Acórdão 1354/2025
Voto:O presente feito cuida de representação noticiando supostas irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 90.058/2024, promovido pela Universidade Federal Fluminense (UFF), que teve como objeto a aquisição de materiais para manutenção predial, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no edital e seus anexos.[...]3.Com valor estimado de R$ 1.770.002,00, o referido certame foi dividido em dois lotes, sendo o primeiro deles avaliado em R$ 1.350.001,00, ao passo que o lote 2 teve orçamento estimativo de R$ 420.001,00.[...]8.Além das supostas irregularidades apresentadas pela representante, a unidade técnica observou que o edital de licitação limitou o desconto máximo a ser ofertado por cada licitante a 18,3% da tabela do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil do Rio de Janeiro (Sinapi/RJ), o que caracterizaria preço mínimo. Segue a síntese do exame preliminar desse indício de irregularidade:- a jurisprudência do TCU orienta que a estipulação de desconto máximo sobre valores determinados em tabela equivale à fixação de preços mínimos, o que é vedado pela legislação;- a fixação de preço mínimo em licitação pode limitar a competição e, por conseguinte, impactar o objetivo do processo licitatório de assegurar a seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, o que viola o art. 11, inciso I, da Lei 14.133/2021;- em consulta ao Portal de Compras do Governo Federal, observa-se que, na prática, o prejuízo à competitividade do certame não se consumou, haja vista os licitantes terem ofertado praticamente os mesmos valores que foram estimados pela UFF;[...]25.Quanto ao indício de irregularidade que foi apontado pelo exame da AudContratações, considerei, em juízo preliminar, que a limitação do desconto máximo em 18,3% caracterizaria a prática de preço mínimo, violando o objetivo de gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a administração pública, nos termos do art. 11 da Lei 14.133/2021, assim como o princípio da competividade insculpido no art. 5º da mesma lei.26.No entanto, discordei da posição da unidade técnica de que o prejuízo à competitividade não se consumou. A partir de consulta ao , verificou-se que os licitantes ofertaram os mesmos valores que foram estimados pela UFF, nos lotes 1 e 2, com descontos reais próximos de 0%. Tal situação, a meu ver, permitiria uma conclusão diametralmente oposta ao posicionamento da AudContratações.27.Minha assessoria também verificou que o desconto máximo permitido no certame, em termos absolutos, era de apenas R$ 0,19 para os dois lotes. Nesse sentido, reproduzo tabela constante do termo de referência (peça 1, fl. 73):[...]28.O mesmo termo de referência ainda apresentava as seguintes disposições (peça 1, fl. 74):"1.8. Para efeito de cotação, será levado em conta o MAIOR DESCONTO por Item que participar, ou seja, o maior percentual de desconto oferecido com base na Tabela SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisa de Custo e Índices da Construção Civil, o qual tem gestão compartilhada entre Caixa Econômica e IBGE, do Estado do Rio de Janeiro, município do Rio de Janeiro. A tabela a ser considerada é aquela publicada no período de formulação da proposta, considerando SEM DESONERAÇÃO.[...]1.8.2. O desconto vencedor será aplicado linearmente a cada material que venha a ser solicitado do respectivo lote durante toda a execução do contrato, com base na tabela de referência considerada.1.9. Dos valores de referência:1.9.1. Para obter o custo estimado licitado, atribui-se o valor de R$1,00 (um real) a cada unidade dos itens considerados no presente Certame.1.9.2. Não foi estabelecido percentual de DESCONTO MÍNIMO ACEITO, sendo assim, as licitantes deverão respeitar apenas o DESCONTO MÁXIMO estabelecido nesse Termo de Referência.1.9.3. Fica estabelecido que a faixa aceitável de desconto para cada Item deve ser de até 18,3%, conforme evidenciado no ETP 67/2024. Caso o licitante oferte valor de desconto maior que este, a proposta será recusada pelo (a) pregoeiro (a). Isto é, caso o valor lançado no sistema para o Item 1 ou 3 seja inferior a R$0,817, a proposta será recusada pelo (a) pregoeiro (a).[...]" (grifos acrescidos).29.Observando os termos de homologação que estão insertos nas peças 8 e 9 dos autos, verifiquei que, além de a limitação do desconto máximo de 18,3% ter caracterizado preço mínimo, outra suposta irregularidade pode ser observada, haja vista que o desconto ofertado pelos licitantes não incidiu sobre o valor estimado dos lotes 1 e 2, mas somente sobre uma única unidade monetária (R$ 1,00), o que fez com que as propostas classificadas para o lote 1 gravitassem somente entre R$ 1.350.000,817 e R$ 1.350.001,00. No entanto, em princípio, o desconto ofertado deveria incidir sobre todo o valor estimado. A título de exemplo, o desconto de 18,3% deveria resultar em contratação de R$ 1.116.450,83, e não de R$ 1.350,000,81, como se verificou.30.Tal ocorrência denotaria descumprimento do disposto no art. 34, § 2º, da Lei 14.133/2021, segundo o qual o julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de licitação.[...]32.Outrossim, foi promovida a oitiva da UFF e dos fornecedores contratados, para que apresentem manifestação sobre as seguintes irregularidades:a) previsão, no edital de licitação e no respectivo termo de referência, de desconto máximo a ser ofertado por cada licitante em 18,3% da tabela do Sinapi/RJ, o que caracterizaria preço mínimo, afrontando o princípio da competitividade e o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a administração; eb) não incidência do desconto ofertado pelas licitantes sobre o valor total da proposta, o que limitou o intervalo de disputa nos lotes 1 e 2 nos intervalos compreendidos entre R$ 1.350.000,817 e R$ 1.350.001,00 (lote 1) e R$ 420.000,817 e R$ 420.001,00, violando o disposto no art. 34, § 2º, da Lei 14.133/2021, que estipula que o critério de julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de licitação.[...]36.Em apertada síntese, a UFF esclareceu que não houve pagamento decorrente do fornecimento de materiais para manutenção predial no âmbito dos Contratos 8 e 9/2025 e que tais ajustes estão suspensos em obediência à medida cautelar determinada pelo TCU.37. Ademais, argumentou que o simples oferecimento de maior desconto sobre a tabela Sinapi não asseguraria, por si só, vantagem econômica à Administração Pública, pois pode representar risco de inexecução ou prática de "jogo de planilha", em que o licitante, ao rebaixar artificialmente os preços durante a licitação, busca compensações posteriores com superfaturamento de itens na fase contratual. Assim, o Estudo Técnico Preliminar e os documentos licitatórios foram estruturados para mitigar essa conduta oportunista, estabelecendo um desconto máximo aceitável com base em parâmetros de mercado e viabilidade de execução, a fim de garantir a exequibilidade e sustentabilidade contratual, sem violar os preceitos da Lei 14.133/2021.38.Em sua manifestação, a UFF ainda destacou que a vantajosidade da contratação pública não se esgota no menor preço inicial, mas exige a consideração de custos indiretos e do ciclo de vida do objeto licitado. O critério de julgamento por menor preço, embora permitido em diversas modalidades, nem sempre conduz à melhor contratação para a Administração, exigindo análise técnica rigorosa. No caso do Pregão Eletrônico 90.058/2024, todas as licitantes aceitaram os termos do edital, tendo algumas posteriormente apresentado denúncias ao TCU sobre cláusulas previamente discutidas e afastadas em sede de recurso administrativo, o que revela tentativa de tumultuar a execução contratual.39.Concordo com o exame realizado pela unidade técnica sobre tais alegações. Com efeito, os argumentos apresentados pela unidade jurisdicionada, como a tentativa de evitar o "jogo de planilha" ou a alegação de que não se buscou limitar o preço mínimo, mas sim estabelecer um desconto máximo aceitável, foram considerados vagos e desprovidos de respaldo legal ou fático suficiente para afastar as irregularidades apontadas nesta representação. Tais justificativas não lograram afastar a ilegalidade da restrição imposta ao percentual de desconto, tampouco comprovaram sua compatibilidade com os princípios que regem as licitações públicas.40.No caso concreto, observou-se que o desconto seria aplicado de forma uniforme sobre todos os itens de material constantes da Tabela Sinapi e demais tabelas de referência, em razão da natureza do objeto licitado - aquisição de materiais para manutenção predial. Nessa perspectiva, o argumento de que a limitação de desconto buscava evitar o "jogo de planilha" não se sustenta, uma vez que essa prática está associada à manipulação desigual de itens orçamentários, o que não se verifica quando há aplicação linear do desconto. Além disso, a afirmação de que o menor dispêndio não se resume ao menor valor de proposta, embora correta, não elide a irregularidade em discussão, pois o próprio edital em exame não considerou custos indiretos, relacionados com as despesas de manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental do objeto licitado, entre outros fatores vinculados ao seu ciclo de vida.41.Dito de outra forma, a UFF menciona um novo instituto trazido pela Lei 14.133/2021 para combater um apontamento irregular que não se correlaciona com o aludido instituto.42.Nos termos que expus ao apreciar preliminarmente este feito, são evidentes os riscos de dano ao Erário causados tanto pela limitação do desconto máximo quanto pela não incidência do desconto ofertado no valor total das propostas. A título de exemplo, observo que no lote 1 houve licitante que ofertou desconto de 20% sobre a tabela do Sinapi e foi desclassificada. Esta Corte de Contas já realizou diversas ações de controle sobre os valores dos insumos constantes da referida tabela, observando que existem diversos fatores que fazem com que os valores dos insumos do referido sistema se apresentem, em geral, acima dos preços efetivamente transacionados no mercado.[...]44.Portanto, é possível que um desconto de 20% sobre a tabela do Sinapi represente patamar perfeitamente exequível de proposta, ainda mais se sopesado o fato de que a principal distorção entre os valores dessa tabela e os preços transacionados no mercado está concentrado no valor dos materiais.[...]47.Na etapa processual anterior, minha assessoria também constatou que, além da limitação do desconto, sua incidência não se deu sobre o valor total proposto. Em vez de ser aplicado sobre o montante total dos lotes, o desconto foi calculado sobre uma unidade monetária fixa (R$ 1,00), resultando em propostas que variavam minimamente entre R$ 1.350.000,81 e R$ 1.350.001,00, para o lote 1. Idêntica ocorrência foi verificada nas propostas do lote 2, cujos valores ofertados variaram entre R$ 420.000,81 e R$ 420.001,00. Esse critério de julgamento distorceu o resultado da licitação, pois um desconto de 18,3% deveria reduzir o valor final do lote 1 para R$ 1.116.450,83.48.Assim, considerei que haveria possível confronto ao disposto no art. 34, § 2º, da Lei 14.133/2021, que determina que o julgamento pelo critério de maior desconto deve ter como referência o preço global do edital, bem como violação do princípio da competitividade, previsto no art. 5º da mesma lei, e do objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a administração.49.Em relação a essa questão a UFF apontou limitações sistêmicas da plataforma Compras.gov.br e Siafi, informando que essa prática - não incidência do desconto ofertado pelas licitantes sobre o valor total da proposta (estimado), mas somente sobre uma única unidade monetária (R$ 1,00) - foi a melhor alternativa para execução do contrato, pois se o desconto ofertado pelo licitante fosse aplicado diretamente no valor estimado do item a ser cadastrado, o poder de compra/empenho/valor do contrato poderia ser reduzido e não atenderia às demandas da Administração.50.A unidade técnica considerou que os argumentos apresentados em relação ao presente tópico indicam que não houve prejuízo à Administração Pública na contratação realizada pela UFF, uma vez que o valor contratado era estimativo e o desconto ofertado pelas licitantes deveria incidir sobre o valor unitário dos itens do Sinapi, e não sobre o montante global previsto no edital. Assim, o orçamento estimado de R$ 1.770.002,00 poderia ser utilizado de forma mais vantajosa, permitindo a aquisição de maior quantidade de materiais conforme a demanda real, sem comprometer o Erário.[...]52.Assiste razão à UFF em relação à necessidade de modificar a plataforma Compras.gov.br para o processamento de licitações pelo maior desconto. Nesse aspecto, causa espécie o fato de o sistema ainda não estar com funcionalidade plena para tal critério de julgamento, pois já se passaram mais de quatro anos da publicação da Lei 14.133/2021. Friso que a necessidade de adaptação do referido sistema não se iniciou com a edição da nova Lei de Licitações e Contratos, mas remonta à aprovação do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), instituído pela Lei 12.462/2011, que também previu o critério de julgamento pelo maior desconto. Entendo que nesses 14 anos o referido sistema poderia ter recebido as adaptações necessárias.[...]54.A ausência de ajustes na plataforma de compras do Governo Federal obriga que os gestores públicos façam verdadeiros malabarismos para poder realizar licitações da forma eletrônica, quando adotado o critério de julgamento pelo maior desconto. Compreendo que a sistemática de o desconto ser calculado sobre uma unidade monetária fixa (R$ 1,00) é uma espécie de "gambiarra" para operacionalizar o uso do instituto na plataforma Compras.gov.br. e, eventualmente, para burlar a disposição do art. 34, § 2º, da Lei 14.133/2021.55. Tenho ressalvas acerca da conclusão da unidade técnica de que aplicação do desconto sobre a unidade monetária (R$ 1,00) estaria adequada diante da imprevisibilidade dos quantitativos, bem como seria compatível com o art. 34, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, pois o critério de julgamento pelo maior desconto nem sempre é utilizado com a mesma modelagem de licitação.[...]65.Por derradeiro, não obstante as impropriedades verificadas no certame em apreciação e todas as demais considerações realizadas, registro que o julgamento pelo maior desconto evita o jogo de planilha e o jogo de cronograma, bem como proporciona celeridade ao processamento da licitação, pois torna imediatas as análises de exequibilidade e economicidade, além de ser uma alternativa para modelar objetos cuja demanda futura é incerta. Não obstante tais vantagens, considero que, além de ajustes pertinentes no sistema informatizado de licitações do Governo Federal, tal critério de julgamento ainda requer um refinamento procedimental.66.Por isso, proponho enviar cópia desta deliberação à Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU)  para que avalie a possibilidade de aprimorar a redação dos modelos de minutas padronizadas de termos de referência e editais regidos pela Lei 14.133/2021 com vistas a eliminar irregularidades como as que foram apuradas nestes autos, além de incorporar as seguintes disposições, entre outras:a) nas licitações adjudicadas por lote/grupo ou preço global que adotem o critério de julgamento de maior desconto, o percentual de desconto oferecido pelo licitante, além de incidir sobre o preço global fixado, deve incidir linearmente sobre cada item de serviço do orçamento estimado;[...]67.A recomendação inserta na alínea "c" supra já foi devidamente motivada no tópico anterior deste voto. Por outro lado, a primeira recomendação acima decorre do fato de que a Lei 14.133/2021, ao contrário da Lei do RDC, não trouxe um comando claro no sentido de que o desconto ofertado deveria incidir linearmente sobre todos os itens da planilha. Porém, se fosse admitida a apresentação de descontos diferenciados para cada item, a licitação pelo maior desconto seria desvirtuada em uma típica licitação do tipo menor preço. A lei deve ser interpretada com base no princípio de que não tem palavras ou dispositivos inúteis. Se o legislador adotou dois critérios de julgamento (menor preço ou maior desconto), tais critérios devem ser diferentes entre si.Acórdão:9.2. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, determinar à Universidade Federal Fluminense que adote providências cabíveis para anular o Pregão Eletrônico 90.058/2024, bem como todos os contratos dele decorrentes, e informe ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, as providências adotadas;9.3. dar ciência à Universidade Federal Fluminense, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre as seguintes irregularidades identificadas no Pregão Eletrônico 90.058/2024, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:9.3.1. a previsão no edital de desconto máximo a ser ofertado por licitante em 18,3% da tabela do Sinapi/RJ caracteriza preço mínimo, afrontando o princípio da competitividade e o objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a administração;9.3.2. a não incidência do desconto ofertado pelas licitantes sobre o valor total da proposta, o que limitou o intervalo de disputa nos lotes 1 e 2 nos intervalos compreendidos entre R$ 1.350.000,817 e R$ 1.350.001,00 (lote 1) e R$ 420.000,817 e R$ 420.001,00 (lote 2), violando o disposto no art. 34, § 2º, da Lei 14.133/2021, que estipula que o critério de julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de licitação;[...]9.4. dar ciência desta deliberação ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos para que adote as medidas cabíveis para adequar, com a urgência necessária, o Sistema Compras.gov.br ao critério de julgamento pelo maior desconto, a fim de evitar problemas semelhantes como os verificados nestes autos;9.5. dar ciência desta deliberação à Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLCA/AGU/CGU)  para que avalie a possibilidade de aprimorar a redação dos modelos de minutas padronizadas de termos de referência e editais regidos pela Lei 14.133/2021 com vistas a eliminar irregularidades como as que foram apuradas nestes autos, além de incorporar as seguintes disposições, entre outras:9.5.1 nas licitações adjudicadas por lote/grupo ou preço global que adotem o critério de julgamento de maior desconto, o percentual de desconto oferecido pelo licitante, além de incidir sobre o preço global fixado, deve incidir linearmente sobre cada item de serviço do orçamento estimado;