Acórdão 1939/2021
Voto:Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, formulada pela empresa [representante], acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 24.019/2020, conduzido pela Secretaria Municipal de Administração de Natal/RN, cujo objeto é o fornecimento de refeições e lanches para servidores, pacientes e seus respectivos acompanhantes, nas unidades de pronto atendimento, hospitais e demais serviços da rede municipal de saúde de Natal/RN.2. A contratação foi custeada com recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde (Fonte 121400 - Transferências Fundo a Fundo de Recursos do SUS Provenientes do Governo Federal).3. O objeto foi dividido em oito itens e o critério de julgamento adotado foi o de menor preço global. O certame foi adjudicado à empresa [vencedora], pelo valor de R$ 10.198.000,00, e a ata de registro de preços foi assinada em 28/5/2020 (peça 12). Porém o contrato firmado com essa empresa foi rescindido em 14/1/2021, em razão de descumprimentos da contratada.4. Na sequência, a administração municipal convocou a empresa [convocada], que estava no cadastro de reserva, com quem firmou nova ata de registro de preços, com vigência até 28/5/2021, e com a qual assinou o Contrato 28/2021, em 30/3/2021. Todavia, referido contrato foi rescindido em 16/4/2021.5. Em resumo, a representante alegou que o município teria reaberto o pregão para a contratação da empresa em cadastro de reserva, sem amparo legal, quando deveria simplesmente ter convocado a empresa cadastrada para fornecimento nas mesmas condições fixadas na ata de registro de preços. A reabertura da licitação teria propiciado a alteração dos valores de itens, o que estaria impondo à Administração o risco de superfaturamento, já que o critério de julgamento foi o de menor preço global.[...]13. Acerca do oferecimento de preços unitários distintos dos previstos no cadastro de reserva (item 22.3.3, peça 31), a Selog discordou do raciocínio apresentado pelos defendentes no sentido de que o que importava era apenas o preço final global, e não os valores unitários. Amparada na legislação correlata, em precedentes deste Tribunal, e em excertos de doutrina especializada, a unidade instrutora pontuou que não apenas o valor global, mas também os preços unitários da empresa convocada em cadastro de reserva deviam ser idênticos aos respectivos valores registrados na ata de registro de preços.[...]29. A respeito da revogação da homologação do pregão para chamamento da empresa [convocada], identifico que a homologação da licitação consiste na ratificação do procedimento licitatório pela autoridade competente, a fim de conferir-lhe validade jurídica. Trata-se, assim, de um atesto da regularidade do que foi até ali produzido, para que se possa encerrar uma das etapas da contratação pública, a licitação.30. Como regra geral, fatos posteriores à licitação impeditivos à execução contratual com a empresa vencedora do certame, ensejadores de situações como o uso do cadastro de reserva, ou a convocação de remanescente (art. 90, §2º, Lei 14.133/2021), não devem interferir no ato que a homologou.31. Por outro lado, é necessário lembrar que a habilitação da empresa em cadastro de reserva é realizada apenas no momento do seu chamamento (art. 12, §3º, Decreto Municipal de Natal/RN 11.005/2016). Portanto, a licitação é reaberta para que sejam examinados os documentos comprovantes de qualificação técnica, econômico-financeira, habilitação jurídica e regularidade fiscal.32. Deste modo, é factível a dúvida quanto à necessidade de revogar a homologação, já que a licitação deve ser retomada. E nesse caso deve-se adicionar o argumento da Secretaria de Administração de Natal/RN, de que a revogação era necessária para proceder ao chamamento no Comprasnet.33. Deste modo, considerando que o procedimento em si não causou prejuízo para a Administração; e considerando que a legislação não é específica quanto à necessidade ou não de revogar a homologação para proceder ao chamamento de empresas em cadastro de reserva; acompanho o entendimento da unidade instrutora, e reputo a acusação improcedente neste ponto.34. Acerca da divergência entre os valores unitários da proposta da empresa [convocada] (cadastro de reserva) em relação aos registrados em ata, não se sustentam os argumentos da empresa e da secretaria municipal de que importaria apenas o valor global.35. No âmbito deste Tribunal, ao tratar de dispensa de licitação para a contratação de remanescente, art. 24, XI, da Lei 8.666/1993, o Acórdão 2.830/2016-TCU-Plenário bem precisou que não apenas o valor global, mas os preços unitários devem ser preservados, cabendo ao remanescente apenas aderir a proposta vencedora, em seus termos integrais.[...]37. Preservadas as diferenças entre a situação analisada na decisão precedente (dispensa de licitação) e o caso concreto (cadastro de reserva em registro de preços), o entendimento quanto às condições a serem observadas para o aproveitamento da licitação deve ser o mesmo.38. A propósito, o Decreto Municipal de Natal/RN 11.005/2016 prevê o registro em cadastro de reserva daqueles licitantes que "aceitarem cotar os bens ou serviços com preços iguais aos do licitante vencedor" (art. 12, II). A melhor interpretação que se pode dar ao dispositivo é de que tanto os preços unitários quanto o global ou do grupo, se for o caso, devem ser observados.39. Vale lembrar que mesmo nos casos de adjudicação pelo menor preço global ou de grupo de itens, durante a etapa licitatória os preços unitários também devem avaliados e submetidos a limites máximos e mínimos (exequibilidade).40. Portanto, não se justificaria o rigor na verificação dos preços unitários durante a licitação, e o seu relaxamento no chamamento do cadastro de reserva.41. Além disso, no caso específico de uma ata de registro de preços, em que a quantidade de cada item individualmente executada é incerta, e pode haver grande diferença em relação ao registrado em ata, é especialmente importante a vinculação dos preços unitários e não apenas do global ou do grupo de itens.42. Existe um risco elevado de que a proposta vencedora da licitação, pelo menor preço global, acabe não se mantendo como a mais vantajosa na execução contratual, em que apenas alguns dos itens serão requisitados. Itens mais vantajosos podem não ser solicitados, enquanto os menos vantajosos sim, resultando em desequilíbrio em desfavor da Administração na vantagem inicialmente concedida pela licitante vencedora.43. Exatamente por essa razão a jurisprudência deste Tribunal é pacífica no sentido de que no sistema de registro de preços a modelagem pelo menor preço global deve ser evitada, utilizada em apenas em último caso e desde que devidamente justificada (ex vi Acórdãos 1650/2020-TCU-Plenário e 1872/2018-TCU-Plenário). Em complemento, este Tribunal também tem compreendido que nos casos de adjudicação pelo menor preço global em atas de registro de preços, não devem ser adquiridos isoladamente itens para os quais a empresa não tenha apresentado o menor lance na licitação (Acórdão 3081/2016-TCU-Plenário).44. O objetivo é evitar que o menor preço do grupo de itens, utilizado como critério de seleção da proposta vencedora, oculte valores individuais de itens desvantajosos, e que possam comprometer a melhor escolha da Administração.45. Pelo mesmo motivo, a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), dispõe que nas licitações para registro de preços, "o critério de julgamento de menor preço por grupo de itens somente poderá ser adotado quando for demonstrada a inviabilidade de se promover a adjudicação por item e for evidenciada a sua vantagem técnica e econômica, e o critério de aceitabilidade de preços unitários máximos deverá ser indicado no edital" (art. 82, §1º).46. Observo que a mesma preocupação que orienta as disposições acima deve permear o aproveitamento da ata de registro de preços para uso do cadastro de reserva. Deste modo, reitero que não apenas o preço global, mas também os unitários registrados em ata devem ser observados na contratação do remanescente, sendo adequada a proposta da unidade instrutora de dar ciência ao órgão acerca da falha verificada.Acórdão:9.3. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à Secretaria Municipal de Administração de Natal/RN sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico para Registro de Preços 24.019/2020, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:[...]9.3.2. contratação da empresa [convocada], em cadastro de reserva, por preços unitários distintos dos registrados na ata de registro de preços, em desacordo com o previsto no art. 12, inciso II, do Decreto Municipal de Natal/RN 11.005/2016, e em contrariedade à jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdão 2.830/2016-TCU- Plenário), que exige a contratação de remanescente pelos mesmos preços unitários do licitante vencedor, e não apenas pelo mesmo valor global;