Acórdão 2951/2021
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) em razão de irregularidades na execução física e financeira do Convênio 3/2012 (Siconv 770317), firmado com o Estado do Piauí, na qualidade de interveniente, e com o Instituto de Assistência Técnica e Extensão Rural (Emater/PI), que tem natureza jurídica de autarquia estadual. O ajuste tinha por objeto a implantação de tecnologias sociais de acesso à água para consumo humano e para produção de alimentos, por meio da construção de cisternas de placas e de cisternas-calçadão para beneficiar famílias de baixa renda, prioritariamente aquelas em situação de extrema pobreza.2. O plano de trabalho previu a realização de encontros para sensibilização da comunidade; a seleção e o cadastramento de famílias para serem contempladas com a instalação de dois tipos de cisternas; a capacitação de pedreiros, de agentes comunitários em saúde e da população envolvida quanto à gestão da água para produção de alimentos e para irrigação; a confecção de peças de comunicação (banners, cartilhas de convivência com o semiárido e de manejo de água para produção de alimentos); a construção das cisternas propriamente ditas; e atividades de assistência técnica.[...]5. O convênio foi assinado em 6/7/2012 e tinha vigência inicial até 31/12/2013. Contudo, em razão de termo aditivo, produziu efeitos até 31/3/2015, de modo que a prestação de contas deveria ser entregue em, no máximo, sessenta dias de seu encerramento.6. Já no plano de trabalho, o proponente informava que a quase totalidade das ações, à exceção do encontro municipal de sensibilização, da confecção das peças de comunicação e de parte da assistência técnica, seria objeto de subconvênios, ou seja, já se sabia de antemão que as atividades seriam delegadas a terceiros. A despeito dessa previsão, o Emater/PI firmou contratos, resultantes de um edital de credenciamento (portanto, a contratação ocorreu por inexigibilidade de licitação), com sete entidades sem fins lucrativos, a saber:[...]8. O Ministério do Desenvolvimento Social realizou ao menos quatro visitas técnicas nos meses de junho, julho e agosto de 2016 nas cidades atendidas pelo programa (peças 75, 76, 77 e 80), tendo constatado que, em relação à primeira água, de uma forma geral as cisternas foram construídas conforme projeto padrão (tubulação e bombas em funcionamento).9. Em relação à segunda água, foram observadas irregularidades graves, tais como: i) realização das escavações sem a conclusão das cisternas, o que as impedia de serem contempladas em outras ações governamentais de mesma natureza; ii) cisternas totalmente danificadas, por causa do uso de material de péssima qualidade; iii) baixa qualificação da mão de obra utilizada na execução dos serviços; iv) falta de capacitação das famílias no uso sustentável da água; v) entrega de insumos de baixa qualidade (sementes vencidas e carrinhos de mão danificados, por exemplo); vi) ausência das bombas de água, impedindo a utilização das poucas que foram construídas (ainda assim de qualidade ruim); e vii) cobrança de elevadas contrapartidas financeiras das famílias.10. A execução financeira também foi avaliada pelo poder concedente. Na ocasião, a área técnica responsável pela gestão e acompanhamento do convênio opinou pela reprovação total da prestação de contas, conforme Nota Técnica 120-CGAA/DEFEP/SESAN/MDS, de 27/7/2015, em razão da ausência de elementos essenciais para a comprovação da regularidade dos desembolsos. Observou-se a falta de notas fiscais e de indicação do número do convênio nos poucos documentos fornecidos. Não foi possível correlacionar os poucos comprovantes das despesas juntados com os pagamentos registrados. Também não foram localizados os documentos exigidos na Portaria MP/MF/CGU 507/2011, tais como relatório de cumprimento do objeto, declaração de realização dos objetivos e relação de bens adquiridos, de treinandos e dos serviços prestados.11. Notificada a respeito, a própria gestão do Emater/PI solicitou a instauração da presente tomada de contas especial, pois não dispunha desses elementos.12. Assim, impugnou-se a integralidade dos recursos repassados. Em relação à primeira água, por problemas exclusivamente financeiros. No tocante à segunda água, por irregularidades na execução física e financeira.13. A unidade técnica deste Tribunal promoveu a citação dos diretores-gerais do Emater/PI, cada qual pelos desembolsos realizados durante suas respectivas gestões [...].14. Por entender que o vínculo entre as instituições sem fins lucrativos e a autarquia piauiense era de natureza contratual, apenas foram responsabilizadas as entidades vinculadas à construção das cisternas do tipo calçadão (cisternas de 2ª água) - isso quando os recursos foram repassados a essas instituições. Afinal, nesse caso, elas receberam o recurso federal, mas não executaram o objeto.15. Portanto, as entidades escolhidas para a construção das cisternas de 1ª água não foram responsabilizadas. A unidade técnica entendeu que elas não poderiam ser arroladas por problemas na demonstração da boa e regular aplicação dos recursos, não cabendo a elas investigar a origem dos valores auferidos. Ao fim e ao cabo, tal ônus pertence ao gestor público, não ao parceiro privado. Eis um resumo das impugnações:[...]18. Em derradeiro pronunciamento, a SecexTCE e o Ministério Público junto ao TCU mantiveram o encaminhamento sugerido alhures.IINatureza jurídica da delegação das atividades pelo Emater/PI a terceiros19. A identificação da natureza jurídica dos termos firmados entre o Emater/PI e as instituições sem fins lucrativos consiste em pressuposto essencial para delimitar os contornos normativos e o que pode ser exigido do convenente e dos terceiros beneficiários dos desembolsos. Como se sabe, nos contratos administrativos, a contratada não tem a obrigação de prestar contas, nem de demonstrar a destinação dada aos recursos recebidos. A ela compete executar o objeto pactuado, auferindo, em contrapartida, uma remuneração paga pelo poder público.20. Em regra, o recebimento dos valores nas relações contratuais só ocorre após a demonstração da realização da etapa física. Digo em regra porque algumas legislações autorizam, em hipóteses excepcionais, a antecipação de pagamentos, como é o caso do próprio Programa Cisternas, em que se permite o adiantamento de até 30% do valor do contrato firmado com entidades sem fins lucrativos (art. 14, III, da Lei 12.873/2013, c/c art. 6° do Decreto 8.038/2013, este último já revogado, mas vigente à época dos fatos). A justificativa, neste caso, é que as contratadas, por não terem fins lucrativos, não dispõem de capital de giro para suportar as despesas para, só depois, auferir receita.21. Nos convênios, por sua vez, o fluxo financeiro é diferente. Em regra, os valores são transferidos ao convenente previamente à realização do objeto, mas a beneficiária submete-se ao dever de prestar contas e comprovar a destinação dada à verba pública.22. No caso concreto, tanto a legislação quanto o termo de convênio mencionam que a convenente poderia firmar contratos. Para a execução do Programa Cisternas, a Lei 12.873/2013 autorizou que os parceiros do Governo Federal (no caso, o Estado do Piauí e o Emater/PI) pudessem contratar entidades privadas sem fins lucrativos, mediante a realização de chamada pública das entidades previamente credenciadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social (art. 13). Teor semelhante constou no termo pactuado (peça 11):[...]23. A despeito do nomen iuris "contrato", verifico que o plano de trabalho do convênio informava que os convenentes firmariam subconvênios. No mesmo sentido, o termo de referência que deu origem às contratações continha diversos dispositivos típicos dos convênios (peça 202). A contratada tinha, por exemplo, as seguintes obrigações: i) receber os recursos financeiros em conta bancária específica vinculada ao objeto do Convênio 3/2012; ii) manter atualizada a escrituração contábil específica dos atos relativos à execução, para fins de monitoramento, fiscalização, acompanhamento e avaliação dos resultados obtidos; iii) promover sob sua responsabilidade as cotações de preços dos bens e serviços adquiridos, demonstrando e justificando, expressamente, a opção utilizada; e iv) aplicar os recursos financeiros em consonância com o Plano de Trabalho. Ao Emater/PI, competia receber os documentos referentes à aplicação dos valores liberados e executados, bem como analisar as prestações de contas parciais e finais, emitindo parecer quanto à execução física e financeira, em especial quanto à correta e regular aplicação dos recursos.24. Nem todos os contratos assinados com as entidades mencionadas no parágrafo sexto constam dos autos. A bem da verdade, [...] localizei apenas os vínculos das quatro entidades responsáveis pela construção das cisternas de segunda água. Neles, consta que: i) a comprovação da realização da meta física e da aplicação financeira referente ao valor repassado na primeira parcela deveria ser feita antes da liberação da segunda parcela e assim sucessivamente; ii) o uso da verba pública deveria obedecer às regras previstas na Portaria Interministerial 507, de 24 de novembro de 2011 (vigente à época dos fatos); iii) o extrato bancário da conta corrente específica, a ser aberta pela contratada no Banco do Brasil S.A., deveria ser apresentado todos os meses à contratante (Emater/PI), em conjunto com os comprovantes da aplicação dos repasses financeiros; e iv) os documentos comprovantes da aplicação dos recursos na execução do objeto contratual deveriam observar as normas previstas para a prestação de contas de convênios.25. Há fortes indícios de que as demais contratadas também tinham obrigações típicas de convênios, como o dever de prestar contas dos recursos recebidos. Nesse caso, as entidades contratadas para a construção das cisternas de 1ª água [...] poderiam ser responsabilizados solidariamente com os gestores públicos. Afinal, a falta de documentos da execução financeira também poderia ser imputada a elas.26. Contudo, ao menos em relação a essas três instituições, faltam evidências inequívocas do tipo de obrigação a que estavam sujeitas. Como já mencionei, sequer os contratos firmados com o Emater/PI estão juntados aos autos, de modo que julgo temerário inferir que todos os instrumentos seriam semelhantes àquele assinado pelos representantes das entidades contratadas para a construção das cisternas de segunda água.[...]29. Com os elementos constantes dos autos, é notório que os diretores-gerais do Emater/PI, mesmo assumindo a obrigação de comprovar a regular execução financeira de todo o ajuste (aqui incluindo as cisternas de primeira e de segunda águas), deixaram de apresentar as notas fiscais das contratadas e não realizaram a necessária conciliação bancária, isto é, não lograram êxito em se desincumbir desse ônus. Especificamente em relação aos contratos para a construção das cisternas de segunda água, cujos instrumentos estão juntados nos autos, não foram apresentados, dentre outros, os extratos bancários mensais das quatro contas abertas pelas contratadas, nem os comprovantes das despesas realizadas por elas.30. Se não bastasse, a construção das cisternas de segunda água não está comprovada.31. Por sinal, também estão presentes nos autos elementos suficientes para responsabilizar as entidades contratadas para a construção dessas cisternas [...]. Afinal, não se tem notícias de que elas entregaram ao Emater/PI os documentos da execução financeira - obrigação estipulada nos contratos -, nem conseguiram demonstrar a implantação das cisternas.32. Mesmo se entendêssemos que a relação mantida com o Emater/PI era de natureza contratual, ainda assim poderiam ser responsabilizadas, pois foram beneficiárias de vultosos pagamentos sem que houvesse a correspondente contrapartida em serviços de qualidade (construção das cisternas).33.Portanto, entendo que o processo está em condições de julgamento do mérito em relação aos jurisdicionados que foram citados pelo Tribunal (rol indicado no parágrafo 15 deste voto).[...]35.  Em respostas semelhantes, até porque representados pelo mesmo procurador, os ex-diretores gerais [do Emater/PI] alegaram, em apertada síntese: i) a ilegitimidade passiva, dado que não executaram o projeto, mas apenas agiram na condição de meros repassadores de recursos às entidades executoras; ii) a ausência de responsabilidade pela prestação de contas, que pertenceria às entidades executoras; iii) a inexistência de provas de que tenham agido com desonestidade, bem como a caracterização da boa-fé processual, dado que não se furtaram de fornecer os documentos do convênio em questão; e iv) a ausência de dano ao erário ou de enriquecimento ilícito dos gestores ou das entidades.[...]39. Essas questões foram devidamente refutadas pelas instâncias precedentes, cujos fundamentos incorporo como razões de decidir, sem prejuízo das considerações lançadas neste voto. Divirjo da unidade técnica tão somente quanto à análise da natureza jurídica dos vínculos firmados pelas entidades executoras com o Emater/PI, pois, a meu ver, sobeja a união de esforços para atingimento de interesses comuns, objetivo típico dos convênios.40. A preliminar de ilegitimidade passiva não merece acolhimento. Os diretores-gerais do Emater/PI não eram meros repassadores de recursos às entidades executoras, mas responsáveis pela execução dos dois tipos de cisternas e pela demonstração da correta aplicação dos recursos federais.41. O termo de convênio firmado com o Governo Federal não deixa dúvidas de que a autarquia estadual e seus dirigentes deveriam: i) construir cisternas no Estado do Piauí, atendendo às diretrizes do documento referência (subcláusula 2.2.1); ii) responder pela qualidade técnica das cisternas construídas (subcláusula 2.2.4); iii) apresentar a prestação de contas, com observância do prazo e da forma estabelecida nos normativos vigentes à época (subcláusula 2.2.11); iv) inserir e manter atualizadas no Sistema de Informações Gerenciais do Programa de Cisternas informações referentes a cada unidade construída e a cada família beneficiária (subcláusula 2.2.13); e v) adotar todas as medidas necessárias à correta execução do convênio (subcláusula 2.2.21). Como todos esses itens foram descumpridos, não se pode afastar a responsabilidade dos gestores máximos da convenente.42. Do mesmo modo, rejeito a alegação de que não possuíam qualquer responsabilidade pela prestação de contas. No caso concreto houve dois tipos de delegação: em um primeiro momento, o Governo Federal transferiu recursos ao governo estadual para que as cisternas e as demais atividades acessórias fossem construídas; depois, o Emater/PI dividiu o objeto em lotes e promoveu acertos com sete organizações sem fins lucrativos. Ou seja, ainda que as ações tenham sido subdelegadas, a responsabilidade do convenente perante o poder concedente se mantém intacta. Em outras palavras, a autarquia estadual continua respondendo pela prestação de contas e pela execução física do objeto.43. Nesse sentido caminha a jurisprudência pacífica desta Corte. Por exemplo, nos Acórdãos 4.188/2016-2ª Câmara, 4.135/2009-1ª Câmara, 1.356/2008-Plenário, 2.713/2008-Plenário, 3.018/2019-1ª Câmara e 11.302/2020-1ª Câmara, o Tribunal entendeu que a responsabilidade pela execução do objeto do convênio e pela prestação de contas é do ente convenente, e não de terceiros que com ele firmaram subconvênios objetivando a utilização dos recursos federais transferidos, não sendo possível, assim, afastar a responsabilidade da entidade estadual convenente, ainda que a falha seja atribuível, em alguma medida, a terceiros signatários dos subconvênios em suas respectivas prestações de contas.44. Para que o agente público seja responsabilizado no âmbito desta Corte, é necessário que se estabeleça o liame causal entre a sua conduta irregular e o débito apurado. A comprovação da má-fé ou da desonestidade é desnecessária, basta o resultado danoso ao Erário, o elemento subjetivo e o vínculo causal, requisitos presentes no caso concreto.45. O dano está comprovado em razão de problemas na execução financeira da construção das cisternas de 1ª e 2ª águas e em razão da inexecução física dessa segunda parte. A conduta culposa está devidamente caracterizada, visto que os diretores-gerais negligenciaram as obrigações assumidas, deixando desamparados os beneficiários, pessoas notoriamente de baixa renda. O vínculo causal é evidente. Afinal, a verba federal foi transferida para a realização de um objeto determinado e os gestores estavam cientes de que deveriam demonstrar a destinação dada. Ao assim não procederem, devem ressarcir os cofres públicos.46. A documentação entregue pelos diretores-gerais não esclarece as irregularidades em apuração. Não contestam os relatórios de inspeção do poder concedente - até porque seus anexos contêm registros fotográficos inequívocos da inexecução das cisternas de segunda água -, não trazem todos os comprovantes de despesa, nem se preocupam em realizar a conciliação bancária.Acórdão:9.1. julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, as contas dos [ex-diretores-gerais do Emater/PI e das entidades subconvenentes], condenando-os ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculadas a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU:[...]9.2. aplicar aos responsáveis [ex-diretores-gerais do Emater/PI e entidades subconvenentes], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 [...]: