Acórdão 3238/2010
Relatório:8. No que se refere à adoção, prioritária, da tabela do DNIT, considerando que, de conformidade com o art. 112 da Lei 12.017, de 12 de agosto de 2009, "o custo global de obras e serviços contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - SICRO", entendemos que a medida merece reparos.8.1. Foram destinados R$ 200.000.000,00 às obras de reconstrução (Termo de Compromisso 0349/2010). Desse total, de acordo com o informado pelo Comitê Gestor da Operação Reconstrução, foram emitidos laudos técnicos no montante de R$ 37.201.089,49 (correspondente a 18,60% do total de recursos federais destinados à Operação de Reconstrução).8.2. Dos recursos que serão aplicados nas obras desses laudos técnicos, 87,38% serão destinados a estradas vicinais, vias urbanas e contenção de encostas e 12,62% a outras obras e serviços de engenharia necessárias à reconstrução (ver fls. 169 do Anexo 2). Não obstante o baixo percentual, apurado até o momento, em obras de outra natureza que as similares a obras rodoviárias, existe possibilidade de que esse percentual seja aumentado.8.3. Assim, não obstante termos considerado aceitável a estratégia adotada pelo Comitê Gestor da Operação Reconstrução de definir, como referência de preços, as tabelas retrocitadas, de não realizar pesquisa de preços no mercado local, ante a situação de emergência e calamidade pública do Estado de Pernambuco contextualizada nas justificativas constantes da Nota Técnica do Comitê Gestor, entendemos que, nas obras e serviços de engenharia, não consideradas similares a obras rodoviárias, deve ser priorizado o uso da tabela do Sinapi.Voto:Trata-se de relatório de acompanhamento realizado junto ao Governo do Estado de Pernambuco com o objetivo de acompanhar as ações governamentais levadas a efeito para auxiliar a região no retorno à normalidade após a ocorrência de intensas e extraordinárias precipitações pluviométricas no final de junho de 2010.[...][...], o Procurador Geral do Estado de Pernambuco, encaminhou ofício, acompanhado de relatórios de diversas áreas do governo estadual, dando conta que: "em relação à situação de emergência verificada em Pernambuco, por ocasião das chuvas, diversos fatores implicaram a impossibilidade de conclusão de todas as obras necessárias à restauração da normalidade dentro do prazo legal de 180 dias."[...]IINo que diz respeito à solicitação do Procurador Geral do Estado de Pernambuco, destaco que não se insere dentre as atribuições constitucionais desta Corte autorizar os entes e/ou gestores jurisdicionados a efetuar contratações ou realizar aditivos contratuais, pois essa é prerrogativa dos gestores. Assim, tais atos administrativos se aperfeiçoam independentemente da atuação do TCU.Entende-se, contudo, a preocupação do Procurador, pois a realidade fática estaria a exigir condutas que esbarrariam em uma interpretação estritamente literal do art. 24, IV, da Lei 8.666/93. Trata-se da necessidade da prorrogação/formalização de contratações efetuadas por dispensa de licitação em decorrência de situação emergencial por prazos superiores aos 180 dias estipulados na referida norma.[...]Configurado esse quadro, não vislumbro como esta Corte possa deixar de externar o seu entendimento acerca das questões levantadas de forma a subsidiar a tomada de ações por parte dos responsáveis pelas aplicações dos recursos em questão.Ao comentar o inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93, o doutrinador Marçal Justen Filho assim expôs (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos - 11ª Ed. p. 241):"As limitações impostas às contratações por emergência têm de ser interpretadas em face do interesse a ser tutelado. (...) Por isso, o próprio limite de 180 dias deve ser interpretado com cautela. Afigura-se claro que tal dimensionamento pode e deve ser ultrapassado, se essa alternativa for indispensável a evitar o perecimento do interesse a ser protegido." (grifei) Com efeito, não se olvida que a regra geral é que as contratações efetuadas pela Administração Pública devem ser precedidas de licitação. Entretanto, no caso da hipótese em abstrato aqui tratada, admite-se a contratação sem licitação para se afastar mal maior, quais sejam, danos irreparáveis e/ou riscos insuportáveis causados por uma maior demora na contratação em decorrência da realização de procedimento licitatório. Trata-se de opção do legislador ordinário com amparo no inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal.Esses riscos/danos nem sempre estarão afastados após o transcurso de 180 dias. Caso estejam, não há maiores questionamentos de que o prazo deve ser respeitado. Entretanto, caso não estejam, o interesse público primário deve ser atendido. A relevância do interesse coletivo e social do objeto contratado, bem como a urgência em seu atendimento, pode fazer com que seja colocado em segundo o estrito cumprimento desse dispositivo legal.Esse entendimento, compatível com os princípios da finalidade e razoabilidade que regem a Administração Pública, permite, de acordo com o caso concreto, que se preserve determinado bem jurídico mais relevante - imediata ação pública em casos de emergência ou calamidade - em detrimento de outro menos relevante - a realização de licitação.Também a jurisprudência do TCU, há bastante tempo, vem admitindo a extrapolação do referido prazo, em razão das contingências enfrentadas pelo gestor. Veja-se a respeito a ementa do Acórdão 2024/2008-Plenário."O limite de 180 dias para execução de serviços emergenciais, referido no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/1993, pode ser ultrapassado se isso for indispensável para a preservação do bem protegido."O seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 845/2004-Plenário também é elucidativo a respeito:"Devo registrar que concordo com a unidade técnica quando anota que só cabe cogitar da dispensa com fulcro no inciso IV do art. 24 da Lei n. 8.666/1993, quando realmente as obras e serviços forem imprescindíveis à segurança de bens e pessoas que se mostrarem afetadas pela situação que deu origem à calamidade. Entretanto, considerando as particularidades do caso em foco, não creio que se possa concluir categoricamente pelo afastamento da urgência na realização das obras, tomando por base exclusivamente o fato de o início de sua execução ter-se afastado do ato calamitoso e a sua duração excedido o prazo legal." (grifei) A ementa do Acórdão 1941/2007-Plenário também dispõe de forma semelhante:"É possível, em casos excepcionais, firmar termo aditivo para prorrogar contrato oriundo da dispensa de licitação prevista no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/1993, por período adicional estritamente necessário à conclusão da obra ou serviço, além do prazo máximo fixado nesse dispositivo legal, desde que essa medida esteja fundamentada na ocorrência de fato excepcional ou imprevisível, estranho à vontade das partes, que impossibilite a execução contratual no tempo inicialmente previsto." (grifei) É certo que não se pode fazer letra morta do prazo fixado no referido dispositivo legal. Ele pode e deve ser seguido na maioria das situações de forma a ser evitado que se utilize da contratação emergencial não para evitar uma grave lesão ao interesse público, mas para se escapar da fuga ao regular procedimento licitatório. O que se deve, em suma, é analisar a situação específica e verificar se a extrapolação do prazo legal está enquadrada nas hipóteses do art. 24, IV da Lei 8.666/93: "urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares" e "somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa".Acórdão:9.1.1. comunicar ao Comitê Gestor da Operação de Reconstrução e à Procuradoria Geral do Estado de Pernambuco que, com fulcro na jurisprudência do TCU, o limite de 180 dias referido no inciso IV do art. 24 da Lei 8.666/93 pode ser ultrapassado quando o objeto contratual a ser executado além desse prazo preencher as seguintes condições do referido dispositivo legal: "urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares" e "somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa";9.1.2. determinar ao Comitê Gestor da Operação de Reconstrução que, nas obras e serviços de engenharia não enquadráveis como serviços rodoviários, priorize o uso da tabela do Sinapi, de conformidade com o art. 127 da Lei 12.309/2010;