Acórdão 1334/2024
Sumário:3. Fixar valor máximo para propostas em licitação julgada pelo critério de maior oferta atenta contra os princípios da supremacia do interesse público e da eficiência.Voto:Esta representação foi apresentada pelo Senador José Renan Vasconcelos Calheiros e noticiou possíveis irregularidades na Concorrência 1/2023, promovida pelo Centro de Intendência da Marinha em Natal para alienar, sob a forma de permuta, imóvel de propriedade da União, de jurisdição da Marinha, administrado pelo Comando do 3º Distrito Naval, por obras de engenharia relacionadas à construção de novo hospital naval no Estado do Rio Grande do Norte (HNNa).2. O certame teve valor estimado de R$ 98.856.941,12, sendo o critério de julgamento o de maior oferta, com possibilidade, para permitir diferenciação das propostas, de apresentação de contrapartidas facultativas, além da obrigatória, sendo esta referente às obras de engenharia para construção de novo hospital naval. A sessão pública de abertura estava prevista para o dia 12/9/2023.3. O representante alegou, em suma, ter ocorrido:[...]c) ilegalidade, nos termos do Acórdão 2.484/2008-Plenário, da alienação do terreno, que se situaria em faixa de segurança da orla marítima e em zona de interesse turístico, onde conteria sítios arqueológicos importantes e estaria em condições fragilizadas, representativas de riscos para a integridade ambiental e para as próprias edificações existentes;[...]5. O auditor responsável pela análise inicial do processo defendeu a existência do pressuposto para a expedição de medida cautelar relativo ao perigo da demora, afastando o perigo da demora reverso. Também apontou outros indícios de irregularidades, consistentes em:[...]8. O diretor da unidade ainda afirmou ser imprescindível efetuar diligência para esclarecer outros pontos, como o atendimento aos requisitos previstos no art. 16-C, §§ 1º e 2º, da Lei 9.636/1998, acrescentando novos indícios de irregularidades, relativos à:a) estipulação de valor máximo a ser pago a título de contrapartidas obrigatórias e facultativas;[...]10. Contudo, ao examinar o processo, verifiquei que o certame havia sido revogado, segundo aviso publicado no Diário Oficial da União, de 31/8/2023, edição 167, seção 3, p. 35, o que tornou prejudicados os pedidos quanto à concessão de cautelar e à anulação da licitação.11. Nesse contexto, considerando a necessidade de prosseguir na instrução do processo, objetivando apurar questões relevantes apontadas e evitar a repetição de falhas em um eventual novo procedimento licitatório, ou mesmo impedir o seu lançamento, na forma pleiteada pelo representante, determinei, por meio do despacho à peça 18, a oitiva do Centro de Intendência da Marinha do Brasil, para, em essência:a) manifestar-se sobre os fatos apontados, as possíveis ações corretivas para corrigir os indícios de irregularidades ou remover seus efeitos e os impactos de eventual determinação desta Corte de Contas para a não realização de outro certame com o mesmo objeto;[...]III - Irregularidades constatadas[...]Estipulação de valor máximo para as contrapartidas51. Ademais, ficou comprovado que fixar valor máximo para as ofertas (R$ 125.694.155,26, ou seja, R$ 98.856.941,12 da contrapartida obrigatória acrescidos de, no máximo, R$ 26.837.214,14 das contrapartidas facultativas) atentaria contra os princípios da supremacia do interesse público e da eficiência (item 8, alínea "a", deste voto), por representar, na verdade, burla à regra que veda estipular preços mínimos (art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993), porquanto se trata de licitação julgada pelo critério de maior oferta.52. A estipulação também favoreceria o empate entre os licitantes que estivessem dispostos a apresentar cotação igual ao total estimado para a obra (contrapartida obrigatória) mais as contrapartidas facultativas.53. A unidade jurisdicionada afirmou que permitir o oferecimento de valores superiores ao somatório das contrapartidas configuraria modelo híbrido de licitação, mesclando os procedimentos de "alienação mediante permuta por obras a construir" e de "venda direta", sem base legal, alegando que a venda direta somente pode ocorrer em caso de licitação por permuta deserta ou fracassada por duas vezes consecutivas, nos termos do art. 24-A, § 2º, da Lei 9.636/1998.54. Efetivamente, a Lei 8.666/1993 veda a combinação de modalidades diferentes de licitação (art. 22, § 8º). Todavia, a regra geral para venda de bens imóveis da União é a realização de concorrência ou leilão público, sendo estipulado que, na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei (arts. 24 e 30, § 2º, da citada Lei 9.636/1998).55. Nesse sentido, licitações como a referenciada à peça 49, p. 50 - que, aparentemente, previa como vencedora, em permuta de imóveis da União, administrados pelo Exército, a proposta que apresentasse a construção do maior número de Próprios Nacionais Residenciais - atenderiam às disposições legais, o que não se verifica no presente caso, por limitação à seleção da melhor proposta para a Administração.56. No tocante à informação de que, anteriormente, foram desertas duas outras concorrências realizadas com igual finalidade (peça 1, p. 5), torna-se necessário dizer que não se cogitaria permitir a venda direta, porquanto é impossível juridicamente alienar a propriedade, por qualquer meio, de terrenos de marinha situados na faixa de segurança da orla marítima, pelo menos enquanto vigente o art. 39, § 3º, do ADCT, ora objeto de projeto de emenda constitucional para sua revogação.Acórdão:9.3. determinar ao Centro de Intendência da Marinha em Natal que se abstenha de realizar outro certame nos mesmos moldes da Concorrência 1/2023, tendo em vista que o terreno nela oferecido em permuta é caracterizado como terreno de marinha situado em faixa de segurança da orla marítima e não é suscetível de alienação total, conforme as disposições dos arts. 20, inciso VII, da Constituição de 1988, 49, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 16-A, § 6º, inciso II, da Lei 9.636/1998 e o entendimento contido no Acórdão 2.484/2008-TCU-Plenário;9.4. dar ciência ao Centro de Intendência da Marinha em Natal sobre as seguintes principais impropriedades identificadas na Concorrência 1/2023, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:9.4.1. a estipulação de valor máximo a ser pago a título de contrapartidas (subitens 1.1.2.1 e 1.1.2.2 do projeto básico e subitem 4.3 do edital), limitando o montante máximo da proposta, atenta contra os princípios da supremacia do interesse público e da eficiência e caracteriza fixação de preço mínimo na licitação pelo critério de maior oferta, procedimento vedado pelo art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993 que a fundamentou;