Acórdão 561/2021
Voto:Trata-se de embargos de declaração (peça 130) opostos pela União, por meio da Advocacia-Geral da União (AGU), em face do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário, por meio do qual este Tribunal analisou representação e, no mérito, firmou os seguintes entendimentos a respeito da natureza federativa dos recursos transferidos aos entes subnacionais no contexto da pandemia de Covid-19:"9.2.1. os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem:9.2.1.1. despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, devendo o Ministério da Economia se abster de considerar tais despesas no rol de deduções para fins de cálculo da receita corrente líquida federal;9.2.1.2. obrigação incondicional da União para concretizar os objetivos da Emenda Constitucional 106/2020, mantida a natureza federal da transferência obrigatória, que se sujeita à fiscalização e ao controle dos órgãos federais, incluindo o Tribunal de Contas da União, aplicando-se, subsidiariamente, para os repasses vinculados ou destinados a ações e serviços públicos de saúde, a solidariedade ativa dos órgãos de controle presente no art. 27 da Lei Complementar 141/2012, consoante a tese constante da decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 33.079;9.2.2. para fins do disposto na alínea "a" do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o teor do item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário deve se restringir aos valores transferidos ou repassados pela União a estados, ao Distrito Federal e a municípios decorrentes da repartição de receita corrente originária do produto da efetiva arrecadação de tributo federais ou de outros ingressos públicos, repartição essa resultante de determinação constitucional ou legal que estabeleça a distribuição de cota ou percentual incidente sobre a respectiva receita corrente;9.3. modular os efeitos do entendimento contido no item 9.2.1.1 deste acórdão para fins de cálculo da receita corrente líquida da União, de maneira que passe a vigorar a partir do 2º bimestre de 2020, com fundamento no § 4º do art. 927 do Código de Processo Civil;"[...]5. A embargante sintetiza diversos argumentos em dois tópicos, que apontam, consoante detalhado no relatório precedente:a) omissões em relação aos argumentos suscitados pelos órgãos federais que se manifestaram no feito;b) omissões decorrentes do não atendimento da LINDB (Decreto-Lei 4.657/1942, com alterações promovidas pela Lei nº 12.376/2010).[...]7. Preliminarmente, acerca da natureza dos embargos declaratórios, julgo relevante transcrever o seguinte excerto do Acórdão 1.218/2015-TCU-Plenário (relator Ministro José Múcio Monteiro; grifei):"Antes de tratar especificamente dos argumentos trazidos pelos embargantes, lembro que essa espécie recursal, cujo objetivo é sanar eventuais omissões, obscuridades ou contradições, não deve ser manejada para rediscussão de mérito, o que representa, na prática, a possibilidade de repetição de um mesmo recurso, ferindo os princípios da singularidade, da isonomia e da celeridade processual. Os embargos declaratórios devem ter como fundamentação a obscuridade (falta de clareza na redação do julgado), contradição (existência de proposições inconciliáveis entre si)  e omissão (falta de pronunciamento judicial sobre matéria que deveria ter sido apreciada pelo juiz) ."8. Em reforço, o seguinte trecho do Acórdão 3.339/2013-TCU-Primeira Câmara (relator Ministro Walton Alencar Rodrigues; grifei):"A omissão para o acolhimento dos declaratórios é a que diz respeito à questão que deveria ter sido apreciada pelo colegiado, mas não o foi. Não constitui omissão ou contradição a adoção de entendimento diverso do preferido pela parte, segundo seus próprios critérios de justiça e de acordo com sua particular interpretação das leis e da jurisprudência. Não há falar em omissão quando o acórdão analisa todas as questões submetidas a exame e as decide com base em teses jurídicas, jurisprudência, interpretação de leis e análise dos fatos que são diversos dos que os jurisdicionados entendem como mais adequados. (...) a contradição deve estar contida nos termos do decisum atacado, este compreendido no âmbito desta Corte como o conjunto: Relatório, Voto e Acórdão. Não cabe alegação de contradição entre o acórdão embargado e 'doutrina', 'jurisprudência' ou mesmo 'comando legal'. A alegação é pertinente em recurso de reconsideração ou pedido de reexame, no qual o comando atacado é contrastado com a jurisprudência, a doutrina e o ordenamento jurídico. Entretanto, é descabida em embargos de declaração, cuja única finalidade é esclarecer ou integrar a decisão embargada, excepcionalmente modificando-a."9. Para além do que a presente espécie recursal comporta, cumpre destacar o que não pode ser acolhido em sede de aclaratórios:"A apreciação de embargos declaratórios no TCU observa os seguintes critérios: i) não se prestam para rediscussão do mérito nem para reavaliação dos fundamentos que conduziram à prolação do acórdão recorrido; ii) a contradição deve estar contida dentro dos termos do inteiro teor da deliberação atacada; iii) não há omissão quando a matéria é analisada na instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação; iv) o julgador não está obrigado a apreciar todos e cada um dos argumentos desfiados pela parte, sendo suficiente que se atenha àqueles bastantes à formação de sua convicção acerca da matéria; v) eventual erro de julgamento deve ser corrigido por outra via recursal própria." (Acórdão 2.635/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas) "É descabido o manejo de embargos de declaração para apontar contradição entre o acórdão recorrido e outras deliberações do TCU ou para discutir questões que não foram levantadas anteriormente. Embargos declaratórios se prestam a sanar eventual omissão (referente a questões relevantes trazidas pelas partes e não abordadas pelo relator), obscuridade (dificuldade no entendimento do texto da deliberação que torne incompreensível o comando imposto ou a manifestação de vontade do Tribunal) ou contradição (afirmação conflitante na fundamentação da decisão ou entre esta e a conclusão alcançada pelo relator)."  (Acórdão 1.035/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues) "Não se acolhem embargos de declaração opostos com o fim de esclarecer dúvidas do embargante sobre possíveis consequências do julgamento proferido, porquanto configuraria atividade consultiva por parte do TCU, que somente pode se dar por meio de resposta a consultas formuladas por autoridades legitimadas, observados os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie (art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992 e art. 264 do Regimento Interno do TCU)." (Acórdão 2.408/2018-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa) 10. Dito isso, observo que as alegações ventiladas nos aclaratórios não prosperam. [...]27. No que se refere ao segundo tópico, entendo que não procedem as alegações de que houve omissão em considerar as disposições da LINDB pois, na esteira do mencionado Acórdão 2.635/2015-TCU-Plenário, não há omissão quando a matéria é analisada na instrução da unidade técnica que consta do relatório e integra as razões de decidir da deliberação - como foi o caso do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário (v.g. parágrafo 21 do voto condutor desse).28. Especificamente, os impactos fiscais e repercussões quanto ao cumprimento de despesas com pessoal não foram ignorados, eis que expostos nos parágrafos 227 a 229 do relatório da decisão recorrida e analisados ao longo dos parágrafos 259 a 294 do mesmo, à vista do cenário fiscal como um todo. Outrossim, por ocasião do presente recurso, a Semag novamente analisou o tema, conforme exame trazido no tópico 3.6 do relatório precedente, e chegou às mesmas conclusões.29. Por isso, considero que o comando do art. 21 da LINDB foi cumprido e não houve omissão em indicar as consequências da decisão.30. Nesse diapasão, é importante ressaltar que indicar as consequências da decisão não significa que a decisão adotada seja isenta de efeitos de qualquer ordem. É evidente que o acórdão embargado impactou a forma de cálculo da RCL, cujos efeitos podem ser positivos ou negativos em alguma extensão, a depender dos atores envolvidos. [...]44. Repito: o entendimento do Acórdão 4.074/2020-TCU-Plenário não gerou aumento do valor da RCL, apenas vedou a dedução de valores vultuosos e extraordinários de transferências determinadas pela Lei Complementar 173/2020 e pela MPV 938/2020, as quais geraram redução sem precedentes da receita corrente líquida no exercício de 2020 e 2021, com danos à ação planejada e transparente dos órgãos e Poderes que há décadas buscam respeitar os limites com despesas de pessoal a partir de patamares calculados em bases razoavelmente estáveis e previsíveis.45. Tampouco o acórdão embargado impôs "nova fórmula de cálculo" da RCL, como reiteradamente mencionado pela embargante. A matéria decidida se refere unicamente à inadequação da aplicação de deduções específicas mencionadas na decisão.46. Outrossim, as elocubrações quanto a possíveis efeitos do alegado "aumento" da RCL (que, repito, não ocorre) não se concretizam de per si. Além de diversos limitadores normativos - como o Teto de Gastos (Emenda Constitucional 95/2016), a própria Lei de Responsabilidade Fiscal e, mais recentemente, a Emenda Constitucional 109/2021 - é cediço que quaisquer incrementos remuneratórios ou pagamentos de passivos carecem ao menos de lei autorizadora, no primeiro caso, e de dotação orçamentária, em ambos - situações sempre circunscritas à lei orçamentária anual e à lei de diretrizes orçamentárias.47. O tom que se extrai dos presentes embargos revela o uso meramente retórico de razões alegadamente consequencialistas, quase sempre desprovidas de evidência empírica ou científica, o que não se coaduna com caráter eminentemente técnico das decisões desta Corte e com o ordenamento jurídico existente para além do acórdão questionado.[...]50. De mais a mais, devo ressaltar que o julgador não é capaz de se substituir ao gestor. Ou seja, a Corte delibera com base nos elementos de que dispõe no momento da decisão, cabendo à parte (o gestor) trazer aos autos os elementos de consequência que considera relevantes. 51. Exigir que o órgão controlador se incumba de avaliar todos os desdobramentos possíveis de sua decisão, nos variados planos de conhecimento que não lhe competem, sem o devido amparo dos gestores competentes, seria o mesmo que exercitar a futurologia e inverter o ônus da prova - que nesse caso não compete ao julgador, mas ao administrador público, que deve carrear aos autos as informações relevantes quanto a eventuais consequências indesejáveis da decisão.52. Assim, se algum impacto do acórdão impugnado não foi nele expressamente apontado, não significa ter havido omissão em apreciar as consequências práticas da decisão nos termos da LINDB, simplesmente porque não foram apresentadas pelos gestores no momento processual apropriado.53. Do mesmo modo, ainda que o decisum não discorra sobre toda a legislação legal ou infralegal correlata, ou que a análise não seja feita nos exatos moldes requeridos pelo embargante, isso não significa que a LINDB tenha sido desconsiderada ou desrespeitada.54. Quanto aos impactos para os entes subnacionais, observo que as colocações trazidas pela União no expediente representam apenas dúvidas procedimentais comuns ao dia a dia da gestão federal, estadual e municipal, e não omissões na decisão embargada.55. Assim, embora seja alegado que o Tribunal deixou de analisar os impactos sobre os entes subnacionais, não são apontados os pontos supostamente desconsiderados.56. A esse respeito, destaco que o recurso tem natureza de ônus processual, trazendo para os embargantes o encargo de fundamentar a sua irresignação mediante a impugnação específica dos fundamentos da decisão recorrida, requisito este não satisfeito por meio da alegação genérica de omissão, nesse ponto.57. E, como frisado acima na transcrição do Acórdão 2.408/2018-TCU-Plenário, não se acolhem embargos de declaração opostos com o fim de esclarecer dúvidas do embargante sobre possíveis desdobramentos na operacionalização do julgamento proferido, porquanto configuraria atividade consultiva por parte do TCU, incabível no momento processual.[...]86. De tal modo que, inexistindo as alegadas contradições e omissões, e não havendo sido identificados outros vícios a serem sanados na deliberação atacada, devem ser rejeitados os presentes embargos.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34, da Lei 8.443/1992, conhecer e rejeitar os presentes embargos de declaração;