Acórdão 2144/2018
Sumário:1. O pagamento tempestivo do débito, atualizado monetariamente, em fase de citação opera sua quitação, não cabendo a incidência de juros quando do julgamento do processo.2. Ainda que o débito seja quitado, deverá ser realizada a análise de boa-fé e verificação quanto à existência de outras irregularidades nas contas.3. Independentemente da subsistência do débito, a não caracterização da boa-fé dos responsáveis ou a identificação de outra irregularidade enseja o julgamento pela irregularidade das contas e a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.4. Apenas mediante o reconhecimento da quitação do débito, da ocorrência de boa-fé e da inexistência de outras irregularidades as contas poderão ser julgadas regulares com ressalvas, nos termos do art. 12, § 2°, da Lei 8.443/1992 e do art. 202, § 4°, do Regimento Interno do TCU.Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro), órgão vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, em razão de irregularidades na execução do Convênio 1404/1998 (Siafi 373754), celebrado com o [convenente].[...]3.As irregularidades identificadas na fase interna da TCE dizem respeito a: i) execução de serviços após a vigência do convênio; ii) inexecução parcial do convênio; iii) não comprovação, por meio de documentos idôneos, de que os recursos liberados foram integralmente aplicados na execução do convênio; e iv) ausência de comprovação da aplicação da contrapartida. O débito foi quantificado em R$ 341.510,40 (valores originais).[...]5.Individualizadas as condutas, ordenou-se a citação dos responsáveis em 13/10/2015, em razão das seguintes irregularidades:[...]6.O [convenente], em vez de apresentar suas alegações de defesa, optou por recolher o valor do débito atualizado monetariamente (R$ 863.386,91 em 19/11/2015). [dirigentes 1 e 2], embora cientes, não compareceram aos autos. [Dirigentes 3 e 4] apresentaram suas alegações de defesa tempestivamente.[...]21.Para facilitar o entendimento, transcrevo, no que importa para a discussão travada nesta etapa processual, os arts. 12 da Lei 8.443/1992 e 202 do Regimento Interno do TCU:Lei 8.443/1992Art. 12. Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal: (...) II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para, no prazo estabelecido no Regimento Interno, apresentar defesa ou recolher a quantia devida; (...) § 1° O responsável cuja defesa for rejeitada pelo Tribunal será cientificado para, em novo e improrrogável prazo estabelecido no Regimento Interno, recolher a importância devida.§ 2° Reconhecida pelo Tribunal a boa-fé, a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente sanará o processo, se não houver sido observada outra irregularidade nas contas.§ 3° O responsável que não atender à citação ou à audiência será considerado revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.Regimento Interno do TCUArt. 202. Verificada irregularidade nas contas, o relator ou o Tribunal: (...) II - se houver débito, ordenará a citação do responsável para que, no prazo de quinze dias, apresente alegações de defesa ou recolha a quantia devida, ou ainda, a seu critério, adote ambas as providências; (...) § 1º Os débitos serão atualizados monetariamente e, caso o responsável venha a ser condenado pelo Tribunal, serão acrescidos de juros de mora, nos termos da legislação vigente, devendo-se registrar expressamente essas informações no expediente citatório.§ 2º Na oportunidade da resposta à citação, será examinada a ocorrência de boa-fé na conduta do responsável e a inexistência de outra irregularidade nas contas.§ 3º Comprovados esses requisitos e subsistindo o débito, o Tribunal proferirá, mediante acórdão, deliberação de rejeição das alegações de defesa e dará ciência ao responsável para que, em novo e improrrogável prazo de quinze dias, recolha a importância devida.§ 4º Na hipótese do parágrafo anterior, a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente saneará o processo e o Tribunal julgará as contas regulares com ressalva e dará quitação ao responsável.§ 5º O ofício que der ciência ao responsável da rejeição das alegações de defesa deverá conter expressamente informação sobre o disposto no parágrafo anterior.§ 6º Não reconhecida a boa-fé do responsável ou havendo outras irregularidades, o Tribunal proferirá, desde logo, o julgamento definitivo de mérito pela irregularidade das contas. (...) § 8º O responsável que não atender à citação ou à audiência será considerado revel pelo Tribunal, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.22.A Lei 8.443/1992 e o Regimento Interno do TCU previram a possibilidade de os responsáveis, na fase citatória, alternativamente ou cumulativamente à apresentação de alegações de defesa, recolherem o débito acrescido, apenas, da atualização monetária.23.Atualmente, a jurisprudência majoritária desta Corte é no sentido de que o recolhimento antecipado do débito não é suficiente para que se considere a dívida quitada (Acórdãos 2.434/2016-TCU-Plenário, 9.529/2017-TCU-Segunda Câmara, 2.399/2017-TCU-Primeira Câmara e 4.428/2018-TCU-Primeira Câmara). Para tanto, seria necessário que restasse caracterizada a inexistência de outras irregularidades nas contas e a ocorrência de boa-fé do responsável, com fundamento no § 2º do art. 12 da Lei 8.443/1992 e no § 2º do art. 202 do Regimento Interno do TCU.24.Embora o entendimento adotado, até o momento, por esta Corte, se baseie em interpretação que considero possível de ser extraída dos dispositivos normativos acima transcritos, trago à apreciação de Vossas Excelências outra visão sobre o assunto, que considero mais aderente aos objetivos institucionais deste Tribunal e mais coerente do ponto de vista prático.25.Preto no branco, o que o § 2º do art. 12 da Lei 8.443/1992 e o § 2º do art. 202 do Regimento Interno do TCU consignam é que o recolhimento antecipado do débito não é suficiente para sanear o processo.26.Isso significa que, independentemente de se considerar, ou não, que o pagamento antecipado da dívida opera sua quitação perante o cofre credor, as contas dos responsáveis permanecem sujeitas à apreciação, que perpassará pela análise de sua boa-fé e da existência de outra irregularidade nas contas.27.Relembro que a condenação em débito não é condição sine qua non para que as contas de um responsável sejam julgadas irregulares nesta Corte.28.Ou seja, ainda que, na fase de julgamento dos autos, não haja condenação em débito, não há qualquer impedimento a que, diante da impossibilidade de se comprovar a boa-fé dos responsáveis ou da existência de outras irregularidades, suas contas sejam julgadas irregulares e seja aplicada a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.29.Acerca da incidência de juros de mora, o § 1º do art. 202 do Regimento Interno do TCU não faz menção explícita aos casos em que há o recolhimento antecipado do débito, atualizado monetariamente, na fase de citação. Segundo esse dispositivo, os juros de mora devem incidir, ipsis literis, caso o responsável venha a ser condenado pelo Tribunal.30.Como se pode depreender da leitura completa do parágrafo mencionado, já transcrito anteriormente neste voto, a condenação a que se refere diz respeito à eventual imputação de débito na fase de julgamento das contas.31.Não poderia ser outra a interpretação, já que a imputação de débito não constitui sanção, mas, sim, indenização pelo dano ao erário cometido pelo gestor faltoso. Assim, não seria razoável que a existência de outra irregularidade nas contas, que não tenha ensejado débito, pudesse interferir no cálculo do montante devido.32.Assim, somente poderá haver incidência de juros de mora a posteriori se esta Corte entender que o recolhimento antecipado do débito não opera sua quitação. Caso contrário, se a dívida for considerada quitada perante o cofre credor, não poderá haver incidência de juros de mora sobre o montante já pago.33.Note-se que, da leitura da Lei e do Regimento, não se pode concluir que a decisão quanto à quitação por meio do recolhimento antecipado do débito dependeria da análise da boa-fé do responsável. O que se observa é que a comprovação da boa-fé, juntamente com a inexistência de débito e de outras irregularidades, são requisitos para o julgamento pela regularidade das contas.34.Na realidade, os efeitos da análise da boa-fé do responsável dependem do posicionamento desta Corte no sentido de considerar, ou não, a dívida quitada por meio do seu recolhimento antecipado na fase de citação.35.Não há, na Lei ou no Regimento, nenhum dispositivo indicando se o recolhimento da dívida atualizada monetariamente na fase citatória opera, ou não, a quitação dos responsáveis.36.Considerando que a interpretação gramatical das normas não traz solução para o caso, cabe ao julgador, diante das situações submetidas à decisão jurídica, buscar a melhor hermenêutica dos normativos a serem aplicados.37.Nesse momento, rememoro que a tomada de contas especial objetiva, precipuamente, o julgamento da gestão e a recomposição do dano ao erário.38.Relembro, também, que a lei não contém palavras inúteis.39.Assim, se o legislador, por meio da Lei Orgânica do TCU, e esta Corte, em seu Regimento Interno, consignaram a possibilidade de recolhimento antecipado do débito como alternativa à apresentação de defesa do responsável, essa opção deve-lhe ser plausível, sob pena de jamais ser colocada em prática.40.Em outras palavras, se o recolhimento antecipado do débito não representar vantagem significativa para o devedor, seria letra-morta a opção conferida por meio do art. 12, inciso II, da Lei 8.443/1992 e do art. 202, inciso II, do Regimento Interno do TCU.41.Ocorre que, se o responsável, mesmo após o recolhimento tempestivo do valor indicado no ofício citatório, puder ser condenado a pagar os juros de mora pela dívida anteriormente calculada, a vantagem dessa opção para o gestor, na maioria dos casos práticos, seria muito reduzida.42.Acrescento, ainda, que, por meio do ofício citatório, o responsável é notificado quanto ao valor devido e convidado a recolhê-lo, acrescido de atualização monetária. O § 1º do art. 202 do Regimento Interno do TCU, por sua vez, quando menciona a possibilidade de incidência de juros de mora, deixa claro que isso somente ocorrerá caso o responsável seja condenado em débito pelo TCU, e registra que essa hipótese deverá constar no ofício citatório.43.A meu ver, seria desprovido de razoabilidade que, após o pagamento do valor indicado, o responsável ainda estivesse sujeito a um recálculo da dívida anteriormente informada. Diante da ausência de informação clara em outro sentido, é plenamente razoável que o homem-médio que receba a mencionada comunicação a interprete no sentido de que o recolhimento do valor indicado no ofício impediria sua condenação em débito no âmbito do TCU e, consequentemente, a incidência de juros moratórios sobre o valor devido.44.Consigno, ainda, que, embora não represente, até o momento, a jurisprudência majoritária, raciocínio semelhante já foi adotado por esta Corte, a exemplo dos Acórdãos 286/2011, 3.875/2012 e 11.233/2015, da Segunda Câmara, 2.227/2011, da Primeira Câmara (mantido pelo Acórdão 3.433/2013-TCU-Plenário).45.Portanto, julgo que, em caso de recolhimento do valor da dívida atualizado monetariamente na fase de citação, o caminho mais acertado é o reconhecimento da quitação do débito, com a consequente não incidência de juros e mora.46.No presente caso, o [convenente] recolheu o valor indicado no ofício citatório, atualizado monetariamente, motivo pelo qual considero que o débito restou quitado. Ressalto que, considerando a natureza solidária do débito, a quitação por parte de um responsável aproveita aos demais.47.Remanesce, portanto, a necessidade de avaliar a boa-fé dos responsáveis e a existência de outras irregularidades nas contas.[...]49.Embora não haja outras irregularidades nas contas ora apreciadas, não foi possível comprovar a boa-fé dos dirigentes do [convenente]. Considerando que essa análise repercute, também, no julgamento das contas do [convenente], consigno que devem ser julgadas irregulares as suas contas e as de seus dirigentes, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno do TCU.50.Caberia, ainda, a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 aos dirigentes do [convenente].51.Ocorre que as irregularidades de que tratam estes autos ocorreram em setembro e dezembro de 1999. Considerando a vigência do novo Código Civil a partir de 11/1/2003 e, como transcorrido pouco mais de três anos da origem das ocorrências até a entrada em vigor do novo Código Civil, menos, pois, da metade do prazo prescricional de 20 anos do Código anterior, entende-se ser aplicável ao caso a regra intertemporal do artigo 2.028 da referida lei, com prazo decenal contado a partir de 11/1/2003, para que fosse promovida a comunicação válida a interromper a prescrição ou ser efetivamente exercida a pretensão punitiva da Administração.52.Por seu turno, o ato que ordenou a citação dos responsáveis condenados nos presentes autos data de 13/10/2015. Considerando o entendimento consignado no paradigmático Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário, restou prescrita a pretensão punitiva desta Corte.[...]Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas de [dirigentes 1, 2 e 4] e do [convenente], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, e no art. 202, § 6º, do Regimento Interno do TCU;9.3. dar quitação ao [convenente e dirigentes 1, 2 e 4], tendo em vista o recolhimento, aos cofres da Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho (Fundacentro), do débito integral, no valor de R$ 863.386,91, em 19/11/2015;