Acórdão 2770/2018
Voto:Em exame, relatório com a consolidação dos achados obtidos nas auditorias de conformidade realizadas na Secretaria Especial de Comunicação Social - Secom/PR e no Ministério do Esporte - ME (TC 019.734/2017-4), no Banco do Brasil S.A. - BB (TC 018.757/2017-0), no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES (TC 018.225/2017-9), na Caixa Econômica Federal - CAIXA (TC 017.810/2017-9), na Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT (TC 019.735/2017-0), na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero (TC 017.736/2017-7) e na Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras (TC 018.224/2017-2), no âmbito da Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) que objetivou avaliar a conformidade do processo de contratação de patrocínios firmados entre empresas estatais e entidades esportivas.2. O presente relatório visa, essencialmente, contribuir para a conformação de uma visão sistêmica a respeito do processo de concessão de patrocínio de empresas estatais federais no setor esportivo. Registro que o TC 019.734/2017-4 foi apensado a estes autos, onde serão tratadas as questões nele examinadas (atuação da Secom e do ME, no que tange a patrocínios esportivos).3. A Secom/PR é a responsável pela coordenação das ações de comunicação governamental, sendo o órgão central do Sistema de Comunicação de Governo do Poder Executivo Federal (Sicom), que inclui, ainda, as unidades administrativas dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que tenham atribuição de gerir ações de comunicação, conforme art. 4º do Decreto 6.555/2008, com redação dada pelo Decreto 7.379/2010.4. O patrocínio é uma das áreas das ações de comunicação do Poder Executivo Federal, conforme dispôs o inciso V do art. 3º do referido decreto, e o principal normativo que rege o instrumento é a IN Secom 9/2014, precedida pela IN Secom 1/2009 e atualizada pela IN Secom 1/2017.[...]88. A Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstatais), responsável pelo processo atinente à Petrobras, ressaltou que, acerca do tema, existe divergência entre os entendimentos da Secom, Petrobras, TCU e CGU, este último, por ela abraçado.89. O cerne da questão envolve a imprescindibilidade da comprovação financeira, além da física, nos patrocínios concedidos.90. Este TCU, na maior parte das vezes, tem exigido prestação de contas em contratos de patrocínio (Acórdãos 3.440/2014, 2.594/2013, 922/2009, todos do Plenário). Em outros casos, já se posicionou no sentido de que os recursos repassados mediante patrocínio não estão vinculados às despesas a serem realizadas, mas ao retorno publicitário dele advindo (Acórdão 1.785/2003-TCU-Plenário e Acórdão 1.973/2012-TCU-Plenário).91. Mediante o Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, em processo relativo à Petrobras, este Tribunal acolheu o entendimento de que os contratos relativos a patrocínio não incentivado (que não possibilita a concessão de incentivo fiscal ao patrocinador) de divulgação de marca prescindiriam da comprovação da execução financeira; para os demais, deveria haver prestação de contas, com a comprovação da execução financeira, com apresentação de extrato bancário da conta específica, recibos e notas fiscais, de modo a evidenciar as despesas com o objeto pactuado. Neste sentido foi a determinação expedida à Petrobras.92. Ainda no âmbito da referida estatal, os contratos de patrocínio não incentivado de divulgação de marca seriam aqueles associados à sua Gerência Executiva de Comunicação e Marcas, ou seja, os patrocínios esportivos, culturais, de eventos etc. Para estes, não se exigiria a comprovação da execução financeira, conforme entenderam a Secom e o TCU. Bastaria a comprovação do adimplemento das contrapartidas acordadas.93. Por sua vez, a Controladoria-Geral da União (CGU) manifestou entendimento de que todos os patrocínios devem ser objetos de prestação de contas (com a devida comprovação da execução financeira), inclusive os referentes à divulgação de marca (que denomina patrocínio promocional). A SecexEstatais acompanhou este entendimento.94. A aludida unidade técnica ressaltou, também, que os demais patrocinadores integrantes do Sicom aplicam a literalidade do caput do artigo 35 da IN Secom/PR 9/2014 para qualquer patrocínio não incentivado, não apenas aos de divulgação de marca, o que acarretaria tratamento diferenciado a entidades que se encontram em situação equivalente.95. Desta forma, aquela unidade técnica propôs, no processo relativo à Petrobras, que, em primeiro lugar, fosse tornado sem efeito, no Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, a exceção feita aos contratos exclusivos de divulgação de marca; ou, alternativamente, caso este Tribunal não entendesse conveniente esta alteração, seja determinado à Secom/PR que oriente todas as entidades integrantes do Sistema de Comunicação Social (Sicom) que o disposto no caput do art. 35 da IN Secom/PR 9/2014 aplica-se exclusivamente aos contratos de patrocínio não incentivados 'exclusivos de divulgação de marca', nos termos do subitem 9.2 Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário; e que as demais determinações impostas à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) naquele julgado são aplicáveis a todas as empresas estatais, em homenagem ao princípio da isonomia, insculpido no caput do art. 5º da Constituição Federal.96. No âmbito daquele processo, manifestei-me no sentido do acolhimento da proposta de determinação a ser dirigida à Secom, deixando de acolher a alteração sugerida. Todavia, deixei para tratar do assunto no presente processo, tendo em vista que resultaria em expedição de medidas à Secom, que estão aqui concentradas.97. Por muito tempo (2002-2015), debateu-se neste Tribunal sobre a pertinência da exigência de apresentação de prestação de contas pelo particular ou apenas da comprovação da execução do objeto nos patrocínios não incentivados firmados com a Petrobras e demais entidades. No geral, o entendimento deste Tribunal oscilou entre ambas as posições (Acórdão 59/2002-TCU-Plenário, Acórdão 1.785/2003-TCU-Plenário, Acórdão 1.962/2004-TCU-2ª Câmara, Acórdão 2.224/2005TCU-2ª Câmara, Acórdão 1.973/2012-TCU-Plenário, Acórdão 2.575/2012-TCU-Plenário, Acórdão 1.518/2013-TCU-Plenário).98. Todavia, em 2015, com a prolação do Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, ficou assente, ao menos para a Petrobras, que os recursos repassados mediante patrocínio por aquela estatal, exceto os relativos a contratos exclusivos de divulgação de marca, deveriam estar vinculados ao objeto pactuado no contrato ou convênio firmado. O patrocinado deveria depositar os recursos em contas específicas e utilizá-los somente no objeto pactuado, mantendo sob sua guarda documentação que comprovasse os gastos, como extrato de conta vinculada, recibos, notas fiscais, entre outros.99. Tal proposição derivou de ponderações feitas pelo Ministério Público, à época representado pelo Subprocurador-Geral Lucas Rochas Furtado, no sentido de que sob o mesmo título de 'patrocínio', as entidades públicas firmam pactos de diferentes naturezas, revelando as circunstâncias particulares de cada caso concreto, acima da designação que eventualmente se lhe tenha dado, se o acordo firmado cuida de contrato ou de convênio.100. Ressaltou o douto Parquet que, em uma primeira vertente, fala-se em preço e em contraprestação de serviço, que, em geral, seria a exibição da marca do patrocinador. Neste caso, ponderou o MPTCU que não incidiria o dever de prestar contas quanto à destinação dos recursos, interessando, tão somente, o adimplemento da obrigação contratual pela contratada. De outra forma, no lugar de preço, cuida-se da divisão dos esforços, ainda que caiba apenas a uma das partes o desembolso financeiro e a outra a divulgação da marca. Não há aí contraprestação propriamente dita, mas contrapartida, sendo, então, devida a prestação de contas.101. O Tribunal, à época da prolação do Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, baseou-se no voto do então relator, Ministro Raimundo Carreiro, verbis:"De fato, o tema requer uma análise diferenciada em função das circunstâncias particulares de cada caso. A dificuldade de análise por parte do patrocinador, como também por parte deste Tribunal para os eventos de patrocínios está, exatamente, nos pactos de diferentes naturezas, revelando as circunstâncias particulares de cada caso concreto, acima da designação que eventualmente se lhe tenha dado, se o acordo firmado cuida de contrato ou de convênio, como muito bem asseverou no Representante do Parquet especializado.No caso de contrato, não há que se falar em prestação de contas quanto à destinação dos recursos, já que se deve acompanhar, cobrar, certificar-se do adimplemento, por parte da contratada, das obrigações assumidas. A alusão ao preço feita no Parecer do Representante do MP/TCU é bastante pertinente, quando analisa existir um pagamento pela contraprestação de um serviço, que geralmente é a exposição e divulgação da marca do patrocinador.No caso dos convênios, existe uma divisão de esforços ou uma soma de interesses, mesmo que o desembolso seja feito pelo patrocinador e a divulgação da marca, dos produtos, seja feita pela outra parte. Nesse caso, há que se ter a prestação de contas.Assim, o patrocínio vai além da simples divulgação da marca, mas procura, em parceria com os contratados, obter o melhor retorno possível para os dois lados, visando à elevação da reputação da empresa patrocinadora, respeito pelo mercado e crescimento de sua marca, além, naturalmente, da geração de benefícios sociais à sociedade".102. Registro, por oportuno, algumas decisões posteriores ao Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, a exemplo dos Acórdãos 2.476/2018-TCU-Plenário e 6.813/2017-TCU-1ª Câmara, que defenderam a obrigação de prestar contas de recursos envolvendo a concessão de patrocínio, sem aludir às diferenças acima mencionadas.103. Entretanto, para a Petrobras, vide Acórdão 1.243/2017-TCU-Plenário, este Tribunal manteve a posição de que os patrocínios destinados à divulgação da marca prescidem da comprovação financeira. Por meio deste acórdão, foi determinada a instauração de TCE sobre irregularidade na aplicação de recursos de patrocínio destinado ao fortalecimento e consolidação das oito organizações de catadores que integram a Rede de Economia Solidária da unidade de reciclagem de plástico e da [associação2].104. Todavia, veja-se que tal objeto tem finalidade específica de financiamento de projetos de interesse eminentemente social, que evidencia a pactuação de ação de interesse mútuo, claramente de natureza convenial. Diferente hipótese seria o patrocínio de evento (por exemplo, show de artistas renomados ou uma disputa esportiva) em que se objetiva apenas o retorno publicitário advindo com a divulgação da marca do patrocinador.105. No primeiro caso, não há dúvida de que deve haver a devida prestação de contas por parte do patrocinado, com a comprovação financeira e com o estabelecimento do nexo de causalidade entre os recursos e o objeto pactuado. No segundo, entretanto, aproxima-se mais de uma contraprestação de serviço à transferência dos recursos, ainda que possa não haver completa subsunção da exposição da marca à prestação de serviço ou fornecimento de bens.106. Compreendo que a questão ainda suscite discussões, conforme dispôs o Ministro Bruno Dantas em seu voto que fundamentou o Acórdão 2.445/2016-TCU-Plenário:"A adequada compreensão da questão exige investigação sobre o entendimento do Tribunal acerca da matéria e sobre os fundamentos que sustentaram a decisão recorrida.No meu entender, a jurisprudência do Tribunal ainda carece de maior amadurecimento acerca da temática que envolve os chamados contratos de patrocínio.Se é certo que esse tipo de contrato não pode ser plenamente equiparado a um convênio ou um contrato de repasse, tampouco se iguala a mero contrato de publicidade, porquanto se busca direcionar os recursos à promoção de determinado objetivo. A partir desse raciocínio, o Tribunal tem, na maior parte das vezes, exigido prestação de contas em contratos de patrocínio (Acórdãos 2.914/2015, 3.440/2014, 2.594/2013, 922/2009, todos do Plenário).A lógica é a de que o exame da prestação de contas permitiria ao patrocinador confirmar se o recurso transferido está sendo, de fato, destinado ao fim inicialmente pactuado. Pela mesma razão, exige-se que a movimentação dos recursos ocorra em conta corrente específica. (...) Todavia, o Tribunal já se deparou com casos concretos cujas circunstâncias levaram-no a concluir que os recursos repassados mediante patrocínio não estão vinculados às despesas a serem realizadas, mas ao retorno publicitário dele advindo (Acórdão 1.785/2003-TCU-Plenário) e que a contrapartida para o patrocínio seria a exposição da imagem do patrocinador, não havendo que se falar em aplicação indevida de recursos, salvo se houvesse negociação entre as partes vinculando a aplicação dos recursos em finalidades específicas (Acórdão 1.973/2012-TCU-Plenário).Diante desse contexto, estou de acordo com as conclusões do Tribunal quando, por ocasião do Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, acolheu o entendimento de que:'De fato, o tema requer uma análise diferenciada em função das circunstâncias particulares de cada caso. A dificuldade de análise por parte do patrocinador, como também por parte deste Tribunal para os eventos de patrocínios está, exatamente, nos 'pactos de diferentes naturezas, revelando as circunstâncias particulares de cada caso concreto, acima da designação que eventualmente se lhe tenha dado, se o acordo firmado cuida de contrato ou de convênio', como muito bem asseverou no Representante do Parquet especializado'. (voto condutor do Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário, destaques acrescidos).Dessa forma, ao menos enquanto não houver consolidação numa ou noutra direção, entendo adequado que cada decisão se atenha às circunstâncias que pautam aquele caso concreto, adotando uma postura de maior cautela, desprovida da pretensão de extrapolar conclusões a contextos ainda não analisados com maior profundidade".107. Nestas condições, considero que o volume de recursos destinado ao patrocínio, quando objetiva apenas a divulgação da marca do patrocinador, não está vinculado às despesas realizadas, mas ao retorno publicitário dele advindo (almeja-se somente a divulgação da marca). Por outro lado, ao descentralizar recursos mediante contrato de patrocínio, mas com finalidade específica de financiamento de projetos de interesse eminentemente social, deve ser exigida a apresentação de prestação de contas, dada a natureza convenial decorrente da existência de interesses mútuos. Nestes últimos, por exemplo, inserem-se os patrocínios firmados pela área de Responsabilidade Social da Petrobras, a exemplo:[...]108. Ante essas considerações, deixo de acolher a proposta da unidade técnica de determinar à Secom que implemente controles para verificação da conformidade das despesas executadas com recursos de patrocínios de qualquer natureza, incluindo prestação de contas com comprovantes de despesas nos moldes dos patrocínios incentivados (aqueles que possibilitam a concessão de incentivos fiscais aos patrocinadores). Tal orientação não cabe para aqueles que se destinam tão somente à divulgação de marca.109. Anuo, por outro lado, à determinação a ser feita à Secom para que oriente todas as entidades integrantes do Sistema de Comunicação Social (Sicom) que o disposto no caput do art. 35 da IN Secom/PR 9/2014 aplica-se exclusivamente aos contratos de patrocínio não incentivados exclusivos de divulgação de marca, nos termos do subitem 9.2 Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário; e que as demais determinações impostas à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) naquele julgado são aplicáveis a todos as empresas estatais, em homenagem ao princípio da isonomia insculpido no caput do art. 5º da Constituição Federal. Faço apenas uma retificação na proposta, no sentido de a aplicação do Acórdão 2.914/2015-TU-Plenário estender-se a todos os integrantes do Sicom e não apenas às empresas estatais.Acórdão:9.1. determinar à Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República (Secom/PR) que:9.1.1. oriente todas as entidades integrantes do Sistema de Comunicação Social (Sicom):9.1.1.1. no sentido de que o  disposto no caput do art. 35 da IN Secom/PR 9/2014 aplica-se exclusivamente aos contratos de patrocínio não incentivados exclusivos de divulgação de marca, nos termos do subitem 9.2 Acórdão 2.914/2015-TCU-Plenário; e que as demais determinações impostas à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) pelo referido julgado são aplicáveis a todos os integrantes do aludido sistema, em homenagem ao princípio da isonomia, insculpido no caput do art. 5º da Constituição Federal;