Acórdão 170/2018
Voto:Trata-se de relatório de auditoria realizada nas obras de drenagem da bacia do rio Imboaçu, em São Gonçalo/RJ, objeto do Termo de Compromisso 0345.672-28/2010 (Siafi 666750), celebrado entre o Ministério das Cidades, representado pela Caixa Econômica Federal, e o Estado do Rio de Janeiro, tendo como interveniente executor o Inea - Instituto Estadual do Ambiente. O citado ajuste, após termo aditivo, previu para consecução do empreendimento o aporte de R$ 87.832.257,32 pela União e de outros R$ 7.497.405,27, relativos à contrapartida do governo estadual.[...]3.Em virtude dos achados detectados pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro (Secex/RJ), o Acórdão 2.195/2016-Plenário determinou as oitivas do Ministério das Cidades, da Caixa Econômica Federal e do Inea para que se manifestassem acerca dos seguintes fatos:[...]4.Outrossim, o referido decisum determinou que a unidade técnica promovesse as audiências dos seguintes responsáveis:a) Sra. [omissis], Presidente do Inea à época dos fatos, por ter assinado o Termo Aditivo 44/2013-Inea, e do Sr. [omissis], na condição de Diretor de Recuperação Ambiental do órgão, por ter anuído com a mudança de metodologia construtiva para a principal intervenção de engenharia durante a execução do Contrato 79/2012, qual seja a canalização de trecho específico do rio Imboaçu, de tal modo que a execução em cortinas estaqueadas de concreto armado moldado in loco deu lugar ao assentamento de peças de concreto armado pré-moldado em perfil L, além de ter anuído com os acréscimos de quantitativos de serviços originais e inclusão de novos serviços, em contrapartida do decréscimo de quantitativos e da supressão de serviços inicialmente contratados, procedimentos esses que representaram revisão ilegal do projeto básico, modificando as principais soluções adotadas, e a alteração de 74,07% do valor do contrato, com violação ao disposto nos arts. 3º, 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993 e aos limites legais impostos pelo art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993;[...]53.Com relação ao exame das audiências da Sra. [omissis] e do Sr. [omissis] pela revisão ilegal do projeto básico, modificando as principais soluções adotadas, e a alteração de 74,07% do valor do contrato, com violação ao disposto nos arts. 3º, 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993 e aos limites legais impostos pelo art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei nº 8.666/1993, a Secex-RJ concluiu pela rejeição das razões de justificativa apresentadas e, por consequência, pela aplicação de sanção pecuniária aos responsáveis.54.Acolho o exame realizado pela unidade técnica das referidas manifestações de defesa, adotando-o como razões de decidir, sem prejuízo de ressaltar os principais pontos da análise realizada.55.A equipe de auditoria verificou que o Contrato 79/2012-Inea sofreu diversas alterações quantitativas e qualitativas em relação ao escopo dos serviços que serviram de base para a Concorrência Nacional 5/2011. Embora tais alterações não tenham resultado em modificação do valor contratual global, os acréscimos e supressões de quantitativos e de serviços representaram 74,07% do valor contratado, totalizando R$ 62.062.450,69, sendo 12,37% relativos ao acréscimo nos itens originalmente contratados e outros 61,70% referentes à inclusão de serviços novos. Tais alterações foram contrabalançados por 64,65% de supressão de quantitativos de serviços contratados e outros 9,41% de exclusão total de itens da planilha.56.Tais alterações decorreram da mudança do método construtivo da principal intervenção contratada, ou seja, da execução de trecho de canalização do rio Imboaçu, de maneira que as cortinas estaqueadas de concreto armado moldado in loco, previstas no projeto básico, foram substituídas pelo assentamento de peças de concreto armado pré-moldado em perfil L.57.No voto condutor do Acórdão 2.195/2016-Plenário, explanei que dois dos serviços originalmente contratados de maior relevância na obra (estacas tipo hélice contínua), representando 53,44% da planilha orçamentária, foram integralmente suprimidos. Os itens de maior representatividade incluídos por meio do aditamento contratual foram justamente a fabricação e o assentamento dos elementos em concreto pré-moldado.58.Por ocasião da prolação do referido decisum, foi acolhido entendimento da unidade técnica no sentido que as alterações nas metodologias de execução das obras desvirtuaram os termos e condições pactuadas quando da celebração do ajuste, ultrapassando os limites legais de aditamento contratual previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993. Tampouco vislumbrou a equipe de auditoria alguma situação excepcionalíssima que permitisse a aplicação dos entendimentos consignados na Decisão 215/1999-Plenário ao caso em apreciação.59.Enfatizei que a jurisprudência desta Corte de Contas estava consolidada no sentido de que seria necessário que tais alterações do projeto licitado estivessem previamente justificadas por meio de pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem como decorressem de fatos supervenientes, demonstrando que as soluções especificadas no projeto básico não se revelaram em momento posterior como a mais adequadas. Nesse sentido, citei os Acórdãos Plenários 2.161/2011, 517/2011, 1.597/2010, 2.588/2010, 2.032/2009, 2.053/2015, 2.714/2015 e 852/2016.60.Não estavam presentes nos autos as justificativas para as significativas alterações promovidas nos projetos nem os motivos pelos quais as soluções efetivamente adotadas no projeto executivo já não foram adotadas à época da licitação.61.Desta feita, os responsáveis apresentaram a motivação para o aditamento celebrado, que foi justificado basicamente pela necessidade de diminuir a quantidade de famílias a serem reassentadas em virtude da obra e pela ocorrência de solos moles não prevista no projeto básico, o que oneraria o valor da obra em cerca de R$ 32 milhões devido ao acréscimo na profundidade de execução das estacas.62.Julgo que tal alegação seja pontualmente procedente, mas discordo da afirmação dos defendentes no sentido de que o projeto básico da licitação era preciso. Na verdade, as razões de justificativa demonstram o contrário, ou seja, que o aludido projeto foi baseado em levantamento geotécnico deficiente, bem como utilizou solução comprovadamente antieconômica e inadequada para o local da intervenção. Faço essa intervenção, mas ressalvo que os responsáveis não foram ouvidos pela deficiência do projeto, e sim pela mudança do objeto licitado e extrapolação dos limites legais.63.Porém, a justificativa para modificação do projeto demonstra que não houve, de fato, a ocorrência de circunstância superveniente. Na verdade, a alegada necessidade de reassentamento de 800 famílias seria uma típica condição pré-existente, assim como a condição do solo no local.64.Portanto, não se pode admitir outro argumento dos responsáveis, no sentido de que a alteração estaria embasada nas condições estabelecidas na Decisão 215/1999-Plenário para a realização de modificações qualitativas acima do limite legal de 25%, previsto no art. 65, § 1º, da Lei de Licitações e Contratos. Recordo-me que a referida Decisão, ao apreciar Consulta formulada pelo Ministro de Meio-Ambiente, deliberou ser necessário o atendimento cumulativo de seis condicionantes no caso de alterações contratuais, consensuais e qualitativas, como requisito para a admissão de aditamentos contratuais acima dos limites legalmente estabelecidos. Um desses pressupostos seria exatamente que os termos de aditamento decorressem de causas supervenientes que implicassem dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial, o que não é o caso, por exemplo, da necessidade de reassentar as famílias. Permito-me transcrever a intepretação do Sr. Auditor da Secex-RJ ao examinar a natureza da modificação, com a qual estou plenamente de acordo:98. (...) Decerto, revisões contratuais em razão de insuficiências na elaboração do projeto afastaria de plano o pressuposto básico de caso fortuito, consubstanciado em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da avença.99.A inexistência de culpa é conditio sine qua non para a aceitação de alterações qualitativas que extrapolem os limites legais.65.Outra condição da Decisão 215/1999-Plenário que deveria ser observada era a necessidade de assegurar a completa execução do objeto original do contrato, a otimização do cronograma de execução e a antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes. É forçoso observar que o ocorrido na obra foi exatamente o contrário, com o seu abandono injustificado tanto pela contratada quanto pelo órgão contratante.66.Também não resta demonstrada pelos responsáveis a primeira condição estabelecida na referida decisão, ou seja, não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório. Tenho essa conclusão, visto que houve expressiva modificação do objeto contratado, mas o seu valor ficou imutável. Com essa conta de chegada, alterou-se a solução onerosa e antieconômica do projeto básico por um método executivo mais racional e eficiente.67.Como o preço global do contrato após o primeiro aditivo ficou inalterado, foi observado no relatório de auditoria que a celebração do Termo Aditivo 44/2013 ocasionou sobrepreço no Contrato 79/2012 correspondente a 6,06% de seu valor global, equivalente a um superfaturamento de 11,82% do valor total das medições efetuadas. A equipe de auditoria relatou que os novos serviços de pré-moldados, incluídos pelo Termo Aditivo 44/2013-Inea, estavam entre 27,19% a 32,46% acima dos valores referenciais estabelecidos pela Caixa Econômica Federal no Relatório de Acompanhamento de Engenharia - RAE 19/2016, de 14/1/2016. No principal serviço da galeria de extravasamento, incluída por aditamento no contrato 79/2012-Inea, também foi apurado que estava 27,74% acima da referência adotada pela Caixa.68.Além disso, houve redução na dimensão do empreendimento, como bem frisou a unidade técnica em seu exame, in verbis:[...]69.Assim, por todas as ocorrências apontadas acima, seria bastante plausível uma expressiva redução no valor da obra caso o projeto final fosse objeto de nova licitação, evidenciando que não houve comprovação do primeiro requisito elencado na Decisão 215/1999-Plenário para a extrapolação dos limites de aditamento contratuais.Acórdão:9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [omissis] e [omissis] em atendimento às audiências determinadas pelos subitens 9.3.1 e 9.3.2 do Acórdão 2.195/2016-Plenário, respectivamente, que tratam da alteração do objeto do Contrato 79/2012 e da extrapolação dos limites legais de aditamento contratual;[...]9.8. aplicar aos responsáveis abaixo indicados a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, nos valores a seguir discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, sob pena de cobrança judicial do valor atualizado monetariamente, na forma da legislação em vigor, desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento: (...).