Acórdão 349/2020
Voto:Trata-se de relatório de levantamento de auditoria que avalia a ocorrência de desvio de função de profissionais do magistério da educação básica e a continuidade da irregular aplicação de recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) na remuneração desses profissionais.[...]O Fundeb é regulamentado pela Lei 11.494/2007 e pelo Decreto 6.253/2007. Seus recursos são compostos por fontes de receita discriminadas na lei e se destinam ao financiamento de ações de manutenção e desenvolvimento da educação básica pública, independentemente da modalidade em que o ensino é oferecido - ensino regular, educação especial ou educação de jovens e adultos.O montante a ser recebido por cada ente da federação é estabelecido anualmente, com base na estimativa de receita e no número de alunos matriculados, apurado no último Censo Escolar. Quando a arrecadação não é suficiente para cobrir o valor mínimo nacional por aluno, a União faz a complementação necessária, conforme artigo 4º da Lei 11.494/2007.A Lei e a Constituição Federal determinam que, no mínimo, 60% dos recursos do Fundeb devem ser aplicados no pagamento de profissionais do magistério, em efetivo exercício, o que passarei a denominar parcela vinculada.Nos termos da legislação, a especial categoria profissional de magistério agrega apenas os que exercem atividades de docência e os que lhes oferecem suporte pedagógico direto, exercendo atividades de direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica, desde que licenciados em pedagogia, formados em nível de pós-graduação ou docentes designados nos termos da legislação do respectivo sistema de educação.A parcela restante dos recursos do Fundeb, deve ser aplicada, obrigatoriamente, em despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), especificadas no art. 70 da Lei 9.394/1996.Existem, ainda, orientações expedidas pelo FNDE a respeito da utilização e de vedações de uso de recursos do Fundo. Esclarecem, por exemplo, que a parcela vinculada ao magistério não pode ser aplicada no pagamento de inativos, pessoal do magistério em desvio de função e dos que exercem atividades de natureza técnico-administrativa ou de apoio, nas escolas ou nos órgãos da educação.A parcela restante, de até 40% dos recursos, segundo o Fundo, pode remunerar atividades de natureza técnico-administrativa ou de apoio, nas escolas ou nos órgãos da educação, mas não pode ser utilizada para as despesas previstas no artigo 71 da Lei 9.394/1996, entre elas pagamento de docentes e trabalhadores da educação em desvio de função ou em atividade alheia à manutenção e ao desenvolvimento da educação básica pública.IIA fim de cumprir o objetivo do trabalho de fiscalização, foram elaboradas duas questões de auditoria. Uma relacionada ao afastamento dos profissionais das atividades de magistério e outra atinente ao pagamento de pessoal cedido a outros órgãos ou em atividade administrativa nas secretarias de educação com recursos do Fundeb.[...]A análise das informações levou à conclusão de que cerca de 43 mil profissionais do magistério estavam em desvio de função, nos entes pesquisados, conforme quadro a seguir:[...]Aplicando o percentual de profissionais em efetivo desvio de função sobre a parcela vinculada ao magistério recebida, o trabalho concluiu que pode ter ocorrido, apenas no mês de novembro de 2017, a utilização indevida de recursos no valor de R$ 4,70 milhões com pessoal cedido a outros órgãos e de R$ 194,24 milhões com pessoal do magistério lotado nas secretarias de educação. Ambas as situações caracterizam desvio de função e geram situações ilícitas.[...]Na pesquisa eletrônica, 46,5% dos entes respondentes admitiram ter profissionais do magistério cedidos e 20% admitiram utilizar recursos do Fundeb para remunerá-los. De 15 entes diligenciados (estados e capitais), 13 apresentaram dados de pessoal do magistério cedido sendo remunerado com recursos da parcela vinculada.O problema, no entanto, pode ser ainda maior. As respostas à referida pesquisa também denotaram que 69,1% dos entes possuíam profissionais do magistério exercendo atividades administrativas nas secretarias de educação, sendo que 38% dos municípios respondentes admitiram utilizar a parcela vinculada ao magistério no pagamento desses profissionais em desvio de função. Todos os quinze entes diligenciados - Estados e capitais - tem pessoal do magistério lotado em atividade administrativa nas secretarias de educação e oito utilizaram recursos da parcela de vinculada para remunerá-los.Os dados do Siope ainda demonstraram que 8,9% dos outros profissionais de educação dos municípios (merendeiros, pessoal de apoio administrativo, auxiliares e assistentes educacionais), que deveriam ser remunerados com a parcela restante, de até 40% do Fundeb, foram pagos com a parcela exclusiva para remuneração de pessoal do magistério, com ocorrências desse tipo em 72% dos municípios analisados e utilização indevida de R$ 80,5 milhões no mês de novembro de 2017.[...]Ora, a mais perfunctória análise da legislação em vigor no País permite, claramente, concluir da absoluta irregularidade da aplicação da parcela vinculada ao magistério, de, no mínimo, 60% dos recursos do Fundeb, para pagamento de profissionais do magistério cedidos a outros órgãos, ou alocados no desempenho de atividades diversas da docência e de suporte pedagógico, bem como da ilegalidade da utilização da parcela restante em atividades que não sejam de manutenção e desenvolvimento do ensino. Há, portanto, em andamento, imensa fraude no setor do Fundeb, com gigantesco desperdício de recursos públicos, por parte de entes estatais.[...]Nos termos da Lei, as atividades de suporte pedagógico, para fins de remuneração com recursos da parcela vinculada ao magistério, estão exaustivamente discriminadas no artigo 22 da Lei 11.494/2007 e no artigo 8º da Resolução CNE 1/2008: direção ou administração escolar, planejamento, inspeção, supervisão, orientação educacional e coordenação pedagógica.[...]A situação de desvio de função de profissionais do magistério aqui evidenciada endossa o verificado pela auditoria coordenada no ensino médio, realizada pelo TCU, em conjunto com 29 tribunais de contas de estados e municípios em 2013, que apontou, em 2012, cerca de 60 mil professores atuando fora de sala de aula nas redes estaduais de ensino médio, em 20 estados da federação. Naquele processo, restou demonstrado que as informações contidas no Siope não eram fidedignas para atestar o correto uso dos recursos do Fundeb na remuneração de pessoal do magistério.[...]Assim, pertinente recomendar ao FNDE que adote providências para que os entes passem a inserir, no referido sistema, informações verossímeis e adequadas.Além das irregularidades no pagamento de pessoal do magistério em desvio de função, foram verificados indícios de utilização indevida da parcela vinculada para o pagamento de profissionais que não são do magistério, como merendeiros, auxiliares e assistentes.[...]Lamentavelmente, uma imensa quantidade de professores procura abrigos nos Poderes Executivo e Legislativo, fora da sala de aula, continuando a ser remunerados pelo Fundeb. Com isso, furtam-se ao exercício de sua missão de magistério, mas continuam a perceber idênticas vantagens. São relevantes e urgentes, portanto, medidas efetivas de orientação e fiscalização por parte dos órgãos competentes para reverter o uso irregular dos recursos.A orientação dos entes e a realização de avaliações dos resultados da aplicação da Lei, com vistas à adoção de medidas operacionais e de natureza político-educacional corretivas, cabe ao FNDE.[...]O controle da regular aplicação dos recursos, a partir das informações constantes destes autos, pode ser mais efetivo se exercido por instâncias mais próximas da execução das despesas. Por tal razão, conveniente determinar ao FNDE que oriente os conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb para que, na análise da prestação de contas do referido fundo, concluam sobre a legalidade da utilização dos recursos do Fundo, com remuneração do pessoal do magistério, e por enviar os resultados do presente trabalho aos tribunais de contas estaduais e dos municípios e à Controladoria-Geral da União, para que os utilizem no cumprimento das suas atribuições de controle.Acórdão:9.1. determinar ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da ciência desta deliberação, comprove ao Tribunal adoção das seguintes medidas:9.1.1. orientar os entes da federação quanto à regular utilização dos recursos do Fundeb, incluindo aqueles advindos de complementação da União, esclarecendo-lhes que:9.1.1.1. os profissionais do magistério cedidos a órgãos/entidades ou lotados na secretaria de educação desempenhando atividades alheias àquelas previstas no inciso II, parágrafo único, do art. 22 da Lei 11.494/2007, não podem ser remunerados com recursos da parcela vinculada ao magistério, de, no mínimo, 60% dos recursos do Fundeb;9.1.1.2. os profissionais do magistério cedidos a órgãos/entidades e desempenhando atividades alheias àquelas previstas no inciso II, parágrafo único, do art. 22 da Lei 11.494/2007, não podem ser remunerados com recursos do Fundeb quando estiverem no desempenho de atividades não enquadradas no conceito de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), nos termos do artigo 70 da Lei 9.394/1996;9.1.1.3 os profissionais do magistério que exercem atividade não enquadrada no efetivo exercício da atividade docente ou de suporte pedagógico, mas classificada como despesa de manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), nos termos do artigo 70 da Lei 9.394/1996, podem ser remunerados com os recursos do Fundeb não vinculados ao magistério (até 40% do Fundeb);9.1.1.4. é vedada a remuneração da categoria outros profissionais da educação com a parcela do Fundeb vinculada ao magistério, conforme artigo 22 da Lei 11.494/2007;9.1.1.5. a não observância das disposições legais e orientações do FNDE acarreta a responsabilização dos gestores e o ressarcimento ao Fundeb dos valores aplicados indevidamente;9.1.2. oriente os conselhos de acompanhamento e controle social do Fundeb para que, na análise da prestação de contas do referido fundo, concluam sobre a legalidade da utilização dos recursos do Fundeb com remuneração do pessoal do magistério;