Acórdão 2126/2018
Trata-se de consulta formulada pela então Exma. Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministra Carmen Lúcia, acerca dos efeitos da averbação de tempo de serviço público federal, oriundo de eventual renúncia de aposentadoria, considerando o disposto no art. 100 da Lei 8112/1990.2. Preliminarmente, é válido destacar que o questionamento em epígrafe restou formulado nos seguintes termos:"Na hipótese de servidor público federal aposentado, que renuncia à sua aposentadoria para averbar o correspondente tempo de serviço em outro órgão do serviço público federal, para obtenção de nova aposentadoria, quais são os efeitos produzidos por essa averbação em relação aos direitos adquiridos com base em normas já revogadas, tendo em vista o disposto no art. 100 da Lei 8.112/1990, o qual, sem estabelecer regras de exceção, determina a contagem do tempo de serviço público federal para todos os efeitos?"3. Da documentação juntada aos autos, verifico que a questão colocada em tese pela consulente tem origem em pedido do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais em razão de dúvida sobre os efeitos da averbação de tempo de serviço público federal, oriundo da renúncia de aposentadoria, tendo em vista o art. 100 da Lei 8112/1990, in verbis:"Art. 100. É contado para todos os efeitos o tempo de serviço público federal inclusive prestado às Forças Armadas."4. No parecer encaminhado, a consulente menciona a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 1.468/2005-TCU-Plenário e 1.232/2010-TCU-2ª Câmara), no sentido da impossibilidade de se atribuir efeitos retroativos ao ato de renúncia de aposentadoria anterior, de modo a se conferir, no novo ato, vantagens que não mais existem no ordenamento jurídico vigente. Nesse sentido, a consulente questiona que as decisões mencionadas não abordaram o art. 100 da Lei 8.112/1990:"O TRE/MG assinala que as decisões citadas não abordaram o art. 100 da Lei 8.112/90 considerando que, 'se o tempo de serviço objeto da renúncia tornou-se disponível quando comandos legais que permitiam a concessão de vantagens determinadas como anuênios e aposentadoria-prêmio já não mais se encontravam vigentes, não se poderá conceder ao servidor essas vantagens, posto que, no momento da derrogação das normas concessivas, ele não dispunha, formalmente, de tempo suficiente para aquisição dessas vantagens.Afirma a regional que o ato de averbação de tempo de serviço possui natureza declaratória, atestando o quantitativo de tempo de serviço acumulado pelo servidor em outros órgãos".[...]11. No mérito, reputo necessário dividir a presente consulta em dois momentos distintos em razão do decidido pelo STF, na sessão de 26/10/2016, no julgamento conjunto dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, sendo este último com repercussão geral. No referido julgamento, firmou-se a tese no sentido de que:No âmbito do Regime Geral de Previdência Social - RGPS, somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à "desaposentação", sendo constitucional a regra do art. 18, § 2º, da Lei nº 8.213/91. (destaque acrescido) 12. A despeito da referida tese ter se circunscrito ao Geral de Previdência Social - RGPS, a priori, não afetando os Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, entendo que o principal fundamento jurídico que fez prevalecer o entendimento da Corte Suprema, qual seja, a ausência de previsão legal do direito de desaposentação para o regime geral de previdência, também se aplica aos regimes próprios, os quais não contemplam, de igual modo, previsão legal para a desaposentação.13. Portanto, a resposta à presente Consulta deve se harmonizar com o entendimento desta Corte de Contas e no âmbito do poder judiciário até o sobredito julgamento do Supremo, e a partir dele.[...]27. Reforça a ausência de previsão legal para a desaposentação de servidores públicos, a existência de decisões proferidas no âmbito do poder judiciário reconhecendo que a única possibilidade de retorno do servidor aposentado à atividade se dá pelo instituto da reversão, eis que legalmente previsto em norma:"Administrativo. Aposentadoria de funcionário público. Renúncia para contagem de tempo em outra função. Impossibilidade. A função de servidor público só admite duas situações: a de ativo e a de inativo. Estando o servidor aposentado voluntariamente por tempo de serviço, a renúncia à aposentadoria acarretaria o seu retorno à atividade, o que só é possível através do instituto da reversão. Aposentadoria, por ser ato administrativo complexo, não permite retratação unilateral, sob pena de subversão da ordem constitucional. A renúncia, no caso, só seria cabível em relação aos efeitos patrimoniais, o que não acarretaria o fim desejado pelo impetrante. Provimento do recurso para denegar-se a ordem. Precedentes jurisprudenciais. (TJRJ, Proc. 2002.001.23166 - Apelação Cível Des. Antonio César Siqueira - Julgamento: 17/12/2002 - QUINTA CÂMARA CÍVEL) " (destaque acrescido) 28. Nesse contexto, é oportuno destacar que a desaposentação, ressalte-se, sem previsão legal no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência, não se confunde com a reversão. Esta se refere ao retorno do servidor aposentado à atividade, para ocupar o mesmo cargo (ou cargo resultante de sua transformação) e ocorre em situações excepcionais previstas em lei, como por exemplo, a prescrita no art. 25 da Lei 8.112/1990. No aludido exemplo, para a reversão, a lei estabeleceu regras que balizam o eventual retorno do servidor aposentado à ativa.29. Diante do exposto nessa primeira parte do presente voto, entendo pertinente responder à Consulente que, a partir do entendimento firmado pelo STF na sessão de 26/10/2016, no julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, em razão de não haver, por ora, previsão legal do direito à desaposentação para os servidores públicos, não é possível conceder pedido de renúncia de aposentadoria vinculada a regime próprio de previdência da União, com objetivo de contagem de tempo de contribuição já utilizado, em outro benefício, seja vinculado a regime próprio, seja vinculado ao regime geral.[...]30. Nessa segunda parte do presente voto, cujo objetivo é tratar dos efeitos da renúncia à aposentadoria vinculada a RPPS em relação aos direitos adquiridos com fundamento em normas revogadas, com as vênias de estilo por dissentir das proposições formuladas pelo MPTCU, alinho-me, no essencial, às conclusões formuladas pela Sefip pelas razões que passo a expor.31. De início, é pertinente esclarecer que, até a decisão do Supremo Tribunal Federal, a jurisprudência desta Corte de Contas, alinhada com o entendimento pacífico no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, era no sentido de ser possível a renúncia a benefício de aposentadoria, permitindo ao servidor utilizar o tempo de serviço/contribuição eventualmente desarverbado para o fim de obter benefício financeiramente mais vantajoso no mesmo ou em outro regime previdenciário. Nesse contexto, vale rememorar as principais decisões proferidas por este Tribunal tratando do assunto.[...]35. Ao aderir ao entendimento firmado nas decisões desta Corte de Contas supra mencionadas, entendo não ser possível a um servidor, carrear os benefícios hauridos ao longo de sua relação funcional exercida em cargo no qual se aposentou, para a aquisição de aposentadoria em novo cargo. 36. Em tal situação hipotética, ocorreria combinação irregular de regimes pelo servidor, o que não encontraria resguardo na lei e implicaria a criação de uma situação jurídica fictícia e anômala. Nesse contexto, observo que o fato de a legislação em vigor permitir ao servidor o direito de se aposentar no cargo mais vantajoso não significa a outorga de um privilégio, consistente na conjugação das vantagens referentes a dois distintos cargos, que foram exercidos em momentos distintos e decorrentes de provimentos originários igualmente diversos.37. Colocando de outro modo, a opção por se aposentar em um cargo mais vantajoso não deve se confundir com a possibilidade de utilizar as regras mais vantajosas de cada um dos cargos, fato que configuraria espécie sui generis de aposentadoria, agregando os benefícios financeiros mais atrativos referentes a cada um dos cargos que o servidor ocupou ao longo de sua vida funcional.38. Dessa forma, observo que o servidor, ao renunciar a sua aposentadoria com objetivo de aproveitar o tempo de contribuição a ela agregado, renuncia também aos eventuais direitos adquiridos incorporados à concessão. Trata-se, portanto, de escolha do servidor interessado. Em outras palavras, quando o inativo qualifica sua renúncia à aposentadoria com a intenção de desaverbar o tempo de contribuição nela utilizado com objetivo de utilizá-lo em outra aposentadoria (desaposentação), está abrindo mão, inclusive, dos eventuais direitos pecuniários adquiridos e incorporados nos proventos da primeira jubilação.[...]40. Nesse contexto, observo que o pedido de aposentadoria formulado pelo servidor é comumente apontado como causa de extinção do vínculo mantido entre aquele e o Estado.[...]41. Há, ainda, quem entenda que ocorre uma alteração na qualidade deste vínculo, que passa a possuir natureza previdenciária, na medida em que o servidor, a partir do momento em que se aposenta, não mais integra a categoria dos servidores ativos, mas sim a dos inativos.[...]42. Em uma ou outra interpretação, não se pode negar que a situação jurídica do servidor ativo, quando passa à inatividade, é alterada. Nesse contexto, em certa medida entendo aplicável, à consulta em epígrafe, a lógica consolidada no entendimento que atualmente é utilizado para nortear a possibilidade de continuidade de pagamento de vantagens incorporadas por servidor ativo em casos de vacância e posse simultâneas em cargos públicos na administração pública federal. Nessa situação, o servidor ativo que adquiriu vantagens de caráter personalíssimo em determinado cargo público, quando toma posse em outro cargo público, somente poderá carrear as vantagens incorporadas se não houver interrupção do vínculo com a administração pública. Nos autos do TC 015.795/2009-2, da Relatoria do Min. Weder de Oliveira, esta Corte de Contas firmou, por meio do Acórdão 3.055/2009-TCU-Plenário, a seguinte orientação:CONSULTA. POSSIBILIDADE DE CONTINUIDADE DE PAGAMENTO DE VANTAGENS INCORPORADAS POR SERVIDOR EM CASOS DE VACÂNCIA E POSSE SIMULTÂNEAS EM CARGOS PÚBLICOS NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL. (...) 10. Em suma, não havendo rompimento temporal do vínculo jurídico com a Administração Pública Federal entre a vacância de um cargo e a ocupação de outro permanece preservado o direito de o servidor perceber as vantagens de caráter pessoal que lhe foram anteriormente concedidas, com base na legislação então vigente. (destaque acrescido)  (...) 13. Retornando o servidor, sem quebra da relação jurídica com a Administração, ao exercício de cargo remunerado pelo sistema tradicional, deixa de existir o impedimento constitucional e legal à fruição das vantagens a que fazia jus desde a constituição do primeiro vínculo estatutário. (destaque acrescido) 43. Pela lógica acima, entendo que o servidor, quando se aposenta, rompe com a administração o vínculo de servidor ativo, fato que gera, inclusive, vacância do cargo ocupado. Nesse contexto, na hipótese de retorno posterior ao serviço público, em cargo distinto daquele em que se deu a inativação, novo vínculo ativo se estabelece, caracterizando interrupção capaz de impedir a fruição das vantagens a que fazia jus no cargo em que se deu a primeira aposentadoria.[...]53. Das transcrições acima, é possível extrair conclusão no sentido de que a relação jurídica previdenciária é institucional ou estatutária, vale ressaltar, de Direito Público, no qual vigora o princípio dos numerus clausus, somente sendo permitindo fazer o que está expressamente delineado nas normas de regência.54. Nessa senda, o Ministro Luis Fux, também no julgamento do RE 381.367, defendeu que "a ausência de vedação normativa à desaposentação não atrai qualquer conclusão de sua possibilidade". Nesse caminho, rememoro que, assim como o RGPS, o RPPS também possui natureza estatutária, de modo que a aquisição dos direitos subjetivos, nesses casos, se dá apenas com previsão legal, estabelecendo os mesmos direitos a todos os indivíduos, sem qualquer espaço para intervenção da vontade individual.55. Vale lembrar que a desaposentação foi instituída no Brasil através da jurisprudência e doutrina, não tendo previsão expressa, nem na Constituição, nem no texto legal. Por ocasião dessa construção, os diversos julgados que foram proferidos pelos tribunais pátrios sustentavam que a desaposentação era um direito patrimonial disponível e que, por tal razão, o segurado poderia renunciar à sua aposentadoria com o propósito de obter benefício mais vantajoso, tanto no regime geral da previdência social como em regime próprio de previdência, mediante a utilização de seu tempo de contribuição. Nesse sentido, entre outros, o seguinte julgado proferido pela 5ª Turma do STJ: (...) 4. Permanece incólume o entendimento firmado no decisório agravado, no sentido de que, por se tratar de direito patrimonial disponível, o segurado pode renunciar à sua aposentadoria com o propósito de obter benefício mais vantajoso, no regime geral de previdência social ou em regime próprio de previdência, mediante a utilização de seu tempo de contribuição, sendo certo, ainda, que, tal renúncia não implica em devolução dos valores percebidos.  (destaque acrescido) 5. Agravo regimental desprovido. (AgRg no REsp 1236285/RS, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 14/4/2011, DJe 4/5/2011) 56. Desse modo, é possível observar que a jurisprudência que criou o instituto no âmbito do regime geral foi a mesma que criou essa possibilidade no regime próprio, valendo ressaltar que, no âmbito do RGPS, o número de demandas pleiteando a desaposentação sempre foi muito superior as que visavam utilizar-se do instituto no âmbito dos Regimes Próprios. Assim, mesmo que as decisões proferidas nos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256 tenham tratado da desaposentação no âmbito do RGPS, não há como excluir dos efeitos dessas decisões, os desdobramentos delas decorrentes também para o Regime Próprio.57. Ademais, a desaposentação, conforme mencionou o Ministro Teori Zavaski nos excertos transcritos, pode contribuir para o desequilíbrio financeiro-atuarial do Regime Geral e, porque não, no Regime Próprio. É que nesses regimes é fortemente recomendável que exista equilíbrio entre as contribuições recolhidas e os benefícios pagos, sobretudo considerando o sistema da repartição simples, adotado no Brasil para os seus Regimes de Previdência Social.58. Com as considerações expostas e agradecendo a pertinente contribuição do Ministro Marcos Bemquerer no presente debate, entendo que deva ser respondido à consulente que, até o entendimento firmado pelo STF nos RE's 381.367, 827.833 e 661.256, a leitura que se deve fazer das decisões desta Corte de Contas acerca da possibilidade de desaposentação no âmbito da Administração Pública Federal, em conjunto com o disposto no art. 100 da Lei 8.112/1990, é no sentido de que a averbação de tempo de serviço em outro órgão público federal, em decorrência de renúncia à aposentadoria, não pode produzir direitos fundados em normas já revogadas à época da renúncia.Acórdão:9.2. esclarecer à consulente que:9.2.1. até o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na sessão de 26/10/2016, no julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, a jurisprudência desta Corte de Contas se firmou no sentido de que a averbação de tempo de serviço em outro órgão do serviço público federal, em decorrência de renúncia à aposentadoria era possível, não podendo, entretanto, produzir direitos de caráter personalíssimo, remuneratório ou não (como quintos, adicional por tempo de serviço, licença prêmio por assiduidade etc.), fundados em normas já revogadas à época do novo pedido de aposentadoria;9.2.2. em face do referido julgamento do STF, em razão de não haver, por ora, previsão legal do direito à desaposentação para os servidores públicos, não é possível a renúncia à aposentadoria vinculada a regime próprio de previdência com objetivo de contagem de tempo de contribuição já utilizado, em outro benefício, seja vinculado a regime próprio, seja vinculado ao regime geral.9.2.3. esclarecer quanto à possibilidade de ocorrer a renúncia formal à aposentadoria estatutária nos casos em que o servidor não tiver recebido proventos com vencimentos, ou seja, quando não houver usufruído efetivamente a condição de aposentado, enquanto ocupante do novo cargo público (recebimento de proventos sem a contraprestação laboral);