Acórdão 3181/2012
Voto:3. O ex-prefeito [...], signatário do mencionado convênio, foi condenado a devolver [...] a importância histórica de R$ 81.000,00 [...], além do pagamento de uma multa de R$ 10.000,00 [...], por não haver prestado as contas do convênio que administrou até 31/12/2004 [...].4. O então prefeito sucessor [...] foi condenado ao pagamento de uma multa de R$ 10.000,00 [...], por não ter atendido aos chamados do concedente para apresentar a prestação de contas do prefeito sucedido, cujos 60 dias finais encerraram-se no início de sua gestão, e por haver demorado em adotar as medidas judiciais visando o resguardo dos interesses do erário, em face da omissão do prefeito antecessor.[...]17. Analisando os argumentos do [ex-prefeito sucessor], o auditor federal da Secretaria de Recursos (Serur) deste Tribunal [...] opina pelo provimento do recurso fundamentado, basicamente, nas seguintes assertivas:[...]ii) o TCU não teria competência para julgamento dos recursos federais repassados pela União, mediante convênios ou instrumentos congêneres, mas apenas para fiscalizá-los, segundo a leitura que faz do art. 71, VII, da [CF], c/c o art. 41, inciso IV, da Lei Orgânica, podendo, no máximo, aplicar multa, com fulcro no § único do art. 43 da mesma lei, em decorrência do seu poder de fiscalização;iii) a natureza jurídica dos recursos federais repassados por meio de convênios se transmudaria para estadual ou municipal dependendo do destinatário, fato que atrairia a competência dos órgãos estaduais para investigar e julgar seus desvios, a teor do que sumulou o STJ por meio do Enunciado nº 209 e do que decidiu nos conflitos de competência CC 64.869, CC 45.206/BA e CC 34.204/MG, além do contido no § 3º do art. 1º da Portaria Interministerial nº 127/2008 dos Ministérios do Planejamento [...], da Fazenda e do Controle e da Transparência, quanto ao registro da verba federal no orçamento do convenente;[...]22. [...] estou convencido que o melhor deslinde para o feito, no que se refere ao apelo manejado pelo [ex-prefeito], é [...] no sentido do seu improvimento [...].23. Passo agora ao exame de mérito do recurso interposto pelo [ex-prefeito sucessor].[...]44. A segunda linha de argumentação do auditor federal aponta para a suposta inexistência de competência do TCU para o julgamento de recursos federais repassados pela União, mediante convênios ou instrumentos congêneres, admitindo a sua competência apenas para fiscalizá-los, segundo o art. 71, inciso VII, da [CF], c/c o art. 41, inciso IV, da Lei Orgânica, podendo aplicar multa em caso de irregularidade, s nos termos do art. 43, § único do mesmo diploma.45. Com vênias, tal raciocínio do auditor federal também não pode prosperar. Ora, as transferências voluntárias realizadas pela União, por intermédios de convênios e outros instrumentos congêneres, aí incluídos os contratos de repasse, constituem um sistema de cooperação com os demais entes da federação e organizações não-governamentais, para execução descentralizada de ações de interesse recíproco, financiadas com recursos do orçamento federal sem prejuízo de eventuais contrapartidas dos convenentes. A prestação de contas ordinária desses recursos, em princípio, deve ser obrigatoriamente apresentada ao órgão concedente, consoante cláusulas contratuais expressas com base nas disposições da IN/STN 01/97, para os convênios firmados até 14/04/2008, ou do Decreto nº 6.170/2007 e suas alterações e pela Portaria Interministerial nº 127/2008 para os demais períodos.46. Caso não o façam, por iniciativa própria, o órgão concedente o compele mediante a instauração de tomada de contas especial, a qual passa pelos demais procedimentos de controle interno comuns às tomadas e prestações de contas ordinárias anuais ou extraordinárias, para posterior remessa ao TCU que detém a prerrogativa de julgamento, sem prejuízo das competências, para, de ofício, fiscalizar esses convênios, com fulcro no art. 71, inciso VII, da [CF] c/c o art. 41, inciso IV, da Lei Orgânica.47. Ademais, as [TCEs] decorrentes de convênios tanto podem ser instauradas pelo controle interno, a teor do art. 84 do Decreto nº 200/67, do art. 8º da Lei nº 8.443/1992 e do § 1º do art. 74 da [CF], ou diretamente pelo TCU, nos termos do art. 47 de sua Lei Orgânica, inclusive por conversão de processos de fiscalização de quaisquer espécies, nos quais se vislumbre possíveis danos ao erário, o que atrai a competência do TCU para o julgamento, uma vez que essa atribuição é indelegável. A propósito, em matéria de controle externo, as únicas contas que não são julgados pelo TCU são as contas anuais do Presidente da República, às quais se limita esta Corte de Contas a emitir parecer prévio, por força do disposto no art. 71, I, da [CF].48. O fato de a previsão de fiscalização pelo TCU de recursos oriundos de convênios estar situada topograficamente no art. 71, VI, da [CF] e no art. 41, inciso IV, da Lei Orgânica, em nada diferencia a natureza jurídica desses recursos em relação a das demais espécies de contas sujeitas a julgamento pelo Tribunal, nos termos do art. 71, II, da [CF], mesmo porque, nos termos do § único do art. 70 da [CF], com a Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/98:"Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária."49. Por outro lado, não se pode olvidar que a expressão "julgar contas" contida no art. 71, II, da [CF], é um gênero da qual são espécies a "prestação de contas", a "tomadas de contas", ordinária ou extraordinária, e a "tomada de contas especial". E ainda, nos termos do art. 5º, incisos II e VII, da Lei nº 8.443/1992, a jurisdição do Tribunal abrange:[...]50. Outrossim, não faria sentido o Tribunal fiscalizar recursos federais transferidos para os demais entes federativos por intermédio de convênios e instrumentos congêneres e não poder julgar as contas dos responsáveis, para eventualmente condená-los em débito e/ou multa, mediante o procedimento adequado de [TCE]. Seria ilógico pensar que o TCU fiscalizaria os objetos dos convênios, detectaria as irregularidades e apenas aplicaria multas aos gestores. Nessa hipótese, eventuais débitos ou não seriam apurados ou se apurados somente seriam objeto de condenação pelos Tribunais de Contas Estaduais ou Municipais ou pelas respectivas Casas Legislativas.51. Por essas razões, deixo de acolher os argumentos do auditor federal, uma vez que o fato de o TCU poder aplicar multas em processos de fiscalização, com base no art. 43, § único c/c art. 58, e seus incisos, da Lei nº 8.443/81992, em nada obsta o julgamento de [TCEs] com fulcro no art. 71, II, da [CF].-IV-52. O terceiro principal ponto da abordagem do auditor federal diz respeito à natureza jurídica dos recursos federais repassados por meio de convênios, a qual, no seu entendimento, se transmudaria para estadual ou municipal dependendo do destinatário, fato esse que atrairia a competência dos órgãos estaduais para investigar e julgar seus desvios, a teor do que sumulou o STJ por meio do Enunciado nº 209 e do que decidiu nos conflitos de competência nº s CC 64.869, CC 45.206/BA e CC 34.204/MG, além do contido no § 3º do art. 1º da Portaria Interministerial nº 127/2008 quanto ao registro da transferência voluntária no orçamento do convenente.53. Mais uma vez, com escusas, não posso acolher tais argumentos. Em primeiro lugar, como já visto ao longo deste voto, não há dúvidas de que o TCU tem competência para julgar os responsáveis por [TCEs] derivadas de convênios firmados entre a União e outras entidades de quaisquer esferas de Governo, em razão do que prescreve o art. 71, II, da [CF] e sua Lei Orgânica, independentemente se do ponto de vista orçamentário e contábil tais recursos integram balanços orçamentários do ente convenente, para efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e de outras normas de contabilidade pública.54. Em segundo lugar, a questão relativa à escolha do fórum adequado para o ajuizamento de ações judiciais por órgãos municipais ou estaduais contra administradores que não prestaram contas ou aplicaram irregularmente os recursos federais recebidos refoge às atribuições do TCU, por se tratar de matéria sujeita à apreciação exclusivamente pelo Poder Judiciário [...].55. A despeito disso, vale registrar que tais ajuizamentos podem ocorrer em dois momentos: antes do julgamento das contas pelo TCU ou depois do julgamento. [...].[...]57. A segunda hipótese de ajuizamento de ações judiciais ocorre após o trânsito em julgado da decisão definitiva do TCU que condene o responsável em débito e/ou multa [...], quando exaure-se o exercício de sua competência. Nesta fase, o acórdão proferido constitui título executivo, por força do § 3º do art. 71 da [CF], que será executado junto ao Poder Judiciário [...]:[...]58. Posta a questão nesses termos, é irrelevante para o TCU se a discussão judicial de cobrança da prestação de contas ou da execução do título executivo representado por seu acórdão seja promovido na justiça comum estadual ou na justiça comum federal, com o concurso do Ministério Público Estadual ou Federal ou das Consultorias Jurídicas, não socorrendo ao recorrente as decisões mencionadas pelo auditor federal de que, com base em casos isolados [...], a União, repassadora original dos recursos, por não deter interesse de agir em determinadas causas, provoca o deslocamento da competência para os órgãos da justiça estadual, a exemplo do que ocorreu com os conflitos de competências dirimidos pelo STJ nos processos CC 64.869, CC 45.206/BA e CC 34.204/MG.59. É certo que na hipótese em que o recurso da União tenha se incorporado ao patrimônio do município e a União não tenha manifestado interesse em agir no caso específico, aplica-se a Súmula nº 209 do STJ: "Compete à Justiça Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal". Porém, essa hipótese excepcional não tem o condão de afastar o entendimento do STJ também objeto da Súmula nº 208, verbis: "Compete a Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal".[...]62. Pelas razões expostas, deixo também de acolher a tese do auditor federal da incompetência do TCU, porque o fato de recursos federais, transferidos via convênio a municípios ou a estados, em situações particularíssimas passarem a integrar o patrimônio dos convenentes, e ante o manifesto desinteresse da União em agir em casos específicos, implicando que órgãos do Ministério Público Estadual e da Justiça Comum Estadual se tornem competentes para ajuizar e julgar conflitos envolvendo a aplicação e/ou a prestação de contas, não afastam as prerrogativas constitucionais do TCU para fiscalizar tais recursos e muito menos para julgar as contas dos responsáveis por eventuais danos ao erário, tanto de forma direta quanto de forma concorrente, como no caso do prefeito sucessor nestes autos.[...]81. Passo agora à análise dos argumentos do recorrente [...] quanto à suposta falta de comprovação da entrega dos ofícios notificatórios do concedente [...], dirigidos ao responsável [...], cuja ausência de resposta teria sido uma das causas de sua apenação [...].82. Neste ponto, com vênias aos dirigentes da Serur, assiste razão ao recorrente [...].83. [...] não é razão suficiente para caracterizar o recorrente de omisso, por mera presunção, e, consequentemente, justificar sua condenação em multa por este Tribunal [...].Acórdão:9.1.1. negar provimento ao Recurso interposto pelo Sr. [ex-prefeito];9.1.2. dar provimento ao Recurso do Sr. [ex-prefeito sucessor] e, em consequência, tornar insubsistente o item 9.3 do Acórdão nº 4.402/2010-TCU- 2ª Câmara e excluí-lo da relação processual;