Acórdão 310/2023
Voto:Cuidam os autos de representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), dando conta de eventuais irregularidades relacionadas à gestão de reservatório e respectivas áreas de proteção pela estatal Furnas Centrais Elétricas S. A. (Furnas), na qualidade de concessionária da Usina Hidrelétrica de Furnas/MG, com possíveis reflexos no desastre ocorrido no município de Capitólio/MG em 8/1/2022, em que dez pessoas morreram após o desmoronamento de um paredão de rocha sobre embarcações que navegavam no lago da referida UHE, no local turístico conhecido como Cânions de Capitólio.2. Após historiar os fatos e expor os fundamentos para a interposição da representação, o MPTCU requereu que o Tribunal conhecesse desta representação para que:"a) apure as responsabilidades de Furnas Centrais Elétricas S.A., na qualidade de concessionária de serviço público, com relação ao desastre ocorrido em Capitólio-MG, em que dez pessoas morreram após o desmoronamento de um paredão de rocha sobre uma lancha que navegava no Lago de Furnas, bem como identificar possíveis encargos financeiros incorridos pela União em decorrência do incidente, os quais devam ser imputados à concessionária;b) determine, cautelarmente, à Aneel, na qualidade de órgão responsável pela fiscalização de primeira ordem da concessão da usina do Lago de Furnas, que exija imediatamente da concessionária a elaboração de plano de manejo e estudos geológicos em todas as áreas de risco do reservatório, para determinar quais áreas podem ser visitadas por turistas com segurança, bem como identificar as áreas dos cânions que estejam em risco de desestabilização e com blocos de rocha instáveis, de modo a que sejam removidos de forma controlada."[...]II - Do exame de admissibilidade14. Preliminarmente, ressalto que o interesse público que justifica a atuação desta Corte de Contas, nos termos do art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, é o que diz respeito aos valores jurídicos tutelados pelo Tribunal, por expressa determinação constitucional, a saber, a legitimidade, a legalidade e a economicidade na guarda e no emprego dos bens, valores e dinheiros públicos e a fiel execução do orçamento, em auxílio ao Congresso Nacional.15. Portanto, a jurisdição do TCU somente se faz presente, de forma direta, em face de atos que tenham repercussão sobre as finanças públicas e a execução do orçamento, ou seja, sobre atos que envolvam a gestão do patrimônio público e a realização da receita e da despesa.16. Dito isso, não é qualquer irregularidade ou dano que pode legitimamente desencadear a atuação primária do TCU. No exercício da função de controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial da administração federal, o Tribunal analisa o cumprimento das normas que disciplinam os aspectos indicados no item anterior, não lhe cabendo atuar como guardião geral da legalidade, tampouco de todo e qualquer interesse difuso ou coletivo.17. Afinal, o TCU exerce jurisdição especializada sobre a administração pública, a qual não se confunde com a realizada pelo Poder Judiciário, mediante a iniciativa do Ministério Público e das demais entidades legitimadas à tutela dos direitos coletivos e difusos.18. Por esses motivos, a presente representação não deve ser conhecida para apurar eventual responsabilidade civil de Furnas Centrais Elétricas S.A. perante terceiros, como sugerido na letra "a" do item 2 retro.19. Trata-se de típica atribuição do Poder Judiciário, cuja atuação está sujeita à iniciativa das pessoas legitimadas e do Ministério Público, não o de Contas, no que se refere à tutela dos eventuais interesses difusos e patrimoniais de terceiros envolvidos.20. Ainda que a eventual condenação de Furnas pelo Poder Judiciário possa ensejar prejuízo ao Erário, suscitando, inclusive, o dever de promover ação de regresso contra os agentes públicos que tenham atuado com dolo ou culpa, não vejo como o TCU possa se antecipar a essa apuração, sem a efetiva condenação da entidade da administração por um determinado valor de dano.[...]22. Mesmo que o TCU concluísse que há responsabilidade corporativa de Furnas e de seus agentes, nesse caso por conduta culposa, pelo desastre ocorrido no município de Capitólio/MG, o que se afirma por hipótese, não haveria como se avançar na instauração de tomada de contas especial, sem a anterior quantificação do prejuízo aos cofres federais e o seu efetivo pagamento. Afinal, a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que a instauração dessa medida exige a ocorrência de dano efetivo, não potencial.23. Com isso, não conheço da representação quanto às questões suscitadas na letra "a" do item 2 retro.24. Quanto aos possíveis encargos financeiros incorridos pela União em decorrência do incidente, os quais deveriam ser imputados à Furnas na condição de concessionária, o autor da representação baseia a sua posição nas seguintes disposições do Contrato de Concessão 04/2004, firmado entre a Aneel e Furnas:"CLÁUSULA SEXTA - ENCARGOS DA CONCESSIONÁRIA E CONDIÇÕES DE EXPLORAÇÃO DAS USINAS HIDRELÉTRICAS E DAS USINAS TERMELÉTRICASAlém de outras obrigações decorrentes de leis e de normas regulamentares específicas, constituem encargos da Concessionária, inerentes às concessões reguladas por este Contrato:I - cumprir todas as exigências do presente Contrato, da legislação atual e superveniente que disciplina a exploração de energia hidráulica e térmica, respondendo, perante o Poder Concedente e a ANEEL, usuários e terceiros, pelas eventuais consequências danosas da exploração das Usinas Hidrelétricas e das Usinas Termelétricas, ressalvados os danos decorrentes de deficiências técnicas nas instalações de terceiros ou da má utilização das mesmas;[...]III - realizar a gestão dos reservatórios das Usinas Hidrelétricas e respectivas áreas de proteção, inclusive o disposto na Subcláusula Primeira desta Cláusula;[...]IX - elaborar, manter e executar programas periódicos de inspeção, monitoração, ações de emergência e avaliação da segurança das estruturas dos Aproveitamentos Hidrelétricos, mantendo atualizada a análise e interpretação desses dados, os quais devem ficar à disposição da fiscalização da ANEEL;"25. Assim, o que se busca apurar, no caso, é a suposta violação do contrato de concessão por parte de Furnas, no que se refere ao cumprimento da legislação ambiental.26. Nesse particular, compreendo que a representação pode ser ser conhecida para apurar a atuação da Aneel e dos órgãos competentes, quanto à fiscalização empreendida sobre o concessionário, no tocante aos aspectos mencionados.27. A propósito, cabe destacar que o Tribunal não atua primariamente no controle de juridicidade de atividades reguladas, tampouco na verificação do cumprimento ou não das normas decorrentes do poder de polícia, como às pertinentes à legislação ambiental.28. Nessa perspectiva, caso haja violação das normas pertencentes a este ramo normativo, as eventuais determinações e recomendações corretivas devem partir dos órgãos competentes para tal, in casu, do Ibama e/ou do Órgão Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais (OEMA/MG), restando ao Tribunal apenas fazer o controle de segunda ordem, caso seja demostrada a ocorrência de omissões ou a prática de atos ilegais, com risco de comprometimento do Erário federal.29. Esse entendimento é pacífico na jurisprudência do TCU, cabendo destacar as considerações que fiz no voto condutor do Acórdão 1.765/2022-Plenário:"Em linha com reiterada jurisprudência deste Tribunal, a competência do TCU para fiscalizar as atividades finalísticas de órgãos reguladores e licenciadores envolve um controle de segunda ordem, cabendo respeitar a autonomia e discricionariedade desses órgãos quanto à escolha da estratégia e das medidas empregadas para o exercício de sua competência legal e regulamentar. Dito de outra forma, não cabe ao TCU substituir o órgão licenciador".[...]31. Quanto ao mérito, acompanho a análise da então SecexAgroAmbiental e do MPTCU de que a representação deve ser considerada improcedente, uma vez que não restou comprovada a existência de ilegalidade na atuação de Furnas e dos órgãos ambientais encarregados de cuidar da matéria.[...]39. Essa exegese foi confirmada pelo Ibama, em resposta à diligência que lhe foi endereçada. Conforme a autarquia, a definição da extensão da APP de reservatórios artificiais de água de usinas hidrelétricas registradas ou que tiveram seus contratos de concessão/autorização assinados antes de 24 de agosto de 2001 - como é o caso da UHE de Furnas/MG - é regulamentada atualmente pelo art. 62 da Lei 12.651/2012, correspondendo, assim, à distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum.40. Não obstante, o Ibama assinalou que não era possível informar se a localidade turística dos Cânions de Capitólio estaria inserida ou não naquela APP, tampouco se era necessária uma eventual necessidade de atualização do Pacuera.41. Conforme a autarquia, a APP da UHE de Furnas/MG ainda não está formalmente consignada no licenciamento ambiental corretivo daquele empreendimento, visto que ainda não foram avaliados os estudos encaminhados, restando pendente a emissão da licença ambiental.[...]43. Dessa forma, considerando que, para o caso concreto da UHE de Furnas/MG, ainda não há a definição da extensão da APP da aludida usina, uma vez que o processo de licenciamento ambiental corretivo ainda está em andamento no Ibama, não se mostra razoável o Tribunal atuar, antecipadamente, proferindo recomendações de cunho corretivo, como as veiculadas na proposta original da então SeinfraElétrica.44. Conforme visto, a autarquia ambiental federal ainda irá se manifestar sobre a adequação do Plano Ambiental de Conservação e Uso do Entorno de Reservatórios Artificiais (Pacuera) da UHE de Furnas/MG, ocasião em que avaliará a adequação das medidas ambientais referentes aos impactos gerados pela operação do empreendimento.45. Caso os Cânions de Capitólio sejam considerados como dentro da área da APP do reservatório, não há nada que leve a concluir, de forma antecipada, que a autarquia será omissa quanto à expedição das medidas corretivas pertinentes. Ademais, o Tribunal não pode substituir o órgão licenciador, na definição do modo como a legislação ambiental deve ser atendida. Sendo assim, considero inadequada a atuação do TCU, nessa oportunidade, visto que ausentes os pressupostos para a realização de controle de segunda ordem.Acórdão:9.1. conhecer parcialmente da representação para, no mérito, considerá-la improcedente.9.2. determinar à AudElétrica que acompanhe o resultado do licenciamento ambiental corretivo da UHE de Furnas/MG, em especial a atualização do Plano Ambiental de Conservação e Uso do Entorno de Reservatórios Artificiais (Pacuera) e o cumprimento à cláusula sexta do Contrato de Concessão 04/2004, adotando as medidas processuais que entender pertinentes acerca do assunto;