Acórdão 1936/2025
VotoEm exame, denúncia, com pedido de cautelar, acerca de supostas irregularidades ocorridas no Conselho Regional de Odontologia da Bahia relacionadas à nomeação do Sr. [nomeado procurador] para o cargo de procurador jurídico sem aprovação em concurso público.2. Segundo o denunciante, "o cargo de procurador jurídico precisa ser ocupado por servidor concursado porque suas atribuições são próprias da advocacia pública" e "quando o CROBA nomeia um comissionado para representar em juízo e emitir parecer, burla a regra do concurso público", pois "não é possível que essas atividades sejam efetuadas por uma pessoa nomeada livremente pelo presidente pois as atividades são exclusivas de quem foi aprovado em concurso público".3. Na primeira instrução, a Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal propôs o conhecimento da denúncia, o indeferimento do pedido de medida cautelar, ante a inexistência dos pressupostos necessários, a oitiva do CRO/BA e requisição de informações, proposta por mim acolhida.4. Em resposta à oitiva, o CRO/BA prestou os seguintes esclarecimentos, transcritos em sua maior parte na instrução, reproduzida no relatório precedente, da qual extraio os seguintes excertos representativos da resposta:[...]h) "o Tribunal de Contas da União, em diversas decisões, tem reafirmado que a ocupação de cargos em comissão deve observar critérios de qualificação e capacidade técnica, especialmente quando se trata de funções de chefia e assessoramento. Neste sentido, o Acórdão TCU nº 3.023/2013 - Plenário estabelece que a administração deve definir requisitos claros para a ocupação de cargos de livre nomeação, garantindo que o ocupante possua as competências necessárias para o pleno desempenho da função";i) "o CRO-BA segue rigorosamente esta diretriz, assegurando que a nomeação de seu Procurador Jurídico seja baseada em experiência comprovada e formação compatível com as demandas do órgão. Verifica-se, no caso, a nomeação do Procurador Jurídico do CRO-BA. para um cargo comissionado, em total conformidade com as exigências constitucionais, legais e jurisprudenciais";j) "deve-se ressaltar que a norma de julgamento adotada no AC nº . 944/2014-Plenário TCU deve ser afastada pela distinção com as circunstâncias do caso concreto, porquanto existem elementos que os diferem, não havendo a similaridade necessária. Naquela ocasião, o fato analisado envolvia a contratação de empregados, sem o devido concurso público, para prestação de serviços de assessoria jurídica inerentes às atividades finalísticas da entidade. Diversamente, a situação fática analisada envolve a legalidade do ato de admissão pela natureza jurídica atribuída ao cargo público de Procurador Jurídico desta autarquia profissional".5. A AudPessoal entende que a nomeação é irregular, com fundamento em precedentes desta Corte e, essencialmente, porque as atividades jurídicas finalísticas, como representação judicial e emissão de pareceres, devem ser exercidas por empregados concursados e os cargos comissionados devem ser ocupados para o exercício de funções de direção, chefia e assessoramento, não abrangendo atividades técnicas ou operacionais:"[...]11.  A nomeação não é plenamente legal, à luz da jurisprudência consolidada do TCU, pois o cargo de Procurador Jurídico, embora comissionado, exerce funções típicas de carreira jurídica, o que exige concurso público. A jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 944/2014, 1.797/2017, 600/2017, todos do Plenário e de relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, entre outros, estabelece que atividades jurídicas finalísticas, como representação judicial e emissão de pareceres jurídicos, devem ser exercidas por servidores concursados.12.  Com efeito, na sua Proposta de Deliberação, que se materializou no paradigmático Acórdão 944/2014-Plenário, o Ministro Marcos Bemquerer Costa, enfatizou o seguinte (grifado):'14. No tocante ao argumento embasado no inciso II do art. 37 da Constituição Federal, creio que a mera criação de um cargo em comissão não pode ser óbice à regra do processo seletivo, quando evidenciado que as atribuições a ele cometidas, como no presente caso, não se enquadram no disposto no art. 37, V, da Constituição Federal de 1988, em que o vínculo de confiança explicaria o regime de livre nomeação e exoneração.15. Assim, reafirmo o entendimento no sentido de que a contratação de servidos [serviços] de assessoria jurídica inerentes às atividades finalísticas da entidade, como é o caso da contratação de Procuradores Jurídicos para atuarem na área de Assessoria Técnica Permanente, não atendem aos preceitos do art. 37, II, da CF/1988.'13.  Vê-se, pois, que o embasamento do Acórdão 944/2014-Plenário demonstra que o Presidente do CRO/BA cometeu um equívoco na sua resposta à oitiva, quando argumenta que na ocasião do entendimento desta decisão do TCU não se tinha considerado uma situação fática idêntica à que se examina nesta denúncia, ou seja, 'a legalidade do ato de admissão pela natureza jurídica atribuída ao cargo público de Procurador Jurídico desta autarquia profissional'.14.  O Despacho do Ministro-Relator desta denúncia, [...] esclarece ainda mais este ponto, quando assevera que (peça 9, p. 5, grifado):'13. Especificamente em relação à contratação de advogados ou procuradores pelos conselhos profissionais, este Tribunal tem entendimento pacífico de que as atividades de assessoria e consultoria jurídica, assim como a representação judicial, que sejam inerentes às atividades finalísticas dessas autarquias deverão ser providas por membros de carreira, admitidos por concurso público, vedando-se, assim, a nomeação de cargos comissionados ou a terceirização das atividades fins do Conselho. (A exemplo dos acórdãos 1797/2017, 600/2017, 1167/2015, 624/2009 e 712/2007, todos do Plenário).'15.  Ora, a própria descrição da 'missão do cargo' de Procurador Jurídico estabelecida no anexo da Portaria 22/2022, conforme informa o CRO/BA em sua resposta à oitiva, deixa claro que as atividades deste cargo se enquadram nas que foram listadas pelos Ministros-Relatores Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira nos seus pronunciamentos supra.16.  Os ministros do TCU ressaltam que devem ser membros de carreira, admitidos por concurso público, os agentes que atuam nas seguintes atividades: 'serviço de assessoria jurídica inerentes às atividades finalísticas da entidade, como é o caso da contratação de Procuradores Jurídicos'; 'atividades de assessoria e consultoria jurídica, assim como a representação judicial'.17.  Por sua vez, a 'missão do cargo' (objetivo principal do cargo) de Procurador Jurídico do CRO/BA, nos termos da mencionada portaria citada pela presidência da UJ, seria o seguinte (peça 14, p. 5, grifado):'Coordenar todas as atividades do Setor de Processo Ético e da Procuradoria Jurídica, prestando assessoria e consultoria aos membros do Plenário e da Diretoria e aos Setores da Autarquia, sugerindo medidas, resguardando os interesses e prestando a segurança jurídica aos atos e decisões do CROBA, além de administrar todo o contencioso através da atuação pessoal e de assessores jurídicos.'18.  Assim sendo, diferentemente do que alega o CRO/BA, há total equivalência e aplicabilidade do entendimento do TCU, expresso no mencionado Acórdão 944/2014-Plenário, ao caso aqui tratado, devendo-se concluir, por corolário lógico, que em relação à contratação de procuradores jurídicos no âmbito dos conselhos de fiscalização profissional, há necessidade de concurso público, conforme os preceitos do art. 37, II e V, da Constituição Federal de 1988, uma vez que este cargo trata, fundamentalmente, de atividades finalísticas da entidade."6. A unidade instrutiva elaborou quadro de cargos da Procuradoria Jurídica e concluiu que "agentes públicos nomeados para os cargos comissionados de Coordenadora Administrativa e Assessor Administrativo estão atuando nas áreas jurídicas da autarquia especial, pois foram relacionados pela própria presidência do CRO/BA na tabela da peça 19, transcrita no item 30 desta instrução, em atividades de assessoria, análise e consultoria jurídica". Conclui-se, também, com base na mencionada tabela e nas análises da AudPessoal, que não há empregado efetivo mediante concurso exercendo as funções atinentes a um cargo de "procurador jurídico":"30.  Em resposta à diligência, o Presidente do CRO/BA enviou [...] tabela com a relação dos seguintes 'colaboradores' (comissionados, concursados, estagiários e menor aprendiz), que atuariam nas áreas jurídicas do conselho (peça 19):[...]37.  Ou seja, os agentes públicos nomeados para os cargos comissionados de Coordenadora Administrativa e Assessor Administrativo estão atuando nas áreas jurídicas da autarquia especial, pois foram relacionados pela própria presidência do CRO/BA na tabela da peça 19, transcrita no item 30 desta instrução, em atividades de assessoria, análise e consultoria jurídica.38.  Portanto, cabe determinação à entidade para que, mediante elaboração de plano de ação, tome as providências pertinentes para que as áreas de assessoria, análise e consultoria jurídica da entidade sejam contempladas apenas com empregados públicos efetivos da entidade, pois nestas os empregos e funções devem ser ocupados por aqueles então admitidos pela via do concurso público, nos termos da Constituição Federal (art. 37, II) e jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 2.839/2009-Plenário e 1.212/2004-2ª Câmara, ambos de relatoria do Ministro Benjamin Zymler e 933/2008-Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer;[...]39.  Também cabe imediata determinação à entidade no sentido de adotar as providências cabíveis para anular a nomeação do empregado [nomeado procurador] (Portaria CRO-BA 33/2020, de 27/10/2020), por infringir o art. 37, II e V, da Constituição Federal de 1988, os Acórdãos TCU 341/2004 e 944/2014, ambos do Plenário, e a Jurisprudência do STF consolidada na Tese do Tema 1010 ao apreciar o RE 1.041.210/SP.40.  Por fim, deve ser feita determinação para que UJ adote as providências cabíveis para alterar seu Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS) e demais normativos pertinentes para que o emprego público de Procurador Jurídico seja de natureza efetiva, admitido mediante concurso público.[...] " (Não grifado no original).7. Desse modo, a unidade instrutiva propôs conhecer da denúncia e considerá-la procedente; para determinar ao CRO/BA que anule a nomeação do Sr. [nomeado procurador] como procurador jurídico e elabore plano de ação para os fins mencionados no item 38 de sua instrução, reproduzido acima.II8. O plano de cargos, carreiras e salários (PCCS) do CRO/BA está disponível na internet. Verifica-se nesse plano que o cargo de "procurador jurídico" foi definido como de provimento em comissão. A missão e as principais responsabilidades do cargo estão definidas no PCCS, do qual destaco as seguintes:"2. Representar o Conselho em Juízo ou fora dele, comparecendo a audiências, sessões de julgamento, diligências cartorárias e em secretarias das varas, bem assim a órgãos públicos em geral, em todas as esferas, acompanhando os processos em andamento em todas as instâncias, adequando os fatos à legislação aplicável.[...]3. Coordenar as atividades do contencioso do CRO-BA acompanhando publicações de atos processuais, cumprimento de prazos, bem como elaborando e revisando petições iniciais, contestações, recursos e quaisquer outras peças necessárias que objetivem atender as exigências do processo e proporcionando respaldo jurídico. [...]9. Elaborar e revisar os termos de obrigações, contratos, convênios, ajustes, protocolos e acordos a serem firmados pelo CRO-BA.10. Assessorar, inclusive com o auxílio de assessores jurídicos contratados pelo CRO-BA, os responsáveis pela condução de processos éticos, fiscalizatórios, administrativos, disciplinares e licitatórios, quando necessário. 11. Elaborar e revisar pareceres e manifestações jurídicas em assuntos de natureza jurídica."9. O PCCS do CRO/BA indica que o superior imediato do procurador jurídico é o presidente da autarquia, [...]10. Observa-se no PCCS que o procurador jurídico é um cargo comissionado, ora ocupado pelo Sr. [nomeado procurador], mas não é um cargo cujo titular apenas desempenha funções gerenciais ou de assessoramento. É um cargo de natureza mista, abrangendo funções típicas de cargo comissionado (direção, chefia e assessoramento) e funções jurídicas típicas de cargo efetivo, que deve ser provido por concurso público, como se vê na descrição das responsabilidades atualmente em vigor.11. Verifica-se, no PCCS, que o conselho não tem cargos efetivos denominados de procurador jurídico, como há em outros conselhos. [...]:12. Na diligência realizada, a unidade instrutiva solicitou o envio da relação de "todos os colaboradores que atualmente atuam na Procuradoria Jurídica, na Assessoria Jurídica e no setor Jurídico, com a descrição de seus cargos e funções comissionadas ou gratificadas, da forma de ingresso".13. À vista da relação de colaboradores fornecida pelo conselho, pode-se concluir que não há analistas jurídicos na Procuradoria Jurídica e, assim, as atribuições desse cargo efetivo (que recebe a denominação procurador jurídico em outros conselhos) estão sendo desempenhadas pelo exercente do cargo atualmente denominado procurador jurídico, cargo comissionado de chefia, direção e assessoramento, e/ou outros empregados, ocupantes de cargos comissionados ou efetivos (técnico administrativo).14. Não estando assim devidamente estruturada, e exercendo o Sr. [nomeado procurador], no cargo atualmente denominado de procurador jurídico, funções de gerência e assessoramento, bem como funções típicas do cargo denominado analista jurídico, cargo efetivo, está-se diante de situação concreta que configura o exercício de atribuições de cargo efetivo por empregado comissionado, o que não tem sido admitido, por ilegal e inconstitucional, por esta Corte de Contas e pelo Poder Judiciário.15. Uma vez que o denominado procurador jurídico, nos termos do PCCS, desempenharia concretamente funções de chefia, direção e assessoramento, não se afigura, de acordo com os elementos presentes nos autos, irregular a nomeação em si. Entretanto, a situação encontrada e descrita acima, conforme documentação e análises presentes nos autos, em que a atividade finalística da Procuradoria Jurídica não é desempenhada por empregados concursados, deve ser corrigida.16. Portanto, a presente denúncia é parcialmente procedente, cabendo determinar ao CRO/BA que apresente plano de ação de modo a que a atividade finalística da Procuradoria Jurídica seja desempenhada por analistas jurídicos, conforme previsto no Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS).Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. determinar ao CRO/BA que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore e apresente plano de ação, com os requisitos do art. 7º, § 4º, da Resolução TCU 315/2020, indicando os responsáveis e os prazos para implementação de cada uma das medidas a serem adotadas de modo a que a atividade finalística da Procuradoria Jurídica seja desempenhada por analistas jurídicos, conforme previsto no Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS);