Acórdão 1792/2009
Declaração de Voto:[...] a prestação de contas constitui dever cujo cumprimento há de ocorrer dentro dos prazos fixados, com o objetivo de possibilitar o correto exercício do controle, sem acarretar transtornos desnecessários para a Administração.A omissão consuma-se a partir do momento em que se esgota o prazo expressamente estabelecido no instrumento do convênio, para a prestação de contas, e o gestor permaneceu inerte. A apresentação tardia da [PC] elide, portanto, o débito, mas remanesce a irregularidade decorrente da inadimplência do gestor em submetê-la à entidade repassadora nos prazos devidos.A conduta do administrador que não presta contas no devido tempo configura violação ao princípio constitucional do dever de prestar contas, insculpido dentre os princípios constitucionais sensíveis, que autorizam a União a intervir nos Estados, e os Estados a intervir nos Municípios (art. 34, VII, `d'; 35, II, da CF).Além disso, o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal determina que `prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.'No plano infraconstitucional, o Decreto-lei 200/1967 corporifica o aludido princípio no art. 93, cuja inobservância é elevada à condição de infração penal pelo Decreto-lei 201/1967, [art. 1º, VII]:[...]A norma penal possui o elemento objetivo expresso `devido tempo', o que significa dizer que não exclui o crime de responsabilidade o fato de elas terem sido posteriormente prestadas. O crime de responsabilidade configura-se a partir do momento em que o Prefeito deixa de prestar contas dos recursos recebidos nos prazos avençados. A eventual apresentação de documentos em fase posterior, a título de prestação de contas, não elidirá a irregularidade já consumada, nem extinguirá a punibilidade do agente faltoso.Julgando Recurso Especial (RE 140.729-GO), a Quinta Turma do [STJ] entendeu que há justa causa para a ação penal na conduta típica do Prefeito [...] que se omite em prestar contas ao órgão competente, nos prazos e condições fixados em lei, a teor do que dispõe o art. 1º, inc. VI, do Decreto-lei 201/1967. No RE 142.167-GO, também há referência ao elemento tempo [...].A Lei 8.429/1992, art. 11, `caput' e inciso VI, estabelece que `constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da administração pública, (...) deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo' (grifei).Todos os citados diplomas enfatizam a importância conferida à obrigação de prestar contas, a tempo e modo, deixando claro que o momento de cumprir a obrigação constitucional de prestar contas não se insere no âmbito da discricionariedade do administrador municipal. Ao contrário, ele está vinculado à norma legal ou convencional que estabelece prazo certo e determinado [...].No âmbito do TCU, o legislador relacionou a omissão no dever de prestar contas como causa do julgamento das contas como irregulares (Lei 8.443/1992, art. 16, III, `a').O Relator distingue entre os gestores que apresentam contas periodicamente e apenas de forma eventual, ou seja, por ocasião de prestação de contas de recursos transferidos pelo governo federal. Pretende emprestar tratamento distinto a esses dois grupos de gestores. Com a devida vênia, entendo que a distinção não encontra guarida nem na Lei nem no Regimento, de forma que a não-apresentação das contas tempestivamente, a menos que devidamente justificada, é conduta digna de reprovação.O julgamento pela irregularidade, em casos de apresentação intempestiva de documentos que demonstrem a devida aplicação dos recursos, é expressamente imposto pelo art. 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 16, inciso III, alíneas `a' e `b', da Lei 8.443/1992 e o art. 1º, inciso VII, do Decreto-lei 201/1967.O parágrafo único do art. 19 da Lei 8.443/1992 prevê o julgamento pela irregularidade das contas quando não houver débito, desde que reste comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas `a', `b' ou `c' do inciso III do art. 16.Ao contrário do afirmado no item 31 do Voto, no caso de apresentação intempestiva da documentação, a título de prestação de contas, a ocorrência prevista na alínea `a' - omissão no dever de prestar contas - subsiste, uma vez que não pode ser suprida pela apresentação das contas fora do prazo fixado.O parágrafo único do art. 19 traz expressamente a hipótese de julgamento pela irregularidade das contas por omissão, mas sem débito. A única possibilidade de verificar a ocorrência dessa hipótese legal se dará quando o gestor omisso comprovar, intempestivamente, a regularidade dos gastos.A tese de que a posterior comprovação de regularidade de gastos tem o condão de afastar a omissão torna inútil ou inaplicável a hipótese contida na lei. E é evidente que uma disposição legal não deve ser interpretada de forma que torne impossível sua aplicação.A ocorrência prevista na alínea `b' do art. 16 da LO/TCU resta igualmente evidenciada em casos de comprovação intempestiva do bom uso das verbas federais, pois houve infração a normas legais de natureza operacional, casos já mencionados art. 1º do Decreto-lei 201/1967 e o art. 11, `caput' e inciso VI , da Lei 8.429/1992.Não bastasse isso, o Regimento Interno desta Casa também impõe o julgamento pela irregularidade nos casos em que ocorre a apresentação intempestiva de documentação, conforme dispõe o art. 209, § 3º, dizendo que `citado o responsável pela omissão de que trata o inciso I, a apresentação de prestação de contas posterior não elidirá a irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação apresentada esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e regular aplicação dos recursos'.Portanto, o disposto nessa norma guarda perfeita compatibilidade com as hipóteses legais contidas na Lei Orgânica do TCU e constitui a interpretação mais consentânea com a legislação vigente.[...][...] entendo oportuna a transcrição de excerto de parecer do Ministério Público [...]:'Com efeito [...], salvo no caso de motivos devidamente justificados, a apresentação da prestação de contas a destempo, embora possa, eventualmente, descaracterizar o débito, não tem o condão de mitigar a culpabilidade do gestor público, de quem se pode e se deve exigir conduta diversa [...].Sobre a questão, está assente na jurisprudência do TCU: [...]. 'Prestar contas é uma obrigação pessoal, que independe de provocação de terceiro e que deve ser cumprida dentro de prazo certo' (v.g., Acórdãos 2.253/2006 - 2ª Câmara e 497/2007 - 1ª Câmara).[...]."Ante o exposto, com a devida vênia por divergir do Relator, acolho os pareceres uniformes [...] e voto por que o [TCU] aprove o acórdão que ora submeto [...].Voto vencido (Relator):2. [...] ocorreu a omissão inicial do responsável no dever de prestar contas [...] perante o órgão concedente, obrigação cumprida somente em sede de apresentação de alegações de defesa, com a apresentação das contas em resposta à citação promovida por este Tribunal.I - Inexistência de débito3. Ao analisar a documentação [...], a Secex/GO concluiu que os elementos acostados aos autos eram suficientes para comprovar a aplicação dos recursos no objeto conveniado [...].[...]II - Intempestividade não é omissão7. Apesar de entenderem não haver débito [...], tanto a unidade técnica como o MP/TCU pugnam [...] que as presentes contas sejam julgadas irregulares, com aplicação de multa ao ex-prefeito, em face da injustificada omissão inicial no dever de prestar contas.8. A par desses posicionamentos, devo salientar que com a apresentação dos documentos que demonstram a regularidade do emprego das verbas públicas caem por terra os dois fundamentos da citação [...], a omissão e a não-comprovação da aplicação regular dos recursos.9. Dessa forma, a falha que resta já não é a omissão, mas outra: a intempestividade na apresentação das contas, que não integrou o documento citatório. Intempestividade na apresentação de contas não se confunde com omissão ou ausência de prestação de contas.10. Note-se que o que dá causa à intervenção federal, nos termos do art. 34, VII, 'd', da Constituição, é a ausência de prestação de contas, a omissão, e não a intempestividade. Assim, não é razoável alegar que responsável que apresentou contas fora do tempo ofenda princípio constitucional sensível.III - Ofensa aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório11. Em nenhum momento o responsável foi esclarecido ou informado de que deveria justificar a não-apresentação das contas no prazo predeterminado. É de todo razoável que responsável citado por 'omissão de contas' entenda que a apresentação das contas sana a causa da citação. Condená-lo em razão da ausência de justificativa para a intempestividade das contas da qual não foi informado expressamente de que deveria apresentar fere, a meu ver, os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. Nossa ordem jurídica requer que a defesa seja específica, de maneira que o notificado tem o direito de ser informado expressamente de tudo do que deve se defender. No presente caso e na maioria dos casos julgados [...] essa informação não se faz constar na citação.12. Além disso, a citação é, em essência, a oportunidade processual que tem o responsável para se defender, de maneira que não encontra amparo constitucional o critério adotado no Regimento Interno que transforma, justamente, a oportunidade de defesa do responsável (a citação) no momento a partir do qual ele já não terá direito de suprir a intempestividade na apresentação das contas. A oportunidade de defesa deve ser ampla, se não, de defesa não se trata. Do contrário, não se cumpre o texto constitucional.13. Disposições de ordem regimental não podem ser objeto de interpretação contrária ao que propriamente estabelecem os incisos LIV e LV do art. 5º da Constituição Federal quanto ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.[...]V - Subsunção ao Princípio Constitucional da Igualdade16. Cabe lembrar que a intempestividade na apresentação das contas passa a existir findo o prazo estipulado no convênio para tanto. Os responsáveis que suprem essa falha, sem nenhuma justificativa, antes da realização da citação, não vêm sendo punidos por este Tribunal conforme jurisprudência pacífica. Já os responsáveis que suprem essa falha após a citação ou em resposta a ela têm sido, no mais das vezes, apenados.17. [...] fere-se aqui o princípio constitucional da igualdade, porque o critério de distinção é inteiramente desarrazoado. Quem é intempestivo é intempestivo. Não há graus de intempestividade, não há responsáveis mais intempestivos que outros. Portanto, deve-se dar tratamento isonômico a todos os responsáveis intempestivos, independentemente do momento em que tenha apresentado as contas, se antes ou depois da citação ou em resposta a ela. [...].[...]19. É também incompatível, a meu ver, com o tratamento diferenciado conferido pelo Tribunal a processos de TCE envolvendo gestores omissos cujo montante do débito seja inferior a R$ 23.000,00 e com aqueles em que haja decorrido longo tempo entre os fatos ilícitos e o julgamento.20. Atendendo ao disposto na Instrução Normativa 56/2007 (arts. 5º, 10 e 11 da IN TCU 56/2007), os processos de [TCE] cujo montante do débito corrigido monetariamente perfaz valor inferior ao limite ali estipulado, têm sido invariavelmente arquivados sem julgamento de mérito pelo Tribunal. Não importa se a irregularidade neles apontada se refere a omissão no dever de prestar contas [...]: são simplesmente arquivados. [...] enquanto processos em que o responsável, embora intempestivamente, demonstra documentalmente a boa aplicação dos recursos têm sido julgados irregulares com aplicação de multa. Situação semelhante ocorre naqueles processos em que restaram decorridos 10 anos entre os fatos ilícitos e a notificação do responsável [...].21. É clara a incompatibilidade entre tais juízos de valor. Deixa-se de sancionar quem não comprova a boa aplicação dos recursos, em razão do diminuto valor do débito ou do tempo decorrido, ao mesmo tempo sanciona-se o responsável que efetivamente comprova o bom uso dos recursos públicos, porque não apresentou as contas no tempo certo. A ausência de comprovação da boa aplicação dos recursos é, sem dúvida, falha mais grave do que a apresentação intempestiva de contas, no entanto é consenso nessa Casa de que nas situações indicadas não deve ser sancionada. É incoerente, a meu ver, não dar o mesmo tratamento a intempestividade de contas, que é falha menos grave.[...]28. Importa mencionar que, se o Tribunal vier a decidir sobre a aplicação de penalidade ao gestor omisso que apresenta constas intempestivamente, do exame destes autos, haverá também que efetuar alteração na IN 56/2007 de modo a excluir das hipóteses de arquivamento os processos de qualquer valor em que a irregularidade inicial principal seja a omissão no dever de prestar contas.[...]VII - Conveniência e oportunidade de revisão do dispositivo regimental e de expedição de orientação às secretarias do Tribunal quanto à citação31. Logo, tendo em vista estas ponderações, sou conduzido a concluir que, se a intempestividade não é omissão e se a apresentação intempestiva das contas comprovando a regular aplicação dos recursos não implica a presunção de má-fé por parte do gestor, esse somente poderá ser punido com sanção por este Tribunal em casos nos quais reste comprovado que agiu dolosa ou culposamente com o fim de procrastinar a apresentação das contas [...]. E, se de forma culposa, por sua culpa exclusiva, ou desde que não mitigada por outros fatores adjacentes ao descumprimento do prazo, de forma a incorrer, assim, em infração legal de natureza grave com conduta reprovável.[...]33. [...] A intempestividade pode ser decorrente tanto de culpa grave, por simples negligência, quanto por dolo; mas na maioria das vezes pode ocorrer por uma série de acontecimentos que ocasionalmente possam se inserir dentre os excludentes da culpa e que devem ser sopesados pelo julgador no momento da aplicação de sanção. [...].34. Para que o Tribunal possa exercer esse juízo, duas providências em matéria processual são necessárias. A primeira delas consiste em excluir-se do Regimento Interno a disposição constante do § 3º de seu art. 209 [...].35. Referido dispositivo incorpora tese de responsabilização objetiva do agente pela infração, em detrimento da responsabilização subjetiva, o que impede ao julgador qualquer avaliação da conduta e da reprovabilidade dessa nos casos de intempestividade na apresentação de contas, obstando os membros deste Tribunal de exercer a função judicante em toda sua plenitude, no exame dos casos concretos que lhes são submetidos, uma vez o dispositivo induz à mera subsunção de um fato objetivo à norma aplicável, decorrendo daí a aplicação de sanção, sem considerar quaisquer circunstâncias.[...]39. A segunda providência consiste em tornar possível que esses fatores determinantes da ocorrência da infração, do grau de culpabilidade do responsável, de sua gravidade e da reprovabilidade de sua conduta frente à própria consumação da infração cheguem ao conhecimento do Tribunal e não apenas a infração cometida, como ocorre hoje na maioria dos casos.[...]41. Assim, penso que para que o Tribunal possa exercer essa avaliação com maior substância, respeitando o direito constitucional à ampla defesa e ao contraditório, torna-se necessário a expedição de orientação às unidade técnicas, por intermédio da Segecex, para que doravante façam constar dos ofícios citatórios [...].42. Feitas essas considerações, com as devidas vênias por discordar dos pareceres, entendo que as presentes contas devam ser julgadas regulares com ressalva.Acórdão:[...] com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas, "a" e "b", 19, parágrafo único, e 23, inciso III, alínea "a" da Lei 8.443/1992 [...]:9.1. julgar irregulares as contas de [omissis] e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso I, [...] no valor de R$ 2.000,00 [...];[...]9.4. enviar cópia [deste] acórdão [...] à Comissão de [RI para] reestudo da matéria à luz dos votos apresentados e considerando o disposto no art. 93 da Lei nº 8.443/1992 e na IN-TCU nº 56/2007;9.5. determinar à [SEGECEX] que oriente as unidades técnicas [...] para que [...] façam constar dos ofícios citatórios relativos aos casos de omissão no dever de prestar contas [...] informação ao responsável para que apresente justificativas para o descumprimento do prazo originariamente previsto para a prestação de contas;