Acórdão 2991/2018
Voto revisor:Senhores Ministros, analisa-se, na presente etapa processual, as razões de justificativas prestadas em audiência por dez gestores do Ministério do Turismo, referentes a irregularidades verificadas em cinco convênios realizados com as entidades sem fins lucrativos [entidade 1] (convênios 707.039/2009 e 749.968/2010) e [entidade 2] (convênios 702.822/2008, 729.519/2009 e 732.039/2010). [...]10.Conforme relatado pela unidade técnica, os convênios realizados pelos responsáveis apresentaram dois grupos de irregularidades: aquelas relacionadas à verificação dos requisitos necessários à própria celebração do ajuste e as demais envolvendo a execução das avenças.11.Em relação ao primeiro grupo, identificou-se: emissão de parecer técnico preliminar à assinatura do convênio sem análise adequada do plano de trabalho; análise dos custos feita com base nas informações prestadas pelas próprias entidades contratadas; significativa desproporção entre metas constantes do plano de trabalho; elevado percentual de despesa prevista com divulgação e publicidade em detrimento do objeto da avença; celebração de convênio com entidade sem condições operacionais de executar o objeto pactuado; falta de registro no Siconv de atos e procedimentos relativos às avenças.[...]13.Alguns gestores do MTur, conforme matriz de responsabilização acima transcrita, como bem observou o Ministro revisor, José Múcio Monteiro, foram responsabilizados, em linha gerais, por haverem assinado os convênios ou concordado com pareceres técnicos que embasaram a sua aprovação e que não examinaram adequadamente a viabilidade dos projetos, os custos e a capacidade operacional dos proponentes, descumprindo os termos da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008.14.Nessa situação encontram-se os Srs. [omissis 2, 3,4,5,6,7,8 e 9]. O Sr. [omissis 1], além de ter sido responsabilizado pela assinatura de dois convênios, lhe foi imputada a conduta de não haver realizado o acompanhamento da execução dos ajustes firmados. [...]15.Em processo anterior da minha relatoria (TC-028.309/2011-1), versando sobre tomada de contas especial instaurada a partir de processo de apuração de irregularidades na execução de convênio celebrado entre o Mtur e a [cooperativa], que tinha como objeto a realização de estudos e pesquisas sobre logística no turismo do Estado do Amapá, proferi voto no sentido de isentar de responsabilidade os gestores do ministério que se limitaram a assinar o convênio ou a aprovar pareceres técnicos que subsidiaram a realização do ajuste, por entender, tal qual enunciado pelo Ministro José Múcio Monteiro em seu voto, que a sua atuação se deu com base em pareceres técnicos que erroneamente atestaram a existência de condições técnicas e operacionais da entidade proponente e que não apresentaram óbice à celebração do convênio, não sendo razoável exigir dos gestores que atuassem no sentido de provar o contrário daquilo apontado pelas áreas técnicas no caso em questão ou de responsabilizá-los por ter celebrado os convênios com base em pareceres falhos.16.Nas palavras do Ministro José Múcio Monteiro, em sua declaração de voto: " (...) o erro estava nos pareceres técnicos e jurídicos, que eram falhos em atestar como regulares as condições específicas para a formalização dos convênios. Ou seja, não foi caso de omissão dos gestores em desconsiderar a análise dos requisitos legais, mas de terem que provar o contrário do que recomendavam os pareceres, exigência esta que, a meu ver, iam além da função e do grau de conhecimento técnico e jurídico dos responsáveis".17.Observe-se, inclusive, que, no caso acima mencionado, isentei de responsabilidade, dentre outros, o Sr. [omissis 3], que, assim como no caso ora em exame, também ocupava o cargo de Secretário Executivo do MTur à época da celebração do ajuste, no que fui acompanhado pelo Plenário desta Corte, por meio do Acórdão nº 3.611/2013.18.Nada obstante a adoção do entendimento acima mencionado naquele caso concreto e em outros que já foram apreciados por este Tribunal, entendo que o presente processo merece desfecho diverso.19.É que as condutas irregulares imputadas aos responsáveis não podem ser tratadas de forma individualizada e isolada uma das outras, mas, sim, analisadas dentro de um contexto em que recursos financeiros oriundos de emendas parlamentares eram reiteradamente alocados no Ministério do Turismo para posterior transferência voluntária a várias entidades sem fins lucrativos, não se sabendo com que objetivo específico, já que as referidas entidades não detinham condições técnicas ou operacionais de executarem os objetos dos ajustes firmados.20.Ora, como bem registrou o Relator do presente processo, "alguns dos servidores ouvidos em audiência foram presos no âmbito da operação Voucher da Polícia Federal, além do que, conforme aduzido pela Secex/CE (TC 031.366/2011-2, peça 4, p. 6, item 25), alguns 'tiveram seus nomes investigados pela Polícia Federal na Operação Voucher (..) e foram exonerados pelo Ministério do Turismo'".21.E como forma de contextualizar a atuação dos gestores no nascedouro e na execução dos convênios, extraio do Acórdão nº 1.090/2018, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, recentemente apreciado pelo Plenário deste Tribunal, as seguintes informações:"As normas do MTur aplicáveis aos convênios celebrados com a [entidade 3] foram a Portaria MTur 171/2008, e, posteriormente, a Portaria MTur 153/2009. Ambas dispõem que o critério para avaliação das propostas é de natureza técnica, baseado em parecer da área técnica específica do MTur, que deve analisar, além do alinhamento às políticas públicas de turismo e dos aspectos formais e legais, aqueles relativos à relevância do evento para o desenvolvimento do turismo e as condições oferecidas pela estrutura do evento (art. 15, §1º da Portaria MTur 171/2008 e art. 28 da Portaria MTur 153/2009).Portanto, a alegação de que o MTur não tinha qualquer participação na escolha das entidades proponentes e dos eventos propostos não eximia o Ministério de proceder à análise que se esperava do órgão repassador, a partir da qual, poder-se-ia, inclusive, rejeitar a proposta.Conforme os normativos, o alinhamento com o Plano Nacional de Turismo e a geração de fluxo turístico deveriam ter sido avaliados (art. 15, §§1º e 4º, c/c art. 13, §3º, da Portaria MTur 171/2008; e art. 23 e 28 da Portaria MTur 153/2009).Porém, há, nos pareceres técnicos que aprovaram a celebração das avenças, somente vaga referência à expectativa de público, bem como aceitação de mera declaração, emitida nas propostas, de que os eventos promoveriam e incentivariam o turismo local, o que não demonstra a viabilidade técnica do projeto, o interesse recíproco, tampouco o alinhamento com as políticas públicas do MTur e a potencial geração de fluxo turístico.Fica evidente que o MTur não examinou as propostas e a pretensa avaliação se processou no campo da formalidade, sem verificação de conteúdo.Corrobora essa assertiva a declaração da coordenadora-geral de análise de projetos substituta de que eram utilizados pareceres-padrão e de que a informação acerca da geração de fluxo turístico constava das propostas da convenente e teria apenas sido confirmada, em alguns eventos, para os quais foram enviados técnicos aos locais dos festejos, sem, entretanto, a utilização de qualquer critério técnico para a referida avaliação.Não houve, portanto, a necessária análise prévia da geração de fluxo turístico que justificasse a assinatura dos ajustes e o repasse de recursos públicos à entidade privada. A ausência de avaliação desse aspecto deixa de considerar um dos principais objetivos da ação que ampara as avenças celebradas com a [entidade 3] que é de contribuir para o desenvolvimento do turismo da região.Ocorreu que, posteriormente, o próprio MTur reprovou todas as prestações de contas apresentadas pela [entidade 3], por diversos motivos, inclusive, em razão da não comprovação da geração de fluxo turístico.A utilização de pareceres-padrão, sem o efetivo exame quanto: a) à viabilidade técnica dos projetos; b) à compatibilidade de custos dos itens dos projetos com os de mercado; c) à presença de interesse recíproco entre as partes; d) ao alinhamento dos objetos às políticas públicas do MTur; e) à demonstração da potencial geração de fluxo turístico que os eventos proporcionariam, confirma que as avaliações foram superficiais, para atender a mera formalidade.No que se refere às análises de custos dos projetos, não há, nos autos, detalhamento de parâmetros ou da metodologia utilizada pelo MTur, para verificar se os valores propostos estavam de acordo com os praticados pelo mercado, embora o Ministério tenha celebrado dezenas de convênios e tivesse informações suficientes para montar, pelo menos, um banco de dados com os valores dos serviços mais corriqueiros e dos cachês dos artistas.Não há elementos que indiquem que os projetos aprovados foram, de fato, vantajosos, no que se refere à relação custo-benefício (art. 31 da Portaria Interministerial 127/2008). (...) A coordenadora-geral de análise de projetos substituta afirmou que o Ministério não dispunha de pessoal e de tempo suficiente para realizar as avaliações de custos, sendo que as análises mencionadas em alguns pareceres foram realizadas com base em informações prestadas pelas próprias entidades contratadas.Assim, as justificativas apresentadas apenas respaldam a conclusão de que não houve análise prévia de custos dos projetos, que embasasse os pareceres. (...) Em suma, as análises técnicas precedentes aos convênios com a [entidade 3] foram superficiais, não avaliaram a viabilidade técnica do projeto, não verificaram a compatibilidade de custos dos itens do projeto com os de mercado, não fundamentaram o interesse recíproco entre as partes, não demonstraram o alinhamento dos objetos às políticas públicas do MTur e a potencial geração de fluxo turístico que os eventos em comento proporcionariam" (destaques acrescidos).22.Muito embora se refiram a convênios celebrados com outra entidade, a [entidade 3], mostra-se indene de dúvidas de que as falhas acima destacadas eram sistêmicas e comuns aos processos de análise de concessão de convênios e de acompanhamento das avenças pelo MTur e também foram reproduzidas nos convênios a que se referem os presentes autos.23.Prova disso está no fato de que, mesmo tendo sido alertados em outros processos referentes a períodos anteriores aos tratados nos presentes autos e mesmo tomando ciência das irregularidades que vinham ocorrendo na celebração de outros diversos convênios, os gestores do MTur, sobretudo o Secretário Executivo do Ministério, [omissis 3] mantiveram o mesmo modus operandi, em afronta aos normativos regentes da matéria elaborados pelo próprio órgão.24.Posto isso, entendo que todos aqueles que se omitiram quando deveriam agir ou que atuaram decisivamente na realização dos convênios celebrados com entidades privadas sem fins lucrativos desprovidas da adequada qualificação técnica e capacidade operacional e administrativa para executar as ações inerentes aos objetos pactuados, em desacordo com o estabelecido no art. 116, caput c/c os arts. 27, inciso II, e 55, inciso XIII, da Lei 8.666/1993; art. 1º, § 2º, art. 6º, inciso VII, e art. 22 da Portaria Interministerial 127/2008; e art. 2º, §1º, da Portaria MTur 153/2009, devem ser responsabilizados.25.Nesse sentido, após analisar detidamente as condutas imputadas aos gestores e as provas carreadas nos autos, cotejando-as com as atribuições de cada órgão que compõe a estrutura do MTur, tal como previsto na Portaria nº 109-B, de 11/10/2005, que aprovou o seu Regimento Interno, entendo que a proposta de deliberação do Relator, Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, deve ser acolhida pelos seus próprios fundamentos e com os adendos constantes do presente voto revisor no tocante aos seguintes responsáveis:[omissis 3], Secretário Executivo do MTur no período de 12/12/2008 a 5/1/2011 (art. 84, incisos II, IV e VI, do RI/MTur);[omissis 1], Secretário Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo no período de 12/12/2008 a 5/1/2011 (art. 58, inciso X, do RI/MTur);[omissis 5], Diretor do Departamento de Promoção e Marketing Nacional no período de 1/9/2009 a 31/12/2010 (art. 55, incisos I, II e III, do RI/MTur);[omissis 4], Diretora do Departamento de Qualificação, Certificação e de Produção Associada ao Turismo, no período de 12/12/2008 a 19/8/2011 (art. 77 do RI/MTUr);[omissis 6], Coordenadora-Geral de Eventos no período de 1/9/2009 a 31/12/2010 (art. 57, inciso I, do RI/MTur);[omissis 7], Coordenador-Geral de Qualificação e Certificação no período de 12/12/2008 a 19/8/2011 (art. 79, incisos I, III e VI, do RI/MTur);[omissis 8], Coordenadora-Geral de Análise de Projetos no período de 12/12/2008 a 19/8/2011 (art. 69, incisos II e III, do RI/MTur);[omissis 9], Coordenador-Geral de Análise de Projetos no período de 1/9/2009 a 31/12/2010 (art. 69, incisos II e III, do RI/MTUr);[omissis 10], Coordenadora-Geral de Qualificação e Certificação no período de 1/1/2009 a 19/8/2011 (art. 79, incisos I, III e VI, do RI/MTur) [...]29.Por fim, também gostaria de sugerir ao Relator a exclusão da responsabilidade do Sr. [omissis 2], Coordenador-Geral de Marketing e Publicidade no período de 1/9/2009 a 31/12/2010. E assim o faço por entender que a manifestação "de acordo" constantes do parecer técnico 57/2009 e do parecer técnico complementar 76/2009 não foi decisiva para configuração das irregularidades verificadas nos autos consistentes na ausência de "análise dos requisitos legais/normativos referentes à adequabilidade das metas e etapas para consecução do objeto do convênio (viabilidade do Plano de Trabalho), ao detalhamento dos custos, e à aferição do atendimento qualitativo e quantitativo das variáveis previstas".30.	Isso porque, os referidos pareceres técnicos, consoante se extrai dos autos, ficaram circunscritos aos aspectos técnicos das ações previstas visando a divulgação do evento e não implicaram a aprovação do convênio no tocante à capacidade técnica e operacional da convenente, sendo digno de nota o seguinte trecho do parecer técnico complementar nº 76/2009, aprovado pelo referido responsável em 23/12/2009 (peça 28), verbis:[...]31.	Feitas essas considerações a título apenas de colaboração, já que considero que o Relator do processo tem melhores condições de avaliar o cenário global dos fatos e a culpabilidade dos agentes de maneira mais pormenorizada, acompanho, na íntegra, a proposta de deliberação do Relator do feito, Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, sugerindo a redução da pena de multa imposta ao Sr. [omissis 1], a para R$ 20.000,00, bem como o acolhimento das razões de justificativas apresentadas pelo Sr. [omissis 3], excluindo a aplicação de qualquer penalidade.Voto Complementar:Após exame das considerações tecidas pelo e. Ministro Benjamin Zymler, atuando como Revisor no presente feito, acolho integralmente suas sugestões, no sentido de fixar a pena de multa imposta ao Sr. [omissis 1] R$ 20.000,00, bem como o acolhimento das razões de justificativas apresentadas pelo Sr. [omissis 2].Acórdão:9.1. aplicar aos responsáveis abaixo indicados, com fundamento nos arts. 1º, inciso IX, e 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, as respectivas multas individuais, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante este Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU, o recolhimento das referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até as dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor: