Acórdão 1156/2021
Voto:Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada, pelo Fundo Nacional de Saúde - FNS, em decorrência da identificação, em auditoria realizada pelo Denasus, de irregularidades na aplicação, pela [sociedade empresarial], de recursos do SUS no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), no período de março/2013 a agosto/2014.2.Nos termos do art. 93 do Decreto-Lei 200/1967, quem quer que utilize dinheiros públicos ficará obrigado a justificar seu bom e regular emprego, mediante a apresentação de elementos suficientes e idôneos.3.No entanto, segundo se depreende dos autos, tal obrigação não foi cumprida pela [sociedade empresarial] e sua dirigente em relação a parte dos recursos do SUS no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), tendo em vista a identificação, em auditoria do Denasus: (i) da falta de apresentação de notas fiscais comprovando a aquisição de medicamentos dispensados; (ii) de cupons fiscais vinculados sem assinatura, sem receitas ou falta de reconhecimento pelos titulares dos CPFs, bem como declaração destes de não fazerem uso de medicamentos do programa e não serem portadores das patologias indicadas; e (iii) de registros de dispensação de medicamentos em nome de pessoas falecidas e registros de dispensação de medicamentos em nome de funcionários e/ou responsáveis legais do estabelecimento auditado, sem a devida comprovação legal (vide relatório constante da peça 19). Tal quadro persistiu sem saneamento mesmo após diligências nesse sentido levadas a efeito pelo Denasus, conduzindo a que fosse instaurada esta Tomada de Contas Especial. Na TCE, concluiu-se por responsabilizar solidariamente a [sociedade empresarial] e sua dirigente, a Sra. [responsável], pelos valores impugnados em questão.4.Já no âmbito desta Casa, a instrução inicial, a cargo da Secex-TCE (peça 33), concluiu, em consonância com a Súmula TCU 286, propondo a citação solidária da [sociedade empresarial] e de sua dirigente, a Sra. [responsável], pelos valores em questão, em razão das correspondentes irregularidades apontadas.5.Embora citadas de forma regular e válida (vide peças 36/39), em plena conformidade com os normativos acerca da matéria, referidas responsáveis, ainda que comparecendo aos autos para deles requerer e obter vistas (peças 40/43), permaneceram silentes, não oferecendo defesa ou recolhendo o débito a elas imputado, restando, portanto, caracterizada sua revelia, podendo-se dar prosseguimento ao processo, nos termos do § 3º do art. 12 da Lei nº 8.443/92.6.Ao deixarem de apresentar qualquer elemento com eficácia para elidir as irregularidades a elas imputadas, a [sociedade empresarial] e a Sra. [responsável] deixaram que persistisse a situação já antes configurada, atinente às irregularidades apontadas pela auditoria do Denasus na aplicação de recursos do SUS no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB).7.Em nova instrução, a Secex-TCE defende que, embora a instrução exordial haja arrolado como responsáveis a empresa individual solidariamente com a sua responsável, não seria adequado imputar débito e aplica multa a firma individual juntamente com sua titular, sob pena de bis in idem, presente a confusão patrimonial entre o empresário e a firma individual, e uma vez que essa não possui personalidade jurídica própria, de modo que a condenação em débito e a aplicação de sanção deveriam recair apenas sobre o empresário individual.8.De minha parte, no entanto, seguindo a mesma linha de argumentação que desenvolvi quando da prolação dos Acórdãos 11855/2019, 9385/2020, 12451/2020, 12515/2020 e 13411/2020, todos da 1ª Câmara, defendo que a solidariedade, in casu, não importaria em bis in idem no tocante ao dano, porquanto obriga todos à mesma dívida, podendo ela ser cobrada integralmente de um ou de ambos, nos termos da codificação civil (arts. 264 e 265 do CC). Ainda que se alegue serem a firma e o empresário a mesma pessoa (em termos jurídicos), não haveria óbices a que condenação, justamente por esse motivo, recaia sobre ambos, solidariamente. Ora, recebeu a firma individual, e geriu o seu empresário individual, o que faria incidir o disposto no art. 16, § 2º, da Lei 8.443/1992. E o caso é análogo à situação descrita na Súmula TCU 286, muito embora ali se refira a transferências voluntárias.9.Além do mais, a existência de um CNPJ para a firma individual, embora não importe em personalidade jurídica distinta da do empresário, pode resultar em distinta propriedade de bens, ao menos nos cadastros de diversas entidades, como bancos (contas bancárias distintas), cartórios de registro de imóveis e departamentos de trânsito (veículos). Assim, em caso de não recolhimento espontâneo do débito, a condenação solidária da firma detentora do CNPJ e do empresário detentor do CPF conferirá maior eficácia na busca de bens e no ressarcimento em fase de execução da dívida. No caso de uma execução, isso se evidencia mais facilmente porque a pesquisa por bens se dá, em regra, mediante o CNPJ ou o CPF informados. Como bem observado pelo Ministro Ubiratan Aguiar, no voto condutor do Acórdão 615/2008 - 2ª Câmara, em que pese se tratar de uma mesma personalidade jurídica, há distinção entre os cadastros perante a Receita Federal.10.No caso da multa, contudo, não há que se falar em solidariedade, por se tratar de sanção, à qual incide o princípio da individualização da pena. Em assim sendo e uma vez que "a empresa individual não tem personalidade jurídica diversa e separada do titular, constituindo-se como única pessoa com único patrimônio" e que "nas empresas individuais, não se faz distinção entre o patrimônio da empresa e o da pessoa física do sócio único", penso que, no tocante à multa proporcional, não deve ela incidir individualmente sobre um e outro.11.Sendo a firma e o empresário uma única pessoa, cabe aplicar multa apenas a um deles, sob pena de bis in idem, ou seja, sob pena de dupla sanção a um mesmo indivíduo, a uma mesma personalidade jurídica, já que não é distinta como ocorre nas sociedades, e a incidir sobre um mesmo conjunto de bens na eventual execução. Aqui, penso, incidir o raciocínio empreendido no Acórdão 2.737/2013 - Plenário, Relator Ministro José Jorge.12.No caso examinado, penso que a multa deva incidir sobre aquela que exerceu a atividade empresarial, pois o empresário, pessoa natural, se confunde com a firma individual e uma vez que a inscrição do empresário no registro público não cria outra personalidade jurídica, distinta da pessoa natural, como ocorre nas sociedades, para as quais o art. 985 do Código Civil dispõe ser adquirida a personalidade jurídica com a inscrição, no registro próprio e na forma da lei, dos atos constitutivos.13.Ressalto que a situação aqui abordada, em função de abordar empresária individual, difere das empresas individuais de responsabilidade limitada, conhecidas como EIRELI, às quais se aplicam, no que couber, as regras previstas para as sociedades limitadas (cf. o novel art. 980-A, § 6º, do Código Civil).14.Feita a ressalva quanto à responsabilização, tendo em vista o quadro e também não vislumbrando indícios de boa-fé das citadas, alinho-me essencialmente, quanto ao mais, às conclusões da unidade instrutiva, cujas análises incorporo às minhas razões de decidir, e entendo presentes os requisitos para que estas contas sejam julgadas irregulares e em débito as responsáveis, devendo, ainda, aplicar-se a multa do art. 57 à Sra. [responsável] e remeter-se cópia da documentação pertinente à Procuradoria da República no Estado do Maranhão.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas da [responsável] (CPF [...] e CNPJ [...]), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, e §2º, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei e com os arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III do Regimento Interno, e condená-la, ao pagamento das quantias discriminadas no quadro a seguir [...]:9.2. aplicar à responsável Sra. [responsável] a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) [...];