Acórdão 11068/2021
Relatório:Trata-se do ato de concessão de aposentadoria voluntária, por tempo de serviço, à Sra. [interessada], no cargo de auxiliar de enfermagem, exarado pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e submetido à apreciação do Tribunal de Contas da União para fins de registro. 2. A Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip), em instrução às peças 4 e 5, propôs considerar prejudicado, por inépcia, o exame de mérito do ato em questão, por ausente decisão judicial sobre o percentual de 3,17% (URV), que faz parte da base de cálculo dos proventos da ex-servidora, in verbis: [...]3. O Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU), em parecer exarado pela Procuradora-Geral, Dra. Cristina Machado da Costa e Silva (peça 8), divergiu da Sefip e manifestou-se pela legalidade e pelo registro do ato, verbis:[...]6. Passando a analisar o mérito da concessão de peça n.º 2, ressaltamos que a inativa [interessada] se aposentou voluntariamente por idade a partir de 13/12/2007, tendo os proventos calculados na forma do artigo 1.º da Lei n.º 10.887/2004, segundo o qual:"Art. 1º No cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, previsto no § 3º do art. 40 da Constituição Federal e no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, será considerada a média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência".7. Por sua vez, o § 1.º do artigo 4.º da mesma lei enumera as parcelas a serem excluídas da base de contribuição do servidor, num rol que atinge, atualmente, 27 gratificações, auxílios, diárias, cargos em comissão e indenizações que, na sua maioria, têm a natureza precária, por serem pagas em decorrência do local de trabalho, de algum fato funcional eventual ou por não serem passíveis de se carrear para os proventos de aposentadoria.8. O § 2.º do mesmo artigo 4.º autoriza, ainda, a inclusão de determinadas parcelas no cálculo da contribuição previdenciária, por ato de vontade do servidor ativo, tornando possível a inserção desses valores no cálculo da média das remunerações definida no já citado artigo 1.º da Lei n.º 10.887/2004.9. A Sefip aponta irregularidade no ato de peça n.º 2, ante a inclusão de uma parcela judicial no cálculo da média das remunerações da ex-servidora [interessada], concernente ao percentual de 3,17%. Entretanto, à luz da Lei n.º 10.887/2004, não vislumbramos fundamento para que a administração pública possa excluir tal vantagem da média calculada para a inativa sem lhe causar prejuízo, uma vez que a referida parcela, inserida na remuneração da então servidora ativa no mês de julho/2003, no valor de R$ 25,55, foi automaticamente inserida na base de contribuição previdenciária da interessada, na importância de R$ 2,81, correspondente a 11% sobre a referida parcela (contracheque de fl. 4 da peça n.º 7).10. Ao percorrermos as fichas financeiras da interessada até o mês de sua aposentadoria, ocorrida em 13/12/2007, a rubrica judicial impugnada pela unidade técnica sempre integrou a base de cálculo da contribuição previdenciária da ex-servidora. Na folha de dezembro/2007, último mês de pagamento como servidora ativa, a rubrica Siape "98002 Cont. Plano Seguridade Social" teve o valor de R$ 151,12, o que corresponde a 11% sobre a base de cálculo de R$ 1.373,81, que inclui as seguintes rubricas: vencimento básico (R$ 1.193,22) + anuênios (R$ 23,86) + adicional por serviço extraordinário (R$ 58,32) + parcela judicial de 3,17% (R$ 38,58) + VPI Lei 10.698/03 (R$ 59,87) - fl. 5 da peça n.º 7. Após a aposentadoria, a interessada passou a receber parcela única, denominada "Proventos EC Nº 41/2003", totalmente desvinculada da remuneração da ativa (contracheque de fl. 6 da peça n.º 7).11. Até o advento da Emenda Constitucional n.º 20/1998, a previdência dos servidores públicos não continha, em sua essência, o caráter contributivo como fator primordial à preservação do equilíbrio do sistema. A aposentadoria concedida ao servidor público estatutário, com paridade com os servidores da ativa, era um dos direitos que constavam do pacote de direitos e de obrigações a que estava sujeito o servidor vinculado à administração pública.12. A redação do caput do artigo 40 da Constituição passou por profunda reformulação a contar do advento da referida Emenda 20/1998 e passou a ser grafado da seguinte forma:"Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo".13. Posteriormente, a Emenda n.º 41/2003 trouxe modificações mais abrangentes ao sistema previdenciário dos servidores públicos. Inicialmente, explicitou a importância do caráter solidário da previdência do servidor, ante a modificação da redação do caput do artigo 40 da Carta Política de 1.988.14. No entanto, uma das mudanças mais profundas foi a extinção do regime de paridade dos proventos de aposentadorias e pensões com a remuneração dos servidores da ativa. Com o novo regime introduzido a partir da Emenda n.º 41/2003, os proventos de aposentadoria deixaram de corresponder à última remuneração do servidor na ativa e passaram a ser calculados com base no histórico de remunerações do servidor no cargo efetivo em que se der a aposentadoria, com a fórmula de cálculo e de atualização prevista na Lei n.º 10.887/2004. Por fim, ao benefício calculado por ocasião da aposentadoria, garantiu-se o reajustamento para preservar-lhe, em caráter permanente, o valor real, também na forma da Lei n.º 10.887/2004. As inovações em comento foram dispostas no caput do artigo 40 da Constituição, com a nova redação dada pela Emenda n.º 41/2003, além dos §§ 3.º, 8.º e 17.15. Entretanto, como a Emenda Constitucional n.º 41/2003 introduziu a perda de paridade como a regra geral do sistema de previdência pública, garantiu-se a paridade como norma excepcional, às hipóteses previstas no artigo 6.º da mesma Emenda, bem como no artigo 3.º da Emenda n.º 47/2005 e na Emenda Constitucional n.º 70/2012.16. Deixamos aqui de tratar das inovações constitucionais inauguradas pela Emenda Constitucional n.º 103/2019, uma vez que a aposentadoria da ex-servidora [interessada] está regida pela Emenda Constitucional n.º 41/2003. Entretanto, as considerações que faremos sobre as remunerações de contribuição podem ser aplicadas às regras de aposentadoria atualmente em vigor.17. Portanto, a partir da EC n.º 41/2003, o mesmo sistema previdenciário dos servidores públicos contempla duas espécies de benefícios, com características distintas: os que conservam a paridade com os servidores da ativa e aqueles calculados a partir da média das remunerações de contribuição.18. Aos servidores que gozam da garantia da paridade, entendemos que é perfeitamente cabível a supressão posterior de parcela indevidamente inserida no benefício de aposentadoria ou de pensão, seja essa vantagem incluída no momento da concessão do benefício, seja ela paga em momento posterior à inativação do interessado. Isso porque os proventos com paridade continuam guardando o mesmo liame com a remuneração do servidor ativo.19. Como exemplo hipotético, no caso concreto ora em análise, se a aposentadoria de peça n.º 2 gozasse da garantia de paridade com os servidores ativos, seria regular a determinação exarada pela Corte de Contas para a exclusão imediata da parcela judicial de 3,17% nos proventos da inativa pois, se ativa ela estivesse, o pagamento da referida vantagem também seria indevido. Nessa situação, o ato em análise estaria eivado de mácula e o órgão de recursos humanos deveria suprimir a rubrica impugnada e emitir novo ato para apreciação pelo Tribunal.20. Entretanto, no regime de proventos sem paridade, a morte ou aposentadoria rompe o liame que o servidor tinha com os servidores da atividade, no que concerne à estrutura remuneratória. Em relação a outros aspectos, o vínculo se mantém como, por exemplo, a impossibilidade de acumulação de proventos e vencimentos, com exceção das hipóteses previstas no artigo 37, inciso XVI, da Carta Política de 1.988.21. Os proventos do servidor que não está amparado pelo manto da paridade têm por base o histórico das remunerações de contribuição do interessado ao regime de previdência, conforme dispõe expressamente o § 3.º do artigo 40, com a redação atribuída pela EC n.º 41/2003, e não somente a última remuneração da atividade. Portanto, as contribuições previdenciárias vertidas a cada mês repercutem automaticamente no valor final do benefício que será concedido no futuro, quando o servidor perfizer as condições para se aposentar por uma ou mais regras de aposentadoria em vigor.22. Dado esse panorama, compreendemos que a verificação da regularidade dos proventos calculados com base na média das remunerações deve tomar por base as disposições constantes da Lei n.º 10.887/2004. Ou seja, se determinada vantagem compôs a base de cálculo da contribuição previdenciária, se ela não consta do rol de exclusões previsto no artigo 4.º, § 1.º, do mesmo diploma legal e se não há irregularidade na construção da média aritmética das remunerações de contribuição, a qual deve observar o disposto no artigo 1.º, também da Lei n.º 10.887/2004, concluímos que seria indevida a determinação para expurgo da vantagem, a posteriori.23. Isso porque, a partir do momento em que a administração promoveu a cobrança de contribuição previdenciária do servidor sobre determinada rubrica, este valor está indelevelmente vinculado ao histórico de remunerações de contribuição do interessado. Não olvidemos que o sistema previdenciário dos servidores, a partir da Emenda 20/1998, tem o caráter contributivo como marca indispensável para a regularidade do benefício. Para que haja uma correção, a menor, na base de remunerações de contribuição do servidor, surge também para o interessado o direito a reaver as contribuições previdenciárias incidentes sobre a parcela que se pretende deduzir.24. Repisamos que, no regime de paridade, essa lógica não é a mesma, vez que os proventos da inatividade estão inerentemente ligados à remuneração dos servidores da ativa e, consequentemente, a melhoria concedida aos integrantes da atividade reflete-se nos proventos dos servidores inativos. O mesmo raciocínio se aplica a eventuais pagamentos indevidos.25. Outro aspecto importante é que, se a prescrição prevista no artigo 54 da Lei n.º 9.784/1999 não é aplicável aos atos sujeitos a registro, por força da Súmula Vinculante STF n.º 3, o mesmo não se pode dizer em relação a mudanças na base histórica de remunerações de contribuição do servidor. Essa base, em nosso entender, está protegida pela prescrição legal de cinco anos, cujo marco inicial, em relação a atos de efeitos patrimoniais contínuos, contar-se-á da percepção do primeiro pagamento, conforme dispõe o § 1.º do mesmo artigo 54, já citado. Isso porque o ato de inclusão de determinada parcela na base contributiva do servidor é ato administrativo ocorrido enquanto o servidor estava ativo e que gera efeitos no mês em que se operou a dedução na remuneração do interessado.26. Ao apreciar ato de aposentadoria que não contém a cláusula de paridade, a Corte de Contas está amparada pelo que dispõe a Súmula Vinculante n.º 3 do STF, no entanto, em nossa compreensão, eventual determinação de modificação da base de remunerações de contribuição, se cabível, deverá observar o prazo prescricional instituído pelo artigo 54 da Lei n.º 9.784/1999. Em relação aos atos que dispõem de paridade, a determinação corretiva não encontra tal limitação, uma vez que os proventos pagos na inatividade continuam vinculados ao controle de legalidade previstos para os servidores da ativa.27. Portanto, no presente caso, entendemos que a inclusão da parcela judicial de 3,17% no histórico de remunerações de contribuição da [interessada], ocorrida desde julho/2003, encontra-se de acordo com as disposições constantes da Lei n.º 10.887/2004 e, portanto, não há que se falar em irregularidade no benefício em questão.28. É claro que não se está a descartar a possibilidade de revisão e correção de benefícios calculados pela média das remunerações quando houver erro nas informações relativas aos valores de contribuição. Mas, repisamos, no regime da não paridade, se uma rubrica compôs a base contributiva do servidor, ela deve ser considerada no cálculo dos proventos de aposentadoria, por força das disposições constitucionais inauguradas a partir da Emenda n.º 41/2003 e da Lei n.º 10.887/2004, observada ainda a prescrição constante do artigo 54 da Lei n.º 9.784/1999.29. Portanto, entendemos que o ato de aposentadoria de peça n.º 2 está correto.Voto:4. A Sefip propôs considerar prejudicado, por inépcia, o exame de mérito do ato em questão, por ausente decisão judicial sobre o percentual de 3,17% (URV), que faz parte da base de cálculo dos proventos da ex-servidora, ao passo que o MP/TCU propugnou pela legalidade e registro do ato. 5. Razão assiste ao Parquet. Vejamos.6. A divergência instaurada entre unidade técnica e Ministério Público de Contas deve-se à rubrica 10288 - Decisão Judicial N Tran Jug AT (3,17%). 7. A Sefip invocou a ausência da cópia da decisão judicial referente à aludida rubrica para propor considerar prejudicada a apreciação por inépcia. 8. A seu turno, o MP/TCU manifestou-se pela legalidade do ato por entender descabida eventual exclusão daquela rubrica, considerando que ela integrou a base de cálculo das contribuições previdenciárias recolhidas pela ex-servidora.9. Pois bem, conforme consta dos autos, os proventos advindos com o ato de aposentadoria em questão são calculados pela média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado, correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo (artigo 1º da Lei 10.887/2004).10. Ressalto que a rubrica em tela, consoante destacado pela Senhora Procuradora-Geral, fora inserida na remuneração da ex-servidora em julho/2003 e, até sua aposentadoria, em dezembro/2007, sempre integrou a base de cálculo das contribuições previdenciárias.11. Considerando justamente que houve contribuição previdenciária incidente sobre a aludida rubrica, entendeu a representante do MP/TCU, corretamente, que seria indevido excluí-la dos proventos da aposentada.12. Ora, a própria Lei 10.887/2004, que rege o presente ato, prevê quais rubricas devem ser excluídas da base de contribuição e, dentre as que hão de ser excluídas não consta a rubrica ora em apreço (§ 1º do art. 4º da Lei 10.887/2004).13. Deste modo, considerando que a rubrica integrou a base de contribuição da ex-servidora e que não consta do rol de vantagens excluídas pelo § 1º do art. 4º da Lei 10.887/2004, entendo correto o posicionamento externado pelo Ministério Público de Contas no sentido de considerar legal o ato de aposentadoria e conceder-lhe registro.Acórdão:9.1 considerar legal e conceder o registro do ato de aposentadoria de [interessada], com fundamento nos arts. 71, inciso III, da Constituição Federal, 1º, inciso V, e 39, inciso II, da Lei 8.443/1992, e 260, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União; e