Acórdão 508/2018
Voto:O presente relatório de auditoria, a cargo da Secretaria de Controle Externo no Estado do São Paulo (Secex-SP), compôs o conjunto de fiscalizações realizadas no âmbito do Fiscobras/2016. Teve por escopo o exame do contrato de supervisão das obras relativas ao Lote 5S da extensão sul da Ferrovia Norte-Sul (FNS), celebrado pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.2. Tal parcela da FNS compreende o trecho Ouro Verde de Goiás/GO - Estrela d' Oeste/SP, com 682 km de extensão, dividido nos lotes 1S, 2S, 3S, 3SA, 4S, 5S e 5SA. Esse segmento permitirá a interligação da FNS com o sistema ferroviário existente, de modo a dar acesso aos portos da Região Sudeste e a integrar as regiões Sul e Sudeste com as regiões Norte e Nordeste. O trecho encontra-se em obras, e seus contratos estão em fase de finalização.3. O lote denominado 5S, situa-se entre o Rio Arantes (km 527) e o Município de Estrela d'Oeste (km 669), com extensão de 141,91 quilômetros. As obras ferroviárias estão compreendidas no objeto do Contrato 68/2010, celebrado entre a Valec e a empresa [omissis], em 15/12/2010, pela quantia de R$ 433.993.842,40. Após o seu décimo-primeiro termo de aditamento, o valor total ajustado foi elevado para R$ 540.824.417,60.[...]5. O contrato tratado nesta fiscalização refere-se exclusivamente à supervisão da obra, que foi licitada por meio da Concorrência 12/2010. Dentre outros ajustes, tal certame originou o Contrato 90/2010 com a [empresa], em 30/12/2010, pelo montante de R$ 18.175.221,67, com vigência de 2 anos. Atualmente, em seu décimo termo aditivo, o contrato encontra-se vigente até 30/3/2018, ao valor total de R$ 64.369.093,61 (sem reajuste) ou R$ 74.688.757,95, a preços reajustados.[...]7. Durante os trabalhos de auditoria, foram identificados os seguintes indícios de irregularidade:a) superfaturamento decorrente de overhead excessivo;[...]d) execução de serviços sem respaldo contratual; ee) superfaturamento decorrente de preços excessivos frente aos de mercado. [...]66. Com relação aos indícios de superfaturamento observado no ajuste, insta salientar que decorrem de três diferentes causas:a) utilização de overhead de 40% para custear a administração central da empresa supervisora, tanto no edital de licitação quanto no contrato ora em exame;b) pagamento em duplicidade observado no item 7.1 (relatórios de atividades), visto que o documento seria elaborado nas próprias instalações da [contratada] e que os demais recursos humanos, gráficos e computacionais utilizados na elaboração do documento já seriam devidamente remunerados pelos itens 1.3.2 (Analista Administrativo - A1), 6 (equipamentos e softwares) e 7 (serviços gráficos) da planilha orçamentária, inexistindo serviços adicionais que justificassem a remuneração extra da supervisora, realizada por meio do item 7.1; ec) sobrepreço observado em uma amostra elaborada a partir da curva ABC dos serviços contratuais, em que foram analisados 80,24% dos serviços mais relevantes do contrato.67. Sobre o overhead de 40%, a unidade técnica citou documentos elaborados pelo TCU e alguns julgados demonstrando a adequação de taxa menor, de 20%. Nesse sentido, se referiu aos Acórdãos 653/2011-Plenário, 1.523/2005-Plenário e 581/2009-Plenário, bem como à Cartilha do TCU Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, de 2014, a qual apresenta, no capítulo relativo ao orçamento de serviços de engenharia consultiva, um orçamento exemplificativo de um contrato de supervisão e apoio à fiscalização de obras. Consta desta tabela uma taxa de administração central (overhead) de 20%, aplicada sobre o total de salários da equipe técnica e administrativa.68. No mesmo sentido, o roteiro de auditoria de obras públicas do TCU, editado em 2012, preconiza uma taxa de overhead de até 20%, com base em exames concretos de julgados do TCU.69. O superfaturamento resultante, se consideradas somente as medições realizadas entre o período de 3/1/2011 (medição 1) a 25/4/2016 (medição 65), importa no valor de R$ 2.727.192,69. Considerando a proposta de instauração de processo apartado de tomada de contas especial, julgo que seja oportuno atualizar o valor até a última medição do contrato.70. A oitiva da empresa contratada aduziu, em síntese, que o percentual de overhead de 40% encontraria respaldo na cartilha do Sindicato da Arquitetura e da Engenharia de São Paulo - Sinaenco, no qual o percentual de despesas indiretas é fixado em 45%, e no referencial elaborado pela Associação Brasileira de Consultores de Engenharia (ABCE), que indica como incidência mínima das despesas indiretas o percentual de 40%.71. Entendo que parâmetros especificados por tais entidades, especialmente pelo Sinaenco e pela ABCE, são apenas indicativos para a atuação e o exercício das empresas associadas, não constituindo referência oficial obrigatória, ainda mais no âmbito de contratações públicas. Ademais, não é possível afirmar que tais preços são representativos dos valores praticados no mercado, uma vez que são fixados unilateralmente por tais entidades, não sendo obtidos a partir de pesquisas com os profissionais do setor. Aliás, as tabelas do gênero se prestam, antes, para induzir os preços a serem praticados, não para extrair, do mercado, o valor usualmente adotado.72. A Valec, por sua vez, para justificar a adoção de overhead de 40%, fez menção ao Acórdão 2.839/2011-Plenário, versando sobre tema idêntico ao tratado nos presentes autos. A análise da unidade técnica naquele julgado teria considerado razoável a presença da citada rubrica no percentual de 40% em outra licitação relativa à contratação de empresa de engenharia consultiva para a execução de serviços técnicos especializados de gerenciamento e assessoria técnica do projeto de implantação da Ferrovia de Integração Centro-Oeste - FICO.73. Tal argumento foi refutado pela análise da Secex-SP, que bem observou que tal conclusão resultou da comparação entre o overhead adotado pela Valec e aquele constante da tabela de preços de consultoria do Dnit à época. No entender da unidade instrutiva, tal fato, por si só, não validaria percentual empregado pela estatal, tampouco invalidaria a análise que fora empreendida, visto que seria preciso que os valores apresentados como referenciais fossem, tanto quanto possível, corroborados pelas circunstâncias do caso concreto.74. Acolho o entendimento da Secex-SP, adotando o exame efetuado como razões de decidir. Com efeito, os parâmetros adotados na tabela de engenharia consultiva do Dnit nunca foram convalidados pelo TCU. Ao contrário, sempre foram objeto de reiterados questionamentos desta Corte de Contas (v. g. os Acórdãos Plenários 1.146/2004, 176/2008, 2.129/2010 e 629/2011, por exemplo). Cabe esclarecer que o Acórdão 629/2011-Plenário (DOU de 28/3/2011) determinou ao Dnit que se manifestasse sobre a conveniência e oportunidade de manter a estrutura de sua tabela de engenharia consultiva, admitidos os percentuais máximos de encargos sociais e de custos administrativos de 84,04% e 30%, respectivamente, em vez de implementar a metodologia do BDI, com os percentuais máximos de 52,33% para aplicação sobre os custos diretos e indiretos relacionados diretamente à parcela de mão de obra, de 24,40% para aplicação sobre o item "Despesas Gerais", e de 84,04% para encargos sociais.75. Considero que a Secex-SP colacionou extensa relação de referências a justificar a adoção de taxa de overhead de 20%, de forma que julgo caracterizada a ocorrência de uma contratação antieconômica. Em adição aos exemplos apresentados pela unidade técnica regional, vejo que o próprio TCU praticou, no âmbito do Contrato 4/2014-Segedam, taxa de overhead de apenas 5% (documentação disponível para download no site do TCU). O referido contrato foi resultante do Edital de Pregão eletrônico nº 06/2014 e teve como objeto a prestação dos serviços técnicos de apoio ao TCU na fiscalização da obra de construção da Escola Superior de Controle, em Brasília/DF, ou seja, objeto semelhante ao que ora se examina nos autos.76. Com vistas a evitar futuras contratações antieconômicas pela Valec, proponho expedir determinação para que a entidade limite em 20% o percentual de despesas administrativas (overhead) a ser empregado nas estimativas de custos de futuras contratações de serviços de engenharia consultiva.Acórdão:9.1. determinar cautelarmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. que suspenda integralmente a execução do Contrato 90/2010, celebrado com a [empresa], e que se abstenha de efetuar qualquer pagamento relacionado ao referido ajuste, até que este Tribunal se pronuncie quanto ao mérito das questões tratadas neste processo;[...]9.3. com fulcro no art. 19 da Resolução-TCU 280/2016, comunicar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional que foram detectados indícios de irregularidades graves do tipo IG-P (inciso IV do §1º do art. 117 da LDO 2018) no Contrato 90/2010, referente aos serviços de supervisão de obras da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. relativas ao lote 5S da extensão sul da Ferrovia Norte-Sul, com elevado potencial dano ao erário, e que seu saneamento depende da adoção das seguintes medidas pela entidade, além de outras providências que poderão ser identificadas após a realização das oitivas determinadas no subitem 9.2 acima:9.3.1. quanto ao achado III.1, superfaturamento decorrente de overhead excessivo, é necessária a adoção de medidas administrativas por parte da Valec para a celebração de termo aditivo ao Contrato 90/2010, com a finalidade de reduzir o percentual praticado de 40% para 20%;[...]9.6. determinar Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo que, no âmbito do processo apartado de tomada de contas especial a ser constituído em atendimento ao subitem anterior, adote as seguintes medidas, ficando desde já autorizada a realizar as diligências ou inspeções que entender necessárias ao saneamento dos autos:9.6.1. quantifique os débitos e respectivas datas de origem atinentes ao superfaturamento constatado no Contrato 90/2010, adotando as seguintes premissas:9.6.1.1. utilizar como paradigma a taxa de overhead de 20%;[...]9.7. com base no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, determinar à Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. que adote as seguintes providências:[...]9.7.6. na orçamentação de serviços de engenharia consultiva, limite a 20% o percentual adotado para despesas administrativas (overhead) da empresa contratada;