Acórdão 6783/2025
Voto:2.	Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo sr. [responsável 1], Secretário Municipal de Saúde de Salvador/BA (período de gestão: de 3/1/2005 a 20/6/2007), pela associação [associação], pela sra. [responsável 2], Subsecretária Municipal de Saúde de Salvador/BA (período de gestão: de 14/1/2005 a 12/2/2007), e pela [fundação] contra o Acórdão 3.828/2024-1ª Câmara (redator: Ministro Walton Alencar Rodrigues). A referida deliberação julgou irregulares as contas dos recorrentes, imputou-lhes débito em função de irregularidades na aplicação de recursos federais do Fundo Nacional de Saúde repassados à Secretaria Municipal de Saúde de Salvador/BA, além de multas individuais.3.	A decisão recorrida imputou débitos a cinco gestores e sete pessoas jurídicas contratadas pelo poder público. No que interessa aos recorrentes, seguem os valores históricos das dívidas:[...]4.	As multas foram aplicadas aos recorrentes nos seguintes patamares:[...]5.	Originariamente este processo cuidou de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) devido à impugnação parcial de despesas realizadas com recursos federais repassados à Secretaria Municipal de Saúde de Salvador/BA, nos exercícios de 2002 a 2008. 6.	As constatações decorreram de auditoria realizada pela Controladoria-Geral da União (CGU), no período de maio/2007 a janeiro/2008, que avaliou os procedimentos adotados pela secretaria municipal para a terceirização do gerenciamento e da execução das atividades de diversas Unidades Básicas de Saúde (UBS) localizadas naquela municipalidade, além da execução do Programa de Epidemiologia e Controle de Doenças (PECD), do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e do Programa Saúde da Família (PSF).7.	Em apertada síntese, foram identificadas 28 irregularidades, como pagamentos sem respaldo contratual, sem lastro documental (ausência de notas fiscais, por exemplo) ou sem evidências mínimas da prestação de serviços, bem como sobrepreço, superestimativa de valores relativos a provisionamentos e encargos sociais e duplicidade sobre provisionamento de 13º salário. 8.	Inconformados com o teor do decisum, foram apresentados recursos de reconsideração. Todos os recorrentes argumentam que houve a prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória deste Tribunal. 9.	O sr. [responsável 1] afirma que os marcos que interrompem a prescrição não estão devidamente delimitados, que transcorreram mais de cinco anos entre o marco inicial da prescrição e a conclusão do relatório do grupo de trabalho, que o Acórdão 3.169/2011-Plenário não pode ser considerado um ato inequívoco de apuração, [...].10.	 A sra. [responsável 2] argumenta que o primeiro ato inequívoco de apuração só se materializou com o relatório final do grupo de trabalho. A Fundação [fundação] defende que o prazo prescricional já estava consumado quando foi citada e que os Acórdãos 3.169/2011, 1.196/2014 e 2.159/2015 não podem ser considerados marcos interruptivos, pois não a mencionam. A [associação] argumenta que o Acórdão 3.169/2011-Plenário não pode ser considerado ato inequívoco de apuração, pois apenas determinou a apuração dos fatos.[...]16. Todos esses argumentos foram analisados pela Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), que, com a anuência do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), propôs o conhecimento dos recursos para, no mérito, negar-lhes provimento, mantendo a deliberação atacada em todos os seus termos. Manifesto-me de acordo com os pareceres precedentes, cujos fundamentos incorporo como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer na sequência. 17.	 A principal questão discutida nos autos diz respeito à prescrição da pretensão punitiva desta Corte de Contas. Deve-se examinar a matéria à luz da Resolução 344/2022, que passou a regulamentar, no âmbito do TCU, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e ressarcitória.18. Em síntese, a Resolução-TCU 344/2022 dispôs que a prescrição nos processos de controle externo em curso neste Tribunal observará o disposto na Lei 9.873/1999, e que prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e ressarcitória, contados dos termos iniciais neles indicados. Ademais, incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho.19. Tendo em vista os parâmetros estabelecidos, conclui-se pela não consumação da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento ao Erário neste processo. No caso em concreto, o termo inicial de contagem do prazo prescricional corresponde à data do conhecimento do fato pelo controle interno (art. 4º, inciso IV), ou seja, 29/2/2008, quando foi publicado o Relatório de Demandas Especiais 00190.007364/2007-13 da CGU. Por outro lado, a norma estabelece as seguintes causas interruptivas da prescrição:"Art. 5º A prescrição se interrompe:I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;IV - pela decisão condenatória recorrível."[...]21.	 A primeira interrupção no prazo prescricional teria ocorrido em 30/11/2011, quando esta Corte de Contas prolatou o Acórdão 3.169/2011-Plenário, por meio do qual foi determinado ao FNS a instauração da TCE. Na sequência, o processo tramitou com as seguintes movimentações mais relevantes:a) em 24/11/2015, com a elaboração do Relatório do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria 58/2015 FNS/SE/MS (ato inequívoco de apuração do fato);b) em 8/3/2017, com a elaboração do Relatório Completo do Tomador de Contas Especial 50/2017 (ato inequívoco de apuração do fato);c) em setembro de 2019, com a citação dos responsáveis; ed) em 28/5/2024, com o acórdão condenatório.22. Entre os eventos mencionados nas alíneas "c" e "d" do parágrafo anterior, cabe destacar que o processo não ficou paralisado, tanto que a instrução de análise das alegações de defesa dos jurisdicionados foi concluída em 29/9/2021. Do mesmo modo, entre o Acórdão 3.169/2011-Plenário e a conclusão do relatório do grupo de trabalho instituído pelo FNS para examinar as irregularidades, este Tribunal não se manteve inerte, tendo prolatado os Acórdãos 1.075/2012-Plenário, 1.196/2014-Plenário e 2.159/2015-Plenário, o que demonstra o regular andamento do feito e afasta a incidência da prescrição intercorrente. 23.	 Entrarei em detalhes sobre essas decisões, tendo em vista que parte dos recursos defendem que todas elas, incluindo o Acórdão 3.169/2011-Plenário, não são atos inequívocos de apuração do fato e, portanto, não podem ensejar a interrupção da prescrição. 24.	 Ainda em 2007, esta Corte de Contas recebeu Solicitação do Congresso Nacional, oriunda da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle do Senado Federal, noticiando irregularidades e solicitando a realização de auditoria na Secretaria Municipal de Saúde de Salvador/BA. Durante os trabalhos, o Tribunal teve ciência de ações movidas pelo Ministério Público Federal e pelo Ministério Público do Estado da Bahia envolvendo possível desvio de recursos públicos no âmbito do Contrato 34/02, firmado entre o Município de Salvador/BA e a [associação].25. Por essa razão, no Acórdão 1.665/2010-Plenário (TC 007.007/2007-0), este Tribunal determinou a autuação de representação para tratar das irregularidades existentes no Contrato 34/02. Ao longo da apuração (TC 019.997/2010-8), após tomar ciência do Relatório de Demandas Especiais 00190.007364/2007-13, elaborado pela CGU, que concluiu pela existência de um débito de R$ 81.751.055,67, [...], o TCU fixou prazo para que o FNS instaurasse e concluísse TCE envolvendo não apenas o Contrato 34/02, mas todos os que foram objeto de impugnação pelo controle interno.26.	 Transcrevo a parte dispositiva da deliberação: "9.2. fixar o prazo de 90 (noventa ) dias, a contar da data de ciência deste Acórdão, para que o Fundo Nacional de Saúde - FNS instaure, se ainda não o fez, e conclua a Tomada de Contas Especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do débito, referentes às irregularidades apontadas na execução dos Programas de Epidemiologia e Controle de Doenças - PECD, de Agentes Comunitários de Saúde - PACS, de Saúde da Família - PSF e de gerenciamento de Unidades Básicas de Saúde - UBS, celebrado entre o Município de Salvador/BA e a [associação], levantadas pela Controladoria-Geral da União no Relatório de Demandas Especiais n. 00190.007364/2007-13, e comunicadas ao Ministério da Saúde através do Aviso n. 279/2008/GM/CGU-PR, de 09/04/2008; 9.3. determinar à Secretaria Federal de Controle Interno que, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar do recebimento do processo indicado no subitem 9.2. acima, adote as providências a seu cargo quanto ao respectivo exame, e o envie a este Tribunal;" (Destacou-se).27. No monitoramento (TC 003.201/2012-0), o prazo fixado no subitem 9.2. do Acórdão 3.169/2011-Plenário foi prorrogado por meio do Acórdão 1.075/2012-Plenário ("[...] prorrogar o prazo, por mais 90 (noventa) dias, a contar de 27/3/2012, dia seguinte ao término do prazo anteriormente concedido, para que o Fundo Nacional de Saúde cumpra a determinação constante do subitem 9.2 do Acórdão 3169/2011-TCU-Plenário [...]"). 28.	 Expirado o novo prazo concedido, a unidade técnica deste Tribunal diligenciou ao FNS. Em resposta, o Diretor Executivo do fundo informou que ainda não haviam sido adotados os procedimentos de atualização dos valores imputados para cobrança e instauração de tomada de contas especial e solicitou nova prorrogação de prazo para atendimento do acórdão. No Acórdão 1.196/2014- Plenário, este Tribunal fixou novo prazo de noventa dias para que fossem cumpridas as determinações constantes dos subitens 9.2 e 9.3 do Acórdão 3.169/2011-Plenário e alertou o responsável sobre a possibilidade de aplicação da penalidade prevista no art. 268, VII, § 3º, do Regimento Interno do TCU em caso de descumprimento.29.	 A despeito de tudo isso, as ordens do TCU não foram cumpridas. Foi somente depois do Acórdão 2.159/2015-Plenário, que aplicou multa de R$ 15 mil ao diretor executivo do FNS e fixou novo e improrrogável prazo de sessenta dias para instauração da TCE, que a TCE foi instaurada. 30.	 A decisão foi proferida em 26/8/2015. Em 21/9/2015, foi criado grupo de trabalho para analisar conclusivamente o relatório da CGU. Dois meses depois (em 24/11/2015), os analistas concluíram pela existência de elementos fáticos e jurídicos para instauração de TCE, mas apontou algumas inconsistências pontuais. Com isso, a decisão do Tribunal foi finalmente cumprida. 31.	 A meu ver, o Acórdão 3.169/2011-Plenário, ao fixar prazo para que o Fundo Nacional de Saúde (FNS) instaurar e concluir a tomada de contas especial (TCE) para apuração de fatos, constituiu um ato inequívoco tendente à apuração do fato, conforme o art. 5º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022.32.	 Essa decisão inicial não foi um mero ato de instrução processual ou de seguimento, mas sim um ato com notável carga decisória, que demonstrou o interesse institucional do TCU em dar prosseguimento à apuração do dano. A determinação, que exigia a instauração de um instrumento hábil para o deslinde dos fatos (a TCE), traduziu o entendimento do Tribunal sobre a suficiência dos elementos já disponíveis para iniciar a apuração. A própria natureza cogente do ato, cuja inércia levou à aplicação de multa ao gestor do FNS, reforça seu caráter decisório e de apuração.33.	 Tal interpretação possui respaldo no art. 8º da Lei 8.443/1992, segundo o qual, diante da constatação da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais, deve-se imediatamente "adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano" (destaque acrescido). Como se percebe, a TCE consiste em medida inequívoca de apuração dos fatos, razão pela qual interrompe o prazo prescricional.34.	 Por outro lado, os Acórdãos 1.075/2012-Plenário, 1.196/2014-Plenário e 2.159/2015-Plenário não podem ser considerados novos marcos interruptivos da prescrição principal, servindo tão somente para comprovar que a Administração não esteve inerte durante todo esse período. Em outras palavras, servem apenas para impedir a incidência da prescrição intercorrente trienal.35.	 Ambas as decisões se destinaram a reiterar a determinação do Acórdão 3.169/2011-Plenário, fixando novos prazos para o seu cumprimento em face da inércia do órgão jurisdicionado. Acolho, portanto, o posicionamento da AudRecursos, para quem não são atos inequívocos de apuração aqueles que se destinarem a repetir atos anteriores. Tais deliberações, embora essenciais para o monitoramento e o controle, não iniciaram um novo procedimento de apuração. Eles deram seguimento a um processo já iniciado, caracterizando, no máximo, a interrupção da prescrição intercorrente, mas não da prescrição principal.36.	 Ademais, a aplicação de multa no Acórdão 2.159/2015-Plenário, embora seja uma decisão condenatória, não tem o poder de interromper a prescrição da pretensão ressarcitória ou punitiva contra os responsáveis do débito. A sanção foi aplicada ao diretor-executivo do FNS por descumprimento de determinação do TCU, e não como uma condenação no âmbito de uma TCE.37.	 Assim, conclui-se que o Acórdão 3.169/2011-Plenário representa o único marco interruptivo da prescrição principal. Os acórdãos subsequentes, ao apenas reiterar a determinação inicial, não se enquadram como novos atos de apuração que pudessem reiniciar o prazo prescricional.38.	 Em arremate, ainda sobre o tema "prescrição", cabe ressaltar que os marcos interruptivos da prescrição estão devidamente delimitados, como já exposto neste voto e que o prazo prescricional não estava consumado quando ocorreu a citação da Fundação [fundação], pois, antes, houve três atos inequívocos de apuração dos fatos: a prolação do Acórdão 3.169/2011-Plenário, a elaboração do Relatório do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria 58/2015 FNS/SE/MS e a publicação do Relatório Completo do Tomador de Contas Especial 50/2017.Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração interpostos pelo sr. [responsável 1], pela [associação], pela sra. [responsável 2] e pela [fundação] para, no mérito, negar-lhes provimento;