Acórdão 2697/2018
SumárioTratando-se débito envolvendo recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo a município, nos casos em que o cofre credor é o Fundo Nacional de Saúde (FNS), a devolução dos recursos ao Fundo Municipal de Saúde com recursos do tesouro municipal não tem o condão de elidir ou reduzir o valor devido ao FNS.VotoCuidam os autos de representação formulada pelo Procurador da República Kleber Marcel Uemura, noticiando possíveis irregularidades ocorridas na Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo (SMS/SP), envolvendo recursos federais transferidos por meio de convênios celebrados pelo referido órgão com entidades do terceiro setor.[...]II - Contextualização3.Os fatos noticiados pelo representante são objeto do Inquérito Civil 1.34.001.008967/2010-76 e dizem respeito a indícios de irregularidades e de possível prejuízo ao erário em convênios celebrados entre a SMS/SP e o [instituto], a [universidade] e a [sociedade], conforme informações consignadas nos seguintes relatórios de auditoria do Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus):3.1.Relatório de Auditoria 9.430 (peça 1, p. 3-97) e seu complemento (peça 1, p. 98-112): débito no valor original de R$ 1.144.332,00, relativo ao recebimento indevido, pela SMS/SP, de incentivo do Programa Saúde Família (PSF), mediante recursos transferidos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) (peça 1, p. 63 e 111);[...]4.Após a realização de diligências ao FNS e à SMS/SP, a Secex-SP constatou que o Denasus havia dado baixa nos relatórios de auditoria acima mencionadas sem adotar providências para a recuperação desses débitos. Isso porque, para o Denasus, esses débitos se enquadrariam nas hipóteses de desvio de objeto ou de finalidade previstas no art. 27, caput e inciso I, da Lei Complementar 141/2012, as quais não comportariam a adoção de providências para a devolução dos recursos ao FNS, mas apenas recomendação ao gestor local para que devolva os valores ao fundo de saúde municipal ou estadual com recursos do próprio tesouro.5.Por considerar equivocada tal conclusão do Denasus, a Secex-SP, em instrução anterior, submeteu os autos a este relator com proposta de mérito no sentido de conhecer e considerar procedente a presente representação para, além de encaminhar cópia da decisão prolatada e de algumas peças processuais aos órgãos municipais pertinentes, determinar à SMS/SP que:"7.2. (...) no prazo de trinta dias, encaminhe documentos comprobatórios do recolhimento aos cofres do Fundo Municipal de Saúde de São Paulo dos débitos levantados nos Relatórios de Auditoria 9.430, 11.645 e 12.665 do Denasus, abatendo-se os valores comprovadamente ressarcidos, devidamente atualizados, nos termos da legislação em vigor, ou comprove a este Tribunal a adoção de medidas cabíveis, junto às convenentes, com vistas a ressarcir ao Fundo Municipal de Saúde de São Paulo os débitos atualizados decorrentes das despesas indevidas por elas realizadas, considerando o disposto no artigo 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, c/c o artigo 23, § 2º do Decreto 7.827/2012;"6.Todavia, mediante o Despacho da peça 8, discordei do encaminhamento proposto e determinei a adoção de providências saneadoras, pois considerei que os débitos identificados nos três relatórios do Denasus possuíam naturezas aparentemente distintas, não podendo receber o mesmo tratamento, conforme expliquei no seguinte excerto:"8. O débito apontado no Relatório de Auditoria 9.430 e em seu complemento (peça 1, p. 3-112) decorre do registro, pela SPDM, de quantitativos a maior de equipes do PSF no Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB). Esse registro ocasionou o recebimento indevido, pelo ente Municipal, de incentivo do PSF, no valor original de R$ 1.144.332,00, mediante recursos transferidos do FNS/MS para o Fundo Municipal de Saúde de São Paulo (FMS/SP), por meio do Bloco de Financiamento da Atenção Básica (peça 1, p. 63 e 111).9. Nesse contexto, considero equivocado tanto o entendimento do Denasus, ao enquadrar o caso no art. 27 da Lei Complementar 141/2012, quanto da Secex-SP, ao defender que o cofre credor é o fundo de saúde municipal. O débito em questão não se amolda às hipóteses de desvio de objeto ou de finalidade previstas na aludida lei complementar. Isso porque, no caso, a irregularidade identificada pelo Denasus não reside na aplicação dos recursos pelo ente municipal, mas nas razões que motivaram o repasse dos recursos do FNS para o FMS/SP. Em outras palavras, os recursos não deveriam sequer ter sido transferidos ao FMS/SP, uma vez que esse não fazia jus ao seu recebimento, que teve por base informações inverídicas inseridas no SIAB.10. Diante disso, entendo que a melhor providência a ser adotada em relação ao caso seria, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, expedir determinação para que o Município de São Paulo devolvesse para os cofres do FNS, devidamente atualizado, o débito de R$ 1.144.332,00, sob pena de instauração de TCE, hipótese na qual, além da atualização monetária, incidiriam sobre o valor devido também juros de mora.11. Contudo, uma vez que tal providência afetaria os interesses do município, considero necessário que se promova, previamente, a oitiva do referido ente, nos termos do art. 250, inciso V, do RI/TCU, para que se manifeste acerca da irregularidade em tela.12. Além disso, em respeito ao contraditório, à ampla defesa e a liberdade decisória deste Tribunal em relação às manifestações do controle interno, deverá a secretaria instrutora adotar as providências necessárias para que passem a integrar estes autos os documentos que embasaram as conclusões do Denasus no Relatório de Auditoria 9.430 e em seu complemento referentes ao débito em questão."[...]V - Análise8.De início, cabe registrar que o caso deve ser analisado à luz do paradigmático Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, por meio do qual este Tribunal fixou diversos entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal.9.Registro, ainda, que o despacho por mim proferido nos autos é anterior ao referido precedente, de forma que algumas das conclusões consignadas naquele momento sobre o presente caso deverão ser ajustadas ao que foi decidido no Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário.10.Dito isso, passo a tratar, separadamente, dos débitos relativos a cada um dos relatórios de auditoria do Denasus anteriormente mencionados, a fim de manter a coerência e dar continuidade à linha de raciocínio desenvolvida no despacho da peça 8.V.1 - Relatório de Auditoria 9.43011.No Relatório de Auditoria 9.430 e seu complemento foi apontado débito no valor original de R$ 1.144.332,00, relativo ao recebimento indevido, pela SMS/SP, de incentivo do Programa Saúde Família (PSF), mediante recursos transferidos do FNS.12.Conforme observei no despacho da peça 8, a origem do débito em questão não reside na aplicação dos recursos pelo ente municipal, mas nas razões que motivaram os repasses do FNS para o FMS/SP, baseadas em informações inverídicas registradas pela [sociedade]. Diante disso, como o FMS sequer fazia jus ao recebimento desses valores, entendi que, quanto a eles, caberia ao próprio município recompor o FNS, na linha do entendimento posteriormente fixado no Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, subitem 9.3.4, razão pela qual ordenei que fosse feita a oitiva do referido ente.13.Em resposta à oitiva, o Secretário Municipal de Saúde de São Paulo encaminhou documentos que indicam que os débitos em questão foram recolhidos ao fundo de saúde do município. Contudo, como bem ponderou a Secex-SP e de acordo com o referido precedente, o correto seria a devolução dos recursos ao FNS. Assim, não se pode considerar a irregularidade sanada.14.Com relação à responsabilidade pelo ressarcimento, a Secex-SP pondera que, no caso, além do Município de São Paulo, a [sociedade] também deveria ser chamada a responder solidariamente pelo débito, por ter dado causa às transferências a maior do FNS ao FMS.15.De fato, entendo que assiste razão à secretaria instrutora. Embora o entendimento firmado no Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário atribua apenas ao ente recebedor a responsabilidade pela recomposição do FNS em casos de recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, observo que o julgado se pautou pelas situações usuais, em que as políticas públicas de saúde são geridas diretamente pelas secretarias de saúde municipais e estaduais.16.Ocorre que, conforme consignado nas auditorias feitas pelo Denasus que deram origem a esta representação, há um contexto atípico no município de São Paulo, de verdadeira terceirização, mediante convênios celebrados com entidades do terceiro setor, não só da execução, mas também da gestão de políticas públicas de saúde (peça 2, p. 19, 27, 39-43, 80-81).17.Diante disso, considerando que as transferências indevidas foram ocasionadas por informações inverídicas cadastradas pela convenente, tendo ela própria gerido esses valores, anuo a conclusão da unidade instrutora no sentido de considerar que, nesse caso, cabe a responsabilização solidária da [sociedade] pela recomposição do FNS.18.Assim, acolho, em essência, a sugestão da Secex-SP, no sentido de fixar prazo para que o FNS adote as providências administrativas necessárias para que o Município de São Paulo, em solidariedade com a [sociedade], devolva ao FNS os recursos federais recebidos indevidamente, em observância ao entendimento fixado por este Tribunal no subitem 9.3.4 do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário.Acórdão:9.2. determinar, com fundamento art. 197, § 1º, do Regimento Interno/TCU, ao Fundo Nacional de Saúde (FNS) que, levando em consideração o entendimento firmado Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, adote e informe a este Tribunal, no prazo de 60 (sessenta) dias, as medidas administrativas necessárias para a efetiva devolução aos cofres do FNS dos recursos indevidamente transferidos ao Fundo Municipal de Saúde de São Paulo (FMS/SP), no valor total original de R$ 1.144.332,00 (um milhão, cento e quarenta e quatro mil, trezentos e trinta e dois reais), referentes aos Convênios 22/2003, 44/2004 e 11/2006, firmados pela SMS/SP com a [universidade] e com a [sociedade], conforme identificado no Relatório de Auditoria Denasus 9.430 (peça 1, p. 3-97) e seu complemento (peça 1, p. 98-112), ressaltando que a responsabilidade pelo débito deve ser imputada solidariamente ao município e à [sociedade], pelos motivos expostos no voto que fundamenta o presente acórdão;