Acórdão 18633/2021
Sumário:1. Para fins exclusivamente do disposto no art. 52 da LOTCU, e considerando a especial deferência conferida pela Constituição Federal aos cargos de Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, a cujas autoridades ocupantes foram atribuídas prerrogativas especiais de foro, tanto no Parlamento, quanto perante o STF, não apenas em crimes comuns, mas também nos de responsabilidade, idênticas às prerrogativas dos Ministros de Estado, podem ser consideradas autoridades de nível hierárquico equivalente aos ministros os Comandantes do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.2. Tal consideração é possível sem prejuízo do exercício, sobre esses, da eventual supervisão política e administrativa ministerial, vez que integram a estrutura do Ministério da Defesa, e sem prejuízo das demais disposições de que trata a Lei Complementar 97/1999.3. O poder hierárquico exercido pelo Ministro de Estado da Defesa sobre os Comandos do Exército, Marinha e Aeronáutica, do qual decorre a subordinação desses, expressamente prevista nos arts. 3º e 9º da Lei Complementar 97/1999, em que pese revestir-se de caráter político-administrativo, não impede que referidas autoridades, que compõem o alto comando militar, possam emitir pronunciamentos sobre contas prestadas de natureza ordinária ou especial, dada a natureza sui generis de comando e supervisão de todas as suas unidades militares subalternas e uma vez que a prestação de contas sustenta-se em regras de Direito Financeiro, preponderantemente.4. Nada obsta a que, por força do disposto nos arts. 3º e 9º da Lei Complementar 97/1999, e do art. 87, inciso I, da Constituição Federal, decida o próprio Ministro de Estado da Defesa emitir também seu pronunciamento sobre as contas, seja por expressa disposição ulterior, seja mediante simples ato de revogação do Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020, com consequente ciência de seu teor aos referidos comandos militares.Relatório:Inicio o presente relatório pela transcrição da instrução de peça 11, produzida por Auditor Federal de Controle Externo em exercício na Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública:"INTRODUÇÃO1. Cuidam os autos de processo de contas anuais do Comando da Marinha, relativo ao exercício financeiro de 2019.[...]"2. O diretor da SecexDefesa/2, manifestou-se de acordo com a análise e proposições, conforme pronunciamento da Subunidade à peça 12.3. O titular da unidade técnica, todavia, lançou seu pronunciamento parcialmente divergente à peça 13, nos termos seguintes:"[...]5. Destaca-se, ainda, o Ofício do Ministério da Defesa 8319/GM-MD, datado de 19 de março de 2020 e de autoria do titular daquela pasta (peça 9), recebido por este Tribunal em 23/3/2020.6.O citado expediente, autuado sob o documento eletrônico de número 64.269.565-7, trouxe ao conhecimento deste Tribunal, em resumo, decisão tomada pelo Ministro da Defesa, formalizada no Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020, a respeito da desnecessidade de pronunciamento ministerial nos processos de tomada e de prestação de contas oriundos dos Comandos Militares. Em consequência, requereu-se a adequação dos Sistemas e-Contas e e-TCE para a concessão do perfil de supervisão aos Comandos Militares.7. De acordo com o Ofício 8319/GM-MD, a decisão pela mudança teria decorrido de estudo realizado para atualização e revisão do arcabouço normativo ministerial e se amparado no Parecer nº 0056/2020/CONJUR-MD/CU/AGU, de 28/1/2020, no âmbito do qual se firmou o entendimento de que cabe aos Comandantes das Forças Armadas o pronunciamento sobre os processos de tomada de contas especial, bem como de prestação de contas anual, oriundos dos seus respectivos Comandos Militares, sem a necessidade de intervenção do Ministro da Defesa.8. De fato, ao se examinar o pronunciamento ministerial juntado a este processo, peça 7, constata-se que ele é assinado pelo Comandante da Marinha, e não pelo Ministro da Defesa, o que demonstra na prática a decisão adotada pelo Ministério da Defesa. Ademais, em consulta à SecexTCE, obteve-se a informação de que está ocorrendo a mesma situação. Todos os processos de TCE oriundos de organizações das Forças Armadas estão sendo encaminhados ao TCU sem o pronunciamento do Ministro da Defesa.9. A seguir, serão explorados os argumentos do Ministério da Defesa (MD), para, na sequência, serem realizadas as análises correspondentes.10. Inicialmente, relevante transcrever o teor do Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020.'Aprovo o PARECER nº 0056/2020/CONJUR-MD/CU/AGU, conferindo-lhe efeito vinculante, nos termos do art. 42 da Lei Complementar nº 73/1993, com o entendimento de que cabe aos Comandantes das Forças Armadas o pronunciamento sobre os processos de tomadas de contas especial, bem como sobre os processos de prestações de contas anuais, oriundos dos seus respectivos Comandos Militares, sem a necessidade de intervenção do Ministro de Estado da Defesa, já que a exigência contida na Instrução Normativa - TCU nº 63/2010, alterada pela Instrução Normativa - TCU nº 72/2013, e no art. 2º da Decisão Normativa nº 170, do TCU, permite o pronunciamento de uma autoridade de nível hierárquico equivalente ao de Ministro de Estado.'11.A respeito das normas citadas no despacho decisório e no parecer jurídico que o fundamenta, cabe reproduzi-las para melhor compreensão do assunto.IN TCU 63/2010'Art. 13. Os autos iniciais dos processos de contas serão constituídos das peças a seguir relacionadas: (...) VII. pronunciamento expresso do ministro de estado supervisor da unidade jurisdicionada, ou da autoridade de nível hierárquico equivalente, atestando haver tomado conhecimento das conclusões contidas no parecer do dirigente do órgão de controle interno competente sobre o desempenho e a conformidade da gestão da unidade supervisionada.§ 1º O pronunciamento ministerial ou de autoridade de nível hierárquico equivalente sobre o parecer do dirigente do órgão de controle interno competente não poderá ser objeto de delegação, conforme dispõe o art. 52 da Lei nº 8.443, de 1992.'DN TCU 170/2018'Art. 2º Para fins das disposições desta decisão normativa, consideram-se: (...) II. autoridade supervisora: instância máxima no nível mais agregado da estrutura em que se insere a UPC e que tenha a responsabilidade de supervisionar sua atuação e emitir o pronunciamento estabelecido no art. 52 da Lei 8.443/1992, quando exigido, sendo representada: (...) c. no Poder Executivo, pelos ministros dos órgãos essenciais da Presidência da República, dos Ministérios ou equivalentes e pelo Vice-Presidente da República;'12. Importa destacar que a IN TCU 63/2020 foi revogada pela IN TCU 84/2020, sendo o assunto versado no inciso VII do art. 13 daquela primeira norma explorado no inciso III do art. 27 daquela segunda.13. Assim, consoante se constata do despacho decisório e do parecer jurídico, a conclusão sobre a desnecessidade de pronunciamento do Ministro da Defesa sobre as contas, ordinárias e especiais, dos Comandos Militares baseou-se nas duas premissas abaixo listadas:a) equivalência do cargo de Comandante das Forças Singulares ao cargo de Ministro de Estado, hipótese que dispensaria as duas manifestações, nos termos do inciso VII do art. 13 da IN 63/2010; eb) existência de autonomia orçamentária e administrativa dos Comandos Militares conferida pela Lei Complementar 97/1999.14. Ao tratar da equivalência de cargos, a parecerista jurídica argumenta que ela restaria demonstrada na Constituição Federal, especificamente nos dispositivos que atribuem o mesmo foro dos ministros de estado aos Comandantes das Forças Armadas para fins de julgamento de crimes penais comuns e de responsabilidade e de mandados de segurança, habeas data e habeas corpus.[...]15. No que se refere à 2ª premissa, explora-se no parecer jurídico, resumidamente, que o 'Ministério da Defesa age como uma espécie de 'órgão intermediador', um interlocutor entre as Forças Armadas e a sociedade', não cabendo a ele, com base na redação do art. 12, § 3º, da Lei Complementar 97/99, imiscuir-se em 'funções administrativas legitimamente desempenhadas no âmbito de cada Comando'. Transcrevem-se a seguir os citados dispositivos legais.'Art. 12. O orçamento do Ministério da Defesa contemplará as prioridades definidas pela Estratégia Nacional de Defesa, explicitadas na lei de diretrizes orçamentárias. (...) § 3º A Marinha, o Exército e a Aeronáutica farão a gestão, de forma individualizada, dos recursos orçamentários que lhes forem destinados no orçamento do Ministério da Defesa.'16. Continuando, assevera a parecerista que:'A melhor exegese das regras sobre a organização das Forças Armadas é no sentido de que o Ministério da Defesa exerce supervisão em moldes semelhantes ao Presidente da República, incumbindo-lhe auxiliar na construção de políticas públicas comuns às três Forças Singulares, relacionadas à defesa nacional.'17.Em conclusão, registra:'Essa é a lógica que deve conferir a exata medida da relação entre as Forças Armadas, o Ministro da Defesa e o Presidente da República. Assim é que os Comandos Militares não agem sob o jugo do Ministro da Defesa; suas funções administrativas não são reportadas a essa autoridade, sob pena de inviabilização dos misteres que lhes foram constitucionalmente conferidos.'III18. Com as devidas vênias, entende-se que os argumentos expostos não são suficientes para afastar a obrigatoriedade de manifestação do Ministro da Defesa nos processos de prestação de contas ordinárias e de tomada de contas especial de unidades das Forças Armadas. A seguir serão analisadas as justificativas alegadas pelo Ministério da Defesa que embasaram o Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020.Da impossibilidade de enquadramento dos Comandantes das Forças Armadas no conceito de 'autoridade de nível hierárquico equivalente' a que alude o art. 13, VII, da IN TCU 63/201019. O fato de a Constituição conferir aos Comandantes das Forças Amadas a mesma prerrogativa de foro atribuída aos Ministros de Estado, para fins de julgamento perante o Poder Judiciário, não permite, a nosso ver, a interpretação de que teriam níveis de autoridade equivalentes, para fins de aplicação de normas específicas que tratam de prestação de contas e do exercício da supervisão ministerial.20. Afasta-se de pronto a aplicação por analogia de normas constitucionais específicas para determinado fim, no caso citado no parecer jurídico, julgamento perante o poder judiciário, quando a própria Carta Magna regula em disposições específicas a matéria da supervisão ministerial.21.Nesse sentido, cabe transcrever o art. 87, o qual é incontroverso sobre a atribuição conferida aos ministros de estado para exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência.[...]22. O Decreto-Lei 200/67, ao tratar do assunto, é cristalino ao regular que a supervisão ministerial compreende todo e qualquer órgão da Administração Federal, direta ou indireta, excetuados os órgãos da estrutura da Presidência da República, os quais estão sujeitos à supervisão ministerial direta do Presidente da República.[...]23. A respeito da subordinação das Forças Armadas ao Ministério da Defesa, a Lei Complementar 97/99, especificamente o art. 3º, não deixa dúvidas, sendo explícita também, em seu artigo 9º, que o MD exerce a direção superior das Forças Armadas.[...]24. É certo que a Constituição Federal confere ao Presidente da República, no art. 84, XIII, a competência de exercer o comando supremo das Forças Armadas. No entanto, tal previsão não permite a conclusão de que não haveria subordinação dos Comandos Militares ao Ministério da Defesa, por contrariar frontalmente o art. 3º da Lei Complementar 97/99 acima transcrito.25. O comando supremo a que se refere a constituição é explicado na Lei Complementar 97/99 e diz respeito à decisão de empregar as Forças Armadas nas hipóteses constitucionais e legais, que é de competência exclusiva do chefe do executivo. No entanto, as ações que se sucedem à decisão de emprego ocorrerão sob uma relação de subordinação que variará a depender dos meios e das forças singulares envolvidas. Assim reza o art. 15 e incisos da referida lei.26. Havendo o emprego de Comandos Conjuntos, compostos por mais de uma força singular e até mesmo por outros órgãos, a subordinação das Forças Armadas é ao Presidente da República, por meio do Ministro de Estado da Defesa (art. 15, I). No caso de adestramento em operações conjuntas, ou por ocasião da participação brasileira em operações de paz, a subordinação é direta ao Ministro da Defesa (art. 15, II). E ela será ao comandante da respectiva Força, respeitada a direção superior do Ministro da Defesa, no caso de emprego isolado de meios de uma única Força (art. 15, III).27. Assim, em se tratando de tempos de paz, resta incontroversa a subordinação das Forças Armadas diretamente ao Ministro da Defesa, integrando a sua estrutura organizacional, conforme preconiza o Decreto 9.570/2018, que aprova a estrutura regimental do Ministério da Defesa.[...]28. Dessa forma, sendo as Forças Armadas subordinadas ao Ministro de Estado da Defesa e integrante de sua estrutura organizacional, evidenciado está que a autoridade supervisora de sua atuação, para fins do pronunciamento exigido no art. 52 da Lei 8.443/1992, é o Ministro da Defesa. A DN TCU 170/2018, citada no parecer jurídico, é esclarecedora a esse respeito, in verbis:'II. autoridade supervisora: instância máxima no nível mais agregado da estrutura em que se insere a UPC e que tenha a responsabilidade de supervisionar sua atuação e emitir o pronunciamento estabelecido no art. 52 da Lei 8.443/1992, quando exigido, sendo representada:'Da inexistência de impedimento legal para a realização da supervisão ministerial prevista no art. 87 da Constituição Federal e nos arts. 19 a 21 do Decreto-Lei 200/67 em face da autonomia de gestão orçamentária do órgão subordinado.29.No que se refere ao campo orçamentário e financeiro, as necessidades de recursos para o preparo e o emprego das Forças Armadas constarão do orçamento daquela pasta em dotações próprias da Marinha, do Exército e da Aeronáutica. Assim preconiza o art. 12, caput e § 1º, da referida lei complementar.[...]30. Cabe destacar a previsão contida no § 2º do art. 12 da lei, segundo a qual a proposta orçamentária das Forças Armadas é elaborada em conjunto com o Ministério da Defesa, que a consolidará, obedecendo às prioridades estabelecidas na Estratégia Nacional de Defesa.31. Ou seja, o que se observa é que a dinâmica orçamentária aplicada ao Ministério da Defesa e a seus órgãos e entidades integrantes em nada difere do processo de planejamento orçamentário a que estão sujeitos os demais ministérios. Portanto, é o Ministério da Defesa quem tem a palavra final sobre a distribuição dos recursos orçamentários entre as Forças Singulares.32. Tal constatação foi confirmada na prática quando da realização da auditoria conduzida no âmbito do TC 027.921/2010-7, para avaliar a dinâmica orçamentaria e financeira do Programa de Submarinos da Marinha (Prosub).33. Assim, considerando as prioridades estabelecidas na Estratégia Nacional de Defesa, bem como a necessidade de resolver problemas verificados na condução das políticas públicas de defesa a cargo das Forças Armadas (terrestre, marítima e aeroespacial), poderá o Ministério da Defesa, por exemplo, decidir a alocação de recursos de modo a privilegiar determinada Força, tudo com vistas a criar condições de melhor cumprir os objetivos da Política de Defesa Nacional.34. Consequentemente, entende-se que não procede o argumento contido no PARECER nº 0056/2020/CONJUR-MD/CU/AGU, transcrito no parágrafo 14 deste pronunciamento, de que os 'Comandos Militares não agem sob o jugo do Ministro da Defesa; suas funções administrativas não são reportadas a essa autoridade, sob pena de inviabilização dos misteres que lhes foram constitucionalmente conferidos'.35. De igual forma, não se sustenta o argumento contido no parágrafo 41 do parecer jurídico de que caberia ao Ministério da Defesa agir 'como uma espécie de 'órgão intermediador', um interlocutor entre as Forças Armadas e a Sociedade'.36. Em reforço aos argumentos apontados em sentido contrário a essa alegação, as competências atribuídas ao Ministério da Defesa no Decreto 9.570/2018, abaixo transcritas, afastam de pronto tal interpretação.[...]37. Quanto à autonomia de gestão dos recursos orçamentários disponibilizados às Forças Armadas, assegurada no artigo 12, § 3º, da Lei Complementar 97/99, ela é inerente a diversos órgãos públicos e a todas as entidades públicas vinculadas aos demais ministérios do Executivo. Nem por isso suas contas deixam de ser submetidas à supervisão ministerial nos processos de contas ordinárias e especiais.38. Até mesmo estatais independentes, que não recebem recursos do orçamento da União, como o Banco do Brasil, se sujeitam à supervisão ministerial, em cumprimento ao art. 19 do Decreto-Lei 200/67, transcrito no parágrafo 19 deste pronunciamento, sendo a peça exigida pelo art. 13, VII, da IN 63/2010 (pronunciamento do ministro de estado supervisor ou autoridade equivalente) elaborada pelo ministério de vinculação. A título de comprovação, vide a peça 11 do TC 038.326/2019-1 (contas ordinárias do Banco do Brasil relativas a 2018), a qual é assinada pelo Ministro da Economia.39. Assim, constata-se que não é condição para se concluir a respeito da existência ou não de supervisão ministerial sobre um determinado órgão ou entidade a existência ou não de autonomia de direção e de gestão de seus próprios recursos.40. Em consequência, caso aceita a tese de que os processos de contas ordinárias e especiais das unidades das Forças Armadas não precisam ser submetidos ao pronunciamento do ministro de estado da área, por força da autonomia de gestão, praticamente a totalidade dos órgãos e entidades da administração pública federal que costumeiramente prestam contas ao TCU deverá receber o mesmo tratamento.41. Importa sublinhar que o exercício da supervisão ministerial extrapola os aspectos relacionados com a gestão orçamentária e financeira, sendo esse ponto apenas um entre diversos outros temas de gestão que ela contempla. A seguir, serão reproduzidas disposições do Decreto-Lei 200/67 relacionadas ao assunto.[...]43. De todo o exposto, o que se observa de uma leitura sistemática das leis e das normas do TCU que tratam de prestação e de tomada de contas é que a expressão 'autoridade de nível hierárquico equivalente' é utilizada para contemplar as unidades da administração pública federal com organização administrativa diversa do Executivo, a exemplo das unidades do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, que não contêm ministérios.44. Assim, sendo as Forças Armadas subordinadas ao Ministério da Defesa, integrando a sua estrutura organizacional, compete ao Ministro de Estado da Defesa, e não aos Comandantes das Forças Armadas, o pronunciamento ministerial nos processos de contas ordinárias e especiais previsto no art. 52 da Lei 8.443/92, no art. 27, III, da IN TCU 84/2010, no art. 10, IV, da IN TCU 71/2012 e nas decisões normativas que regulam as citadas instruções normativas deste tribunal.45. A exclusão do pronunciamento do ministro nos processos de contas ordinárias e especiais de unidades das Forças Armadas, situação inédita desde a criação do Ministério da Defesa, em 1999, pode implicar o distanciamento, ou até mesmo a omissão da pasta em relação à sua função de supervisão ministerial, prevista tanto na Constituição, em seu art. 87, quanto no Decreto‐lei 200/67, em seus arts. 19 a 21.46. Além do mais constituirá precedente para que outros ministérios pleiteiem o mesmo tratamento, haja vista que a autonomia de gestão, um dos argumentos invocados pelo Ministério da Defesa para embasar seu entendimento pela desnecessidade de seu pronunciamento em processos de contas dos Comandos Militares, não é característica exclusiva das Forças Armadas.47. Das considerações realizadas, propor-se-á dar ciência ao Ministério da Defesa de que a inexistência de manifestação do titular da pasta nos processos de prestação de contas e de tomada de contas especial oriundos de unidades das Forças Armadas constitui infração ao art. 52 da Lei 8.443/92, ao art. 27, III, da IN TCU 84/2010 e ao art. 10, IV, da IN TCU 71/2012."[...]4. O Ministério Público/TCU, neste feito representado pelo Procurador Sérgio Ricardo da Costa Caribé, manifestou seu apoio à análise e proposições oferecidas pelo Secretário de Controle Externo, conforme pronunciamento de peça 19, vazado nos seguintes termos:"[...]8. De minha parte, manifesto anuência à proposta formulada pelo Secretário.9. No que se refere às constatações do CCIMAR, não revelam gravidade suficiente para ensejar a adoção de outras medidas, que não as recomendações já expedidas à organização militar.10. Em relação à possibilidade de os comandantes das Forças Armadas substituírem o Ministro da Defesa no papel de supervisor das unidades jurisdicionadas, alinho-me à percuciente análise empreendida pelo titular da SecexDefesa, visto coadunar-se com as disposições contidas nos normativos que regem a matéria.11. A analogia utilizada no parecer emitido pela Advocacia-Geral da União (AGU) não se mostra suficiente para nivelar os comandantes das Forças Armadas ao Ministro da Defesa e enquadrá-los como responsáveis pela emissão do pronunciamento previsto no art. 13, inciso VII, da Instrução Normativa TCU 63/2010, in verbis:[...]12. Consoante destacou o Secretário, o termo 'autoridade de nível hierárquico equivalente' deve ser empregado para designar os responsáveis pela emissão do pronunciamento no Poder Legislativo e no Poder Judiciário, nos quais não se identifica a figura do ministro de estado.13. No caso ora em análise, há subordinação das Forças Armadas ao Ministério da Defesa e seu titular exerce a direção superior dos comandos, conforme interpretação conjunta dos dispositivos da Lei Complementar 97/1999 a seguir reproduzidos:[...]14. Dessa forma, é possível concluir que lhe cabe desempenhar o papel de supervisão materializado por meio do pronunciamento, atestando tomar conhecimento das conclusões do dirigente do órgão de controle interno acerca do desempenho e conformidade da gestão que supervisiona.[...]16. Assim, considerando o status hierárquico do Ministro da Defesa perante os titulares dos comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, bem assim em face de sua atribuição de supervisão quanto a tais órgãos, não há que se falar em transmissão da responsabilidade pela manifestação exigida na Lei Orgânica do TCU. Ao contrário, há vedação expressa quanto à delegação dessa atribuição a outrem, conforme art. 52 do referido normativo, o que afasta, de pronto, a tese defendida pela AGU.17.Registro que, não obstante a revogação da Instrução Normativa 63/2010 pela Instrução Normativa TCU 84/2020, este último normativo manteve a exigência quanto ao pronunciamento do ministro supervisor nos mesmos moldes, conforme dispositivo reproduzido em seguida:[...]18. Desse modo, remanesce a imposição quanto à observância do disposto na referida norma, bem assim na decisão normativa anualmente emitida por este Tribunal acerca dos conteúdos dos processos de contas, todas elas alinhadas ao disposto no art. 52 da Lei 8.443/1992, inexistindo, portanto, espaço para aplicação de legislação diversa.19. Diante do exposto, este membro do Ministério Público de Contas junto ao TCU manifesta-se de acordo com o encaminhamento sugerido pelo titular da SecexDefesa."Voto:2. Consoante exposto no relatório precedente, as contas receberam propostas da SecexDefesa no sentido do julgamento pela regularidade, com quitação plena, nos termos do pronunciamento do titular daquela unidade instrutiva.3. Todavia, o pronunciamento proferido pelo titular da SecexDefesa abordou tema não ventilado na instrução interna da secretaria, atinente à não submissão das contas ao pronunciamento do Ministro de Estado da Defesa.[...]8. Preliminarmente, trato da questão relativa ao entendimento adotado no âmbito do Ministério da Defesa, da sua Consultoria Jurídica e dos Comandos Militares, segundo o qual, nos termos da parte dispositiva do Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020, do Ministro de Estado da Defesa, restou aprovado o Parecer nº 56/2020/CONJUR-MD/CGU/AGU, conferindo-lhe efeito vinculante, nos termos do art. 42 da Lei Complementar 73/1993, "com o entendimento de que cabe aos Comandantes das Forças Armadas o pronunciamento sobre os processos de tomada de contas especial, bem como sobre os processos de prestação de contas anuais, oriundos dos seus respectivos Comandos Militares, sem a necessidade de intervenção do Ministro de Estado da Defesa, já que a exigência contida na Instrução Normativa - TCU nº 63/2010, alterada pela Instrução Normativa - TCU nº 72/2013, e no art. 2º da Decisão Normativa nº 170, do TCU, permite o pronunciamento de uma autoridade de nível hierárquico equivalente ao de Ministro de Estado".[...]13. Consigno, data máxima venia, que dissinto em parte do exame realizado sobre essa específica questão, pelas razões que passo a expor, entendendo que, se por um lado nem todos os argumentos empregados no PARECER nº 0056/2020/CONJUR-MD/CGU/AGU são de fato eficazes, do ponto de vista material, para conferir sustentação às conclusões nele registradas e dele extraídas, de outro, não se invalida o entendimento de que é juridicamente possível atribuir aos Comandantes das Forças Armadas o pronunciamento sobre os processos de tomada de contas especial, bem como sobre os processos de prestação de contas anuais, oriundos dos seus respectivos Comandos Militares, sem a necessidade de intervenção do Ministro de Estado da Defesa, porquanto ainda restam robustos argumentos favoráveis a esse entendimento.14. Primeiramente, saliento que, ressalvadas as competências do Poder Judiciário para dizer o direito, em matéria de interpretação da Lei Federal, tendo o STJ por guardião do ordenamento jurídico federal, tratando-se da Lei Orgânica deste Tribunal (Lei 8.443/1992), não há órgão de jurisdição administrativa-constitucional com maior competência para dizer da interpretação dos dispositivos da referida Lei do que esta Corte, a quem compete, inclusive, baixar os atos normativos necessários à sua regulamentação, como o faz ao editar as Decisões Normativas e Instruções Normativas que regulam a apresentação dos processos de contas dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta e o próprio Regimento Interno.15. Ora, decorre do art. 52 da Lei 8.443/1992 (LO/TCU) o encargo atribuído às autoridades de hierarquia superior de se pronunciarem sobre as contas e o parecer do controle interno, atestando o conhecimento das conclusões nele contidas:"Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas".16. O dispositivo de Lei traz algumas bases para sua aplicação. Primeiro, quem se pronuncia sobre as contas é em regra, mas não necessariamente, o Ministro de Estado, e de fato é baseado no poder de supervisão (supervisor da área). Não necessariamente, porque autoriza a que a autoridade de nível hierárquico equivalente também o faça.17. Além disso, o pronunciamento deve ser expresso e é indelegável, de maneira que não se possibilita uso de instrumentos de delegação de competência, haja vista a exclusividade às autoridades ministeriais ou de nível hierárquico equivalente.18. Também decorre de dispositivo de Lei a exigência de que tais pronunciamentos integrem os processos de contas, consoante exposto no art. 9º da LO/TCU, segundo o qual "Art. 9° Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno, os seguintes: (...) IV - pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível hierárquico equivalente, na forma do art. 52 desta Lei".19. Estabelecidos esses contornos, extrai-se dos autos que não se poderia realizar por delegação, eis que vedada. Logo, o pronunciamento deve decorrer ou da condição de Ministro de Estado supervisor da área, condição esta que poderia ser conferida aos Comandantes das Forças Armadas mediante a compreensão de que são autoridades de nível hierárquico equivalente, para fins desse pronunciamento sobre as contas.20. Lembre-se que a condição era expressamente conferida pelo ordenamento jurídico até 1999, haja vista que no passado as Forças Armadas compreendiam os então denominados Ministérios da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, a teor do disposto no art. 35 do Decreto-Lei 200/1967, e, após a Constituição Federal de 1988, nos termos do art. 3º da Lei Complementar 61/1991, que dispunha, até sua revogação pela atual Lei Complementar 97/1999, que a Marinha, o Exército e a Aeronáutica se organizavam, cada um, em estruturas básicas de Ministério, com expressa indicação, no art. 4º da revogada Lei, de que os Ministros da Marinha, do Exército e da Aeronáutica exerceriam a direção geral de seus Ministérios, constituindo-se Comandantes Superiores da Marinha, do Exército e da Aeronáutica.21. Não sendo mais obviamente esse o caso, busca-se avaliar a hipótese de consideração do nível de autoridade dos Comandantes, a fim de saber se podem ser considerados autoridades de nível hierárquico equivalentes, para fins do pronunciamento requerido sobre as contas das respectivas áreas de supervisão militar.22. Apesar de a expressão nível hierárquico poder ser examinada por diferentes prismas, por ser comum ao Direito Administrativo e também ao Direito Militar, não pode ela ser tomada em sua acepção puramente literal e inerente a esses ramos do direito, porquanto muito mais se amoldam ao objetivo do Direito Financeiro e do Direito Constitucional, na ótica aqui examinada, haja vista que se refere ao procedimento de tomada e prestação de contas dos recursos públicos confiados para a execução das ações do Estado, obrigação essa de cunho constitucional, situada dentre as regras de controle financeiro e orçamentário previstas na Carta Política.23. Parece-me um tanto óbvio que o ordenamento jurídico não comporte a interpretação de que a autoridade de nível hierárquico equivalente se refira à hierarquia militar, porquanto o cargo de Ministro de Estado, em um Regime Democrático de Direito, conferido por nossa Constituição Federal, possui natureza civil, embora possa eventualmente ser ocupado por um militar.24. Ademais, como sabido, segundo a norma de Direito Militar expressa no art. 14, § 1º, da Lei 6.880/1980, não derrogada em nosso sistema jurídico, a hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura das Forças Armadas.25. Sem embargo, nossa Constituição confere sobre essa hierarquia militar poderes superiores de comando político-militar exercido pelo Presidente da República, de forma exclusiva, ao dispor (art. 84, inciso XIII, da CF/88) que cabe a ele exercer o comando supremo das Forças Armadas, demonstrando-se, com isso, que possui hierarquia superior em se tratando mesmo da hierarquia militar ou político-militar, porquanto essa está sob o controle político de nosso regime de governo, onde o Presidente exerce as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo.26. Neste caso, poder-se-ia aventar que haveria equivalência hierárquica entre os Comandantes Militares e os Ministros de Estado, porque ambos estariam sujeitos diretamente a uma hierarquia superior, qual seja, a do Presidente da República. Todavia, não me parece o caso dos autos, porquanto, como já se disse, a ótica deve ser a do Direito Financeiro, que inobstante possuir relações estreitas com o Direito Constitucional e o Direito Administrativo, conferindo certa autonomia deste Tribunal para dizer da interpretação legal em matéria de Controle, notadamente, em interpretação à sua própria Lei Orgânica, como órgão de Controle Externo Financeiro que é.[...]28. De fato a Lei Complementar 97/1999 trata da subordinação dos Comandos Militares ao Ministro de Estado da Defesa, para fins de organização, ao dispor que "Art. 3º As Forças Armadas são subordinadas ao Ministro de Estado da Defesa, dispondo de estruturas próprias.. E que "Art. 9º O Ministro de Estado da Defesa exerce a direção superior das Forças Armadas, assessorado pelo Conselho Militar de Defesa, órgão permanente de assessoramento, pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas e pelos demais órgãos, conforme definido em lei." (Redação dada pela Lei Complementar nº 136, de 2010), com destaques acrescidos.29. Essas disposições decorrem de matéria de organização político-administrativa, em que pese a leitura do texto da referida norma permitir identificar sua natureza híbrida, pois trata também de hierarquia militar, assegurada aos comandantes com precedência sobre todos os demais oficiais-generais (art. 5º), e do preparo e emprego das Forças Armadas (arts. 13 a 15), normas essas que integram o Direito Militar, além de comportar normas de Direito Financeiro, inerentes à elaboração do orçamento, e à gestão individualizada dos recursos orçamentários destinados no orçamento do Ministério da Defesa (art. 12), em obediência ao disposto no § 1º do art. 142 da CRFB/88, segundo o qual "lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no preparo e no emprego das Forças Armadas".[...]31. Todavia, como disse, está-se a tratar de norma que, integrando a Lei Orgânica deste Tribunal, visa conferir balizas ao dever constitucional de prestação de contas a esta Corte, para fins de julgamento, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, dispositivos esses que, no âmbito da Organização dos Poderes da República (Título IV, Capítulo I), inseriu-se na Seção IX, que trata da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, matérias muito mais afetas ao Direito Financeiro Público.32. Ou seja, o art. 52 do LOTCU não cuida de norma que orbita exclusivamente sobre o Direito Administrativo e a subordinação pelo poder hierárquico. Nela prevalece, a meu ver, as diretrizes, princípios e valores do Direito Financeiro.33. A meu ver, portanto, o Tribunal de Contas da União pode se valer da condição da autonomia do Direito Financeiro em relação ao Direito Administrativo de sorte a indicar, observados os contornos jurídicos estabelecidos pelas leis e pela Constituição, quem são as autoridades de nível hierárquico equivalentes, de que trata o art. 52 Lei 8.443/1992, legitimadas ao pronunciamento superior sobre a área de atuação dos órgãos de Defesa Nacional. E, para tanto, usar como parâmetro regras, diretrizes e prerrogativas constituídas no âmbito da lógica do Direito Financeiro e do Direito Constitucional, de onde emana a construção de nosso ordenamento jurídico interno.34. Ora, a finalidade do pronunciamento exigido pelo art. 52 da LOTCU está explícita no próprio dispositivo e é a de atestar haver tomado conhecimento das conclusões contidas nos pareceres sobre as tomadas de contas.35. Mais claro ainda, tomar conhecimento sobre a gestão financeira das unidades internas prestadoras de contas ou no âmbito de tomadas de contas especiais, na hipótese de detecção de desvio de recursos.36. Como se sustentou no Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020, do Ministro de Estado da Defesa, os Comandos Militares têm autonomia orçamentária e financeira. Ou seja, são os referidos Comandos, e não o Ministério da Defesa, que, sob a ótica do Direito Financeiro, têm a responsabilidade sobre a gestão financeira de suas unidades internas prestadoras de contas e sobre as respectivas tomadas de contas especiais, de modo que o art. 52 da LOTCU se dirige principalmente aos Comandantes Militares, para que se pronunciem e tomem conhecimento expresso da gestão financeira realizada internamente.II.337.Além da finalidade específica ao Direito Financeiro supramencionada, tenho a convicção de que o status político-constitucional dos Comandos Militares compreende situação diferenciada da estrutura de poder, cujas autoridades foram contempladas com mesmo nível de hierarquia política pela Constituição Federal de 1988, a merecer tratamento específico em termos de contas e para fins exclusivos da compreensão do alcance da expressão contida no art. 52 da LO/TCU.38. De fato, consoante previsão do art. 102, inciso I, da Carta Magna, os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, e os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente, assim como os Ministros de Estado, ganharam a mesma estatura de proteção política conferida a somente poucas autoridades ali expressamente nomeadas, como se de mesmo nível de importância ou hierarquia no sistema político, para fins de prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, nos casos de crimes comuns e nos de responsabilidade.39. Releva mencionar que o art. 52, inciso I, da Constituição Republicana restringiu ainda mais esse rol de autoridades de especial deferência constitucional, conferindo somente aos Ministros de Estado e aos Comandantes do Exército, Marinha e Aeronáutica a subsunção ao processamento e julgamento, perante o Senado Federal, relativos a imputações de crimes de responsabilidade conexos com os cometidos pelo Presidente da República, indicando, portanto, que sob o critério político da organização do Estado Brasileiro, essas autoridades, quais sejam, os Ministros e os Comandantes Militares, possuem o mesmo grau de deferência, como quem quer dizer que possuem, ao menos virtualmente, e politicamente, nível hierárquico equivalente. Como sabido, os crimes de responsabilidade possuem natureza política, tanto assim que seu julgamento se dá no Parlamento.40. Também o art. 105, inciso I, da Constituição Federal, iguala essas autoridades para fins de resposta a ser dada no foro competente do Superior Tribunal de Justiça aos atos sujeitos a mandados de segurança, habeas data e habeas corpus, conforme se distingue, com relevância, no aludido parecer vinculativo adotado no âmbito do Ministério da Defesa.41. Não menos importante a diretriz constitucional de comando diretamente atribuído ao nível hierárquico superior máximo no Poder Executivo, revelado no art. 84 da Constituição Federal, segundo o qual a nomeação para os cargos de Ministro de Estado e também para os de Comandantes das Forças Armadas, é de competência privativa do Presidente da República (não do Ministro de Estado da Defesa), competindo ao presidente o comando supremo das Forças, novamente a demonstrar o grau de deferência equivalente, em termos do Sistema Político Constitucional:[...]42. E veja-se, nem mesmo essas atribuições são passíveis de delegação, haja vista que o parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal somente autoriza a delegação das atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.[...]44.Mesmo que se aventasse a necessária existência de Poder de Supervisão para o pronunciamento sobre as contas (vide art. 52 da Lei 8.443/1992), não está implícita ali a existência de um só Poder de Supervisão, a impedir que houvesse supervisor de supervisor, sendo o primeiro o Ministro de Estado e o segundo, o Comandante da respectiva Força. Conquanto sabida a existência de um Poder de Supervisão ministerial, previsto no art. 87, inciso I, da Constituição Federal, não se descarta a compreensão da existência de um Poder de Supervisão de cada uma das Forças Singulares, também exercido pelos Comandantes das Forças, por expressa disposição da Presidência da República, revelado por Decreto Federal, no que tange aos seus programas setoriais, como se verá adiante.45.A propósito, naquela oportunidade em que examinada a referida ADI 3289, Sua Excelência, o Ministro Gilmar Mendes, trouxe as seguintes ponderações, que reputo aderentes ao raciocínio aqui empreendido:"A partir do art. 87, I, da Constituição Federal, também afirma-se o seguinte na ADI 3289: 'Se aos Ministros de Estado é ínsito exercer tais atribuições em relação aos órgãos e entidades da administração federal na área de sua competência, descabe falar de supervisor de supervisor'.Não vejo correção em tal argumento. (...) No caso do Banco Central, a competência decorre especialmente da previsão contida no art. 164 da Constituição. Já no caso do Ministério da Fazenda a competência está fixada no plano infraconstitucional. Ainda que houvesse superposição de competências no caso, o fato é que isto não seria algo incomum ou esdrúxulo em relação ao que normalmente ocorre no âmbito dos órgãos superiores da Administração Pública. Isso se verifica entre os próprios Ministérios, especialmente naqueles que atuam na chamada área econômica. Certamente há pontos de grande contato entre Ministério da Fazenda e Ministério do Planejamento, por exemplo. E por isso há as instituições de coordenação, como a Casa Civil da Presidência da República, e os mecanismos legais de solução de controvérsias dentro do Poder Executivo. E as eventuais desinteligências na divisão de tarefas entre tais autoridades certamente são resolvidas pelas vias próprias, especialmente pelas regras de interpretação da legislação infraconstitucional. Não é um tema constitucional". (destaquei).46. E, mais adiante, ao tratar da questionada equiparação entre o Presidente do Banco Central e os Ministros de Estado, objeto do aresto, pontuou o Ministro Gilmar Mendes sobre a equivalência constitucional conferida a autoridades inseridas na mesma estrutura de organização ao dispor que "Outro exemplo interessante é o dos Comandantes Militares. Não obstante os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica estarem subordinados ao Ministério da Defesa, tais autoridades remanescem com foro especial perante esta Corte.  Note-se que tais autoridades sequer possuem status de Ministro".47. Não é por menos, que essa especial deferência do nível de autoridade aos Comandantes Militares é contemplada no Regimento Interno deste Tribunal ao dispor, no art. 264, sobre as autoridades legitimadas a formular Consultas, cujas respostas possuem caráter normativo.[...]49. A expressa menção à legitimação conferida a essas autoridades, Comandantes das Forças Armadas, consta do inciso VII do art. 264 do Regimento Interno/TCU, logo após o inciso que legitima os Ministros de Estado ou autoridades do Poder Executivo federal de nível hierárquico equivalente.50. Entendo, portanto, que para fins exclusivamente do disposto no art. 52 da LOTCU, e considerando a especial deferência conferida pela Constituição Federal aos cargos de Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, a cujas autoridades ocupantes foram atribuídas prerrogativas especiais de foro, tanto no Parlamento, quanto perante o STF, não apenas em crimes comuns, mas também nos de responsabilidade, idênticas às prerrogativas dos Ministros de Estado, podem ser consideradas autoridades de nível hierárquico equivalente aos ministros os Comandantes do Exército, da Marinha e da Aeronáutica. Tal consideração é possível sem prejuízo do exercício, sobre esses, da eventual supervisão política e administrativa ministerial, vez que integram a estrutura do Ministério da Defesa, e sem prejuízo das demais disposições de que trata a Lei Complementar 97/1999.51. Deve-se compreender que o poder hierárquico exercido pelo Ministro de Estado da Defesa sobre os Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, do qual decorre a subordinação desses expressamente prevista nos arts. 3º e 9º da Lei Complementar 97/1999, em que pese revestir-se de caráter político-administrativo, não impede que referidas autoridades, que compõem o alto comando militar, possam emitir pronunciamentos sobre contas prestadas de natureza ordinária ou especial, dada a natureza sui generis de comando e supervisão de todas as suas unidades militares subalternas e uma vez que a prestação de contas sustenta-se em regras de Direito Financeiro, preponderantemente.[...]54. Nada obsta, todavia, a que, por força do disposto nos arts. 3º e 9º da Lei Complementar 97/1999, e do art. 87, inciso I, da Constituição Federal, decida o próprio Ministro de Estado da Defesa emitir também seu pronunciamento sobre as contas, seja por expressa disposição ulterior, seja mediante simples ato de revogação do Despacho Decisório nº 19/GM-MD, de 16 de março de 2020, com consequente ciência de seu teor aos referidos Comandos Militares.55. Sem prejuízo de considerar a existência de um poder de supervisão próprio aos Comandantes Militares que lhes permitem pronunciar sobre as contas das unidades militares que lhes são subalternas e integrantes de sua estrutura, também compreendo, a teor do que se dispôs no parecer vinculativo acerca da autonomia de gestão conferida aos Comandos Militares e no pronunciamento da SecexDefesa, que inexiste impedimento legal para a realização da supervisão ministerial prevista no art. 87 da Constituição Federal em face da autonomia de gestão orçamentária das Forças justamente pelo fato de que, como aludido no pronunciamento daquela secretaria, o exercício da supervisão ministerial extrapola os aspectos relacionados à gestão orçamentária e financeira.56. Quanto à preocupação externada, no sentido de que a exclusão do pronunciamento do ministro de estado nos processos de contas ordinárias e especiais de unidades das Forças Armadas poderia implicar o distanciamento, ou até mesmo a omissão da pasta em relação à sua função de supervisão ministerial, reputo descabida, uma vez que o Poder exercido pelo Ministro de Estado da Defesa sobre as Forças Armadas decorre de responsabilidade a ele atribuída por expressa disposição legal, nos termos da Lei Complementar 97/1999. Além do mais, a possibilidade de dispensa da manifestação do Ministro de Estado da Defesa, como aqui defendido, não impede que tal ministro resolva, ainda assim, se pronunciar, considerando que os Comandos Militares integram a estrutura daquele ministério e seus comandantes lhes são subordinados, conforme expressas disposições contidas na Lei 13.844/2019 e na Lei Complementar 97/1999 (arts. 3º e 9º). Bastaria um ato de ordenação administrativa interna.57. Por fim, quanto ao argumento de que se assim for entendido pela dispensa constituiria ela precedente para outros ministérios pleitearem o mesmo tratamento, haja vista que a autonomia de gestão, um dos argumentos invocados pelo Ministério da Defesa para embasar seu entendimento pela desnecessidade de seu pronunciamento em processos de contas dos Comandos Militares, não é característica exclusiva das Forças Armadas, ressalto que o raciocínio aqui empreendido acrescenta a compreensão de que a autoridade em questão, ocupante dos cargos de Comandante do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, possui estatura de nível político-constitucional elevada, que, no Poder Executivo, somente encontra equivalência aos Ministros de Estado em termos de prerrogativas máximas de foro e processamento de causas, assim como de responsabilidades perante o Estado Brasileiro.58. Portanto, vejo como remotíssima a possibilidade aventada.59. Cabe ressaltar, ainda, que conforme consta do Despacho exarado no Documento Eletrônico 64.662.438-7, que tratou do envio a este Tribunal do entendimento lançado pelo Ministério da Defesa (Ofício 8319/GM-MD), a Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec) registrou que "4. (...) o Sistema e-Contas está configurado para todas as unidades que terão contas julgadas para receber o pronunciamento da autoridade supervisora e, no caso dos Comandos Militares, também para receber o pronunciamento da autoridade supervisora adjunta, na figura dos comandantes militares. Portanto, esses comandantes já possuem o perfil de supervisão no e-Contas. (...) " (destaquei).60. Tal registro está a implicar que as instâncias administrativas do TCU já haviam reconhecido a existência da autoridade supervisora constituída pelos Comandantes Militares, em linha com que defendi acima..61. Diante desse entendimento, penso que não cabe a ciência alvitrada nos pareceres, razão pela qual deixo de acolher.62. Por fim, quanto ao mérito das contas, acompanho os pareceres uniformes do titular da unidade técnica e do Ministério Público/TCU, no sentido de julgá-las regulares, dando-se quitação plena aos responsáveis.Acórdão:9.1. julgar regulares as contas dos responsáveis Srs. [omissis 1 a 12], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, e nos arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do Regimento Interno/TCU, dando-lhes quitação plena;