Acórdão 1640/2003
Relatório:Tratam os autos de requerimento da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, apresentado mediante o ofício OF-P nº 395/2003, de 08 de outubro de 2003, do presidente da referida Comissão, Excelentíssimo Deputado Federal Simão Sessim, que encaminha cópia do Requerimento nº 139/2003 do Excelentíssimo Deputado Federal Eduardo Cunha, aprovado em sessão ordinária daquela Comissão, de mesma data, por meio do qual é solicitado o pronunciamento do Tribunal acerca de restrições legais às transferências de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública para os Estados, por força do disposto no artigo 25, IV, da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, tendo em vista o disposto no artigo 6º da Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001.Voto:4.Passando ao exame das questões de mérito suscitadas pela SEMAG e pelo Ministério Público, registro de pronto que, não obstante a discussão no plano teórico sobre a forma como devem ser resolvidas as possíveis antinomias existentes entre lei ordinária e lei complementar, a conclusão de ambos, mesmo que por fundamentos diversos, é no sentido de que os recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP são transferências voluntárias, estando, por isso mesmo, sujeitas às regras previstas na Lei Complementar nº 101/2000. Concluem, ademais, com fundamentos diversos mais uma vez, que não existe, na mencionada lei complementar, nenhum impedimento para as transferências dos recursos do aludido fundo aos entes da federação. Alegam, em síntese, que não apenas a educação, a saúde e a assistência social, mas também a segurança pública foi excepcionada pelo parágrafo 3º, do art. 25, da referida Lei Complementar. Nesse sentido, não se aplicam às transferências do FNSP nem mesmo os requisitos previstos no § 1º do citado artigo. 5.Data máxima vênia, não posso concordar com o raciocínio desenvolvido pela SEMAG e pelo Ministério Público, visto que, na minha compreensão, confundem os requisitos mínimos fixados pelo § 1º do art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000 para que as transferências sejam realizadas, com as sanções de suspensão de que trata o § 3º do mesmo artigo. A interpretação adotada por ambos viola expressa determinação constitucional, pois pressupõe a possibilidade de transferência de recursos sem a existência de dotação específica e também para o pagamento de pessoal, o que contraria os art. 167, inciso II e X da Constituição Federal. Admite, ainda, o raciocínio por eles desenvolvido, a possibilidade de serem transferidos recursos a entidades inadimplentes no que se refere à obrigatoriedade de se comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos (prestação de contas), o que mais uma vez viola expressa determinação em contrário fixada no art. 70, parágrafo único, da Carta Magna. 6.Dessa forma, sou forçado a concluir que mesmo para as áreas de educação, saúde e assistência social, os requisitos previstos no multicitado § 1º do art. 25, devem ser obrigatoriamente observados, independentemente da exceção prevista no § 3º do mesmo artigo. Aliás, são requisitos constitucionais impostos na realização de qualquer despesa e não apenas naquelas denominadas de transferências voluntárias. Convenhamos, a Constituição de 1988, por mais preocupação que tivesse com essas áreas, jamais cogitaria a possibilidade de realização de despesas sem a existência de dotação específica. 7.Assim sendo, mesmo que se admita, sob qualquer fundamento, que a exceção prevista no art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000, alcança também a área de segurança pública, isto não importa dizer que o gestor não está obrigado, nas transferências voluntárias, a fazer as exigências previstas no § 1º daquele dispositivo. 8.Discordo, ademais, das conclusões da SEMAG e do Ministério Público quando defendem que os recursos do FNSP, e de uma forma geral dos fundos especiais, são espécie de transferências voluntárias de que trata o art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000, sendo assim os seus preceitos aplicáveis à espécie. Ora, uma das características das transferências voluntárias é exatamente a discricionariedade do ato praticado pelo administrador público. No caso dos fundos, ao contrário, o gestor público, na aplicação de seus recursos, está vinculado aos preceitos fixados em suas normas de criação, não podendo argüir, por exemplo, o seu poder discricionário para aplicá-los em áreas distintas da fixada, nem impor exigências que não aquelas estipuladas no ato de criação. 9.Argumentando, cito como exemplo o caso do FUNDEF, que define cada uma das áreas em que os recursos devem ser aplicados, não podendo o administrador federal modificá-las. Questiono, poderia o gestor condicionar a transferência dos recursos à aplicação em áreas distintas daquelas fixadas na Lei? Certamente que não. Poderia, ainda, existindo recursos orçamentários e disponibilidade financeira, deixar de transferir esses recursos? Estou certo de que não. Observe-se que, como um dos objetivos da criação do FUNDEF foi exatamente a valorização do magistério, os recursos a ele vinculados, em grande parte, são destinados ao pagamento de pessoal. Dessa forma, se compreendermos como transferências voluntárias os valores provenientes deste fundo, jamais poderia a lei fazer tal previsão, uma vez que, como já visto, violaria o art. 167, inciso X, da Constituição Federal. 10.Não se está defendendo nesta oportunidade que possa o legislador, quando da criação de fundos de qualquer espécie, violar preceitos da Constituição, tal como o da exigência de dotação específica. O que se afirma, em verdade, é que, observados os princípios constitucionais, os quais aliás não precisam sequer estar contemplados expressamente na norma de criação dos fundos, e por isso mesmo não se confundem com os requisitos fixados no art. 25, § 1º, da Lei Complementar nº 101/2000, estes não precisam, necessariamente, seguir os regulamentos ditados para as transferências voluntárias. 11.Sendo assim, observados, dentre outros, os princípios constitucionais da existência de dotação orçamentária específica e da comprovação da regular aplicação dos recursos anteriormente transferidos, bem como as normas gerais de finanças públicas constantes da Lei Complementar nº 101/2000 em que não se incluem aquelas definidas para as transferências voluntárias, já que específicas para esse tipo de dispêndio, e na Lei nº 4.320/64, na aplicação dos recursos do FNSP, devem os administradores federais observar o ditames da Lei nº 10.201/2001. 12.Desse modo, só pode o Conselho Gestor do mencionado Fundo, por expressa determinação contida em sua lei de criação, transferir recursos, por exemplo, ao ente federado que tenha instituído, em seu âmbito, plano de segurança pública e ao Município que mantenha guarda municipal ou realize ações de policiamento comunitário ou, ainda, implante Conselho de Segurança Pública, visando à obtenção dos resultados a que se refere o § 2o deste artigo. Além disso, está impedido, também, de transferir recursos do FNSP para projetos com prazo de conclusão superior a dois anos. Muito menos podem ser aplicados recursos em finalidades diversas daquela prevista na Lei nº 10.201/2001. 13. Afirmamos, ademais, que o Conselho Gestor, no que diz respeito ao que determina o art. 6º da Lei nº 10.201/2001, observados os princípios constitucionais obrigatórios na execução de qualquer despesa pública e as demais normas gerais de administração financeira contidas na Lei Complementar nº 101/2000 e na Lei nº 4.320/64, não está impedido de transferir recursos, por exemplo, a ente da federação que não esteja em dia com o pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos a qualquer entidade ou órgão da União, uma vez que tal restrição, por não ser de natureza constitucional nem norma geral de finanças públicas, alcança apenas as transferências voluntárias estrito senso.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, para esclarecer à Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados que, cotejando o contido nos arts. 22, parágrafo único, inciso IV, e 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), não se aplicam as sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101/2000 às ações financiadas com recursos provenientes do Fundo Nacional de Segurança Pública, instituído pela Lei nº 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra prevista pela Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada a transferência voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.