Acórdão 2598/2024
Voto:Em apreciação, consulta formulada pelo então Ministro de Estado da Saúde, Sr. Marcelo Queiroga, por meio do Ofício 700/2021/DATDOF/CGGM/GM/MS, de 18/5/2021 (peça 3), acerca da possibilidade de parcelamento na devolução de recursos transferidos na modalidade "fundo a fundo".2. Atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264 do Regimento Interno, cabe o conhecimento da presente consulta.3. Em síntese, a consulta foi motivada pela importância da realização do parcelamento administrativo na devolução de recursos "fundo a fundo" no âmbito do Ministério da Saúde, de forma a possibilitar a regularização do débito para com a União, sob a ótica da eficiência da Administração Pública, com necessidade de esclarecimento quanto aos seguintes questionamentos, especialmente em relação à aplicação do art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012 (peça 5, p. 6):a) a expressão "imediata devolução" deve ser interpretada como pagamento à vista ou que comporta parcelamento? b) quando o inciso I prevê que a devolução dos recursos deva ocorrer em favor do Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, inclui-se o Fundo Nacional de Saúde ou apenas o Fundo do ente local? c) caso a devolução tenha que ocorrer para o Fundo Nacional ou para o Fundo local é possível que haja o parcelamento?4. O consulente apresenta subsídios técnicos e jurídicos apresentados por meio das Notas Técnicas 15/2021-DIAN/FNS/SE/MS e 1258/2019/CONJURMS/CGU/AGU (peças 4 e 5), em que são apontadas divergências internas sobre a matéria, incluindo ponderação da Advocacia-Geral de União (AGU), representada pela Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Saúde, quanto à viabilidade do parcelamento relativo à reserva legal para o parcelamento de créditos da União.5. Foram indicados possíveis obstáculos contra a possibilidade de autorização do parcelamento da devolução de recursos devidos aos fundos de saúde, como: a competência exclusiva da "autoridade fazendária" para conceder parcelamentos de débitos de qualquer natureza, conforme disposto na Lei 10.522/2002, que trata do Cadastro Informativo dos créditos não quitados de órgãos e entidades federais; a expressa exigência de recomposição "imediata" dos Fundos de Saúde imposta pela LC 141/2012 quando se trata dos recursos a que se refere o inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal; e a vedação, imposta pela Lei de Responsabilidade Fiscal, à realização, entre entes da federação, de operações de crédito ou atividades com elas equiparadas (arts. 35 e 37 da LC 101/2000).6. Ao instruir a matéria, a Unidade de Auditoria Especializada em Saúde (AudSaúde), após analisar detalhadamente os normativos acerca das políticas de saúde, bem como entendimentos em deliberações desta Corte sobre repasses "fundo a fundo" de recursos federais próprios da saúde, asseverou, entre outros pontos, que a impossibilidade de realização de parcelamento de débitos relacionados à aplicação de recursos "fundo a fundo" na fase preliminar à instauração de TCE vai de encontro aos princípios da eficiência e da economicidade da Administração Pública, podendo levar a autuações desse tipo de processo com a finalidade única de possibilitar o parcelamento do débito neste Tribunal de Contas, sobrecarregando desnecessariamente a máquina pública.7. Quanto ao termo "imediata devolução", indicado no art. 27, inciso I, da LC 141/2012, avaliou que poderia ser interpretado com a devolução de maneira imediata e/ou em parcelas, sendo o adimplemento da primeira parcela exigível de maneira imediata e todas elas acrescidas da devida atualização monetária até a data do seu efetivo pagamento.8. A unidade técnica ainda pontuou que seria viável a utilização por analogia do entendimento do Despacho 74/2018/DECOR/CGU/AGU, que versa sobre convênios, para débitos com recursos de transferências "fundo a fundo", não inscritos na dívida ativa na União, facilitando o retorno desses recursos aos cofres públicos, já que a ausência de regulamentação, por parte da Secretaria da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, sobre o parcelamento em questão, não deve resultar em prejuízo ao interesse público de recuperação dos valores devidos.9. Considerando a relevância da matéria, solicitei o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU. 10. Em resposta, o Parquet de Contas manifestou-se sem ressalvas à proposta da unidade técnica, destacando que a inexistência de impedimento na LRF ao parcelamento de dívidas junto aos Fundos de Saúde se aplica exclusivamente às transferências realizadas "fundo a fundo".11. Feito esse breve resumo, passo a decidir.12. Acompanho as conclusões da AudSaúde, endossadas pelo Ministério Público de Contas, adotando seus fundamentos como razões de decidir, sem prejuízo de tecer as considerações a seguir.13. Preliminarmente, de forma a contextualizar o assunto, deve ser registrado que, no âmbito desta Corte, em homenagem aos princípios da eficiência e da economicidade, há bastante tempo, busca-se, antes da instauração de tomada de contas especial por parte do Fundo Nacional de Saúde, o esgotamento da via administrativa de controle interno do Ministério da Saúde, independentemente da origem do débito, a exemplo do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, entre outros.14. Logo, muito oportuno o objeto da presente consulta, em que o Ministério da Saúde busca a operacionalização de parcelamento na devolução de recursos transferidos na modalidade "fundo a fundo".15. Conforme bem destacado pela Advocacia-Geral da União, por meio da Consultoria-Geral junto ao Ministério da Saúde, "a vedação ao parcelamento revela-se uma medida ineficiente e antieconômica, trazendo graves prejuízos ao erário público" (Nota 01258/2019/CONJUR-MS/CGU/AGU à peça 5): "17. Inegavelmente, o parcelamento é uma medida administrativa desburocratizadora que possibilidade a regularização do débito para com a União, sob a ótica do princípio da eficiência da administração pública. 18. Pelo princípio da economicidade, a concessão do parcelamento de débitos facilita o ingresso da receita sem maiores traumas para o devedor e para o próprio governo federal. 19. Observa-se que o parcelamento é permitido até mesmo em sede de Tomada de Contas Especial já julgada pelo TCU (art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 168 do RITCU), e, conforme ressaltado pelo Ministro Raimundo Carreiro, no Aviso 989-GP/TCU (NUP 00400.001312/2017-84) "a impossibilidade de parcelamento de débito pela Administração pode contribuir para que tomadas de contas especiais sejam instauradas unicamente para fins de parcelamento neste Tribunal", o que, inegavelmente, contraria a eficiência da atividade administrativa."16. Dessa forma, estamos diante de cenário em que se busca maior eficiência e economicidade na atividade administrativa.17. As transferências na modalidade fundo a fundo são uma forma de descentralizar recursos federais do Fundo Nacional de Saúde (FNS) para os fundos de saúde dos entes federados, em conta única, com vinculação específica de acordo com o Plano de Saúde e a Programação Anual de Saúde de cada ente. Ocorrem de forma regular e automática, na forma da lei, e a sua natureza permanece ligada à esfera federal até a sua execução final, de forma que, de maneira alguma, podem ser equiparáveis a operações de crédito.18. Pela perenidade da natureza federal desses recursos vinculados à saúde, há consenso acerca do entendimento de que a "autoridade fazendária" não se refere exclusivamente à Secretaria da Receita Federal, conforme possibilidade de parcelamento expressa no art. 10 da Lei 10.522/2002.19. Assim, acertadas as conclusões da unidade técnica e do Parquet de Contas pela viabilidade do parcelamento, sem proibição na Lei de Reponsabilidade Fiscal, já que estamos tratando das transferências realizadas "fundo a fundo", decorrentes de direta imposição legal.20. Esclarecido que esse parcelamento pelo Ministério da Saúde não caracteriza a realização de operação de crédito, resta examinar a expressão "imediata" recomposição aos Fundos de Saúde, nos termos do art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012. 21. No âmbito da Advocacia-Geral da União, após breve discordância inicial, a interpretação literal do texto legal cedeu ao entendimento no sentido de que a expressão "imediata devolução" não se confunde com "pagamento à vista": "nos casos em que a restituição de valores geridos pelo Ministério da Saúde tiver cabimento, não há razão para não se permitir o parcelamento na devolução dos recursos" (Nota 1258/2019/CONJUR-MS/CGU/AGU à peça 5).22. Não podemos deixar de ressaltar que o parcelamento pode ser permitido em sede de tomada de contas especial, inclusive já julgada pelo TCU, de forma que a impossibilidade de parcelamento pelo Fundo Nacional da Saúde na fase administrativa, indiscutivelmente, acarretará a instauração de processos de tomadas de contas especiais, do qual resultará em parcelamento neste Tribunal.23. Nesse contexto, reconhecido débito decorrente de recursos transferido fundo a fundo pelo ente federado, o termo "imediata devolução", expresso na Lei 141/2012, pode ser entendido como a devolução de maneira imediata e em parcelas, sendo o adimplemento da primeira parcela exigível de maneira imediata e todas elas acrescidas da devida atualização monetária até a data do seu efetivo pagamento. 24. Recordo que, quando da regulamentação do Termo de Ajuste Sanitário por meio da Portaria GM/MS 2.046/2009, já havia sido apontado que era necessária iniciativa em benefício à gestão local do SUS e, consequentemente, à sua população, para o esvaziamento do acúmulo de expedientes e processos no órgão setorial de contabilidade analítica - Coordenação de Contabilidade do Fundo Nacional de Saúde/MS - e, por extensão no Tribunal de Contas da União, instância julgadora dos processos convertidos em tomada de contas especial.25. De forma análoga, a não possibilidade de parcelamento será avessa ao benefício do SUS e aos princípios norteadores de nossa Administração Pública.26. Ademais, quanto maior o decurso temporal até a recomposição do respectivo fundo de saúde, ou seja, caso haja necessidade de instauração da tomada de contas especial, com o devido andamento processual desde a fase interna até o julgamento pelo TCU, maior a chance de que já esteja vigente plano de saúde diverso do qual os recursos tenham sido destinados.27. Portanto, sem mais delongas, em concordância com as conclusões da AudSaúde e do Parquet de Contas, deve ser esclarecido ao Ministério da Saúde que:27.1 não é razoável interpretar o termo "imediata devolução", utilizado no art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, como a imediata e integral restituição dos valores, pois a devolução pode se dar de maneira imediata e em parcelas, sendo o adimplemento da primeira parcela exigível de maneira imediata, e todas as parcelas acrescidas da devida atualização monetária até a data do seu efetivo pagamento, mantendo o poder aquisitivo dos recursos, de modo que o parcelamento não ensejará prejuízos ao erário; 27.2 conforme consolidada jurisprudência do TCU, nos casos de desvios de finalidade ou objeto, a recomposição dos recursos transferidos "fundo a fundo" deve ocorrer ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse e não ao Fundo Nacional de Saúde, sempre permanecendo a competência federal quanto à fiscalização desses recursos, de modo que cabe ao Ministério da Saúde o esgotamento da via administrativa de controle interno. Ao FNS, continua a responsabilidade pela instauração das tomadas de contas especiais, quando as medidas administrativas não se mostrarem suficientes para a recuperação dos valores; 27.3 o parcelamento dos débitos oriundos de recursos transferidos "fundo a fundo" pelo Ministério da Saúde, não inscritos na dívida ativa da União, se mostra medida razoável de esgotamento da via administrativa de controle interno, que contribui para o alcance do interesse público com a recuperação do crédito, seja no caso de devolução do recurso ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse ou ao FNS, e evita a instauração de TCE unicamente para fins de parcelamento neste TCU, reduzindo, ainda, a possibilidade de atuação de outros órgãos como a Controladoria-Geral da União (CGU), a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e do Poder Judiciário, em observância aos princípios da economicidade e da eficiência da Administração Pública; 27.4 a impossibilidade de parcelamento pode tornar inócuo o comando da Lei Complementar 141/2012, art. 27, inciso I, uma vez que há grande chance de que, até que a respectiva TCE chegue ao TCU e seja julgada, o plano de saúde plurianual do ente beneficiário dos recursos tenha finalizado e, assim, ocorra a dispensa da devolução pelo risco de prejuízo ao cumprimento do plano vigente, conforme jurisprudência deste TCU.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno/TCU;9.2. responder ao consulente, com fulcro art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, que:[...]9.2.2. conforme a consolidada jurisprudência do TCU, nos casos de desvios de finalidade ou objeto, a recomposição dos recursos transferidos "fundo a fundo" deve ocorrer ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse e não ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), sempre permanecendo a competência federal quanto à fiscalização desses recursos, de modo que cabe:9.2.2.1. ao Ministério da Saúde, o esgotamento da via administrativa de controle interno;9.2.2.2. ao FNS, a instauração das tomadas de contas especiais (TCEs), quando as medidas administrativas não se mostrarem suficientes para a recuperação dos valores; e9.2.2.3. ao TCU, processar e julgar esses processos de TCE;