Acórdão 2102/2019
Proposta de Deliberação:Trago à apreciação deste Colegiado Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica - SeinfraEletrica, em cumprimento ao Acórdão 835/2019 - Plenário (TC 029.671/2018-3, FISCOBRAS-2019), na empresa Furnas Centrais Elétricas S.A., no período compreendido entre 22/4 a 7/6/2019.2.A fiscalização teve como objetivo avaliar a conformidade dos processos de contratação e execução das obras de ampliação e reforço em instalações de transmissão de energia elétrica na Subestação de Foz do Iguaçu/PR, localizada no Estado do Paraná e executada mediante o Contrato 8000010123, firmado em 27/12/2017, no valor de R$ 60.677.647,53, entre Furnas Centrais Elétricas S.A. e o [Consórcio].[...]6.Com base na fiscalização efetuada foram constatados dois achados de auditoria: inadequação do orçamento-base da licitação e adiantamento de pagamento sem a apresentação das garantias contratuais.[...]10.Na Concorrência CO.CGM.A.0015.2017, a empresa Furnas Centrais Elétricas S.A. apresentou orçamento de referência no valor de R$ 93.462.303,70 (base fevereiro/2015), que atualizado para a data base das propostas dos licitantes (julho/2017) correspondeu a R$ 111.491.181,58. O contrato com o Consórcio vencedor do certame foi assinado no total de R$ 60.677.647,53, portanto com um deságio de 45,54% em relação ao montante do orçamento referencial.11.A diferença de preços do orçamento de referência significativamente superior aos ofertados pelos licitantes evidencia, sem dúvida, inconsistência relevante na precificação levantada pela estatal, na medida em que os preços orçados se distanciaram da realidade de mercado e expôs a estatal a alto risco de eventual contratação antieconômica.[...]15.No curso da fiscalização, Furnas esclareceu à equipe de auditoria que seguiu os procedimentos normativos internos para a elaboração do orçamento de materiais e serviços, com pesquisas de mercado para os equipamentos principais e demais bens e serviços objeto do certame. Não obstante, o orçamento inicial foi questionado pela Gerência de Planejamento e Controle de Suprimentos - GPC.A de Furnas, que recomendou aumentar a abrangência da pesquisa de preços, com no mínimo três orçamentos distintos, e rejeitou os valores obtidos há mais de 180 dias, impondo, portanto, a revisão do orçamento, com a realização de nova pesquisa de preços.16. Não obstante o empenho da equipe de orçamentação de Furnas e o rigor na observância das normas internas, resta evidente o descolamento entre os valores do orçamento de referência que orientou a Concorrência CO.CGM.A.0015.2017 e os preços efetivamente praticados no mercado, prova disso são as propostas ofertadas pelas empresas licitantes.17.A equipe de auditoria indica, com acerto, algumas variáveis que podem ter afetado a orçamentação ora questionada, como a utilização de apenas preços obtidos em consultas a principais fornecedores de equipamentos, como no caso dos autotransformadores, e o descarte de preços orçados há mais de 180 dias.18.Nem sempre a cotação de preços junto a fornecedores é suficiente para revelar o preço de mercado. Pode ocorrer que as empresas optem por majorar e/ou diminuir o preço do bem na etapa da pesquisa e somente na fase do certame decidam revelar o real valor do bem licitado, com o intuito de assegurar-lhes maior competitividade nos torneios. Nesse contexto, é preciso cautela no momento da orçamentação exclusivamente junto a fornecedores, porque eles podem camuflar o verdadeiro preço do bem. Nesse sentido, transcrevo, a seguir, excerto do voto condutor, parte XIII, do Acórdão 2.149/2014 - 1ª Câmara (Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues), em que a matéria foi assim abordada:[...]19.Assim, para conferir ao orçamento referencial maior fidedignidade, é fundamental ao órgão/entidade licitante dar maior amplitude possível na pesquisa de preços de mercado, deixando de se limitar à cotação feita somente junto a fornecedores. Nesse sentido, eis alguns precedentes do TCU:"4. A principal deficiência na estimativa de preços relacionou-se à falta de amplitude na pesquisa das cotações. De fato, o INSS limitou-se, na maioria dos itens, a consultar fornecedores, sem ter estendido a pesquisa a órgãos e entidades da Administração Pública e sem ter realizado ampla pesquisa de mercado, procedimento que contraria o art. 15, inciso V e parágrafo 1º, da Lei nº 8.666/93. Como resultado, a estimativa de preço da contratação (R$ 115.830.015,93) suplantou em muito o valor final do pregão (R$ 52.658.579,64). Não restou configurado dano ao erário, contudo, porque a grande participação de licitantes acabou aproximando os preços da realidade de mercado. Como não há garantia de que isso volte a ocorrer em futuras licitações, cabe expedir alerta à entidade com vistas à adoção de medidas que possibilitem uma avaliação acurada dos preços dos bens e serviços de TI a serem licitados futuramente, possibilitando, com isso, a elaboração de pesquisas de preço confiáveis." (excerto do voto condutor do Acórdão 299/2011 - Plenário, rel. Min. José Múcio Monteiro)."9.2. alertar o Instituto Nacional do Seguro Social quanto:9.2.1. à necessidade de adoção de medidas com vistas a obter uma avaliação real e fidedigna do valor de mercado dos bens e serviços de TI a serem licitados, realizando estimativas que considerem, além de pesquisa de preços junto a fornecedores, outras fontes, como, por exemplo, contratações em outros órgãos e entidades da Administração Pública, conforme previsto no art. 15, inciso V, § 1º, c/c o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993;" (Acórdão 299/2011 - Plenário, rel. Min. José Múcio) "A pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo da licitação não deve se restringir a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, devendo ser utilizadas outras fontes como parâmetro, a exemplo de contratações públicas similares, sistemas referenciais de preços disponíveis, pesquisas na internet em sítios especializados e contratos anteriores do próprio órgão."  (Enunciado constante da Jurisprudência Selecionada do TCU, referente aos Acórdãos 1.548/2018 -Plenário, rel. Min. Augusto Nardes, e 2.787/2017 Plenário, rel. Min. Subst. Augusto Sherman Cavalcanti)."O orçamento estimativo da contratação deve ser elaborado mediante consulta a fontes diversificadas, a fim de conferir maior segurança no que diz respeito à fixação dos valores dos itens ou serviços a serem adjudicados, mostrando-se inadequada a sua elaboração com base apenas em consulta a fornecedores." (Enunciado constante da Jurisprudência Selecionada do TCU, relativo ao Acórdão 1.678/2015 - Plenário, rel. Min. Subst. Augusto Sherman Cavalcanti).20.Mais recentemente, em abril/2019, em caso bem semelhante ao examinado nestes autos, o Tribunal apreciou o TC 012.369/2018-7, relatório de auditoria, no bojo do Fiscobras 2018, referente a licitações e contratos para fornecimento de equipamentos para implantação de reforços em instalações de transmissão de energia elétrica nas Subestações Manaus e Jorge Teixeira, ambas sob a responsabilidade da empresa Amazonas Geração e Transmissão de Energia S.A., havendo deliberado por dar ciência à aludida empresa de que a realização de pesquisa de preços somente junto a potenciais fornecedores fragiliza o orçamento estimado em suas licitações, tendo em vista que impede a Administração Pública de avaliar a vantajosidade da proposta bem como o custo decorrente da contratação (Acórdão 819/2019 - Plenário, rel. Min. Bruno Dantas).21. Apesar da deficiência no orçamento referencial de Furnas, o potencial risco de dano ao erário decorrente de possível contratação antieconômica foi mitigado em vista dos seguintes fatores: efetiva contratação da licitante vencedora com um deságio de mais de 45% em relação ao orçamento da estatal, o que aproxima aos preços de mercado;  execução física de mais de 90% das obras, conforme apurado à época da fiscalização; e funcionamento do 5º banco de autotransformadores, que entrou em operação comercial em 3/4/2019. Portanto, não se verificou, no presente caso, a ocorrência de dano ao erário; mas, mesmo assim, mostra-se oportuno dar ciência a Furnas Centrais Elétricas S.A. da falha incorrida na orçamentação referencial.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 7º da Resolução/TCU 265/2014 e com o intuito de coibir a reincidência de falhas semelhantes, dar ciência à Furnas Centrais Elétricas S.A. que:9.1.1. as fragilidades no processo de orçamentação, especialmente no tocante à pesquisa de preços de equipamentos (pesquisa de preços somente junto a potenciais fornecedores, ausência de exame crítico de cotações, licitações anteriores, bancos e preços das demais subsidiárias do Grupo Eletrobras, dentre outros) impedem a administração pública de avaliar a vantajosidade da proposta, bem como o custo da contratação, e afrontam ao disposto no art. 31, caput, e § 3º, da Lei 13.303/2016;  nos arts. 3º, caput, 6º, inciso IX, alínea f, e 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993;