Acórdão 2579/2018
Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, os pedidos de reexame interpostos pelo Superior Tribunal Militar - STM e pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ contra o Acórdão 1.120/2017 - Plenário (relator o ministro Benjamin Zymler) foram conhecidos por este Tribunal mediante o Acórdão 1.857/2017 - Plenário.2.Outros recursos juntados ao processo não foram conhecidos por este Tribunal, conforme os Acórdãos 1.857 e 2.698/2017, 276 e 1.607/2018 - Plenário (de minha relatoria).[...]4.A deliberação recorrida, entre outras providências, considerou procedente a presente representação (subitem 9.1) e determinou:a) aos órgãos do Poder Judiciário e do Ministério Público jurisdicionados que anulassem os atos administrativos que concederam o reajuste de 13,23% em decorrência da aplicação da Lei 10.698/2003 (subitem 9.2); b) ao STJ, ao TST e ao STM que procedessem, no prazo de 30 dias, mediante instauração de processo administrativo cabível, ao ressarcimento de quaisquer valores pagos administrativamente aos seus servidores após 14/3/2016 (data da publicação da medida liminar concedida pelo ministro Gilmar Mendes do Supremo Tribunal Federal - STF na Reclamação 14.872/DF) que não estivessem acobertados por decisão judicial (subitem 9.3);c) encaminhar cópia de peças do processo:c.1) aos ministros competentes para relatar as contas do STJ, do TST e do STM referentes ao exercício de 2016 a fim de que nelas fossem apreciadas as condutas dos respectivos gestores (subitem 9.4); ec.2) à Advocacia-Geral da União - AGU para que o órgão adotasse as providências cabíveis no sentido de obter a cassação das decisões judiciais que vinham assegurando o pagamento do reajuste de 13,23% e informasse a este Tribunal acerca das medidas implementadas, em até 90 dias (subitem 9.5).5.A Secretaria de Recursos - Serur, com a concordância do Ministério Público junto ao Tribunal - MPTCU, propôs a negativa de provimento aos apelos tendo em vista notadamente que o Poder Judiciário já determinou a cassação do ato administrativo do STM que concedera o referido reajuste e que permaneceria a necessidade de os órgãos indicados na alínea "b" do item anterior procederem ao ressarcimento dos valores pagos administrativamente aos seus servidores após 14/3/2016.II6.O STM pleiteou o provimento do recurso para dispensar a anulação do ato administrativo impugnado (153-21.2015.7.00.0000/DF) e a devolução dos valores pagos a partir de 14/3/2016, sob os argumentos principais de que i) a matéria seria objeto do Mandado de Segurança 78-45.2016.7.00.0000-DF, em trâmite no STM, e da Reclamação 24.269/DF, em trâmite no STF, e que caberia a este último órgão deliberar se existiu, ou não, violação à Súmula Vinculante 37; ii) os efeitos da decisão administrativa do STM estariam suspensos por decisão monocrática proferida em 6/6/2016 na referida reclamação, com interrupção dos pagamentos a partir da folha de pagamento de junho/2016; iii) a data estabelecida pelo TCU como parâmetro para devolução dos valores pagos administrativamente diria respeito à publicação da liminar deferida na Reclamação 14.872/DF, contra ato do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, e o STM somente teria sido comunicado da decisão de mérito prolatada nessa última reclamação em 6/6/2016 (peça 115).7.O STJ, por sua vez, requereu que a reposição dos valores pagos administrativamente a título de 13,23% seja feito, em consonância com a Súmula TCU 249, a partir de 13/6/2016, data da suspensão dos pagamentos em virtude da notificação da liminar deferida na Reclamação 24.271/DF, na qual figura como parte, e não a partir de 14/3/2016, pois a decisão definitiva proferida na Reclamação 14.872/DF, em 31/5/2016, não teria efeito impositivo ao recorrente. O órgão indicou que o pedido da AGU para que tal decisão fosse estendida ao STJ fora indeferido pelo relator da ação, com confirmação pela turma do STF (peça 128).III8.Como a decisão administrativa do STM que concedeu o reajuste impugnado foi cassada pelo STF em decisão transitada em julgado proferida na Reclamação 24.269/DF, verifico que o seu recurso está prejudicado quanto ao pleito de reforma do subitem 9.2 do Acórdão 1.120/2017 - TCU - Plenário, mas não quanto à determinação para ressarcimento dos valores pagos a partir de 14/3/2016 (subitem 9.3).9.A respeito do assunto, não pairam dúvidas em relação ao não cabimento do pagamento da vantagem impugnada, inclusive porque o STF tem jurisprudência reiterada de que "é inconstitucional a concessão, por decisão administrativa ou judicial, do chamado 'reajuste de 13,23%' aos servidores públicos federais, ante a falta de fundamento legal na Lei 10.698/2003 e na Lei 13.317/2016" (Proposta de Súmula Vinculante 128, DJe 90, de 2/5/2017).10.Consoante mencionado no voto condutor do acórdão ora recorrido, este Tribunal indeferiu pedidos formulados por seus próprios servidores de conversão da vantagem pecuniária individual, instituída pela Lei 10.698/2003, em índice relativo ao percentual que essa vantagem representou sobre o menor vencimento básico da Administração Pública Federal no momento da publicação daquela norma (13,23%), a título de reajuste geral de vencimentos, por ausência de amparo no ordenamento jurídico (Acórdão 849/2017 - Plenário, relator o ministro Bruno Dantas).11.A Serur, na última instrução, defendeu que, descaracterizada a existência de erro escusável de interpretação, este Tribunal decidiu pela não aplicação da Súmula TCU 249 e fixou a data de 14/3/2016 como marco temporal para devolução dos valores, porque, com a publicação da liminar concedida na Reclamação 14.872/DF naquela data, a questão teria sido dissipada.12.Apesar disso, lembro que os pareceres da Secretaria de Fiscalização de Pessoal - Sefip e do Ministério Público junto ao Tribunal - MPTCU prévios à apreciação do mérito deste processo foram pela dispensa da reposição das importâncias pagas (peças 83/6), considerando que não estariam presentes todos os requisitos para a aplicação da Súmula TCU 249. 13.Segundo os pareceres então emitidos, haveria erro escusável de interpretação da lei por parte dos órgãos que concederam o pagamento administrativo da vantagem pecuniária individual aos seus servidores à vista de que, à época da edição dos atos, i) a matéria não estava inserida na competência do STF, por haver decisões que declararam a competência do STJ para apreciá-la e não existir repercussão geral reconhecida quanto à questão; ii) a jurisprudência do STJ não era pacífica quanto ao tema, com casos de deliberações favoráveis ao pagamento da vantagem; e iii) a própria Consultoria Jurídica deste Tribunal, em parecer de 21/3/2016, manifestou-se favorável à concessão administrativa do reajuste sobre a remuneração das autoridades e dos servidores do TCU. 14.Por outro lado, o relator do acórdão recorrido, de fato, divergiu da presença do erro escusável de intepretação da lei, conforme se extrai dos seguintes itens de seu voto: "22.Pois bem. Da leitura das decisões administrativas que reconheceram o direito dos servidores ao reajuste de 13,23% em decorrência da aplicação da Lei nº 10.698/2003 e determinaram o respectivo pagamento - Processo Administrativo nº STJ/004283/2016 (Superior Tribunal de Justiça - peça 48), Resolução Administrativa nº 1.819, de 12/4/2016 (Tribunal Superior do Trabalho - peça 44) e Questão Administrativa nº 153-21.2015.7.00.0000/DF (Superior Tribunal Militar - peça 50) - entendo que o limite referente à elasticidade do texto legal não foi observado, sobretudo levando em consideração a premissa básica de que a concessão de vantagens pecuniárias de qualquer natureza aos servidores públicos deve observar o princípio da legalidade estrita. (...) 24.Como se vê, em nenhum momento, a Lei 10.698/2003 menciona que ali se cuida de revisão geral de vencimentos. Como bem lembrou o Ministro Bruno Dantas no voto condutor do Acórdão nº 849/2017, as razões expostas pelos Ministérios do Planejamento e da Fazenda para elaboração daquele projeto de lei são todas no sentido de que o reajuste em forma de parcela fixa seria proposital e teria por objetivo reduzir as distorções salariais existentes no serviço público, senão vejamos: (...) 25.Note-se, inclusive, que o art. 2º da Lei 10.698/2003 estabelece que, sobre a VPI ali instituída, incidirão as revisões gerais e anuais de remuneração dos servidores públicos federais, o que ratifica sua natureza de vantagem pecuniária, e não de reajuste em caráter geral. Aliás, não é demais rememorar que, no mesmo dia de publicação da Lei 10.698/2003, instituindo a VPI, foi publicada a Lei 10.697/2003, que efetivamente dispôs acerca do reajuste geral da remuneração dos servidores públicos federais, no índice único de 1%: (...) 28.Da mesma forma, não vejo como se extrair do texto constitucional qualquer interpretação que dê respaldo à conversão da vantagem pecuniária individual, instituída pela Lei 10.698/2003, em um índice relativo ao percentual que essa vantagem representou sobre o menor vencimento básico da administração pública federal no momento de publicação daquela norma (13,23%), como se reajuste geral de vencimentos fosse.29.Seria o caso, então, de se determinar a reposição das importâncias pagas administrativamente e indevidamente percebidas de boa-fé pelos servidores do Superior Tribunal de Justiça, do Tribunal Superior do Trabalho e do Superior Tribunal Militar, já que, como visto, não se pode falar em 'erro escusável de interpretação da lei' por parte dos gestores dos referidos órgãos, os quais necessariamente deveriam se pautar pela prudência no que se refere à utilização dos recursos que lhe foram disponibilizados e que tiveram como origem os impostos recolhidos por toda a sociedade."  (destaques constantes do original) 15.Entretanto, o relator, ao verificar a existência de decisões judiciais favoráveis ao reajuste, reconheceu a possibilidade de dúvidas na atuação administrativa. Por isso, foi fixada a data da publicação da liminar na Reclamação 14.872/DF como o marco a partir do qual deveriam ser devolvidos os valores, como se segue:"30.Ocorre, todavia, que, como se sabe, a questão relativa ao direito dos servidores ao reajuste de 13,23% em decorrência da aplicação da Lei nº 10.698/2003 foi judicializada, havendo, inclusive, decisão transitada em julgado assegurando o pagamento do reajuste aos servidores associados da Associação Nacional dos Servidores da Justiça do Trabalho - ANAJUSTRA. Há, também, precedentes no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, que tem por missão constitucional a uniformização da interpretação da legislação federal, tanto reconhecendo como negando o direito ao referido reajuste.31.Ora, em nosso sistema jurídico, em que a última palavra sobre qualquer questão cabe ao Poder Judiciário (art. 5º, inciso XXXV, da CF/1988), não há dúvida de que a existência das referidas decisões poderia ensejar dúvidas na atuação administrativa. Referidas dúvidas, no entanto, a meu ver, foram dissipadas por ocasião da medida liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal em 10 de março de 2016, nos autos da Reclamação nº 14.872/DF, ajuizada pela União, na qual restou assentado pelo órgão maior do Poder Judiciário a ilegalidade do referido reajuste, verbis:' (...) o ato reclamado respalda-se no princípio da isonomia e na suposta violação do art. 37, X, da CF/1988, para convolar incremento absoluto de R$ 59,87 (cinquenta e nove reais e oitenta e sete centavos) em aumento de 13,23% retroativo a 2003, sem nenhuma autorização legal, em clara e direta afronta não só ao princípio da legalidade, como também à caudalosa jurisprudência do STF, que originaram a Súmula 339, posteriormente convertida na Súmula Vinculante 37'.32.Desse modo, considerando-se os fundamentos adotados na referida decisão e, ainda, a ampla publicidade que se lhe conferiu, entendo que a data da sua publicação, DJE nº 48, divulgado em 14 de março de 2016, deve ser adotada como marco para que haja a dispensa da reposição dos valores indevidamente percebidos na esfera administrativa dos referidos órgãos. Quer isso dizer que o Superior Tribunal de Justiça, o Tribunal Superior do Trabalho e o Superior Tribunal Militar deverão adotar as providências cabíveis no sentido de promover o ressarcimento de quaisquer valores pagos administrativamente aos seus servidores após 14 de março de 2016 e que não estejam acobertados por decisão judicial." (destaques constantes do voto original) 16.Assim, e ao levar em conta que a referida data passou a ser o ponto fulcral dos presentes recursos, entendo, principalmente diante das alegações recursais de que a liminar concedida na Reclamação 14.872/DF vincularia apenas as partes do processo (nos termos da jurisprudência citada à peça 128, p. 5/6), que é relevante avaliar as circunstâncias envolvidas nos pagamentos feitos no âmbito de cada um dos órgãos mencionados no subitem 9.3 do acórdão recorrido.17.Antes de adentrar esse exame, cumpre ressaltar que, entre todos os órgãos diligenciados neste processo que reconheceram o reajuste de 13,23%, apenas o STJ, o STM e o TST efetuaram pagamentos com fundamento em decisões administrativas.IV18.Quanto ao TST, órgão diretamente envolvido na ação judicial contestada na Reclamação 14.872/DF, tem-se que (peça 44):a) inicialmente, os pagamentos decorreram do cumprimento da obrigação de fazer constante da sentença proferida na Ação Ordinária 0041225-73.2007.4.01.3400, transitada em julgado em 10/12/2014, e foram feitos aos servidores beneficiários da ação judicial em dezembro/2015 (diferenças relativas ao ano de 2014) e no período de janeiro a março/2016;b) a partir da folha de pagamento do mês de abril/2016, os pagamentos passaram a ser efetuados a todos os servidores do órgão com base na resolução administrativa impugnada neste feito, datada de 12/4/2016; ec) a parcela foi excluída a partir da folha de pagamento de junho/2016 em face da decisão final adotada pelo STF na Reclamação 14.872/DF, em sessão de 31/5/2016. 19.Diante disso, não há como alterar a deliberação deste Tribunal que determinou a devolução dos recursos a partir de 14/3/2016, porque, além de a Reclamação 14.872/DF se referir ao próprio TST, a deliberação administrativa que concedeu o reajuste foi emitida posteriormente à ciência de questionamentos quanto ao pagamento do reajuste. Não vislumbro razoabilidade em se efetuar a concessão administrativa no dia 12/4/2016, quando, no dia anterior, foi proferido despacho pelo presidente da Corte determinando a suspensão do pagamento derivado da obrigação de fazer constante da ação judicial (peça 44, p. 81/2 e 84). 20.Em consequência, embora este Tribunal tenha estendido ao TST o efeito suspensivo atribuído aos subitens 9.1, 9.2 e 9.3 do Acórdão 1.120/2017 - Plenário, não há medida a adotar em relação ao pleito à peça 195, que foi conhecido como mera petição.V21.De acordo com as informações prestadas pelo STM (peça 50), o pagamento administrativo do reajuste derivou de decisão administrativa de 9/9/2015 e foi efetuado no período de dezembro/2015 a maio/2016, mas foi suspenso, posteriormente, em decorrência da liminar deferida na Reclamação 24.269/DF, publicada no DJe de 7/6/2016. Como visto, essa liminar foi confirmada em decisão de mérito publicada no DJe de 4/8/2017 e transitada em julgado em 28/4/2018. No recurso do órgão, esclareceu-se que não foi pago qualquer valor retroativamente (peça 115, p. 4).22.Neste caso, com as vênias por divergir da unidade técnica, penso que deve ser provido o pedido de reexame tendo em vista que a decisão administrativa foi adotada em período no qual ainda havia decisões judiciais divergentes. Ademais, cabe ponderar que i) a União interpôs ação judicial específica para questionar o ato administrativo do STM, cuja decisão foi proferida em data próxima àquela que envolveu a Justiça Trabalhista; e ii) o órgão ora recorrente foi notificado da decisão de mérito da Reclamação 14.872/DF em 6/6/2016, data próxima à ciência e à publicação da decisão liminar que lhe dizia respeito, que ocorreram no dia seguinte. 23.Destarte, o provimento parcial do recurso deve ser para que se considere o dia 7/6/2016 como o marco inicial do ressarcimento de eventuais valores pagos administrativamente aos servidores da Justiça Militar.VI24.Por fim, em relação ao STJ, consta das informações à peça 48 que o órgão efetuou o pagamento, com base em decisão administrativa de 2/3/2016 (confirmada na sessão de 16/3/2016), das diferenças salariais relativas aos meses de setembro a dezembro/2013, outubro a dezembro/2014 e outubro/2015 a março/2016 aos servidores ativos e das diferenças salariais referentes aos meses de novembro e dezembro/2013, novembro e dezembro/2014 e outubro/2015 a março/2016 aos servidores inativos e aos pensionistas. No recurso, mencionou-se que o pagamento do percentual de 13,23% integrou a remuneração dos servidores nos meses de abril e maio/2016 e foi suspenso em face da liminar adotada na Reclamação 24.271-DF, comunicada ao órgão em 13/6/2016 (peça 128, p. 7/8).25.Aqui, igualmente, não há como prover o recurso do STJ porque, embora tenha sido ajuizada reclamação para impugnar especificamente a decisão administrativa de 2/3/2016, ela foi ratificada pelo órgão em 16/3/2016 em debate que tratou justamente da decisão liminar adotada na Reclamação 14.872/DF. 26.No voto da ministra Laurita Vaz que fundamentou a decisão proferida em 16/3/2016, resta claro o conhecimento a respeito do novo entendimento do STF (peça 48, p. 30):"No decisum singular e prelibatório, ficou registrado que, 'além de uma provável afronta à Súmula Vinculante n. 10, vislumbra-se que o acórdão reclamado também teria deixado de observar o disposto na Súmula Vinculante n. 37', e, assim, concluiu que 'estão presentes o periculum in mora e fumus boni iuris a justificar o deferimento do pleito de urgência'Essa novidade gerou certa insegurança jurídica e ainda provocou dúvidas nos órgãos administrativos desta Corte acerca do pagamento determinado na última sessão Plenária, razão pela qual trago à consideração dos eminentes Ministros esta Questão de Ordem. Pois bem. Registre-se, desde logo, que a decisão liminar do Ministro Gilmar não determinou a suspensão do pagamento do direito reconhecido naquela ação transitada em julgado, motivo pelo qual, aliás, o Tribunal Superior do Trabalho, em sessão administrativa, ontem, deliberou pela manutenção do pagamento dos 13,23% a seus servidores. Ademais, a respeitável decisão liminar prolatada pelo Ministro Gilmar Mendes, nos autos da Reclamação nº 14.872/DF, refere-se, única e exclusivamente, ao Processo n.° 2007.34.00.041467-0, cuja a Autora é a ANAJUSTRA, em nome dos servidores da Justiça do Trabalho, ou seja, não tem nenhuma relação direta com a decisão plenária deste Superior Tribunal de Justiça no Processo Administrativo em pauta, muito embora as duas demandas, judicial e administrativa, tratem da mesma controvérsia jurídica. No mais, conquanto a referida decisão liminar represente um 'sinal amarelo' no justo pleito dos servidores desta Corte, não vejo nenhuma razão, neste momento, para suspender o pagamento do direito que restou amplamente examinado pelo Plenário deste Superior Tribunal de Justiça, que prolatou decisão, sobejamente fundamentada, amparada em farta e pacifica jurisprudência da própria Suprema Corte."  (destaques do original) 27.Portanto, há provas da efetiva ciência a respeito do novo entendimento do STF sobre a matéria. Ainda que a decisão na Reclamação 14.872/DF não possuísse efeito vinculante a outros órgãos que não os da Justiça Trabalhista e existissem dúvidas se a liminar deferida alcançaria a suspensão dos pagamentos, a situação recomendaria cautela no reconhecimento administrativo do direito à incorporação do percentual impugnado, que não mais gozaria da presunção de legalidade. Isso não foi observado pelo STJ.28.Consoante o item 10 do voto condutor da deliberação recorrida (peça 93), outros órgãos também reconheceram administrativamente o direito ao reajuste, contudo não efetuaram o pagamento dos valores que consideravam devidos. Acórdão:9.1. negar provimento ao pedido de reexame interposto pelo Superior Tribunal de Justiça;9.2. dar provimento parcial ao pedido de reexame interposto pelo Superior Tribunal Militar apenas com o fim de alterar a data indicada no subitem 9.3 do Acórdão 1.120/2017 - Plenário - a partir da qual aquele tribunal, em específico, deverá proceder ao ressarcimento de eventuais valores pagos administrativamente a seus servidores a título de reajuste de 13,23% -, que passará a ser o dia 7/6/2016, data da publicação da medida liminar proferida nos autos da Reclamação 24.269/DF; e