Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- a abertura de créditos orçamentários suplementares por meio de decretos, quando o viés de comprometimento da meta fiscal exigia a aprovação de lei pelo parlamento;MÉRITO[...]SUBITEM 9.2.8 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO"9.2.8. abertura de créditos suplementares, entre 27/7/2015 e 2/9/2015, por meio dos Decretos Não Numerados 14241, 14242, 14243, 14244, 14250 e 14256, incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário então vigente, em desacordo com o art. 4º da Lei Orçamentária Anual de 2015, infringindo por consequência, o art. 167, inciso V, da Constituição Federal (item III.4.1);"A respeito da abertura de créditos suplementares incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário, penso que a análise empreendida pela Semag, apresentada em meu relatório, abordou, de forma minuciosa e irrepreensível, todas as alegações da defesa, tendo-as afastado com argumentos técnica e juridicamente corretos e consistentes.Embora estejam divididos em diversos itens, os elementos aduzidos nesta fase buscam, em sua essência, debater duas questões centrais. A primeira é a discussão sobre a interpretação do TCU quanto ao art.4º da Lei 13.115/2015 (LOA 2015), pois a defesa considera incabível condicionar a abertura de créditos suplementares (ato de caráter orçamentário) ao cumprimento da meta de resultado primário (que decorre da execução financeira). A segunda é atinente ao momento em que a compatibilidade com a meta fiscal deve ser aferida; alega-se não ser apropriado que isso seja feito ao longo do exercício, por se tratar de referência anual.Para que se compreenda com mais clareza o conteúdo do aludido comando legal, inicio transcrevendo-o:"Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas: (...)." (sem grifos no original) A lei refere-se expressamente a "alterações promovidas na programação orçamentária". Cabe ressaltar que alterações dessa natureza não têm efeito algum, por si sós, nos limites de empenho, tampouco representam efetiva execução da despesa. A abertura de créditos suplementares interfere exclusivamente nas dotações orçamentárias constantes da LOA. Ocorre, portanto, em fase anterior à execução da despesa e é independente desta. É assim que deve ser considerada e entendida para se verificar se foi ou não obedecida a condição do citado art. 4º da LOA 2015.Partindo dessa premissa, entendo que, ao estabelecer como pressuposto para a abertura de créditos suplementares (esfera orçamentária) a compatibilidade destes com o cumprimento da meta de resultado primário (calculado com base nas receitas e despesas primárias efetivadas), o legislador manifestou clara intenção de impedir que fossem realizadas alterações em dotações orçamentárias que pudessem vir a comprometer o atingimento da meta. Dito em linguagem popular, pretendeu-se cortar o mal pela raiz, pois, como se sabe, a execução das despesas públicas depende de previsão no Orçamento da União.No que concerne à afirmação da defesa de que, "se a meta fiscal só pode ser afetada com o pagamento efetivo do crédito, é um absurdo argumentar que o crédito criado por meio do Decreto foi incompatível com a meta", creio que consiste em mera discordância quanto à exigência legal. Aos órgãos e entidades do Poder Público, entre os quais se inclui este Tribunal de Contas, não cabe discutir se é descabido (como afirma a defesa) concluir que a abertura de determinado crédito orçamentário foi incompatível com a meta fiscal. Penso que esse critério foi estabelecido pela lei, de maneira explícita, e, não tendo sido cumprido, a edição do decreto deve ser considerada irregular. A propósito, como bem mostrou a unidade técnica, há outros dispositivos semelhantes ao que se discute e igualmente válidos, que exigem a compatibilidade da lei orçamentária com as metas fixadas mediante a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO), tais como o inciso I do art. 5º da Lei Complementar 101/2000 (Lei de ResponsabilidadeFiscal, LRF) e o art. 2º da Lei 13.080/2015 (LDO 2015).É indispensável também deixar assente que o requisito do art. 4º da LOA 2015 deve ser cumprido independentemente do art. 52, § 13, da LDO 2015, que, em suma, prevê que a execução das despesas primárias discricionárias decorrentes da abertura de créditos suplementares está condicionada aos limites de empenho e movimentação financeira. Esta última regra, por certo, aplica-se somente aos créditos suplementares que tenham observado os requisitos do art. 4º da LOA 2015 (tendo gerado modificação orçamentária que, quando de sua abertura, era compatível com a meta de resultado primário então vigente) e também àqueles que tenham sido direta e regularmente abertos por lei.Dessa forma, mesmo que existam instrumentos legais para limitação de empenho e movimentação financeira (art. 9º da LRF e arts. 51 e 52 da LDO 2015), que também adotam a meta de resultado primário como parâmetro, não se pode transformar em letra morta o multicitado art. 4º da LOA 2015. A meu ver, o legislador deixou claro seu intento de evitar a abertura de créditos suplementares que pudessem prejudicar o atingimento da meta. E isso, decerto, deve ser respeitado e cumprido sem discussão.[...]Outro ponto a ressaltar é que a LDO exige expressamente, desde 2011, que, no caso dos créditos suplementares abertos diretamente por meio de lei, deve ser demonstrado que as despesas por eles autorizadas não afetam a obtenção da meta de resultado primário. Como visto, o dispositivo da LOA 2015 que ora se analisa apresenta, de forma clara e expressa, requisito distinto. Assim, embora, em ambas as hipóteses, se utilize a mesma referência, a obrigação, na LOA, é de que haja compatibilidade dos créditos orçamentários abertos (e não das despesas realizadas) com a meta fiscal.[...]Enfim, apesar da extensa argumentação na tentativa de demonstrar suposta incorreção da interpretação dada pelo TCU ao art. 4º da LOA 2015, estou convicto de que o legislador estabeleceu, de maneira cristalina, as condições para a abertura de créditos suplementares mediante decreto e esse requisito foi descumprido no exercício em questão. Diante dessas considerações, a argumentação apresentada nesta fase não deve ser acolhida quanto a este ponto, devendo ser mantida como irregularidade do exercício de 2015 a edição de decretos para a abertura de créditos suplementares incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades [...]8. Abertura de créditos suplementares, entre 27/7/2015 e 2/9/2015, por meio dos Decretos Não Numerados 14241, 14242, 14243, 14244, 14250 e 14256, incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário então vigente, em desacordo com o art. 4º da Lei Orçamentária Anual de 2015, infringindo por consequência, o art. 167, inciso V, da Constituição Federal (itens 3.3.2.1 e 7.5);