Acórdão 1691/2022
Voto:Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por [recorrentes A e B] em face do Acórdão 3.862/2019-1ª Câmara (peça 75), de relatoria do Ministro Augusto Sherman Cavalcanti.2. A decisão recorrida foi proveniente de tomada de contas especial instaurada em cumprimento ao Acórdão 904/2016-Primeira Câmara (apenso), decorrente de representação formulada pela Procuradoria da República em Araraquara/SP.3. As irregularidades anunciadas pelo MPF foram detectadas nas prestações de contas dos Convênios 50.000/2005, 54.000/2005 e 68.000/2007, celebrados pelo Instituto Nacional da Colonização e Reforma Agrária no Estado de São Paulo (Incra/SP) e pela [cooperativa].[...]9. No que se refere aos mencionados gestores do Incra/SP, em detalhe necessário ao deslinde meritório do presente recurso, permito-me transcrever excerto do voto condutor da decisão atacada, a respaldar o seu juízo pela multa aplicada aos responsáveis:[...] 35. Em relação aos demais Superintendentes, Srs. [omissis] (ouvido quanto à aprovação do Convênio 50.000/2005) e [recorrente A] (ouvido quanto à aprovação do Convênio 68.000/2007) , os responsáveis não lograram êxito em afastar suas responsabilidades. Embora as referidas aprovações tenham concordado com pareceres técnicos prévios, não se pode cogitar que o superintendente assuma papel meramente formal. Há uma cadeia de autorizações, em que cada ator possui uma parcela de responsabilidade. Ademais, lembro, quanto ao Convênio 50.000/2005, que a aprovação foi realizada mesmo pendente da devolução do saldo de recursos; e, quanto ao Convênio 68.000/2007, que a aprovação ocorreu após questionamentos por parte do MPF, o que deveria ensejar maior diligência por parte da autoridade administrativa.36. No que diz respeito ao Sr. [recorrente B], que emitiu parecer contábil sugerindo a aprovação das contas dos Convênios 50.000/2005 e 68.000/2007, não se pode afastar que, na condição de contador do Incra/SP, recomendou a aprovação das contas do Convênio 50.000 com saldo ainda a devolver. Assim, a despeito da alegada falta de experiência (à época da análise inicial quanto ao Convênio 50.000/2005) e da suposta falta de capacitação, entendo plausível esperar de um contador, com razoável diligência, que realizasse minimamente o cotejo das despesas alegadas pelo convenente e o saldo transferido ou entre as relações de pagamentos e os extratos bancários.37. Dessa forma, quanto ao Convênio 50.000/2005, a alteração de seu parecer, cinco anos após a emissão do primeiro e após ter ciência de inquérito capitaneado pelo MPF, não tem o condão de afastar sua culpabilidade.38. Quanto ao Convênio 68.000/2007, é possível notar maior diligência por parte do responsável, ao solicitar, em 2010, informações adicionais para viabilizar a análise (TC-007.586/2015- 9, peça 12, p. 60-63). No entanto, mesmo já com mais experiência, no ano de 2013, sugeriu a aprovação das respectivas contas (TC-007.586/2015-9, peça 10, p. 140), sem a devida correlação entre os extratos bancários e as despesas realizadas e ante a questionamentos por parte do MPF.39. Entretanto, tanto em relação à defesa do Sr. [recorrente B] como do Sr. [omissis], chefe da Divisão de Administração do Incra/SP, considero que a elevada quantidade de convênios celebrada pelo órgão associada à escassez de recursos são circunstâncias que atenuam as respectivas responsabilidades.40. Ante o exposto, acolho a proposta de aplicação da multa estatuída no art. 58, inciso II, da Lei Orgânica aos quatro responsáveis.  (grifei).[...]11. Em exame, pois, recursos de reconsideração interpostos pelo Sr. [recorrente A] - então superintendente responsável pela aprovação do 68.000/2007, e pelo Sr. [recorrente B] - contador parecerista que sugeriu a aprovação das contas nos convênios 50.000/2005 e 68.000/2007.12. Em suma, os responsáveis alegaram o seguinte (peças 138 e 162):a) a multa no valor de R$ 50.000,00 aplicada ao ex-superintendente, com a qual o recorrente não tem a mínima condição de arcar, seria desproporcional à irregularidade cometida. Quanto ao contador responsabilizado, esse possui rendimentos da ordem de R$ 5.000,00 por mês, brutos, com gastos familiares a impossibilitar o pagamento da multa de R$ 10.000,00 a ele imputada;[...]30. No que se refere à proporcionalidade da multa aplicada, acredito que os argumentos mereçam, de fato, maior atenção.31. Os gestores do Incra foram ouvidos em audiência com o reconhecimento de que, não obstante as suas condutas, inexistiu nexo causal totalmente dependente entre os seus atos e o prejuízo discutido. Tanto é que não foram citados para a devolução dos recursos questionados no Acórdão recorrido, mas, sim, instados a apresentar suas razões de justificativa, posteriormente não acolhidas, a redundar em multa (art. 58 da Lei 8.443/92 - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, que não resulte em dano ao Erário).32. Para os superintendentes aplicou-se multa no valor de R$ 50.000,00. Para os pareceristas, ponderou-se uma apenação de R$ 10.000,00 (item 9.4 do Acórdão 3.862/2019-1ª Câmara).33. Em consulta à Portaria nº 44, de 11 de janeiro de 2019 - normativo que regrava, à época do Acórdão recorrido, o limite máximo da multa a que se refere o art. 58 da Lei 8.443/92 era o seguinte:Art. 1º É fixado em R$ 62.237,56 (sessenta e dois mil, duzentos e trinta e sete reais e cinquenta e seis centavos), para o exercício de 2019, o valor máximo da multa a que se refere o art. 58, caput, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992.Art. 2º Fica revogada a Portaria-TCU nº 7, de 11 de janeiro de 2018.Art. 3º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.  (grifei) 34.  Nesse parâmetro, as multas aplicadas aos gestores podiam variar de R$ 3.111,88 a R$ 62.237,56 (5% a 100% do valor fixado, nos termos do art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU).35. Visto isso, em exame de proporção, as multas aplicadas aos recorrentes foram assim repartidas:- [recorrente B], contador parecerista que sugeriu a aprovação das contas nos convênios 50.000/2005 e 68.000/2007 - multado em R$ 10.000,00, ou 16% do valor máximo, ou 3,21 vezes o valor mínimo;- [recorrente A], Superintendente do Incra/SP, que decidiu pela aprovação das contas do Convênio 68.000/2007 - multado em R$ 50.000,00, ou 80% do valor máximo, ou 16,06 vezes o valor mínimo.36. No que se refere ao Sr. [recorrente B], na realidade, o responsável respondeu por dois atos, tomados em convênios distintos. Se aplicado o valor mínimo em cada ato, a multa seria pouco superior a R$ 6.000,00. Ou: para cada ato repreendido, aplicou-se uma apenação relativa a 1,6 vezes o valor mínimo; o que não ajuízo desproporcional, em face dos atos cometidos. Não a ponto de render a reforma ao Acórdão recorrido.37. Sobre os R$ 50.000,00 aplicados ao ex-superintendente, todavia, balanceio que a aplicação de mais de 80% do valor máximo - em um convênio de R$ 226.616,25 - possa, sim, ser rediscutida, em teor de justeza. Inobstante inexistir norma específica regimental em processos do Tribunal instrumentalizando o cálculo da multa, ao contrário do processo penal, há de se estabelecer uma justa proporção entre a punição e a natureza da infração, bem assim da sua gravidade e dos danos que dela provierem. Esta é a intelecção da LINDB, em seu art. 22, §2º:Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.  (grifei).38. Como já destacado, a decisão recorrida não considerou que os atos de aprovação do convênio suscitado redundaram em prejuízo ao Erário; afinal, não foi empreendida uma citação, nos contornos do art. 12, inciso II, da Lei 8.443/92. Além disso, como próprio consta do relatório da Serur, os pareceres técnicos prévios sugerindo a aprovação das contas não tiveram o condão de eximir o superintendente de responsabilidade, mas, quando no máximo, atenuá-la. Ponderando, ademais, o valor conveniado, pouco superior a R$ 200.000,00, a multa de R$ 50.000,00 parece-me - em consideração ao que expus - realmente demasiada.39. Nessa visão, em acolhimento parcial das razões recursais, proponho a redução do valor da multa aplicada ao superintendente para R$ 20.000,00, ou pouco superior a 30% do valor máximo da multa à época da condenação.Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração apresentados pelos Srs. [recorrentes A e B];9.2. no mérito, negar provimento ao recurso interposto pelo Sr. [recorrente B], e prover parcialmente o recurso apresentado pelo Sr. [recorrente A], [...] reduzindo a multa que [lhe] foi aplicada mediante o item 9.4 do Acórdão 3.862/2019-1ª Câmara, para R$ 20.000,00 (vinte mil reais), mantendo-se intocado o restante do teor dispositivo da decisão recorrida.