Acórdão 1134/2017
Proposta de deliberação:Trata-se de relatório de auditoria de conformidade integrante do conjunto de trabalhos executados sob a sistemática de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), com o objetivo de verificar a ocorrência de irregularidades, fraudes e desvios de recursos em contratações de bens e serviços, destinando-se o trabalho ora em foco a examinar a regularidade dos procedimentos adotados na Comissão Nacional de Energia Nuclear - Cnen.[...]II60.Acompanho, com as considerações adiante expostas, as conclusões da unidade técnica acerca da contratação com base em proposta de preços com percentual de BDI superior à referência estabelecida pelo TCU e carente de detalhamento em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários do objeto no valor contratado, em infração ao art. 7º, § 2º, inciso II, c/c o art. 9º da Lei 8.666/1993.61.De acordo com a Cnen, o BDI, que compõe a estrutura de custos do orçamento estimativo para as obras de ampliação, foi proposto com base no projeto elaborado pela [empresa] e incorporado ao Contrato 18/2012 em momento anterior à prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, o qual fixou valores referenciais de taxas de benefício e despesas indiretas - BDI para diferentes tipos de obras e serviços de engenharia e para itens específicos para a aquisição de produtos.62.Além disso, argumenta que a deliberação estabelece parâmetros para diversos tipos de obras de engenharia, mas não contempla uma classe de edificações de hospitais ou laboratórios específicos para pesquisa e desenvolvimento no campo das áreas nuclear e farmacêutica; que o Projeto Radiofármacia-IEN envolve edificações específicas de maior complexidade do que as categorias relacionadas no acórdão, tendo em vista a presença de manipulação de materiais radioativos e a necessidade de atendimento a padrões rígidos e diferenciados de vigilância sanitária e segurança nuclear.63.Relativamente ao detalhamento da composição dos custos unitários, a entidade admite a ausência, mas afirma que a lacuna foi apontada pela Procuradoria Federal junto à Cnen e a obrigatoriedade de a proposta conter o detalhamento do BDI constou dos editais das duas tentativas de licitação conduzidas pela fundação de apoio.64.A unidade técnica cogitou aceitar, excepcionalmente, a justificativa quanto ao percentual de BDI de 30% para o orçamento estimativo do projeto, devido às especificidades do objeto contratado, no entanto, afastou a possibilidade diante da confirmação, pela Cnen, de que não há detalhamento dos custos unitários do item de BDI. No relatório de auditoria, a equipe registrou que essa situação potencializa risco de sobrepreço na contratação direta, podendo ocasionar, na execução contratual, infração ao inciso V do art. 15 da Lei 8.666/1993 (As compras, sempre que possível, deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública).65. Destaco, de início, que a elaboração do orçamento previamente à deliberação paradigma não configura fundamento para a não adoção dos valores referenciais, conforme consta do voto condutor do Acórdão 1923/2016 - Plenário:24.Nesse ponto, concordo com a unidade instrutiva que, colacionando excerto do voto condutor do Acórdão 2.440/2014-TCU-Plenário, esclareceu que as diretrizes contidas no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário devem ser aplicadas pelo corpo técnico desta Corte nas análises empreendidas após a data de publicação da deliberação original, ou seja, 4/10/2013. Isso porque, o fato de o empreendimento em análise já ter sido licitado ou o contrato pactuado não extingue a obrigação de serem adotadas taxas de BDI amparadas em percentuais devidamente justificados, baseados em valores de mercado e que reflitam as características da obra em questão.66.De todo modo, os percentuais estabelecidos não constituem valores fixos, representam, na realidade, a referência para o exame, devendo-se levar em consideração, na análise de cada caso concreto, as peculiaridades da contratação. É o que explicita o seguinte trecho do voto que fundamentou o citado Acórdão 2.622/2013 - Plenário:143. Importante destacar, contudo, que não cumpre ao TCU estipular percentuais fixos para cada item que compõe a taxa de BDI, ignorando as peculiaridades da estrutura gerencial de cada empresa que contrata com a Administração Pública. O papel da Corte de Contas é impedir que sejam pagos valores abusivos ou injustificadamente elevados e por isso é importante obter valores de referência, mas pela própria logística das empresas é natural que ocorram certas flutuações de valores nas previsões das despesas indiretas e da margem de lucro a ser obtida. (...) 146. Cumpre detacar que a literatura especializada e a jurisprudência desta Corte de Contas apontam vários fatores que tendem a influenciar as taxas de BDI, tais como: o porte da empresa, sua natureza específica, sua localização geográfica, seu prazo de execução, a facilidade de encontrar fornecedores no local da obra, os riscos envolvidos nas contratações, a situação econômica e financeira da empresa e do país, dentre diversos outros fatores.147. Portanto, não é razoável admitir apenas um valor médio de referência para o BDI de cada tipo de obra sem levar em conta uma margem ou faixa que possibilite contemplar todas essas variações que na realidade são observadas na formação do valor do BDI.148. Dessarte, cada caso concreto deve ser analisado com suas peculiaridades, de tal forma que o estudo desenvolvido nestes autos não se presta a exaurir todos os possíveis questionamentos acerca dos componentes de uma taxa de BDI e dos valores admissíveis para essa taxa.149. A adequabilidade da taxa de BDI tem sempre que ser analisada, pontualmente, em situação específica, pois há sempre a possibilidade de as tabelas referenciais não traduzirem a justa remuneração para alguns contratos de obras públicas.67.Firme, ainda, no âmbito desta Corte o entendimento de que a taxa de BDI com percentual acima do limite referencial não representa, por si só, superfaturamento, desde que o preço contratado (custo + BDI) esteja compatível com o preço de mercado.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 45, caput, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 251 do Regimento Interno do TCU, assinar prazo de quinze dias para que a Comissão Nacional de Energia Nuclear - Cnen adote as providências necessárias para a anulação do Contrato 18/2012, firmado com a Fundação de Desenvolvimento da Pesquisa - Fundep, informando ao TCU as medidas adotadas;9.2. dar ciência à Comissão Nacional de Energia Nuclear - Cnen sobre as seguintes irregularidades constatadas nos processos de contratação da [empresa] e da [fundação de apoio], dos quais resultaram, respectivamente o Contrato 53/2011 e o Contrato 18/2012, de modo a evitar suas ocorrências doravante:[...]9.2.4. contratação da Fundep com base em proposta de preços carente de detalhamento em planilhas que expressem a composição de todos os custos unitários do objeto no valor contratado, em infração ao art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993, o que inviabiliza verificar a adequação do percentual de BDI superior à referência estabelecida pelo TCU; e