Acórdão 2580/2014
Voto:[...] de auditoria no Fundo Nacional de Desenvolvimento de Educação (FNDE) para fiscalização e implementação de creches e pré-escolas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância).[...]3. As escolas são construídas, basicamente, por meio de um dos três mecanismos: (i) no primeiro (menos frequente), o próprio convenente elabora os projetos (com base nos manuais do FNDE) e providencia a respectiva licitação; (ii) no segundo, apesar de continuar licitando a contratação das creches, a municipalidade utiliza projetos-padrão elaborados pelo FNDE, promovidas eventuais adaptações necessárias à realidade local; e (iii) finalmente, no terceiro, a contratação da obra ocorre por meio de adesão à Ata Registro de Preços, cuja licitação é realizada pelo próprio Fundo, na chamada "compra nacional" (art. 88, inciso VII, do Decreto 7.581/2011).[...]8. Diversas irregularidades constatadas levaram o FNDE a elaborar uma forma alternativa de contratação, em que houvesse maior centralização com vistas a aprimorar o controle. Assim, paralelamente ao tradicional processo de licitação/contratação descentralizado, o FNDE optou por centrar esforços na realização de licitações para Sistemas de Registros de Preços das obras (SRP) no âmbito do Regime Diferenciado de Contratação (RDC), facultando a cada município convenente aderir às atas em vez de realizar procedimento licitatório próprio. Os primeiros editais formulados nesse novo modelo foram publicados no final de 2012.[...]21. O Programa Proinfância fundamenta-se justamente nesse dever de assistir tecnicamente aos municípios em assegurar a universalidade do ensino. [...]22. [...], institucionalizam-se convênios e termos de parceira, com mútuas obrigações, tendentes à disponibilização da infraestrutura e dos equipamentos necessários à universalização do direito à educação. Na prática, essa transferência de recursos, com a criação de agentes municipais para geri-los, exige uma sólida estrutura de governança para assegurar-lhes a boa aplicação.23. O FNDE, portanto, deve possuir instrumentos formais, institucionalizados e sistemáticos que garantam o uso adequado dos recursos repassados - com eficiência e efetividade -, não somente nos mútuos interesses da União e do município, mas nos reais anseios da coletividade (verdadeira dona do recurso, "mandatária" ou "principal" numa relação de agência). [...].24. A equipe de auditoria salientou oportunidades de melhoria de alguns desses instrumentos necessários à boa governança do programa - e a consequente materialização de seus objetivos. Cito, como exemplo, [...]; as falhas no sistema de controles no embrião das contratações (projetos-padrão); como ainda - mesmo que não explicitamente - oportunidades de melhoria em momentos específicos da gestão dos resultados do programa.[...]40. Trato, neste tópico, das inconsistências encontradas pelas equipes de fiscalização nos "projetos-padrão" do FNDE. Trata-se de três grupos de achados:a) os relativos aos erros de quantitativos na elaboração do orçamento respectivo ao projeto-padrão (a redundar em uma sobreavaliação do seu custo);b) os concernentes ao dimensionamento antieconômico das soluções de engenharia utilizadas no projeto-padrão (principalmente com relação ao tipo de laje e à solução de fundação adotada); ec) os relacionados ao projeto arquitetônico das escolas, especificamente quanto a aspectos ligados à qualidade e conforto (boa iluminação e ventilação).41. Para o adequado entendimento das consequências desses apontamentos, rememoro as duas formas pelas quais os projetos serão utilizados:- na primeira, os projetos-padrão, pontualmente adaptados, são incluídos como projeto básico de licitações realizadas pelos próprios convenentes;- na segunda, os projetos-padrão serão anteprojetos de licitações realizadas por meio de um Sistema de Registro de Preços, realizado pelo próprio FNDE. Na licitação da "compra nacional", permite-se às licitantes que inovem em termos de metodologia/tecnologia, obtendo, na prática, obras com sistemas construtivos diversos (fundação, estrutura, vedação, cobertura, piso, etc.). Os convenentes, então, sem a necessidade de licitar o objeto, aderem à respectiva Ata de Registro de Preços como "órgão participante de compra nacional".42. No primeiro caso, quando existem falhas quantitativas na elaboração do orçamento - reconhecidas pelo próprio FNDE -, haverá uma superestimativa dos serviços necessários à completa execução da obra. O convenente, portanto, quando utiliza o projeto-padrão para a sua licitação, estará, também, "importando" os erros do respetivo orçamento. Se não corrigidos por termo aditivo próprio, pode haver, em direta intuição, um superfaturamento naquelas avenças.43. Em seu dever de assistir tecnicamente os municípios, portanto, o FNDE deve imediatamente informá-los de tais inconsistências. Tal correção tanto evitará a repetição dos erros nos novos certames, quanto permitirá o saneamento das falhas nos contratos em andamento. Indicada, assim, a proposta da unidade em determinar ao fundo que promova a adequação e divulgação dos reais quantitativos orçamentários do projeto padrão, alertando-o sobre a necessidade de os convenentes empreenderem a revisão dos contratos para a correção das falhas.44. Sobre o dimensionamento antieconômico das soluções de engenharia, com ausência de justificativas suficientes para a utilização de lajes maciças (em vez de pré-moldadas) e para a utilização de estacas profundas, corroboro a análise empreendida pela SecobInfraurbana. Tanto o senso comum, como as licitações já empreendidas - quando se permite a alteração da solução construtiva - demonstram a provável aplicação de soluções estruturais menos onerosas. Muito embora situações específicas possam ensejar a modificação de tecnologias mais baratas, as fundações rasas (principalmente radiers) e as lajes pré-moldadas, por viáveis e atenderem adequadamente aos requisitos de desempenho, podem ser consideradas como prováveis soluções (o que justificaria, a princípio, o seu emprego em projetos-padrão).[...]50. Rememoro que na "compra nacional", tendo em vista que cada licitante oferecerá a sua metodologia/tecnologia própria, a planilha orçamentária do construtor não será idêntica à do edital. Não haverá um reflexo automático de sobrepreço na respectiva proposta obtida, pois os pagamentos estarão desvinculados daquelas estimativas iniciais. Nessa situação, as superestimativas identificadas redundarão, unicamente, em uma referência de preços mais elástica. Em outras palavras, haverá um sobrepreço no orçamento paradigma da licitação, que poderá - ou não - redundar em uma contratação antieconômica.51. Em licitações públicas faz-se necessário ter claro que a efetiva concorrência é apenas uma presunção. Pode ocorrer de uma única empresa acudir ao chamamento licitatório. O preço paradigma do edital, assim, é garantidor basilar da "boa proposta". É a referência formal, nos termos do julgamento objetivo, de que houve verdadeiramente uma contratação vantajosa.52. Fundamental, desse modo, mesmo nessas possibilidades de a própria contratada elaborar o projeto básico, que haja o devido zelo com o projeto de referência, pois a peça será a balizadora do preço base editalício. Aliás, tendo em vista o resultado dessa última "bateria" de licitações, pode-se presumir que as tecnologias que se utilizam de estruturas pré-moldadas sejam as mais prováveis de serem utilizadas (especialmente as baseadas em painéis de PVC). O preço referencial para avaliação dessa economicidade, presumo, seria o valor relativo dessas novas creches contratadas, e não o concernente à tecnologia convencional - que nenhum licitante previu como solução.53. Desse modo, tendo em vista a esmagadora probabilidade de as propostas vencedoras apresentarem metodologia similar, julgo cabível a determinação proposta de o FNDE avaliar a compatibilidade do preço das obras baseadas nos projetos de transposição, de forma a mais bem lastrear as estimativas de preço de futuras licitações.54. Que fique claro: nas licitações para a realização de obras ou serviços em que for permitido à futura contratada a modificação da metodologia ou tecnologia construtiva a ser utilizada, o projeto básico (ou anteprojeto) funciona como parâmetro para o respectivo referencial de preços e para a avaliação da vantagem e economicidade das propostas a serem apresentadas. Portanto, deve prever, em seu pré-dimensionamento, a utilização de metodologias/tecnologias conhecidas pela administração mais prováveis de serem utilizadas, em termos da solução menos onerosa que atenda aos requisitos de serviço, de uso, de desempenho, de garantia, de manutenção, de sustentabilidade e de durabilidade demandados, dentre outros a serem objetivamente definidos. Acredito que seja adequado alertar o FNDE quanto a isso.Acórdão:9.2. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), [...], no que se refere aos recursos utilizados no âmbito do Programa Proinfância, que:9.2.1. preveja em seu projeto básico (ou anteprojeto), nas licitações para a realização de obras ou serviços em que for permitida à futura contratada a modificação da metodologia ou tecnologia construtiva a ser utilizada, para o estabelecimento do respectivo referencial de preços e como garantia da avaliação da vantagem e da economicidade das propostas a serem apresentadas, a utilização de metodologias/tecnologias conhecidas pela administração mais prováveis de serem utilizadas, em termos da solução menos onerosa que atenda aos requisitos de serviço, de uso, de desempenho, de garantia, de manutenção, de sustentabilidade e de durabilidade demandados, dentre outros a serem objetivamente definidos;