Acórdão 870/2022
Voto:Trata-se de Representação formulada pela empresa [representante] a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Comando da Brigada de Infantaria Pára-quedista, relacionadas ao Pregão Eletrônico para Registro de Preços 30/2020, tendo por objeto a contratação de serviços comuns de engenharia, visando à manutenção e à conservação dos bens imóveis de responsabilidade da Brigada de Infantaria Pára-quedista (peça 3, p. 1).2. O certame foi dividido em nove grupos, sendo objeto da presente representação as irregularidades dos grupos 1, 3, 4, 5, 6 e 8, apreciadas nos termos do Acórdão 401/2021-TCU-Plenário, por mim relatado, verbis:"9.1. conhecer da representação, (...), e, no mérito, considerá-la procedente;[...]9.4. realizar, (...), a audiência dos responsáveis a seguir indicados, (...):9.4.1. desclassificação de dezenove licitantes, motivada sob a alegação de que as empresas não teriam registrado no sistema e enviado proposta inicial, "COM O DETALHAMENTO DA COMPOSIÇÃO DOS PREÇOS QUE O FEZ CHEGAR AO VALOR OFERTADO", consistindo, conforme alegado, em "detalhamento de todos os custos operacionais, encargos previdenciários, trabalhistas, tributários, comerciais e quaisquer outros que incidam direta ou indiretamente na prestação dos serviços, apurados mediante o preenchimento do modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços;"[...]Audiência referente ao item 9.4.1 do Acórdão 401/2021-TCU-PlenárioRazões de justificativa do [responsável 1]17. O responsável, na condição de pregoeiro, apresenta os seguintes argumentos, em resumo (peça 132, p. 1-5):[...]Razões de justificativa do [responsável 2]18. O responsável, na condição de ordenador de despesas, apresenta os seguintes argumentos, em resumo (peças 116, p. 1-21; e 126, p. 1-21; peças idênticas):[...]21. Os responsáveis, ao compararem o art. 21 do Decreto 5.450/2005 com o art. 26 do Decreto 10.024/2019, querem fazer crer que houve "inovação legislativa" que conduziu à interpretação de que "as propostas encaminhadas pelos licitantes por meio da funcionalidade do sistema eletrônico, além da descrição do objeto ofertado e do preço, deveriam conter ainda a descrição do objeto ofertado e o demonstrativo da composição de preços".22. Transcrevo a seguir os normativos mencionados para melhor elucidar esse ponto:Decreto 5.450/2005"Art. 21. Após a divulgação do edital no endereço eletrônico, os licitantes deverão encaminhar proposta com a descrição do objeto ofertado e o preço e, se for o caso, o respectivo anexo, até a data e hora marcadas para abertura da sessão, exclusivamente por meio do sistema eletrônico, quando, então, encerrar-se-á, automaticamente, a fase de recebimento de propostas."Decreto 10.024/2019"Art. 26. Após a divulgação do edital no sítio eletrônico, os licitantes encaminharão, exclusivamente por meio do sistema, concomitantemente com os documentos de habilitação exigidos no edital, proposta com a descrição do objeto ofertado e o preço, até a data e o horário estabelecidos para abertura da sessão pública.§ 1º A etapa de que trata o caput será encerrada com a abertura da sessão pública."23. A leitura dos artigos acima transcritos não permite a interpretação alegada pelos responsáveis, pois não consta desses normativos qualquer menção a demonstrativo de composição de preços.24. Conforme ressaltado pela unidade instrutiva, o Decreto 10.024/2019 suprimiu a anterior previsão de envio de "respectivo anexo" à proposta, situação que contemplava, por exemplo, a juntada de manuais técnicos de máquinas e equipamentos e outras informações sobre o fabricante ou o produto, quando fosse o caso. Ainda, o art. 26 do referido decreto passou a exigir proposta com a descrição do objeto ofertado e o respectivo preço.25. As justificativas dos responsáveis de que os itens 5, 5.1, 6, 6.3, 7, 7.2, 8, 8.2.2, 8.2.3, 8.2.3.1, 8.2.3.2 e 8.2.3.4 do edital exigiria a apresentação, junto da proposta inicial, também do detalhamento da composição de custos, não encontra respaldo no instrumento editalício.26. Conforme registrei no voto condutor do Acórdão 401/2021-TCU-Plenário (peça 98):"20. O Edital referente ao Pregão Eletrônico 30/2020 estabelece etapas distintas a serem obedecidas pelos licitantes e, por óbvio, pelo pregoeiro (peça 3): (i) apresentação da proposta e dos documentos de habilitação (tópico 5); (ii) preenchimento da proposta (tópico 6); e (iii) abertura da sessão, classificação das propostas e formulação de lances (tópico 7); (iv) aceitabilidade da proposta vencedora (tópico 8); (v) habilitação; e (vi)  encaminhamento da proposta vencedora.21. Os tópicos 5 e 6 do edital de licitação se referem à proposta inicial e seu preenchimento. A classificação das propostas mencionada no tópico 7 também se refere às propostas iniciais registradas no sistema. A proposta inicial não se confunde com a proposta vencedora decorrente da fase competitiva de lances. A proposta inicial e a proposta vencedora são tratadas por regras distintas, conforme estabelecido no instrumento editalício. (...)."27. O edital assim prescreve (peça 3, p. 5-6):"5. DA APRESENTAÇÃO DA PROPOSTA E DOS DOCUMENTOS DE HABILITAÇÃO5.1. Os licitantes encaminharão, (...), concomitantemente com os documentos de habilitação exigidos no edital, proposta com a descrição do objeto ofertado e o preço, até a data e o horário estabelecidos para abertura da sessão pública, (...).6. DO PREENCHIMENTO DA PROPOSTA6.1. O licitante deverá enviar sua proposta mediante o preenchimento, (...), dos seguintes campos:6.1.1. Valor unitário e total do item;6.1.2. Descrição do objeto, contendo as informações similares à especificação do Termo de Referência. (...) 6.3. Nos valores propostos estarão inclusos todos os custos operacionais, encargos previdenciários, trabalhistas, tributários, comerciais e quaisquer outros que incidam direta ou indiretamente na prestação dos serviços, apurados mediante o preenchimento do modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços, conforme anexo deste Edital;" (sublinhei) 28. Não há qualquer obrigatoriedade de inserção no campo "Descrição do objeto" de informações relativas à discriminação pormenorizada da composição dos preços unitários ofertados.29. No voto condutor do Acórdão 401/2021-TCU-Plenário, registrei que (peça 98):"26. Não consta do edital a obrigatoriedade de o licitante inserir no campo descrição do objeto informações pormenorizadas da composição dos preços unitários da proposta inicial. Por outro lado, em atendimento ao disposto no item 6.3 do edital (peça 3, p. 6), na proposta original apresentada pela representante e por outras licitantes igualmente desclassificadas, as ofertas consignavam que, nos valores apresentados, estariam inclusas todas as despesas decorrentes necessárias à perfeita execução do objeto da licitação, tais como custos de aquisição e fornecimento de materiais e/ou equipamentos, mão-de-obra, impostos, leis sociais, seguros, transportes, fretes, lucros, despesas indiretas, pagamentos e encargos com funcionários, seguros, taxas, etc.27. Quanto ao Termo de Referência, esse descreve detalhadamente o objeto em planilhas compostas por seis colunas: "Item", "Descrição", "Unidade", "Quantidade", "Valor Sinapi" e "Valor Total" (peça 3, p. 31 a 109). Conforme observado pela Selog, nos campos destinados à descrição de cada item não há previsão para o detalhamento da composição dos preços unitários, uma vez que tal informação irá depender, dentre outros elementos, da estrutura de custos de cada licitante e de sua estratégia comercial." (sublinhei) 30. Reforço que a planilha mencionada no item 6.3 do edital se refere ao anexo III - Planilha de Custos e Formação de Preços-Sintética - e apresenta os seguintes campos (peça 3, p. 154): Item; Banco; Descrição; Und; Quant.; Valor Unit; Valor Unit com BDI; Total; e Peso (%). Portanto, os campos existentes na referida planilha não tratam de detalhamento de composição de preços.31. Prossegue o Edital (peça 3, p. 7-11):"7. DA ABERTURA DA SESSÃO, CLASSIFICAÇÃO DAS PROPOSTAS E FORMULAÇÃO DE LANCES7.1 A abertura da presente licitação dar-se-á em sessão pública, por meio de sistema eletrônico, na data, horário e local indicados neste Edital.7.2 O Pregoeiro verificará as propostas apresentadas, desclassificando desde logo aquelas que não estejam em conformidade com os requisitos estabelecidos neste Edital, contenham vícios insanáveis, ilegalidades, ou não apresentem as especificações exigidas no Termo de Referência. (...) 7.5 (...).7.5.1 O lance deverá ser ofertado pelo valor unitário do item. (...) 8 DA ACEITABILIDADE DA PROPOSTA VENCEDORA.8.1 Encerrada a etapa de negociação, o pregoeiro examinará a proposta classificada em primeiro lugar quanto à adequação ao objeto e à compatibilidade do preço em relação ao máximo estipulado para contratação neste Edital e em seus anexos, observado o disposto no parágrafo único do art. 7º e no § 9º do art. 26 do Decreto 10.024/2019.8.2. A proposta a ser encaminhada deverá conter: (...) 8.2.3.1. Na composição dos preços unitários o licitante deverá apresentar discriminadamente as parcelas relativas à mão de obra, materiais, equipamentos e serviços;8.2.3.2. Nos preços cotados deverão estar incluídos todos os insumos que os compõem, tais como despesas com impostos, taxas, fretes, seguros e quaisquer outros que incidam na contratação do objeto;8.2.3.3. Todos os dados informados pelo licitante em sua planilha deverão refletir com fidelidade os custos especificados e a margem de lucro pretendida;8.2.3.4. Não se admitirá, na proposta de preços, custos identificados mediante o uso da expressão verba ou de unidades genéricas. (...) 8.2.5. Benefícios e Despesas Indiretas - BDI, detalhando todos os seus componentes, inclusive em forma percentual, conforme modelo anexo ao Edital; (...) 8.2.5.7. Quanto aos custos indiretos incidentes sobre as parcelas relativas ao fornecimento de materiais e equipamentos, o licitante deverá apresentar um percentual reduzido de BDI, compatível com a natureza do objeto, conforme modelo anexo ao Edital; (...) 8.12 O Pregoeiro poderá convocar o licitante para enviar documento digital complementar, (...), no prazo de 2 (duas) horas, sob pena de não aceitação da proposta.8.12.1. O prazo estabelecido poderá ser prorrogado pelo Pregoeiro por solicitação escrita e justificada do licitante, formulada antes de findo o prazo estabelecido, e formalmente aceita pelo Pregoeiro."  (sublinhei) 32. Conforme já havia mencionado no voto condutor do Acórdão 401/2021-TCU-Plenário (peça 98), o tratamento dado para a proposta vencedora é pormenorizado no que diz respeito ao valor ofertado, especialmente quanto aos termos do item 8.2.3 do edital. Friso que esse detalhamento não consta do regramento referente à proposta inicial na forma estabelecida pelo item 6. De fato, o Pregão Eletrônico para Registro de Preços 30/2020 não exigiu dos licitantes a apresentação de planilha de preços detalhados para a proposta inicial, não havendo de se falar em vinculação ao edital quando este não traz tal exigência. E, por conseguinte, não caberia a desclassificação de licitantes com base na ausência desse detalhamento.[...]40. Dessa forma, as justificativas dos responsáveis não afastam a irregularidade concernente à desclassificação de dezenove licitantes, motivada por uma interpretação equivocada dos responsáveis, em função da leitura do art. 21 do Decreto 5.450/2005 em cotejo com o art. 26 do Decreto 10.024/2019, de que as empresas não teriam registrado no sistema e enviado proposta inicial, "com detalhamento da composição dos preços que fez chegar ao valor ofertado", consistindo em "detalhamento de todos os custos operacionais, encargos previdenciários, trabalhistas, tributários, comerciais e quaisquer outros que incidam direta ou indiretamente na prestação dos serviços, apurados mediante o preenchimento do modelo de Planilha de Custos e Formação de Preços".Acórdão:9.3. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por [responsável 1], na condição de pregoeiro, e [responsável 2], na condição de ordenador de despesas, acerca das irregularidades indicadas nos itens 9.4.1 e 9.4.2 do Acórdão 401/2021-TCU-Plenário;9.4. aplicar aos responsáveis indicados acima, individualmente, a multa de R$ 10.000,00, prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;