podem se dar por outros meios que não apenas por um sistema informatizado específico, a exemplo de forma documental ou por rotinas informatizadas esparsas em sistemas já existentes -, a ordem em questão foi exarada sob forma de recomendação.18. Ademais, apesar de não possuir força cogente, a recomendação visa busca aprimorar a gestão pública, razão pela qual o não cumprimento da medida pelo gestor deve ser devidamente justificado perante esta Corte de Contas, além de consistir em objeto de monitoramento.19.Nesse sentido, reproduzo trecho do enunciado elaborado pela Jurisprudência Selecionada desta Corte de Contas quando da prolação do Acórdão 73/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, que trata do alcance e da eficácia das recomendações:"A recomendação emanada do Tribunal de Contas da União não representa mera sugestão, cuja implementação é deixada ao alvedrio do gestor destinatário da medida, pois tem como objetivo buscar o aprimoramento da gestão pública. Contudo, admite-se certa flexibilidade na sua implementação. Pode o administrador público atendê-la por meios diferentes daqueles recomendados, desde que demonstre o atingimento dos mesmos objetivos, ou, até mesmo, deixar de cumpri-la em razão de circunstâncias específicas devidamente motivadas. A regra, entretanto, é a implementação da recomendação, razão por que deve ser monitorada."20.De tal enunciado colhe-se também a necessidade de estabelecimento de prazo para o cumprimento de recomendação, porquanto torna-se necessária a fixação de marco temporal para que o gestor, dentro desse limite, possa apresentar as razões circunstanciais e específicas a ensejar a não implementação da medida sugerida, se for o caso.21.Com relação ao Acórdão 2.515/2014-TCU-Plenário - trazido à baila pelo embargante e que cuida da inaplicabilidade de se determinar a elaboração de plano de ação para a implementação de medidas objeto de recomendação por parte do TCU -, apesar de se tratar de regra instrumental, entendo ser inaplicável ao presente caso.22.É que a hipótese que ensejou a prolação do decisum em foco, cuidou de determinação de caráter geral, para a elaboração de plano de ação para implementação de medidas tendentes a enfrentar disfunções apontadas em auditoria, diferente do caso em apreciação, em que já houve sugestão de solução específica a ser adotada, desenvolvimento de solução de TI, cabendo ao gestor, a seu critério e de forma fundamentada, acolher ou não a sugestão apontada para, só então, promover o detalhamento de sua implementação sob a forma de plano de ação.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração por atenderem aos requisitos de admissão dispostos nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992 para, no mérito, rejeitá-los, sem prejuízo dos esclarecimentos apresentados no voto condutor deste acórdão acerca dos comandos da decisão recorrida;