Acórdão 620/2018
Voto:Trago à apreciação deste Colegiado estes autos de Representação autuada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 2.855/2008-Plenário, com objetivo de complementar a abordagem das práticas de contratação do Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente (Reluz), objeto do processo TC 005.762/2005-5 (Peças 37 a 39).[...]4. Em 10/03/2015, conforme determinação contida no Despacho à Peça 27, os autos foram encaminhados à Semag para a atualização da proposta de encaminhamento, à luz de novos elementos fáticos e normativos porventura surgidos desde a elaboração da instrução de 24/8/2010 (Peça 3).5. Em atendimento ao despacho, A unidade técnica promoveu a instrução à Peça 37, de 23/3/2016, que compreendeu: (i) a contextualização dos Programas de uso Eficiente da Energia Elétrica e suas fontes de financiamento; (ii) a análise da legislação fiscal e suas exceções para o Programa Reluz; (iii) o exame das operações de crédito na Lei de Responsabilidade Fiscal; (iv) a análise das regras de operações do Reluz nas resoluções do Senado Federal; (v) a exposição sobre o limite de operações de crédito fixados pelo Senado Federal; (vi) definição dos entes da federação contratantes do Programa Reluz; (vii) relato sobre as operações de crédito realizadas pelo Município de São Paulo.6. A Semag registra na sua instrução que as teses empreendidas nos itens precedentes foram objeto de diligência no âmbito do TC 005.762/2005-5 e submetidas, a título de instrução preliminar, à Secretaria-Executiva do Ministério de Minas e Energia, à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, à Eletrobrás e à Aneel, conforme relatório de fls. 423/493 do Volume 2 do referido processo e que as questões tratadas não tiveram o mérito apreciado no contexto do Acórdão 2.855/2008-TCU-Plenário, tendo sido determinada a formação de processo apartado com desentranhamento de cópia dos documentos do TC 005.762/2005-5, analisados na Representação objeto destes autos.7. Na sequência, a unidade técnica procedeu à análise das respostas da Eletrobrás e do Ministério de Minas e Energia, dos órgãos do Ministério da Fazenda e da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).8. No capítulo final, a Semag apresentou novas questões que entendeu relevantes, a exemplo das vedações previstas na LRF para contratação de operações de crédito, da exigência de títulos de crédito como forma de garantia, da alteração sequencial dos valores contratuais por aditivos, das garantias e contragarantias exigidas.9. Informa, ainda, que instada a se manifestar acerca das questões propostas por aquela unidade técnica, mediante o Ofício 46/2016-TCU/Semag (Peça 33), a Eletrobrás teria esclarecido (Peça 36), quanto à celebração de contrato do Reluz com ente da Federação financiados com recursos da Reserva Global de Reversão (RGR) que, após a edição da Lei 2.783/2013, não houve mais assinatura no âmbito do Programa em questão e que, em 14/12/2015, o Conselho de Administração da Eletrobrás emitiu a Deliberação 153 (Peça 35), por meio da qual orienta sobre o encerramento do crédito dos contratos de financiamento concedidos com recursos da RGR.10. Assim, em face da descontinuidade do programa Reluz, cuja execução havia consistido na motivação para a presente Representação, a unidade técnica ponderou não ser possível concluir - e a Eletrobrás não conclui em seus documentos - que até 2035 não haverá alocação de recursos RGR ou de outra fonte para financiar programas a serem implementados pelos entes subnacionais.11. Ante essa constatação, a Semag considerou que, tendo em vista o volume expressivo de operações realizadas na última década e as considerações trazidas nos itens da análise, associado à possibilidade de restabelecimento de programas semelhantes ao Reluz, o exame empreendido nestes autos demonstra ser relevante e oportuno expedir determinação à Aneel sobre a matéria, com o objetivo de orientar as empresas do setor elétrico responsáveis pela celebração de contratos de financiamento, no todo ou em parte, com entes das esferas estadual, distrital e municipal.12. Assim, após as percucientes considerações de cunho técnico-doutrinário às p. 5-36 da Peça 37, a Semag propôs ao TCU, em essência:a) fixar o entendimento de que alteração contratual que implique aumento do montante da operação de crédito contratada (inclusive termos aditivos) é considerada nova operação de crédito, submetendo-se ao art. 32 da Lei Complementar 101/2000 e Resoluções do Senado Federal;[...]13. O Ministério Público junto a este Tribunal posicionou-se no sentido de que, exceto quanto às propostas contidas na alínea d, discorda do encaminhamento sugerido pela unidade técnica. Entende que o fato de restarem desvinculadas de qualquer programa atual e vigente confere às medidas alvitradas possuem teor excessivamente abstrato, próprio da função puramente legislativa. Defende que não se pode emprestar a essas medidas sequer o caráter normativo das decisões do TCU previsto no art. 1, § 2º, da Lei 8.443/1992, haja vista que seriam adotadas pela Corte de moto próprio, sem a provocação de terceiros, ao contrário do que autoriza o mesmo dispositivo legal quando combinado com o inciso XVII do seu caput.14. Com as vênias de estilo, sem deixar de reconhecer a qualidade da instrução produzida, divirjo da unidade técnica quanto às propostas formuladas nas alíneas a, b e c, e alinho-me, no essencial, ao posicionamento do Parquet pelas razões que passo a aduzir.15. Como pode ser visto no Relatório precedente, a matéria tratada nos presentes autos teve origem na Solicitação de Informação da Câmara dos Deputados, objeto do TC 005.762/2005-5, com a finalidade de apurar a legalidade da operação de crédito envolvendo a Prefeitura de São Paulo e a Eletropaulo, sem prévia autorização do Ministério da Fazenda, em desacordo com a exigência do art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e do art. 27 da Resolução do Senado Federal (RSF) 43/2001 e visava, ainda, conhecer o rol de municípios que, antes da edição da Medida Provisória 237/2005, convertida na Lei 11.131/2005, efetuaram operações de crédito em desrespeito à legislação então vigente, notadamente a LRF.16. A relação dos entes da Federação que realizaram operações de crédito no âmbito do Programa Reluz sem a autorização prévia do Ministério da Fazenda foi encaminhada à Câmara dos Deputados, conforme Acórdão 1.563/2005-TCU-Plenário (cautelar) e item 9.1 do Acórdão 2.855/2008-TCU-Plenário, considerada atendida a solicitação.17. Em complemento, foi determinada a constituição de processo apartado para exame das questões que embasaram a proposta de encaminhamento do processo TC 005.762/2005-5, que resultaram no Acórdão 2.855/2008-TCU-Plenário e a permanência do que foi determinado no subitem 9.2 do Acórdão 1.563/2005-TCU-Plenário.18. Como visto, a deliberação supra foi adotada há cerca de nove anos. É natural que o cenário fático e normativo tenha se alterado significativamente, o que dificulta a adoção de qualquer medida por esta Corte de Contas com relação às contratações, aos atos expedidos e aos fatos apontados nos itens 100 a 139 da instrução transcrita no Relatório precedente, em especial quando envolvem entes da federação, órgãos e entidades estaduais e municipais, a princípio não jurisdicionados ao TCU.19. Concordo com o MP/TCU quando afirma que as propostas da Semag, por estarem desvinculadas de qualquer programa atual e vigente, confere às medidas alvitradas teor excessivamente abstrato, próprio da função puramente legislativa.20. Concordo, também, que é complexo, sem revisitar cada uma das operações, seguido de um estudo comparado da evolução legislativa, emprestar às medidas propostas caráter normativo das decisões do TCU adotadas em sede de consultas formuladas obrigatoriamente por autoridades competentes, conforme previsto no art. 1, § 2º, da Lei 8.443/1992. Ao acolher, especialmente a proposta constante da alínea a, esta Casa, de fato, estaria atuando de motu proprio, sem a provocação de terceiros, ao contrário do que autoriza o mesmo dispositivo legal quando combinado com o inciso XVII do seu caput.21. Entretanto, dada a relevância do tema, depreendo que deve ser dada ciência aos atores envolvidos neste processo, do entendimento firmado na instrução processual de que alteração contratual que implique aumento do montante da operação de crédito contratada (inclusive termos aditivos) é considerada nova operação de crédito, submetendo-se ao art. 32 da Lei Complementar 101/2000 e Resoluções do Senado Federal.Acórdão:9.1. conhecer da Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. dar ciência à Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), à Centrais Elétricas Brasileiras S/A - Eletrobrás, aos Ministros da Fazenda, do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, de Minas e Energia, assim como ao Ministro-Chefe da Casa Civil e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) de que alteração contratual que implique aumento do montante da operação de crédito contratada (inclusive termos aditivos) é considerada nova operação de crédito, submetendo-se ao art. 32 da Lei Complementar 101/2000 e Resoluções do Senado Federal;9.3. recomendar à Secretaria do Tesouro Nacional o aperfeiçoamento das rotinas do Sistema de Análise da Dívida Pública, Operação de Crédito e Garantias da União, Estados e Municípios (Sadipem), para possibilitar a identificação, de forma transparente e didática, das informações referentes à celebração de termos aditivos para cada tipo de operação de crédito original