Acórdão 2612/2015
Voto:Em apreciação pedidos de reexame interpostos pelos Srs. [omissis] contra o Acórdão 1.232/2012-Plenário. 2. A deliberação recorrida julgou representação autuada pela Secex/MT em razão de irregularidades apuradas nas obras de construção do trecho Diamantino-Sapezal da BR-364/MT.3. Inicialmente, convém realizar uma breve contextualização dos fatos, ressaltando que o referido objeto fiscalizado foi dividido em vários trechos. No que interessa ao presente recurso, para o segmento compreendido entre o Km 994,80 e o Km 1.101,29, a União firmou convênio com a Secretaria de Infraestrutura de Mato Grosso - Sinfra/MT (Siafi nº 630497) para a execução de obras de implantação e pavimentação do subtrecho entre a MT- 170 / Novo Mundo e Sapezal, com extensão de 106,49 quilômetros.[...]23. Por fim, trato dos argumentos apresentados com vistas a elidir a multa aplicada pelo início de obras em terrenos não desapropriados. Em que pese concordar com as diversas dificuldades enfrentadas pelos gestores públicos nos processos de regularização fundiária e desapropriação, enfatizo que a Constituição Federal exige que o início das obras públicas somente possa ser autorizado em terrenos a serem desapropriados após o pagamento de indenização prévia e justa, decorrente de acordo administrativo, ou o depósito judicial da indenização fixada em sentença.24. Sobre esta matéria, o Acórdão 1.230/2013-Plenário representa um importante precedente, em que o Tribunal entendeu que a Administração somente deve emitir autorização para início das obras após a efetiva comprovação da titularidade das respectivas áreas, não admitindo para esse fim documentos diversos daqueles constantes nas normas específicas, in verbis:"Em diversas ocasiões, ao apreciar matérias envolvendo a desapropriação para fins de obras públicas, este Tribunal se manifestou pela necessidade da regularização fundiária prévia ao início das obras, em conformidade com o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, a exemplo da Decisão 611/2001-Plenário e dos Acórdãos 909/2003-Plenário, 956/2006-Plenário. Observo que a intervenção do Tribunal [...], resultou, entre outros, na edição de normativo pelo Ministério da Integração, estabelecendo critérios mais rigorosos para os trabalhos de instrução processual com vistas a desapropriações e implantação de obras públicas (Acórdãos 1032/2012 e 2817/2012, ambos do Plenário).A declaração de utilidade pública de área afetada às obras, desacompanhada das medidas subsequentes, no âmbito administrativo ou judicial, necessárias à desapropriação, não é bastante para comprovar a regularização fundiária. Ademais, a descontinuidade das providências tendentes à regularização fundiária, por omissão ou inércia da Administração, caracteriza grave irregularidade uma vez que pode implicar prejuízos ao Erário e à continuidade das obras.A respeito do assunto, vale lembrar a Decisão 483/1999-Plenário, que pontua: '... a aquisição da propriedade, mediante desapropriação, não se consuma com a mera declaração, pelo poder expropriante, da utilidade pública ou do interesse social do bem a ser desapropriado'.De outra parte, a matéria foi tratada pelo Tribunal em processo de consulta formulada pelo Ministério da Saúde acerca da legitimidade de realização de obra em imóvel (terreno) objeto de processo judicial de desapropriação ainda em curso (TC 022.944/2006-0). Em resposta à referida consulta, mediante o Acórdão 2.254/2006-Plenário, este Tribunal decidiu por: '9.2. informar ao Consulente que, em tese, é admitida a realização de obra em imóvel objeto de processo judicial de desapropriação ainda em curso, por interesse social, de que se detenha somente a imissão provisória de posse, determinada pelo juízo da causa, analogamente ao previsto no art. 2º, inciso VIII, item a.1, e § 11º, da Instrução Normativa/STN nº 1/1997, com as alterações introduzidas pela IN/STN nº 4/2003;'Julgo que a jurisprudência desta Corte de Contas indica claramente a necessidade de, no caso de desapropriação, os órgãos e entidades da Administração Pública providenciarem antecipadamente a regularização das áreas, mediante justa e prévia indenização, para, somente então, autorizarem o início das obras. No caso de processo judicial, conforme o Acórdão 2.254/2006-Plenário acima mencionado, o início das obras somente pode ocorrer após a imissão na posse, determinada pelo juízo da causa".25. Dessa feita, o argumento de que a jurisprudência reconhece a existência da desapropriação indireta, assim entendido como o apossamento de bem de particular pelo Poder Público, sem a correta observância dos requisitos da declaração e prévia indenização, não pode ser aceito. Ao contrário, é situação que desperta substancial repúdio, porquanto caracteriza um verdadeiro esbulho da propriedade particular.26. Assim, o Acórdão 727/2010-Plenário considerou que constitui irregularidade a desapropriação indireta de bem particular pelo Poder Público, sendo inadmitido o procedimento para fins de comprovação de titularidade de bem em que se aplicam recursos federais transferidos a ente ou órgão da administração pública mediante convênio, acordo ou ajuste. O ilustre Ministro Augusto Nardes manifestou o seguinte entendimento no referido julgado:"4. (..) Destarte, a alegação suscitada pelo defendente não pode de maneira alguma ser acolhida, pois, o instituto da desapropriação indireta é de todo inaceitável, ante seu caráter não convencional, senão contra-indicado, de apropriação de bens pelo poder público. Contra-indicado porque, nessas hipóteses, o ex-proprietário do bem teria direito à percepção de juros moratórios ou compensatórios e ainda indenização por perdas e danos.5. Quanto a esse tema, leciona Di Pietro (Di Pietro. Direito Administrativo, 2003), in verbis: 'O que ocorre, com a desapropriação indireta, é, na realidade, a afetação, assim entendido "o fato ou a manifestação de vontade do poder público, em virtude do que a coisa fica incorporada ao uso e gozo da comunidade" (cf. Marienhoff, 1960:152-153); acrescente-se que se trata de afetação ilícita, porque atinge bem pertencente a particular; lícita é apenas a afetação que alcança bens já integrados no patrimônio público, na qualidade de bens dominicais, para passá-los à categoria de uso comum do povo ou de uso especial'".27. Por fim, rememoro que o TCU já havia proferido diversas deliberações sobre a necessidade de regularização fundiária do empreendimento. O Acórdão 1.120/2004-Plenário, no seu subitem 9.1.3, reiterou a Decisão Plenária 1.509/2002 para apresentar os levantamentos procedidos e as providências que estariam sendo adotadas para a regularização da titularidade dos terrenos atingidos pelo empreendimento ora fiscalizado. No aludido acórdão, também houve determinação para não promover qualquer ato que visasse ao início das obras da BR-364/MT, nos trechos ainda não iniciados (Km 675,90 a Km 1131,10), sem a respectiva regularização fundiária (subitem 9.1.4).Acórdão:9.1. conhecer dos pedidos de reexame interpostos pelos Srs. [omissis], para, no mérito, negar a eles provimento;