Acórdão 8660/2021
Voto:Aprecia-se, nesta oportunidade, pedido de reexame interposto pela Fundação Universidade Federal de Mato Grosso do Sul em face do Acórdão 3.857/2019-TCU-1ª Câmara, por meio do qual esta Corte de Contas considerou ilegais os atos de aposentadoria emitidos em favor dos Srs. [interessados], em razão do seguinte:[...]2. A Secretaria de Recursos deste Tribunal (Serur), ao analisar o presente apelo à luz do entendimento firmado pelo STF, nos autos do RE 636.553, aduz como preliminar de mérito, que os atos em epígrafe se encontram registrados tacitamente, não sendo possível, sequer, a revisão de ofício. Diante de tal constatação, a unidade técnica propõe dar provimento ao recurso para tornar sem efeito o acórdão recorrido em relação aos atos considerados ilegais, com proposta de arquivamento dos autos.3. O Ministério Público junto ao TCU, em sua manifestação regimental, ratificou as conclusões formuladas pela Serur.II4. No tocante à análise do caso em questão, registro minha concordância integral com os pareceres precedentes pelas razões que passo a expor.5. De início, observo que nos embargos de declaração apresentados pelo TCU, por intermédio da Advocacia-Geral da União, nos autos do RE 636.553, que tramitou no âmbito do Supremo Tribunal Federal, esta Corte de Contas sustentou de forma objetiva os problemas que poderiam advir da manutenção da decisão proferida, caso não fosse conferida uma modulação de efeitos. Nesse sentido, convém trazer à baila os principais trechos dos embargos opostos:" (...) Desta feita, não se pode olvidar que a substancial mudança da jurisprudência, em decorrência da nova interpretação do texto constitucional sem alteração do parâmetro normativo (art. 71, III, da CF), demanda a modulação dos efeitos da decisão, conferindo-lhe eficácia ex nunc, de modo a garantir segurança jurídica às situações já consolidadas no tempo e à atuação das Cortes de Contas sob a égide da anterior orientação desse Supremo Tribunal. (...) Cumpre salientar que, até o final do julgamento de mérito deste paradigma, o Tribunal de Contas da União pautava-se no entendimento consolidado quanto a não incidência de prazo decadencial no exercício da competência prevista no art. 71, III, da CF.Com efeito, em razão da jurisprudência pacífica, o TCU moldou a sua atuação, estabelecendo ritos e procedimentos internos peculiares, a fim de alinhar o controle externo à interpretação constitucional firmada por essa Suprema Corte. Evidentemente, não se poderia exigir que a Corte de Contas viesse a observar diretriz jurisprudencial diversa daquela que ora prevalecia.Portanto, no aspecto da decadência, todos os procedimentos de apreciação da legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão já realizados ou ainda em curso, mesmo aqueles que ultrapassaram o prazo de cinco anos contados do ingresso do ato no TCU, conformam-se com a interpretação dominante nessa Suprema Corte até então.Nesse sentido, é imperioso que seja preservada a validade dos atos já praticados pelo Tribunal de Contas. Faz-se necessário garantir estabilidade às relações jurídicas constituídas em consonância com a compreensão que preponderou nesse STF por tantos anos, mormente quando a apreciação da legalidade da concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão já fora devidamente realizada pelo TCU, operando-se o trânsito em julgado administrativo.[...]Pelo exposto, a União requer o provimento dos presentes embargos de declaração para que, diante da superação da pacífica jurisprudência desse STF, (i) sejam modulados os efeitos da decisão (art. 927, § 3º, do CPC), conferindo-lhe eficácia prospectiva, de modo que o novo entendimento passe a valer apenas em relação aos atos de aposentadoria, reforma ou pensão que ingressarem nos Tribunais de Contas a partir da publicação do acórdão.Pugna, ainda, que (ii) sejam sanadas as obscuridades apontadas, notadamente para correta compreensão quanto ao fundamento legal do prazo quinquenal que deve ser observado pelas Cortes de Contas no exercício constitucional do controle externo (art. 71, III, da CF), restando expressamente consignado que, mesmo prevalecendo o prazo disposto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1032, é possível a aplicação da disciplina jurídica do art. 54 da Lei 9.784/1999, em especial para que:ii.1) reste esclarecido que o prazo quinquenal não é aplicável às hipóteses em que for constatada má-fé ou fraude por parte dos interessados;ii.2) reste consignada a possibilidade de interrupção do prazo quinquenal;ii.3) reste esclarecido que o prazo quinquenal não alcança as situações flagrantemente inconstitucionais".6. Verifico que, ao decidir o RE 636.553, já em sede de embargos de declaração, o Supremo Tribunal Federal, na sessão virtual de 27/11/2020 a 4/12/2020, ao se debruçar acerca dos argumentos apresentados por este Tribunal, assim se manifestou, no que importa aos presentes autos:"A embargante requer o acolhimento de pedido de modulação dos efeitos da decisão, para que a tese firmada seja aplicada apenas às concessões de aposentadoria, reforma ou pensão, que ingressarem nos Tribunais de Contas a partir da publicação do acórdão embargado.Aponta que o procedimento do Tribunal de Contas da União estava pautado pela interpretação até então dominante nesta Corte, isto é, pela não incidência de prazo decadencial no exercício da competência prevista no art. 71, III, da Constituição Federal. Argumenta ser imprescindível a concessão de efeitos prospectivos à decisão embargada, com a finalidade de garantir-se prazo razoável para que a Corte de Contas adapte-se ao entendimento firmado, prezando-se pela segurança jurídica.Indica que não pode ser desconsiderado haver expressivo estoque de processos pendentes de análise pelo TCU, ingressados há mais de cinco anos em seu acervo. Nesse aspecto, informa que mais de 35.900 (trinta e cinco mil e novecentos) processos estariam nessa situação, dentre os quais a maioria referente a concessões de aposentadoria, reforma ou pensão.A União aduz, ainda, obscuridade em relação à natureza do prazo quinquenal, que deve passar a ser observado pelas cortes de contas no exercício do controle externo previsto no art. 71, III, da CF. Pondera que as disposições previstas no art. 1º do Decreto 20.910/1932 (prazo prescricional) e no art. 54 da Lei 9.784/1999 (prazo decadencial) fundamentam-se em disciplinas jurídicas distintas, especialmente no que se refere à possibilidade de impedimento, de suspensão e de interrupção, motivo por que tal questão precisaria restar esclarecida. (...) Entretanto, ao apreciar o objeto da presente repercussão geral, e colacionando-se jurisprudência do STF, restou evidenciado ser recorrente a demora das Cortes de Contas em finalizar a análise da legalidade da concessão inicial e, por consequência, em constituir o ato administrativo. A questão posta foi a seguinte: se, por um lado, entende-se pela inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 ao período compreendido entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, por outro o Supremo Tribunal Federal concluiu não ser possível deixar de se constatar o longo prazo que vem sendo reiteradamente utilizado para finalização da análise pelo TCU.Ao corretamente avaliar esse cenário, com fundamento nos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como por estar atenta à importância da estabilização das relações jurídicas - seja em favor da Administração ou em favor do administrado - esta Corte julgou que também para apreciação da legalidade do ato de aposentadoria deveria haver limite de prazo. Entendeu-se ser descabida a constante ocorrência de situações em que atos aparentemente já consolidados são desconstituídos após o transcurso de largo período. (...) Com essa fundamentação, o Supremo Tribunal Federal definiu que a fixação do prazo de cinco anos se afigura razoável para que as cortes de contas procedam à análise da legalidade dos atos de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, após o qual estes serão considerados definitivamente registrados.Trata-se de prazo ininterrupto, a ser computado a partir da chegada do processo à respectiva corte de contas - ou, como definido pelo Ministro Roberto Barroso durante o julgamento, um verdadeiro período de cinco anos tout court.Passado esse prazo sem finalização do processo, o ato restará automaticamente estabilizado. Abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999.Ante o exposto, parece-me restar evidente a desnecessidade de modulação de efeitos do acórdão embargado.[...]No tocante à natureza do prazo, constata-se, ante o já exposto, que, com base na segurança jurídica e na proteção da confiança, aplicou-se por analogia prazo decadencial de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a partir da chegada do processo ao respectivo tribunal de contas.Trata-se de prazo ininterrupto, tout court, que, uma vez atingido, faz com que o ato seja considerado tacitamente apreciado, isto é, tacitamente registrado. Não há de se falar, por consequência, na aplicação de eventuais exceções previstas justamente na Lei 9.784/1999, cuja incidência foi afastada no julgamento de mérito".7. Bem se vê que o STF, mesmo diante dos argumentos apresentados por este Tribunal por intermédio da Advocacia-Geral da União, entendeu por bem não modular a decisão, mantendo o efeito ex-tunc da nova tese firmada. Além disso a suprema Corte entendeu que o prazo de cinco anos é ininterrupto (tout court), não havendo que se falar em marcos suspensivos ou interruptivos.[...]10. Nos casos dos autos, consoante bem aduziu a Serur, vale repisar que os atos de [interessados] [...] foram disponibilizados ao TCU, respectivamente, em 24/10/2005, 16/8/2005, 23/9/2005 e 2/9/2005. Com isso, e tendo como referência a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal, referidos atos estão tacitamente registrados, respectivamente, desde 24/10/2010, 16/8/2010, 23/9/2010 e 2/9/2010. Nessa condição, não é possível proceder à revisão de ofício de tais registros tácitos, uma vez que os prazos limites para tanto se esgotaram, respectivamente, desde 24/10/2015, 16/8/2015, 23/9/2015 e 2/9/2015.Acórdão:9.1. considerar prejudicado o presente pedido de reexame;9.2. considerando o que restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal no RE 636.553, tornar insubsistente o Acórdão 3.857/2019-TCU-1ª Câmara em relação aos atos considerados ilegais pela referida decisão, emitidos em favor dos recorrentes;9.3. consignar, na base de dados do sistema Sisac, a anotação de registro tácito dos atos de concessão de aposentadoria emitidos em favor dos Srs. [interessados];