Acórdão 10397/2021
Proposta de deliberação:Esta Tomada de Contas Especial foi instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE contra o Sr. [responsável], ex-prefeito de Beberibe/CE (gestão: 2009 a 2012), em face de irregularidades na execução dos recursos recebidos pelo município por força do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - Pnate, no exercício de 2010.2. O fundamento para a instauração desta TCE foi a constatação de subcontratação indevida dos serviços de transporte escolar, conforme registrou o Relatório de Fiscalização 1.677, da Controladoria-Geral da União - CGU (peça 1, p. 94-146).[...]31. Como visto no Relatório precedente e no resumo acima, há propostas divergentes para os autos. Em substância, o AUFC sugere a irregularidade das contas da ex-secretária e da empresa, com a correspondente responsabilização solidária de ambas pelo débito, afastando dessa imposição o ex-alcaide, com a extromissão processual desse ex-agente, ante a sua suposta ilegitimidade passiva para constar no rol desta TCE. Já o escalão dirigente da SecexTCE discorda apenas da exclusão do ex-prefeito sugerida pelo AUFC, por interpretar que o ex-alcaide deve responder pelas ocorrências que tisnaram a aplicação dos recursos do Pnate. Por fim, o MP/TCU alinha-se à interpretação da cúpula da unidade técnica, mas defende a insubsistência do débito. Houve unanimidade no reconhecimento da prescrição da pretensão sancionatória, e a pretensão ressarcitória já foi objeto de exame supra.32. Nessa ordem de ideias, creio que se podem fixar duas questões controvertidas principais a serem examinadas: a) a responsabilização do ex-prefeito; e b) o critério de cálculo do dano ao erário.33. Quanto ao primeiro quesito, relembre-se, o ex-alcaide delegou competência à ex-secretária de educação para prática de atos de gestão referentes ao Pnate, razão pela qual o AUFC compreendeu que a responsabilidade do ex-prefeito poderia ser relevada. Essa exegese não teve o beneplácito do escalão dirigente da Secretaria instrutiva, porquanto a delegação foi operada por decreto municipal, e não por lei.34. O tema não é novidadeiro nesta Casa de Contas, cuja jurisprudência consagrou o entendimento de que a comprovação de que todos os atos de gestão e controle do convênio foram praticados por secretário municipal, conforme delegação de competência prevista em lei municipal, afasta a responsabilidade do prefeito pela utilização dos recursos transferidos, mesmo que, na condição de agente político, figure como signatário do ajuste. (Acórdãos 7.304/2013 - 1ª Câmara, rel. min. subst. Augusto Sherman, e 563/2019 - 1ª Câmara, rev. min. subst. Weder de Oliveira; excerto colhido com auxílio da ferramenta de pesquisa do Tribunal jurisprudência selecionada).35. Para melhor aproximação com a matéria, reproduzo trechos dos Votos que impulsionaram os precitados Acórdãos (grifos meus):Acórdão 7.304/2013 - 1ª Câmara24. Em sua defesa, o Sr. (...) alegou que apenas assinou o convênio e apresentou a prestação de contas, mas não geriu os recursos, porque havia lei municipal que delegava essa competência aos secretários municipais. Como comprovação, anexou cópia da lei (fls. 21/22 - peça 29).25. A Lei Municipal 581/2001, de 02/01/2001, dispôs sobre a descentralização administrativa no município nos seguintes termos:'art. 2°. Os atos de ordenação de despesas serão praticados, de forma descentralizada, pelos titulares das Secretarias Municipais e dirigentes de entidades, observadas as normas determinadas pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964.art. 3°. Cabe ao titular de cada unidade orçamentária, a competência de empenhar, liquidar e autorizar o pagamento da despesa a ser realizada na área de suas respectivas pastas e/ou unidades, como também lhes compete encaminhar isoladamente até o dia 30 do mês subsequente, por Secretaria, ao Tribunal de Contas dos Municípios e a Câmara Municipal, os balancetes mensais e sua documentação comprobatória da despesa.Parágrafo único. Compete ainda determinar auditoria nas contas dos responsáveis sob seu controle, coordenar e manter o efetivo controle dos estoques de seus almoxarifados, responsabilizar-se pelos bens vinculados a sua respectiva Secretaria e obedecer aos princípios que dispuserem sobre procedimentos contábeis. (...) art. 7°. A emissão de cheque ou qualquer outro documento de pagamento será feito, conjuntamente, pelo Tesoureiro e pelo Titular da Secretaria ou Entidade responsável pela ordenação de despesa.'26. Cumpre anotar que, na página do TCM/CE na internet, encontram-se decisões com transcrição desses dispositivos, o que confirma sua fidedignidade.27. Como transcrito acima, a Lei Municipal 581/2001 transferiu às Secretarias Municipais a efetiva gestão dos recursos postos à sua disposição, ressaltando-se que essa transferência abarcou todo o ciclo de realização da despesa, o controle e a prestação de contas ao TCM.28. A documentação de despesa contida na prestação de contas do convênio confirma que a norma municipal foi observada. Conforme consta às fls. 14/40 - peça 02, todos os atos de gestão dos recursos, incluindo empenho, autorização de pagamento e emissão de cheques, foram praticados pelo (a) Secretário (a) Municipal de Desenvolvimento Social e Cidadania, ou por seu substituto, consoante demonstrado pela assinatura, distinta daquela de autoria do ex-prefeito, e carimbo apostos nos documentos. Ainda, embora a prestação de contas tenha sido encaminhada à Funasa pelo Sr. (...), é de se notar que os formulários contêm a assinatura de outro responsável, não identificado.29. Por outro lado, não há registro, neste processo, de atos praticados pelo Sr. (...) na gestão do convênio.30. Assim, considerando que havia lei municipal anterior atribuindo formalmente a responsabilidade pela gestão e pelo controle dos recursos ao (à) Secretário (a) Municipal e que essas atribuições foram exercidas por esse (a) gestor, não há como manter a responsabilidade do Sr. (...) nestas contas, não obstante tenha sido ele o signatário do convênio.Acórdão 563/2019 - 1ª Câmara17. No presente caso, no entanto, ressalto não se tratar de delegação de competência, mas de expresso comando legislativo, contido na Lei municipal 1.652/2005, atribuindo competência aos titulares das secretarias municipais para que praticassem, de forma descentralizada, os atos de ordenação de despesa, atribuindo-lhes a responsabilidade administrativa, penal e civil pelos atos que praticarem:'Art.2º Os atos de ordenação de despesas serão praticados de forma descentralizada pelo Secretário e/ou Secretário Adjunto, bem como, pelos titulares das Entidades da Administração Pública Indireta Municipal, incluídas as Autarquias e Fundações, observadas as normas determinadas pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.Art.3º Cabe ao titular de cada Unidade Administrativa e/ou seu substituto legal, empenhar, liquidar e autorizar o pagamento da despesa a ser realizada na área de sua competência, conjuntamente com Controladoria Geral do Município, ficando os ordenadores da despesa responsáveis administrativa, civil e penalmente, pelos atos que praticarem.Art.4º Responderão, o Gestor, Secretário e/ou Secretário Adjunto, bem como, os Titulares das Entidades da Administração Pública Indireta Municipal, incluídas as Autarquias e Fundações, por quaisquer atos que importarem em violação das disposições legais inseridas nesta Lei.' (...) 23. Assim, no caso concreto, considero que a competência para gerir o convênio e a responsabilidade pelos recursos repassados recaem sobre a então titular da Secretaria de Desenvolvimento Social de Caucaia, ante expressa disposição legislativa nesse sentido (...).36. Sobressai dos precedentes acima que uma das conditio sine qua non para que seja afastada a responsabilidade do prefeito pela utilização de eventuais recursos federais recebidos consiste na forma e no conteúdo em que a delegação de competência foi operada, ou seja, pressupõe-se a existência de uma lei municipal para tanto (forma) e que esse diploma indique com precisão a autoridade competente para a prática dos atos de ordenação de despesa (conteúdo).37. Esses requisitos não ocorreram no caso concreto ora examinado, porquanto a lei do município de Beberibe/CE, Lei 973/2009 (transcrita no Relatório precedente e inserta à peça 128), não delegou a prática de atos de gestão de despesas e/ou de prestação de contas aos secretários auxiliares do ex-prefeito. Essa delegação se deu exclusivamente mediante o Decreto Municipal 54/2009 (peça 125, p. 23-25), mas se trata de ato normativo insuficiente para transferir a competência originária do chefe do Poder Executivo local para os seus secretários, nos termos da jurisprudência supra.38. Dessarte, se não houver lei dispondo diferentemente, o ordenador de despesas, a priori, é o prefeito, titular máximo da administração pública municipal. A delegação dessa competência a secretário ou a servidor do município deverá ser formalizada por meio de instrumento legal apropriado (na hipótese, lei em sentido formal), no qual deverão estar detalhadas as correspondentes atribuições do agente público delegado.39. Noutras palavras, e para que fique bem vincada a matéria, a delegação efetuada por lei formal, e não por decreto, é elemento axial da hipótese de afastamento excepcional da responsabilidade do prefeito na gestão de verbas federais, de modo que a incidência dessa norma interpretativa (colhida dos julgados acima) depende da forma legislativa específica, o que exclui a alternativa do decreto municipal, e do conteúdo pertinente à ordenação de despesas.40. A interpretação restritiva desta Corte, no que se refere ao tema, faz deferência à segurança jurídica, sob a perspectiva da certeza do direito, sem quebrantar o princípio da legalidade estrita.41. Nesse contexto, deixo de acolher a proposta do AUFC de promover a extromissão processual do ex-prefeito, por suposta ausência de legitimidade passiva para integrar o rol desta TCE, uma vez que esse encaminhamento não tem aderência à situação fática discriminada nos autos e, especialmente, à jurisprudência desta Casa de Contas.[...]44. Por conseguinte, deve ser mantida a responsabilidade solidária do ex-prefeito pelas irregularidades que permeiam estes autos.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], da Sra. [responsável 2] e da [empresa]; e