Acórdão 621/2015
Voto:29. Na sequência dos exames desenvolvidos, a unidade técnica apresenta interessante paralelo entre as licitações de obras da Petrobras e o instituto das 'contratações integradas', previsto na Lei 12.462/2011, que trata do Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC.30. Como apôs a Secob-Energia, a Petrobras, abalizada pelo Decreto 2.745/1998, promove licitações em que o projeto básico de engenharia não possui o nível de detalhes exigido pela Lei 8.666/1993. De acordo com essa Lei Geral de Licitações, a licitação de qualquer obra ou serviço de engenharia carece da confecção de um projeto básico que, dentre outras exigências, contenha um orçamento detalhado sobre o custo da obra, nos seguintes termos:IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, (...) que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...) f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;31. No Decreto, todavia, é permitido à Petrobras firmar contratos em que o futuro contratado será responsável não apenas pela execução das obras e serviços, mas também pelo desenvolvimento do projeto básico e de seu respectivo detalhamento (item 1.9 do Decreto 2.745/1998). Esse tipo de contratação, em que parte do projeto de engenharia que balizará a construção será definido pelo próprio contratado, é denominado pela literatura especializada de contrato EPC (sigla do inglês Engineering, Procurement and Construction).32. À luz da Lei 8.666/1993, o emprego de contratos EPC é vedado à Administração Pública. Por anos, a Petrobras foi a única entidade estatal a se valer da prerrogativa de licitar obras sem que os projetos de engenharia estivessem integralmente delimitados. Contudo, com o advento do RDC, esse instituto de contratação passou a ser autorizado por meio das 'contratações integradas', franqueando ao gestor público a possibilidade de submeter a certames licitatórios 'anteprojetos' de engenharia, com os mais variados níveis de maturidade.33. A partir do RDC, então, começaram a surgir contratações integradas (ou contratações EPC) nos mais diversos segmentos de infraestrutura: rodovias, portos, edificações, aeroportos, etc. 34. Juntamente com esse novel instrumento de contratação, algumas fragilidades e lacunas normativas começaram a se descortinar, muitas delas associadas ao nível adequado de detalhamento que os anteprojetos deveriam possuir e, consequentemente, como deveriam ser precificadas as diferentes etapas de tais peças fundamentais licitatórias. O TCU, ao apreciar temas relacionados à aplicação do RDC, firmou entendimentos sobre diferentes aspectos das contratações integradas, que passaram a fazer parte dos procedimentos a serem seguidos no emprego de tal instituto, a orientar os gestores públicos em bons caminhos de eficiência, eficácia, efetividade e economicidade.35. Nesse contexto, ancorada na similitude e paralelismo valorativo entre as contratações integradas do RDC e os contratos EPC autorizados pelo Decreto 2.745/1998, a Secob-Energia intuiu, com argúcia, que muitos dos entendimentos desta Corte afetos ao RDC teriam a mesma aplicabilidade aos contratos da Petrobras e deveriam ser estendidos à estatal petroleira.36. E, no que se refere a tais conclusões, manifesto integral aquiescência. 37. Como indigita a unidade técnica, em qualquer contratação integrada, o projeto licitado apresentará diferentes graus de maturidade: haverá parcelas bem definidas, com um nível de avanço similar ao que exige a Lei 8.666/1993, e outras pouco detalhadas, típicas de um anteprojeto de engenharia. Quanto maior a imprecisão do projeto, mais incertezas estarão associadas à execução da obra e, por conseguinte, maiores riscos serão contingenciados pelo construtor em sua proposta comercial; na via inversa, quanto mais pré-definida a solução de engenharia a ser adotada, tanto mais discriminado poderá ser o orçamento balizador da Administração e, em corolário, tanto mais atado estará o licitante ao ofertar os seus preços.38. Todavia, na esteira dos mais recentes julgados do TCU sobre o RDC, não obstante os diferentes níveis de evolução que um anteprojeto pode possuir, é sempre recomendável exigir-se uma discriminação daquilo que está sendo contratado, amarrando-se as responsabilidades de ambas as partes em documentos hábeis a objetivar a distribuição dos riscos entre os contratantes.39. A primeira medida proposta pela unidade técnica é a exigência de uma 'matriz de riscos', a ser divulgada no certame licitatório e posteriormente inserida nos termos contratuais da Petrobras. Este instrumento tem por fim precípuo indicar, de maneira explícita e objetiva, as etapas do projeto licitado que serão passíveis de definição posterior pela contratada, que assumirá os riscos pelo detalhamento do projeto. A jurisprudência desta Corte tem se sedimentado na linha de que instrumentos desse tipo conferem segurança jurídica e transparência à avença, na medida em que objetivam a distribuição de responsabilidades entre as partes. Este entendimento já foi esposado, por exemplo, nos acórdãos 2.580/2014, 1.510/2013, 1.465/2013 e 1.310/2013, todos do Plenário.40. Vale entabular que a referida 'matriz de riscos' poderá exercer papel fundamental na mitigação de controvérsias futuras na execução da obra. Algumas auditorias efetivadas pelo TCU em obras da Petrobras evidenciaram problemas na delimitação das obrigações pactuadas que ensejaram repactuações contratuais com incremento de valor e de prazo, por não se ter objetiva e plena discriminação dos ônus suportados por cada uma das partes. Cito, por exemplo, o TC-006.285/2013-9, sob a batuta do ilustre Ministro Benjamin Zymler, concernente à construção da Refinaria Abreu e Lima, em que imbróglios na fixação de responsabilidades por questões de engenharia originaram aditivos superiores a R$ 500 milhões (Acórdão 1.171/2013-TCU-Plenário).41. Na sequência, uma vez estabelecidas as parcelas da obra com incipiente grau de avanço de projeto (e que ficarão sob a responsabilidade da contratada), o detalhamento exigido do orçamento base da Administração e das propostas comerciais deverá ser proporcional ao nível de minúcias que cada etapa do projeto licitado possui.42. Importante delinear que, mesmo ao precificar as parcelas mais rudimentares de um anteprojeto, o gestor público não se vê desobrigado de detalhar as estimativas de custo tanto quanto seja possível, em benefício dos princípios da transparência, do julgamento objetivo e da economicidade. Esse entendimento foi preconizado no Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, da relatoria do preclaro Ministro Valmir Campelo, ao apreciar obras de construção do Aeroporto Internacional Afonso Pena, em São José dos Pinhais/PR:9.1.5. sempre que o anteprojeto, por seus elementos mínimos, assim o permitir, as estimativas de preço a que se refere o art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2011 devem se basear em orçamento sintético tão detalhado quanto possível, balizado pelo Sinapi e/ou Sicro, devidamente adaptadas às condições peculiares da obra, conforme o caso, devendo a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares serem realizadas somente nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto, em prestígio ao que assevera o art. 1º, §1º, inciso IV c/c art. 8º, §§ 3º e 4º, todos da Lei 12.462/2011;9.1.6. quando utilizada metodologia expedita ou paramétrica para abalizar o valor do empreendimento ' ou fração dele ', consideradas as disposições do subitem anterior, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, utilize a que viabilize a maior precisão orçamentária;43. Em extrato conclusivo, se o grau de detalhamento dos orçamentos deve guardar correspondência com o nível de avanço das diferentes etapas do projeto, então é inarredável que etapas maduras, com soluções de engenharia já pré-estabelecidas na licitação e cuja responsabilidade por sua integridade recairá sobre a Administração, devem contar com minúcias que reflitam os pormenores do preço ofertado.44. Com isso, é de todo oportuna a proposta da unidade técnica de que, nas licitações, etapas do projeto já definidas e sob risco do poder público sejam discriminadas em composições de custo que exprimam todas as informações necessárias à perfeita e inequívoca caracterização do valor ofertado.Complementarmente, etapas do projeto que ainda virão a ser detalhadas pela futura contratada, responsável pelo EPC, deverão ser esmiuçadas na proporção do grau de maturidade do projeto, sem olvidar de serem apresentadas todas as premissas orçamentárias que pautaram a formulação dos preços ofertados.45. Em suma, ante o hiato normativo sobre os elementos mínimos que devem constar dos DFP entregues pelos licitantes nas contratações da Petrobras, as boas práticas relacionadas às contratações integradas do RDC constituem importante ponto de partida para se catalisar melhorias nos procedimentos licitatórios daquela Companhia.Acórdão:9.1. determinar à Petróleo Brasileiro S.A., com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, II, do Regimento Interno/TCU, e em prestígio aos princípios da segurança jurídica, do julgamento objetivo, da isonomia, da eficiência e da obtenção da melhor proposta, que passe a adotar os seguintes procedimentos em suas contratações de obras e serviços de engenharia, em especial nas empreitadas por preço global:9.1.1. faça constar, no instrumento convocatório das licitações, documento que estabeleça, de forma precisa, quais frações do empreendimento haverá liberdade das contratadas para inovar em termos das soluções metodológicas ou tecnológicas, seja em termos de modificação das soluções previamente delineadas no projeto-base da licitação, seja detalhando os sistemas e procedimentos construtivos do projeto-base da licitação;9.1.2. elabore e faça constar nos seus instrumentos convocatórios e contratos uma "matriz de riscos", capaz de definir a repartição objetiva de responsabilidades advindas de eventos supervenientes à contratação, como informação indispensável para a caracterização do objeto e das respectivas responsabilidades contratuais, como também elemento capaz de subsidiar o dimensionamento das propostas por parte das licitantes;9.1.3. exija das licitantes a fundamentação técnica (ou memória de cálculo) dos preços ofertados, por meio da apresentação de informações detalhadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP), requerendo, para a parcela da obra que possui projeto desenvolvido, ou para casos em que a totalidade do projeto já estiver definida pela Estatal, de forma que não haja liberdade dos particulares modificarem o projeto licitado, todos os dados necessários à perfeita e inequívoca caracterização dos valores propostos, discriminados, no mínimo, nas seguintes informações:a) relação dos serviços previstos para a obra, com os respectivos preços, quantidades e unidades de quantificação, acompanhadas de memórias de cálculo e justificativas;b) composição e produtividade das equipes de trabalho;c) coeficiente de consumo dos insumos; ed) contingenciamentos considerados.9.1.4. para a parcela da obra cujo risco de desenvolvimento do projeto estiver ao encargo da futura contratada, em que existir liberdade para as contratadas apresentarem solução de engenharia própria:9.1.4.1. estabeleça nos editais, a padronização das informações mínimas necessárias nos Demonstrativos de Formação de Preços das contratadas (DFP) que viabilizem o julgamento das propostas, em termos de exequibilidade, alinhamento da oferta aos requisitos editalícios e vantagem dos preços, em comparação com o pré-dimensionamento estabelecido na estimativas de custo do projeto-base da licitação, solicitando daproponentes informações que demonstrem as premissas orçamentárias consideradas para cada etapa de execução do empreendimento, em especial as contingências inse ridas nos preços;9.1.4.2. sempre que o projeto-base da licitação, por seus elementos mínimos, assim o permitir, as estimativas de preço da Companhia devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, devendo a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares serem realizadas somente nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo projeto-base da licitação, exigindo no mínimo o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP);9.1.4.3. quando utilizada metodologia expedita ou paramétrica para abalizar o valor do empreendimento ' ou fração dele ', consideradas as disposições do subitem anterior, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, utilize em suas estimativas de preço-base a que viabilize a maior precisão orçamentária, exigindo no mínimo o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP);