Acórdão 3104/2010
Sumário:1. A identificação de sobrepreço em planilha orçamentária de obra pública deve estar acompanhada da devida fundamentação técnica, inclusive no que diz respeito à viabilidade de execução dos serviços cujos custos tenham sido utilizados como parâmetro de preços, em face das particularidades da obra fiscalizada e do local dos serviços.Voto:No tocante ao possível sobrepreço, o valor inicialmente apontado (R$ 2.646.624,98) foi revisto pela Secex-PB, após a análise das alegações de defesa, e reduzido para R$ 1.957.981,45 - equivalente a 21,32% do valor do contrato de repasse, ou a 20,68% do valor total de recursos federais despendidos no contrato de repasse: R$ 9.466.143,02.A Secex-PB analisou uma amostra composta de diversos itens orçamentários no total de R$ 8.126.289,77 (85,85% dos recursos federais despendidos). Para a seleção da amostra a unidade técnica declara que usou a curva ABC dos itens de maior materialidade dentre os medidos e pagos no âmbito do contrato de repasse.Na composição do sobrepreço apontado, a unidade técnica apresenta os itens "4.7 - imprimação com fornecimento de ligante" e "5.9 - concreto simples para sarjeta" com valores negativos, que foram interpretados como realização contratual abaixo do valor de referência (no caso concreto, o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil, Sinapi), constituindo "crédito" a ser abatido do montante considerado como sobrepreço nos demais itens da amostra. Por outro lado, apenas um item da amostra, "4.9 - concreto betuminoso usinado a quente (CBUQ), inclusive ligante e transporte de massa", representa 60,71% do possível sobrepreço.Tal procedimento demonstra o intuito de apurar o sobrepreço de modo global, a partir da amostra selecionada. Percebe-se, no entanto, que a comparação de um conjunto de outros itens, não constantes da amostra, com os valores referenciais, poderia resultar em redução desse montante em termos líquidos globais.Portanto, a constatação de sobrepreço por confronto de valores unitários com valores referenciais em uma amostra equivalente a 85,85% do valor pago, embora constitua forte evidência, não é suficiente para, com a metodologia utilizada (apuração de sobrepreço global pela soma de sobrepreços e subpreços dos itens componentes da planilha) alcançar conclusão segura e objetiva sobre a efetiva existência de sobrepreço irregular no universo de itens do contrato (ante o fato de que esta Corte tem entendido que um certo percentual de diferença entre os preços orçados e os preços paradigma é aceitável) e sobre eventual débito a ser imputado aos responsáveis.[...]Embora elogiável o esmero da unidade técnica no trabalho de apuração de existência de sobrepreço, o fato é que a combinação do critério amostral (o valor de sobrepreço apurado se refere a uma amostra; a extrapolação para todo o universo é de resultado incerto), da inexistência de procedimento licitatório específico para a obra e da impossibilidade de verificar in loco os métodos de execução (não há nos autos documentos que atestem - ou contestem - a maneira como a obra foi de fato realizada) tornou a apuração de sobrepreço suscetível a questionamentos difíceis de serem elididos com objetividade e segurança, em termos do referencial de preços adotado.[...]No tocante à responsabilidade quanto ao sobrepreço, tendo sempre em mente a finalidade desta tomada de contas especial, considero a análise prejudicada, em razão das considerações seguintes.A finalidade deste processo é a apuração de ocorrência de sobrepreço na contratação da obra em tela e a identificação dos responsáveis. O que se observou quanto ao sobrepreço, por tudo que foi exposto no relatório e nesta proposta de deliberação, é que se não se pode afirmar categoricamente a sua inexistência (pois há indícios), mas, também, não há nos autos elementos para afirmá-lo com a certeza jurídica, metodológica e quantitativa necessária à imputação de débito e aplicação de multas aos diversos responsáveis, observando-se os princípios do contraditório, da ampla defesa, da razoabilidade e da verdade material.Sobre a prejudicialidade que apontei, fundamento-a em dispositivos da Instrução Normativa TCU nº 56/2007. O artigo 5º, § 1º, inciso IV, dispõe, sobre a dispensa de encaminhamento:"Art. 5º A tomada de contas especial somente deve ser instaurada e encaminhada ao Tribunal quando o valor do dano, atualizado monetariamente, for igual ou superior à quantia fixada pelo Tribunal para esse efeito.§ 1° Fica dispensado o encaminhamento ao Tribunal e autorizado o correspondente arquivamento, no órgão ou entidade de origem, de tomada de contas especial já constituída nas hipóteses de: (...) IV - outra situação em que o débito seja descaracterizado". (destaquei) A despeito de a leitura fazer referência ao encaminhamento de TCE por órgão externo a esta Corte, o art. 10 do normativo prevê a aplicação dessas mesmas disposições a processos já constituídos que se encontrem no Tribunal:"Art. 10. Aplicam-se as disposições constantes do art. 5° aos processos já constituídos que se encontrem no Tribunal, nos órgãos de controle interno ou nos órgãos ou entidades de origem".Considerando, portanto, que a antieconomicidade e a ilegalidade da não realização de licitações específicas já foram objeto de sanção no contexto do TC 015.609/2002-1 (Acórdão TCU nº 1683/2004 - Plenário) e que a finalidade desta TCE é estritamente a apuração de existência de sobrepreço, que não restou cabalmente demonstrada, entendo que, com base no art. 5º, § 1º, IV, c/c art. 10 da Instrução Normativa TCU 56/2007, a presente TCE deve ser arquivada por descaracterização do débito.Acórdão:9.2. arquivar, com base no teor do art. 5º, § 1º, IV, e art. 10 da Instrução Normativa TCU nº 56/2007, a presente tomada de contas especial por descaracterização do débito.