Acórdão 8666/2023
Sumário:O relatório de TCE materializa nos autos as averiguações realizadas no âmbito do tomador de contas e culmina na emissão de parecer conclusivo a respeito dos fatos apontados, em acordo com o art. 10, inciso I, alínea "h", e §§ 1º a 3º, da IN-TCU 71/2012, constituindo-se, portanto, em ato inequívoco de apuração nos termos da Resolução-TCU 344/2022, art. 5º, inciso II.Voto:Preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, o recurso de reconsideração interposto por [recorrente], exPrefeito de Acará/PA, contra o Acórdão 4.948/2022-TCU-1ª Câmara, deve ser conhecido.2. Por meio do acórdão recorrido, as contas especiais do recorrente foram julgadas irregulares, tendo sido apontado como débito o montante de R$ 649.605,12 (soma dos valores históricos), porém com devoluções a crédito que somaram R$ 428.000,00. Houve também aplicação da multa com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00, em virtude da identificação de débitos indevidos na conta corrente do programa, bem como em razão de registro na prestação de contas de nota fiscal de R$ 22.716,20 sem correspondência no extrato bancário. Os fatos se referem à prestação de contas do município no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - Pnate, no exercício de 2016.3. Segundo o decisum recorrido, este Tribunal entendeu que, para as parcelas constituintes do débito, não houve qualquer comprovação da destinação dada aos recursos que foram sacados da conta corrente do programa e não restituídos. Tampouco havia justificativa sobre o valor que seria correspondente a uma nota fiscal avulsa, de serviço prestado pela [empresa], mas que não consta do extrato bancário da conta específica. Dessa forma, não houve comprovação da correta aplicação de parte dos recursos recebidos. 4. Em seu apelo recursal, no essencial, o recorrente discute a prescrição intercorrente no contexto da Resolução-TCU 334/2022. Sustenta que a prescrição ocorreu devido ao intervalo de mais de três anos entre a emissão do parecer de execução física e o relatório de auditoria, e entre a auditoria conduzida pela CGU e a emissão do relatório do tomador de contas. 5. De acordo com suas alegações, ações subsequentes, como a elaboração do relatório do tomador de contas, não devem ser consideradas como causas de interrupção da prescrição. Além disso, defende a diferenciação entre os prazos prescricionais de infrações independentes e conclui que houve paralisação excessiva do processo diante de não apuração inequívoca dos atos ilícitos imputados ao responsável. [...]11. Feito esse breve histórico, com as devidas vênias aos pareceres e manifestações precedentes nos autos, desde logo assinalo que tenho compreensão distinta acerca do mérito da questão, sem prejuízo de adentrar na análise da possível prescrição, a qual entendo não ter incidido no presente processo.12. De início, já sob a égide da Resolução-TCU 344/2022, observo que o tema foi apropriadamente abordado pela instrução com o complemento posterior realizado pelo parecer do dirigente da unidade. 13. Segundo entendimento fixado pelo Acórdão 534/2023-Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, o marco inicial de contagem de prazo da prescrição intercorrente (art. 8º da Resolução-TCU 344/2022) é a ocorrência do primeiro marco interruptivo da prescrição ordinária (art. 5º da mesma Resolução). Dessa forma, quer adotando-se como termo inicial para contagem da prescrição ordinária a data de emissão do Relatório de Auditoria 34/2016 - 12/12/2016, com fundamento no inciso IV, da Resolução-TCU 344/2022, conforme proposto no parecer do auditor-instrutor; quer adotando-se a data da apresentação da prestação de contas - 23/6/2017, conforme defendera o dirigente, o resultado não se modifica. 14. Tendo em vista que o primeiro ato inequívoco de apuração do fato após o termo inicial tratou-se do Parecer 503/2018/COATE/CGAME/DIRAE, de 7/6/2019, contemplando a análise financeira da prestação de contas, independente do marco inicial, neste momento interrompeu-se o prazo da prescrição ordinária de cinco anos e deu-se início à fluência do prazo para contagem da prescrição intercorrente. 15. Posteriormente, conforme anotou a unidade técnica, diversos fatos constituíram-se em causas interruptivas do prazo prescricional. Cito, a título exemplificativo, e sem prejuízo da existência de outros: a notificação do responsável, em 3/7/2019; a emissão do relatório do tomador de contas, em 23/1/2020; a instrução de mérito no âmbito do TCU, em 3/6/2022; a prolação da decisão condenatória em 30//2022. Todas essas ocorrências ensejaram a interrupção de ambos os prazos prescricionais.16. Não procede, por exemplo, a afirmação de que o relatório do tomador de contas não se constitui em ato de apuração do fato, sendo apenas a "pormenorização do que fora produzido documentalmente no processo". Apenas para argumentar, passo a analisar mais detidamente a questão.17. A Instrução Normativa-TCU 71/2012 é o regulamento que dispõe sobre a instauração, organização e encaminhamento ao Tribunal de Contas da União dos processos de tomada de contas especial. Segundo o art. 2º daquela norma, a TCE é instaurada para apurar responsabilidade por ocorrência de dano à Administração Pública Federal, com apuração de fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e obtenção do respectivo ressarcimento. Inequívoco, portanto, que a tomada de contas especial, per si, é etapa apuratória, consubstanciada no rito processual por meio de seus marcos. Como decorrência, a partir de sua instauração até seu relatório final, serão examinados os fatos, apuradas as responsabilidades e quantificado o dano ao erário. 18. Analise-se, agora, o processo pelo qual passa o exame dos fatos. O art. 5º da IN 71/2012 define os pressupostos para instauração da TCE e os elementos constituintes do ato que determina sua instauração em seu parágrafo único, a saber: I - os agentes públicos omissos e/ou os supostos responsáveis (pessoas físicas e jurídicas) pelos atos que teriam dado causa ao dano ou indício de dano identificado; II - a situação que teria dado origem ao dano ou indício de dano a ser apurado, lastreada em documentos, narrativas e outros elementos probatórios que deem suporte à sua ocorrência;III - exame da adequação das informações contidas em pareceres de agentes públicos, quanto à identificação e quantificação do dano ou indício de dano; IV - evidenciação da relação entre a situação que teria dado origem ao dano ou indício de dano a ser apurado e a conduta da pessoa física ou jurídica supostamente responsável pelo dever de ressarcir os cofres públicos.19. Nota-se que o ato de instauração da TCE pode, inclusive, ainda carecer de certeza quanto aos fatos, pois trata-se de ponto de partida para posteriores análises e apurações. Não à toa, os indícios de dano e de supostos responsáveis figuram em todos os incisos apontados em seus pressupostos. 20. Mais adiante, a etapa final da fase interna da tomada de contas também tem seu regramento definido pela IN 71/2012. A norma dispõe, em seu art. 10, inciso I, a respeito do teor do relatório do tomador de contas, o qual contempla diversos elementos, inclusive, parecer conclusivo do tomador de contas especial quanto à comprovação da ocorrência do dano, à sua quantificação e à correta imputação da obrigação de ressarcir a cada um dos responsáveis (alínea "h").21. Em outras palavras, a fase interna da TCE pode iniciar com um ato de instauração a partir de indícios de dano e será concluída com relatório em que há manifestação conclusiva do tomador de contas quanto à comprovação do dano, sua quantificação e apuração das responsabilidades. Ademais, os § 1º, § 2º e § 3º do art. 10 da IN 71/2012 apontam os elementos que devem acompanhar o relatório, tais como: documentos utilizados para demonstrar a ocorrência de dano, notificações remetidas aos responsáveis, pareceres emitidos pelas áreas técnicas do órgão ou entidade, identificação de responsáveis, período de gestão, síntese da situação caracterizada como dano ao erário, valor histórico, data de ocorrência, entre outros. 22. Como se vê, o relatório de TCE materializa nos autos as averiguações realizadas no âmbito do tomador de contas e culmina na emissão de parecer conclusivo a respeito dos fatos apontados, em acordo com o art. 10, inciso I, alínea "h", e §§ 1º a 3º, da IN-TCU 71/2012, constituindo-se, portanto, em ato inequívoco de apuração nos termos da Resolução-TCU 344/2022, art. 5º, inciso II.23. Poderia, por hipótese, concluir determinado tomador de contas que não houve comprovação do dano, ou que sua quantificação não fora precisa ou ainda que as responsabilidades não foram adequadamente imputadas, sendo que, para tanto, haveria de necessariamente debruçar-se sobre os elementos coligidos nos autos e relacionados aos fatos ocorridos, constituindo patente apuração do ocorrido.24. Ademais, recorde-se que, a despeito da discussão acerca do que seria um ato inequívoco de apuração do fato, a interrupção da prescrição intercorrente também se dá nos termos do art. 8º, § 1º, da Resolução-TCU 344/2022, ou seja, por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo. Por esse fundamento, fica por demais evidente que, considerando o andamento processual observável a partir de 7/6/2019 - data da primeira interrupção -, não paira qualquer dúvida quanto ao afastamento da hipótese de prescrição intercorrente, ante a contínua movimentação ocorrida no feito. [...]46. Assim, em sua parte mais relevante, os indícios convergem no sentido de que as parcelas inicialmente questionadas pelo tomador de contas dizem respeito ao recolhimento de impostos retidos dos pagamentos realizados à contratada. Portanto, observo que não subsistem os elementos que fundamentaram a condenação do gestor a ressarcir o débito, uma vez que também foram afastadas as parcelas de R$ 160.000,00 e de R$ 12.000,00 indicadas no Acórdão 4.948/2022-1ª Câmara.[...]48. Frise-se que o afastamento do débito não indica que não tenha havido falhas na execução ou na documentação apresentada a título de prestação de contas, pois os próprios pareceres financeiros, ainda na fase interna, já houveram apontar ressalvas. Apesar disso, tendo em conta as análises detalhadas ao longo deste voto, faz-se necessário acolher as alegações da defesa para, no mérito, dar provimento parcial ao apelo recursal, tornando insubsistente a decisão recorrida. Em acréscimo, devem ser julgadas regulares com ressalvas as contas do responsável, haja vista as falhas já discutidas na execução do convênio e na apresentação da prestação de contas.Acórdão:9.1. conhecer do presente recurso de reconsideração, com fundamento no art. 32, inciso I, da Lei 8.443/92, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial;9.2. tornar insubsistente o Acórdão 4.948/2022-TCU-1ª Câmara;9.3. julgar regulares com ressalvas as contas de [recorrente], dando-lhe quitação, com fundamento no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992;