Acórdão 1921/2019
Voto:Cuidam os autos de representação instaurada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal (Semag) em face de irregularidades identificadas na instituição e no pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade (BEP) na Atividade Tributária e Aduaneira e na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho.[...]6. Extraem-se da Lei 13.464/2017 informações relevantes sobre o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, da Secretaria da Receita Federal:"Art. 6º. São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.  (...) Art. 9º. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será pago em parcelas mensais e sucessivas, de igual valor, a partir do mês posterior ao de sua apuração. (...) § 2º. A partir do mês de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do ato referido no § 3º do art. 6º desta Lei, serão pagos, mensalmente, os valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) aos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) aos ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente. (...) "7. Ao longo dos arts. 16 a 25, a Lei 13.464/2017 estabelece o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho, para os servidores ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho. A norma replica a mesma lógica do Bônus de Eficiência instituído para os servidores da Secretaria da Receita Federal.8. Em linhas gerais, podemos considerar o BEP como um tipo de adicional de remuneração variável, atrelado a um índice de eficiência institucional e uma base de cálculo, a partir de critérios definidos em regulamentação interna. Todavia, até a referida regulamentação, os bônus deveriam ser pagos em valores fixos da ordem de R$ 3 mil para Auditores Fiscais e Auditores do Trabalho e R$ 1,8 mil para Analistas Tributários, conforme determinado pela Lei.9. É importante atentar para essa distinção entre o BEP variável (dependente de regulamentação e de outras medidas, conforme explicitado no relatório) e o BEP fixo (de eficácia imediata e que já vem sendo pago atualmente aos servidores).[...]28. Passo a tratar da irregularidade referente à Exclusão dos Bônus de Eficiência e Produtividade da base de cálculo de contribuição previdenciária, a qual, diferentemente da anterior, atinge a própria parcela que vem sendo recebida a título de BEP fixo.29. A Semag destaca as renúncias de receita previdenciária instituídas pela Lei 13.464/2017:"Art. 14.  O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária. (...) Art. 24.  O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária."30. Esse benefício constitui clara isenção tributária, a qual ocorre quando a lei expressamente dispensa o pagamento do tributo em face de determinado fato gerador que, a priori, estaria abarcado pelas hipóteses de incidência descritas na norma que o institui. A isenção é, assim, causa de exclusão do crédito tributário, uma vez que há ocorrência do fato gerador e, consequentemente, incidência do tributo e nascimento da obrigação tributária, mas não há constituição do crédito tributário, pois a lei criou hipótese de exceção ao dispensar o pagamento do tributo.31. Embora o Ministério da Economia defenda que não se trata de isenção, e sim de hipótese de não incidência tributária, ou seja, de situação que não caracterizaria fato gerador de contribuição previdenciária por não se enquadrar nas hipóteses de incidência descritas na norma, disso não se cuida.[...]37. Assim, considerando que se trata da criação de um benefício fiscal, devem ser aplicadas as disposições normativas que regem esse instituto, em especial as constantes da Constituição Federal (art. 150, § 6º, e art. 113 do ADCT) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 14), bem como da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o ano de 2016 (art. 114).38. Pode-se extrair desse conjunto normativo que o benefício fiscal em questão deveria: (i) ter sido criado por lei específica que regulasse exclusivamente aquela matéria; (ii) estar acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro; (iii) estar acompanhado de demonstração de que tal benefício foi considerado na estimativa de receita da lei orçamentária sem afetar as metas de resultados fiscais ou, alternativamente, apresentar medidas de compensação; e (iv) conter cláusula de vigência de, no máximo, cinco anos.39. A análise demonstra que tais requisitos não foram cumpridos na criação do instituto. Destaco, entretanto, que não se trata aqui de qualquer controle de constitucionalidade de leis em sentido abstrato, mas da mera aplicação das regras de finanças públicas que incidem nessa situação particular.40. Com efeito, o art. 14 da LRF prevê a exigência de adoção de medidas de compensação na hipótese de renúncia de receita realizada sem obedecer propriamente aos requisitos existentes:"Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. (...) § 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso."41. Neste caso, temos caracterizado o suporte fático suficiente para incidir o disposto no art. 14, § 2º, da LRF, situação em que a conclusão é cristalina: o benefício não poderia ter entrado em vigor antes de serem estabelecidas as medidas compensatórias apropriadas.42. Por isso, estou de acordo com a proposta da unidade instrutora de determinar ao Ministério da Economia que, no prazo de trinta dias, estabeleça as medidas de compensação (ou seja, algum aumento de receita proveniente de elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição).43. Do contrário, no meu entender, estarão presentes os requisitos para a aplicação do art. 14, § 2º, da LRF, com a consequente suspensão dos benefícios dali para frente.Acórdão:9.4. determinar ao Ministério da Economia, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, bem como no inciso II do art. 31 da Lei 13.844/2019, combinado com o § 6º do art. 150, e o § 11 do art. 201, ambos da CF/1988, e com o art. 14 da Lei Complementar 101/2000, que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote providências para o estabelecimento de medidas de compensação para a instituição da renúncia de receita previdenciária veiculada pela Lei 13.464/2017, a teor do art. 14 da LRF;[...]9.6. informar ao Ministério da Economia que eventual não implementação das medidas compensatórias exigidas pela legislação, na forma dos subitens 9.4 e 9.5 acima, pode acarretar a incidência do disposto nos arts. 14, § 2º, e 15, da Lei Complementar 101/2000, ensejando a suspensão dos benefícios e pagamentos;