Acórdão 320/2023
Voto:Examino auditoria, realizada no período de 14/9/2021 a 18/3/2022, que teve por objetivo verificar a conformidade do processo, os modelos e a estrutura de mercado de contratação de Unidades de Produção do tipo FPSO (Floating Production Storage and Offloading) pela Petrobras, com enfoque na competitividade e na atratividade dos certames, de modo a aprimorar a governança da entidade em suas contratações.2. Uma das principais iniciativas para o início da produção de óleo e gás em um campo de petróleo é a instalação da Unidade Estacionária de Produção (UEP). Existem diversos tipos de unidades produtivas, como as plataformas fixas, as semissubmersíveis, o FPSO, entre outras.[...]6. O escopo da presente fiscalização foi definido levando-se em consideração o histórico de achados de auditoria anteriores, em que se identificaram potenciais restrições ao caráter competitivo dos certames licitatórios, a exemplo de Mero 2 (TC 039.422/2018-6) e de Búzios 7 (TC 040.448/2020-7). Em decorrência disso, formularam-se as duas questões de auditoria a seguir:a. O processo de contratação de FPSO pela Petrobras é guiado pela maximização da competitividade e atratividade?b. As decisões adotadas sobre os modelos de contratação empregados são bem informadas?7. Como resultado dos exames realizados pela equipe da então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetróleo), atual Unidade de Auditoria Especializada em Petróleo, Gás Natural e Mineração (AudPetróleo), identificaram-se cinco linhas de atuação que, se adotadas pela Petrobras, poderiam melhorar suas contratações de FPSO. São elas:[...]ii) incorporar nos editais e nos contratos matriz de risco que melhor defina e distribua os riscos de eventual rescisão contratual, por exemplo;[...]8. Na sequência, sintetizo e teço considerações sobre cada uma dessas oportunidades de melhoria.[...]III. DA ADOÇÃO DA MATRIZ DE RISCOS NOS EDITAIS E CONTRATOS17. A Petrobras prevê uma matriz de riscos nos contratos para construção de plataformas próprias e nas contratações em que se utiliza a modalidade Build, Operate, Transfer (BOT), em que a contratada é responsável pelo projeto, construção e montagem, porém o financiamento da construção é de responsabilidade da Petrobras, com pagamento por marcos definidos em contrato. Nesse tipo de contratação, a transferência do ativo da contratada para a Petrobras se dá ao término da construção e montagem, quando também se dá o início da operação pela contratada, em geral pela duração de três anos.18. No entanto, não há previsão dessa matriz de riscos nos demais tipos de contrato, em especial, nos contratos de afretamento, modalidade que consiste na elaboração pela Petrobras de um projeto conceitual e da General Technical Description (GTD), que é uma especificação técnica, para a contratação da UEP. No afretamento, a contratada desenvolve o projeto de engenharia conforme sua filosofia de projeto e de operação e é responsável pela operação ao longo de toda a duração do contrato. A propriedade da unidade e o financiamento da UEP são de responsabilidade da contratada, sendo a fretadora remunerada a uma taxa diária de serviços (TDS) e taxa diária de afretamento (TDA).19. Como se sabe, a matriz de riscos é uma cláusula contratual prevista no art. 69, inciso X, da Lei 13.303/2016, definidora de riscos e responsabilidades entre as partes e caracterizadora do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, em termos de ônus financeiro decorrente de eventos supervenientes à contratação. Por isso, ao mesmo tempo em que ela propicia maior segurança jurídica ao contrato, ainda favorece a melhor elaboração das propostas, na medida em que as licitantes detêm maior conhecimento dos riscos a que serão submetidas.20. Não por outra razão, este Tribunal tem determinado a sua inserção nos editais de licitação e contratos realizados por empresas estatais, independentemente da modalidade de contratação que vier a ser adotada. Por exemplo, Acórdãos 4.551/2020 e 2.616/2020, ambos do Plenário.21. A Companhia, ao tomar conhecimento deste achado de auditoria, comunicou que passará a adotar a matriz de riscos em todos os seus novos processos de contratação de UEP, inclusive no modelo contratual de afretamento.22. Sendo assim, acompanho o encaminhamento proposto pela unidade técnica, para tão somente dar ciência à Petrobras que a não inclusão da matriz de riscos nos editais e contratos em todos os modelos de contratação vai contra o previsto no art. 69, inciso X, da Lei 13.303/2016.Acórdão:9.2. dar ciência à Petrobras, com fundamento no art. 9º, da Resolução-TCU 315, de 2020, que:[...]9.2.2. a não inclusão da matriz de riscos em seus editais e contratos, independentemente do modelo de contratação que vier a ser adotado, contraria o previsto no art. 69, inciso X, da Lei 13.303/2016 (seção III do voto);