Acórdão 1643/2019
Sumário:1.Compete, originariamente, ao órgão repassador, fiscalizar a aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) transferidos aos entes federados a qualquer título, ainda que incorporados ao patrimônio do ente, sendo irrelevante tratar-se de transferência legal ou de transferência voluntária, devendo, quando for o caso, ser instaurada a devida tomada de contas especial.Voto:Cuidam os autos de Pedido de Reexame interposto pela Secretaria-Executiva do extinto Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS (peça 37), contra o item 1.7.3. do Acórdão 2.037/2014 - Segunda Câmara, o qual determinou àquela Pasta a apuração de irregularidades na aplicação dos recursos federais oriundos de repasses ao Município de Alfenas-MG, a título de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do Programa Bolsa Família (PBF), no período de 2009 a 2012, instaurando, se fosse o caso, o competente processo de Tomada de Contas Especial e comunicando o resultado das providências adotadas. [...]3.A recorrente traz diversas alegações, as quais foram adequadamente transcritas no Relatório precedente, e, em suma, podem ser reunidas na defesa da incompetência do então MDS para o cumprimento da determinação recorrida, frente ao quadro normativo que rege a matéria, em especial a Lei 10.836/2004 e os Decretos 5.209/2004 e 7.636/2011.4.Em sua análise, a unidade especializada propôs a negativa de provimento ao recurso, entendendo que compete ao extinto MDS a fiscalização dos recursos para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF, quantificados por meio do cálculo do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família - IGD/PBF.5.O MP/TCU, por sua vez, propõe o provimento integral do recurso, entendendo, em síntese, que tais recursos federais não são repassados para serem aplicados estritamente em determinado fim previamente pactuado, como nos convênios, senão a título remuneratório, cuja medição se dá exclusivamente mediante o IGD/PBF, e não pela aplicação dos recursos repassados em determinado objeto específico.[...]7.Quanto ao mérito, anuo, em essência, às conclusões da unidade instrutiva, incorporando seus fundamentos às minhas próprias razões de decidir, sem prejuízo dos comentários que faço a seguir.[...]10.A questão que ora se discute é a competência do MDS para instauração de Tomada de Contas Especial em virtude de desvio de finalidade de recursos repassados para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF, quantificados por meio do cálculo do índice supramencionado.11.Penso que a alegação de incompetência do recorrente não se sustenta. Embora esteja claro o caráter colaborativo e de descentralização em relação às ações governamentais da assistência social, a teor do art. 204 da Constituição Federal de 1988 e dos arts. 5º, 6º e 11 da Lei 8.742/1993, esta mesma lei, ao tratar do financiamento da assistência social (Capítulo V), estabelece o caráter supletivo da atuação do órgão repassador dos recursos, no sentido de fiscalizar a aplicação dos repasses dos recursos do FNAS, com grifos acrescidos:"Art. 30-B.  Caberá ao ente federado responsável pela utilização dos recursos do respectivo Fundo de Assistência Social o controle e o acompanhamento dos serviços, programas, projetos e benefícios, por meio dos respectivos órgãos de controle, independentemente de ações do órgão repassador dos recursos. Art. 30-C.  A utilização dos recursos federais descentralizados para os fundos de assistência social dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal será declarada pelos entes recebedores ao ente transferidor, anualmente, mediante relatório de gestão submetido à apreciação do respectivo Conselho de Assistência Social, que comprove a execução das ações na forma de regulamento. Parágrafo único.  Os entes transferidores poderão requisitar informações referentes à aplicação dos recursos oriundos do seu fundo de assistência social, para fins de análise e acompanhamento de sua boa e regular utilização."12.Não compete à União, portanto, apenas cofinanciar o aprimoramento da gestão a assistência social em âmbito nacional (art. 12, inciso II), mas também realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social e assessorar Estados, Distrito Federal e Municípios para seu desenvolvimento (art. 12, inciso III).13.A propósito, destaco o recente julgamento de mérito do STF na ADI 1934, na sessão plenária de 7/2/2019, na qual foi confirmada a decisão liminar de declarar a inconstitucionalidade do art. 1º da Lei 9.604/1998. Essa lei dispõe sobre a prestação de contas da aplicação de recursos a que se refere a Lei 8.742/1993, ou seja, recursos do FNAS. Eis o artigo considerado inconstitucional: "Art. 1º A prestação de conta da aplicação dos recursos financeiros oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social, a que se refere a Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993, será feita pelo beneficiário diretamente ao Tribunal de Contas do Estado ou do Distrito Federal, no caso desses entes federados, e à Câmara Municipal, auxiliada pelos Tribunais de Contas dos Estados ou Tribunais de Contas dos Municípios ou Conselhos de Contas dos Municípios, quando o beneficiário for o Município, e também ao Tribunal de Contas da União, quando por este determinado.Parágrafo único. É assegurado ao Tribunal de Contas da União e ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo da União o acesso, a qualquer tempo, à documentação e comprobatória da execução da despesa, aos registros dos programas e a toda documentação pertinente a assistência social custeada com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social."14.A confirmação da inconstitucionalidade, portanto, reafirma a competência originária do órgão repassador para fiscalizar a prestação de contas dos recursos repassados à conta do FNAS, a qual já se estabeleceu em 1999, quando da decisão liminar da Suprema Corte na mencionada ADI. Esse, inclusive, já tinha sido o entendimento adotado por esta Corte em outros julgados, a exemplo dos Acórdãos 4.757/2009-Primeira Câmara e 4.812/2009-Segunda Câmara. Transcrevo excertos do primeiro Acórdão, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, com grifos acrescidos:"4. No mérito, alinho-me à proposta de encaminhamento imprimida aos autos, entendendo que as ponderações apresentadas pela Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social não se mostram hábeis para que seja reformulado o Acórdão nº 3.211/2007-TCU-1ª Câmara, ante as razões formuladas pela unidade instrutiva.5. Conforme ressalta a Serur, a partir da concessão da medida liminar pelo Supremo Tribunal Federal, suspendendo a eficácia do art. 1º e seu parágrafo único da Lei nº 9.604/1998, a competência originária para a fiscalização da prestação de contas dos recursos em questão recai sobre o Fundo Nacional de Assistência Social, na qualidade de órgão repassador dos recursos.6. Entendimento similar, convalidado pelo Tribunal, manifestou o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti ao relatar o TC-008.686/2006-3 (Acórdão nº 1.779/2006-TCU-2ª Câmara, Ata nº 23/2006), consignando Sua Excelência, em reforço ao posicionamento então sustentado, in verbis:'7. Cumpre ressaltar, ainda, que, em situação semelhante à ora evidenciada, o Plenário deste Tribunal deliberou, mediante o Acórdão 606/2005, Sessão de 18/5/2005, no sentido de não conhecer da documentação encaminhada pelo Tribunal de Contas do Estado de Rondônia como representação, em razão da ausência de comunicação de irregularidades na aplicação dos recursos federais transferidos, sem prejuízo do envio da documentação correspondente ao órgão concedente como subsídio ao exame da respectiva prestação de contas (TC-005.239/2005-0).8. Naquela assentada, tal como ocorreu nestes autos, destacou-se que o envio da documentação ao TCU se deu em razão da suspensão da eficácia do art. 1º da Lei 9.604/1998 pela ADI 1.934-7 do STF e, ainda, porque os recursos eram, também, de origem federal.'7. Conforme lembra a unidade técnica, no mesmo sentido foram proferidos os Acórdãos nº s 1.468/2007 (Relação nº 62/2007, TC-010.155/2007-5 e TC 010.321/2007-8, Ata nº 16/2007) e 1.941/2007 (Relação nº 83/2007, TC-014.330/2007-5, Ata nº 21/2007), cujos processos foram relatados pelo Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.8. Outros processos, também relatados pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, foram objeto de igual tratamento deliberativo, tal como exemplificam o Acórdão nº 2.071/2007-TCU-1ª Câmara (TC-022.219/2006-9, Ata nº 23/2007), Acórdão nº 1.161/2008-TCU-2ª Câmara (TC-005.227/2008-3, Ata nº 13/2008) e Acórdão nº 1.162/2008-TCU-2ª Câmara (TC-005.229/2008-8, Ata nº 13/2008).9. Vê-se, portanto, que o teor do Acórdão nº 3.211/2007-TCU-1ª Câmara, ora questionado, encontra-se em perfeita sintonia com as várias deliberações prolatadas por este Tribunal relativamente ao assunto, não podendo os argumentos constantes do pedido de reexame em epígrafe ser recepcionados em favor da Diretora Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social."15.O recorrente argui que o art. 8º da Lei 10.836/2004, que instituiu o Programa Bolsa Família e, em especial, o mecanismo de repasse de recursos do FNAS, a título de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF, estabeleceu nova forma de prestação de contas, separando a prestação de contas da transferência dos recursos, da prestação de contas da aplicação dos recursos. Segundo o recorrente, trata-se de mecanismo inovador, segundo o qual os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do Programa Bolsa Família, aferidos por meio do IGD, nos termos da lei, serão considerados como prestação de contas dos recursos transferidos:[...]16.Assim, conclui que caberia aos Conselhos de Assistência Social, atuando como instância de controle social, manifestar-se sobre a aprovação ou rejeição da prestação de contas a respeito da aplicação dos recursos, enviada pelos respectivos entes federativos. 17.Embora o argumento pareça inicialmente convincente, em virtude dos trechos legais transcritos no item 15 deste Voto, percebo que a norma considerada inconstitucional faz menção à prestação de contas da aplicação dos recursos financeiros oriundos do FNAS, a que se refere a Lei 8.742/1993, não fazendo qualquer distinção entre diferentes mecanismos de repasse daqueles recursos, tenham eles destinação por meio de convênios ou instrumentos congêneres, ou feitas a título de contraprestação por serviços prestados (caso dos recursos ora em debate). 18.Ainda que a legislação tenha remetido às instâncias locais de controle social, em especial aos Conselhos de Assistência Social (municipais, estaduais ou distritais), o dever de receber, analisar e manifestar-se sobre aprovação, integral ou parcial, ou rejeição da prestação de contas da aplicação desses recursos, nos termos do art. 9º da Lei 10.836/2004, essa cooperação não exime o órgão repassador de sua competência fiscalizatória originária. A Constituição Federal, em seu art. 204, assim como a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/1993) preveem que o controle social participará na formulação das políticas de assistência social e no controle das ações, o que denota um caráter de cooperação na fiscalização e controle dos recursos públicos para o financiamento dessa política, e não de troca ou transferência daquelas competências.  19.Transferências assemelhadas também são realizadas no âmbito da Saúde, como pontuou a Serur, sem que se afaste a competência do ente repassador para a fiscalização e controle da aplicação dos recursos federais, mesmo nos repasses fundo a fundo.20.Assim, deixo consignado que compete, originariamente, ao órgão repassador, fiscalizar a aplicação dos recursos do FNAS transferidos aos entes federados a qualquer título, ainda que incorporados ao patrimônio do ente, sendo irrelevante tratar-se de transferência legal ou de transferência voluntária, devendo, quando for o caso, ser instaurada a devida Tomada de Contas Especial.Acórdão:9.1. conhecer do recurso e, no mérito, negar-lhe provimento;