Acórdão 784/2018
Voto:Submeto à apreciação deste Colegiado Representação, autuada com base nos documentos encaminhados pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará - TCM/CE (Ofício 6.021/2015/SEC) - atualmente extinto, segundo a Emenda 092 à Constituição do Estado do Ceará, de 21/08/2017 -, por meio dos quais veicula supostas irregularidades ocorridas em licitações e contratos financiados com recursos federais oriundos do Sistema Único de Saúde - SUS (peça 1, p. 1/18).2. As falhas relacionadas à aplicação dos recursos do SUS no Município de Crato/CE são as seguintes, conforme documentos do TCM/CE:2.1. falta de prévio procedimento licitatório nas contratações dos prestadores de serviços na área de saúde referentes aos seguintes credores, o que afronta às disposições do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e do art. 2º da Lei 8.666/1993:[...]8. A principal questão tratada nestes autos diz respeito à eventual necessidade de realização de licitação visando à contratação de entidades para a prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS, em regime complementar ao poder público.9. O teor do art. 199, § 1º, da Constituição Federal informa que as instituições privadas poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo as diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.10. Conforme destacado no Manual de Orientações para a Contratação de Serviços no SUS, editado pelo Ministério da Saúde, a Lei 8.080/1990, ao dispor sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, trouxe avanços significativos para a regulação da participação privada no SUS. E essa participação da iniciativa privada, enfatiza o referido manual, deve ocorrer somente após esgotada capacidade de toda a rede pública de saúde, federal, estadual e municipal.11. Assim, no art. 18, inciso X, da Lei 8.080/1990 consta a competência do Município para celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar a sua execução, observadas as normas aplicáveis à matéria.12. Considerando que compete à direção nacional do SUS promover a descentralização para as unidades federadas e para os municípios, dos serviços e ações de saúde, respectivamente de abrangência estadual e municipal, segundo o art. 16, inciso XV, da Lei 8.080/1990, foram editadas diversas normas de descentralização, inclusive aquelas voltadas especificamente para normatizar a contratação de serviços de saúde por gestores locais do SUS, com indicação de cláusulas necessárias que devem constar nos correspondentes contratos.13. É nesse contexto que se deve examinar a suscitada falta de prévio procedimento licitatório nas contratações dos prestadores de serviços na área de saúde realizadas pelo Município de Crato/CE.[...]16. De fato, compulsando os autos, verifica-se à peça 53, p. 30/34, cópia do Edital de Chamamento Público 001/2008 para credenciamento de pessoa jurídica destinada a prestar serviços ambulatorial, hospitalar e de apoio diagnóstico e terapêutico para atender, de forma complementar, à Secretaria de Saúde do Município de Crato/CE, com remuneração baseada na tabela do SUS vigente à época.17. A unidade técnica considerou, em síntese, que a realização do chamamento público para credenciamento de entidades prestadoras de serviços na área de saúde não afasta a obrigatoriedade de se fazer licitação, nas modalidades previstas no art. 22 da Lei 8.666/1993, ou de se justificar a contratação direta mediante a inexigibilidade constante do art. 25 da referida lei.18. Sobre o tema, convém ressaltar que a jurisprudência do TCU tem aceitado que o credenciamento é hipótese de inviabilidade de competição não relacionada expressamente no art. 25 da Lei 8.666/1993. Nesse sentido, menciono os seguintes enunciados, elaborados pela jurisprudência sistematizada do TCU:"O credenciamento pode ser utilizado para a contratação de profissionais de saúde, tanto para atuarem em unidades públicas de saúde quanto em seus próprios consultórios e clínicas, quando se verifica a inviabilidade de competição para preenchimento das vagas, bem como quando a demanda pelos serviços é superior à oferta e é possível a contratação de todos os interessados, devendo a distribuição dos serviços entre os interessados se dar de forma objetiva e impessoal". (Acórdão 352/2016 - Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler)."O credenciamento é hipótese de inviabilidade de competição não expressamente mencionada no art. 25 da Lei 8.666/1993 (cujos incisos são meramente exemplificativos). Adota-se o credenciamento quando a Administração tem por objetivo dispor da maior rede possível de prestadores de serviços. Nessa situação, a inviabilidade de competição não decorre da ausência de possibilidade de competição, mas sim da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados". (Acórdão 3.567/2014 - Plenário, rel. Min. José Múcio, rev. Min. Benjamin Zymler).19. A propósito, o último enunciado mencionado no item anterior refere-se aos autos do TC 019.179/2010-3 (rel. Min. Aroldo Cedraz), no qual essa questão de licitação prévia à contratação de entidades para a prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS foi muito bem abordada no Voto condutor do Acórdão 1.215/2013 - Plenário, razão por que destaco, a seguir, o correspondente excerto, de todo aplicável ao presente caso:"19. Também se discutiu acerca da eventual necessidade de realização de licitação para a contratação dos serviços privados de saúde. Constitui mandamento constitucional que, via de regra, as contratações de bens e serviços por parte da administração pública devem ser precedidas de licitação. No entanto, conforme assinalado pela 4ª Secex, há que se levar em conta as peculiaridades dos serviços de saúde no âmbito do SUS, que têm preço pré-fixado, normalmente possuem um nível de demanda superior ao que pode ser oferecido diretamente pelo Poder Público e envolvem uma gama enorme de diferentes procedimentos. Tendo em vista tais características e outras, a figura do credenciamento parece se ajustar bem a essa realidade. A administração tem o interesse de contratar todos que se enquadrem nas condições definidas pelo Poder Público, caracterizando uma situação de inexigibilidade de licitação. Essa forma de seleção favorece o usuário, na medida em que aumenta suas opções para a realização de consultas, tratamentos, exames, ao mesmo tempo em que resguarda o princípio da impessoalidade. Apesar de não ser um procedimento previsto expressamente na legislação, ele é reconhecido como válido pela doutrina e pela própria jurisprudência deste Tribunal, para a contratação de serviços que possuam determinadas características.20. A 4ª Secex aponta as características enumeradas pela doutrina para possibilitar a seleção de prestadores de serviço utilizando o instituto do credenciamento e demonstra que os serviços públicos de saúde se enquadram nestas características, como por exemplo: preço de mercado razoavelmente uniforme, impessoalidade na definição da demanda, níveis técnicos da atividade bastante regulamentados ou de fácil verificação.21. O credenciamento é um procedimento amplamente utilizado no âmbito do SUS. Em diversas oportunidades, o Tribunal se deparou com a realização de credenciamento por parte de estados e municípios, não tendo apontado ressalvas quanto à possibilidade de utilização desse tipo de procedimento (Acórdãos 295/2011-Plenário, 1.078/2011-Plenário, 528/2011-2ª Câmara, dentre diversos outros).22. O próprio Ministério da Saúde, na publicação 'SUS de A a Z - garantindo Saúde nos Municípios', aborda a questão do credenciamento (...):'No credenciamento das áreas mencionadas, o gestor municipal do SUS, ciente da real necessidade do serviço de alta complexidade em seu território, deverá consultar as normas vigentes e definir a possibilidade de credenciamento, levando em conta a população a ser atendida, a demanda reprimida, os mecanismos de acesso com os fluxos de referência e contra-referência e a capacidade técnica e operacional dos serviços a serem implantados...'.23. Há que se ressaltar, entretanto, a ausência de regulamentação específica a respeito do procedimento de credenciamento por parte do Ministério da Saúde. A Portaria 1.034/2010-GM/MS, apesar de disciplinar diversos aspectos referentes à participação complementar das instituições privadas de assistência à saúde no âmbito do SUS, silencia a respeito da forma de seleção dessas entidades.[...]25. Considero que esse aspecto - seleção de entidades privadas para prestação de serviços de saúde no âmbito do SUS em regime complementar - é bastante relevante, especialmente em um contexto em que o Poder Público não tem sido capaz de prestar integralmente os serviços diretamente à população. Em função disso, tal como propõe a extinta 4ª Secex, entendo importante que o Ministério da Saúde discipline a questão do credenciamento, no exercício de sua competência prevista no art. 16, inciso XIV, da Lei 8.080/90, de 'elaborar normas para regular as relações entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e os serviços privados contratados de assistência à saúde'. Essa regulamentação deve contemplar, inclusive, os mecanismos a serem utilizados para dar efetividade ao art. 199, §1º, da Constituição Federal".[...]21. E, no caso da inexigibilidade de licitação, o referido Manual de Orientações exemplifica que ela pode ocorrer quando houver incapacidade de se instalar concorrência entre os licitantes, como no caso de haver somente um prestador apto a fornecer o objeto a ser contratado, ou na hipótese de o gestor manifestar interesse de contratar todos os prestadores de serviços de seu território de uma determinada área desde que devidamente especificada no edital.22. Assim, quando a licitação for inexigível porque o gestor manifestou o interesse de contratar todos os prestadores, ele poderá adotar o procedimento de chamada pública, por meio da abertura de um edital e chamar todos os prestadores que se enquadrem nos requisitos constantes do edital para se cadastrarem e contratarem com a Administração Pública.23. Tem-se por claro que a inexigibilidade, no presente caso, não se deu pela singularidade do objeto, mas sim pelo interesse de contratar todos os prestadores de serviços na área de saúde que atendessem os requisitos do edital de chamamento.24. Portanto, impõe-se reconhecer que a suposta irregularidade pela qual foram instados a se manifestar por meio da audiência - falta de prévio procedimento licitatório nas contratações dos prestadores de serviços na área de saúde -, restou afastada diante da comprovada realização do Chamamento Público 001/2008, com o credenciamento das entidades.Acórdão:9.2. acolher as razões de justificativa do Sr. [ex-Secretário Municipal de Saúde] e da Sra. [ex-Secretária Municipal de Saúde] e, em parte, as do Sr. [ex-Prefeito];