Acórdão 2184/2017
Voto:Trata-se de consulta formulada originariamente pelo Ministro de Estado da Educação acerca da possibilidade de abertura de crédito extraordinário por meio de medidas provisórias, quando a insuficiência de dotação puder acarretar graves prejuízos ao acesso à educação.2. Conquanto haja referência expressa, nos documentos que a fundamentam, ao caso concreto que lhe deu origem, a consulta, formulada em termos gerais, ultrapassa a questão específica e manifesta dúvida na aplicação de dispositivos legais.3. Em consonância com a jurisprudência majoritária do TCU e nos exatos termos utilizados pelo eminente ministro Raimundo Carreiro na condução do acórdão 1.716/2016-Plenário:o consulente está autorizado a mencionar o caso concreto que o levou a formular a consulta, desde que, além disso, submeta ao Tribunal, em tese, a 'dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência', ex vi do disposto no art. 1º, inciso XVII, da Lei Orgânica, caso contrário a consulta seria mero instrumento para discussões teóricas tendentes à satisfação de puras curiosidades abstratas, sem qualquer repercussão presente ou futura nos atos do Poder Público ou na vida do cidadão.4. Ainda que a situação fática motivadora da consulta diga respeito a política pública conduzida pelo Ministério da Educação, há de se considerar que o núcleo central da matéria sob exame é de matriz orçamentária, financeira e fiscal, cuja competência é atribuída precipuamente aos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão (atual Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão).5. De início, a consulta não contava com o endosso do Ministro da Fazenda ou do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão. É pertinente destacar que a Lei 10.180/2001, que organiza e disciplina os sistemas de planejamento, de orçamento, de administração financeira, de contabilidade e de controle interno do Poder Executivo Federal, expressamente estabelece que (destaques acrescidos):Art. 4º Integram o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal:I - o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, como órgão central; (...) Art. 5º Sem prejuízo das competências constitucionais e legais de outros Poderes, as unidades responsáveis pelos seus orçamentos ficam sujeitas à orientação normativa do órgão central do Sistema.6. Como destacado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag, uma das finalidades da instituição de órgãos centrais nos sistemas de planejamento, orçamento, contabilidade e administração financeira é promover o controle da elaboração dos orçamentos públicos e garantir a observância das normas gerais de finanças públicas, bem como das regras estatuídas pela LDO, ao longo de toda a execução orçamentária e financeira, em especial em matérias que têm potencial de interferir no cumprimento das metas fiscais.7. É particularmente importante a avaliação da pertinência temática neste processo, pois a consulta visa ao endosso do TCU para abertura de crédito extraordinário em programa desenvolvido por uma pasta ministerial específica. Em outros termos, um dos órgãos do governo buscou, inicialmente sem manifestação das unidades centrais do sistema de orçamento, autorização para abertura de créditos extraordinários, que, por sua natureza, são espécie alheia ao plano geral de orçamento. No limite, se disseminada uma prática de abertura de créditos com base apenas em avaliações estreitas, internas a uma determinada área governamental, há risco significativo para a integridade e a consistência de todo o sistema orçamentário-financeiro.8. Outra vez em ponderação de grande pertinência, a Semag aduziu que a abertura de créditos orçamentários pode gerar impacto direto na gestão fiscal, notadamente no que se refere ao cumprimento de metas fiscais e de endividamento público, matérias de responsabilidade direta do Presidente da República e das autoridades incumbidas pela administração financeira, consoante o disposto no art. 54, inciso I e parágrafo único, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).9. Não obstante, por meio do Aviso 166/MP, de 13/07/2016, o ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Dyogo Henrique de Oliveira, endossou a consulta formulada pelo ministro da Educação.10. Destarte, resta superada a ausência de pertinência temática e deve ser conhecida a consulta, eis que preenchidos os requisitos regimentais.Acórdão:9.1. conhecer da consulta e responder aos consulentes que a abertura de crédito extraordinário por meio de medidas provisórias se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 167, § 3º;9.2. dar ciência aos consulentes de que, em situações de elevado impacto social que não se enquadrem naquelas caracterizadas no referido dispositivo constitucional, devem ser buscadas outras alternativas de remanejamento orçamentário, observados os preceitos constitucionais e legais aplicáveis;