Acórdão 775/2017
Relatório:Trata-se de solicitação apresentada pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), na demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra), para que este Tribunal "proceda a criteriosa análise e auditoria da destinação dos recursos públicos envolvendo os ocupantes da área Morro dos Cavalos", no Município de Palhoça/SC, requerida como indígena, que "teria como finalidade precípua a consolidação de um aldeamento e a consequente obtenção de indenizações, decorrentes da imposição de várias dificuldades técnicas, com a consequente elevação indevida dos custos, em obras da TBG - Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A, da Eletrosul (Linhão de Transmissão de Energia Elétrica) e de duplicação da BR-101 pelo DNIT".[...]II. Achados de auditoria II.1. Plano de trabalho com detalhamento insuficienteTipificação: Irregularidade graveSituação encontrada: 45. O cronograma de execução do plano de trabalho (peça 24, p. 18), integrante do termo de convênio, deixou de prever indicadores quantitativos para algumas etapas da execução:a) Meta I, Etapa A - Consultoria (gerência do programa);b) Meta I, Etapa D - Equipagem dos postos para monitoramento (computador, rádio);c) Meta III, Etapa K - Instalação de rede de agua e esgoto;d) Meta III, Etapa L - Instalação de telefone comunitário;e) Meta IV, Etapa C - Apoio técnico (assessoria para apiário e mudas);f) Meta IV, Etapa D - Consultoria técnica (projetos econômicos e ambientais).46. Além dessas metas, de responsabilidade da Funai, no mesmo documento também constam as Metas V e VI, de responsabilidade do concedente, Dnit, que, igualmente, não tiveram suas metas físicas detalhadas. Importante observar que para tais metas, apesar de fazerem parte do plano de trabalho do convênio, não houve previsão de recursos, visto que seriam atribuições exclusivas do empreendedor, no caso o Dnit.47. Ainda que no cronograma de desembolso do ajuste tenham sido quantificados os valores a serem aplicados em cada uma das metas, também não houve detalhamento dos valores de cada uma das etapas que compõem as metas. Tal fato impossibilita o adequado acompanhamento da execução do convênio.48. A deficiência no detalhamento das metas acabou determinando o apontamento de inconsistências pelo Dnit quando da análise da primeira prestação de contas do Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig). Note-se que a prestação de contas somente foi encaminhada pela Funai ao DNIT em janeiro de 2010 (peça 28, p. 135-155) e refere-se ao período compreendido entre 1º/1/2005 e 31/12/2007.49. Na análise procedida pelo concedente, cuja conclusão consta no Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011, foram evidenciadas discrepâncias no Relatório de Execução Físico-Financeira entre o previsto inicialmente no plano de trabalho, e o efetivamente executado no período (peça 29, p. 83-85). No Relatório de Execução Física não foram registrados quantitativos eventualmente executados relativos às metas e etapas anteriormente referidas (peça 28, p. 162-163). Apesar disso, no Relatório Financeiro (peça 28, p. 164-165) a Funai fez constar valores dispendidos para as mencionadas ações.[...]52. Esta equipe de fiscalização também aponta como fragilidade do plano de trabalho a ausência de detalhamento das ações por comunidade indígena. Embora essas ações constassem no documento Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas-Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), - que é parte integrante do termo de convênio, conforme sua cláusula primeira, parágrafo único (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), - não foram transformadas em parâmetros no plano de trabalho, impossibilitando a avaliação de sua implementação por parte do órgão repassador. Essa deficiência tampouco foi suprida pela prestação de contas, impossibilitando ou dificultando, até mesmo à Funai, acompanhar a execução das metas por comunidade indígena.53. Tal dificuldade é agravada ao se identificar que às nove comunidades indígenas a serem inicialmente atendidas pelo Pacig, cinco em Santa Catarina e quatro no Rio Grande do Sul, foram acrescentadas outras quatro comunidades em decorrência de relocações, parciais ou totais, de comunidades em virtude da aquisição de terras indígenas para as comunidades originais. Logo, não é possível saber se as novas comunidades indígenas estariam ou não sendo beneficiadas em detrimento das metas previstas para as aldeias indígenas indicadas no plano de trabalho. Observa-se, contudo, que esse tópico é objeto de outro achado descrito neste relatório: alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo.[...]56. Constata-se, portanto, que o detalhamento das ações previstas no plano de trabalho, aí incluídas as ações relativas à Meta I-Monitoramento, possuem detalhamento bastante deficiente.57. O art. 116, § 1º, I a III, da Lei 8.666/93, estabelece que o plano de trabalho deve contemplar, pelo menos, a identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas e as etapas ou fases de execução. No mesmo sentido, o art. 2º, III, da IN STN 1/1997, previu que o plano de trabalho deve conter descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente.58. Um plano de trabalho elaborado de maneira pouco detalhada, sem parâmetros para avaliação, pode determinar uma execução deficiente do objeto do convênio, bem como prejudicar o acompanhamento do ajuste por parte do concedente e dos órgãos de controle. Além disso, pode vir a ter como consequência a aplicação de recursos fora da finalidade pretendida o que ensejaria até mesmo a instauração de tomada de contas especial. Tal possibilidade constitui um risco ao qual o bom gestor deve evitar ao máximo, visto que tal falha é considerada de natureza grave, podendo conduzir ao julgamento pela irregularidade das contas e inclusão do nome do responsável no Cadastro de Contas Julgadas Irregulares do TCU, fora outras medidas de caráter reparatório e sancionatório.59. Ao longo desses mais de catorze anos de execução do convênio, foram firmados sete termos aditivos (peça 40), todos relacionados apenas a prorrogação do prazo de vigência e atualização do cronograma de execução. Embora tenha havido referência à necessidade de atualização das ações do convênio, a exemplo do que constou no Relatório de Cumprimento do Objeto relativo à 1ª prestação de contas (peça 28, p. 41), o fato é que em nenhum momento houve aditivo ao convênio para aprimorar as deficiências do plano de trabalho, permanecendo desatualizado desde sua origem.60. Com relação ao encaminhamento sobre essa irregularidade, considerando que embora se possa aventar audiência do (s) responsável (is), há de se considerar que o convênio foi firmado há quase quinze anos, o que torna o fato já atingido pela prescrição da pretensão punitiva do TCU, conforme firmado no Acórdão 1441/2016-Plenário. Na decisão, item 9.1.1, ficou assentado que 'a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil', isto é, dez anos.61. Assim, eventual proposta de audiência seria inócua no sentido de eventual responsabilização do agente, motivo porque deixa-se de sugeri-la. Cabe, entretanto, dar ciência às unidades envolvidas a respeito da impropriedade. Proposta de encaminhamento:62. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e à Fundação Nacional do Índio (Funai) de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00, afronta o disposto no art. 116, § 1º, II, da Lei 8.666/93, e no art. 2º, III, da IN STN 1/1997, que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, XVIII, c/c o art. 25, II, da Portaria Interministerial 507/2011.Voto:8.Observo que os achados e as respectivas propostas sugeridas pela unidade evidenciam ser bem apropriado o requerimento parlamentar que originou a presente solicitação da CPI-Funai-Incra, na medida em que se aventavam ali suspeitas de irregularidades nos procedimentos de definição como indígena da localidade de Morro dos Cavalos e nas consequentes indenizações e compensações financeiras incorridas pelos cofres federais.9.Entendo que as determinações e recomendações a serem feitas aos órgãos competentes irão corrigir as impropriedades verificadas, mitigar outras afins, bem como subsidiar o Congresso Nacional na avaliação, conveniência e oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre os problemas detectados na auditoria do Tribunal.Acórdão:9.6 dar ciência ao Dnit e à Funai de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00, afronta o disposto no art. 116, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso III, da IN STN 1/1997, que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, inciso XVIII, c/c o art. 25, inciso II, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011;