Acórdão 944/2024
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada em cumprimento ao Acórdão 1.065/2018-Plenário, proferido nos autos do TC 022.712/2010-0, que tinha por objetivo examinar contratos firmados pela Petrobrás na Unidade de Exploração e Produção da Bacia de Campos - UNBC. A decisão condenatória encontra-se transitada em julgado (peça 263).2. Nesta etapa, está em exame petição apresentada pela [peticionária], por meio da qual solicitou o reconhecimento da prescrição intercorrente no âmbito do TC 022.712/2010-0 (Relatório de Levantamento que originou a presente TCE). Alternativamente, caso não se admita que o exame da prescrição extrapole estes autos, a requerente pediu o reconhecimento da prescrição ordinária nesta tomada de contas especial (peça 271, p. 3).[...]Do conhecimento dos memoriais como petição para avaliar a ocorrência da prescrição5. De início, trago, a seguir, a nova redação do art. 10 da Resolução TCU 344/2022:"Art. 10. A ocorrência de prescrição será aferida, de ofício ou por provocação do interessado, em qualquer fase do processo, ressalvado o disposto no parágrafo único. (Resolução-TCU nº 367, de 13/03/2024, BTCU Deliberações nº 42/2024) Parágrafo único. O Tribunal não se manifestará sobre a prescrição caso o acórdão condenatório tenha transitado em julgado há mais de 5 (cinco) anos, ou se os critérios de prescrição, estabelecidos nesta Resolução, já tenham sido considerados em recursos anteriores. (Resolução-TCU nº 367, de 13/03/2024, BTCU Deliberações nº 42/2024) " [grifei e destaquei]6. Preliminarmente, lembro que a condenação dos responsáveis, no caso em apreço, se deu por intermédio do Acórdão 1.111/2021-Plenário, de minha relatoria, que foi mantido pelo Acórdão 1.507/2021-Plenário, que rejeitou embargos de declaração contra aquela decisão. Ainda que a [peticionária] tenha interposto recurso de reconsideração contra a condenação, que teve o seu provimento negado pelo Acórdão 1.956/2022-Plenário (Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), mantido pelo Acórdão 2.173/2022-Plenário (Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), o fato é que, entre a decisão original (Acórdão 1.111/2021-Plenário) e os dias atuais, transcorreu prazo menor do que 5 anos, de modo que o trânsito em julgado, para todos os responsáveis, se deu em prazo inferior ao previsto no parágrafo único do art. 10 da Resolução TCU 344/2022.7. Além disso, conforme demonstrarei, logo a seguir, este Tribunal ainda não se manifestou quanto aos critérios de prescrição que foram estabelecidos pela Resolução TCU 344/2022.[...]10. Assim, os critérios relativos à prescrição das pretensões punitiva e indenizatória, previstos na Resolução TCU 344/2022, não foram examinados por este Tribunal até o trânsito em julgado deste processo. Tal aspecto, juntamente com o fato de não ter transcorrido prazo superior a cinco anos do trânsito em julgado da condenação, para todos os responsáveis, impõe ao TCU a análise da prescrição, nos termos do art. 10 da Resolução TCU 344/2022, alterado pela Resolução TCU 367/2024.11. Destarte, conheço dos expedientes às peças 263 e 280 como petição, para que este Tribunal se manifeste, exclusivamente, sobre a ocorrência da prescrição, nos termos do art. 10, caput, da Resolução TCU 344/2022, cuja redação foi dada pela recente Resolução TCU 367, de 13/3/2024.[...]III.1 Do mérito: análise da petição da [peticionária]12. Em síntese, a [peticionária] alegou que (peça 271, p. 1-3):a) no âmbito do TC 022.712/2010-0, a defesa da empresa teria sido apresentada no dia 31/10/2014 e a instrução da unidade técnica teria sido concluída no dia 8/12/2017, de forma que teria havido o transcurso de mais de três anos de paralisação do processo;b) durante o mencionado lapso temporal, somente teria havido: (i) solicitação de prorrogação de prazo e de concessão de vistas; e (ii) apresentação de defesa por outra empresa em 20/06/2015, que seria detentora de contrato diverso da requerente;c) o §1º do art. 8º da Resolução TCU 344/2022 seria claro ao dispor que não interromperiam a prescrição intercorrente atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações, como "pedido e concessão de vistas aos autos, bem como solicitações e deferimentos de prorrogações de prazo para manifestação de outras empresas".13. Para facilitar a compreensão da tese defendida pela [peticionária] quanto à prescrição intercorrente no TC 022.712/2010, trago lista das comunicações de oitiva enviadas naqueles autos:[...]14. Conforme a tabela, o ofício encaminhado à [omissis] foi devolvido pelos Correios, o que ensejou o envio de novo ofício, em maio de 2015. Após receber a segunda comunicação, a mencionada empresa solicitou a dilação do prazo para apresentar sua manifestação, o que foi deferido em despacho e comunicado pelo Ofício 373/2015 (peças 247, 254 e 255, respectivamente, do TC 022.712/2010-0).15. Em síntese, a peticionária alega que o deferimento da prorrogação de prazo para a empresa [omissis] se manifestar nos autos não interromperia a prescrição intercorrente (peça 271, p. 3):16."O §1º do art. 8º da Res. n. 344/2022 é muito claro ao dispor que não interrompem a prescrição intercorrente atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações, como pedido e concessão de vistas aos autos, bem como solicitações e deferimentos de prorrogações de prazo para manifestação de outras empresas, de forma que não há qualquer dúvida quanto à não interrupção da prescrição intercorrente." [grifei e destaquei]17. Dessa forma, como se passou prazo superior a 3 anos entre a manifestação da [peticionária], em 31/10/2014, e a instrução da então SeinfraPetróleo, em 6/12/2017, que analisou as manifestações dessa empresa e das demais contratadas enumeradas na Tabela 1, no entender da peticionária, teria ocorrido a prescrição intercorrente no bojo do TC 022.712/2010-0.18. A Unidade de Auditoria Especializada, em Tomada de Contas Especial (AudTCE), propôs, em manifestações uniformes, indeferir o requerimento, em razão da não ocorrência da prescrição principal ou da intercorrente, nestes autos ou no TC 022.712/2010-0. Além disso, por entender que a petição seria meramente protelatória, propôs aplicar à peticionária a multa do art. 1.026, §2º, do Código de Processo Civil (CPC/2015), nos termos do item 9.2 do Acórdão 2.770/2022-Plenário.19. Em seu parecer, o Ministério Público de Contas (MPTCU), representado pelo Subprocurador Paulo Soares Bugarin, endossou a proposta da unidade instrutora para indeferir o pleito da peticionária, todavia, sem acolher a proposta de aplicar multa à empresa (peça 278).20. Com as devidas vênias à AudTCE e ao Parquet de Contas, deixo de acolher as suas propostas pelo não reconhecimento da prescrição, em vista das considerações que exporei a seguir.21. Preliminarmente, trago, a seguir, os eventos processuais do TC 022.712/2010-0:[...]22. Conforme a petição da [peticionária], entre a manifestação da [peticionária], em 30/10/2014 (item 33 da Tabela 2) e a instrução seguinte da unidade instrutora, em 6/12/2017 (item 41 da Tabela 2), transcorreu tempo superior a três anos e, por isso, teria havido a prescrição intercorrente.23. Entre essas datas, transcorreram 3 anos e 36 dias, e tiveram os seguintes eventos processuais relevantes: a) Ofício de oitiva da [omissis] (item 34); b) solicitações de prorrogação da [omissis] para atendimento da sua oitiva (itens 35 e 37); c) despacho do ministro relator autorizando a prorrogação de prazo solicitada (item 38); d) o Ofício TCU 0373/2015, que comunicou o deferimento de prazo para a [omissis] se manifestar (item 39); e f) resposta da [omissis] (item 40).24. Antes de analisar os eventos processuais apresentados no parágrafo anterior, cabe destacar que a resposta da [peticionária] em 30/10/2014 (item 33) não constitui uma causa de interrupção da prescrição nos termos do art. 5º da Resolução TCU 344/2022.25. Consequentemente, para verificar, se houve ou não a prescrição intercorrente nesse período, é preciso aplicar as regras de contagem do prazo prescricional, não entre a resposta da oitiva da então peticionária (em 30/10/2014) e a manifestação da unidade técnica (em 6/12/2017) , mas, sim, entre o primeiro marco interruptivo, anterior à sua manifestação, e a instrução da unidade instrutora.26. Para identificar o primeiro marco interruptivo, anterior à manifestação da [peticionária], deve-se avaliar na Tabela 2 os itens 10 e 11, que são: a) o despacho do ministro relator, de 31/3/2014, que autorizou a oitiva da ora peticionária e de outras seis empresas, detentoras de ajuste da denominada "família de contratos" da UNBC, nos termos da Tabela 1; e b) o Ofício TCU 0168/2014, de 3/4/2014, que fixou o prazo de 15 dias para a [peticionária] se manifestar em sede de oitiva com relação aos fatos (peças 119 e 125, respectivamente, do TC 022.712/2010-0).27. Nesse contexto, entre o Ofício TCU 0168/2014, que determinou a oitiva da [peticionária], em 3/4/2014, e a sua resposta, em 31/10/2014, transcorreram 211 dias.28. Assim, entre o Ofício TCU 0168/2014, que remeteu à [peticionária] a sua oitiva (que é uma causa de interrupção da prescrição) e a instrução da unidade técnica que analisou as oitivas de todas as empresas arroladas (causa de interrupção da prescrição imediatamente seguinte), transcorreram 211 dias (entre o mencionado Ofício e a resposta da empresa) e mais 3 anos e 36 dias (entre a resposta da [peticionária] e a instrução da unidade técnica). Ao se somar os dois períodos, transcorreu um prazo total de 3 anos e 247 dias entre os dois marcos interruptivos.29. Pela contagem do transcurso temporal, ter-se-ia a prescrição intercorrente. Todavia, para confirmar ou refutar essa hipótese, é necessário analisar os eventos processuais durante esse período.30. Antes de trazer as minhas ponderações quanto à prescrição intercorrente, apresentarei a proposta da AudTCE e do MPTCU, que partiram da premissa de que o ofício que prorrogou o prazo da [omissis] para se manifestar em sua oitiva constituiu causa de interrupção da prescrição.[...]32. De início, a mencionada peça 255 do TC 022.712/2010-0 pela AudTCE é o Ofício TCU 373/2015, que prorrogou, por 15 dias, o prazo para a [omissis] se manifestar com relação à sua oitiva, que foi enviada pelo Ofício TCU 0286/2015, mencionado na linha 8 da Tabela 1 acima.33. Em síntese, a AudTCE e o MPTCU defendem que a mencionada prorrogação de prazo para a [omissis] responder à sua oitiva constituiu causa de interrupção da prescrição, fundada no inciso II do art. 5º da Resolução TCU 344/2022: "qualquer ato inequívoco de apuração".34. Cabe destacar que são quatro as hipóteses de interrupção da prescrição, nos termos do art. 5º da Resolução TCU 344/2022:"I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital;II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato;III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória;IV - pela decisão condenatória recorrível."35. Como os incisos III e IV, nitidamente, não são aplicáveis ao Ofício TCU 373/2015, caso se considere a mencionada comunicação como causa de interrupção da prescrição, as hipóteses de enquadramento seriam apenas duas: ou a) inciso I: "a oitiva do responsável"; ou b) inciso II: "qualquer ato inequívoco de apuração" (tese defendida pela AudTCE e pelo MPTCU).36. No caso da hipótese "a" (inciso I), o mencionado ofício, endereçado à [omissis], não poderia interromper a prescrição em desfavor da [peticionária], em razão do § 5º do art. 5º da Resolução TCU 344/2022, que foi introduzido pela Resolução TCU 367/2024, que assim dispõe:"§ 5º A interrupção da prescrição em razão dos atos previstos no inciso I tem efeitos somente em relação aos responsáveis destinatários das respectivas comunicações." [grifei e destaquei]37. Concordo plenamente com a AudTCE e o MPTCU que a prorrogação de prazo concedida à [omissis] para responder à sua oitiva constituiu inequívoco ato de apuração. Todavia, é preciso ler o art. 5º da Resolução TCU 344/2022, em conjunto com os arts. 7º e 8º desse mesmo normativo:"Art. 7º Não corre o prazo de prescrição: (...) VI- sempre que delongado o processo por razão imputável unicamente ao responsável, a exemplo da submissão extemporânea de elementos adicionais, pedidos de dilação de prazos ou realização de diligências necessárias causadas por conta de algum fato novo trazido pelo jurisdicionado não suficientemente documentado nas manifestações processuais." [grifei e destaquei]"Art. 8º Incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, sem prejuízo da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. (...) § 2° As causas impeditivas, suspensivas e interruptivas da prescrição principal também impedem, suspendem ou interrompem a prescrição intercorrente." [grifei e destaquei]38. Conforme a passagem acima, ainda que o art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022 estabeleça que qualquer ato inequívoco de apuração enseja a interrupção da prescrição, ao tratar, especificamente, do "pedido de dilação de prazo", o art. 7º, inciso VI, deste normativo estabelece que tal evento constitui, não uma causa de interrupção, mas sim de "suspensão" de prazo, visto que este "não corre".39. Além disso, ao tratar especificamente da prescrição intercorrente, o §2º do art. 8º da Resolução TCU 344/2022 estabelece que as "causas impeditivas, suspensivas e interruptivas da prescrição principal também impedem, suspendem ou interrompem a prescrição intercorrente".40. Desse modo, se o "pedido de prorrogação de prazo" é uma causa de suspensão do prazo da prescrição principal, em razão do art. 7º, inciso VI, da Resolução TCU 344/2022, por força do §2º, do art. 8º, desse normativo, ele também será causa de "suspensão" de prazo da prescrição intercorrente.41. Trago, a seguir, o §1º, do art. 8º, da Resolução TCU 344/2022:"§ 1° A prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, excetuando-se pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos que não interfiram de modo relevante no curso das apurações." [grifei e destaquei]42. Pela transcrição acima, a prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o regular andamento do processo, não estando o "deferimento de prorrogação de prazo", ao contrário do que defendeu a peticionária, como exceção à regra geral da interrupção de prazo.43. Concordo plenamente com a AudTCE e o Parquet de Contas, no sentido de que o deferimento de prorrogação de prazo, não só constituiu um ato que evidenciou o regular andamento do processo, como também um ato que, de fato, interferiu nas apurações que estavam em curso. Basta lembrar que a irregularidade que estava sendo investigada era a mesma para todas as empresas enumeradas na Tabela 1 e que, consequentemente, a manifestação de cada uma delas, caso fosse suficiente para afastar a irregularidade, beneficiaria todas as demais nos termos do art. 161 do RITCU.44. Similarmente, também concordo com a AudTCE e o MPTCU que atentaria contra a racionalidade administrativa e a eficiência do controle exigir que a unidade instrutora elaborasse instrução individual para analisar as alegações de cada empresa sobre a mesma irregularidade.45. Todavia, o inciso II do art. 5º e o §1º do art. 8º da Resolução TCU 344/2022, ao disciplinarem a interrupção do prazo prescricional em razão de "qualquer ato inequívoco de apuração" e o "regular andamento do processo", respectivamente, o fizeram de forma mais aberta que o inciso VI do art. 7º do mesmo normativo, que, ao tratar das hipóteses de suspensão da prescrição, o fez de forma mais definida ao tratar especificamente dos "pedidos de dilação de prazo".46. Portanto, considerando que a Resolução TCU 344/2022 constitui um todo íntegro, entendo que o deferimento do pedido de prorrogação de prazo da [omissis] constituiu hipótese de suspensão da prescrição intercorrente, nos termos do art. 7º, inciso VI, e do art. 8º, §2º, do mesmo normativo.47. Passo a analisar, na sequência, os eventos processuais e a contagem do prazo prescricional entre o Ofício TCU 0168/2014, de 3/4/2014, que enviou a oitiva à [peticionária] e a instrução da unidade técnica, de 6/12/2017, que analisou as oitivas de todas as empresas arroladas.48. Nesse contexto, para tornar a explicação mais didática e clara e em vista de particularidades nos eventos processuais, anteriores e posteriores à resposta da [peticionária] à sua oitiva, dividirei a análise a seguir em duas partes: a) período entre o Ofício TCU 0168/2014 e a resposta da oitiva da [peticionária] - de 3/4/2014 a 31/10/2014; e b) período entre a sua resposta da oitiva e a instrução seguinte da unidade instrutora - de 31/10/2014 a 6/12/2017.49. Iniciando pelo primeiro período, entre o Ofício TCU 0168/2014 (peça 125 do TC 022.712/2010-0), que enviou a oitiva à ora peticionária, em 3/4/2014, e a sua resposta (peça 233 do mesmo processo), em 31/10/2014, transcorreram 211 dias corridos. Todavia, conforme explicarei a seguir, o mencionado processo ficou paralisado em razão unicamente imputável a essa responsável.50. O Ofício TCU 0168/2014 concedeu prazo de 15 dias para a ora peticionária se manifestar. Conforme a Tabela 2, a [peticionária] solicitou 4 prorrogações de prazo por 45 dias cada (peças 157, 186, 200 e 218 do TC 022.712/2010-0), que foram deferidas por este Tribunal (peças 161 e 207 do mesmo processo). Como o inciso VI, do art. 7º da Resolução TCU 344/2022 estabelece a suspensão da prescrição "sempre que delongado o processo por razão imputável unicamente ao responsável, a exemplo (...) de pedidos de dilação de prazo [grifei]", o prazo prescricional correu normalmente durante os primeiros 15 dias e ficou paralisado, em razão do mencionado dispositivo, a partir do 16º dia, em 19/4/2014 (primeiro dia de atraso da peticionária para responder à sua oitiva), ficando nessa situação até 31/10/2014, quando a [peticionária] respondeu ao Ofício TCU 0168/2014 .51. Diante do exposto, entre o envio do ofício de oitiva à ora peticionária e a sua efetiva resposta, transcorreram 211 dias, tendo corrido apenas 15 dias do prazo prescricional, em vista da suspensão de prazo, prevista no inciso VI do art. 7º da Resolução TCU 344/2022.52. Passando para o segundo período, compreendido entre a resposta da oitiva da ora peticionária, em 31/10/2014, e a instrução da unidade instrutora, em 6/12/2017, que analisou as manifestações de todas as empresas investigadas (peças 233 e 283, respectivamente, do TC 022.712/2010-0), transcorreram três anos e 36 dias. Conforme explicarei a seguir, considerando o tempo em que o processo ficou paralisado, em decorrência do deferimento do pedido de prorrogação de prazo para a [omissis] responder à sua oitiva, como causa de suspensão do prazo, nos termos do inciso VI do art. 7º da Resolução TCU 344/2022, a contagem do tempo ficou suspensa por 34 dias.53. O Ofício TCU 0286 (peça 238 do TC 022.712/2010-0) foi enviado, em 12/5/2015, e, de igual forma, concedeu o prazo de 15 dias para a [omissis] responder à sua oitiva. Considerando que o processo ficou suspenso, entre 27/5/2015 (primeiro dia de mora da empresa após o fim do prazo de 15 dias) e 30/6/2015, quando a empresa efetivamente respondeu ao mencionado Ofício (peça 258 daqueles autos), o prazo prescricional ficou paralisado por 34 dias durante esse período.54. Desse modo, como a duração do segundo período foi de 3 anos e 36 dias, ao se abater o prazo de 34 dias em que o processo ficou paralisado, em decorrência da mora da [omissis] para responder à sua oitiva, extrai-se que o prazo de prescrição desse período, por si só, extrapolou em dois dias o prazo de três anos, previsto no caput do art. 8º da Resolução TCU 344/2022.55. Ao se somar com os 15 dias do prazo do período anterior, extrai-se que transcorreu o prazo prescricional de 3 anos e 17 dias entre o Ofício TCU 0168/2014, que enviou oitiva à [peticionária], e a instrução da unidade instrutora que analisou as manifestações das empresas.56. Por último, destaco que, mesmo que se considere, não a data de envio dos ofícios que remeteram as oitivas à então [peticionária] e [omissis], mas, sim, a data em que estes foram recebidos por essas empresas (peças 131 e 245, respectivamente, do TC 022.712/2010-0), o prazo total extrapolaria os três anos. No primeiro período, igualmente, teria corrido os 15 dias do prazo prescricional. No segundo período, o processo ficaria suspenso, em razão da mora da [omissis], por 28 dias (e não 34) , entre 2/6/2015 (primeiro dia de mora da empresa após o fim do prazo de 15 dias, contado do recebimento do Ofício 0286, em 18/5/2015) e 30/6/2015, quando esta empresa efetivamente respondeu à sua oitiva. Como igualmente teriam transcorrido 3 anos e 36 dias entre a instrução da unidade técnica e a manifestação da [peticionária], ao se abater os 28 dias, tem-se que correriam 3 anos e 8 dias (36-28) do segundo período, o qual, somado aos 15 dias do primeiro, resultaria no prazo total de 3 anos de 23 dias, que também caracteriza a prescrição intercorrente.57. Diante do exposto, conheço da petição da [peticionária] e, no mérito, proponho dar provimento, no sentido de reconhecer a prescrição intercorrente em favor dela no TC 022.712/2010-0.Acórdão:9.1. conhecer da petição interposta pela [peticionária] e, no mérito, acolhê-la para reconhecer a prescrição intercorrente das pretensões punitiva e indenizatória do TCU em relação a esta empresa quanto ao TC 022.712/2010-0;