Acórdão 2010/2020
Relatório:Trata o presente processo de consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado do Desenvolvimento Regional, Sr. Gustavo Henrique Rigodanzo Canuto, na qual indaga acerca da necessidade de análise pelas áreas técnica e financeira do Ministério das manifestações de defesa de empresas ou terceiros beneficiados no bojo das prestações de contas de convênios ou instrumentos congêneres (Peça 2).2. A Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) instruiu o feito nos termos a seguir transcritos, com a anuência do corpo dirigente da unidade (Peças 3 e 4):"[...] A consulta subscrita pelo titular do Ministério do Desenvolvimento Regional decorre de um conflito de opiniões de caráter procedimental entre áreas técnicas do citado Órgão (Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - SEDEC, Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano - SDR e Secretaria Nacional de Segurança Hídrica - SIH) e a SE/DGI/Coordenação-Geral de Prestação de Contas de Convênio - CGPC.3. Para subsidiar a presente consulta, foi encaminhada em anexo ao Ofício nº 1451/2019/GM-MDR, de 23/8/2019 a Nota Técnica nº 253/2018/CGPC/DGI/Secex/MI. Neste documento, dada a divergência entre as unidades administrativas do Ministério, sugere-se à Assessoria de Controle Interno que, em consulta a ser dirigida ao Tribunal de Contas da União, esclareça os seguintes pontos relativos à fase interna das tomadas de contas especiais:. antes da instauração da tomada de contas especial deve haver expedição, também, de notificação a (s) empresa (s) contratada (s) (ou terceiro beneficiado) pelos beneficiários das transferências realizadas por esta Pasta, uma vez verificado participação desta na consecução do dano?. em caso afirmativo, eventuais alegações de defesa devem ser apreciadas, da forma mais completa possível, pelas áreas competentes deste Ministério (seja financeira ou técnica), antes da propositura da tomada de contas especial?. ainda quanto a verificação da responsabilidade das empresas (ou terceiro beneficiado), considerando que, na fase externa dos processo de tomada de contas especial, o Tribunal de Contas da União sempre que identifica nexo causal entre a conduta da contratada e o dano em julgamento realiza a devida citação da (s) empresa (s) contratadas pelos convenentes (terceiros beneficiados), solicitamos, se possível, que a Secex/TCU informe quais parâmetros e/ou atos são considerados para responsabilização destas (ex: recebimento por serviços não prestados; serviços não aprovados por baixa qualidade técnica, superfaturamento, sobrepreço e etc.).4. Procedendo-se à análise da documentação proveniente do Ministério do Desenvolvimento Regional, opinamos pela admissibilidade da consulta, haja vista o disposto nos arts. 1º, inciso XVII, e § 2º, da Lei 8.443/92 c/c o 264, caput, inciso VI, §§ 1º e 2º, do RI/TCU.5. De acordo com ao art. 3º da IN/TCU nº 71, de 28/11/2012, diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio, contrato de repasse, ou instrumento congênere, da ocorrência de desfalque, alcance, desvio ou desaparecimento de dinheiro, bens ou valores públicos, ou da prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, a autoridade competente deve imediatamente, antes da instauração da tomada de contas especial, adotar medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos.  (grifo nosso) 6. Evidencia-se a partir da leitura da parte final do art. 3º da IN 71/2012 que a tomada de contas especial é medida de exceção e somente deve ser instaurada quando esgotadas as medidas administrativas internas sem a obtenção do dano. Essa verificação pode ser realizada sem rito definido, devendo, no entanto, ser devidamente documentada. Nesse sentido, tem-se, dentre outros, o Acórdão 4796/2014-TCU-1ª Câmara-WDO.7. Embora não possua um rito próprio, as medidas administrativas que antecedem a tomada de contas especial, conforme predispõe a parte final do art. 3º da IN/TCU nº 71/2012, devem observar os princípios norteadores dos processos administrativos. De acordo com o art. 2º da Lei nº 9.784, de 29/1/1999, a Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. (grifo nosso) 8. O Tribunal de Contas da União, no intuito de auxiliar, em caráter subsidiário e facultativo, o órgão ou entidade instauradora da tomada de contas especial no processo de apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e obtenção do ressarcimento do dano, estabeleceu, por meio do Anexo I à IN/TCU 155, de 23/11/2016, um rol de medidas para alcançar o objetivo dos procedimentos prévios à instauração da tomada de contas especial. Dentre as quais, cita-se o formulário de notificação do terceiro beneficiado (N4).9. Como é cediço, é requisito essencial para a constituição de processo de TCE a comprovação de ocorrência de dano consubstanciada na descrição detalhada dos fatos, quantificação do débito, a identificação dos responsáveis e as medidas administrativas adotadas para ressarcimento ao erário federal. Para a caracterização ou elisão do dano, faz-se necessário que, na fase precedente à instauração da tomada de contas especial, as unidades administrativas competentes do Ministério, após as devidas notificações, analisem as justificativas apresentadas por responsáveis ou terceiros beneficiados, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, sob os pontos de vista técnico e financeiro.10. Advirá da análise a que se refere o item anterior, a desnecessidade do processo de TCE ou o surgimento dos pressupostos de constituição do referido processo. Materializados tais requisitos, será instaurado o processo de tomada de contas especial.11. No que se refere à responsabilização de pessoas jurídicas de direito privado, em primeiro plano, faz-se necessário sempre observar a parte final do art. 71, inciso II, da Constituição Federal, cujo teor estabelece, que tais entes devem prestar contas e estão sujeitos à jurisdição do Tribunal caso deem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário.Voto:4. Como visto no Relatório precedente, a Consulta foi formulada em razão de conflito de opiniões de caráter procedimental entre áreas técnicas do citado Órgão (Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil - Secec, Secretaria Nacional de Desenvolvimento Regional e Urbano - SDR e Secretaria Nacional de Segurança Hídrica - SIH) e a SE/DGI/Coordenação-Geral de Prestação de Contas de Convênio - CGPC.5. De fato, não há dúvida de que, antes da instauração da Tomada de Contas Especial (TCE), a autoridade competente deve adotar medidas administrativas para caracterização ou elisão do dano, observados os princípios norteadores dos processos administrativos (art. 3º da IN/TCU 71).6. Não há dúvidas, também, de que pessoas jurídicas de direito privado devem prestar contas e estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da União, caso deem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, nos termos estabelecido pela parte final do art. 71, inciso II, da Constituição Federal.7. Restou esclarecida na instrução precedente que a TCE é medida de exceção e somente deve ser instaurada quando esgotadas as medidas administrativas internas e, conforme defendido na instrução, mesmo não tendo um rito próprio, deve obedecer, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.8. Nesse aspecto, a oitiva e a análise das respostas das empresas (ou terceiro beneficiado), com indícios de terem participação na consecução de dano ao Erário, são medidas necessárias. Quanto melhor saneado o processo na fase interna, maior a possibilidade de afastamento e reparação do dano e, caso assim não ocorra, mais célere e eficaz será o desenvolvimento do procedimento da fase externa, uma vez que mais consolidados os indícios da ocorrência de dano, mais detalhados os fatos, melhor quantificado o débito, mais segura a identificação dos responsáveis e, claramente, documentadas as medidas administrativas adotadas para ressarcimento ao Erário.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. as medidas administrativas que antecedem a Tomada de Contas Especial, conforme predispõe a parte final do art. 3º da IN/TCU 71/2012, devem observar os princípios norteadores dos processos administrativos consubstanciados no art. 2º da Lei 9.784, de 29/1/1999, entre os quais, o do contraditório;9.2.2. na fase que antecede a instauração das Tomadas de Contas Especiais, a análise das justificativas apresentadas por responsáveis ou terceiros beneficiados, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas, deve abarcar tanto os aspectos técnicos quanto os financeiros;9.2.3. a responsabilização de pessoas jurídicas de direito privado deve observar o parâmetro estabelecido pela parte final do art. 71, inciso II, da Constituição Federal, cujo teor estabelece, que tais entes devem prestar contas e estão sujeitos à jurisdição do Tribunal caso deem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário;