Acórdão 1991/2022
Voto Complementar:Senhores Ministros, em respeito às judiciosas ponderações encaminhadas a esta relatoria pelo gabinete do Ministro Jorge Oliveira, gostaria de tecer as seguintes considerações complementares ao voto anteriormente proferido.2. A premissa adotada nas considerações apresentadas por Sua Excelência é a de que a GDAR, que se constitui em vantagem remuneratória devida aos servidores do antigo DNER, posteriormente convertida em vantagem pessoal nominalmente identificada (VPNI), por força do disposto no art. 29 da Lei 11.094/2005, seria legal e, portanto, deveria constar dos proventos dos interessados, a despeito de o tema ainda estar sendo discutido em juízo.3. Para Sua Excelência, o tratamento a ser dado à VPNI oriunda da GDAR deveria ser equivalente ao dado à VPNI decorrente dos "quintos" incorporados pelo exercício de função comissionada, daí a impossibilidade de se determinar a absorção da vantagem, tal como entendeu o órgão jurisdicionado ao editar o ato de aposentadoria ora em julgamento.4. Quanto ao ponto, reitero, em primeiro lugar, o entendimento no sentido de que este Tribunal não deveria, por enquanto, se manifestar acerca da legitimidade da referida vantagem, haja vista a sua inclusão nos proventos de aposentadoria ter sido determinada por força de decisão judicial não transitada em julgado.5. Em última análise, ao se manifestar sobre o tema, neste momento, a Corte estaria apreciando o acerto ou desacerto da decisão judicial proferida em primeira instância (favorável à tese defendida pelo órgão central do SIPEC, diga-se de passagem), papel que, a meu ver, não cabe a este Tribunal realizar enquanto órgão de controle externo, a despeito do princípio da independência das instâncias.6. Ultrapassada, entretanto, esta questão, verifico que, de fato, uma leitura isolada do art. 29 da Lei 11.094/2005 pode levar à conclusão de que a VPNI oriunda da GDAR não seria passível de absorção, tal qual os "quintos" incorporados em decorrência do exercício de função comissionada, posteriormente transformados em VPNI, a teor do disposto no § 1º do art. 15 da Lei 9.527/1997.7. Entendo, todavia, que as referidas vantagens possuem natureza jurídica completamente distintas, valendo frisar que o fato de terem sido transformadas em VPNI não tem o condão de desnaturar a natureza da vantagem que lhe deu origem, tampouco de lhes conferir, necessariamente, idêntica disciplina jurídica.8. Posto isso, para não me estender, observo que a VPNI dos "quintos" é vantagem tipicamente estatutária (está prevista no regime jurídico dos servidores públicos civis da União regulado pela Lei 8.112/1990 - art. 62) e possui natureza de uma prestação pro labore facto (vantagem pessoal pelo trabalho já desempenhado). Ou seja, não se trata, em absoluto, de parcela inerente ao plano de carreira do servidor, que é fixado em leis específicas, ou ainda, de "vencimento, salário ou provento [...] fixado para o cargo nos planos de classificação e remuneração", no dizer do Decreto-lei 200/1967.9. Já a VPNI da GDAR, de forma diversa, não tem previsão específica no estatuto jurídico dos servidores públicos. Trata-se, como se viu, de vantagem cujo único fato gerador era o servidor ser integrante das categorias funcionais de nível superior e médio do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, configurando-se, portanto, em parcela da remuneração global do servidor decorrente do simples exercício do cargo que ocupa. Ou seja, trata-se de vantagem prevista na tabela ordinária de remuneração da autarquia e integrante do plano de carreira desses servidores.10. Por aí já se vê que a aplicação do Decreto-Lei 200/1967 à VPNI da GDAR, quando da reestruturação das carreiras de seus beneficiários, como quer o órgão central do Sipec, não se apresenta, para dizer o mínimo, como algo desarrazoado, nos termos do seu art. 103 de seguinte redação:"Art. 103. Todo servidor que estiver percebendo vencimento, salário ou provento superior ao fixado para o cargo nos planos de classificação e remuneração, terá a diferença caracterizada como vantagem pessoal, nominalmente identificável, a qual em nenhuma hipótese será aumentada, sendo absorvida progressivamente pelos aumentos que vierem a ser realizados no vencimento, salário ou provento fixado para o cargo nos mencionados planos" (grifos acrescidos).11. Outrossim, a cláusula "sujeito exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral de remuneração dos servidores públicos federais", presente no dispositivo que transformou o valor até então pago a título de GDAR em VPNI e também no dispositivo que transformou os "quintos" incorporados em VPNI, por si só, não pode induzir à compreensão de que as referidas parcelas teriam caráter permanente ou eterno e jamais seriam passíveis de absorção.12. Cito, por exemplo, o parágrafo único do art. 14 da Lei 12.716/2012, no qual há uma previsão expressa de absorção, mesmo estando a vantagem sujeita exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais:"Art. 14. A Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI de que trata o art. 9º da Lei nº 11.314, de 3 de julho de 2006, a partir de 1º de fevereiro de 2012, será devida nos percentuais de 100% (cem por cento) para os ocupantes de cargos de nível superior e de 70% (setenta por cento) para os ocupantes de cargos de nível intermediário, incidentes sobre o vencimento básico do respectivo padrão em que o servidor encontrava-se posicionado em 1º de fevereiro de 2012.Parágrafo único. A VPNI de que trata o caput deste artigo não servirá de base de cálculo para nenhuma outra vantagem ou gratificação e será gradativamente absorvida por ocasião do desenvolvimento no cargo por progressão ou promoção ordinária ou extraordinária, da reorganização ou da reestruturação dos cargos ou das remunerações previstas na Lei nº 11.314, de 3 de julho de 2006, da concessão de reajuste ou vantagem de qualquer natureza e estará sujeita exclusivamente à atualização decorrente de revisão geral da remuneração dos servidores públicos federais."13. Ora, dada a inexistência de direito adquirido a regime jurídico, já consagrada pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, até mesmo a VPNI dos "quintos", em tese, seria passível de absorção, desde que lei específica viesse a conter essa previsão, observando-se o direito constitucional à irredutibilidade de vencimentos. No caso da antiga GDAR, em princípio, tal lei já existiria (Decreto-Lei 200/1967).14. Portanto, no tocante à questão de fundo discutida nos autos, a saber, a sujeição ou não da VPNI da GDAR à disciplina do art. 103 do Decreto-lei 200/1967, da leitura atenta e aprofundada que fiz em relação aos dispositivos legais aplicáveis ao caso (arts. 29 da Lei 11.094/2005, 15, § 1º, da Lei 9.527/1997 e 103 do Decreto-Lei 200/1967), não me parece algo de tão simples solução, como sugeriu a declaração de voto apresentada, a partir da leitura ligeira e isolada do art. 29 da Lei 11.094/2005.15. Tanto é assim que a questão foi judicializada, tendo o entendimento do órgão jurisdicionado, no sentido da absorção da VPNI oriunda da GDAR, encontrado amparo na primeira instância da Seção Judiciária do Distrito Federal, não tendo havido, ainda, qualquer resolução de mérito por parte do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.16. Enfim, por se tratar de vantagem específica e inerente ao plano de carreira dos servidores do extinto DNER, a qual não se encontra mais prevista no atual plano de carreira desses mesmos servidores, não é de todo desarrazoada a tese da absorção da VPNI oriunda da GDAR à luz do disposto no art. 103 do Decreto-Lei 200/1967.[...]23. No caso concreto, como se viu, o órgão jurisdicionado, seguindo orientação do órgão central de pessoal do Poder Executivo, se opôs à continuidade do pagamento da VPNI oriunda da GDAR (art. 29 da Lei 11.094/2005), por considerar que a referida parcela deveria ter sido absorvida conforme o disposto no art. 103 do Decreto-Lei 200/1967.24. Nada obstante isso, no ato de concessão de aposentadoria encaminhado a este Tribunal consta o pagamento da referida vantagem, por força de decisão cautelar oriunda do Tribunal Regional Federal da 1ª Região.25. Ou seja, a Administração não queria incluir a parcela; só o fez por força da decisão judicial de caráter precário. Assim sendo, em razão dessa específica parcela, entendo não caber falar em registro. Caso contrário, surgirá um "ato complexo aperfeiçoado" sem que haja o consenso ou o concerto das "vontades" dos órgãos envolvidos no tocante ao ato de aposentadoria emitido em favor do servidor interessado.26. Daí a afirmação de que, não tendo sido determinada a concessão da vantagem pelo órgão jurisdicionado e considerando que a decisão judicial ainda não se tornou definitiva, não cabe a este Tribunal manifestar-se em relação à legitimidade do pagamento da referida vantagem, sob pena de incorrer em inovação no título jurídico de aposentação submetido a seu exame apenas PARA FINS DE REGISTRO.27. Observe-se que na questão ora em análise há um distinguish a ser feito em relação aos demais casos em que este Tribunal aprecia atos de aposentadoria em cujos proventos constam parcelas oriundas de rubricas judiciais.28. É que, além de se opor ao seu pagamento, a Administração está se sagrando vencedora na Justiça, cuja primeira instância entendeu estar correto o entendimento de que a vantagem em questão (art. 29 da Lei 11.094/2005) deveria ter sido absorvida, encontrando-se o processo judicial ainda em tramitação perante a segunda instância do Poder Judiciário.29. Dessa forma, além de ter o potencial de acarretar prejuízo à defesa técnica da União, conforme anteriormente demonstrado, o registro do ato por este Tribunal de Contas terá o condão de aperfeiçoar, no âmbito administrativo, a aposentadoria do servidor com o pagamento de parcela sub judice. Daí que, mesmo que posteriormente a Administração se torne definitivamente vencedora perante o Poder Judiciário, como já vem ocorrendo, não será possível suprimir a vantagem (já registrada), salvo se houver tempo hábil, mediante revisão de ofício, a ser instaurada unilateralmente pelo próprio TCU.30. Por fim, gostaria de registrar que o voto ora proferido não é uma mudança de entendimento da minha parte, conforme aventado na declaração de voto apresentada, haja vista que não há nenhum precedente da minha relatoria em que tenha afirmado de maneira expressa e inequívoca ser legítima ou não a absorção do pagamento da VPNI oriunda da GDAR instituída por força do disposto no art. 29 da Lei 11.094/2005 em face do art. 103 do Decreto-lei 200/1967[...]	33. Nada obstante tudo isso, diante da complexidade jurídica do tema e da multiplicidade de interpretações possíveis e ainda não estabilizadas, uma vez que não existe um entendimento claramente definitivo no âmbito do Poder Judiciário, e evoluindo em relação ao voto anteriormente proferido em termos de economia processual e racionalidade administrativa, proponho o sobrestamento dos processos tratando da referida temática, até que sobrevenha decisão judicial definitiva a respeito.34. Naturalmente, com o sobrestamento, o status quo se mantém e a GDAR continuará a ser paga aos servidores beneficiados sem qualquer absorção, até que haja a reforma da decisão cautelar que vem assegurando atualmente o seu pagamento.[...]37. De igual forma, entendo que todos os atos de aposentadoria emitidos em favor de ex-servidores do DNER versando exclusivamente sobre a absorção do pagamento da VPNI oriunda da GDAR instituída por força do disposto no art. 29 da Lei 11.094/2005 em face do art. 103 do Decreto-lei 200/1967 e que se encontram submetidos à apreciação deste Tribunal, assim como as pensões deles decorrentes, devam ter o seu exame sobrestado, até que haja o desfecho definitivo do presente processo.Acórdão:9.1. sobrestar a apreciação do presente processo, até que sobrevenha decisão definitiva no âmbito do Mandado de Segurança Coletivo 0018381-85.2014.4.01.3400, determinando-se à Sefip que acompanhe o andamento do referido processo;9.2. determinar à Sefip que sobreste a análise de todos os atos de aposentadoria emitidos em favor de ex-servidores do DNER versando sobre a absorção do pagamento da VPNI oriunda da GDAR instituída por força do disposto no art. 29 da Lei 11.094/2005 em face do art. 103 do Decreto-lei 200/1967 e que se encontram submetidos à apreciação deste Tribunal, assim como as pensões deles decorrentes, até que haja o desfecho definitivo do presente processo;