Acórdão 451/2017
Voto:Para melhor compreensão, recordo que, mediante o acórdão 5.339/2011 - 1ª Câmara, o Tribunal conheceu da representação que originou o presente processo, relativa a possíveis irregularidades na aplicação dos recursos do convênio 6000.0027598.06.4, celebrado entre a Petrobras, o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente de Volta Redonda/RJ e o Município de Volta Redonda/RJ para execução de ações voltadas à garantia dos direitos da criança e do adolescente, e, entre outras providências, assinou prazo para que a Petrobras apurasse os fatos e, se fosse o caso, adotasse medidas com o intuito de ressarcir o erário, inclusive por meio de instauração de tomada de contas especial, se preciso.2.Posteriormente, foi editado o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, que, em essência, acolheu os embargos de declaração da Petrobras e redirecionou a determinação para apuração dos fatos e adoção das demais medidas à então Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República - SDH/PR.3.Contra o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, a União, representada pela Advocacia-Geral da União - AGU, apresentou embargos de declaração. Aduziu que a SDH/PR não foi ouvida previamente à determinação e que não haveria competência legal para aquele órgão ou qualquer ente federal atuar na apuração dos fatos, na instauração de tomada de contas especial e na fiscalização da renúncia de receita derivada de doação a um dos fundos estaduais, distrital ou municipais dos direitos da criança e do adolescente.4.Na apreciação daquele recurso, apesar de ter constatado que foi interposto intempestivamente e não suscitou quaisquer dos vícios que esta via recursal visa a suprir (omissão, contradição ou obscuridade), o colegiado entendeu que o assunto merecia ser aprofundado pelo fato de a SDH/PR não ter sido efetivamente ouvida e porque:a) o Tribunal, por meio do acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara, deu entendimento diverso a matéria relativa à competência desta Corte para analisar caso semelhante, e, por intermédio dos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário (citados pela embargante), dispensou entidade federal de cumprir determinação similar à dirigida neste feito à SDH/PR; eb) eventual aceitação dos argumentos da União tem repercussão no prosseguimento do monitoramento das deliberações deste processo, que está sendo feito no TC 017.653/2014-2, assim como do acórdão 2.231/2014 - Plenário e outros que tenham adotado entendimento igual ao contestado nestes embargos.5.Desse modo, foi instaurado, preliminarmente, por meio do acórdão 2.142/2016 - 1ª Câmara, o presente incidente de uniformização de jurisprudência com o objetivo de dirimir a divergência de entendimentos a respeito da competência:a) do TCU para fiscalizar a aplicação dos recursos derivados de renúncia de receita fiscal contemplada no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (art. 260 da Lei 8.069/1990); eb) de órgão federal para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial quanto à utilização dos valores doados a fundos de ente federado.II6.Observo que, considerando, em especial, que o acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara (que concluiu ser o TCU incompetente para fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos fundos dos direitos da criança e do adolescente) foi apreciado em relação, sem produção de relatório e voto pelo relator, o então secretário das Sessões afirmou não existirem, até o momento, precedentes contraditórios que justifiquem a unificação da jurisprudência por decisão do Plenário acerca da matéria em análise; propôs, assim, fosse retomado o exame de mérito do processo.7.Contudo, penso que remanesce a importância de o Plenário tratar do assunto, pois, além dos aspectos indicados no item 4, acima, as normas e a jurisprudência do TCU (ao contrário do que ocorre, por exemplo, com os recursos dos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação básica - Fundeb) não contêm diretrizes específicas sobre a forma de o Tribunal proceder à fiscalização sobre o uso dos recursos dos fundos dos direitos da criança e do adolescente, tendo havido neste processo, inclusive, alterações no entendimento a respeito de qual é o órgão federal responsável para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial na hipótese de dano.8.Além disso, o entendimento a respeito da competência da então SDH/PR para apurar os fatos também foi adotado nos acórdãos 1.070/2014 - 1ª Câmara (TC 008.768/2011-0, que atualmente se encontra arquivado sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 6º, inciso II, da Instrução Normativa 71/2012, pelo longo decurso de tempo antes da citação dos responsáveis) e 2.231/2014 - Plenário (TC 017.484/2012-0, que foi sobrestado, em 4/7/2016, por 180 dias, e aguarda o deslinde deste processo). Neste caso, a retomada da apreciação dos embargos de declaração da União na 1ª Câmara poderia levar a entendimento diferente do externado pelo Plenário no referido acórdão 2.231/2014, da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, o que não seria recomendável.9.Isso porque, a respeito do mérito das questões, após as várias manifestações feitas nos autos, transcritas no relatório precedente, houve convergência nos entendimentos da SecexPrevidência e do MPTCU quanto às seguintes teses, às quais me alinho, com pequena ressalva quanto à parte final da alínea c:a) a competência primária de fiscalizar e de tomar contas relativas a recursos doados a fundos dos direitos da criança e do adolescente é dos órgãos de controle interno do Poder Executivo e dos Conselhos de Direitos, bem como do controle externo exercido pelo Poder Legislativo, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público dos respectivos entes federados titulares dos mencionados fundos;b) o TCU, de forma complementar à atuação dos órgãos de controle interno e externo de municípios e estados, também é competente para fiscalizar a aplicação das renúncias de receitas fiscais da União contempladas no ECA (art. 260), ainda que esses valores passem a compor o orçamento de outro ente da federação;c) a competência do TCU para fiscalizar renúncias de receitas deve ser efetivada, preferencialmente, mediante inspeções e auditorias, estando os gestores dos fundos municipais, estaduais ou distrital, caso tenham recebido doações nos termos da Lei 8.069/1990, e demais entidades que gerenciam tais recursos obrigados a apresentar a respectiva prestação de contas dos recursos federais quando requerida por este Tribunal; ed) a SDH/PR (atual Ministério dos Direitos Humanos, criado pela Medida Provisória 768/2017) deve ser dispensada do cumprimento do subitem 9.2 do acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, ante a ausência de amparo legal para sua atuação no caso.III10.De fato, a partir do exame dos pareceres emitidos e dos fundamentos que subsidiaram a edição dos referidos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara, 6.653/2012 - 2ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário e da consideração de outros aspectos não avaliados anteriormente, vejo que a matéria comporta solução diversa da adotada neste feito.[...]33. No que diz respeito à fiscalização a cargo desta Corte atinente a representações ou denúncias, na ausência de norma própria para regulamentá-las no caso dos fundos em vértice, acrescento que é razoável seguir, por ora, as diretrizes fixadas no acórdão 1.765/2010 - Plenário, igualmente referentes à aplicação dos recursos do Fundeb: "No âmbito da fiscalização da aplicação dos recursos do Fundeb pelo Tribunal de Contas da União, quando se tratar de representação ou denúncia de irregularidade concernente à conformidade de procedimentos administrativos com as normas que os regem e não evidenciada caracterização de dano ao erário federal ou desvio de finalidade, o exame dos fatos deve ser primariamente submetido ao órgão de controle ao qual presta contas o administrador cujos atos estão sendo reputados irregulares, em consonância com o disposto no art. 27 da Lei nº 11.494/2007, e com a regulamentação da atuação deste Tribunal estabelecida na IN TCU nº 60/2009." 34. Ressalto que, mesmo nas hipóteses de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, a citada Instrução Normativa TCU 60/2009 apregoa que cabe ao Tribunal examinar, em cada caso, a relevância das irregularidades identificadas e a materialidade dos prejuízos causados, para decidir se determina a instauração ou conversão do processo em tomada de contas especial (art. 10, § 1º). 35. Neste caso, apesar da discordância da União quanto à competência da então SDH/PR para cumprir o deliberado, registro que o órgão empreendeu esforços e efetuou vistoria in loco para avaliar a execução do convênio 6000.0027598.06.4 (peça 29 do TC 017.653/2014-2). O relatório da fiscalização ainda não foi analisado pela unidade técnica, razão pela qual, ao invés de se encerrar o processo de monitoramento, é adequado remeter a solução do caso para momento posterior ao pronunciamento técnico naquele processo, que deve ocorrer com brevidade em face do longo tempo decorrido desde os fatos. Para tanto, é oportuno juntar cópia da deliberação a ser adotada àqueles autos, assim como ao TC 017.484/2012-0, mencionado no item 8 deste voto, para subsidiar as instruções. Acórdão:9.1. deixar assente o entendimento de que:[...]9.1.4. quando se tratar de representação ou denúncia a respeito de irregularidade concernente à conformidade de procedimentos administrativos adotados pelos gestores dos referidos fundos com as normas que os regem e não estiverem evidenciados indícios de dano ao erário federal ou desvio de finalidade, o exame dos fatos deve ser primariamente submetido ao órgão de controle ao qual presta contas o administrador cujos atos estão sendo reputados irregulares, em consonância com o subitem 9.1.1, retro;