Acórdão 619/2024
Sumário:2. Considera-se possível a adaptação de composições de custos dos sistemas oficiais de referência, desde que devidamente justificada e para fazer frente a eventuais peculiaridades do empreendimento.3. Não há vedação legal ao uso simultâneo de diferentes sistemas de custos, especialmente fontes oficiais como o Sicro e o Sinapi, bastando que a composição de referência seja compatível com as condições de execução da obra e as especificações de projeto.Voto:Trata-se de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2018, com o objetivo de fiscalizar as obras de implantação do Corredor de Transporte Público Leste‑Oeste em São Bernardo do Campo, no estado de São Paulo, por instrumentos firmados entre o Ministério das Cidades  (MCid) e a municipalidade, tendo como interveniente a Caixa Econômica Federal (Caixa).2. As obras relativas ao corredor de ônibus visavam facilitar o deslocamento no município, reduzir os congestionamentos na região e diminuir o tempo de viagem no trajeto, com previsão de beneficiar 285 mil habitantes.3. Na época da fiscalização, verificou-se que o empreendimento estava sendo executado em dois lotes, o primeiro com recursos municipais e provenientes de empréstimo junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o segundo, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), além da contrapartida municipal, conforme os Contratos 60 e 61/2014, respectivamente.4. O contrato referente ao lote 1 foi firmado com o [consórcio 1], formado pela [empresa 1] e pela [empresa 2], em 3/7/2014, com valor de R$ 259.241.537,00 (base: março/2013), após as modificações constantes de aditivos conhecidos quando da auditoria.5. O ajuste relativo ao lote 2, por sua vez, foi firmado com o [consórcio 2], formado pelas empresas que lhe dão nome, em 15/5/2014, com valor de R$ 137.436.619,00 (base: março/2013), igualmente considerando os aditivos até então conhecidos.6. Naquela época, o empreendimento se encontrava em execução, com medições que apontavam para 48,82% de realização no lote 1 e 24,01%, no lote 2. De acordo com as informações à peça 90, em junho/2021, as obras ainda não haviam sido inteiramente finalizadas.7. Embora o exame do contrato referente ao lote 1 não esteja sob a jurisdição direta do TCU, e sim do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Acórdão 446/2018-Plenário, Relator: Min. José Múcio Monteiro, por exemplo), a equipe de auditoria julgou pertinente analisá-lo em conjunto com o contrato do lote 2, por formarem um conjunto com características de obra única e diversos serviços idênticos, mesmo que considerasse propor encaminhamentos separados.8. No curso dos trabalhos, foram identificados os seguintes achados de auditoria:8.1. sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, nos valores de R$ R$ 19.584.413,81 no Contrato 61/2014 (lote 2), correspondente a 24,56% da amostra analisada e a 16,61% do valor global de referência, e de R$ 45.895.375,01 no Contrato 60/2014 (lote 1), equivalentes a 34,61% da amostra analisada e a 25,56% do valor global de referência; e8.2. deficiências na elaboração do projeto do empreendimento, especialmente em relação à:[...]10. Após realização de oitivas do município de São Bernardo do Campo/SP e do [consórcio 2] sobre os indícios de sobrepreço no lote 2 e sobre o segundo achado da fiscalização, a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica (AudUrbana) concentrou seus esforços no exame desse indício, bem como no referente ao projeto básico deficiente.11. Ao final, a unidade especializada considerou dispensável, excepcionalmente, a adoção de medidas para reaver eventual dano e responsabilizar os gestores faltosos e propôs, em essência, expedir ciência às unidades jurisdicionadas, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras falhas semelhantes.[...]15. Quanto ao mérito, cabe ressaltar que, inicialmente, utilizando-se a curva ABC de serviços, foram analisados 79,18% dos valores envolvidos no orçamento do lote 1 e 72,25%, do lote 2, com aplicação do Método da Limitação pelo Preço Global (MLPG), que prevê a compensação entre os preços superavaliados e os subavaliados, imputando-se o sobrepreço pela diferença global.16. O sobrepreço foi evidenciado a partir da comparação entre os preços unitários dos serviços incluídos na planilha orçamentária e os preços paradigmas estimados pela equipe de auditoria, provenientes, em sua maioria, do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit), e do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), da Caixa Econômica Federal, com adaptações, em alguns casos, a fim de melhor refletir as condições de execução especificadas no projeto do empreendimento.17. Parte do sobrepreço derivou da adoção de taxas aparentemente elevadas de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI (27,84% no lote 1 e 31,42% no lote 2), em desacordo com as instruções contidas no Acórdão 2.622/2013-Plenário (Relator: Min. Subst. Marcos Bemquerer), para obras de rodovias (entre 19,60% e 24,23%, tendo como ponto médio o percentual de 20,97%), e com o calculado pela equipe (22%), com destaque para a o sobrepreço decorrente de aplicação equivocada da alíquota do Imposto Sobre Serviços (ISS).18. No mais, os serviços que apresentaram maior sobrepreço foram: i) despesas com bota-fora; ii) estrutura metálica (lote 1); iii) remoção de terra além do 1º km; iv) revestimento de concreto asfáltico sem transporte; e v) escavação mecânica, carga e remoção de terra até a distância média de 1 km.19. As respostas às oitivas oferecidas pelo município e pelo consórcio contratado concentram-se, entre outros aspectos, nos relacionados à alegada incompatibilidade de uso do Sicro para aferir os preços dos serviços, por entenderem que o empreendimento trata de obras de infraestrutura de transporte coletivo em ambiente urbano, cujo parâmetro mais adequado seria o sistema local Siurb/SP.20. Contudo, a AudUrbana bem demonstrou que o uso do Sicro em obras e serviços de infraestrutura de transporte encontra previsão legal (Decreto 7.983/2013, arts. 3º e 4º) e na jurisprudência deste Tribunal, com possível relativização em virtude de cenários particulares, devidamente justificados, que demandem adaptações em suas composições (Acórdãos 2.622/2013, 753/2015 e 1.923/2016-Plenário; Relatores: Min. Subst. Marcos Bemquerer, Min. Ana Arraes e Min. Bruno Dantas, a título ilustrativo).21. A jurisprudência colacionada pela unidade especializada também aponta para a possibilidade de conjugar, na avaliação da economicidade de contrato de obra pública, diferentes sistemas referenciais de preços, especialmente as fontes oficiais de consulta, desde que o procedimento seja compatível com as condições de execução da obra e as especificações do projeto (Acórdãos 304/2020 e 1.890/2020-Plenário; Relatores: Min. Benjamin Zymler e Min. Subst. Marcos Bemquerer, respectivamente).22. Importante notar também o apontamento de que a aplicação dos referenciais oficiais estabelecidos como parâmetros para avaliação dos preços de mercado foi acolhida pela Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021, artigo 23, caput e § 2º, inciso I).23. Relativamente ao BDI, a unidade reconheceu incongruência na avaliação inicial do sobrepreço no Contrato 61/2014, ao tomar percentuais em seus componentes individuais previstos no contrato inicial (uso do referencial "não desonerado"), e não os vigentes naquele momento, após readequação do instrumento ("desonerado").24. Efetuados os ajustes devidos, a conclusão foi por descaracterizar o sobrepreço verificado na composição do BDI, exceto quanto ao percentual de "riscos" adotado (1,24%), que estaria acima do limite máximo paradigma (0,97%). Essa ressalva, entretanto, não interferiu na avaliação de que o percentual do BDI considerado nos certames (28,54% - "desonerado") foi adequado, diante das especificidades da obra em questão.25. Neste ponto, entendo que assiste razão à AudUrbana quando assevera que:"a diferença percentual do componente 'riscos' adotado no orçamento alterado, à luz da intensa urbanização, alta densidade populacional e presença de interferências urbanas na área de execução do objeto, como constatado nas fotos colacionadas aos autos, e de fácil verificação por meio de consultas em programas de visualização espacial do local do empreendimento (p.ex. Google Maps® ou Google Earth®), como defendido pelos manifestantes, pode ser considerada razoável e aceitável para fins de parametrização do BDI."26. A unidade especializada também reavaliou serviços específicos anteriormente examinados, mudando alguns parâmetros, ao acolher argumentações contidas nas respostas às oitivas, com base, por exemplo, em critérios usados em outras auditorias realizadas pelo TCU.27. Ao final, restou sobrepreço global de R$ 685.839,00 (0,71% em relação à amostra e 0,50% em relação ao contrato firmado), para o qual contribuiu o fato de alguns serviços não terem sido devidamente desonerados em aditivo firmado, em desacordo com as disposições dos artigos 3º, caput, e 58, inciso I e § 2º, da Lei 8.666/1993 e com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 2.859/2013 e 1.212/2014-Plenário; Relator: Min. José Múcio Monteiro).28. Entretanto, também concordo que é dispensável implementar medidas adicionais quanto ao ponto, pois, embora não exista percentual aceitável de sobrepreço e/ou superfaturamento, a reavaliação das medições e a apuração das responsabilidades neste caso não se revelam adequadas.29. Para esse juízo, considero que o contrato foi firmado a quase dez anos, num momento em que era recente a edição do Acórdão 2.622/2013-Plenário (que adotou referenciais de BDI) e da Lei 12.844/2013 (que ampliou a desoneração da folha de pagamento).30. Ademais, como apontou a unidade instrutora, as avaliações se basearam em estimativas, e não em aferições reais, que demandariam esforço desproporcional ao pequeno percentual de sobrepreço apurado.31. Assim, tenho por acertada a proposta de ciência da irregularidade às unidades jurisdicionadas com o propósito de orientar futuras ações dos gestores.Acórdão:9.1. dar ciência ao Ministério das Cidades, à Caixa Econômica Federal e à Prefeitura Municipal de São Bernardo do Campo/SP sobre as ocorrências a seguir, identificadas no exame do Contrato 61/2014, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes:9.1.1. uso de outros sistemas de referência de custos em detrimento do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (Dnit), e do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), da Caixa Econômica Federal, desconsiderando-se a possibilidade de ajustes a fim de efetuar adequações às peculiaridades das obras e serviços, mediante as necessárias justificativas, em afronta ao disposto nos artigos 3º e 4º do Decreto 7.983/2013 e no artigo 3º, caput, da Lei 8.666/1993 e na jurisprudência pacífica desta Corte de Contas;