Acórdão 191/2016
Voto:Trata-se de representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU versando sobre possíveis irregularidades na autorização de incentivos fiscais em apoio ao evento denominado Rock in Rio, em 2011, com fundamento na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet).2. Diante do conteúdo da peça inaugural apresentada pelo Ministério Público, vislumbro que a questão principal a ser tratada nestes autos concerne à avaliação da legalidade/legitimidade da concessão dos incentivos culturais previstos na Lei 8.313/1991 a projetos que se apresentam claramente como lucrativos e que não teriam problemas para obter patrocínios privados.[...]20. Quanto à questão principal dos autos, entendo que possa ser extraída do seguinte trecho da peça inaugural desta representação: em uma área onde os recursos disponíveis são mais escassos, o apoio a um festival lucrativo como o Rock in Rio indica uma inversão de prioridades, com um possível desvirtuamento do sentido da Lei de incentivo à cultura.[...]26. Com as vênias por divergir, entendo que cabe ao Tribunal, ao analisar os atos de gestão de suas unidades jurisdicionadas, o controle do atendimento ao interesse público, onde se fundamenta a legitimidade desses atos. E, além das condicionalidades específicas previstas em lei, é justamente o interesse público que deve, no presente caso, nortear as deliberações pela autorização, ou não, da captação de recursos prevista na Lei Rouanet.27. Não consigo vislumbrar interesse público a justificar a renúncia de R$ 2 milhões de receita do Imposto de Renda em benefício da realização de um projeto com altíssimo potencial lucrativo, como o Rock in Rio. Parece-me que esta também é a percepção da sociedade, razão pela qual autorizações de incentivos fiscais a projetos da espécie ganham a atenção da mídia.28. Toda a atuação da Administração está vinculada ao interesse público. Ainda que os dispositivos legais não sejam claros, o gestor deve buscar a intentio legis e estar atento aos princípios legais e constitucionais. [...]29. Sempre que se trata da atuação de fomento do Estado, seja na cultura, no esporte, na indústria, entendo que se deva perquirir sobre o binômio capacidade/necessidade. Aquele setor/projeto é capaz de se auto sustentar? Há a necessidade (interesse público) de intervenção do Estado de forma a impulsionar esse setor/projeto?30. Parece-me ser esse o espírito que rege as legislações que tratam do fomento estatal por meio de incentivos fiscais, como a Lei Rouanet.31. Observo que o Tribunal, ao apreciar o TC-022.993/2009-9, de minha Relatoria, tratou de casos de renúncia fiscal com fundamento da Lei de Incentivo ao Esporte (Lei 11.438/2006). A despeito de aquela norma, assim como a Lei Rouanet, também não trazer comando expresso acerca da concessão de benefícios fiscais a projetos atrativos comercialmente, seu decreto regulamentador (Decreto 6.180/2007) assim dispôs:Art. 24.  É vedada a concessão de incentivo a projeto desportivo: (...) II - em que haja comprovada capacidade de atrair investimentos, independente dos incentivos de que trata este Decreto. [...]35. E observe-se que a Lei Rouanet, em seu art. 2º, além dos incentivos a projetos culturais (inciso III), ora em análise, e do Fundo Nacional de Cultura (inciso I), previu outro mecanismo, denominado Fundos de Investimento Cultural e Artístico - Ficart (inciso II), que, de forma expressa, apresenta um claro viés para apoiar projetos comerciais. Esses Fundos seriam constituídos, sob a forma de condomínio, caracterizando comunhão de recursos destinados à aplicação em projetos culturais e artísticos de natureza comercial (arts. 8º e 9º), e teriam seus rendimentos e ganhos de capital, com algumas exceções, isentos do IOF e do IR. Assim registrou a Unidade Técnica em sua instrução:Conforme já se mencionou, o Pronac prevê três mecanismos de apoio à cultura: o FNC, o mecenato e o Ficart. Cada um desses instrumentos foi concebido com um propósito específico, conforme a seguinte caracterização (...):'a) o 'Mecenato', que trabalha através do mecanismo de incentivo fiscal, possibilitando que empresas públicas e privadas possam abater um percentual de seus impostos de renda ao patrocinarem projetos culturais. É, atualmente, a modalidade mais utilizada;b) O Fundo Nacional de Cultura (FNC), voltado a projetos que a priori não apresentem 'atratividade ao mercado'. Projetos financiados pelo FNC recebem até 80% da verba total para a concretização destes. Podem utilizar parte do fundo apenas instituições privadas sem fins lucrativos, instituições públicas e pessoas físicas (...) c) O Ficart, fundo de investimento voltado a atividades comerciais, onde o incentivador participa dos lucros e riscos do projeto. Desde a implementação da Lei Rouanet, em 1991, esta modalidade nunca foi utilizada'[...]36. Ou seja, apesar de a Lei prever um mecanismo específico para projetos comerciais, as empresas optam por outro mecanismo, considerado por elas mais vantajoso, e a Administração, a despeito da apresentação de propostas em dissonância com o interesse público, aprova os referidos benefícios.37. Considerando essas disposições, entendo que deva ser de fato restritiva a análise de solicitações de incentivos fiscais (mecenato) a projetos que, de forma evidente, se apresentem lucrativos e autossustentáveis.38. Os apoiadores desses projetos poderão optar pelo mecanismo do Ficart ou patrociná-los apenas com recursos privados, sem a necessidade de o Poder Público renunciar a suas receitas.39. Quanto às disposições da Lei Rouanet acerca do mecanismo dos incentivos fiscais, a unidade registrou que o conceito de patrocínio (art. 23, inciso II) trata da concessão de apoio para a realização, por outra pessoa física ou jurídica de atividade cultural com ou sem finalidade lucrativa, o que iria ao encontro da tese sobre a possibilidade de incentivos fiscais a projetos com potencial lucrativo.40. Não vejo esse alcance no referido dispositivo legal. Grande parte dos projetos culturais vão objetivar lucro (são comerciais), mas apenas alguns destes possuem, de fato, potencial lucrativo. Entendo que o Poder Público deva analisar caso a caso. Quando se tratar de projeto comercial e, além disso, quando se mostrar evidente que o projeto é capaz de se auto sustentar e não necessita de apoio dos incentivos fiscais (mecenato), cabe a negativa da autorização da captação de recursos, com fundamento no interesse público.41. Ainda que se considere a apresentação de contrapartidas pelos proponentes (como aquelas tendentes à democratização do acesso), vislumbro que, quanto mais lucrativo se apresentar um projeto, menor será a possibilidade de essas contrapartidas apresentadas virem a conferir um interesse público suficiente para justificar a concessão de incentivos fiscais.[...]44. Nesses dois momentos, bem como quando da aprovação do parecer pelas instâncias superiores, dever-se-á avaliar, além do atendimento das finalidades e dos critérios expressos na Lei 8.313/1991, se o perfil do projeto e as condições apresentadas pelo proponente são capazes de comprovar a existência de interesse público a justificar a concessão de incentivos fiscais.45. Diante do exposto, proponho que seja determinado ao Ministério da Cultura que, ao deliberar sobre proposta de concessão de incentivos a projetos culturais previstos no art. 2º, inciso III, da Lei 8.313/1991, abstenha-se de autorizar a captação de recursos a projetos que apresentem forte potencial lucrativo, bem como capacidade de atrair suficientes investimentos privados independentemente dos incentivos fiscais daquela Lei.Acórdão:9.1. conhecer da representação, por atender os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237 do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. determinar à Secretaria Executiva do Ministério da Cultura (SE/MinC) que, ao deliberar sobre proposta de concessão de incentivos a projetos culturais previstos no art. 2º, inciso III, da Lei 8.313/1991:[...]9.2.2. abstenha-se de autorizar a captação de recursos a projetos que apresentem forte potencial lucrativo, bem como capacidade de atrair suficientes investimentos privados independentemente dos incentivos fiscais daquela Lei;