Acórdão 1334/2024
Sumário:1. O regime patrimonial dos terrenos de marinha distingue-se dos demais bens imóveis da União, pois, quando situados na faixa de segurança da orla marítima, não são suscetíveis de alienação total, em qualquer de suas formas (venda, permuta ou doação), ainda que não estejam afetados ao serviço público, nem constituam bem de uso comum.2. No caso desses terrenos de marinha situados na faixa de segurança da orla marítima, quando for conveniente que terceiros deles façam uso, existe a obrigatoriedade de fazê-lo sob o regime de aforamento, enfitêutico, de conformidade com o disposto no art. 49, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988.Voto:Esta representação foi apresentada pelo Senador José Renan Vasconcelos Calheiros e noticiou possíveis irregularidades na Concorrência 1/2023, promovida pelo Centro de Intendência da Marinha em Natal para alienar, sob a forma de permuta, imóvel de propriedade da União, de jurisdição da Marinha, administrado pelo Comando do 3º Distrito Naval, por obras de engenharia relacionadas à construção de novo hospital naval no Estado do Rio Grande do Norte (HNNa).2. O certame teve valor estimado de R$ 98.856.941,12, sendo o critério de julgamento o de maior oferta, com possibilidade, para permitir diferenciação das propostas, de apresentação de contrapartidas facultativas, além da obrigatória, sendo esta referente às obras de engenharia para construção de novo hospital naval. A sessão pública de abertura estava prevista para o dia 12/9/2023.3. O representante alegou, em suma, ter ocorrido:[...]c) ilegalidade, nos termos do Acórdão 2.484/2008-Plenário, da alienação do terreno, que se situaria em faixa de segurança da orla marítima e em zona de interesse turístico, onde conteria sítios arqueológicos importantes e estaria em condições fragilizadas, representativas de riscos para a integridade ambiental e para as próprias edificações existentes;[...]10. Contudo, ao examinar o processo, verifiquei que o certame havia sido revogado, segundo aviso publicado no Diário Oficial da União, de 31/8/2023, edição 167, seção 3, p. 35, o que tornou prejudicados os pedidos quanto à concessão de cautelar e à anulação da licitação.11. Nesse contexto, considerando a necessidade de prosseguir na instrução do processo, objetivando apurar questões relevantes apontadas e evitar a repetição de falhas em um eventual novo procedimento licitatório, ou mesmo impedir o seu lançamento, na forma pleiteada pelo representante, determinei, por meio do despacho à peça 18, a oitiva do Centro de Intendência da Marinha do Brasil, para, em essência:a) manifestar-se sobre os fatos apontados, as possíveis ações corretivas para corrigir os indícios de irregularidades ou remover seus efeitos e os impactos de eventual determinação desta Corte de Contas para a não realização de outro certame com o mesmo objeto;[...]III - Irregularidades constatadas[...]Alienação indevida da propriedade de imóvel da União situado em faixa de segurança da orla marítima24. A alienação total do imóvel de acordo com o previsto na licitação encontra obstáculos na legislação (arts. 20, inciso VII, da Constituição de 1988, 49, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e 16-A, § 6º, inciso II, da Lei 9.636/1998) e na jurisprudência deste Tribunal, sobretudo por incluir terrenos de marinha situadas na faixa de segurança da orla marítima (item 3, alínea "c", deste voto).25. Para melhor compreensão do assunto, valho-me da análise efetuada pelo Ministro-Substituto Marcos Bemquerer na proposta de deliberação que fundamentou o Acórdão 2.484/2008-Plenário:"15. Terreno de marinha, bem da União, definido pelo Decreto-lei n. 9.760/1946, é a faixa de terra com 33 metros de largura, contada a partir da linha da preamar média do ano de 1.831, adjacente ao mar, rios e lagoas, no continente ou em ilhas, desde que no local se observe o fenômeno das marés, com oscilação de pelo menos cinco centímetros.16. Importa ressaltar, desde logo, que a falta de controle da posse dos terrenos de marinha ao longo da nossa história, a realização de registros públicos deficientes, a legislação oscilante e o difícil critério de demarcação possibilitaram que se formassem direitos conflitantes sobre tais bens públicos.17. O regime patrimonial dos terrenos de marinha distingue-se dos demais bens imóveis da União. Quando situados na faixa de segurança da orla marítima, a qual tem a largura de cem metros, não são suscetíveis de alienação total, em qualquer de suas formas, quais sejam, venda, permuta ou doação, ainda que não estejam afetados ao serviço público, nem constituam bem de uso comum. E quando for conveniente que deles terceiros façam uso, existe a obrigatoriedade de fazê-lo sob o regime de aforamento ou enfitêutico. Esta peculiaridade foi introduzida pela Constituição Federal de 1988, no Ato das disposições Constitucionais Transitórias, art. 49, parágrafo § 3º, que determinou: 'A Enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.'18. A enfiteuse ou aforamento, num entendimento amplo, é o direito real sobre a coisa alheia, concedido de maneira perpétua, alienável e transferível aos herdeiros, por intermédio do qual o proprietário atribui a outrem (foreiro) o domínio útil, com as obrigações de conservar a substância do bem e pagar uma renda ou pensão certa e invariável. No caso de imóveis situados em áreas constituídas como patrimônio da União, que têm escritura lavrada, com histórico da transmissão da propriedade, estes devem ser regularizados somente mediante aforamento, transferindo o domínio útil do imóvel (posse plena) mediante o pagamento certo, anual, de taxa aos cofres federais.19. A Lei n. 9.636/1998, que dispôs sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União e alterou alguns dispositivos do Decreto-lei n. 9.760/1946, teve o objetivo de imprimir maior rapidez aos trabalhos de cadastramento e regularização de tais bens públicos, embora esteja sendo objeto de polêmicas, havendo propostas de Emendas Constitucionais em tramitação no Congresso Nacional tendentes a abolir o domínio da União sobre os terrenos de marinha.20. Mediante a referida lei, vedou-se a regularização de ocupações ocorridas após 27/04/2006 (redação dada pela Lei n. 11.481/2007) ou aquelas que estejam concorrendo ou tenham concorrido para comprometer a integridade das áreas de uso comum do povo, de segurança nacional, de preservação ambiental, das necessárias à proteção dos ecossistemas naturais, das reservas indígenas, das ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos, das vias federais de comunicação, das reservadas para construção de hidrelétricas, ou congêneres, ressalvados os casos especiais autorizados na forma da lei. E caso seja verificada a regularização da ocupação em áreas especialmente protegidas e impróprias para a ocupação deve o órgão federal responsável pela gestão do Patrimônio da União cancelar a inscrição da ocupação e imitir-se da posse.21. Do exame da Lei n. 9.636/1998, regulamentada pelo Decreto n. 3.735/2001, observa-se a intenção em transferir o domínio útil dos terrenos de marinha aos particulares por meio de licitação. O ocupante que estiver regular com o Patrimônio da União (inscrito na Secretaria de Patrimônio da União como foreiro, tendo pago o laudêmio e as demais taxas) não terá problemas. Quem, todavia, utiliza um terreno de marinha como ocupante terá de obter o aforamento ou, ao menos, a cessão onerosa do uso do imóvel. Na concessão do aforamento, deve ser dada preferência àquele que, comprovadamente, estiver na posse do imóvel há mais de um ano, bem como esteja inscrito como 'ocupante' e em dia com suas obrigações relativas a pagamentos da taxa de ocupação junto à SPU.22. É de se anotar, ainda, que, dentro de determinadas circunstâncias, é permitido o aforamento do terreno de marinha sem o pagamento do valor do domínio útil. Nesse caso, o adquirente será dispensado de pagar o valor de mercado do terreno à União Federal, porque já o fez ao adquirir de um terceiro, que possuía o aforamento (ou o direito ao aforamento), ou ao suceder nos bens do de cujus (herança). As situações previstas para a concessão de aforamento gratuito estão descritas no artigo 105 do Decreto-Lei 9.760/1946 (incisos I a X), destacando-se, pela correlação com o processo em exame, a hipótese do inciso IX, relacionado aos pescadores ou colônias de pescadores, que se obrigarem a manter estabelecimento de pesca ou indústria correlata, quanto aos terrenos julgados apropriados." (destaquei) 26. A tese então defendida foi assim exposta no sumário da deliberação:"1. O regime patrimonial dos terrenos de marinha distingue-se dos demais bens imóveis da União, pois, quando situados na faixa de segurança da orla marítima, não são suscetíveis de alienação total, em qualquer de suas formas, quais sejam, venda, permuta ou doação, ainda que não estejam afetados ao serviço público, nem constituam bem de uso comum.2. O registro de ocupação é ato precário que apenas reconhece uma situação de fato, devendo a ocupação ser regularizada pelo instrumento jurídico adequado, e, no caso de terrenos de marinha, quando for conveniente que terceiros deles façam uso, existe a obrigatoriedade de fazê-lo sob o regime de aforamento, enfitêutico, de conformidade com o disposto no art. 49, parágrafo § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988." (destaquei) 27. Decerto, a Lei 9.636/1998 permite a permuta de imóveis de propriedade da União por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir, quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional no desaparecimento do vínculo de propriedade (arts. 23 e 30).28. A unidade jurisdicionada também tem razão quando afirma que a alienação dos imóveis sob a administração do Comando da Marinha pode ter fundamento no art. 17, inciso I, da Lei 8.666/1993 combinado com a Lei 5.658/1971, que autorizam sua venda ou permuta nas situações em que a utilização ou exploração não atendam mais suas necessidades.29. Segundo se extrai do parecer à peça 62, p. 4, "a permuta, considerando as definições jurídicas do Código Civil (arts. 481 e 533), é negócio jurídico semelhante à compra e venda, mas com obrigações mútuas de transferência de domínio de coisas distintas, sem que uma das partes tenha a obrigação de pagamento de preço em dinheiro".30. Porém, quanto aos terrenos de marinha situados na faixa de segurança da orla marítima, além das disposições constitucionais, tem-se que a Lei 9.636/1998 (aplicada subsidiariamente ao caso, desde que não haja conflito com o disposto na Lei 5.658/1971) dispõe textualmente (com os acréscimos feitos pela Lei 13.465/2017) que:"Art. 16-A. Para os terrenos submetidos ao regime enfitêutico, ficam autorizadas a remição do foro e a consolidação do domínio pleno com o foreiro mediante o pagamento do valor correspondente ao domínio direto do terreno, segundo os critérios de avaliação previstos no art. 11-C desta Lei, cujo prazo de validade da avaliação será de, no máximo, doze meses, e das obrigações pendentes na Secretaria do Patrimônio da União (SPU), inclusive aquelas objeto de parcelamento, excluídas as benfeitorias realizadas pelo foreiro. (...) § 6º Não se aplica o disposto neste artigo aos imóveis da União:I - administrados pelo Ministério das Relações Exteriores, pelo Ministério da Defesa ou pelos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica;II - situados na faixa de fronteira de que trata a Lei nº 6.634, de 2 de maio de 1979, ou na faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.§ 7º Para os fins desta Lei, considera-se faixa de segurança a extensão de trinta metros a partir do final da praia, nos termos do § 3º do art. 10 da Lei no 7.661, de 16 de maio de 1988. (...) " (destaquei) 31. A Instrução Normativa-SPU 43/2022, por sua vez, disciplina que:"Art. 4º Os imóveis a serem alienados em processo licitatório a que se refere essa IN, deverão ser previamente submetidos ao estudo de conveniência e oportunidade no processo decisório de alienar os imóveis de propriedade da União, contemplando, cumulativamente: (...) II - informação expressa de inexistência de óbices relacionados à preservação ambiental.III - informação completa acerca da localização imóvel em relação à faixa de segurança da orla marítima e à faixa de fronteira;IV - informação expressa da localização do imóvel em relação ao raio de 1.320 metros em torno das fortificações e estabelecimentos militares; (...) § 1º Nos casos dos incisos II, III e IV do caput, a Superintendência deverá elaborar manifestação fundamentada, ouvidos, se for o caso, os órgãos competentes, o qual terá o prazo de 20 (vinte) dias corridos para se manifestar, sendo que a ausência de resposta caracterizará anuência tácita quanto à alienação;§ 5º Se o imóvel estiver dentro da faixa de segurança da orla marítima, a alienação será apenas o domínio útil (83%), motivo pelo qual o laudo de avaliação deverá ser específico do domínio útil. (...) " (destaquei) 32. Diante dessas disposições, interessa à análise do caso a distinção contida no art. 2º, incisos III e IV, daquela instrução normativa:"III - domínio pleno: é aquele que reúne nas mãos de um mesmo titular os direitos de utilização e de disposição de determinado bem imóvel, correspondendo à propriedade plena;IV - domínio útil: é o direito atribuído ao enfiteuta (foreiro), que pode exercer sobre o bem todas as faculdades inerentes à posse, uso e gozo, sendo-lhe permitido construir, vender, hipotecar etc. Representa 83% do domínio pleno;" (destaquei) 33. Contextualizadas a legislação e a jurisprudência sobre o assunto, é preciso avaliar o disposto no ato convocatório em tela, o qual estabelece, sem maiores detalhamentos, que haverá transmissão de propriedade do imóvel da união (peça 40, pp. 22 e 28-29):[...]34. A unidade jurisdicionada defende com propriedade que a alienação de terrenos administrados pela Marinha não depende de portaria do Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão ou de autorização legislativa específica (caput e § 4º do art. 16-C da Lei 9.636/1998), ante a competência das Forças Armadas para alienar os bens imóveis da União que estão sob sua administração, nos termos do Parecer 010/2011/DECOR/CGU/AGU (peça 32, pp. 16-17), porém, reconhece o fato de o imóvel encontrar-se em faixa de segurança.35. Nesse contexto, entendo que, muito embora o edital mencione a transferência do domínio "útil", e não do domínio "pleno" do bem, não poderia dispor sobre a transferência da "propriedade" do imóvel, pois esse procedimento encontra obstáculo nas disposições legais indicadas no item 24, retro.36. Não há que se falar em possibilidade da alienação do domínio nos termos do art. 4º, inciso III, da mencionada instrução normativa, somente com o estudo de conveniência e oportunidade, como defende o órgão (peça 32, p. 17), pois o ADCT é cristalino ao dispor que a enfiteuse "continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima".Acórdão:9.3. determinar ao Centro de Intendência da Marinha em Natal que se abstenha de realizar outro certame nos mesmos moldes da Concorrência 1/2023, tendo em vista que o terreno nela oferecido em permuta é caracterizado como terreno de marinha situado em faixa de segurança da orla marítima e não é suscetível de alienação total, conforme as disposições dos arts. 20, inciso VII, da Constituição de 1988, 49, § 3º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e 16-A, § 6º, inciso II, da Lei 9.636/1998 e o entendimento contido no Acórdão 2.484/2008-TCU-Plenário;