Acórdão 2995/2016
Voto:Por ocasião do julgamento do Acórdão 2.428/2016, o Plenário desta Corte de Contas, com fundamento no art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992, houve por bem decretar, cautelarmente, a indisponibilidade dos bens dos responsáveis lá relacionados, ressaltando que a medida deverá alcançar os bens necessários para garantir o integral ressarcimento do débito em apuração imputado a cada responsável, ressalvados os bens financeiros necessários ao sustento das pessoas físicas e à continuidade das operações das pessoas jurídicas (cf. subitem 9.2 do Acórdão 2.428/2016-Plenário - grifou-se).2.Observe-se que na referida deliberação, houve expressa manifestação deste Plenário quanto à operacionalização da decisão de indisponibilidade de bens, verbis:[...]3.Como se vê, em relação à indisponibilidade dos bens das pessoas jurídicas, estabeleceu o Plenário desta Corte as seguintes premissas: i) o bloqueio dos ativos financeiros não deve inviabilizar a regular operação das empresas; e ii) devem estar excluídas de tal entendimento as aplicações financeiras que representem meras reservas financeiras e não sejam necessárias para a manutenção da operação das sociedades empresariais.4.Resta, no entanto, definir a forma como se dará a segregação dos referidos bens. Afinal, como será realizada a separação dos ativos financeiros necessários à regular operação das empresas daqueles que representam meras reservas financeiras e não sejam necessárias para a manutenção da operação das sociedades empresarias?5.A unidade técnica propôs que esta segregação fosse realizada motivadamente pela própria pessoa jurídica que teve os seus bens tornados indisponíveis, fixando prazo improrrogável de até trinta dias, sob pena de decretação de bloqueio dos ativos até o limite necessário à reparação do dano, sem qualquer reserva.6.Entendo, todavia, que o procedimento proposto pela unidade técnica desnatura o real sentido da decretação de indisponibilidade de bens, ao permitir, a meu ver, a dissipação ou ocultação do patrimônio que se que ver indisponibilizado.7.Isso porque a medida cautelar constritiva de bens possui natureza instrumental, ou seja, não possui caráter sancionador nem antecipa a culpabilidade do agente, até mesmo em razão da reversibilidade do provimento que a deferiu. Não está ela também adstrita ao julgamento do mérito da demanda principal, mas a requisitos próprios, a fim de assegurar a instrumentalidade ou resultado útil do processo, no caso, a garantia de indenização dos prejuízos eventualmente causados pela recorrente.8.Não sem razão, estabeleceu o Plenário desta Corte que a proposta de indisponibilidade de bens deve estar fundada em dois pressupostos, o fumus bonis iuris e o periculum in mora. Quanto ao primeiro requisito, assentou-se o entendimento de que o Tribunal deve verificar se realmente houve dano ao erário e apurar a exata extensão da responsabilidade dos gestores da estatal e das empresas envolvidas. Quanto ao perigo da demora, entendeu-se que ele seria presumido em razão da gravidade dos fatos e da importância de se preservar o bem público, sendo desnecessária a existência de indícios concretos de dilapidação do patrimônio por parte dos responsáveis ou de qualquer outra ação tendente a inviabilizar o ressarcimento ao erário.9.No caso concreto, foram acostados aos autos provas consistentes que demonstram o fumus boni iuris, pois a materialidade dos débitos apurados e os robustos indícios probatórios sobre a autoria dos fatos lesivos estão fartamente demonstrados no relatório e no voto que fundamentam o Acórdão 2.428/2016-Plenário. Por outro lado, o preceito de garantia de ressarcimento dos prejuízos causados pelos responsáveis decorre do próprio § 2º do art. 44 da Lei Orgânica desta Corte de Contas, estando o periculum in mora implícito no referido dispositivo, nos mesmos moldes da indisponibilidade de bens em ação civil pública de improbidade administrativa.10.Assim sendo, com a decretação da indisponibilidade de bens por meio do Acórdão 2.428/2016-Plenário, existe o fundado receio de que a agravante possa extraviar ou dissipar os seus bens com vistas a tornar ineficaz um futuro ressarcimento, impondo-se, por isso mesmo, que a medida constritiva dos bens se dê de forma célere e até mesmo à revelia do interessado para se evitar que um ato posterior, qual seja, a eventual condenação ao pagamento de débito, torne-se inócuo. Daí a incompatibilidade da proposta sugerida pela unidade técnica com a natureza do próprio instituto cautelar da indisponibilidade de bens.11.Desse modo, afastada a possibilidade de aplicação da sistemática proposta pela unidade técnica, reitero os fundamentos da decisão agravada no sentido de que a medida cautelar de decretação de indisponibilidade de bens, muito embora possua previsão legal constante do art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992, ainda carece de regulamentação no âmbito desta Corte de Contas, atraindo, assim, a meu ver, no que diz respeito ao procedimento a ser adotado, o disposto no Enunciado nº 103 da Súmula de Jurisprudência do TCU, verbis: Na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as disposições do Código de Processo Civil (grifou-se).12.Posto isso, no que se refere à necessidade de segregação dos ativos financeiros necessários à regular operação das empresas daqueles que representam meras reservas financeiras e não sejam necessárias para a manutenção da operação das sociedades empresarias, entendo que o procedimento a ser adotado e o que melhor se ajusta à finalidade do instituto da medida cautelar de indisponibilidade de bens acima explicitada é o que se encontra previsto no art. 854 do Código de Processo Civil, que assim dispõe:Art. 854. Para possibilitar a penhora de dinheiro em depósito ou em aplicação financeira, o juiz, a requerimento do exequente, sem dar ciência prévia do ato ao executado, determinará às instituições financeiras, por meio de sistema eletrônico gerido pela autoridade supervisora do sistema financeiro nacional, que torne indisponíveis ativos financeiros existentes em nome do executado, limitando-se a indisponibilidade ao valor indicado na execução.§ 1º. No prazo de 24 (vinte e quatro) horas a contar da resposta, de ofício, o juiz determinará o cancelamento de eventual indisponibilidade excessiva, o que deverá ser cumprido pela instituição financeira em igual prazo.§ 2º. Tornados indisponíveis os ativos financeiros do executado, este será intimado na pessoa de seu advogado ou, não o tendo, pessoalmente.§ 3º. Incumbe ao executado, no prazo de 5 (cinco) dias, comprovar que:I - as quantias tornadas indisponíveis são impenhoráveis;II - ainda remanesce indisponibilidade excessiva de ativos financeiros.§ 4º. Acolhida qualquer das arguições dos incisos I e II do § 3º, o juiz determinará o cancelamento de eventual indisponibilidade irregular ou excessiva, a ser cumprido pela instituição financeira em 24 (vinte e quatro) horas.§ 5º. Rejeitada ou não apresentada a manifestação do executado, converter-se-á a indisponibilidade em penhora, sem necessidade de lavratura de termo, devendo o juiz da execução determinar à instituição financeira depositária que, no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, transfira o montante indisponível para conta vinculada ao juízo da execução.§ 6º. Realizado o pagamento da dívida por outro meio, o juiz determinará, imediatamente, por sistema eletrônico gerido pela autoridade supervisora do sistema financeiro nacional, a notificação da instituição financeira para que, em até 24 (vinte e quatro) horas, cancele a indisponibilidade.§ 7º. As transmissões das ordens de indisponibilidade, de seu cancelamento e de determinação de penhora previstas neste artigo far-se-ão por meio de sistema eletrônico gerido pela autoridade supervisora do sistema financeiro nacional.§ 8º. A instituição financeira será responsável pelos prejuízos causados ao executado em decorrência da indisponibilidade de ativos financeiros em valor superior ao indicado na execução ou pelo juiz, bem como na hipótese de não cancelamento da indisponibilidade no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, quando assim determinar o juiz.§ 9º. Quando se tratar de execução contra partido político, o juiz, a requerimento do exequente, determinará às instituições financeiras, por meio de sistema eletrônico gerido por autoridade supervisora do sistema bancário, que tornem indisponíveis ativos financeiros somente em nome do órgão partidário que tenha contraído a dívida executada ou que tenha dado causa à violação de direito ou ao dano, ao qual cabe exclusivamente a responsabilidade pelos atos praticados, na forma da lei.13.Registre-se que a sistemática constante do referido dispositivo legal encontra ressonância no projeto de resolução que estabelece procedimentos para a proposta e o cumprimento de medida cautelar de indisponibilidade de bens de responsáveis por danos em apuração no Tribunal de Contas da União constante do TC-000.766/2016-0, verbis[...]:15.Desse modo, não vejo qualquer desacerto na decisão agravada ao determinar à unidade técnica a adoção do seguinte procedimento:i) a expedição de comunicações às instituições financeiras e/ou outros órgãos que compõem o sistema financeiro nacional para que tornem indisponíveis todos os ativos financeiros e/ou bens existentes em nome do responsável, limitando-se a indisponibilidade ao valor indicado no Acórdão 2.428/2016-Plenário;ii) recebida a resposta de todos os órgãos competentes e verificada a eventual ocorrência de indisponibilidade excessiva, venham os autos conclusos a esta Relatoria, no prazo de 24 horas a contar da última resposta, a fim de que seja analisado o eventual cancelamento do excesso de indisponibilidade;iii) tornados indisponíveis os ativos e/ou bens do responsável, proceda-se a sua intimação na pessoa de seu advogado ou, não o tendo, pessoalmente, para que, no prazo de 5 (cinco) dias, comprove: no caso de pessoa física, que: I - as quantias tornadas indisponíveis são impenhoráveis ou II - ainda remanesce indisponibilidade excessiva de ativos financeiros; no caso de pessoa jurídica, que: I - as quantias tornadas indisponíveis inviabilizam o funcionamento da empresa ou II - ainda remanesce indisponibilidade excessiva de ativos financeiros.16.Trata-se, na verdade, de simples aplicação do clássico princípio ubi eadem ratio, ibi eadem legis dispositivo (onde existe a mesma razão fundamental, deve prevalecer a mesma regra de direito).17.Por fim, nada obstante estar convicto do acerto da sistemática adotada na decisão agravada, cumpre reconhecer que o transcurso do tempo entre a expedição das ordens de indisponibilidade, a resposta de todos os órgãos competentes e a intimação do interessado pode trazer sérios transtornos ao funcionamento da empresa, inviabilizando o cumprimento de determinados compromissos e, assim, a sua regular operação.18.Assim, com vistas a mitigar os transtornos inerentes à efetiva concretização da indisponibilidade dos bens da empresa, faculto ao interessado e também ao consórcio do qual faz parte a possibilidade de indicar a esta Corte de Contas, independentemente da resposta de todos os órgãos competentes, os ativos financeiros que, ao seu ver, não podem ser bloqueados, apresentando as justificativas e documentos que entender necessários, impondo-se, quanto a este ponto, o provimento parcial do agravo.19.Nesse sentido, vale relembrar que a indisponibilidade de bens é medida que busca evitar a dilapidação de bens pelos responsáveis e garantir o resultado útil do processo, qual seja, o integral ressarcimento do dano ao erário, o que não impede a substituição de bens tornados indisponíveis por outros bens dos responsáveis, ainda que não possua igual liquidez, atentando-se para que o valor total resultante dos bens mantidos indisponíveis seja considerado suficiente para garantir o ressarcimento dos danos em apuração pelo Tribunal.Acórdão:9.1. conhecer do agravo interposto, para, no mérito, dar-lhe parcial provimento, para facultar ao agravante a possibilidade de indicar a esta Corte de Contas, independentemente da resposta de todos os órgãos competentes, os ativos financeiros que, ao seu ver, não podem ser bloqueados, apresentando as justificativas e documentos que entender necessários;