Acórdão 648/2025
Voto:Aprecio auditoria de conformidade, realizada no âmbito do Plano de Fiscalização de Obras (Fiscobras/2021), para examinar a execução do Canal Adutor Vertente Litorânea Paraibana, sob responsabilidade do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) e da Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos e do Meio Ambiente da Paraíba (Seirhma/PB), com foco nos contratos relativos ao gerenciamento e à supervisão das obras.[...]4. O empreendimento é executado, em grande parte, com recursos federais, mediante termos de compromisso celebrados entre o então Ministério da Integração Nacional (atual MIDR) e o Governo do Estado da Paraíba, sob responsabilidade da Seirhma/PB.[...]8. A unidade técnica verificou especialmente os Contratos 9/2012 e 22/2012, destinados ao gerenciamento e à supervisão dessas obras, enquanto a execução civil se deu por meio dos Contratos 4/2011, 5/2011 e 6/2011. Ao fim dos trabalhos, foram identificados dois achados de potencial irregularidade, ambos relacionados à aplicação da Lei 8.666/1993 e à jurisprudência do Tribunal:i) descompasso entre a execução das obras civis e os contratos de gerenciamento e supervisão, em afronta à jurisprudência do TCU, com potencial desequilíbrio econômico-financeiro;[...]11. De acordo com o relatório de auditoria, a análise das curvas de execução de cada lote, comparadas às de pagamento da gerenciadora e da supervisora, mostrou que, em dado momento, estas já haviam recebido integralmente seus valores iniciais, enquanto a obra se encontrava pouco além da metade da execução financeira. A equipe lembrou que precedentes como os Acórdãos 1.906/2009, 2.454/2016, 508/2018 e 84/2020, todos do Plenário do TCU, reiteram que a remuneração por serviços de supervisão deve estar atrelada ao avanço real do empreendimento, evitando o pagamento integral quando o ritmo da obra diminui ou há paralisação parcial.12. De se notar que, no histórico da construção do canal, houve também alterações nos contratos de execução (4/2011, 5/2011 e 6/2011), mas essa fiscalização se concentrou prioritariamente sobre os ajustes de supervisão e gerenciamento, ora sob análise. 13. A equipe de auditoria verificou que o valor total dos contratos de execução (Contratos 4/2011, 5/2011 e 6/2011) passou de R$ 866.247.477,61 (valor inicial) para R$ 1.013.810.217,80 (valor após o 16° aditivo do Lote 1 e o 9° aditivo do Lote 2), o que representa acréscimo líquido de serviços de 17,03%. Nesse mesmo período, o Contrato 9/2012 (de gerenciamento) passou de R$ 8.123.433,74 (valor inicial) para R$ 18.207.054,72 (valor após o 9º aditivo), o que representa acréscimo de 124,13%, enquanto o Contrato 22/2012 (de supervisão) passou de R$ 13.285.739,73 (valor inicial) para R$ 32.931.015,33 (valor após o 9º aditivo), o que representa acréscimo de 147,87% (peça 33, p. 16-17).[...]15. Assim, diante de possíveis irregularidades na execução dos contratos de gerenciamento e supervisão, a unidade instrutora propôs realizar oitiva junto à Seirhma/PB, bem como à empresa [gerenciadora] e à [supervisora] (peça 33); o então relator, Ministro Bruno Dantas, endossou a proposta (peça 35). Descompasso entre o andamento dos contratos de execução da obra e os contratos de gerenciamento e supervisão16. Em suas manifestações, o Governo do Estado da Paraíba e as empresas contratadas argumentaram que a execução dos contratos de supervisão e gerenciamento não deve estar estritamente vinculada ao ritmo das obras, pois algumas atividades são contínuas e independentes do avanço físico das obras. No entanto, o TCU tem reiterado que a ausência de correlação entre os ritmos de execução pode gerar desequilíbrios financeiros, especialmente em casos de atrasos ou paralisação das obras.17. A Seirhma/PB sustentou, ainda, que, à época da licitação e da celebração dos Contratos 9/2012 e 22/2012, não havia diretriz tão clara desta Corte exigindo a adoção de métodos de medição estritamente proporcionais ao andamento das obras. Além disso, as empresas supervisora e gerenciadora argumentaram que certas atividades de consultoria são contínuas, não podendo cessar simplesmente porque o ritmo das frentes construtivas se encontra menor; com base nisso, alegaram ter agido de boa-fé.18. Após examinar as manifestações, a unidade técnica considerou que, embora se tenha efetivamente constatado tal descompasso nos pagamentos, reconheceu que as contratações foram celebradas antes de o TCU consolidar a orientação de vincular estritamente a supervisão ao ritmo das obras, situação que desaconselharia a imposição de medida corretiva retroativa que pudesse ferir o princípio da segurança jurídica.19. Em conclusão, propõe a emissão de ciências específicas à Seirhma/PB, de modo a prevenir reincidências em ajustes futuros e reforçar as práticas já consagradas pelo Tribunal. Lembrou, ainda, que, no Acórdão 266/2024-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Sherman, se discutira tema semelhante envolvendo a supervisão de obras federais no MIDR e se efetivou recomendação no sentido de que o pagamento deve acompanhar o ritmo das frentes de serviço, inserindo-se eventual cláusula no contrato que permita reduzir a remuneração em caso de paralisação.20. Acolho esse entendimento. À época da execução desses contratos, a orientação do TCU não estava suficientemente consolidada, de modo a orientar, de forma inequívoca, a melhor condução desse tipo de contratação. Assim, aplicar a orientação de forma retroativa violaria o princípio da segurança jurídica. Contudo, é importante registrar que a jurisprudência atual desta Corte tem sido clara no sentido de que os contratos de supervisão e gerenciamento devem refletir o andamento das obras, com cláusulas que prevejam a redução ou a supressão da remuneração em caso de diminuição do ritmo das obras.[...]27. O Tribunal possui jurisprudência consolidada, segundo a qual não se deve remunerar supervisão ou gerenciamento sem atentar para o ritmo das obras, sob pena de desequilíbrio econômico-financeiro. A medida recomendável é estabelecer critérios de medição e pagamento que reflitam a atividade de supervisão efetivamente desempenhada, de modo a evitar o uso de medições mensais fixas ao longo de todo o período, enquanto a execução oscila. No caso concreto, havia um modelo de contratação, que seguiu diretrizes à época aceitas, mas que hoje já não são mais admitidas pelo Tribunal.[...]29. Cientificar o órgão executor acerca das falhas verificadas mostra-se suficiente para sanear a questão ora debatida, pois a secretaria estadual é a principal gestora local do convênio e poderá firmar ajustes semelhantes em outras obras financiadas pela União; já o MIDR deverá ser informado acerca desta deliberação, como forma de reforçar as recomendações de que foi destinatário no Acórdão 266/2024-TCU-Plenário.30. Diante desse panorama, acolho a proposição de dar ciência à Seirhma/PB acerca das boas práticas, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, a fim de esclarecer que a ausência de critérios de medição proporcionais ao andamento da obra e o acréscimo além de 25% sem estudos adequados de vantajosidade afrontam entendimento consolidado no Tribunal e exigem cautela em contratações futuras.Acórdão:9.1. dar ciência à Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos e do Meio Ambiente da Paraíba, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, de que, quando da utilização de recursos orçamentários da União:9.1.1. a ausência de justificativas para a escolha do critério de medição nos processos licitatórios de contratos de supervisão e gerenciamento de obras financiados com recursos orçamentários da União, especialmente nos casos em que se verifique inaplicável a adoção de critérios de medição baseados na entrega de produtos ou em resultados alcançados, viola o dever de motivação dos atos administrativos, expresso nos artigos 2º e 50, inciso VII, da Lei 9.784/1999;