Acórdão 1634/2016
Voto:Colho da instrução da Semag que os presentes autos tratam de consulta formulada pelo Ministro de Estado da Fazenda [consulente] acerca da abertura de créditos extraordinários (peça 1), tendo em vista os comandos presentes nos itens 9.2.16 e 9.2.17 do Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, que trata da análise preliminar das contas da Presidente da República relativas ao exercício de 2015, processo em que, inicialmente, foram apontados indícios de irregularidade em razão da abertura de créditos extraordinários por meio das Medidas Provisórias (MPs) 686/2015, 697/2015, 702/2015 e 709/2015.[...]Quanto ao mérito, passo a análise de cada uma das duas questões e começo pela que foi retratada na letra b, com o seguinte teor:b) É cabível a abertura de crédito extraordinário para a transferência de recursos a outros entes federativos, em caso de grave crise financeira do ente, com a finalidade de viabilizar a realização de grandes eventos de âmbito internacional em que houve assunção de compromissos por parte do Brasil, em especial para ações relacionadas à segurança pública? eA matéria é tratada pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, §3º, assim redigidos:Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:I - relativa a:d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;Art. 167. (...) § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.Sobre os referidos dispositivos o Supremo Tribunal Federal já se manifestou em mais de uma oportunidade, tendo o leading case sido firmado quando do julgamento da ADI 4.048, cujo seguinte trecho da ementa bem retrata o entendimento daquele Tribunal acerca do assunto (STF, Tribunal Pleno, ADI-MC 4.048, rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 14.05.2008):III. LIMITES CONSTITUCIONAIS À ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER EXECUTIVO NA EDIÇÃO DE MEDIDAS PROVISÓRIAS PARA ABERTURA DE CRÉDITO EXTRAORDINÁRIO. Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. Além dos requisitos de relevância e urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito extraordinário seja feita apenas para atender a despesas imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem a uma ampla margem de discricionariedade por parte do Presidente da República, os requisitos de imprevisibilidade e urgência (art. 167, § 3º) recebem densificação normativa da Constituição. Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. [grifei]Portanto, nos termos do que decidido pelo STF, a abertura de crédito extraordinário por meio de medida provisória deve atender aos seguintes requisitos:- Quanto à medida provisória: relevância e urgência;- Quanto à despesa a ser atendida pelo crédito extraordinário: imprevisibilidade e urgência.No tocante ao entendimento sobre o que seja imprevisível, convém reproduzir a seguinte observação feita pela Ministra Cármen Lúcia no julgamento da citada ADI 4.048:Senhor Presidente, também eu acompanho Vossa Excelência, porque há uma grande diferença entre imprevisão, imprevisibilidade e imprevidência.Às vezes, como em alguns casos, ou numa boa parte dos casos arrolados por Vossa Excelência, a Administração Pública pode prever. Aliás, deve. Eì seu dever para que haja uma boa administração. E, portanto, a ausência desse dever eì uma imprevidência. A imprevisão são casos que poderiam ser previstos, e não o são; a imprevisibilidade eì aquilo que não pode ser cogitado pelo administrador público, porque surge de uma maneira arriscada, fora do ordinário. [grifei]Posteriormente, quando da apreciação da Medida Cautelar na ADI 5.513, o Ministro Gilmar Mendes, em decisão monocrática de 30.04.2016, fez a seguinte afirmação:Não é papel deste Tribunal discutir a conveniência e a oportunidade das despesas de que trata a medida provisória em questão. É dever desta Corte guardar a Constituição, e o texto constitucional é claro ao dispor que as únicas despesas que autorizam a abertura de créditos extraordinários são as imprevisíveis e urgentes, equiparáveis às decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. [itálico do original, negrito e sublinhado meu]Feitas essas considerações, respondo, abaixo, ao questionamento do consulente. E o faço por etapas.É cabível a abertura de crédito extraordinário para a transferência de recursos a outros entes federativos? Desde que atendidos os requisitos da relevância e urgência da medida provisória e os requisitos da imprevisibilidade e urgência da despesa, a resposta é sim.Os requisitos de relevância e urgência da medida provisória competem ao Congresso Nacional, razão pela qual entendo que a avaliação desta Corte deve ser limitada aos requisitos da imprevisibilidade e urgência da despesa.Nessa perspectiva, o consulente menciona no seu questionamento a hipótese de abertura de crédito extraordinário para a transferência de recursos a outros entes federativos, em caso de grave crise financeira do ente, com a finalidade de viabilizar a realização de grandes eventos de âmbito internacional em que houve assunção de compromissos por parte do Brasil, em especial para ações relacionadas à segurança pública?Quanto ao requisito da urgência da despesa, manifesto-me de acordo com a avaliação feita pela Semag, no seguinte sentido:Quanto aos requisitos relacionados à despesa pública, igualmente se não houver tempo suficiente para o trâmite de um projeto de lei de crédito especial - regra quando se trata de despesas sem dotação orçamentária específica -, por esse lapso temporal poder inviabilizar ou prejudicar sobremaneira a realização do suposto evento, combinado ao fato de que a omissão do Poder Executivo Federal poderia acarretar perdas tanto ao Brasil quanto à segurança dos participantes, que independentemente da origem estarão sob a tutela do Estado Brasileiro, reputa-se atendida a condição da urgência.Essa circunstância fica ainda mais agravada em eventos que contam com a participação de autoridades estrangeiras, inclusive Chefes de Estado e Chefes de Governo, em decorrência, muitas vezes, de convites formulados pelo próprio Governo brasileiro, hipótese em que, como bem ressaltado pela Semag, a falta de uma logística e de um eficaz esquema de segurança podem, sem dúvidas, acarretar consequências imprevisíveis para a ordem pública, o bem-estar social e a segurança nacional.O Constituinte foi sensível a essa situação, ao revelar a sua preocupação com a segurança pública no Distrito Federal, por se tratar de localidade que abriga não apenas as autoridades nacionais mas também a sede das representações diplomáticas. É o que se depreende do contido no art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal, com a seguinte redação:Art. 21. Compete à União:XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;Por essas razões, entendo, assim como a Semag, que, nessas hipóteses, a urgência está caracterizada.No que concerne à imprevisibilidade, entendo pertinente transcrever a importante distinção apresentada pela Semag sobre a matéria:No tocante ao suposto evento internacional, há que se distinguir duas situações: os itens a que o Brasil, representado pela União, comprometeu-se a destinar eventual recurso ao ente para a finalidade descrita, em que não há que se falar em imprevisibilidade da despesa; e os itens para os quais o compromisso original era do ente federado, não havendo previsibilidade, segundo a perspectiva da União, sobre a eventual necessidade de repasse específico. Essa segunda situação, por sua vez, pode distinguir-se em novas duas condições: a opção voluntária da União por realizar uma transferência ou a obrigação de fazê-lo, com base nos compromissos firmados pelo Estado brasileiro que lhe imponham deveres de arcar com responsabilidades originalmente associadas ao ente federado, precisamente pela inesperada incapacidade estadual de suportar o evento aliada ao impacto negativo tanto financeiro quanto humanitário que a ausência de atuação do Governo Federal pudesse acarretar. [grifei]Na citada decisão monocrática que apreciou pedido de medida cautelar nos autos da ADI 5.513 o Ministro Gilmar Mendes, ao examinar situação similar, fez as seguintes considerações:Quanto ao crédito de R$ 80.000.000,00, destinado ao Ministério do Esporte para gastos com Implantação de Infraestrutura para os Jogos Olímpicos e Paralímpicos Rio 2016, a questão constitucional afigura-se mais delicada.Ainda que se possa discutir sobre a imprevisibilidade da despesa, uma vez que a data e as condições de realização de eventos esportivos do porte das Olimpíadas são há muitos anos conhecidos pelo Poder Público e até mesmo pela sociedade, não vislumbro ser hipótese de concessão da medida cautelar requerida.Isso porque a proximidade dos Jogos Olímpicos torna a urgência qualificada e não há nos autos elementos que permitam, em análise inicial, típica de providências cautelares, infirmar o caráter extraordinário do crédito, ainda que as condições para sua abertura possam ser resultado de má gestão.Na hipótese da presente consulta, manifesto-me de acordo com o entendimento da Semag, porquanto, sob a perspectiva da União, a incapacidade financeira de determinado membro da Federação brasileira pode se revelar como fato imprevisível e, portanto, justificar a abertura de crédito extraordinário na hipótese ventilada pelo consulente e acolhida pela Semag.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e §2º, da Lei nº 8.443/92 combinado com o art. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente o seguinte:9.1.1. nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, §3º, é cabível a abertura de crédito extraordinário para a transferência de recursos a outros entes federativos, em caso de grave crise financeira do ente, com a finalidade de viabilizar a realização de grandes eventos de âmbito internacional em que houve assunção de compromissos por parte do Brasil, em especial para ações relacionadas à segurança pública, conforme disposto na Medida Provisória nº 734, de 21 de junho de 2016;