Acórdão 4050/2011
Relatório:'28. Não obstante os resultados acima alcançados, deve-se ressaltar que a matéria ora tratada ainda não é pacífica no âmbito desta Corte.29. Parte da jurisprudência deste Tribunal tem entendido que o estabelecimento de valores mínimos para o salário da mão de obra nos editais pode ser admitido, tendo em vista que esse procedimento teria o objetivo de proteger o trabalhador por meio do pagamento de salários dignos, bem como garantir a consequente qualidade do serviço. De outro lado, há julgados que assumem posição contrária, defendendo que a prefixação de pisos salariais reduz a possibilidade de obter preços vantajosos na licitação e afeta a economicidade da contratação ao impedir o licitante de apresentar propostas contendo valores inferiores ao limite mínimo estabelecido para o principal item componente do preço, isto é, o salário dos prestadores de serviço.30. Essa aparente divergência jurisprudencial torna necessário examinar com maior profundidade as duas linhas de entendimento vigentes no âmbito desta Casa.31. A primeira tese exposta vem sendo adotada a partir do leading case que ensejou a prolação do Acórdão 256/2005-Plenário.32. Há que se reconhecer que os argumentos que fundamentam a tese afiguram-se relevantes.33. Em primeiro lugar, considera-se que a referida prefixação de salários busca promover a isonomia no tratamento dado às diversas categorias profissionais que prestam serviços à Administração Pública. É fato que as categorias com melhor organização sindical têm piso de salário garantido por convenções ou acordos coletivos de trabalho, enquanto que outras categorias, por serem pouco organizadas, têm seus salários livremente determinados pelos empregadores. Como o salário é o principal item de custo nesse tipo de contratação e como a lógica operacional das empresas reside na minimização de custos visando à maximização do lucro, é possível que as categorias não amparadas por pactos coletivos venham a ter seus salários fixados em valores mais baixos em comparação com as demais, ainda que os serviços prestados tenham nível de responsabilidade e complexidade semelhantes. Assim, o estabelecimento de valor mínimo para o salário desses profissionais em editais de licitação pública possibilitaria corrigir essa disparidade.34. Além disso, argumenta-se que a livre fixação do salário de categorias profissionais, conjugada à lógica da maximização do lucro empresarial, poderia levar ao pagamento de salários indignos aos empregados prestadores dos serviços contratados. Desse modo, argumenta-se que, caso não interviesse na questão, o Poder Público estaria, mesmo que indiretamente, contribuindo para o aviltamento e a exploração do trabalhador. Consequentemente, o estabelecimento de um piso para o salário da mão de obra terceirizada nos editais seria uma forma de assegurar a dignidade do trabalho prestado à Administração.35. Argumenta-se também que o pagamento de salários mais baixos poderia resultar no descontentamento dos prestadores e/ou na contratação de pessoas menos qualificadas, o que poderia levar a deficiências na qualidade do serviço contratado, baixa produtividade e rotatividade de trabalhadores. Nessa situação, a vantagem advinda da obtenção de um preço final mais baixo na licitação seria suplantada pelos evidentes prejuízos à atividade administrativa e, em última instância, à eficiência da contratação. Portanto, a prefixação de um patamar mínimo aplicável aos salários da mão de obra terceirizada poderia reduzir os riscos da contratação para a Administração, aumentando a chance de haver correspondência entre os custos incorridos pela unidade contratante e o resultado obtido na prestação de serviços.36. É, pois, fácil perceber que a corrente jurisprudencial ora exposta mitiga a aplicação do art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993 levando em consideração princípios do nosso ordenamento jurídico, como a isonomia, a dignidade do trabalho e a eficiência da Administração Pública.'Ante a controvérsia existente, era aceitável que as entidades exigissem a concessão de benefícios aos empregados dos licitantes, como auxílio alimentação e plano de assistência médica, nos processos de contratação, da forma em que ocorreu nos contratos questionados nesta prestação de contas.Por pertinente, cumpre destacar que, na sessão de julgamento do processo acima mencionado, após discussão em que o Exmo Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa apresentou voto revisor, discordando em parte do Ministro-Relator, o Plenário acompanhou o voto do Ministro Revisor:'18. Com vistas a delimitar a abrangência da norma contida no § 3º do art. 44 da Lei 8.666/1993, sem, contudo, desconsiderar os princípios que devem reger as licitações, já foram proferidas deliberações por este Tribunal, em que se entendeu adequada a estipulação de valores mínimos para salários a serem pagos no âmbito de contratos de prestação de serviços firmados com órgãos da Administração Pública.19. Por oportuno, transcrevo a seguir trechos do voto do Ministro Marcos Vilaça que embasou uma dessas deliberações (Acórdão 256/2005-Plenário):'18. É importante ressaltar, todavia, que a garantia de condições mínimas aos terceirizados, através do estabelecimento de um patamar mínimo para os salários, tem que ser realizada de forma clara, objetiva e fundamentada, além de dever estar adequadamente documentada no processo. Não pode servir de qualquer maneira como desculpa para o pagamento de quantias não razoáveis, nem de valores que desviem da média praticada pelo mercado e pela Administração Pública.19. Conforme anotado pela unidade técnica, todos esses cuidados foram adotados pelo Ministério das Cidades, não ficando evidenciada nenhuma afronta ao princípio da economicidade. Assim, em face das considerações antes aduzidas, considero não haver irregularidade no estabelecimento de valores mínimos para os salários dos contratados, na forma como procedido no Pregão 18/2004.'20. Essa interpretação lógico-sistemática da Lei de Licitações e Contratos visa prioritariamente a resguardar o interesse público. Note-se, em especial, que o objeto, no caso da deliberação mencionada (Acórdão 256/2005-Plenário), abrange a estipulação de salários mínimos pelo órgão contratante tanto no caso de já existir pacto laboral indicando o piso salarial das categorias profissionais quanto na situação em que as exigências editalícias pautam-se em pesquisas de mercado realizadas para estipulação de valores médios tomados como referência de preços.21. Especificamente acerca da execução indireta de serviços pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho, entendo ser necessário distinguir a contratação de profissionais inseridos em categoria que tenha firmado pacto laboral com estipulação de piso salarial.22. Em caso da existência de pacto laboral para determinada categoria profissional, considero que não há como a Administração Pública se esquivar de adotar esses valores como referência na elaboração de orçamentos para as contratações que vier a efetivar, sob pena de mostrar-se condescendente com afronta à legislação trabalhista. Não se pode admitir que os contratos firmados com órgãos públicos contemplem pagamentos de mão de obra inferiores tanto ao salário mínimo vigente no País quanto aos pisos salariais definidos no âmbito das categorias profissionais. (...) 25. Consoante ressaltou o Ministro-Relator no voto apresentado na sessão Plenária de 26.9.2007, há que se considerar que a fixação de um piso para os salários pagos, especialmente no que concerne à contratação de empresa para execução indireta de serviços pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho, implica estipulação de um parâmetro mínimo também para o valor dessa contratação, o que enseja questionamentos sobre a economicidade dessa medida.26. Contudo, não é admissível que a Administração Pública obtenha economia de recursos em virtude de procedimentos ilegais das empresas contratadas que ignoram os pisos salariais das categorias profissionais. Acrescente-se que, sob uma ótica social, o interesse público também é alcançado com a implementação das conquistas trabalhistas que beneficiam cidadãos desse País. (...) 29. Nesse contexto, permito-me dissentir do posicionamento do douto Relator, por considerar que a existência de pisos salariais definidos por pactos laborais não pode ser ignorada pela Administração Pública em suas diversas contratações.30. No tocante também à mão de obra não beneficiada com pactos laborais, entendo ser pertinente fazer algumas considerações acerca da possibilidade de as empresas estabelecerem livremente a remuneração de seus empregados, desde que observados os patamares mínimos amparados por lei.31. A dinâmica da economia capitalista induz as empresas a objetivarem constante aumento nos seus lucros. O que se verifica com as licitantes prestadoras de serviços terceirizados, portanto, é que, tendenciosamente, buscam majorar seus ganhos por meio da diminuição nos valores da remuneração de seus empregados, que constituem o mais relevante custo desse tipo de contrato.32. Ao contratar empresas que remuneram mal seus empregados, a Administração Pública corre o risco de que os profissionais terceirizados não possuam experiência e qualificação suficientes para prestar serviços com o nível de qualidade adequado.33. Importante ressaltar que a gradação dos salários praticados no mercado está associada à experiência acumulada e à qualificação adquirida no desempenho da atividade laboral. Assim, o que se verifica é que profissionais que se prestam a receber salário inferior à média da área em que atuam, em geral, têm pouca experiência e baixa especialização.34. Nesse contexto, cumpre ao órgão licitante definir o perfil do profissional prestador de serviços. Se há necessidade de se garantir o emprego de mão de obra capacitada, o estabelecimento de uma política de remuneração mínima pode ser uma solução.35. Acrescente-se que estudos de aproveitamento de mão de obra têm detectado que o descontentamento do profissional com sua remuneração repercute em baixa eficiência e pouca produtividade. Nesse sentido, a visão gerencial de administração que vem sendo implementada no serviço público desde o início da década de noventa não comporta a desvalorização do empregado prestador de serviços que pode ocasionar ineficiência, contratação de pessoas sem a qualificação necessária e a indesejável rotatividade de mão de obra.36. O intuito de obter a contratação mais barata para a Administração Pública não deve prevalecer a qualquer custo, ou, ainda, a terceirização de mão de obra no setor público não deve estar associada à utilização de trabalhadores mal remunerados.37. Em consonância com o processo de valorização dos servidores públicos que vem ocorrendo no âmbito da Administração Pública Federal, o trinômio qualidade da mão de obra, alta produtividade e boa remuneração deve ser observado também para os trabalhadores terceirizados, aos quais deve ser garantida uma remuneração mínima, condizente com as atribuições que lhe são impostas.38. Assim, em termos de contratação para execução indireta de serviços pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho, não considero, com base na mencionada jurisprudência desta Casa, haver entendimento firmado acerca da inaplicabilidade do § 3º do art. 44 da Lei 8.666/1993. A bem da verdade, observo que a compreensão da contratação de mão de obra terceirizada abrange dois caminhos a percorrer: um, que aponta a obrigatoriedade de adoção dos pisos salariais definidos em pactos laborais; e outro que indica a possibilidade de a Administração Pública estipular valores mínimos de remuneração com base em pesquisas de mercado efetuadas previamente e calcadas tanto em dados obtidos junto a associações e sindicatos de cada categoria profissional quanto em informações divulgadas por outros órgãos públicos que tenham recentemente contratado o mesmo tipo de serviço.39. Acrescente-se que essas pesquisas devem ser anexadas aos processos licitatórios para que os critérios utilizados pelo órgão contratante para estipular a remuneração mínima, devidamente fundamentados, sejam explicitados aos interessados em participar do certame. (...) 46. Ressalto, ainda, minha concordância com as colocações inseridas no Relatório e no Voto apresentados pelo Exmo Ministro-Relator no que concerne ao Contrato 24/2006, firmado com a empresa [omissis], para prestação de serviços de modernização e organização administrativa, em decorrência da Concorrência 3/2005, promovida pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC.47. Em se tratando de licitação de serviços executados indiretamente, por empresas especializadas, e que devem ser pagos por medição de resultados, entendo que não cabe a argumentação acima expendida acerca da possibilidade de o órgão licitante indicar remuneração mínima para a mão de obra terceirizada.48. Nesse tipo de contrato, a própria forma de pagamento, com base em resultados alcançados, já afasta o risco de que os serviços sejam executados com qualidade inferior à necessária para o adequado cumprimento das cláusulas contratuais.49. Dessarte, não há justificativa para a estipulação de remuneração mínima compatível com o nível de capacitação desejado para o profissional prestador de serviços e tal procedimento representaria mitigação do princípio da economicidade sem a contrapartida do ganho de eficiência.50. Para legitimar a estipulação de remuneração mínima pela Administração Pública para a mão de obra terceirizada a ser contratada, com base no contido no § 3º do art. 44 da Lei 8.666/1993, é necessário que se vislumbre a consequente redução do risco de contratação de empregados com baixa capacitação. No tocante ao Contrato 24/2006, isso não ocorre, pois o atingimento do resultado esperado está associado a uma série de fatores além da remuneração de determinado tipo de mão de obra. Ademais, para a Administração Pública, é difícil, inclusive, ante a amplitude das atribuições inerentes a cada etapa de trabalho, definir os fatores que influenciam no risco de ocorrência de má execução do contrato.51. Dessa forma, considero restar configurada a inadequabilidade de se estipular remunerações mínimas para a mão de obra terceirizada, no caso específico de licitação de serviços executados indiretamente, por empresas especializadas, e que devem ser pagos por medição de resultados, conforme verificado no caso concreto tratado nos presentes autos (Contrato 24/2006, firmado em decorrência da Concorrência 3/2005, promovida pelo Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC).52. No entanto, com as devidas vênias por dissentir do Exmo Ministro-Relator, no tocante aos demais tipos de licitações de execução indireta de serviços, sejam eles pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho, entendo ser aplicável interpretação lógico-sistemática da Lei de Licitações e Contratos, com vistas a prioritariamente resguardar o interesse público.53. Diante desse contexto, sob a égide do § 3º do art. 44 da Lei de Licitações, considero não ser pertinente vedar, de forma generalizada, a fixação de pisos salariais em editais de licitação de execução indireta de serviços. Na contratação de mão de obra terceirizada pela Administração Pública, há que se considerar dois aspectos: a obrigatoriedade de adoção dos pisos salariais definidos em pactos laborais e a possibilidade de serem estipulados valores mínimos de remuneração com base em pesquisas de mercado calcadas em dados fidedignos obtidos junto a associações e sindicatos de cada categoria profissional e com base em informações divulgadas por outros órgãos públicos.54. Em cada caso concreto é que se poderá aferir se essa fixação de pisos salariais nas licitações de execução indireta de serviços pagos por disponibilidade ou baseados na locação de postos de trabalho configura-se na melhor solução para resguardar o interesse público.'Assim, aquele colegiado decidiu que apenas 'é vedada a fixação de piso salarial para serviços que devem ser medidos e pagos por resultados'.Voto:6. Acompanho a instrução no que concerne [...] aos benefícios concedidos a terceirizados. [...] porque: (i) à época dos fatos, a jurisprudência deste Tribunal a respeito do tema era controversa, como reconheceu o Parquet; (ii) a exigência dos benefícios em questão, entre eles auxilio alimentação e plano de saúde, era compatível com a legislação trabalhista e com outros princípios do ordenamento jurídico nacional, como a dignidade do trabalho e da isonomia; (iii) a TBG adotou medidas corretivas e, desde então, tem seguido a orientação jurisprudencial posteriormente firmada por esta Corte.Acórdão:9.2. julgar regulares as contas dos demais responsáveis e dar-lhes quitação plena,