Acórdão 201/2019
Relatório:Trata-se de representação, protocolada originalmente como consulta, encaminhada pela Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, nos termos do art. 1º, inciso XXV, c/c o art. 264 do Regimento Interno do TCU, decorrente de aprovação do Requerimento 19/2018-CDR, de autoria do Senador Antônio Anastasia, o qual pede que o Tribunal esclareça "se a Lei 8.987/1995, o Decreto 7.624/2011 e o Plano Geral de Outorga consubstanciam marco normativo suficiente para a assinatura de convênio entre a Secretaria Nacional de Aviação Civil e a Prefeitura de Uberlândia visando à concessão do Aeroporto Ten. Cel. Mário César Bombonato" (peça 1, p. 2).[...]9. A CDR do Senado Federal solicitou ao TCU esclarecer se a Lei 8.987/1995, o Decreto 7.624/2011 e o Plano Geral de Outorga consubstanciam marco normativo suficiente para a assinatura de convênio entre a Secretaria Nacional de Aviação Civil e a Prefeitura de Uberlândia visando à concessão do Aeroporto Ten. Cel. Mário César Bombonato. 10. Vislumbra-se que a resposta à referida pergunta deve ser positiva, com pequeno ajuste, uma vez que a legislação citada pelo representante, além de outros dispositivos legais, permitem a assinatura de convênio entre a União, no caso representada pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) e não pela Secretaria Nacional de Aviação Civil do Ministério (SAC/MTPA), e outras unidades da federação, para que seja feita a delegação de aeroportos como os de Uberlândia, como se detalhará a seguir. 11. Inicialmente deve-se mencionar que o Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA), aprovado pela Lei 7.565/1986, embora não tenha sido citado na consulta, dispõe, em seu art. 36, que os aeródromos públicos podem ser construídos, mantidos e explorados pela União, por empresa especializada (no caso a Infraero), pelos estados e municípios (mediante convênio) e por concessão ou autorização. 12. A Lei 8.987/1995 é a norma legal que disciplina o regime geral de concessão e permissão para a exploração de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal. Trata-se de uma norma geral, que não menciona qualquer setor em particular, mas se aplica às concessões de aeroportos conduzidas pelo governo federal - e também deve ser obedecida pelos estados e municípios no caso de aeródromos públicos delegados mediante convênio. 13. O Decreto 7.624/2011 disciplina especificamente as condições de exploração pela iniciativa privada da infraestrutura aeroportuária por meio de concessão. Pelo disposto em seu art. 3º, o decreto se aplica aos aeródromos delegados pela União por meio de convênio aos estados, Distrito Federal e municípios, os quais poderão exercer as atribuições de poder concedente nos termos das competências delegadas pela União, mediante prévia e expressa anuência da antiga Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República (SAC/PR) (§§1º e 2º).14. Por fim, o Plano Geral de Outorgas (PGO) para a exploração de aeródromos civis públicos, aprovado pela Portaria 183/2014-SAC/PR (peça 2) estabelece as diretrizes e os modelos para a exploração da infraestrutura aeroportuária.[...]16. As formas de exploração dos aeródromos previstas no art. 3º do PGO são basicamente as mesmas mencionados no CBA: Infraero, concessão e autorização, Comando da Aeronáutica (Comaer) e delegação aos entes da federação. 17. O PGO define também, em seu art. 4º, quais aeródromos serão explorados pela União, isto é, os que, em princípio, não serão delegados a estados e municípios: I - o aeródromo de maior movimentação de passageiros em cada Estado ou no Distrito Federal; II - os aeródromos passíveis de exploração por meio de autorização, nos termos da legislação em vigor; III - os aeródromos considerados estratégicos pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República - SAC/PR, observados os critérios de localização geográfica, características socioeconômicas, acessibilidade, potencial turístico, capacidade operacional, potencial de crescimento e volume movimentado de aeronaves, passageiros ou carga, de prevalência do uso militar ou de razões estratégicas para a segurança ou defesa nacionais. 18. Nessa última categoria pode haver grande discricionariedade por parte do governo federal, uma vez que, para que o aeródromo seja considerado estratégico, o dispositivo prevê critérios de localização, características socioeconômicas, acessibilidade, potencial turístico, capacidade operacional, potencial de crescimento e volume de aeronaves, passageiros ou carga, e razões estratégicas para a segurança ou defesa nacionais. Em outras palavras, praticamente qualquer aeródromo público pode ser considerado 'estratégico' por alguma razão. 19. O parágrafo único do art. 4º, no entanto, admite que os aeródromos considerados estratégicos sejam delegados aos estados e municípios, por meio de convênio, desde que estes demonstrem capacidade técnica e, no caso dos municípios, apresente produto interno bruto (PIB) anual superior a um bilhão de reais (art. 11). 20. Em princípio, segundo o art. 5º do PGO, os aeródromos enquadrados no art. 4º serão explorados pela Infraero, exceto se explorados pelo Comaer, por concessão ou por autorização, sendo que as novas atribuições à estatal serão precedidas de avaliação econômico-financeira do aeródromo. 21. Os aeródromos não enquadrados nos critérios do art. 4º do PGO serão explorados pelos entes da federação, mediante prévia manifestação de interesse, dando-se preferência ao estado caso haja manifestação de interesse simultânea do município (art. 10). 22. O PGO também prevê que os estados e municípios explorem indiretamente a infraestrutura delegada, por meio de concessão, comum ou patrocinada, sendo necessária anuência prévia da SAC/PR, conforme previsto no §2º do art. 3º do Decreto 7.624/2011, citado acima. 23. Por fim, o PGO estabelece que o plano de outorga específico de cada aeródromo será formalizado, no caso de delegação para estado ou munício, por meio de convênio com a SAC/PR. 24. Como o art. 6º, inciso I, da Lei 13.341/2016, transferiu as competências da SAC/PR para o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA), todos as referências feitas na legislação à SAC/PR devem ser entendidas como atribuição do MTPA (salvo eventual existência de delegação expressa de competência por parte do ministro nos casos cabíveis). 25. Na Estrutura Regimental do MTPA, aprovada pelo Decreto 9.000/2017, estão elencadas entre as competências da Secretaria Nacional de Aviação Civil propor ao Ministro de Estado a transferência da exploração de aeródromos públicos para estado e municípios, por meio de convênios de delegação. Isso confirma o entendimento de que a competência para celebração de eventual convênio delegando a exploração de aeródromo é de competência original do MTPA e não da SAC/MTPA, como indagado na formulação do consulente. 26. Do exame da legislação pertinente, portanto, depreende-se que o marco normativo que disciplina a exploração de aeródromos públicos permite a assinatura de convênio entre o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) e estados e municípios, como o de Uberlândia, para delegar a exploração de aeródromos dentro do território do ente federativo, permitindo até mesmo que o estado ou o município conceda para a iniciativa privada a exploração do respectivo aeródromo, mediante prévia anuência do MTPA. A delegação a estado ou município pode ser feita mesmo que o aeródromo em questão seja considerado estratégico pelo Ministério, desde que o estado ou o município demonstre capacidade técnica, nos termos do Plano Geral de Outorga, aprovado pela Portaria 183/2014-SAC/PR, e tenha PIB anual superior a um bilhão de reais, caso do Município de Uberlândia.Voto:6. Acolho o pronunciamento da unidade instrutora, razão pela qual incorporo seus fundamentos às minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir.[...]9. Sabe-se, porém, que as últimas alterações ministeriais transferiram as competências da SAC/PR [Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República] para o Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) e, mais recentemente, para o Ministério da Infraestrutura. Portanto, as referências consignadas na legislação à SAC/PR devem ser entendidas, de forma geral, como atribuição atual do Ministério da Infraestrutura, salvo eventual situação específica não retratada nos autos.10. Dessa forma, entendo suficiente informar à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal que a legislação mencionada pelo representante no Requerimento 19/2018-CDR, além de outros dispositivos legais, alberga a possibilidade de celebração de convênio entre a União e outras unidades da federação com vistas à delegação de aeroportos como o de Uberlândia.Acórdão:9.2. informar à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo do Senado Federal que a legislação mencionada pelo representante no Requerimento 19/2018-CDR, além de outros dispositivos legais, alberga a possibilidade de celebração de convênio entre a União, representada pelo Ministério da Infraestrutura (antigo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil), e outras unidades da federação, para que seja efetivada a delegação de aeroportos como o de Uberlândia;