Acórdão 2595/2009
Voto:3. Quanto ao mérito, cumpre reconhecer que o entendimento fixado mediante os Acórdãos 740/2006 e 1.893/2006, ambos do Plenário, tem sido reafirmado em diversos arestos que lhes sucederam, consolidando a atual jurisprudência do Tribunal sobre o tema, no sentido de que a contagem recíproca de tempo de serviço rural, para fins de aposentadoria estatutária, somente é possível mediante comprovação do recolhimento das contribuições previdenciárias, à época da realização da atividade rural ou, mesmo a posteriori, de forma indenizada, nos termos do art. 96, inciso IV, da Lei 8.213/91 c/c o art. 45, §§ 3º e 4º, da Lei 8.212/91. Na mesma linha segue, hoje, a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, conforme demonstrado no Relatório.4. Em vista disso, endosso, no que se refere à validez do entendimento acima fixado, os argumentos apresentados pela unidade instrutiva.5. Também não prosperam os argumentos do interessado quanto à aplicação, ao caso, do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, conforme farta jurisprudência desta Corte, devidamente amparada em arestos do E. STF.6. Contudo, sem prejuízo dessas conclusões - que é bom frisar: são por mim perfilhadas -, compreendo que essa nova interpretação da matéria, adotada de forma mais uniforme pelo Tribunal apenas a partir de 2006 (Acórdãos 740/2006 e 1.893/2006, do Plenário), não deve retroagir para impor a revisão de julgamentos proferidos sob a égide do entendimento anterior, somente se aplicando às deliberações futuras.7. Para tanto, enumero diversos argumentos.8. Primeiramente, cumpre reconhecer que houve uma clara mudança de orientação jurisprudencial. À época em que proferido o Acórdão 543/2005-2ª Câmara, predominava outra intelecção, apoiada em deliberações paradigmáticas, a exemplo das Decisões n° 663/1997 - Plenário, que tratou de Representação formulada pela Secretaria de Controle Interno deste Tribunal, e nº 841/1997 - Plenário, versando sobre Consulta formulada pelo Presidente do Superior Tribunal Militar, esta, portanto, de caráter normativo. Segundo a interpretação então dominante, o cômputo de tempo de serviço rural para fins de aposentadoria estatutária exigia tão-somente a certidão expedida pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS - para atestar a prestação laboral, dispensando-se o recolhimento das respectivas contribuições para quem tivesse o respectivo tempo averbado até a edição da Medida Provisória 1.523/96. Por esta razão, o Tribunal sequer exigia, em casos da espécie, a prova de contribuição previdenciária.9. Para melhor compreensão, transcrevo, na íntegra, a orientação firmada por este Tribunal por meio da Decisão 663/97-Plenário, ratificada, em essência, na resposta à Consulta de que tratou a Decisão 841/97-Plenário:"o tempo de atividade rural sem o pagamento das contribuições a ele correspondentes, cuja averbação, para contagem recíproca, tenha sido efetivada enquanto na vigência da Lei nº 8.213/91 [antes da MP 1.523/96], é computável para efeito de aposentadoria futura, mesmo que, à época da averbação, o interessado ainda não houvesse implementado os pressupostos para se aposentar (Decisão nº 663/97, BTCU nº 59/97)." (grifei) 10. Assentada essa premissa - de que houve, em verdade, uma mudança jurisprudencial -, cumpre indagar se esse fato autoriza a modificação ex officio dos acórdãos proferidos à luz do entendimento anterior. Entendo que não.11. O primeiro argumento deflui do Direito Positivo. A Lei 9.784/99, em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso XIII, veda expressamente à Administração Pública, nos processos administrativos, a aplicação retroativa de nova interpretação, verbis:Art. 2º. (...) Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. (grifei) 12. Note-se que a Lei Geral do Processo Administrativo tem aplicação subsidiária às normas específicas que regem a atuação desta Casa. Nesse sentido: art. 69 da lei citada; Decisão 1.020/2000-TCU-Plenário; Acórdãos 680/2005, 453/2004 e 1.880/2006 - TCU-Plenário; MS-23.550/DF (DJ 31/10/2001) e MS-24.519/DF (DJ 2/12/2005), do E. STF.13. Importante ressaltar que a norma referida não afasta, em absoluto, a possibilidade de revisão de ofício das deliberações relativas aos atos sujeitos a registro, prevista no art. 260, § 2º, do nosso Regimento. Apenas restringe-lhe o alcance. O texto do dispositivo é claro ao delimitar essa possibilidade às hipóteses em que restar comprovada a ocorrência de má-fé ou em que for "verificado que o ato viola a ordem jurídica". Interessa à tese em debate a segunda hipótese. Essa violação à ordem jurídica deve ser entendida como um fato reconhecido posteriormente à deliberação original, que, mesmo à luz da jurisprudência então existente, representaria uma violação da ordem legal, impedindo o registro do ato.14. Essa intelecção também se ampara na doutrina. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro leciona que:"A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada, por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.""Isto não significa que a interpretação da lei não possa mudar; ela freqüentemente muda como decorrência e imposição da própria evolução do direito. O que não é possível é fazê-la retroagir a casos já decididos com base em interpretação anterior, considerada válida diante das circunstâncias do momento em que foi adotada." (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. "Direito Administrativo", Atlas. 12ª ed., 2000, p. 85).15. Sob esse prisma, importa registrar que, no caso em exame, tem-se um ato expedido há mais de treze anos, em 28/6/1995 (fl. 17), antes, portanto, da edição da Medida Provisória 1.523/96, acompanhado da devida confirmação do INSS quanto à legitimidade da correspondente certidão de tempo de serviço rural (fl. 60), tudo de conformidade com o entendimento então preconizado, de forma cristalina, nas Decisões Plenárias nº 663/1997 e nº 841/1997.16. Ressalto, também, que o próprio entendimento do Supremo Tribunal Federal invocado entre os fundamentos do Acórdão 740/2006-Plenário - que, no âmbito desta Corte de Contas, afirmou a nova orientação sobre o tema - foi publicado apenas em 1997, ou seja, dois anos após a expedição do ato de concessão de aposentadoria do Sr. Joaquim Gabriel (ADI-MC 1664, in DJ de 19/12/97).17. Portanto, repito, à luz dos entendimentos predominantes à época, o ato estava apto a ser registrado, como de fato aconteceu, mediante o Acórdão 543/2005-2ª Câmara."[...]18. Diante disso, assim como tenho me manifestado em deliberações anteriores, a exemplo do Acórdão 321/2003 - Plenário, entendo que devem ser preservadas as relações jurídicas constituídas sob a égide de decisões plenárias que possuem caráter normativo, consoante o disposto no art. 1º, XVII e § 2º da Lei nº 8.443/92, ou por meio das quais foram firmados entendimentos ou orientações.19. É inadmissível que o Tribunal venha a anular decisões pretéritas ou proferir decisões com efeito retroativo, em decorrência de mudança na forma de interpretar dispositivos legais. Em homenagem aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, faz-se mister conferir certeza às decisões normativas prolatadas por este Tribunal.20. Entendo, ainda, que em homenagem ao princípio da isonomia, situações constituídas sob a mesma fundamentação não devem ter soluções distintas. Servidores que se aposentaram sob a égide das Decisões Plenárias nº s 663/1997 e 841/1997 computando tempo de serviço rural sem o recolhimento das contribuições previdenciárias, cujas certidões foram averbadas antes da publicação da primeira edição da Medida Provisória nº 1.523/96, não devem ter seus atos apreciados com fundamentações distintas pelo fato de serem julgados por esta Corte de Contas após a publicação do Acórdão nº 740/2006 - Plenário.21. Esse procedimento que ora proponho coaduna-se com o adotado no Acórdão nº 2.076/2005 - Plenário que, ao apreciar Embargos de Declaração opostos contra o Acórdão nº 589/2005 - Plenário, discutiu o momento [...].[...]25. Assim, a nova interpretação acerca da impossibilidade de contagem de tempo de atividade rural sem o recolhimento das contribuições previdenciárias firmada no Acórdão nº 740/2006 - Plenário não deve se aplicar aos atos de aposentadorias, reformas e pensões expedidos com base no entendimento decorrente das Decisões nº s 663/1997 - Plenário e 841/1997 - Plenário e já publicados no órgão de imprensa oficial até a data de publicação do Acórdão nº 740/2006 - Plenário (DOU 19.5.2006), em respeito aos princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da isonomia."Acórdão:9.1. conhecer da Representação formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal, para, no mérito, considerá-la improcedente;