Acórdão 1618/2018
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Dr. Alexandre Camanho de Assis, Secretário-Geral do Ministério Público da União, com delegação de competência concedida pela Procuradora-Geral da República, Exma. Sra. Raquel Elias Ferreira Dodge, por meio da qual apresenta questionamento a esta Corte de Contas sobre:a) a viabilidade de relativização do entendimento firmado pelo TCU, de modo a permitir que o custeio para a realização de concurso público ocorra integralmente por meio de recolhimento das taxas de inscrição pagas pelos candidatos ao concurso, sem necessidade de previsão no orçamento;[...]8.Apresentado o resumo acerca das questões colocadas na presente consulta, bem como dos argumentos que fundamentam as respostas sugeridas pela unidade técnica e pelo parquet de Contas, passo a decidir.9.De início, observo que a presente consulta deve ser conhecida por atender aos requisitos de admissão dispostos nos arts. 264, inciso II, § 1º, e 265 do Regimento Interno do TCU.10.Quanto ao mérito da consulta em análise, manifesto minha concordância integral com os pareceres prévios, em especial, com o bem lançado parecer elaborado no âmbito do MPTCU, razão pela qual adoto a fundamentação neles expendida e transcrita no relatório precedente em minhas razões de decidir sem prejuízo de tecer os comentários que faço a seguir.11.É sabido que o novo regime fiscal inaugurado a partir da Emenda Constitucional 95/2016 exigirá uma gestão pública mais eficiente, eficaz e criativa, sem descuidar dos princípios que regem a administração pública, como por exemplo, o da legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência. Isso porque, o novo regime fixou para os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, para o Ministério Público da União e para a Defensoria Pública da União, como teto para a execução financeira do exercício, o valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo-IPCA para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.12.Nesse caminho é possível dizer que a nova norma constitucional implicará profunda mudança de comportamento na administração pública que, nem por isso se tornará ineficiente e inoperante. Na verdade, dentro do espírito da nova regra fiscal, está, entre outros objetivos, o de induzir a máquina pública a fazer mais com menos.13.Portanto, conforme bem mencionou o parquet de Contas, entendo que não integra o cerne da nova regra fiscal, inviabilizar a máquina pública. Na verdade, percebo que uma das intenções da nova diretriz constitucional é induzir eficiência na estrutura pública de forma a entregar mais à sociedade sem necessariamente gastar mais. É com esse espírito que as questões colocadas na presente consulta devem ser respondidas, guardando consonância e harmonia com a nova regra constitucional bem como com os princípios que regem a administração pública e as finanças públicas.14.Partindo dessa premissa, no que diz respeito ao primeiro questionamento, por meio do qual o consulente indaga a esta Corte de Contas sobre a possibilidade de se realizar concurso público contando integralmente com o recolhimento das taxas de inscrição pagas pelos candidatos ao certame, sem necessidade de previsão no orçamento, a resposta deve ser negativa. Isto porque, no meu sentir, o advento da Emenda Constitucional 95/2016, que tem por objetivo o equilíbrio das contas públicas por meio de um mecanismo de controle de gastos, não altera, a priori, o entendimento firmado por esta Corte de Contas no Acórdão 831/2013-TCU-Plenário. É que por meio da referida deliberação, o TCU, em sede de Consulta, firmou entendimento no sentido de que: (...) em observância ao princípio constitucional da publicidade, aos princípios orçamentários da universalidade e do orçamento bruto e, em especial, à necessária transparência no trato da coisa pública, preconizada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as receitas decorrentes da arrecadação de taxa de inscrição em concurso público promovido por órgão estatal, e também as despesas necessárias à sua concretização, devem ser integralmente registradas no Orçamento da União.15.A universalidade é o princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Segundo o professor James Giacomoni, o princípio da universalidade preconiza que:o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.16.Nesse contexto, observo que a Lei 4.320/1964, em consonância com as disposições constitucionais que tratam das finanças públicas, prevê o princípio da universalidade, afirmando, de forma expressa, que todas as receitas e despesas do Estado devem ser abrangidas pela Lei Orçamentária Anual. Nesse sentido, os dispositivos a seguir transcritos:[...]17.A regra preconizada pelo princípio da universalidade facilita a administração orçamentária, além de garantir transparência às despesas e receitas estatais, permitindo o controle da atividade governamental. De outro lado, receitas e despesas não previstas no orçamento mitigam a possibilidade de acompanhamento pela sociedade e pelos órgãos de controle.18.O princípio da universalidade é habitualmente complementado pela regra do orçamento bruto, estabelecida pelo art. 6º da Lei nº 4.320/64:[...]19.Com a referida definição legal, que é uma extensão do princípio da universalidade, busca-se assegurar a transparência e exatidão dos valores orçamentários.20.Portanto, é possível dizer que o princípio da universalidade tem por finalidade abarcar todas as ações do Estado, como instrumento de transparência e controle de sua atuação facilitando as etapas do processo de planejamento: programação, execução e controle.21.Reflexo do princípio constitucional da publicidade, a ideia de transparência visa tornar a gestão pública perceptível à sociedade, de forma que os mecanismos de controle na utilização dos recursos disponíveis reflitam com precisão os resultados das políticas de governo, como consequência natural da conscientização geral de que a prestação de contas das ações desenvolvidos pelo Poder Público no cumprimento de suas atribuições é um dever do qual não se pode afastar.22.Dito isso, entendo que mesmo após o advento da Emenda Constitucional 95/2016, o sistema jurídico brasileiro não comporta a realização de receita e execução de despesa por parte da Administração Pública à margem do orçamento oficial. Daí não ser possível dispensar a previsão no orçamento para a realização de concurso público, ainda que a despesa seja integralmente coberta por meio das taxas de inscrição pagas pelos candidatos ao certame.23.A despeito desse entendimento e por considerar as peculiaridades e dificuldades elencadas pelo consulente, na linha do que sugeriu o MPTCU no parecer de peça 12, entendo que é possível harmonizar as regras consignadas pela EC 95/2016, concernentes aos gastos públicos que decorram da realização de concursos públicos com objetivo específico de viabilizar o funcionamento da máquina pública com a necessidade de registro de tais despesas no orçamento da União, conforme preconiza o princípio da universalidade.24.Nessa senda, consoante sustentou o MPTCU, entendo que o novo regime fiscal estabelecido pela EC 95/2016, ao passo que prevê e autoriza, no art. 109, incisos IV e V, do ADCT, a reposição de cargos sem impacto orçamentário-financeiro mesmo para os órgãos que estejam gastando acima de seu limite, demonstra que a necessidade de enquadramento do órgão ao regramento dado não desconsidera sua necessidade de manter um núcleo mínimo capaz de oferecer o serviço público a qual se destina.25.Tendo como referência específica essa premissa e considerando que a maior parte da despesa realizada na concretização de um certame público é coberta pela arrecadação da taxa de inscrição, valho-me das considerações expendidas pelo Ministério Público, que muito bem compatibilizam a disciplina instaurada pelo novo regime fiscal, a estrita observância dos princípios do direito financeiro e a preservação do mínimo de capacidade operacional da Administração Pública, as quais transcrevo a seguir:O problema a ser resolvido é como dar efetividade a esse valor, a essa diretriz, sem descaracterizar a disciplina e os objetivos perseguidos pelo Novo Regime Fiscal.A questão dos concursos públicos oferece uma peculiaridade que precisa ser considerada e contemplada, sem nenhum prejuízo para o atendimento integral dos objetivos do Novo Regime Fiscal, a saber: a maior parte da despesa de um concurso público é suportada pela arrecadação gerada pelo próprio concurso, vale dizer, o concurso público, a despeito de ter receitas e despesas integralmente orçadas, gera impacto fiscal mínimo, sendo possível ser até mesmo superavitário.Essa característica, combinada com a autorização expressa de reposição de cargos sem impacto orçamentário-financeiro, permite afirmar que não foi intenção do constituinte derivado cercear a realização de concursos públicos na proporção e medida em que não tiverem impacto fiscal, isto é, na parcela que puder ser custeada por sua própria arrecadação.Assim, é razoável e proporcional concluir que somente a parcela não suportada pelas próprias inscrições é que resta submetida às limitações impostas pelo teto de gasto de cada órgão, sem embargo de que a integralidade da receita e da despesa constem da peça orçamentária.Desse modo, ao se apurar se um dado órgão respeitou ou não o limite de gastos que lhe foi conferido, no que tange exclusivamente aos concursos públicos, somente a parcela de gasto não coberta pelo valor arrecadado a título de taxas de inscrição é que deve ser computada para esse fim.Para dar cumprimento à diretriz de reposição dos cargos sem impacto fiscal, até mesmo a restrição à edição de créditos suplementares ou especiais deve ser superada, desde que contenha dotação para a realização de concurso suportada pela previsão de receita do próprio certame, condicionada a livre realização dessa despesa adicional à efetiva arrecadação da receita prevista. O excedente de despesa, se houver, deverá ser coberto por dotações outras previamente incluídas na Lei Orçamentária Anual.Com efeito, não faz sentido que as reposições sem impacto estejam autorizadas até para os órgãos acima do limite de gastos e sejam ao mesmo tempo inviabilizadas por outras regras operacionais previstas pela própria norma constitucional ou em nível infralegal. É preciso interpretar a norma em favor de sua máxima efetividade, que aponta para a preservação da capacidade operacional da Administração Pública. Assim, conjugada a autorização para reposição sem impacto com a restrição a edição de créditos suplementares ou especiais, é imperativo afastar a restrição no que tange exclusivamente ao objetivo perseguido pela autorização contida no artigo 109, IV e V, do ADCT.26.Importa destacar, in casu, que a busca pelo real significado de determinada norma constitucional deve integrar, além da interpretação literal, a utilização do conjunto fático e normativo que se presta a regrar a situação em análise, característico da interpretação sistemática, bem como a regra típica da interpretação teleológica que busca a real finalidade da norma.27.Considerando a finalidade última buscada pela EC 95/2016, não me parece razoável e nem aderente ao espírito da referida norma constitucional que estabeleceu o novo regime fiscal, sustentar que as despesas referentes à realização dos concursos públicos que se destinam a suprir carência de recurso humano capaz de mitigar ou interromper o funcionamento do órgão nos casos em que houver haver vagas não onerosas, mesmo quando integralmente cobertas pelas receitas decorrentes das taxas de inscrição, devam estar submetidas as limitações impostas pelo teto de gasto de cada órgão.28.No caso específico que trata das despesas necessárias à realização de concurso para o provimento de cargos públicos decorrentes de vagas não onerosas, considero ser possível inferir que não se deve computar tais despesas no teto de gastos do órgão. Por óbvio, caso a taxa de inscrição não seja suficiente para fazer frente às despesas realizadas por ocasião do certame público, a diferença não coberta pelo montante decorrente das inscrições caracteriza despesa que deve se submeter ao limite de gastos estabelecido pela EC 95/2016.29.Nesse sentido e na linha sugerida pelo parquet, entendo que a restrição à edição de créditos suplementares ou especiais, contidas na EC 95/2016, restará superada, nos casos em que a dotação para à realização de concurso para o provimento de cargos públicos decorrentes de vagas não onerosas seja suportada pela previsão de receita do próprio certame, condicionada a livre realização dessa despesa adicional à efetiva arrecadação da receita prevista.30.Anoto que a construção hermenêutica realizada para este item da consulta, que harmoniza o espírito da nova norma constitucional, no sentido de controlar os gastos públicos com a necessidade de se manter um núcleo mínimo de recurso humano capaz de entregar o serviço público ao qual se destina não se aplica a outras situações que seriam aparentemente similares, como nos casos em que outras despesas sejam eventualmente suportadas em razão de arrecadação de receitas por meio de taxas ou de outras formas previstas em lei.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.5. é possível editar créditos suplementares ou especiais para fazer frente às despesas com a realização de concursos para o provimento de cargos públicos decorrentes de vagas não onerosas, lastreados na arrecadação das taxas de inscrição, que somente poderão ser executados na medida da efetiva arrecadação da receita que lhe confere lastro;9.2.6. as disposições contidas nos subitens 9.2.4 e 9.2.5 deste acórdão se aplicam somente para as despesas necessárias à realização de concursos públicos para o provimento de cargos efetivos, não se aplicando a situações em que outras despesas sejam eventualmente suportadas por taxas ou outras formas de arrecadação previstas em lei; e