Acórdão 1545/2017
Relatório:Cuidam os autos de representação (peça 1) formulada pela [representante] quanto a possíveis irregularidades no Credenciamento 1/2014, conduzido pela Central de Compras e Contratações do Ministério do Planejamento (edital e anexos à peça 2, p. 124-166), com pedido de suspensão cautelar do certame, inaudita altera pars.2. O pedido se estende, em função de solicitações apresentadas em peças diversas, aos pregões eletrônicos 2/2015 e 1/2016 (peças 328, p. 19, 350, p. 3 e 405, p. 68), conduzidos pela Central de Compras com vistas à contratação de agência de viagem para a prestação de serviços de agenciamento para a compra de bilhetes internacionais, regionais e outros não atendidos pelo credenciamento.[...]50. Em nova licitação, com o intuito de dar continuidade ao modelo de agenciamento como suporte à compra direta e tendo em vista a iminência de expirar a ata decorrente do Pregão 2/2015 (20/5/2016), a Central de Compras promoveu o Pregão 1/2016, com o mesmo objeto daquele (agenciamento de viagens para voos regulares internacionais e domésticos não atendidos pelas companhias aéreas credenciadas).[...]74. Na instrução à peça 293, esclareceu-se que o objeto do Pregão-MPDG 2/2015 (para a contratação da agência única) é complementar à compra direta de bilhetes, abrangendo a emissão que o usuário, sozinho, manuseando o SCDP, ou quando este não estiver disponível, não é capaz de realizar, ou seja, quando necessita de serviços de agenciamento, de intermediação para a compra de bilhetes regionais e internacionais e para a solução de determinados problemas enfrentados pelos usuários fora do horário comercial, não se tratando de "sobra", como afirma o representante.[...]88. Cumpre salientar que o objeto do pregão 2/2015 foi novamente licitado mediante o pregão 1/2016, tendo mais uma vez se sagrado vencedora a empresa [omissis], dessa vez ofertando taxa de agenciamento de R$ 5,00 e R$ 7,00 a título de taxa de agenciamento para a emissão de bilhetes, respectivamente, nacionais e internacionais.[...]278. Ainda durante a realização da inspeção (instrução à peça 383), constatou-se que a agência única não oferece um tratamento personalizado aos órgãos, não disponibilizando, por exemplo, atendimento por telefone, mas apenas por meio eletrônico, entre outras questões. Tal fato poderia dificultar a emissão de alguns órgãos que têm um volume razoável de compras de bilhetes internacionais, como é o caso do setor do Itamaraty responsável pelas passagens, que praticamente não realiza emissões por meio da compra direta.279. Nesse sentido, foi necessário questionar o MPDG a respeito da possiblidade de os órgãos não serem obrigados a contratar a agência única, podendo ter flexibilidade para realizar licitações para contratação dos serviços de agenciamento de passagens internacionais e regionais quando julgarem necessário. 280. A presente análise, conforme já explicitado, anota que o credenciamento abarca a massiva parte das compras de passagens aéreas pela APF. Para determinados trechos, horários e em situações em que a Administração necessite de serviços para auxiliá-la nas compras, faz-se necessária a contratação de agência de viagem.281. Verificou-se, no entanto, durante a inspeção realizada pelo Selog, que, por diversas vezes, a agência única não apresentou tratamento personalizado aos órgãos. Notou-se, por exemplo, que o atendimento não ocorria por telefone, mas apenas por meio eletrônico, entre outras questões que poderiam dificultar a emissão por alguns órgãos, a depender do volume de passagens fora do sistema de emissão direta, como é o caso do setor do Itamaraty onde foi realizada a inspeção, responsável por várias emissões internacionais, e que praticamente não se utiliza da compra direta.[...]Em que pese o argumento, o ganho de escala com o objetivo de forçar os preços para patamares inferiores não pode se sobrepor à manutenção da qualidade na prestação dos serviços com, por exemplo, a disponibilização de profissional dedicado ao atendimento dos órgãos, principalmente naqueles em que o volume de emissões internacionais (como o Ministério das Relações Exteriores) e regionais, não atendidos pela compra direta, é significativo, principalmente levando em consideração que são os próprios órgãos os responsáveis por fiscalizar e gerir os contratos com a agência de viagens. 290. Neste sentido, propõe-se recomendar ao MPDG que avalie a possibilidade de inclusão, nos editais para aquisições de passagens aéreas mediante agenciamento, de atendimento diferenciado a determinados órgãos, considerando suas necessidades, notadamente daqueles com maior volume de emissões fora do credenciamento, que demandam muitas viagens internacionais e regionais, visando a melhorar o suporte técnico e a qualidade operacional desses órgãos.[...]435. No que se refere ao resultado dos pregões eletrônicos 2/2015 e 1/2016, promovidos pela Central de Compras, concluiu-se que se tratam de contratações complementares à compra direta de bilhetes, abrangendo a emissão que o usuário, sozinho, manuseando o SCDP, ou quando este não estiver disponível, não é capaz de realizar, ou seja, quando necessita de serviços de agenciamento, de intermediação para a compra de bilhetes regionais e internacionais e para a solução de determinados problemas enfrentados pelos usuários fora do horário comercial.Voto:47. O exame realizado pela Selog, ao qual me alinho neste particular, concluiu que só há viabilidade de competição entre agências de viagens, excluindo, portanto, a possibilidade de competição entre as companhias aéreas e entre estas e as agências de viagem, senão, vejamos:54. Feitas essas considerações, entende-se que para o objeto agenciamento de viagens há competição, exclusivamente entre agências de viagens, o que enseja licitação previamente à contratação, enquanto que a compra de passagens, realizada junto às fornecedoras que detém quase que a totalidade do mercado, prescinde de licitação por inviabilidade de competição.[...]81. Uma vez compreendido que não há irregularidades no Credenciamento 1/2014, conduzido pela CCC/MPDG, e nem mesmo intercorrências observadas nestes autos que justifiquem a paralisação dos Pregões Eletrônicos 2/2015, 1/2016 e 1/2017, não vejo razão para impedir que o MPDG prossiga com sua estratégia de migração dos contratos para o novo modelo de compra de passagens aéreas que vem sendo implementado. 82. Por óbvio, a decisão de se interromper um contrato em plena vigência pode resultar em transtornos à Administração Pública, razão pela qual entendo prudente que cada gestor avalie sua própria situação contratual e tome particularmente a decisão quanto à conveniência e oportunidade de manter referidos contratos até o final de sua vigência para, só então, realizar a migração para o novo modelo. Neste caso, cada gestor assumirá, individualmente, a responsabilidade por sua escolha, de maneira consciente e fundamentada, avaliando, inclusive, as consequências caso sua escolha se revele danosa ao Erário. Acórdão:9.2. indeferir a medida cautelar para suspensão do Credenciamento 1/2014 e pregões eletrônicos SRP 2/2015, 1/2016 e 1/2017 e todos os atos deles decorrentes, em razão da inexistência dos pressupostos necessários para tal medida;[...]9.6. recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, nos termos do art. 250, III, do Regimento Interno/TCU, que: [...]9.6.2. avalie a possibilidade de inclusão, nos editais para aquisições de passagens aéreas mediante agenciamento, de atendimento diferenciado a determinados órgãos, considerando suas necessidades, notadamente daqueles com maior volume de emissões fora do credenciamento, que demandam muitas viagens internacionais e regionais, visando a melhorar o suporte técnico e a qualidade operacional desses órgãos; e 9.6.3. estude a viabilidade de implementar e disponibilizar ferramenta de consulta de voos internacionais por meio do SCDP aos órgãos e entidades da Administração que se utilizam do sistema, permitindo ao gestor comparar os valores oferecidos pelas companhias aéreas em relação ao cobrado pelas agências de viagens, considerados os diferentes itinerários;