Acórdão 990/2020
Proposta de Deliberação:Trata-se de auditoria realizada no Conselho Federal de Psicologia (CFP), no âmbito da fiscalização de orientação centralizada - FOC (Fiscalis 549/2016), que teve como objetivo avaliar a regularidade das despesas e outros aspectos da gestão dos conselhos de fiscalização profissional.[...]45.O achado III.3 foi descrito como "celebração de convênios para atividades fora das atribuições do Conselho Federal de Psicologia".46.Observo, inicialmente, que o achado abrange mais impropriedades do que a realização de atividades fora das atribuições da entidade, considerando que os conselhos de fiscalização devem obedecer aos princípios que regem a administração pública, utilizando os parâmetros definidos no Decreto 6.170/2007, pela Portaria Ministerial 507/2011 e Portaria Interministerial 424/2016.47.Ao descrever a situação encontrada nesse achado, a equipe a dividiu em três subtemas: celebração de convênio para a realização de pesquisa e pagamento de bolsas de estudo, bem como pagamento de taxa de administração no âmbito de convênios (situação 1); celebração de termo de convênio com o intuito de evitar a realização de licitação (situação 2); e utilização de termos de convênio para ressarcimento de despesas realizadas por conselhos regionais (situação 3).48.A celebração de convênio para a realização de pesquisa (convênio 1/2015 - situação 1) e para revisão e ampliação do dicionário bibliográfico da psicologia no Brasil (convênio s/ número com a [Fundação 1] - situação 2) foi destacada como situação irregular, considerando que se refere, de fato, a ajustes contratuais, que deveriam ser precedidas de licitação.49.Foi considerado irregular, também, o pagamento de bolsas de estudo por meio do citado convênio 1/2015, celebrado com a [Fundação 2], no valor de R$ 431.653,27. Desse total, R$ 340.800,00 destinaram-se ao pagamento de bolsas, objeto não condizente com atribuições da entidade, conforme o art. 6º da Lei 5.766/1971.50.Foi constatado, ainda, o pagamento de taxas de administração nas situações 1 e 2, contrariando os parâmetros definidos o inciso I do art. 52 da Portaria Interministerial 507/2011, atualmente disciplinado pelo inciso I do art. 38 da Portaria Interministerial 424/2016. Para esse ponto, a proposta da unidade instrutiva é de autuar processo de tomada de contas especial, por considerar a ocorrência de possível dano ao erário.51.A última situação ressaltada (situação 3) refere-se à celebração de convênios (sem numeração) com conselhos regionais, com a finalidade de ressarcimento de despesas referentes à realização de congressos regionais de psicologia.52.A equipe de auditoria destacou, quanto a esse ponto, que o instrumento "convênio" não é adequado para indenizar despesas, e não se verificaram, na documentação referente a esses termos, pareceres técnicos e financeiros a respeito das prestações de contas.53.A celebração de convênios pelos conselhos de fiscalização profissional também foi tratada no relatório consolidador da FOC. Conforme destacada naqueles autos, o entendimento deste Tribunal é de que não há impedimento para celebração de convênios pelos conselhos, desde que amparado em normativo que regulamente sua concessão, os quais devem obedecer aos princípios que regem a administração pública, utilizando os parâmetros definidos pelo Decreto n. 6.170/2007, pela Portaria Ministerial MP/MF/MCT 127/2008, assim como pela Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU n. 507/2011 (Acórdão 1.481/2012-TCU-Plenário).54.Naqueles autos pôde-se verificar de modo sistêmico que em vários conselhos havia irregularidades relativas à realização de convênios sem normativo interno apto a regulamentar a concessão, sem relação com a sua atividade finalística e/ou sem o estabelecimento de critérios essenciais à adequada formalização, execução e prestação de contas. Tal contexto motivou a expedição das seguintes determinações aos conselhos federais (acórdão 1925/2019-TCU-Plenário):"9.4. determinar aos conselhos federais de fiscalização profissional que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias:9.4.1. normatizem, para o seu respectivo sistema: (...) 9.4.1.3. os repasses de recursos por meio de convênio, com base no Decreto 6.170/2007, na Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127/2008 e na Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 424/2016, de modo a:9.4.1.3.1. evidenciar a aderência do ajuste às finalidades da entidade;9.4.1.3.2. estabelecer critérios objetivos de elegibilidade e a comunhão de interesses com os beneficiários;9.4.1.3.3. estabelecer a sistemática de acompanhamento da execução e de prestação de contas;"55.Especificamente quanto ao CFP, há menção no relatório consolidador de que essa autarquia informou "que não há normas que tratam do tema e relaciona uma série de convênios formalizados pela autarquia. Entretanto, em pesquisa no endereço eletrônico da autarquia foi encontrada a Res. 005/2005, que não atende ao critério adotado".56.Transcrevo a seguir, o inteiro teor da mencionada resolução:"Art. 1º. Estabelecer o instrumento de convênio para a formalização de parcerias do Conselho Federal de Psicologia que tratam do apoio a congressos, seminários, simpósios e outros eventos, bem como na divulgação de livros, revistas e material relacionados com os objetivos de desenvolvimento da psicologia.Art. 2º. O instrumento de convênio deverá estabelecer o objeto, cronograma de execução e de desembolso e a prestação de contas pela entidade conveniada.Art. 3º. Esta Resolução entrará em vigor na data de sua publicação"57.Considerando, assim, que o CFP não dispunha de normativo adequado para a formalização de convênios, bem como que as determinações expedidas no acórdão 1925/2019-TCU-Plenário são recentes e posteriores às situações ora em análise, verifico que a medida mais adequada neste momento é dar ciência dessas irregularidades à entidade, tendo como base os parâmetros definidos na Portaria Interministerial 424/2016.58.Entretanto, quanto à constatação de pagamentos de taxas de administração, é relevante aprofundar o exame nestes autos, considerando que essa questão não foi pontualmente abordada no relatório consolidador.59.Conforme anteriormente mencionado, a unidade instrutiva propôs a autuação de processo de tomada de contas especial, por considerar a ocorrência de possível dano ao erário. O pagamento da referida taxa é vedado, de acordo com o art. 52, I, da Portaria Interministerial 507/2011, atualmente disciplinado pelo art. 38, I, da Portaria Interministerial 424/2016, com exceção de convênios celebrados com entidades sem fins lucrativos, nos quais os referidos normativos permitem o limite de 15% do valor do objeto para despesas administrativas, desde que expressamente autorizadas e demonstradas no respectivos instrumento e plano de trabalho (parágrafo único do art. 52 da Portaria Interministerial 507/2011).60.Apesar desses normativos são serem aplicados diretamente aos conselhos de fiscalização profissional são parâmetros que devem ser utilizados para a elaboração de seus normativos internos e essa vedação objetiva coibir situações que desvirtuem as características de interesse recíproco e regime de mútua cooperação do instituto convênio.61.Nos casos em exame, as convenentes eram fundações e o percentual da taxa de administração no convênio 1/2015 foi de cerca de 10% do valor do objeto e no convênio s/ número com a Fundep de cerca de 8%, não havendo indícios de dano ao erário, tomada a referida portaria interministerial como parâmetro. Contudo, no convênio 1/2015, o plano de trabalho previa, também, o pagamento de R$ 42.044,15 à Universidade Federal do Rio Grande do Norte a título de remuneração, descaracterizando o regime de mútua cooperação.62.Como destacado no relatório, as situações 1 e 2 deste achado, nas quais foram constatados os pagamentos de taxas de administração, configuravam, de fato, contratações, que deveriam ser precedidas de licitação, sendo necessária a expedição de ciência à entidadeAcórdão:9.2. dar ciência ao Conselho Federal de Psicologia das seguintes impropriedades:[...]9.2.2. celebração do convênio 1/2015 e do convênio, sem número, com a [Fundação 1] para a realização de objetos que deveriam ser executados mediante a celebração de contratos, precedidos de licitação, tendo em vista os parâmetros definidos no art. 1º, §2º, VI da Portaria Interministerial 507/2011 e art. 1º, §1º, XI, da Portaria Interministerial 424/2016 (subitem III.1 do relatório);9.2.3. inexistência de análise das prestações de contas do convênio 1/2015, a fim de verificar o efetivo cumprimento do objeto pactuado, mediante a expedição de parecer técnico pela área competente, conforme parâmetros definidos nos art. 75 e 76 da Portaria Interministerial 507/2011 e nos art. 1º e 61 a 64 da Portaria Interministerial 424/2016;9.2.4. celebração de convênios com conselhos regionais de psicologia para realização de ressarcimento de despesas sem amparo normativo, considerando-se que essa possibilidade não é contemplada na legislação relativa a transferências voluntárias (inciso XI do art. 1º da Portaria Interministerial 424/2016) (subitem III.1 do relatório);9.2.5. celebração de convênios sem base em plano de trabalho ou termo de referência e sem a estimativa do custo do objeto a ser executado, em inobservância aos parâmetros definidos Portaria Interministerial 424 de 2016, incisos XXIV e XXXIV do § 1º do art. 1º c/c art. 19 (subitem III.1 do relatório);