Acórdão 1771/2022
Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço desta consulta formulada pelo Ministro da Economia, Paulo Guedes, que pede seja esclarecido se a integralização de bens imóveis públicos em fundos de investimento imobiliário, conforme autorizado pelo art. 20 da Lei 13.240, de 2015, configura ou não despesa ou receita orçamentária.2. Mais especificamente, a consulta é apresentada na forma dos seguintes questionamentos:i) a integralização de imóveis em cotas de fundo de investimento imobiliário - FII requer previsão orçamentária e deve constar como dotação na Lei Orçamentária Anual?ii) a integralização de imóveis em cotas de fundo de investimento imobiliário - FII requer a previsão e reconhecimento de receita orçamentária?3. Ante a complexidade do assunto, que envolve tanto matéria orçamentária e contábil quanto aspectos operacionais relacionados à gestão do patrimônio da União, determinei que a instrução fosse feita, de forma complementar, pela Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag e pela Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdmin.4. No âmbito da Semag, a equipe instrutora, a diretora e o secretário, unânimes, entendem que a operação suscitada pelo consulente requer dotação e execução orçamentária, além de previsão e reconhecimento de receita orçamentária, com fundamento nos arts. 167, incisos I e II, da Constituição Federal, 48 e 48-A da Lei Complementar 101/2000 e 2º, 3º, 4º, 6º e 7º, § 2º, da Lei 4.320/1964. Compreendem, ainda, que a operação não impactará o cumprimento da meta de resultado primário e terá efeito positivo no cumprimento da Regra de Ouro.5. A divergência entre os três pareceres reside na classificação a ser dada à receita e à despesa decorrentes da operação e no impacto sobre o teto de gastos estabelecido pelo Novo Regime Fiscal. A equipe entende que a receita e a despesa serão classificadas como primárias e que esta última estará submetida ao teto. Já a diretora considera que a classificação deverá ser feita com os códigos de receita e despesa financeira e, portanto, sem limitação pelo teto de gastos. Para o secretário, tanto a receita quanto a despesa devem ser consideradas atípicas, sem serem classificadas como primárias ou financeiras e sem submissão ao teto.6. Por outro lado, os pareceres elaborados na SecexAdmin defendem que a integralização de imóveis em cotas de FII não requerem nem previsão nem reconhecimento de receita orçamentária, não devendo constar como dotação na Lei Orçamentária Anual - LOA. 7. Com as devidas vênias, tendo em conta o caráter sui generis da operação aqui tratada, procurei ponderar as duas linhas de argumentação, por entender que nem a transição completa pelo orçamento, nem a ausência de registro cumpririam fielmente a intenção original da autorização contida na Lei 13.240/2015, pelas razões que passo a expor.8. O desafio de gerir o patrimônio imobiliário da União requer competência e criatividade. São mais de 700 mil imóveis, no valor aproximado de R$ 1,34 trilhão. Parte desse vasto conjunto é formada por terrenos, prédios e unidades habitacionais que, um dia, foram úteis à administração, mas já não despertam interesse, consumindo vultosos recursos públicos em contratos de vigilância e manutenção ou ficando à mercê de invasões e depredações.[...]12. Uma das estratégias do Governo Federal para enfrentar essa delicada situação é a constituição de fundos de financiamento imobiliário, de natureza privada, mediante a integralização de imóveis da União. Dessa forma, a gestão dos imóveis é transferida para especialistas, que poderão dispor deles da forma que for mais conveniente, mediante venda para terceiros, reforma, edificação ou locação. Em troca, a União recebe cotas dos fundos, beneficiando-se dos seus resultados. 13. Os imóveis passíveis de integralização são aqueles que não possuem um fim específico, sejam eles terrenos ou prédios desocupados. Esse universo soma quase R$ 90 bilhões, dos quais a SEDDM vislumbra a possibilidade de integralizar R$ 20 bilhões nos próximos anos.14. A autorização para constituição dos FII é assegurada pelo artigo 20 da Lei 13.240, de 2015, com a redação dada pelas Leis 13.465, de 2017 e 13.813, de 2019:Art. 20. Os imóveis de propriedade da União arrolados na portaria de que trata o art. 8º e os direitos reais a eles associados poderão ser destinados à integralização de cotas em fundos de investimento. § 1º O Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão editará nova portaria para definir os imóveis abrangidos pelo caput e a destinação a ser dada a eles.§ 2º O fundo de investimento deverá ter em seu estatuto, entre outras disposições:I - o objetivo de administrar os bens e direitos sob sua responsabilidade, podendo, para tanto, alienar, reformar, edificar, adquirir ou alugar os bens e direitos sob sua responsabilidade;II - a permissão para adquirir ou integralizar cotas, inclusive com imóveis e com direitos reais a eles associados, em outros fundos de investimento;III - a permissão para aceitar como ativos, inclusive com periodicidade superior a sessenta meses, contratos de locação com o poder público;IV - a delimitação da responsabilidade dos cotistas por suas obrigações até o limite de sua participação no patrimônio do fundo;V - a vedação à realização de operações que possam implicar perda superior ao valor do patrimônio do fundo;VI - a possibilidade de o fundo poder ter suas cotas negociadas em ambiente de negociação centralizada e eletrônica, inclusive em bolsa de valores e de mercadorias ou em mercado de balcão organizado.§ 3º A União poderá contratar, por meio de processo licitatório, prestação de serviços de constituição, de estruturação, de administração e de gestão de fundo de investimento, para os fins de que trata o caput deste artigo, dispensada a licitação para a contratação de instituições financeiras oficiais federais. (...) 15. A integralização de imóveis no FII não envolve fluxo financeiro, pois a entrega dos bens ao fundo se dá de forma simultânea ao recebimento das cotas e por idêntico valor. Essa característica singular é o que levanta dúvidas quanto à necessidade de trânsito pelo orçamento geral da União.[...]21. Vê-se, portanto, que o Manual privilegia a transparência que deve ser dada às implicações das transações no setor público. Por isso, prevê a necessidade do trânsito orçamentário, mesmo se não houver fluxo de recursos financeiros, desde que as transações envolvam compensação entre ativos e passivos financeiros. 22. Como foi dito anteriormente, tratar-se de uma situação sui generis, que certamente careceria de melhor explicitação e caracterização na legislação orçamentária. Porém, dado o ineditismo de colocar em prática a autorização dada pela Lei 13.240/2015, não é possível contar com tal especificação.[...]26. A Constituição Federal, em seu art. 167, incisos I e II, veda a execução de programas ou projetos não incluídos na LOA, assim como a realização de despesas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. É a positivação do princípio da universalidade do orçamento público, também assegurado pelos arts. 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/1964.27. No caso em exame, conforme já tratado, não é possível apontar receita decorrente da alienação dos imóveis, o que invalida a hipótese de existência de despesa correspondente à aquisição das cotas. 28. O ponto central é que, se tal operação for considerada como se possuísse duas fases distintas, uma sendo a alienação de um bem público, ainda que não se verifique o ingresso de recursos financeiros, e outra sendo a compra de um ativo, no caso ações do FII, restaria uma questão simples: por que se utilizar do FII, se a União teria necessariamente que passar pela fase da alienação prévia? Ora, não foi justamente essa dificuldade que trouxe à tona a necessidade e a consequente aprovação da Lei 13.240/2015? Fazer com que a operação ocorra pelo mecanismo tradicional significa não reconhecer o avanço legislativo alcançado.29. Outro ponto que merece destaque é que a Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), em seu art. 48, elevou o orçamento público à condição de "instrumento de transparência da gestão fiscal".30. Para dar concretude a essa disposição legal, o art. 48‑A da mesma Lei ordenou que os entes federados disponibilizem a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes aos dados da receita e da despesa.31. No caso em análise, mesmo não havendo receita, deve-se garantir a adequada transparência da operação ainda que não conste do orçamento público, seja pela disponibilização de informações nos balanços da União, seja pela criação de contas patrimoniais específicas para tal registro.32. Sabe-se que o art. 20 da Lei 13.240/2015 prevê a possibilidade da integralização de imóveis da União em cotas de FII.33. Entretanto, esse diploma legal não supriria, por si só, a necessidade de autorização legislativa para execução de receita e despesa em determinado exercício financeiro, se fosse o caso. Compete ao Congresso Nacional aprovar a LOA e os créditos adicionais, nos termos dos arts. 165 e 166 da Constituição Federal.34. Entretanto, não se verificando a arrecadação efetiva de uma receita orçamentária, que possa trazer consigo conjuntamente uma geração de despesa orçamentária, é dispensável o rito legislativo orçamentário específico.35. A diretora da Semag, no parecer transcrito no relatório que precede este voto, externa preocupação quanto a alguns aspectos jurídico-institucionais inerentes à operação de integralização de imóveis da União em cotas de FII. São pontos relevantes, que merecem a devida atenção dos gestores do patrimônio público.36. De fato, é necessário que haja salvaguardas nas desafetações dos imóveis, de modo a não colocar em risco o interesse público. Igualmente relevante é a preocupação quanto à suscetibilidade a usucapião após a integralização dos bens, o que poderia reduzir drasticamente o valor das cotas do FII. 37. Assim como o titular da Semag, entendo que tais preocupações tendem a ser mitigadas mediante a observância, pelo Poder Executivo, da recomendação exarada no item 9.1 do Acórdão 2.702/2021-TCU-Plenário, da minha relatoria, referente à necessidade de mapeamento e análise de risco do projeto de implementação do FII como um todo. Além disso, a matéria vem sendo acompanhada pela SecexAdmin nos autos do TC 026.059/2021-5, inclusive quanto aos aspectos de governança e transparência das operações.Voto Revisor:5. Por conseguinte, após o percuciente estudo de todo o processo, tendo apresentado a adequada fundamentação para a consequente deliberação do TCU, o ilustre Ministro-Relator Jorge Oliveira apresentou o respeitável Acórdão, em síntese, no seguinte sentido: " (...) 9.1. conhecer da presente consulta;9.2. responder ao Consulente que:9.2.1. a integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento imobiliário é uma espécie sui generis de transação, que não requer nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária;9.2.2. a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União;9.3. encaminhar cópia desta decisão ao Consulente, à Comissão de Valores Mobiliários, à Advocacia-Geral da União, à Consultoria-Geral da União e à Procuradoria Geral da República, com a informação de que o inteiro teor deste acórdão e do relatório e do voto que o fundamentam está disponível no endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos."  (grifado aqui) 6. Ocorre, contudo, que, após ter pedido vista deste processo em 27/7/2022, nos termos do art. 112 do RITCU, recebi o honroso pedido para a realização da correspondente reunião técnica com Bruno César Grossi de Souza, como Secretário Especial de Relações Governamentais, e Pedro Maciel Capeluppi, como Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, tendo sido promovida, assim, essa reunião presencialmente no meu Gabinete, em 2/8/2022, com a adicional participação dos integrantes da Semag e da Secex-Administração.7. De toda maneira, ao final dessa reunião técnica, os participantes da reunião teriam concordantemente verificado, então, a especial oportunidade de o TCU passar a adicionalmente explicitar, na sua deliberação, as seguintes premissas: (i) necessidade de expedição do correspondente decreto regulamentar para a operacionalização do FII, buscando garantir a devida segurança jurídica para a adequada aplicação do anunciado art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, com o intuito, assim, de passar a, entre outros aspectos, definir os seguintes parâmetros técnicos: (a) natureza jurídica dos bens públicos após a respectiva entrega ao administrador do FII, se pública (dominical) ou privada, pois a mera discussão desse aspecto em notas técnicas não teria a suficiente força normativa para a fixação dessa natureza e dos consequentes efeitos jurídicos; (b) estruturação orgânica para a efetiva segregação das funções, pois, diante da evidente superconcentração das atividades de planejamento, contabilização, administração patrimonial e gestão orçamentário-financeira em favor, apenas, do Ministério da Economia, ele deteria a competência plena para, isoladamente, promover todos os procedimentos técnico-operacionais inerentes, por exemplo, à promoção do planejamento das ações operacionais, à seleção dos bens a serem submetidos à alienação, à avaliação contábil desses bens e, entre muitas outras medidas, à administração das correspondentes cotas no FII, devendo os procedimentos para a "desestatização do selecionado patrimônio público" contar, todavia, com a salutar supervisão recíproca proveniente de múltiplos órgãos ministeriais; (c) execução do subsequente controle gerencial da administração federal sobre a administração do FII no âmbito, entre outras instâncias, da correspondente assembleia geral do fundo imobiliário, pois a administração pública não poderia deixar, por exemplo, de fiscalizar a regular gestão das cotas do FII;       (ii) necessidade de expedição do correspondente procedimento contábil específico para a operacionalização do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil, em face dos aludidos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, devendo atentar, entre outros aspectos, para a necessidade de garantir a adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do FII, em suplementação à atual proposta do Ministro-Relator no sentido de assegurar "a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União;8. Importante anotar adicionalmente, nesse ponto, que, durante a aludida reunião técnica, restou evidenciada a necessidade, ainda, de o TCU contemplar a proposta formulada na Secex-Administração pelo Diretor Hudson Henrique de Paula Menezes, com a anuência da Secretária Dione Mary de Cerqueira Barbosa, pois buscaria reforçar a aplicação jurídico-contábil do referido enfoque patrimonial, sem prejuízo, porém, de prestigiar os principais aspectos do aludido enfoque orçamentário, tendo o referido diretor sugerido a apresentação, para tanto, das aludidas respostas sob as seguintes condições:" (...) b) em resposta ao primeiro questionamento, informar que a integralização de imóveis em cotas de fundo de investimento imobiliário não requer previsão orçamentária e não deve constar como dotação na Lei Orçamentária Anual; a obrigatoriedade de constar na Lei Orçamentária Anual apenas está mantida quando houver aporte de recursos financeiros;c) em resposta ao segundo questionamento, responder que a integralização de imóveis em cotas de fundo de investimento imobiliário não requer a previsão e reconhecimento de receita orçamentária; todavia, deve haver o registro da receita orçamentária em dois momentos: o primeiro, quando do recebimento dos rendimentos pagos pelo fundo; o segundo, quando da realização ou vencimento das cotas de participação pertencentes à União;"  (grifado aqui) 9. Deve ser, pois, enaltecido todo o brilhante trabalho conduzido pelo ilustre Ministro-Relator no presente feito, destacando que, ao ser comunicado sobre essas adicionais premissas, ele teria expressamente anuído às aludidas propostas resultantes da referida reunião técnica diante das respectivas fundamentações jurídico-contábeis, não somente porque o aludido decreto regulamentar tende a garantir a devida segurança jurídica para a operacionalização do FII, buscando proteger, inclusive, a subsequente atuação dos diversos agentes públicos, mas também porque o estabelecimento do referido procedimento contábil específico para a operacionalização do FII tende a legitimar a devida aplicação jurídico-contábil do enfoque patrimonial, sem descuidar dos principais aspectos do enfoque orçamentário, buscando garantir, inclusive, o devido respeito aos pilares da convergência fixada no Brasil pelo art. 50 da LRF, com a Lei n.º 11.638, de 2007, em prol das normas internacionais de contabilidade.10. O Tribunal pode prolatar, desse modo, a sua deliberação em plena consonância com a proposta do Ministro-Relator, sem prejuízo de contemplar a incorporação de toda essa premissa técnica, nos seguintes termos:[...]11. Ao deixar registrada, portanto, toda essa necessária premissa técnica, acompanho o robusto voto ora oferecido pelo ilustre Ministro-Relator Jorge Oliveira ao Plenário do TCU.Voto Complementar:4. Tendo em conta o caráter sui generis da operação aqui tratada, procurei ponderar as linhas de argumentação das duas unidades instrutivas, por entender que nem a transição completa pelo orçamento, nem a ausência de registro cumpririam fielmente a intenção original da autorização contida na Lei 13.240/2015.5. O ponto central é que, se tal operação for considerada como se possuísse duas fases distintas, uma sendo a alienação de um bem público, ainda que não se verifique o ingresso de recursos financeiros, e outra sendo a compra de um ativo, no caso ações do FII, restaria uma questão simples: por que se utilizar do FII, se a União teria necessariamente que passar pela fase da alienação prévia? Ora, não foi justamente essa dificuldade que trouxe à tona a necessidade e a consequente aprovação da Lei 13.240/2015? Sob tal premissa, avaliei que exigir que a operação ocorra pelo mecanismo tradicional significaria não reconhecer o avanço legislativo alcançado.6. Ao trazer o processo à apreciação do plenário na semana passada, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho pediu vista e, de forma bastante célere, apresentou valiosíssimas contribuições. Sua Excelência, em essência, apresenta medidas que fortalecerão a segurança jurídica e a transparência fiscal-orçamentária da política pública.7. Por considerar pertinentes as sugestões formuladas pelo eminente Revisor, a quem agradeço pela colaboração, incorporo-as a minhas conclusões, com pequenas alterações de redação destinadas a conferir maior discricionariedade ao poder Executivo em sua implementação, na forma da minuta de acórdão que submeto a este Colegiado.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta;9.2. responder ao Consulente que:9.2.1. a integralização de imóveis em cotas de fundos de investimento imobiliário é  espécie sui generis de transação, que não requer nem dotação e execução orçamentária, nem previsão e reconhecimento de receita orçamentária, sem prejuízo de observar que a obrigatoriedade de constar ela da Lei Orçamentária Anual está mantida quando houver eventual aporte de recursos financeiros e que deve haver registro da receita orçamentária pelo menos no recebimento dos rendimentos pagos pelo fundo e na realização ou vencimento das cotas de participação pertencentes à União;9.2.2. a transparência desse tipo de transação deve ser assegurada mediante registro em contas patrimoniais específicas e disponibilização de informações nos balanços da União, e, assim, a administração pública deve avaliar a necessidade de expedição do correspondente procedimento contábil específico sobre a operacionalização do FII, buscando fixar os devidos parâmetros econômico-contábeis para o adequado registro dos diversos atos e fatos, com a respectiva evidenciação e demonstração contábil, em face dos procedimentos técnico-operacionais na aplicação do referido art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, observando, entre outros aspectos, a necessidade de garantir a adequada mensuração e avaliação dos ativos entregues ao administrador do FII;9.2.3. o Ministério da Economia, com o objetivo de garantir segurança jurídica, deve avaliar a expedição de decreto regulamentar para a operacionalização do FII pela adequada aplicação do art. 20 da Lei n.º 13.240, de 2015, com a Lei n.º 13.465, de 2017, e a Lei n.º 13.813, de 2019, diante da Lei n.º 8.668, de 1993, com o intuito, assim, de passar a, entre outros aspectos, definir os seguintes parâmetros técnicos: (a) natureza jurídica dos bens públicos após a respectiva entrega ao administrador do FII, se pública (dominical) ou privada; (b) estruturação orgânica para a efetiva segregação das funções e definição das respectivas responsabilidades dos administradores; (c) execução do subsequente controle gerencial da administração federal sobre a administração do FII no âmbito, entre outras instâncias, da correspondente assembleia geral do fundo imobiliário e execução de medidas para viabilizar a transparência ativa do FII e dos relatórios gerenciais produzidos pelo FII, buscando fomentar o controle administrativo e social sobre a gestão do patrimônio público aportado ao FII;