Acórdão 6328/2018
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur) em desfavor de [omissis], ex-Prefeita Municipal de Turiúba/SP, em razão da impugnação total de despesas do Convênio 517/2008 (Siafi/Siconv 631615), que tinha por objeto apoio à realização do evento intitulado 25ª Festa do Peão de Boiadeiro e Exposição Agropecuária de Turiúba/SP.2.O convênio foi firmado no valor de R$ 103.000,00, sendo R$ 100.000,00 à conta do órgão concedente e R$ 3.000,00 referentes à contrapartida da entidade convenente. Os recursos federais foram liberados por meio da ordem bancária 08OB900997, datada de 28/8/2008.3.Na fase interna da TCE, o órgão concedente concluiu pela impugnação total de despesas, devido à não apresentação da documentação complementar exigida para aprovação da prestação de contas do convênio, conforme consignado nas notas técnicas 134/2010 e 260/2013 e no relatório de TCE 516/2014.4.No âmbito do TCU, além do ex-prefeito, a unidade instrutora promoveu a citação solidária da [empresa], contratada por inexigibilidade de licitação para intermediar a apresentação da [dupla sertaneja].5.Em sua análise de mérito, a secretaria especializada concluiu pelo acatamento parcial das alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis, propôs julgar regulares com ressalva as contas da empresa contratada e irregulares as contas da ex-prefeita, com imputação de débito e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.6.Ao seu turno, o Ministério Público junto ao TCU dissentiu da unidade instrutora e propôs o acatamento das alegações de defesa da contratada, para excluí-la da presente TCE, e o acatamento parcial das alegações de defesa da ex-prefeita, para julgar suas contas irregulares com imputação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/92.7.Não obstante o habitual zelo da unidade instrutora e do parquet, entendo que o processo merece desfecho distinto do encaminhado.8.O plano de trabalho previsto para a realização do evento previu execução dos seguintes serviços (peça 1, p. 12):8.1.Show com dupla sertaneja (R$ 57.500,00);8.2.Locação de som e iluminação (R$ 10.500,00);8.3.Locação de palco (R$ 7.500,00);8.4.Locação de telões e filmagem (R$ 6.500,00);8.5.Show pirotécnico (R$ 7.800,00);8.6.Divulgação em jornal (R$ 2.300,00);8.7.Divulgação em cartazes (R$ 2.500,00);8.8.Divulgação em rádio (R$ 4.800,00);8.9.Contratação de segurança (R$ 3.600,00);9.Quanto às despesas com suporte ao evento, no importe total de R$ 45.500,00, acompanho o parecer ministerial, no sentido da regularidade. Anoto que os documentos fiscais, emitidos em datas e valores compatíveis aos pagamentos efetuados pela Prefeitura Municipal, aludem expressamente a itens do show da [dupla sertaneja], de tal forma que evidenciam adequadamente o liame causal das despesas realizadas. As fotos colacionadas aos autos e o extrato bancário da conta do convênio corroboram a prestação dos serviços.10.Nessas circunstâncias, entendo que os serviços com suporte ao evento foram executados, assim como restou demonstrado o nexo de causalidade de tais despesas com os recursos transferidos, motivo pelo qual, as alegações de defesa apresentadas pela ex-prefeita merecem acolhimento nesse ponto.11.A apresentação da [dupla sertaneja], de igual forma, teve sua execução física devidamente comprovada. Contudo, entendo que os documentos apresentados pelos responsáveis não demonstraram o nexo de causalidade entre a execução do show e o pagamento efetuado, no importe de R$ 57.500,00, pelas razões a seguir.12.Os contornos jurídicos a respeito da não apresentação de contratos de exclusividade de artistas contratados com inexigibilidade no âmbito dos convênios firmados com o Ministério do Turismo foram, durante longo tempo, objeto de oscilação na jurisprudência desta Casa. Por causa disso, ao apreciar consulta formulada a esta Corte pelo MTur, foi prolatado o Acórdão 1.435/2017-TCU-Plenário, com o seguinte teor:9.2.1. a apresentação apenas de autorização/atesto/carta de exclusividade que confere exclusividade ao empresário do artista somente para o (s) dia (s) correspondente (s) à apresentação deste, sendo ainda restrita à localidade do evento, não atende aos pressupostos do art. 25, inciso III, da Lei 8.666/1993, representando impropriedade na execução do convênio;9.2.2. do mesmo modo, contrariam o sobredito dispositivo legal as situações de contrato de exclusividade - entre o artista/banda e o empresário - apresentado sem registro em cartório, bem como de não apresentação, pelo convenente, do próprio contrato de exclusividade;9.2.3. tais situações, no entanto, podem não ensejar, por si sós, o julgamento pela irregularidade das contas tampouco a condenação em débito do (s) responsável (is), a partir das circunstâncias inerentes a cada caso concreto, uma vez que a existência de dano aos cofres públicos, a ser comprovada mediante instauração da devida tomada de contas especial, tende a se evidenciar em cada caso, entre outras questões, quando:9.2.3.1. houver indícios de inexecução do evento objeto do convênio; ou9.2.3.2. não for possível comprovar o nexo de causalidade, ou seja, que os pagamentos tenham sido recebidos pelo artista ou por seu representante devidamente habilitado, seja detentor de contrato de exclusividade, portador de instrumento de procuração ou carta de exclusividade, devidamente registrados em cartório.13.Com isso, a apresentação de documento que confere exclusividade ao empresário do artista somente para o dia e localidade do evento (geralmente chamado de autorização/atesto/carta de exclusividade, mas não de contrato de exclusividade) não atende aos pressupostos estabelecidos no inciso III do art. 25 da Lei de Licitações e Contratos, para contratação direta por inexigilidade.14.Assim, a resposta à consulta concluiu que o documento em questão representa grave impropriedade na execução convenial (item 9.2.1), ainda que, por si só, não dê ensejo à condenação em débito, cabendo, para isso, apurar a efetiva realização da apresentação contratada (item 9.2.3.1) e, mais importante, o nexo de causalidade entre os recursos federais repassados ao convênio e o seu concreto recebimento pelo artista ou por seu representante devidamente habilitado (item 9.2.3.2).15.Ou seja, vale reforçar e repisar que, para comprovação do nexo causal, o Acórdão 1.435/2017-TCU-Plenário admite a apresentação de recibos ou outros documentos que comprovem que os recursos conveniais foram efetivamente percebidos pelo artista ou por seu representante exclusivo.16.A meu ver, é necessário que esses elementos comprobatórios estejam devidamente evidenciados nos autos, e, conforme norteia o decisum, a suficiência da documentação deve ser examinada em cada caso concreto, visto que soluções definitivas, em abstrato, não têm dado conta da miríade de possibilidades com que este Tribunal tem se deparado.17.Essa é a linha, sobretudo no tocante à necessidade de demonstração do nexo de causalidade entre os recursos do convênio e o recebimento pelo artista ou seu representante, bem como ao reconhecimento de que devem ser examinadas as circunstâncias inerentes a cada caso concreto, que venho adotando nos processos de minha relatoria (Acórdãos 2166/2018, 2165/2018, 2164/2018 e 1983/2018, todos da 1ª Câmara).18.No caso em questão, não houve comprovação do efetivo pagamento aos artistas, em virtude da ausência de comprovantes assinados pelos próprios artistas ou por seus representantes legais identificados por meio de contrato social, contrato de exclusividade, instrumento de procuração ou declaração de exclusividade, devidamente registrados em cartório (Acórdão 1.435/2017-TCU-Plenário).19.Diante desses aspectos e na linha do mencionado precedente, concluo não ser possível verificar a que título, fim e condições a dupla se dispôs a executar o show, restando completamente inviável a verificação do nexo de causalidade entre os recursos transferidos e a prestação do serviço artístico.20.Ademais, considerando ser do gestor o dever de prestar contas, ao conscientemente descumprir o termo de convênio e adotar procedimento incompatível com o ajustado, caberia a ele, instado a se defender, apresentar todos os documentos capazes de elidir as irregularidades pelas quais fora citado, o que não ocorreu.21.Quanto à empresa contratada, [empresa], por meio da nota fiscal por ela emitida (peça 1, p. 76) e pelo extrato bancário (peça 1, p. 72-75), restou devidamente evidenciado o pagamento efetuado à empresa.22.Com isso, a contratada favoreceu-se de tais recursos e, consequentemente, contribuiu para a consumação do débito apurado nas presentes contas, devendo por ele responder solidariamente, na medida de sua participação. Entendimento semelhante adotei nos Acórdãos 8.521/2017 e 2.160/2018, ambos da 1ª Câmara, de minha relatoria.[...]24.Assim, aplicando-se a proporcionalidade adotada no convênio (97,09% concedente e 2,91% convenente), resulta um débito total de R$ 55.825,24, de responsabilidade do ex-prefeito e da contratada perante o erário federal.25.Cabe também registrar a indevida promoção do Deputado Federal [omissis], autor da emenda parlamentar para liberação dos recursos objeto do presente convênio, conforme se verifica das fotos juntadas pela própria ex-prefeita nas alegações de defesa.26.Tal fato, além de afrontar o §1º do art. 37 da Constituição Federal, constitui hipótese descrita como ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública, nos termos do art. 11 da Lei 8.429/92. Não bastasse, constou claramente a proibição do termo do convênio.27.É inaceitável o argumento da gestora no sentido de que não fixou nem autorizou a fixação do cartaz com a promoção do deputado. Por ser evento promovido pela Prefeitura, a ela cabia zelar pela proibição de aposição de promoção pessoal.28.Por isso, reputo, no presente caso, adequada a solução adotada no Acórdão 8.024/2016-TCU-2ª Câmara, no sentido de majoração da multa imposta à ex-prefeita com base no art. 57 da Lei 8.443/1992:Desnecessária é, também, a imputação simultânea das multas previstas nos dois dispositivos da Lei Orgânica deste Tribunal [arts. 57 e 58], uma vez que as irregularidades constatadas que não contribuíram para a constituição do dano ao erário podem ser consideradas na dosimetria da multa prevista no art. 57 da referida lei.29.Nesse cenário, exsurge o dever de julgar irregulares as contas dos responsáveis, imputando-lhes débito e aplicando-lhes multa, com amparo nos arts. 19 e 57 da Lei Orgânica do TCU.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas 'b' e 'c', e 19, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas de [omissis] e [empresa] e condená-los solidariamente ao pagamento do débito discriminado a seguir, atualizado monetariamente e acrescido dos juros de mora devidos, calculado desde a data de ocorrência indicada até sua efetiva quitação, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU:[...]9.2. com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, aplicar a [omissis] multa no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), atualizado monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for pago após o vencimento, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU;9.3. com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992, aplicar à [empresa] multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), atualizado monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for pago após o vencimento, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia ao Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea a, da referida Lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU;