Acórdão 4434/2020
Voto:Trago ao Colegiado recurso de reconsideração interposto pelo ex-Prefeito de Cristino Castro/PI, [recorrente], contra o Acórdão 5.306/2019-TCU-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Marcos Bemquerer Costa, por intermédio do qual o Tribunal declarou sua revelia, julgou suas contas irregulares, condenou-o em débito e imputou-lhe multa proporcional ao dano.2. Nesta fase processual, o Sr. [recorrente] faz-se presente aos autos aduzindo argumentos e juntando documentos no sentido de descaracterizar os fundamentos de sua condenação.3. Ao analisar a peça recursal, a Secretaria de Recursos (Serur) concluiu que os argumentos e elementos entregues pelo Sr. [recorrente] não se mostraram suficientes para comprovar que os recursos transferidos foram aplicados especificamente na pavimentação de vias públicas da municipalidade, em face da falta de estabelecimento de nexo causal entre as verbas entregues pela Caixa e seu respectivo uso no objeto do contrato de repasse em comento.4. De outra forma, o Ministério Público junto ao TCU (MPjTCU) diverge da análise técnica, ratificando seu pronunciamento original nos autos e reforçando-o para concluir no sentido do provimento do recurso.[...]7. Substancialmente, a peça recursal esforça-se para demonstrar a regularidade das ações do ex-prefeito, visto que a CAIXA  teria confirmado a execução da obra em percentuais superiores à parcela recebida e a sua efetiva utilização pela comunidade, bem como a existência de nexo de causalidade entre os recursos recebidos e as despesas efetuadas, configurado no pagamento com cheque depositado na conta da Sra. [omissis A], cunhada do proprietário da empresa contratada, [empreiteira], Sr. [omissis B]. A título de demonstração junta documentação fiscal das empresas e documentos de identidades dos srs. [omissis C] e [omissis B], para comprovação do vinculo de parentesco.8. O exame da Serur reafirma os fundamentos da condenação. Examinando a Proposta de Deliberação que suportou o acórdão recorrido, verifico que o Ministro-Relator não questionou o aspecto técnico do contrato de repasse, uma vez que a Caixa atestou a execução física do objeto, focando a irregularidade no seu aspecto financeiro:"15. A Caixa fez diversas vistorias na obra, cujos Relatórios de Acompanhamento de Engenharia estão acostados à peça 1, p. 64-74, 76-80, 82-88, 90-96. As constatações neles consignadas indicam que a obra se desenvolveu em ritmo lento, contudo apresentava qualidade de razoável a satisfatória.16. Cumpre enfatizar que os procedimentos fiscalizatórios retro mencionados se reportavam ao aspecto físico da evolução dos serviços, nada sendo abordado a respeito da regularidade financeira dos gastos".9. Ao discutir o aspecto financeiro, aponta para a ausência de nexo causal entre os recursos recebidos e as despesas realizadas, essencialmente sob os seguintes fundamentos:"21. Observa- se que as constatações na documentação remetida pela instituição financeira indicam a completa ausência de demonstração de nexo causal entre os valores recebidos pelo Município de Cristino/PI e os supostos gastos feitos, uma vez que há a notícia da emissão de um único cheque - cuja cópia não foi acostada ao processo - no valor da parcela federal e da contrapartida municipal (R$ 73.731,00), depositado na conta de uma terceira pessoa, que não tem qualquer vínculo oficial com a empresa contratada para os serviços requeridos".10. E conclui, com base na jurisprudência desta Corte que se reproduz na Proposta de Deliberação:"23. Veja-se que, nos precedentes indicados, o objetivo principal se refere à necessidade de que o elo de causalidade entre os repasses públicos e os gastos efetivados seja bem definido, de fácil confirmação por meio dos documentos disponibilizados ao exame, que devem evidenciar com clareza o destino dado aos valores.24. Tal circunstância não se verifica neste processo, cabendo assinalar a fragilidade dos laços que poderiam envolver a empresa [empreiteira], contratada para os serviços, e a Sra. [omissis B], em cuja conta corrente foram depositados os valores. Considero que a mera possibilidade de endosso do cheque mencionado à peça 18 não se presta a caracterizar o necessário nexo causal, na situação em debate".11. De outro lado, o MPjTCU, em parecer da lavra do eminente Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, que essencialmente reproduz a parte substancial do pronunciamento original por ocasião do julgamento do feito, considera que o depósito do cheque no valor correspondente à primeira parcela liberada, acrescida da contrapartida do Município, ainda que para interposta pessoa, mostra-se suficiente como demonstração do nexo de causalidade entre os valores conveniados e as despesas realizadas:[...]12. Desta feita, após examinar detalhadamente os elementos dos autos, evoluo meu entendimento em relação ao meu posicionamento por ocasião do julgamento original do feito, posto que naquela ocasião acompanhei integralmente o relator, e passo a me alinhar à tese defendida pelo ilustre representante do MPjTCU, eis que, no meu ponto de vista, melhor se conforma com o ideal de justiça e equidade que deve orientar as decisões desta Corte de Contas, pelos motivos a seguir delineados.[...]15. É certo que do ponto de vista jurídico, temos a formalidade decorrente do princípio da legalidade, entretanto, as circunstâncias dos autos me levam a pugnar pelo princípio do formalismo moderado e da verdade material, alegados pelo recorrente, e a comungar dos argumentos do MPjTCU, dadas as circunstâncias em [que] se deu a irregularidade.16. Em primeiro lugar, atenho-me à questão do vínculo familiar apontado pelo Parquet, e empresarial-familiar, na minha visão, posto que a Sra. [omissis A] (sócia do seu esposo [omissis C] na [empresa 1]) é cunhada do Sr. [omissis B], sócio administrador da empresa [empreiteira] (contratada para a execução das obras e destinatária do pagamento), irmão do Sr. [omissis C], esposo da Sra. [omissis A], e sócio do Sr. [omissis B] em duas outras empresas, [empresa 2] e da [empresa 3].17. Nessas circunstâncias, considero que assiste razão parcial ao recorrente quando alega em sua peça recursal os princípios do formalismo moderado, da verdade material, da economia processual e da razoabilidade, para sustentar que a deliberação do TCU deveria ser revisada, uma vez que os serviços foram executados, em percentual bastante superior aos valores repassados, conforme a própria Caixa Econômica Federal apontou em seus relatórios de fiscalização da obra, e foram pagos com os recursos transferidos, ainda que com a irregularidade apontada.18. Isso porque, imagino, o pagamento que deveria foi feito formalmente à empresa [empreiteira] teria sido feito à Sra. [omissis A] possivelmente por erro escusável, eis que ela era esposa do Sr. [omissis C], irmão e sócio do Sr. [omissis B], ou por ser uma prática existente naquele núcleo familiar e empresarial, e nunca para encobrir alguma ação ilegítima, uma vez que, de regra, não se tem notícia de fraudes e ações ilegítimas perpetradas com cheque, depositada em conta corrente, como ocorreu no presente caso.19. Aliás, consta do relatório que antecede o acórdão recorrido, posição da unidade técnica dando conta de que não se cogita, no caso, de fraude ou de irregularidades graves, a justificar o chamamento solidário da empresa contratada:[...]20. Em segundo lugar, considero, também, que assiste parcial razão ao recorrente, quando alega"que houve o 'nexo de causalidade', porque a própria Caixa, em resposta às diligências do Tribunal (peça 18, p. 2), confirmou que o cheque de R$ 73.731,00, emitido no âmbito do Contrato de Repasse 211.309-79/2006, foi depositado na conta de [omissis A], que é esposa de [omissis C], irmão do sócio-administrador ([omissis B]) da empresa contratada ([empreiteira]) para execução das obras objeto do presente contrato".21. Considero que tal argumento possui a sua lógica intrínseca, e tanto é uma lógica consistente que a diligência do TCU permitiu chegar à Sra. [omissis A] como beneficiária do cheque e, por cruzamento dos vínculos familiares e empresariais, à sua relação com a empresa [empreiteira], empresa contratada para execução das obras objeto do contrato de repasse e beneficiária do pagamento em discussão, ou seja, no caso, não houve impossibilidade de se alcançar o nexo de causalidade.22. Sobre esse aspecto, registro que, em regra, concordo com o relator a quo, quando afirma, com base em enunciados da jurisprudência selecionada desta Corte, registrada na sua Proposta de Deliberação, que:"23. Veja-se que, nos precedentes indicados, o objetivo principal se refere à necessidade de que o elo de causalidade entre os repasses públicos e os gastos efetivados seja bem definido, de fácil confirmação por meio dos documentos disponibilizados ao exame, que devem evidenciar com clareza o destino dado aos valores."23. Veja-se que, nos precedentes indicados, o objetivo principal se refere à necessidade de que o elo de causalidade entre os repasses públicos e os gastos efetivados seja bem definido, de fácil confirmação por meio dos documentos disponibilizados ao exame, que devem evidenciar com clareza o destino dado aos valores."Acórdão 755/2012 - 1ª Câmara, relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues: A execução total ou parcial do objeto conveniado não descaracteriza o débito quando for impossível o estabelecimento de nexo de causalidade entre os recursos descentralizados e os serviços executados" (ênfase acrescida).24. Com efeito, essa flexibilização tem sido verificada em diversas deliberações do Tribunal, a exemplo dos precedentes a seguir, colhidos de pesquisa na jurisprudência selecionada: A não utilização da conta específica do convênio não constitui, por si só, fator impeditivo para que seja reconhecido o nexo de causalidade, desde que o conjunto probatório existente nos autos permita que se faça a correlação necessária para a caracterização do nexo. Acórdão 3327/2019-Primeira Câmara | Relator: VITAL DO RÊGO O descasamento temporal entre os recursos aportados e as despesas realizadas dificulta, mas não configura óbice intransponível ao estabelecimento do nexo de causalidade, sendo possível comprová-lo por outros meios que permitam, ainda que indiretamente, asseverar que o destino dos recursos foi realmente aquele previsto na norma ou no ajuste firmado. Acórdão 9056/2017-Primeira Câmara | Relator: BRUNO DANTAS A realização de saques em espécie diretamente da conta bancária específica não constitui óbice intransponível à comprovação do nexo de causalidade entre as receitas e as despesas realizadas no convênio. Contudo, nessa situação, torna-se necessária a apresentação de provas que permitam, ainda que indiretamente, demonstrar que o destino dos recursos foi realmente aquele previsto na norma ou no ajuste firmado. Acórdão 5423/2017-Segunda Câmara | Relator: AROLDO CEDRAZ As dificuldades impostas por condições geográficas desfavoráveis podem justificar pagamentos em espécie, desde que os valores e as datas das notas de empenho, notas fiscais e recibos emitidos pelos fornecedores sejam compatíveis com os saques da conta específica do convênio. Acórdão 1607/2017-Primeira Câmara | Relator: VITAL DO RÊGO O fato de o cheque ter sido emitido em nome da empresa contratada, e, posteriormente, por ela endossado e depositado em conta do município não pode ser considerado, isoladamente, como elemento comprovador da quebra do nexo causal dos recursos, pois o endosso, permitido pela Lei 7.357/1985, não descaracteriza o pagamento ao primeiro favorecido e não constitui argumento suficiente para imputação de dano ao erário por não comprovação de aplicação dos recursos no objeto do convênio. Acórdão 1130/2017-Primeira Câmara | Relator: WEDER DE OLIVEIRA A realização de saques em espécie diretamente da conta bancária específica não constitui óbice intransponível à comprovação do nexo de causalidade entre as receitas e as despesas realizadas no convênio. Contudo, nessa situação, torna-se necessária a apresentação de provas que permitam, ainda que indiretamente, demonstrar que o destino dos recursos foi realmente aquele previsto na norma ou no ajuste firmado. Acórdão 3917/2016-Primeira Câmara | Relator: BRUNO DANTAS25. Nesse contexto, concordo com o MPjTCU de que, no caso, ainda que em caráter excepcional, restou estabelecido o nexo de causalidade, não obstante a impropriedade da forma de pagamento, que deve ser considerada como ressalvas às contas do recorrente.Acórdão:9.1 com fundamento nos artigos 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer do presente recurso para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, no sentido de tornar insubsistente o Acórdão 5.306/2019-TCU-Segunda Câmara;9.2  com fulcro no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992, julgar regulares com ressalva as contas do Sr. [recorrente], dando-lhe quitação;