Acórdão 668/2024
Voto:Aprecio auditoria de conformidade realizada no âmbito do Fiscobras 2023 sobre os contratos firmados entre a Eletronuclear (ETN) e a empresa [contratada] em 2013 para fornecimento de equipamentos e prestação de serviços destinados à construção da Usina Termonuclear (UTN) de Angra 3.[...]3. A ação de controle examinou os seguintes objetos:a) Contrato 9501-C, para fornecer equipamentos importados;[...]6. Na fase de execução da fiscalização, a equipe constatou os seguintes achados:[...]d) deficiências no estabelecimento de preços referenciais e nos critérios de análise dos preços dos aditivos ao Contrato 9501-C (equipamentos);[...]28. Passando a tratar do quarto achado, a equipe de fiscalização registrou que até o momento foram formalizados dois aditivos ao Contrato 9501-C: o primeiro deles em 17/12/2014 e o segundo em 21/6/2018, elevando o valor do ajuste de EUR 896.468.837,00 para EUR 1.008.445.787,66 (data-base: janeiro de 2013); na época dos trabalhos de auditoria, havia ainda um terceiro aditivo, que estava em fase de negociação entre as partes contratantes.29. Esses aditamentos são embasados em documentos denominados CPMPs (sigla em inglês para contract price modification proposal); para cada CPMP a Eletronuclear produz um formulário de análise e de aceitação da proposta de alteração no escopo contratual.30. Consoante evidenciado pela AudElétrica, a maior parte das CPMPs teve a sua análise de preço feita com base em referenciais de preços escassos e sem critérios objetivos de aceitação dos preços propostos pela contratada.31. Na maioria das vezes o exame da estatal foi baseado em um único orçamento de referência, sendo que em alguns casos proveniente direta ou indiretamente da própria contratada. Ademais, não foi definido percentual máximo em que o valor proposto pela [contratada] poderia ser excepcionalmente aceito acima dos referenciais.32. Em parte, a dificuldade de obtenção de referenciais advém da própria natureza do empreendimento tendo em vista que se trata de usina nuclear baseada em projeto iniciado em 1976 e que vinha seguindo o padrão de normas de segurança nuclear da Alemanha chamado KTA (Kerntechnischer Ausschuss ou Comitê Técnico Nuclear, em tradução livre).33. Com a decisão da Alemanha de fechamento de todas as unidades nucleares, o correspondente mercado naquele país diminuiu drasticamente, sendo que a maioria dos fornecedores não baseiam mais os seus produtos na norma KTA. Tal restrição dificultou a obtenção de orçamentos e a realização de possíveis licitações dos equipamentos; inclusive, essa circunstância foi utilizada pela Eletronuclear para contratação acima do valor referencial em algumas oportunidades.34. Na opinião da unidade técnica, eventual admissão de outras normas de segurança internacionais robustas e confiáveis - como as da Agência Internacional de Energia e de outros países tecnicamente desenvolvidos em regulamentação nuclear - poderia acarretar a ampliação do número de fabricantes e a consequente competição de mercado, que tende a reduzir os preços, o que teria aparente amparo no subitem 6.5.2 da Noma 1.04 da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen).35. Nesse contexto, a equipe de auditoria destacou a CPMP 21-30191, que comporá o terceiro aditivo e será destinada à aquisição de equipamentos para o Sistema de Monitoração de Radiação com a empresa [omissis 1], única que teria se disposto a qualificar seus equipamentos atuais com a norma KTA, segundo alegado pela [contratada]. Na análise do valor da proposta da contratada, a Eletronuclear registrou a impossibilidade de obter referencial de mercado para o equipamento. Posteriormente, a equipe de auditoria apontou inconsistências metodológicas na análise realizada, tendo a estatal reconhecido a pertinência de reavaliar essa CPMP.36. Outro aspecto tratado nesse achado diz respeito ao "custo de produção", definido no Relatório Técnico SE.T/3/BP/01421 como: 27% no caso de aquisição de itens atinentes à segurança; e 19,5% no caso dos demais itens.37. Esses percentuais são utilizados pela Eletronuclear na análise de economicidade do valor ofertado. O preço contido na CPMP da contratada é comparado com um valor de referência de mercado (quando existente), que é acrescido de um desses percentuais fixos.38. Segundo a referida estatal, as aquisições diretas lhe geram "custo de produção", o que não acontece quando a contratação da aquisição se dá por intermédio da [contratada]. Esse custo corresponde às atividades de procurement e follow-up, relacionadas a: busca de fornecedores, preparação das especificações técnicas, questões preparatórias para a assinatura do contrato, aprovação da documentação de fabricação, acompanhamento, inspeções, testes de fábrica, qualificação/aprovação de subfornecedores, verificação da qualidade e aceitação do bem no momento da sua entrega no canteiro.39. A AudElétrica apontou graves fragilidades na adoção de percentuais fixos por estarem desacompanhados de análise objetiva e concreta, caso a caso, de quais custos se aplicam, ou não, na comparação entre o referencial e o valor pedido pela [contratada], o que pode levar a distorções na análise e, consequentemente, a contratações antieconômicas.40. Ademais, esses percentuais foram definidos com base em dados mais antigos, quais sejam, os custos incorridos entre 2010 e 2014 com empresas de apoio ([omissis 2, 3 e 4]) e com horas internas de funcionários da Eletronuclear em todas as áreas envolvida; além da desatualização dos dados, a unidade especializada apontou outras inconsistências metodológicas na sua utilização.41. Em sua resposta à oitiva, a estatal também reconheceu a pertinência de reavaliar o estudo que deu origem ao Relatório Técnico SE.T/3/BP/01421, levando em consideração os apontamentos feitos pela equipe de fiscalização.42. Por esses motivos concordo com as sugestões da unidade técnica de:[...]c) dar ciência à Eletronuclear de que o primeiro e o segundo aditivos ao Contrato 9501-C foram baseados em análises deficientes de preços, o que contraria o disposto no art. 31, § 3º, da Lei 13.303/2016 e nos arts. 28 e 29 do Regulamento de Licitações e Contratos adotado pela Eletronuclear (RLCE), bem como na jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdão 3.053/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler), que traz entendimento no sentido de que as alterações do objeto contratado devem estar embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, contemplando estudos de quantitativo e valores dos itens aditados, inclusive com pesquisas de mercado para justificar a economicidade do termo de aditamento contratual.Acórdão:9.5. dar ciência à Eletronuclear, com vistas a evitar a repetição de ocorrências semelhantes, acerca das seguintes irregularidades:[...]9.5.2. o primeiro e o segundo aditivos ao Contrato 9501-C foram baseados em análises deficientes, fundadas em referenciais de preços escassos e sem critérios objetivos de aceitação dos preços propostos pela contratada, o que contraria o disposto no art. 31, § 3º, da Lei 13.303/2016 e nos arts. 28 e 29 do Regulamento de Licitações e Contratos da Eletronuclear (RLCE), bem como na jurisprudência desta Corte de Contas, que traz entendimento no sentido de que as alterações do objeto contratado devem estar embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, contemplando estudos de quantitativo e valores dos itens aditados, inclusive com pesquisas de mercado para justificar a economicidade do termo de aditamento contratual.