Acórdão 1667/2017
Voto:Conforme consignado no Relatório precedente, esta Representação, com pedido de suspensão cautelar do certame, foi formulada pela empresa [representante] quanto a possíveis irregularidades na execução do Pregão Presencial Internacional CMB 0010/16 (Processo 18750.001995/2015-01), do tipo menor preço global.2.O objeto do certame é a prestação de serviços técnicos especializados para o Sistema de Controle e Rastreamento da Produção de Cigarros (Scorpios) em âmbito nacional, incluindo: service desk; data center; sistema supervisório; suporte técnico; solução de automação; solução de autenticação; desenvolvimento e manutenção de demandas evolutivas e corretivas do software referente ao SGD-Scorpios; bem como a mão de obra necessária ao cumprimento do objeto do contrato.3.A [representante] protocolou representação junto ao Tribunal, com fulcro no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93 c/c art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, visando à suspensão e posterior anulação do procedimento licitatório promovido pela Casa da Moeda do Brasil (CMB), por entender inadequada a modalidade licitatória escolhida, qual seja, pregão presencial, pelo fato de não se tratar a hipótese de contratação de bem ou serviço comum. Alega, ainda, que o serviço que se quer avençar nem mesmo existe no mercado, devendo ser desenvolvido de forma única e exclusiva para atender as necessidades da CMB. Sustenta, também, que, em razão da complexidade do objeto a ser licitado, dever-se-ia adotar a modalidade de concorrência do tipo técnica e preço, exigindo-se os respectivos atestados de capacidade técnica.4.Os fundamentos invocados pela representante para considerar inaplicável o uso do pregão na contratação do serviço em tela são, em resumo, os seguintes:a) o bem/serviço licitado não é usualmente encontrado no mercado;b) ausência de indicação de padrões de desempenho e de qualidade usualmente encontrados no mercado;c) ausência de indicação objetiva dos padrões de desempenho e de qualidade capazes de serem atendidos por vários fornecedores;d) necessidade de comparação das propostas - impossibilidade de julgamento por menor preço.[...]II - Da adequação da modalidade licitatória escolhida12.A [representante] argumenta na Representação que o pregão presencial é inaplicável ao caso, pois não se trata de hipótese de contratação de bem ou serviço comum nos moldes previstos pela legislação relativa à modalidade Pregão. Alega que o serviço que se quer contratar nem mesmo existe no mercado, devendo ser desenvolvido de forma única e exclusiva para atender as necessidades da CMB.13.Assegura que, em razão da complexidade do objeto a ser licitado, que envolve a integração de serviços distintos, havendo a possibilidade de diversas tecnologias diferentes, a serem avaliadas sob o ponto de vista técnico, deveria ser adotada a modalidade de concorrência, do tipo técnica e preço, exigindo-se os respectivos atestados de capacidade técnica.14.Sustenta, por fim, que o edital e o termo de referência não descrevem os padrões mínimos de desempenho baseados em soluções de mercado, o que possibilitaria o desenvolvimento de soluções diversas e que, assim sendo, seria impossível licitar apenas pelo menor preço global, devendo haver a comparação e pontuação das propostas técnicas.15.Ao analisar os argumentos da representante, em confronto com os elementos juntados ao processo, a SecexEstatais defendeu que, assim como é certo tratar-se de sistema com integração de diversos módulos de funcionamento, bem como se tratar realmente do desenvolvimento de um software para atendimento exclusivo à Casa da Moeda do Brasil, não se pode deixar de apontar que o desenvolvimento de sistemas, apesar da complexidade de sua execução, é tarefa realizada a partir de técnicas padronizadas e usuais no mercado, ainda que cada empresa detenha sua própria metodologia e arcabouço tecnológico.16.Como bem explicitado no Parecer do MP/TCU, o pregão, como modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, instituído pela Lei 10.520/2002 e regulamentado na forma eletrônica pelo Decreto 5.450/2005, apresenta evidentes vantagens para a Administração Pública. A jurisprudência do TCU evoluiu nesse sentido e, assim, definiu que a não aplicação do pregão, quando viável, deverá ser motivada.17.O Parquet observou que, nos termos da legislação em vigor, consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. A identificação do bem comum independe da natureza simples ou da complexidade do bem ou do serviço.18.Defende, ainda, que, nesse contexto, é a definição objetiva dos padrões de desempenho e de qualidade, mediante especificações usuais no mercado, que dispensará a comparação qualitativa dos bens/serviços e que permitirá o julgamento objetivo e imparcial das propostas. Por isso, há a necessidade de se estabelecerem, já no ato convocatório, especificações de qualidade mínima do objeto, e, com o fim de se verificar o atendimento aos requisitos de qualidade previstos no edital, no caso do pregão, o instrumento convocatório pode fixar a exigência de amostras. Assegura que, como medida de prudência, esse procedimento foi sabiamente adotado pela CMB no certame ora em análise.19.O MP/TCU menciona o Decreto 7.147/2010, que regulamenta a contratação de bens e serviços de informática e automação pela administração pública federal, direta ou indireta, pelas fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público e pelas demais organizações sob o controle direto ou indireto da União. O Decreto em questão determina, ainda, que a licitação do tipo menor preço será exclusiva para a aquisição de bens e serviços de informática e automação considerados comuns, na forma do parágrafo único do art. 1º da Lei 10.520/2002, e deverá ser realizada na modalidade de pregão, preferencialmente na forma eletrônica, conforme determina o art. 4º do Decreto 5.450/2005 e, ainda, que a licitação do tipo técnica e preço será utilizada exclusivamente para bens e serviços de informática e automação de natureza predominantemente intelectual, justificadamente, assim considerados quando a especificação do objeto evidenciar que os bens ou serviços demandados requerem individualização ou inovação tecnológica, e possam apresentar diferentes metodologias, tecnologias e níveis de qualidade e desempenho, sendo necessário avaliar as vantagens e desvantagens de cada solução.20.Assegura que essa norma está em consonância com a Nota Técnica 2/2008 da Sefti/TCU, que igualmente conclui que a utilização do pregão é a regra para aquisição de bens e serviços de tecnologia da informação, com o tipo menor preço. A opção pela concorrência com tipo técnica e preço é exceção e deve ser devidamente justificada para os casos em que o objeto seja predominantemente intelectual.21.Este Tribunal, por diversas vezes, examinou contratações de empresas que deveriam desenvolver softwares específicos para a contratante e não verificou ilegalidade na escolha do pregão como modalidade de licitação. A bem da verdade são as particularidades do objeto a ser licitado que irão permitir ou impedir a adoção da modalidade pregão. A Corte de Contas entende, então, que o desenvolvimento e a manutenção de softwares não necessariamente são objetos predominantemente intelectuais. Se objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado, enquadram-se na categoria de bens/serviços comuns prevista na legislação.22.Desse modo, o juízo do Tribunal é de que o pregão, do tipo menor preço, é, em regra, a modalidade de licitação adequada para a contratação desses objetos, basta que a solução atenda aos parâmetros de desempenho e qualidade estabelecidos no edital. Nesse tipo de contratação, o procedimento de avaliação de amostras consiste na apresentação, por parte do licitante, de uma amostra dos produtos ofertados, seguida da realização de testes pelo ente promotor da licitação.23.Concordo que, quando consideradas a legislação, a jurisprudência e a doutrina apresentadas, não há dúvida de que o objeto licitado se caracteriza como bem comum. Logo, seguindo esses mesmos paradigmas, deve, de fato, ser adotado o pregão como modalidade de licitação para este caso.24.Da análise efetivada, não identifico, de início, irregularidades no edital do Pregão Presencial Internacional 10/2016. Os padrões de desempenho e de qualidade do objeto estão objetivamente definidos por meio de especificações usuais no mercado, conforme detalhamento constante no termo de referência (com 110 páginas), especialmente nos seus itens 2, 3 e 5 (Peça 2, doc. 3, p. 106 a 216).25.Assim, manifesto concordância com os pareceres, no sentido de que está adequada a adoção da modalidade pregão, do tipo menor preço, para a contratação do objeto pretendido pela CMB. Ademais, o edital atende a todas as exigências previstas na legislação, na doutrina e na jurisprudência deste Tribunal para esta modalidade licitatória.[...]29.Quanto ao mérito, considero que estes autos contêm elementos de prova suficientes o bastante para que a representação da [representante] seja, desde logo, julgada improcedente pelo TCU.30.Observa-se que a intenção dos dirigentes da Casa da Moeda do Brasil, ao optarem pelo pregão, é ampliar a competitividade, e não restringi-la, prestigiando uma das principais finalidades do procedimento licitatório, que é a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, não vejo razão legítima, portanto, para interferir no ato discricionário dos gestores em relação à escolha da modalidade licitatória.31.Neste ponto, importa destacar que, na audiência pública realizada, houve onze empresas interessadas no objeto, o que indica a possibilidade de ampla competitividade no certame, não tendo sido apresentada na ocasião qualquer impugnação ao Pregão.32.Acompanho, entretanto, as preocupações demonstradas pela Unidade Técnica e corroboradas pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, principalmente quando considerada a materialidade da contratação e o fato de a Casa da Moeda e a empresa representante terem sido abrangidas pelas Operações Esfinge e Vícios da Polícia Federal, em face de possíveis infrações penais na contratação do Sistema de Controle de Bebidas (Sicobe), o que denota a necessidade de acompanhamento do processo licitatório para prevenir a ocorrência de irregularidades.33.Assim, mesmo concordando que a análise dos elementos dos autos não identificou irregularidades na escolha da modalidade licitatória e no edital, entendo adequado o acompanhamento, pelo TCU, do processo licitatório e da formalização do contrato, situação que viabilizará a atuação tempestiva do controle ante a possibilidade de eventualmente, no decorrer e/ou ao final do certame, serem verificadas falhas que impliquem riscos à execução do contrato bilionário.34.Acolho, portanto, a proposta de autuação de processo de acompanhamento para este fim específico, bem como a proposta de determinar à Casa da Moeda do Brasil que oficie este Tribunal sobre o andamento do Pregão Presencial Internacional CMB 10/2016, dando ciência de cada fase do certame até a adjudicação do objeto e a celebração do contrato.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade e, no mérito, considerá-la improcedente;[...]9.4. determinar à Casa da Moeda do Brasil que oficie a este Tribunal sobre o andamento do Pregão Presencial Internacional CMB 10/2016, dando ciência de cada fase do certame até a adjudicação do objeto e a celebração do contrato;9.5. determinar à SecexEstatais que autue processo de monitoramento da determinação acima, e, se identificadas irregularidades, proponha, se for o caso, medida cautelar para que a Casa da Moeda não formalize a contratação decorrente do referido pregão, bem como promova inspeção com o fim de sanear o processo;