Acórdão 635/2016
Voto:Trata-se de embargos de declaração opostos pela Advocacia-Geral da União, em nome da Controladoria-Geral da União (peça 29), contra o Acórdão 3.388/2014-TCU-2ª Câmara (Relação 22/2014, Relator Ministro Aroldo Cedraz), a seguir transcrito parcialmente:1.5. Determinações:1.5.1. determinar à Secretaria de Relações de Trabalho no Serviço Público do Ministério do Planejamento SRT/MP, que, no prazo de 180 dias, promova as alterações necessárias na carreira de finanças e controle de acordo com os estudos já desenvolvidos e tratados com a Controladoria-Geral da União, de forma que a política de pessoal esteja alinhada à realidade vivenciada pelos órgãos que utilizam tais profissionais;1.5.2. determinar à Controladoria-Geral da União que se abstenha de conferir aos técnicos de finanças e controle, mesmo os que estejam em classe especial, de exercer atribuições de supervisão e coordenação de auditorias, orientando também suas unidades a respeito do assunto, para evitar possíveis questionamentos judiciais quanto a desvio de função em virtude das atribuições atualmente previstas para o cargo, até que ocorram as alterações normativas necessárias por parte do Ministério do Planejamento.[...]10. Tomando como premissas tais ensinamentos e pedindo vênias à unidade técnica, considero que assiste razão ao embargante. De fato, há omissão na decisão embargada, uma vez que não se fundamenta ou se esclarece o que seriam atribuições de supervisão e coordenação de auditorias e fiscalizações, consideradas de médio grau de complexidade.11. Mais que essa omissão, o que constato é a sua inadequação de ser suprida aprioristicamente e de forma genérica por esta Corte. A definição do grau de complexidade de atribuições é matéria que se pode enquadrar na esfera do que a doutrina denomina conceito jurídico indefinido.[...]13. Afinal, caracterizar o que sejam atividades de nível superior, de complexidade e responsabilidade elevadas, reservadas aos analistas da CGU, ou tarefas de médio grau de complexidade, passíveis de exercício pelos técnicos, é matéria primária da própria Controladoria e de outros órgãos e entidades da Administração Pública Federal, discricionariamente. Explico.[...]16. Esse é o caso que está a se analisar. Atribuições de complexidade e responsabilidade baixa, média ou elevada, previstas na Portaria Sedap 1.067/88, não são passíveis de definição numérica, objetiva, segura, exaustiva e apriorística. Como afirmado, tratam-se de conceitos jurídicos indeterminados, diante dos quais o juiz, no âmbito do Poder Judiciário, ou esta Corte, em sede de controle externo, não devem, em regra, substituir a discricionariedade administrativa pela jurisdicional.[...]18. As ações judiciais mencionadas pela AGU, as quais demonstrariam que as tarefas de supervisão e coordenação de auditorias não estariam sendo consideradas de elevada complexidade, também são em parte utilizadas pela unidade técnica para afirmar que o Poder Judiciário vem decidindo justamente o contrário. Essa flagrante divergência é mais um motivo para entender que este Tribunal não tem condições de afirmar, indiretamente, o que expressou no Acórdão recorrido. Ou seja, que a supervisão e coordenação de auditorias seriam, sempre e necessariamente, consideradas tarefas de elevada complexidade.19. Enfim, é juízo discricionário do gestor - sujeito por certo a limites, a exemplo de obediência a diversos princípios constitucionais, dentre eles os da legalidade, razoabilidade, eficiência, proporcionalidade e moralidade -, definir primariamente o interesse público a ser obtido com a mencionada delimitação do que sejam atribuições de elevado ou médio nível de complexidade, consideradas suas particularidades de gestão, organização, carreiras, planos de cargos e salários etc.[...]28. Diante dessas observações, entendo, assim como a embargante, a priori - considerando o sistema de controle interno como um todo, bem como tendo em conta que as próprias auditorias e fiscalizações supervisionadas e coordenadas por técnicos de finanças e controle são ao final supervisionadas e avalizadas por superiores hierárquicos (analistas, em regra) -, que não se pode afirmar que estaria ocorrendo desvio de função quando o técnico de finanças supervisiona e coordena auditorias, como faz crer a deliberação recorrida (Acórdão 3.388/2014-TCU-2ª Câmara, Relação), verbis:[...]29. Essa determinação, como formulada, por certo traz mais riscos que benefícios ao interesse público. Pode levar a que técnicos que exercem/exerceram atividades de supervisão e coordenação de auditorias, utilizem erroneamente e indevidamente a jurisprudência desta Corte como fundamento para requerer no Poder Judiciário o pagamento pelo suposto exercício de tarefas reservadas a analistas, o que, como demonstrado, não se sustenta no arcabouço jurídico que rege a matéria.30. Também poderia, no limite - embora sabido e consabido que a tomada de contas especial nesta Corte se desenvolva independente de eventuais máculas no âmbito do tomador de contas ou da CGU -, levar a questionamentos quanto à legitimidade de auditorias supervisionadas e coordenadas por técnicos de finanças e controle, embora entenda, sem dúvida alguma, que isso não procede. Afinal, tais trabalhos sofrem/sofreram a supervisão e coordenação superior da CGU, ou seja, foram avalizadas/convalidadas pelo corpo dirigente, foram supervisionadas em escalão hierárquico superior.[...]34. Pelo exposto, entendo que a determinação à Secretaria de Relações de Trabalho no Serviço Público do Ministério do Planejamento (SRT/MP), para que, no prazo de 180 dias, promova as alterações necessárias na carreira de finanças e controle de acordo com os estudos já desenvolvidos e tratados com a Controladoria-Geral da União, de forma que a política de pessoal esteja alinhada à realidade vivenciada pelos órgãos que utilizam tais profissionais, possivelmente resolverá a questão discutida nos autos, no que concerne à competência desta Corte, deva ser transformada em recomendação.35. Afinal, serão a Controladoria-Geral da União e a SRT/MP que definirão suas regras, consideradas as particularidades do órgão de controle interno, reservando ou não as atribuições de supervisão e coordenação para os técnicos de controle externo, conforme o que se entenda por baixo, médio ou elevado grau de complexidade e responsabilidade.36. No que diz respeito à determinação para que a CGU se abstenha de conferir aos técnicos de finanças e controle atribuições de supervisão e coordenação de auditorias, entendo-a inadequada, portanto deve ser excluída da deliberação recorrida, vez que determinação da espécie não é possível de ser formulada em caráter apriorístico e generalista, sem considerar o caso concreto, o qual, a rigor, é ato administrativo discricionário do gestor.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, opostos pela Advocacia-Geral da União em nome da Controladoria-Geral da União, contra o Acórdão 3.388/2014-TCU-2ª Câmara (Relação 22/2014, Relator Ministro Aroldo Cedraz), para, no mérito, acolhê-los e conceder-lhes efeitos infringentes, tornando sem efeito a determinação contida no subitem 1.5. da deliberação recorrida;