Acórdão 1637/2016
Voto:Os autos tratam de tomada de contas especial constituída por determinação do Acórdão 3.103/2011-Plenário, em razão de superfaturamento oriundo do aditamento contratual de serviços com preços excessivos, apurado nas obras de duplicação da BR-364/RO, no trecho compreendido entre Candeias do Jamari e Porto Velho, no Estado de Rondônia.[...]VI63. No tocante ao dano oriundo de acréscimos de itens com sobrepreço, a [empresa] apresentou os seguintes argumentos de defesa, dentre outros:i) o Sicro somente se tornou obrigatório a partir de 2010, por força da Lei de Diretrizes Orçamentárias daquele exercício, sendo que o contrato em exame foi celebrado em 2002, assim, o uso de tal referência não poderia retroagir prejudicando um ato jurídico perfeito;ii) que o Tribunal já se manifestou sobre inconsistências presentes no Sicro, inclusive afastando a sua aplicação no exame de orçamentos de obras rodoviárias (cita a Decisão 1.088/2001-Plenário, o Acórdão 2.013/2004-Plenário e o Acórdão nº 11.432/2011-2ª Câmara);iii) a utilização do Sicro deveria considerar uma série de cautelas e particularidades da obra, tal como o fato de que os serviços se referiam a uma duplicação/restauração de rodovia, e não a uma obra de construção rodoviária, tipo de obra abrangida pelo referido sistema;iv) há necessidade de manter o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato e qualquer alteração nos valores contratados caracterizaria enriquecimento ilícito da Administração Pública;v) o suposto superfaturamento equivaleria, aproximadamente, a apenas 5% do valor global do contrato, sendo comum o entendimento de que tal percentual significaria uma variação dos preços de mercado;vi) a análise da planilha contratual baseada na curva ABC, embora contemple os itens mais significativos do contrato, não esgota a possibilidade de existirem itens não auditados cujo eventual subpreço elida os indícios de sobrepreço global apurados na amostra; evii) há ausência de elementos necessários para a caracterização do ilícito administrativo e, consequentemente, para a imposição de sanção de qualquer natureza, pois não se comprovou a existência de dolo ou culpa, devendo-se afastar qualquer imposição de penalidade decorrente do suposto dano ao erário relativo à execução das obras ora avaliadas.64. Com relação ao primeiro argumento, reconheço que o Sicro só foi positivado como critério referencial de custos de empreendimentos de infraestrutura de transporte, contando com o aporte de verbas federais, a partir da publicação da LDO de 2010. Porém, não se pode olvidar que tal sistema referencial já era empregado pelo Dnit muito antes disso para compor o orçamento-base de suas licitações.65. Nesse ponto, já abro um parêntese para demonstrar a improcedência dos dois argumentos seguintes da empresa, que alega haver inconsistências no Sicro e que tal sistema não seria adequado para avaliar os custos de uma obra de duplicação rodoviária. Ora, se o Dnit utilizou tal sistema na licitação que resultou no Contrato 22.1.0.00.0001/2002-DNIT, assim como em centenas de outros certames de obras de duplicação rodoviária, é porque a alegação apresentada pela defendente não tem fundamento. Afinal, o próprio órgão responsável pela implantação, conservação e realização de melhorias em toda a malha rodoviária federal, com todo o seu quadro técnico e experiência acumulada, é o gestor do sistema e tem promovido melhorias nos seus conceitos e composições de custo unitário há décadas.66. O TCU também adota o Sicro como parâmetro em auditorias de obras rodoviárias desde 1999 para avaliar a economicidade das contratações, nos termos do art. 70, caput, da Constituição Federal. Nesse sentido cito incontáveis julgados deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos Plenários 2.062/2007, 2.046/2008, 1.936/2007, 438/2008, 1.606/2008, 1.824/2006, 396/2008, 278/2008, 1.923/2004, 517/2003, 2.084/2004, 2.631/2007, 1.564/2003-P, 136/2008, 583/2003, 1.199/2004, 539/2005, 1.928/2004, 278/2008, 1.019/2007, 1.650/2006, 355/2007, 1.622/2006 e 642/2009.67. Data maxima venia, os precedentes do TCU trazidos pela defesa da [empresa], que, no entender da defendente, reconheceriam inconsistências no Sicro, estão citados fora do contexto. A Decisão 1.088/2001 apenas admitiu preços acima dos constantes no citado sistema referencial em face das particularidades da obra. Já o Acórdão 2.013/2004-Plenário, observando que o certame havia sido processado com 33% de desconto em relação ao Sicro, determinou que fosse utilizada a média das propostas das licitantes para efeitos de celebração de aditivos. Nesse julgado, se alguma inconsistência foi apontada no Sicro, fui uma suposta superestimativa dos valores referenciais, o que demonstro o conservadorismo no seu emprego como parâmetro de avaliação pelo TCU. Por fim, no Acórdão 11.432/2022-2ª Câmara, a tese do voto revisor, que apontava inconsistências no Sicro, foi derrotada.68. Procede a afirmação de que o uso de tabelas de custo não pode ocorrer de forma indiscriminada, sem observância das particularidades da obra. Porém, eventuais ajustes considerados necessários pelos interessados em contestar os valores dispostos em tais tabelas somente são possíveis de serem aceitos mediante justificativas técnicas adequadas e fundamentadas que respaldem a adoção de outros valores, superiores aos apontados nos referidos sistemas, seja pelas peculiaridades da obra ou de seu projeto, seja diante de outras razões técnicas não consideradas no contexto de execução. Não bastam justificativas genéricas, como as que ora se apresentam.69. Conforme jurisprudência do TCU, os sistemas referenciais oficiais da Administração, como todo documento público, gozam de presunção de veracidade e de legitimidade, ou seja, refletem os preços de mercado, razão pela qual podem e devem ser considerados para a análise de adequação de preços e apuração de eventual superfaturamento. Compete aos responsáveis comprovarem alegações em contrário a partir de elementos fáticos que demonstrem a inadequação ou a necessidade de adequação dos preços extraídos de sistemas de referência.70. Nesse aspecto, diversos argumentos apresentados pelos responsáveis em etapas processuais anteriores foram acolhidos e considerados no último comparativo de preços realizado pelo Tribunal, conforme se depreende da leitura do detalhado voto condutor do Acórdão 1.329/2009-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Augusto Nardes. Dentre outros ajustes realizados pelo relator, foram efetuadas as seguintes adaptações nas composições de referência do Sicro:i) utilização dos preços de areia e brita de origem comercial na composição do concreto estrutural com Fck=35 MPa;ii) no serviço de fresagem contínua a frio de revestimento com espessura até 15 cm, foi incluído o transporte de material fresado para bota-fora a uma distância de 9,7 km;iii) cômputo do adicional de mão de obra de 15,51% nas composições de custo unitário, referente ao transporte, alimentação e equipamentos de proteção individual dos funcionários;iv) alterações das distâncias e das velocidades de transporte nos serviços de terraplanagem;v) como a obra em exame se trata de uma duplicação e restauração de rodovia, localizada em área urbana, foram adotadas composições referenciais do Sicro de restauração rodoviária, que utilizam fator de eficiência de 0,75, em vez da utilização de composições de construção rodoviária, em que o fator de eficiência é maior (0,83), em virtude da inexistência de tráfego;vi) utilização do denominado fator chuva, cuja aplicabilidade será melhor aprofundada em tópico específico deste voto, cuja influência causa redução no fator de eficiência dos equipamentos e, consequentemente, na produção horária das patrulhas mecânicas; evii) inclusão de custos de transporte de insumos para vários serviços.71.  Assim, fica demonstrado que, ao contrário do alegado, a utilização do Sicro pelo Tribunal para avaliar os preços dos serviços contratados foi pautada pelo conservadorismo e considerou diversas particularidades da obra, inclusive o fato de que os serviços se referiam a uma duplicação/restauração de rodovia, e não a uma obra de construção rodoviária.72. É totalmente desprovida de fundamento a alegação de que o Sicro não contempla os serviços de restauração rodoviária. Justo pelo contrário, o referido sistema possui centenas de composições de serviços específicos de restauração rodoviária. Conforme o Manual de Custos Rodoviários, as composições de custo unitário dos serviços de restauração têm sua produção horária e coeficientes operativos/improdutivos dos equipamentos calculados a partir de um fator de eficiência de 0,75, menor do que o fator de eficiência de 0,83, utilizado nos serviços de construção rodoviária, pois há interferência de outras frentes de serviço ou equipamentos na obra.73. Além disso, a interferência do tráfego de terceiros impacta nas velocidades locais utilizadas nas composições de restauração, que são menores do que nos serviços de construção. Por exemplo, a velocidade para um caminhão basculante de 15 toneladas é de 40 km/h no transporte local dos serviços de restauração, enquanto nos serviços de construção de rodovias, o mesmo caminhão trafega a 45 km/h.74. Outrossim, enfatizo que a utilização somente de composições de restauração rodoviária pelo relator, no âmbito do Acórdão 1.329/2009-Plenário, produziu premissas muito conservadoras, pois, ainda que parte do objeto contratado seja restauração da via existente, outra parte se refere aos serviços de duplicação, os quais são caracterizados pela implantação de nova via, adjacente à existente, se assemelhando a uma típica obra de construção rodoviária.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas da [empresa] e dos Srs. [responsáveis], com fundamento no art. 16, inciso III, alínea c e § 2º, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, dessa lei, e condená-los, em solidariedade, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: