Acórdão 3138/2011
Voto:10. Estou de acordo com a proposta de encaminhamento formulada pela unidade técnica. De fato, o caso concreto muito se assemelha ao do Acórdão nº 519/2011-Plenário, pelo qual este Tribunal, acompanhando voto de minha lavra, arquivou o processo, sem julgamento de mérito, por não conter os pressupostos para o seu desenvolvimento válido e regular, com fundamento no art. 212 do Regimento Interno do TCU.11. Nesta oportunidade, a tabela do Dnocs, à semelhança do decidido naquele decisum, não se mostra uma fonte confiável para aferição de sobrepreço contratual, ainda mais diante da falta de outros parâmetros de comparação - diferentemente do que ocorre em diversas fiscalizações de obras apreciadas por esta Casa -, o que poderia eliminar ou confirmar as suspeitas que recaem sobre aquela tabela. Este Tribunal expôs, na Decisão nº 1.017/2001-Plenário, diversas inconsistências na estrutura de orçamentação do Dnocs, algumas da quais capazes de forçar os preços referenciais para patamares inferiores ao de mercado, conforme abordarei adiante.12. No Acórdão nº 519/2011-Plenário, a metodologia de aferição do sobrepreço consistiu na comparação entre os preços contratados e os expressos na tabela do Dnocs diretamente para a data-base de março de 1986. Neste caso o procedimento utilizado foi idêntico, com a única diferença que a data-base contratual foi outubro de 1990. Além disso, em ambas as situações o tempo transcorrido entre os fatos e as citações dos responsáveis foi, em média, de vinte anos.13. Ao contrário do que afirma o MP/TCU, a menção à retroação de preços, de 1994 para a data-base em questão, teve como propósito apenas reforçar, a título argumentativo, que a adoção de eventual apuração de sobrepreço em data-base diversa da contratual não traria, de qualquer sorte, segurança suficiente para se imputar o valor encontrado em face desse método de cálculo aos responsáveis. Isso porque as falhas apontadas na tabela do Dnocs, na Decisão nº 1.017/2001-Plenário, alcançavam também o período posterior a 1993. Cumpre-me esclarecer que tal ponderação originou-se do relatório de inspeção que resultou no Acórdão nº 257/2000-Plenário (TC-013.401/1993-9), segundo o qual somente a partir de 1993 o Dnocs passou "a desenvolver esforços no sentido de implantar um banco de dados atualizado sobre os custos e andamento das obras", o que de certo modo atenua ainda mais a comparação de preços realizada neste processo, realizada em1990.14. Impõe-se avaliar com cautela a assertiva contida no parecer da Secob-1 segundo a qual as deficiências verificadas na tabela do Dnocs, em face da Decisão nº 1.017/2001-Plenário, teriam forçado os preços unitários para níveis superiores ao de mercado, ou seja, mais favoráveis às contratadas. Abaixo os trechos concernentes a esse posicionamento:"28. O argumento apresentado na instrução da SECEX-RN de que a Decisão TCU n.º 1017/2001-Plenário lançou dúvidas sobre sua fidedignidade não merece prosperar. A auditoria que embasou a referida decisão foi executada em 2001, 19 anos após a implantação da tabela DNOCS. Provavelmente, grande parte das inconsistências apontadas em 2001 não seria verificada em outubro de 1990, data-base da análise de custos procedida na Barragem de Oiticica pelo DNOCS. Citam-se, como exemplo, algumas das inconsistências apontadas pela equipe de auditoria no relatório da Decisão n.º 1017/2001-Plenário:`19. Antes da estabilização econômica de 1994, a Tabela era periodicamente atualizada pela aplicação dos índices oficiais adequados a cada um de seus itens, a periodicidade variando conforme a maior ou menor variação dos preços. A partir daí, passou a existir praticamente uma Tabela anual, sendo que a data de sua validade decorre sempre dos reajustes do salário-mínimo, quando é efetuada cada atualização. Nos intervalos, não há atualização, verificando-se defasagem, relativamente ao mercado...' (...) 29. Portanto, percebe-se que as inconsistências detectadas pela auditoria do TCU na Tabela DNOCS reforçam a constatação de que os preços dessa fonte de referência têm o viés de estar acima dos preços de mercado, haja vista a utilização de equipamentos e técnicas ultrapassados nas composições de custo unitário. A referida tabela também não considera o aprimoramento das técnicas construtivas e as melhores produtividades na execução dos serviços que propiciariam menores custos na execução dos serviços."15. A auditoria realizada por ocasião da referida decisão plenária apontou que, após 1994, a tabela do Dnocs não vinha sendo atualizada de forma periódica como antes, mediante aplicação de índices específicos a depender dos itens que a compunham, mas a cada ano, com reajustes vinculados à variação do salário mínimo. Isso teria provocado distorções nos intervalos menores que um ano, provocando defasagem em face dos padrões de mercado. O MP/TCU vale-se dessa constatação para sustentar que as falhas apontadas na tabela do Dnocs não alcançariam o caso em exame. Veja-se:"10. Observo que os questionamentos levantados no referido decisum referem-se, efetivamente, a problemas evidenciados ao longo da existência da tabela do DNOCS, sem impacto aparente no presente caso concreto, como, por exemplo, a defasagem nas atualizações a partir de 1994, não armazenamento das tabelas anteriores, ausência de atualização dos itens constantes da tabela, cujas composições remontam à sua montagem original, fazendo com que itens de importância e de incidência previsivelmente constante deixem de existir no Sistema, ausência de atualização das composições de preços originais, distorções nas parcelas componentes das composições de preços, por falta de atualização."16. Especificamente quanto à atualização dos preços em virtude do contexto inflacionário, de fato a nova metodologia, adotada a partir de 1994, parece não ter acompanhado a variação inflacionária existente entre as atualizações anuais, causando defasagens não apontadas antes daquele marco. Todavia, com a máxima vênia às razões externadas pelo parquet especializado, isso não significa que as demais inconsistências apuradas naquela oportunidade, da mesma forma, possam ter gerado distorções favoráveis à Administração somente depois de 1994. Neste ponto, não há provas a sustentar a suposição, levantada pela Secob-1, de que em 1990, na data-base do contrato, não haveria que se cogitar das falhas verificadas em 2001, durante a auditoria. Em verdade, a fiscalização abrangeu todo o histórico da tabela do Dnocs, desde a sua concepção, em 1982, até 2001, sendo que, num dos achados, restou também evidenciado que a sistemática de orçamentação do órgão, notadamente em função do uso de equipamentos defasados, pode ter gerado orçamentos duvidosos, falhos e com preços abaixo dos de mercado, não obstante possível compensação em decorrência do incremento de produtividade.17. Outro aspecto em desfavor da aludida tabela referencial é que a sua sistemática de coleta de preços, antes das mudanças implementadas por força da Decisão nº 1.017/2001-Plenário, limitava-se à praça de Fortaleza/CE, sem levar em conta possível discrepância causada pelas diferenças regionais. Segue, quanto a isso, trecho extraído do voto condutor daquele aresto:"Do Relatório precedente ficou evidente a impossibilidade de se emitir uma correta avaliação acerca da compatibilidade dos preços inseridos nas planilhas da Autarquia com aqueles praticados no mercado. Por várias razões.Assim, observa-se que a Tabela não é abrangente. Engloba apenas serviços mais comuns. Apesar de a Autarquia contar com centro de custos, muitas vezes o mesmo não é consultado quando da realização de licitações.Além do mais, observa-se que grande parte dos preços avaliados não corresponde com aqueles constantes da localidade da execução das obras. De fato, os preços praticados na cidade de Fortaleza não são necessariamente iguais àqueles constantes dos outros municípios e de outros Estados.Decorridos cerca de quase vinte anos desde a sua elaboração, a Tabela não foi aprimorada e nem ampliada, de forma englobar as inovações tecnológicas. Alega-se falta de pessoal, de recursos financeiros, constante mudança administrativa, além de outros motivos. A linguagem computacional está ultrapassada. Não existem grandes avanços tecnológicos neste campo.A elaboração dos orçamentos, ao invés de se basear em dados objetivos, baseia-se no empirismo."18. É de se ressaltar também que o contexto econômico da época, no qual a inflação situava-se em níveis bastante elevados, não permitia tamanha margem de incerteza como a que permeia estes autos, por causa da fragilidade dos preços de referência do Dnocs. A propósito, no voto condutor do Acórdão nº 1.249/2010-Plenário, fiz questão de registrar breve síntese do momento econômico pela qual passava o País:"23. Como é cediço, ao final da década de 80 a inflação vinha crescendo de forma bastante acentuada, com taxas médias mensais em torno de 50%, tendo chegado ao ápice em março/1990 quando atingiu mais de 80%, segundo dados do IPCA (Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo). Com a entrada em vigor do `Plano Collor', a partir de abril/1990, devido à indisponibilidade de grande parte dos ativos financeiros, a taxa de inflação mensal reduziu-se para o intervalo de 10 a 15%, assim se mantendo até meados de outubro /1990, após o que sofreu nova ascensão até fevereiro/1991, ultrapassando a marca dos 20%."19. Devo salientar ainda que, no Acórdão nº 519/2011-Plenário, a unidade técnica confrontou os preços de dois serviços contratuais mais relevantes em termos financeiros (regularização de concreto e concreto estrutural) com os preços publicados pela editora Pini, com algumas adaptações, tendo concluído pela inexistência de sobrepreço. Se análise idêntica tivesse sido realizada nestes autos, provavelmente a conclusão seria muito próxima desta, pois os serviços em destaque compuseram, igualmente, o contrato em apreço neste feito. Em situações particulares, mormente quando os sistemas oficialmente aceitos pelo Tribunal para cálculo de sobrepreço (Sinapi e Sicro) não contemplam serviços específicos de certo contrato administrativo, é possível que o cotejo seja feito com outras fontes referencias, a exemplo da Editora Pini. Sobre esse tema, transcrevo o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão nº 519/2011-Plenário:"14. Além disso, a defesa apresentou, por meio de memorial (fls. 355/394), importantes argumentos que me levam a solidificar minha concordância com o encaminhamento sugerido pela Secex/PB. Primeiro, mencionam diversos Acórdãos, dentre eles os de nº s 1.535/2004 (TC-007.444/2001-7, Rel. Min. Ubiratan Aguiar), 519/2006 (TC-009.566/1999-6, Rel. Min. Benjamin Zymler) e 2.483/2008 (TC-023.582/2007-1, Rel. Min. Subst. André Luís de Carvalho), todos do Plenário, em que esta Corte, consoante os respectivos votos condutores, admite, a depender da situação, a utilização de parâmetros de preços informados na Revista `Informador das Construções' e Editora PINI. Anoto, aqui, que a utilização de tais referências, neste caso concreto, não foi aceita pela Secob, porém o foi pela Secex/PB, a qual, com base nesses indicadores, descaracterizou o débito" (grifei).20. Portanto, uma vez que o débito estimado apoia-se em premissa duvidosa, o presente processo fica impossibilitado de prosseguir com julgamento de mérito, por lhe faltar pressupostos essenciais de validade e desenvolvimento, a teor do art. 212 do Regimento Interno do TCU, em consonância com o entendimento perfilhado no Acórdão nº 519/2011-Plenário.21. Desfecho semelhante ocorreu no Acórdão nº 2.348/2008-Plenário (TC-400.123/1995-9, Rel. Min. Benjamin Zymler), em que o Tribunal, considerando as incertezas acerca da quantificação de serviços efetivamente executados, além da existência de opções igualmente razoáveis (caso deste processo - encaminhamentos divergentes e, ao meu sentir, razoáveis, por parte da Secex/PB e da Secob), sem provas definitivas que permitissem afirmar a responsabilização de gestores, decidiu restar prejudicada qualquer análise de mérito.[...]28. Enfim, ainda que se pretendesse, por hipótese, levar adiante o débito solidário calculado pela Secob-1, como bem ressaltou o auditor federal da Secex/RN, este Tribunal haveria necessariamente que promover novas citações dos responsáveis arrolados nos autos, sob pena de violar as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa, porquanto os fundamentos adotados por aquela unidade especializada inovaram com relação aos que motivaram as notificações processuais. No trecho abaixo, extraído do parecer da Secob-1, são expostas as divergências metodológicas que resultaram em débito inferior ao estimado pela Secex/RN, sobre as quais os responsáveis deveriam obrigatoriamente ser instados a se manifestar antes de eventual decisão condenatória:"65. Este parecer divergiu da metodologia considerada pela SECEX-RN. Tendo em vista a inexistência de documentos nos autos que comprovem o pagamento específico dos saldos dos boletins de medição de números 5 a 7 para a Construtora [omissis], considerou-se nos cálculos aqui realizados que parte dos pagamentos sem comprovação de vínculo com serviços executados no âmbito da avença em questão deveu-se à quitação dos saldos retrocitados.66. Considerou-se também neste parecer valor distinto do considerado pela SECEX-RN (Cr$ 157.364.037,20) para o saldo relativo ao boletim de medição nº 5. O valor ora considerado é resultante da subtração entre a soma do valor medido a preço inicial (Cr$ 52.579.154,85) e respectivo reajustamento (Cr$ 134.127.996,72) e o valor pago acrescido da taxa de fiscalização (Cr$ 88.000.000,00), retornando Cr$ 98.707.151,57.67. Considerando ainda a inflação observada à época, cada um dos valores dos saldos ora considerados foi reajustado até a data do último pagamento sem comprovação de vínculo (7/8/1992). Tendo em vista a ausência de informações nos autos relativas às datas de pagamento dos saldos dos boletins 6 e 7, considerou-se, conservadoramente, que os saldos referem-se à mesma data do saldo do boletim de número 5 (12/2/1992)."Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 169, inciso II, e 212 do Regimento Interno do TCU, arquivar os autos, sem julgamento de mérito, ante a ausência de pressupostos para o seu desenvolvimento válido e regular;