Acórdão 1650/2020
Relatório:A Selog elaborou a instrução de mérito à peça 103, transcrita a seguir, a qual recebeu a aprovação dos dirigentes daquela unidade técnica."INTRODUÇÃO1.Cuidam os autos de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Superintendência Regional do Sudeste I, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS/SR-I), relacionadas ao Pregão Eletrônico para Registro de Preços 5/2019, cujo objeto é contratação de serviços de vigilância, composto pelos serviços de vigilância ostensiva patrimonial desarmada, pelos serviços de vigilância eletrônica através de CFTV, sistemas de alarme e detecção de fumaça, sistema de pânico audiovisual, portais detectores e detectores manuais de metal, e serviços de monitoramento, acionamento e desacionamento remoto e atendimento das ocorrências dos sistemas de alarme, conforme condições quantidades e exigências estabelecidas no Edital e seus anexos, para atendimento das necessidades da SR-I e das unidades vinculadas às vinte e três diferentes gerências executivas localizadas no estado de São Paulo, segmentadas para fins de contratações em seis grupos/lotes geográficos (peça 1, p. 1-2, 56-235).[...]58.Entretanto, chama atenção o fato de que o Contrato 62/2019, referente ao Grupo 4 do PE-SRP 5/2019, e que envolve as GEXs Campinas, Jundiaí e Osasco, tenha por objeto apenas os serviços de vigilância desarmada, no valor anual de R$ 6.492.338,40, sem incluir os serviços de vigilância eletrônica e de monitoramento por circuito fechado de TV. O valor total homologado e que deve constar na Ata de Registro de Preços, não apresentada, é de R$ 13.429.740,56 (peça 43, p. 3).59.O fato acima ocorreu em relação a todos os contratos já firmados, decorrentes do PE-SRP 5/2019, senão vejamos: Contrato 64/2019, referente às GEXs de Araraquara, Piracicaba, Ribeirão Preto, São João da Boa Vista e São José do Rio Preto (Grupo 6) (peça 85, p. 17-33); Contrato 68/2019, que envolve as Gerências Executivas de Araçatuba, Bauru, Marília, Sorocaba e Presidente Prudente (Grupo 5) (peça 92); e Contrato 69/2019, que abrange as Gerências Executivas São Paulo Centro, Sul, Norte, Leste e Superintendência Regional Sudeste I (Grupo I) (peça 85, p. 236-244).[...]63.O fato é que o INSS celebrou as atas de registro de preços, contendo os itens licitados no PE-SRP 5/2019, uma para cada grupo, conforme informado na resposta a este Tribunal (peça 94, p. 1, item 2). Contudo, os contratos celebrados com base nessas atas de registro de preços não incluíram todos os itens registrados, apenas os de vigilância orgânica, justamente aqueles para os quais as contratadas não ofertaram os menores preços dentre os ofertados na mesma licitação.[...]65.Verifica-se, assim, que, de fato, os contratos foram celebrados sem a inclusão dos serviços de vigilância eletrônica e monitoramento remoto. Segundo o INSS, isso se deveu, primeiramente, por conta de restrições orçamentárias; depois, em razão de decisão judicial, já revertida; e, por fim, porque as contratações de cem por cento desses serviços estariam aguardando a deliberação deste Tribunal.66.Vale ressaltar que o PE-SRP 5/2019 teve como critério de adjudicação o menor preço global por lote ou grupo de itens. Dessa forma, não pode o INSS efetuar a contratação de parte dos itens, justamente aqueles cujos preços registrados não correspondem aos menores lances da licitação, sob pena de conceder ganho extraordinário à contratada e tornar a (s) contratação (ções) antieconômica (s).67.Os valores globais homologados e registrados só foram vantajosos para o INSS em razão dos valores ajustados para os itens de vigilância eletrônica, posto que, para os itens relativos à vigilância orgânica, os preços registrados não foram os menores ofertados na licitação (vide peça 102). A regra é que a adjudicação por preço global de lote se mostra incompatível com a aquisição futura de itens específicos, mais especificamente, aqueles que não tiveram o menor valor ofertado.68.Essa é a posição desta Corte, e.g. do Acórdão 1.872/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo, no qual foi determinado ao então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que:9.1.1. expeça orientação às unidades administrativas sob sua jurisdição, sem prejuízo da adoção de outras ações que considerar necessárias, esclarecendo sobre o entendimento firmado nos Acórdãos 2.977/2012-TCU-Plenário, 2.695/2013-TCU-Plenário, 343/2014-TCU-Plenário, 4.205/2014-TCU-1ª Câmara, 757/2015-TCU-Plenário, 588/2016-TCU-Plenário, 2.901/2016-TCU-Plenário, 3.081/2016-TCU-Plenário e 1.347/2018-TCU-Plenário, bem como na presente decisão, no sentido de que, no âmbito de licitações realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente é admitida a aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame, ou de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances, constituindo, portanto, irregularidade a aquisição (emissão de empenho) de subconjunto de itens de grupo adjudicado por preço global para os quais o preço unitário adjudicado ao vencedor do lote não for o menor lance válido ofertado na disputa relativa ao item;[...]69.Já em Consulta formulada pela Câmara dos Deputados esta Corte prolatou o Acordão 1.347/2018-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Bruno Dantas, por meio do qual firmou o seguinte entendimento:9.2.2. a jurisprudência pacífica do TCU (e.g., Acórdãos 2.977/2012, 529/2013, 1.592/2013, 1.913/2013, 2.695/2013, 2.796/2013, 343/2014, 4.205/2014, 757/2015, 834/2015, 1.680/2015, 1.712/2015, 1.879/2015, 2.055/2015, 2.829/2015, 125/2016, 588/2016, 1.405/2016, 2.438/2016, 2.901/2016, 3.081/2016, 248/2017, 312/2017, 1.893/2017, 2.600/2017, 173/2018, 311/2018, 312/2018, 718/2018, 772/2018, 828/2018 e 1.044/2018, todos do Plenário) é no sentido de que, no âmbito do sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente (letras 'a', 'b', 'c.1' e 'c.4');9.2.3. a orientação veiculada em 16/2/2018 pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão está alinhada com a jurisprudência do TCU, podendo ser aplicada por todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, independentemente de serem integrantes ou não do Sistema de Serviços Gerais, nos seguintes termos:9.2.3.1. no âmbito das licitações para registro de preços realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente serão admitidas as seguintes circunstâncias:9.2.3.1.1. aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; ou9.2.3.1.2. aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances;9.2.3.2. constitui irregularidade a aquisição de item de grupo adjudicado por preço global, de forma isolada, quando o preço unitário adjudicado ao vencedor do grupo não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item;70.Por fim, transcreve-se o Enunciado do Acórdão 588/2016-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Vital do Rêgo: 'Em licitações para registro de preços, a adjudicação por preço global é incompatível com a aquisição futura por itens'.71.A jurisprudência acima confirma que em licitação com objeto dividido em itens, mas com adjudicação por preço global, é comum que existam itens com preços unitários que não são os menores preços ofertados no certame, mas que são compensados por preços unitários em outros itens, que são os mais baixos do certame, e levam à proposta global mais vantajosa.72.Vale repisar que conforme consta na planilha elaborada por esta Unidade Técnica (peça 102), as empresas vencedoras do PE-SRP 5/2019 não cotaram os menores preços unitários para os itens de vigilância desarmada, consoante já exposto no item 50 acima. Apenas no Grupo 6 a empresa vencedora cotou o menor preço, mesmo assim, para apenas um dos itens de vigilância desarmada. Nos demais grupos, as empresas vencedoras não cotaram os menores preços para nenhum dos itens de vigilância orgânica, mas, mesmo assim, se sagraram vencedoras, por ofertarem preços menores para itens de vigilância eletrônica e monitoramento.73.Os menores preços unitários ofertados são inferiores aos preços unitários das empresas vencedoras, em percentuais que variam de 23,78% no Grupo 1 até 8,70% no Grupo 3 (peça 102).Proposta de deliberação:23. Conforme as informações acima, a unidade técnica aponta que não é possível concluir pela existência de sobrepreço nas contratações. Neste sentido, destaca que houve competitividade no certame, tendo os preços contratados se situado dentro dos limites previstos pelo Ministério da Economia.24. Por outro lado, foi apurada a irregularidade atinente à contratação parcial dos serviços licitados para formação da Ata de Registro de Preços, permitindo a contratação de itens para os quais não foram ofertados os menores preços pelas vencedoras do certame [...].[...]46. Considerando-se, então, aceitáveis os preços obtidos no certame, e não se vislumbrando a ocorrência de restrição à competitividade, além de afastados os demais vícios apontados pela representante, restam improcedentes ou mitigados os principais vícios apontados na representação. Muito embora os fatos apurados demonstrem especialmente uma falha de planejamento, que resultou no descompasso nas contratações dos serviços objeto da licitação, pondero os seguintes aspectos envolvidos na licitação objeto destes autos:[...]47. Perante essas considerações, entendo que cabe tão-somente dar ciência à SR-I/INSS da impropriedade constatada no certame ora questionado, consistente na licitação de serviços, por preços globais, sem que os contratos decorrentes tenham contemplado todos os itens licitados, em afronta à jurisprudência deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 1872/2018-TCU-Plenário. Tal orientação visa alertar o órgão para que a ocorrência seja evitada em licitações futuras de mesma natureza.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCE, e no art. 103, § 1º, da Resolução/TCU 259/2014, c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. dar ciência à Superintendência Regional do Sudeste I do Instituto Nacional do Seguro Social, conforme orientação contida no subitem 9.1.1 do Acórdão 1872/2018-TCU-Plenário, nos termos da jurisprudência lá apontada, que no âmbito de licitações realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente é admitida a aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame, ou de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances, constituindo, portanto, irregularidade a aquisição de subconjunto de itens de grupo adjudicado por preço global para os quais o preço unitário adjudicado ao vencedor do lote não for o menor lance válido ofertado na disputa relativa ao item;