Acórdão 965/2024
Sumário:O tempo militar federal, estadual e distrital pode ser incluído nas remunerações de contribuição e/ou no fator de conversão do benefício especial previstos no art. 3º, §§ 1º e 3º, da Lei 2.618/2012, conforme interpretação histórica, teleológica e sistemática das disposições do art. 22 da mesma lei, c/c os arts. 201, § 9º-A, da Constituição Federal de 1988, 26, caput, da Emenda Constitucional 103/2019 e 100 da Lei 8.112/1990.Voto Revisor:Solicitei vistas deste processo na sessão do último dia 13 de março, a fim de aprofundar o exame da questão formulada pelo então Presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST), Ministro João Batista Brito Pereira, relativa ao cômputo do tempo militar federal, estadual ou distrital nas remunerações de contribuição e/ou no fator de conversão do benefício especial (BE) previsto na Lei 12.618/2012. 2. Lembro que o eminente Relator, Ministro Antonio Anastasia - a quem louvo pela costumeira maestria no trato de assuntos complexos como este -, votou para que o Colegiado delibere pela ausência de amparo legal para esse cômputo, com base em análise realizada pelo Ministro Benjamin Zymler no voto condutor do Acórdão 2.611/2022-Plenário e, em especial, nos seguintes apontamentos:a) os dispositivos da Lei 12.618/2012 que versam sobre o benefício especial (art. 3º, §§ 1º, 2º e 3º) vinculam-no expressamente - e apenas - às contribuições vertidas aos regimes próprios de previdência da União e dos demais entes federativos, nos termos do art. 40 da Constituição Federal de 1988, sem mencionar as contribuições para outros regimes previdenciários;b) a interpretação majoritária da matéria, entre os órgãos técnicos da Administração Pública Federal, é pela impossibilidade da contabilização desse tempo;c) no processo legislativo gerador da Lei 14.463/2022, que conferiu a redação atual da Lei 12.618/2012, rejeitaram-se sete emendas tendentes a computar esse tempo de contribuição de serviço militar no cálculo do BE, o que demonstraria a intenção do legislador de não autorizar a contagem; ed) os militares não recolhem contribuições previdenciárias para a inatividade, mas apenas para as respectivas pensões.3. Também recordo que não houve deliberação naquele acórdão sobre esse ponto específico. Portanto, não se tem "coisa julgada", sendo esta oportunidade relevante para este Tribunal definir a melhor interpretação a respeito do assunto.4. Com as vênias por divergir do Relator, entendo que deve prevalecer a análise efetuada pela Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), com base no entendimento adotado na prolação do Acórdão 1.583/2018-Plenário (Relator: Ministro Vital do Rêgo). 5. Assim, adoto os fundamentos da instrução como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que se seguem a fim de demonstrar a possibilidade de extrair interpretação jurídica que leva à formulação de resposta positiva à indagação do consulente.6. Para esse juízo, acolho, ainda, parte das análises apresentadas em memoriais pelo Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do Tribunal de Contas da União (Sindilegis) e pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (Unafisco), entidades admitidas como amicus curiae pelo Relator (peças 14, 17 e 22-23).II - Introdução7. Transcrevo, a seguir, dispositivos da Lei 12.618/2012 afetos ao tema, já com as alterações processadas pela Lei 14.463/2022:"Art. 3º Aplica-se o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social às aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observado o disposto na Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004, aos servidores e membros referidos no caput do art. 1º desta Lei que tiverem ingressado no serviço público: (omiti) § 1º É assegurado aos servidores e membros referidos no inciso II do caput deste artigo o direito a um benefício especial calculado com base nas contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, observada a sistemática estabelecida nos §§ 2º a 3º deste artigo e o direito à compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal, nos termos da lei.§ 2º O benefício especial terá como referência as remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições do servidor ao regime próprio de previdência da União, e, na hipótese de opção do servidor por averbação para fins de contagem recíproca, as contribuições decorrentes de regimes próprios de previdência dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ou pelo índice que vier a substituí-lo, e será equivalente a:I - para os termos de opção firmados até 30 de novembro de 2022, inclusive na vigência da Medida Provisória nº 1.119, de 25 de maio de 2022: a diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações referidas neste parágrafo correspondentes a 80% (oitenta por cento) de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, e o limite máximo a que se refere o caput deste artigo, multiplicada pelo fator de conversão; ouII - para os termos de opção firmados a partir de 1º de dezembro de 2022, em novas aberturas de prazo de migração, se houver: a diferença entre a média aritmética simples das remunerações referidas neste parágrafo correspondentes a 100% (cem por cento) de todo o período contributivo desde a competência de julho de 1994 ou desde a do início da contribuição, se posterior àquela competência, e o limite máximo a que se refere o caput, multiplicada pelo fator de conversão.§ 3º O fator de conversão a que se refere o § 2º deste artigo, cujo resultado é limitado ao máximo de 1 (um), será calculado pela fórmula FC = Tc/Tt, na qual:I - FC: fator de conversão;II - Tc: quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime próprio de previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, efetivamente pagas pelo servidor titular de cargo efetivo da União ou por membro do Poder Judiciário da União, do Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União ou da Defensoria Pública da União até a data da opção; eIII - Tt:a) para os termos de opção firmados até 30 de novembro de 2022, inclusive na vigência da Medida Provisória nº 1.119, de 25 de maio de 2022:1. igual a 455 (quatrocentos e cinquenta e cinco), quando se tratar de servidor titular de cargo efetivo da União ou membro do Poder Judiciário da União, do Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União ou da Defensoria Pública da União, se homem;2. igual a 390 (trezentos e noventa), quando se tratar de servidor titular de cargo efetivo da União ou membro do Poder Judiciário da União, do Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União ou da Defensoria Pública da União, se mulher, ou servidor da União titular de cargo efetivo de professor da educação infantil ou do ensino fundamental; ou3. igual a 325 (trezentos e vinte e cinco), quando se tratar de servidor titular de cargo efetivo da União de professor da educação infantil ou do ensino fundamental, se mulher; eb) para os termos de opção firmados a partir de 1º de dezembro de 2022, em novas aberturas de prazo de migração, se houver: igual a 520 (quinhentos e vinte). (omiti) Art. 22. Aplica-se o benefício especial de que tratam os §§ 1º a 8º do art. 3º ao servidor público titular de cargo efetivo da União, inclusive ao membro do Poder Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas da União, oriundo, sem quebra de continuidade, de cargo público estatutário de outro ente da federação que não tenha instituído o respectivo regime de previdência complementar e que ingresse em cargo público efetivo federal a partir da instituição do regime de previdência complementar de que trata esta Lei, considerando-se, para esse fim, o tempo de contribuição estadual, distrital ou municipal, assegurada a compensação financeira de que trata o § 9º do art. 201 da Constituição Federal." (grifos e destaques acrescidos) 8. Como se nota, a lei certamente foi omissa sobre o cômputo do tempo de serviço militar no cálculo do BE, embora tenha disposto sobre a situação do servidor público proveniente dos entes da federação subnacionais.9. Todavia, a própria natureza do serviço militar e do BE e o previsto no § 9º-A do art. 201 da CF/1988, entre outros diplomas legais, a seguir indicados, merecem consideração.III - Natureza do sistema de inatividade do militar10. É indiscutível que o ordenamento jurídico brasileiro estabelece regime singular para a inatividade do militar, distinto do regime próprio dos servidores públicos civis ocupantes de cargos públicos (art. 40 da Constituição Federal/1988 - RPPS), consoante as disposições dos arts. 42, §§ 1º e 2º, e 142, § 3º, inciso X, da Carta Magna e da Lei 13.954/2019, que trata, entre outros assuntos, do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, dos Estados e do Distrito Federal (SPSMFA).11. Esse sistema de proteção social, apesar das controvérsias antes existentes, segundo deliberado no Acórdão 684/2022-Plenário (Redator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), em virtude da alteração do § 20 do art. 40 da Constituição Federal, introduzida pela Emenda Constitucional 103/2019, e das modificações da Lei 6.880/1980 (art. 53-A), promovidas pela Lei 13.954/2019, não tem natureza "previdenciária", por estar definido como "encargo financeiro da União". 12. É, sim, um sistema de "compensação" do Estado "pelos sacrifícios pessoais e familiares inerentes à vida militar nas Forças Armadas, que, se não adotado, acarretaria a perda de atratividade da carreira, com reflexos negativos à política estratégica de segurança nacional a longo prazo", de acordo o voto do Ministro Raimundo Carreiro, com base no Relatório da Comissão Especial da Câmara dos Deputados destinada a emitir parecer sobre o Projeto de Lei 1.645/2019.[...]14. Decerto, ainda que o art. 3º, § 1º, Lei 12.618/2012, em sua literalidade, tenha se referido apenas às contribuições destinadas ao RPPS, concordo com a AudPessoal quanto à importância de se reconhecer pontos em comum entre as categorias de servidores públicos civis e militares que, ao final, autorizam a aplicação de intepretação extensiva da norma.15. A singularidade do regime militar não tem o potencial de afastá-los da categoria de agente público, o que lhes possibilita o exercício de alguns direitos contemplados naquele art. 40 da Constituição Federal, a exemplo da opção pelo regime de previdência complementar (RPC - § 16), conforme deliberado pelo Tribunal no Acórdão 1.583/2018-Plenário:" (...) a data de ingresso no serviço público mencionada no § 16 do art. 40 da CF/1988, com redação dada pela EC 20/1998, refere-se também a data em que o ex-militar passou a ocupar cargo efetivo no âmbito das Forças Armadas, cujo direito de opção, previsto no mencionado dispositivo constitucional, será a ele assegurado quando do ingresso em cargo público civil federal de provimento efetivo, desde que sem solução de continuidade e a data de ingresso no cargo militar efetivo das Forças Armadas tenha ocorrido até a data de entrada em vigor do regime de previdência complementar da União a que se refere a Lei 12.618/2012"16. Ou seja, como asseverou a unidade especializada, a interpretação dada foi no sentido de que "o tempo militar deve ser considerado como tempo de serviço público, para todos os efeitos", regra há muito contemplada na Lei 8.112/1990 (art. 100) e que ampara interpretações similares à já adotada pelo TCU e por órgãos do Poder Judiciário, bem como a que faço nesta oportunidade.17. A título ilustrativo, tem-se as seguintes decisões de órgãos do Poder Judiciário:[...]IV - Natureza do benefício especial18. O BE foi instituído com propósito de remunerar financeiramente o servidor público e os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público da União, da Defensoria Pública da União e do Tribunal de Contas da União que ingressaram no serviço público federal anteriormente a 4/2/2013 (ou 13/10/2013, no caso do Poder Judiciário e do MPU), incentivando-os a migrar para o RPC, tendo em vista que, com a mudança de regime: a) seus benefícios (aposentadoria ou pensão) estarão limitados ao teto do regime geral de previdência social (RGPS), em que pese possa ter contribuído sobre remunerações, em média, maiores do que esse teto; b) o inativo ou pensionista deixará de ter direito à paridade com a remuneração dos ativos; ec) o RPC visa, entre outros fins, garantir equilíbrio nas contas previdenciárias e igualdade de direitos com os beneficiários do regime geral.19. Os recursos utilizados no pagamento do BE são originários do tesouro e, nos termos do art. 53-A da Lei 13.954/2019, no sistema de proteção social dos militares. 20. Diante disso, antevê-se que não existe plausibilidade na diferenciação da situação do militar, que mudou para o RPPS, para efeito do pagamento do BE.V - Contagem recíproca e compensação financeira entre os regimes21. Foram efetuadas as seguintes modificações no texto constitucional pela Emenda 103/2019, visando fundamentalmente à preservação da higidez dos cofres próprios:"Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma do Regime Geral de Previdência Social, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, na forma da lei, a:           (omiti) § 9º Para fins de aposentadoria, será assegurada a contagem recíproca do tempo de contribuição entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes próprios de previdência social, e destes entre si, observada a compensação financeira, de acordo com os critérios estabelecidos em lei.  § 9º-A. O tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os arts. 42, 142 e 143 e o tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social ou a regime próprio de previdência social terão contagem recíproca para fins de inativação militar ou aposentadoria, e a compensação financeira será devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição aos demais regimes."  (destaquei)       22. Pela regra do citado § 9º-A, deflui-se que, ao acrescer esse dispositivo na Constituição, o legislador constitucional derivado pretendeu deixar cristalina a necessidade de também efetuar a contagem recíproca dos tempos de serviços militares e a compensação financeira das receitas de suas contribuições, porquanto o § 9º do dispositivo já contemplava a aplicação desses institutos entre o RGPS e o RPPS.23. Essa conclusão resulta, ainda, de outros dispositivos da emenda, que equipararam os tempos de serviços do servidor civil e do militar ou trataram as despesas com a inatividade militar e suas pensões de maneira integrada aos benefícios dos segurados do RGPS e do RPPS ao:a) considerar, para os fins da Lei Complementar 51/1985, o tempo de atividade militar nas Forças Armadas, nas polícias militares e nos corpos de bombeiros militares como de exercício em cargo de natureza estritamente policial (art. 5º, § 1º);b) determinar a instituição, por parte da União, de sistema integrado de dados relativos às despesas do RGPS, dos RPPS e das remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes das atividades militares (art. 12);c) estabelecer que, observado o disposto nos §§ 9º e 9º-A do art. 201 da Constituição Federal, o tempo de contribuição a RPPS e ao RGPS e o decorrente das atividades militares indicadas nos arts. 42 e 142 que tenha sido usado para a concessão de benefício pelos regimes de previdência aplicável a titulares de mandato eletivo não pode ser utilizado para obtenção de benefício naqueles regimes (art. 14, caput e § 4º);d) prever, até a edição de lei destinada a disciplinar o cálculo dos benefícios do RPPS da União e do RGPS, a utilização da média aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotados como base para as respectivas contribuições e, ainda, para contribuições decorrentes das atividades militares (art. 26).24. Quanto ao exposto na alínea "a" do item anterior, rememoro que o tempo de serviço em atividade policial é computado para fins do cálculo do BE, por se tratar de categoria que pertence originalmente ao RPPS.25. A respeito do cálculo dos benefícios do RPPS estabelecido no art. 26 da Emenda Constitucional 103/2019 (alínea "d" do item 23), já me manifestei, no momento da aprovação do Acórdão 684/2022-Plenário, no seguinte sentido:" (...) caso não fosse ali prevista a utilização das contribuições decorrentes das atividades militares para cálculo das médias aritméticas para definição dos benefícios do RPPS e do RGPS, os egressos das Forças Armadas, reintegrados à vida civil, teriam enorme prejuízo, uma vez que seus ganhos auferidos durante o período castrense seriam desprezados."26. O Ministro Aroldo Cedraz, por sua vez, ponderou, na mesma oportunidade, que:" (...) as novas regras inauguradas pela Emenda Constitucional 103/2019 e Lei 13.954/2019 (...) acentuaram a necessidade de compensação financeira entre esses regimes e o sistema de proteção social dos militares, o que leva a reflexão de que os sistemas estão interconectados, dado que é possível o aproveitamento e intercâmbio entre as contribuições a quaisquer desses sistemas visando à percepção de benefícios."27. Ressalto, ademais, que a Lei 10.887/2004, em vigor, ao dispor sobre a aplicação da Emenda Constitucional 41/2003, também não faz distinção do emprego do tempo de serviço militar no cálculo dos benefícios, pois estabelece a consideração da "média aritmética simples das maiores remunerações, utilizadas como base para as contribuições do servidor aos regimes de previdência a que esteve vinculado", correspondentes a 80% de todo o período contributivo indicado na norma (art. 1º, caput). 28. Com efeito, no mencionado Acórdão 1.583/2018-Plenário, este Tribunal levou em conta a necessidade de compensar os militares que tiveram o direito de efetuar a opção pelo RPC em face das contribuições feitas para pensão militar, previstas na Lei 3.765/1960, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, o que se torna mais evidente com as referidas alterações legislativas posteriores.29. De todo modo, ainda que os militares só contribuam para as pensões e que o SPSMFA não tenha natureza previdenciária, é importante destacar o fato de a Lei 10.887/2004 autorizar que a base de cálculo dos proventos corresponda à remuneração do servidor no cargo efetivo nas competências a partir de julho de 1994 em que não tenha havido contribuição para regime próprio (art. 1º, § 2º).30. Assim, em interpretação histórica, teleológica e sistemática do ordenamento jurídico vigente, e atento aos propósitos do legislador constitucional desde a promulgação da Emenda Constitucional 20/1998, compartilho com entendimento da AudPessoal de que aceitar o cômputo do tempo militar federal, estadual ou distrital nas remunerações de contribuição e no fator de conversão do BE amolda-se perfeitamente à mens legis que resultou na Lei 12.618/2012, bem como nos demais diplomas mencionados, principalmente na Emenda Constitucional de 103/2019.31. Ao instituir o RPC para os servidores públicos, a lei buscou trazer racionalidade aos sistemas previdenciários, mediante aplicação real de sistema contributivo respaldado em cálculos atuariais que favoreçam o equilíbrio financeiro, e, ao estabelecer a compensação financeira entre os regimes, favorecer a higidez das finanças públicas.32. 	Acrescento que, no cenário delineado, é compreensível o fato de a Lei 12.618/2012 não ter tratado especificamente do tempo de serviço militar e da compensação financeira de suas contribuições, porquanto aquele diploma é anterior à Emenda Constitucional de 103/2019.VI - Contexto normativo atual33. Não ignoro que a intepretação por mim defendida vai de encontro ao estabelecido no Parecer-AGU JL 03/2020 - que possui força vinculante para a Administração Federal, a teor das disposições 40, § 1º, da Lei Complementar 73/1993 -, assim como na Instrução Normativa-SRT/MGI 2/2024 e na Resolução-CJF 490/2018.34. O Parecer-AGU JL 03/2020 sustenta-se principalmente em argumentos relativos à: i)  distinção e falta de comunicação entre o RPPS e o regime dos militares, inclusive sob a premissa de que estes não integrariam a categoria dos servidores públicos, ii) ausência de amparo legal para o cômputo do tempo de serviço militar no BE, em face da taxatividade das normas quando se referem ao art. 40 da Constituição Federal de 1988; e iii) falta de contribuição previdenciária pelos militares.35. Observo que tal parecer é comumente utilizado para fundamentar a negativa do direito em análise e provavelmente serviu de base para a Instrução Normativa-SRT/MGI 2/2024.36. Contudo, a presente análise trouxe evidências robustas para demonstrar que argumentos como esses não devem prevalecer. 37. Além disso, pondero que o Parecer-AGU JL 03/2020 foi elaborado considerando análises que se reportaram ao disposto no § 9º do art. 201 da Constituição, sem mencionar o § 9º-A, incluído pela Emenda Constitucional 103/2019, apesar da incompatibilidade do entendimento lá defendido com a regra introduzida na Carta Magna.38. A norma do Conselho da Justiça Federal, por sua vez, foi editada antes da emenda constitucional.39. Diante desse contexto, e da competência conferida a este Tribunal pelo art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, não há óbices para a deliberação que proponho. VII - Processo legislativo gerador da Lei 14.463/202240. O argumento relativo à rejeição das Emendas 59, 79, 118, 121, 127 e 196 no processo legislativo gerador da Lei 14.463/2022, nos termos do item 2, alínea "c", deste voto, também não é bastante para fundamentar resposta negativa à pergunta trazida ao descortino deste Tribunal (item 115 do voto condutor do Acórdão 2.611/2022-Plenário).41. Em consulta ao endereço eletrônico do Congresso Nacional, constatei que, na tramitação da Medida Provisória 1.119/2022 - que originou a Lei 14.463/2022 -, as Emendas 59, 79, 118, 121, 127 e 196 - rejeitadas - não objetivaram assegurar o aproveitamento do tempo de contribuição de serviço militar para fins de cálculo do benefício especial, mas sim das contribuições vertidas aos entes federados subnacionais.42. Tais emendas tiveram justificativas iguais para definir o fator "TC" (art. 3º, § 3º, inciso II, da Lei 12.618/2012) como a "quantidade de contribuições mensais efetuadas para os regimes de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal e o artigo 22 desta Lei, efetivamente pagas pelo servidor ou membro até a data da opção", amparando-se nos entendimentos da Advocacia Geral da União expostos no Processo 03154.004642/2018-50 (no qual foi elaborado o Parecer JL - 03, aprovado pelo Presidente da República), e na Resolução Conjunta STF/MPU 03/2018, conforme mostram os seguintes trechos dessas justificativas:[...]43. A redação original da Medida Provisória 1.119/2022 definia o fator "TC" como a quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime de previdência da União de que trata o art. 40 da Constituição, efetivamente pagas pelo servidor titular de cargo efetivo da União ou por membro do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas e do Ministério Público da União até a data da opção. 44. Dessa forma, as citadas emendas buscavam fazer referência ao art. 22 da Lei 12.618/2012 para deixar claro que deveria ser incluído no cálculo do BE o tempo de contribuição estadual, distrital ou municipal de servidores dos entes subnacionais.45. Embora essas emendas não tenham sido incorporadas ao texto, a redação final incluiu a intenção delas, na medida em que estabeleceu o fator "TC" como a "quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime próprio de previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal". 46. Em consequência, as Emendas 59, 79, 118, 121, 127 e 196 não trataram dos militares, e sua rejeição não pode ser interpretada como intenção do legislador de afastar deles o direito que está sendo examinado.47. Ao contrário, entendo que as justificativas então formuladas para considerar o tempo de contribuição aos entes subnacionais no cálculo do BE amoldam-se perfeitamente ao tempo de exercício de atividade militar, consoante a análise efetuada no tópico precedente.48. Por outro lado, pesquisando as 201 emendas apresentadas ao projeto, verifiquei que as de números 57, 70, 75, 80, 86, 109, 117, 129, 184, 189, 195 - também rejeitadas - visaram produzir modificações prevendo explicitamente que o tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os artigos 42, 142 e 143 da Constituição Federal de 1988 seria contado para fins do cálculo do BE.49. Porém, isso não significa que a pretensão do Poder Legislativo foi vedar a contagem desse tempo, porque, na sessão deliberativa ordinária realizada em 4/10/2022 no Plenário do Senado, foram aprovadas apenas as Emendas 202 e 203-PLEN, de "redação", ficando prejudicadas a medida provisória e as demais emendas a ela apresentadas.50. Note-se que, anteriormente, o parecer proferido em Plenário do Congresso Nacional pelo Deputado Sanderson (PL-RS), em substituição ao relator, sugeriu a rejeição de todas as emendas então avaliadas, nos seguintes termos:"Os Parlamentares apresentaram, como já destacado, 201 Emendas, ocorrendo a retirada das Emendas n° 25, 177 e 193. Depois de analisar as 198 Emendas remanescentes, decidimos acatar parcialmente as Emendas nº 71 e 95 para possibilitar aos servidores que fizerem a opção pelo regime complementar neste ano de 2022 ter seus benefícios especiais calculados pelas regras mais favoráveis anteriores à Emenda Constitucional nº 103, de 2019, deixando as novas regras de cálculo dessa compensação como uma possibilidade para futuras janelas de migração, se ocorrerem. Em relação às demais, nosso voto é pela rejeição de todas as Emendas de Comissão, pois não encontramos nelas razões suficientes para incorporá-las à MPV, pois contêm disposições contrárias aos objetivos da recente reforma da previdência promovida pela Emenda Constitucional n° 103/2019 ou trazem riscos à segurança jurídica da relação de previdência complementar." (destaquei) 51. Não houve, portanto, discussão individualizada sobre cada emenda, e não se pode desconsiderar que a medida provisória em tela, além de ter sido aprovada no último dia de sua validade, objetivava efetuar alterações pontuais na Lei 12.618/2012, como reabrir novo prazo para a migração ao RPC, modificar a forma de cálculo do BE para os que fizessem a opção a partir de 2022 e definir a natureza jurídica das fundações de previdência complementar, assuntos esses que não possuem relação direta com o tema objeto deste processo.52. Nesse contexto, em que a própria urgência na apreciação da matéria trazia obstáculos à prévia discussão de todas as emendas, não cabe inferir efetivamente que a mens legis tenha sido rejeitar a contagem do tempo de serviço militar no BE.VIII - Outras considerações53. Segundo aduziu o Ministro Benjamin Zymler no voto proferido quando da edição do Acórdão 2.611/2022-Plenário, o "benefício especial tem fonte normativa, hipótese de incidência, base e critério de cálculos próprios, ou seja, regime jurídico absolutamente distinto da aposentadoria que serve de base de cálculo para a pensão civil, ou da própria pensão civil que vier a ser concedida", de modo que, por ausência de previsão legal, não poderia ser considerado, na sua base de cálculo, o tempo de serviço e as contribuições relativas ao militar.54. Com as escusas de praxe por divergir de Sua Excelência, concluo que a ausência de expressa previsão legal não pode ser motivo para negar o direito em discussão aos militares, uma vez que, como constatado, o ordenamento jurídico contempla os meios necessários para suprir as lacunas legislativas. 55. Além disso, não compartilho do entendimento de que aplicar ao caso o disposto no § 9-A do art. 20 implicaria "a necessidade de se reconhecer para o cálculo do benefício especial o tempo de contribuição vertido para o RGPS", pois, a meu ver, esse procedimento esbarraria nas regras específicas contidas no art. 3º da Lei 12.618/2012, segundo as quais: a) somente faz jus ao BE o servidor público - ainda que em sentido amplo como aqui se propõe para abranger o militar - que ingressou nos quadros da Administração anteriormente à instituição do RPC; e b) deve ser levado a efeito no cálculo do BE as remunerações anteriores à data de mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições mensais efetuadas para o RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e não as do RGPS.56. A lei é aderente ao fato de o BE constituir medida de incentivo para que o servidor - que contribuiu sobre remunerações, em média, maiores do que o teto do RGPS - migre para o RPC, porque, com a migração, ele não mais será beneficiado com proventos integrais, limitados ao referido teto, nem terá direito à paridade com a remuneração dos servidores ativos, institutos não aplicáveis ao segurado do RGPS, mas devidos ao militar, salvo situações específicas. 57. Como amplamente evidenciado, o ex-militar admitido em cargo público civil na forma definida no Acórdão 1.583/2018-Plenário tem direito de optar pelo RPC ou de manter-se no RPPS, com contagem do tempo militar para fins de aposentadoria e cálculo dos proventos pela integralidade e paridade. 58. Diante disso, e da grande alteração no sistema previdenciário nos últimos anos, ressalto que todas as normas que o modificaram trouxeram regras de transição para acobertar a situação dos servidores que já integravam os quadros públicos e tiveram suas expectativas em relação ao usufruto de benefícios alteradas. 59. O próprio BE é instituto transitório, destinado aos antigos servidores que, de boa-fé, já migraram para o RPC, porquanto decorreu o período no qual era possível a migração.60. Como visto, o cálculo do benefício se dá pela diferença positiva entre a média aritmética das remunerações anteriores à adesão do período indicado na lei, atualizadas pelo IPCA, e o teto do RGPS, multiplicada pelo fator de conversão resultante da razão entre o número de meses do período contributivo a partir de julho de 1994 e o número de meses exigido para a aposentadoria, limitada ao valor igual a 1, caso o servidor já tenha tempo de contribuição mínimo para a aposentadoria.61. Versa, portanto, sobre benefício proporcional às remunerações e ao tempo de trabalho no serviço público, observando-se que, no caso do militar, se vislumbra a possibilidade de o cômputo do respectivo tempo de serviço não se mostrar vantajoso no cálculo final do BE nas hipóteses de soldos pouco significativos na média das remunerações e/ou de tempo superior ao mínimo para a aposentadoria. 62. Esses registros são importantes para evidenciar não ser cristalino que haverá substancial aumento de despesas com o entendimento que ora proponho firmar, considerando: i) o aludido direito de o ex-militar manter-se no RPPS; e ii) a circunstância de o benefício atingir número determinado de servidores que já efetuaram sua opção por migrar para o RPC.63. Tal opção representou difícil decisão individual, marcada pelo caráter da irrevogabilidade e irretratabilidade e tomada a partir da vida profissional de cada um, sem a certeza de que a troca seria vantajosa, em face, entre outros motivos, da insegurança quanto à evolução futura da carreira a cujo direito à paridade o servidor abdicou. 64. Nesse cenário, é preciso preservar a situação de servidores ex-militares que, de boa-fé e confiantes de que o ordenamento jurídico lhes asseguraria o direito de contar o tempo de serviço em tela no cálculo do BE - como ora se defende -, migraram para o RPC. 65. Esses servidores precisam de salvaguardas, sobretudo porque não considerar o tempo militar, ainda que as contribuições tenham sido efetuadas apenas para pensão, representaria, de fato, conferir tratamento diferenciado indevido à categoria relativamente aos demais servidores públicos, inclusive os que antes desempenharam cargos em outros entes da federação, cujas contribuições aos sistemas de previdência locais não se revertem em prol da União, senão por meio do sistema de compensação financeira aplicável igualmente ao SPSMFA.66. Esse tratamento diferenciado desrespeitaria o princípio constitucional da isonomia e, em última análise, configuraria verdadeira "injustiça", cuja reparação não deve encontrar obstáculos, ante a possibilidade de integrar a lacuna legislativa a partir de interpretação legítima do arcabouço legal.IX - Conclusão67. Diante do exposto, concluo, de acordo com o parecer da AudPessoal, que a consulta deve ser respondida no sentido de que o tempo militar federal, estadual e distrital pode ser incluído nas remunerações de contribuição e/ou no fator de conversão do benefício especial previstos no art. 3º, §§ 1º e 3º, da Lei 12.618/2012, conforme regramento detalhado no art. 22 da mesma lei, c/c os arts. 201, § 9º-A, da Constituição Federal de 1988, 26, caput, da Emenda Constitucional 103/2019 e 100 da Lei 8.112/1990.68. Por fim, julgo apropriado que cópia do inteiro teor da deliberação a ser proferida seja disponibilizada a todos os órgãos mencionados na instrução, inclusive para que avaliem, se for o caso, a conveniência e a oportunidade de adotar medidas com vistas a rever as regras postas, sob pena de se colocar o gestor público diante de orientações contraditórias, haja vista que a resposta a consulta pelo TCU tem caráter normativo (art. 1º, § 2º, da Lei 8.443/1992).Acórdão:9.1 conhecer da presente consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade pertinentes;9.2. responder ao consulente que o tempo militar federal, estadual e distrital pode ser incluído nas remunerações de contribuição e/ou no fator de conversão do benefício especial previstos no art. 3º, §§ 1º e 3º, da Lei 12.618/2012, conforme as disposições do art. 22 da mesma lei, c/c os arts. 201, § 9º-A, da Constituição Federal de 1988, 26, caput, da Emenda Constitucional 103/2019 e 100 da Lei 8.112/1990;