Acórdão 2307/2017
Relatório:1. Trata-se de fiscalização realizada na Prefeitura municipal de Goiânia/GO, no Ministério das Cidades e na Caixa Econômica Federal, no período de 4/4/2016 a 13/5/2016, em cumprimento ao Acórdão 664/2016-TCU-Plenário (Fiscobras 2016), tendo como objeto verificar a implantação do BRT Norte Sul de Goiânia/GO. O empreendimento se divide em dois trechos, dos quais o trecho 1 abarca o trajeto do 'Terminal Cruzeiro do Sul ao Terminal Isidória' e conta com recursos federais do Orçamento Geral da União (OGU) em sua execução, enquanto o trecho 2 se refere ao trajeto do 'Terminal Isidória ao Terminal de Integração Recanto do Bosque' e é financiado com recursos do FGTS.[...]2. Estando os autos em meu gabinete, sobreveio memorial subscrito pelo Município de Goiânia/GO, descrevendo a situação atual do empreendimento e trazendo considerações adicionais sobre a proposta de encaminhamento da unidade técnica, bem como, ao final, solicitando o posicionamento desta Corte de Contas acerca da adoção do Método de Limitação por Preço Global - MLPG para averiguação de eventuais sobrepreços nas obras em exame.3. Segundo a municipalidade, a partir da emissão do relatório de auditoria deste Tribunal, a Caixa Econômica Federal, na qualidade de mandatária da União, teria solicitado a promoção de ajustes na planilha contratual das obras com vistas à adequação aos referenciais oficiais dos preços dos itens apontados com sobrepreço, independentemente dos descontos ofertados nos itens identificados com subpreço, sob o entendimento de que o Decreto nº 7.983/2013 não permitiria a aplicação de tal método na análise de obras financiadas com recursos do Orçamento Geral da União. No caso, a instituição financeira estaria adotando o Método de Limitação por Preços Unitários Ajustado - MLPUA na avaliação da adequabilidade dos preços contratuais.Voto:25. Por fim, no que tange à solicitação formulada pelo Município de Goiânia/GO em sede de memorial, cabe esclarecer que, como explicitado no parecer da unidade técnica, a avaliação da adequabilidade dos preços do Contrato nº 1/2015 deu-se com base no Método de Limitação por Preço Global - MLPG, o qual admite a compensação entre sobrepreços e subpreços unitários durante a execução contratual, de forma a manter o equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.26. Acerca dessa questão, o entendimento deste Tribunal sobre a matéria, o qual vem se consolidando a partir do que restou decidido no Acórdão nº 1.219/2014-TCU-Plenário, é no sentido de que esse método, na maior parte das vezes, apresenta-se como o mais apropriado na análise de contratos de obras públicas, já que permite a garantia da justa remuneração pela obra, uma vez que a Administração não pagará pelo objeto mais do que seu valor de referência, evitando que a consideração unitária de sobrepreços possa repercutir, até, ao enriquecimento sem causa da administração.27. Já o MLPUA (que consiste na simples soma dos valores superavaliados), deve ser adotado preferencialmente na análise de editais, em casos de sobreavaliação preordenada de itens que apresentam quantitativos claramente subestimados, ou ainda em alguns casos de inclusão de serviços novos, com vistas a proteger o equilíbrio econômico financeiro do contrato.28. Para ilustrar tal entendimento, transcrevo abaixo o parecer lavrado pelo Ministério Público junto a este Tribunal no âmbito do TC 026.998/2014-9, o qual fundamentou a decisão adotada por este Tribunal mediante o Acórdão nº 2.992/2016-1ª Câmara, no sentido da descaracterização do superfaturamento apontado em contrato em andamento com base no MLPUA:17. Nos autos do TC028.868/2011-0, este Tribunal discutiu a metodologia a ser adotada para apuração de sobrepreço em processos de obras. Na oportunidade, foram analisados o "método da limitação dos preços unitários ajustado - MLPUA" e o "método da limitação do preço global - MLPG". Em manifestação no referido processo, o MP/TCU esclareceu que:A diferença entre tais metodologias consiste basicamente na possibilidade de compensar, na análise de preços de um mesmo contrato, serviços superavaliados e serviços com desconto. O sobrepreço calculado conforme o MLPUA decorre da simples soma dos valores unitários que ultrapassem os preços referenciais, sem que haja nenhum tipo de compensação com eventuais itens subavaliados. Por sua vez, o MLPG adota uma visão mais global do contrato ao prever a compensação de itens superavaliados com itens subavaliados.Na prática, com base no MLPUA, uma planilha contratual apresenta sobrepreço sempre que algum dos seus serviços apresentar valor acima do preço unitário de referência. Nessa linha, enfoca-se cada serviço isoladamente, a partir da premissa de que o preço unitário de nenhum item da planilha pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado. O contrato apresentará sobrepreço mesmo que seu preço global esteja compatível com os parâmetros de mercado.Já pelo MLPG, só haverá sobrepreço em um contrato se a soma dos valores superavaliados superar a soma dos valores subavaliados, uma vez que se admite a compensação.18. Na oportunidade, examinou-se a jurisprudência do Tribunal sobre o tema e concluiu-se que não há como estabelecer um método padrão para cálculo de sobrepreços aplicável genericamente a todas as situações, devendo ser analisadas as peculiaridades do caso concreto. Uma dessas peculiaridades seria o momento em que é apurado o sobrepreço: se durante a licitação ou já na fase de execução contratual.19. Entendeu-se que o MLPG (que permite a compensação de itens superavaliados com itens subavaliados), na maior parte das vezes, apresenta-se como o método mais apropriado na análise de contratos de obras públicas, já que 'permite a garantia da justa remuneração pela obra, uma vez que a Administração não pagará pelo objeto mais do que seu valor de referência', evitando que 'a consideração unitária de sobrepreços possa repercutir, até, ao enriquecimento sem causa da administração'.20. De acordo com o referido julgado, 'haveria risco para a Administração apenas numa eventual mudança de quantitativos durante a execução contratual' ("jogo de planilhas"), risco que pode ser afastado se observada a legislação, 'que obsta a redução da diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência na ocorrência de aditamentos'. O Acórdão 1.767/2008-TCU-Plenário também é nesse sentido ao concluir pela obrigatoriedade de manutenção dos padrões de desconto global relativamente ao orçamento- base da licitação.21. Já o MLPU (que consiste na simples soma dos valores superavaliados), deve ser adotado preferencialmente na análise de editais, em casos de "sobreavaliação preordenada de itens que apresentam quantitativos claramente subestimados", ou ainda em alguns casos de inclusão de serviços novos, "com vistas a proteger o equilíbrio econômico financeiro do contrato".22. Considero que o caso em exame se enquadra nas hipóteses de utilização do MLPG, por dois motivos: primeiro porque o superfaturamento foi apontado pela CGU sobre um contrato que já estava em execução; e segundo, porque, de acordo com as informações constantes dos autos, o preço global contratado não excedeu o valor estimado com base no Sinapi (peça 5, p. 155). Essa não foi, no entanto, a metodologia adotada pelo controle interno.23. No cálculo do superfaturamento, a CGU considerou apenas os itens para os quais os valores contratados superaram os valores de referência do Sinapi, não compensando os serviços superavaliados e os serviços com desconto. Ao manifestar-se a respeito da alegação do Sesi-RJ de que o preço estimado pela entidade foi 16,78% menor do que o valor estimado com base no Sinapi, a CGU informou que "apura o valor de sobrepreço item a item das planilhas de custos, não adotando o método do balanço" (peça 5, p. 167) 24. Destaco, ainda, que o relatório de auditoria de gestão não deixa claro o percentual do contrato analisado pela amostra avaliada, nem a representatividade do suposto superfaturamento no valor total do contrato. Consta apenas informação de que o superfaturamento calculado representou 5,25% dos valores pagos até a quarta medição (peça 5, p. 155).25. Diante do exposto, considero que a metodologia utilizada para apuração do superfaturamento vai de encontro à jurisprudência desta Corte, não estando devidamente caracterizado o débito. Por esse motivo, entendo não caber a determinação para devolução dos valores apontados como superfaturamento, conforme consta do item "b" da proposta de encaminhamento sugerida pela unidade técnica (peça 13, p. 16).29. Consoante constou no voto condutor do aludido decisum, a jurisprudência majoritária desta Corte tem considerado, especialmente em contratos já em execução, que sobrepreços unitários não são suficientes para caracterizar, de pronto, o superfaturamento, desde que o valor global esteja compatível com os preços de mercado, ressalvando-se, todavia, a atenção que se deva ter com a eventual celebração de termos aditivos que possam ensejar desequilíbrio econômico-financeiro do ajuste, diante do aumento dos quantitativos de serviços que tenham preços acima dos de mercado.30. Destarte, a jurisprudência desta Corte admite a existência de preços unitários situados acima dos valores referenciais, desde que o preço global fique dentro de limites aceitáveis, sendo que, em tais situações, é necessária atenção para que a existência de eventuais termos aditivos não alterem o equilíbrio econômico-financeiro do contrato (vide Acórdãos nº s 183/2014 e 1064/2009, ambos do Plenário).31. A propósito, sobre esse último ponto, o próprio Decreto nº 7.983/2013 prevê, no art. 14, que a diferença percentual entre o valor do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária.Ante todo o exposto, concordando com os pareceres exarados nos autos, voto por que o Plenário aprove a minuta de acórdão que ora submeto à sua consideração.Acórdão:9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável pela análise e aprovação do memorial de cálculo e do orçamento-base da licitação];9.2 aplicar ao Sr. [responsável pela análise e aprovação do memorial de cálculo e do orçamento-base da licitação] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei nº 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;[...]9.5. dar ciência à Secretaria Extraordinária da Unidade Executora do BRT do Município de Goiânia/GO e à Caixa Econômica Federal a respeito das seguintes impropriedades identificadas no Contrato nº 1/2015, com fulcro no art. 7º da Resolução TCU nº 265/2014 e no item 9.4.4 do Acórdão nº 664/2016-TCU-Plenário:9.5.1. existência de preços unitários superiores aos preços de mercado na planilha contratual do empreendimento, especialmente em itens relativos aos serviços de pavimentação que enseja risco de ocorrência futura de jogo de planilha e jogo de cronograma, com possível perda do desconto original da proposta em desfavor da Administração, em conjunto com indícios de modificação do cronograma e de quantitativos, em desacordo com os Acórdãos nº s 349/2014, 2.714/2015 e 1.302/2015, todos do Plenário;9.5.2. ocorrência de interferências externas da companhia de saneamento e da concessionária de telefonia, que contribuíram para os atrasos nas obras, as quais não foram objeto de estudo e compatibilização mais aprofundados na fase de elaboração do projeto básico, em contrariedade ao art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/1993;9.5.3. existência de materialidade financeira elevada e discrepante dos itens de administração central (4,67%) e local (12,17%) do contrato, em desrespeito aos percentuais constantes do Acórdão nº 2.622/2013-TCU-Plenário (4,01% e 6,99%, respectivamente);