Acórdão 1969/2022
Sumário:1. A competência de Tribunal de Contas da União, de matriz constitucional, não se vincula às interpretações jurídicas pactuadas em termos ou compromissos de ajustamento de conduta, cujo propósito é apenas evitar a continuidade de ações administrativas ou judiciais tendentes a gerar sanções ao compromissário, movidas pela Administração Pública ou pelo Ministério Público. Os termos pactuados estabelecem compromisso jurídico entre as partes (compromissário e autoridade legitimada), sem afastar a possibilidade de atuação de outros agentes de controle.2. A adoção de procedimentos decorrentes de TAC, ou nele amparados, em desacordo com a jurisprudência do TCU, mitiga a reprovabilidade da conduta, haja vista a presumida boa-fé do compromissário e a presunção de legitimidade da interpretação normativa endossada pela autoridade signatária, representante do Poder Público; porém não impede eventuais determinações corretivas da Corte de Contas.Voto:A presente denúncia noticia supostas irregularidades relacionadas à aplicação de recursos oriundos de precatórios do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundef), no âmbito da Prefeitura Municipal de Maribondo/AL, no pagamento de dívidas previdenciárias, em desacordo com as normas legais e constitucionais que regulam a matéria e a jurisprudência desta Corte de Contas.[...]3. Para melhor compreensão da matéria, apresento breve resumo dos fatos apurados:- em janeiro e maio de 2018, o Município de Marimbondo e o Ministério Público Federal pactuaram  dois Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), com o propósito de obrigar o MUNICÍPIO DE MARIBONDO/AL a aplicar integralmente o crédito oriundo dos precatórios na manutenção e desenvolvimento da educação, com a criação de uma conta específica para fins de movimentação financeira dos valores, sem prejuízo da aplicação do mínimo constitucional nessa área e da complementação realizada pela União atualmente para fins de FUNDEB, assim resumidos:[...]- nos termos pactuados, o MUNICÍPIO DE MARIBONDO/AL se comprometeu a aplicar a integralidade dos valores do precatório judicial supra exclusivamente na destinação prevista no artigo 21 da Lei 11.494/2007 e no artigo 60 do ADCT da CRFB/88, isto é, exclusivamente em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no artigo 70 da Lei 9.394/96 (Cláusula 1ª de ambos os TACs);- o segundo TAC admitiu a possibilidade da aplicação dos valores para quitação de dívidas previdenciárias (Parágrafo Primeiro da Cláusula 3ª do TAC PJE 0802824-46.2018.4.05.8000):PARÁGRAFO PRIMEIRO. A não incidência da subvinculação do art. 22 da Lei 11.494/2007 não impede a utilização dos recursos do precatório para, caso necessário, complementar o pagamento da folha normal e ordinária dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública, ou mesmo o adimplemento de passivos trabalhistas e contribuições previdenciárias em atraso, reconhecidos em lei ou decisão judicial transitada em julgado, pois que tal finalidade está inserta no art. 21 da Lei 11.494/2007 e no art. 70 da Lei 9.394/1996.  (Grifei).- ambos os TACs foram homologados judicialmente;- em setembro de 2019, com base na cláusula permissiva consignada no segundo TAC, foram aplicados R$ 2.950.534,17, oriundos de recursos dos precatórios, na quitação de débitos previdenciários de gestões anteriores dos servidores da educação com a previdência municipal, em conformidade com autorização orçamentária prevista na Lei Municipal 783/2019, de 25/9/2019;- o repasse dos recursos, da conta de precatórios do Município para a conta do Fundo Previdenciário do Município de Maribondo foi efetuado em 27/9/2019;- à época da aprovação do crédito orçamentário municipal e do pagamento dele decorrente, já era bem assentada a jurisprudência deste Tribunal no sentido de vedar a aplicação de recursos de precatórios vinculados ao Fundef, sucedido pelo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), com destaque para o Acórdão 2.866/2018-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), proferido em 5/12/2018;- embora os autos não noticiem a efetivação de pagamentos de honorários advocatícios com recursos dos mencionados precatórios, a sentença homologatória do primeiro termo de ajustamento e o segundo TAC previram essa possibilidade:Sentença homologatória do 1º TAC:b) No que se refere aos honorários contratuais e sucumbenciais, julgo improcedente o pleito do MPF, determinando que não haja vinculação sobre as referidas parcelas, estes se na fase executiva tiverem sido postulados antes da expedição do requisitório e mediante apresentação dos respectivos contratos, com observância das demais exigências preconizadas no art. 24, § 4º, da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da OAB);2º TAC:Parágrafo Único da Cláusula 1ª: retira-se da obrigação do Município a verba referente a honorários advocatícios contratuais, desde que tenham sido destacados no precatório mencionado, pois não pode ser transacionada por se tratar de direito de terceiros não integrantes do TAC, de modo que tal questão, permanecendo controvertida, terá seu curso na ação judicial;4. Em minudente instrução, a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação), após analisar os marcos constitucionais, legais e jurisprudenciais da matéria, concluiu pela procedência da denúncia, sopesando as circunstâncias atenuantes da conduta do gestor responsável para abster-se de propor sanções, e propôs determinação corretiva ao município, para a restituição do valor questionado à respectiva conta específica de precatórios do Fundef, e um comando preventivo, para que se abstenha de efetuar pagamento de honorários advocatícios pactuados com recursos oriundos de precatórios do Fundef. Também propôs a cientificação do acórdão ao denunciante e ao Tribunal de Contas do Estado de Alagoas (TCE/AL).[...]6. Instado por este Relator, o Ministério Público de Contas, representado no feito pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, analisou a matéria em detalhado parecer (com 32 laudas) e, após sopesar a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal, firmada no julgamento da Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 528 (relator: Ministro Alexandre de Moraes; Pleno; julg.: 21/03/2022; publ.: 22/04/2022), endossou, na essência, as conclusões e proposta de encaminhamento da unidade técnica, apenas corrigindo a data do pagamento (27/9/2019, e não 25/9/2019), e ressalvando a possibilidade de pagamento de honorários no limite dos juros moratórios judicialmente definidos, além de apontar as peças dos autos cujo sigilo deve ser mantido.[...]9. Adoto como razões de decidir as análises e conclusões coligidas no Relatório, sem embargos das considerações que passo a expor.Quitação de passivo previdenciário com saldo de precatórios do Fundef/Fundeb10. A impropriedade do pagamento questionado na presente denúncia é evidente, conforme bem demonstrado nos múltiplos precedentes citados nos pareceres, com destaque para o Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, de 5/12/2018, que, entre outras deliberações, firmou o seguinte entendimento, "em relação aos recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente":9.2.1. além de não estarem submetidos à subvinculação de 60%, prevista no artigo 22 da Lei 11.494/2007, consoante o subitem 9.2.1.2, Acórdão 1962/2017 - Plenário, não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação; (...) E expediu a seguinte determinação, de caráter amplo e pedagógico ao FNDE:9.3. determinar (...) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e ao Ministério da Educação que, com fundamento no artigo 30 da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb), utilizando-se dos meios mais eficazes de que dispõem, divulguem o teor da presente deliberação aos estados e municípios que fazem jus a recurso proveniente da diferença no cálculo da complementação devida pela União no âmbito do Fundef, referente aos exercícios de 1998 a 2006, e aos Conselhos do Fundeb dessas localidades. (Grifei).11. No caso concreto, embora os dois TACs tenham sido pactuados entre o Município e o Ministério Público Federal no primeiro semestre de 2018, portanto, antes do referido acórdão paradigma, a autorização legislativa e o pagamento dos débitos previdenciários com recursos de precatórios do Fundef ocorreu somente no segundo semestre de 2019, quando essa vedação já estava bem consolidada em nossa jurisprudência, pois o Acórdão 2.866/2018-Plenário foi proferido 5/12/2018 e publicado em 7/1/2019, não sendo objeto de reapreciação em nenhum recurso (foram opostos três recursos, com decisões pelo não conhecimento por ausência de legitimidade dos recorrentes).12. Assim, é correta a conclusão pela procedência da denúncia, sendo também pertinente a determinação para a restituição do valor à conta específica de precatórios do Fundef municipal.Procedimentos pactuados nos TACs e determinação corretiva do TCU13. Note-se que o comando assinalado não colide com o objetivo dos TACs - de aplicar os recursos dos precatórios do Fundef nos respectivos objetivos legais e constitucionais -, tampouco afasta o dever municipal de pagar os débitos previdenciários. Apenas coíbe a utilização dos créditos de precatórios do Fundef na quitação dessas dívidas. Conforme bem assinalado pelo Parquet, tal solução já foi adotada por este Tribunal, a exemplo do Acórdão 2.553/2019-TCU-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), assim ementado:[...]14. O mesmo acórdão expediu as seguintes determinações:9.1. determinar à unidade técnica que: (...) 9.1.2. comunique ao Município de Teotônio Vilela acerca da necessidade de imediata recomposição, à conta específica dos precatórios do Fundef, do montante relativo ao pagamento de contribuições sociais ao Instituto de Previdência do Município, referente ao período de 2001 a 2010, no valor original de R$ 6.384.296,08, realizado em 6/12/2016, atualizado monetariamente a partir desta data, por não ser despesa com manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), sob pena de instauração de Tomada de Contas Especial, nos termos dos itens 9.2.3 e 9.4.2, do Acórdão 1.824/2017 - Plenário;  (grifei).15. No tocante ao efeito vinculante dos termos de ajustamento de conduta sobre a municipalidade, restou bem demonstrado que os acordos pactuados com o Ministério Público Federal não impuseram ao compromissário a obrigação de quitar débitos previdenciários. Em verdade, apenas o segundo TAC admitiu tal possibilidade, com a expressão "não impede" (Parágrafo Primeiro da Cláusula 3ª do TAC PJE 0802824-46.2018.4.05.8000), ou seja, sem caráter impositivo, verbis:PARÁGRAFO PRIMEIRO. A não incidência da subvinculação do art. 22 da Lei 11.494/2007 não impede a utilização dos recursos do precatório para, caso necessário, complementar o pagamento da folha normal e ordinária dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública, ou mesmo o adimplemento de passivos trabalhistas e contribuições previdenciárias em atraso, reconhecidos em lei ou decisão judicial transitada em julgado, pois que tal finalidade está inserta no art. 21 da Lei 11.494/2007 e no art. 70 da Lei 9.394/1996. (Grifei).16. Assim, não cabe o argumento de que a quitação de passivos previdenciários com recursos dos precatórios do Fundef ocorreu por força dos TACs.17. Ressalvo que a afirmação contida no item 10.1 da instrução da unidade técnica, replicada no resumo contido no parecer do Parquet de Contas, no sentido de que os TACs tinham por objetivo específico a quitação de passivos previdenciários com profissionais da educação básica, não está consignada em nenhum dos dois termos pactuados (peças 9 e 10). O objetivo dos TACs foi impor ao Município a obrigação de aplicar os recursos nas finalidades constitucionais e legais do Fundo.[...]19. Mas, como assinalei, o teor de ambos os termos pactuados com o Ministério Público Federal não endossa a assertiva de que o objetivo dos TACs era a quitação de dívidas previdenciárias.20. Faço esses registros para deixar bem assente a legitimidade da determinação ora proposta, voltada à restituição, à conta específica de precatórios do Fundef municipal, do valor aplicado na quitação de passivos previdenciários.21. Reforço que a competência de controle externo deste Tribunal, de matriz constitucional, não se vincula às interpretações jurídicas pactuadas em termos ou compromissos de ajustamento de conduta, cujo propósito, conforme bem elucidado no parecer do Parquet, é apenas evitar a continuidade de ações administrativas ou judiciais tendentes a gerar sanções ao compromissário, movidas pela Administração Pública ou pelo Ministério Público. Os termos pactuados estabelecem compromisso jurídico entre as partes (compromissário e autoridade legitimada), sem afastar a possibilidade de atuação de outros agentes de controle.22. Dessa forma, a adoção de procedimentos decorrentes de TAC, ou nele amparados, em desacordo com a jurisprudência do TCU, mitiga a reprovabilidade da conduta, haja vista a presumida boa-fé do compromissário e a presunção de legitimidade da interpretação normativa endossada pela autoridade signatária, representante do Poder Público; porém não impede eventuais determinações corretivas da Corte de Contas.Circunstâncias atenuantes das condutas23. Ainda em relação à reprovabilidade da conduta, os autos revelam outras circunstâncias atenuantes, o que bem justifica as conclusões uníssonas dos pareceres pela ausência de sanções no caso presente, a saber:- à data de celebração dos TACs, a jurisprudência deste Tribunal ainda não era clara no sentido de vedar o uso de recursos de precatórios do Fundef/Fundeb no pagamento de débitos previdenciários relacionados a servidores da educação básica, o que só veio a ocorrer no intermédio entre a pactuação dos termos e a autorização/realização do pagamento ora inquinado;- embora nenhum dos dois TACs tenha imposto ao Município a obrigação de quitar dívidas previdenciárias com os recursos dos precatórios, o segundo termo admitiu expressamente essa possibilidade, sendo homologado pelo Poder Judiciário, o que, provavelmente, induziu os Poderes Executivo e Legislativo municipais ao erro de autorizar os pagamentos mesmo em desacordo com a jurisprudência deste Tribunal, sedimentada à época do dispêndio;- a responsabilidade pelo pagamento decorre não apenas da conduta do então prefeito, mas também dos vereadores, que aprovaram o crédito, conforme assim anotado na defesa do Município (peça 8):[...]- essa moldura de circunstâncias sinaliza a boa-fé dos agentes.24. Portanto, assiste razão aos pareceres quanto à procedência da denúncia e à determinação corretiva proposta, que acolho com ajustes de forma, ressaltando que a solução em foco harmoniza-se com o decidido no Acórdão 2.553/2019-TCU-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), já descrito neste Voto.Acórdão:9.1. nos termos dos arts. 234 e 235 do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal (RITCU), c/c art. 4º, incisos I e II, da Resolução-TCU 315/2020, determinar ao Município de Marimbondo-AL que:9.2.1. no prazo de 90 (noventa) dias, contados da ciência desta deliberação, recomponha à conta municipal específica dos precatórios do Fundef o montante relativo ao pagamento de contribuições sociais ao Fundo Previdenciário do Município de Maribondo (Funprema, CNPJ 05.128.610/0001-99), referente ao período de abril/2002 a agosto/2006, no valor original de R$ 2.950.534,17, atualizado monetariamente a partir de 27/9/2019 (data do pagamento indevido, peça 27, pp. 40/1), comprovando junto a este Tribunal, no mesmo prazo, o cumprimento desta determinação, tendo em vista que tal pagamento infringiu o art. 71 da Lei 9.394/1996, o art. 21 da Lei 11.494/2007 (vigente à época, sucedido pelo art. 25 da Lei 14.113/2020) e o art. 60 do ADCT da Constituição Federal, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdão 2.866/2018-Plenário); sob pena de instauração de tomada de contas especial, nos termos dos itens 9.2.3, 9.4.2, e 9.4.3 do Acórdão 1.824/2017-TCU-Plenário;9.2.2. abstenha-se de pagar honorários advocatícios, pactuados com recursos oriundos de precatórios do Fundef, em limite superior ao valor dos juros moratórios, empregando os recursos judiciais cabíveis, em caso de destaque, consoante o art. 71 da Lei 9.394/1996, o art. 25 da Lei 14.113/2020 e o art. 60 do ADCT da Constituição Federal, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 1.824/2017-Plenário, 1.962/2017-Plenário e 1.518/2018-Plenário) e do STF (SL 1107/PA,  SL 1119/PE e ADPF 528); sob pena de instauração de tomada de contas especial, nos termos dos itens 9.2.3, 9.4.2, e 9.4.3 do Acórdão 1.824/2017-Plenário;9.3. esclarecer que o alerta descrito no subitem 9.3 do Acórdão 1.893/2022-TCU-Plenário, - ao consignar que à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas -, não autoriza a livre aplicação dos recursos recebidos após a EC 114/2021, mantendo-se vedados os pagamentos de passivos previdenciários e trabalhistas, ou qualquer outra destinação que extrapole as regras do art. 5º da referida emenda (aplicação exclusiva em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu magistério, com destinação de no mínimo 60% aos profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão);