Acórdão 810/2025
Sumário:Para fins de interrupção da contagem do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, deve ser considerada, no caso de peça produzida pelo próprio Tribunal, a data da sua juntada aos autos.Voto:Conforme o relatório precedente, cuida-se, nesta oportunidade, de agravo interposto pelas empresas [1 e 2] (ambas em recuperação judicial) contra o despacho à peça 436, por meio do qual, depois de discordar da incidência da prescrição no presente processo, determinei o retorno dos autos à Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), a fim de que:[...]3. No agravo, as mencionadas empresas alegaram, em suma, que:a) o prazo da prescrição intercorrente deveria ser contado a partir da data da prática do ato processual, uma vez que a Resolução-TCU 344/2022 estabelece sua interrupção por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo (art. 8º, § 1º), e não pela sua juntada aos autos;b) a inércia administrativa, com o atraso na juntada de documentos aos autos, não deveria ser usada para manipular prazos prescricionais em prejuízo das partes, pois isso violaria princípios constitucionais e legais, especialmente, o da segurança jurídica;[...]4. Ao final, as agravantes requerem que se conheça e dê provimento ao agravo, para, em essência, reformar o despacho que afastou a prescrição intercorrente e reconhecer, como termo inicial da contagem do prazo, a data da efetiva prática da instrução (20/2/2018), e não a data de sua juntada aos autos (21/3/2018), a fim de declarar a ocorrência da prescrição e arquivar os autos.[...]6. Quanto ao mérito, reproduzo, inicialmente, para melhor compreensão do processo, os seguintes trechos do despacho agravado:"2. Em manifestação anterior (peças 424-426), a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) manifestou-se pela ocorrência da prescrição das pretensões indenizatória e punitiva contra os responsáveis, haja vista o transcurso de prazo superior a três anos entre os eventos descritos a seguir:	Evento	Peça	Descrição	Data	Efeito (Resolução TCU 344/2022) 	4	6	Memorando 3/2018-SeinfraOperações: anexa cópia do Acórdão 2.791/2017-TCU-Plenário (TC 023.301/2015-5), acompanhada do Relatório e do Voto, para conhecimento e subsídio de análise de possíveis irregularidades, consoante disposto no item 9.12 da referida deliberação.	20/2/2018	Interrupção intercorrente (Art. 8º, § 1°) 	5	22	Instrução da SeinfraOperações: proposta de diligências à Petrobras e à Receita Federal. 	2/3/2021	Interrupção intercorrente (Art. 8º, § 1°) 3. Entretanto, ante a manifestação do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) no parecer à peça 427, restituí o processo à unidade especializada, para prosseguimento da instrução, com foco na avaliação da subsunção do caso concreto ao disposto no art. 12 da Resolução-TCU 344/2022, com vistas ao consequente exame de mérito das contas.4. Nesta oportunidade, os autos retornam ao meu gabinete, com ratificação, pela AudTCE, da proposta de arquivamento do processo pela ocorrência da prescrição, a qual contou com a concordância do MPTCU (peças 429-430 e 434).[...]Avaliação da prescrição8. Em que pese a razoabilidade da análise contida na instrução à peça 429 quanto à aplicação do art. 12 da Resolução-TCU 344/2022, ao retomar o exame sobre a prescrição, noto que o memorando indicado no evento 4 da tabela acima foi efetivamente expedido em 20/2/2018, mas sua juntada aos autos ocorreu em 21/3/2018 (peça 6).9. Essa situação altera o entendimento a respeito da ocorrência da prescrição intercorrente, ao se considerar o seguinte precedente deste Tribunal, extraído da jurisprudência selecionada (Acórdão 2.368/2023-Plenário, relator: Ministro Jhonatan de Jesus):'Movimentação interna do processo para revisão da instrução no âmbito da unidade técnica não constitui causa interruptiva da prescrição intercorrente, pois não caracteriza andamento regular do processo (art. 8º, § 1°, da Resolução TCU 344/2022). O marco interruptivo da contagem do prazo prescricional no caso de peça produzida pelo próprio TCU deve ser a data da juntada de sua versão definitiva aos autos.' (grifo do despacho) 10. Além disso, devo observar que, no intervalo entre os dois eventos mencionados, houve alteração da unidade responsável pela instrução em duas oportunidades (peça 15, juntada em 17/5/2018, e peça 21, juntada em 19/2/2021).11. Constaram as seguintes ponderações na instrução à peça 424 quanto a esse assunto:'147. (...) a jurisprudência recente do TCU entende que a movimentação do processo entre unidades técnicas do TCU em razão de alterações em suas responsabilidades não é causa de interrupção da prescrição, pois não é ato que interfere de modo relevante no curso das apurações (art. 8º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022). Nesse sentido, cita-se o Acórdão 310/2023-TCU-Segunda Câmara, de relatoria do Exmo. Ministro Vital do Rêgo.48. No presente caso, verifica-se que este processo foi transferido da SeinfraPetróleo para a SeinfraOperações, unidade especializada criada pelo TCU extraordinariamente para tratar dos processos da Operação Lava Jato. Conquanto a atuação da SeinfraOperações possa eventualmente ser compreendida como ato que evidencie o andamento regular desta TCE que interfere de modo relevante no curso das apurações, nos termos do art. 8º, § 1º, da Resolução TCU 344/2022, em decorrência de sua complexidade e materialidade, nesta instrução, será adotado o entendimento firmado no Acórdão 310/2023-TCU-Segunda Câmara.'12. Conforme se depreende do texto acima, a questão comporta rediscussão, sobretudo ao se tratar da prescrição intercorrente, que visa sancionar a Administração pela mora em dar andamento regular ao processo por mais de três anos, na forma exposta no Acórdão 11.462/2023-2ª Câmara (relator: Ministro Antônio Anastasia), igualmente extraído da jurisprudência selecionada:' (...) Todas as causas interruptivas, sejam as da prescrição principal, sejam as da prescrição intercorrente, são relativas a atos praticados por quem tem a competência para promover o impulso oficial do processo, uma vez que a prescrição é consequência sancionadora da inércia de quem tem o dever de agir, no caso, o dever de dar o impulso oficial ao processo.'13. Contudo, essa discussão não se faz necessária neste processo, porque, ao se levar em conta a data da juntada do Memorando 3/2018-SeinfraOperações aos autos (21/3/2018), não transcorreu prazo superior a três anos até a da juntada da instrução à peça 22, em 3/3/2021.14. Restaria, assim, prosseguir, desde já, com a análise das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis para fins de julgamento das contas especiais.[...]"7. Diante do conteúdo do despacho, é pertinente ressaltar que:a) na época da prática dos atos às peças 6 e 22, ainda não estava em vigor a Resolução-TCU 344/2022, a qual se traduziu em esforço do TCU para adaptar as disposições da Lei 9.873/1999 aos processos de controle externo, em face da superação, na jurisprudência dos tribunais pátrios, do entendimento, então, defendido por este Tribunal quanto à imprescritibilidade das ações em curso nos tribunais de contas, com base no disposto no art. 37, § 5º, da Constituição Federal;b) tal resolução, como a grande parte das normas, não esgota todas as nuances envolvidas na análise do tema, de forma que questões pontuais têm sido resolvidas nas decisões cotidianas desta Corte e do Poder Judiciário, com divergências de entendimentos em algumas situações.8. Também destaco que, quando foi elaborado o despacho à peça 428, de 6/4/2024, não houve pronunciamento deste relator, ou do Tribunal, sobre a análise da unidade instrutiva, de 20/11/2023 (peças 424-426), que concluiu pela prescrição intercorrente, mas apenas restituição dos autos a ela para prosseguir com a instrução, com foco na avaliação da subsunção do caso concreto ao disposto no art. 12 da Resolução-TCU 344/2022, visando ao consequente exame de mérito das presentes contas especiais.9. Posteriormente, fez-se necessário o exame mais detido sobre a eventual incidência da prescrição. Esse exame levou ao despacho agravado, que concluiu pela adoção de novas medidas saneadoras, antes de submeter o processo ao julgamento de mérito pelo Tribunal.10. Decerto, a matéria em discussão comporta, em tese, interpretações para se alcançar aquela que melhor preserva o interesse público vinculado aos princípios da eficiência, da utilidade e da razoável duração do processo, conjugados com o princípio da segurança jurídica.11. Todavia, especialmente, pelas razões expostas acima (itens 7-9), não há que se falar em manipulação dos fatos para alcançar qualquer resultado (item 3, alínea b, retro), sobretudo na época em que este Tribunal laborava sob o entendimento da imprescritibilidade, sem se preocupar, rotineiramente, com a possibilidade de a pretensão ressarcitória da União se extinguir pela paralisação do processo por mais de três anos, por exemplo.12. Também se descarta alegação sobre prejuízo aos responsáveis, pela revisão de entendimento da unidade técnica que lhe seria favorável (item 3, alínea "c"). É mister esclarecer que a decisão definitiva ou terminativa de processo é competência exclusiva do Tribunal, a teor do art. 10, §§ 2º e 3º, da Lei 8.443/1992. Como, até o momento, não há deliberação conclusiva do TCU sobre a questão, não se cogita ofensa às disposições do art. 24 da Lindb.13. Antes de prosseguir com o exame da afirmativa mencionada no item 3, alínea a (a principal apresentada pelas agravantes), à vista do conteúdo do documento à peça 6, ressalto, por dever de transparência e em atenção a memoriais apresentados em meu gabinete pelo escritório [omissis], que, em decisão pretérita, meu entendimento sobre situação similar - porém, não idêntica - foi em outro sentido (Acórdão 1.086/2023-Plenário), consoante o seguinte trecho do voto condutor daquela deliberação:"16. Não se avente que a juntada da peça 82, pela então SecobEnergia, seria suficiente para interromper a prescrição intercorrente. Aquele documento eletrônico contém apenas Memorando da Segecex orientando suas unidades técnicas a cumprir determinação do Plenário para que, em todos os processos que, à época, tratassem de falhas cometidas na gestão da Petrobras, fosse examinada a conduta dos membros do Conselho de Administração e do Conselho Fiscal. Assim, a peça é genérica, foi anexada a título de orientação aos servidores encarregados da futura instrução, indistintamente a todos os demais processos que então examinavam atos e contratos da Petrobras. Por certo, tal peça não possui qualquer substância investigatória própria, que se mostre apta a configurar a interrupção da inércia na condução do processo (marco interruptivo da prescrição intercorrente) e, menos ainda, para caracterizar ato inequívoco de apuração do fato (marco de interrupção da prescrição em sua modalidade quinquenal).17. Diante desse quadro, imperioso admitir a incidência da prescrição, o que fulmina a possibilidade de subsistência da condenação promovida pelo acórdão recorrido."14. Ocorre que, com o decorrer da evolução da jurisprudência do TCU, a partir das situações concretas, minha convicção se reforça no sentido de que a prescrição intercorrente, por compreender pena à inércia da Administração exclusivamente em dar regular andamento ao processo, deve se circunscrever aos casos em que essa inércia reste evidente. Em consequência, as disposições do art. 8º, § 1º, da Resolução-TCU 344/2022, devem ter intepretação mais ampla do que quando se trata da prescrição quinquenal (art. 5º, por exemplo).15. Assim, considero que o prazo da prescrição intercorrente deve-se interromper por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, excetuando-se apenas atos como os exemplificados na norma (pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento) que não interfiram nas apurações necessárias ao julgamento ou à apreciação do caso pelo TCU.16. Desse modo, todo ato que possa interferir no curso das apurações deve interromper a prescrição intercorrente, sem necessidade de que se constitua propriamente em ato apuratório.17. Feitas essas considerações, observo que o caso indicado no item 13 tem distinções em relação ao tratado neste processo.18. O memorando à peça 6, de 20/2/2018, teve o seguinte teor:[...]19. Como se vê, o mencionado memorando não versa sobre orientação genérica, e, sim, específica, dirigida à apuração de possíveis irregularidades no desbloqueio de recursos orçamentários em cinco empreendimentos, em possível ofensa a disposições das leis de diretrizes orçamentárias.20. Ademais, em nome do princípio da segurança jurídica, a aplicação das regras atinentes à prescrição deve ser a mais objetiva possível, sob pena de se levar a desfechos distintos que importem, ou não, na extinção da pretensão estatal em reaver, em benefício da sociedade, os valores decorrentes de prejuízos causados aos cofres públicos ou em punir os responsáveis nas hipóteses legais.21. Veja-se que, no Acórdão 2.368/2023-Plenário (relator: Ministro Jhonatan de Jesus), citado no despacho agravado, o entendimento de que o marco interruptivo da contagem do prazo prescricional, no caso de peça produzida pelo próprio TCU, deve ser a data de sua juntada aos autos contribuiu - embora não tenha sido o fator determinante - para o arquivamento do TC 021.493/2013-8, pela ocorrência da prescrição ordinária.22. Nesse precedente, também foi mencionado o Acórdão 1.268/2023-Plenário (relator Ministro Vital do Rêgo), no mesmo sentido de que, para fins de interrupção da contagem do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, deve ser considerada, no caso de peça produzida pelo próprio Tribunal, a data da sua juntada aos autos, no qual se reconheceu, igualmente, a ocorrência da prescrição.23. Ainda cito o seguinte enunciado sobre o assunto, extraído da jurisprudência selecionada (Acórdão 6.867/2022-2ª Câmara; relator: Ministro Antonio Anastasia):"A data de início da contagem do prazo prescricional na hipótese em que os fatos foram constatados em fiscalização do TCU (art. 4º, inciso IV, da Resolução TCU 344/2022) deve ser a da juntada do relatório de fiscalização ao processo".24. Nestes autos, é de se notar que, se a data da juntada do memorando (21/3/2018) fosse tomada como marco final da fruição do prazo da prescrição intercorrente, e não inicial, o desfecho poderia ser pela extinção das pretensões ressarcitória e punitiva, na hipótese de o marco antecedente ter acontecido entre 20/2/2015 (data da expedição do memorando) e 20/3/2015.25. Desse modo, descarto a alegação de que as partes neste processo seriam prejudicadas por atraso administrativo, em cerca de um mês, na juntada do documento aos autos, principalmente, porque, à época da prática do ato, não se cogitava qualquer interferência desse atraso na caracterização, ou não, da prescrição, bem como porque se aplicou, de maneira objetiva, a jurisprudência do TCU.26. E, para respaldar essa jurisprudência, vale citar, ainda, o brocardo jurídico de que o que não está nos autos não está no mundo. Ainda que a Administração seja una, não há como desconsiderar que a prescrição intercorrente no processo de controle externo é entendida sob o ponto de vista da sua paralisação na pendência de julgamento ou despacho (art. 8º, caput, da Resolução-TCU 344/2022), para os quais os elementos juntados aos autos, usualmente, são as fontes para a decisão, e não qualquer ato outro praticado internamente no TCU.27. No mais, recordo o apontamento que fiz no despacho agravado quanto às alterações da unidade responsável pela instrução em duas oportunidades (item 10 do despacho), pois, sob a perspectiva indicada nos itens 14-16, retro, inclino-me a compreender que essas movimentações também seriam hábeis para interromper a prescrição intercorrente, assim como as destinadas a revisões internas de instruções em processos (desde que devidamente formalizadas), pois revelam andamento regular do processo e, via de regra, constituem movimentações indispensáveis para permitir o exercício das competências constitucionais do TCU, de julgar ou apreciar os processos de controle externo.28. Esse raciocínio parte da premissa de que todos os agentes deste Tribunal laboram de boa-fé, no exercício zeloso de suas funções, sem prejuízo de que atos destoantes, que revelem mora excessiva ou descumprimento dos princípios da eficiência, da utilidade ou da razoável duração do processo (arts. 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Federal), sejam objeto da devida responsabilização, como previsto no art. 8º, caput, da Resolução-TCU 344/2022.29. Nesses termos, diante da insuficiência das alegações recursais para ensejar a reforma da decisão pela não ocorrência da prescrição intercorrente neste feito, ao pontuar que o prosseguimento da análise de mérito das contas especiais dependerá da avaliação determinada no despacho recorrido, concluo por negar provimento ao presente agravo.Acórdão:9.1. conhecer deste agravo, para, no mérito, negar-lhe provimento;