Acórdão 1731/2025
VotoTrata-se de Representação formulada pela então Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação), atual Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura Esporte e Direitos Humanos (AudEducação), acerca da cobrança, pelo Banco do Brasil e pela Caixa Econômica Federal, de tarifas bancárias sobre depósitos de recursos descentralizados pelo Comitê Brasileiro de Clubes (CBC) em favor de seus conveniados, oriundos da arrecadação da loteria federal de prognósticos.2. De início, esclareço que o Acórdão 1906/2024-2ª Câmara (peça 66), da minha relatoria, que apreciara o mérito desta Representação, foi desconstituído em sede de Embargos de Declaração pelo Acórdão 3454/2025-2ª Câmara (peça 79), a fim de permitir o exame da matéria por este Plenário, por envolver discussão sobre o acerto da ciência dada ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal pelo subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário (peça 9), sob a relatoria do Ministro Raimundo Carreiro.  3. Em suma, a Representação cuida da legalidade da incidência de tarifas bancárias sobre recursos provenientes da arrecadação de loteria de prognósticos numéricos destinados ao CBC pelo art. 16 da Lei 13.756/2018, inciso II, item 2 (com redação dada pela Lei 14.073/2020), descentralizados em favor de seus associados com base no permissivo do art. 23, caput e parágrafo 5º, do referido diploma.4. No TCU, essa discussão teve sua gênese no TC 029.340/2020-9, que tratou de Denúncia sobre possíveis irregularidades na cobrança, praticada pelo BB e pela Caixa, de tarifas bancárias sobre contas correntes, IR e IOF sobre rendimentos de contas poupanças depositárias de recursos oriundos da arrecadação da loteria de prognósticos numéricos descentralizados pelo CBC.5.  A instrução inicial do TC 029.340/2020-9 (peça 31 daqueles autos), a cargo da então Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão (SecexFinanças), não analisou a natureza dos repasses realizados em favor do CBC e de seus filiados. Propôs, de imediato, a oitiva do Banco do Brasil e da Caixa acerca da cobrança de tarifas bancárias nas contas depositárias desses recursos [...].6. Na instrução de mérito do TC 029.340/2020-9 (peça 66 daqueles autos), consta que "a Caixa Econômica Federal e o Banco do Brasil não se opõem à isenção do sistema de clubes brasileiros representado pelo Comitê de Clubes Brasileiros do pagamento de tarifas bancárias relativamente aos recursos lotéricos de que trata a Lei 13.756/2018. As instituições públicas exigem apenas que a comprovação seja feita de forma devida e com periodicidade determinada. Parece não haver dúvida de que o CBC e suas entidade associadas estão abrangidas pelas disposições da Lei 13.019/2014, que estabelece o regime jurídico das parcerias entre a administração pública e as organizações da sociedade civil, cujo art. 51 é claro em estabelecer a isenção do pagamento de tarifas bancárias em razão de depósito da cota parte dos recursos lotéricos destinada aos clubes brasileiros visando à formação de atletas e atividades correlatas".[...]8. Novamente, sem o exame da natureza jurídica dos repasses realizados em favor do CBC e de seus filiados, e baseada em suposta concordância das instituições financeiras com a aplicação, a esses recursos, da isenção tarifária prevista no art. 51 da Lei 13.019/2014, a proposta de encaminhamento da então SecexFinanças, que contou com a anuência do Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, contemplou a expedição de ciência ao Banco e a Caixa de que: a) as contas destinatárias do produto da arrecadação da loteria de prognósticos numéricos devida ao Comitê Brasileiro de Clubes (art. 16, inciso II, alínea "e", item 2, da Lei 13.756/2018) são isentas de tarifas bancárias, nos termos do art. 51 da Lei 13.019/2014;[...]9. No Voto que orientou o Acórdão 2.455/2021-Plenário (peça 8 destes autos), o Relator, Ministro Raimundo Carreiro, consignou que a isenção de tarifas bancárias "não guarda relação com a vinculação das associações ao CBC ou mesmo com a origem dos recursos na exploração de loterias, que é tratado na Lei 13.756/2018", e que "para a postulação da isenção de cobrança de tarifas, faz-se necessário observar os requisitos insculpidos na Lei 13.019/2014 e no Decreto 8.726/2016, considerando acertada a proposta de emissão de ciência para que os bancos públicos observem esses normativos" (grifei), o que qualificou como ajuste na redação proposta pela área técnica. 10. Contudo, diferentemente do que consta do Voto do Relator, que condicionava a isenção de tarifas bancárias à verificação dos requisitos insculpidos na Lei 13.019/2014 e de seu regulamento, o Acórdão 2455/2021-Plenário (peça 9) foi taxativo quanto à aplicabilidade da isenção prevista art. 51 da Lei 13.019/2014 às contas depositárias de recursos provenientes das transferências previstas no art. 23 da Lei 13.756/2018, por classificá-las como parcerias visando ao fomento do desporto e à preparação de atletas, veiculando ciência à Caixa e ao BB de que:"9.4.1. a cobrança de tarifas bancárias em contas específicas para recebimento de recursos oriundos de parcerias entre a administração pública e organizações de sociedade civil, dentre as quais as parcerias visando ao fomento do desporto e à preparação de atletas tratadas no art. 23 da Lei 13.756/2018, infringe o art. 51 da Lei 13.019/2014" (grifos acrescidos) [...]12. Voltando ao tema da isenção das tarifas bancárias, na Auditoria dos recursos lotéricos destinados ao CBC de 2015 a 2021 (TC-011.528/2022-2), realizada em atenção à Solicitação do Congresso Nacional (TC-041.339/2021-5), foram examinadas as contas bancárias referentes ao Edital de Chamamento 8 do CBC, voltado para a contratação e manutenção de equipes multidisciplinares para a formação de atletas. Segundo esse levantamento, pelo menos 74 das 88 contas listadas no Banco do Brasil e na Caixa Econômica Federal indicariam cobranças incompatíveis com o que restou decidido no subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário. Nada obstante, consignou-se que o CBC vinha adotando as medidas de sua alçada para promover o ressarcimento aos clubes conveniados.13. Esta Representação, apartada do (TC-011.528/2022-2), foi instruída pela Unidade de Auditoria Especializada em Bancos Públicos e Reguladores Financeiros (AudBancos), que também não discutiu a natureza jurídica dos repasses de recursos lotéricos efetuados pelo CBC em favor de seus conveniados Representação em tela. Em face do que consta do subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário, partiu da certeza de que qualquer transferência prevista no art. 23 da Lei 13.756/2018 envolve uma parceria tipificada pela Lei 13.019/2014, credenciando os respectivos beneficiários à isenção de tarifas bancárias, sem identificar a real formalização de instrumento de parcerias entre os clubes detentores das contas e a Administração Pública. 14. Para subsidiar o exame de mérito da Representação, a AudBancos diligenciou o Banco e a Caixa (peça 13) para que informassem as providências voltadas a solucionar e prevenir a cobrança de tarifas bancárias em contas específicas para recebimento desses recursos, e se manifestassem sobre eventual determinação do Tribunal para que cada banco público encaminhasse plano de ação para tratar do assunto, contemplando, inclusive o ressarcimento de tarifas bancárias e impostos cobrados indevidamente, mas ainda não repassados ao órgão fiscal competente.15. Em resposta, as entidades financeiras assim se manifestaram: [...]16. Na instrução à peça 62, ao analisar as manifestações das instituições bancárias, a AudBancos reconhece que a lei não definiu a natureza jurídica dos recursos públicos repassados aos clubes conveniados das instituições primárias (CBC, COB, CPB, CBCP, CBDE e CBDU), ficando a sua interpretação a cargo de cada uma das instituições e de suas políticas de atração e manutenção de recursos. Propôs a procedência parcial da Representação, haja vista o reconhecimento, pela Caixa, de cobrança indevida de tarifas bancárias, seguida de devoluções, e o arquivamento do processo.  17. Revendo minha compreensão que levou à prolação do Acórdão 1906/2024-2ª Câmara (peça 66), ora insubsistente, entendo que a proposta acima sintetizada não é categórica quanto ao cumprimento da ciência de que trata o subitem 9.4.1 do Acórdão 2.455/2021-Plenário, objeto específico desta Representação, abrindo margem para que cada instituição financeira decida seu curso de ação. 18. Em abstrato, tanto a Caixa quanto o Banco do Brasil reconhecem a existência da isenção de tarifas bancárias sobre os depósitos previstos no art. 51 da Lei 13.019/2014. Quanto à aplicabilidade do dispositivo em questão às transferências de recursos lotéricos efetuadas pelo CBC em favor dos seus clubes filiados, sustentada pelo subitem 9.4.1 do Acórdão 2.455/2021-Plenário, as instituições financeiras possuem visões distintas, mas ambas levam à inobservância da ciência veiculada por aquela deliberação:  a) o Banco do Brasil a rejeita frontalmente, afirmando que na prática os clubes beneficiados dos recursos descentralizados pelo CBC não poderiam comprovar, perante a instituição financeira, o atendimento do requisito legal da formação de parceria com a Administração Pública mediante termo de colaboração, termo de fomento ou acordo de cooperação;b) a Caixa não questiona os termos da ciência que lhe foi dada, mas se reserva a prerrogativa de averiguar, no caso concreto, a formação de parceria com base em documentos, efetuando casuisticamente o ressarcimento das tarifas cobradas, o que também seria uma forma de inobservância da ciência em questão, que não deixou margem ao questionamento sobre a existência de parceria.19. Assiste razão ao Banco do Brasil. No direito brasileiro, o instituto da parceria possui conteúdo unívoco, estabelecido pelo art. 2º, inciso III, da Lei 13.019/2014, que o conceitua como o "conjunto de direitos, responsabilidades e obrigações decorrentes de relação jurídica estabelecida formalmente entre a administração pública e organizações da sociedade civil, em regime de mútua cooperação, para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco, mediante a execução de atividade ou de projeto expressos em termos de colaboração, em termos de fomento ou em acordos de cooperação" (grifos acrescidos).20. Cumpre, então, passar em revista aos dispositivos legais envolvidos no repasse de recursos provenientes de loteria destinados ao CBC e descentralizados aos seus associados, para verificar se esses repasses se subsomem ao conceito legal de parceria enunciado no art. 2º, inciso III, da Lei 13.019/2014:Lei 13.756/2018"Art. 22. Os agentes operadores repassarão as arrecadações das loterias diretamente aos seguintes beneficiários legais:I - o COB;II - o CPB;III - o CBC;IV - a CBDE;V - a CBDU;[...]X - o CBCP.Art. 23. Os recursos destinados ao COB, ao CPB, ao CBC, ao CBCP, à CBDE e à CBDU serão aplicados, exclusiva e integralmente, em programas e projetos de fomento, desenvolvimento e manutenção do desporto, de formação de recursos humanos, de preparação técnica, manutenção e locomoção de atletas, de participação em eventos desportivos e no custeio de despesas administrativas, conforme regulamentação.  (Redação dada pela Lei 14.073/2020) § 1º As entidades a que se refere o caput darão ciência ao Ministério da Educação e ao Ministério do Esporte dos programas e projetos de que trata o caput deste artigo.§ 2º O Ministério do Esporte acompanhará os programas e projetos a que refere o caput deste artigo e apresentará, anualmente, relatório acerca da aplicação dos recursos, que será objeto de deliberação do Conselho Nacional do Esporte (CNE), para fins de aprovação. (...) § 5º Os recursos de que trata o caput deste artigo serão geridos de forma direta pela entidade beneficiada ou de forma descentralizada, em conjunto com as entidades nacionais de administração ou prática de desporto. (...) § 8º Os recursos de que trata o caput deste artigo poderão ser objeto de repasse entre as entidades nele mencionadas, mediante acordo, para fins de aplicação em programas e em projetos específicos, desde que previamente autorizado pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela área do esporte e observadas as finalidades, as regras e as condições de prestação de contas exigidas para os recursos transferidos.  (Incluído pela Lei 14.073, de 2020)."21. Entendo que o art. 23 da Lei 13.756/2018 não contém elementos que permitam caracterizar os repasses nele previstos como o instituto da parceria, definido no art. 2º, inciso III, da Lei 13.019/2014. Embora o seu § 2º preveja a supervisão, pelo Ministério do Esporte, da aplicação dos recursos lotéricos destinados ao CBC, trata-se de um repasse realizado por imposição legal, enquanto a parceria envolve um acordo de vontades sobre a realização de transferência de recursos públicos para persecução de uma determinada finalidade de interesse público. 22. Na descentralização dos recursos do CBC para outras entidades desportivas, prevista no § 5º do art. 23 da Lei 13.756/2018, forma-se uma relação jurídica entre o descentralizador e o destinatário mediante acordo de vontades. Mesmo assim não se estabelece uma parceria porque o agente descentralizador não integra a Administração Pública, cuja participação é essencial para caracterizar o instituto.23. A mera presença, nos repasses devidos ao CBC ou nas descentralizações aos seus filiados, de recursos públicos oriundos de loterias, bem como do interesse público no fomento do esporte e à preparação de atletas, não é suficiente para caracterizar essas repartições de receita como parceria, nos moldes do art. 2º, III, da Lei 13.019/2014. 24. Cumpre consignar que o art. 51 da Lei 13.019/2014, abaixo reproduzido, também mencionado no subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário, é fonte legal da isenção de tarifas bancárias para os recursos recebidos em decorrência de parceria, mas não cuida de qualificar qualquer operação como parceira, o que deve ser feito com embasamento no art. 2º da mesma lei:"Art. 51. Os recursos recebidos em decorrência da parceria serão depositados em conta corrente específica isenta de tarifa bancária na instituição financeira pública determinada pela administração pública.  (Redação dada pela Lei 13.204, de 2015) "25. Como adiantado no item 9 supra, nem mesmo o Relator do TC-029.340/2020-9 vislumbrou, na mera origem dos recursos lotéricos ou na associação entre o CBC e seus clubes, autorização para isentar de tarifas bancárias os respectivos depósitos. Ao revés, considerou adequado remeter a questão da isenção de tarifas bancárias ao exame da presença, nos casos concretos, dos requisitos da parceria (Lei 13.019/2014 e de seu regulamento). Não há voto revisor a justificar a disparidade verificada entre as razões de decidir e a parte dispositiva do Acórdão 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário.26. Pelos motivos apresentados nos itens 21 a 24 acima, os repasses de recursos lotéricos realizados pelo CBC aos seus conveniados não se enquadram na figura da parceria disciplinada pela Lei 13.019/2014, especialmente na definição de parceria contida em seu art. 2º, inciso III. Por essa razão, impõe-se reconhecer que isenção de tarifas bancárias instituída pelo art. 51 daquele diploma legal não se aplica aos recursos descentralizados na forma do art. 23, caput e § 5º, da Lei 13.756/2018. 27. Portanto, a ciência dada ao Banco do Brasil e à Caixa por intermédio do subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021-Plenário carece de substrato jurídico, razão pela qual deve ser dada nova redação ao aludido subitem segundo o entendimento constante do item 26 acima.28. Isso dito, a cobrança de tarifas bancárias pelo Banco do Brasil ou pela Caixa Econômica Federal sobre os recursos lotéricos descentralizados pelo CBC aos seus associados não tem o condão de vulnerar o art. 51 da 13.019/2014. Como a Representação em apreço não apontou outra norma legal ou regulamentar que tenha sido vulnerada pelas instituições financeiras, deve ser considerada improcedente.29. Por fim, atentando para o disposto no art. 23, caput, in fine, da Lei 13.756/2018 (c/ a redação dada pela Lei 14.073/2020), no sentido de que os recursos lotéricos poderão também ser aplicados no custeio de despesas administrativas, cumpre informar ao CBC que é lícito o pagamento de IOF, IR e tarifas bancárias com tais recursos.Acórdão:9.2. dar a seguinte redação ao subitem 9.4.1 do Acórdão 2455/2021 - Plenário: "9.4.1. dar ciência à Caixa Econômica Federal e ao Banco do Brasil que os repasses de recursos lotéricos realizados pelo CBC aos seus conveniados não se enquadram na figura da parceria disciplinada pela Lei 13.019/2014, especialmente na definição de parceria contida em seu art. 2º, inciso III, razão pela qual impõe-se reconhecer que a isenção de tarifas bancárias instituída pelo art. 51 daquele diploma legal não se aplica aos recursos descentralizados na forma do art. 23, caput e § 5º, da Lei 13.756/2018;"