Acórdão 2401/2022
Relatório:Adoto, como relatório, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana, que contou com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (peças 74-76):"INTRODUÇÃO1. Trata-se de auditoria na segunda fase das obras de requalificação da orla do Rio Branco/Bacia do Caxangá em Boa Vista/RR (Fiscalis 266/2019), determinada no Acórdão 2.556/2019-TCU-Plenário, rel. Min. José Múcio. As obras contemplam serviços de paisagismo, iluminação e drenagem, bem como se destinam a prover a orla de equipamentos urbanos como mirante, atracadouro, posto de observação e espelho d'água. A primeira etapa referiu-se sobretudo às desapropriações no local do empreendimento.[...]17. Sobre uma amostra de 32 itens, com base no método da limitação do preço global, segundo o qual se compensam os preços excessivos de alguns itens com os descontos verificados em outros, a equipe obteve o já comentado sobrepreço de R$ 1.146.994,19 (peça 43. Ver também peças 44, 45 e, subsidiariamente, peças 24 e 25).18. Esse sobrepreço corresponde a 4,38% do valor da amostra analisada (R$ 26.169.065,78) e a 2,47% do valor do contrato após o terceiro aditivo (R$ 46.390.000,47).19. Considerando que o achado não exauria a análise a respeito dos preços contratados, previamente a um pronunciamento definitivo acerca de eventual proposta de irregularidade grave, sem prejuízo à continuidade das obras (IGC), indicada no art. 118, § 1º, inciso VI da Lei 13.707/2018. (LDO 2019), a equipe de auditoria do TCU ponderou pela necessidade de ouvir a Prefeitura de Boa Vista/RR sobre a possível determinação a ser exarada pelo TCU com vistas à repactuação do Contrato 179/SMO/AS/2019, no sentido de elidir o sobrepreço no valor de R$ 1.146.994,19. Propugnou também por ouvir o [consórcio] para se manifestar a respeito desse sobrepreço, nos termos lavrados à peça 48, p. 19.[...]Considerações do [consórcio] sobre a incerteza do valor apurado a título de sobrepreço (peça 62, p. 47-56) 80. Após repisar as considerações que expusera sobre o uso do INCC para obter preços de referência à data de julho de 2018 e sobre a divergência entre a data do orçamento da licitação e a da apresentação da proposta, bem como novas considerações sobre apropriações de custos, o consórcio passou a argumentar a respeito do valor quantificado pela equipe de auditoria a título de sobrepreço.[...]82. Portanto, no entendimento do consórcio, 'a imprecisão dos valores calculados desfavoráveis à Contratada, quanto as premissas adotadas pelos i. Auditores da e. Corte de Contas, é suficiente para justificar a imprecisão da suposta irregularidade percebida de 2,54%'.Análise83. Todo orçamento de uma obra é o resultado do uso de técnicas de engenharia de custos com a finalidade de encontrar um valor, um preço que lhe seja equivalente. Daí porque é habitual a expressão 'orçamento estimado'.84. Ao estimar o valor de uma obra pública, o orçamentista deve recorrer obrigatoriamente aos sistemas de referência, mormente Sinapi e Sicro. Entretanto, particularidades da obra, sua localização e situações impactantes (a exemplo da pandemia do Covid-19) obrigam o orçamentista a recorrer subsidiariamente a outras fontes de informação, dentre as quais a pesquisa de mercado de que trata o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013. Há portanto, amparo legal na adoção desse tipo de procedimento. Isso é particularmente válido quando um insumo ou um serviço não tem seu custo contemplado nos sistemas referenciais para a praça onde se localiza o empreendimento, tal o caso examinado neste processo.85. Na obra 'Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas' elaborada pelo TCU e disponível na página do órgão na internet, orienta-se o gestor a fazer constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da web e os documentos que julgar necessários; fazer constar, ainda, os dados inerentes à pesquisa, tais como: responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega.86. De acordo com a obra citada (p. 59-60):Na cotação direta com os fornecedores somente serão admitidos os preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve conter diferença de data maior que 180 dias quando comparadas às demais em um grupo de pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo. Sempre que possível, é recomendável informar ao fornecedor de maneira expressa que a pesquisa apresentada é apenas para formação de preço de referência e não vincula a administração pública a contratar com a fonte de pesquisa. A pesquisa de mercado deve conter o mínimo de três cotações de fornecedores distintos. Caso não seja possível obter esse número de cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada. (Acórdãos 1.266/2011-Plenário, 837/2008-Plenário e 3.219/2010-Plenário). (...) Para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no processo administrativo.87. No presente caso, a dificuldade não apenas vivenciada pelo orçamentista, mas pela equipe de auditoria do TCU, em encontrar vários insumos e serviços nos sistemas referenciais de custos para Boa Vista/RR obrigou à pesquisa junto a fornecedores locais, num total de 86 cotações (peça 18, p. 29-44).88. Observa-se, no entanto, que na maioria das vezes à peça 18, p. 29-44 há apenas a cotação de um único fornecedor. É até mesmo possível que o orçamentista tenha enfrentado dificuldades em obter os preços buscados junto a outros fornecedores. No entanto, como não há nos autos a comprovação documental a respeito, caberá, nos termos do art. 9º da Resolução TCU 315/2020, orientar o jurisdicionado acerca do procedimento cabível a ser adotado em tais situações.Voto:3. O foco do presente trabalho foi o contrato de execução do empreendimento, Contrato 179/SMO/AS/2019, firmado em 9/4/2019 entre a Prefeitura Municipal de Boa Vista/RR e o [consórcio], no valor originário de R$ 52.605.127,90, bem como seus três aditivos, os quais reduziram o valor do ajuste para R$ 46.390.000,47, após recomendação proposta pela Controladoria Geral da União (CGU).4. Como único achado de auditoria foi apontado o sobrepreço decorrente de preços excessivos frente ao mercado, no montante de R$ 1.146.994,19, enquadrado como irregularidade grave que não prejudica a continuidade (IGC).[...]8. A unidade técnica acolheu parte dos argumentos oferecidos e promoveu a reavaliação do montante do sobrepreço apurado pela equipe de auditoria, que foi reduzido para R$ 387.788,12.9. Para a SeinfraUrbana, "Considerando a jurisprudência do TCU, o fato de o (...) contrato original ter sofrido os ajustes adequados de modo a reduzir seu valor de R$ 52.605.127,90 para R$ 46.390.000,47 e considerando encontrar-se a obra concluída, compreendeu-se que o sobrepreço revisado pertence àquela faixa de incerteza que desautoriza reputá-lo como um dano ao erário".10. Nesse sentido, sua proposta é de (peça 74):"a) nos termos do art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Prefeitura de Boa Vista/RR que, em obras custeadas com recursos da União, diante da necessidade de recorrer à pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de cotações de mercado a que se refere o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013:a.1) faça constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da web e os documentos que julgar necessários; fazer constar, ainda, os dados inerentes à pesquisa, tais como: responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega;a.2) na cotação direta com os fornecedores somente admita os preços cujas datas não se diferenciem em mais de cento e oitenta dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve conter diferença de data maior que cento e oitenta dias quando comparadas às demais em um grupo de pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo;a.3) para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não poderão ser considerados os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no processo administrativo;a.4) a pesquisa de mercado deve conter o mínimo de três cotações de fornecedores distintos. Caso não seja possível obter esse número de cotações, elaborar justificativa circunstanciada."[...]12. A SeinfraUrbana promoveu detida análise acerca dos valores dos serviços contestados pelo consórcio, registrada no Anexo II da instrução (peça 74, p.18-48), e, acolhendo parte dos argumentos oferecidos, reavaliou o montante do sobrepreço apurado pela equipe de auditoria.13.O resultado, conforme cálculos demonstrados no Anexo IV da instrução (peça 74, p.50-53), foi a redução do sobrepreço de R$ 1.146.994,19 para R$ 387.788,12, o que representa 0,83% do valor do contrato após o terceiro aditivo.[...]15. No presente caso, avalio, como a unidade técnica, que há condições especiais que devem ser consideradas, uma vez que os sistemas de referência, mormente o Sinapi, por longos períodos não continham os custos de determinados serviços praticados no Município de Boa Vista/RR.16. Nessas situações, por vezes, adotou-se como referência a composição de custos do serviço no Sinapi/RR atribuída a São Paulo, utilizou-se índices de correção para efeitos de obtenção de preços de referência para uma determinada data, calculou-se a média ponderada dos valores praticados em período posterior, adotou-se o menor valor obtido em duas cotações, o que leva a apuração de custos aproximados.17. Ainda que se assuma, tanto na auditoria, quanto na reavaliação, posição conservadora, consoante explicitado pela unidade técnica, "no sentido de não recorrerem a procedimentos a partir dos quais os resultados seriam mais vantajosos à Administração Pública, diante de incertezas de cálculo e da possibilidade de existir resultado mais favorável ao particular", deve-se reconhecer que a diminuta diferença apurada, de menos de 1%, considerando as peculiaridades mencionadas, pode não representar efetivamente sobrepreço.[...]19. Por essas razões, pondero que é possível, nestes autos, afastar a ocorrência de dano inicialmente aventada.20. A SeinfraUrbana destacou, ainda, a utilização de pesquisa de mercado para estimar o valor da obra, com amparo no art. 6º do Decreto 7.983/2013, especialmente quando um insumo ou um serviço não possui seu custo contemplado nos sistemas referenciais para a praça onde se localiza o empreendimento, tal como ocorreu no caso ora examinado.21. Considerando, todavia, a ausência de comprovação documental a respeito das pesquisas realizadas, manifesto-me de acordo com a proposta de dar ciência à Prefeitura de Boa Vista/RR dos procedimentos a serem adotados nessas situações, com amparo na obra "Orientações para elaboração de planilhas orçamentárias de obras públicas" elaborada pelo TCU e disponível na sua página na internet. Como exemplo, cito a necessidade de fazer constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca introduzidos, não admitir propostas de fornecedor com diferença de data maior que 180 dias quando comparadas às demais, conter, no mínimo, três cotações de fornecedores distintos, entre outros.Acórdão:9.1. dar ciência à Prefeitura de Boa Vista/RR, nos termos do art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dos procedimentos que devem ser adotados, em obras custeadas com recursos da União, diante da necessidade de recorrer à pesquisa de preços de insumos e serviços por meio de cotações de mercado a que se refere o art. 6º, in fine, do Decreto 7.983/2013:9.1.1. fazer constar formalmente nos autos do processo de licitação os parâmetros de busca introduzidos (as palavras chaves, o período, as especificações etc.) com a impressão da página da web e os documentos que julgar necessários; como também os dados inerentes à pesquisa, a exemplo do responsável pela pesquisa, órgão consultado, número da licitação, nome do vendedor, meio de consulta, data da pesquisa, URL do site, CNPJ do fornecedor, quantidade, valor e especificação do objeto, bem como as demais condições de pagamento e entrega;9.1.2. na cotação direta com os fornecedores, somente admitir os preços cujas datas não se diferenciem em mais de cento e oitenta dias, ou seja, nenhuma proposta direta de fornecedor deve conter diferença de data maior que cento e oitenta dias quando comparadas às demais em um grupo de pesquisa de preços junto a fornecedores no mesmo processo;9.1.3. para a obtenção do resultado da pesquisa de preços, não considerar os preços inexequíveis ou os excessivamente elevados, conforme critérios fundamentados e descritos no processo administrativo;9.1.4. buscar, na pesquisa de mercado, o mínimo de três cotações de fornecedores distintos e, caso não seja possível obter esse número de cotações, elaborar justificativa circunstanciada;