Acórdão 1191/2018
Voto:A presente representação teve origem em comunicação por mim realizada ao Plenário deste Tribunal em sessão realizada no dia 30 de setembro de 2015, informando acerca de apresentação realizada em meu gabinete por gestores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão de projeto relativo à folha de pagamento da administração pública federal consubstanciado no Edital de Credenciamento n° 1/2015 - Central - MP.2. O referido edital tinha por objetivo o credenciamento de instituições bancárias, pelo prazo de até 60 (sessenta) meses, visando a prestação dos serviços de pagamento da folha salarial e outras indenizações a servidores civis, ativos, aposentados, pensionistas e estagiários do Poder Executivo Federal (administração direta, autárquica e fundacional) e anistiados políticos.[...]5. Em razão da novidade na adoção do instituto do credenciamento, que se constitui em espécie de inexigibilidade de licitação com amparo no caput do art. 25 da Lei 8.666/1993, que se dá ante a possibilidade de contratação de todos os concorrentes que preencham os requisitos previstos em edital, e considerando-se, ainda, a quantidade de beneficiários, assim como a magnitude dos valores envolvidos na contratação, submeti ao Plenário proposta no sentido de determinar à Secretaria de Aquisições Logísticas deste Tribunal - Selog que procedesse à análise técnica do Edital de Credenciamento nº 1/2015 - Central/MP, a fim de conferir maior segurança jurídica ao projeto apresentado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.6. Após a realização de diversas diligências, todas acolhidas por esta relatoria, a unidade técnica concluiu o seguinte:"36. Verificou-se que a utilização do credenciamento como forma de contratação encontra respaldo legal e jurisprudencial, sendo necessário que se justifique que o modelo adotado demonstra-se o mais vantajoso dentre os disponíveis (itens 8-15 desta instrução).37. Nesse sentido, a Central/MP apresentou estudos avaliando as vantagens comparativas do credenciamento em face do pregão, concluindo-se que, considerada a vigência da portabilidade bancária, esse perderia atratividade e não geraria ganhos de remuneração relevantes (itens 16-19 desta instrução).38. A princípio, não se identificam prejuízos à economicidade relacionados ao procedimento. Entretanto, entende-se que devam ser criadas rotinas para que os parâmetros utilizados para o cálculo da taxa de remuneração sejam revistos periodicamente, dadas as possibilidades de alterações no cenário econômico (itens 20-31 desta instrução).39. Em decorrência da atuação do TCU, que levou ao conhecimento da Central/MP possíveis inconsistências nas minutas do edital, foram promovidas alterações para adequá-las, antes do prazo de recebimento das documentações dos interessados (itens 32-33 desta instrução).40. Dessa forma, atingido o fim a que se destinou este processo, considera-se cumprida a determinação constante da Comunicação do Ministro Benjamin Zymler ocorrida na Sessão Plenária de 30 de setembro de 2015, podendo-se arquivar os autos em função de não terem sido identificadas, a partir dos elementos processuais, irregularidades que possam macular o certame".7. Posteriormente, levando em consideração a natureza da questão tratada nos autos, determinei a remessa dos autos ao Ministério Público junto a esta Corte de Contas, o qual entendeu que "o credenciamento sugerido (...) é uma solução que atende ao interesse público, reduz as incertezas para o prestador quanto aos custos, mitiga o risco inerente à portabilidade, em especial daquela instituição que busca adentrar ou ampliar a sua atuação nesse mercado, como também permite um controle dos valores devidos pelas instituições financeiras e tem o potencial de beneficiar os servidores que poderão escolher a instituição que melhor lhes convier".[...]10. Mais recentemente, no âmbito do TC-033.466/2013, a questão da contratação de serviços relativos à gestão financeira da folha de pagamento foi reapreciada pelo Plenário do Tribunal em consulta realizada pela Câmara dos Deputados, tendo sido fixadas as seguintes teses no que interessa ao presente caso:"9.3. nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/92, responder às perguntas do consulente nos seguintes termos:9.3.1 Primeira pergunta:O gestor público está obrigado a realizar licitação para a concessão de exclusividade à instituição financeira oficial para a prestação dos serviços de pagamento de remuneração e similares?Resposta:9.3.1.1 A Administração Pública Federal não está obrigada a promover prévio procedimento licitatório destinado a realizar a contratação de instituição financeira oficial para, em caráter exclusivo, prestar serviços de pagamento de remuneração de servidores ativos, inativos e pensionistas e outros serviços similares, podendo optar por efetuar a contratação direta com fundamento no artigo 37, inciso XXI (primeira parte), da Constituição Federal, c/c o artigo 24, inciso VIII, da Lei 8.666/1993, desde que devidamente demonstrada a vantagem em relação à adoção do procedimento licitatório;9.3.1.2. Havendo interesse, a Administração Pública Federal pode promover o prévio procedimento licitatório para contratação da prestação de serviços, em caráter exclusivo, de pagamento de remuneração de servidores ativos, inativos e pensionistas e outros serviços similares, devendo franquear a participação no certame de instituições financeiras públicas e privadas, em cumprimento aos princípios da legalidade, da isonomia, da moralidade da impessoalidade, da publicidade e da eficiência, previstos no caput do artigo 37 da Constituição, bem assim da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração e dos outros princípios estampados no  artigo 3º da Lei 8.666/1993; (cf. Acórdão nº 1.940/2015-Plenário, Relator Min. Walton Alencar Rodrigues) ".11. A principal questão que se constituiu em objeto da consulta realizada pela Câmara dos Deputados era a viabilidade da contratação direta de bancos oficiais para a prestação dos serviços de gestão financeira da folha de pagamentos com fundamento no art. 24, inciso VIII, da Lei 8.666/1993, que estabelece ser dispensável a licitação para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o praticado no mercado.12. Nada obstante isso, a possibilidade de adoção do credenciamento não passou desapercebida pela unidade técnica que atuou naqueles autos, senão vejamos: (...) "51. Portanto, a concessão da exclusividade da exploração do potencial econômico dos serviços de pagamento de remuneração e similares de um órgão público, mesmo que por instituição financeira oficial, deve ser licitada, admitindo-se a adoção de critério de julgamento de propostas não previsto na legislação - tipo maior valor ofertado.52. Não se pode, todavia, analisar o objeto da consulta apenas no plano teórico. De fato, a portabilidade das contas-salário, regulamentada pelas Resoluções 3.402 e 3.424 de 2006 do Conselho Monetário Nacional, levou à perda da atratividade da aquisição de folha de pagamento por instituições financeiras privadas, implicando dificuldade para órgãos públicos encontrarem interessados em participar de licitação para concessão de exclusividade na gestão financeira de seus pagamentos. Houve impairment - decréscimo de valor - do ativo, conforme NBCT 16.10, item 40, o que dificulta sobremaneira sua avaliação.53. Nada obstante, é inegável que as folhas de pagamentos dos servidores, mesmo após a portabilidade, preservam um potencial econômico, incrementado se explorado com exclusividade, como pretende o consulente. Dessa forma, apenas após oferta ao mercado é que se pode saber qual o grau de atratividade desse ativo e o seu potencial econômico. A licitação, que conforme art. 3º da Lei 8.666/1993 visa aos princípios constitucionais da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, é indispensável para tanto.54. Nada obstante, caso a Administração comprove impairment total do ativo, o credenciamento afigura-se como a solução mais equânime.55. Trata-se de procedimento administrativo que viabiliza a contratação de todos os particulares que atenderem às condições estabelecidas pela Administração para a prestação de serviços de forma não exclusiva.56. O credenciamento é cabível quando a competição entre potenciais contratados for inviável. A inviabilidade, nesse caso, difere da usualmente observada: fornecedor exclusivo.57. No credenciamento, ocorre exatamente o oposto: a contratação de mais de um particular é que de fato atende às necessidades da Administração. Ou seja, a correta execução do objeto se dá pela pluralidade de contratados, ou pela possibilidade dessa pluralidade. (...) 61. Portanto, se a competição para a contratação de serviços de pagamento de remuneração e similares se revelar inviável, pela falta de interesse do mercado e em virtude da possibilidade da prestação do serviço por mais de um executor, a Administração, após demonstrar isso de forma fundamentada, em processo formal, deverá proceder ao credenciamento de instituições financeiras interessadas em prestar esse serviço, adotando sistemática objetiva e imparcial, para posterior contratação com base no art. 25 da Lei 8.666/1993 - inexigibilidade -, devendo o cadastro para credenciamento permanecer aberto a futuros interessados (peça 5 do TC-033.466/2013-0 - manifestação da SecexAdmin) ".[...]14. A Secretaria de Aquisições Logísticas - Selog, unidade técnica que atuou nos presentes autos, também entendeu ser juridicamente viável o credenciamento, ressaltando, no entanto, que a sua adoção está circunscrita ao juízo discricionário do gestor, cabendo-lhe, no entanto, demonstrar que, dentre as escolhas possíveis, é a que melhor atende ao interesse público.15. Referido entendimento teve por base o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão nº 1.940/2015-Plenário, que em obter dictum aduziu o seguinte:"Houvesse a Administração de realizar o pagamento de remuneração do funcionalismo público de forma pulverizada, por meio de diversas instituições financeiras, estaríamos diante de uma situação de inviabilidade de competição, em que se poderia contratar uma pluralidade de prestadores de serviço.  Para essa situação, o prévio credenciamento das instituições financeiras públicas ou privadas seria a medida adequada, porquanto quaisquer das entidades que atendam aos requisitos de habilitação, definidos em Edital, poderiam prestar os serviços de pagamento de pessoal.A escolha entre a contratação de uma única instituição financeira, para a prestação, em caráter exclusivo, do serviço de pagamento de remuneração do funcionalismo público, ou a contratação, de forma pulverizada e simultânea, de diversas instituições financeiras, mediante o prévio credenciamento, integra - segundo entendo - o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, a qual motivará, em cada opção, os benefícios e as desvantagens para o interesse público, não cabendo a este Tribunal interferir no âmbito dessa discricionariedade".[...]18. Às premissas acima enunciadas, registro também que, em tema de contratação no âmbito do poder público, a lei impõe, em qualquer hipótese, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração (art. 3º da Lei 8.666/1993).19. Posto isso, entendo que a escolha entre a contratação de uma única instituição financeira, para a prestação, em caráter exclusivo, do serviço de pagamento de remuneração do funcionalismo público, ou a contratação de diversas instituições financeiras, mediante prévio credenciamento, encontra-se, sim, sujeita ao controle externo desta Corte de Contas, na forma do art. 70 da Constituição Federal, competindo-lhe impor à administração pública a adoção do modelo de contratação que represente a seleção da proposta que lhe seja mais vantajosa e que melhor atenda o interesse público, assim considerado, no caso concreto, o que resulte em maior ganho financeiro para a administração (interesse público secundário).[...]21. Cabe, portanto, analisar se o modelo de contratação escolhido pelos gestores do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão é o que trará maiores ganhos financeiros para a administração pública e, consequentemente, maiores ganhos para a sociedade, que, em última análise, será a destinatária final dos recursos auferidos na contratação.22. Nesse sentido, acolho a análise empreendida pela unidade técnica que concluiu pela inexistência de prejuízo à economicidade no tocante aos critérios adotados no presente credenciamento, notadamente no estudo que resultou na estimativa de preço de referência da outorga da prestação de serviços de pagamento da folha salarial, verbis:"20. Resta, portanto, que se teçam comentários acerca da metodologia empregada para o cálculo da remuneração a ser obtida pela Administração com as contratações, que consiste na aplicação de taxa fixa sobre os valores dos créditos transferidos.21. Inicialmente, o órgão estipulou incidência do percentual de 0,94% para pagamento antecipado (parcela única, à vista, quando do início do contrato), ou 0,97% para pagamento mensal (pagamento parcelado, mês a mês, da remuneração devida, peça 35), sobre os valores das remunerações descontadas do imposto de renda (IR) e da contribuição previdenciária. Posteriormente, a base de cálculo foi alterada, passando a constituir-se dos valores líquidos das remunerações creditadas em conta, o que elevou a taxa para 1,03% para pagamento mensal e 1,00% para pagamento à vista (peça 46, p. 2).  22. Os percentuais obtidos partiram de uma metodologia que levou em consideração a estimativa das receitas e despesas que as instituições financeiras possuiriam com a administração da folha de pagamentos, conforme detalhado na Nota Técnica Conjunta ASSEC/MP e STN/MF 3.353/2015 (peça 45).23. O documento explicitou que foi adotado o método do fluxo de caixa descontado, que seria a relação das receitas auferidas deduzidas das despesas incorridas mensalmente pela instituição financeira com a prestação de serviços. O fluxo de caixa de um contrato de doze meses foi trazido a valor presente por uma taxa de desconto, utilizando-se a média do Weighted Average Cost Of Capital (WACC) de três bancos de abrangência nacional (não explicitados na Nota Técnica 3.353/2015). Para pagamento mensal, o valor obtido foi ajustado, de modo que a Administração Pública arrecadasse um fluxo de caixa com mesmo valor presente líquido. 24. O cálculo do preço de referência considerou os seguintes tipos de receitas financeiras: receita com concessão de empréstimos; receita com tarifas bancárias e cartão de crédito; receita com gerência de aplicações financeiras; e receita com seguros de bens móveis, títulos de capitalização e previdência privada. 25. A estimativa de custos considerou: custos de captação; custos de inadimplência; despesas operacionais e administrativas; e gasto com tributos. Foram utilizadas informações de balanços contábeis de instituições financeiras, dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), informações disponibilizadas pelo Banco Central, dentre outras fontes. A metodologia empregada segue a utilizada em credenciamento realizado pelas Forças Armadas (credenciamento 2/2011 da Marinha do Brasil, 1/2011 do Comando da Aeronáutica e 1/2011 do Exército Brasileiro, peças 85, 88 e 108., em que foi obtido o valor de R$ 15,98 por servidor, atualizado em 2015 para R$ 20,79, conforme informação à peça 108, p. 1-2). O valor por servidor do credenciamento do MP foi de R$ 51,92 (consideradas as informações constantes da tabela abaixo).26. Em pesquisas realizadas junto aos sítios governamentais e ferramentas de busca, não se encontraram contratações públicas que possuíssem os mesmos parâmetros do credenciamento do MP, para fins de comparação dos valores praticados, tendo sido coletadas ao longo do acompanhamento objeto do presente processo as informações a seguir.[...]27. Adicionalmente, o MP, em resposta a diligência promovida pelo TCU, apresentou dados de outras contratações (peça 23).[...]28. Assim, a princípio, não se identificam prejuízos à economicidade relacionados ao procedimento, notadamente em função da existência de estudo que elenca os principais benefícios e desvantagens de cada um dos cenários avaliados, tendo sido considerada a prestação dos serviços de forma exclusiva e não exclusiva. 29. Em referido estudo, identificou-se que, em detrimento da seleção para outorga da exclusividade, o credenciamento propiciaria o atendimento do fator capilaridade, uma vez que poderiam ser contratadas instituições para prestar serviços por todo o país, que poderia não ser atendido, totalmente, por uma instituição isoladamente considerada. Além disso, os beneficiários passariam a deter o poder de escolha da instituição. Nada obsta, contudo, que a questão venha a ser reavaliada em momento futuro, a partir do surgimento de novos elementos processuais" (grifos acrescidos).23. Registro, por fim, que, muito embora não haja nenhuma crítica quanto ao método empregado para a precificação do ativo objeto da presente contratação, o seu verdadeiro potencial econômico somente será aferível após a efetiva oferta ao mercado, ficando a opção pela proposta mais vantajosa para a administração, se pregão ou credenciamento, sujeita a um fator imprevisível, qual seja, o grau de atratividade do ativo em face da portabilidade bancária.24. Essa imprevisibilidade, a meu ver, obsta que se tome qualquer medida no sentido de se determinar a alteração do modelo de contratação, ainda mais quando restou constatado nos autos que, no período de fevereiro de 2016 a junho de 2017, o valor total arrecadado pela administração pública federal em decorrência do credenciamento já realizado chegou à quantia de R$ 1.389.006.686,58, ou seja, R$ 81.706.275,68 por mês (peça 130).Acórdão:9.2. determinar ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que, no prazo de cento e vinte dias, estabeleça rotinas para garantir que as contratações e renovações contratuais derivadas do credenciamento 1/2015 sejam vantajosas para a administração, verificando, com periodicidade regular, se os parâmetros utilizados para calcular a taxa de remuneração permanecem aplicáveis, informando ao Tribunal, no mesmo prazo, as medidas adotadas;