Acórdão 9026/2023
Relatório:Adoto como relatório a instrução produzida no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (peça 244), aprovada pelo dirigente (peças 245), que contou com a anuência do Ministério Público junto a este Tribunal (peça 246), transcrita a seguir:"INTRODUÇÃO1. Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por [resp.1] (peça 203) e [resp.2] (peça 227) contra o Acórdão 3.311/2022-TCU-2ª Câmara (peça 199, Rel. Min. André de Carvalho).[...]EXAME DE MÉRITO4. Delimitação4.1. O presente exame contempla as seguintes questões:[...]c) a existência ou inexistência de ilegitimidade passiva de [resp.1] em razão da delegação de competência em convênios.[...]7. Da ilegitimidade passiva de [resp.1]7.1. Defende o recorrente sua ilegitimidade passiva para responder, pessoalmente, por atos praticados em relação ao convênio sub examine, uma vez que inexiste qualquer conduta sua marcada de ilegalidade ou que tenha causado dano ao patrimônio público.7.2. Argumenta-se que:a) os fatos descritos no decisum condenatório se relacionam a secretaria específica da administração municipal; qual seja, Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura, não alcançando atos praticados pelo ex-prefeito;b) 'não possuía poder de gestão sobre os recursos federais repassados pelo Convênio CRT/MA/27.000/2007, Siafi 602109, não lhe competindo solicitar, contratar, ou de qualquer modo ordenar a despesa, padecendo de competência funcional e técnica, uma vez que os denominados atos de gestão estavam a cargo dos secretários municipais, face o estabelecido no Decreto 3.709/2009, o qual disciplinou o modelo de Descentralização Administrativa adotado naquela municipalidade' (v.g. Acórdão 357/2007, colegiado não informado);c) no RE 132.747/DF, 'o Supremo Tribunal Federal, em matéria semelhante, deixou assente a impossibilidade dos Tribunais de Contas julgarem os atos do Chefe do Executivo na hipótese em que este não acumulava as funções políticas com as de ordenador de despesa';d) se mantida a responsabilidade do ex-gestor, haveria afronta ao princípio da intranscendência da denúncia, pois o ex-prefeito, conforme discutido, não pode responder pelos atos dos secretários municipais;e) a existência do Decreto 3.709/2009 impede o estabelecimento do nexo causal entre conduta do recorrente e as supostas irregularidades. Também não haveria que se falar em responsabilidade solidária pela nomeação de secretários municipais, 'eis que essa modalidade de responsabilidade, nos termos do art. 265 do Código Civil, nunca se presume, resultando da lei ou da vontade das partes'.f) é 'impossível e sem qualquer razoabilidade exigir de um Prefeito Municipal, diante de suas importantíssimas atribuições, exercer fiscalização dos atos praticados por todos os seus subordinados, eis que admitir o contrário traz à tona a aplicação da malfadada responsabilidade objetiva, instituto absolutamente incompatível com o caso dos autos', no sentido alegado cita os seguintes jugados: STJ - HC 13.720/PR, rel. Min. Edson Vidigal; RESP 94539/PR, rel. Min. Vicente Cernicchiaro. g) 'a competência funcional para ordenar toda as despesas e, conjuntamente com sua equipe, estava compelido a fiscalizar a execução dos serviços' foi atribuída, pelo Decreto 3.709 de janeiro de 2009, à Secretaria Municipal de Obras e Infraestrutura, na pessoa do Secretário; 'deste modo, não poderia o Prefeito Municipal responder solidariamente com a [empresa] pelo convênio, posto que não era ordenador das despesas e não era responsável pela fiscalização dos serviços prestados'. Nesse sentido é a 'jurisprudência pacífica do Tribunal de Contas da União' (v.g. Acordão 563/2019-TCU-2Câmara, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira);Análise:7.3. A responsabilidade do prefeito pela administração dos recursos públicos federais repassados à municipalidade é a regra, contudo, há exceção, qual seja, a existência de lei (forma e conteúdo adequado) que delega a secretário municipal a função de gestor e (ou) ordenador de despesas inseridos no seu rol de atribuições respectivas da secretaria ou departamento e, desde que não haja indícios da prática de atos de gestão dos valores pelo agente político máximo do ente federado (prefeito).7.4. Dessa forma, se houver lei (forma e conteúdo adequado) que atribua aos secretários a função de gestores e (ou) ordenadores, conforme já afirmado, permite-se o afastamento da responsabilidade do prefeito pela utilização dos recursos federais transferidos (v.g. Acórdãos 2532/2023-TCU-1ª Câmara, relator Min. Benjamim Zymler e 991/2022-TCU-1ªCâmara, relator Min. Vital do Rêgo).7.5. Porém, deve-se destacar que a espécie normativa apta a afastar a responsabilidade da autoridade máxima municipal é lei, não se aplicando outras espécies normativas a exemplo de decreto, portarias e outros (v.g. Acórdãos 10.397/2021-TCU-2ª Câmara e 4.485/2022-TCU-2ª Câmara, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer).  7.6. Sobressai dos precedentes mencionados que uma das conditio sine qua non para que seja afastada a responsabilidade do prefeito pela utilização de eventuais recursos federais recebidos, consiste na 'forma' e no 'conteúdo' em que a delegação de competência foi operada, ou seja, pressupõe-se a existência de uma lei municipal para tanto (forma) e que esse diploma indique com exatidão a autoridade competente para a prática dos atos de ordenação de despesa (conteúdo).7.7.  A lei, em sentido formal, deve detalhar as correspondentes atribuições do agente público delegado, não basta a existência normativa com disposições genéricas, sob pena de inaplicabilidade, há de se ter especificação do conteúdo material delegado.7.8. Vale enfatizar, noutras palavras, e para que fique bem frisada a matéria, que a delegação deve ser efetuada por lei formal, e não mediante portaria ou decreto, a existência de lei, em sentido formal, é elemento axial da hipótese de afastamento excepcional da responsabilidade do prefeito na gestão de verbas federais, o que exclui a alternativa da portaria e (ou) decreto municipal.7.9. No caso concreto, a delegação mediante o Decreto 3.709 de janeiro de 2009, invocado nas razões recursais, é insuficiente para transferir a competência originária do chefe do Poder Executivo local para os seus secretários, nos termos da jurisprudência já mencionada.7.10. Percebe-se, portanto, nos termos de reiterados precedentes desta Corte, que, se há desvios ou irregularidades; a existência de decreto não rompe o nexo causal e não afasta a responsabilidade, diga-se subjetiva, da autoridade máxima do município. 7.11. Ainda é importante mencionar o magistério desta Corte exposto no voto do Acórdão 2506/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamim Zymler. Na oportunidade registrou-se que a delegação interna corporis dos executivos municipais, no que se refere a gestão de recursos públicos federais, não retira do agente político a responsabilidade sobre a execução das despesas uma vez que 'ele sempre atua na dupla condição de gestor e agente político', verbis:'9. Em relação ao primeiro argumento recursal, registro que a delegação interna de atividades administrativas, em prefeituras, para a execução de despesas custeadas com recursos públicos federais, não retira do agente político a responsabilidade sobre a execução do convênio, uma vez que ele sempre atua na dupla condição de gestor e agente político. 10. É certo que esse entendimento não preconiza que o responsável deva praticar todos os atos de gestão referentes aos recursos repassados, mas sim adotar providências para que execução da despesa ocorra dentro dos parâmetros legais. Assim, o titular de um órgão/entidade deve escolher seus auxiliares diretos com esmero, sob pena de responder por culpa in eligendo e acompanhar, mesmo que de forma geral, o desempenho de seus subordinados, sob pena de responder por culpa in vigilando. Como precedentes desta Corte nesse sentido, menciono os Acórdãos Plenário 2.059/2015, 644/2012 e 476/2008.'7.12. Ante o exposto, verifica-se, no caso concreto, a inexistência de lei que atribua a outras autoridades municipais a gestão dos recursos públicos federais transferidos, subsistindo, portanto, a responsabilidade do recorrente, ex-prefeito municipal.Voto:Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por [resp.1] (peça 203) e [resp.2] (peça 227) contra o Acórdão 3.311/2022-TCU-2ª Câmara (peça 199), que julgou irregulares suas contas e lhes aplicou a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/92. 2. O presente processo cuida de tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) em desfavor dos mencionados responsáveis, diante da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados pelo Convênio  CRT/MA/27.000/2007, sob o valor original de R$ 1.736.211,46 em recursos federais para a execução das obras de construção e recuperação em estradas vicinais, com bueiros e pontes de madeira, nos projetos de assentamento localizados no município. 3. A Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), com a anuência do Ministério Público junto a este Tribunal (MPTCU), opinou pelo conhecimento dos presentes recursos para, no mérito, negar-lhes provimento. [...]5. Os objetos destes recursos compreendem as seguintes questões:[...]c) a existência ou inexistência de ilegitimidade passiva de [resp.1] em razão da delegação de competência em convênios.6. Manifesto, desde já, a minha anuência à proposta da unidade técnica, cujos argumentos incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir.[...]16. Por fim, em relação à terceira questão, a legitimidade passiva de [resp.1] está devidamente caracterizada, visto que inexiste lei municipal que atribua a outras autoridades a gestão dos recursos públicos federais transferidos, razão pela qual não há como eximir a responsabilidade do ex-prefeito pela gestão dos recursos aplicados durante seu mandato.17. De fato, a responsabilidade do prefeito pela administração dos recursos públicos federais repassados recebidos pelo Município é a diretriz legal. Exceções poderiam ocorrer, se houvesse lei específica que atribuísse aos secretários a função de gestores ou ordenadores, o que autorizaria o afastamento da responsabilidade do recorrente (Acórdãos 2.532/2023-TCU-1ª Câmara, relator Min. Benjamim Zymler e 991/2022-TCU-1ª Câmara, relator Min. Vital do Rêgo).18. Tal condição não foi encontrada no caso concreto, uma vez que a delegação ocorreu apenas mediante o Decreto 3.709/2009, insuficiente, portanto, para transferir a competência originária do chefe do Poder Executivo local para os seus secretários.19. De todo exposto, não procedem as alegações dos recorrentes, razão pela qual proponho negar provimento aos recursos.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes recursos de reconsideração, para, no mérito, negar-lhes provimento;