Acórdão 75/2022
Relatório:Trata-se de auditoria, incluída no plano de fiscalização anual de obras públicas do TCU relativo ao exercício de 2017 (Fiscobras 2017), nas obras de expansão e ampliação de instalações de transmissão nos estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina especificados no contrato de concessão 07/2014.2. A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica), unidade responsável pela instrução deste feito, esclarece que:"2. A concessão dos empreendimentos tratados nestes autos foi licitada por meio do Leilão de Transmissão 07/2013-Aneel (peça 27). Em 14/11/2013, a Eletrosul, em consórcio com a Companhia Estadual de Geração e Transmissão de Energia Elétrica (CEEE-GT), sociedade de economia mista controlada pelo governo do estado do Rio Grande do Sul, sagrou-se vencedora do Lote I do referido certame licitatório.3. Assim, visando à assinatura do contrato de concessão, o consórcio vencedor constituiu, na data de 19/11/2013, a SPE Fronteira Oeste Transmissora de Energia (Fote), cabendo à Eletrosul o controle da companhia com 51% de seu capital social, detendo a CEEE-GT a parcela restante de 49% (peça 13).4. Após a homologação do resultado e adjudicação do objeto do Leilão 07/2013 (peça 59, p. 38-42), em 29/1/2014, a Aneel celebrou com a Fote o Contrato de Concessão 07/2014 (peça 26), tendo por objeto a construção e ampliação de instalações de transmissão nos estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, cujas principais características se encontram elencadas na Tabela 1.[...]7. Como resultado dos procedimentos de auditoria aplicados, foram detectados os seguintes achados:a) Contrato firmado sem justificativa de escolha da empresa e eivado de vícios, tipificado como irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C), pertinente à contratação da [empresa] para os serviços de suporte técnico e administrativo, formulando-se proposta de oitiva da Eletrosul, Fote e [empresa], além de audiência dos gestores da Eletrosul e Fote (achado III.1 - peça 29, p. 9-13) [...]I. Contrato firmado sem justificativa de escolha da empresa e eivado de vícios.I.1 - Situação encontrada13. No achado III.1 do Relatório de Auditoria (peça 29, p. 9-13), evidenciou-se que o pré-contrato da [empresa], relativo a serviços de suporte técnico e administrativo (peça 14), convertido no Contrato s/n de 12/2/2014 (peça 15), foi firmado a partir da dispensa de licitação prevista no art. 32 da Lei 9.074/1995, sem que o processo de seleção da contratada estivesse devidamente constituído, padecendo de comprovação de consulta a outras empresas do mercado e de elaboração de estimativas de custos, contrariando, assim, o art. 26 da Lei 8.666/1993 e o art. 5º da Instrução Normativa TCU 70/2012.14. Salientaram-se, também, algumas irregularidades nas cláusulas do instrumento contratual definitivo: o objeto contratado era impreciso, sem definição de quantitativos, com critérios de medição e pagamentos que não viabilizavam a correta atestação dos serviços realizados. Além disso, a vigência contratual então se estendia por trinta anos e havia previsão de pagamento de despesa desarrazoada, atinente à taxa de sucesso de 15% sobre o montante de tributos eventualmente reduzidos durante a execução dos empreendimentos.[...]I.2 - Objeto das oitivas16. Por conta dos fatos constatados, por meio dos Ofícios 341, 342 e 343/2017 (peças 33-35), a Eletrosul, Fote e [empresa], respectivamente, foram chamadas em oitiva para se manifestarem sobre 'Irregularidades constatadas no processo de contratação da [empresa 1] e nas cláusulas contratuais irregulares apontadas no achado III.1 do Relatório de Fiscalização'.[...]I.4 - Análise32. Preliminarmente, cabe salientar que o contrato controverso, celebrado com a [empresa] em 12/2/2014, teve vigência ao longo de 52 meses, com validade expirada na data de 11/6/2018, compreendendo, assim, a vigência original de 48 meses (Cláusula 3.1 - peça 15, p. 6) e a prorrogação por mais quatro meses efetivada mediante o Primeiro Termo Aditivo (Cláusula Segunda - peça 55, p. 24). A execução financeira em termos nominais, incorporando os valores dos reajustamentos concedidos, alcançou a soma de R$ 5.390.198,25 (peça 55, p. 38). Atualmente, os serviços de suporte técnico e administrativo são prestados à [empresa 2] pela mesma empresa, em razão de ter se sagrado vencedora do Pregão Presencial 001/2018 (peça 58).33. O primeiro foco dos questionamentos suscitados gira em torno da falta de documentação comprobatória para adequadamente motivar a escolha da [empresa] e justificar o preço contratado, conforme exigido pela legislação (art. 26, § único, incisos II e II, da Lei 8.666/1993), pois o processo de pré-contratação examinado, proveniente de dispensa de licitação nos termos do art. 32 da Lei 9.074/1995, carecia de consultas a potenciais concorrentes e de robusta estimativa de custos, além da deficiência de cláusulas essenciais do contrato definitivo conexo (peça 15), com especial destaque para a especificação imprecisa do objeto contratual e dos critérios de medição/pagamento, circunstâncias que dificultam o controle e a atestação dos serviços realmente prestados.[...]35. Deduz-se das oitivas que a Eletrosul, de fato, não conferiu oportunidade a agentes externos para verificar o grau de interesse pelo objeto demandado e obter eventuais propostas, o que resultaria em fontes adicionais tendentes a estimar os custos da contratação de maneira mais robusta. Inexistiu pesquisa representativa junto ao mercado, visto que a estatal coletou proposta de preços somente da [empresa] (peça 57, p. 74-75). Decidiu assim, de modo privilegiado, porque tal empresa já estava contratada pela Transmissora Sul Litorânea de Energia S.A. - TSLE, SPE com composição acionária idêntica à da Fote, e seria a única com possibilidade de ofertar preço mais competitivo, pois, ao invés de nova e exclusiva equipe de suporte técnico e administrativo, sua proposta poderia contemplar a opção de equipe incremental apenas, em decorrência do compartilhamento da força de trabalho contratada originalmente pela TSLE.[...]45. Ao se examinar o instrumento de contrato (Cláusulas 1ª, 2ª, 4ª e 5ª - peça 15, p. 5-7), constata-se a falta de detalhamento qualitativo e quantitativo mínimo, apto a delimitar de modo suficiente o objeto contratado, contrariando, assim, o regramento legal aplicável (arts. 7º, § 4º; 54, §1º; e 55, inciso I, da Lei 8.666/1993) e a jurisprudência deste Tribunal (Súmula TCU 177).46. Critica-se, em especial, a ausência de identificação expressa dos profissionais que iriam compor as equipes de prestação dos serviços de suporte técnico e administrativo, desacompanhada da quantidade a ser disponibilizada, dados esses essenciais para o dimensionamento do preço contratado, elaboração das propostas pelos potenciais concorrentes em eventual certame licitatório, além de serem imprescindíveis para o acertado acompanhamento da execução contratual.47. Portanto, de modo diverso da tese esposada pela Eletrosul/Fote, a especificação genérica do objeto nos instrumentos de pré-contratação e contrato definitivo gerou insegurança indevida no planejamento e fiscalização da contratação sob comento.48. Não se trata de detalhar os serviços que deveriam ser executados de modo exaustivo, mas sim de identificar claramente a composição das equipes prestadoras dos serviços, com informações qualitativa e quantitativa dos profissionais disponibilizados e da natureza dos serviços prestados, se temporário ou contínuo, com dedicação exclusiva ou não, entre outros elementos necessários. Nesse ambiente de imprecisão, os critérios de medição e pagamento, também omissos e mal estruturados, não são capazes de atestar, de modo indubitável, os serviços prestados.[...]I.5 - Conclusão63. Ante todo o exposto (itens 32 a 62), conclui-se que o processo de pré-contratação dos serviços de suporte técnico e administrativo da Fote, formalizado mediante dispensa de licitação, que resultou no Contrato s/n, de 12/2/2014, firmado com a [empresa], não foi instruído com elementos que demonstrassem consulta representativa ao mercado e suficientes para confirmar a adequação da escolha e da estimativa de custos efetivadas, não atendendo, assim, o disposto no art. 26, § único, incisos II e II, da Lei 8.666/1993, e no art. 5º da IN/TCU 70/2012, além de comprometer a plena aplicação dos princípios da competitividade e isonomia, não obstante, pela economicidade, ser razoável a solução contratada.64. As ressalvas relativas às cláusulas contratuais foram parcialmente afastadas, não se concretizando os problemas de vigência e realização de despesa desarrazoada inicialmente cogitados na fiscalização. Remanesceram a configuração imprecisa do objeto e os critérios de medição/pagamento mal estruturados, situação que contraria o regramento legal aplicável (arts. 7º, § 4º; 54, §1º; e 55, inciso I, da Lei 8.666/1993) e tem o potencial de causar insegurança na formulação das propostas e dificultar a fiscalização contratual e a devida atestação dos serviços prestados. Considerou-se, ainda, que a contratação debatida não representou terceirização irregular.Proposta de deliberação:6. Após análise das oitivas, a SeinfraElétrica chegou às seguintes conclusões e encaminhamentos organizados e apresentados por achados.Ausência de justificativa para escolha da [empresa] e outros vícios detectados no contrato para os serviços de suporte técnico e administrativo7. Sem prejuízo de reconhecer a economicidade e a razoabilidade da contratação da [empresa], que se encontra atualmente expirada, a unidade instrutiva apontou que o processo de pré-contratação por dispensa de licitação dos serviços de suporte técnico e administrativo não continha elementos aptos a demonstrar a adequação da seleção da empresa, em afronta ao art. 26, parágrafo único, II e II, da Lei 8.666/1993, e ao art. 5º da IN/TCU 70/2012, além de comprometer a plena aplicação dos princípios da competitividade e da isonomia.8. Remanesceram como ressalvas às cláusulas do contrato a imprecisa delimitação do objeto e critérios mal estruturados de medição e pagamento, em afronta aos arts. 7º, § 4º; 54, §1º; e 55, I, da Lei 8.666/1993, apesar de não terem se concretizado os problemas de vigência e realização de despesa desarrazoada inicialmente cogitados na fiscalização.[...]23. Estou de acordo com a análises realizadas e com os encaminhamentos propostos [...].Acórdão:9.2. dar ciência, com base no art. 9º da Resolução TCU 315/2020, à Fronteira Oeste Transmissora de Energia S.A. e à Companhia de Geração e Transmissão de Energia Elétrica do Sul do Brasil S.A. sobre os seguintes fatos:9.2.1. nos processos de pré-contratação mediante dispensa de licitação previstos no art. 32 da Lei 9.074/1995, com base no art. 26 da Lei 8.666/1993, no art. 5º da Instrução Normativa TCU 70/2012 e nos arts. 7º, § 4º; 54, §1º; e 55, I, todos da Lei 8.666/1993, é obrigatória:9.2.1.1. a demonstração da existência de consulta ao mercado suficiente para confirmar a adequação da escolha da empresa selecionada e da estimativa de custos;9.2.1.2. o delineamento preciso do objeto contratado, com o estabelecimento de critérios de medição e pagamentos compatíveis com sua natureza e eficazes para atestar a execução contratual;