Acórdão 441/2017
Sumário:- Admite-se a decretação de nova medida cautelar de indisponibilidade de bens quando, transcorrido o prazo de um ano da decretação anterior, permanecerem presentes os requisitos legais para a adoção da medida, de modo a assegurar o ressarcimento dos danos em apuração (art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992). - Ao se adotar a medida cautelar de indisponibilidade de bens sem a oitiva prévia das partes, deve ser concedido prazo de até quinze dias, sem efeito suspensivo, aos responsáveis cujos bens ficarão indisponíveis para que se pronunciem, se assim o desejarem, a respeito da cautelar adotada, em atenção aos princípios do contraditório e da ampla defesa, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU.Voto:Pela oitava vez estes autos vêm à apreciação do Plenário. Nesta oportunidade, apreciam-se as manifestações apresentadas em face da medida cautelar de indisponibilidade de bens adotada na Sessão Plenária de 3/3/2016.2.Por meio do item 9.4 do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão 927/2016-TCU-Plenário, esta Corte de Contas decretou cautelarmente a indisponibilidade, pelo período de um ano, dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário.3.Já o item 9.7.3 do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário determinou à SecexEstatais/RJ que notificasse os responsáveis para que, querendo, no prazo de 15 (quinze) dias, se manifestassem acerca da medida cautelar adotada.4.As manifestações foram originariamente apreciadas no âmbito da SecexEstatais/RJ, que, de forma uniforme, apresentou proposta no sentido de se manter as cautelares adotadas por esta Corte de Contas (peças 1081-1083).5.Relembro que, para cada fato originador das parcelas de débito que ensejaram a decretação de indisponibilidade de bens dos responsáveis, nos termos do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, há uma tomada de contas especial (TCE) instaurada para apuração das responsabilidades e quantificação do dano, quais sejam: TC 025.551/2014-0 (item 9.3), TC 005.259/2015-0 (item 9.4) e TC 005.261/2015-5 (item 9.5).[...]27.Não há como prosperar as alegações do responsável. Para rebater ao disposto nas alíneas 'a', 'd' e 'g' acima, permito-me transcrever excerto do voto condutor do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário:65.A despeito de o normativo estabelecer que a medida será adotada com prazo não superior a um ano, inexiste limitação formal quanto à possibilidade de nova decretação, quando permanecerem presentes os requisitos iniciais para a sua adoção. Assim, não vejo óbice para que, por decisão igualmente do Plenário do TCU, a Corte, por período igualmente não superior a um ano, decrete novamente a indisponibilidade dos bens dos responsáveis. Essa medida tem por fim a assegurar o desfecho da análise do mérito processual e, consequentemente, numa interpretação lógico-sistemática da lei, o alcance do seu objetivo, qual seja, garantir o ressarcimento do potencial dano ao erário. (grifos acrescidos) 28.Percebe-se que a adoção da nova cautelar se deu porque permaneciam presentes os requisitos para a sua concessão inicial. Ou seja, não houve qualquer mudança no contexto fático-jurídico que pudesse suspender a medida acautelatória anteriormente adotada.[...]34.De plano, é necessário esclarecer que esta Corte de Contas comunga com o pensamento do responsável, motivo pela qual as cautelares somente são adotadas em situações excepcionalíssimas, como é o caso da aquisição da Refinaria de Pasadena, por conta de todos os elementos constantes no voto condutor do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário.35.O argumento de que o Tribunal adotou nova cautelar sem previsão legal para isso foi devidamente tratado por meio dos parágrafos 62 a 70 do voto condutor do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário, que, por esclarecedores, opto por transcrevê-los:62.Passo, por fim, a tratar da necessidade de esta Corte de Contas adotar, mais uma vez, a medida cautelar prevista no art. 44, § 2º, da LOTCU: indisponibilidade de bens tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.63.Em primeiro momento, poder-se-ia alegar que o prazo previsto no mencionado dispositivo não poderia ser elastecido, porquanto a norma menciona, in litteris, por prazo não superior a um ano.64.Entendo que essa não seja a melhor exegese. Explico.65.A despeito de o normativo estabelecer que a medida será adotada com prazo não superior a um ano, inexiste limitação formal quanto à possibilidade de nova decretação, quando permanecerem presentes os requisitos iniciais para a sua adoção. Assim, não vejo óbice para que, por decisão igualmente do Plenário do TCU, a Corte, por período igualmente não superior a um ano, decrete novamente a indisponibilidade dos bens dos responsáveis. Essa medida tem por fim a assegurar o desfecho da análise do mérito processual e, consequentemente, numa interpretação lógico-sistemática da lei, o alcance do seu objetivo, qual seja, garantir o ressarcimento do potencial dano ao erário.66.Essa abordagem também encontra respaldo na teoria dos poderes implícitos, que, em essência, reporta que a Constituição, ao conceder uma função a determinado órgão ou instituição, também lhe confere, implicitamente, os meios necessários para a consecução desta atividade.67.Sobre o tema, importante transcrever excerto do voto condutor do MS 24.510, de relatoria da eminente Ministra Ellen Gracie do Supremo Tribunal Federal:" (...) a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no art. 71 da Lei Fundamental da República, supõe que se lhe reconheça, ainda que por implicitude, a titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares vocacionadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário público. Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulação que se fez em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, no célebre caso McCulloch v. Maryland (1819), enfatiza que a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. (...) É por isso que entendo revestir-se de integral legitimidade constitucional a atribuição de índole cautelar, que, reconhecida com apoio na teoria dos poderes implícitos, permite, ao TCU, adotar as medidas necessárias ao fiel cumprimento de suas funções institucionais e ao pleno exercício das competências que lhe foram outorgadas, diretamente, pela própria CR."68.Do contrário, devido à complexidade das matérias que comumente envolvem a decretação da medida acautelatória, aliado, inclusive, às não incomuns ações protelatórias que recaem sobre esses tipos de processos, estaríamos nos defrontando com uma regra inócua.69.No âmbito infralegal, dentro do poder regulamentar de que dispõe o Tribunal, tem-se a Portaria-Segecex 14, de 24/4/2015, que, em seus arts. 4°, caput e alínea a, e art. 5°, alínea c, prevê a possibilidade de renovação da indisponibilidade dos bens:Art. 4º A medida cautelar de indisponibilidade de bens poderá tornar-se ineficaz ou necessitar de revisão em razão das seguintes ocorrências, entre outras:a) vencimento do prazo de vigência da medida; (...) Art. 5º A unidade técnica deverá, sem prejuízo das demais medidas ou análises necessárias ao processo:c) acompanhar o prazo de vigência da indisponibilidade, comunicando ao relator, com antecedência mínima de 30 dias, sobre a permanência dos pressupostos para adoção dessa cautelar e as medidas ainda necessárias para a finalização da instrução de mérito e, se for o caso, propor a renovação da indisponibilidade de bens, por prazo não superior a um ano. (grifos acrescidos) 70.Vale, ainda, acrescentar que a matéria já passou pela apreciação do Plenário do TCU por ocasião do julgamento do TC-024.006/2006-9. Naquela assentada, o Ministro Walton Alencar Rodrigues, tratou o tema da seguinte forma no voto condutor do Acórdão 433/2014-TCU-Plenário:Nos termos do artigo 44, § 2º, da Lei Orgânica do TCU, não há previsão de prorrogação da medida cautelar de indisponibilidade temporária de bens de responsável com vistas a garantir ao ressarcimento dos danos em apuração, a qual não poderá ser superior a um ano. A priori, nada impediria que o Tribunal decretasse nova medida constritiva por estarem presentes os mesmos pressupostos que a ensejaram. (grifos acrescidos) 36.Importante registrar que tramitam no Supremo Tribunal Federal os mandados de segurança 34.233, 34.291, 34.292, tendo como relatores os eminentes Ministros Gilmar Mendes e Edson Fachin, este dos dois últimos. Os três processos foram impetrados com pedido de medida liminar justamente em face da decisão desta Corte de Contas que decretou nova indisponibilidade dos bens dos responsáveis arrolados nestes autos.37.Por meio de decisão monocrática, o Ministro Gilmar Mendes, por considerar ausente o periculum in mora, indeferiu a liminar. Fundamentou sua decisão pelo fato de haver outra medida restritiva de direitos do impetrante, em razão da decretação de indisponibilidade de bens determinado por esta Corte em autos distintos destes. Em relação ao fumus boni juris decidiu por apreciar este requisito quando da apreciação do mérito da causa.38.Nada obstante, entendo apropriado transcrever breve excerto do relatório constante do despacho de Sua Excelência:Em 14.6.2016, solicitei informações às autoridades coatoras, que se manifestaram por meio do eDOC. 16, no qual alegam, em síntese, que a postergação da medida cautelar de indisponibilidade de bens decretada pelo TCU é legal e legítima, uma vez que permaneceram presentes os requisitos iniciais para sua adoção, bem como diante da complexidade da causa em questão. Sustenta, ainda, a possibilidade de risco inverso pelo deferimento do pedido liminar, consistente na probabilidade de o prejuízo ao erário não poder ser reparado sem a constrição de bens determinada pelo TCU. A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela legalidade do ato coator, em parecer assim ementado:CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. TCU. BLOQUEIO CAUTELAR DE BENS. EXTENSÃO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. INDEFERIMENTO DA LIMINAR E DENEGAÇÃO DA ORDEM (eDOC 20).Em síntese, a Procuradoria-Geral da República justifica não vislumbrar inércia ou ofensa à razoável duração do processo, exaltando que a particular complexidade do caso in questo autoriza a extensão do bloqueio de bens, tendo em vista resguardar a possibilidade de ressarcimento do erário por ocasião do julgamento final da causa, circunstância agravada pelo fato de tratar-se de hipótese de dano multimilionário ao erário. Segundo o parecer, o disposto no art. 44, § 2º, da Lei Orgânica do TCU, ao evidenciar a possibilidade de a Corte de Contas efetuar bloqueio cautelar de bens, pode ser interpretado segundo a teoria dos poderes implícitos, uma vez que a Constituição, ao conceder uma função a determinado órgão ou instituição, também confere, ainda que implicitamente, os meios necessários para a consecução dessa atividade. (grifos acrescidos) 39.Outra recente decisão monocrática do Exmo. Ministro Edson Fachin indeferiu a liminar em mandado de segurança impetrado com fundamento na impossibilidade de nova decretação da medida de indisponibilidade:Em que pesem as razões que foram trazidas, não vislumbro preenchido, nesta fase processual, o requisito relativo ao fundamento relevante. De início, registro que, quando da primeira decisão do Tribunal de Contas, o impetrante impugnou, por meio do MS 33.092, Rel. Ministro Gilmar Mendes, com fundamentos semelhantes aos que traz após a segunda decisão da Corte de Contas, o acórdão 1.927/2014, proferido no âmbito dos autos do TC 005.406/2013‧7. Nesse caso, a Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal entendeu, por votação unânime, que a medida cautelar estava devidamente justificada tanto pelo poder geral de cautela que detém o Tribunal de Contas, quanto pela excepcional gravidade dos fatos apurados. (...) Neste mandado de segurança, a medida de indisponibilidade foi justificada pelo ato coator nos seguintes termos (eDOC 11, p. 3): Apreciam‧se, nesta oportunidade, os agravos interpostos pelos Srs. Almir Guilherme Barbassa (peças 415 e 694), Guilherme de Oliveira Estrella (peça 416), Paulo Roberto Costa (peça 652), e Ildo Luís Sauer (peça 761). Os agravos interpostos por meio das peças 415 e 416 pretendem atacar medida cautelar adotada pelo Plenário desta Corte de Contas, no sentido de tornar indisponível os bens dos responsáveis, em razão de possíveis irregularidades na aquisição da Refinaria Pasadena Refining System Inc. (PRSI) pela Petrobras America Inc. (PAI), subsidiária da Petróleo Brasileiro S.A., perante o grupo belga AstraTranscor.Preliminarmente, cumpre mencionar que esta Corte de Contas, por meio dos Acórdãos 562/2015 e 1.101/2015, ambos do Plenário, apreciou, nestes mesmos autos, agravos interpostos por outros responsáveis que pretendiam rediscutir a concessão deste tipo de cautelar. Nas duas oportunidades, por unanimidade, o colegiado deliberou por não conhecer dos agravos por falta de previsão regimental.Assim sendo, os agravos interpostos pelos Srs. Almir Guilherme Barbassa e Guilherme de Oliveira Estrella (peças 415 e 416, respectivamente), que perseguem igual desiderato daqueles já apreciados pelo Plenário, merecem o mesmo tratamento.Como se observa da leitura do ato tido como coator, o acórdão do Tribunal de Contas impugnado nesta impetração julgou os agravos interpostos em face do Acórdão cuja legalidade já fora reconhecida por esta Corte.Ante a adequada configuração, pelo que se tem do julgamento do MS 33.092, dos pressupostos para o deferimento da medida cautelar pelo Tribunal de Contas na hipótese vertente, os argumentos apresentados pelo impetrante devem ser cotejados após o envio das informações a serem prestadas pela autoridade apontada como coatora. Desta feita, indefiro, por ora, a medida liminar pleiteada. (MS 34.291 MC, Relator (a): Min. EDSON FACHIN, julgado em 10/11/2016, publicado em PROCESSO ELETRÔNICO DJe‧241 DIVULG 11/11/2016 PUBLIC 14/11/2016Acórdão:9.1. com fundamento no art. 44, § 2º da Lei 8.443/1992, c/c arts. 273 e 274 do Regimento Interno deste Tribunal, decretar cautelarmente a indisponibilidade, pelo período de um ano, dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3 e 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, devendo esta medida alcançar tantos bens quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos potenciais prejuízos apontados nesses subitens;9.2. considerar como termo inicial para contagem do referido prazo a data de término da medida cautelar anteriormente decretada;