Acórdão 1910/2018
Proposta de deliberação:Examina-se denúncia reportando irregularidades ocorridas na licitação regulada pelo edital RDC Eletrônico 080/2015-00, promovida pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), cujo objeto é a contratação integrada de empresa para desenvolver os projetos básico e executivo e executar as obras e demais operações necessárias e suficientes para a construção de ponte sobre o rio Xingu, na rodovia BR 230/PA.2.O denunciante alega que o edital conteria requisitos de habilitação excessivamente rigorosos e específicos, tendentes a limitar o número de participantes e comprometer a vantajosidade da contratação:§comprovação de experiência na construção de ponte estaiada ou em balanços sucessivos com vão igual ou superior a 200 m, contendo, no mínimo, área de tabuleiro igual ou superior a 6.300 m² (itens e.1, e.2);§exigência do serviço de escavação de rocha, no diâmetro de 1.800 mm e com comprimento mínimo de 350 m de profundidade; e elevada resistência do concreto (fck) para a prestação do serviço de preparo e lançamento de concreto estrutural.3.A SeinfraRodoviaAviação, unidade encarregada da instrução do processo, requisitou cópias de documentos e informações, bem como requereu que o DNIT se pronunciasse sobre as seguintes ocorrências (peça 34):a) a proibição do somatório de atestados nos serviços constantes do anexo I - Atos Preparatórios, itens 4.1 e 1 e 4.1 e 2 (vão mínimo) e 4.1 e 3.1 (serviços a serem comprovados), assim como justifique a exigência da solução construtiva em lugar de se exigir o cumprimento do gabarito mínimo de navegação definido para a obra;b) a exigência de quantitativos mínimos de serviços ligados a concepções estruturais que não necessariamente serão utilizadas pela empresa vencedora do certame; ec) a exigência de resistência mínima do concreto na atestação de capacidade operacional solicitada no item 4.1 e 3.1 do anexo I - Atos Preparatórios.[...]8.Além disso, a aceitação do somatório de atestados em relação à área dos tabuleiros estava condicionada a que os serviços tivessem sido realizados em pontes estaiadas ou de balanços sucessivos, com vão central de no mínimo 200 m.9.De maneira semelhante, os demais serviços, como o fornecimento, preparo e colocação nas formas de aço CA-50; escavação de rocha com diâmetro de 1800 mm; e preparo e lançamento de concreto estrutural usinado fck ≥ 25 Mpa, também estavam condicionados a essas concepções estruturais, sendo que poderiam, segundo entende a unidade instrutiva, ter admitido atestados de serviços executados em obras em que tivessem sido utilizadas soluções construtivas diversas daquelas (pontes estaiadas/balanços sucessivos), sem prejuízos à avaliação de capacidade técnica.10.No que se refere à exigência de solução construtiva em lugar de balizar, de forma mais aberta, a contratação pelo cumprimento do gabarito mínimo de navegação definido para a obra, o que permitiria maior variedade de soluções construtivas, o DNIT destacou os aspectos arquitetônicos e a eficácia estrutural da tecnologia de ponte estaiada, e a existência de pelo menos onze pontes estaiadas ou em balanços sucessivos, de vão superior a 200 m, no Brasil.11.Quanto ao custo por metro quadrado de construção para as pontes estaiadas, a autarquia argumentou que, apesar de ser mais elevado do que o verificado em pontes em arco e em vigas contínuas, seria menor do que o de pontes suspensas. Ainda assim, seria uma solução economicamente viável para vãos centrais entre 100 m e 1.100 m, com dois mastros.12.Os argumentos de ordem arquitetônica não foram acolhidos pela unidade instrutiva, assim como os relacionados à quantidade de obras já realizadas no País com essa tecnologia, que considerou insuficiente para comprovar sua difusão no mercado a ponto de não representar fator restritivo à competitividade.13.Conclui a análise afirmando que o objeto do contrato é a elaboração de projeto e a construção de ponte sobre o Rio Xingu, com determinada extensão de curso d'água a ser vencida, e que a solução tecnológica, no âmbito do regime de contratação integrada, seria de responsabilidade e decisão da empresa vencedora do certame, não podendo ser previamente especificada.14.Assim, sendo possível selecionar empresas tecnicamente capacitadas para a execução de obra com aquela finalidade, por diferentes soluções construtivas, a exigência de comprovação de experiência em determinada tecnologia acarretaria restrição à competitividade.[...]18.Com relação aos elementos colhidos em diligência, a SeinfraRodoviaAviação concluiu não haver estudo comparativo entre as diversas soluções estruturais possíveis para a concepção da ponte. Além disso, não constou do orçamento de referência a previsão dos dispositivos de proteção dos pilares de sustentação da ponte, denominados dolphins.[...]29.Para escolha da empresa que irá projetar e executar a ponte sobre o rio Xingu, que conecta as duas margens da BR-230, na Rodovia Transamazônica, o DNIT optou pelo RDC, sob o regime de execução de contratação integrada, ou seja, o contrato compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto, conforme dispõe o §1º do art. 9º da Lei 12.462/2011.30.O objeto da contratação, conforme o edital RDC eletrônico 080/2015-00 em seu item 1 (peça 7), é:1.1. (...) a Contratação Integrada de empresa para o desenvolvimento dos Projetos Básico e Executivo e Execução das Obras e demais operações necessárias e suficientes para a construção de Ponte sobre o Rio Xingu, na rodovia BR-230/PA.1.2. O local de prestação dos serviços está discriminado conforme descrição abaixo:Superintendência Regional do DNIT no Estado do ParáRodovia: BR-230/PATrecho: Divisa TO/PA (Início Travessia Rio Araguaia) - Divisa PA/AM (Palmares) Subtrecho: Início Travessia do Rio Xingu (Belo Monte) - Fim da Travessia do Rio XinguSegmento: km 571,0 - km 571,7Extensão: 700 m31.A unidade instrutiva baseia suas conclusões e propostas de encaminhamento no fato de que, por se tratar de contratação conduzida por meio do RDC, a licitante vencedora poderia apresentar qualquer solução construtiva tecnicamente adequada à superação do vão livre requerido, de modo que não poderiam ter sido exigidos atestados relacionados à execução de uma ponte estaiada ou de balanços sucessivos.  Sugere que poderiam ser estabelecidos requisitos de habilitação de modo mais genérico.32.Essa premissa básica, no entanto, não está correta. A ponte objeto da contratação é uma ponte estaiada. A supressão do grau de liberdade do sistema arquitetônico não inviabiliza a utilização do RDC, pois há muitas variantes construtivas agasalhadas nesse modelo e que permitem competição por diferentes soluções de engenharia.33.De fato, muito embora a descrição do objeto no edital 080/2015-00 não mencione expressamente que a ponte será do tipo estaiada, essa definição está consignada no termo de referência que compõe o anexo XIV do edital:A ponte a construir deverá ser do tipo estaiada, localizada na rodovia BR-230/PA, no segmento entre o Km 571,00 e o Km 571,70, ligando os municípios de Altamira e Anapú, conforme o Anteprojeto de Engenharia (Disponibilizado no site do DNIT).34.Coerente com o conteúdo do edital e seus anexos, o DNIT, em suas manifestações, sempre sustentou que a ponte a ser construída seria uma ponte estaiada. Claramente, na visão da autarquia, a solução natural a ser adotada pela empresa contratada:20. Em conformidade ainda com a literatura internacional, Svensson (2012), a relação ao custo por m2 de construção, as pontes estaiadas são mais caras que as pontes em arco e pontes em vigas contínuas, porém mais baratas que as pontes suspensas. Contudo, é uma solução economicamente viável para vãos centrais de 100 a 1.100 m e dois mastros, conforme Figura 12. (...) 21. Atentamos por fim, que para o atendimento ao gabarito de navegação, seria necessária ponte complexidade igual ou superior a exigida no certame. Haja visto o breve histórico de pontes de grandes vãos construídas no Brasil. Em relação ainda a solução em ponte estaiada, pontuamos alguns pontos que podem ser considerados vantagens na escolha do sistema: (...) 35.Assim, naturalmente, o DNIT estabeleceu requisitos de habilitação técnica concernentes à elaboração de projetos e execução de obras de uma ponte dessa natureza.36.A unidade instrutiva sugere que haveria outras formas, mais acertadas para promover a seleção de empresas tecnicamente qualificadas para a execução da obra em tela, sem acarretar a restrição à competitividade. E menciona duas dessas possibilidades:a exemplo, tem-se a sugestão da instrução precedente, que seria o cumprimento de um gabarito mínimo de navegação definido para a ponte. Ou, ainda, a apresentação de atestados que demonstrassem a experiência das licitantes na execução de obras de arte especial capazes de dar a mesma característica técnica à passagem projetada, sem vincular a determinada concepção estrutural específica, ou seja, para qualquer tipo de estrutura, como a de concreto.37.Como se vê, trata-se de sugestão, e não de conclusão assertiva, com base em dispositivos legais, de que seria ilegal a realização de licitação pelo RDC para contratação de execução de ponte com solução construtiva definida, ainda que passível de se ser executada com tecnologias distintas (em consonância com o art. 9º da Lei 12.462/2011), como é o caso.38.Não vislumbro proibição legal de uso do RDC para construção de ponte pré-concebida como estaiada.39.Ademais, não há indicativos, no processo, de que a adoção de solução estaiada tenha trazido prejuízos à competitividade ou onerado os custos de contratação, visto que participaram do certame seis licitantes, com efetiva disputa de preços entre os três primeiros colocados e, ao final, após a inabilitação dos dois primeiros, foi convocado o licitante que ofertou terceiro melhor preço, o qual concordou com as condições financeiras do vencedor e renegociou o preço final, reduzindo-o, como requerido pela comissão de licitação.[...]59.Em razão das análises procedidas, não há motivo para que este Tribunal adote a drástica medida de determinar que o certame em questão seja anulado: dele participaram seis licitantes, com efetiva competição entre pelo menos três das empresas, resultando em oferta de melhor preço bem inferior ao orçamento de referência; a empresa que, pela informação dos autos, foi declarada vencedora, após a desclassificação das duas primeiras colocadas (que discutem judicialmente os atos desclassificatórios) aceitou reduzir sua proposta ao preço da proposta da primeira colocada, renegociando-o para baixo; não há juízos sólidos de ocorrência de requisitos de habilitação excessivos ou injustificáveis; nem há evidências de ocorrência de grave dano ao erário ou ao interesse público de modo mais geral.Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 234 e 235 do Regimento Interno deste Tribunal e no artigo 103, § 1º, da Resolução/TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la improcedente;