Acórdão 2274/2009
Sumário:Quando a acumulação de cargos, funções e empregos públicos ocorrer em diferentes esferas de governo, poderes ou fontes remuneratórias, o art. 37, inciso XI, da CF/88, tem eficácia limitada ou relativa complementável, dependendo, para a aplicação do teto remuneratório, de normatização infraconstitucional, além do regulamento previsto no art. 3º da Lei nº 10.887/2004.Voto:De início, consigno que o Diretor-Geral da Câmara dos Deputados não tem legitimidade ad causam para opor embargos de declaração às decisões desta Corte de Contas, em sede de consulta, por não constar do rol das autoridades que podem provocar a sua manifestação originária, a teor do que dispõe o art. 264 do Regimento Interno do TCU. Porém, considerando que o titular da Comissão de Turismo e Desportos da Câmara dos Deputados ratificou em todos os seus termos a peça recursal subscrita pelo Diretor-Geral, reconheço a legitimidade e o interesse em recorrer apenas da referida comissão, nos termos dos arts. 32, II, e 34 da Lei nº 8.443/1992, uma vez que foi de sua autoria a consulta objeto do Acórdão nº 1.199/2009-TCU-Plenário. 2. Quanto à tempestividade, embora o prazo decendial fixado no § 1º do art. 34 daquela lei tenha sido ultrapassado em cerca de 30 dias, entendo que este Tribunal pode, excepcionalmente, relevá-lo, consoante precedentes desta Corte mencionados pela recorrente, tendo em vista que a matéria aqui tratada interessa a diversas esferas de Governo e de Poder, a reclamar uma solução que concorra para a correta e uniforme implementação do teto constitucional, nos termos do art. 37, inciso XI, da Carta Magna. 3. No mérito, em princípio, não assistiria razão à embargante, uma vez que, por intermédio do acórdão recorrido, este Tribunal ofereceu resposta compatível com o escopo da consulta. A propósito, o questionamento da consulente foi vazado nos seguintes termos: "Magistrado já aposentado e recebendo proventos a nível de Desembargador, cuja remuneração já é equivalente ao teto máximo estadual, se eleito Deputado Federal nas eleições de 2006, pode receber cumulativamente os proventos de sua aposentadoria com subsídios de Deputado Federal a que faria jus, se eleito fosse nas mencionadas eleições?"4. Após a elaboração de parecer pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal deste Tribunal, a pedido deste Relator, e após estudar o assunto, o TCU acolheu voto de minha lavra e respondeu à embargante mediante o seguinte dispositivo: "[...] 9.2. responder ao consulente que o magistrado inativo, eleito membro do Congresso Nacional, poderá receber os proventos de aposentadoria, cumulativamente com os subsídios do cargo eletivo, desde que respeitado o limite fixado para os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, em espécie, na forma do inciso XI e § 10, do art. 37, da Constituição Federal; 9.3. informar ao Consulente que no âmbito do Poder Judiciário, com base nas disposições da Lei nº 11.143, de 26/7/2005, as rubricas que compõem o teto remuneratório constitucional constam da Resolução STF nº 318, de 9/1/2006, c/c as Resoluções do Conselho Nacional de Justiça nº s 13 e 14, ambas de 21/3/2006; [...]" 5. Pelo visto, a resposta deste Tribunal foi objetiva em face do escopo da pergunta e tomou por base as disposições constitucionais vigentes, ressalvando apenas que, em se tratando de membros do Congresso Nacional egressos do Poder Judiciário, o cálculo do teto remuneratório no âmbito daquele poder estava publicamente disciplinado pelas resoluções do STF e do Conselho Nacional de Justiça suso mencionadas. 6. A despeito da clareza da resposta supra, em sede recursal, a embargante alega que este Tribunal teria sido omisso ao não lhe informar a forma de operacionalização do teto constitucional, pois o ordenador de despesa, ao tentar dar cumprimento à orientação desta Corte de Contas, encontrou obstáculos intransponíveis de ordem técnica e prática que estariam inviabilizando os trabalhos. 7. A embargante aduz, ainda, que para a implantação do decisum seria necessário definir, previamente, de quem seria a responsabilidade pelo corte nos subsídios; qual a fonte orçamentária beneficiada pelo pagamento da retribuição de menor valor, ou mesmo se o agente público teria a opção de escolhê-la etc. Tais obstáculos, no seu entender, ampliam-se na medida em que o sistema integrado de dados sobre remunerações, proventos e pensões, pagos pela União, Estados e Municípios, previsto no art. 3º da Lei nº 10.887/2004, ainda não foi regulamentado pelo Poder Executivo Federal. 8. Tais questões, contudo, não foram levantadas na consulta originária. Dessa forma seria cômodo a este Relator conhecer dos presentes embargos declaratórios e, no mérito, rejeitar-lhes, sob o argumento de que no acórdão recorrido inexistiria qualquer omissão ou contradição que justificasse a sua reforma, com efeitos infringentes. Porém, provavelmente, as dúvidas ora levantadas pela embargante voltariam a ser submetidas à apreciação desta Corte de Contas, ainda que em sede de novas consultas, em razão do interesse do interesse público superveniente. 9. Em que pese não haver sido objeto da consulta em seu texto original, as respostas a essas e outras questões de ordem técnica e prática são de fato indispensáveis à correta implementação do teto constitucional em todos os níveis de Governo e esferas de Poder, especificamente quando se trata de acumulações lícitas com fontes de pagamentos de diversas origens. 10. Desse modo, considerando a importância do tema para toda a Administração Pública nas três esferas, entendo que, em caráter excepcional, devam ser afastadas eventuais limitações de ordem processual e enfrentar o mérito dos presentes embargos, a fim de que as normas insculpidas no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, possam ser efetivamente operacionalizadas em sua plenitude, nos termos idealizados pelo Poder Constituinte, seja ele originário ou derivado, ainda que, para isso, os Poderes Executivo e Legislativo tenham que se empenhar em normatizar supletivamente a matéria. 11. A propósito, pesquisas aos sistemas corporativos desta Corte indicam que o tema da aplicabilidade do teto constitucional pela Administração Pública Federal tem sido objeto de várias outras consultas a este Tribunal, por parte de órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, algumas delas já deliberadas, outras ainda pendentes de deliberação ou em grau de recurso. 12. Algumas dessas consultas, adiante detalhadas, contêm elementos comuns às preocupações de ordens técnicas e operacionais apontadas pela embargante, razão por que tomo a liberdade de colacionar a este Voto algumas delas, sobretudo os pareceres técnicos e jurídicos correspondentes, propiciando, assim, uma visão sistêmica da matéria.[...]28. Pelo exposto, devo reconhecer as dificuldades operacionais que estão a afligir não somente a embargante como diversos outros órgãos federais para fazer incidir adequadamente o teto constitucional, especificamente quando se trata de servidores ou agentes públicos beneficiários de remuneração, subsídios e proventos cujos pagamentos têm origens em fontes de órgãos, governos e/ou poderes distintos. 29. Nesse caso, assiste razão em parte à embargante quando aduz que o art. 3º da Lei nº 10.887/2004 não permite a operacionalização do objeto da consulta, por absoluta falta de regulamentação da situação que suscitou junto a este Tribunal, ao envolver acumulações de pagamentos oriundas de distintas entidades ou órgãos da federação, ou seja, a União e os Estados. 30. De fato, a Constituição Federal, em seu art. 37, inciso XI, prevê: "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:  (...) XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19/12/2003) " 31. Por sua vez, a Lei nº 10.887/2004, ao regulamentar as alterações promovidas pela Emenda 41/2003, não ofereceu solução para a questão das fontes pagadoras distintas, acenando apenas com uma futura regulamentação pelos Poderes Executivos das três esferas de governo, o que, além de não ter sido feito até agora, não será suficiente para a solução dos problemas aqui levantados, verbis: "Art. 3º Para os fins do disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão sistema integrado de dados relativos às remunerações, proventos e pensões pagos aos respectivos servidores e militares, ativos e inativos, e pensionistas, na forma do regulamento.". 32. Por todo o exposto, reconheço que a solução adequada às questões objeto da presente consulta envolvem decisões político-administrativas que afetam o pacto federativo nas três esferas de Governo e de Poder, razão por que acolho, em parte, as razões recursais expendidas pela embargante com o fito de modificar o acórdão combatido, atribuindo aos presentes embargos efeitos infringentes. 33. Espero que, desta forma, dentro das suas competências constitucionais e legais, tenha este Tribunal contribuído para que o Poder Legislativo, em comunhão com o Poder Executivo, suprima a lacuna legal, a fim de que o art. 37, inciso XI da Constituição Federal, nos termos em que vigentes, tenha a efetividade desejada pelo Poder Constituinte originário ou derivado.34. Dessa forma, acolhendo em parte a uniforme proposta formulada pela unidade técnica, sou favorável a que se mantenha o inteiro teor do Acórdão nº 1.199/2009-TCU- Plenário, acrescentandose, porém, ao seu subitem 9.2, que o art. 37, inciso XI, da CF/1988, para fins de aplicação do teto remuneratório, nos casos de acumulação legal de cargos, funções ou empregos públicos em esferas, fontes e/ou poderes distintos, depende, para sua operacionalização, da implementação do sistema integrado de dados, instituído pelo art. 3º da Lei nº 10.887/2004, sem prejuízo de outras normas de cunho infraconstitucional que definam as seguintes questões: qual teto ou subteto aplicar-se o corte? de qual órgão ou entidade é a responsabilidade pelo corte de valores que ultrapassem o teto? haverá proporcionalização no abateteto nas diferentes fontes pagadoras? Como ficará a questão da tributação nas esferas envolvidas com o excesso do teto? qual a destinação dos recursos orçamentários e financeiros resultantes da redução remuneratória? existirá a possibilidade de opção por parte do beneficiário dos rendimentos cumulativos na escolha de qual fonte pagadora deverá efetuar o corte?Acórdão:9.1. não conhecer dos embargos de declaração opostos pelo Diretor-Geral da Câmara dos Deputados por não por preencher os requisitos de admissibilidade; 9.2. em caráter excepcional, conhecer dos embargos de declaração opostos pela Comissão de Turismo e Desportos da Câmara dos Deputados Câmara, com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei nº 8.443/1992, para, no mérito, acolhê-los parcialmente; 9.3. alterar o item 9.2 do Acórdão nº 1.199/2009-TCU-Plenário que passará a ter a seguinte redação: "9.2. responder ao consulente que: 9.2.1. o magistrado inativo, eleito membro do Congresso Nacional, poderá receber os proventos de aposentadoria, cumulativamente com os subsídios do cargo eletivo, desde que respeitado o limite fixado para os subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, em espécie, na forma do inciso XI e § 10, do art. 37, da Constituição Federal; 9.2.2. para efeito do subitem 9.2.1, quando as fontes pagadoras decorrerem de acumulação legal de cargos, funções ou empregos públicos em esferas de governo e/ou poderes distintos, a operacionalização do teto remuneratório depende da implementação do sistema integrado de dados instituído pelo art. 3º da Lei nº 10.887/2004, além de normatização infraconstitucional suplementar que defina as questões relativas a qual teto ou subteto aplicar o limite, a responsabilidade pelo corte de valores que ultrapassem seu valor, qual a proporção do abateteto nas diferentes fontes, a questão da tributação dela resultante, a destinação dos recursos orçamentários e financeiros decorrentes da redução remuneratória, a possibilidade de opção por parte do beneficiário da fonte a ser cortado etc.;" 9.4. manter inalterados os demais termos do Acórdão nº 1.199/2009-TCU-Plenário;