Acórdão 1093/2021
Voto:Trata-se de Tomada de Contas Especial (TCE) constituída em atendimento ao Acórdão 2.807/2015-TCU-Plenário, retificado pelo Acórdão 1.682/2016-TCU-Plenário, para apurar indícios de superfaturamento apontados no Contrato 0800.0040676.08.2, celebrado entre a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e a empresa [licitante 1], que tinha como objeto o fornecimento de materiais, equipamentos e serviços de Projeto e Execução de Linha de Transmissão de 138 kV, no Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj).[...]4. Em apertada síntese, após as três últimas manifestações nos autos (peças 65, 94 e 101), a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica (SeinfraElétrica) propõe rejeitar a maior parte das alegações de defesa, julgar irregulares as contas da empresa contratada, dos responsáveis pela elaboração do orçamento base da Petrobras, dos integrantes da comissão de licitação e do representante da Estatal que assinou o contrato, além de condená-los em débito de forma solidária e aplicar-lhes multa. O dano seria equivalente a diferença entre o valor da proposta contratada e o valor daquela que seria a melhor proposta, mas que teria sido indevidamente desclassificada.5. Para a unidade técnica, os responsáveis pelo orçamento base da obra devem ser condenados por terem elaborado e aprovado a citada estimativa de preço no âmbito da Petrobras com sobrepreço. Os membros da CL, por terem indevidamente desclassificado aquela que seria a melhor proposta apresentada no certame, e o representante da Petrobras, por ter assinado contrato com sobrepreço. A empresa contratada, por ter recebido por serviços superfaturados.6. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), por sua vez, discorda da condenação da comissão de licitação e do representante da Petrobras na assinatura do contrato pelos motivos que detalharei adiante.[...]IV - Do cálculo do superfaturamento35. Um segundo ponto que merece ser esclarecido refere-se à forma de cálculo do superfaturamento, a qual sofreu algumas alterações ao longo da instrução processual.36. Inicialmente, a equipe de auditoria utilizou-se de levantamentos expedidos para indicar a possível existência de sobrepreço nas obras. Nesse primeiro momento, o processo ainda não havia sido convertido em Tomada de Contas Especial.37. Na sequência dos autos, a fim de quantificar esse potencial prejuízo, a equipe passou a utilizar como valores referenciais aqueles constantes do Banco de Preços de Referência da Agência Nacional de Energia Elétrica (Banco de Preços da Aneel). Procurou-se ajustar os valores do citado Banco, quando possível e necessário, à realidade do caso concreto, acatando parte das considerações apresentadas pela Petrobras. Ao fim, a equipe concluiu por um preço de referência de R$ 4.480.170,92, a partir do qual deveria ser calculado o superfaturamento (peça 32 do TC 012.194/2009-9).38. Contudo, antes da citação dos responsáveis, foram juntadas aos autos duas novas manifestações da Petrobras (peças 39 e 42 do TC 012.194/2009-9). Em atendimento a parte das alegações apresentadas pela Estatal, a unidade técnica então ajustou o orçamento paradigma, o qual passou a ser de R$ 5.729.527,63 (peça 63 do TC 012.194/2009-9). Como o valor ainda se encontrava abaixo daquela que seria a "menor proposta apresenta" (R$ 6.627.588,40 da [licitante 2] e também abaixo do valor relativo ao orçamento base da Petrobras, foram efetivadas as citações dos possíveis responsáveis, conforme determinado por meio do Acórdão 2.807/2015, retificado pelo Acórdão 1.628/2016, ambos do Plenário.39. Como dito no tópico anterior, os membros da comissão de licitação foram citados pelo potencial prejuízo correspondente à diferença entre a proposta contratada e aquela que seria a melhor proposta oferecida, mas indevidamente desclassificada (R$ 1.789.146,80, em valores originais).40. Os responsáveis pela elaboração da estimativa de preço da Petrobras, por sua vez, foram citados pela diferença entre o valor do orçamento base da Petrobras e o orçamento paradigma calculado pelo TCU, tendo por base os valores obtidos no Banco de Preços da Aneel e os ajustes efetuados (R$ 2.687.207,57, em valores originais).41. Após a análise das alegações de defesa, a SeinfraElétrica, em instrução à peça 65, registrou que os defendentes teriam razão em parte das queixas apresentadas quanto ao uso do Banco de Preços da Aneel como referência. Isto porque, nas palavras da unidade técnica:"78. (...) no Banco de Preços da Agência, embora os custos de equipamentos e materiais sejam obtidos por meio de coleta de preços junto às concessionárias, os serviços, em especial os de instalação e montagem, são parametrizados por meio de percentuais sobre os custos dos equipamentos e materiais. Por exemplo, os custos dos serviços de montagem de torres e instalação de cabos são calculados por meio de percentuais do custo de aquisição desses materiais, o que implica imprecisão na precificação dos serviços". (grifos acrescidos) 42. Ou seja, como os preços de serviços constantes do Banco de Preços da Aneel seriam obtidos por meio da parametrização dos preços dos equipamentos e materiais, haveria uma imprecisão naqueles primeiros. No caso em análise, a distorção seria ainda agravada pelo fato de que a maior parcela do sobrepreço apontado estaria atrelada justamente aos serviços do contrato e não aos materiais e equipamentos.43. Relembro que a necessidade de aprimoramento da metodologia de orçamentação da Aneel foi, inclusive, objeto de decisão desta Corte de Contas, por meio do Acórdão 1.163/2014-TCU-Plenário. A conclusão à época era de que os serviços seriam melhor precificados por meio de composições de custos unitários, no lugar de serem parametrizados como percentuais dos custos de aquisição de materiais e equipamentos.44. Diante de tais imprecisões na metodologia de orçamentação utilizada inicialmente, a SeinfraElétrica concluiu que não seria adequado utilizar o Banco de Preços da Aneel como paradigma para quantificar o sobrepreço do Contrato 0800.0040676.08.2. Em substituição, sugeriu um cálculo alternativo, tendo como preço de referência o valor da proposta da [licitante 2] corrigida (R$ 6.627.588,40 + R$ 509.778,57 = R$ 7.137.366,97).45. Para a unidade técnica, "ao utilizar a proposta de preços da [licitante 2] ajustada como paradigma de preços (R$ 7.137.366,97), estaria se atuando de forma conservadora e em benefício dos responsáveis", pois "esse montante é bastante superior ao orçamento paradigma do Tribunal de R$ 5.729.527,63 (aproximadamente 25% a maior), bem como corrige o valor da proposta inicial da [licitante 2], reduzindo, assim, o superfaturamento a ser imputado aos responsáveis".46. Ainda assim, em razão da alteração da metodologia de cálculo do superfaturamento, considerei pertinente ouvir novamente os responsáveis. Suas novas alegações foram analisadas nas duas últimas instruções da SeinfraElétrica (peças 94 e 101), sendo que a unidade técnica manteve suas propostas iniciais de rejeitar a maior parte das alegações de defesa, julgar irregulares as contas da empresa contratada, dos responsáveis pela elaboração do orçamento base da Petrobras, dos integrantes da comissão de licitação e do representante da Estatal que assinou o contrato, além de condená-los em débito de forma solidária, pelo dano equivalente à diferença entre o valor da proposta contratada e o valor da proposta ajustada da [licitante 2].47. Em síntese, o preço paradigma passou a ser de R$ 7.137.366,97 e todos os ouvidos seriam responsáveis solidários pelo mesmo débito.V - Da responsabilização daqueles que elaboram o orçamento e da empresa contratada48. Consoante descrito até aqui, a atual proposta da SeinfraElétrica é de imputar um débito de R$ 1.297.368,23, equivalente à diferença entre o valor contratado (R$ 8.416.735,20) e o valor da proposta ajustada da [licitante 2] (R$ 7.137.366,97) a todos aqueles citados: empresa contratada, responsáveis pela elaboração do orçamento base da Petrobras, integrantes da comissão de licitação e representante da Estatal que assinou o contrato.49. Sobre esses últimos, os integrantes da comissão de licitação e o representante da Estatal que assinou o contrato, pelos motivos já expostos no Item III deste voto, posiciono-me por acompanhar a proposta do MPTCU de julgar suas contas regulares. Resta tratar, por conseguinte, da responsabilidade dos demais envolvidos.50. De pronto, reconheço o esforço da unidade técnica que no transcorrer do processo buscou ajustar sua análise de preços a partir das várias manifestações dos defendentes nos autos. Sempre que pertinente, as alegações dos responsáveis foram consideradas pela SeinfraElétrica que em suas muitas análises promoveu o ajuste do preço referencial que vinha sendo adotado.51. Todavia, a despeito desse árduo trabalho, ainda hoje não há segurança para se afirmar se há e qual seria o possível prejuízo atrelado ao Contrato 0800.0040676.08.2. Entendo que não é possível sequer dizer que o débito ora apontado pela unidade técnica atende ao que dispõe o art. 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU, o qual limita a estimativa do dano a quantia que seguramente seja inferior ao real valor devido:Art. 210. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida, atualizada monetariamente a partir da data da irregularidade, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 267.§ 1º A apuração do débito far-se-á mediante:I - verificação, quando for possível quantificar com exatidão o real valor devido;II - estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido.52. Seria no mínimo temerário imputar aos gestores responsáveis pela elaboração de um orçamento de referência um débito de cerca de R$ 1.297.368,23, por possivelmente o orçamento estar em desacordo com os valores de mercado, sendo que não foi possível ao TCU encontrar um referencial confiável.53. Conforme descrito no tópico anterior, as falhas relativas ao Banco de Preço da Aneel, em especial aos preços dos serviços atrelados a execução de linhas de transmissão, impediram a adoção daqueles valores como preços de referência. Não atoa foram propostos ajustes ao citado Banco de Preços, por meio do Acórdão 1.163/2014-TCU-Plenário.54. Tal fato, porém, não justifica a adoção de uma proposta de preço oferecida por outra licitante como referencial válido. A prática não se mostra coerente com a jurisprudência desta Corte de Contas. Em especial, quando não se tem certeza da exequibilidade dessa proposta.55. A adoção de métodos alternativos para cálculo de superfaturamento pode até se mostrar adequada, em alguns casos específicos. Cito, por exemplo, o método baseado em estudo econométrico que tem sido aplicado em outros processos atrelados ao Comperj, como no caso das tomadas de contas especial atinentes às unidades de Coqueamento Retardado (UCR) e de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV). De acordo com esse método, os contratos firmados em situações nas quais restou demonstrada e comprovada a atuação do cartel de construtoras teriam, em média, um superfaturamento de 14,49% (Acórdãos 3.089/2015, 1.583/2016 e 1.568/2020, todos do Plenário).56. No caso presente, contudo, não há indicativos da atuação do cartel. A obra não é citada nas planilhas que foram apreendidas pela Polícia Federal na sede da empresa [omissis], as quais tratavam da divisão das obras entre os integrantes do cartel.57. Ademais, no caso do certame da Linha de Transmissão do Comperj observou-se comportamento diferente por parte das proponentes na licitação. Enquanto nos processos em que houve atuação do Cartel, as empresas apresentavam propostas de preço bem acima das estimativas da Petrobras, obrigando a empresa a rever seu orçamento base para cima, no caso em debate o que se observou foi a apresentação de propostas bem abaixo da estimativa da Petrobras, de modo que a estimativa inicial da empresa foi reduzida. Destaco ainda que não há menção a atuação dos funcionários citados nestes autos nas fraudes relacionadas à Operação Lava Jato.58. Frente a tais diferenças, deve-se concluir que o método econométrico adotado naqueles autos também não se aplica ao caso presente. 59. Em síntese, não me parece seguro, para garantir uma condenação justa, o método sugerido pela SeinfraElétrica, de adoção do preço de uma outra proposta de licitante como referencial de preço. Ainda que a intenção tenha sido afastar qualquer crítica ao referencial antes adotado, a metodologia destoa da prática desta Casa.60. Assim, frente à ausência de outro referencial que possa ser adotado, ante às dificuldades encontradas pela unidade técnica, reforço que não há segurança para se afirmar se há e qual seria o possível prejuízo atrelado ao Contrato 0800.0040676.08.2. Como dito, não é possível nem mesmo afirmar que o débito sugerido pela unidade técnica atende ao que dispõe o art. 210, § 1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU.61. Por todo exposto, posiciono-me por afastar o potencial prejuízo apontado e julgar regulares as contas da empresa contratada, dos responsáveis pela elaboração do orçamento base da Petrobras, dos integrantes da comissão de licitação e do representante da Estatal que assinou o contrato.Acórdão:9.1. acolher parcialmente as alegações de defesa apresentadas e julgar regulares as contas dos [responsáveis] e da [licitante 1], signatária do contrato 0800.0040676.08.2, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso I, do Regimento Interno, dando-lhes quitação plena.