Acórdão 1795/2024
Relatório:Trata-se de auditoria realizada com o objetivo de avaliar a conformidade dos contratos em andamento para a construção da sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1).2. Reproduzo a seguir relatório produzido no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica - AudUrbana (peça 55), cujas conclusões e encaminhamentos foram endossados pelos dirigentes da unidade (peças 56-57):"[...]2. A fiscalização avaliou dois contratos principais do empreendimento: (i) Contrato 68/2023, firmado com a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), cujo objeto é o gerenciamento da construção da nova sede do TRF1, dividido em metas, tais como: análise documental e preparação de documentação técnica para licitação, análise e verificação de projetos, assessoria técnica para fiscalização e para recebimento da obra; e (ii) Contrato 66/2023, firmado com a [contratada], cujo objeto é a obra de construção complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C e da passarela entre os blocos A e C da nova sede.[...]III. Achados de auditoria[...]III.4. Pagamento em desacordo com regime de empreitada por preço global138. Devido à inobservância do regime de execução por preço global como critério de medição contratado, ocorreu o descumprimento do § 9° do artigo 46 da Lei 14.133/2021 e das cláusulas 10.4 e 10.5 do Contrato 66/2023, ocasionando a adoção de sistemática de remuneração orientada por quantidades de itens unitários, que impacta na alteração do regime contratual assumido, podendo expor a administração e o contratado a riscos não assumidos no decorrer da execução dos serviços, onerando a fiscalização.[...]III.4.2. Situação encontrada:141. O Contrato 66/2023, acompanhado pelo processo SEI 0031014-87.2023.4.01.8000, foi originado a partir da Concorrência Eletrônica 1/2023-TRF, fundamentado na Lei 14.133/2021, firmado entre a [contratada] e Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com vigência de 500 dias, contados à partir de 23/10/2023, cujo objeto é a obra de construção complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C da nova sede do TRF1 (peça 17).[...]143. A Ordem de Execução dos Serviços foi emitida pela Comissão de Fiscalização em 27/10/2023 com prazo de execução dos serviços contado a partir de 30/10/2023, inclusive (peça 18).144. O Anexo III do referido contrato traz o cronograma físico financeiro com etapas gerais segregadas a cada 30 dias, conforme disposto abaixo:[...]145. A décima cláusula contratual dispõe sobre o critério de medição e recebimento de serviços, em que as medições serão realizadas pela Comissão Técnica de Fiscalização, a partir do término de cada etapa de 30 dias, por serviço executado e concluído, considerando o regime de empreitada por preço global e as atividades previstas no cronograma físico financeiro (peça 17, p. 6).146. Em 9/2/2024, na ocasião da a terceira medição do contrato, foi apresentado cronograma físico aprovado pela fiscalização, o qual deveria ser utilizado para acompanhamento e programação financeira do TRF1 (peças 19-20, 39). O novo documento apresentava eventos identificáveis que permitiam orientar a execução dos serviços, no entanto, não apresentava informações financeiras, seja por etapa ou por programação.147. A Nova Lei de Licitações, Lei 14.133/2021, que fundamenta o citado contrato, estabelece no §9° do art. 46 sobre o regime de execução das obras e serviços de engenharia:Art. 46, § 9º Os regimes de execução a que se referem os incisos II, III, IV, V e VI do caput deste artigo serão licitados por preço global e adotarão sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas de resultado, vedada a adoção de sistemática de remuneração orientada por preços unitários ou referenciada pela execução de quantidades de itens unitários. (grifos nossos) 148. O inciso II, a que a norma se refere, trata-se de empreitada por preço global, tal como adotado na contratação, sendo exigível, então, a adoção de medição e pagamento associada à execução de etapas vinculadas a metas de resultado.149. Em análise às medições até então auferidas pela fiscalização, verifica-se que não há cumprimento de metas definidas e que os pagamentos estão correndo conforme a execução física dos serviços (característica de empreitada por preço unitário) e não conforme as metas definidas em contrato, conforme pode-se observar no quadro abaixo.[...]150. Ademais, acrescenta-se a existência de descompasso entre o previsto no cronograma físico aprovado pela fiscalização (peça 39) e o executado. Para o período da terceira medição, estava previsto a execução de serviços no primeiro pavimento, que incluíam escoramento, formas e armação de vigas e montagem de bainha, contudo o que se verifica é que somente foi executado a escada no primeiro pavimento e serviços no segundo pavimento.151. No que tange às medições de empreitadas por preço global, o voto condutor do Acórdão 1.977/2013-TCU-Plenário, rel. Ministro Valmir Campelo, dispôs sobre seu conceito:Nas empreitadas por preço global, de outro modo, medem-se as etapas de serviço de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante as etapas objetivamente estabelecidas no instrumento convocatório. Em exemplo prático, terminadas as fundações, paga-se o valor global das fundações; feita a estrutura, remunera-se o valor previsto para essa etapa; concluída determinada fase da obra, com marco previamente estipulado, retribui-se o montante correspondente; até chegar ao final da empreitada, que deverá corresponder ao valor total ofertado para o objeto como um todo, no ato da licitação (preço certo e total).Trata-se, em consequência, em algum termo, da transferência de imprecisões quantitativas para o particular, como ainda, de um esforço fiscalizatório menor, no que se refere à verificação em pormenores dos quantitativos de cada serviço. Embora os cuidados com a qualidade do objeto permaneçam, não se fazem necessárias avaliações meticulosas e individuais de quantidades. Ao executar, por exemplo, um piso cerâmico de uma obra em uma empreitada por preço unitário, uma vez que se contrata um preço por unidades determinadas, pega-se a trena e se mede exatamente o que foi feito. Se as medidas indicarem que se executarem 100,5 m², 100,5 m² serão pagos (e não 100 m2). No preço global, de outro modo, como se contratou a obra por preço certo e total (se não houver modificação de projeto), uma vez que o piso da sala foi feito, remunera-se o previsto em contrato - ou exatamente 100 m².Em verdade, a forma de medir os serviços feitos nas empreitadas globais deve ser precisamente estipulado no instrumento convocatório. Pode-se pactuar que as medições serão realizadas de acordo com o término de determinada etapa da obra (como o piso), ou proporcionalmente ao cronograma físico-financeiro do empreendimento, sem a necessidade de medir 'na trena' cada filigrana realizada. O edital e o instrumento de contrato devem ser cristalinos acerca de tais critérios; sob pena de o preço global se transformar em um preço unitário, porque, na ausência de regra, os serviços serão medidos um a um. Uma orientação específica aos auditores quanto a este ponto é cabida, visto que tal omissão nas licitações são casos comuns. (grifos nossos) 152. Em contraponto ao §9° do art. 46 da Lei 14.133/2021, o §5° do art. 92 da referida lei expõe que, em obras e serviços de engenharia, sempre que compatível com o regime de execução, a medição será mensal. Sobre esse ponto, tem-se a jurisprudência desta Corte, no Acórdão 1.614/2023-TCU-Plenário (rel. Ministro Antônio Anastasia), transcrito abaixo:9.2.2. a desconsideração das metas de resultado contratuais como critérios de medição e pagamento é incompatível com o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - Contratação Integrada (RDCi) previsto no art. 8º, V da Lei 12.462/2011 e com o que dispõe o art. 46, §9º, da Lei 14.133/2021; (grifos nossos) 153. Do exposto, faz-se necessário ponderar os artigos da citada lei. Inicialmente, mesmo com a orientação de medições mensais, é exigível também a compatibilidade com o regime. Considerando a adoção de empreitada por preço global, esse se mostra incompatível com a periodicidade mensal, conforme art. 46, §9°, da Lei 14.133/2021. Para esse caso, a aferição deve ser orientada ao preço global e adotar a sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas de resultado. Entretanto, em concordância com o citado em Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas - TCU/2014, os marcos estabelecidos pela fiscalização devem evitar tempos muito longos ou que possam comprometer a construtora, considerando o porte da obra, cabendo, assim, atenção ao jurisdicionado.154. A nova edição do Manual de Licitações e Contratos, atualizado para a Lei 14.133/2021 e lançado em dezembro de 2023, também traz orientações sobre essa temática.No regime de empreitada por preço global, a medição e o pagamento do contratado são feitos após a conclusão de cada marco contratual, parcela ou etapa da obra, previamente definida em um eventograma (ou tabela com eventos geradores de pagamento). Essa sistemática facilita a fiscalização da obra, já que esse critério de medição não envolve o levantamento preciso dos quantitativos de todos os serviços executados. (p. 378).155. Conforme visto, uma das principais vantagens do regime de empreitada por preço global é a maior facilidade nas medições da obra, considerando a ausência de verificação item a item dos quantitativos executados, podendo a medição ser mais ágil e otimizada. Desse modo, os marcos contratuais devem ser definidos claramente no edital de contratação da obra.156. Portanto, nos autos, não foi verificada a existência de marcos e etapas orientativas para medição e pagamento, conforme exigido pelo regime. Em verdade, o cronograma físico financeiro disposto em contrato era com base em serviços gerais da planilha orçamentária, desconectadas de etapas definidas e eventos facilmente identificáveis, indo de encontro ao regulamentado na Lei 14.133/2021. No que tange ao cronograma físico apresentado na terceira medição (peça 39), em que pese apresentar eventos identificáveis que permitiriam orientar a execução dos serviços, não se apresentou informações financeiras passíveis de orientar a medição e pagamento, além do verificado descompasso entre o previsto e o realizado.[...]III.4.6. Causas da ocorrência do achado:163. Não observância das etapas de serviço pré-estabelecidas para remuneração dos serviços do contrato realizado sobre regime de empreitada por preço global, ocasionando o pagamento conforme evolução da medição dos itens executados, o que afastaria as medições e pagamentos da forma proposta em regime de preço global e aproximaria do regime por preço unitário.III.4.7. Efeitos/Consequências do achado:164. Em que pese o regime adotado na contratação se tratar de empreitada por preço global, a partir do cumprimento de metas de resultado, verificou-se que eram medidos os quantitativos executados no período, comparava-os ao quantitativo total contratado, e assumia o percentual resultado como a execução parcial da etapa/serviço. A saber, na primeira medição, para execução de reservatório de água para canteiro de obras, em unidades, foi medido 1,6 unidade, o equivalente a 80% do item. Outro exemplo, na segunda medição, para o serviço controle tecnológico de concreto realizado na escada no pavimento térreo, em unidade, foi medido 4,05 unidades, equivalente a 45% do item. Para esses casos, considerando que os serviços são mensurados em unidades, torna-se atípico executar em um mês quantitativos não inteiros.165. Em suma, a sistemática de medição e pagamento foi referenciada pela execução de quantidades de itens unitários, mesmo com etapas ou eventos não concluídos inteiramente. A orientação dada segundo Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas - TCU/2014, no capítulo Etapas de Medição dos Serviços nas Empreitadas por Preço Global, é de que, para esse regime: (...) deve ser evitado medições parciais de eventos ou marcos que não estejam completamente concluídos, assim como o estabelecimento de marcos cuja conclusão demore muito tempo ou possa comprometer financeiramente a empresa construtora, considerando o porte necessário para a execução da obra. (p. 122) 166. A respeito da evolução da obra e cumprimento dos prazos, foi constatado atraso na execução dos serviços, quando comparado ao cronograma geral disposto no Anexo III do Contrato 66/2023: até a terceira medição, a execução financeira prevista era de 16,79%, entretanto, foi executado 6,74% dos serviços. Conforme estabelecido na cláusula 18.2 do referido contrato, em caso de atraso injustificado, a contratada está sujeita à multa proporcional ao atraso. Nos autos e em reuniões, não foi constatada a abertura de processo administrativo para tratar dos atrasos, tampouco justificativa para ausência de procedimento. Sobre esse ponto, faz-se necessário o cumprimento das cláusulas contratuais em seu inteiro teor, principalmente, quanto a esse objeto, tendo em vista que a obra foi iniciada em 2007 e desde então não foi concluída.III.4.8. Proposta de encaminhamento:167. À vista dos fatos, considerando a atual existência de cronograma físico com eventos identificáveis que poderiam ser vinculados a um cronograma físico-financeiro, propõe-se dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9°, incisos I e II, da Resolução-TCU 315/2020, que as impropriedades a seguir se opõem ao art. 46, §9° da Lei 14.133/2021: (i) indefinição prévia e precisa no instrumento convocatório de marcos contratuais que estabeleçam critérios e etapas de medição e pagamento; (ii) adoção de cronograma físico-financeiro desconexo do cumprimento de metas de resultado quantificáveis e identificáveis; (iii) em regime de empreitada por preço global, adoção de sistemática de medição referenciada pela execução de quantidades de itens unitários."Voto:9. Após a realização dos procedimentos de auditoria, a equipe identificou os achados abaixo:"[...]4. pagamento em desacordo com o regime de empreitada por preço global;"[...]61. O quarto achado discorre sobre o pagamento em desacordo com regime de empreitada por preço global.62. No Contrato 66/2023, firmado com a [contratada], não se observou o regime de execução por preço global como critério de medição contratado, em afronta ao § 9º do art. 46 da Lei 14.133/2021 e das cláusulas 10.4 e 10.5 daquele contrato. Identificou-se, todavia, a adoção de sistemática de remuneração orientada por quantidades de itens unitários. Em análise às medições até então aferidas, identificou-se que não houve cumprimento de metas definidas e que os pagamentos corresponderam à execução física dos serviços (característica de empreitada por preço unitário), e não conforme as metas definidas em contrato.63. Nos comentários ao relatório preliminar, o TRF1 informou ter corrigido a inconformidade, por meio de apostilamento ao Contrato 66/2023, atualizando o cronograma físico e financeiro para que as próximas medições sejam executadas apenas após o cumprimento das metas estabelecidas.64. Assim, estou de acordo com as análises e conclusões da unidade técnica, bem como com o encaminhamento no sentido de dar ciência da falha ao TRF1 como impropriedade identificada, para evitar ocorrências futuras.Acórdão:9.4. dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9°, incisos I e II, da Resolução-TCU 315/2020, de que as impropriedades a seguir se opõem ao art. 46, §9°, da Lei 14.133/2021 (achado III.4):9.4.1. indefinição no instrumento convocatório de marcos contratuais que estabeleçam critérios e etapas de medição e pagamento;9.4.2. adoção de cronograma físico-financeiro desconexo ao cumprimento de metas de resultado quantificáveis e identificáveis;9.4.3. em regime de empreitada por preço global, adoção de sistemática de medição referenciada pela execução de quantidades de itens unitários.