Acórdão 2251/2025
Voto:Aprecio representação, com pedido de medida cautelar, formulada por [representante] acerca de supostas inconformidades nos Pregões Eletrônicos (PE) 90840/2024 e 90057/2025, conduzidos pelo Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) para aquisição de plataforma de integração de aplicações, com valor estimado de R$ 38.000.000,00.2. O primeiro certame contou com a participação de cinco licitantes, tendo a [vencedora] oferecido o melhor lance; em seguida, o Serpro considerou que a empresa atendeu aos requisitos documentais e a convocou para realização da prova de conceito (PoC). No entanto, depois de a estatal concluir pelo integral cumprimento das exigências técnicas durante a prova, ao analisar o recurso administrativo interposto pela [representante] e as contrarrazões apresentadas pela [vencedora], alterou o seu posicionamento e inabilitou esta última, revogando o pregão, sob o argumento de que seriam necessários ajustes no edital; posteriormente foi publicado o PE 90057/2025, com o mesmo objeto da licitação anterior.3. Nesta representação, a [representante] alega:a) falhas na condução da PoC do PE 90840/2024, por ter sido realizada de forma confusa e inadequada, além de haver sido desconsiderado que a [vencedora] deixara de cumprir diversos requisitos;b) inabilitação da [vencedora] apenas na fase recursal, a indicar possível conivência anterior por parte da equipe técnica responsável pelo certame;c) revogação da licitação sem motivação idônea;d) publicação do edital do PE 90057/2025 contendo requisitos semelhantes aos do pregão anterior, o que sugere possível favorecimento à [vencedora], pois a permitiria ajustar o seu produto para participar novamente do processo competitivo.4. Por meio de despacho, determinei a oitiva prévia do Serpro para que, no prazo de 15 dias, se manifestasse frente a essas alegações e aos pressupostos de eventual medida cautelar de suspensão do último pregão.5. Em sua resposta, a estatal refutou as afirmações da representante, defendeu a adequação das decisões proferidas naqueles certames e enfatizou a importância da contratação do referido objeto; não obstante, informou que havia suspendido a última licitação, sem previsão de data para retomada (peças 23 a 31).6. A Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) propõe conhecer da representação, indeferir o pedido de medida cautelar, considerar improcedentes as alegações da representante e arquivar o processo (peças 36 a 38).[...]10. No mérito, concordo com a unidade instrutiva no sentido de que não há evidências capazes de comprovar a ocorrência de falhas graves na realização da prova de conceito da [vencedora], sobretudo ao se levar em conta que a empresa veio a ser inabilitada na fase recursal do PE 90840/2024 em razão de desatendimento ao requisito técnico constante do subitem 2.1.2.6.5 do correspondente instrumento convocatório, conforme explicado pelo Serpro (peça 24, p. 6):"O item 2.1.2.6.5 exige que a solução possua uma interface WEB centralizada para consulta de, no mínimo, logs, erros, alertas, tracing e acessos, referentes aos componentes da plataforma. Durante a avaliação, constatou-se que a solução da [vencedora] atende plenamente a todos esses requisitos, com exceção da centralização da interface. Embora os dados de logs, erros, alertas e acessos estejam disponíveis em uma única interface WEB, os dados de tracing são acessados por meio de uma interface separada.Dessa forma, o requisito específico de centralização não foi plenamente atendido, pois exige o uso de mais de uma interface para acesso às informações." (grifos acrescidos) 11. Por outro lado, após detida análise do conjunto probatório, divirjo do posicionamento da unidade técnica no tocante à comparação entre os editais dos certames e à motivação invocada para a revogação do primeiro.12. A empresa pública motivou o ato de revogação nos seguintes termos (peça 9, p. 4):"Senhores Representantes, desta forma para garantir que os requisitos do edital estejam alinhados às necessidades técnicas e negócio do Serpro, a Área Técnica do Serpro solicitou a REVOGAÇÃO do Pregão para ajustes. Esta medida assegurará a transparência e a clareza no processo de contratação, eliminando dúvidas e evitando futuros questionamentos e buscando a proposta mais vantajosa que atenda às necessidades do Serpro." (grifos acrescidos) 13. As nove modificações promovidas no edital do segundo pregão estão detalhadas na instrução da unidade técnica (peça 36, p. 9-11) e reproduzidas no relatório que precede este voto, a demonstrar que correspondem a meros ajustes de redação, sem alterações das características do objeto e da essência dos requisitos a serem observados pelos participantes.14. Inclusive, em sua resposta à oitiva, a estatal reconheceu que (peça 24, p. 36-43):"Portanto, os ajustes promovidos foram apenas de redação, sem alterar o conteúdo dos requisitos, mas sim para tornar mais claros os aspectos técnicos desejados pelo SERPRO. Essas modificações foram elaboradas para adequar os requisitos às práticas e necessidades do SERPRO e incentivar a participação do maior número possível de empresas no pregão eletrônico, sem comprometer a competitividade ou a isonomia do certame.[...]A revogação do Pregão Eletrônico nº 90840/2024 decorreu da identificação de ajustes necessários em alguns dos requisitos técnicos originalmente estabelecidos no edital. Inicialmente, verificou-se um erro material crítico no item 2.1.2.1, que exigia a utilização do sistema operacional CentOS. Este sistema operacional foi oficialmente descontinuado pela RedHat, conforme informado no site (https://www.redhat.com/en/topics/linux/centos-linux-eol). Tal fato tornou inviável homologar o requisito mencionado, uma vez que este perdeu seu objetivo e nenhuma empresa poderia atender ao requisito. Diante deste contexto tornou-se necessária a adequação para viabilizar o atendimento ao requisito e possibilitar a participação do maior número de licitantes, visando a contratação do objeto de acordo com as necessidades do Serpro (p. 43).Outro ponto relevante que justificou a revogação foi a alocação do requisito relacionado à Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) entre os requisitos não funcionais, de forma que gerou interpretações conflitantes, especialmente por já existir cláusula específica tratando dessa temática (Cláusula Décima Terceira do Anexo III - minuta do contrato) . Para assegurar uma interpretação clara conforme o artigo 33 da Lei nº 13.303/2026, evitar questionamentos futuros, conferir a necessária segurança jurídica ao processo, tornou-se imprescindível realocar corretamente o requisito exclusivamente na referida cláusula contratual.Ademais, foi identificada a necessidade de ajustes pontuais em certas palavras na redação de alguns requisitos, de modo a torná-los mais claros para o mercado, sem alterar a essência das obrigações técnicas estabelecidas."  (grifos acrescidos) 15. A exclusão da referência ao sistema operacional CentOS não representa alteração relevante, pois a redação original do primeiro edital previa que "a plataforma [ofertada na solução da licitante] deve permitir a instalação diretamente em sistema operacional Red Hat Linux e CentOS (nas versões suportadas pelos fabricantes), virtualizado ou não, em ambiente on-premise no SERPRO" (grifos acrescidos - peça 36, p. 10).16. Ou seja, como o CentOS já havia sido oficialmente descontinuado (incluído no edital por mero equívoco), inexistia versão suportada pelo seu fabricante. Em função dessa "perda parcial de objeto", o requisito poderia ser satisfeito mediante a comprovação de que a plataforma permitia a instalação diretamente no sistema operacional Red Hat Linux, o que foi feito na PoC da [vencedora]. Prova disso é que, apesar de não ter demonstrado a utilização da plataforma no primeiro sistema operacional, o fez no segundo, tendo o Serpro considerado a condição atendida, mesmo após a reanálise efetuada na fase recursal, posicionamento ratificado em sua resposta à oitiva prévia.17. Desse modo, permanece a dúvida: caso a [vencedora] tivesse atendido ao requisito da web centralizada (único considerado descumprido), o Serpro a teria declarado vencedora ou revogado o certame para ajustes redacionais no edital?18. Ademais, não há nos autos nenhum registro de impugnação ou de pedido de esclarecimento relacionado ao CentOS entre a data de publicação do edital e a de fornecimento das propostas pelas licitantes, tampouco há evidências de potenciais interessados que teriam deixado de participar do primeiro pregão em razão da menção a esse sistema operacional, a reforçar o entendimento de que o ajuste de redação não implicou modificação substancial do certame.19. Em relação à exigência atinente à LGPD, a previsão de sua verificação na PoC foi excluída do segundo edital apenas pelo fato de a estatal considerar que "o conteúdo relacionado à privacidade de dados pessoais já está contemplado em um documento mais abrangente (minuta do contrato, anexo III do edital) e não precisava figurar como requisito não funcional no Anexo I" (peça 36, p. 10); em outras palavras, o vencedor da nova licitação continuaria a ter que atender às mesmas exigências durante a execução contratual.20. Em suma, a justificativa que embasou a revogação é genérica e não comprova, de forma clara e fundamentada, que os ajustes meramente redacionais seriam capazes de ampliar significativamente a competitividade do certame, atraindo outros potenciais interessados que teriam sido impedidos de participar da licitação anterior em razão das exigências originais.21. A jurisprudência deste Tribunal é no sentido de que a publicação de revogação de licitação promovida por empresa estatal, sem explicitação do fato superveniente que teria tornado o procedimento inconveniente ou inoportuno, representa ofensa ao art. 31 da Lei 13.303/2016 e aos princípios da transparência e da ampla defesa, conforme enunciado extraído do Acórdão 364/2022-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler.22. Seguindo o mesmo raciocínio, transcrevo trecho do voto condutor do Acórdão 3.066/2020-TCU-Plenário, proferido pelo referido ministro:"22. No que tange à informação prestada pela Fiocruz de que pretende revogar o certame ora em apreciação, permito-me observar que a revogação de processo licitatório é condicionada à ocorrência de fato superveniente, devidamente comprovado, que justifique tal medida.23. O art. 49 da Lei 8.666/1993, também aplicável aos certames fundamentados no RDC, dispõe que 'a autoridade competente para aprovação do procedimento somente poderá revogar a licitação por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado...'. Em primeira análise, o mero aprimoramento do edital para que se obtenha um suposto aumento da competitividade não parece ser uma motivação satisfatória, já que o processo licitatório em análise resultou na participação de cinco licitantes e foi aparentemente competitivo.24. Assim, além das propostas consignadas pela unidade técnica, cabe alertar a Fundação Oswaldo Cruz de que a revogação de certame licitatório, nos termos do art. 49 da Lei 8.666/1993 (aplicável ao Regime Diferenciado de Contratações Públicas), só pode ocorrer diante de fatos supervenientes que demonstrem que a contratação pretendida tenha se tornada inconveniente e inoportuna ao interesse público." (grifos acrescidos) 23. Por meio do referido decisum, este Tribunal determinou a anulação da inabilitação indevida de licitante e dos atos subsequentes, cabendo esclarecer que, no caso ora sob exame, também houve a participação de cinco interessadas em ambiente competitivo de lances, a enfraquecer o argumento do Serpro - desacompanhado de evidências - de que a revogação do primeiro certame servira para ampliar a competitividade.24. Além disso, reproduzo outros excertos de jurisprudência que possuem correlação com a situação ora analisada:a) a teoria dos motivos determinantes conduz à conclusão de que a validade do ato administrativo está vinculada à veracidade e à suficiência dos motivos que o fundamentam, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade (enunciado extraído do Acórdão 1.147/2010-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti);b) o TCU pode determinar medidas corretivas a ato praticado na esfera de discricionariedade das agências reguladoras, desde que viciado em seus requisitos, a exemplo da inexistência do motivo determinante e declarado; em tais hipóteses, se a irregularidade for grave, pode até mesmo determinar a anulação do ato (enunciado extraído do Acórdão 435/2020-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Nardes).25. Portanto, conheço da representação, indefiro a cautelar pleiteada e considero as alegações da representante parcialmente procedentes, razão pela qual determino ao Serpro que anule o ato de revogação do PE 90840/2024 e todo o PE 90057/2025, a fim de permitir a continuidade do primeiro certame, por meio do chamamento da segunda colocada, em observância aos princípios da competitividade e da isonomia, eis que a motivação da revogação foi genérica e incapaz de demonstrar a sua real necessidade, sobretudo quando se observa que o pregão posterior manteve as mesmas características do objeto e, em essência, os mesmos requisitos das licitantes.Acórdão:9.3. determinar ao Serpro que, no prazo de 15 (quinze) dias, anule o ato de revogação do Pregão Eletrônico 90840/2024 e todo o Pregão Eletrônico 90057/2025, a fim de permitir a continuidade do primeiro certame, por meio do chamamento da segunda colocada, em observância ao art. 31 da Lei 13.303/2016, aos princípios da competitividade e da isonomia, à teoria dos motivos determinantes e à reiterada jurisprudência desta Corte de Contas, consubstanciada nos Acórdãos 1.147/2010, 435/2020, 3.066/2020 e 364/2022, todos do Plenário;