Acórdão 2203/2017
Relatório:Cuidam os autos de auditoria realizada nas obras de implantação da Universidade Federal do Cariri no âmbito do Fiscobras 2017, cuja equipe de fiscalização foi composta por auditores da Secretaria de Controle Externo do Estado do Ceará (Secex/CE) e a fiscalização ficou a cargo da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana). Após despacho do supervisor, houve a manifestação dos titulares da Secex/CE e da SeinfraUrbana, nesta ordem.[...]III. Achados de auditoria.III.1 - Alterações contratuais de efeito financeiro nulo ("replanilhamentos") abrangendo a quase totalidade dos itens da planilha licitada, com omissão: (1)  da justificativa técnica e jurídica dos acréscimos e supressões; (2) da composição dos preços novos; e (3) da demonstração do desconto advindo da licitação, podendo até acarretar jogo de planilha.III.1.1 - Tipificação do achado:Irregularidade grave com recomendação de continuidade (IG-C).Justificativa para não IG-P: A irregularidade não se enquadra no disposto no art. 121, §1º, inciso IV da Lei 13.408/2016, pois não possui potencialidade de ocasionar prejuízos ao erário, nem configura graves desvios aos princípios constitucionais a que está submetida a Administração Pública. Ademais, as obras se encontram em avançado estágio de execução.III.1.2 - Situação encontrada:19. O primeiro replanilhamento das obras da 8ª Etapa suprimiram as estacas hélices, substituindo-as por estacas braçais a trado, de muito maior simplicidade. Verificou-se que essas estacas hélices suprimidas estavam com os preços bem abaixo dos de mercado, enquanto o item acrescentado de estaca a trado está com o preço superior ao de mercado, podendo configurar o conhecido jogo de planilha (cf. Evidência 6, tabela SINAPI, pgs.105-106 da tabela). Com efeito, a tabela abaixo mostra os custos contratuais e referenciais dos serviços incluídos e excluídos, com os respectivos quantitativos (os preços referenciais das estacas hélice estão calculados na análise dos preços contratuais que constituem a Evidência 16; o preço referencial da estaca a trado foi obtido diretamente da Tabela Sinapi - Evidência 6, p. 106):Serviços ExcluídosQuant. (m) Valores contratuais (R$) Valores referenciais (R$) Ganho para a administração (R$) P. U.Total (a) P. U.Total (b) (c) = (b) - (a) Estaca Hélice 400 mm440102,2544.990,00142,6862.779,2017.789,20Estaca Hélice 500 mm840140,95118.398,00176,12147.940,8029.542,80Serviço incluídoEstaca a trado 30 mm164478,58129.185,5269,19113.748,36-15.437,1620. De acordo com a tabela acima, a administração dispunha de uma vantagem total de R$ 47.332,00 (= R$ 17.789,20 + R$ 29.542,80) nos serviços de estaca hélice contínua, advinda do resultado da licitação e devidamente incorporada ao contrato. Com a troca, o contrato passou a incorporar um prejuízo de R$ 15.437,16, uma vez que a UFCA não se preocupou em aplicar o desconto resultante da licitação aos novos serviços incluídos no contrato. Analisando-se esses itens isoladamente, tem-se um prejuízo à Administração, resultante da perda do desconto obtido na licitação, de R$ 62.769,16. Esse valor, amenos que a UFCA demonstre que o desconto foi compensado em outros itens, representa um superfaturamento e deveria ser restituído aos cofres públicos.21. Note-se que não cabe o argumento de que, ao final da troca, a administração teria se beneficiado com a alteração, por ter o custo total das fundações se reduzido com a introdução das estacas a trado. Se essas estacas eram as mais vantajosas técnica e economicamente, elas deveriam ter sido previstas na fase de projeto, não incluídas durante a execução da obra, mediante eliminação do desconto obtido na licitação, beneficiando unicamente a empresa contratada. Deve ser lembrado que o art. 14 do Decreto 7.983/2013 é expresso em dizer que A diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não poderá ser reduzida em favor do contratado em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. 22. Vê-se que a UFCA está utilizando-se da prática do replanilhamento de maneira abusiva, com desconsideração das escolhas efetuadas na fase de projetos, e não necessariamente com o fim de aperfeiçoar tecnicamente ou qualitativamente o projeto aprovado. Note-se que a retirada das estacas hélice em nada altera a funcionalidade do edifício, em face de sua finalidade de residência estudantil. Mesmo tecnicamente, é discutível que a UFCA tenha refeito o cálculo das fundações em razão da utilização das estacas a trado. Nada foi apresentado à equipe nesse sentido e, caso realmente não exista memória de cálculo estrutural demonstrando cabalmente a adequação das estacas a trado, a irregularidade pode até revestir-se de maior gravidade.23. Tal inconsistência de natureza eminentemente técnica ocorreu também com o 1º replanilhamento referente às obras objeto do Contrato 9/2015 (prédio de cinco andares e dois galpões no campus de Juazeiro do Norte). Nesse replanilhamento foi incluído no grupo de infraestrutura do Galpão 2 o serviço de armadura de aço CA-50 e CA-60, incluindo fornecimento, corte, dobragem e colocação (1530 kg e 168 kg, respectivamente). No entanto, não houve inclusão dos serviços de concreto e forma no mesmo grupo de infraestrutura, não se sabendo em que teria sido aplicado o aço estrutural incorporado à revelia do projeto.24. Na memória de cálculo que acompanha o replanilhamento, o técnico responsável informa apenas que os quantitativos incluídos referem-se ao quantitativo de projeto. É de se indagar, porém, o motivo da inclusão desses quantitativos se o projeto já os previa, presumindo-se que já tenham constado do quantitativo de concreto armado totalmente executado, já incluído o aço, que é o item original de projeto.25. O mais provável, no entanto, é que o aço seja destinado ao cintamento de impermeabilização sobre baldrame, considerando que o serviço original de cinta de amarração, já incluindo a ferragem, foi suprimido em 65,43 % no mesmo replanilhamento. Se realmente for esse o motivo, trata-se novamente de eliminação de solução devidamente incorporada ao projeto aprovado da obra, com o agravante de o serviço suprimido ter sido meramente substituído pelos itens mais simples que o compõem.[...]28. De acordo com o art. 65 da Lei 8.666/1993, as alterações contratuais deverão ser devidamente justificadas, sendo legalmente exigível que sejam apresentadas, para cada supressão ou acréscimo a fundamentação técnica e jurídica, a memória de cálculo dos quantitativos respectivos e a composição dos preços novos, se houver, com base no Sinapi, nos termos do art. 3º c/c arts 14 e 15, todos do Decreto 7.983/2013, aplicando-se sobre eles o desconto advindo da licitação (art. 14 do mesmo Decreto).29. A forma indiscriminada como são feitas as supressões de elementos previstos no projeto pode atingir partes inteiras das instalações projetadas. Por exemplo, as instalações para o circuito interno de TV foram inteiramente eliminadas. Foram também suprimidos, sem maiores explicações, todos os extintores de incêndio de gás carbônico ou pó químico e 76% das placas indicativas de segurança.30. Evidentemente, a maneira extensiva e indiscriminada como tal prática é adotada na UFCA, não se limitando a um ou outro ponto de maior interesse para a comunidade acadêmica, mas pelo contrário, atingindo quase a totalidade dos itens da planilha, dificulta ou mesmo inviabiliza o controle e fiscalização dos empreendimentos universitários a ser exercido pelos órgãos de controle, incluindo a própria Auditoria Interna da entidade, que sequer conta com instalações condizentes com suas múltiplas e relevantes funções.[...]III.1.3 - Conclusão da equipe:33. Observou-se que a Universidade Federal do Cariri se utiliza com frequência da prática do replanilhamento, consistente na alteração ilimitada dos itens constantes da planilha orçamentária, com a única restrição de ser nulo o resultado final entre os valores dos serviços suprimidos e acrescidos ou incluídos. A UFCA deixa assim de observar a natureza paramétrica do projeto da obra como marco definitivo de todo o processo, sem o qual a fiscalização das obras pode restar inviabilizada e a própria lisura dos procedimentos resultar comprometida.Voto:Em exame, auditoria de conformidade realizada nas obras de construção da Universidade Federal do Cariri, na região sul do estado do Ceará, no âmbito do Fiscobras 2017.[...]12.Em relação ao primeiro achado, observo que as alterações contratuais promovidas, em sua maioria, tiverem impacto financeiro nulo, conforme o próprio nome do achado atesta. A alteração que resultou em efeito financeiro ocorreu no Contrato 6/2015, que tinha por objeto a construção de residência universitária.13.Nesse Contrato, foram suprimidos R$ 163.388,00 do serviço de estaca hélice, e incluídos, em substituição, R$ 129.185,52 de estaca a trado. Apesar de ter havido redução do valor dos serviços de fundação em R$ 34.202,48, a unidade técnica observou que a não manutenção do desconto na inclusão do novo serviço deixou a administração em desvantagem de R$ 62.769,16.14.Entendo que o cálculo dessa desvantagem, demonstrado nos parágrafos 19 e 20 do Relatório de Auditoria, contém algumas inconsistências que impedem sua utilização. O percentual de desconto que deveria ter sido utilizado para a inclusão de novos serviços é a diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência utilizado na licitação, conforme preceitua o art. 14 do Decreto 7.983/2013.15.Visto que o desconto obtido pela UFCA na licitação desse contrato foi de 1,31%, o valor da desvantagem a que a administração ficou exposta ao celebrar esse aditivo foi de R$ 16.928,30, resultado da subtração do valor do serviço incluído no termo aditivo (R$ 129.185,52) menos o valor de referência com a incidência do desconto global (R$ 113.748,36 x (100% - 1,31%) ), diferente, portanto, do montante estimado pela equipe de fiscalização.16.Essa desvantagem representa 0,24% do valor original do Contrato 6/2015 (R$ 6.820.717,65). Ao considerar esse baixo percentual a título de desvantagem e que houve uma redução dos serviços de fundação na ordem de R$ 34 mil, aliada à recém criação da universidade em 2013, somado à ausência de experiência em obras dos gestores a frente desses contratos (pró-reitores e servidores com perfil acadêmico), e ainda que a missão principal da universidade não é fazer obras, se comparado, por exemplo, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, pondero que, com base nos princípios da insignificância e da economia processual, deve ser dada ciência à UFCA de que alterações contratuais, mesmo com efeito financeiro nulo, desacompanhadas de justificativas técnicas e jurídicas, das composições dos preços novos e da demonstração da manutenção do desconto advindo da licitação, além de inviabilizar a fiscalização a cargo dos controles internos e externo,  caracterizam infração aos arts. 65 da Lei 8.666/1993 e art. 3º, c/c arts. 14 e 15, todos do Decreto 7.983/2013 e podendo sujeitar os responsáveis a pena prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.2. dar ciência e determinar à Universidade Federal de Cariri (UFCA) que apresente na próxima prestação de contas os mecanismos de controle instituídos para evitar a ocorrência das seguintes impropriedades nos contratos a seguir indicados:9.2.1. alterações contratuais, mesmo com efeito financeiro nulo, desacompanhadas de justificativas técnicas e jurídicas, das composições dos preços novos e da demonstração da manutenção do desconto advindo da licitação, além de inviabilizar a fiscalização a cargo dos controles internos e externo, identificadas nos Contratos 6/2015 e 9/2015,  caracterizam infração aos arts. 65 da Lei 8.666/1993 e art. 3º, c/c arts. 14 e 15, todos do Decreto 7.983/2013 e podendo sujeitar os responsáveis a pena prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 (achado 1);