Acórdão 1863/2024
Voto:Examina-se ato de alteração de aposentadoria do ex-policial federal [interessado], Escrivão da Polícia Federal, que teve por objetivo alterar a forma de cálculo de seus proventos proporcionais, decorrentes de aposentadoria por invalidez simples.2. Inicialmente, o interessado havia se aposentado com a proporção 23/35 anos, para os quais teria computado 19 anos e 6 meses de tempo de atividade policial, conforme se infere do formulário Sisac 10327002-04-1995-000107-8. 3. Foi apurado, por meio do mapa de fl. 11 da pç. 13, o tempo de 7.016 dias (19 anos, 2 meses e 21 dias) junto ao órgão. Contudo, esse tempo não abrange o período relativo ao curso de formação da Academia Nacional de Polícia, de 102 dias (fl. 12 da pç. 13), que deve ser considerado como de efetivo exercício, nos termos da Lei 4.878/1965:"Art. 12. A freqüência aos cursos de formação profissional da Academia Nacional de Polícia para primeira investidura em cargo de atividade policial é considerada de efetivo exercício para fins de aposentadoria."4. Assim, entendo que, de acordo com as informações colacionadas aos autos, o interessado contava com 7.118 dias de atividade policial, o que perfaz 19 anos, 6 meses e 3 dias.5. De acordo com a certidão de tempo de contribuição emitida pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o interessado tem 1.472 dias de tempo de regime geral, ou 4 anos e 11 dias.6. Portanto, o sr. [interessado] contaria com 23 anos, 10 meses e 14 dias de tempo de serviço/contribuição, ligeiramente superior ao que consta no formulário e-Pessoal. Essas eventuais inconsistências, entretanto, não são capazes de alterar o mérito da apreciação da concessão. [...]11. Por fim, a alteração da proporcionalidade dos proventos para 23/30 decorreu do entendimento adotado pelo órgão sobre a possibilidade jurídica de uma aposentadoria especial de policial também em caso de invalidez simples, com proventos proporcionais, ainda que tal hipótese não tenha expressa previsão legal. Para tanto, em vez de se considerar o tempo total de 35 anos no denominador da proporção tempo de serviço/tempo total, o órgão passou a considerar o tempo de 30 anos, uma vez que é esse o tempo exigido do policial para se inativar com proventos integrais.12. Nesse sentido, transcrevo parcialmente o Parecer 1.077/2010-DELP/CRH/DPF, que embasou a melhoria concedida ao inativo, sr. [interessado]:"Todavia, recentemente (13/09/2009), o Ministério Planejamento, Orçamento e Gestão determinou, por meio da Nota Técnica 203/2009/COGES/DENOP/SRH/MP, a aplicação do denominador 30 (trinta) avos nos cálculos de aposentadoria proporcionais de servidores policias homens, conforme a seguir transcrito: '15. Dessa forma resta-nos concluir que, se o servidor faz jus a se aposentar com proventos proporcionais ao seu tempo de contribuição, a proporcionalidade no cálculo de seus proventos só pode ser obtida mediante a consideração, como um dos termos da equação, do tempo de serviço exigido para a aposentadoria com proventos integrais, sendo o outro termo da equação, o tempo de efetivo exercício na atividade policial. Se assim, não fosse considerado, teríamos a situação esdrúxula de que um servidor policial que se aposentasse com 29 anos e 11 meses de contribuição, teria os proventos calculados na proporção de 29/35, enquanto o que houvesse completado os 30 anos teria proventos integrais, o que geraria, sem sombra de dúvidas, uma discrepância teratológica.'Inclusive, tal entendimento adveio, tendo por amparo decisões do próprio do próprio Tribunal de Contas da União, conforme assim expresso no item 14 da referida Nota Técnica: '14. Em julgamento de processos de aposentadorias proporcionais especiais, o Tribunal de Contas da União tem julgado legal as aposentadorias proporcionais especiais com o registro destas utilizando o denominador trinta anos, para o cálculo dos proventos proporcionais, como é o caso dos servidores policiais e professor de 1° e 2° graus. Tem se como exemplo o Acórdão n° 1235/2006-TCU1' Câmara, que concluiu que 'comprovando que o servidor exerceu cargo de professor pelo período de 23 anos, a aposentadoria com redação original, do art. 40, inciso 1, da Constituição Federal, in fine - a aposentadoria por invalidez permanente e proporcional -, poderá ser deferida com proventos calculados à razão de 23/30.'Claro está, pois, que os servidores policiais aposentados com proventos proporcionais deverão ter seus proventos calculados com base no denominador 30 (trinta) avos." Da Lei Complementar 51/198513. A Lei Complementar (LC) 51/1985, que cuidou da aposentadoria voluntária de policial e vigorou até a promulgação da Emenda Constitucional (EC) 103/2019, estabeleceu como condição para a aposentação o implemento de 30 anos de serviço/contribuição, dos quais 20, pelo menos, deveriam ser prestados como policial.14. Eis a redação original:"Art.1º. O funcionário policial será aposentado:I - voluntariamente, com proveitos integrais, após 30 (trinta) anos de serviço, desde que conte, pelo menos 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial;II - compulsoriamente, com proventos proporcionais ao tempo de serviço, aos 65 anos (sessenta e cinco) anos de idade, qualquer que seja a natureza dos serviços prestados."15. Posteriormente, a lei foi alterada pela LC 144/2014 para criar uma regra específica para mulheres, de quem eram exigidos 25 anos de contribuição, 15 dos quais em atividade policial, nos seguintes termos:"Art. 1o O servidor público policial será aposentado:      (Redação dada pela Lei Complementar n° 144, de 2014) I - (Revogado pela Lei Complementar nº 152, de 2015) II - voluntariamente, com proventos integrais, independentemente da idade:           a) após 30 (trinta) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem;  (Incluído pela Lei Complementar n° 144, de 2014) b) após 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 15 (quinze) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher."16. Como se vê, a LC 51/1985 tratou apenas de aposentadorias voluntárias e da aposentadoria compulsória por idade, que ocorria aos 65 anos - ao passo que, para os servidores em geral, era de 70 anos até o advento da Emenda Constitucional 88/2015, que permitiu que fosse alterada para 75 anos, na forma de lei complementar (vide LC 152/2015).Da jurisprudência sobre a aposentadoria especial de professor17. Tenho por pertinente discorrer sobre a aposentadoria especial de professor, por guardar pertinência com tema, pois ambos - policial e professor - fazem jus a uma aposentadoria com tempo de contribuição reduzido, cumpridas determinadas condições.18. Inicialmente, era pacífica a jurisprudência desta Corte sobre a impossibilidade de conceder aposentadoria proporcional para professor calculada com base no tempo de serviço exigido para magistério (25 anos para mulheres e 30 para homens), por falta de previsão legal. Assim, segundo o entendimento então vigente, ou o docente implementava os requisitos para a aposentadoria com proventos integrais - a saber, 30 anos de serviço prestados exclusivamente em funções de magistério, se homem, ou 25, se mulher - ou se aposentaria com base nas regras gerais. Por conseguinte, na hipótese de aposentadoria com proventos proporcionais - voluntária por tempo de serviço, voluntária por idade, invalidez simples e compulsória por idade -, entendia-se - não só o Tribunal de Contas da União, como a administração pública de uma forma geral - que os critérios de cálculo deveriam ser os mesmos aplicáveis ao restante dos servidores.19. Contudo, esse entendimento evoluiu em razão da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), e passou-se a se admitir que, nas hipóteses citadas, o cálculo dos proventos deveria considerar o número de anos exigível para a aposentadoria especial, desde que fosse utilizado apenas tempo de magistério. 20. Nessa linha, o STF decidiu no Recurso Extraordinário (RE) 214.852/SP (rel. Ilmar Galvão, apreciado pela Segunda Turma em 28/3/2000):"EMENTA: ADMINISTRATIVO. PROFESSORA PÚBLICA. APOSENTADORIA AOS SESSENTA ANOS DE IDADE, COM PROVENTOS PROPORCIONAIS. ART. 40, III, D, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL (REDAÇÃO ORIGINAL). Proventos que deverão ser calculados com base nos 25 anos de serviço em funções de magistério, exigidos dos membros do magistério público, do sexo feminino, pela alínea b do dispositivo constitucional sob enfoque. Recurso não conhecido."21. O relator basicamente acompanhou o parecer do Ministério Público, assim transcrito em seu voto:"A alínea d do inciso em causa (...) não contém preceito que autorize a limitação pretendida, a qual culmina por propiciar uma quebra do princípio da proporcionalidade nela previsto, se servidor faz jus a se aposentar com proventos proporcionais ao seu tempo de serviço, a proporcionalidade no cálculo de seus proventos só pode ser obtida mediante a consideração, como um dos termos da equação, do tempo de serviço exigido para a aposentadoria com proventos integrais. E, este termo, no caso da professora, é representado pelo tempo equivalente a 25 anos, sendo o outro termo da equação, necessariamente, o tempo efetivo de magistério." 22. Daí porque o relator conclui:"Incensurável o pronunciamento transcrito, sendo fora de dúvida que, admitido o contrário, ter-se-ia que uma professora com 24 anos e 11 meses de serviço teria proventos de 24/30, enquanto a que houvesse completado os 25 anos teria proventos integrais, valendo dizer que perderia nada menos que um quinto dos proventos por um mês (ou um dia de trabalho), o que seria verdadeiro absurdo."23. Veja-se que o texto constitucional, em sua redação original, limitava-se a estipular que determinadas aposentadorias acarretariam proventos proporcionais ao tempo de serviço, sem dizer como seriam calculados, daí porque se entendeu que o professor e a professora teriam a proporcionalidade apurada com base no tempo exigido para sua modalidade de aposentadoria.24. À guisa de clareza, transcrevo o dispositivo original:"Art. 40. O servidor será aposentado:I - por invalidez permanente, sendo os proventos integrais quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos;II - compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;III - voluntariamente:a) aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais;b) aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais;c) aos trinta anos de serviço, se homem, e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo;d) aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço."25. De se registrar que a utilização do denominador equivalente ao tempo de magistério exigido para a aposentadoria integral somente era e ainda é possível na hipótese de o servidor computar exclusivamente tempo laborado nessas funções, tal como se exige para a aposentadoria integral. Da aposentadoria do servidor policial com proventos proporcionais ao tempo de contribuição   26. O mesmo raciocínio que levou à aceitação da aposentadoria por idade para o magistério com proventos proporcionais ao tempo exigido para a aposentadoria especial da categoria pode ser transplantado para a aposentadoria de policial, mas com algumas complicações de ordem prática, que necessitam ser esclarecidas.27. Como dito, a utilização do denominador reduzido para a aposentadoria por idade, por invalidez ou compulsória para o membro do magistério requer que todo o seu tempo de serviço (ou contribuição) tenha sido prestado em funções de magistério.28. Já o policial, para fazer jus à aposentadoria especial, necessitava que 20 dos 30 anos exigidos fossem prestados em cargo de natureza estritamente policial, consideradas as regras estabelecidas na LC 51/1985, com alterações posteriores - e sem adentrar o exame das alterações procedidas pela EC 103/2019.29. Assim sendo, não basta, para aplicar o denominador reduzido, que o servidor se inative no cargo de policial, mas é preciso cumprir o requisito inerente à sua aposentadoria especial.30. Dessa forma, é possível a utilização do denominador de proporcionalidade reduzido nas seguintes hipóteses:a) quando todo o tempo de serviço ou contribuição computado foi exercido no cargo de policial;b) quando foi cumprido o tempo mínimo de atividade policial exigido para a aposentadoria especial (20 anos para o homem e 15 anos para a mulher).31. Desconsiderar a exigência de tempo de atividade policial para a utilização do denominador reduzido conduziria à teratológica situação de conceder aposentadoria na proporcionalidade de 29/30 para um servidor que somente possui 1 ano de atividade policial e 28 anos de outras atividades e que não tinha expectativa de implementar, no curto prazo, os requisitos da aposentadoria de policial. No limite, até mesmo seria possível conceder aposentadoria integral aos 65 de idade a um policial que tivesse ingressado no cargo aos 60 anos de idade, com 5 anos de tempo de contribuição.32. Situações assim, embora raras, são plenamente possíveis e já foram vistas por esta Corte.33. Portanto, da mesma forma que se exige do professor o exercício de tempo exclusivo de funções de magistério para assegurar um cálculo mais vantajoso dos proventos, é de se exigir do servidor que cumpra, proporcionalmente ao tempo total considerado, o tempo de atividade policial, sob pena de se distorcer o espírito da lei e beneficiar de forma indevida o servidor que não laborou significativamente na área da segurança pública.34. De outro lado, a dúvida que subsiste consiste em saber se um policial que computa para a inativação por tempo comum e ainda não implementou o tempo de atividade policial exigido para a aposentadoria integral faria jus a proventos proporcionais calculados com base no denominador reduzido (30 anos, no caso dos homens).35. Essa é a situação do sr. [interessado], que possui cerca de 19 anos e 6 meses de tempo de atividade policial (considerados os 102 dias do curso de formação) e que computou cerca de 4 anos de atividade privada.36. Se a concessão de aposentadoria ao interessado tivesse que observar uma das hipóteses das alíneas "a" ou "b" retro (cômputo apenas do tempo de policial ou cumprimento do tempo mínimo de exercício de atividade policial, tal qual o exigido para a aposentadoria integral), o interessado teria apenas as seguintes opções:i) aposentar-se com base nos critérios aplicáveis aos servidores em geral, na proporção 23/35 (aproximadamente 65,7% da remuneração da atividade);ii) aposentar-se exclusivamente com tempo de atividade policial, com a proporção 19/30 (63,3%) da remuneração da atividade.37. Na prática, então, estar-se-ia negando uma aposentadoria com regras mais favoráveis ao servidor, que optaria pela aposentadoria por invalidez com base nos critérios aplicáveis aos demais servidores, de valor superior àquela que considera apenas o tempo de atividade policial. 38. Além disso, um servidor que possuísse o mesmo tempo total do sr. [interessado], mas tivesse 6 meses a mais de tempo policial, seria agraciado com proventos de 80% da última remuneração, contra os 65,7% decorrentes da aplicação do entendimento consubstanciado na alínea "a", retro.39. Essa solução não parece se adequar ao espírito do regramento especial.40. Veja-se que, do policial, não foi exigido que a totalidade do tempo de serviço/contribuição fosse prestada no seu cargo ou outro da carreira, mas apenas 2/3 (ou 67%, aproximadamente) para homens (20 dos 30 anos) e 3/5 (60%) para mulheres (15 dos 25 anos), condição menos rigorosa que aquelas impostas aos professores e que decorre dos maiores riscos envolvidos. 41. Assim sendo, entendo ser possível conceder aposentadoria proporcional ao policial federal, por motivo de invalidez ou idade (aposentadoria voluntária ou compulsória), desde que observada a proporcionalidade mínima do tempo de atividade policial com o tempo total computado. Ou, dito de outra forma, desde que o tempo de atividade privada seja de até 50% do tempo de atividade policial para homens (10 anos/20 anos) e 66,7% para mulheres (10 anos/15 anos).42. Não se está aqui a admitir contagem ponderada de tempo de atividade policial, assim como ela não é aceita para professor, por falta de amparo legal. Apenas se admite que a proporcionalidade dos proventos seja calculada com base em denominador reduzido, que reflita a exigência do tempo de contribuição adotado para a aposentadoria especial - no caso, 30 anos de contribuição. 43. Tal foi o posicionamento do Ministério Público Federal na sua manifestação quando da apreciação do RE 214.852/SP. Naquela oportunidade, o parquet asseverou que a Constituição Federal, ao tratar de aposentadorias com proventos proporcionais, não estabeleceu como regra única para o cálculo dos proventos proporcionais a consideração do tempo total exigido para as aposentadorias comuns (35 anos para homens e 30 anos, para mulheres), de modo que, no caso da professora que se inativavam por idade, esse denominador deveria ser 25 e não 30, como era exigido para a servidoras em geral. [...]45. Consequentemente, também não se está admitindo, para o policial, a contagem ponderada, mas tão somente a possibilidade de uma aposentadoria proporcional quando o tempo de contribuição a ser computado for devidamente qualificado. 46. Isso porque a aposentadoria especial tem requisitos próprios, que não podem ser afastados na aposentadoria proporcional. No caso de professor, todo o tempo de contribuição deve ocorrer em atividades de magistério. Consequentemente e por paralelismo, a aposentadoria proporcional de policial (invalidez, compulsória por idade ou voluntária por idade) deve observar o requisito próprio imposto pela lei complementar (quando vigente) a essa modalidade de aposentação, a saber: pelo menos 2/3 (aproximadamente 67%) do tempo computado pelos homens deve ser prestado exclusivamente em atividade policial. No caso das mulheres, pelo menos 3/5 (60%) do tempo computado deve ser de atividade policial.  47. É dizer, somente pode ser utilizado o denominador 30 para a concessão de aposentadoria proporcional às categorias de magistério e de policial, que fazem jus a uma aposentadoria especial, quando o numerador da fração da proporcionalidade ostentar a mesma qualificação imposta para a aposentadoria especial, a saber: 100% de tempo de magistério, em um caso; e pelo menos 67% de tempo de atividade policial, para homens e 60% de tempo de atividade policial, para mulheres. 48. Dito de outro modo, a aposentadoria especial de policial comporta que até 33% do tempo de contribuição do homem seja oriundo de atividade comum; e, da mulher, até 40%.49. O critério ora proposto está em harmonia com os objetivos da lei de conceder aposentadoria mais precoce ao policial, desde que observada uma proporção mínima de tempo de atividade policial sobre o tempo total a ser considerado para o cálculo dos proventos. E, de outro lado, não confere ao policial que se inativa com proventos proporcionais condições mais favoráveis que as asseguradas aos que implementam os requisitos para aposentadoria especial (com proventos integrais). 49. No caso concreto, o tempo de atividade privada do interessado (1.476 dias) é de cerca de 17% do tempo total (8.630 dias). Como esse percentual de tempo privado (17%) está abaixo do fixado na norma (33%), seu cômputo pode ser admitido. 50. Nessas circunstâncias, acompanho os pareceres pela legalidade da presente concessão, pelas razões aqui expostas.Acórdão:9.1. considerar legal o ato de alteração de fundamento legal da aposentadoria do sr. [interessado] e determinar o registro do respectivo ato;