Acórdão 2192/2025
Voto:Trata-se de representação, com pedido de adoção de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no edital de seleção de peritos ALF/PGA 1/2023 (peça 4), sob a responsabilidade da Alfândega da Receita Federal do Brasil no Porto de Paranaguá/PR (ALF/PGA), cujo objeto é o credenciamento, como peritos autônomos, de profissionais legalmente habilitados ao exercício de sua formação, para prestar assistência técnica à unidade no Porto de Paranaguá/PR, sendo o procedimento regido pela Instrução Normativa RFB 2.086/2022.2. O representante indica ter sido desclassificado no resultado preliminar, com base no item 6.1.9 do edital 1/2023, em decorrência de não ter apresentado duas certidões negativas. Informa que teve seu recurso negado, com fundamento que, ao se inscrever no referido certame, o candidato se submete automaticamente às regras editalícias, e ao descumprir as disposições dos itens 7.2.2, 7.2.3 e 7.2.3.1, a desclassificação no credenciamento deveria ser mantida (peça 1, p. 4).[...]4. O representante alega ainda a incompatibilidade do modelo, disciplinado pela Instrução Normativa RFB 2.086/2022, com as normas gerais da Lei 14.133/2021, notadamente no que tange à limitação do número de vagas e à utilização de critérios de pontuação para classificar e selecionar os candidatos. Questiona ainda a legalidade da fixação de um prazo determinado para as inscrições, o que, segundo o representante, afrontaria a regra do "cadastramento permanente" insculpida na nova Lei de Licitações.5. Em análise preliminar, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) indicou haver plausibilidade jurídica nos questionamentos relativos à limitação de vagas e ao prazo de inscrição. Afastou, contudo, a presença do periculum in mora, requisito essencial para a concessão da medida cautelar pleiteada.6. Por meio de despacho à peça 25, acolhi a análise da unidade técnica para, preliminarmente, conhecer da representação, indeferir o pedido de suspensão cautelar do certame e determinar a realização de oitivas junto à Alfândega da Receita Federal no Porto de Paranaguá/PR e à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil (RFB), a fim de que se pronunciassem sobre os indícios de irregularidade apontados.7. Após a análise das respostas apresentadas pelas unidades jurisdicionadas, a AudContratações, em sua instrução de mérito, considerou a representação parcialmente procedente (peça 41). A unidade técnica entendeu que a IN RFB 2.086/2022 é, de fato, incompatível com o regime estabelecido pela Lei 14.133/2021. A proposta apresentada foi a de determinar a revisão da referida instrução normativa para adequá-la à Lei 14.133/2021 e ao Decreto 11.878/2024, além da adoção de medidas cabíveis para a realização de novos processos de credenciamento de forma a revogar e substituir os certames vigentes, incluindo o do Porto de Paranaguá.8. Diante da relevância e da complexidade da matéria, solicitei o pronunciamento do Ministério Público junto ao TCU. Em seu parecer (peça 45), o parquet especializado apresentou uma proposta parcialmente divergente da apresentada pela unidade técnica. Embora concordando que o procedimento da RFB se submete à Lei 14.133/2021, o MPTCU defendeu a legalidade do modelo de credenciamento adotado, tanto no que se refere à limitação de vagas quanto à fixação de prazo para inscrição.9. Feito o histórico, acolho o parecer formulado pelo MPTCU com pequeno ajuste no encaminhamento proposto.10. Passo a tratar da submissão do credenciamento da RFB às normas gerais de licitação. Os argumentos apresentados pela Receita Federal, tanto em âmbito local quanto nacional, basearam-se na premissa de que seu procedimento de credenciamento de peritos seria sui generis e, portanto, não estaria sujeito ao regime da Lei 14.133/2021. Tal tese se ampara em dois argumentos centrais: primeiro, o de que a remuneração dos peritos não envolve recursos públicos, sendo custeada diretamente pelos intervenientes no comércio exterior (importadores e exportadores); segundo, o de que o procedimento estaria regido por "legislação própria", no caso, o Decreto-Lei 37/1966 e o Regulamento Aduaneiro.11. Neste ponto específico, alinho-me, sem ressalvas, às conclusões convergentes da AudContratações e do MPTCU. A relação jurídica é inequivocamente estabelecida entre a Administração Pública, na figura da RFB, e o particular credenciado. O serviço de perícia, conforme expressamente consta no edital, é uma "assistência técnica" prestada à autoridade aduaneira, que o solicita, define seus quesitos, gerencia sua execução por meio de rodízio e utiliza seus resultados para a formação de sua convicção em processos administrativos.12. O fato de o ônus financeiro ser, por uma especificidade do modelo de negócio aduaneiro, transferido ao particular interessado na liberação da mercadoria não tem o condão de descaracterizar a natureza pública da contratação ou de afastar a incidência dos princípios e das regras que vinculam a Administração.13. Igualmente, não se sustenta a alegação de que o procedimento estaria sujeito a uma "legislação própria". A análise deve partir do princípio fundamental da hierarquia das normas. A competência para estabelecer normas gerais de licitação e contratação é privativa da União, conforme o art. 22, XXVII, da Constituição Federal, e foi materializada na Lei 14.133/2021. A Instrução Normativa RFB 2.086/2022, por ser um ato administrativo de natureza infralegal, está subordinada à lei e não pode inovar no ordenamento jurídico para criar um regime de contratação excepcional não previsto pelo legislador. A insistência da RFB em se considerar desobrigada de seguir a lei geral de licitações constitui, em si, uma impropriedade que enseja a atuação desta Corte, razão pela qual se faz necessário dar-lhe ciência de que seus procedimentos de credenciamento devem guardar compatibilidade com as disposições da Lei 14.133/2021.14. Passo a tratar da limitação de vagas e do uso de critérios de pontuação. A unidade técnica sustenta que a limitação de vagas e o uso de pontuação para classificar e selecionar os credenciados violam a essência do instituto que, por ser uma hipótese de inexigibilidade de licitação, pressuporia a contratação de todos os habilitados, sem qualquer forma de competição. O MPTCU, em contrapartida, defende a legalidade da medida, realizando uma ponderação com outros princípios igualmente relevantes.15. Com as devidas vênias à unidade técnica, concordo com a análise realizada pelo Parquet especializado. A correta interpretação das normas jurídicas se dá pela ponderação entre os princípios que norteiam a contratação pública, e não pela aplicação isolada de uma única regra. O inciso I do art. 11 da Lei 14.133/2021 estabelece que o processo licitatório deve assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública. Nesse sentido, a restrição do número de credenciados por meio de critérios objetivos de pontuação que valorizam a experiência e a qualificação revela-se um mecanismo legítimo para selecionar os profissionais mais capacitados, convergindo para a busca da eficiência e para a efetiva proteção do interesse público.16. Este Tribunal, aliás, já teve a oportunidade de se debruçar sobre questão análoga. Em deliberação da qual fui relator (Acórdão 533/2022-Plenário, TC 018.515/2014-2), ao analisar o credenciamento de escritórios de advocacia, reconheceu-se a legitimidade de se restringir a quantidade de contratados e de se utilizar critérios objetivos para classificação, por se entender que tal modelo poderia "trazer benefícios reais à eficiência" e "atrair prestadores mais qualificados". A lógica ali aplicada é perfeitamente transponível ao caso ora em análise, reforçando a juridicidade do modelo adotado pela Receita Federal.17. O segundo ponto de divergência se refere à interpretação do art. 79, parágrafo único, I, da Lei 14.133/2021, que prevê a manutenção de edital de chamamento "de modo a permitir o cadastramento permanente de novos interessados".18. Acompanho, também neste ponto, a avaliação realizada pelo Parquet. A expressão "cadastramento permanente", contida na lei, não impõe que o certame permaneça indefinidamente aberto a novas inscrições, mas sim que, durante o prazo de inscrição fixado, não haja barreiras ao acesso dos interessados. Tal interpretação, aliás, foi a mesma adotada pelo Poder Executivo ao regulamentar a matéria. Com efeito, o Decreto 11.878/2024, em seu art. 5º, esclareceu que "o credenciamento ficará permanentemente aberto durante a vigência do edital". Portanto, a fixação de um prazo de inscrição razoável, transparente e isonômico é prática que se alinha tanto à finalidade da norma quanto à sua regulamentação.19. Segundo o MPTCU a ilicitude residiria em outra prática: a de encerrar as inscrições antes do término do prazo editalício, sob a justificativa de já ter preenchido as vagas. Essa conduta, sim, cercearia o direito dos interessados e violaria o dispositivo legal. No entanto, no caso concreto, o próprio parquet indicou não haver evidências de que isso tenha ocorrido.20. Sendo assim, a Representação deve ser conhecida para, no mérito, ser considerada parcialmente procedente, visto que o credenciamento da RFB deve guardar compatibilidade com as disposições da Lei 14.133/2021.Acórdão:9.1. com fulcro no art. art. 170, § 4.º, da Lei n.º 14.133/2021, c/c os arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, conhecer da Representação em análise para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. dar ciência à Delegacia da Receita Federal em Paranaguá/PR e à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil que o credenciamento da RFB deve guardar compatibilidade com as disposições da Lei 14.133/2021;