Acórdão 540/2020
Voto:Cuidam os autos de Representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do Convênio Incra/GERR-SICONV 752449/2010 - Programa Roraima Legal, celebrado entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e o Governo do Estado de Roraima, orçado em R$ 30.926.480,33, cujo objeto consiste na regularização fundiária mediante identificação, cadastro, medição, demarcação topográfica georreferenciada e outorga do título de domínio das parcelas individuais, integrantes de diversas glebas no Estado de Roraima.2. O convênio tem como desiderato promover a regularização fundiária das ocupações e dos destaques previstos no Decreto 6.754, de 28 de janeiro de 2009, que regulamenta a Lei 10.304, de 28 de janeiro de 2009, inseridos nas glebas Caracaraí, Cauamé, Murupu, Quitauau, Barauana, Tacutu, BR-210II e Normandia, as quais já foram transferidas ao Governo do Estado de Roraima.[...]7. A presente Representação da Unidade Técnica tem origem em irregularidades apontadas na execução das metas da avença em questão, informadas tanto pelo Relatório de Auditoria Técnica (peça 1), de autoria do Governo do Estado de Roraima, assim como pelo Relatório de Auditoria do Programa Roraima Legal (peça 42), elaborado pela Controladoria-Geral do Estado de Roraima.[...]9. A Unidade Técnica, por sua vez, entendeu que restavam configuradas as irregularidades apontadas pelo próprio Estado de Roraima, as quais foram traduzidas em seis achados (Achados 1 a 6), reproduzidos mais à diante.10. Acolhendo parcialmente a proposta da então Secex-RR, o TCU, por intermédio do Acórdão 1.383/2016-TCU-Plenário, deliberou no sentido de conhecer da Representação e promover oitivas e diligências aos órgãos e entidades envolvidos na execução do ajuste.[...]12. Analisadas as respostas às oitivas e às diligências mencionadas no item anterior, a então Secex-RR concluiu seu exame com a seguinte proposta de encaminhamento:"50.2. Determinar ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/TCU que no prazo de 60 dias:50.2.1. adote providências no sentido de corrigir as irregularidades apuradas no âmbito do Trabalho Técnico e Social do objeto do Convênio Incra/GERR-SICONV 752449/2010 - Programa Roraima Legal, celebrado entre o Governo do Estado de Roraima e o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, comunicando seus resultados a este Tribunal de Contas da União;50.2.2. ajuste o fluxo financeiro do Convênio Incra/GERR-SICONV 752449/2010 - Programa Roraima Legal, em decorrência da alteração da meta de regularização fundiária das 18.000 ocupações para perímetro de Km georreferenciado, encaminhando a respectiva memória de cálculo a este Tribunal de Contas da União;50.2.3. apure o prejuízo suportado pelo Erário Federal no âmbito do Convênio Incra/GERR-SICONV 752449/2010 - Programa Roraima Legal e deixe de repassar os valores remanescentes dessa avença, na exata da proporção do prejuízo constatado, até que o Estado de Roraima venha ressarcir tais valores aos cofres da União;50.3.determinar a Secretaria de Controle Externo do Tribunal de Contas da União em Roraima que proceda ao monitoramento das determinações contidas no item 56.2;50.4.Dar ciência à Superintendência de Regularização Fundiária da Amazônia Legal e ao Governo do Estado de Roraima para que apliquem, no processo de regularização fundiária das terras outrora pertencentes à União na Amazônia Legal e que foram transferidas ao Estado de Roraima, as condicionantes estabelecidas pela Lei 11.952, de 25 de junho de 2009".13. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) divergiu parcialmente da unidade instrutiva, por entender que não devem ser aplicadas as condicionantes estabelecidas pela Lei 11.952/2009 ao processo de regularização fundiária das terras, outrora federais, transferidas pela União para o Estado de Roraima, com base na Lei 10.304/2001, o que afastaria a irregularidade apontada pelo Achado 6 e que deu origem à proposta de ciência à que alude o item 50.4. da proposta de encaminhamento supramencionada. No mais, acompanhou o encaminhamento proposto.14. Em virtude de nova documentação, foi acostada aos autos pelo Iteraima (peças 282, 284-294), a unidade técnica, em sua última instrução de mérito, afastou as irregularidades relacionadas aos Achados 1 e 4, manteve sua anterior proposta de encaminhamento e ratificou sua divergência com a posição do Parquet (peça 299).15. Adoto como razões de decidir as manifestações tanto da Secex-RR como do MPTCU, expressando, desde já, meu alinhamento com o Parquet a respeito da inaplicabilidade das condicionantes estabelecidas pela Lei 11.952/2009 ao processo de regularização fundiária das terras transferidas pela União ao Estado de Roraima.[...]IV - Da inaplicabilidade da Lei 11.952/2009 à regularização fundiária instrumentalizada pelo Convênio Incra/GERR-Siconv 752449/2010 - Programa Roraima Legal (Achado 6) 43. A questão discutida a partir de então gira em torno da aplicabilidade ou não dos ditames da Lei 11.952/2009 à regularização fundiária instrumentalizada pelo Convênio Incra/GERR-Siconv 752449/2010 - Programa Roraima Legal.44. Em virtude da matéria ter sido amplamente discutida nos pareceres que me antecederam, transcritos no Relatório que acompanha este Voto, vou me permitir sintetizar as discussões havidas, a fim de justificar o meu alinhamento à tese propugnada pelo Parquet, em manifestação do ilustre Procurador Júlio Marcelo de Oliveira à peça 283.45. A Secex/RR constatou, ao cruzar os dados presentes na planilha matriz do Sigef (peça 100) com outras bases de dados, que:45.1. há beneficiários da regularização fundiária em terras federais que já são proprietários rurais;45.2. há titulares de alguns números de CPF que são detentores de dezenas de imóveis rurais no Brasil e em Roraima e estão sendo beneficiários das ações de regularização fundiária no estado (peça 101);45.3. há titulares de alguns números de CPF que serão beneficiados com a regularização fundiária de distintas propriedades rurais, algumas que superam 5.000 hectares (peça 101);45.4. há dois servidores do Incra/RR beneficiários do georreferenciamento e das ações de regularização fundiária das terras federais na Amazônia Legal;45.5. há servidores públicos e membros de Poder com posições socialmente relevantes na base do Sigef, na condição de posseiros, que serão beneficiados pela regularização fundiária, entre os quais figuram: juízes de direito, parlamentares em todos os níveis, defensores públicos, delegados de polícia, procuradores federais, auditores e consultores de tribunais de contas, auditores fiscais estaduais, oficiais das forças armadas, secretários parlamentares da Câmara dos Deputados, comissionados do Senado Federal, professores universitários, médicos, dentre outros.46. Na visão da unidade instrutiva, essas constatações demonstram que estariam sendo violados dispositivos da Lei 11.952/2009, atualizada recentemente:"Art. 5º Para regularização da ocupação, nos termos desta Lei, o ocupante e seu cônjuge ou companheiro deverão atender os seguintes requisitos:I - ser brasileiro nato ou naturalizado;II - não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional;III - praticar cultura efetiva;IV - comprovar o exercício de ocupação e de exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anteriores a 5 de maio de 2014;  (Redação dada pela Medida Provisória nº 910, de 2019) V - não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo Incra.  (Redação dada pela Medida Provisória nº 910, de 2019) Parágrafo único.  Fica vedada a regularização das ocupações em que o ocupante ou o seu cônjuge ou companheiro exerçam cargo ou emprego público nos seguintes órgãos:  (Incluído pela Medida Provisória nº 910, de 2019) I - Ministério da Economia;  (Incluído pela Medida Provisória nº 910, de 2019) II - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;  (Incluído pela Medida Provisória nº 910, de 2019) III - Incra; ou  (Incluído pela Medida Provisória nº 910, de 2019) § 1º  (Revogado pela Medida Provisória nº 910, de 2019) I - no Incra;  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) II - na Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário da Casa Civil da Presidência da República; (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) III - na Secretaria do Patrimônio da União (SPU); ou  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) IV - nos órgãos estaduais de terras. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) § 2º  (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017) "47. Além disso, defende a Secex-RR ter havido a violação de outros normativos, como o Decreto Federal 6.992/2009, a Portaria MDA 23/2010, assim como objetivos fundamentais da República e a função social da propriedade, insculpidos em nossa Constituição Federal, além de princípios estabelecidos pela política agrícola, pelo plano nacional de reforma agrária e pelo Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964).48. Além do mais, defende que não cabe ao Estado de Roraima definir regras sobre direito agrário, tais como direitos relativos à propriedade da terra, pois o artigo 22 da Carta Magna circunscreve tal atribuição ao âmbito da competência privativa da União. Assim, assevera que deve ser reconhecida a inaplicabilidade da Lei Estadual 976/2014, no que tange à definição das condicionantes para o exercício de direitos agrários relativos à regularização fundiária de terras públicas, as quais foram flexibilizadas em relação àquelas definidas na Lei 11.952/2009, descritas acima.[...]51. O fato é que o mérito da ADI 5006/RR não foi apreciado, estando em vigor a Lei Estadual 976/2014, que, a meu sentir, na linha de argumentação da Procuradoria-Geral da República, da Advocacia Gera da União e do MPTCU, não invadiu a competência da União.52. Alinho-me a esses órgãos, os quais defenderam suas posições com bastante propriedade, com argumentos que colaciono a seguir (grifos acrescidos):" (i) a Lei 11.952/2009 dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; (...), vale dizer, a referida lei incide sobre áreas pertencentes à União, e não sobre áreas que passaram ao domínio de outros entes federativos; (ii) as parcelas individuais a que se referem o Convênio Siconv 752449/2010 - Programa Roraima Legal integravam as glebas Barauana, Caracaraí, Cauamé, Tacutú, Equador, Quitauau, Amajarí, Murupú, Tepequem, Ereu, BR-210 II e Normandia, terras públicas originalmente federais, transferidas gratuitamente pela União ao Estado de Roraima, com base no Decreto 6.754/2009, que regulamentou a Lei 10.304/2001, a qual dispõe sobre a transferência ao domínio do Estado de Roraima de terras pertencentes à União e dá outras providências; (iii) segundo a Lei 10.304/2001, as terras pertencentes à União compreendidas nos Estados de Roraima e do Amapá passam ao domínio desses Estados, mantidos os seus atuais limites e confrontações, nos termos do art. 14 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias [Art. 14. Os Territórios Federais de Roraima e do Amapá são transformados em Estados Federados, mantidos seus atuais limites geográficos]. (iv) o Decreto 6.754/2009 fixou alguns comandos, sem adentrar na questão de quem poderiam ser os ocupantes (ou não) das respectivas áreas; (v) a despeito de considerar-se ramo autônomo e independente, o Direito Agrário possui estreita relação com outras áreas do Direito, tais como o Direito Administrativo, o Civil e o Ambiental; (vi) a disposição do próprio patrimônio, por outro lado, é matéria administrativa, que se insere na competência do respectivo ente federativo para tratar de suas propriedades, nos termos da Constituição da República (artigo 25, § 1º); (vii) ainda que regularização e política fundiárias sejam temas de interesse do Direito Agrário, são também matérias indissociáveis da estrutura de cada ente da Federação, intrinsecamente relacionadas à autonomia federativa; (viii) a Lei 976/2014 disciplina temas atinentes à destinação de terras públicas rurais estaduais:  fixa diretrizes (Seção I, artigos 17 a 25), trata de regularização fundiária, compreendendo alienação, compensação, doação de imóveis e permuta (Seção II, artigos 26 a 41), e dispõe sobre concessão de direito real de uso (Seção III, artigos 41 a 46); (ix) A Lei Federal 11.952/2009 não trata da transferência de terras públicas estaduais, mas, especificamente, sobre regularização fundiária de ocupações de terras da União na área da Amazônia Legal".[...]54. Com essas considerações, ratifico meu alinhamento com o MPTCU, no sentido de que a Lei 11.952/2009 é uma lei federal, sendo inaplicáveis, por conseguinte, as suas condicionantes ao processo de regularização fundiária das terras (outrora federais) transferidas pela União ao Estado de Roraima, com base na Lei 10.304/2001.55. Não obstante, é digna de menção a preocupação externada pela Secex-RR e pelo Parquet que atua junto a esta Corte, da qual também compartilho, no sentido de que o objetivo maior do convênio em questão (regularização fundiária) deve estar alinhado com os princípios constitucionais atinentes à temática, como a função social da propriedade (art. 5º, XXIII, e art. 170, III, CF/88), e a redução das desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, CF/88), levando-se em conta, igualmente, o princípio da dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88).56. Dessa forma, concluo o meu Voto no sentido de considerar pertinente e oportuna a proposta do MPTCU de dar ciência à Superintendência de Regularização Fundiária da Amazônia Legal/Incra e ao Governo do Estado de Roraima de que o processo de regularização fundiária das terras outrora pertencentes à União na Amazônia Legal e que foram transferidas ao Estado de Roraima deve observar, em todas as suas fases, os princípios constitucionais que norteiam a atuação da Administração Pública, especialmente os princípios da moralidade, da impessoalidade, da economicidade e da eficiência (artigo 37, caput), bem como o princípio constitucional da função social da propriedade (artigos 5º, inciso XXIII, e 186 da Constituição Federal).Acórdão:9.3. dar ciência à Superintendência de Regularização Fundiária da Amazônia Legal/Incra e ao Governo do Estado de Roraima de que o processo de regularização fundiária das terras outrora pertencentes à União na Amazônia Legal e que foram transferidas ao Estado de Roraima deve observar, em todas as suas fases, os princípios constitucionais que norteiam a atuação da Administração Pública, especialmente os princípios da moralidade, da impessoalidade, da economicidade e da eficiência (artigo 37, caput), bem como o princípio constitucional da função social da propriedade (artigos 5º, inciso XXIII, e 186 da Constituição Federal);