Acórdão 1465/2025
Sumário1. Os Conselhos de Fiscalização Profissionais estão autorizados a integrar o quadro social de cooperativa singular de crédito, podendo, por consequência, realizar movimentação financeira nessas instituições.2. Os gestores devem avaliar os riscos envolvidos e tomar decisões bem fundamentadas, pois qualquer ato inadequado pode acarretar prejuízos significativos para os órgãos profissionais e seus membros, além de potencial responsabilização pessoal por eventuais danos causados à autarquia profissional.VotoTrata-se de consulta (peça 3) formulada pelo Deputado Federal Joseildo Ramos, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (CFFC), acerca da possibilidade de os conselhos de fiscalização profissional adquirirem cotas de participação de cooperativas singulares de crédito, e, por conseguinte, realizarem, por meio delas, suas operações financeiras, considerando os potenciais riscos de falência e/ou insolvência dessas instituições.2. A consulente demonstra preocupação quanto aos riscos de prejuízo financeiro aos conselhos de fiscalização profissional, em caso de falência ou insolvência de cooperativas de crédito em que tais conselhos possuam cotas de participação no capital, requisito para que possam realizar operações financeiras.3. A consulta versa sobre a aplicação do art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009, alterada pela Lei Complementar 196/2022, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Crédito Cooperativo, in verbis:"Art. 1º As instituições financeiras constituídas sob a forma de cooperativas de crédito e as confederações de serviço constituídas por cooperativas centrais de crédito sujeitam-se ao disposto nesta Lei Complementar, bem como, no que couber, à legislação aplicável ao Sistema Financeiro Nacional (SFN) e às sociedades cooperativas.    (Redação dada pela Lei Complementar nº 196, de 2022)  (...) Art. 4º O quadro social das cooperativas de crédito poderá ser composto de pessoas físicas, jurídicas e entes despersonalizados e será definido pela assembleia geral, com previsão no estatuto social.    (Redação dada pela Lei Complementar nº 196, de 2022) § 1º Não serão admitidos no quadro social das cooperativas singulares de crédito:  (Incluído pela Lei Complementar nº 196, de 2022) I - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, bem como as respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes; e  (Incluído pela Lei Complementar nº 196, de 2022) II - as pessoas jurídicas e os entes despersonalizados que, em suas atividades principais, exerçam efetiva concorrência com as atividades principais da própria cooperativa de crédito.  (Incluído pela Lei Complementar nº 196, de 2022) § 2º A vedação de que trata o inciso I do § 1º do caput deste artigo não impede que o quadro social da cooperativa singular de crédito seja integrado por conselhos de fiscalização profissional.    (Incluído pela Lei Complementar nº 196, de 2022) ."[...]5. [...] o titular da subunidade da AudGestãoInovação [...] propôs responder à consulente "que o art. 4º, § 2º, da LC 196/2022, ao regulamentar especificamente o art. 164, § 3º, da Constituição Federal/1988, autorizou que os conselhos de fiscalização profissional integrem o quadro social de cooperativa singular de crédito e, consequentemente, realizem movimentação nessas instituições financeiras" (peça 7).6. Acrescentou ainda que:"A decisão de um Conselho de Fiscalização Profissional integrar os quadros de uma cooperativa de crédito e realizar movimentações financeiras deve ser tomada pela administração da autarquia com extrema cautela. É imprescindível que os gestores avaliem minuciosamente os riscos envolvidos e tomem decisões bem fundamentadas, pois qualquer ato inadequado pode acarretar prejuízos significativos para os órgãos profissionais e seus membros, além de potencial responsabilização pessoal por eventuais danos causados à autarquia profissional."7. Em atenção ao requerimento do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira acostado à peça 5, os autos foram encaminhados ao Ministério Público junto ao Tribnal de Contas da União (MPTCU), que se manifestou em linha com o titular da subunidade da AudGestãoInovação, sem prejuízo de sugerir ajustes pontuais no encaminhamento proposto (peça 10).8. Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço da presente consulta.9. Preliminarmente, importa compreender a natureza das cooperativas de crédito e dos conselhos de fiscalização profissional, à luz do arcabouço normativo e jurídico em que estão inseridos.10. A Política Nacional de Cooperativismo, definida pela Lei 5.764/1971, instituiu o regime jurídico das sociedades cooperativas e suas características, além de definir os princípios do cooperativismo.11. Nos termos da Lei Complementar 130/2009, as cooperativas de crédito são instituições financeiras não bancárias e sem fins lucrativos e "destinam-se, precipuamente, a prover, por meio da mutualidade, a prestação de serviços financeiros a seus associados, sendo-lhes assegurado o acesso aos instrumentos do mercado financeiro".12. O Conselho Monetário Nacional (CMN) regulamentou a organização das cooperativas de crédito por meio da Resolução 4.431/2015, que consolidou diversas outras resoluções sobre a constituição, a autorização para funcionamento, o funcionamento, as alterações estatutárias e o cancelamento de autorização para funcionamento das cooperativas de crédito. A alteração mais recente se deu por meio da Resolução 5.051/2022.13. Segundo o Banco Central do Brasil (BCB), em sua publicação "Boas práticas de Governança em Cooperativas de Crédito", a "cooperativa de crédito é formada pela associação de pessoas para prestar serviços financeiros exclusivamente aos seus associados. Os cooperados são ao mesmo tempo donos e usuários da cooperativa, participando de sua gestão e usufruindo de seus produtos e serviços".14. Assim, para que possa utilizar dos serviços financeiros de uma cooperativa de crédito, é preciso se tornar um cooperado, passando a integrar o quadro social da entidade, com os direitos e obrigações inerentes a essa condição, incluindo a participação nas sobras (superavit) e nas eventuais perdas (deficit) da entidade.15. Os conselhos de fiscalização profissional, por sua vez, foram criados a partir da década de 1950 como consequência do processo de regulamentação das profissões no Brasil, em razão da necessidade social de disciplinar, normatizar e fiscalizar a atividade profissional das respectivas categorias profissionais.16. O Supremo Tribunal Federal (STF), nos Mandados de Segurança 21.797-9 e 22.643-9 e na ADI-1717/DF, reconheceu os conselhos de fiscalização profissional como autarquias públicas com a finalidade de zelar pela integridade e pela disciplina das diversas profissões regulamentadas, disciplinando e fiscalizando, não só sob o aspecto normativo, mas também punitivo, e zelando pela ética no exercício destas.17. No mesmo sentido, a jurisprudência desta Corte de Contas, a exemplo dos Acórdãos 825/2016-Primeira Câmara e 341/2004-Plenário, reconhece os conselhos de fiscalização profissional como autarquias da Administração Pública Federal, acrescentando, ainda, que, por essa razão, estão sujeitos às normas da Administração Pública e ao controle externo do TCU.18. Prossigo para o exame de mérito da consulta.19. Registro que não cabe a esta Corte Contas apreciar a constitucionalidade de leis em caráter abstrato, mas, segundo a Súmula 347 do STF, apenas em cada caso concreto que lhe é submetido, nos termos dos Acórdãos 1.758/2018, 2.391/2017 e 2.000/2017, todos do Plenário. Assim, a análise não se propõe, sob nenhuma hipótese, a examinar a constitucionalidade do art. 4º, § 2º, da LC 130/2009.20. Manifesto minha concordância com as análises do corpo diretivo da AudGestãoInovação e do representante do MPTCU, as quais incorporo às razões de decidir, sem prejuízo de tecer os comentários a seguir.21. De fato, o art. 164, § 3º, da Constituição Federal, estabelece que as disponibilidades de caixa das entidades do poder público devem ser depositadas em instituições financeiras oficiais, excetuando, contudo, os casos previstos em lei.22. É exatamente nessa exceção que se enquadra o objeto da presente consulta, visto que o art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009 contém permissivo legal para que conselhos de fiscalização profissional integrem o quadro social de cooperativa singular de crédito e, consequentemente, realizem movimentações financeiras nesse tipo de instituição.23. Contudo, rememoro os Acórdãos 341/2004 e 1.011/2004, ambos do Plenário, no sentido de que, como autarquias da Administração Pública Federal, os conselhos devem observar os princípios da Administração Pública.[...]25. Assim, a permissão concedida pelo art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009 não exime a administração dos conselhos da responsabilidade pela aplicação dos recursos públicos sob sua gestão, de maneira que os riscos envolvidos na decisão de compor o quadro societário de cooperativas de crédito deve ser bem avaliado, a fim de se evitar eventuais prejuízos aos cofres da entidade.26. Em linha com o proposto pelo corpo dirigente da unidade instrutora e com a manifestação do representante do MPTCU, cabe responder à consulente que o art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009 autoriza que conselhos de fiscalização profissional integrem o quadro social de cooperativa singular de crédito e, consequentemente, realizem movimentações financeiras nesse tipo de instituição.27. Adicionalmente, cabe alertar que a decisão de um conselho de fiscalização profissional de integrar o quadro social de uma cooperativa de crédito deve ser precedida de adequada análise de riscos, ante a possibilidade da ocorrência de prejuízos ao conselho e seus membros. Desse modo, a permissão constante no art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009 não exime os gestores de conselho de fiscalização profissional da responsabilidade de zelar pelos recursos sob sua gestão, de modo que eles podem responder, pessoalmente, por eventuais prejuízos causados à autarquia profissional.Acórdão:9.2. responder à consulente que:9.2.1. o art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009 autoriza que conselhos de fiscalização profissional integrem o quadro social de cooperativa singular de crédito e, consequentemente, realizem movimentações financeiras nesse tipo de instituição;9.2.2. a permissão constante no art. 4º, § 2º, da Lei Complementar 130/2009, não exime os gestores de conselho de fiscalização profissional da responsabilidade de zelar pelos recursos públicos sob sua gestão, de modo que eles podem responder, pessoalmente, por eventuais prejuízos causados à autarquia profissional, devendo a decisão de integrar o quadro social de uma cooperativa de crédito ser precedida de adequada análise de riscos;