Acórdão 4510/2019
Voto:Em exame recursos de reconsideração interpostos pela sra. [recorrente], ex-presidente da [fundação], e pela [associação] contra o Acórdão 1.742/2017-1ª Câmara, proferido em tomada de contas especial decorrente de determinação contida no Acórdão 4.416/2013-1ª Câmara (Relatório de Auditoria).2.Esta última deliberação deu origem a 36 tomadas de contas especiais, cada uma indicando como responsáveis o presidente da [fundação] à época e um laticínio.3.Do que ressai dos autos, o "Programa Leite da Paraíba", executado e operacionalizado pela [fundação], é financiado com recursos oriundos de convênios firmados entre o Estado da Paraíba e o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e de contrapartida estadual. A celebração das avenças está inserida no contexto do "Programa de Aquisição de Alimentos" (PAA), iniciativa do governo federal que tem por objetivo o incremento da produção, com incentivos ao pequeno produtor familiar, e a ampliação do consumo de leite, por meio da distribuição do produto a pessoas em situação de insegurança alimentar, nos termos da Lei 10.696/2003.4.Assim, o MDS transferiu recursos para a [fundação], entidade vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Humano do Estado da Paraíba, nos anos de 2005 a 2010, com vistas ao custeio do programa do leite.5.Cumpre anotar que a [fundação] foi extinta em dezembro de 2014, por iniciativa do Governador do Estado da Paraíba, e, desde então, a Secretaria Executiva de Segurança Alimentar e Economia Solidária assumiu o programa.[...]87.	Passo a tratar da sanção dos responsáveis.88.	O sr. [omissis] já foi sancionado com duas multas por meio dos recentes Acórdãos 3.575/2019-1ª Câmara e 3.726/2019-1ª Câmara, de minha relatoria, ambas no valor de R$ 30.000,00.89.A sra. [recorrente], por sua vez, foi apenada por meio dos Acórdãos 3.575/2019, 4.328/2019 e 4.329/2019, todos da 1ª Câmara, também de minha relatoria, com três multas no valor de R$ 15.000,00 cada.90.Não desconheço o entendimento vigente neste Tribunal segundo o qual a aplicação de multas ao mesmo responsável em diferentes processos, pela prática de fatos irregulares análogos, não configura bis in idem  (vide Acórdãos 676/2015-Plenário, 1.230/2012-Plenário e 962/2011-2ª Câmara, dentre outros).91.Contudo, não se trata, nestes autos, propriamente, de situação semelhante aos casos em que há aplicação de penalidades em gestões distintas por fatos irregulares continuados. Ao invés disso, o que se tem, nestas 36 tomadas de contas especiais que envolvem o mesmo Programa do Leite, são irregularidades de natureza semelhante analisadas em processos distintos, mas que poderiam ter sido examinadas no âmbito de um mesmo feito (relatório de auditoria), resultando em uma única apenação.92.Não me parece razoável que, por questões de organização processual, alheias a qualquer aspecto substancial, sejam aplicadas sucessivas multas que, somadas, podem totalizar mais de um milhão de reais (caso mantido, por exemplo, o valor de R$ 30.000,00 em cada uma das 36 TCE autuadas).93.Conforme mencionado nos parágrafos 48-50 deste voto, havia dois conjuntos de relações jurídicas: [fundação] e laticínios / [fundação] e produtores. Por questão meramente de organização processual, optou-se por constituir processos de TCE envolvendo somente [fundação] e laticínios (cada um com eventuais débitos relativos aos produtores que forneceram leite às respectivas usinas). Não haveria óbice, por exemplo, que fossem instaurados processos de TCE relativos a cada produtor individualmente considerado, o que resultaria em milhares de TCE oriundas do Programa do Leite como um todo. Afinal, rememoro que o que se questiona nestes autos é justamente a regularidade da DAP, que era um documento a ser obtido por cada fornecedor. Neste último caso, seria possível, então, a aplicação de multas de até R$ 62.237,56 em cada uma destas TCE.94.Em suma, a decisão de se instaurar 36 processos de TCE (número este associado ao primeiro conjunto de relações jurídicas - [fundação]e laticínios) deveu-se à mera conveniência processual, não possuindo qualquer relação com o substrato material da ilicitude (falhas na emissão das DAP).[...]96.Assim, considerando que a multa aplicada aos gestores decorreu de falha na fiscalização na emissão das DAP aos produtores - e não aos laticínios - não há como mensurar a dosimetria da pena (que, ao fim, vai depender do número de processos) em função do número de laticínios. Logo, o número de processos autuados, repito, não me parece critério substancial razoável para pautar a calibração da multa.97.Desse modo, entendo que o total somado das multas imputadas aos responsáveis deve manter observância ao limite máximo permitido para a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 para o exercício de 2019, a saber, R$ 62.237,56 (vide Portaria TCU 44/2019). Esse entendimento já foi adotado por esta Corte de Contas, conforme consta do Acórdão 2.599/2013-Plenário.98.Outro caminho também já adotado por este Tribunal foi a formação de processo apartado para a avaliação, de forma global e mais contextualizada, das condutas praticadas pelos mesmos responsáveis no âmbito de diversas TCE. Ao elogiar a medida adotada pela relatora do processo, ministra Ana Arraes, asseverei, à época, que o "apartado terá o condão de propiciar ao Relator uma análise mais ampla e global das condutas imputadas aos responsáveis, permitindo, ainda, que se alcance da maneira mais justa possível o caráter retributivo e preventivo da pena que eventualmente lhes for aplicada" (Acórdão 2.849/2018-Plenário).99.Considero, porém, que a constituição de apartado, neste momento, não se afigura viável, visto que as TCE oriundas das irregularidades detectadas no Programa do Leite, embora cuidem de questões assemelhadas envolvendo, em regra, os mesmos responsáveis, foram distribuídas a distintos relatores e encontram-se em estágios processuais diversos.100.Outro aspecto que me leva a propor a limitação do montante total das multas a serem aplicadas aos responsáveis, sob pena de imposição de encargo excessivamente oneroso e desarrazoado, é a observância dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.101.A esse respeito, a Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração pública federal, prescreve a obediência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade (art. 2º), determinando que seja observada a adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (parágrafo único, inciso VI, do mesmo artigo).102.A Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942, com alterações promovidas pela Lei 13.655/2018), imbuída do mesmo espírito, assim dispõe:"Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.§ 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato" (grifos acrescidos).103.Cumpre reiterar que, no caso sob exame, inexiste débito e não foi imputada aos responsáveis qualquer ação dolosa contra o Erário.[...]110.No presente processo, foram responsabilizados o sr. [omissis] e a sra. [recorrente], ex-presidentes da [fundação], entidade a qual cabia a operacionalização do Programa do Leite.111.O sr. [omissis] já foi sancionado com duas multas no valor de R$ 30.000,00 cada por meio dos recentes Acórdãos 3.575/2019-1ª Câmara e 3.726/2019-1ª Câmara. Assim, em homenagem aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e adotando como parâmetro o valor ditado pela Portaria TCU 44/2019 (R$ 62.237,56), conforme mencionado no parágrafo 97 deste voto, deixo de aplicar nova multa a este ex-gestor, tendo em vista o atingimento do montante de R$ 60.000,00 a título de multas já aplicadas.112.A sra. [recorrente], por sua vez, foi sancionada por meio dos Acórdãos 3.575/2019, 4.328/2019 e 4.329/2019, todos da 1ª Câmara, com três multas no valor de R$ 15.000,00 cada. Para esta responsável, cuja gestão abarcou quantidade menor de pagamentos questionados, se em comparação à gestão do sr. [omissis], foi estabelecido, como parâmetro máximo, o valor de R$ 45.000,00 (vide julgados citados). Assim, tendo sido alcançado o montante em questão, deixo, igualmente, de aplicar nova sanção.Acórdão:9.2.1. tornar insubsistentes os subitens 9.1 a 9.9 do Acórdão 1.742/2017-1ª Câmara;[...]9.2.3. julgar irregulares as contas da sra. [recorrente] e do sr. [omissis], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;9.3. manter inalterados os demais termos do acórdão recorrido; e