Acórdão 1955/2023
Sumário:Os recursos provenientes das indenizações pecuniárias pactuadas nos acordos e ações com base no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, bem como das multas aplicadas em razão de seus descumprimentos, devem ser recolhidos ao Fundo de Direitos Difusos (FDD), ressalvadas as hipóteses em que legislação especial lhes prescreva destinação específica, nos termos dos arts. 13 da LACP e 1º, § 2º, da Lei 9.008/1995.Voto:Aprecia-se, nesta oportunidade, representação formulada pela Unidade de Auditoria Especializada em Governança e Inovação (AudGovernança) com vistas a apurar, inicialmente, indícios de irregularidade na forma pela qual os recursos oriundos de multas decorrentes do descumprimento de termos de ajustamento de conduta (TAC) e de indenizações trabalhistas provenientes de ações e acordos judiciais estavam sendo destinados pelo Ministério Público do Trabalho (MPT).2. Contudo, na sessão do Plenário ocorrida em 5/6/2019, o Ministro Bruno Dantas, ao tecer considerações acerca do crescimento significativo dos instrumentos de consensualidade e concertação no âmbito da Administração Pública brasileira apresentou ao Plenário a comunicação que foi juntada na peça 28. No referido expediente, sua Excelência sugeriu e o Plenário aprovou a ampliação do escopo da representação em epígrafe, de modo a incluir os demais ramos do Ministério Público e também a Defensoria Pública da União (DPU) . Como ponto de partida para a obtenção de informações, o Ministro Bruno Dantas sugeriu a realização de um levantamento preliminar via Conselho Nacional do Ministério Público e junto à própria DPU de modo a possibilitar composição de um quadro geral sobre essa situação.3. Em 18 de junho de 2019 (peça 30), determinei o retorno dos autos à AudGovernança para que fosse ampliado o escopo da investigação levada a efeito nos presentes autos, de modo a incluir os demais ramos do Ministério Público e, também, a Defensoria Pública, autorizando, desde aquele momento, a realização das medidas saneadoras que se fizessem necessárias para o novo objetivo a ser buscado nos presentes autos.[...]-III-Do contexto geral do objeto em análise e das principais constatações apontadas pela unidade técnica após a consolidação das informações obtidas por meio de diligências10. No mérito, convém apresentar, para escrutínio do Plenário, o quadro geral delineado pela unidade técnica, considerando as limitações encontradas no levantamento das informações necessárias para contextualizar o objeto de discussão para, em seguida, analisar a possibilidade jurídica de destinação alternativa de valores no âmbito da Lei 7.347/1985, tendo como referência basilar as regras de direto público.III.1 - O Fundo de Defesa de Direitos Difusos - FDD11. O Fundo de Defesa de Direitos Difusos - FDD, criado pela Lei 7.347/1985 e regulamentado pela Lei 9.008/95, consiste em um fundo de natureza contábil, vinculado ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e à Secretaria Nacional do Consumidor e gerido pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos - CFDD, tem como missão a defesa e a recomposição de danos causados a direitos difusos e coletivos nela elencados.12. Trata-se de fundo que nasceu para o cumprimento de finalidade específica, uma vez que as receitas que o compõem, oriundas de processos - judiciais ou administrativos - iniciados quando constatada a lesão a direito difuso ou coletivo, devem ser empregadas em projetos que previnam ou recomponham danos ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e artístico, ao consumidor, à ordem econômica, ao trabalhador, às pessoas idosas ou portadoras de deficiências e ao patrimônio público e social, de acordo com o rol constante do art. 1º da Lei 7.347/1985.13. Referido fundo, portanto, é dotado de uma peculiaridade que deve ser evidenciada: as verbas que o formam, em sua maioria, decorrem da ocorrência de dano a direito difuso ou coletivo, direcionadas pelo Ministério Público (Federal, do Trabalho, Estadual e Distrital), pela Secretaria Nacional do Consumidor e pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) .14. Com isso, o direcionamento das indenizações provenientes dos compromissos de ajustamento de conduta ao fundo de que trata o art. 13 da Lei 7.347/1985 proporciona uma série de benefícios, dentre as quais a escrituração dos valores nele depositados; a democratização do processo de escolha de objetivos e entidades contemplados com os respectivos recursos; a maior instrumentalização dos repasses, por meio de convênios, termos de colaboração e termos de fomento, dentre outros; a incidência de regras acerca de tomada de contas em caso de malversação dos valores.15. Tais benefícios são possíveis dado o regime jurídico incidente sobre a contabilidade pública, como, por exemplo, o disposto no art. 165, § 5º, da Constituição, que exige registro orçamentário obrigatório de todas as receitas públicas, bem como o art. 167, inciso II, da Constituição, segundo o qual a realização de qualquer despesa ou assunção de obrigações só é admissível quando houver crédito orçamentário suficiente. 16. A Lei 4.320/1964, por sua vez, exige que todas as receitas e despesas da administração pública, inclusive a dos fundos, devem ser registradas no orçamento (arts. 2º a 6º), reforçando a necessidade de controle contábil dos valores submetidos à sua gestão. 17. Convém observar que o art. 57 da Lei 4.320/1964 classifica como receita orçamentária, "todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento", reforçando a incidência das normas financeiras supramencionadas aos valores recolhidos pela Administração Pública por força da celebração de compromisso de ajustamento de conduta:  "Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento".18. Por meio das normas citadas, confere-se publicidade e transparência à gestão dos recursos depositados no fundo, garantindo a legitimidade das decisões que cabem ao Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos. E esse colegiado é que deve ser o responsável por estabelecer critérios objetivos e imparciais que norteiem a aplicação dos valores depositados no fundo, densificando princípios caros à Constituição, tais quais os da isonomia, publicidade e impessoalidade.19. Esta centralização de responsabilidade sobre o conselho gestor do fundo facilita o planejamento da alocação de tais recursos, diminuindo a utilização deles sem critério, com base em decisões individuais de pessoas que não tenham um conhecimento sistêmico dos valores disponíveis ou das necessidades que precisem ser atendidas. Tudo isso garantido pela transparência e publicidade que potencializam o controle público sobre a gestão de todo esse numerário.20. A despeito do que foi apresentado acerca do FDD, vale mencionar que, atualmente, com lastro na Resolução-CNMP 179/2017 (art. 5º, § 1º), os membros dos MPs, nos TACs por eles firmados, têm direcionado tais recursos para destinações alternativas, custeando diretamente, projetos e ações promovidos por instituições de interesse público ou social, deixando de recompor, portanto, o dano específico gerado, mas, teoricamente, aquele mais próximo possível do fato gerador do prejuízo.[...]Direcionamento de recursos oriundos dos TACs ao FAT34. A unidade técnica concluiu que, no âmbito do MPT, há preferência do referido ramo do MPU em direcionar os recursos oriundos dos TACs por eles firmados, ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em vez da destinação ao FDD. Entendo ser inadequada a utilização desse fundo para o recolhimento dos valores em questão.35. É que o Fundo de Amparo do Trabalhador, instituído pela Lei 7.998/1990, tem por objetivo o custeio do Programa de Seguro-Desemprego, o pagamento do abono salarial e o financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico (art. 10 da Lei 7.998/1990). Conforme se vê, o referido fundo não foi, na origem, criado com a finalidade de viabilizar a aplicação das indenizações decorrentes de danos a direitos difusos. 36. Quando se sustenta que os valores decorrentes dos TACs devem ser encaminhados ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, tal afirmação parte de um fundamento legal bem definido, qual seja, o art. 13 da Lei 7.347/1985. Esse dispositivo determina que, havendo condenação em dinheiro, a respectiva indenização deverá ser revertida em favor de um fundo, cujo conselho gestor terá a participação, necessariamente, do Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados. 37. Um fundo, por definição, consiste na "individualização de recursos e na sua vinculação ou alocação a uma área específica". A finalidade específica que interessa na presente discussão, encontra-se definida em lei: reconstituição dos direitos difusos lesados. Vale mencionar que a parte final do art. 10 da Lei 7.998/1990, prescreve finalidades diversas daquelas prescritas no art. 13 da Lei 7.347/1985. 38. O Fundo de Amparo ao Trabalhador volta-se a custeio do Programa de Seguro- Desemprego, ao pagamento do abono salarial, ao custeio do Programa de Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao "financiamento de programas de educação profissional e tecnológica e de desenvolvimento econômico". Portanto, é fácil perceber que o seguro-desemprego, o abono salarial e o financiamento do desenvolvimento econômico são políticas públicas que não necessariamente estão associadas a dano a um direito difuso. 39. Ao observar o art. 239, § 1º, da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional 103/2019, verifica-se a determinação de que ao menos 28% das contribuições para o Programa de Integração Social e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (que consistem na maior parte dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - art. 11, inciso I, da Lei 7.998/1990), sejam destinados ao "financiamento de programas de desenvolvimento econômico". Tal montante, de igual forma, não mantém relação direta com direitos trabalhistas, escapando do alcance do art. 13 da Lei 7.347/1985. 40. Acrescente-se, por fim, que o art. 13 da Lei 7.347/1985 exige a participação do Ministério Público no conselho gestor do fundo, algo que não é replicado no âmbito do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (art. 18 da Lei 7.998/90) . 41. Em síntese, entendo existir vedações legais à pretensão de se encaminhar os valores provenientes de compromisso de ajustamento de conduta ao Fundo de Amparo ao Trabalhador, mesmo quando o dano difuso disser respeito a matéria trabalhista. Portanto, entendo que esse não é o melhor entendimento a respeito da matéria.42. Vale ressaltar que, com amparo na informação constante da Nota Técnica  10/2019/CGPDD/GAB-SENACON/SENACON/MJ, da Coordenação-Geral de Políticas de Direitos Difusos do Ministério da Justiça e Segurança Pública, é possível o enquadramento das verbas decorrentes de termos de ajustamento de conduta em processos trabalhistas, ao eixo temático V, na linha temática g, estabelecido pelo Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, que prevê a prevenção e ressarcimento de danos coletivos e difusos relacionados ao direito do trabalho. A destinação de tal montante ao Fundo de Amparo ao Trabalhador, portanto, além de não ser juridicamente adequada, encontra uma alternativa possível e apropriada.43. A despeito do que aqui se discutiu acerca da destinação dos recursos oriundos de TACs, não se desconhece a existência de farta jurisprudência no âmbito do Tribunal Superior do Trabalho no sentido de ser possível proceder a mencionada destinação de recursos ao Fundo de Amparo ao Trabalhador. Contudo, onde não houver decisões judiciais amparando a destinação de tais recursos ao FAT, entendo que deve o Ministério Público do Trabalho direcionar tais recursos ao FDD. Nesse sentido, cabe determinação ao MPU.Reparação de bens coletivos, direitos e interesses difusos e coletivos44. Nas situações que envolvem a reparação de bens coletivos, direitos e interesses difusos e coletivos, fixada indenização em dinheiro por lesão a bem protegido (dano moral ou patrimonial) ou multa por descumprimento de determinação do juízo, as Leis 7.347/1985, 9.008/1995 e o Decreto 1.306/1994 são taxativos em direcioná-la a fundos públicos. Na linha do que sustenta a unidade técnica, entendo que também as multas (cláusula penal) por descumprimento do TAC devem ser destinadas a fundo público, dado que, por interpretação sistemática, a sua natureza é similar à prevista no art. 11 da LACP, que tem o objetivo de compelir o causador do dano ao cumprimento das obrigações de fazer e de não fazer, seja na sentença ou no acordo, seguindo o caminho das indenizações em dinheiro, como pacto acessório ao ajuste principal.[...]51. Diante do exposto, acolho a proposta formulada pela unidade técnica e referendada pelo MPTCU, no sentido de determinar ao MPU que os recursos provenientes de indenizações em dinheiro e multas fundadas na Lei 7.347/1985, oriundas de acordos (TAC) e ações civis públicas (ACP), passem a ser recolhidos ao Fundo de Direitos Difusos (FDD), nos termos dos art. 13 da LACP e art. 1º, § 2º, da Lei 9.008/1995.[...]III.4 - A destinação alternativa de recursos em TACs e ações civis públicas: não aderência a critérios de gestão pública e riscos inerentes ao direcionamento direto dos valores53. Considerando a amostra analisada, a unidade técnica concluiu que o TAC e as decisões em ações civis,  têm se concretizado como instrumentos para a destinação de recursos de indenizações em dinheiro e multas em descompasso com as disposições das Leis 7.347/1985 e 9.008/1995, bem como sem observar critérios de direito público para a aplicação dos valores, em especial a previsão orçamentária da receita e da fixação da despesa e as disposições para a transferência de valores da União para órgãos e entidades públicos e privados (Decreto 6.170/2007), inclusive organizações da sociedade civil (Lei 13.019/2014).54. Dentro desse contexto, deve ser destacada a natureza pública dos recursos de indenizações e multas oriundas de ações civis e acordos firmados, no direcionamento dos recursos públicos oriundos da Lei 7.347/1985.55. Os arts. 2º e 3º da Lei 4.320/1964 estabelecem que a lei orçamentária conterá a discriminação das receitas e das despesas e compreenderá todas as receitas. No art. 56, a lei estabelece: O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais. Se há o dever de indenizar ou pagar multa, definido em lei, que tem como fato gerador um dano ao meio ambiente, por exemplo, esses valores compõem receita pública, devendo ser reconhecidos na lei orçamentária. Por fim, o art. 72 estabelece que a aplicação das receitas vinculadas a fundos especiais far-se-á por meio de dotação consignada na Lei do Orçamento ou em créditos adicionais. É o caso do FDD, cuja aplicação dos valores depende de autorização orçamentária.56. A CF/1988, no art. 165, § 5º, prevê que a lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive suas fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público (...) e, no art. 167, que a realização de qualquer despesa ou assunção de obrigação só será admissível quando houver crédito orçamentário suficiente.57. Conforme identificado pela unidade técnica, MPF e MPT destinam as indenizações e multas decorrentes da aplicação da LACP majoritariamente de forma direta para entidades públicas e privadas (municípios, escolas, hospitais, clubes etc.), inclusive organizações internacionais (Unicef, Unops etc.).[...]59. Em muitos casos a indenização é pactuada como obrigação de fazer ou dar coisa, consistente em adquirir/entregar/doar bem ou prestar serviço, no montante equivalente à indenização financeira estimada, e que servem tanto para reparação do dano específico, quanto para executar medidas compensatórias (Anexo 6, item 2). A indenização ou multa na forma de entrega de valor, bem ou serviço por vezes ocorre como doação (obrigação de dar/pagar), o que não muda sua característica pecuniária. Nos termos relativos à aplicação de multas por descumprimento do TAC, o contexto é idêntico.60. Consoante destacou a AudGovernança, observa-se o uso de contas de terceiros para o depósito dos valores destinados a entes públicos, para serem utilizados na implementação de obras, aquisição de equipamentos, entre outros (Anexo 7). Os valores das indenizações e multas financiam, para os órgãos e entidades beneficiários, ações e projetos dos mais diversos matizes, desde a aquisição de equipamentos - como televisores, veículos, barcos, lanchas, aparelhamento para hospitais, fogões, brinquedos -, até a prestação de serviços e realização de obras, a exemplo de reforma de hospitais, construção de edifícios, sedes de entidades (Anexo 8).61. Há contornos de política pública nessas decisões, as quais não passam pelo orçamento público, nem sob o aspecto de registro das receitas - correspondente ao valor da indenização pecuniária e das multas pactuadas nos TACs ou determinadas nas ACPs -, nem de seleção e controle da despesa - consistente na definição da atividade, programa ou política pública prioritária a ser executada, sua economicidade etc.[...]65. Com isso, ao desejarem dar a destinação que entendem apropriada aos recursos, que têm caráter público, os membros do MPU assumem papel de gestores públicos e, por isso, deveriam observar os parâmetros de gestão pública aplicáveis. Vale dizer que, considerando as informações colhidas nos presentes autos, é possível concluir que o MPU não dispõe de estrutura para o acompanhamento sistemático e avaliação de prestações de contas de TACs.66. Mesmo que aparentemente não levado em conta pelos membros do parquet, a destinação direta a cargo de cada procurador pode criar conflitos de interesse e/ou resultar em violações de impessoalidade, na medida em que o sancionador é também aquele que define o beneficiário da sanção, bem como envolve os riscos inerentes da administração de valores públicos.[...]68. Todavia, no âmbito do MPU e das unidades do Poder Judiciário os recursos financeiros oriundos de TACs e ACPs estão sendo aplicados sem atender critérios de gestão, controle e transparência típicos da natureza pública desses valores; sem passar pelo crivo orçamentário; nem observar as regras pertinentes para a transferência/repasse de recursos da União, como a assinatura de convênios ou contratos de repasse.69. Assim, além de a destinação alternativa perpassar a definição de execução de políticas públicas, o que não caberia, em regra, ao MP e ao Judiciário realizar, são geridos de forma simplificada, o que permite depósito de valores em conta de terceiros, para execução de projetos de órgãos públicos, e destinação também a fundos municipais (o art. 13 da LACP cita apenas fundos geridos por conselho federal ou estaduais) ou corporativos (a exemplo, Fuemp/PR, Furebom/CB), embora a Lei 7.347/1985 não os autorize.70. Mesmo a utilização do Código de Recolhimento 13920-3 MPF - Recuperação de Recursos para o recolhimento das indenizações ou multas decorrentes de acordos extrajudiciais, como citado, é imprópria, pois recolhidos a essa conta, são vinculados à Fonte 100 e à UO 98.000, podendo ser aplicados em qualquer despesa da União. Daí que, o direcionamento de recursos da ação civil pública para essa rubrica retira valores de objetivos específicos delimitados em lei, para atender demandas gerais no orçamento.71. Diante do exposto e tendo em vista a sugestão formulada pelo MPTCU no parecer de peça 155, considerando que as atividades desenvolvidas pelos TRFs da 1ª a 6ª Região e dos TRTs da 1ª à 24ª Região se dão em decorrência de sua atuação jurisdicional, cabe informá-los de que a destinação alternativa das indenizações em dinheiro e das multas oriundas da aplicação da LACP, sem o recolhimento ao fundo federal preconizado no art. 13 da respectiva lei e regulamentado pelo Decreto 1.306/1994, ofende os princípios e as regras pertinentes ao ciclo orçamentário, estabelecidos na CF/1988 (art. 165, § 5º, e art. 167), Lei 4.320/1964 (arts. 2º, 3º, 59, 60, 72, entre outros), Lei Complementar 101/2000, no Decreto 93.872/1986, e os critérios legais para a transferência de recursos da União (Lei 13.019/2014 e Decreto 6.170/2007).Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, uma vez que estão satisfeitos os requisitos de ingresso previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. determinar ao Ministério Público da União (MPU) que, no prazo de até 60 (sessenta) dias:9.2.1. passe a recolher, ao Fundo de Direitos Difusos (FDD), os recursos provenientes das indenizações pecuniárias pactuadas nos acordos e ações com base no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/1985, bem como das multas aplicadas em razão de seus descumprimentos, ressalvadas as hipóteses em que legislação especial lhes prescreva destinação específica, nos termos dos arts. 13 da LACP e 1º, § 2º, da Lei 9.008/1995;9.2.2. passe a recolher, ao Fundo de Direitos Difusos (FDD), os recursos oriundos de Termos de Ajustes de Conduta (TACs), firmados no âmbito do Ministério Público do Trabalho, exceto nos casos em que a destinação esteja amparada por decisões judiciais que determinem a utilização desses valores pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ressalvadas as hipóteses em que legislação especial lhes prescreva destinação específica;[...]9.9. esclarecer aos TRFs da 1ª à 6ª Região e aos TRTs da 1ª à 24ª Região de que a destinação alternativa das indenizações em dinheiro e das multas oriundas da aplicação da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985), sem o recolhimento ao fundo federal preconizado no art. 13 da respectiva lei e regulamentado pelo Decreto 1.306/1994, ressalvadas as hipóteses em que legislação especial lhes prescreva destinação específica, ofende os princípios e as regras pertinentes ao ciclo orçamentário, estabelecidos na CF/1988 (art. 165, § 5º, e art. 167), na Lei 4.320/1964 (art. 2º, 3º, 59, 60, 72, entre outros), na Lei Complementar 101/2000, no Decreto 93.872/1986, e os critérios legais para a transferência de recursos da União (Lei 13.019/2014 e Decreto 6.170/2007);