Acórdão 1046/2014
Voto:2. Trata-se de representação formulada pela Selog noticiando possíveis irregularidades relacionadas à Tomada de Preços 1/2013, do tipo "técnica e preço", promovida pela Empresa Telecomunicações Brasileiras S/A (Telebrás) para a contratação de serviços de auditoria independente.[...]5. [...], este processo serve a um segundo propósito, a saber, a oportunidade de que este Tribunal fixe entendimento acerca da possibilidade de se enquadrar os serviços de auditoria independente no conceito de "serviço comum" insculpido no parágrafo único do art. 1º da Lei 10.520/2002 e, por conseguinte, acerca da aplicabilidade dos normativos que regem o pregão à contratação desses serviços.[...]8. O enquadramento do serviço de auditoria independente no conceito de "serviço comum" e a obrigatoriedade da utilização do pregão para a sua contratação é tema que provoca dúvidas no âmbito da Administração Pública Federal. Há ocasiões em que tais serviços são licitados mediante técnica e preço e outras em que o pregão é utilizado.9. A Selog observou que a modalidade de licitação escolhida pela Telebrás (tomada de preços do tipo "técnica e preço") decorreu de orientações expedidas pelo CFC, que detém a prerrogativa de orientar, normatizar e fiscalizar o exercício da profissão contábil. Estas diretrizes constam do Relatório da Câmara Técnica 9/2012, que contém parecer exarado em resposta a questionamento do Ibracon quanto à natureza da atividade de auditoria independente e quanto à plausibilidade de contratação do serviço por meio de pregão.[...]11. Em síntese, o CFC entende que licitações na modalidade pregão implicariam concorrência desleal e aviltamento de honorários, o qual define como "o ato de precificar serviços por valor substancialmente inferior àquele usualmente praticado pelo contador-auditor em condições normais e para trabalhos de mesma relevância ou grau de dificuldade" (peça 4, p. 3). Essa conduta violaria, assim, preceitos de ética, probidade e boa-fé na execução dos contratos.12. Ademais, a entidade considera que os serviços de auditoria contábil não possuem natureza de serviço comum, uma vez que, para serem licitados, "necessitam de um acurado exame de similaridade, em razão dos múltiplos aspectos que necessitam ser levados em consideração, o que somente é possível com o estabelecimento de uma fase de análise técnica das propostas dos licitantes" (peça 4, p. 6). Nesse sentido, o CFC sustenta que a complexidade e a especificidade dos trabalhos de auditoria os excluiriam do rol dos serviços de natureza comum, caracterizando-os como serviços de natureza predominantemente intelectual. Por isso, a licitação que envolvesse estes serviços requereria, necessariamente, uma análise técnica da proposta, devendo ser realizada no tipo técnica e preço, nos termos do art. 46 da Lei 8.666/1993.[...]15. No âmbito desta Corte, está consolidado o entendimento de que, nas licitações promovidas pela União para a aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o uso do pregão, preferencialmente sob a forma eletrônica (Acórdãos 2.174/2012, 1.996/2011, 872/2010 e 2.664/2007, todos do Plenário, dentre outros). A inviabilidade desta opção deve ser justificada pelo gestor.16. Verifica-se, pois, que a questão ora posta gira em torno de ser possível, ou não, qualificar os serviços de auditoria independente como serviços de natureza comum. Caso a resposta seja afirmativa, o pregão será a modalidade de licitação exigida para a contratação de tais serviços, impondo-se a devida justificativa quando outra opção for utilizada.[...]23. [...], a auditoria independente consiste em técnica contábil cujo objeto, dentre outros procedimentos, é o exame, por um auditor independente, das atividades, livros e documentos de uma entidade, conforme a finalidade estabelecida em um contrato de prestação de serviços de auditoria.24. [...], os serviços de auditoria, relativamente aos procedimentos de execução e ao profissional auditor, são objeto de extensa normatização. As normas brasileiras de contabilidade (NBC) regulamentam a aplicação dos procedimentos de auditoria, a documentação dos papeis de trabalho, o planejamento da auditoria, a supervisão e o controle de qualidade, o parecer, etc., detalhando, inclusive, as responsabilidades e a capacitação técnica do profissional.[...]29. Observa-se, portanto, que os serviços de auditoria, devido à padronização existente no mercado, geralmente atendem a protocolos, métodos e técnicas pré-estabelecidos e conhecidos, bem como a padrões de desempenho e qualidade que podem ser objetivamente definidos.30. Logo, creio que a experiência e o conhecimento pessoal do auditor, diferentemente do que sustenta o CFC, não afastam a possibilidade de que sejam objetivamente definidos, em edital, padrões de desempenho e de qualidade dos serviços. Sendo possível essa padronização dos serviços de auditoria independente, de modo a permitir que sejam comparáveis entre si, a identidade do profissional passa a ser irrelevante.43. [...], concluo que os serviços de auditoria independente, em regra, podem ser caracterizados como serviços de natureza comum, sendo obrigatório o emprego da modalidade pregão para as licitações que os tenham por objeto, preferencialmente na forma eletrônica, tendo em vista, especialmente, que:- os padrões de desempenho e qualidade desses serviços podem ser objetivamente definidos em edital, por meio de especificações usuais no mercado;- os serviços de auditoria independente são executados segundo protocolos, métodos e técnicas conhecidos e determinados em normas expedidas pelas entidades regulamentadoras;- a qualidade do trabalho de auditoria é atestada por meio do confronto com normas técnicas e profissionais pré-estabelecidas e, embora possa haver variações metodológicas, estas não são determinantes para a obtenção do resultado desejado pela Administração, qual seja, o parecer de auditoria condizente com as normas aplicáveis; e- o fato de o objeto exigir capacitação técnica específica não é suficiente, por si só, para excluí-lo do conceito de "bem ou serviço comum".