Acórdão 4226/2014
Relatório:7. Com relação à habilitação de [beneficiária 1] e [beneficiária 2] como beneficiárias de [instituidor], ambas na condição de companheira, constam nos autos os seguintes documentos:7.1. Cópia do Processo 2000.40.00.006756-2, da Justiça Federal de 1ª Instância, da Seção Judiciária do Piauí, 2ª Vara, que trata da Justificação Judicial com vistas a comprovar a relação de concubinato entre o instituidor e [beneficiária 1] (páginas 25 a 73);7.2. Cópia da Escritura Declaratória de Concubinato que o instituidor [ex-servidor] assinou no Cartório do Quinto Ofício de Notas de Alcrim, Rio Grande do Norte (páginas 74 a 77).8. O TCU não admite a concessão de pensão a duas companheiras do mesmo instituidor. Como exemplo, cito o Acórdão 528/2013 - Primeira Câmara. No voto condutor desse acórdão o eminente Ministro Relator, Walton Alencar Rodrigues, assim se manifestou:'Sobre a designação simultânea de (omissis) e (omissis) recai eiva insuperável de ilegalidade do ato concessório, pois ambas as interessadas concorrem ao benefício previdenciário na condição de companheira a que alude o artigo 217, inciso I, alínea c, da Lei 8.112/1990, não encontrando, assim, respaldo no ordenamento jurídico brasileiro e na jurisprudência.Com o advento da Constituição de 1988, mediante seu art. 226, § 3º, a união estável entre homem e mulher granjeou o status de entidade familiar, in verbis:'Para efeito de proteção do Estado, é reconhecida a união estável entre homem e mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua conversão em casamento'.Tal dispositivo constituiu notável evolução em relação à lei civil de 1916, que ignorava a 'família ilegítima', não a reconhecendo como situação de fato digna de amparo.A primeira regulamentação do art. 226, § 3º, da Constituição, constante da Lei 8.971/1994, definiu como companheiros o homem e a mulher que mantivessem união comprovada, na qualidade de solteiros, separados judicialmente, divorciados ou viúvos, por mais de cinco anos, ou com prole.A Lei 9.278/1996 modificou esse conceito, deixando de mencionar os requisitos de estado civil, tempo mínimo de convivência e existência de prole. Preceitua seu art. 1º que 'É reconhecida como entidade familiar a convivência duradoura, publica e contínua, de um homem e uma mulher, estabelecida com objetivo de constituição de família'.No novo Código Civil brasileiro, a união estável como entidade familiar foi abrigada no livro do Direito de Família. Nos termos do art. 1.723, 'É reconhecida como entidade familiar a união estável entre o homem e a mulher, configurada na convivência pública, contínua e duradoura e estabelecida com o objetivo de constituição de família'.O novel diploma civil foi além ao distinguir a união estável do concubinato disposto no artigo 1.727 do Código Civil. O referido Codice Civile define o concubinato como uma relação não eventual com impedimento de casamento. O concubinato é, nesta linha de pensamento, situação diferente de casamento ou união estável, em que um dos membros já possui um relacionamento conjugal com outra pessoa, praticando os concubinos um ato de traição conjugal.O Regime Jurídico dos Servidores Civis da União, instituído pela Lei 8.112/1990, antecipou-se à regulamentação da norma constitucional - cuja necessidade era controvertida - e incluiu no rol dos benefíciários de pensão vitalícia, por morte de servidor público, 'o companheiro ou companheira designado que comprove união estável como entidade familiar' (art. 217, inciso I, alínea c).Conforme se verifica naquela norma, a designação de companheira ou companheiro, por si só, não é suficiente para o reconhecimento da entidade familiar, sendo por vezes até prescindível, conforme há tempo tem-se manifestado esta Corte, a exemplo da Decisão 392/92-1ª Câmara, em diapasão com a unânime doutrina e com as elaborações pretorianas, ex vi dos entendimentos da 5ª e 6ª Turmas do STJ:'A companheira tem direito à pensão por morte do servidor público, desde que comprovada a união estável, bem como a dependência econômica, sendo prescindível a designação prévia.'Para efeito da proteção do Estado, consistente na outorga de pensão vitalícia, essencial é a comprovação da união estável, contínua e duradoura, da relação more uxorio, ou seja, como se marido e mulher fossem os companheiros.Este Tribunal tem-se manifestado no sentido da imprescindibilidade da produção de provas convincentes da existência do companheirismo na data do óbito do instituidor da pensão, sendo certo que mesmo a Justificação Judicial apenas é admissível quando corroborada com documentação subsidiária, não valendo a homologação, por si só, para reconhecimento por esta Corte dos fatos justificados (TC 029.298/69, sessão de 1º7.71; Decisão 88/95-2ª Câmara; Decisão 700/97-Plenário).Outro ponto merece destaque. Dispondo a aludida norma do art. 226, § 3º, da Constituição que a lei facilitará a conversão da união estável em casamento, tenho por incontroverso que a Lei Maior não amparou o concubinato, seja este adulterino, incestuoso ou desleal (existência de outro concubinato), conforme a útil classificação de Álvaro Villaça Azevedo (Revista Literária de Direito, nº 11, p. 19).Tal conclusão decorre do impedimento jurídico de contrair-se duplo matrimônio, conforme prescreveu o legislador civil de 1916 ('Art. 183. Não podem casar: (...) VI - as pessoas casadas'), mantido o mesmo óbice no novo Código Civil (art. 1.521, inciso VI). Assim, como o duplo concubinato não pode evoluir para duplo casamento, não se encontra protegido pela norma constitucional e pela legislação que a regulamenta.[...]Com efeito, o concubinato não enseja união estável, visto que a leitura lógico-sistemática das normas regentes impõe que os companheiros sejam solteiros, separados judicialmente ou de fato, como têm admitido os Tribunais, divorciados ou viúvos e, ainda, não estar sob relação concubinária para fins de união estável.Nesse sentido, leciona Maria Helena Diniz que a proteção do Estado alcança o antigo conceito de concubinato puro, hoje, união estável. Com maestria, esclarece que a esta 'será pura (CC, arts. 1.723 a 1.726) se se apresentar como uma união duradoura, sem casamento civil, entre homem e mulher livres e desimpedidos, isto é, não comprometidos por deveres matrimoniais ou por ligação concubinária' (Curso de Direito Civil Brasileiro. 18ª ed., 2002, p. 330).No caso vertente, distinguem-se duas situações claras, ambas protegidas por tutela judicial: [...].Não há dúvidas de que os dois provimentos judiciais obrigaram o órgão de origem a emitir pensão civil estatutária em favor de duas beneficiárias que se encontram na condição de companheira. Porém, como bem salientou a instrução da Secretaria de Fiscalização de Pessoal, o entendimento proferido pelo Judiciário não vincula a decisão desta Corte de Contas que têm a competência constitucional privativa de dizer da legalidade de ato concessório e ordenar-lhe o respectivo registro. Nesse sentido, alinham-se os Acórdãos TCU 1857/2003, 961/2006, 962/2006 e 963/2006, todos do Plenário.[...]'9. Outros exemplos de pensões concedidas a duas companheiras que foram julgados ilegais pelo TCU são: Acórdãos 1190/2011 1511/2003, ambos do Plenário, e Acórdãos 2528/2012 - 7475/2010, ambos da Segunda Câmara.Voto:4. O ato instituído por [ex-servidor], em favor de [beneficiária 1] e [beneficiária 2], deve ser considerado ilegal, uma vez que a jurisprudência do TCU não admite a concessão de pensão civil a duas companheiras do mesmo instituidor, pela impossibilidade de que ambas possam comprovar a união estável.Acórdão:9.2 considerar ilegal e negar o registo do ato de pensão civil instituído em favor de [beneficiária 1] e [beneficiária 2].