Acórdão 619/2024
Sumário:2. Considera-se possível a adaptação de composições de custos dos sistemas oficiais de referência, desde que devidamente justificada e para fazer frente a eventuais peculiaridades do empreendimento.3. Não há vedação legal ao uso simultâneo de diferentes sistemas de custos, especialmente fontes oficiais como o Sicro e o Sinapi, bastando que a composição de referência seja compatível com as condições de execução da obra e as especificações de projeto.Voto:Trata-se de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2018, com o objetivo de fiscalizar as obras de implantação do Corredor de Transporte Público Leste‑Oeste em São Bernardo do Campo, no estado de São Paulo, por instrumentos firmados entre o Ministério das Cidades  (MCid) e a municipalidade, tendo como interveniente a Caixa Econômica Federal (Caixa).2. As obras relativas ao corredor de ônibus visavam facilitar o deslocamento no município, reduzir os congestionamentos na região e diminuir o tempo de viagem no trajeto, com previsão de beneficiar 285 mil habitantes.3. Na época da fiscalização, verificou-se que o empreendimento estava sendo executado em dois lotes, o primeiro com recursos municipais e provenientes de empréstimo junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o segundo, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), além da contrapartida municipal, conforme os Contratos 60 e 61/2014, respectivamente.4. O contrato referente ao lote 1 foi firmado com o [consórcio 1], formado pela [empresa 1] e pela [empresa 2], em 3/7/2014, com valor de R$ 259.241.537,00 (base: março/2013), após as modificações constantes de aditivos conhecidos quando da auditoria.5. O ajuste relativo ao lote 2, por sua vez, foi firmado com o [consórcio 2], formado pelas empresas que lhe dão nome, em 15/5/2014, com valor de R$ 137.436.619,00 (base: março/2013), igualmente considerando os aditivos até então conhecidos.6. Naquela época, o empreendimento se encontrava em execução, com medições que apontavam para 48,82% de realização no lote 1 e 24,01%, no lote 2. De acordo com as informações à peça 90, em junho/2021, as obras ainda não haviam sido inteiramente finalizadas.7. Embora o exame do contrato referente ao lote 1 não esteja sob a jurisdição direta do TCU, e sim do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Acórdão 446/2018-Plenário, Relator: Min. José Múcio Monteiro, por exemplo), a equipe de auditoria julgou pertinente analisá-lo em conjunto com o contrato do lote 2, por formarem um conjunto com características de obra única e diversos serviços idênticos, mesmo que considerasse propor encaminhamentos separados.8. No curso dos trabalhos, foram identificados os seguintes achados de auditoria:8.1. sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, nos valores de R$ R$ 19.584.413,81 no Contrato 61/2014 (lote 2), correspondente a 24,56% da amostra analisada e a 16,61% do valor global de referência, e de R$ 45.895.375,01 no Contrato 60/2014 (lote 1), equivalentes a 34,61% da amostra analisada e a 25,56% do valor global de referência; e8.2. deficiências na elaboração do projeto do empreendimento, especialmente em relação à:[...]10. Após realização de oitivas do município de São Bernardo do Campo/SP e do [consórcio 2] sobre os indícios de sobrepreço no lote 2 e sobre o segundo achado da fiscalização, a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica (AudUrbana) concentrou seus esforços no exame desse indício, bem como no referente ao projeto básico deficiente.11. Ao final, a unidade especializada considerou dispensável, excepcionalmente, a adoção de medidas para reaver eventual dano e responsabilizar os gestores faltosos e propôs, em essência, expedir ciência às unidades jurisdicionadas, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras falhas semelhantes.[...]15. Quanto ao mérito, cabe ressaltar que, inicialmente, utilizando-se a curva ABC de serviços, foram analisados 79,18% dos valores envolvidos no orçamento do lote 1 e 72,25%, do lote 2, com aplicação do Método da Limitação pelo Preço Global (MLPG), que prevê a compensação entre os preços superavaliados e os subavaliados, imputando-se o sobrepreço pela diferença global.16. O sobrepreço foi evidenciado a partir da comparação entre os preços unitários dos serviços incluídos na planilha orçamentária e os preços paradigmas estimados pela equipe de auditoria, provenientes, em sua maioria, do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit), e do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), da Caixa Econômica Federal, com adaptações, em alguns casos, a fim de melhor refletir as condições de execução especificadas no projeto do empreendimento.[...]19. As respostas às oitivas oferecidas pelo município e pelo consórcio contratado concentram-se, entre outros aspectos, nos relacionados à alegada incompatibilidade de uso do Sicro para aferir os preços dos serviços, por entenderem que o empreendimento trata de obras de infraestrutura de transporte coletivo em ambiente urbano, cujo parâmetro mais adequado seria o sistema local Siurb/SP.20. Contudo, a AudUrbana bem demonstrou que o uso do Sicro em obras e serviços de infraestrutura de transporte encontra previsão legal (Decreto 7.983/2013, arts. 3º e 4º) e na jurisprudência deste Tribunal, com possível relativização em virtude de cenários particulares, devidamente justificados, que demandem adaptações em suas composições (Acórdãos 2.622/2013, 753/2015 e 1.923/2016-Plenário; Relatores: Min. Subst. Marcos Bemquerer, Min. Ana Arraes e Min. Bruno Dantas, a título ilustrativo).21. A jurisprudência colacionada pela unidade especializada também aponta para a possibilidade de conjugar, na avaliação da economicidade de contrato de obra pública, diferentes sistemas referenciais de preços, especialmente as fontes oficiais de consulta, desde que o procedimento seja compatível com as condições de execução da obra e as especificações do projeto (Acórdãos 304/2020 e 1.890/2020-Plenário; Relatores: Min. Benjamin Zymler e Min. Subst. Marcos Bemquerer, respectivamente).22. Importante notar também o apontamento de que a aplicação dos referenciais oficiais estabelecidos como parâmetros para avaliação dos preços de mercado foi acolhida pela Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021, artigo 23, caput e § 2º, inciso I).[...]27. Ao final, restou sobrepreço global de R$ 685.839,00 (0,71% em relação à amostra e 0,50% em relação ao contrato firmado), para o qual contribuiu o fato de alguns serviços não terem sido devidamente desonerados em aditivo firmado, em desacordo com as disposições dos artigos 3º, caput, e 58, inciso I e § 2º, da Lei 8.666/1993 e com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 2.859/2013 e 1.212/2014-Plenário; Relator: Min. José Múcio Monteiro).28. Entretanto, também concordo que é dispensável implementar medidas adicionais quanto ao ponto, pois, embora não exista percentual aceitável de sobrepreço e/ou superfaturamento, a reavaliação das medições e a apuração das responsabilidades neste caso não se revelam adequadas.[...]30. Ademais, como apontou a unidade instrutora, as avaliações se basearam em estimativas, e não em aferições reais, que demandariam esforço desproporcional ao pequeno percentual de sobrepreço apurado.31. Assim, tenho por acertada a proposta de ciência da irregularidade às unidades jurisdicionadas com o propósito de orientar futuras ações dos gestores.Acórdão:9.1. dar ciência ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica Federal e à Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo/SP sobre as ocorrências a seguir, identificadas no exame do Contrato 61/2014, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes:9.1.1. uso de outros sistemas de referência de custos em detrimento do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit), e do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), da Caixa Econômica Federal, desconsiderando-se a possibilidade de ajustes a fim de efetuar adequações às peculiaridades das obras e serviços, mediante as necessárias justificativas, em afronta ao disposto nos artigos 3º e 4º do Decreto 7.983/2013 e no artigo 3º, caput, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência pacífica desta Corte de Contas;