Acórdão 2778/2020
Relatório:Adoto como relatório, a instrução da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, com ajustes de forma (peça 451):"INTRODUÇÃOCuidam os autos de processo de auditoria realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec) no âmbito do Fiscobras 2011. O trabalho teve por objetivo fiscalizar a aplicação dos recursos federais na construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), lotes 5, 5A, 6 e 7, subtrecho compreendido entre Caetité e Barreiras, no estado da Bahia.2. O fito desta instrução é analisar as alegações de defesa apresentadas em resposta às audiências realizadas em virtude das irregularidades indicadas pela equipe de fiscalização, e as demais determinações não relacionadas à medida cautelar ou a IG-P contempladas no Acórdão 2.371/2011-TCU-Plenário, bem como o atendimento de determinações exaradas nos Acórdãos 3.301/2011, 3.376/2013 e 1.022/2014, todos do Plenário desta Corte e de relatoria do Min. Substituto Weder de Oliveira.[...]I - Audiência do Sr. [responsável 1] (Superintendente de Projetos da Valec à época) 10. Neste tópico são analisadas as alegações de defesa do recorrente referentes às principais irregularidades identificadas no projeto básico dos lotes fiscalizados na esfera do Fiscobras 2011, conforme o item 9.2.2 do Acórdão 2.371/2011-TCU-Plenário.[...]Conclusão sobre a responsabilidade do Sr. [responsável 1]65. O Sr. [responsável 1], Superintendente de Projetos da Valec à época da irregularidade descrita nos tópicos anteriores, tinha como uma de suas atribuições a análise e o encaminhamento de projetos básicos à Diretoria-Executiva para aprovação. Ou seja, a Supro deveria examinar criteriosamente os estudos que caracterizavam as obras a serem posteriormente colocadas em licitação, certificando-se de que estavam revestidos dos elementos essenciais exigidos pela Lei 8.666/1993. 66. Nessa linha, cita-se o enunciado da Jurisprudência Selecionada auferido do Acórdão 2.756/2010-TCU-Plenário, de relatoria do Min. José Múcio Monteiro, cuja redação é a seguinte: 'Licitações de obras públicas somente devem ser realizadas após a elaboração de projetos básicos completos e executivos padrão, que contemplem os elementos necessários e suficientes para caracterizar a obra e possibilitar a sua correta avaliação (art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993).'67. Contrariando a Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública, o recorrente assinou documentos permitindo a aprovação dos projetos básicos deficientes referentes aos lotes 5, 5A, 6 e 7 da Fiol, elaborados pelas empresas projetistas [omissis]. (peças 12, 14 e 15). 68. Perante as deficiências dos projetos básicos, dentre outras irregularidades, o Tribunal, além da audiência do Sr. [responsável 1], determinou medida cautelar paralisando as obras dos lotes mencionados, e exigiu explicações e correções da Valec a fim de que as obras pudessem ser retomadas, demonstrando a gravidade das consequências da atitude do então Superintendente de Projetos.69. Como as justificativas da estatal não foram acatadas, as medidas cautelares foram mantidas e novas determinações foram emitidas pelo Acórdão 3.301/2011-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Weder de Oliveira. Nesse contexto, insta informar que as respostas do Sr. [responsável 1] aos mesmos questionamentos direcionados à Valec replicam os mesmos argumentos explicitados pela estatal.70. Tais medidas cautelares foram sendo revogadas a partir do cumprimento das providências exigidas pelo Tribunal, nessa ordem: as obras do lote 5 (Contrato 58/2010) foram liberadas por meio do Acórdão 2.700/2013-TCU-Plenário, em seguida, as do lote 5A (Contrato 85/2010) pelo Acórdão 3.376/2013-TCU-Plenário, e por fim as dos lotes 6 e 7 (Contratos 59/2010 e 60/2010, respectivamente), pelo Acórdão 1.022/2014-TCU-Plenário, todos de relatoria do Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Assim, as obras foram atrasadas em anos, o que poderia ter sido evitado caso o agente administrativo tivesse agido com diligência na atuação de suas atribuições. 71. As consequências da deficiência do projeto básico foram além disso. Pode-se elencar que, no âmbito do Fiscobras 2019, Fiscalização 88/2019, cuja auditoria teve por objeto fiscalizar as obras de construção do lote 7 da Fiol (Contrato 60/2010), constatou-se que as providências informadas pela Valec que embasaram a autorização do retorno das obras, por intermédio do Acórdão 1.022/2014-TCU-Plenário, não foram implementadas.72. Observou-se que, apesar da conclusão do projeto executivo, a planilha de medição do contrato não contemplava as alterações advindas do aprimoramento dos estudos realizados pela Valec em decorrência das determinações do TCU. Faz-se relevante mencionar que o Contrato 60/2010 sofreu nove aditivos que acrescentou aproximadamente R$ 52,2 milhões ao inicialmente contratado (R$ 535.729.183,11) (TC 008.063/2019-2, peça 42, p. 19).73. Outra questão a destacar é a baixa execução física das obras, excetuada a concernente ao lote 5A que foi concluído, como demonstra a figura a seguir:[...]74. Essas situações são reflexos da ausência de cautela e zelo profissional do Sr. [responsável 1] em aprovar a análise técnica dos projetos básicos deficientes, entendendo-se que essa atitude corroborou para que outras impropriedades surgissem. 75. Projetos básicos bem elaborados permitem a correta mensuração dos quantitativos dos serviços, diminuindo a subjetividade e a possibilidade de alterações no decorrer da obra. Mas, projetos deficientes possibilitam desconfiguração do objeto licitado, bem como a possível supressão de serviços essenciais à funcionalidade do objeto para viabilizar o contrato dentro dos aumentos percentuais legalmente previstos, com posterior licitação em separado dos serviços suprimidos. 76. Como se vê, o projeto básico não possuía todos os elementos insculpidos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993. E os argumentos colacionados pelo então Superintendente de Projetos em suas razões de justificativa não foram suficientes para materializar o contrário, nem tampouco a escusa de responsabilidade quanto a tal. Cabível, deste modo, a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei Orgânica do TCU.77. Neste contexto, registram-se dois enunciados da Jurisprudência Selecionada, a saber: 'A adoção de projeto básico deficiente constitui irregularidade grave passível de aplicação de multa aos responsáveis, independentemente da consumação e da identificação de dano ao erário.' (entendimento extraído do Acórdão 707/2014-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Benjamin Zymler); e: 'Aplica-se multa ao responsável pela aprovação de projeto básico deficiente' (entendimento extraído do Acórdão 510/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Min. José Múcio Monteiro).78. Ainda, a atitude do gestor público configura erro grosseiro, pois espera-se de agentes administrativos que ocupam cargos de superintendentes o conhecimento da necessidade e da importância de bons projetos básicos, e de que esses estudos são imperativos para evitar mudanças significativas de projeto que inviabilizem sua execução ou o desperdício de recursos públicos. Neste cenário, insta destacar enunciado do Boletim de Jurisprudência nº 248, retirado do Acórdão 2.860/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Min. Substituto Augusto Sherman, a saber: 'O erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), incluído pela Lei 13.655/2018, fica configurado quando a conduta do agente público se distancia daquela que seria esperada do administrador médio, avaliada no caso concreto.'79. Portanto, se o responsável tivesse realizado uma análise cuidadosa da documentação entregue pelas empresas projetistas contratadas, teria notado a sua fragilidade, e não a encaminharia à Diretoria-Executiva para aprovação, causando as inúmeras consequências acima expostas.80. Nesse diapasão, em relação à aprovação da análise do projeto básico deficiente, em afronta à necessidade de diligência dos agentes administrativos quando atuam na defesa dos interesses do erário, será proposto rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável 1], que atestou os serviços de elaboração de projetos básicos com ausência de elementos essenciais, em afronta ao art. 6º, inciso IX, e 12 da Lei 8.666/1993, propondo-lhe a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c art. 268, inciso II, do Regimento Interno.Proposta de Deliberação:Cuidam os autos de processo de auditoria realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec) no âmbito do Fiscobras 2011. 2. O trabalho teve por objetivo fiscalizar a aplicação dos recursos federais na construção da Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), lotes 5, 5A, 6 e 7, subtrecho compreendido entre Caetité e Barreiras, no estado da Bahia.3. Esses lotes foram objeto da fiscalização 269/2011, no âmbito do Fiscobras 2011, e nela foram constatados os seguintes indícios de irregularidades:a) projeto básico deficiente (IG-P);[...]8. Acolho as propostas formuladas pela secretaria, no sentido de rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. [responsável 1], em virtude da aprovação de análise técnica de projeto básico deficiente concernentes aos lotes 5, 5A, 6 e 7 da Ferrovia de Integração Oeste-Leste, em afronta aos arts. 6º, inciso IX, e 12 da Lei 8.666/1993.[...]13. Também as razões de justificativa apresentadas pelo Superintendente de Projetos da Valec, [responsável 1], não tiveram o condão de elidir as imputações de irregularidades que lhe foram feitas nas audiências, referentes aos projetos básicos dos lotes 5, 5A, 6 e 7 da Ferrovia de Integração Oeste-Leste, conforme os fundamentos expostos na instrução (peça 481), segundo os destaques que faço em relação a cada uma das irregularidades constatadas.14. Primeiramente, quanto à definição do traçado dos lotes 6 e 7, demonstrou a unidade instrutiva que havia necessidade de estudos técnicos adicionais, "mas optou-se por realizar a licitação antes da conclusão da análises", destacando que "o cumprimento de prazo de programa do governo não é um argumento sólido que desobriga a Valec da responsabilidade de promover os estudos demandados pelos órgãos ambientais":[...]15. Sobre as sondagens para caracterização dos materiais e solos moles, restou evidenciada a debilidade dos estudos geotécnicos:[...]16.No que se refere à metodologia de produção de concreto, ´"uma vez que todos os lotes possuíam quantidade representativa de concreto", concluiu a secretaria especializada que era "claramente visível que a metodologia mais adequada e econômica era a produção em usina de concreto", mas, "por falta de cautela na análise do projeto básico foi selecionado de forma imprópria método antieconômico para produção dos concretos":[...]17. Sobre os estudos para definição das jazidas de areia e brita, a instrução ressalta que o fato de a definição de pedreira ter ocorrido na fase de execução da obra "demonstra que os estudos e mapeamento das jazidas não foram realizadas a contento no âmbito do projeto básico" e que esta Corte, ao manter a cautelar de suspensão do andamento das obras, determinou a conclusão dos "estudos de localização das jazidas de areia e brita, que deveriam ter sido realizados na fase do projeto básico":[...]18. No que se refere ao achado "adoção na planilha orçamentária de serviços por administração, com quantidades em horas de máquinas e pessoal, sem a identificação do objeto que se pretende executar, nos lotes 5,6,7", o seguinte excerto bem fundamenta a rejeição das razões de justificativa:[...]Diante desses elementos, manifesto minha anuência à análise efetuada pela unidade técnica, conforme excertos reproduzidos nesta proposta de deliberação, de que, em face da prática de grave infração às normas legais e regulamentares, cabe aplicar individualmente aos responsáveis ouvidos em audiência a multa prevista no art. 58, II, da Lei n. 8.443/1992.Acórdão:9.1. rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelos Srs. [responsáveis 1 a 5];9.2. aplicar ao Sr. [responsável 1]  a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, II, do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, III, 'a', do RI/TCU) , o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;