Acórdão 2253/2016
Voto:Conheço dos embargos de declaração, opostos pela Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional, contra o Acórdão 1727/2016-Plenário, tendo em vista a legitimidade da embargante e a observância do prazo estabelecido no art. 34, § 1º, da Lei 8.443/1992.A decisão recorrida foi exarada em pedido de reexame, interposto pela embargante, contra o Acórdão 1.585/2015 - Plenário, que tratou de relatório de auditoria na concorrência pública conduzida pela Secretaria de Recursos Hídricos do Estado do Ceará, destinada à implantação do 1º trecho do Cinturão das Águas do Ceará, inserido no Programa de Aceleração do Crescimento.[...]A embargante aponta suposta contradição no dispositivo 9.2 do acórdão embargado, ao atribuir, segundo ela, de forma explícita, a aprovação dos projetos ao Estado do Ceará, na condição de licitante, e, posteriormente, determinar a aprovação desses projetos pelo corpo técnico do órgão concedente, no caso, a União.Para rememorar, o dispositivo embargado foi exarado nos seguintes termos:9.2. determinar à Secretaria de Infraestrutura Hídrica do Ministério da Integração Nacional (SIH/MI) que observe o disposto no art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993, no art. 6º da Lei 11.578/2007, e no art. 5º da Portaria MI 238, de 30/12/2011, abstendo-se de promover repasse de recursos federais à obra anteriormente à aprovação do projeto básico ou executivo, quando for o caso, pelo corpo técnico do órgão concedente;A análise do dispositivo, em confronto com os argumentos apresentados em meu voto, torna patente a inexistência de contradição. O voto deixa claro o entendimento - acolhido pelo Plenário - de que, em cumprimento ao art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993 e das demais normas nele mencionadas, o corpo técnico do órgão concedente, no caso o Ministério da Integração, deve aprovar o projeto básico ou executivo da obra.No voto condutor do acórdão recorrido, fiz constar o seguinte:Por fim, consoante entendimento firmado por este Colegiado (Acórdão 2.099/2011, de 10/8/2011) ao apreciar consulta do Ministério das Cidades acerca dos procedimentos de controle dos recursos da União descentralizados para os entes federativos, fundado nos art. 7º, § 2º, da Lei 8.666/1993, não é admitida a realização de licitação com base em projeto básico não aprovado pelo órgão técnico competente na esfera federal.Sendo assim, observada a hierarquia das leis e a jurisprudência deste Tribunal, não merecem prosperar os argumentos da recorrente de que portarias ministeriais ou interministeriais teriam o condão de afastar a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional em relação aos deveres previstos na Lei de Licitações, na Lei que regulamenta a transferência de recursos obrigatórios para execução de serviços do PAC e no Decreto 7.983/2013.Obviamente, a decisão do Tribunal não afasta a responsabilidade técnica dos gestores do Estado do Ceará, responsáveis pela aprovação dos projetos realizados naquela órbita, nem as atribui aos agentes do Ministério da Integração Nacional, que não realizaram os projetos. Todavia, considero essencial que eles sejam aprovados pelas autoridades competentes, no âmbito do ente beneficiário e do órgão concedente. Tais são formalidades essenciais e ocorrem de forma complementar, sendo imprescindíveis para que se obtenha certo grau de confiabilidade em relação à qualidade, à economicidade e ao atendimento dos fins públicos colimados por essas instâncias diversas.[...]O disposto no art. 3º da Lei 11.578/2007 não é capaz de infirmar a conclusão desta Corte de Contas, exarada no Acórdão 2099/2011-Plenário, utilizado como fundamento do acórdão embargado, porquanto não são contraditórios. O dispositivo legal trata dos itens necessários à aprovação do termo de compromisso das transferências obrigatórias no âmbito do PAC, enquanto a decisão refere-se às exigências que devem ser observadas para a liberação dos recursos pactuados, levando em consideração, entre outros, as condicionantes definidas no referido termo.A aprovação do termo de compromisso ocorreu por meio da Portaria Ministerial/MI 238/2011, cuja revogação, afirma a embargante, teria ocorrido de forma tácita, com a edição da Portaria Interministerial MPOG/MI nº 192/2013. Tal argumento já foi exaustivamente analisado no voto condutor do acórdão embargado, razão pela qual não cabe, nesta fase recursal, retomar a superada discussão. A extensão dos benefícios da Portaria Interministerial MPOG/MF/MC/MI/CGU nº 130/2013 às obras do Cinturão das Águas do Ceará não revogou a exigência contida no art. 5º da Portaria MI 238/2011, no sentido de que a liberação dos recursos financeiros dependia da apresentação do projeto executivo e aprovação pelo Ministério da Integração Nacional, considerando as metas previstas no plano de trabalho, por tratar de questão de grande interesse público, na correta execução das obras. A propósito, na citada Portaria Interministerial 130/2013, são expressamente definidos os documentos que serão analisados após a transferência dos recursos, não havendo menção aos projetos básicos ou executivos.Em face dos elementos trazidos à colação pela embargante, complementados pelo Coordenador-Geral de Supervisão de Obras do MI, vejo a necessidade deste Tribunal esclarecer outra obscuridade, consubstanciada na inexistência de posicionamento expresso deste Tribunal sobre a extensão da análise a ser realizada pelo Ministério da Integração Nacional em cumprimento ao acórdão embargado.Firme-se, pois, que a aprovação do projeto básico ou executivo pelo órgão concedente, por óbvio, não tem o propósito de transferir aos agentes desses órgãos a responsabilidade técnica em relação a eventuais vícios ocultos ou inconsistências que somente poderiam ser identificadas por aqueles que confeccionaram os projetos ou acompanharam sua execução. Essa atribuição permanece inteiramente a cargo da autoridade competente no âmbito do ente beneficiário, responsável pela escolha dos projetistas e pela supervisão dos trabalhos por eles realizados.A decisão embargada e o Acórdão 2099/2011 - Plenário têm o intuito de evitar, ou minimizar, as graves irregularidades que constantemente são submetidas à apreciação deste Tribunal, em tomadas de contas especiais, nas quais se verifica a realização de despesas, sem a existência desses projetos, ou projetos destoantes dos objetivos pactuados, ou com flagrantes erros de orçamentação. Alguns projetos não são mesmo realizados, ou o são de forma tecnicamente irregular, permitindo gravíssimas irregularidades e desvios de recursos. Tratam-se de irregularidades que poderiam ser evitadas, caso os órgãos repassadores de recursos para as obras tivessem atestado, no mínimo, a existência, aparente correção e legitimidade formal dos projetos.Portanto, em observância aos princípios da eficiência e da racionalidade administrativa, não se espera que o concedente, na análise que antecede o repasse de recursos, refaça os projetos ou dedique considerável tempo de seus servidores na busca dos já mencionados vícios ocultos ou de difícil identificação, mas que verifique sua efetiva existência e correção formal, em vista dos objetivos salientados no plano de trabalho.Nesse sentido, cabe esclarecer que o Coordenador-Geral de Obras do MI, no último documento acostado aos autos, informou que os projetos executivos relativos às obras do Cinturão de Águas do Ceará encontram-se em fase de análise naquele Ministério e tal análise seria realizada de acordo com as diretrizes definidas na minuta de instrução normativa, anexa ao referido documento, na qual estão previstos:Art. 5º Quando da avaliação dos documentos técnicos de engenharia, visando manifestação quanto a sua aceitação, ao Departamento de Obras Hídricas da SIH compete:I - Avaliar se constam dos autos as peças que compõe o projeto, conforme art. 4º;II - Avaliar se constam dos autos os estudos que indicam ter subsidiado a elaboração do Projeto, como topografia, sondagens e perfis geológico geotécnicos, estudos hidrológicos, entre outros.III - Verificar a competência do autor do projeto e a Anotação de Responsabilidade Técnica encaminhada;IV - Avaliar o parecer de aprovação encaminhado, verificando se o mesmo abrange todo o projeto e se é conclusivo em sua análise.V - Verificar se existe a descrição da sequência de execução da obra, contemplando as metas/etapas/fases do Plano de Trabalho;VI - Verificar, de forma amostral, a descrição dos métodos construtivos dos itens;VII - Verificar a existência da Memória de Cálculo, bem como se constam os dimensionamentos, sempre que pertinente, dos itens constantes das metas/etapas/fases do Plano de Trabalho.VIII - Avaliar se as peças gráficas são suficientes para permitir a completa identificação e individualização do objeto a ser executado, levando em consideração, no mínimo:a) A existência de peça gráfica com o arranjo geral do objeto, incluindo, obrigatoriamente, detalhes associados às metas e etapas existentes;b) Identificação do responsável técnico pela elaboração da peça gráfica (assinatura e carimbo), bem como sua correspondência com a ART apresentada;c) Apresentação de peça gráfica em formato vetorial georreferenciado com representação gráfica dos elementos projetados, demonstrando posicionamento, formas, dimensões, funcionamento e especificações;d) Apresentação de planta de localização do empreendimento georreferenciada e em escala adequada, indicando a localização das obras em relação à malha viária e urbana, sobre Carta Imagem ou Carta Planimétrica Oficial.IX - Verificar se as especificações técnicas contemplam os itens da planilha de Fornecimentos e Serviços, com correspondentes critérios para a sua medição/pagamento;X - Verificar os itens da planilha de Levantamentos e Serviços mais relevantes;XI - Verificar, por meio de análise amostral, se os Fornecimentos e Serviços relacionados são pertinentes à obra que se deseja realizar, considerando que:a) Não serão aceitos quantitativos imprecisos como Verba, Orçamento Estimativo ou similar;b) A análise das Memórias de Cálculo dos Quantitativos consistirá na verificação amostral da compatibilidade desses memoriais com os quantitativos apresentados na planilha orçamentária.Não cabe aqui, por óbvio, manifestar-me sobre a pertinência da análise, em fase de definição no âmbito do Ministério da Integração Nacional, visto que cada órgão deve estabelecer os procedimentos de verificação dos projetos básicos e executivos de acordo com as peculiaridades dos repasses que efetua, levando em consideração, sobretudo, os pontos mais sensíveis e sujeitos a irregularidades, tanto na elaboração como na execução desses projetos, em vista do interesse público.Não obstante, considero pertinente a inciativa do Ministério, pois acredito que o estabelecimento de critérios para aprovação dos projetos, elaborados pelos entes recebedores de recursos federais, além de balizar o trabalho dos técnicos do órgão concedente, irá coibir, na origem, grande parte das irregularidades na descentralização de repasses por parte da União.Como mencionado no relatório, o Ministério da Integração Nacional informou que os projetos executivos relativos ao Trecho I do Cinturão das Águas do Ceará foram entregues em sua totalidade, devidamente aprovados pelo Governo do Estado, restando, pois, nos termos consignados neste voto, a aprovação por parte do concedente, cujo monitoramento será realizado pelo relator do Acórdão 1.585/2015-Plenário.Com essas considerações, acolho parcialmente os presentes embargados, para que sejam levados ao conhecimento da embargante os esclarecimentos constantes deste voto, mantendo-se inalterado o Acórdão 1727/2016-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer dos embargos de declaração, para, no mérito, acolhê-los parcialmente, e  prestar aos embargantes os esclarecimentos constantes do voto que fundamenta este acórdão, mantendo inalterado o acórdão embargado;