Acórdão 1795/2024
Relatório:Trata-se de auditoria realizada com o objetivo de avaliar a conformidade dos contratos em andamento para a construção da sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1).2. Reproduzo a seguir relatório produzido no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica - AudUrbana (peça 55), cujas conclusões e encaminhamentos foram endossados pelos dirigentes da unidade (peças 56-57):"[...]2. A fiscalização avaliou dois contratos principais do empreendimento: (i) Contrato 68/2023, firmado com a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), cujo objeto é o gerenciamento da construção da nova sede do TRF1, dividido em metas, tais como: análise documental e preparação de documentação técnica para licitação, análise e verificação de projetos, assessoria técnica para fiscalização e para recebimento da obra; e (ii) Contrato 66/2023, firmado com a [contratada], cujo objeto é a obra de construção complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C e da passarela entre os blocos A e C da nova sede.[...]III. Achados de auditoria[...]III.5. Critério de reajustamento em desacordo com a Lei 14.133/2021168. Devido à adoção de critério de reajustamento vinculado à data de apresentação da proposta, quando da sessão pública do procedimento licitatório, ocorreu o descumprimento do §3° do artigo 92 da Lei 14.133/2021, o que pode levar ao desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, tendo em vista o interregno a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas, impactando na boa execução contratual.[...]III.5.2. Situação encontrada:171. A situação tem como objeto, também, o Contrato 66/2023, fundamentado pela Lei 14.133/2021, firmado entre a [contratada], cujo objeto é obra de construção complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C da nova sede do TRF1.172. Verificou-se que Edital 1/2023-TRF1, procedimento licitatório que originou o termo, previu reajuste contratual com base em índice nacional relacionado a construção civil, caso o prazo de execução for superior a um ano, em obediência ao princípio da anualidade. O reajuste deve incidir apenas sobre o valor dos serviços constantes em cronograma físico financeiro referencial ou aprovado pela fiscalização e executados após esse período de um ano. Para tanto, considera-se o marco inicial da alteração contratual a data da apresentação da proposta, quando da abertura da sessão pública (peça 17, p. 6-7).173. Sobre esse ajuste contratual, o §3° do art. 92 da Lei 14.133/2021 expõe:Art. 92, § 3º Independentemente do prazo de duração, o contrato deverá conter cláusula que estabeleça o índice de reajustamento de preço, com data-base vinculada à data do orçamento estimado, e poderá ser estabelecido mais de um índice específico ou setorial, em conformidade com a realidade de mercado dos respectivos insumos. (grifos nossos) 174. Nesse sentido, verifica-se divergência entre o adotado em contrato e o estabelecido na norma. Entretanto, pode-se afirmar que trata de um vício originado na Lei 8.666/1993.175. Diferente do estabelecido na antiga Lei de Licitações (XI, art. 40, Lei 8.666/1993), em que dava ao gestor a faculdade entre a data da proposta ou do orçamento estimado, o novo marco licitatório vincula o marco inicial à data do orçamento estimado. Sobre esse ponto, o voto do Acordão 19/2017-TCU-Plenário (rel. Ministro Benjamin Zymler) expõe o seguinte:Embora a Administração possa adotar, discricionariamente, dois marcos iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos de obras públicas, (i) a data limite para apresentação das propostas ou (ii) a data do orçamento estimativo da licitação (art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001), o segundo critério é o mais adequado, pois reduz os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.176. A atualização conferida à Nova Lei de Licitações, ao fixar o marco inicial, objetivou mitigar os riscos atrelados a desatualização em decorrência do interregno entre a fase preparatória e a apresentação das propostas pelas licitantes. Além disso, considerando que o orçamento é um instrumento relevante para verificar a adequabilidade dos preços contratados com o praticado pelo mercado, o reajustamento é seu complemento ao manter o equilíbrio econômico-financeiro decorrente dos efeitos da inflação.[...]III.5.6. Causas da ocorrência do achado:183. Verificou-se que a condição editalícia para o marco inicial do reajuste está em desacordo com a nova lei de licitações, Lei 14.133/2021. Contudo, admite-se que pode ter havido confusão na aplicação da normal, uma vez que a extinta Lei 8.666/1993 facultava ao gestor a escolha entre a data da proposta ou do orçamento estimado como ponto de partida para o reajuste do contrato.III.5.7. Efeitos/Consequências do achado:184. Durante o período entre publicação do aviso e abertura das propostas, em sede de esclarecimentos e/ou impugnações, não foi questionado o marco inicial adotado para aplicação da cláusula de reajuste, tampouco solicitação de impugnação sobre o tema. Entretanto, a empresa [contratada] solicitou aditivo contratual almejando a alteração da cláusula 14.1 do Contrato 66/2023, em 20/10/2023, que tratava sobre o assunto. Em resposta, a solicitação foi indeferida sob a justificativa de que, à época da licitação, não houve licitantes que arguiram sobre o fato (peça 29):6. Portanto, em que pese tenha constado regra de reajuste com data base diferente daquela prevista na nova lei de licitações, a ausência de impugnação do edital opera lei entre as partes, porque há a incidência, sem oposição, dos princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia entre os licitantes.185. Acrescenta-se que no certame houve a participação de vinte empresas e não indagaram sobre o subitem 22.1 do Edital 1/2023-TRF1.186. Inicialmente, conforme elucidado no Acórdão 19/2017-TCU-Plenário, cabe afirmar que não há um prazo definido em lei sobre a defasagem temporal entre o orçamento estimado e data da abertura das propostas, entretanto, o art. 23 da Lei 14.133/2021 dispõe que o valor estimado da contratação deve ser compatível ao praticado pelo mercado. A respeito dessa compatibilidade, embora não se aplique a obras e serviços de engenharia, o inciso IV do § 1° do referido artigo pode ser aplicado por analogia. No caso de aquisição de bens e contratação de serviços em geral, entre outros requisitos, a pesquisa direta com fornecedores deve atender a antecedência máxima de seis meses da data de divulgação do edital para obtenção das cotações.187. No caso em análise, a data-base do orçamento estimativo foi: (i) março de 2023 para itens referenciados no Sinapi/DF; e (ii) janeiro de 2023 para os itens referenciados pelo Sicro/DF, como serviço de ancoragem e bainhas. A abertura da sessão pública se deu em 11/7/2023, resultando em um interregno entre a estimativa e a abertura da proposta entre quatro e seis meses, dentro do limitado no inc. IV do §1° do art. 23.III.5.8. Proposta de encaminhamento:188. Considerando a temporalidade do orçamento e a ausência de questionamentos das vinte licitantes durante o certame, propõe-se dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9°, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que a vinculação do marco inicial do reajuste contratual à data de apresentação da proposta diverge do exposto no §3° do art. 92 da Lei 14.133/2021."Voto:9. Após a realização dos procedimentos de auditoria, a equipe identificou os achados abaixo:"[...]5. critério de reajustamento em desacordo com a Lei 14.133/2021."[...]65. O quinto achado diz respeito a critério de reajustamento em desacordo com a Lei 14.133/2021.66. A equipe de auditoria apontou que no Contrato 66/2023 foi adotado critério de reajustamento vinculado à data de apresentação da proposta, quando da sessão pública do procedimento licitatório, o que está em confronto com o § 3º do art. 92 da Lei 14.133/2021, critério esse que pode levar a desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, tendo em vista o interregno entre a data-base da estimativa de custos (orçamento estimado) e a data de abertura das propostas, impactando na boa execução contratual.67. Ao manifestar-se sobre esse achado, o TRF1 esclarece se tratar de cláusula padrão existente, baseada nos termos da Lei 8.666/1993, que facultava ao gestor a escolha entre a data da proposta e a do orçamento estimado como ponto de partida para o reajuste do contrato. Foi destacada a inexistência de impugnação à época, o que fez manter a regra, porque não demonstrava prejuízos à execução contratual; informou, ainda, que será acatado em futuras licitações o novo parâmetro legal em procedimentos licitatórios.68. Acompanho o entendimento e o encaminhamento propostos pela equipe de auditoria no sentido de dar ciência ao TRF1 acerca da impropriedade.Acórdão:9.3. dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9°, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, acerca das seguintes falhas:[...]9.3.2. a vinculação do marco inicial do reajuste contratual à data de apresentação da proposta diverge do §3° do art. 92 da Lei 14.133/2021.