Acórdão 2287/2025
Voto:Tratam os autos de representação, com pedido de medida cautelar, de autoria do Senador Rogério Marinho (peça 1), sobre possíveis irregularidades em procedimento de estimativa de receitas públicas relativas à introdução do voto de qualidade do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) em 2024, bem como na manutenção de projeções pouco realistas dessas receitas no Projeto de Lei Orçamentária Anual para 2025 (PLOA 2025).2. O representante afirmou que houve superestimação na previsão de arrecadação de receitas decorrentes da reintrodução do voto de qualidade do Carf em 2024. Isso porque o governo federal projetou que essa medida geraria arrecadação de aproximadamente R$ 54,7 bilhões naquele exercício, enquanto a arrecadação efetiva foi de apenas R$ 307,8 milhões, ou seja, 0,5% do valor originalmente previsto.3. Assim, alegou que tal discrepância entre previsão e arrecadação caracterizaria erro grosseiro, nos termos do art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). A responsabilidade seria do Ministro da Fazenda, do Secretário do Tesouro Nacional e do Secretário da Receita Federal, que não teriam exercido a devida supervisão sobre as estimativas fiscais, caracterizando, assim, culpa in vigilando.4. O efeito dessa ocorrência seria um impacto negativo na credibilidade das contas públicas e possíveis distorções no planejamento orçamentário da União. Nesse sentido, aduz que o governo pode ter tomado decisões de despesa baseadas em volume de arrecadação que nunca se concretizou, afetando o equilíbrio fiscal e desrespeitando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).5. O representante acrescentou que havia considerável risco de que o erro se repetisse no orçamento de 2025, pois a estimativa de arrecadação com o voto de qualidade do Carf constante do Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) encaminhado ao Congresso Nacional foi de R$ 28,6 bilhões, montante que poderia estar superestimado, como ocorreu em 2024.6. Assim, requereu deste Tribunal o conhecimento da representação, com a adoção de medida cautelar para suspender o uso da previsão de arrecadação de R$ 28,6 bilhões pelo Carf para 2025 como referência para elaboração do Orçamento da União, até que fosse demonstrada, por meio de estudos técnicos rigorosos, a viabilidade real desse montante, além de determinação para que os órgãos competentes apresentassem nova metodologia de cálculo das estimativas de arrecadação do Carf, que contemple parâmetros objetivos e verificáveis.7. Além disso, o representante solicitou que o Tribunal apurasse as responsabilidades quanto à ocorrência de erro grosseiro e culpa in vigilando e que recomendasse ao Ministério da Fazenda a adoção de controles internos mais rigorosos para projeções fiscais, garantindo maior transparência e precisão nos cálculos de arrecadação.8. Por meio do despacho à peça 8, conheci da representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade. No entanto, acolhendo a proposta da unidade especializada, indeferi o pedido de medida cautelar, por não estarem presentes os pressupostos da fumaça do bom direito e do perigo da demora no caso em análise, e autorizei a realização da diligência necessária ao deslinde do processo.9. Além disso, naquele despacho, consignei a relevância da qualidade das estimativas de receitas da União para a credibilidade da peça orçamentária. De fato, a elaboração do PLOA e a sua execução devem se pautar em estimativas de arrecadação críveis e tecnicamente embasadas, em consonância com o teor do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, in verbis:"Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas" (grifei).10. Ponderei, no entanto, que as justificativas para o erro de estimativa ocorrido em 2024 foram examinadas por este Tribunal no âmbito do Acórdão 1.908/2024-Plenário (Relator: Ministro Jhonatan de Jesus), não tendo sido evidenciada uma ação deliberada ou um erro grosseiro por parte dos gestores do Ministério da Fazenda para produzir distorções no PLOA. No entanto, o Tribunal expediu alerta ao Poder Executivo federal sobre o risco de não atingimento da meta fiscal daquele exercício em razão da incerteza quanto à estimativa de receita oriunda do voto de qualidade do Carf.11. Conforme registrado pela AudFiscal naquela ocasião, a ocorrência do erro de estimativa em análise pode ser atribuída às dificuldades técnicas e incertezas inerentes ao processo de projeção de receitas, especialmente por se tratar de uma situação nova, tendo em vista que 2024 foi o primeiro ano de implementação da política do voto de qualidade do Carf, não havendo, portanto, dados históricos de arrecadação associados à medida para fundamentar a projeção para os exercícios seguintes.12. Esclarece-se que, embora o voto de qualidade do Carf existisse até 2020, a modelagem jurídica era diferente da instituída pela Lei 14.689/2023. Além disso, não havia um marcador específico para arrecadação de receitas decorrente do voto de qualidade, de forma que não era possível utilizar a trajetória de arrecadação daquela modelagem anterior para fins de previsão da arrecadação sob a égide da Lei 14.689/2023.13. No que se refere ao PLOA 2025, que continha projeções similares àquelas de 2024, a AudFiscal esclareceu que o projeto foi enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em 30/8/2024, antes da publicação da decisão do TCU acima mencionada. Com isso, a unidade especializada entendeu que o valor dessa receita no PLOA 2025, provavelmente superestimado novamente, estaria justificado.14. Entretanto, observando detidamente as informações contidas no TC 017.469/2024-4, verifiquei que, em agosto de 2024, o governo já havia reduzido a previsão dessa receita de R$ 54,7 bilhões (montante constante do PLOA 2024) para R$ 37,7 bilhões (Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º Bimestre - RARDP), conforme tabela reproduzida a seguir:[...]15. Além disso, já havia conhecimento acerca da baixíssima arrecadação dessa receita, de apenas 0,22% do valor estimado, considerando a estimativa atualizada pelo RARDP do 3º bimestre (R$ 37,7 bilhões).16. Assim, era de se esperar que os órgãos responsáveis fossem mais prudentes na estimativa que se faria constar do PLOA 2025, independentemente da provocação desta Corte de Contas. Ou seja, quando do envio do PLOA 2025 para o Congresso Nacional, já havia indícios suficientes da inadequação da metodologia utilizada para estimar a multicitada receita.17. Com isso, pela gravidade da falha, com potencial de trazer incerteza e fragilidade ao orçamento, entendi pertinente a necessidade de se obter justificativas técnicas para a repetição, nas projeções do exercício de 2025, da metodologia que superestimou as receitas decorrentes do voto de qualidade do CARF no exercício de 2024, a despeito de já ter se verificado a frustração das previsões de 2024.18. Desse modo, foi realizada diligência à Secretaria-Executiva do Ministério da Fazenda para colher esclarecimentos sobre: i) a repetição da metodologia no processo de elaboração do PLOA 2025, quando já havia elementos suficientes sobre a grave falha dessa metodologia; ii) a atual perspectiva da realização de receitas derivadas do Carf em 2025; iii) o desenvolvimento de nova metodologia para a projeção destas receitas; e iv) a possibilidade de realização de ajustes nas projeções já no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias da União do 1º bimestre de 2025.19. Em resposta à diligência, a Receita Federal do Brasil (RFB) informou, por meio da Nota Cetad/Copan 28/2025 (peça 23), que utilizou, para o PLOA 2025, a estimativa originalmente elaborada pelo Carf para o PLDO 2025 porque ainda não havia sido concluída uma nova metodologia de cálculo. No entanto, reconheceu a necessidade de revisão dessa estimativa, de forma a alinhá-la com o comportamento efetivo da arrecadação tributária observada. Além disso, informou que a expectativa de arrecadação com receitas decorrentes do voto de qualidade do Carf para 2025 " (...) é baixa, conforme já foi verificado para o ano de 2024", mas não detalhou os valores.20. Na instrução de mérito, a AudFiscal apurou os fatores que podem ter ocasionado a frustração da receita em questão, registrando os seguintes destaques: a) elevado grau de incerteza em torno do comportamento dos contribuintes; b) utilização expressiva de créditos fiscais que não geram ingresso orçamentário; c) baixa adesão ao parcelamento especial previsto na Lei 14.689/2023; e d) os efeitos da greve da categoria funcional de origem dos conselheiros do Carf representantes da Fazenda Nacional, que comprometeu o fluxo de julgamentos e o tempo necessário para adesão dos contribuintes.21. Além disso, a unidade especializada verificou que foi promovida uma revisão metodológica pela RFB, o que resultou na exclusão da estimativa de arrecadação decorrente do voto de qualidade do Carf nas projeções oficiais para o exercício de 2025. Assim, no Relatório de Avaliação do 2º Bimestre de 2025 (peça 37), divulgado em 22/5/2025, a projeção de receitas extraordinárias vinculadas ao voto de qualidade do Carf foi eliminada, diante das diversas incertezas sobre o potencial de arrecadação dessa fonte. Na visão da AudFiscal, essa providência evidencia uma atuação corretiva da unidade jurisdicionada diante das fragilidades identificadas pelo TCU.22. Com relação à solicitação do representante de suspensão do uso da estimativa de arrecadação de R$ 28,6 bilhões atribuída ao voto de qualidade do Carf como referência para a elaboração da LOA 2025, até que a viabilidade desse montante fosse devidamente demonstrada por meio de estudos técnicos rigorosos, a AudFiscal concluiu pela perda de objeto, uma vez que a estimativa original do PLOA 2025, referente à receita extraordinária de R$ 28,6 bilhões, já foi abandonada, conforme mencionado no parágrafo anterior. Com isso, a projeção atualmente em vigor está lastreada exclusivamente na arrecadação histórica, em conformidade com os critérios aplicáveis às demais receitas tributárias (peça 53, p. 10).23. Assim, concluiu que não há elementos para caracterizar erro grosseiro ou culpa in vigilando das autoridades responsáveis. Dessa forma, propôs considerar parcialmente procedente esta representação, com o arquivamento do processo, por perda superveniente de objeto (peça 50, p. 11).24. O Ministério Público junto ao TCU, representado nestes autos pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, concordou com a proposta da AudFiscal. Primeiramente, destacou que a previsão 'consciente' da arrecadação, calcada em parâmetros técnicos e sólidos, constitui um dos requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal, afinal, a estimativa da receita é que pauta a fixação da despesa (peça 53, p. 9). Além disso, recordou que a reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só é admitida em caso de erro ou omissão de ordem técnica ou legal, conforme art. 12, § 1º, da LRF, o que demonstra a importância da qualidade da previsão de receitas.25. No caso concreto, o MPTCU destacou que o superdimensionamento de receita foi devidamente demonstrado nos autos, inclusive quanto à distorção substancial no cenário orçamentário de 2024 (arrecadação efetiva de apenas 0,5% do valor originalmente previsto), o que contraria os princípios da transparência e da eficiência que devem pautar a condução da política fiscal.26. Nesse cenário, o MPTCU considerou que (peça 53, p. 10):"a posterior revisão metodológica promovida pela RFB e a consequente exclusão da estimativa nas projeções oficiais para o exercício de 2025, o que veio a ocorrer somente no Relatório de Avaliação do 2º Bimestre de 2025 (peça 37), confirmam as irregularidades denunciadas e reconhecidas publicamente pelos gestores da área responsável pelas projeções".27. Desse modo, concluiu que a mudança na estimativa da receita em questão no Relatório de Avaliação do 2º Bimestre de 2025 demonstra uma atuação corretiva por parte da RFB, mas esse fato não dispensa o reconhecimento, por parte deste Tribunal, da irregularidade havida, cabendo, pois, recomendar ao Ministério da Fazenda a adoção de controles internos mais rigorosos para projeções fiscais, garantindo maior transparência e precisão nos cálculos de arrecadação (peça 53, p. 11).28. Manifesto-me de acordo com os pareceres, incorporando seus fundamentos às minhas razões de decidir, agregando a bem lançada proposta de recomendação do MPTCU. Além disso, acrescento proposta de ciência ao Ministério da Fazenda como exposto a seguir.29. De fato, restou caracterizada a superestimativa de receita em questão, com impacto relevante na elaboração da LOA e no acompanhamento da sua execução em 2024, com reflexos ainda na LOA 2025. Agrava a situação o fato de que o percentual de erro foi bastante elevado, pois 99,5% da receita prevista não foi arrecadada ao final do exercício.30. A figura elaborada pela AudFiscal, abaixo reproduzida, ilustra a representatividade do erro da estimativa de arrecadação decorrente da reintrodução do voto de qualidade do Carf no resultado primário de 2024:[...]31. Dos R$ 59,5 bilhões de erro de estimativa de receita administrada (em laranja nos dois gráficos), cerca de R$ 54,4 bilhões se referem à receita tratada neste processo. Em razão dos equívocos de estimativa, o superávit primário inicialmente previsto em R$ 3,5 bilhões não foi alcançado, mas sim um déficit de R$ 45,4 bilhões (erro líquido de R$ - 48,9 bilhões). Isso demonstra a relevância da qualidade das estimativas que subsidiam a elaboração da LOA para o equilíbrio fiscal.32. Outro aspecto a se destacar é que estimativas de arrecadação sem fundamentos técnicos robustos comprometem o planejamento e a execução orçamentária ao longo do exercício, pois o risco de frustração das respectivas receitas é ampliado. Caso não sejam efetivamente arrecadadas durante o ano de referência, essa superestimativa pode acarretar a necessidade de contingenciamento de dotações orçamentárias, conforme disposto no art. 9º da LRF, prejudicando a regular execução orçamentária das políticas públicas.33. Observo que esse dispositivo da LRF se aplica se a frustração de receita colocar em risco o alcance das metas fiscais fixadas na LDO. No entanto, em 2024, a grave frustração da receita associada ao voto de qualidade do Carf não acarretou a adoção do mecanismo do contingenciamento em proporção equivalente. Isso porque, apesar da alta materialidade, até a avaliação do 2º bimestre o governo ainda avaliava como possível o alcance da meta de resultado primário, considerando o limite inferior do intervalo de tolerância. Ou seja, como a meta de 2024 era de R$ 0, com intervalo de tolerância de R$ 28,8 bilhões para mais ou para menos, e o governo mirou no limite inferior da meta, havia "espaço" fiscal para evitar o contingenciamento. Ao final do 3º bimestre, o governo considerou necessário o contingenciamento, mas no montante de apenas R$ 3,8 bilhões.34. Além disso, também contribuiu para o cumprimento do limite inferior da meta fiscal o fato de legislações e decisão do TCU permitirem a exclusão de despesas primárias da apuração da meta fiscal. Tais deduções totalizaram R$ 31,8 bilhões, o que tornou possível o déficit primário ao final do exercício ficar dentro do intervalo de tolerância previsto na LDO.35. Retornando aos fatos apurados neste processo, entendo que se não havia elementos para assegurar alguma razoabilidade e grau mínimo de certeza na estimativa de receita, como evidenciado nestes autos, o ministério não deveria ter incluído tal estimativa no PLOA, dado o demasiado grau de incerteza associado. Trata-se de medida de prudência na linha requerida no § 1º do art. 1º da LRF ao dispor que a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Ademais, o art. 12 da LRF exige robustez técnica das previsões de receitas, conforme mencionado anteriormente.36. Assim, embora o problema tenha sido corrigido ao longo da execução orçamentária e financeira de 2025, como demonstrado pela AudFiscal, não se deve ignorar sua ocorrência, considerando os relevantes impactos desse tipo de erro de estimativa para a condução da política fiscal.37. Nos termos do art. 2º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, a ciência é uma deliberação de natureza declaratória que cientifica o destinatário sobre a ocorrência de irregularidade, quando as circunstâncias não exigirem providências concretas e imediatas, sendo suficiente, para fins do controle, induzir a prevenção de situações futuras análogas. Assim, com fulcro no art. 9º, inciso I, da referida norma, cabe expedir ciência ao Ministério da Fazenda visando reorientar a atuação administrativa e evitar a repetição da irregularidade identificada nestes autos.38. Além disso, visando contribuir para a melhoria dos processos atinentes à estimativa de arrecadação, é pertinente expedir recomendação ao Ministério da Fazenda para que implemente controles internos mais rigorosos no processo de produção das projeções fiscais, de forma a garantir maior transparência e precisão.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade e, no mérito, considerá-la, parcialmente, procedente;9.2. dar ciência ao Ministério da Fazenda de que a inclusão, no Projeto de Lei Orçamentária Anual, de estimativas de receitas que não estejam embasadas em parâmetros técnicos sólidos e que envolvam elevado grau de incerteza caracteriza inobservância aos princípios da prudência e da responsabilidade na gestão fiscal, nos termos dos arts. 1º, § 1º, e 12 da Lei Complementar 101/2000;9.3. recomendar ao Ministério da Fazenda que implemente controles internos mais rigorosos no processo de produção das projeções fiscais, de forma a garantir maior transparência e precisão nos cálculos das estimativas de arrecadação, em atenção ao disposto nos arts. 1º, § 1º, e 12 da Lei Complementar 101/2000;