Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- o atraso no pagamento dos saldos e de novas obrigações financeiras junto a bancos estatais, caracterizadas pelo Tribunal como operações de crédito ao Tesouro proibidas por lei;MÉRITOSUBITENS 9.2.1 A 9.2.4 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO9.2.1. manutenção do estoque de operações de crédito vencidas até 31/12/2014 durante praticamente todo o exercício de 2015, relativamente a atrasos nos repasses ao Banco do Brasil respeitantes à equalização de juros do Plano Safra, tendo iniciado aquele ano com valor aproximado de R$ 8,3 bilhões, em desacordo com o art. 36, caput, da Lei Complementar 101/2000  (item III.1.1 da instrução da Semag);9.2.2. manutenção do estoque de operações de crédito vencidas até 31/12/2014 durante praticamente todo o exercício de 2015, relativamente a atrasos nos repasses ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social respeitantes à equalização de juros do Programa de Sustentação do Investimento, tendo iniciado aquele ano com valor aproximado de R$ 20 bilhões, em desacordo com o art. 36, caput, da Lei Complementar 101/2000  (item III.1.2);9.2.3. realização de novas operações de crédito pela União junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, no primeiro e no segundo semestres do exercício de 2015, nos valores de R$ 3,7 bilhões e R$ 4,37 bilhões, respectivamente, em virtude de passivos oriundos do Programa de Sustentação do Investimento, operacionalizado por aquela instituição financeira, em desacordo com os arts. 32, § 1º, incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000 e com os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (item III.1.3);9.2.4. realização de novas operações de crédito pela União junto ao Banco do Brasil no primeiro e no segundo semestre do exercício de 2015, nos montantes de R$ 2,6 bilhões e R$ 3,1 bilhões, respectivamente, em virtude de passivos oriundos da equalização de taxa de juros em operações de crédito rural, em desacordo com o art. 165, § 8ª, c/c o art. 32, § 1º, incisos I e II, da Lei Complementar 101/2000, bem como com o art. e 36, caput, da mesma lei e com os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (item III.1.4);[...]Cabe destaque para o argumento de que o Tribunal de Contas da União nunca considerou que o inadimplemento no pagamento de subvenções econômicas pudesse ser caracterizado como operação de crédito. Para a defesa, a Corte alterou o entendimento diante do montante e do período em atraso. Assevera que a natureza jurídica da relação não pode ser transmudada em função da quantia devida, tampouco da magnitude do tempo em que o governo esteve inadimplente.Esse argumento já havia sido enfrentado quando da prolação do Acórdão 992/2015 - Plenário. Na oportunidade, observei: "26. Todavia, é preciso ressalvar, de fato, que não seria razoável classificar como operações de crédito meros atrasos de curtíssimo prazo no repasse de recursos do Tesouro, previstos e com condições estipuladas contratualmente, como no caso dos programas sociais pagos por intermédio da Caixa Econômica Federal. 27. Sendo assim, a existência, perante a Caixa, de saldos negativos em dias isolados, desde cerca de quinze anos atrás, como constam dos quadros juntados pela Advocacia‐Geral da União nas peças complementares aos embargos (145 e 155), é pouco reveladora. A constância do endividamento para muito além do tempo certo de pagamento é que se distancia da responsabilidade fiscal."Feitas essas considerações de cunho genérico, passarei a me referir especificamente às alegações referentes aos itens 9.2.1 e 9.2.2 (manutenção do estoque de operações de crédito) e 9.2.3 e 9.2.4 (novas operações de crédito) do Acórdão 1.497/2016 - Plenário.[...]Melhor sorte não tem a defesa no que se refere às novas operações de crédito.Argumenta-se que os atrasos constituídos em 2015 nos pagamentos devidos ao BNDES e ao Banco do Brasil foram quitados no mesmo exercício e, portanto, não se constituíram em operação de crédito, o que teria sido reconhecido pelo TCU.O argumento não procede.No âmbito do PSI, o Tesouro Nacional passou a dever ao BNDES R$ 3,67 bilhões e R$ 4,37 bilhões em janeiro e julho de 2015, respectivamente. Com relação ao Plano Safra, foram R$ 2,58 bilhões e R$ 3,01 bilhões ao Banco do Brasil nas mesmas datas. Tais valores são decorrentes dos períodos de apuração de seis meses encerrados em 30/12/2014 e 30/6/2015.Com efeito, as referidas dívidas foram quitadas ainda em 2015. Isso foi, inclusive, reconhecido por ocasião da prolação do Acórdão 1497/2016 - Plenário. Ocorre que a circunstância de o débito ter sido pago no mesmo exercício não tem importância para a configuração da irregularidade.O fato é que as dívidas foram saldadas com atraso, configurando a operação de crédito vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No caso do exercício de 2015, as obrigações devidas em janeiro e julho foram pagas somente em dezembro, caracterizando o financiamento do Tesouro Nacional pelas instituições por ele controladas.O prazo não é razoável, porquanto se entende que eventual atraso no pagamento é tolerado quando se dá por questões operacionais, num período necessário para as providências para o pagamento. Passar disso caracteriza o abuso do poder de controle do governo sobre suas instituições financeiras.A título de exemplo, cite-se o ocorrido nos valores apurados no segundo semestre de 2015. Como registrado por ocasião do Acórdão 1497/2016 - Plenário, a quantia devida ao BNDES, no total de R$ 4,9 bilhões, foi quitada no dia 21 de janeiro de 2016, e a do Banco do Brasil, R$ 3,4 bilhões, no dia 26. Tal lapso se justifica pela necessidade de realização de conferências, atestes e o reconhecimento do direito adquirido pelo credor, equivalendo ao estágio de liquidação da despesa, não caracterizando, pois, abuso do poder de império do controlador sobre a instituição financeira controlada, e não implica na constituição de operação de crédito.É de se ressaltar que o TCU jamais questionou o período de seis meses para a apuração dos valores devidos, ainda que o tratamento conferido aos bancos privados operadores do programa seja distinto, nos termos das Portarias MF 309 e 311, ambas de 2014, que estabelecem 30 dias de período de apuração para o Banco Cooperativo Sicredi e o Banco Cooperativo do Brasil, respectivamente. Somente essa diferença já demonstraria a indevida utilização da instituição financeira para satisfazer suas necessidades de caixa. Mas isso não foi questionado, nem está fundamentando a irregularidade dos procedimentos adotados. As operações de crédito estão caracterizadas pelos atrasos verificados para além do período de seis meses de apuração.Mas tem mais. O desequilíbrio na relação entre o governo federal e seus bancos controlados está presente também na diferença no período de apuração na hipótese de o Tesouro ser credor da instituição financeira. Nesta circunstância, o cálculo das equalizações e o recolhimento do valor aos cofres da União deve ser feito no prazo máximo de 30 dias, a teor do disposto no art. 3º da Portaria MF 315/2015.Portanto, as contrarrazões não são capazes de elidir as irregularidades constantes dos itens 9.2.1 a 9.2.4 do Acórdão 1.497/2016 - Plenário, diante dos fundamentos aqui explicitados e no exame empreendido pela unidade técnica.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades 1.Manutenção do estoque de operações de crédito vencidas até 31/12/2014 durante praticamente todo o exercício de 2015, relativamente a atrasos nos repasses ao Banco do Brasil respeitantes à equalização de juros do Plano Safra, tendo iniciado aquele ano com valor aproximado de R$ 8,3 bilhões, em desacordo com o art. 36, caput, da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.5.6.1 e 7.2);2.Manutenção do estoque de operações de crédito vencidas até 31/12/2014 durante praticamente todo o exercício de 2015, relativamente a atrasos nos repasses ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social respeitantes à equalização de juros do Programa de Sustentação do Investimento, tendo iniciado aquele ano com valor aproximado de R$ 20 bilhões, em desacordo com o art. 36, caput, da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.5.6.2 e 7.2);3.Realização de novas operações de crédito pela União junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, no primeiro e no segundo semestres do exercício de 2015, nos valores de R$ 3,7 bilhões e R$ 4,37 bilhões, respectivamente, em virtude de passivos oriundos do Programa de Sustentação do Investimento, operacionalizado por aquela instituição financeira, em desacordo com os arts. 32, § 1º, incisos I e II, e 36, caput, da Lei Complementar 101/2000 e com os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.5.6.3 e 7.2);4.Realização de novas operações de crédito pela União junto ao Banco do Brasil no primeiro e no segundo semestre do exercício de 2015, nos montantes de R$ 2,6 bilhões e R$ 3,1 bilhões, respectivamente, em virtude de passivos oriundos da equalização de taxa de juros em operações de crédito rural, em desacordo com o art. 165, § 8º, da Constituição Federal c/c o art. 32, § 1º, incisos I e II, da Lei Complementar 101/2000, bem como com o art. 36, caput, da mesma lei e com os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.5.6.4 e 7.2);