Acórdão 992/2022
Voto: Nesta fase processual, são examinados recursos de reconsideração interpostos pelas [empresas 1 a 4], bem como pelos Srs. [omissis 1 a 5], em face do Acórdão 1.929/2019-Plenário, que apreciou tomada de contas especial constituída em atendimento ao Acórdão 1.193/2011-Plenário, em virtude de indício de superfaturamento apurado nas obras de implantação e conservação do trecho paraense da BR-163, executadas entre 1997 e 2008.[...]13. Além disso, a medida foi apontada como danosa ao Erário, haja vista que, na ocasião, os preços praticados pelo consórcio superavam, em 83%, os valores registrados no Sicro para os mesmos serviços. Tal decisão impôs, à época das medições, suposto prejuízo de R$ 4,2 milhões ao Erário, montante este que só não foi superior porque a medida cautelar concedida pelo então relator, Ministro Ubiratan Aguiar, evitou o pagamento de R$ 15,7 milhões ao contratado.14. Após a quantificação do débito, conduzida no âmbito do TC 015.010/2008-9, o Acórdão 1.193/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, determinou a constituição deste processo de tomada de contas especial e a citação dos responsáveis, bem como manteve os efeitos da cautelar referendada pelo Acórdão 2.440/2008-Plenário. [...]21. O Acórdão 1.929/2019-Plenário, além de julgar irregulares as contas dos agentes elencados acima, imputou os seguintes débitos atualizados (até o dia 24/6/2019) a cada grupo de responsáveis solidários:[...]22. Outrossim, o Acórdão 1.929/2019-Plenário aplicou as seguintes multas, com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992:[...]93. Os recorrentes apresentaram várias alegações no sentido de que o local de execução do empreendimento é caracterizado por altos índices pluviométricos, o que tornaria inadequadas as referências utilizadas pelo TCU.94. Em particular, os recorrentes apresentam fotografias para ilustrar as imprevisíveis consequências das chuvas no local de execução dos serviços, bem como fazem remissão aos estudos elaborados pelas [consultorias 1 e 2] na etapa anterior desta tomada de contas especial.95. Em consonância com o que foi concluído pela unidade técnica, considero que tais argumentos não merecem prosperar. Há vários julgados desta Corte de Contas em que se refutou a inclusão do "fator chuva" nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre outros. 96. Como exemplo, cito os Acórdãos 2.514/2015-Plenário e 1.637/2016-Plenário, de minha relatoria, em que assinalei que "desde a prolação do Acórdão 2.061/2006-Plenário, em 8/11/2006, o Tribunal passou a rejeitar a inclusão do 'fator chuva' nos orçamentos de obras rodoviárias". Esse entendimento baseou-se no fato de que a mera ocorrência de chuvas ordinárias não deveria repercutir sobre os custos consignados no Sicro, "porque a influência das precipitações seria pouca sobre o total contratado e seria contrabalançada por outros fatores não considerados pelo sistema orçamentário (fator de barganha e fator de escala para compra dos insumos, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, etc.) ".97. Ainda que fosse admitida a aplicação de tal fator, é indiscutível que a sua incidência não poderia ocorrer como fora realizado pelos estudos apresentados pela [consultorias 1 e 2]. O estudo produzido pela [consultoria 2] (peça 101) preconiza o emprego de um fator de eficiência de apenas 0,46 (peça 101, fl. 56), ao passo que o mesmo fator adotado nas obras de construção rodoviária é de 0,83, o que equivale a 50 minutos de trabalho em uma hora. Segundo o Manual de Custos Rodoviários, os demais 10 minutos seriam utilizados para atividades diversas, tais como ajustes nos equipamentos ou deslocamentos destes para as frentes de serviço.98. As chuvas não podem repercutir sobre o custo horário produtivo das equipes mecânicas, o qual seria o efeito matemático de reduzir o fator de eficiência. As precipitações, se consideradas de forma correta na estimativa de custo da obra, causam aumento apenas dos custos improdutivos dos equipamentos em virtude dos períodos ociosos.99. Nos processos de controle externo, com frequência é refutado o argumento de aplicação de um coeficiente redutor (ou "fator chuva") nos fatores de eficiência, para fins de compensação das horas paradas em virtude de clima adverso. A admissão de tal redutor significa remunerar os períodos em que os equipamentos estão parados em virtude de chuvas pelos seus custos operativos, que consideram gastos integrais com combustíveis, com manutenção e com operação dos equipamentos, o que foge à realidade, visto que as máquinas se encontram paradas durante os períodos chuvosos, aguardando melhores condições de trabalho. Nesse sentido, cito trecho do relatório que fundamentou o Acórdão 1.537/2010-Plenário, cuja relatoria foi conduzida pelo Ministro José Múcio Monteiro (destaques do original):"Em relação à ocorrência de chuvas recorremos novamente ao volume 1 do manual do DNIT:'Os conceitos e o modelo matemático adotados no cálculo dos preços unitários consideram dois períodos de tempo diferentes na atuação dos equipamentos: a hora operativa e a hora improdutiva.Durante a hora operativa, o equipamento está operando normalmente, sujeito às restrições que são levadas em conta quando se aplica o fator eficiência. Na hora improdutiva, o equipamento está parado, com o motor desligado, aguardando que o equipamento que comanda a equipe permita-lhe operar.Em consequência desses conceitos, o custo horário operativo é calculado somando-se os custos horários de depreciação, operação, manutenção e mão de obra. O custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão de obra. Não se consideram os outros custos, pois se admite que estes ocorram somente ao longo da vida útil, expressa em horas operativas. (...) Na fase de orçamento, há ainda que considerar, na composição dos custos dos itens de serviço, a incidência dos tempos improdutivos devidos as condições climáticas, notadamente a ocorrência de chuvas.Pelo que foi exposto até aqui, com relação aos tempos improdutivos dos equipamentos, pode-se depreender que sua quantificação só é possível quando se estuda caso a caso, pois ela é inteiramente condicionada pela maneira como se pretende conduzir cada frente de serviço. Assim sendo, as Composições de Serviços contidas no SICRO2 incluem somente o tempo improdutivo correspondente ao dimensionamento das patrulhas. A outra parcela poderá ser acrescentada na fase do orçamento pelo Engenheiro de Custos, ao compor os custos dos itens de serviço, diante das condições particulares de cada obra.' (grifo nosso) Especificamente em relação aos serviços de terraplenagem, temos ainda:'2.1.2 ChuvasAs produções adotadas não contemplam a ocorrência de condições climáticas desfavoráveis, as quais influenciam, em função da frequência e intensidade, de modo específico, cada tipo de serviço. Na elaboração do Orçamento de um Projeto Final de Engenharia, há necessidade de, em função dos dias de chuva previstos dentro do prazo total desejado para a execução dos serviços, serem computadas as horas improdutivas calculadas.' (grifo nosso) Da leitura dos excertos fica claro que o SICRO2 não considera, nas composições de custos dos diversos serviços, acréscimos devido às paralisações ocorridas pelas chuvas. Em contrapartida, considera que no caso de ocorrência de chuvas que impossibilitem a produção da equipe, há de se verificar apenas a verificação de horas improdutivas, visto que como a máquina está parada, a produção é nula e a utilização produtiva não existe. Neste caso, devem ser incluídas a previsão das horas improdutivas e a introdução dos respectivos custos no orçamento, por serviço. Então, não há que se falar em fator climático que incida sobre o fator de eficiência, este último alterando a produção dos equipamentos - e em decorrência a produtividade da equipe - já que nas horas de chuvas consideradas (e horas subsequentes em que não há condições de trabalho) não há produção. Aí está o equívoco na interpretação da EGESA e de dois artigos apresentados (fls. 67/70 e 71/74, anexo 5). Lembramos que segundo o Manual de Custos Rodoviários, o custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão de obra. Logo, pela metodologia do DNIT, o único custo extra proveniente em função da chuva é o custo da mão de obra parada".100. No mesmo sentido, cito os Acórdãos 859/2009, 1.922/2011, 278/2008 e 396/2011, todos do Plenário. Portanto, fica claro que as chuvas influenciam apenas no custo improdutivo da patrulha mecânica, e de maneira alguma no custo operativo.101. Além da jurisprudência colacionada acima, faço menção à recente discussão havida na apreciação do TC 027.712/2006-8, na qual a Ministra Ana Arraes proferiu o voto vencedor do Acórdão 528/2020-Plenário, refutando a aceitação de qualquer margem de tolerância em orçamentos de obras rodoviárias em virtude da ocorrência de chuvas ordinárias. 102. Outro fato a se ressaltar, concernente a contratos de obras rodoviárias da região Norte, é que, normalmente, na estação chuvosa, o órgão gestor emite um termo de paralisação das obras, suspendendo o contrato e seus efeitos, de forma que não se desenvolvem atividades no canteiro de obras durante as chuvas, minorando os custos com as horas improdutivas dos construtores.103. Ainda quanto ao suposto impacto das chuvas, as diversas fotografias colacionadas pelos recorrentes para ilustrar as imprevisíveis consequências do clima no local de execução dos serviços não podem ser entendidas como um fato a justificar o aumento dos custos incorridos. As fotos de erosões observadas nas obras (peça 223, fls. 22 a 24) podem ser explicadas pelo fato de os serviços de terraplanagem terem sido executados sem que as atividades subsequentes (imprimação e pavimentação) fossem concluídas em tempo hábil. Além disso, visualiza-se em tais fotografas que o corpo estradal está totalmente desprotegido, pois não foram executados os diversos dispositivos de drenagem superficial, tais como valetas de proteção de corte e aterro ou descidas d'água.104. Portanto, tais ocorrências podem ser atribuídas à execução deficiente de serviços pelo consórcio construtor, não cabendo onerar a administração pública pelas falhas no gerenciamento das obras por parte dos empreiteiros. 105. Explico melhor: algumas das erosões ilustradas nas referidas fotografias deixam a impressão de que a situação somente chegou naquele estado devido a longos períodos em que os serviços de terraplanagem ficaram desprotegidos, o que não se coaduna com a execução esperada de uma típica obra linear como uma rodovia, na qual é possível que uma frente avançada de serviços vá realizando as atividades de movimentação de terra, enquanto outras frentes concluem as etapas de pavimentação e de obras complementares destinados a proteger a integridade do corpo estradal.Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração, para, no mérito, negar a eles provimento, mantendo-se inalterada a decisão recorrida;