Acórdão 3195/2016
Voto:A Representação formulada pelo Ministério Público junto a este Tribunal (MPTCU), com pedido de adoção de medida cautelar (peça 1) pode ser conhecida, com fulcro no art. 237, inciso I, do RI/TCU.2. Estão em análise possíveis irregularidades quanto ao reembolso de valores pela cessão de empregados de empresas estatais ao Ministério de Minas e Energia (MME), em valores acima do limite remuneratório constitucional.3. Para melhor entendimento da matéria, julgo oportuno traçar breve histórico. Inicialmente, a unidade técnica registrou na instrução de peça 2, que:a) o ônus da remuneração ou salário do empregado cedido cabe ao cessionário (arts. 6º e 11 do Decreto nº  4.050/2001);b) o teto remuneratório constitucional não se aplica às empresas estatais (art. 37, § 9º e inciso XI, da Constituição Federal);c) a cessão é integralmente custeada pelo MME (retribuição pelo exercício do cargo comissionado e reembolso da remuneração de caráter permanente);d) os empregados cedidos ocupam um único posto de trabalho (deixando de prestar serviços às empresas cedentes);e) não haveria fundamento jurídico para excluí-los do teto remuneratório enquanto estivessem na condição de servidores da Administração Direta;f) o dispêndio de recursos pelo MME, por empregado a ele cedido (ou seja, retribuição do cargo em comissão mais reembolso pela cessão), deveria ser limitado pelo teto remuneratório constitucional.4. Constam dos autos despachos autorizativos, emitidos pela Coordenação Geral de Recursos Humanos do MME, que evidenciam o efetivo reembolso à Eletronorte (p. 30 e 35, peça 1), a Furnas (p. 33-34, peça 1), à Chesf (p. 31-32, peça 1) e à Eletrosul (p. 28-29, peça 1) em valores superiores ao teto constitucional. Na opinião da Sefip, tais dispêndios poderiam estar sendo acrescidos da retribuição pelo exercício de cargos comissionados, aumentando ainda mais sua extrapolação. Além disso, faz parte do montante reembolsado à Eletronorte a elevada parcela denominada Adicional de Periculosidade (p. 6, 10, 13 e 15, peça 1), cujo pagamento não se justificaria durante o exercício no órgão cessionário.[...]12. A Sefip, por meio da instrução de peça 27, que contou com a anuência do corpo diretivo daquela unidade (peças 28 e 29) propôs:[...]  Assim sendo, com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno - TCU opina-se por que seja cautelarmente determinado ao Ministério de Minas e Energia que faça incidir, sobre o pagamento de retribuições pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos por empresas estatais, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, considerando o somatório do valor do salário do empregado na origem e os vencimentos do cargo em comissão.[...]14. Os mencionados itens 16, 17 e 20 daquela Decisão, tratavam de: 16. Sendo assim, ante os apontamentos feitos no item 15 retro, a proposta da Sefip para que o MME faça incidir, sobre o pagamento de retribuições pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos por empresas estatais, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, não me parece a forma mais adequada. Por outro lado, é certo que os salários pagos pelas empresas estatais não são alcançados pelo teto de remuneração. Julgo necessário, portanto, que sejam aprofundadas as análises sobre esse tema.17. Também, importa registrar que a Representação apresentada pelo MP/TCU confrontam a situação em análise com o disposto no art. 93, § 5º, da Lei nº  8.112/90, com a redação dada pela Lei nº 10.407/2002. Contudo, julgo necessário aprofundar o cotejo sobre o impacto do Decreto nº 4.050/2001 para a situação ora analisada, tendo em vista que a referida norma regulamentou o art. 93 da Lei nº 8.112/90, e considerando que as análises empreendidas nestes autos apenas tangenciam as disposições do Decreto, quando essa norma regulamentar instituiu a figura do reembolso, caso em que se enquadram os empregados públicos que prestam serviço ao MME.[...]19. Já o art. 37, inciso XI da Carta Magna dispõe, verbis:Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:[...]15. A Sefip procedeu às análises determinadas, constantes da peça 44, cujas conclusões são no seguinte sentido:38. Assim sendo, com fulcro nos arts. 237, parágrafo único, e 250, inciso II, do Regimento Interno - TCU, opina-se por:a) que a presente representação seja considerada procedente;b) que o TCU firme o entendimento, e consequentemente oriente os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de que, nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da aludida Administração Pública Federal direta, a que se refere o art. 93 da Lei 8.112/1990, regulamentado pelo Decreto 4.050/2001, o órgão ou entidade cessionário faça incidir, sobre o reembolso de que trata o mencionado decreto e sobre o pagamento de retribuições pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos por empresas estatais, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, considerando o somatório do valor do salário do empregado na origem e os vencimentos do cargo em comissão, da seguinte forma:[...]16. Em vista da complexidade e da relevância do assunto, encaminhei os autos ao douto Ministério Público junto ao TCU, para que se manifestasse sobre a proposta da Sefip constante da peça 44.17. O MP/TCU manifestou sua concordância parcial à proposta apresentada pela Sefip, conforme o Parecer à peça 52, divergindo quanto aos seguintes aspectos:a) as determinações que o TCU dirigirá aos órgãos competentes não podem entrar em minudências que caracterizem invasão à esfera de competência do órgão jurisdicionado;b) a parcela de participação nos lucros não pode ser reembolsada à margem do teto remuneratório constitucional, estando também submetida a esse limite.****18. Como visto no Relatório antecedente, o posicionamento esposado pelo MP/TCU diverge, em parte, da proposta de encaminhamento da unidade técnica, quanto aos seguintes pontos: "as determinações que o TCU dirigirá aos órgãos competentes não podem entrar em minudências que caracterizem invasão à esfera de competência do órgão jurisdicionado; a parcela de participação nos lucros não pode ser reembolsada à margem do teto remuneratório constitucional, estando também submetida a esse limite."19. Com base nas análises e elementos constantes dos presentes autos, resta claro que não existe restrição ao pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes. Isso porque essa despesa não é arcada com recursos do Tesouro (Nacional, Estadual ou Municipal, conforme o caso).20. Por outro lado, deve haver a incidência do teto remuneratório constitucional (art. 37, XI) para limitar o reembolso feito às empresas públicas a título de ressarcimento das despesas havidas com os empregados cedidos, tendo em vista que essa despesa é custeada com os Recursos do Tesouro Nacional.21. Ressalto que a cessão de pessoal não pode ser utilizada como alternativa para afastar o preceito disposto no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal. Tal hipótese poderia implicar, até mesmo, em risco de se estimular a cessão de empregados, especialmente os remunerados acima do teto.22. A razão que existia no órgão de origem, para a ausência da aplicação do limite imposto pelo teto remuneratório, vem de circunstâncias já não mais presentes quando o empregado é cedido.23. Assim, não existe característica específica que diferencia a situação dos empregados cedidos dos demais servidores, não sendo possível lhes dar tratamento distinto, sobretudo em face do claro objetivo moralizador do estabelecimento de limite remuneratório máximo para despesa à custa do Tesouro.[...]27. Além disso, não deve ser determinada a aplicação do teto constitucional sobre o somatório da remuneração do emprego de origem com as retribuições pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos por empresas estatais, salvo quando este último ultrapassar o referido limite. Isso porque esse valor pago com recurso proveniente do Tesouro Nacional, caso não alcance o teto, não deve ser somado à remuneração recebida na empresa estatal, visto que não existe restrição ao pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes. 28. No entanto, deverá ser determinado ao MPOG que oriente os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de que, nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da aludida Administração Pública Federal direta, a que se refere o art. 93 da Lei 8.112/1990, regulamentado pelo Decreto 4.050/2001, o órgão ou entidade cessionário faça incidir, sobre o reembolso de que trata o mencionado decreto, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.29. Quanto ao caso tratado na presente Representação, deve ser determinado ao MME que faça incidir, sobre o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.Voto Revisor:Com as devidas vênias do eminente Relator, Ministro Raimundo Carreiro, gostaria de tecer breves comentários às questões tratadas nos autos e, ao final, oferecer um ajuste à proposta apresentada por Sua Excelência.2. A irregularidade noticiada na representação oferecida pelo Ministério Público junto ao TCU refere-se ao reembolso de valores pela cessão de empregados de empresas estatais ao Ministério de Minas e Energia (MME), em valores acima do limite remuneratório constitucional.3. Conforme ressaltado no voto do Relator:19. Com base nas análises e elementos constantes dos presentes autos, resta claro que não existe restrição ao pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes. Isso porque essa despesa não é arcada com recursos do Tesouro (Nacional, Estadual ou Municipal, conforme o caso).20. Por outro lado, deve haver a incidência do teto remuneratório constitucional (art. 37, XI) para limitar o reembolso feito às empresas públicas a título de ressarcimento das despesas havidas com os empregados cedidos, tendo em vista que essa despesa é custeada com os Recursos do Tesouro Nacional. (os destaques constam do texto original) 4. Ao final, o Relator concluiu que não deve ser determinada a aplicação do teto constitucional sobre o somatório da remuneração do emprego de origem com as retribuições pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos por empresas estatais, salvo quando este último ultrapassar o referido limite. Isso porque esse valor pago com recurso proveniente do Tesouro Nacional, caso não alcance o teto, não deve ser somado à remuneração recebida na empresa estatal, visto que não existe restrição ao pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes. (os destaques constam do texto original) 5. Assim, propôs determinar ao Ministério de Minas e Energia que faça incidir, sobre o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.6. O fato é que, no caso da cessão de empregados de empresas estatais a órgãos federais, o Tesouro Nacional arca com duas parcelas distintas: a primeira refere-se a reembolso ao órgão cedente do valor correspondente à remuneração paga ao empregado pela própria empresa estatal; a segunda consiste na retribuição pelo exercício do cargo em comissão paga diretamente ao cedido. Ambas, portanto, constituem o montante despendido pelo Tesouro Nacional.7. Nesse sentido, deve-se coibir é que a despesa custeada com os recursos do Tesouro Nacional, a qual abrange o reembolso e a retribuição pelo cargo em comissão, ultrapasse o teto constitucional.8. Pondero, contudo, que o entendimento exposto no voto do Relator (de que o valor da retribuição pelo exercício de cargo em comissão a servidores cedidos, pago com recurso proveniente do Tesouro Nacional, não deve ser somado à remuneração recebida na empresa estatal) e a determinação, da forma redigida, redundam em admitir que o Tesouro Nacional arque com despesa em montante superior ao teto constitucional. A interpretação permite o reembolso no valor do teto remuneratório, além do pagamento do cargo em comissão.9. Tal consentimento, de certo modo, destoa do fundamento adotado ao se concluir que o reembolso deve ser limitado ao teto constitucional, tendo em vista que a despesa é custeada com recursos do Tesouro Nacional.10. Também a retribuição pelo exercício do cargo em comissão compõe o montante despendido pelo Tesouro em decorrência da cessão de empregados de empresas estatais aos órgãos federais, de forma que deve ser incluído no cômputo do limite constitucional.11. Trecho do parecer do Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado (peça 52), transcrito pelo Relator, evidencia os motivos para limitar os pagamentos realizados pelo Tesouro Nacional e, por outro lado, para não restringir o pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes, eis que, nessa situação, a despesa é arcada com recursos decorrentes do esforço desses empregados, e não com os recursos do Tesouro Nacional, resultado do esforço do contribuinte:[...]12. Diante dessas razões, com vistas a evitar que o Tesouro Nacional desembolse montante superior ao teto constitucional com os pagamentos decorrentes de cessão de empregados de empresas estatais, a retribuição pelo exercício de cargo em comissão deve ser somada à remuneração recebida na empresa estatal para se quantificar o valor do reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001. Tal conclusão, ressalto, não importa afastar o entendimento exposto pelo relator de que não existe restrição ao pagamento de remuneração acima do teto constitucional para empregados de empresas estatais independentes.[...]14. De modo a refletir esse posicionamento, considero suficiente a seguinte alteração nas determinações propostas pelo Relator:Voto Complementar:2. O Ministro Revisor encaminhou ao meu gabinete proposta de Voto com sugestões para ajuste da proposta que apresentei em 6/4/2016.3. Conforme consignei em meu Voto, no caso de servidores cedidos de empresas estatais o limite do teto constitucional deve incidir em desembolsos efetuados com recursos provenientes do Tesouro Nacional. Nesse sentido, referido limite deve ser efetivado tanto no reembolso previsto no Decreto 4.050/2001 como na retribuição pelo cargo em comissão.4. Assim, de modo a refletir esse posicionamento, o Ministro Augusto Sherman propõe alteração na redação dos itens 9.2 e 9.3 do Acórdão, no seguinte sentido:9.2. determinar ao Ministério de Minas e Energia que nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, faça incidir o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, sobre o valor total custeado com recursos do Tesouro Nacional, incluindo o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001 e a retribuição do exercício do cargo em comissão;9.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que oriente os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de que, nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da aludida Administração Pública Federal direta, a que se refere o art. 93 da Lei 8.112/1990, regulamentado pelo Decreto 4.050/2001, o órgão ou entidade cessionário faça incidir, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal sobre o valor total custeado com recursos do Tesouro Nacional, incluindo o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001 e a retribuição pelo exercício do cargo em comissão;5. Ante a percuciência da proposta do ilustre revisor, acolho as sugestões para ajustes na redação e agradeço a oportuna contribuição.Acórdão:9.1. conhecer da Representação formulada pelo Ministério Público junto a este Tribunal (MPTCU), com fulcro no art. 237, inciso I, do RI/TCU, para, no mérito, considera-la parcialmente procedente;9.2. determinar ao Ministério de Minas e Energia que nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, faça incidir o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, sobre o valor total custeado com recursos do Tesouro Nacional, incluindo o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001 e a retribuição do exercício do cargo em comissão;9.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que oriente os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de que, nos casos de cessão de empregados públicos a órgãos e entidades da aludida Administração Pública Federal direta, a que se refere o art. 93 da Lei 8.112/1990, regulamentado pelo Decreto 4.050/2001, o órgão ou entidade cessionário faça incidir, o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal sobre o valor total custeado com recursos do Tesouro Nacional, incluindo o reembolso de que trata o Decreto 4.050/2001 e a retribuição pelo exercício do cargo em comissão;