Acórdão 2482/2024
Voto:Trata-se de processo administrativo originado no âmbito da Secretaria de Gestão de Pessoas deste Tribunal por meio do qual se busca orientação para a correta metodologia de cálculo da gratificação de desempenho (GD) nos proventos de servidores que se aposentaram ou irão se aposentar com fundamento nas regras de transição estabelecidas nos arts. 4º e 20 da Emenda Constitucional 103/2019, em razão do disposto no inciso II do § 8º do art. 4º da referida emenda, nos seguintes termos:" (...) § 8º Considera-se remuneração do servidor público no cargo efetivo, para fins de cálculo dos proventos de aposentadoria com fundamento no disposto no inciso I do § 6º ou no inciso I do § 2º do art. 20, o valor constituído pelo subsídio, pelo vencimento e pelas vantagens pecuniárias permanentes do cargo, estabelecidos em lei, acrescidos dos adicionais de caráter individual e das vantagens pessoais permanentes, observados os seguintes critérios: (...) II - se as vantagens pecuniárias permanentes forem variáveis por estarem vinculadas a indicadores de desempenho, produtividade ou situação similar, o valor dessas vantagens integrará o cálculo da remuneração do servidor público no cargo efetivo mediante a aplicação, sobre o valor atual de referência das vantagens pecuniárias permanentes variáveis, da média aritmética simples do indicador, proporcional ao número de anos completos de recebimento e de respectiva contribuição, contínuos ou intercalados, em relação ao tempo total exigido para a aposentadoria ou, se inferior, ao tempo total de percepção da vantagem" (grifei).2. Diversas unidades administrativas deste Tribunal manifestaram-se nos presentes autos, notadamente as seguintes: Dipag (Peças 1, 13 e 21); Serviço de Gestão do Desempenho da Diretoria de Gestão Estratégica de Pessoas - SGD/Diesp (Peças 4 e 20); Diretoria de Legislação de Pessoal - Dilpe (Peça 5); Secretaria de Gestão de Pessoas - Segep (Peças 10, 12, 19 e 22); Secretaria-Geral de Administração - Segedam (Peças 11, 18 e 23); e Consultoria Jurídica - Conjur (Peça 17). 3. Diante da relevância da matéria, a Presidência do TCU encaminhou os autos para sorteio de relator (Peça 24), nos termos do art. 16, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal.4. Tramitados estes autos ao meu Gabinete, após o sorteio, constatei que a então Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip), atual Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), ainda não havia se manifestado nos autos, nada obstante haver sugestão para tanto no pronunciamento da Dilpe (Peça 5), o qual foi destacado também no mencionado Despacho da Presidência do TCU. 5. Diante disso, considerando a especificidade do cálculo da gratificação de desempenho para os servidores aposentados com base nas regras de transição e as relevantes contribuições que a então Sefip poderia trazer ao processo, haja vista ser a unidade técnica deste Tribunal responsável pela fiscalização de atos similares em toda a administração pública federal, determinei, conforme o Despacho à Peça 28, o encaminhamento dos autos para a unidade especializada se pronunciar acerca da matéria aqui tratada. 6. Apesar de destacar a existência de alinhamento majoritário entre as áreas administrativas, o parecer da então Sefip, reproduzido no Relatório precedente, buscou esclarecer as poucas divergências de interpretação remanescentes.7. Feito esse breve histórico, passo a analisar a matéria, destacando, desde já, a minha concordância com as manifestações convergentes pela adoção da metodologia menos restritiva, as quais incorporo às minhas razões de decidir, por entender que melhor se alinha ao comando constitucional, para o cálculo da vantagem pessoal permanente variável a ser inserida nos proventos de aposentadoria dos servidores desta Casa que se aposentaram ou irão se aposentar com fundamento nas regras de transição estabelecidas na mencionada emenda.II - Da matéria analisada nestes autos8. Cabe esclarecer, inicialmente, que a Gratificação de Desempenho (GD) constitui vantagem pecuniária permanente vinculada a indicador de desempenho dos servidores do TCU, estabelecida pela Lei 10.356/2001, com a redação da Lei 12.776/2012, e regulamentada pela Resolução-TCU 146/2001, com as alterações da Resolução-TCU 281/2016. Por esse quadro normativo, a GD variaria entre 48% e 80% do maior vencimento básico do respectivo cargo, sendo que a diferença entre o piso e o teto (32%) será percebida pelo servidor inativo e pensionista com base na respectiva média de avaliação de desempenho apurada, no intervalo de zero a cem, nos últimos 36 meses de efetivo exercício que antecederem a concessão da aposentadoria ou da pensão.9. Ocorre que a EC 103/2019, a despeito de manter os proventos calculados com base na totalidade da remuneração do servidor no cargo efetivo (integralidade, nos termos do inciso I do § 6º do art. 4º ou do inciso I do § 2º do art. 20) e reajustados na forma devida aos servidores da ativa (paridade, nos termos do inciso I do § 7º do art. 4º e o inciso I do § 3º do art. 20), condicionou o cálculo dos proventos dessas aposentadorias ao disposto no § 8º do art. 4º. Desse modo, ao valor da vantagem pecuniária permanente variável, deve ser aplicada a média aritmética simples do indicador de desempenho, proporcional ao tempo (em anos completos, contínuos ou intercalados) de recebimento e contribuição, em relação ao tempo total exigido para a aposentadoria ou, se inferior, ao tempo total de percepção da vantagem (parte final do inciso II do § 8º do art. 4º).10. A questão fulcral destes autos consiste justamente no delineamento da metodologia e das variáveis que compõem o cálculo destacado acima, considerando o histórico da GD no TCU.11. Como visto no Relatório precedente, houve consenso nos diversos pareceres técnicos sobre os seguintes pontos:a) trata-se de norma constitucional de eficácia plena, de aplicabilidade imediata, direta e integral;b) a metodologia de cálculo da vantagem pecuniária permanente variável a ser carreada para a aposentadoria se aplica tão somente à Parcela Variável da GD (PVGD), cujo valor atual de referência corresponde a 32% do maior vencimento básico do cargo, nos termos do art. 3º, parágrafo único, inciso II, da Resolução-TCU 146/2001, com redação da Resolução-TCU 281/2016;c) o termo inicial de recebimento da PVGD com o respectivo recolhimento da contribuição previdenciária deve ser o da data de entrada em vigor da Resolução-TCU 146/2001, em 28/12/2001; ed) a média aritmética simples das Avaliações Individuais de Desempenho (AID) representa um elemento da metodologia de cálculo cuja forma de apuração, por se inserir no âmbito do poder discricionário da administração, deve ser estabelecida pelos setores competentes do TCU.12. Por outro lado, conforme destaca a Presidência, "a partir da análise das diversas manifestações das unidades, verifica-se que, embora tenha praticamente ocorrido convergência de entendimentos após a manifestação da Conjur, a forma de calcular algumas variáveis envolvidas na definição do valor da gratificação de desempenho nos proventos foi objeto de interpretações divergentes ao longo da tramitação do processo", conforme tabela constante do relatório precedente.13. Logo, as diferenças entre os pareceres se resumem às variáveis envolvidas na comparação para a definição do denominador da proporção e à limitação do numerador e do denominador ao tempo mínimo de contribuição para a aposentadoria (30 ou 35 anos, conforme o caso) ou ao tempo necessário para adquirir o direito à aposentadoria pelas regras de transição. Ressalvadas essas divergências, as metodologias de cálculo defendidas pela Conjur e pela então Sefip se equivalem, desde que adotada a possibilidade menos restritiva também referida pela Segep/Segedam, conforme será demonstrado ao longo deste Voto.III - Das diretrizes estabelecidas pelo Congresso Nacional na apreciação da EC 103/201914.  Ao discorrer acerca das modificações promovidas pelo Congresso Nacional sobre a Proposta de Emenda à Constituição - PEC 6/2019 (denominada reforma da previdência), a então Sefip destacou de forma apropriada que o texto aprovado buscou evitar distorções significativas entre os valores da parcela variável recebida imediatamente antes da aposentadoria e o que será carreado para os proventos, uma vez que se tratam de aposentadorias integrais e não se mostra razoável que o cálculo considere apenas a proporção entre o tempo de recebimento e contribuição da vantagem variável e o tempo exigido para obtenção da aposentadoria, caso aquele tempo seja inferior a este. 15. Aliás, parece contraintuitivo que o legislador quisesse impor ao servidor com excelentes avaliações durante muitos anos de atividade, como reconhecimento da sua plena contribuição para o alcance dos resultados institucionais, uma repentina e drástica redução da parcela variável vinculada a desempenho, a partir de interpretação restritiva da norma que teve como propósito original carrear para os proventos a média das parcelas variáveis recebidas.[...]23. Diante desse cenário, percebe-se que a diretriz incorporada pelo legislador nas regras de transição para a aposentadoria teve por objetivo estender por alguns anos, pela inserção de uma espécie de "pedágio" temporal, o momento da aposentadoria de servidores que estivessem próximos à data do preenchimento dos requisitos constitucionais anteriores e não reduzir de modo significativo a parcela variável vinculada a desempenho de modo a prejudicar significativamente os proventos a serem recebidos.IV - Dos pareceres constantes dos autos24. Como visto, na redação final do dispositivo, o legislador fixou o numerador da proporção, que será o tempo de recebimento da parcela variável com a respectiva contribuição. Já o denominador, dependerá da condição indicada: "em relação ao tempo total exigido para a aposentadoria ou, se inferior, ao tempo total de percepção da vantagem". Diante da complexidade da matéria, compreensíveis algumas divergências nos pareceres anteriores sobre o sentido da expressão "e, se inferior", bem assim da definição dos marcos temporais do numerador e do denominador da proporção (vide tabela comparativa constante do item 12 deste voto).[...] 29. Para a Conjur, quando o tempo total de percepção da vantagem chegar a 30 ou 35 anos (se mulher ou homem), deixa-se de somar os anos no numerador para evitar resultado da proporção maior que 1. Já para a Sefip, o limitador seria o número de anos necessários para adquirir o direito à aposentadoria pelas regras de transição, em geral superior a 30/35 anos, de modo que, a partir da aquisição do direito à aposentação, a proporção também ficaria congelada. Logo, os dois caminhos levam ao mesmo resultado da fração, que será igual a 1. 30. Entendo que a interpretação da Sefip se amolda melhor à vontade do legislador. Ocorre que, pela evolução da redação do dispositivo durante a apreciação da PEC, a expressão seria mais adequada como sendo: "e, se o Tempo de Recebimento da PVGD com a respectiva Contribuição for inferior ao Tempo Total exigido para a Aposentadoria". Apesar de certa imprecisão gramatical, a alteração promovida pelo Senado Federal teve o condão de restringir a redução do valor da vantagem nos proventos (quando o numerador fosse menor que o denominador) aos casos em que o recebimento da parcela na atividade não fosse acompanhado da respectiva contribuição.31. Já nos casos em que o pagamento da vantagem variável durante a atividade tenha sido sempre acompanhado do respectivo recolhimento da contribuição previdenciária, o tempo de recebimento da vantagem será igual ao tempo total de percepção da vantagem, logo, a razão entre esses tempos será igual a 1, de tal modo que o valor da parcela variável a ser carreado para os proventos será determinado pela aplicação da média aritmética simples do indicador de desempenho, em termos percentuais, ao valor atual de referência.  32.  Os casos hipotéticos indicados na instrução técnica da então Sefip ilustram bem a lógica de aplicação da norma em questão:[...]33.  Conforme se observa, o tempo total exigido para a aposentadoria não deve ser confundido com o tempo mínimo de contribuição previsto no inciso II do art. 4º e no inciso II do art. 20 da EC 103/2019 (30 anos para a mulher e 35 anos para o homem), seja porque o inciso II do § 8º do art. 4º da EC 103/2019 não se referiu a tempo de contribuição, seja porque, pelas regras atuais, desde que preenchidos os demais requisitos (idade mínima, por exemplo), o tempo necessário para a obtenção do direito à aposentação normalmente será maior que os referidos tempos de contribuição. Assim, a aferição do tempo total exigido para a aposentadoria deverá ser feita em cada caso concreto, seja para as aposentadorias fundadas no art. 4º (que depende do somatório da idade com o tempo de contribuição), seja para as do art. 20 da EC 103/2019 (que exige período adicional de contribuição). Esse deve ser o tempo para a aposentação a ser usado no cálculo da vantagem variável.V - Do cuidado nas interpretações da orientação constitucional34. As alterações promovidas na norma pelo Congresso Nacional merecem ser interpretadas com a devida cautela para que os resultados finais não se mostrem desproporcionais em prejuízo ou em favorecimento aos servidores aposentados. Revelam que, se for adotado o tempo mínimo de contribuição (30 ou 35 anos) como limitador no denominador da fração e o servidor tiver contribuído por mais tempo, acarretaria provento na inativação superior à remuneração na atividade, sem a respectiva contribuição, em afronta ao regime contributivo do sistema previdenciário. Por outro lado, se o numerador da fração for limitado ao tempo mínimo de contribuição, deixa-se de considerar no cálculo da vantagem pessoal o tempo em que o servidor ainda teria de contribuir sobre a PVGD até alcançar o direito à aposentação, o qual, em se tratando das regras de transição da EC 103/2019, tende a superar o tempo mínimo de contribuição de 30 ou 35 anos. 35. Por esses mesmos motivos, entendo desarrazoado haver limitação dos tempos a serem computados na proporção, pois, após obter o direito à aposentação, o servidor tem a possibilidade de optar em continuar na atividade e, a partir daí, não poderia contar mais nenhum tempo para fins de cálculo da vantagem pessoal, embora continue sendo avaliado, recebendo e contribuindo sobre a PVGD até a sua efetiva aposentação. A norma não fixou o tempo total para a aposentação como limitador dos tempos da referida proporção. Se assim fosse, não teria previsto a exceção do uso do tempo total de percepção da vantagem em substituição ao tempo total para a aposentadoria no denominador da fração, com vistas a manter o resultado da proporção sempre menor ou igual a 1.36. No caso específico deste Tribunal, especial atenção deve ser dada ao risco de equivocada interpretação do novo comando constitucional que poderá ocasionar elevado prejuízo aos servidores que se aposentarão com base nas orientações de transição, considerando que a GD passou a ser recebida pelos servidores ativos, com fundamento na Lei 10.356/2001 e na Resolução-TCU 146/2001, na folha de pagamento de janeiro de 2002, mas apenas em janeiro de 2017 é que houve a incidência da contribuição previdenciária sobre a parte variável da gratificação.37. Por hipótese argumentativa, apenas para ilustrar as significativas distorções possíveis, se for definido no denominador, de forma equivocada, o tempo mínimo de contribuição exigido (30 ou 35 anos, dependendo do caso) e no numerador o tempo efetivo de contribuição a partir de 2017 (3 anos, no caso dos servidores mencionados nos autos), os servidores do TCU que se aposentarão nessas regras terão direito a receber menos de 10% do valor da gratificação variável, o que não se coaduna com a preocupação legislativa de viabilizar o direito à aposentadoria com proventos integrais aos servidores amparados pela regra de transição. Isso significaria, conforme destaquei no início deste voto, que um servidor de excelente desempenho profissional durante todo o período laborativo prestado a esta Corte, com avaliações máximas em todos os meses, carregasse para a aposentadoria um valor insignificante relativo à sua gratificação de desempenho.38. No mesmo sentido, ainda equivocado, mantendo o mencionado tempo de contribuição exigido no denominador e o tempo contado a partir da aprovação da Resolução-TCU 146/2001 no numerador, os servidores que se aposentarão com base na regra de transição teriam direito a apenas 57% do valor da gratificação variável, o que também afrontaria, em meu entender, a orientação legislativa mencionada.39. Por sua vez, um servidor que antes de seu ingresso no TCU tivesse atuado em outros órgãos federais que possuíssem gratificações de desempenho em valores significativamente inferiores às do plano de cargos e salários desta Corte, poderia carrear para sua aposentadoria, mediante complexos cálculos em termos de gratificação variável de desempenho, a integralidade de suas avaliações, ou seja, em valores superiores aos que receberiam os servidores do TCU que se dedicaram durante toda sua vida funcional a esta Casa e tiveram a aprovação da GD apenas em 2001.58. Enfim, a Resolução-TCU 146/2001 e os demais normativos internos que tratam da PVGD merecem ser ajustados com o intuito de alinhar o regulamento atualmente vigente no TCU à disciplina do aludido dispositivo constitucional, motivo pelo qual deve ser orientada a Segedam para que promova as alterações necessárias em tais normativos, em consonância com a metodologia que restar aprovada nestes autos. Acórdão:9.1. orientar a Secretaria-Geral de Administração deste Tribunal para que na aplicação das regras de transição estabelecidas na Emenda Constitucional 103/2019 observe as seguintes diretrizes:9.1.1. o comando inserido no inciso II do § 8º do art. 4º da EC 103/2019, que estabeleceu metodologia específica para a definição do valor da parcela remuneratória variável vinculada a indicador de desempenho, produtividade ou similar, a ser carreada aos proventos das aposentadorias fundamentadas nas regras de transição do art. 4º, § 6º, inciso I, e do art. 20, § 2º, inciso I, da referida emenda, é norma constitucional de eficácia plena, com aplicabilidade direta, imediata e integral;9.1.2. a metodologia de cálculo da GD estabelecida pela Lei 10.356/2001, com as alterações promovidas pela Lei 12.776/2012, que deve integrar os proventos das aposentadorias com fundamento nos artigos 4º, § 6º, inciso I, ou 20, § 2º, inciso I, da EC 103/2019, alcança somente a parcela variável da referida gratificação, isto é, a diferença entre o piso e o teto do percentual da gratificação, nos termos do art. 3º da Resolução-TCU 146/2001, com redação dada pela Resolução-TCU 281/2016, correspondente, atualmente, a 32% do valor do maior vencimento básico do cargo;9.1.3. o tempo total exigido para a aposentadoria, a que alude o inciso II do § 8º do art. 4º da Emenda Constitucional 103/2019, representa o tempo total necessário para obtenção do direito à aposentação depois de preenchidos todos os requisitos estabelecidos nos arts. 4º ou 20 da referida emenda, não se confundindo com o tempo de contribuição (de 30 ou 35 anos, conforme se trate, respectivamente, de mulher ou homem), previsto no inciso II do art. 4º e no inciso II do art. 20 da citada emenda;9.1.4. o termo a quo para contagem do tempo de recebimento da parcela variável da GD com respectivo recolhimento da contribuição previdenciária deve ser o da data de entrada em vigor da Resolução-TCU 146/2001, 28/12/2001, haja vista o entendimento firmado no Acórdão 2.125/2016-TCU-Plenário;9.1.5. o termo final para contagem do tempo de recebimento da parcela variável da GD deve ser a data da efetiva aposentação;9.1.6. em observância à regra de que os proventos de aposentadoria não podem ser superiores à remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria, deve-se limitar o valor do numerador a 30 anos, se mulher, e a 35 anos, se homem, quando forem atingidos, no denominador, os valores correspondentes ao tempo total exigido para a aposentadoria, em observância ao disposto no inciso II do § 8º do artigo 4º da EC 103/2019;9.1.7. a média aritmética simples da avaliação individual de desempenho representa elemento da metodologia de cálculo da parcela variável da GD cuja forma operacional de apuração deve ser definida pelas áreas competentes do TCU, observando-se as avaliações que efetivamente reflitam no valor da parcela variável da GD durante o período considerado, de modo a afastar eventuais distorções de resultados decorrentes, por exemplo, da existência de períodos em que um servidor pode não ter uma avaliação individual de desempenho, porém receber uma parcela variável da gratificação de desempenho (novos servidores e servidores não avaliáveis);9.1.8. a determinação da parcela variável da GD que integrará os proventos das aposentadorias dos servidores do TCU, com fundamento nos artigos 4º, § 6º, inciso I ou 20, § 2º, inciso I, da Emenda Constitucional 103/2019, poderá observar a seguinte metodologia de cálculo: 1º) define-se a razão entre o número de anos completos de recebimento da parcela variável da GD e o tempo total exigido para a aposentadoria ou, se aquele for inferior a este, entre aquele tempo e o tempo total de percepção da vantagem; 2º) multiplica-se o resultado da fração pelo valor atual máximo da parte variável da GD (32% do maior vencimento básico do cargo); e 3º) sobre o resultado obtido aplica-se o percentual relativo à média aritmética simples das avaliações individuais de desempenho do servidor no período considerado, em um intervalo de 0 (zero) a 100 (cem);[...]9.1.10. os normativos internos do TCU que tratam do cálculo da GD, a ser carreada para os proventos dos servidores que irão se aposentar com base nas regras de transição estabelecidas nos arts. 4º, § 6º, inciso I, ou 20, § 2º, inciso I, da EC 103/2019, devem ser ajustados às disposições contidas no art. 4º, § 8º, inciso II, da referida emenda, e nesta deliberação;