Acórdão 1393/2016
Voto:Em apreciação relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Aviação Civil e Comunicações (SeinfraTel), cujo objetivo foi examinar as obras de ampliação e adequação do Terminal de Passageiros do Aeroporto Internacional Marechal Rondon (MT). A presente fiscalização compõe o conjunto de auditorias previstas no âmbito do Fiscobras/2016.[...]19. Essa última providência é o encaminhamento adequado ao segundo achado de auditoria, no qual a equipe de fiscalização registrou que a obra sofreu atrasos e paralisações que ensejaram o adiamento da data de conclusão inicialmente estabelecida. O prazo original de 450 dias corridos sofreu prorrogações que totalizam 1035 dias, com data atualmente prevista para a conclusão em janeiro de 2017, o que comprometeu não só a inauguração do empreendimento para a Copa do Mundo de 2014 como também ocasionou perdas de receitas comerciais para a Infraero, estimadas em torno de R$ 140 mil por mês. Penso, ainda, que os prejuízos mais elevados não podem ser mensurados somente em termos financeiros, sendo materializados pelo desconforto causado à população do Estado do Mato Grosso, pelo dano à imagem do ente federativo no Brasil e no exterior e pela perda na exploração do potencial turístico da região, em vista das condições precárias do seu único aeroporto.20. Segundo informações colacionadas pela equipe de auditoria, em novembro de 2015, foi celebrado um Termo de Ajustamento de Gestão entre o Estado do Mato Grosso, o consórcio construtor, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) e o respectivo Ministério Público de Contas (peça 12, fls. 22/32). Por meio desse ajuste, foi formalizado o compromisso do consórcio de concluir as obras em 18 meses e de reparar os serviços já executados, mas com defeitos ou partes faltantes, inclusive para atendimento à lista elaborada pela fiscalização da Infraero. O ajuste ainda suspendeu a multa contratual aplicada e condicionou a confirmação ou não da pena ao cumprimento dos compromissos pelo consórcio construtor.21. A legislação estadual dispõe que o TCE-MT poderá celebrar Termo de Ajustamento de Gestão com a autoridade competente, visando o desfazimento ou saneamento de ato ou negócio jurídico impugnado e não se pode olvidar que aquela Corte de Contas estadual detenha jurisdição sobre o órgão convenente e sobre a parcela de recursos estaduais aplicados no empreendimento.22. Todavia, nos termos do art. 71, inciso VI, da Constituição Federal, compete ao Tribunal de Contas da União fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio ou outros instrumentos congêneres aos entes federativos. Assim, este Tribunal não se encontra vinculado ao aludido Termo de Ajustamento de Gestão.23. Recordo que o atraso na conclusão das obras é indício de grave transgressão a normas legais, podendo ensejar a aplicação das penalidades previstas na Lei Orgânica do TCU aos responsáveis.24. Em exame preliminar, constatado o atraso injustificado da execução de um contrato administrativo, é necessária uma análise objetiva dos motivos do atraso. Este pode ter sido ocasionado por culpa da própria contratado, por atos e fatos de terceiro, pela superveniência de fato excepcional ou imprevisível, ou, ainda, por atos e omissões da própria Administração.25. Nos atrasos advindos da incapacidade ou mora da contratada - o que parece ser a situação em exame, visto que a Secid já havia instaurado processos para aplicação de penalidades - o órgão contratante tem o dever de adotar as medidas cabíveis para aplicar as multas contratuais e demais cominações legais. Embora a prorrogação do prazo de vigência contratual por conta de atrasos de culpa exclusiva do construtor não esteja expressamente elencada dentre as hipóteses legais capituladas no art. 57, §1º, da Lei 8.666/1993, havendo interesse público, a jurisprudência dessa corte tem entendido possível a dilação do prazo de vigência contratual, conforme Acórdão 3.443/2012-Plenário, de lavra do eminente Ministro Valmir Campelo (destaque acrescido):Outro caso são os atrasos ocorridos unicamente em decorrência da incapacidade da contratada em cumprir o prazo ajustado. Mesmo quando a má avaliação provenha do projeto - e isso é recorrente -, se não existir modificação do cenário inicialmente pactuado, a empresa não faz jus à revisão do valor contratado; e nem, imediatamente, à dilação do prazo. O fato não encontra enquadramento nos ditames do art. 65 da Lei 8.666/93. Não houve situação imprevista ou agressão às das condições primeiramente avençadas que motivem a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.Ademais, aquele prazo inicialmente previsto era exigência uniforme a todas as licitantes, que estimaram equipamentos e mão de obra para formarem seus preços. O relaxamento desta obrigação, portanto, é altamente anti-isonômica.Nessas situações, portanto, a Administração poderia, sim, recompor o prazo; mas não sem antes aplicar as multas contratuais pelo adimplemento das obrigações avençadas. E jamais recomporia o valor do empreendimento em razão dos custos aumentados com administração e canteiro.26. Enfatizo que o atraso na execução de obras públicas é ocorrência de extrema gravidade, que, além das penalidades contratuais previstas na Lei 8.666/1993, pode, inclusive, ser enquadrada no tipo penal previsto no art. 92 da Lei de Licitações e Contratos e no ilícito administrativo capitulado art. 5º, inciso IV, alínea f, da Lei 12.846/2013.27. No caso em apreciação, creio que não seria razoável responsabilizar os gestores estaduais pela ausência de aplicação de penalidade e pelas prorrogações verificadas no Contrato 065/2012/SECOPA, pois a cláusula segunda, inciso VIII, do Termo de Ajustamento de Gestão obrigou a Secid a suspender todos os processos de aplicação de penalidades e, verificado o cumprimento das condições pactuadas, extinguir todos os processos e multas aplicadas. Dessa forma, agiram supostamente amparados no instrumento celebrado com o TCE-MT.28.  Contudo, a situação descrita acima revela-se preocupante, de maneira que formulo determinação no sentido de que seja informada ao TCU a ocorrência de eventuais danos causados pelo atraso na implantação do empreendimento, tais como gastos adicionais com o contrato de supervisão de obras (Contrato 0079-ST/2012/0001) e perdas de receitas comerciais com a concessão das novas áreas do aeroporto, bem como de receitas operacionais de tarifas de embarque, de auxílio à navegação aérea, de pouso, de conexão e de permanência de aeronaves.29. Considerando a análise da Infraero realizada pelo Memorando nº 671/GECY/2016, de 22/1/2016 (peça 12, fls. 11/12), em que o seu signatário entende plausível o aditamento do item administração local em R$ 24.557.17, bem como do item manutenção e operação do canteiro de obras em outros R$ 774.968,89; considerando os indícios de que o atraso da obra decorre de culpa da empresa contratada; determino que a SeinfraTel realize análise da pertinência do acréscimo desses valores à luz do entendimento disposto no voto condutor do Acórdão 3.443/2012-Plenário, reproduzido acima.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária que, com relação às obras do Convênio 0002-EG/2012/0019, apresente a este Tribunal, no prazo de 15 (quinze) dias, os seguintes levantamentos, acompanhado de documentos e informações pertinentes, bem como das medidas adotadas para reaver as supostas perdas financeiras:9.1.1. os eventuais prejuízos e perdas de receita causados pelo atraso na ampliação do Aeroporto Internacional Marechal Rondon, tais como tais como gastos adicionais com o contrato de supervisão de obras (Contrato 0079-ST/2012/0001) e perdas de tarifas aeroportuárias e de receitas comerciais com a concessão das novas áreas do aeroporto;