Acórdão 1614/2023
Voto:2. Trata-se de fiscalização realizada no âmbito do Fiscobras/2021, que teve como objeto o Termo de Compromisso TC-870/2016-00, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e o Departamento de Estradas e Rodagem do Estado do Acre (Deracre).3. No âmbito desse ajuste, em agosto/2020, o Deracre contratou consórcio de empresas para elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia e implantação do contorno rodoviário de Brasiléia/AC (10,3 km de extensão) e construção da ponte sobre o rio Acre (250 m de extensão), por meio do Regime Diferenciado de Contratações Integrada (RDCi) de que trata a Lei 12.462/2011 (Lei do RDC), no valor de R$ 57.580.000,00 (em out/2019).4. A equipe de auditoria apontou quatro achados: a) Achado III.1 - Execução de obras sem a aprovação prévia e integral do projeto básico; b) Achado III.2 - Termo de referência inadequado; c) Achado III.3 - Anteprojeto deficiente; d) Achado III.4 - Existência de atrasos que podem comprometer o prazo de entrega do empreendimento.[...]7. Neste momento, avalio a instrução de mérito (peça 147) elaborada pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação), que analisou as respostas às oitivas das entidades e à diligência realizada ao Dnit para complementar as informações apresentadas.[...]11. Com respeito ao Achado III.2 - "termo de referência inadequado", a equipe de auditoria verificou que havia omissão e imprecisão no TR de forma que não era possível identificar claramente os marcos para acompanhamento da execução contratual tanto da fase de elaboração de projetos quanto da fase de execução das obras. (Item II.3 do Exame Técnico) 12. Apurou-se, ainda, que as únicas informações existentes, a suprir a lacuna deixada pelo TR, decorrem do cronograma físico-financeiro de referência da contratação, que apresenta na versão "nova" apenas as mesmas onze macro etapas do empreendimento trazidas no cronograma de referência (peça 19). Diante do fato, o cronograma físico-financeiro precisa ser atualizado e detalhar as correspondentes etapas listadas nos critérios de pagamento, o caminho crítico e os marcos para acompanhamento da execução contratual, em aderência ao disposto no item 9.1.2 do Acórdão 3.290/2014-TCU-Plenário:"9.1.2. em conformidade com os art. 6º, inc. IX e 8º da Lei 8.666/93; art. 2º, inciso II, alínea "c" da Lei 12.462/11 e art. 8º, inc. XI e art. 74, inc. II do Decreto 7.581/11:9.1.2.1. somente publique licitações de obras e serviços de engenharia após a realização do planejamento de execução das obras, que deve refletir a real condição de execução, apontando, inclusive, nos casos de certames lastreados na Lei 8.666/93, pontos de controle e caminhos críticos;9.1.2.2. preveja no edital, tanto nos casos regidos pela Lei 8.666/93 como naqueles regidos pelo RDC, cláusulas que obriguem a empresa contratada a apresentar cronograma de obra que reflita a condição de execução por ela prevista (desde que com prazo menor ou igual ao do edital), apontando, de forma semelhante ao edital, os pontos de controle e caminhos críticos;9.1.2.3. estabeleça, para as obras em andamento, critérios internos objetivos para acompanhamento dos contratos, incluindo pontos de controle parciais e caminhos críticos para sua execução, de forma a promover o real acompanhamento de prazo da obra e permitir a alocação da parcela de responsabilidade das empresas contratadas;"13. Considerando a conexão deste achado com o próximo a ser analisado, o encaminhamento referente a este tópico será apresentado mais adiante.14. O Achado III.3 - Anteprojeto deficiente encontra-se dividido em dois itens relevantes:a) anteprojeto não estabeleceu os critérios de pagamento a serem adotados na execução do contrato formalizado a partir do Edital 1/2019 (Deracre) - RDCi, exigidos pela IS 09/16, em ofensa ao disposto no art. 42, § 5º do Decreto 7.581/2011 c/c art. 62 da Lei 4.320/64.[...]15. Quanto aos critérios de pagamento, a equipe de auditoria concluiu que, apesar do Dnit e do Deracre terem apresentado correções e esclarecimentos, foram adotados critérios que permitem a medição de etapas de acordo com o quantitativo de serviço realizado no período sem considerar como condição necessária que as metas de resultado contratuais sejam cumpridas.16. Tendo em vista que a medição relativa ao regime de preço global também se aplica aos contratos celebrados pelo regime contratação integrada, é elucidativa a manifestação da unidade técnica ao citar os conceitos e diferenças entre preço unitário e preço global constantes na publicação Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas - TCU/2014, no capítulo Etapas de Medição dos Serviços nas Empreitadas por Preço Global, a seguir transcrita:"Nas empreitadas por preço unitário, mede-se cada unidade de serviço, e os pagamentos far-se-ão mediante a multiplicação das quantidades executadas pelos seus respectivos preços unitários.Nas empreitadas por preço global, de outro modo, medem-se as etapas de serviço de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante as etapas objetivamente estabelecidas no instrumento convocatório. Em exemplo prático, terminadas as fundações, paga-se o valor global das fundações; feita a estrutura, remunera-se o valor previsto para essa etapa; concluída determinada fase da obra, com marco previamente estipulado, retribui-se o montante correspondente; até chegar ao final da empreitada, que deverá corresponder ao valor total ofertado para o objeto como um todo, no ato da licitação (preço certo e total) (Acórdão 1.977/2013 - Plenário). (...) A definição dos marcos de pagamento deve ser atrelada à execução física da obra, recomendando-se adotar eventos facilmente verificáveis pelo fiscal do contrato. (...) Devem ser evitadas medições parciais de eventos ou marcos que não estejam completamente concluídos, assim como o estabelecimento de marcos cuja conclusão demore muito tempo ou possa comprometer financeiramente a empresa construtora, considerando o porte necessário para a execução da obra." (grifos acrescidos) 17. Neste sentido, a nova Lei de Licitações estabeleceu no art. 46, § 9º da Lei 14.133/2021 que, para os regimes de execução indireta admitidos para obras e serviços de engenharia que não sejam por preço unitário, dentre os quais o regime de contratação integrada, será adotada a sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas de resultado, vedada a adoção de sistemática de remuneração orientada por preços unitários ou referenciada pela execução de quantidades de itens unitários.18. Desta forma, uma vez que a contratação ocorreu pelo regime de contratação integrada e as medições devem estar associadas à execução de etapas vinculadas ao cumprimento de metas, concordo com a proposta da unidade técnica em dar ciência ao Dnit e ao Deracre de que em contratações formalizadas no âmbito do RDCi, a adoção de procedimento que não considere como condição necessária para efetuar medição e pagamento que as metas de resultado contratuais sejam cumpridas é incompatível com o regime contratação integrada previsto no art. 8º, V da Lei 12.462/2011 e com o que dispõe o art. 46, §9º, da Lei 14.133/2021. (Item III.1.3 e Item IV.3 do Exame Técnico) 19. Observo que o Achado III.4 - Existência de atrasos que podem comprometer o prazo de entrega do empreendimento decorre, em certa parte, dos achados anteriores. É evidente que a ausência de definição clara dos pontos de controle no TR comprometeu a gestão eficiente dos prazos do empreendimento e o acompanhamento da sua execução. Pesando, ainda, a necessidade de acompanhar a execução das obras e compatibilizar os cronogramas com os critérios de pagamento, acolho proposta da unidade técnica, que abrange direcionamento ao segundo, ao terceiro e ao quarto achado (Item III.1.3 do Exame Técnico):"Dar ciência ao Dnit e ao Deracre de que a adoção em contratos firmados no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações - Contratação Integrada - RDCi de cronograma físico-financeiro sem que nele estejam contempladas todas as etapas a serem consideradas para efeito de medição, caracterizando os marcos/pontos de controle e suas interdependências, de modo a viabilizar o adequado acompanhamento da execução contratual, caracteriza afronta ao disposto no Acórdão 3.290/2014-TCU-Plenário e no art. 42, §5º, do Decreto 7.581/2011;"Acórdão:9.2. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e ao Departamento de Estradas de Rodagens do Acre, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020 de que:[...]9.2.2. a desconsideração das metas de resultado contratuais como critérios de medição e pagamento é incompatível com o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - Contratação Integrada (RDCi) previsto no art. 8º, V da Lei 12.462/2011 e com o que dispõe o art. 46, §9º, da Lei 14.133/2021;9.2.3. a adoção em contratos firmados no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações Públicas - Contratação Integrada (RDCi) de cronograma físico-financeiro sem a definição de todas as etapas a serem consideradas para efeito de medição, caracterizando os marcos/pontos de controle, de modo a viabilizar o adequado acompanhamento da execução contratual, caracteriza afronta ao disposto no Acórdão 3.290/2014-TCU-Plenário e no art. 42, §5º, do Decreto 7.581/2011;