Acórdão 501/2018
Voto do Relator:Trata-se de consulta formulada pelo Presidente da Câmara dos Deputados, com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 264, inciso I, do RITCU, por meio da qual se requer o pronunciamento desta Corte de Contas sobre as seguintes questões:"a) Em face do inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, deve ser feita a soma da remuneração, subsídio, proventos ou outra espécie remuneratória (excluída a pensão), para fins de cotejo com o teto remuneratório e consequente corte da parcela excedente, nos casos em que tais valores sejam provenientes de órgãos distintos, mas do mesmo Poder e da mesma esfera de governo, e mesmo enquanto não editadas normas legais e regulamentares ou normatização infraconstitucional suplementar?[...]c) Caso essa Corte de Contas responda que deve ser imediatamente aplicado o abate-teto nos casos de recebimento por órgãos distintos, desde que da mesma esfera de governo e do mesmo Poder, ou seja, que nesses casos o artigo 37, inciso XI, tem eficácia plena (itens 'a' e 'b'), indaga-se:c.1) Qual é o órgão ou entidade responsável pelo corte de valores que ultrapassam, em seu somatório, o teto remuneratório? Ou este deve ser feito de forma proporcional?[...]d) Considerando que o subitem 9.5 do Acórdão n. 564/2010-Plenário determina que, até que seja regulamentado o assunto, devem ser adotadas como 'medidas preliminares', as providências cabíveis para o cumprimento do comando constitucional; e, ainda, que essas providências devem ser tomadas 'nos termos do subitem 9.3'. Considerando ainda que o subitem 9.3 é o que recomenda aos Presidentes dos diversos órgãos de cúpula (Presidente desta Casa Legislativa e do Senado Federal, Presidente da República, entre outras autoridades) a adoção de providências para que o artigo 37, inciso XI, nos casos de acumulação de rendimentos, decorrentes de esferas, fontes e/ou poderes distintos, possa ter aplicabilidade plena, mediante a edição de normas legais e regulamentares. Indaga-se: Como os órgãos da Administração Pública devem, como medidas preliminares, adotar as providências cabíveis para o cumprimento do comando constitucional, de que trata o artigo 37, inciso XI, nos casos de acumulação de rendimentos provenientes de esfera de governo, poder e/ou fontes diferentes, se ainda não foram editadas as normas legais e regulamentares?" (grifos originais).[...]Voto Revisor do Ministro Marcos Bemquerer Costa59. O principal ponto de divergência teórica entre mim e o Relator refere-se à extensão da tese resumida no item precedente. Enquanto este Revisor entende que não deve haver distinção, nas hipóteses de cumulações lícitas, entre remunerações ou entre remuneração e proventos, ou, ainda, entre proventos e proventos, para fins de aplicação do teto vencimental de forma isolada, o Relator aplica a tese somente nos casos em que o servidor estiver em atividade (remuneração + remuneração). Ou seja, quando a situação fática tratar de cumulação de proventos em dois cargos distintos (proventos + proventos) ou de proventos com remuneração, o teto remuneratório incidiria sobre a soma dos rendimentos, e não de forma individualizada. 60. Para melhor compreensão, reproduzo novamente os dispositivos que constam da minuta de Acórdão proposta pelo Min. Benjamin Zymler (grifos do original): 	"9.1.1. nos casos de acumulações previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988, bem como nas demais situações de acumulação obrigatória ou voluntária previstas na própria Constituição Federal, ou seja, servidor em atividade em dois vínculos funcionais mantidos com a Administração estando ou não envolvidas esferas de governo ou Poderes distintos, o teto remuneratório deverá ser observado em relação à remuneração percebida em cada vínculo funcional considerado isoladamente e não sobre o somatório dos valores percebidos, cabendo ao órgão responsável por cada pagamento efetuar a glosa devida;9.1.2. nas situações em que houver acumulação de proventos de inatividade em dois cargos distintos ou acumulação de proventos com remuneração de cargo público, aplica-se à soma dos rendimentos o teto remuneratório fixado no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, em todas as hipóteses de acumulação constitucionalmente previstas, estando ou não envolvidas esferas de governo ou Poderes distintos, conforme estabelecido no §11 do art. 40 da CF/1988;"61. Ocorre que, como já mencionei alhures, o STF não conferiu ao tema interpretação diversa nos casos de cumulações (lícitas) exclusivamente de remunerações (ou vencimentos) ou de remunerações e proventos, ou, ainda, de proventos e proventos. A interpretação, repisa-se, foi unívoca e abrangeu todos os casos, tanto é que o Relator frisou bem em seu Voto que: "Cabe idêntica conclusão quanto ao artigo 40, § 11, da Carta Federal, sob pena de criar-se situação desigual entre ativos e inativos, contrariando preceitos de envergadura maior, dentre os quais isonomia, a proteção dos valores sociais do trabalho - expressamente elencada como fundamento da República -, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos."62. A norma jurídica colhida do julgado (RE 612.975) não é restritiva à cumulação de servidor em atividade em dois vínculos funcionais (remuneração + remuneração). Ao revés, cuida-se de interpretação ampla, inclusiva (por abranger remunerações e/ou de proventos) e sistemática dos dispositivos constitucionais e princípios que incidem sobre a matéria, notadamente a ideia de isonomia entre ativos e inativos expressamente referida como razões jurídicas de decidir.63. Em seu Voto, o Min. Benjamin Zymler mencionou os REs 602.043 e 612.975 (Tema 377) e, de forma fundamentada, como sói ocorrer nos votos de Sua Excelência, expos os motivos para não acolher a interpretação veiculada nessas decisões. 64. Preliminarmente, destaca que o julgamento efetuado em regime de repercussão geral é desprovido de eficácia erga omnes e não possui efeito vinculante. Entretanto, aduz que o sistema processual civil, em nome da racionalidade e da eficiência do Sistema Judiciário e do princípio da segurança jurídica, criou diversos mecanismos para que os juízes e tribunais de segunda instância respeitem a autoridade da decisão do STF tomada em regime de repercussão geral.65. De forma muito lúcida e arejada, afirma o Relator que, apesar de as Cortes de Contas não estarem sujeitas aos mecanismos processuais integrantes do Sistema Judiciário, deve-se respeitar a autoridade das decisões do Supremo adotadas em regime de repercussão geral (item 54 do Voto de Sua Excelência).66. Nada obstante, o Relator suscita questões acerca da exegese a ser empreendida nos precitados REs (grifos do original):"57. Em primeiro lugar, deve-se observar que os acórdãos relativos aos referidos processos ainda não foram publicados, o que impossibilita o exame dos fundamentos adotados por cada Ministro para se chegar ao alcance do enunciado aprovado, valendo lembrar, ainda, a possibilidade de modificação do que restou decidido, haja vista estar aberta, ainda, a possibilidade de interposição dos recursos legalmente previstos.58. Em segundo lugar, não há no referido enunciado de tese qualquer referência a proventos de aposentadoria ou à disciplina do art. 11 da Emenda Constitucional nº 20/1988 e do §11 do art. 40 da CF/1988, o que gera dúvida quanto à sua incidência nas hipóteses de acumulação de proventos ou de proventos com vencimentos de cargos diversos, já que nela só há referência ao inciso XI do art. 37 da CF/1988, que cuida da acumulação de cargos públicos na atividade.59. Em terceiro lugar, anoto que, a despeito de ainda não terem sido publicados os acórdãos dos recursos em questão, encontra-se disponível no sítio da TV Justiça na internet o vídeo da sessão de julgamento dos referidos processos. Ao analisá-lo, verifiquei que os votos que acompanharam o Relator do feito, Ministro Marco Aurélio, tiveram fundamentos distintos dos adotados por Sua Excelência, prevalecendo no julgamento, a meu sentir, o fundamento de que o teto remuneratório não poderia violar o princípio da isonomia (exercício de cargos de atribuições iguais com vencimentos distintos), da dignidade do valor do trabalho e, sobretudo, o da vedação do trabalho gratuito, a exemplo do que ocorreria na hipótese de um Ministro do Supremo Tribunal Federal (teto de remuneração) vir a ocupar outro cargo público autorizado pela Constituição Federal (magistério ou de Ministro do TSE).60. Ocorre, todavia, que os referidos fundamentos não se aplicam na hipótese de acumulação de proventos ou de proventos com vencimentos, uma vez que na aposentadoria não há mais trabalho sendo prestado. De outro lado, o próprio Supremo Tribunal Federal, em várias ocasiões, decidiu não haver correlação lógica e necessária entre contribuição previdenciária e concessão do benefício respectivo, ao admitir, por exemplo, a cobrança da contribuição previdenciária dos servidores inativos, além da proibição da desaposentação, tudo em homenagem ao caráter solidário do regime de previdência instituído nos arts. 40 e 201, ambos da CF/1988."67. Cum venia, creio que os questionamentos postos por Sua Excelência, apesar de robustos, não merecem prosperar, conforme explicarei adiante.[...]75. Fixadas essas premissas, passo à análise específica dos quesitos (dúvidas) apresentadas pelo Relator. 76. Afirma que os acórdãos relativos aos REs 602.043 e 612.975 ainda não foram publicados, o que impossibilitaria o exame dos fundamentos adotados pelos Ministros para se chegar ao alcance do enunciado aprovado, lembrando da possibilidade de modificação do que restou decidido, haja vista estar aberta a possibilidade de interposição de recursos.77. Entendo que a não publicação dos acórdãos e a possível dificuldade em saber os fundamentos de cada ministro podem ser minoradas pela transcrição do Voto do Relator, notadamente do RE 612.975, que cuida da incidência do teto remuneratório sobre parcelas de proventos percebidas cumulativamente com remuneração. Aliás, rememoro que igualmente o transcrevi na minuta de Proposta de Deliberação do TC-001.816/2004-1 (Consultas), objeto do pedido de vista do Min. Benjamin Zymler.78. Somada à clareza do Voto do Relator que impulsionou o RE 612.975, relembro ainda que constou a informação nas Consultas de minha relatoria (TC-001.816/2004-1) de que, com exceção do ministro Edson Fachin, os demais magistrados do Pretório acompanharam o Relator para compreender que o teto constitucional deve ser considerado em relação a cada uma das remunerações/proventos isoladamente, e não quanto à soma das fontes pagadoras.79. De mais a mais, aguardar a publicação dos acórdãos, para somente após acolher a cristalina interpretação do STF conferida à matéria, pode gerar diversas decisões desta Casa de Contas em dissonância com o entendimento assentado pelo Pretório, haja vista que os acórdãos do STF podem demorar 1 (um) ou até 2 (dois) anos para serem publicados, como bem ressaltou o Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado na sessão do dia 9/8/2017, em que pedi vista deste processo. 80. Sobre a possibilidade de modificação de entendimento por recurso, compulsando o sítio eletrônico do Supremo, constatei que contra o RE 602.043 não foram aviados quaisquer recursos. Quanto ao RE 612.975, houve manejo de agravo regimental por parte da Associação dos Procuradores do Estado de São Paulo - APESP e do Sindicato dos Procuradores do Estado, das Autarquias, das Fundações e das Universidades Públicas do Estado de São Paulo - SINDIPROESP, que pretendiam intervir no processo como terceiros interessados, mas foi desprovido, consoante a ementa e a correspondente decisão (grifos acrescidos):"RECURSO EXTRAORDINÁRIO - TETO CONSTITUCIONAL - PARCELAS PERCEBIDAS CUMULATIVAMENTE - ALCANCE DO ARTIGO 37, INCISO XI, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NA REDAÇÃO ANTERIOR E POSTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 41/03 - REPERCUSSÃO GERAL - INTERVENÇÃO DE TERCEIRO - PROCESSO SUBJETIVO - INADEQUAÇÃO. Controvérsia relacionada à aplicabilidade do teto remuneratório estabelecido no artigo 37, inciso XI, da Carta Federal, com a redação conferida pela Emenda Constitucional nº 41/03, sobre as parcelas de aposentadorias percebidas cumulativamente. O simples fato de representados de entidade poderem estar em situação semelhante à do recorrido não gera interesse suficiente a levar à admissão no processo. (RE 612975 AgR, Relator (a): Min. MARCO AURÉLIO, Tribunal Pleno, julgado em 1º/07/2016, DJe-207 DIVULG 27-09-2016 PUBLIC 28-09-2016).Decisão: "O Tribunal, por unanimidade e nos termos do Voto do Relator, desproveu o agravo regimental. Ausente, justificadamente, o Ministro Celso de Mello. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 01.07.2016."81. A toda evidência, o STF está vinculado aos seus precedentes, em face da coesão e da coerência argumentativa que deve permear as suas decisões, como se tratasse de uma espécie de stare decisis horizontal. Certamente os precedentes não estão imunes a modificações futuras, ou seja, podem não ser seguidos na hipótese de aplicação das técnicas de distinguishing ou de overruling, mas isso exige argumentação complexa que explicite de forma pormenorizada e racional quais seriam as causas de distinção ou superação que diferenciam outros casos levados ao conhecimento daquela Corte.82. A outra questão lançada por Sua Excelência refere-se ao fato de não haver no enunciado de tese qualquer menção a proventos de aposentadoria ou à disciplina do art. 11 da Emenda Constitucional 20/1988 e do § 11 do art. 40 da CF/1988, o que geraria dúvida quanto à sua incidência nas hipóteses de acumulação de proventos ou de proventos com vencimentos de cargos diversos, uma vez que só há referência ao inciso XI do art. 37 da CF/1988, que cuida da acumulação de cargos públicos na atividade.83. A tese aprovada pelo Plenário para efeito de repercussão geral (nos dois REs) tem a seguinte redação: "Nos casos autorizados, constitucionalmente, de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público". 84. Ora, se a tese não faz referência a proventos de aposentadoria, igualmente não menciona expressamente qualquer restrição de que incidiria somente em remunerações ou em vínculos funcionais de servidores em atividade. Entendo ainda desarrazoado compreender que o enunciado devesse especificar os dispositivos do art. 11 da Emenda Constitucional 20/1988 e do § 11 do art. 40 da CF/1988. Seria exigir algo que talvez não comportasse no enunciado, seja por necessidade de concisão seja pela dispensabilidade de disposição nesse sentido. 85. Conforme mencionei alhures, o Relator foi cristalino ao aplicar as suas razões jurídicas de decidir (ou razões determinantes) aos casos dos inativos, com citação expressa do § 11 do art. 40 da CF/1988 no seu Voto, verbis: "Cabe idêntica conclusão quanto ao artigo 40, § 11, da Carta Federal, sob pena de criar-se situação desigual entre ativos e inativos, contrariando preceitos de envergadura maior, dentre os quais isonomia, a proteção dos valores sociais do trabalho - expressamente elencada como fundamento da República -, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos."86. Observa-se que não há qualquer incerteza na aplicação do teto vencimental nas hipóteses de cumulação de remuneração com proventos ou de proventos com proventos. 87. Para que não reste dúvida acerca do precedente e do seu efetivo emprego pelo Pretório Excelso, transcrevo decisões monocráticas dos Ministros Lux Fux e Gilmar Mendes (stare decisis horizontal) que aplicam expressamente o enunciado de tese dos REs 602.043 e 612.975 (Tema 377) a cumulações lícitas de proventos e de proventos com remuneração: "RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CUMULAÇÃO DE CARGOS PÚBLICOS PERMITIDA PELA CONSTITUIÇÃO. CUMULAÇÃO DE PROVENTOS. CONTROVÉRSIA QUANTO À INCIDÊNCIA DO TETO CONSTITUCIONAL SOBRE A REMUNERAÇÃO DE CADA CARGO ISOLADAMENTE OU SOBRE O SOMATÓRIO DAS REMUNERAÇÕES. MATÉRIA SUBMETIDA AO REGIME DA REPERCUSSÃO GERAL. TEMA 377. RE 612.975. DEVOLUÇÃO DO FEITO À ORIGEM (ARTIGO 328, PARÁGRAFO ÚNICO, DO RISTF). DECISÃO: Trata-se de recurso extraordinário, interposto pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS, manejado com arrimo na alínea a do permissivo constitucional, contra acordão que assentou, in verbis: 'ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO CIVIL. ABATE-TETO. APOSENTADORIA E PROFESSOR EM ATIVIDADE. CUMULAÇÃO LEGÍTIMA DE CARGOS. CONSIDERAÇÃO INDIVIDUAL. TETO REMUNERATÓRIO. POSSIBILIDADE. CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS DE MORA. 1. A jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que 'para aplicação do limite remuneratório constitucional do art. 37, XI da Carta Política, os respectivos benefícios devem ser considerados isoladamente, pois se trata de proventos distintos e cumuláveis legalmente'. 2. O exame da matéria referente aos juros de mora e correção monetária deve ser diferido para a fase de execução da sentença, conforme já decidiu esta 3ª Turma (Questão de Ordem nº 0019958-57.2009.404.7000/PR)." A matéria versada no recurso extraordinário foi submetida por esta Corte ao regime da repercussão geral  (Tema 377, RE 612.975, Rel. Min. Marco Aurélio). Ex positis, com fundamento no artigo 328, parágrafo único, do RISTF (na redação da Emenda Regimental 21/2007), determino a DEVOLUÇÃO do feito à origem. Publique-se. Brasília, 26 de maio de 2017. Ministro LUIZ FUX Relator Documento assinado digitalmente." (RE 1046622, Relator (a): Min. LUIZ FUX, julgado em 26/05/2017, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe-114 DIVULG 30/05/2017 PUBLIC 31/05/2017) [...]96. Diante desse contexto, creio que as dúvidas oferecidas pelo Relator Min. Benjamin Zymler acerca da interpretação conferida ao tema pelo STF, mediante os REs 602.043 e 612.975, podem ser pelo menos minoradas, com base nos fundamentos precitados.[...]101. Dessa forma, cabe responder ao consulente que a aplicação do teto remuneratório, nos casos de acumulação lícita de cargos, funções ou empregos públicos, na forma do art. 37, inc. XVI, da Constituição Federal, decorrentes de esferas, fontes e/ou poderes distintos, deve ser realizada pelos órgãos e entidades as quais o servidor estiver subordinado, sempre considerando os vencimentos/proventos à guisa isolada, e não somados, para fins de abate-teto.102. Por fim, acerca da assertiva de que não deve ser oferecida opção ao servidor para eventual escolha da fonte pagadora que efetuará o desconto do abate-teto, igualmente entendo ser despicienda, caso seja adotada a tese que ora proponho ao Colegiado. 103. A resposta mencionada no item 101 e a afirmação do item precedente implicam a supressão dos subitens 9.1.2, 9.1.7, 9.1.8 e 9.1.10 da minuta sugerida pelo Relator. 104. Quanto às demais questões trazidas ao conhecimento do Tribunal pela autoridade consulente, acompanho as análises e os encaminhamentos propostos pelo Min. Benjamin Zymler. Com essas considerações, renovando as venias por discordar em parte do Relator, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado:"[...]9.1.5. nos casos de acumulações previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988, esteja o servidor em atividade ou inatividade, envolvidas ou não esferas de governo, fontes ou Poderes distintos, o teto remuneratório deverá ser observado em relação à remuneração e/ou proventos percebidos em cada vínculo funcional considerado de forma isolada, e não sobre o somatório dos valores percebidos, cabendo a cada ao órgão responsável pelo pagamento efetuar a glosa devida;"Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 1º, XVII, da Lei 8.443/1992 c/c art. 264, VI, do RI/TCU, para responder ao consulente que:[...]9.1.5. nos casos de acumulações previstas no inciso XVI do art. 37 da CF/1988, esteja o servidor em atividade ou inatividade, envolvidas ou não esferas de governo, fontes ou Poderes distintos, o teto remuneratório deverá ser observado em relação à remuneração e/ou proventos percebidos em cada vínculo funcional considerado de forma isolada, e não sobre o somatório dos valores percebidos, cabendo a cada ao órgão responsável pelo pagamento efetuar a glosa devida;