Acórdão 62/2020
Sumário:1. Medida legislativa instituidora de mecanismos de renúncias de receitas aprovada sem a devida adequação orçamentária e financeira e em inobservância ao que determina a legislação vigente de finanças públicas é inexequível, porquanto embora se trate de norma que, após a sua promulgação, entra no plano da existência e no plano da validade, não entra, ainda, no plano da eficácia, por não atender ao disposto no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, na Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias; 2. A produção de efeitos de medidas legislativas que cuidem de concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita depende do atendimento prévio, pelo Poder Executivo, das condições estabelecidas no ordenamento jurídico, em especial a Lei de Responsabilidade Fiscal e a respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias. Voto:Em exame Representação formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal (Semag) com o fito de avaliar a conformidade das concessões de benefícios tributários decorrentes da Lei 13.799/2019 diante dos requisitos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar 101/2000), pela Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2019 (LDO/2019 - Lei 13.707/2018) e pelo disposto no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).2.A Lei 13.799, sancionada em 3/1/2019, alterou a MP 2.199-14/2001 e fixou novo prazo para a aprovação de projetos beneficiados com incentivos fiscais de redução e reinvestimento do imposto sobre a renda e adicionais nas áreas de atuação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam). Modificou ainda a Lei 8.167/1991, ao dispor sobre os depósitos para reinvestimento efetuados pelas empresas em operação nas áreas de atuação da Sudene e da Sudam. Em síntese, a norma representa prorrogação de vigência de benefícios tributários que se extinguiriam ao final do exercício de 2018, diferindo-os até 31/12/2023, o que, em tese, permite a concessão a novos interessados no interstício definido.[...]38.De retorno à peculiaridade do caso em apreço, as irregularidades apontadas residem no descumprimento do art. 113 do ADCT, do art. 14 da LRF e dos arts. 114 e 116 da LDO/2019, derivado da instituição e prorrogação de mecanismo de renúncias tributárias desprovidas de: (a) estimativa do impacto orçamentário e financeiro para o exercício de 2019 e para os dois seguintes; (b) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetaria as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; (c) definição das competentes medidas de compensação; (d) mecanismo por meio do qual o montante do incentivo ou benefício prorrogado seja reduzido em pelo menos dez por cento ao ano; e (e) evidenciação dos objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada, bem como da indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação.[...]42.Após os exames competentes, a unidade instrutora concluiu o que segue, com o que concordo.43.No que se refere ao benefício de redução/isenção de 75% do IRPJ, ainda que não exista impacto no exercício de 2019, a Lei 13.799/2019 padece de implemento de condição para eficácia em razão da ausência de estimativa do impacto orçamentário e financeiro prevista no art. 113 do ADCT, c/c o caput do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e os arts. 114 e 116 da LDO/2019.44.Com relação ao benefício de redução para reinvestimento de 30% do IRPJ, os argumentos apresentados pelo MDR não prosperam. Segundo lição do art. 14, inciso II, da LRF, as supostas medidas de compensação informadas não correspondem a aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Ou seja, a reversão de depósitos realizados, nos termos do § 4° do art. 19 da Lei 8.167/1991, não corresponde a qualquer das hipóteses de aumento de receitas previstas no art. 14, inc. II, da LRF.45.Para além da legalidade, essa é a lógica da responsabilidade fiscal. As hipóteses preconizadas pela LRF a título de medida de compensação objetivam aumento de receita tributária de forma sustentável e permanente, e não eventual, como a ora verificada (v.g. entendimento constante do Acórdãos 747/2010, 3.437/2012 e 263/2016, todos deste Plenário, transcritos no Relatório).46.O mecanismo instituído pela Lei 13.799/2019, portanto, está em desacordo com as regras constitucionais e legais relacionadas à instituição/majoração de renúncias de receitas. Se, de um lado, não é possível negar os atributos jurídicos de vigência e validade da lei que concede, amplia ou prorroga a renúncia, de outro, é preciso reconhecer que as demais normas do Direito Orçamentário e Financeiro também estão em vigor e não podem, igualmente, ser contrariadas.47.O que se busca, afinal, é solução que respeite todo o arcabouço jurídico orçamentário, que não conjecture negar os atributos de vigência e validade da Lei 13.799/2019, mas sim compatibilizar o instituto nela previsto com o atendimento às normas de finanças públicas apontadas (LRF, art. 14; LDO/2019, arts. 114 e 116; ADCT, art. 113) de modo a conferir-lhe atributo de eficácia.48.Nessa seara, adoto como fundamento trecho contido no Relatório que acompanha a resposta à Consulta contida no Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, dada a sua utilidade no presente caso e a semelhança entre os objetos tratados em ambos os processos (destaques acrescidos):[...]49.Arremata o Voto condutor da referida Consulta (destaques acrescidos):"É bem verdade, no entanto, que, ainda se a aludida Lei nº 13.606/2018 nada tivesse dito acerca da necessidade de atendimento prévio das exigências da LRF, careceria de eficácia até quando viesse a ocorrer o citado atendimento dos requisitos da LRF. Isso porque após a entrada de uma determinada norma no mundo jurídico compete ao seu aplicador dar-lhe cumprimento de acordo com o conteúdo não apenas da norma nova, mas sim de todo o ordenamento jurídico.Quero com isso dizer que, diante de uma nova norma, cabe ao seu aplicador verificar se há no ordenamento jurídico outras normas sobre o assunto e, em caso positivo, buscar uma aplicação de harmonize as normas envolvidas, ainda que a nova norma não traga comando expresso nesse sentido.  (...) "50.O entendimento acima já foi aplicado por esta Casa por meio do Acórdão 1.921/2019-TCU-Plenário, oportunidade em que se debatia o caso concreto atinente à Lei 13.464/2017, o qual guarda certo grau de semelhança ao ora tratado no que respeita à modalidade renúncia de receitas.51.Desse modo, cabe aplicá-lo novamente ao objeto tratado nesta Representação, na forma do encaminhamento exposto adiante.52.Antes de concluir, é importante chamar novamente atenção para o disposto no art. 116 da LDO/2019 (destaques acrescidos):"§ 1º Ficam vedadas a concessão e a ampliação de incentivos ou benefícios de natureza financeira, tributária, creditícia ou patrimonial, exceto a prorrogação por prazo não superior a cinco anos, desde que o montante do incentivo ou benefício prorrogado seja reduzido em pelo menos dez por cento ao ano e que o respectivo ato seja acompanhado dos objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada, bem como da indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação."53.Como sabido, as renúncias de receitas vigentes não são submetidas a crivos de custo-benefício periódicos para que a sociedade possa avaliar, de tempos em tempos, se o incentivo idealizado correspondeu às expectativas previstas.54.Por isso, é fundamental que o Poder Executivo estabeleça e publique métricas para que se possa avaliar os resultados advindos do mecanismo de financiamento previsto na Lei 13.799/2019, como condição de eficácia, à luz do dispositivo transcrito.55.Desse modo, tendo em conta a necessidade de interpretar sistematicamente o ordenamento jurídico, de manter o equilíbrio das finanças públicas, a programação orçamentária-financeira e as metas fiscais vigentes, bem como, ao mesmo tempo, de garantir a aplicabilidade da Lei 13.799/2019, em conformidade com as demais disposições constitucionais e legais de Direito Orçamentário e Financeiro, passo às providências de encaminhamento, com ligeiros ajustes em relação às competentes propostas lançadas pelo Secretário da Semag.56.Em primeiro lugar, como medida de cautela, acrescento determinação ao Ministério da Economia, à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste e à Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia para que, no âmbito de suas respectivas competências, somente reconheçam/concedam/aprovem direitos de fruição de benefícios previstos na Lei 13.799/2019 quando sobrevier a implementação de todas as condições de eficácia de renúncia de receitas previstas no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos arts. 114 e 116 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019) e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.57.No mesmo sentido, a detalhada proposta de ciência proposta pela unidade instrutora acerca dos descumprimentos verificados deve ser convertida em determinação ao Ministério do Desenvolvimento Regional, ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República, de modo a conferir à norma o necessário atributo de eficácia, em linha com a resposta à Consulta contida no Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, adotem medidas com vistas a atender os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos arts. 114 e 116 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019) e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para que os benefícios previstos na Lei 13.799/2019 possam ter eficácia;58.São exemplos dessas medidas: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, de que será compensada por meio do aumento de receitas tributárias por meio de uma ou mais modalidades previstas no art. 14, inc. II, da LRF; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação de que o montante do incentivo ou benefício prorrogado será reduzido em pelo menos dez por cento ao ano; e estabelecimento de objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada.59.Advirto que as renúncias relativas ao reinvestimento de 30% do IRPJ (previstas no art. 1º da Lei 13.799/2019, na parte que altera o art. 3º, caput, da MP 2.199-14/2001), conforme registrado pelo Secretário da Semag, podem já estar sendo fruídas por seus beneficiários, haja vista a possibilidade de apuração e pagamento do imposto de renda da pessoa jurídica por apuração trimestral, por exemplo, sem que as competentes medidas de compensação tenham sido previamente efetivadas.60.Desse modo e com a cautela que o caso requer, adoto a expedição de alerta imediato, nos termos do art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, à Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, ao Ministério do Desenvolvimento Regional e ao Ministério da Economia, de que o reconhecimento do direito ao benefício de reinvestimento de 30% do IRPJ no exercício de 2019, prorrogado pela Lei 13.799/2019, está condicionado à implementação prévia de medidas de compensação, de forma a assegurar a compatibilidade da renúncia fiscal com o disposto no inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.61.Deixo de indicar o valor estimado das possíveis compensações (R$ 143,83 milhões), visto que não há certeza se a totalidade dos depósitos será utilizada no corrente exercício, deixando aos órgãos responsáveis a apuração do valor exato a ser compensado.62.Ademais, verificou-se que as medidas previstas no Decreto 9.682/2019 não suprem as deficiências tantas vezes referidas neste Voto. Por isso, deve-se dar ciência a esse respeito aos órgãos responsáveis.[...]70.Dessa forma, presentes na espécie os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, assim como ausente o periculum in mora reverso, alinhando-me a ambas instruções técnicas (peças 59-61 e 62-63), deferi o pedido cautelarmente em 16/12/2019, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU e no poder geral de cautela, para que a concessão e a fruição dos benefícios tributários previstos na Lei 13.799/2019 ocorressem a partir de 1/1/2020 independentemente da implementação de sua redução em pelo menos 10%, como exigido pelo § 1º do art. 116 da Lei 13.707/2018, sem prejuízo das demais exigências legais tratadas nos autos, até que o processo fosse apreciado conclusivamente (peça 64).Voto Complementar:Retornam estes autos à apreciação plenária após pedido de vista do Ministro Raimundo Carreiro, ocorrido na sessão 11/9/2019, ocasião em que proferi meu Voto e proposta de acórdão para decisão.[...]4.Em novo exame, a unidade instrutora ratificou todos os encaminhamentos propostos no pronunciamento de mérito anterior (peças 34-36), que fundamentou meu Voto já proferido nestes autos, sem prejuízo de adicionar ciência aos jurisdicionados acerca do entendimento do Tribunal a respeito de qual seria a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) incidente ao caso.5.Em debate, portanto, está o art. 116, § 1º, da LDO 13.707/2018 (LDO/2019), que indica:"§ 1º Ficam vedadas a concessão e a ampliação de incentivos ou benefícios de natureza financeira, tributária, creditícia ou patrimonial, exceto a prorrogação por prazo não superior a cinco anos, desde que o montante do incentivo ou benefício prorrogado seja reduzido em pelo menos dez por cento ao ano e que o respectivo ato seja acompanhado dos objetivos, metas e indicadores relativos à política pública fomentada, bem como da indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação."6.No essencial, considerando que o parágrafo único detalha a regra prevista no caput, aplicável a projeto de lei ou medida provisória aprovada que institua ou altere receita pública, e que o projeto de lei que deu origem à Lei 13.799/2019 foi aprovado pelo Poder Legislativo ainda em 2018, dentre outros aspectos, chegou-se à conclusão de que o dispositivo não se aplica aos benefícios em debate nestes autos. Em síntese, referida regra não se dirige à aplicação, mas à aprovação legislativa, logo não incidiria no caso concreto.7.Por outro lado, no que tange à produção de efeitos da Lei 13.799/2019 no exercício de 2019, a Semag entende que não há óbice ao cumprimento das regras estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019 e posteriores.8.Assim, em sua instrução de peças 59-60, cujos fundamentos e proposta endosso nesta oportunidade, a Semag propõe dar ciência à AGU, ao MDR, à Casa Civil da Presidência da República, à Sudene e à Sudam que a Lei 13.799/2019 passou a existir e ter potencial de produzir efeitos em 2019, logo a LDO que deve ser a ela aplicada é a LDO 2019. Apesar disso, as restrições introduzidas pelo art. 116, § 1º, da LDO 2019 não se aplicam à Lei 13.799/2019, tendo em vista que sua aprovação se deu em 2018.9.Comento adicionalmente acerca da modulação de efeitos sugerida pelo representante da AGU em memorial, tendo em vista a possível repercussão desta decisão na esfera das empresas usufrutuárias dos benefícios em debate, em atenção ao disposto nos arts. 21, 22 e 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).10.Como bem explanado na parte final do Voto do Ministro Raimundo Carreiro a respeito das consequências jurídicas e administrativas do entendimento ora firmado, a decisão pela impossibilidade de produção de efeitos da Lei 13.799/2019 no exercício fiscal de 2019, já encerrado, enquanto não adotadas as medidas compensatórias e demais condicionantes de novas renúncias de receitas, representará, para as beneficiárias, a possível cobrança integral do tributo renunciado, visto que a lei prevê modalidades de benefício fiscal com mecanismo de autofruição. Sem dúvida, a situação geraria insegurança jurídica, já que os contribuintes podem ser surpreendidos por autuações tributárias com base em entendimentos supervenientes à promulgação da referida lei e o encerramento do exercício fiscal.11.Considerando que os órgãos envolvidos já noticiaram nos autos que os procedimentos de adequação às exigências da LRF estão em curso, não vejo óbice, específica e exclusivamente neste caso e devido ao encerramento do exercício-fiscal de 2019, bem como em razão do prolongamento dos debates acerca da aplicabilidade da norma em debate, a que a compensação financeira exigida por obrigação de responsabilidade fiscal se dê a posteriori, no montante que considere benefícios eventualmente já usufruídos entre a publicação da Lei 13.799/2019 e o atual momento. Isso porque, na prática, se as medidas compensatórias não foram previstas anteriormente, como exigido, não há outra solução para equilibrar a segurança jurídica e a responsabilidade fiscal, neste caso concreto, que não a compensação posterior.12.Sobre o tema, alinho-me aos fundamentos expostos pelo Ministro Raimundo Carreiro, sem prejuízo de esclarecer que, para regularização da situação, o Poder Executivo poderá, excepcionalmente, nos termos do art. 23, caput, da LINDB, prever regime de transição para que o novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais e dos administrados.13.Como, no entanto, tal iter compete ao Poder Executivo, este Tribunal está limitado à obrigação de ponderar as consequências da decisão e indicar possível caminho aos órgãos responsáveis pela solução.14.Estes são, portanto, os únicos adendos que faço ao meu Voto proferido em 11/9/2019, alinhado à proposta complementar da Semag e às considerações trazidas pelo Voto ofertado pelo Ministro Raimundo Carreiro.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235, caput, e 237, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. referendar a medida cautelar e providências acessórias adotadas pelo relator por meio do despacho contido na peça 64 destes autos, nos termos do art. 276, § 1º, do RITCU;9.3. determinar ao Ministério da Economia, à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste e à Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, no âmbito de suas respectivas competências, com fundamento no art. 250, inc. II, do Regimento Interno do TCU, que somente reconheçam/concedam/aprovem direitos de fruição de benefícios previstos na Lei 13.799/2019 quando sobrevier a implementação de todas as condições de eficácia de renúncia de receitas previstas no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 114 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019) e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em sintonia com a resposta à Consulta veiculada pelo Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário;9.4. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Regional, ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República, no âmbito de suas respectivas competências, com fundamento no art. 250, inc. II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, adotem medidas com vistas a atender os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 114 da Lei 13.707/2018 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2019) e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para que os benefícios previstos na Lei 13.799/2019 possam ter eficácia;9.5. alertar a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia, o Ministério do Desenvolvimento Regional e o Ministério da Economia, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, que o reconhecimento do direito ao benefício de reinvestimento de 30% do IRPJ, prorrogado pela Lei 13.799/2019, no corrente exercício, está condicionado à implementação prévia de medidas de compensação, de forma a assegurar a compatibilidade da renúncia fiscal com o disposto no inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal;9.6. dar ciência ao Ministério da Economia, ao Ministério do Desenvolvimento Regional,  à Casa Civil da Presidência da República, à Secretaria do Tesouro Nacional e à Secretaria da Receita Federal do Brasil de que os dispositivos estabelecidos pelo Decreto 9.682/2019 não suprem a deficiência de cumprimento dos condicionantes previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no art. 114 da Lei 13.707/2018 e no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias em relação aos mecanismos de renúncias de receitas previstos na Lei 13.799/2019;9.7. dar ciência à Advocacia-Geral da União, ao Ministério do Desenvolvimento Regional, à Casa Civil da Presidência da República, à Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste e à Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia que a Lei 13.799/2019 passou a viger e ter potencial de produzir efeitos em 2019, portanto a ela se aplica a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2019, salvo quanto às restrições introduzidas pelo art. 116, § 1º, da Lei 13.707/2018, tendo em vista que sua aprovação se deu em 2018;