Acórdão 7421/2016
Pesquisa:Voto: Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério do Turismo em razão do não encaminhamento de toda a documentação exigida para a prestação de contas dos recursos repassados à [entidade] por força do Convênio 154/2008 (Siafi 628577), celebrado com o Ministério do Turismo (MTur), cujo objeto era a implementação do projeto 12º Mês do Orgulho GLBT de São Paulo (peça 1, p. 375-97).2.Para a consecução da aludida avença foi previsto o aporte de R$ 333.700,00 (trezentos e trinta e três mil e setecentos reais), dos quais R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) cabiam à União e o restante à contrapartida da entidade convenente. Os recursos foram transferidos em parcela única e foram creditados na conta específica em 22/7/2008. O convênio vigeu de 16/5/2008 a 2/10/2008 e previa a apresentação da prestação de contas até 1/12/2008.3.No âmbito desta Corte de Contas, autorizei, inicialmente, a realização de diligências junto às Secretarias de Fazenda do Município de Porto Alegre e do Estado do Rio Grande do Sul visando certificar a regularidade de documentos fiscais apresentados na prestação de contas da avença. Da mesma forma, ordenei a promoção de diligência junto ao Ministério da Cultura, à Petrobrás S.A. e à Caixa Econômica Federal, com o objetivo de apurar a existência de outras fontes de custeio do evento em exame.4.Após o saneamento dos autos, determinei a promoção das seguintes audiências (peça 33):4.1.Do Sr. [responsável 1], então Secretário Nacional de Políticas de Turismo, tendo em vista a (...) aprovação, em 16/5/2008, do projeto para realização do 12º Mês do Orgulho GLBT de São Paulo, cuja parada estava prevista para o dia 25/5/2008, sem a devida antecedência e adoção das medidas cabíveis para garantir o cumprimento do cronograma de desembolso, em infringência ao princípio da razoabilidade e ao art. 2º da Lei 9.784/1999, resultando na celebração do Convênio 154/2008, Siafi 628577, em que se verificou repasse de recursos 54 dias depois da data de realização do evento e em prorrogação de vigência do ajuste quando já não era mais possível a execução do objeto, em descumprimento à cláusula terceira, inciso I, alínea b, do termo de convênio.[...]10.No que se refere à audiência encaminhada ao Sr. [responsável 1], o Secretário Nacional de Políticas de Turismo alegou, em síntese, que:a) a Instrução Normativa - STN 1/1997 veda a transferência de recursos fora da vigência do convênio, mas admite a prorrogação "de oficio" de seu prazo quando houver atraso na transferência de recursos;b) o repasse não está vinculado (...) aos prazos de execução, mas ao cronograma de execução atrelado às disponibilidades financeiras;c) em dez dias havia tempo suficiente para o efetivo cumprimento das etapas de pagamento e liquidação da despesa do ajuste;d) o atraso na liberação dos recursos financeiros pela concedente deu-se em função da dinâmica da execução do Orçamento da União;e) era comum que as tratativas informais relativas aos convênios se iniciassem com razoável antecedência, porém, a autuação do processo administrativo somente ocorria, posteriormente, após discussões com a área técnica;f) as circunstâncias em análise não prejudicaram a execução do convênio;g) no segmento de organização de eventos, é praxe que os (...) fornecedores cumpram os seus contratos de serviços e aguardem o tempo necessário para serem efetivamente pagos;h) o atraso na liberação dos recursos por si só não constitui infração às normas;i) a transferência dos recursos ocorreu dentro do prazo de vigência do convênio; ej) não houve qualquer ação ou omissão dolosa ou culposa e que não agiu de má-fé.11.A unidade técnica analisou os argumentos supramencionados e concluiu que eles deveriam ser rejeitados, tendo em vista as razões de direito trazidas no Acórdão 7307/2013 - 1ª Câmara (transcreveu). Por isso, propôs a aplicação de multa ao Sr. [responsável 1].12.O Ministério Público junto ao TCU aquiesceu o referido encaminhamento, tendo ressalvado apenas a necessidade de as contas da Sra. [responsável 2] e do Sr. [responsável 3] também serem julgadas irregulares e de serem mantidas as datas dos débitos contidos nos ofícios de citação dos responsáveis, para evitar questionamentos quanto ao atendimento dos princípios do contraditório e da ampla defesa.13.Feito esse necessário resumo, passo a decidir.[...]20.Nesse ponto, julgo conveniente tecer considerações sobre o repasse dos recursos do convênio após a realização do evento para o qual se destinava. Conforme apurado pela unidade técnica, a avença foi celebrada em 16/5/2008, o evento consignado no objeto ocorreu em 25/5/2008 e os recursos foram transferidos em 22/7/2008, após a realização do evento, mas dentro do prazo de vigência do ajuste que se encerrava em 2/10/2008.21.Embora seja desejado que a celebração de um convênio e o repasse dos recursos ocorram em datas compatíveis com a execução de seu objeto, especialmente em avenças destinadas à realização de eventos com data certa, tais fatos por si sós não implicam a imputação de débito por perda de nexo causal, uma vez que, em tese, as despesas podem ser realizadas no período do evento e somente pagas posteriormente, quando da transferência dos valores pelo órgão concedente.22.Sobre o tema, julgo pertinente transcrever as seguintes considerações esposadas pelo Ministro Bruno Dantas, em recente precedente apreciado por esta Corte de Contas (Acórdão 4935/2016-1ª Câmara):"12.Este tipo de assunto já foi tratado pelo TCU em incontáveis outras oportunidades. A jurisprudência majoritária desta Corte aponta, em vários casos similares, para a imputação de débito ao convenente e a responsabilização de gestores do órgão concedente, incluindo Ministros, Secretários-Executivos, Secretários e Coordenadores-Gerais, pela celebração de convênios com cronogramas de execução e vigências incompatíveis com os períodos de realização dos eventos, resultando no repasse dos recursos em datas posteriores à execução dos objetos e no pagamento de despesas já realizadas, em descumprimento ao estabelecido na IN-STN 1/1997 e nas Portarias Interministeriais 127/2008 e 507/2011. Nessa linha, Acórdãos 406/2016, 3.956/2015, 640/2014 e 6.051/2012, da 1ª Câmara, 2.404/2015, 1.812/2013 e 5.165/2011, da 2ª Câmara, e 7.320/2014 e 1.934/2009, do Plenário.13.De outra parte, em algumas situações, o Tribunal adotou solução distinta. No tocante ao convenente, a realização de despesas antecipadas foi relativizada quando, por exemplo, o quadro geral do convênio demonstrava a regularidade dos procedimentos: pagamentos efetuados na vigência do convênio, contratos de prestadores prevendo remuneração com recursos do ajuste e atrasos causados exclusivamente pelo órgão concedente. Nessa linha, Acórdãos 1.365/2015, 2.063/2012 e 10.088/2011, da 1ª Câmara, e 156/2014, da 2ª Câmara. Para melhor entendimento, julgo relevante transcrever excerto do voto condutor do Acórdão 2.063/2012-TCU-1ª Câmara:'6. É imperioso ressaltar que o concedente atrasou a liberação dos recursos, vindo depositá-los somente [...] após a realização do evento. Poderíamos pensar que o evento foi realizado sem a necessidade dos recursos conveniados, mas o contrato firmado entre a prefeitura e a [entidade contratada] já previa [...] que o pagamento seria feito após a constatação da realização dos serviços e de acordo com a demais normas do contrato. A cláusula terceira previa que os recursos para pagamento das despesas do contrato seriam oriundos de convênio firmado entre a prefeitura e o Ministério do Turismo. Logo, não se pode afirmar categoricamente que não há nexo causal, porque os recursos foram repassados dezesseis dias após o evento. É bom frisar que o atraso no repasse se deu por culpa do concedente. Além do que, é muito difícil contratar show artístico com data fixa e ficar na dependência de repasse de recursos conveniados sem data definida para acontecer o depósito.7. Outro aspecto que faço questão de ressaltar é que a Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, que trata das transferências voluntárias de recursos federais, dispõe em seu art. 64, inciso II, alínea 'c', sobre a possibilidade de ressarcimento ao convenente dos pagamentos realizados às próprias custas decorrentes de atrasos na liberação de recursos pelo concedente e em valores além da contrapartida pactuada. É lógico que esse dispositivo não se aplica a casos pretéritos, mas não é difícil de intuir que ele foi editado em razão de situações semelhantes a que se encontra nestes autos, ou seja, atraso na liberação de recursos pelo concedente após a assinatura do termo de convênio. Lembro que no caso presente não houve antecipação de pagamento, mas só o repasse atrasado. Desse modo, entendo que os documentos apresentados a título de prestação de contas podem ser aceitos para comprovar a utilização dos recursos recebidos pelo convênio na consecução do objeto.'14.Em relação à alta administração do órgão concedente, a falha decorrente da celebração intempestiva de convênios já foi amenizada pelo TCU sob o argumento de que, muito embora a liberação dos recursos em data posterior à realização do evento configure uma situação que não se pode ter como desejável, o descasamento entre as referidas datas não constitui afronta legal quando a transferência dos recursos ocorre na vigência da avença, mostrando-se razoáveis eventuais indícios de que o ente federado tenha realizado despesas e aguardado o recebimento dos recursos federais para efetuar os pagamentos (Acórdão 374/2014-TCU-2ª Câmara)."23.No presente caso, entendo aplicável o mesmo raciocínio empregado no supramencionado Acórdão 2.063/2012-1ª Câmara. Isso porque os pagamentos foram efetuados durante o prazo de vigência do convênio, os atrasos foram causados exclusivamente pelo órgão concedente e o Ministério do Turismo não apontou nenhuma outra ressalva financeira no convênio, à exceção [...]das consignadas nos ofícios de citação dos responsáveis.26.Nesse cenário, cabe apenas perquirir a culpabilidade do Sr. [responsável 1], então Secretário Nacional de Políticas de Turismo, pela celebração do ajuste em data próxima à realização do evento e pela transferência dos recursos após à aludida festa.27.Com relação ao assunto, entendo que se aplicam as mesmas considerações esposadas no item 14 do voto condutor do Acórdão 4935/2016-1ª Câmara, transcrito acima.28.Embora o repasse dos recursos em momento anterior à realização do evento especificado no objeto do convênio seja a situação desejada, a transferência ulterior mas dentro do prazo de vigência do ajuste, apesar de infringir o cronograma de desembolso, não constitui em si uma irregularidade grave, uma vez que a ausência de disponibilidade financeira não necessariamente impede a realização do objeto, ou seja, a realização das despesas correspondentes na época própria para posterior pagamento.29.Nesse ponto, cabe lembrar que os dispêndios relativos ao evento podem ser pagos posteriormente, dentro do prazo de vigência da avença ou após o seu término, desde que haja, neste caso, autorização da autoridade superior, conforme o art. 39, inciso VI, da Portaria 127, de 29 de maio de 2008, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, vigente à época:Art. 39. O convênio ou contrato de repasse deverá ser executado em estrita observância às cláusulas avençadas e às normas pertinentes, inclusive esta Portaria, sendo vedado:VI - efetuar pagamento em data posterior à vigência do instrumento, salvo se expressamente autorizada pela autoridade competente do concedente ou contratante e desde que o fato gerador da despesa tenha ocorrido durante a vigência do instrumento pactuado.30.Ademais, para a responsabilização do Sr. [responsável 1], caberia a unidade técnica ter aprofundado o exame das circunstâncias que cercaram o repasse dos valores em desacordo com o cronograma de desembolso, se o atraso decorreu da própria dinâmica da execução do orçamento ou de conduta omissiva do Secretário Nacional de Políticas de Turismo. No caso, julgo que não foram carreadas aos autos evidências que a demora na liberação dos recursos em questão tenha decorrido de conduta culposa do referido agente público.31.Ademais, compreendo que a recusa do responsável em transferir os valores federais previstos na avença, quando não evidenciada a impossibilidade de execução do objeto, implicaria a violação, por parte do órgão concedente, de duas obrigações contidas nas normas e disposições do convênio: a de cumprir o cronograma de desembolso e a de transferir os recursos financeiras para a execução do objeto pelo convenente. Para além da violação de tais regras, tal postura ensejaria uma quebra de confiança, um desprestígio ao princípio da segurança jurídica.32.Também por esse motivo, entendo que a conduta do então Secretário Nacional de Políticas de Turismo de transferir os valores do convênio 54 dias após a realização do evento, mas dentro de seu prazo de vigência, desacompanhada de evidências de que não era impossível a execução financeira do objeto, não se reveste de gravidade suficiente para ensejar a aplicação de sanção.33.Quanto à (...) aprovação, em 16/5/2008, do projeto para realização do 12º Mês do Orgulho GLBT de São Paulo, cuja parada estava prevista para o dia 25/5/2008, sem a devida antecedência, compreendo, da mesma forma que no item 30, que não foram carreadas aos autos evidências que a demora na formalização do ajuste em questão tenha decorrido de conduta culposa do referido agente público ou de circunstâncias alheias à sua esfera de atuação individual.34.Acerca do presente tema, creio que a medida mais adequada seja a avaliação da atuação dos agentes públicos do Ministério do Turismo de forma mais ampla, conforme aduzido pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira no voto condutor do Acórdão 4931/2016-1ª Câmara: (..) A atuação de gestores do MTur foi questionada pelo Parquet exclusivamente em razão do atraso na liberação dos recursos do convênio. Ainda que, em alguns processos, o Tribunal tenha aplicado multa aos gestores federais que atuaram na aprovação, celebração e prorrogação de ajustes ou na liberação de recursos sem tempo hábil para execução dos eventos apoiados com recursos do MTur (acórdãos 2.218/2013-TCU-Plenário, 7307/2013-TCU-1ª Câmara e 2.404/2015-TCU-2ª Câmara), diante da natureza recorrente da irregularidade, torna-se mais apropriado que o assunto seja objeto de avaliação em fiscalização específica ou nas contas do órgão concedente.Registro que o Tribunal, por meio do acórdão 5.062/2015-TCU-2ª Câmara, de relatoria da ministra Ana Arraes, expediu o seguinte comando:"9.4.determinar à Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) que, no exame das contas anuais das secretarias do Ministério do Turismo, avalie em que medida constitui prática disseminada a assinatura de convênios sem que haja tempo hábil para execução com recursos do concedente, verificando, ainda, a eventual recorrência de prorrogação sucessiva de ajustes cujos objetos já foram executados, conforme constatado em relação aos convênios 736.657/2010 e 755.468/2011."Dessa forma, considero não ser este processo o melhor local para adoção de providências adicionais a esse respeito e, por conseguinte, deixo de acolher a proposta de aplicação ao ex-prefeito a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 e de juntada desta deliberação ao TC 017.014/2014-0 formulada pelo MP/TCU.Acórdão:9.2.acatar as razões de justificativa do Sr. [responsável 1];