Acórdão 451/2017
Voto:Para melhor compreensão, recordo que, mediante o acórdão 5.339/2011 - 1ª Câmara, o Tribunal conheceu da representação que originou o presente processo, relativa a possíveis irregularidades na aplicação dos recursos do convênio 6000.0027598.06.4, celebrado entre a Petrobras, o Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente de Volta Redonda/RJ e o Município de Volta Redonda/RJ para execução de ações voltadas à garantia dos direitos da criança e do adolescente, e, entre outras providências, assinou prazo para que a Petrobras apurasse os fatos e, se fosse o caso, adotasse medidas com o intuito de ressarcir o erário, inclusive por meio de instauração de tomada de contas especial, se preciso.2.Posteriormente, foi editado o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, que, em essência, acolheu os embargos de declaração da Petrobras e redirecionou a determinação para apuração dos fatos e adoção das demais medidas à então Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República - SDH/PR.3.Contra o acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, a União, representada pela Advocacia-Geral da União - AGU, apresentou embargos de declaração. Aduziu que a SDH/PR não foi ouvida previamente à determinação e que não haveria competência legal para aquele órgão ou qualquer ente federal atuar na apuração dos fatos, na instauração de tomada de contas especial e na fiscalização da renúncia de receita derivada de doação a um dos fundos estaduais, distrital ou municipais dos direitos da criança e do adolescente.4.Na apreciação daquele recurso, apesar de ter constatado que foi interposto intempestivamente e não suscitou quaisquer dos vícios que esta via recursal visa a suprir (omissão, contradição ou obscuridade), o colegiado entendeu que o assunto merecia ser aprofundado pelo fato de a SDH/PR não ter sido efetivamente ouvida e porque:a) o Tribunal, por meio do acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara, deu entendimento diverso a matéria relativa à competência desta Corte para analisar caso semelhante, e, por intermédio dos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário (citados pela embargante), dispensou entidade federal de cumprir determinação similar à dirigida neste feito à SDH/PR; eb) eventual aceitação dos argumentos da União tem repercussão no prosseguimento do monitoramento das deliberações deste processo, que está sendo feito no TC 017.653/2014-2, assim como do acórdão 2.231/2014 - Plenário e outros que tenham adotado entendimento igual ao contestado nestes embargos.5.Desse modo, foi instaurado, preliminarmente, por meio do acórdão 2.142/2016 - 1ª Câmara, o presente incidente de uniformização de jurisprudência com o objetivo de dirimir a divergência de entendimentos a respeito da competência:a) do TCU para fiscalizar a aplicação dos recursos derivados de renúncia de receita fiscal contemplada no Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (art. 260 da Lei 8.069/1990); eb) de órgão federal para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial quanto à utilização dos valores doados a fundos de ente federado.II6.Observo que, considerando, em especial, que o acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara (que concluiu ser o TCU incompetente para fiscalizar a aplicação dos recursos repassados aos fundos dos direitos da criança e do adolescente) foi apreciado em relação, sem produção de relatório e voto pelo relator, o então secretário das Sessões afirmou não existirem, até o momento, precedentes contraditórios que justifiquem a unificação da jurisprudência por decisão do Plenário acerca da matéria em análise; propôs, assim, fosse retomado o exame de mérito do processo.7.Contudo, penso que remanesce a importância de o Plenário tratar do assunto, pois, além dos aspectos indicados no item 4, acima, as normas e a jurisprudência do TCU (ao contrário do que ocorre, por exemplo, com os recursos dos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação básica - Fundeb) não contêm diretrizes específicas sobre a forma de o Tribunal proceder à fiscalização sobre o uso dos recursos dos fundos dos direitos da criança e do adolescente, tendo havido neste processo, inclusive, alterações no entendimento a respeito de qual é o órgão federal responsável para apurar irregularidades e instaurar tomada de contas especial na hipótese de dano.8.Além disso, o entendimento a respeito da competência da então SDH/PR para apurar os fatos também foi adotado nos acórdãos 1.070/2014 - 1ª Câmara (TC 008.768/2011-0, que atualmente se encontra arquivado sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 6º, inciso II, da Instrução Normativa 71/2012, pelo longo decurso de tempo antes da citação dos responsáveis) e 2.231/2014 - Plenário (TC 017.484/2012-0, que foi sobrestado, em 4/7/2016, por 180 dias, e aguarda o deslinde deste processo). Neste caso, a retomada da apreciação dos embargos de declaração da União na 1ª Câmara poderia levar a entendimento diferente do externado pelo Plenário no referido acórdão 2.231/2014, da relatoria do ministro Walton Alencar Rodrigues, o que não seria recomendável.9.Isso porque, a respeito do mérito das questões, após as várias manifestações feitas nos autos, transcritas no relatório precedente, houve convergência nos entendimentos da SecexPrevidência e do MPTCU quanto às seguintes teses, às quais me alinho, com pequena ressalva quanto à parte final da alínea c:a) a competência primária de fiscalizar e de tomar contas relativas a recursos doados a fundos dos direitos da criança e do adolescente é dos órgãos de controle interno do Poder Executivo e dos Conselhos de Direitos, bem como do controle externo exercido pelo Poder Legislativo, pelo Tribunal de Contas e pelo Ministério Público dos respectivos entes federados titulares dos mencionados fundos;b) o TCU, de forma complementar à atuação dos órgãos de controle interno e externo de municípios e estados, também é competente para fiscalizar a aplicação das renúncias de receitas fiscais da União contempladas no ECA (art. 260), ainda que esses valores passem a compor o orçamento de outro ente da federação;c) a competência do TCU para fiscalizar renúncias de receitas deve ser efetivada, preferencialmente, mediante inspeções e auditorias, estando os gestores dos fundos municipais, estaduais ou distrital, caso tenham recebido doações nos termos da Lei 8.069/1990, e demais entidades que gerenciam tais recursos obrigados a apresentar a respectiva prestação de contas dos recursos federais quando requerida por este Tribunal; ed) a SDH/PR (atual Ministério dos Direitos Humanos, criado pela Medida Provisória 768/2017) deve ser dispensada do cumprimento do subitem 9.2 do acórdão 1.071/2014 - 1ª Câmara, ante a ausência de amparo legal para sua atuação no caso.III10.De fato, a partir do exame dos pareceres emitidos e dos fundamentos que subsidiaram a edição dos referidos acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara, 6.653/2012 - 2ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário e da consideração de outros aspectos não avaliados anteriormente, vejo que a matéria comporta solução diversa da adotada neste feito.[...]13.Na verdade, o que desperta a atenção é o fato de a análise da Secex/SE, acolhida no acórdão 6.653/2012 - 2ª Câmara, ir contra o entendimento prevalecente a respeito da existência de competência do TCU para fiscalizar, em geral, renúncia de receita decorrente de tributo de competência material da União, na qual se inclui a derivada das doações aos fundos dos direitos da criança e do adolescente (arts. 260 do ECA e 153, inciso III, da Constituição de 1988).14.Segundo os normativos deste Tribunal, essa fiscalização deve ser feita nos órgãos e entidades supervisores, bancos operadores, fundos e demais entidades que tenham atribuição de conceder, gerenciar, fiscalizar ou utilizar recursos decorrentes de renúncia de receita, preferencialmente mediante inspeções, auditorias e demonstrativos próprios, com o objetivo de, entre outros aspectos, verificar eficiência, eficácia e economicidade de suas ações, bem como o real benefício sócio-econômico das renúncias (arts. 257 do Regimento Interno e 2º da Instrução Normativa TCU 4/1994).15.Ademais, não resta dúvida de que este Tribunal é o ente responsável pela fiscalização dos atos de gestão do Conanda, órgão vinculado ao Ministério dos Direitos Humanos, que detém papel relevante na execução da política nacional de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, por lhe caberem, entre outras, as atribuições de elaborar as normas gerais sobre o assunto, fiscalizar as ações de execução, dar apoio aos conselhos estaduais e municipais e demais entes envolvidos na área e avaliar a política estadual e municipal e a atuação dos conselhos estaduais e municipais, na forma do art. 2º, incisos I, III e IV, da Lei 8.242/1991.16.Essas competências do Conanda não devem importar em interferência direta do órgão na execução dos recursos dos fundos estaduais, distrital e municipais da criança e do adolescente, pois, consoante abordado pela União nos embargos de declaração interpostos, as ações governamentais na área devem se pautar pela diretriz da descentralização político-administrativa, na qual cabem a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social (arts. 204, inciso I, e 227, § 7º, da Constituição de 1988).17.Por competir ao Conanda gerir os recursos do Fundo Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (art. 2º, inciso X, da Lei 8.242/1991), também cabe a esta Corte julgar as contas dos gestores desse fundo (art. 2º, inciso II, da Instrução Normativa TCU 63/2010) e efetuar o controle externo da aplicação dos valores desse fundo repassados a entes públicos ou privados para sua execução. Neste ponto específico, por se tratar de recursos integralmente federais, é indubitável que compete ao recém-criado Ministério dos Direitos Humanos, ou a órgão/unidade de sua estrutura, instaurar as tomadas de contas especiais destinadas a promover o ressarcimento de danos àquele fundo nas hipóteses previstas no art. 8º da Lei 8.443/1992.18.Por outro lado, quanto à responsabilidade pela apuração de irregularidades na execução dos projetos apoiados pelos fundos municipais (caso deste processo), estaduais ou distrital e pela consequente instauração de tomada de contas especial nessas hipóteses, é oportuno levar em conta os seguintes aspectos para concluir que deve ser ela atribuída primeiramente aos gestores dos fundos ou aos respectivos conselhos:a) as doações para efeito do abatimento no imposto de renda são feitas diretamente aos fundos dos direitos da criança e do adolescente (nacional, distrital, estaduais ou municipais);b) os conselhos dos direitos da criança e do adolescente possuem papel formulador, deliberativo e controlador em relação aos fundos e fixam requisitos para apresentação dos projetos a serem beneficiados com os recursos, aprovando-os e avaliando seus resultados (arts. 260-I, incisos II, III, IV e VI, do ECA; e 2º da Resolução Conanda 137/2010);c) os fundos são unidades orçamentárias dos entes federados e seus orçamentos devem integrar as respectivas leis orçamentárias (arts. 6º, § 1º, e 11, §§ 1º e 2º, da Lei 4.320/1964);d) os planos de aplicação e as prestações de contas das entidades de atendimento são apresentados ao estado ou ao município, conforme a origem das dotações orçamentárias (art. 96 do ECA); ee) aos gestores dos fundos competem, entre outras, as tarefas de ordenar suas despesas e manter documentos comprobatórios da movimentação de receitas e despesas (arts. 8º e 21 da Resolução Conanda 137/2010).19.Certamente, a análise das prescrições legais sobre o assunto permite inferir que as prestações de contas apresentadas pelos proponentes dos projetos apoiados devem ser avaliadas pelos próprios gestores ou pelos conselhos dos direitos da criança e do adolescente, a quem compete adotar medidas para reaver valores não aplicados ou utilizados de forma irregular em favor do respectivo fundo (como comprova, no caso específico, o parágrafo 1º da cláusula terceira do contrato firmado com o proponente - peça 4, p. 67), sem prejuízo da ação fiscalizatória suplementar do Ministério Público (arts. 260-H e 260-J da atual redação do ECA) e dos órgãos de controle interno e externo respectivos, como deixa claro o art. 22 da referida Resolução Conanda 137/2010:Art. 22. Os recursos do Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente utilizados para o financiamento, total ou parcial, de projetos desenvolvidos por entidades governamentais ou não governamentais devem estar sujeitos à prestação de contas de gestão aos órgãos de controle interno do Poder Executivo e aos Conselhos de Direitos, bem como ao controle externo por parte do Poder Legislativo, do Tribunal de Contas e do Ministério Público.Parágrafo único. O Conselho dos Direitos da Criança e do Adolescente, diante de indícios de irregularidades, ilegalidades ou improbidades em relação ao Fundo ou suas dotações nas leis orçamentárias, dos quais tenha ciência, deve apresentar representação junto ao Ministério Público para as medidas cabíveis.20.Embora o convênio objeto deste feito tenha especificado que, em caso de sua extinção ou encerramento, deveria haver restituição à Petrobras do saldo do valor doado (incluindo a receita financeira auferida com aplicações) não utilizado ou que fosse indevidamente utilizado (subitem 10.3.2 - peça 4, p. 98), isso, em tese, não deve prevalecer, porque se trata de renúncia de receita em que a Petrobras efetua a doação dos recursos a um dos fundos dos direitos da criança e do adolescente com o fim específico de obter a dedução no imposto de renda a pagar, equiparando-se aos demais contribuintes privados (na prática, aparentemente também não houve devolução do saldo não utilizado pela Prosol, em vista da assunção de seu projeto pela Fundação Leiz - peça 69, p. 4/5).21.Assim, nas hipóteses de não aplicação dos recursos ou de sua utilização de forma irregular, os valores devem reverter para o correspondente fundo, para aplicação em suas finalidades, de acordo com os critérios definidos pelo respectivo conselho.22.Daí, e levando em conta a informação de que os gestores dos fundos dos direitos da criança e do adolescente estaduais, municipais e distrital prestam contas ordinárias diretamente aos tribunais de contas aos quais estão jurisdicionados, concluo que é despiciendo firmar entendimento de que esses gestores e demais entidades que gerenciam os recursos de tais fundos estão obrigados a apresentar a respectiva prestação de contas dos recursos federais, quando requerida por este Tribunal, nos termos da Instrução Normativa TCU  6/1994 c/c a Instrução Normativa TCU  63/2010 (item 9, alínea c, parte final, deste voto).23.Ao tratar da aplicação de recursos de fundos estaduais, municipais ou distrital, o julgamento das contas ordinárias deve caber aos respectivos tribunais de contas, visto que, em suma, os valores correspondentes, inclusive os derivados de renúncia de receita federal, constituem receita desses fundos e a eles devem regressar em caso de irregularidades por meio das ações de cobrança promovidas pelos conselhos interessados ou pelos gestores dos fundos.24.A par disso, reforço que a competência fiscalizatória do TCU não deve ser afastada completamente em relação ao uso dos recursos derivados da renúncia de receita federal que compõem esses fundos. Em que pesem os recursos passarem a integrar a receita do respectivo ente, não há como desconsiderar sua origem.25.Neste ponto, é suficiente esclarecer que a competência do TCU para fiscalizar renúncias de receitas deve ser efetivada, preferencialmente, mediante inspeções e auditorias, e que os gestores desses fundos, caso tenham recebido doações nos termos da Lei 8.069/1990, e demais entidades que gerenciam tais recursos estão obrigados a apresentar contas especiais nas hipóteses estabelecidas no art. 8º da Lei 8.443/1992, consoante a Instrução Normativa TCU 71/2002 e normas correlatas.26.Quanto ao papel do atual Ministério dos Direitos Humanos, a solução deve-se assemelhar à dada a processos relacionados aos fundos de manutenção e desenvolvimento da educação básica, em que as deliberações do Tribunal invocadas pela União nos embargos foram pela ausência de competência do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE para apurar as irregularidades verificadas naqueles fundos (acórdãos 3.327/2010 - 1ª Câmara e 2.876/2010 - Plenário).[...]29.Desse modo, ainda que não se pretenda esgotar a discussão sobre a melhor forma de atuação do Tribunal no caso concreto, as deliberações anteriormente mencionadas servem de base para concluir pela ausência de competência do atual Ministério dos Direitos Humanos para apurar as irregularidades objeto deste processo.Acórdão:9.1. deixar assente o entendimento de que:9.1.1. a competência primária de fiscalizar e de tomar contas relativas a recursos doados a fundos dos direitos da criança e do adolescente estaduais, municipais e distrital, com amparo no art. 260 do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, aprovado pela Lei 8.069/1990, é dos conselhos de direitos, dos órgãos de controle interno do Poder Executivo e do controle externo exercido pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de Contas, bem como pelo Ministério Público dos respectivos entes federados titulares dos mencionados fundos, conforme os arts. 95 e 260-J da Lei 8.069/1990 e 22 da Resolução Conanda 137/2010;