Acórdão 2198/2020
Voto:Em análise, representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU a respeito de possíveis irregularidades relacionadas a indícios de concessão de benefícios tributários decorrentes da Lei Complementar 162/2018 e da Lei 13.606/2018, em desacordo com os comandos contidos no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no art. 112 da Lei 13.473/2017 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2018.[...]23.	 A unidade técnica destaca em seguida que o controle da renúncia de receita constitui um grande desafio para o resgate da estabilidade fiscal, sobretudo quando, a partir de 2006, assumiu uma trajetória crescente em relação ao PIB, atingindo patamares superiores a 4% do PIB de 2014 em diante. Também a partir de 2014, observa-se o agravamento do quadro fiscal, quando se verificou o crescimento do endividamento público em decorrência das condições fiscais e econômicas adversas que resultaram em deficits primários imoderados que contribuem para a fragilização do ambiente econômico, gerando incertezas que dificultam a reversão do deficit fiscal e a estabilização da trajetória da dívida pública.24. Destaca-se que a renúncia tributária constitui instrumento de política fiscal com potencial de fomentar o desenvolvimento, adotado pelo Estado e direcionado a diversos agentes sociais e econômicos do país. Contudo, ao longo das duas últimas décadas, os incentivos fiscais de natureza tributária - em cujo conceito inserem-se as renúncias previdenciárias - adquiriram patamares cada vez mais expressivos, sem que ainda hoje a sociedade disponha da necessária transparência quanto à efetividade dos benefícios concedidos a título de retorno socioeconômico. Considerada um dos eixos da gestão fiscal responsável, a renúncia de receita sempre foi objeto de controle na prestação de contas anual do presidente da República, com análise específica nos pareceres prévios desde a edição da LRF. 25.	 Vale mencionar que, em 2017, as renúncias de receitas federais alcançaram o montante projetado de R$ 362,9 bilhões, o que corresponde a 31,4% sobre a receita primária líquida e a 5,5% do PIB. Deste montante, R$ 278,7 bilhões referem-se a benefícios tributários (4,3% do PIB) e R$ 84,2 bilhões a benefícios financeiros e creditícios. Em 2018, os benefícios totais atingiram o montante projetado de R$ 314,2 bilhões, correspondendo a 25,6% da receita primária líquida e a 4,6% do PIB. Foram R$ 292,8 bilhões de benefícios tributários (4,3% do PIB) e quase R$ 21,4 bilhões de benefícios financeiros e creditícios. Os dados constam dos Acórdãos 1.322/2018 e 1.331/2019-TCU-Plenário, que apreciaram as contas presidenciais dos exercícios de 2017 e 2018, sendo o primeiro de minha relatoria e o segundo da relatoria da Min. Ana Arraes.  26.	 Embora se verifique queda de 0,9 ponto percentual (p.p.) no montante global de concessão de benefícios fiscais em relação ao PIB, não é desprezível o aumento do valor nominal de benefícios tributários, que passou de R$ 278,7 bilhões para R$ 292,8 bilhões, com variação de 5%. 27.	 Nesse contexto, cabe destacar o art. 1º da LRF, que anuncia, por meio do seu §1º, os pressupostos da gestão fiscal responsável, alicerçada na ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante uma série de medidas, dentre as quais se destacam o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita. 28.	 Para que tais objetivos sejam efetivamente alcançados, é necessário observar as prescrições estabelecidas pelo legislador em sede de lei complementar, sob pena de tornar o objetivo primordial da LRF senão letra morta, uma prescrição vazia. Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.29.	 Vale destacar que as metas fiscais fixadas pela LDO, em especial a de resultado primário, não são um fim em si mesmo, mas, sim, instrumento jurídico-econômico de densa relevância, estabelecido por lei para alcançar e dar efetividade aos objetivos estabelecidos, além de dialogar de forma transparente com a sociedade, sobretudo com os agentes financeiros e econômicos, deixando claro os rumos definidos para a política econômica nacional.  30.	 Para evitar descompassos, o demonstrativo de metas anuais deve ser instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica nacional, consoante o disposto no o art. 4º, § 2º, inciso II, da LRF.31.	 A concessão de renúncia de receita, sem estimativa de impacto e sem a devida compensação de que trata o art. 14, inciso II, da LRF, não constitui situação limítrofe que justifique mitigar os pressupostos estabilizadores da política fiscal por ocasião das escolhas alocativas. 32.	 Nesse contexto, destaca-se, a manifestação da STN que aponta a inclusão do impacto das renúncias no PLOA como alternativa às devidas medidas de compensação previstas no art. 14 da LRF, apesar do árido cenário fiscal marcado por sucessivos deficits primário e nominal. Ocorre que tal medida não se demonstra compatível com as premissas estabelecidas pelo art. 4º, § 2º, inciso II, da LRF, que condicionam os Poderes Executivo e Legislativo a elaborarem e aprovarem metas fiscais coerentes com os resultados pretendidos, evidenciando a sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica nacional", o que não tem sido observado.33.	 Também foram diagnosticados fatores críticos da gestão da concessão de benefícios tributários, notadamente no que se refere ao monitoramento das estimativas de impacto orçamentário e financeiro. 34.	 Chamam a atenção os reiterados casos de omissão dos órgãos do Poder Executivo federal no autocontrole da estimativa de impacto orçamentário e financeiro de benefícios de natureza tributária, a exemplo da taxa administrada pelo MAPA. Soma-se a isso a declaração prestada pela SRFB nos autos, no sentido de que não é possível precisar o volume dos depósitos judiciais efetuados para fins de quitação de débito do Funrural, uma vez que, ao realizar o depósito, o contribuinte não informa na guia qual débito é objeto de quitação, o que exige verificação guia por guia nos sistemas, num universo de quase 635 mil guias.35.	 A falta de instrumentos eficazes de acompanhamento das propostas legislativas aprovadas pelo Congresso Nacional - sejam as de iniciativa do Poder Executivo, sejam as de iniciativa das Casas Legislativas - reduzem a eficácia da LRF, com elevado potencial de comprometer o cumprimento das metas fiscais e a consistência das medidas com os objetivos da política econômica nacional à luz das premissas estabelecidas pelos arts. 4º e 14 da LRF que orientam a elaboração do Anexo de Metas Fiscais da LDO.36.	 Dentre os desafios, sobressai o fato de que alguns órgãos são gestores apenas de renúncias (ou de políticas públicas financiadas por tais benefícios), outros são gestores tão somente de receitas, enquanto outros acumulam as funções de gestão tributária e de concessão de renúncia. 37.	 Por exercerem papéis distintos e de forma descentralizada, a falta de mecanismo de autocontrole das estimativas de impacto orçamentário e financeiro pelo Poder Executivo é fator crítico ao monitoramento e à totalização precisa e tempestiva das renúncias tributárias, seja para fins de veto ou sanção de projetos de lei, seja para o acompanhamento permanente do cumprimento das metas fiscais pelos órgãos centrais da área econômica (STN e SOF), em atendimento às condicionantes estabelecidas pela LRF e pela LDO.38.	 Vale destacar que o fato de o proponente não apresentar a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, bem como as medidas de compensação e ignorar os desdobramentos dos benefícios tributários sobre as metas fiscais, tal como exigido pelo art. 14 da LRF, não desobriga o Poder Executivo de exercer seu importante papel no processo legislativo. Não por acaso, as leis que versam sobre sistema tributário e arrecadação sujeitam-se à sanção presidencial, ainda que não se trate de matéria de iniciativa privativa do presidente da República.39.	 Dentro desse contexto, embora se reconheça os esforços do Poder Executivo para assegurar o cumprimento das condicionantes constitucionais e legais para concessão de renúncia de receita tributária, o que tem motivado o veto de dispositivos inseridos em projetos de lei por iniciativas do Congresso Nacional, ainda se verificam edições de medidas provisórias e decretos em desacordo com o regramento fiscal, fato que ensejou novo alerta nas contas de 2018. 40.	 As declarações do MAPA e da SRFB nestes autos são reveladoras da necessidade de aperfeiçoar o sistema de autocontrole de concessão de benefícios sobre espécies tributárias, em especial no que diz respeito a taxas administradas de forma descentralizada por diversos órgãos e entidades, sob pena de se criarem embaraços para o controle da política fiscal.   41.	 A questão poderia ser equacionada, por exemplo, com a adoção de um sistema de autocontrole das estimativas orçamentário-financeiras dos projetos de lei - de iniciativa do Poder Executivo ou do Poder Legislativo - que viabilizasse o monitoramento e a avaliação das renúncias tributárias por parte dos órgãos centrais da área econômica (Ministério da Economia e STN). É que a desarticulação entre os órgãos centrais e setoriais compromete a fidedignidade do demonstrativo de estimativa e compensação da renúncia de receita que integra o Anexo de Metas Fiscais da LDO, nos termos do inciso V, do § 2º, do art. 4º da LRF.42.	 Registre-se, por oportuno, que a edição do Decreto 9.834/2019 - que institui o Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (Cmap), responsável por avaliar, inclusive, políticas públicas financiadas por subsídios da União - não se mostra suficiente para a resolução dos principais fatores críticos para a garantia da conformidade fiscal na concessão de benefícios. As medidas previstas no referido regulamento se limitaram a designar os órgãos gestores das políticas financiadas por benefícios tributários, sem criar as condições de gestão que proporcionem à SOF e à STN avaliar, de forma precisa e no prazo constitucional para o controle de constitucionalidade por ocasião da sanção ou veto de projetos de lei que criem ou ampliem tais benefícios, o impacto dos benefícios tributários sobre as metas fiscais.[...]53.	 Convém novamente destacar que a renúncia de receitas tem como finalidade principal a promoção do desenvolvimento econômico e social de determinadas áreas e atividades onde é implementada. Por meio desse mecanismo, os governos atraem novas empresas, expandem as já existentes, aumentando a oferta de emprego e a renda per capita da população, bem como reduzem as desigualdades sociais, desonerando a população de baixa de renda. Segundo Almeida (2001), o ato de renunciar a receita pública é, em essência, uma política de governo como todas as demais implementadas com o objetivo de executar as funções inerentes aos entes políticos que constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual e municipal. Trata-se de política pública cujo propósito é promover o suporte financeiro necessário à realização de programas, projetos e atividades de interesse da sociedade e destinados à promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico nas diferentes regiões geoeconômicas do país, ao desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos e ao favorecimento de determinados grupos de contribuintes, entre outros objetivos públicos relevantes.  54.	 A LRF (Lei Complementar 101/2000) preconiza em seu art. 14, § 1º, que a renúncia de receitas "compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondem a tratamento diferenciado". Nessa senda, vale mencionar que, para fins dessa definição, os benefícios tributários se referem aos gastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributário, que visem atender objetivos econômicos e sociais, constituindo-se exceção ao sistema tributário de referência e que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo a redução da arrecadação potencial e aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte (§ 2º, art. 89, Lei 12.465/2011).55.	 Por outro lado, não se deve ignorar que o ato de renunciar receitas deve ser acompanhado das medidas legais compensatórias previstas para tanto, sob pena de tal ato não ser validado pelo sistema jurídico pátrio. É que, consoante demonstrou a unidade técnica, uma renúncia de receita significa, em outras palavras, mudança na condução de determinadas políticas públicas com objetivos específicos. Para tanto, considerando que o resultado da equação não deve mudar (receitas e despesas devem continuar em equilíbrio), enquanto as medidas compensatórias decorrentes da nova escolha não forem adotadas, a política que prescreve as renúncias fiscais não pode, na prática, ser efetivada.  [...]60.	 Considerando esse cenário e tendo em vista o referencial teórico já analisado por este Plenário por ocasião da prolação do Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário entendo pertinente firmar entendimento no sentido de que "as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas".61.	 A despeito dos desafios que os benefícios fiscais concedidos representam para o restabelecimento do equilíbrio das contas públicas, observa-se mudança de direção delineada pelos Poderes Executivo e Legislativo para reconduzir as renúncias de receita a um nível compatível com a realidade das finanças nacionais. Nesse sentido, é o texto da Lei 13.707/2018 (LDO-2019), cujas diretrizes sinalizam para o início de uma trajetória coerente a reconduzir as renúncias de receita ao patamar de 2000, ano de edição da LRF. Eis o que prescreve o referido dispositivo:[...]62.	 É oportuno mencionar que, pela nova regra, enquanto o plano de revisão não for aprovado pelo Congresso Nacional, o art. 116, § 1º, da LDO-2019 tratou de vedar a concessão e a ampliação de novos incentivos ou benefícios de natureza financeira, tributária, creditícia ou patrimonial, exceto a prorrogação por prazo não superior a 5 (cinco) anos, desde que o montante do incentivo ou benefício prorrogado seja reduzido em pelo menos 10% (dez por cento) ao ano e que o respectivo ato seja acompanhado dos objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada, bem como da indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação. Senão vejamos:[...]63.	 Concebida nessas bases, na linha do que sustentou a unidade técnica, entendo que a LDO-2019 traz avanços significativos para as finanças públicas, com a previsão de um conjunto de medidas que se harmoniza com os pilares da gestão fiscal responsável, a qual pressupõe ações planejadas e transparentes das renúncias, com estabelecimento de trajetória de correção de desvios que marcaram a última década - cujos efeitos negativos foram apontados reiteradas vezes por esta Corte de Contas nos pareceres prévios. Tais diretrizes sinalizam, no meu sentir, um caminho de soluções factíveis e desejáveis para o necessário reequilíbrio das contas públicas, ao encontro das decisões desta Corte de Contas.64.	 Destaco que ao longo da instrução processual foram verificados fatores críticos da estimativa de impacto orçamentário-financeiro das renúncias, quais sejam: (i) a consistência das medidas de compensação da renúncia com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; (ii) a ausência de mecanismos para o efetivo monitoramento, pelos órgãos centrais e essenciais da área econômica, do impacto orçamentário-financeiro dos benefícios tributários e; (iii) o impacto das renúncias sobre a "regra de ouro", o novo regime fiscal e o resultado do RGPS foi outro ponto examinado. 65.	 Para o primeiro ponto, entendo que basta alertar o poder Executivo sobre a necessidade de ser assegurada a consistência das medidas de compensação da renúncia com as premissas e os objetivos da política econômica nacional já que, ao fim e ao cabo, caberá a esse poder estipular tais medidas de compensação para normas que prevejam concessões de benefícios de natureza tributária e que, eventualmente, após aprovação pelo Congresso Nacional, não contemplem tais medidas.66.	 Quanto ao segundo ponto, consoante já discorri no item 44 do presente voto, considerando os esforços que tem sido levados a efeito pelo Poder Executivo, entendo que cabe recomendar ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República que adotem medidas voltadas a sistematizar e definir os papéis dos órgãos centrais e essenciais da área econômica, para que atuem de forma integrada com os órgãos setoriais e específicos que compõem o sistema previsto no art. 4º da Lei 10.180/2001,  visando ao aperfeiçoamento do sistema de autocontrole de concessão e ampliação de benefícios fiscais, notadamente os de natureza tributária consoante o diagnóstico realizado por esta Corte de Contas nos presentes autos.67.	 No que diz respeito ao terceiro ponto, restou evidente que o impacto das renúncias sobre a "regra de ouro", o Novo Regime Fiscal e o resultado do RGPS constitui fator crítico para a estabilidade fiscal. Contudo, a despeito de reputar importante a mencionada conclusão, entendo suficiente encaminhar cópia da presente deliberação, explicitando a referida conclusão, às Mesas Diretoras da Câmara dos Deputados e do Senado Federal com vistas a subsidiar o desempenho das atividades legislativas realizadas pelas casas mencionadas. 68.	 Por fim, em razão da relevância do tema apreciado nestes autos para o país, acompanho a proposta formulada pela Semag para firmar entendimento no sentido de que, "considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas".Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso I, do Regimento Interno do TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. alertar o Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, que: 9.2.1 as propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e quaisquer iniciativas aprovadas mediante projeto de lei para conceder benefícios de natureza tributária, desacompanhadas das medidas de compensação previstas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF), não se conformam com o pressuposto da gestão fiscal estabelecido no art. 1º, § 1º, da LRF e com as diretrizes norteadoras da trajetória de recondução da renúncia de receita ao limite estabelecidas pelos arts. 21 e 116, § 1º, da LDO-2019, devendo ser demonstrada a compatibilidade da proposta e dos projetos de lei aprovados com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, com objetivo de conferir concretude plena ao disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea "a", § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000; 9.2.2. os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar 101/2000, no art. 113 do ADCT e na Lei de Diretrizes Orçamentárias não se limitam aos projetos de iniciativa do Poder Executivo, estendendo-se à apreciação de propostas de iniciativa do Poder Legislativo, o que deve ocorrer, neste último caso, por ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto do presidente da República com base no art. 66 da Constituição da República, conforme disposto no parecer prévio das contas presidenciais do exercício de 2018 apreciado pelo Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, que analisou o alerta proferido no parecer prévio das contas presidenciais de 2017; 9.2.3. eventual proposta de alteração da meta fiscal para absorver a criação ou a ampliação de renúncia de receita deverá demonstrar a sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, de forma coerente com o disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea "a", § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000;9.3. firmar o entendimento no sentido de que, considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas;