Acórdão 451/2017
Voto:Para melhor compreensão, recordo que, mediante o acórdão 5.339/2011 - 1ª Câmara, o Tribunal conheceu da representação que originou o presente processo, relativa a possíveis irregularidades na aplicação dos recursos do convênio 6000.0027598.06.4, celebrado entre a Petrobras, o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente de Volta Redonda/RJ e o Município de Volta Redonda/RJ para execução de ações voltadas à garantia dos direitos da criança e do adolescente, e, entre outras providências, assinou prazo para que a Petrobras apurasse os fatos e, se fosse o caso, adotasse medidas com o intuito de ressarcir o erário, inclusive por meio de instauração de tomada de contas especial, se preciso.2.Posteriormente, foi editado o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, que, em essência, acolheu os embargos de declaração da Petrobras e redirecionou a determinação para apuração dos fatos e adoção das demais medidas à então Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República - SDH/PR.3.Contra o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, a União, representada pela Advocacia-Geral da União - AGU, apresentou embargos de declaração. Aduziu que a SDH/PR não foi ouvida previamente à determinação e que não haveria competência legal para aquele órgão ou qualquer ente federal atuar na apuração dos fatos, na instauração de tomada de contas especial e na fiscalização da renúncia de receita derivada de doação a um dos fundos estaduais, distrital ou municipais dos direitos da criança e do adolescente.4.Na apreciação daquele recurso, apesar de ter constatado que foi interposto intempestivamente e não suscitou quaisquer dos vícios que esta via recursal visa a suprir (omissão, contradição ou obscuridade), o colegiado entendeu que o assunto merecia ser aprofundado pelo fato de a SDH/PR não ter sido efetivamente ouvida e porque:a) o Tribunal, por meio do acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara, deu entendimento diverso a matéria relativa à competência desta Corte para analisar caso semelhante, e, por intermédio dos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário (citados pela embargante), dispensou entidade federal de cumprir determinação similar à dirigida neste feito à SDH/PR; eb) eventual aceitação dos argumentos da União tem repercussão no prosseguimento do monitoramento das deliberações deste processo, que está sendo feito no TC 017.653/2014-2, assim como do acórdão 2.231/2014 - Plenário e outros que tenham adotado entendimento igual ao contestado nestes embargos.5.Desse modo, foi instaurado, preliminarmente, por meio do acórdão 2.142/2016 - 1ª Câmara, o presente incidente de uniformização de jurisprudência com o objetivo de dirimir a divergência de entendimentos a respeito da competência:a) do TCU para fiscalizar a aplicação dos recursos derivados de renúncia de receita fiscal contemplada no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (art. 260 da Lei 8.069/1990); eb) de órgão federal para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial quanto à utilização dos valores doados a fundos de ente federado.II6.Observo que, considerando, em especial, que o acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara (que concluiu ser o TCU incompetente para fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos fundos dos direitos da criança e do adolescente) foi apreciado em relação, sem produção de relatório e voto pelo relator, o então secretário das Sessões afirmou não existirem, até o momento, precedentes contraditórios que justifiquem a unificação da jurisprudência por decisão do Plenário acerca da matéria em análise; propôs, assim, fosse retomado o exame de mérito do processo.7.Contudo, penso que remanesce a importância de o Plenário tratar do assunto, pois, além dos aspectos indicados no item 4, acima, as normas e a jurisprudência do TCU (ao contrário do que ocorre, por exemplo, com os recursos dos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação básica - Fundeb) não contêm diretrizes específicas sobre a forma de o Tribunal proceder à fiscalização sobre o uso dos recursos dos fundos dos direitos da criança e do adolescente, tendo havido neste processo, inclusive, alterações no entendimento a respeito de qual é o órgão federal responsável para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial na hipótese de dano.8.Além disso, o entendimento a respeito da competência da então SDH/PR para apurar os fatos também foi adotado nos acórdãos 1.070/2014 - 1ª Câmara (TC 008.768/2011-0, que atualmente se encontra arquivado sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 6º, inciso II, da Instrução Normativa 71/2012, pelo longo decurso de tempo antes da citação dos responsáveis) e 2.231/2014 - Plenário (TC 017.484/2012-0, que foi sobrestado, em 4/7/2016, por 180 dias, e aguarda o deslinde deste processo). Neste caso, a retomada da apreciação dos embargos de declaração da União na 1ª Câmara poderia levar a entendimento diferente do externado pelo Plenário no referido acórdão 2.231/2014, da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, o que não seria recomendável.9.Isso porque, a respeito do mérito das questões, após as várias manifestações feitas nos autos, transcritas no relatório precedente, houve convergência nos entendimentos da SecexPrevidência e do MPTCU quanto às seguintes teses, às quais me alinho, com pequena ressalva quanto à parte final da alínea c:a) a competência primária de fiscalizar e de tomar contas relativas a recursos doados a fundos dos direitos da criança e do adolescente é dos órgãos de controle interno do Poder Executivo e dos Conselhos de Direitos, bem como do controle externo exercido pelo Poder Legislativo, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público dos respectivos entes federados titulares dos mencionados fundos;b) o TCU, de forma complementar à atuação dos órgãos de controle interno e externo de municípios e estados, também é competente para fiscalizar a aplicação das renúncias de receitas fiscais da União contempladas no ECA (art. 260), ainda que esses valores passem a compor o orçamento de outro ente da federação;c) a competência do TCU para fiscalizar renúncias de receitas deve ser efetivada, preferencialmente, mediante inspeções e auditorias, estando os gestores dos fundos municipais, estaduais ou distrital, caso tenham recebido doações nos termos da Lei 8.069/1990, e demais entidades que gerenciam tais recursos obrigados a apresentar a respectiva prestação de contas dos recursos federais quando requerida por este Tribunal; ed) a SDH/PR (atual Ministério dos Direitos Humanos, criado pela Medida Provisória 768/2017) deve ser dispensada do cumprimento do subitem 9.2 do acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, ante a ausência de amparo legal para sua atuação no caso.III10.De fato, a partir do exame dos pareceres emitidos e dos fundamentos que subsidiaram a edição dos referidos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara, 6.653/2012 - 2ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário e da consideração de outros aspectos não avaliados anteriormente, vejo que a matéria comporta solução diversa da adotada neste feito.[...]26.Quanto ao papel do atual Ministério dos Direitos Humanos, a solução deve-se assemelhar à dada a processos relacionados aos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação básica, em que as deliberações do Tribunal invocadas pela União nos embargos foram pela ausência de competência do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE para apurar as irregularidades verificadas naqueles fundos (acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário).27.A propósito, registro que, após a conclusão do processo administrativo 00405.000166/2006-77, mencionado na proposta de deliberação do acórdão 2.876/2010 - Plenário, não obstante ter sido mantido entendimento sobre o interesse da União nas causas referentes à malversação dos recursos do Fundeb, a Procuradoria-Geral da União e a Procuradoria-Geral Federal estabeleceram que não compete à União ou ao FNDE propor ação de execução relacionada aos acórdãos do Tribunal de Contas da União ou outras ações visando, especificamente, ao ressarcimento de valores à conta do FUNDEB/FUNDEF, tendo em vista a titularidade do crédito (que é do Município/Estado) e o disposto no art. 6º do CPC, no caput do art. 131 da Constituição Federal e no art. 1º da LC 73/93. (Portaria Conjunta 1, de 12/2/2014).28.Relativamente à citada falta de competência do FNDE para atuar no caso, os seguintes trechos do voto condutor do acórdão 3.327/2010 - 1ª Câmara são bem elucidativos e, na falta de regulamentação sobre o tema, podem ser aplicados analogicamente à situação do Ministério dos Direitos Humanos, até porque, nos casos dos fundos dos direitos da criança e do adolescente, sequer há complementação de recursos da União:4. A percuciente análise de mérito empreendida pela Secretaria de Recursos - Serur, cujos elementos incorporo às minhas razões de decidir, logrou demonstrar que assiste razão ao recorrente, em vista dos argumentos e documentos que apresentou justificarem a pretendida reformulação do acórdão no que tangue à fiscalização, por parte do FNDE, da aplicação dos recursos do FUNDEB.5. Como se pode verificar, não cabe, de fato, àquele fundo, a fiscalização do emprego dos recursos repassados ao FUNDEB, vez que sua transferência, por ser de forma automática, como bem observa a unidade técnica, retira da União a titularidade dos recursos, elimina sua ingerência sobre os mesmos, se tornado, consequentemente, desnecessária a fiscalização e o exame da prestação de contas.6. Por outro lado, ao deixarem esses recursos de pertencer ao patrimônio federal após sua transferência, a fiscalização de sua aplicação e o exame de suas respectivas contas passa para a alçada dos Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, conforme o ente governamental beneficiado, de acordo como o contido nos arts. 70 e 71 da Constituição Federal e no inciso II do art. 26 da Lei nº 11.494, de 20/6/2007, que regulamenta o FUNDEB.7. Entretanto, ressalve-se que, quanto às atribuições a cargo dos órgãos federais, especialmente em relação à complementação da União, a fiscalização é de competência do TCU, conforme o inciso III do art. 26 da mencionada Lei nº 11.494/2007 e a Instrução Normativa TCU nº 60, de 4/11/2009, que disciplina a matéria no âmbito desta Corte de Contas. (...) 29.Desse modo, ainda que não se pretenda esgotar a discussão sobre a melhor forma de atuação do Tribunal no caso concreto, as deliberações anteriormente mencionadas servem de base para concluir pela ausência de competência do atual Ministério dos Direitos Humanos para apurar as irregularidades objeto deste processo.[...]32.Resta apenas consignar os entendimentos resumidos no item 9 deste voto, com os ajustes necessários. Como consequência natural daqueles, o Ministério dos Direitos Humanos ficará dispensado de dar cumprimento à determinação que lhe foi dirigida por meio do citado 1.071/2014 - 1ª Câmara, o que torna prejudicado o exame dos embargos de declaração em tela.Acórdão:9.1. deixar assente o entendimento de que:9.1.5. não está prevista, no ordenamento jurídico pátrio, a competência de órgão ou entidade do Poder Executivo Federal para atuar na apuração de irregularidades e na instauração de tomada de contas especial referente à utilização de valores doados, com base no art. 260 do ECA, aos fundos dos direitos da criança e do adolescente de entes federados.