Acórdão 6353/2020
Sumário:1.Compete aos Conselhos de Assistência Social, nos termos do art. 8º, § 6º, da Lei 10.836/2004 e do art. 11-F, do Decreto 5.209/2004, a fiscalização da prestação de contas da aplicação dos recursos transferidos para ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do Programa Bolsa Família (PBF), quantificados por meio do cálculo do Índice de Gestão Descentralizada daquele programa (IGD-PBF).Voto:Cuidam os autos de Embargos de Declaração interpostos pela Secretaria Executiva do Ministério da Cidadania (peça 108), por intermédio da Advocacia Geral da União, contra o Acórdão 1.643/2019-TCU-2ª Câmara, que negou provimento a pedido de reexame manejado contra o Acórdão 2.037/2014-TCU-2ª Câmara (Relatora Ana Arraes).[...]4.Estes autos, originalmente, trataram de Representação acerca de possíveis irregularidades ocorridas no município de Alfenas/MG, relacionadas à aplicação de recursos federais, no período de 2009 a 2012, sob a responsabilidade do [ex-prefeito].5.Julgada a representação, foi prolatado o Acórdão 2.037/2014 - TCU - 2ª Câmara (Relatora Ana Arraes), que fez a seguinte determinação:"1.7.3. determinar à Secretaria Executiva do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, envide esforços para apurar as irregularidades na aplicação de recursos originados do MDS noticiadas na peça 1 destes autos, relativas a repasses ao município de Alfenas/MG, no período de 2009 a 2012, instaurando, se for o caso, o competente processo de tomada de contas especial e comunicando o resultado das providencias adotadas a este Tribunal, ao término do prazo anteriormente estabelecido;"6.Os referidos recursos federais são aqueles repassados aos entes subnacionais para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do Programa Bolsa Família (PBF), quantificados pelo índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família (IGD-PBF), previstos no art. 8º da Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Não se confundem, portanto, com os recursos para pagamento dos benefícios do PBF às famílias.7.Em face daquela determinação (item 1.7.3. do Acórdão 2.037/2014 - TCU - 2ª Câmara), o então MDS interpôs pedido de reexame, defendendo, fundamentalmente, que não lhe cabia a fiscalização do desvio daqueles recursos transferidos e, por conseguinte, a instauração da tomada de contas especial, frente ao quadro normativo que rege a matéria, em especial a Lei 10.836/2004 e o Decreto 5.209/2004.8.Por meio do Acórdão 1.643/2019-TCU-2ª Câmara, ora embargado, foi encampada a tese que apresentei, de que competia ao órgão repassador a fiscalização do desvio de finalidade na aplicação dos recursos em questão, tendo sido negado provimento ao pedido de reexame.9.Portanto, a questão central destes autos refere-se à competência do órgão repassador - o atual Ministério da Cidadania - para instaurar tomada de contas especial em virtude do desvio de finalidade dos recursos transferidos aos Estados, Distrito Federal e Municípios para as ações de apoio financeiro à execução e à gestão descentralizada do PBF, quantificados pelo índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família (IGD-PBF).10.Nessa oportunidade, conforme consignado no Relatório precedente, a embargante repisa a natureza e o mecanismo inovador que fora instituído para o repasse e fiscalização desses recursos, apontando os seguintes vícios na deliberação embargada:[...] (iii) os recursos repassados a título de apoio à gestão do Programa Bolsa Família não são recursos originalmente oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), mas de dotações consignadas no orçamento do Ministério da Cidadania e descentralizados internamente ao referido fundo;[...]12.Ao considerar todos os argumentos ora trazidos pela recorrente, assim como revisitar o arcabouço constitucional e legal que rege a transferência e a aplicação dos recursos discutidos, chego à conclusão de que deve ser dado provimento integral aos embargos de declaração, o que faço por meio das considerações a seguir.[...]16.Embora reconheça que haja alguma intersecção entre o Programa Bolsa Família - e, portanto, o mecanismo de repasse dos recursos do IGD/PBF - com a LOAS (art. 12-A, § 2º), este dispositivo legal dispõe apenas que as transferências para apoio à gestão descentralizada do SUAS adotarão a sistemática do IGD/PBF:[...]17.Ou seja, o marco legal da Assistência Social (a que se refere à LOAS) é realmente distinto da lei específica que trata do PBF e do mecanismo de repasse e prestação de contas dos recursos do IGD/PBF. Conforme alega a recorrente, inclusive, os recursos repassados a título de apoio à gestão do Programa Bolsa Família não seriam originalmente oriundos do FNAS, mas de dotações consignadas no orçamento do Ministério da Cidadania e descentralizados internamente ao referido Fundo, apenas como forma de operacionalização do repasse aos entes federados, conforme regulamento.18.Para melhor entendimento, transcrevo aqui o trecho da Lei 10.836/2004 que trata especificamente dos recursos federais examinados:"Art. 8º A execução e a gestão do Programa Bolsa Família são públicas e governamentais e dar-se-ão de forma descentralizada, por meio da conjugação de esforços entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participação comunitária e o controle social.§1º A execução e a gestão descentralizadas referidas no caput serão implementadas mediante adesão voluntária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao Programa Bolsa Família. §2º Fica instituído o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família - IGD, para utilização em âmbito estadual, distrital e municipal, cujos parâmetros serão regulamentados pelo Poder Executivo, e destinado a: I - medir os resultados da gestão descentralizada, com base na atuação do gestor estadual, distrital ou municipal na execução dos procedimentos de cadastramento, na gestão de benefícios e de condicionalidades, na articulação intersetorial, na implementação das ações de desenvolvimento das famílias beneficiárias e no acompanhamento e execução de procedimentos de controle; II - incentivar a obtenção de resultados qualitativos na gestão estadual, distrital e municipal do Programa; e III - calcular o montante de recursos a ser transferido aos entes federados a título de apoio financeiro. § 3º A União transferirá, obrigatoriamente, aos entes federados que aderirem ao Programa Bolsa Família recursos para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa, desde que alcancem índices mínimos no IGD. [...]§ 5º Os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do Programa Bolsa Família, aferidos na forma do inciso I do § 2º serão considerados como prestação de contas dos recursos transferidos. § 6º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios submeterão suas prestações de contas às respectivas instâncias de controle social, previstas no art. 9º, e, em caso de não aprovação, os recursos financeiros transferidos na forma do § 3º deverão ser restituídos pelo ente federado ao respectivo Fundo de Assistência Social, na forma regulamentada pelo Poder Executivo Federal. § 7º O montante total dos recursos de que trata o § 3º não poderá exceder a 3% (três por cento) da previsão orçamentária total relativa ao pagamento de benefícios do Programa Bolsa Família, devendo o Poder Executivo fixar os limites e os parâmetros mínimos para a transferência de recursos para cada ente federado."19.O Decreto 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei 10.836/2004, por sua vez, traz os seguintes dispositivos em relação à aplicação desses mesmos recursos:"Art. 11-E.  A aplicação dos recursos para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família transferidos aos entes federados deverá integrar as prestações de contas anuais dos Fundos de Assistência Social dos Estados, Municípios e Distrito Federal, em item específico.Art. 11-F.  A prestação das contas da aplicação dos recursos para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família, nos termos do § 6º do art. 8º da Lei nº  10.836, de 2004, será submetida pelo ente federado ao respectivo Conselho de Assistência Social, que deverá: [...]Art. 11-H.  Os repasses financeiros para apoio às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família serão suspensos, sem prejuízo de outras sanções administrativas, civis e penais previstas na legislação em vigor, quando comprovada manipulação indevida das informações relativas aos elementos que constituem o IGD, a fim de alcançar os índices mínimos de que trata o § 3º do art. 8º da Lei nº 10.836, de 2004.Parágrafo único.  Além da suspensão de recursos de que trata o caput, haverá a instauração de tomada de contas especial e a adoção de providências para regularização das informações e reparação do dano, sem prejuízo das demais medidas legais aplicáveis aos responsáveis.Art. 11-I.  As prestações de contas da aplicação dos recursos para apoio às ações de gestão e execução descentralizada do Programa Bolsa Família, de que tratam os arts. 11-E, 11-F e 11-G, assim como a documentação comprobatória da utilização dos recursos, deverão ser arquivadas pelos respectivos entes federados pelo período de cinco anos, contados do julgamento das contas pelo Conselho previsto no art. 11-F. Parágrafo único.  A documentação comprobatória das despesas realizadas em apoio à gestão do Programa Bolsa Família nos entes federados deverá identificar os recursos financeiros dele originários."20.O que se depreende dos excertos supramencionados é que o legislador definiu uma sistemática de transferência, aplicação e prestação de contas desses recursos com as seguintes características, plenamente válidas: (i) a execução e gestão do PBF se dá de forma descentralizada e cooperativa com os entes federados, contando, inclusive, com o controle social; (ii) os recursos para apoio financeiro às ações de gestão e execução descentralizada do PBF são transferidos pelo mecanismo do IGD/PBF; (iii) os resultados alcançados pelo ente federado na gestão do PBF, aferidos pelo IGD/PBF são considerados como prestação de contas dos recursos transferidos; (iv) a prestação de contas da transferência dos recursos difere da prestação de contas da sua aplicação; (v) os entes subnacionais submeteriam suas prestações de contas da aplicação desses recursos às respectivas instâncias de controle social e (vi) a única hipótese que enseja a instauração de tomada de contas especial pelo órgão repassador é a de manipulação indevida das informações relativas aos elementos que constituem o IGD.[...]22.Portanto, segundo o marco legal aplicável a esses recursos, atuará o órgão repassador, para fins de instauração de tomada de contas especial, somente no caso de manipulação indevida dos indicadores que compõem o IGD/PBF (art. 11-H, parágrafo único do Decreto 5.209/2004), sendo a fiscalização do desvio de finalidade na aplicação dos recursos do IGD/BPF uma competência das instâncias locais de controle, em especial dos Conselhos de Assistência Social.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes Embargos de Declaração, e, no mérito, acolhê-los, com efeitos infringentes, dando a seguinte redação ao item 9.1 do Acórdão 1.643/2019-TCU-2ª Câmara:"9.1. conhecer do recurso, e, no mérito, dar-lhe provimento, de modo a tornar insubsistente o item 1.7.3 do Acórdão 2.037/2014-TCU-2ª Câmara (Excerto da Relação 8/2014-TCU-2ª Câmara);"