Acórdão 2575/2016
Voto:Por meio do Acórdão 825/2015-Plenário, este Tribunal, com base nos achados identificados em relatório de fiscalização produzido pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), proferiu determinações corretivas ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil (Depec), à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), ao Ministério das Cidades e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), entre outras providências, bem como determinou a realização das seguintes audiências:[...]109.Por fim, relativamente à falta de contabilização na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) dos passivos da União junto ao Banco do Brasil, BNDES e FGTS e à demora na contabilização dos passivos junto à Caixa, atinentes ao Bolsa Família, abono salarial e seguro-desemprego (item 9.10 do Acórdão 825/2015-Plenário), as razões de justificativa de [responsável 1], ex-Presidente do Banco Central, e [responsável 2], Chefe do Departamento Econômico do Banco Central, foram rejeitadas no tocante os argumentos que visaram defender o procedimento adotado pelo Banco Central de não registrar tais dívidas.110.Tanto a unidade técnica como o MP ressaltam que tal matéria foi devidamente analisada por ocasião do julgamento do pedido de reexame apresentado pela autarquia neste processo, apreciado mediante o Acórdão 3.297/2015-Plenário, valendo reproduzir aqui os fundamentos consignados no voto condutor da referida deliberação, na forma constante da instrução da SecexFazenda à peça 406:a)  A decisão adotada pelo TCU não pretendeu que o BCB desvirtuasse as estatísticas, que são produzidas de acordo com as orientações do FMI e com padrões internacionalmente aceitos, mas, ao contrário, a Corte de Contas determinou o estrito cumprimento da metodologia, de modo a captar adequadamente os fluxos ocorridos entre o setor público não financeiro e o setor privado ou entre o setor público não financeiro e o 'resto do mundo';b)  O TCU não considerou irregular a metodologia que vinha sendo adotada pelo BCB, mas sim o descumprimento dessa metodologia, que se caracterizou pela omissão na captação de passivos da União;c)  As determinações constantes do acórdão não só eram perfeitamente compatíveis com a metodologia adotada pelo BCB, como já deveriam ter sido adotadas pelo BCB desde o início da série de estatísticas fiscais;d)  O BCB não tem ampla autonomia para decidir, a seu critério, se determinado ativo ou passivo deve ser captado pelas estatísticas fiscais, mas está vinculado ao estrito cumprimento tanto da sua própria metodologia quanto das finalidades a que se presta a verificação do cumprimento das metas previstas na LRF;e)  O Manual de Estatísticas Fiscais do BCB não restringe a captação dos haveres e dívidas àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira; tal regra não existe nem no Manual nem na prática, como comprovam diversos exemplos de itens que são ou já foram captados pelas estatísticas fiscais em algum momento, tais como as dívidas da Empresa Gestora de Ativos (Emgea) junto ao FGTS; dívidas de empresas federais junto a empreiteiras e fornecedores; créditos da União junto a pessoas físicas ou jurídicas que contraíram empréstimos intermediados por instituições financeiras com recursos dos fundos públicos FIES, FNE, FNO e FCO; e créditos da União junto aos estados e ao Distrito Federal decorrentes de empréstimos intermediados pelo Banco do Brasil ao amparo da Lei 9.846/1999;f)  O Manual de Finanças Públicas publicado pelo BCB em 2008 dispõe que a dívida líquida do setor público 'corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro e do Banco Central com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo', bem como que a dívida bancária líquida do setor público 'corresponde ao endividamento, líquido de aplicações, do setor público junto ao sistema financeiro', e que 'o endividamento do setor público junto ao FGTS também está incluído nessa rubrica';g)  As informações necessárias para cumprimento das determinações contidas no item 9.1 do acórdão estão disponíveis em instituições públicas, não havendo, portanto, razão para colocar em suspeição sua fidedignidade;h)  A ausência de poderes legais para o BCB demandar tais informações não é empecilho, pois os dados estão ao alcance da Caixa e do BNDES, que, por sua vez, estão sujeitos à fiscalização do BCB; seria conveniente, no entanto, que as informações fossem obtidas diretamente junto às entidades que as controlam;i)  Não seria razoável aceitar que as dívidas da União junto ao Banco do Brasil, decorrentes do não pagamento dos valores referentes às subvenções dadas em financiamentos bancários, deixassem de ser consideradas pelo BCB, pois esses passivos têm a mesma natureza das equalizações de juros devidas ao BNDES, as quais já estão, em grande parte, abrangidas pelas estatísticas fiscais;j)  A adoção do critério de caixa significa apenas que as despesas primárias não são reconhecidas no momento do respectivo fato gerador (regime de competência), mas no momento em que são pagas (redução do saldo da Conta Única) ou financiadas (aumento do passivo/endividamento), entendimento que ficou consignado no Relatório do Acórdão 2.461/2015-Plenário, proferido no TC 005.335/2015-9, que tratou das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014;k)  Os pagamentos de equalização no âmbito do PSI são devidos diretamente ao BNDES, e não à Finame; e mesmo que assim não fosse, o BCB teria que considerar a Finame como pertencente ao setor público não financeiro, que, nessa condição, estaria abrangida, da mesma forma, pelas estatísticas fiscais, com seus haveres e obrigações junto ao setor financeiro (público e privado) devidamente computados no cálculo da DLSP.111.Como se vê, são inúmeros e consistentes os fundamentos que apontam a necessidade do registro das dívidas da União junto a bancos públicos e ao FGTS, relativas a dispêndios feitos por tais credores no pagamento de subvenções e benefícios sociais de responsabilidade do ente federal, bem como a consonância dessa contabilização com a metodologia de apuração do resultado fiscal utilizada pelo Banco Central.112.Nesse ponto, cabe fazer um reparo à tese levantada pelos responsáveis de que tal metodologia considera o critério de caixa para captar o impacto das despesas na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP). A rigor, por esse método, as despesas primárias devem ser reconhecidas não apenas quando são pagas diretamente pela União, mas precipuamente no momento em que repercutem nas necessidades de financiamento do setor público, o que fatalmente ocorre quando são pagas ou financiadas por terceiros. E para o registro basta que se constitua uma dívida, independentemente, portanto, de qualquer eventual divergência interpretativa sobre a caracterização dos atrasos como operações de crédito. Nessa linha, a omissão somente se justificaria se as fontes de dados das operações não atendessem aos critérios exigidos pelo Banco Central para o registro, tais como fidedignidade e regularidade, o que evidentemente não acontece no caso das dívidas em comento, constituídas em favor de instituições públicas.113.Também por isso o Tribunal, no Acórdão 3.297/2015-Plenário, concluiu que, ao omitir-se na captação desses passivos da União, o Banco Central descumpriu a metodologia adotada no cálculo do resultado fiscal ao não registrar os pagamentos de subvenções econômicas concedidas pela União feitos com recursos de bancos federais e do FGTS, que, por óbvio, financiaram tais despesas.114.Não procedem também argumentos aparentemente técnicos que tentam fazer crer que a incorporação dos dados às estatísticas poderia comprometer a aferição do impacto do setor público sobre a demanda agregada e atrapalhar o manuseio de instrumentos de política monetária.115.Nenhum elemento concreto e objetivo foi apresentado para demonstrar quais seriam esses efeitos e como eles poderiam prejudicar a boa consecução da política monetária. Em verdade, diante do fato de que as fontes utilizadas preenchem os requisitos metodológicos definidos para o registro das operações, a intuição econômica sugere justamente que a não contabilização desses passivos ou necessidades de financiamento da União, que, em dezembro de 2015, montavam a quase R$ 50 bilhões, é que pode ter atrapalhado o Banco Central no cumprimento das metas de sua política monetária.[...]124.De fato, é difícil entender como pôde o Banco Central deixar de contabilizar tais operações na DLSP.125.A tese de que haveria divergência de interpretação sobre a metodologia de cálculo sucumbe a uma consulta rápida ao manual que orienta a realização desses registros, que diz que a dívida líquida do setor público corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor público não financeiro ... com o sistema financeiro (público e privado), o setor privado não financeiro e o resto do mundo e a dívida bancária líquida do setor público corresponde ao endividamento ... do setor público junto ao sistema financeiro [e contempla] o endividamento do setor público junto ao FGTS. Contraria também a própria prática de contabilização adotada pela autarquia, que não restringe a captação dos haveres e dívidas somente àqueles que estejam registrados no passivo ou ativo de uma instituição financeira.126.Por outro lado, o Banco Central foi alertado do problema pelo Tribunal e a insistência em não reconhecer o erro e deixar de efetuar as devidas correções só pode ser vista como estratégia de defesa, ante o caráter grosseiro da omissão e a fragilidade dos argumentos financeiros, econômicos e jurídicos apresentados para sustentar o procedimento.127.Concordo, portanto, com a posição do MP/TCU, pois a atuação dos responsáveis, ao deixarem de registrar expressivos passivos da União nas estatísticas fiscais, em afronta aos ditames da sua própria metodologia de apuração, contribuiu para a melhora artificial dos resultados primários do governo federal, trazendo transtornos e distorções sobre toda a execução orçamentária, com reflexos, inclusive, sobre a gestão de finanças públicas, conforme consignado no item 8.5 do parecer prévio sobre as contas da Presidente da República referentes ao exercício de 2014, aprovados pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário (TC 005.335/2015-9, p. 714).[...]131. Dito isso, lembro que a omissão dos passivos na dívida pública foi uma das irregularidades que deram ensejo à não aprovação das contas da Presidente da República de 2014 por parte deste Tribunal e, portanto, não faria sentido deixar de responsabilizar os encarregados diretos pela apuração das estatísticas fiscais, motivo pelo qual, em consonância com o MP/TCU, considero que devem ser rejeitadas as razões de justificativa de [responsável 1] e [responsável 2] relativamente ao item 9.10 do Acórdão 825/2015-TCU-Plenário.Acórdão:9.2. conhecer da presente representação e considerá-la procedente;[...]9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por [responsáveis];