Acórdão 2584/2017
Voto:Em análise embargos de declaração opostos por [embargante 1] e [embargante 2] (peças 220 e 222), em face do Acórdão 2.129/2017-Plenário, que conheceu dos recursos de reconsideração interpostos contra o Acórdão 1.806/2016-Plenário e negou-lhes provimento.Os presentes autos tratam de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional, relativa aos Convênios 40/1997 e 294/2001, celebrados com o Governo do Estado de Mato Grosso do Sul, para obras do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha, localizado no Município de Itaporã/MS, nos valores de R$ 9.006.470,55 e R$ 10.393.276,00, respectivamente.Mediante o Acórdão 1.806/2016-Plenário o TCU imputou débito aos embargantes no valor total repassado pelo Convênio 40/1997, uma vez que o projeto de irrigação não entrou em operação, caracterizando o não atingimento dos objetivos pactuados e o desperdício dos recursos públicos. Foi verificado que não foram adotadas as providências necessárias para que os agricultores proprietários das terras aderissem ao projeto, nos termos da Lei 6.662/79.[Embargante 1] foi responsabilizado na condição de Secretário de Obras Públicas, Habitação e Desenvolvimento Urbano do Estado do Mato Grosso do Sul, por ter dado andamento ao processo referente ao projeto, com assinaturas do plano de trabalho e do convênio, bem como por formular pedidos de obtenção de recursos junto ao MMA.[...]Conheço dos recursos por preencherem os requisitos atinentes à espécie.No mérito, rejeito os embargos, por não existirem as omissões e contradições alegadas. Os embargantes pretendem, na verdade, rediscutir o mérito do processo, o que não pode ser feito na presente modalidade recursal.[Embargante 1] (peça 220), considera que o acórdão embargado incorreu nas seguintes omissões: i) não especificou o momento exigido pelas normas para que os contratos de exploração de lotes fossem celebrados, entendendo que a causa do débito foi a ordenação da despesa e não a assinatura do plano de trabalho e do convênio; ii) não externou a natureza do ato administrativo do embargante, se político, de gestão ou misto, alegando ter sido o ato de encaminhamento do plano de trabalho de natureza política; e iii) não considerou a delegação de atribuições realizadas mediante o decreto estadual, segundo o qual a competência para firmar convênios era do Departamento de Obras Públicas de Mato Grosso do Sul e não do Secretário de Estado.Alega obscuridade pois cabe esclarecer se as instâncias posteriores à assinatura do convênio não seriam responsáveis, especialmente no que se refere à confecção dos contratos de exploração de lote.[...]Ao contrário do que afirma o embargante, restou consignado nos autos que o fato gerador do dano foi a assinatura do plano de trabalho e do convênio sem a adoção das prévias e necessárias providências para seu bom andamento. Sem a assinatura do ajuste não haveria a transferência de recursos e a ordenação das despesas. Conforme ressaltado no voto que precede o Acórdão 1806/2016-Plenário, cujo entendimento foi ratificado pelo Acórdão 2197/2017-Plenário, o projeto foi executado conforme concebido, as falhas ensejadoras do dano foram de concepção e formatação jurídica do empreendimento.A assinatura do plano de trabalho e do convênio concorreram inequivocamente para o dano e não há como afastar a responsabilidade do ex-Secretário, único signatário do plano de trabalho elaborado pelo Departamento de Obras Públicas, vinculado à Secretaria da qual era titular.A fim de robustecer a adequada análise sobre a responsabilização do então Secretário, cito jurisprudência desta Corte consolidada nos Acórdãos 1132/2007-Plenário e 2002/2010-Plenário, segundo a qual o Secretário de Estado, por não ser considerado agente político, pode ser responsabilizado quando assina convênios, mesmo não sendo seu executor direto. Para tanto, basta que ele tenha praticado atos administrativos, além do ato de natureza política consistente na decisão discricionária de celebrar um determinado convênio.No presente caso, o responsável, além de assinar o convênio, submeteu ao concedente o plano de trabalho e assinou requerimento de recursos ao Ministério. Sua responsabilidade foi devidamente delineada nas decisões anteriores deste processo, não merecendo acolhida a alegada omissão sobre a não classificação dos atos por ele praticados.O voto que fundamenta o Acórdão 1806/2016-Plenário registrou:52. (...) Dessa forma, entendo correta a sua responsabilização, uma vez que cabia a ele verificar, seja diretamente, seja por meio de assessores, a viabilidade econômica e a adequação jurídica do empreendimento, antes da submissão do pedido de recursos ao MMA. (...) 54. (...) estava mantida a obrigação do Secretário de verificar os aspectos relacionados no item anterior, no contexto de seu poder de supervisão e de controle da regularidade dos atos de seus subordinados, especialmente nos assuntos de maior relevância e materialidade, como a solicitação de recursos federais.55. Ademais, reputo que o Secretário possuía todas as condições de detectar as graves irregularidades na concepção do empreendimento, já que, desde o início, estava claro que o convênio tinha como propósito beneficiar os parceleiros do projeto Santa Terezinha. Dito de outra forma, era fato notório que as obras de infraestrutura ocorreriam em terras particulares, o que implicava, além do atendimento das normas de regência, o equacionamento de toda a sorte de riscos exaustivamente debatidos no presente feito.56. Nesse cenário, em que o responsável tinha a possibilidade de conhecer as falhas na concepção do empreendimento e a obrigação de agir diante dos vícios detectados no projeto de irrigação, compreendo estar adequadamente configurada a sua responsabilidade pelo dano causado ao erário. A viabilização do convênio e regularidade de sua formatação constituía matéria afeta à competência do órgão do qual fazia parte e ele, na condição de Secretário, era o agente encarregado de cumprir tal missão institucional. Não o tendo feito e considerando que a sua conduta foi causa direta do dano, cabe a sua responsabilização.[...]Em que pese a Lei 6.662/1979 não estabelecer expressamente o momento em que o contrato de exploração de lotes deve ser firmado, em respeito aos princípios da prudência e da eficiência, era esperado do gestor que atuasse com todo zelo e precaução ao propor e assinar convênio. Assegurar-se da existência de interesse dos parceleiros pelo projeto e celebrar os contratos que garantissem o atingimento dos objetivos do convênio proposto era dever do gestor, previamente à proposição do projeto e, principalmente, à celebração do ajuste. Ao não cumprir tal dever, o responsável assumiu o risco de frustrar o objetivo do ajuste e de ocasionar o dano.O voto que fundamenta o Acórdão 1806/2016-Plenário consignou:35. A ausência de prévio vínculo jurídico formal entre os beneficiários da estrutura a ser implantada com recursos federais e a Administração Pública constitui, a meu juízo, juntamente com a deficiente avaliação e gestão dos riscos do empreendimento, as principais causas da não-operação do Projeto de Irrigação da Gleba Santa Terezinha. Tais aspectos desencadearam o não-atendimento dos objetivos do Convênio 40/1997 e a perda dos vultosos recursos invertidos na obra, considerando o seu atual estado de abandono, vandalismo e furtos dos equipamentos instalados. (...) 43. Todos esses aspectos relacionados nos itens 40 a 42 supra, com os seus respectivos riscos sobre a efetividade do empreendimento, deveriam ter sido considerados antes quando da elaboração do estudo de viabilidade técnica constante do projeto básico ou, pelo menos, antes da decisão de alocar recursos na obra, durante os procedimentos anteriores à celebração do convênio.44. Deixar a solução de tais problemas para um momento posterior, após a realização de vultosos investimentos em obras, constituiu medida temerária por parte dos agentes encarregados da formatação do projeto e do Convênio 40/1997 que, desse modo, expuseram demasiadamente a Administração ao risco de perder os recursos investidos em um empreendimento de efetividade, no mínimo, duvidosa.Conforme trecho do voto que antecede o acórdão ora embargado:Como o projeto foi instalado em terras particulares, o normativo exigia que os proprietários atendessem a uma série de requisitos, entre eles a assinatura de contrato de exploração de lotes, previsto no inciso VII do artigo 26 da referida Lei, o que não ocorreu.Além do não cumprimento da Lei, o Tribunal identificou que os estudos de viabilidade não levaram em conta toda a sorte de riscos existentes para o projeto, como a falta de compromisso e de conhecimento dos produtores, o despreparo das equipes estaduais, a falta de recursos financeiros para operação e manutenção do sistema, o perfil dos agricultores e a capacidade de financiamento. Tais aspectos deveriam ter sido considerados antes da decisão de alocar recursos na obra, durante os procedimentos anteriores à celebração do convênio.Acórdão:9.1. conhecer dos embargos de declaração para, no mérito, rejeitá-los;