Acórdão 6042/2025
Sumário:- Em virtude da previsão expressa na Lei 9.784/1999 de autorização para reformatio in pejus, desde que assegurado o contraditório, não se aplica ao direito administrativo, em regra, o princípio da non reformativo in pejus indireta, pois os institutos do direito penal, embora sejam, em grande medida, aplicáveis ao direito administrativo sancionador, o são com matizes, e cedem diante de previsões legais expressas do próprio direito administrativo. - Embora a regra no direito administrativo seja a permissão da reformatio in pejus, desde que assegurado o contraditório, nos termos do art. 64 da Lei 9.784/1999, a reformatio in pejus não deve ser permitida nos processos do TCU, se a reforma da decisão decorrer de mera nova valoração das mesmas provas, sem qualquer inovação no processo, nem qualquer fato ou documento novo, sob pena de servir como instrumento para a insegurança jurídica.Voto:Trata-se de recurso de reconsideração interposto por [empresa], [recorrentes 1 e 2] contra o Acórdão 4217/2024-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Augusto Nardes, por meio do qual esta Corte julgou irregulares as contas dos recorrentes, com débito, mas aplicação de multas individualizadas apenas aos gestores.Na origem este processo trata de tomada de contas especial instaurada desfavor de [empresa], [recorrentes 1 e 2] em razão da omissão ao dever de prestar contas de recursos captados por força do Projeto Cultural Pronac 13-1180, descrito da seguinte forma: "Manutenção de temporada de 03 meses, sendo 51 apresentações no Rio de Janeiro do espetáculo 'Os Monólogos da Vagina', com direção de Miguel Falabella, comemorando 12 anos da primeira montagem no Brasil...".Por meio do Acórdão 18.786/2021-TCU-2ª Câmara, rel. Min.-Subst. André Luiz de Carvalho, este Tribunal julgou irregularidades as contas dos recorrentes, com débito, mas aplicação de multas individualizadas apenas aos gestores.Em sede de recurso de reconsideração, o TCU reconheceu ter havido nulidade absoluta, por ausência de citação relativamente a documento novo juntado posteriormente ao contraditório, motivo pelo qual prolatou o Acórdão 3.185/2023-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Aroldo Cedraz, em que declarou a nulidade do mencionado Acórdão 18.786/2021-TCU-2ª Câmara.Realizada a nova citação e analisadas as defesas apresentadas pelos responsáveis, o Tribunal, por meio do Acórdão 4217/2024-TCU-2ª Câmara, ora recorrido, julgou irregulares as suas contas, com imputação débito e multa que, desta feita, foi aplicada não apenas aos gestores, mas também à empresa.Nesta oportunidade, os recorrentes alegam, em síntese, prescrição e ofensa ao princípio da proporcionalidade, com a ocorrência de reformatio in pejus indireta no acórdão recorrido, tendo em vista que o Tribunal aplicou multa à empresa, por meio do acórdão recorrido, o que não tinha feito quando da prolação do acórdão originário no qual esta Corte havia imposto a primeira condenação.Analisada a matéria, a AudRecursos propôs, em pareceres uniformes, o conhecimento, mas o não provimento do recurso (peças 235-236). O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, propôs o provimento parcial do recurso de reconsideração, tornando insubsistente a multa aplicada à [empresa] (item 9.2 do Acórdão 4.217/2024-TCU-2ª Câmara), por entender que teria havido reformatio in pejus indireta.Acolho as propostas uniforme da AudRecursos e do MPTCU quanto ao conhecimento, mas não provimento do recurso em relação aos gestores, por seus próprios fundamentos que incorporo a este voto como meus também. No entanto, em relação à [empresa], com as devidas vênias à audRecursos, acolho a proposta do Ministério Público junto ao TCU de conhecimento e provimento parcial do seu recurso, para excluir a multa que lhe foi aplicada.[...]Não procede a alegação de ofensa ao princípio da razoável duração do processo, pois este processo foi autuado no TCU em 2019, há seis anos, portanto, e sem incidência da prescrição.Contudo, entendo procedente a alegação de ofensa ao princípio da non reformatio in pejus em relação à [empresa], no presente caso, mas o faço sem admitir, no entanto, que se trate de princípio de ampla aplicação ao direito administrativo. Ao contrário, entendo que a regra é a sua não incidência ao direito administrativo. Explico, a seguir, os motivos para tanto.Prevê o art. 64 da Lei 9.784/1999 a possibilidade da reformatio in pejus, nos seguintes termos:Art. 64. O órgão competente para decidir o recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.Parágrafo único. Se da aplicação do disposto neste artigo puder decorrer gravame à situação do recorrente, este deverá ser cientificado para que formule suas alegações antes da decisão.Portanto, desde que se assegure o contraditório, é permitida, no processo administrativo, a reforma da decisão para agravar a situação do recorrente.Ressalto que é também em virtude da expressa previsão contida na aludida lei que entendo não ser aplicável ao direito administrativo a jurisprudência trazida pelo MPTCU, construída na seara penal, quanto ao princípio da non reformativo in pejus indireta, pois os institutos do direito penal, embora sejam, em grande medida, aplicáveis ao direito administrativo sancionador, o são com matizes, e cedem diante de previsões legais expressas do próprio direito administrativo.Não obstante a literalidade do supratranscrito art. 64 da Lei 9.784/1999, a doutrina diverge sobre a sua extensão. Lúcia Valle de Figueiredo, por exemplo, após sustentar, em uma primeira interpretação, que, embora admitisse a reformatio in pejus, entendia que não se aplicaria aos processos sancionadores nem aos disciplinares, alterou seu entendimento para passar a defender a inadmissibilidade da reformatio in pejus em qualquer hipótese no processo administrativo (FIGUEIREDO, Lúcia do Valle. Curso de Direito Administrativo. 7 ed. São Paulo: Malheiros. 2004. p. 442). José dos Santos Carvalho Filho, a seu turno, defende interpretação alinhada com o texto do art. 64 da Lei 9.784/1999, ou seja, admite a sua ampla aplicação no processo administrativo (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal. Comentários à Lei nº 9.784 de 29/1/1999. 3 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris. 2007. p. 325-326.).Considerando que referida Lei 9.784/1999 aplica-se, subsidiariamente, aos processos de controle externo do TCU, nos termos do art. 69 da aludida lei, assim como do art. 298 do Regimento Interno do TCU e ainda conforma já decidido pelo STF no MS 23.550, a conclusão natural seria no sentido de que não se aplicaria aos processos desta Corte a vedação à reformatio in pejus.Entendo, porém, que mencionado comando normativo requer interpretação que prestigie a segurança jurídica. Nesse sentido, penso que a regra é, nos termos do art. 64 da Lei 9.784/1999, a possibilidade da reformatio in pejus, desde que realizado o contraditório.Em processos sancionadores, no entanto, a possibilidade da reformatio in pejus depende dos fundamentos da reforma que se pretende promover na deliberação condenatória. Caso a reforma da decisão decorra de mera nova valoração das mesmas provas, sem qualquer inovação no processo, sem qualquer fato ou documento novo, entendo que a reformatio in pejus não é permitida, sob pena de servir como instrumento para a insegurança jurídica.Por outro lado, entendo ser possível a reformatio in pejus se a reforma da decisão é motivada por fato ou documento novo, ainda que trazido pelo próprio recorrente, ou se trata de reforma que visa preservar o dever de autotutela, como, por exemplo, corrigir grave erro na aplicação da lei. É o caso do recorrente que, condenado por ato de gestão ilegal, junta, em grau de recurso, novas provas que revelam ser o referido ato, não apenas ilegal, mas também antieconômico. Nesta hipótese, o TCU poderia, após abrir o contraditório para o recorrente, agravar a sua situação, condenando-o também por ato de gestão antieconômico, inclusive imputando-lhe o dever de reparar o dano ao erário. Nesse caso, vedar a reformatio in pejus seria, até mesmo, inútil, pois o Tribunal poderia optar por constituir novo processo para imputar ao recorrente a responsabilidade pelo dano.No presente caso, o agravamento da situação da recorrente foi motivado apenas pela reapreciação das mesmas provas, sem qualquer fato ou documento novo. Portanto, pelos motivos acima expostos, entendo que incide, na espécie, o princípio da non reformatio in pejus.Acórdão:9.1. com fundamento nos artigos 32, inciso I; e 33, da Lei 8.443/1992, conhecer do recurso interposto para, no mérito, negar-lhe provimento em relação aos [recorrentes 1 e 2];9.2. com fundamento nos artigos 32, inciso I; e 33, da Lei 8.443/1992, conhecer do recurso interposto para, no mérito, dar-lhe provimento parcial em relação à recorrente [empresa], a fim de tornar insubsistente a multa que lhe foi aplicada por meio do item 9.2 do Acórdão 4217/2024-TCU-2ª Câmara;