Acórdão 1895/2019
Sumário:- Os artigos 21, inciso XIV, da Constituição Federal, bem como 1º, da Lei 10.633/2002, disciplinam que a assistência financeira da União, no âmbito do FCDF, destina-se à execução de serviços públicos, o que não se confunde com o pagamento de inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do Distrito Federal;- O pagamento de inativos e pensionistas da saúde e da educação do Distrito Federal, com recursos do FCDF, representa grave desvio de finalidade, determinante, a partir das próximas contas, da irregularidade das contas do Fundo.Voto Revisor:Trata-se de prestação de contas do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), relativa ao exercício de 2013, em que foram identificadas falhas de natureza formal, relacionadas a deficiências de planejamento e de governança, as quais motivaram, em vista das circunstâncias específicas do caso concreto, propostas convergentes pela regularidade com ressalvas das contas dos respectivos responsáveis.Além disso, com excepcional gravidade, os pareceres precedentes propuseram a realização de audiência do sr. [responsável 1], então secretário de Estado da Fazenda do Distrito Federal, e do sr. [responsável 2], subsecretário do Tesouro do DF, à época dos fatos, em razão da seguinte irregularidade:"utilização de recursos do FCDF para pagamento de despesas com inativos e pensionistas das áreas de saúde e educação do Distrito Federal, que propiciou desvio de finalidade na utilização de recursos do FCDF para execução de serviços de saúde e educação no montante de R$ 2,6 bilhões, com infração ao disposto no art. 21, XIV, da CF/1988 e art. 1° da Lei 10.633/2002 c/c art. 4º da Lei Complementar 141/2012, art. 71 da Lei 9.394/1996 e com o Parecer CNE/CP 29/97 do Conselho Nacional de Educação, bem como em desacordo com a finalidade das ações orçamentárias 0312 e 009T e em desatendimento ao disposto no Oficio-Circular 14/2009/SEAFI/SOF/MP."[...]Ao adentrar na análise de recursos públicos federais, transferidos pela União ao FCDF, o Relator afasta a proposta de realização de audiências em razão da natureza complexa e controversa da matéria, bem assim da permissão concedida por esta Corte, no âmbito do aludido Acórdão 2.334/2016 - Plenário, para que os pagamentos, eivados de desvio de finalidade, continuassem a ser executados. Nada que objetar, aqui, à proposta do Relator.[...]Como bem salientado pela unidade instrutiva, não há dúvidas de que os recursos públicos do FCDF são federais, não travestidos em distritais pela mera transferência e integração ao FCDF (peça 33):[...]Em sua redação original, o artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal, disciplinava a competência da União para organizar e manter a polícia federal, a polícia rodoviária e a ferroviária federais, bem como a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal e dos Territórios.Com a Emenda Constitucional 19/1998, foi acrescida, ao dispositivo, a previsão de assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio, in verbis:"Art. 21 Compete à União:[...]XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;"A mencionada emenda estabeleceu, ainda, que a União deveria manter os compromissos financeiros com a prestação dos serviços públicos do DF até a instituição do fundo (artigo 25).Nesse contexto, a Lei 10.633/2002, criou o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), de natureza contábil, com a finalidade de:"Art. 1º [...] prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal."A Constituição Federal e a Lei 10.633/2002 conferiram tratamento diferenciado às policias civil e militar e ao corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, com a utilização dos verbos organizar e manter. Assim, é inteiramente da União a responsabilidade pela manutenção e organização dessas forças.Quanto à execução de serviços públicos de saúde e educação no âmbito do DF, o termo utilizado foi assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, motivo pelo qual se entende que se trata apenas de ajuda, para custeio e investimentos, em ambas as relevantes áreas de atuação estatal. De fato, saúde e educação ocupam praticamente quase todo o espectro da atuação do Distrito Federal, sendo as duas áreas mais exigentes e custosas para a sociedade.Ademais, como expressamente previsto na Constituição e na aludida lei, a assistência financeira da União, no âmbito do fundo, destina-se à execução de serviços públicos.Ora, serviço público é atividade realizada pelo Poder Público, voltada à concreta satisfação de interesses sociais, especialmente qualificados como tais pela legislação e executados sob o regime de direito público. São atividades materiais, atribuídas ao Estado, como próprias, com o objetivo de satisfazer concretamente interesses coletivos, tidos como de maior expressão e valia social.Evidentemente, impróprio o alargamento do conceito de serviço público, para abranger pagamento de inativos, ainda que estes tenham, na ativa, executado tais atividades. O pagamento de aposentados, obviamente, não tem o condão de manter ou incrementar a execução de serviços públicos.De lege lata, o artigo 4º da Lei Complementar 141/2012 expressamente disciplina não constituir despesas com ações e serviços públicos de saúde, para fins de apuração dos percentuais mínimos, aquelas decorrentes do pagamento de aposentadorias e pensões, incluídas as dos servidores da saúde. Com isso, pagamento de pensão e aposentadoria do pessoal da saúde e educação não constitui serviço público de saúde e educação.[...]Embora não se conteste, obviamente, a relevância do pagamento dos aposentados e pensionistas da saúde e da educação do Distrito Federal, recursos do FCDF não podem ser utilizados para esse fim, pois estariam sendo objeto de desvio, em vista da explícita finalidade constitucional e legal dos recursos federais transferidos ao DF. Ao fazê-lo, a Administração do DF contraria expressa previsão constitucional e legal e assume os riscos e consequências do ato. Entendo tratar-se de ato de gestão nitidamente irregular, passível de constituição de seu autor em débito, dando azo ao julgamento pela irregularidade das contas.[...]A Lei 10.633/2002, ao criar o FCDF, estabeleceu que o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao fundo seria de R$ 2,9 bilhões, a ser corrigido, anualmente, pela variação da receita corrente líquida (RCL) da União (artigo 2º).Como apurado pela Controladoria-Geral da União (peça 29, p. 29), em 2013, foram utilizados R$ 2,6 bilhões do FCDF para pagamento de inativos e pensionistas da saúde e da educação do DF, o que corresponde a 24,5% dos recursos totais do fundo naquele ano.Tanto as unidades técnicas, como o Parquet especializado, destacaram que o Distrito Federal arrecada a contribuição previdenciária dos servidores da saúde e da educação, reforçando fundo específico que arca com as despesas dos demais servidores inativos distritais, mas paga os aposentados da saúde e da educação com recursos do FCDF, em quadro altamente benéfico para o ente federado distrital.[...]Não obstante, em que pese estar claro o desvio de finalidade na utilização de recursos do FCDF para pagamento de inativos e pensionistas da saúde e da educação do DF, a representatividade desses pagamentos em relação ao orçamento distrital; a dificuldade alegada pelo ente para o cumprimento dos mínimos da saúde e da educação a partir de uma decisão desfavorável do TCU e a orientação dada pelo Tribunal à Secretaria do Tesouro Nacional, à Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério da Fazenda e à Secretaria de Orçamento Federal por meio do  Acórdão 2.334/2016 - Plenário, a interrupção dos pagamentos deve ocorrer paulatinamente.Trata-se de decisão técnica, de caráter objetivo, que demonstra a indevida utilização de recursos da União, pelo ente distrital, de forma absolutamente não condizente com a Constituição. Daí a oportuna proposta do Ministério Público junto ao TCU, no sentido de que seja determinado ao FCDF que:"e1) se abstenha de pagar novos benefícios previdenciários concedidos a servidores da educação e saúde, por serem de responsabilidade do tesouro do DF e que apresente a este Tribunal, no prazo de 180 dias, plano de ação com vistas a sanear a situação irregular de pagamento, com recursos do próprio Fundo, de inativos e pensionistas nas áreas de saúde e educação do Distrito Federal, por estar em desacordo com o art. 21, XIV, da CF/1988 e art. 1º da Lei 10.633/2002 c/c art. 4º da Lei Complementar 141/2012, art. 71 da Lei 9.394/1996 e Parecer CNE/CP 29/97 do Conselho Nacional de Educação, bem como com a finalidade das ações orçamentárias 0312 e 009T e Ofício-Circular 14/2009/SEAFI/SOF/MP, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações e o prazo previsto para a sua implementação."Quanto à primeira parte da determinação, para que o FCDF se abstenha de pagar novos benefícios previdenciários concedidos a servidores da saúde e da educação, verifico estarem presentes os requisitos para concessão de medida cautelar, com fundamento no art. 276, do Regimento Interno/TCU.A fumaça do bom direito está plenamente evidenciada no presente voto. É irregular o pagamento de inativos da saúde e da educação do DF com recursos do FCDF, os quais apenas podem ser utilizados como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, nos termos do arts. 21, inciso XIV, da Constituição Federal, e 1º, da Lei 10.633/2002.O perigo na demora resulta do risco de pagamento de novos benefícios, os quais são de caráter continuado, tendo em vista o atual entendimento que predomina no âmbito dos órgãos distritais, devidamente enfrentado neste voto.Em razão das dificuldades retratadas pelo Distrito Federal para sanar a irregularidade e com o objetivo de evitar problemas na prestação de serviços públicos essenciais pelo ente federado, deve ser concedido prazo ao DF, para que apresente plano de ação, reorganize suas finanças e passe a cumprir o disposto nos artigos 21, inciso XIV, da Constituição Federal, e 1º, da Lei 10.633/2002.Acórdão:9.4. determinar ao Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) que:9.4.1. cautelarmente, no prazo máximo de 30 dias, se abstenha de pagar quaisquer novos benefícios previdenciários, concedidos a servidores da educação e saúde, por serem de responsabilidade exclusiva do tesouro do Distrito Federal;9.4.2. apresente a este Tribunal, no prazo de 180 dias, sob pena de multa aos gestores e irregularidade das contas do FCDF, plano de ação, destinado a sanear a situação irregular de pagamento, com recursos do Fundo, de atos de pensão e aposentadoria, instituídos em favor de servidores das áreas de saúde e educação do Distrito Federal por estar em desacordo com os artigos 21, inciso XIV, da CF/1988, e 1º da Lei 10.633/2002, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, os responsáveis pelas ações, o prazo previsto para implementação das medidas saneadoras e as justificativas para fixação desse prazo;[...]9.6. determinar ao Ministério da Economia leve em linha de consideração a presente deliberação para aferir os dados reais referentes ao FCDF e corrigi-los, no sentido de adequá-los ao regime de legalidade administrativa, devendo acompanhar a elaboração e a execução do plano de ação referido no subitem anterior, de forma tempestiva e conjunta com os órgãos distritais, para a correção da irregularidade;