Acórdão 930/2016
Voto:Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em face de prejuízos causados pela concessão irregular de benefícios previdenciários de aposentadoria por parte de servidora da autarquia, Sra. [responsável], lotada na Agência da Previdência Social de Capivari/SP, vinculada à Gerência Executiva em Piracicaba/SP.[...]8. Por oportuno, verifico que a responsável já foi condenada por esta Casa por meio do Acórdão 3.556/2014-TCU-Plenário, sessão de 9/12/2014 (TC 010.961/2014-3), em decorrência de irregularidades de igual natureza praticadas em favor de outros beneficiários na mesma agência do INSS. Naquela assentada, além da imposição de débito e multa, em vista da gravidade das infrações cometidas, foi aplicada à Sra. [responsável] a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de cinco anos, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992.9. Estamos novamente diante da situação de processo diverso em que são examinados ilícitos e infrações administrativas praticadas em conjunto com atos tratados neste processo, dentro de mesmo contexto fático. Em casos análogos, o TCU não vinha aplicando a penalidade referida, conforme a jurisprudência desta Corte assentada, por exemplo, nos Acórdãos 789/2012, 2.580/2012, 325/2013, 509/2013, 2.369/2013, 2.449/2013 e 2.533/2013, todos do Plenário. 10. Contudo, faço questão de trazer novamente à baila o novel entendimento desta Corte trazido pelo recente Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, quando, ao apreciar o alcance do limite temporal da cumulação de declarações de inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal, entendeu o Tribunal, em essência, que tais penalidades deveriam ser cumpridas sucessivamente, respeitado o limite máximo de cinco anos estabelecido no art. 46 da Lei 8.443/1992, de forma analógica ao art. 75 do Código Penal Brasileiro. 11. Tenho defendido que a referida decisão alcança também o caso ora sob apreciação, na medida em que estamos tratando da aplicação de penalidade administrativa por esta Corte de Contas. Os fundamentos do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, aplicam-se igualmente ao caso de sanção de inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992. 12. A esse respeito, transcrevo o seguinte trecho do Voto condutor do referido Acórdão: Por isso, considero de todo pertinente a ponderação do Exmo. Min. Teori Albino Zavascki, no voto vista proferido nos autos do REsp 993.658 - SC, referido no parecer da Conjur transcrito no relatório: " (...) Não se pode deixar de considerar, com efeito, que a imposição de penas ao administrador ímprobo tem, a exemplo do que ocorre no âmbito penal, função pedagógica e intimidatória, visando a inibir novos ilícitos. Por isso mesmo se exige que tais penas devem ser adequadas, não apenas à natureza e a gravidade do ilícito, mas também à quantidade dos ilícitos cometidos: para cada fato típico autônomo, haverá apenação adequada e também autônoma, normalmente aplicada em processo autônomo. Ora, essa imposição de ordem jurídica, para assumir contorno real e não apenas formal, deve também se refletir no cumprimento da pena. A consequência natural é que as penas tenham cumprimento autônomo e cumulativo. Isso ocorre, sem questionamento, quando a sanção tem natureza pecuniária (multa, ressarcimento de danos). A sanção de perda do cargo, pela sua especial natureza, não comporta cumulações, já que tem caráter instantânea e cria situação consolidada definitivamente na primeira vez que é imposta. Mas, nos demais casos, a aplicação cumulativa deve ser buscada sempre que possível, sob pena de ficar frustrada a própria razão da sua aplicação." 13. Em outro trecho do mesmo Voto, o Relator foi precisamente eloquente ao colocar que: Constitui premissa lógica do sistema sancionatório o cumprimento integral de todas as sanções. Isso porque, se alguém tem o dever legal de não praticar determinada conduta e, ainda assim, a pratica mais de uma vez, viola a norma repetidas vezes, devendo suportar as consequências de cada transgressão. Nesse sentido, a lição de Fábio Medina Osório (in Direito Administrativo Sancionador. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 412 e 414): "O concurso material de ilícitos está ligado ao princípio da igualdade. Não se pode tratar igualmente os desiguais. Daí que o sujeito que comete vários ilícitos merece um tratamento naturalmente mais rigoroso do que aquele que comete menor quantidade de infrações, se estamos diante de infrações de mesma natureza.  (...) A soma dos prazos é, de certo modo, inevitável diante do concurso de ilícitos. O legislador fixa, via de regra, prazos para ilícitos autônomos. Não veda o acúmulo material, que decorre da necessidade de tratamento isonômico. Isto porque eventual interpretação que congelasse o patamar máximo dos prazos de interdições ou suspensões de direitos feriria a igualdade de tratamento aos jurisdicionados ou administrados, equiparando corruptos e administradores altamente desonestos a outros que atuam em escalas e níveis distintos, ainda que reprováveis.Haveria um estímulo ao ilícito e às injustiças decorrentes do rompimento do princípio isonômico".A depender da natureza das reprimendas, é cabível cumprimento simultâneo, como é o caso das multas e de sanções distintas. Todavia, diante da impossibilidade material de cumprimento simultâneo, impõe-se, como regra, o cumprimento sucessivo das sanções. 14. Ora, a apuração administrativa dos pagamentos irregulares de benefícios previdenciários cuja concessão indevida tenha sido perpetrada por determinada servidora daquele Instituto, em regra e quando envolve vários beneficiários, acontece em diversos processos, seja no âmbito do próprio Instituto, seja no âmbito do TCU. A opção por desmembrar tal apuração ocorre apenas em face da facilidade de reunir um número menor de beneficiários em um único processo. 15. Esse procedimento, por si só, não desnatura a conduta irregular da responsável perpetrada a cada concessão indevida de benefício previdenciário, ensejando a aplicação de penalidade de inabilitação a cada conduta que produziu prejuízo ao Erário. Em homenagem ao princípio da igualdade, não seria justo a aplicação da pena de inabilitação, pelo mesmo período, a dois responsáveis distintos que concederam benefícios irregulares a duas ou a vinte pessoas, por exemplo. 16. De mais a mais, a eventual existência de diversos processos administrativos tramitando no TCU relativos a um mesmo responsável, por vezes, pode trazer traços singulares a serem analisados caso a caso, sob pena de comprometer a adequada e dosada imputação de penalidade de inabilitação diante de cada contexto fático. 17. Pelas razões que expus, entendo aplicáveis as novas regras de limitação temporal trazidas pelo Acórdão 348/2016-TCU-Plenário à penalidade administrativa de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da administração pública. É de se mencionar, contudo, que as disposições constantes da citada decisão balizadora devem ser amoldadas para a adequada aplicação da penalidade do art. 60 da Lei 8.443/1992. 18. De todo modo, a limitação temporal citada no emblemático Acórdão 348/2016-TCUPlenário deve estar adstrita ao período máximo de oito anos, nos termos do que estabelece o art. 60 da Lei 8.443/1992. Ademais, dadas as competências da Controladoria-Geral da União (CGU), constantes da Lei 10.683/2003, órgão central de controle interno no âmbito do Poder Executivo, deve ela ser a responsável pela adoção das providências para o efetivo cumprimento da sanção. 19. A par dessas considerações, alinho-me à nova jurisprudência desta Corte para entender aplicável a sanção administrativa prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992 e inabilitar a responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de cinco anos, mesmo já tendo ocorrido condenação de igual índole em decisão anterior deste Tribunal.Acórdão:9.6. tendo em vista a gravidade da infração cometida, aplicar à [responsável] a penalidade de inabilitação pelo período de cinco anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992;