Acórdão 720/2008
Voto:12. Por fim, embora o assunto não faça parte de sua proposta, a Unidade Técnica chama a atenção para a orientação às unidades técnicas deste Tribunal veiculada no Acórdão 325/2007-Plenário, no sentido de que os gestores públicos devem procurar fornecer os materiais e equipamentos de maior relevância em obras públicas, retirando esses itens do contrato respectivo, ou, caso isso não seja viável, aplicar-lhes taxa de BDI de menor valor, por não ser adequada a aplicação de BDI único [...].[...]15. A tese que presidiu o Acórdão 325/2007-Plenário, no sentido da necessidade da redução do BDI para os grandes fornecimentos, pareceu a este Plenário a mais adequada para o deslinde do feito que lhe foi então submetido: relatório produzido por grupo de trabalho constituído para estudar a parcela de lucros e despesas indiretas em obras públicas. Tratou-se, assim, da apreciação da tese em si, sem contraditório e sem incidência das diversas circunstâncias que individualizam as situações concretas encontradas na realidade, e que podem ser importantes na definição da medida mais correta a ser adotada. Não se pode dizer, assim, que a posição do Tribunal ali revelada tenha todos os caracteres de entendimento pacífico, reiterado, consolidado e totalmente informado que se requer da jurisprudência firmada sobre determinado tema. Pelo contrário, é de se esperar que somente a sucessão de julgados futuros será capaz de lançar luzes sobre a posição definitiva que a Corte reservará ao assunto.16. O mais importante a ser considerado, antes de tudo, é que tal assunto é absolutamente controverso, técnica, econômica e juridicamente. Os manuais técnicos, a lei e a doutrina não manifestam preferência seja para o BDI único seja para o BDI diferenciado. A prática é que tem consagrado o BDI único, com algumas exceções, principalmente relacionadas com o fornecimento dos materiais betuminosos nos contratos de obras rodoviárias do Dnit. Outros problemas técnicos relevantes são a determinação exata dos custos indiretos de cada item e a presença, nos itens considerados de mero fornecimento, de atividades cujos custos não podem ser menosprezados, como o transporte, a guarda e o controle de qualidade dos equipamentos. Economicamente, não se pode dizer, com toda certeza, que a limitação do BDI para alguns itens, em uma licitação, pode realmente influir no preço global a ser oferecido pelas empresas participantes, daí se dizer que o BDI está jungido ao contrato e não a um item específico.17. A jurisprudência do Tribunal, malgrado o que diz o Acórdão 325/2007-Plenário, tem refletido os diversos fatores e indefinições que cercam o tema. Assim é que, no sentido do reconhecimento da pertinência do percentual único de BDI, em razão de sua capacidade de equalizar os custos indiretos entre os diversos itens de serviços, capacidade essa derivada da competição licitatória, cito o Acórdão 2.087/2004-Plenário, de natureza paradigmático, e que foi adotado seguindo Voto oferecido pelo revisor do processo subjacente, eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues. Nessa mesma linha, foi o Acórdão 2.368/2006-Plenário, que acolheu voto por mim formulado nestes mesmos autos ora apreciados. Devo registrar que considero esse enfoque o mais adequado, primeiro por conformar-se à prática mais comum da orçamentação de obras, inclusive no setor privado, que utiliza o percentual único de BDI. Segundo, e talvez mais importante, por respeitar o resultado advindo do procedimento licitatório, entre cujos objetivos está, sem dúvida, o de conferir ao contrato administrativo toda a legitimidade necessária para que seja executado com o mínimo de questionamentos. E, por último, pode ser interminável uma discussão sobre qual o percentual exato a ser adotado a itens específicos do contrato, por ser tema caracteristicamente opinativo.18. Mas já tive ocasião de relatar alguns julgados desta Corte no sentido da modificação do BDI incidente sobre grandes fornecimentos. Nessa linha, há os Acórdãos 155, 406 e 2.114, de 2006, e 2.186, de 2007, todos do Plenário, nos quais prevaleceu a tese da retirada do ISS do BDI aplicável aos equipamentos previstos em contratos de implantação de perímetros irrigados de responsabilidade do Departamento Nacional de obras contra as Secas - Dnocs. Em todos esses casos, a entidade contratante logrou chegar a um acordo sobre a supressão desse componente do BDI, evitando o retardamento ou mesmo a rescisão dos contratos respectivos.19. A lição que extraio é a de que, sobre o tema, as nuances de cada caso em discussão não podem ser abstraídas na definição da medida mais apropriada, privilegiando-se determinada fórmula estabelecida aprioristicamente, supostamente capaz de trazer benefícios para a administração. Acaso tal fórmula contrarie alguns dos fundamentos a que me referi acima, poderão ser criados impasses que, além de desnecessários, produzem a insegurança das relações jurídicas e o retardamento das obras. Por essas razões, entendo que, sem negar a força e a validade da tese entronizada pelo Acórdão 325/2007-Plenário, que, de todo modo não teria aplicação no presente processo, é de se esperar que o entendimento ainda venha a sofrer os influxos e qualificações das deliberações futuras desta Corte, adotadas observando-se o contraditório e as diversas especificidades em jogo.