Acórdão 2195/2023
Voto:Trata-se de recurso de reconsideração (peças 104 a 108) interposto por [responsável], ex-Prefeita do Município de Itinga/MA, contra o Acórdão 3.077/2022-1ª Câmara (Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), que julgou irregulares suas contas, condenando-a em débito solidariamente com a [empresa], e lhe aplicou multa prevista no art. 57, da Lei 8.443/1992.[...]3.A tomada de contas especial objeto destes autos foi instaurada pela Caixa Econômica Federal em decorrência de irregularidades verificadas nos Contratos de Repasse (CR) 178.453-21/2005 e 247.483-54/2007, firmados entre o Ministério do Esporte e o município, para a construção de arquibancadas no estádio municipal e de quadra poliesportiva, respectivamente.4.Nesta oportunidade, trato especificamente do CR 247.483-54/200, executado na gestão da ex-Prefeita. Realizadas as devidas citações, o julgamento pela irregularidade das contas e condenação em débito e multa decorreu da inidoneidade das notas fiscais de números 207 e 217 (peça 1, p. 289 e 293), emitidas pela [empresa], as quais foram utilizadas para comprovação das despesas referentes à primeira e à segunda medições da obra, nos valores de R$ 82.150,81 e R$ 85.582,18, respectivamente.5.A inidoneidade dos documentos foi relatada na Nota Técnica 1100/2013 da Controladoria Geral da União (CGU), à peça 2, p. 25-27, com base em consulta realizada junto à Prefeitura Municipal de Paço do Lumiar/MA, para a qual o então Secretário Adjunto Municipal da Receita do município apresentou a seguinte resposta, datada de 10/11/2011 (peça 36), com grifos ao original:"Quanto à [empresa], as Notas Fiscais de Serviços são inidôneas, pois embora a Prefeitura Municipal de Paço do Lumiar tenha autorizado a impressão de notas fiscais de serviços, através da AIDF no 425, datada de 07/07/2009, as mesmas não receberam a chancela oficial da Prefeitura, que não tem borda e sim uma chancela falsificada com borda."6.Destaco que as demais notas fiscais (eletrônicas) emitidas pela empresa contratada, referentes às demais medições da obra, foram declaradas autênticas e idôneas, conforme informado pela Secretaria Municipal da Fazenda da Prefeitura de São Luís/MA (peça 22).7.Consoante descrito no Parecer do MPTCU, a recorrente alega que (peça 134):"a) o Tribunal incorreu em erro de julgamento ao considerar que tão somente as notas fiscais provariam o nexo de causalidade entre os recursos e as despesas realizadas;b) a jurisprudência da Corte de Contas, em homenagem ao princípio da verdade real, reconhece um rol exemplificativo de documentos que podem ser utilizados como meios de prova do aludido nexo. Nos autos, constam diversos documentos que demonstram a destinação dos recursos;c) a cada etapa cumprida da obra, a Prefeitura Municipal apresentou à Caixa a "Relação de Solicitação/Comprovação de Pagamentos". A cada medição e ateste de execução física, a Caixa constatou a existência de saldo na conta vinculada e realizou a transferência de valores diretamente para a conta da empresa executora dos serviços;d) a inidoneidade das notas emitidas pela empresa contratada, recebidas de boa-fé pela administração municipal, não resulta na irregularidade na destinação e gestão dos recursos. A responsabilidade pela emissão das notas fiscais seria das empresas emitentes;e) diversos documentos anexados ao recurso (notas de empenho, solicitações de medição da obra à CEF, solicitações de pagamento, relatórios de medição, autorização de pagamento e extratos da movimentação bancária) comprovam a regularidade da utilização dos recursos em questão;f) a decisão recorrida implica em enriquecimento sem causa do erário pois a obra foi concluída."8.A então Secretaria de Recursos (Serur), atual Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), entendeu não ter ocorrido a prescrição quinquenal das pretensões punitiva e de ressarcimento, à luz da Resolução-TCU 344/202. Quanto ao mérito, concluiu que (peça 132, p. 16):"a) os documentos anexados ao instrumento de recurso não fazem ver a existência de nexo de causalidade entre os recursos pecuniários repassados de valores correspondentes ao débito imputado e as despesas pretensamente com eles realizadas;b) cabe responsabilizar a ora recorrente pelo dano havido com fundamento fático na inidoneidade de documentos fiscais emitidos por empresa contratada porque por força de lei lhe competia, na condição de Prefeita do Município celebrante do ao Contrato de Repasse 247.483-54/2007 formar juízo sobre a idoneidade das notas fiscais referidas e condicionar a autorização de pagamento das despesas a elas correspondentes à conclusão de que eram idôneas;[...]"9.O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) anuiu à proposta de negar provimento ao recurso, entendendo que (peça 134, p. 2):[...]10.O representante do Parquet, assim como a unidade técnica, fundamenta sua análise no fato de que "a autoridade que geriu os recursos era responsável pela avaliação sobre a regularidade das notas fiscais, de modo que deveria ter condicionado a autorização de pagamento das despesas à confirmação de que eram idôneas". Essa responsabilidade decorreria, além do disposto no art. 62 da Lei 4.320/1964, dos termos do art. 73, inciso I, alínea "b", e § 1º, da Lei 8.666/1993.[...]12.O julgamento pela irregularidade das contas da ex-Prefeita e da [empresa], com consequente imputação de débito e multa, decorreu única e exclusivamente da apresentação da documentação fiscal supostamente inidônea, que, em tese, não seria capaz de comprovar o nexo entre os recursos repassados referentes aos valores do débito e as despesas efetivamente realizadas.13.Primeiramente, aponto certa fragilidade na informação fornecida pelo então Secretário Adjunto da Receita de Paço do Lumiar quanto à inidoneidade das notas fiscais. Em que pese refugir à competência deste Tribunal, causa estranheza que o próprio fisco municipal admita ter havido a efetiva autorização para a impressão das notas fiscais, mas que o documento seria inidôneo tão somente em função da aposição de carimbo que não seria idêntico àquele então utilizado pela Prefeitura.14.A AudRecursos e o MPTCU, em suas análises, evocam, por sua vez, o art. 73, inciso I, alínea "b", e § 1º, da Lei 8.666/1993, que tratam do recebimento definitivo de obras e serviços, a ser realizado por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, o que, no meu entendimento, não se aplica ao caso, visto que estamos tratando do ateste de medições intermediárias da obra. No entanto, observo que o argumento das unidades se baseia, em essência, no fato de que a autoridade deveria ser responsabilizada por culpa in eligendo, já que o servidor designado para atestar o serviço prestado não teria se atentado para a falsidade das notas apresentadas pela contratada.15.Com as devidas vênias, discordo desse posicionamento no presente caso.16.A conduta de um gestor deve sempre ser analisada à luz do artigo 28 do Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), ou seja, sua responsabilização pessoal por decisão ou opinião técnica ocorrerá em caso de dolo ou erro grosseiro. Nesse sentido, não seria esperado do "gestor médio" que, a cada nota fiscal emitida para comprovação da despesa, procedesse à verificação, junto ao fisco municipal competente, acerca da idoneidade do documento.17.Além disso, em análise às notas fiscais 207 e 217 (peça 1, p. 289 e 293), é possível identificar que o ateste dos serviços foi realizado pelo Engenheiro Civil [omissis], que também assina a medição dos serviços apresentada anteriormente à Caixa, possivelmente na condição de fiscal contratado da obra (peça 108, p. 32 e 38).18.A propósito, entendo que o fato de haver divergências entre as medições realizadas pela Prefeitura e aquelas efetivamente verificadas pela Caixa em seu relatório de acompanhamento, ao contrário do que defende o MPTCU, não afeta a compatibilidade com os pagamentos realizados, uma vez que estes se basearam nos valores medidos pela Caixa e não nos da Prefeitura.19.Verifico que há correspondência entre os valores medidos pela Caixa em seu relatório, aqueles declarados nas notas fiscais correspondentes e os constantes dos débitos realizados na conta vinculada do contrato de repasse, tendo os eventos relativos à liquidação e pagamento da despesa ocorrido na seguinte sequência:[...]20.Além disso, o Decreto 6.170/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, prevê, em seu art. 10, § 1º, que os pagamentos à conta de recursos recebidos da União estão sujeitos à identificação do beneficiário final e à obrigatoriedade de depósito em sua conta bancária. Na redação original do § 3º, inciso II do mesmo dispositivo, restou estabelecido que os pagamentos deveriam ser realizados mediante crédito na conta bancária de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços. Verifico que as Relações de Comprovação de Pagamentos - OGU encaminhadas pela Prefeitura à Caixa elencam os dois pagamentos, tendo como credora a [empresa] (peça 1, p. 287 e 291).21.Cabe destacar que, após o recebimento do relatório preliminar da auditoria realizada pela CGU, a ex-Prefeita foi diligente ao cientificar a Caixa, em 16/5/2011, acerca da possível inidoneidade das notas fiscais ora em comento, demandando, inclusive, que a instituição financeira suspendesse todos os pagamentos solicitados pela empresa (peça 108, p. 1-2). Acrescenta-se a isso o fato de ter encaminhado à [empresa] notificação extrajudicial para que esclarecesse "o ocorrido junto ao órgão responsável pela autorização de emissão das notas fiscais, qual seja, Prefeitura Municipal de Paço do Lumiar" (peça 108, p. 3-4).22.Portanto, não obstante a alegada inidoneidade dos documentos fiscais, a sequência das ações e a compatibilidade entre os valores pagos a partir da medição da Caixa não deixam dúvidas acerca do liame entre os recursos repassados nas duas primeiras medições e as despesas incorridas para a execução dessa parcela do objeto do contrato de repasse. Uma vez que os serviços foram devidamente executados, medidos e atestados, e a parcela de recursos correspondente a essas medições repassadas diretamente à empresa contratada, a questão agora perpassa pela esfera tributária concernente à veracidade das notas fiscais, sob responsabilidade do fisco municipal.23.Cabe, por fim, reproduzir enunciado do Acórdão 8.644/2013-1ª Câmara, de Relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que tratou do tema:"O fato de a nota fiscal ser falsa não significa, por si só, que as mercadorias dela constantes não tenham sido efetivamente entregues. Ademais o conteúdo do atesto, que em geral é feito no próprio documento fiscal, independe da autenticidade do documento em que é aposta a declaração de recebimento por parte do agente público, a qual possui presunção de veracidade juris tantum."24.Portanto, considero procedente o recurso de reconsideração, uma vez que: i) houve boa-fé na atestação das notas fiscais inidôneas no âmbito do CR 247.483-54/2007; ii) os recursos destinados ao contrato de repasse foram efetivamente aplicados em seu objeto, comprovando a liquidação da despesa; e iii) não se verifica, portanto, a ocorrência de débito. Nesse sentido, devem ser julgadas regulares com ressalva as contas da Sra. [responsável] e da [empresa].Acórdão:9.1. conhecer do presente recurso de reconsideração, para, no mérito, dar-lhe provimento;9.2. julgar regulares com ressalva, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, as contas de [responsável] e [empresa], dando-lhes quitação;9.3. tornar insubsistentes os itens 9.4 e 9.5 do acórdão recorrido para afastar o débito e a multa imputados;