Acórdão 1377/2021
Voto:Em exame representação das empresas [representantes] (TC 045.835/2020-9, apenso) em face de supostas irregularidades no Pregão Eletrônico 4/2020 do Departamento de Polícia Federal - DPF.2. O referido certame tem o objetivo de contratar empresa especializada para a implantação de solução de Sistema Automatizado de Identificação Biométrica (ABIS), contemplando identificação por meio de impressões digitais, impressões palmares e face. O objeto licitado envolve o fornecimento de licenças de software de uso permanente e a prestação de serviços técnicos especializados para a implantação da solução. O valor global estimado foi de R$ 67.008.621,86.[...]39. Conforme mencionado, embora não tenha sido apontado por nenhuma das representantes, a Sefti apurou sobrepreço na proposta vencedora, quantificado em R$ 3.449.819,24, causado por erro na fórmula paramétrica utilizada pela licitante para calcular os custos indiretos associados à mão de obra nos itens de serviços de sua proposta.40. De acordo com a Instrução Normativa 5/2017 da então Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão - IN Seges/MPOG 5/2017, aqueles custos indiretos são calculados por meio da aplicação da respectiva taxa sobre a soma dos custos diretos da mão de obra: remuneração, encargos, provisões, insumos, entre outros. Ocorre que, no caso em exame, os custos indiretos foram somados aos diretos e, sobre o total, aplicou-se a taxa de custos indiretos. O impacto desse cálculo é ainda maior, pois, sobre o somatório dos custos diretos e indiretos, é aplicada a taxa de lucro e, sobre o resultado, é multiplicada a taxa de impostos.41. Assiste razão à Sefti quanto ao erro constatado no referido cálculo. Inclusive, a secretaria constatou que a falha teve origem na fórmula paramétrica constante da planilha modelo disponibilizada pelo DPF aos licitantes. Dessa forma, é provável que todas as demais propostas contenham impropriedade semelhante.42. Ressalto, contudo, que, conforme será exposto, o valor apurado pela unidade técnica não caracteriza sobrepreço.43. Primeiramente, não houve comparação entre os preços ofertados pela licitante, ou seus respectivos itens de custo, e os de mercado, tampouco o valor quantificado decorre de eventual alteração metodológica desfavorável à contratante.44. Os itens de serviços a serem contratados foram: planejamento executivo do projeto; migração e duplicação de 22 milhões de dados da atual base para a nova; instalação e configuração de todos os softwares do ABIS; configuração e integração de todo o hardware dos sistemas; adaptações do sistema às especificações do edital; treinamento dos servidores da contratante; e operação assistida do sistema por período certo (peça 28). Não se trata, pois, de contratação de serviços continuados que envolva o fornecimento de mão de obra, em que o pagamento é efetuado em decorrência da quantidade contratada e do preço unitário ofertado.45. Conforme estabelecido no termo de referência, o pagamento pelos referidos serviços será feito mediante a comprovação de sua conclusão, independentemente da quantidade e do custo real da mão de obra efetivamente utilizada pela contratada.46. Assim, em resumo, o erro constatado pela Sefti elevou o custo da mão de obra da licitante vencedora e o valor unitário de cada item de serviço ofertado na licitação. Contudo, não há evidências de que algum daqueles itens ou o valor global da proposta seja superior ao de mercado. Ao contrário, o lance vencedor (preço global) teve mais de 40% de deságio em relação ao orçamento estimado pela administração. Além disso, conforme análise efetuada pela contratante, a proporção dos itens de serviços e de licenças da proposta vencedora é compatível com a proporção daquele orçamento e das demais propostas válidas apresentadas pelos licitantes (peça 107, p. 6).47. Dessa forma, considerando tratar-se de contratação de empreitada a preço global, eventual correção do erro apontado poderia, em tese, admitir o ajuste em outros elementos da composição de custos de cada item ou até de em outros itens, sem que o valor global fosse reduzido, o que caracterizaria apenas uma falha formal.48. Por essas razões, portanto, não restou configurado sobrepreço na proposta vencedora capaz de gerar pagamentos indevidos por parte do DPF.49. Por outro lado, conforme alertado pela Sefti, há risco de se configurar sobrepreço em caso de celebração de aditivos contratuais especificamente nos itens de serviços. Nesse caso, desconfigurando a avaliação global da proposta, caberia ao contratante avaliar isoladamente a correção da composição de custos e formação de preços do item objeto do aditivo contratual, com o objetivo, inclusive, de se evitar o denominado "jogo de planilha".50. Acerca desse risco, porém, o DPF alegou que ele é mitigado em razão de "parte muito significativa do item serviços [37% - peça 104, p. 32] se referir às ações iniciais de migração do sistema anterior, medidas que não seriam necessárias, em eventual aditivo". O contratante destacou, ainda, que eventuais necessidades de aditivos seria afeta sobretudo à parcela de licenças, que é de menor proporção global na proposta vencedora em relação a das demais licitantes (peça 107, p. 5).51. Todo caso, para mitigar o referido risco de sobrepreço, cabe determinar ao DPF que, previamente à celebração de eventuais aditivos, promova a correção do erro constatado e, ainda, confirme se a composição de custos e formação de preços dos itens a serem complementados são aderentes aos valores de mercado.Acórdão:9.2. determinar ao Departamento da Polícia Federal que, com o objetivo de mitigar risco de sobrepreço, somente celebre eventuais aditivos contratuais relacionados aos itens de serviço mediante a prévia correção do erro nos cálculos dos custos indiretos da mão de obra constante da composição de custos e formação de preços da licitante vencedora, conforme apontado no voto condutor desta deliberação, e da correspondente verificação de sua aderência aos valores de mercado;