Acórdão 2630/2024
Proposta de deliberaçãoTrata-se da Representação formulada pela Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) acerca de possíveis irregularidades ocorridas no Contrato Confea 14/2017 (peça 6, p. 375-389), celebrado a partir de adesão à Ata de Registro de Preços da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), decorrente do Pregão/ANA 36/2015.2. O ajuste em questão teve como objeto a contratação de empresa especializada para fornecimento, montagem e instalação de equipamentos audiovisuais para os ambientes do edifício do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (Confea), em Brasília/DF, abrangendo a montagem de sistema de videowall e sonorização, com fornecimento de materiais, mobiliário, serviços, treinamento e operação assistida, no valor total de R$ 4.800.708,85 (peça 6, p. 378).3. O Contrato Confea 14/2017 foi assinado em 26/6/2017, com vigência inicial de doze meses, mas se encerrou em 25/12/2018, após prorrogação.4. Em fevereiro/2018, a Controladoria do Confea identificou a necessidade de investigar indícios de irregularidades naquela avença.5. Diante dessa apuração interna, o Tribunal, por meio do Acórdão (de relação) 3.563/2022 - 2ª Câmara (de minha relatoria, peça 10, do TC-010.161/2022-8, sessão 12/7/2022), decidiu conhecer daquela Representação (TC-010.161/2022-8), determinou seu arquivamento e expediu comando ao Confea para que informasse a esta Corte de Contas as conclusões resultantes das fiscalizações intestinas à autarquia.6. Conforme a resposta enviada ao Tribunal, o Confea, mediante a "Decisão Plenária n. PL-0979/2023" que arquivou o procedimento interno (peça 2), concluiu que não houve evidências de sobrepreço na contratação, que "houve atendimento integral das especificações técnicas e quantidade dos equipamentos contratados e instalados, e, ainda, que foram apresentadas especificações técnicas mínimas necessárias para precificação do objeto pretendido". Nada obstante, registrou impropriedades nos atos anteriores à assinatura do contrato, como deficiência na definição do objeto, adesão à ata de maneira inoportuna (ante a possibilidade de adoção de "outras modalidades de licitação"), desatendimento aos requisitos exigidos pelo Decreto 7.892/2013 (norma vigente à época que regulamentava o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei 8.666/1993).7. Em consequência dessas falhas, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) autuou este processo de Representação (TC-020.923/2023-6) e, mediante delegação de competência, promoveu diligência à ANA para que aquela entidade enviasse ao Tribunal (peças 7 e 8): a) a relação de todas as adesões autorizadas à ata de registro de preços decorrente do Pregão 36/2015; e b) os estudos técnicos preliminares encaminhados pelos órgãos solicitantes da adesão, com a avaliação realizada demonstrando a conformidade com o objeto licitado e com a determinação veiculada no Acórdão 1.473/2016 - Plenário.8. Reunidos e examinados os elementos necessários, a unidade técnica deflagrou audiência dos responsáveis, para que apresentassem ao Tribunal suas razões de justificativa acerca das seguintes ocorrências a eles atribuídas (peças 24 a 26):[...]8.2. Sr. [responsável], ex-Superintendente de estratégia e gestão do Confea:a) por aderir "à Ata de Registro de Preços 3/2016 da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico - ANA sem comprovação da compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da autarquia e sem o detalhamento das necessidades que pretendia suprir por meio do contrato, meramente reproduzindo as especificações do órgão gerenciador"; eb) por "falhas na pesquisa de preços para comprovação da vantajosidade da adesão à Ata de Registro de Preços 3/2016 (...) da ANA, consistentes na consulta somente a fornecedores, sem justificativa, na ausência de verificação de possível acordo entre as empresas consultadas e na consulta a empresa que não era do ramo do objeto licitado."9. Os ex-agentes apresentaram os seus elementos de defesa às peças 36 a 62 e 68, os quais foram analisados pela AudContratações por meio da instrução inserta à peça 74, com a sugestão de não acolhimento. Por conseguinte, os autos vieram conclusos ao gabinete, no essencial, com a proposta de (peças 74 a 76): a) conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; e b) aplicar a multa capitulada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 aos Srs. [omissis] e [responsável].II10. Preliminarmente, registro que esta Representação deve ser conhecida, porquanto formulada em atenção aos dispositivos aplicáveis à hipótese, previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU e no art. 103, § 1º, da Resolução/TCU 259/2014. 11. Como visto no Relatório precedente e na parte preambular acima, as questões que permeiam este processo alcançam duas entidades: a ANA que deflagrou licitação para constituir ata de registro de preços (autarquia gerenciadora da ata) e o Confea que aderiu àquele procedimento. [...]III24. Outro responsável chamado aos autos, rememora-se, foi o Sr. [responsável], ex-Superintendente de estratégia e gestão do Confea, por: a) aderir a ata "sem comprovação da compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da autarquia e sem o detalhamento das necessidades que pretendia suprir por meio do contrato, meramente reproduzindo as especificações do órgão gerenciador"; e b) "falhas na pesquisa de preços para comprovação da vantajosidade da adesão à Ata (...), consistentes na consulta somente a fornecedores, sem justificativa, na ausência de verificação de possível acordo entre as empresas consultadas e na consulta a empresa que não era do ramo do objeto licitado."25. Em sua defesa, sustenta que a responsabilidade pelos estudos e definição da melhor técnica de contratação não estava sob o encargo do superintendente, mas sim das áreas especializadas da entidade que analisariam minuciosamente as demandas e requisitos no contexto do Confea, considerando os aspectos "técnicos, organizacionais e estratégicos" do futuro contrato. Aduz que as pesquisas de preço eram também de competência de outros setores e que a contratação foi aprovada pela Procuradoria da autarquia.  26. Apesar de o ex-gestor tencionar transferir a outrem a sua responsabilidade, os documentos que sobressaem dos autos indicam a participação do Sr. [responsável] em todas as etapas da contratação firmada pela entidade.27. Assinou o documento intitulado "projeto" que visava "à contratação de empresa especializada para modernização do sistema audiovisual do edifício sede do Confea" (peça 6, p. 4 a 12). Subscreveu também o "Balizamento de Preços", que consolidou as pesquisas de preços realizadas (peça 6, p. 79 a 81). E, por fim, autorizou a contratação por meio da adesão à ata da ANA (peça 6, p. 235). Em regra, a autoridade competente que apõe a sua assinatura em documentos públicos voltados à aquisição de bens e serviços exerce o controle sobre a legalidade dos atos que integram o procedimento, ainda que as informações e demais elementos provenham de outras unidades da entidade. 28. No caso concreto, a jurisprudência do Tribunal consolidou o entendimento de que a decisão de aderir à ata de registro de preços de outros órgãos deve ser previamente motivada pelo aderente, mediante a demonstração das necessidades que pretende atender por meio da avença e da compatibilidade com o objeto da ata. Ademais, a vantagem da adesão deve ser comprovada nos autos e especialmente justificada pelo confronto entre os preços unitários dos bens e serviços constantes da ata de registro de preços e os referenciais válidos de mercado.29. Nessa linha, cito excerto do Acórdão 1823/2017 - Plenário (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues), colhido com auxílio da ferramenta de pesquisa do Tribunal "jurisprudência selecionada":"A adesão a ata de registro de preços deve ser justificada pelo órgão não participante mediante detalhamento das necessidades que pretende suprir por meio do contrato e demonstração da sua compatibilidade com o objeto discriminado na ata, não servindo a esse propósito a mera reprodução, parcial ou integral, do plano de trabalho do órgão gerenciador. A comprovação da vantagem da adesão deve estar evidenciada pelo confronto entre os preços unitários dos bens e serviços constantes da ata de registro de preços e referenciais válidos de mercado."30. Acerca da pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços, lembro que o art. 15, inciso V, da antiga Lei 8.666/1993 (vigente à época), estabelecia que as compras, "sempre que possível", deveriam se "balizar pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública". E o art. 2º, § 1º, da IN (Instrução Normativa) SLTI/MPOG 5/2014 (revogada pela IN 73/2020) fixava que, nas pesquisas de preços, deveriam ser priorizados o "Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br" e "as contratações similares de outros entes públicos", o que não foi observado, porquanto a pesquisa de preços efetuada pelo Confea se restringiu à consulta somente a fornecedores. 31. Como se observa, as ocorrências referentes à ausência de justificativa para adesão à ata da ANA e à pesquisa de preços deficiente se sustentaram, de acordo com as provas insertas nos autos. Nada obstante essa constatação, rememoro que há circunstâncias que atenuam as falhas acima.32. A primeira, refere-se ao fato de que, apesar da falta de motivação, no caso concreto, não foi detectada qualquer incompatibilidade entre as necessidades da entidade e o objeto da ata de registro de preços, haja vista que a investigação interna do Confea não consignou mácula nesse sentido. Ao revés, como visto alhures (v. item 6 supra), as manifestações expressas daquele conselho indicaram que "houve atendimento integral das especificações técnicas e quantidade dos equipamentos contratados e instalados, e, ainda, que foram apresentadas especificações técnicas mínimas necessárias para precificação do objeto pretendido." A segunda, igualmente relevante, consiste na inexistência de sobrepreço da contratação.33. Para além das atenuantes acima, verifico que há precedentes nesta Casa em que ocorrências dessa natureza, por si sós, não resultaram em imposição de multa aos responsáveis, a exemplo do Acórdão 1823/2017 - Plenário (rel. Min. Walton Alencar), já citado no item 29 acima, e dos Acórdãos/Plenário 1875/2021 (rel. Min. Raimundo Carreiro) e 2877/2017 (rel. Min. Augusto Nardes.34. Nesse contexto, creio que seja suficiente expedir ciência ao Confea acerca das falhas constatadas neste processo, com vistas à adoção de medidas internas para prevenir outras situações semelhantes.Acórdão9.2. com base no art. 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência ao Conselho Federal de Engenharia e Agronomia das seguintes impropriedades verificadas no âmbito do Contrato Confea 14/2017, com vistas à adoção de medidas internas para prevenir outras situações semelhantes:9.2.1. a adesão à ata de registro de preços sem a motivação expressa da comprovação da compatibilidade do objeto registrado às reais necessidades da entidade e sem o detalhamento das necessidades que pretendia suprir por meio do contrato está em dissonância com a jurisprudência do Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.823/2017 - Plenário (rel. Min. Walton Alencar Rodrigues);9.2.2. a pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços realizada somente mediante consulta a fornecedores, sem justificativas, foi de encontro ao art. 15, inciso V, da antiga Lei 8.666/1993 c/c o art. 2º, § 1º, da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 (vigente à época), que determinavam a priorização do Painel de Preços (disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br) e de contratações similares de outros entes públicos, matéria atualmente disciplinada no art. 23 da Lei 14.133/20221 e no art. 5º da Instrução Normativa SEGES/ME 65/2021, com regramento similar; e