Acórdão 2984/2018
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo [consulente], Secretário-Geral do Ministério Público da União, com delegação de competência concedida pela Procuradora-Geral da República, Exma. Sra. Raquel Elias Ferreira Dodge, por meio da qual apresenta questionamento a esta Corte de Contas sobre a viabilidade de:"por meio de Decretos do Presidente da República, alterar-se os percentuais inicialmente fixados pelo Decreto 3.917/2001, com vistas ao remanejamento de parcela do limite com despesas com pessoal dos ex-territórios federais do Amapá e Roraima para o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, de modo a harmonizar os percentuais inicialmente fixados com as reais necessidades da Administração."2.O cerne da presente discussão gira em torno da repartição dos limites globais para as despesas com pessoal, em especial o percentual 3% fixado na segunda parte do art. 20, inciso I, alínea c da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):"Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:I - na esfera federal: (...) c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;"3.No dispositivo destacado acima, o inciso XIII do artigo 21 da CF/1988, diz respeito ao Poder Judiciário, ao Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e a Defensoria Pública dos Territórios. Já o inciso XIV do mesmo artigo, trata das polícias civil e militar e corpo de bombeiros do Distrito Federal, além de assistência financeira ao DF. Por fim, o art. 31 da EC 19/1998 cuida dos servidores dos ex-territórios federais. Observo que a primeira regulamentação acerca da redistribuição do percentual de 3% constante do dispositivo questionado se deu por meio do Decreto 3.917/2001.[...]13.A LRF é, sem dúvida, um divisor de águas no que diz respeito a gestão fiscal responsável no âmbito da Administração Pública brasileira. Trata-se de um código de regras que induziu importante mudança cultural nos responsáveis pela gestão dos recursos públicos, nas três esferas do governo e nos poderes da República. Para possibilitar essa caminhada, a referida norma, dentre os vários conceitos e procedimentos que apresenta, fixa percentuais para limitar despesas com pessoal, com vistas ao controle desses gastos.14.Com objetivo de controlar as despesas de pessoal, o legislador fixou alguns percentuais em números absolutos. Esses percentuais, como é o caso do limite de 3% previsto no art. 20, inciso I, alínea c da LRF, não podem ser alterados a não ser por meio de outra Lei Complementar e sobre isso não há dúvidas.15.Contudo, o critério para a repartição decorrente do percentual taxativo de 3% dado pela referida lei, que estabelece como fórmula, a média das despesas relativas em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser visto como ponto de partida, sendo indesejável, a meu ver e por este motivo, que tal critério somente possa ser revisto, por meio de outra Lei Complementar.16.Isso porque, ao se analisar tal metodologia de repartição inicial, não se pode desconsiderar as sensíveis alterações na realidade fática que não foram previstas no texto legal, após o transcurso de quase 19 anos da entrada em vigor da LRF. Além disso, deve se observar que o referido critério olhou para a realidade passada conhecida (exercícios de 1997, 1998 e 1999) para projetar um valor de referência para um futuro incerto, passível de modificações. Com esse objetivo, foi então editado o primeiro Decreto estabelecendo a repartição do já mencionado percentual de 3% (Decreto 3.917/2001, de 14/9/2001).[...]19.Também se verifica no quadro que a partir da promulgação da Emenda Constitucional 98/2017 a quantidade de vínculos de pessoal dos ex-territórios federais voltou a crescer. Mais uma vez, a realidade se coloca de forma a comprovar que é impossível ao legislador prever todas as situações fáticas a serem alcançadas por determinada norma. Assim, é de se esperar que essa nova regra constitucional também passe a influenciar, no futuro, a redistribuição do limite de 3% previsto no art. 20, inciso I, alínea c da LRF, assim como o crescimento da estrutura do MPDFT em decorrência do crescimento de sua demanda. No entanto, conforme já foi dito, o referido limite global de 3% somente poderá ser alterado por meio de outra Lei Complementar.20.Contudo, cabe considerar que, mesmo com a nova despesa dada pela EC 98/2017, conforme informações extraídas do Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal, com dados de setembro de 2017 a agosto de 2018, o ex-território do Amapá empregou, com despesa de pessoal, apenas 0,063% da RCL da União, a despeito de seu limite corresponder a 0,273% da RCL da União. No caso do ex-território de Roraima, o gasto foi de 0,028% da RCL da União, diante de um limite de 0,16% da RCL da União. Portanto, do total de 0,433% da RCL da União destinado aos citados ex-territórios, apenas 0,091 % são empregados. O percentual não utilizado (0,342% da RCL) é, aproximadamente, quatro vezes superior ao limite conferido ao MPDFT (0,092% da RCL).21.A título comparativo, observo ainda que, segundo informações do referido Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo Federal, com dados de janeiro a dezembro de 2002, o ex-território do Amapá empregou, com despesas de pessoal, 0,16% da RCL da União, a despeito de seu limite corresponder, naquela ocasião a 0,287% da RCL da União. No caso do ex-território de Roraima, o gasto à época foi de 0,121% da RCL da União, diante de um limite de 0,174% da RCL da União. Assim, em 2002, mesmo diante de um gasto maior, do total de 0,461% da RCL da União destinado aos citados ex-territórios, apenas 0,281 % foram empregados. Naquela época, o percentual não utilizado foi de 0,18% da RCL.22.Com isso, observa-se que de 2002 até 2018, mesmo com a promulgação da Emenda Constitucional 98/2017, a despesa com pessoal nos ex-territórios vem caindo em comparação com o crescimento da RCL, já que em 2002 representava 0,281% da RCL e atualmente representa cerca de 0,091% da RCL (cerca de um terço). Portanto, tais informações apenas reforçam que a metodologia inicial que deu origem a repartição contida no Decreto 3.917/2001 tinha por objetivo estabelecer por aproximação, um critério de divisão com informações conhecidas referentes ao passado (exercícios de 1997, 1998 e 1999), sem ser possível prever a real necessidade de cada órgão alcançado pelo dispositivo.23.Dentro desse contexto de mudanças, observo que no período de 2000 até o corrente ano, o Distrito Federal cresceu de forma substancial. Segundo consta do Censo do IBGE, o DF saiu de uma população de 2.043.169 pessoas em 2000 para uma população estimada de 2.974.703 em 2018, fato que caracteriza um aumento de 45,5%. Nesse mesmo período, o número de varas instaladas no Tribunal de Justiça do Distrito Federal passou de 105, no ano 2000, para 210, no ano de 2018, ou seja, aumento de 100%. Tais alterações, por certo, demandaram em contrapartida, necessária reestruturação das atividades desempenhadas pelo Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios. A tabela a seguir sintetiza a evolução das varas instaladas no TJDFT no ano 2000 e 2018:[...]25.Os fatores mencionados acima combinados, ensejaram significativo aumento da quantidade de processos novos (litígios), que saíram de 241.732 em 2003 para 476.587 em 2016, segundo dados do Conselho Nacional de Justiça. Portanto, o incremento verificado em apenas 13 anos correspondeu a 97,15% - média de 7,47% ao ano, fato que demonstra que a demanda por serviços do sistema de Justiça do Distrito Federal ampliou-se em ritmo muito superior ao crescimento demográfico local (cerca de 45,5%). E essa demanda ao Poder Judiciário repercutiu diretamente na atuação do MPDFT consoante explicitado no quadro a seguir, por meio do qual se observa um crescimento de 301,76% no total de atos praticados pelo órgão entre 2000 e 2017:[...]26.Portanto, considerando as alterações fáticas apresentadas, ainda que a RCL tenha crescido 70,1% desde 2000, conforme aduz a Semag, fazendo crescer nessa mesma proporção a cota decorrente do limite de 3%, inicialmente conferida ao MPDFT no exercício de 2001, tal informação por si só não é suficiente para justificar que os recursos atuais seriam adequados, já que a repartição inicial super dimensionou o quinhão calculado para os ex-territórios do Amapá e Roraima e subdimensionou a cota deferida o MPDFT. Isso porque, nos anos de 1997, 1998 e 1999, a estrutura do MPDFT era inicial e incipiente, já que o órgão funcionava com quadro próprio de servidores pequeno, complementado à época por servidores e membros cedidos. Por outro lado, os mencionados ex-territórios foram contemplados naquela ocasião com a proporção máxima, já que a estrutura de gastos com pessoal vinculada à União tenderia a diminuir, até chegar a zero no futuro.27.Assim, observo que não é só o aumento da população que repercute nas demandas direcionadas ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal com a participação do MPDFT. Há que se considerar, também, o número de litígios na respectiva unidade federativa e nesse sentido, conforme já se viu, a litigiosidade no Distrito Federal se mostrou muito superior ao crescimento populacional do DF, apontando para uma demanda reprimida, fazendo com que os órgãos envolvidos na prestação jurisdicional fossem dotados do necessário aparelhamento para fazer frente a essas demandas.[...]29.Nessa senda, diante de um quadro de expressivas mudanças, não me parece que a intenção do legislador, naquele ano de 2000, por ocasião da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi a de fixar, de forma taxativa e inflexível, os percentuais futuros referentes à repartição dos 3% (três por cento) previstos no art. 20, inciso I, alínea c, mas sim, a de estabelecer metodologia inicial de repartição. Colocando de outra maneira, entendo que não havendo proibição expressa na norma, não é razoável que um parâmetro referencial contido na lei, suscetível de alterações decorrentes das mudanças ocorridas na sociedade no futuro, seja feito com base em informações do passado sem possibilitar ajustes capazes de manter a coerência inicialmente buscada pela norma.[...]42.Portanto, considerando que a alteração da realidade na qual a norma foi concebida, proporcionada pelo transcurso de quase 19 anos desde a edição da LRF e tendo em vista a ausência de percentual taxativo acerca da repartição dos 3%, dados pelo art. 20, inciso I, alínea c da referida norma, entendo que cabe a esta Corte de Contas, na condição de intérprete do referido dispositivo, buscar intelecção capaz de manter a coerência da norma com seus objetivos centrais, dentro dos limites textuais e semânticos estabelecidos pelo referido diploma.[...]45.Dito isso, entendo que o preceito normativo em discussão comporta interpretação no sentido de que é possível, por meio de Decreto Presidencial, alterar-se a distribuição do percentual de 3%, fixado no art. 20, inciso, I, alínea c da Lei Complementar 101/2000, adequando-se a norma à realidade atual, sem necessidade de nova Lei Complementar para tratar da referida redistribuição. Creio que tal medida é desejável e eficaz pois ela, sem subtrair a competência legislativa conferida ao Congresso Nacional permite, dentro dos limites legais, que o Poder Executivo Federal defina em conjunto com os Governos do Distrito Federal e dos Estados que assumiram os servidores dos ex-territórios, TJDFT e MPDFT a distribuição mais adequada e consentânea do percentual fixo de 3% entre os órgãos e entes alcançados pelo referido dispositivo.46.Assim, tendo em vistas as ponderações aviadas ao longo do presente voto, proponho responder ao consulente que:"Considerando que o critério de repartição contido no art. 20, inciso I, alínea c da Lei Complementar 101/2000, regulamentado preliminarmente pelo Decreto 3.917/2001, teve por objetivo estabelecer, de início, a distribuição dos limites globais de gastos com pessoal tendo por referência os exercícios de 1997, 1998 e 1999; considerando não haver, na LRF, proibição para que novos ajustes sejam feitos dentro do limite de 3% fixado pelo referido dispositivo e tendo em vista as competências previstas no art. 84, incisos IV e VI da CF/1988, é possível ao Presidente da República, por meio de Decretos, alterar os percentuais inicialmente estipulados pelo Decreto 3.917/2001, com vistas ao remanejamento de parcelas decorrentes do limite estabelecido para as despesas com pessoal entre os órgãos e entes alcançados pelo art. 20, inciso I, alínea c da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a harmonizar os percentuais fixados em decorrência da repartição, com as reais necessidades da Administração, observado sempre, e em qualquer caso, o limite global de 3%."47.Devo frisar que a resposta acima sugerida não representa qualquer risco de afronta aos princípios insculpidos na Lei de Responsabilidade Fiscal e que prosperam a favor da gestão fiscal responsável, já que as eventuais revisões da repartição do percentual global de 3%, previsto no art. 20, inciso I, alínea c da norma mencionada, além de tratar de questão pontual dentro da citada lei, demandarão negociações entre órgãos e entes envolvidos junto ao Presidente da República.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. considerando que o critério de repartição contido no art. 20, inciso I, alínea "c" da Lei Complementar 101/2000, regulamentado preliminarmente pelo Decreto 3.917/2001, teve por objetivo estabelecer, de início, a distribuição dos limites globais de gastos com pessoal tendo por referência os exercícios de 1997, 1998 e 1999; considerando não haver, na LRF, proibição para que novos ajustes sejam feitos dentro do limite de 3% fixado pelo referido dispositivo e tendo em vista as competências previstas no art. 84, incisos IV e VI da CF/1988, é possível ao Presidente da República, por meio de Decretos, alterar os percentuais inicialmente estipulados pelo Decreto 3.917/2001, com vistas ao remanejamento de parcelas decorrentes do limite estabelecido para as despesas com pessoal entre os órgãos e entes alcançados pelo art. 20, inciso I, alínea "c" da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a harmonizar os percentuais fixados em decorrência da repartição, com as reais necessidades da Administração, observado sempre, e em qualquer caso, o limite global de 3%;9.2.2. ao efetuar a redistribuição do percentual de que trata o subitem 9.2.1 deste acórdão, o Poder Executivo Federal deve definir em conjunto com os órgãos e entes alcançados pelo art. 20, inciso I, alínea "c" da Lei de Responsabilidade Fiscal, a distribuição mais adequada e consentânea do percentual fixo de 3% estipulado pela referida norma;