Acórdão 2889/2021
Voto:Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Estado de Infraestrutura de Alagoas (Seinfra/AL), com o objetivo de fiscalizar as obras do Sistema Adutor da Bacia Leiteira - Linha Tronco e Municípios, objeto do Termo de Compromisso 0402201-32/2012/MI/Caixa, firmado com o então Ministério da Integração Nacional (MI), atual Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR), com repasse de recursos, por intermédio da Caixa Econômica Federal.[...]A execução do sistema foi planejada, inicialmente, para ocorrer em três etapas distintas, das quais duas estão com a execução paralisada e a terceira ainda não foi iniciada.A primeira etapa consiste na execução de adutoras e de três estações elevatórias; a segunda etapa prevê a construção da Estação de Tratamento de Água (ETA) em Olho d´Água das Flores/AL e de reservatórios, em várias localidades; e a terceira etapa envolve os serviços de instrumentação e automação, elétrico e hidráulico, do Sistema de Bombeamento de Pão de Açúcar e, de instrumentação e de automação da ETA de Olho d´Água das Flores.Para a execução das obras e serviços da primeira etapa, foi firmado o Contrato 031/2000-CPL/AL, em 18/10/2000 (preexistente ao Termo de Compromisso), com a [empresa 1], paralisado em 15/9/2017 e não mais retomado. Com relação à segunda etapa, à exceção do item 2.3.1 - Reservatório Emergencial em Olho d´Água das Flores, contratado emergencialmente, em 26/6/2015, com fundamento no art. 24, IV, da Lei 8.666/1993, junto à [empresa 2] (Contrato 4/2015-CPL/AL), todas as demais obras e serviços da etapa foram contratadas, pela Seinfra/AL, com a [empresa 3], por meio do Contrato 33/2017-CPL/AL, firmado em 5/4/2017. A terceira etapa do empreendimento, por sua vez, é objeto do Contrato 10/2018-CPL/AL, firmado em 30/4/2018 entre a Seinfra/AL e a [empresa 4].Os serviços de gerenciamento, supervisão e fiscalização das obras das três etapas foram contratados pela Seinfra/AL junto à empresa [contratada], por meio do Contrato 14/2014-CPL/AL, celebrado em 10/3/2014.A equipe de auditoria verificou os seguintes indícios de irregularidade:[...]b) pagamentos indevidos dos serviços de gerenciamento e fiscalização da execução contratual;[...]Ainda acerca do contrato com a [contratada], merece atenção o fato de que, embora as obras tenham sido paralisadas, sem a conclusão de nenhuma das três etapas, houve o pagamento à [contratada], referente ao contrato de gerenciamento e fiscalização então vigente, em percentual muito acima daquele relativo à conclusão das obras. Os valores relativos ao gerenciamento das duas primeiras etapas foram pagos integralmente, mesmo sem a conclusão dessas etapas.Esse ponto foi objeto de oitiva em razão de indícios de pagamentos indevidos de recursos dos serviços de gerenciamento e fiscalização na execução financeira do Contrato 14/2014-CPL/AL, firmado com a [contratada].O contrato da [contratada] tinha um prazo de dezoito meses, o qual teve início em 8/4/2014, por meio de atividades de gerenciamento, supervisão e fiscalização das obras da 1ª Etapa que foram executadas pela [omissis 1]. Posteriormente, motivado pela prorrogação do Contrato da [omissis 1], o prazo contratual foi prorrogado em mais 540 dias consecutivos, com término em 27/3/2018, sem a modificação dos valores do contrato. Após o encerramento desse prazo, não houve novo termo aditivo, nem a contratação de nova empresa como explicado anteriormente.A Seinfra/AL realizou pagamentos à [contratada] baseados na entrega de relatórios mensais de medição. A Caixa utilizou o mesmo critério, porém atestou valor significativamente inferior, conforme tabela elaborada pela Unidade Técnica, a seguir transcrita (peça 213, p. 18):[...]Não é admissível o pagamento pelo gerenciamento de obras que sequer foram iniciadas. A Caixa atestou o percentual de execução das obras do empreendimento em R$ 31.952.642,18 (33,45%). O contrato de gerenciamento previu o pagamento proporcional a 2% do valor das obras. Desse modo, que o valor máximo que poderia ter sido pago à [contratada] é de R$ 1.086.850,45 (2% do valor atestado pela Seinfra/AL), montante bastante inferior àquele efetivamente pago: R$ 2.254.298,91.[...]Com razão a Unidade Técnica ao não considerar suficientes os relatórios de medição mensal para fins de ateste do serviço. A jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 508/2018-TCU-Plenário, de relatoria do E. Ministro Benjamin Zymler, é firme no sentido de condicionar que os pagamentos de contratos de gerenciamento de obras sejam atrelados a produtos entregues ou resultados específicos, os quais devem ser tangíveis e mensuráveis, não se admitindo o pagamento baseado na simples passagem do tempo, tal qual ocorre quando o pagamento é mensal, independentemente da execução efetivamente realizada.Dessa forma, é evidente que os pagamentos devem ser atrelados à apresentação dos elementos que comprovem a efetiva prestação dos serviços para cada uma das atividades desenvolvidas no período, previstas no Termo de Referência e no Contrato 14/2014, não devendo se limitar à apresentação de Relatórios Mensais de Acompanhamento.Os elementos dos autos seriam suficientes para a instauração da devida tomada de contas especial. Contudo, até mesmo os valores atestados pela Caixa foram questionados, com razão, pela Unidade Técnica, uma vez que Caixa utilizou como critério a mera entrega de relatórios mensais de medição. Como já citado, a jurisprudência do TCU é firme no sentido de que contratos dessa espécie devem ser remunerados na proporção da execução das obras, conforme critérios objetivamente previstos para remunerar os serviços especificamente prestados, razão pela qual a Caixa deve demonstrar que possui elementos capazes de comprovar os serviços por ela atestados.Assim, acolho à proposta da unidade técnica no sentido de primeiramente exigir manifestação conclusiva da Caixa a respeito do contrato com a [contratada].Desse modo, convém determinar à Caixa que se manifeste conclusivamente acerca da efetiva prestação dos serviços previstos no Contrato 14/2014. Em caso de comprovado dano, a Caixa deve, antes da instauração da tomada de contas especial, adotar as medidas administrativas para a caracterização e elisão do dano e, esgotadas as medidas administrativas sem a devida recomposição ao Erário, deve providenciar a imediata instauração de tomada de contas especial, nos termos do art. 4º da IN-TCU 71/2012.Acórdão:9.5. dar ciência à Seinfra/AL e à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 9º, I, da Resolução-TCU 315, de 2020, que os critérios de pagamentos para os serviços de supervisão e gerenciamento de obras de construção devem prever a entrega de produtos ou de resultados alcançados, os quais devem ser previamente definidos em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento, evitando-se a previsão de pagamentos por homem-mês ou relacionados à mera permanência de mão de obra ou disponibilização de equipamentos, consoante o disposto no art. 28 e Anexo V da IN-MPDG 5/2017.