Acórdão 1209/2011
Voto:Primeiramente, devo afirmar que a presente consulta pode ser conhecida, por preencher os requisitos de admissibilidade prescritos no art. 264 do Regimento Interno.2. Em relação ao mérito, entendo que há argumentos fáticos e jurídicos relevantes que arrimam a conclusão de que o abono de permanência não é devido ao servidor em atividade que já tenha preenchido os requisitos para a aposentadoria voluntária e se encontra licenciado para tratar interesses particulares, ainda que tenha optado por continuar a recolher a contribuição previdenciária durante o período de afastamento.3. Como é sabido, o abono de permanência, instituído pela Emenda Constitucional nº 41/2003, é uma forma de estímulo financeiro à continuidade das atividades laborais do servidor supostamente experiente e capacitado para o exercício de suas funções, e que já incorporou ao seu patrimônio o direito de aposentar-se voluntariamente. Tal incentivo se consubstancia no percebimento, pelo beneficiado, de valor equivalente à contribuição previdenciária que, de qualquer forma, continuaria recolher mensalmente, independentemente da sua condição de inativo ou não. 4. Como ficou exaustivamente demonstrado nos autos, a concessão da referida vantagem traz economia ao Erário, vez que evita a acumulação de pagamento de proventos de aposentadoria com gastos feitos com a remuneração dos servidores substitutos, além de poder manter em atividade servidores experientes e plenamente capazes de exercer suas funções.5. O escopo da concessão da vantagem, em última análise, é promover o encontro entre o interesse privado do servidor em receber mensalmente um valor adicional, mantendo-se em atividade, e o interesse da Administração em trazer essa vantagem financeira ao Erário e em buscar a manutenção da qualidade do serviço público prestado. 6. As vantagens auferidas pela Administração, portanto, são (a) a continuidade da utilização de recursos humanos qualificados pela experiência e já capacitados para o desempenho das funções públicas; (b) a dispensa de gastos com programas de capacitação de novos servidores; e (c) diminuição de despesas cumuladas e concomitantes, com a remuneração de servidores ativos substitutos e os proventos de aposentadoria dos servidores inativados.7. Ao servidor em condições legais para inativar-se, cabe auferir a vantagem de passar a perceber um acréscimo a sua renda mensal, em valor correspondente à contribuição previdenciária, caso decida permanecer em atividade.8. No entanto, a simples concessão de licença em favor de um servidor, por razões de ordem pública, deve respeitar rigorosamente os limites legais, pois sempre representa um ônus a mais a ser assumido pela Administração.9. Durante as licenças em geral, há suspensão parcial temporária da eficácia da relação entre Administração e servidor, pela interrupção da prestação de serviço, após a qual volta o colaborador ao cargo de que é titular. O vínculo jurídico do servidor com a Administração, durante o afastamento para tratar interesses particulares, portanto, é meramente subsistente e não substancial, pois este se qualifica realmente pelo exercício efetivo das funções do cargo que ocupa. 10. A licença para tratar de interesses particulares, portanto, não é diferente em relação às outras, no tocante a esta característica geral. Sua concessão tem como resultado a ausência do beneficiado no exercício de suas funções, levando a Administração a ter que alocar outro servidor para o desempenho das atividades funcionais inerentes ao cargo.11. Ela é concedida sem ônus financeiro para a Administração, pois, por razões estritamente privadas, há uma interrupção do exercício das atividades funcionais. Ou seja, sob a égide do art. 91 da Lei nº 8.112/90, a Administração está desonerada de promover a contraprestação remuneratória, sem prejuízo de arcar com as desvantagens decorrentes da concessão desse tipo de afastamento temporário: (a) assumir os custos da realocação de recursos humanos e (b) lidar com a impossibilidade de declarar a vacância e assim dispor de um cargo vago, uma vez que deve garantir o retorno do servidor às atividades dentro do prazo legalmente fixado. 12. Caso se acrescente a esta situação o dever de pagar o abono de permanência durante o período do afastamento, o gravame da Administração se torna claramente desproporcional se comparado aos benefícios esperados da concessão da vantagem, e isto ocorre seja em termos de economia de recursos do Erário, seja em relação às dificuldades de manutenção no nível de qualidade dos serviços públicos prestados sem solução de continuidade. 13. Logo, é contrária ao ordenamento jurídico e ao interesse público a concessão de abono de permanência a servidor em gozo de licença para tratar de interesses particulares, não importando o fato de que ele tenha ou não optado por recolher a contribuição previdenciária relativa ao período de ausência, meramente para fins de contagem de tempo de contribuição.14. Ademais, como bem ressaltou o douto membro do Ministério Público junto a este Tribunal, a jurisprudência é pacífica em admitir o caráter salarial do abono de permanência e, por esta razão, o Poder Judiciário é recorrente em reconhecer a possibilidade de incidência de imposto de renda, pois representa um acréscimo e não uma recomposição patrimonial por conta de um suposto descenso de renda decorrente da permanência em atividade. 15. O reconhecido caráter remuneratório e não indenizatório do abono de permanência também corrobora a conclusão de que é contrária ao ordenamento jurídico a sua concessão a servidores em gozo de licença para tratar de interesses particulares, vez que não há a contrapartida da remuneração, em razão da interrupção da atividade laboral por motivos privados.16. Sabe-se que patrimônio, em termos jurídicos, é o conjunto de direitos e obrigações de uma pessoa, passível de apreciação econômica, o que inclui os créditos, débitos, todas as relações jurídicas de valor pecuniário, os direitos reais e os direitos de crédito ou obrigacionais (verbete "patrimônio" in Enciclopédia Jurídica Soibelman. Disponível em: https://contas.tcu.gov.br/encijur/main.htm. Acesso em 04/05/2011).17. O servidor, apesar de já ter incorporado a seu patrimônio, o direito à remuneração integral sem a devida contrapartida do trabalho que desempenha, abre mão do exercício imediato desse direito em troca de um acréscimo pecuniário. Logo, na concessão do abono de permanência, há uma clara vinculação da vantagem pecuniária à continuidade das atividades funcionais do beneficiário. 18. Ora, o recolhimento da contribuição previdenciária é juridicamente devido tanto pelo servidor ativo quanto pelo inativo. Portanto, não pode ser visto como um decréscimo patrimonial que necessita ser recomposto pelo abono de permanência, sob a alegação de representar um suposto gravame suportado pelo servidor que opta pela permanência em atividade. Assim, assiste razão aos que defendem a natureza remuneratória e não indenizatória ou compensatória do abono de permanência, e, consequentemente, pugnam pela vinculação da referida vantagem ao recebimento da remuneração e à permanência em atividade do beneficiário.19. Enfim, como a licença para tratar de interesses particulares tem como características a cessação do percebimento de remuneração e a interrupção das atividades funcionais, o pagamento do abono de permanência não é devido no período em que ela ocorrer, não importando se há continuidade no recolhimento de contribuições previdenciárias para fins de contagem de tempo de contribuição.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por preencher os requisitos ínsitos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno, para responder ao consulente que não cabe a percepção do abono de permanência previsto no art. 40, § 19, da Constituição Federal de 1998, por servidores que solicitarem licença para tratar de interesses particulares, não importando se há ou não continuidade no recolhimento de contribuições previdenciárias para fins de contagem de tempo de contribuição, tendo em vista que:9.1.1. a licença para tratar de interesses particulares tem como características a cessação do percebimento de remuneração e a interrupção das atividades funcionais;9.1.2. o abono de permanência tem reconhecido caráter remuneratório e não indenizatório, logo, está relacionado ao percebimento de remuneração e não à manutenção de um vínculo meramente subsistente do servidor com a Administração;9.1.3. o pagamento do abono de permanência está relacionado à continuidade das atividades funcionais do beneficiário e não à sua interrupção;