Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- a falta de contingenciamento de despesas nos níveis necessários diante da frustração na arrecadação das receitas estimadas;MÉRITO[...]SUBITENS 9.2.9 E 9.2.10 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO"9.2.9.condução da programação orçamentária e financeira com amparo na proposta de meta fiscal constante do Projeto de Lei PLN 5/2015, e não na meta fiscal legalmente vigente nas datas de edição dos Relatórios de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º e do 4º Bimestres de 2015, bem como dos Decretos 8.496/2015 e 8.532/2015, contrariando o disposto nos arts. 9º da Lei Complementar 101/2000 e 52 da Lei 13.080/2015 (item III.4.2);9.2.10.contingenciamentos de despesas discricionárias da União em montantes inferiores aos necessários para atingimento da meta fiscal vigente nas datas de edição dos Decretos 8.496, de 30/7/2015, e 8.532, de30/9/2015, amparados, respectivamente, pelos Relatórios de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º e 4º Bimestres de 2015, contrariando o disposto nos arts. 9º da Lei Complementar 101/2000 e 52 da Lei 13.080/2015 (item III.4.2);"A seguir, passo a fazer as considerações devidas sobre a defesa apresentada quanto aos indícios de irregularidades listados nos subitens 9.2.9 e 9.2.10 do Acórdão 1497/2016 - Plenário, que, respectivamente, tratam da condução da programação orçamentária e financeira e do contingenciamento de despesas discricionárias da União, em desacordo com disposto nos arts. 9º da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e 52 da Lei 13.080/2015 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015). Na defesa apresentada, entende-se que "restam afastados quaisquer indícios de irregularidades relacionados ao planejamento e execução da programação orçamentária e financeira referente ao exercício de 2015 nos aspectos abordados nos subitens 9.2.9 e 9.2.10 do Acórdão 1497/2016 -Plénario". Para tanto, é alegado, em síntese, que os pronunciamentos desta Corte de Contas permitiriam extrair os seguintes entendimentos: "a meta é anual, não havendo nenhum dispositivo legal que disponha que a mesma deva ser observada mensal ou semestralmente; o atingimento da meta não é um objetivo em si mesmo, sendo a tempestiva alteração da meta de resultado primário ou a justificativa de seu não alcance consideradas opções legitimamente válidas e prudentes; a verificação, pelo Governo Federal, ao longo da execução da programação orçamentária e financeira, de que a meta de resultado primário não será atingida ao final do exercício exige a adoção de medidas com vistas a assegurar o seu cumprimento; a verificação, pelo TCU, por ocasião do acompanhamento da execução da programação orçamentária e financeira, de que a meta de resultado primário não será atingida ao final do exercício enseja a expedição de alerta ao Governo Federal, a fim de que sejam adotadas as medidas com vistas a assegurar o seu cumprimento, pelo menos até a realização da última avaliação bimestral, portanto, do quinto relatório bimestral; uma vez atendido os termos de eventual alerta, não há que se falar em irregularidade a ser carreada para a análise da prestação de contas referente ao exercício; em 2015, o entendimento do TCU, então vigente, teria sido alterado no que se refere ao aspecto de que a verificação, pelo Governo Federal, por ocasião de cada avaliação de receitas e despesas do exercício, de que a meta de resultado primário não será atingida, exige a adoção de medidas imediatas com vistas a assegurar o seu cumprimento".No seu exame, a Semag, quanto à impropriedade objeto do referido subitem 9.2.10, concluiu que as contrarrazões não apresentaram elementos suficientes para elidir o indício de irregularidade, pois "o contingenciamento realizado, após o 3º bimestre, foi abaixo do valor necessário para o atingimento da meta então em vigor e as justificativas apresentadas não demonstraram de forma pormenorizada que o contingenciamento em valores maiores ao realizado constituiria prejuízos a despesas necessárias à garantia de direitos fundamentais". Sobre a irregularidade do tópico 9.2.9 do acórdão, a unidade técnica pondera que a defesa da Presidente não logrou afastar a pecha, rechaçando o argumento de que "não é pelo fato de o Tribunal não ter se manifestado sobre determinada ilegalidade, que ela deixa existir", arrematando, ao final, que "por óbvio, um projeto de lei não pode produzir o efeito de modificar uma lei em vigor".Observo que a defesa tenta sustentar suas teses basicamente sob o argumento de que esta Corte mudou seu entendimento acerca da matéria. Não houve mudança de entendimento, como se pressupõe. Em verdade, nem poderia haver, pois a interpretação que se deve dar à LRF, sobre objeto dos referidos tópicos 9.2.9 e 9.2.10, não permite e nem demanda complexas exegeses jurídicas e técnicas. Há um comando explícito e direto ao Poder Executivo, constante no caput do artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, de que, "se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias" (grifei).Por sua vez, nessa mesma lei, o art. 59, § 1º, direciona ao TCU a ordem para alertar "os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem: I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o". Não há na lei e não se pode fazer uma interpretação deveras extensiva de que a obrigação do contingenciamento, de que trata o comando do art. 9º, esteja condicionada ao alerta previsto no § 1º do art. 59.Os alertas procuram subsidiar os gestores na tarefa de planejar e executar o orçamento em consonância com as leis, os regulamentos e princípios aplicáveis. Porém, a circunstancial ausência de alertas não legitima a ação contrária à lei e nem exime de responsabilidade o agente público. Caso contrário, estaríamos invertendo a lógica do princípio da legalidade, que, como se sabe, impõe, na Administração Pública, o mandamento de que o gestor deve fazer o que a lei determina, diferentemente dos cidadãos (administrados), que podem fazer tudo o que a lei não proíbe. A legalidade é um dos mais importantes princípios, posto que sua origem se confunde com o nascimento dos chamados Estados Democráticos de Direito. A lei oferece à Administração Pública uma linha a ser obedecida e estritamente seguida, e assim o administrador público não pode se esquivar da lei. Portanto, as atividades por ele geridas têm sua eficácia condicionada ao estabelecido na norma positivada. Em todo caso, independentemente do alerta emitido no item 9.1 do Acórdão 3324/2015 -Plenário, exarado em 09/12/2015, o fato é que o Tribunal, na apreciação das Contas do Governo de 2014, já havia identificado a mesma irregularidade. Isso fica explícito na determinação do subitem 9.2.3 desse acórdão para que a SOF e a STN "considerem, na elaboração dos Relatórios de Avaliações Bimestrais e nos Relatórios Quadrimestrais, a meta fiscal vigente ou alterada por Lei, consoante o entendimento disposto no Acórdão 2461/2015-TCU-Plenário, sobre o Parecer Prévio das Contas do Governo de 2014". Por fim, vejo que se mostra equivocada a ilação da defesa de que, "uma vez atendido os termos de eventual alerta, não há que se falar em irregularidade a ser carreada para a análise da prestação de contas referente ao exercício", porquanto no parágrafo sétimo do voto condutor do Acórdão 3324/2015 -Plenário, por mim relatado,  já pude expor o entendimento de que "uma declaração do Tribunal sobre cumprimento de meta fiscal e seus desdobramentos deve ocorrer quando da apreciação das Contas da Presidente da República".Mas não foi somente nesta decisão de 2015 que o Tribunal identificou tal problema. A questão já tinha sido tratada em outros acórdãos, a exemplo dos listados pela Semag, sendo que, enfatizo, não ocorreu mudança, mas sim fortalecimento do entendimento do TCU quanto ao dever do Governo Federal de fazer a condução da execução orçamentária e financeira em consonância com a meta fiscal estabelecida ou alterada pela lei, e não, obviamente, em um projeto de lei. Na defesa apresentada, também é asseverado que, "findo o exercício, foi apurado pelo BACEN o cumprimento da meta de resultado primário estabelecida na LDO vigente, Lei 13.199, de 3 de dezembro de 2015". Essa lei alterou a LDO/2015 original. Fica óbvio que está se alegando que a meta cumprida foi estabelecida ex-post. Acontece que, ao longo do exercício, a execução orçamentária foi feita ao arrepio da lei inicialmente aprovada. Ou seja, no decorrer do ano não houve esforço para se cumprir a meta planejada e, no final, a meta alterada é que teve que se adequar à realidade.Devo enfatizar que a forma errônea de se basear a meta fiscal num parâmetro estabelecido posteriormente à verificação de limitações na receita e na real execução da despesa, e não no que estava inicialmente previsto, vai de encontro à programação orçamentário-financeira responsável, pois, por tal lógica equivocada, o gestor, na prática, não estaria perseguindo meta alguma, mas, sim, executando o orçamento de forma a atender a um objetivo que ele mesmo estabeleceria após verificar o resultado efetivamente alcançado. Para evitar isso é que a LRF definiu logo no § 1º do art. 1º que: "A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas (...) ".O subitem 9.2.10 do Acórdão 1497/2016 -Plenário indicou a irregularidade concernente ao fato de que os contingenciamentos de despesas discricionárias da União, no exercício de 2015, foram em montantes inferiores aos necessários para atingimento da meta fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2015 (Lei 13.080/2015), vigente nas datas de edição dos Decretos 8.496, de 30/7/2015, e 8.532, de 30/9/2015, contrariando o disposto nos arts. 9º da LRF e 52 dessa mesma LDO.Além dos argumentos gerais elencados pela defesa da Presidente, acima sumariados, para esse tópico há a alegação de que: "foi realizado novo contingenciamento, considerado, naquela ocasião, como possível, em face das consequências que poderiam advir de um contingenciamento maior, em particular sobre as atividades de custeio de inúmeros serviços e atividades públicas". Ora, por ocasião da relatoria do processo que resultou no Acórdão 3324/2015 -Plenário, já se tinha verificado que o Governo Federal não consolidava e informava os valores contingenciados e não contingenciados por programa orçamentário e suas ações referentes a cada órgão do Poder Executivo, com as respectivas justificativas de priorização, visando ao cumprimento dos princípios de gestão fiscal responsável dispostos no art. 1º da LRF. Essa constatação gerou determinação à Secretaria de Orçamento Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional, constante do subitem 9.2.1 dessa decisão. Nesta ocasião, a unidade técnica, ao examinar as contrarrazões da Presidente, volta a confirmar que a execução orçamentária do Governo Federal em 2015 desconsiderou o que estabelecem os referidos dispositivos da LRF, ou seja, que "a responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente", pois a unidade técnica concluiu que "as justificativas apresentadas não demonstraram de forma pormenorizada que o contingenciamento em valores maiores ao realizado constituiria prejuízos a despesas necessárias à garantia de direitos fundamentais". Diante do exposto, alinho-me à conclusão da Secretaria de Macroavaliação Governamental de que as contrarrazões não foram suficientes para afastar, no todo ou em parte, os indícios de irregularidades apontados nos itens 9.2.9 e 9.2.10 do Acórdão 1497/2016 -Plenário.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades [...]9. Condução da programação orçamentária e financeira com amparo na proposta de meta fiscal constante do Projeto de Lei PLN 5/2015, e não na meta fiscal vigente nas datas de edição dos Relatórios de Avaliação de Receitas e Despesas Primárias do 3º e do 4º Bimestres de 2015, bem como dos Decretos 8.496/2015 e 8.532/2015, contrariando o disposto nos arts. 9º da Lei Complementar 101/2000 e 52 da Lei 13.080/2015 (itens 3.5.3 e 7.6);