Acórdão 1237/2022
Relatório:Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela União, representada pela sua Advocacia-Geral (AGU); pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia; pelos Conselhos Federais de Representantes Comerciais (CONFERE), de Corretores de Imóveis (COFECI), de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO), de Química (CFQ), de Enfermagem (COFEN), de Odontologia (CFO), de Fonoaudiologia (CFFa) e de Medicina Veterinária (CFMV); e pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (CONTER) em face do Acórdão 1925/2019-Plenário, que julgou o relatório consolidador da Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) acerca da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP).Voto:Por meio do Acórdão 1925/2019-Plenário, foram firmados diversos entendimentos acerca de aspectos da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP), que resultaram também, alguns deles, em determinações para que os devidos responsáveis ajustem os regulamentos existentes ao que restou decidido.2. No que interessa aos presentes pedidos de reexame, a referida deliberação foi contestada nos seguintes itens:[...]b) determinação à Controladoria-Geral da União para que realize fiscalizações nos Conselhos Profissionais e acompanhe a atuação das suas unidades de auditoria interna (item 9.3);[...]I - Supervisão Ministerial[...]53. Há de se destacar que este próprio Tribunal já descartou a aplicabilidade da supervisão ministerial prevista no Decreto-lei 200/1967 aos Conselhos Profissionais, no contexto das suas prestações de contas ordinárias.54. Depois que o TCU passou a exigir novamente a apresentação de contas pelos Conselhos Profissionais, conforme o Acórdão 2666/2012-Plenário, surgiu a dúvida sobre a quem caberia o "pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível hierárquico equivalente", elemento obrigatório do respectivo processo, segundo os arts. 9º, inciso IV, e 52 da Lei 8.443/1992.55. Foram feitos estudos específicos pela Segecex, no âmbito do TC 010.943/2014-5, que, diante do reconhecimento de que não mais haveria supervisão ministerial sobre os Conselhos Profissionais, pelo menos na forma do Decreto-lei 200/1967, concluíram que o referido pronunciamento competiria ao colegiado federal do correspondente sistema.56. Tendo sido a matéria remetida ao TC 015.494/2014-4, foi proferido o Acórdão 161/2015-Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler), que, acolhendo as propostas das instâncias técnicas, decidiu, nos termos do item 9.1.2, "firmar entendimento no sentido de que, no caso dos conselhos de fiscalização profissional, (...) compete ao colegiado de cada conselho federal de fiscalização profissional elaborar o pronunciamento previsto no inciso IV do art. 9º da Lei nº 8.443/1992".57. Atualmente, a sistemática se conserva, como pode ser verificado na Instrução Normativa TCU 84/2020, que "estabelece normas para a tomada e prestação de contas dos administradores e responsáveis da administração pública federal, para fins de julgamento pelo Tribunal de Contas da União". Seu Anexo I define que a "autoridade supervisora (...) que tenha a responsabilidade de supervisionar, orientar, coordenar e controlar sua atuação [da unidade prestadora e emitir o pronunciamento estabelecido no art. 52 da Lei 8.443, de 1992" será "representada (...) pelos colegiados federais de cada sistema de fiscalização do exercício profissional, conforme definido no item 9.1.2 do Acórdão 161/2015-TCU-Plenário".[...]II - Fiscalização pela Controladoria-Geral da União (CGU) 66. A teor do item 9.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário, este Tribunal determinou à CGU que passe a fiscalizar os Conselhos Profissionais e acompanhar as atividades das suas auditorias internas, conforme adiante:"9.3. determinar à Controladoria-Geral da União que, em decorrência do disposto no art. 74, II e IV, da Constituição Federal, no art. 24, IX, da Lei 10.180/2001 c/c o art. 14 do Decreto 3.591/2000, no art. 19 do Decreto-Lei 200/1967, e no item 9.1.1 do acórdão 161/2015-TCU-Plenário (ratificado pelo acórdão 192/2019-TCU-Plenário):9.3.1. realize auditorias e outras ações pertinentes nos conselhos de fiscalização profissional;9.3.2. acompanhe a atuação das unidades de auditoria interna dos conselhos de fiscalização profissional, bem como a estruturação das que vierem a ser por eles constituídas".67. No voto que fundamenta a deliberação recorrida, consta que, "em relação ao controle interno, exercido principalmente pela CGU, o entendimento uníssono e pacífico desta Corte é que cabe à CGU elaborar o relatório e o certificado de auditoria, que integrará a prestação de contas dos conselhos de fiscalização profissional, previsto no art. 9º, III, da Lei 8.443/1992, não restando maiores controvérsias a esse respeito." Para tanto, ampara-se nos Acórdãos 161/2015 e 192/2019, do Plenário, pelos quais o TCU firmou e confirmou o entendimento de que cabe à CGU atuar como órgão de controle interno nas contas ordinárias dos Conselhos Profissionais, relativamente aos documentos exigidos pelo art. 9º, inciso III, da Lei 8.443/1992.68. Irresignado, o Conselho Federal de Corretores de Imóveis (COFECI) salienta que "a CGU não exerce controle sobre os Conselhos de Fiscalização Profissional", pois eles "não integram o Orçamento Geral da União", seus "servidores (...) não são estatutários", "não integram o Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC) " e "não são vinculados a ministérios". Transcreve trecho do "Parecer n. 00204/2016/ASJUR-MTFC/CGU/AGU", pelo qual a Advocacia-Geral da União sustenta que a CGU "não possui competência para atuar junto a esses conselhos nas áreas de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção do nepotismo, conflito de interesses e atividades de ouvidoria." Acrescenta que "a própria CGU entende não ter competência para fiscalizar os Conselhos Profissionais, inclusive questionou a matéria nos autos do processo TC 027.232/2016-6. Mas, mesmo assim, o TCU insiste em tal entendimento." Finaliza pedindo a "revisão do item 9.3 do mesmo acórdão". (peça 458) 69. Sobre o assunto, a Serur esclarece que "as ações de Controle Interno têm previsão constitucional e são consequência lógica da necessidade de Controle Externo, além de possibilitarem o melhor exercício do controle pelo TCU", "nos termos do (...) art. 74, IV, da CF/88."70. Não vejo como atender ao pleito recursal.71. Conforme os Acórdãos 161/2015 e 192/2019, do Plenário, a necessidade de envolvimento da CGU na fiscalização dos Conselhos Profissionais já foi detidamente discutida e resolvida. Ao determinar à CGU que realize auditorias nos Conselhos Profissionais e acompanhe os seus controles internos, o Acórdão 1925/2019-Plenário nada mais faz do que dispor acerca de consequências naturais do poder da CGU sobre tais entidades.72. Pela deliberação recorrida, a base jurídica que coloca a CGU no arranjo fiscalizatório dos Conselhos Profissionais tem origem nos incisos II e IV do art. 74 da Constituição Federal, assim redigidos:"Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado; (...) IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional."73. É inegável que os Conselhos Profissionais se sujeitam à fiscalização do TCU, visto que cobram contribuições parafiscais, de caráter tributário, de acordo com a jurisprudência do STF (v. MS 21,797), que considera incidente, portanto, o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal: "prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos (...) ".74. Nesse passo, a competência da CGU não se distingue em nada em comparação com a do TCU. Ambas as instituições têm o dever de fiscalizar a aplicação de valores públicos, como são os arrecadados pelos Conselhos Profissionais. Veja-se que, se a CGU tem entre as suas finalidades "comprovar a legalidade" "da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado", segundo o inciso II do art. 74 da Constituição, tanto mais tem ela de fazer o mesmo relativamente aos Conselhos Profissionais, que são entidades de direito público.75. Não faz nenhuma diferença, desse modo, o fato de os Conselhos Profissionais integrarem ou não a Administração Pública, dado que isso não é causa limitante das atribuições da CGU. Importa, sim, é que os Conselhos cuidam da gestão de recursos públicos que diretamente recolhem.76. Como se não bastasse, à CGU também cumpre proceder a fiscalizações em apoio ao TCU, na forma do inciso IV do art. 74 da Constituição. Só isso também justifica sua atuação junto aos Conselhos Profissionais.77. Convém realçar que nem mesmo a CGU, destinatária direta das determinações constantes do item 9.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário, interpôs recurso em objeção a elas.78. Sem embargo, compreendo que o texto do item 9.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário deve ser reescrito, apenas para retirada das menções ao Decreto-lei 200/1967 e à Lei 10.180/2001, que posicionam os Conselhos Profissionais na estrutura da Administração Pública, em oposição ao que o STF decidiu na recente ADC 36/DF, como já comentado.Acórdão:9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, a fim de tornar insubsistente o item 9.7.3 e conferir nova redação aos itens 9.1.2.4, 9.1.3.1, 9.1.3.3, 9.1.4.1, 9.1.5, 9.2, 9.3, 9.4.5.1 [9.4.1.5] e 9.8.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário, nos seguintes termos:"9.3. determinar à Controladoria-Geral da União que, em decorrência do disposto no art. 74, II e IV, da Constituição Federal e no item 9.1.1 do acórdão 161/2015-TCU-Plenário (ratificado pelo acórdão 192/2019-TCU-Plenário):"