Acórdão 2209/2015
Voto: Trata-se de auditoria realizada na Secretaria de Aviação Civil - SAC/PR com o objetivo de examinar um dos projetos padrão a serem utilizados pelo órgão nas licitações do Programa de Aviação Regional, que possui estimativas iniciais de investimento de R$ 7,3 bilhões. 2. O programa visa a ampliar, reformar ou construir 270 aeroportos e permitir que 96% da população brasileira esteja a 100 quilômetros ou menos de um aeroporto com condições de operar voos regulares. Com recursos provenientes da outorga dos aeroportos concedidos e com parte das tarifas aeroportuárias, o governo alimenta o Fundo Nacional de Aviação Civil (Fnac), que financiará o Programa de Aviação Regional. 3. Para execução do programa, a Secretaria de Aviação Civil firmou convênio com o Banco do Brasil - BB, que, a partir das diretrizes estabelecidas pela SAC/PR, será responsável pelas ações administrativas, aí incluídas as licitações e contratações. 4. Uma das premissas do programa é a padronização e modularização das edificações dos aeroportos regionais. Foram definidos projetos padronizados para os terminais de passageiros, seções contra incêndio e para as estruturas de navegação, como as torres e suas edificações de apoio. 5. Com base em anteprojeto definido pela SAC/PR e pelo BB, a empresa [...] foi contratada para "Elaboração de Projeto Executivo Padrão para Terminais de Passageiros (TPS) de Aeroportos Regionais, em 04 tamanhos (M0, M1, M2 e M3) com áreas de 682,00 m², 1.210,00 m², 2.160,00 m² e 3.550,00 m², respectivamente, e Central de Utilidades (CUT), com área de 135 m².".6. Além dos projetos padrão de TPS, foram contratados seis lotes de projetos para os demais elementos dos aeroportos e, a partir da situação atual de cada unidade e das premissas de expansão definidas pela SAC/PR, serão definidos os modelos de empreendimento para cada localidade, bem como os investimentos totais. 7. Nas futuras licitações, será empregado o Regime Diferenciado de Contratações (RDC), na modalidade de contratação integrada, de forma que o anteprojeto a ser licitado será composto por um dos projetos padrão de TPS e por definições e detalhamentos básicos dos demais elementos do aeroporto. 8. Os trabalhos de auditoria deste processo tiveram por foco específico a avaliação de um dos projetos de engenharia de terminal de passageiros, com destaque para as aferições dos quantitativos e dos valores estabelecidos para cada serviço. Nesse propósito, foi escolhido para exame o primeiro dos modelos de projeto padrão, o terminal de passageiros M0, com área de 682 m² e capacidade de atender a uma aeronave EMB-Brasília, turboélice bimotor, correspondendo a 30 passageiros embarcando (capacidade máxima de aeronave de projeto) e 60 passageiros na hora pico (embarque mais desembarque). [...] 12. Em outro achado de auditoria, foram listadas inconsistências na espessura das paredes drywall, nas cotas dos projetos e em elementos de concepção de desenho das paredes. 13. Apesar de o memorial descritivo indicar espessuras de paredes de 12,5cm, a equipe de auditoria constatou que as dimensões obtidas a partir dos elementos de projeto seriam de 16,5cm. Também foram identificadas falhas nas cotas de dimensionamento de portas e esquadrias, além de imprecisões nas espessuras das camadas de revestimento das paredes e no preenchimento dos parâmetros de descrição de materiais utilizados no projeto. 14. As revisões levam a redução de R$ 161.800,53 no orçamento de cada terminal TPS-M0, o que resulta em economia total superior a R$ 13,4 milhões nas 83 unidades que devem utilizar-se daquele modelo. 15. A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações - SeinfraAerotelecom, ao ponderar que o projeto objeto desta fiscalização "é um dos elementos que irá constituir a futura licitação regida pelo RDC na modalidade de contratação integrada, na qual o custo global da obra é aferida mediante orçamento sintético ou metodologia expedita ou paramétrica (Lei 12.462/2011, art. 9º, §2º, inciso II), e a redução no valor total do orçamento não foi expressiva, cerca de 3% do valor original e abaixo da margem de erros para orçamentos paramétricos", propôs, para a totalidade das constatações, recomendar ao Banco do Brasil que efetue os ajustes detalhados no relatório de auditoria. 16. Aqui apresento divergência. 17. As falhas de projeto são incorreções suficientemente evidenciadas pela equipe de fiscalização. Até por isso, elas não foram contestadas pelo banco, que se comprometeu a realizar os ajustes apontados pelo TCU. 18. Destarte, as medidas corretivas não comportam juízo de oportunidade e conveniência pelo gestor e devem, forçosamente, ser implementadas antes das licitações. 19. A utilização da contratação integrada nas futuras licitações não serve de justificativa para conservação das falhas, pois o fundamento para adoção da referida modalidade no programa de aviação regional tem por ponto central as indeterminações nos outros componentes das instalações aeroportuárias, não no terminal de passageiros. 20. Há de se notar que os projetos-padrão contratados pelo Banco do Brasil se pretendem "projetos executivos" dos terminais e, ainda que seja razoável admitir a necessidade de algum detalhamento adicional no momento da execução, não é esperado que os concorrentes apresentem soluções essencialmente diversas daquelas indicadas nos modelos. 21. Aliás, sequer poderia ser admitida a utilização da contratação integrada para licitar objeto para o qual já se dispõe de projeto executivo em sua totalidade, já que as soluções de engenharia já estariam previamente postas e não é possível vislumbrar circunstância que satisfaça as condições definidas no art. 9º da lei 12.462/2011 para aplicação do instituto. Não haveria espaço para inovação tecnológica ou para competição com foco em metodologias diferenciadas e, em se tratando de obras civis comuns, reduzidas seriam as hipóteses de execução com tecnologia de domínio restrito no mercado que permitam justificar a contratação integrada. 22. Adicionalmente, seria questionável a opção do gestor de despender recursos com a elaboração de projeto detalhado e, em seguida, conferir flexibilidade ao particular na definição das intervenções. Lembro também que a contratação integrada, em geral, importa na aceitação de maiores riscos pelos contratados e na consequente majoração dos custos para a Administração. 23. Recente decisão do TCU, proferida no acórdão 1.850/2015-Plenário, deixa clara a obrigação de se demonstrar a vantajosidade na utilização do regime de contratação integrada, especialmente quando a competição está associada às metodologias executivas propostas pelos licitantes: A opção pelo regime de contratação integrada exige, nos termos do art. 9º da Lei 12.462/11 (Regime Diferenciado de Contratações), que haja justificativa sob os prismas econômico e técnico. No econômico, a Administração deve demonstrar em termos monetários que os gastos totais a serem realizados com a implantação do empreendimento serão inferiores se comparados aos obtidos com os demais regimes de execução. No técnico, deve demonstrar que as características do objeto permitem que ocorra real competição entre as contratadas para a concepção de metodologias/tecnologias distintas, que levem a soluções capazes de serem aproveitadas vantajosamente pelo Poder Público. [...] 26. Outra questão que merece avaliação diz respeito à legitimidade das justificativas para eventual adoção do regime de contratação integrada nos futuros certames, sobretudo porque os terminais de passageiros já estarão arrimados em projetos executivos. Assim, proponho, adicionalmente, determinar à unidade técnica que verifique a compatibilidade do referido regime nas futuras licitações do Programa de Aviação Regional.Acórdão: 9.3. determinar à SeinfraTel que, logo nos primeiros certames do Programa de Aviação Regional, na hipótese de utilização do regime de contratação integrada, tendo em vista a existência de projetos executivos para os terminais de passageiros, avalie a legitimidade das justificativas para adoção do referido regime;