Acórdão 185/2014
Voto:Segundo o Parquet, houve adulteração de documentos no processo. Uma nota técnica desfavorável à modificação teria sido retirada dos autos e substituída por outra. Evidenciara-se, desta forma, segundo o MPF, "má-fé", pois a conduta "visava maquiar o posicionamento técnico do órgão para ajustá-lo à decisão de acatar a alteração do modal, deixando de lado fatores que inviabilizariam a proposta, como a necessidade de que a obra ficasse pronta a tempo para o evento". Isso motivado, impetrou-se uma Ação de Improbidade Administrativa, o que foi imediatamente comunicado a esta Corte.Para historiar o ocorrido, extraio excerto do relatório da unidade instrutiva que narra a situação: Em 28/9/2011 (DOU de 14/10/2011), a União, por intermédio do Ministério do Esporte, o Governo do Estado de Mato Grosso e a Prefeitura de Cuiabá assinaram o termo aditivo à matriz de responsabilidades que oficializou a troca do BRT para o VLT (peça 62, p. 80-85). O Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 (Gecopa), por sua vez, aprovou a revisão da matriz em 11/10/2011, nos termos da Resolução Gecopa 2/2011. A alteração do modal ampliou os custos de implantação da obra para R$ 1,2 bilhão (na licitação, esse valor foi elevado para R$ 1,4 bilhão). O valor do financiamento da Caixa, contudo, foi mantido em R$ 454,7 milhões (peça 62, p. 82).Em 6/10/2011, [ex-gerete] despachou o processo - que até então permanecera em sua carga - de volta ao analista [omissis], no intuito de que a nota técnica por ele elaborada fosse modificada (peça 57, p. 10). Segundo o analista informou em depoimento ao Ministério Público, suas superiores hierárquicas diziam que a modificação era necessária para que a posição do órgão estivesse "em sintonia com a decisão do governo", e que "não poderia constar a discordância no processo" (peça 57, p. 73-77). Já as dirigentes [ex-diretora e ex-gerente] alegam que havia divergência entre o entendimento da Diretoria do Departamento e o expresso pelo analista na peça, além de questões de estilo a serem aprimoradas, razão pela qual consideravam necessário revisar a nota (peça 57, p. 114-120 e 132-135).Nesse ínterim, chegou ao DeMob requisição de informações do Ministério Público do Estado do Mato Grosso acerca do processo de análise da alteração do modal de Cuiabá (peça 57, p. 11).Como o analista [omissis] se recusou a modificar sua nota técnica, [ex-diretora e ex-gerente] resolveram produzir um novo documento, expressando o posicionamento considerado correto por ambas, e o inseriram no processo em substituição à peça elaborada pelo analista. Essa nova nota técnica apresenta a mesma numeração da anterior e data de 9/9/2011, embora, segundo o Ministério Público, tenha sido produzida em data incerta entre os dias 14 e 26/10/2011 (peça 57, p. 11-12 e nota técnica à peça 67, p. 2-16). Na decisão anterior, mediante o Acórdão 3247/2012-Plenário, ponderei - aquiescido pelos meus pares - que, embora tais condutas praticadas por servidores do Ministério das Cidades não fossem suficientes para ensejar a nulidade do financiamento, tais atos praticados em grave infração à norma legal, sob jurisdição desta Corte, haveriam de ser apurados. Determinou-se, deste modo, que se diligenciasse à Procuradoria da República no Distrito Federal cópia dos demais documentos que acompanharam a Ação de Improbidade Administrativa noticiada na peça inicial de representação, como também de outros elementos necessários para subsidiar a apuração das condutas noticiadas pela representante, recolhendo informações necessárias à delimitação de responsabilidades para eventual audiência de servidores.Isso feito, mediante os argumentos detalhadamente expostos da instrução antecedente, a unidade técnica opinou, em extrato, que refugiria à jurisdição desta Corte a fiscalização da obra de construção do VLT. Trata-se, afinal, de um empreendimento cuja participação da União limita-se ao empréstimo realizado por um banco público federal. Nesse turno, uma vez repassados os recursos, o numerário incorpora-se ao tesouro do estado e cabe aos órgãos de controle externo daquele ente federado a responsabilidade pela fiscalização dos atos licitatórios e contratuais. Ao TCU caberia, unicamente, a avaliação da regularidade do negócio financeiro entre a Caixa e o Estado.A unidade técnica considerou que "a nota técnica produzida, tanto em sua versão original como na modificada, não subsidiou formalmente a decisão do Gecopa acerca dos aspectos conceituais da troca do modal". Ademais, em seu poder hierárquico de fazer prevalecer a sua decisão, as servidoras [omissis] possuiriam formação específica para opinar tecnicamente sobre o assunto. Asseverou, ainda, que a matéria já estaria sendo tratada nas instâncias competentes, seja mediante Processo Admnistrativo Disciplinar, seja judicialmente. Nesse sentido, observou que "a forma com que a opinião das dirigentes prevaleceu sobre a do analista - mediante o desentranhamento e substituição da nota técnica, fazendo valer sua ascendência hierárquica - não caracteriza, em si, um ato de gestão, vale dizer, não se trata de ato envolvendo a utilização, arrecadação, guarda, gerenciamento ou administração de bens e valores da União capaz de atrair a jurisdição do TCU". Nesse turno, não caberia providência adicional da Corte de Contas. Os argumentos da SecexFazenda encontram-se detalhados no relatório que antecede este voto.Discordo das conclusões a que chegou a unidade instrutiva. Inicialmente porque o assunto remete, sim, a matéria envolta à jurisdição desta Corte. Não somente por envolver parecer a impactar em financiamento de um banco público federal, mas também por abarcar a feitura e atualização da "matriz de responsabilidades", documento produzido pelo Ministério do Esporte em atendimento à determinação deste Tribunal e diuturnamente monitorada em fiscalizações do TCU. Nesses termos, a legalidade dos atos praticados no âmbito de tais providências, respectivas à motivação das decisões e à constituição dos processos - necessárias e fundamentais para viabilização do controle - submetem-se, sim, ao abraço jurisdicional da Corte Federal de Contas.Fato é que, em termos formais, a subtração de documento do processo pode ser enquadrado com infração aos arts. 2º, inciso IV e 22, §§ 1º e 4º; da Lei 9.784/1999, bem como dos princípios do controle, da lealdade processual, da documentação, da motivação e da moralidade, configurando ato praticado com grave infração à norma legal e sujeitando-se à multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.E não creio que tal infração possa ser vista como mero formalismo processual, a transforma-lhe em pequena falta administrativa. Não se trata de mera ritualística despropositada. A constituição do processo administrativo, afinal - e as formalidades dele advindas - visam historiar os fatos que ensejaram os atos do administrador, fornecendo subsídio a terceiros e à sociedade, tanto da motivação que direcionou suas decisões - todas convergentes para um fim público - como da legalidade das trilhas tomadas para alcançá-la.O processo deve materializar um histórico fundamentado de atos e fatos, baseados em verdades que, ao final, serão a própria motivação do deslinde final para o qual foi criado. Nesse pensamento, levando em conta que a motivação constitui-se elemento essencial para a validade do ato (art. 50 da Lei 9.784/1999), a omissão de informações já constituídas no processo pode contaminar todos os atos subsequentes; e daí a sua gravidade - pelo menos em potencial.A apresentação de justificativas diversas, em outro parecer, desassociadas das contraposições omitidas, além da mácula ao princípio da lealdade processual, riscam a própria moralidade e a diligência esperadas de um servidor público. Nesse tom, mais uma vez, não creio que tenha havido, unicamente, a omissão de uma filigrana normativa, mas a quebra do espírito fundamental da Lei do Processo Administrativo. Em verdade, a subtração de documento avilta o princípio do controle, ao ocultar informações essenciais ao exame das condutas, em seu viés de economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.Acórdão:9.1. determinar, [...], a audiência das Sras. [omissis], ex-Diretora de Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades, e [omissis], ex-Gerente de Projetos da mesma Pasta Ministerial, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, apresentem suas razões de justificativa para a subtração de documento processual, com substituição por outro, com parecer contrário, cometida no âmbito de processo relacionado à revisão da matriz de responsabilidades no Estado do Mato Grosso, em desrespeito aos arts. 2º, inciso IV, e 22, §§ 1º e 4º; da Lei 9.784/1999, bem como dos princípios do controle, da lealdade processual, da documentação, da motivação e da moralidade, configurando ato praticado com grave infração à norma legal, sujeitando-as à multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992;