Acórdão 1793/2019
Voto:2.A presente Solicitação em análise foi autuada com base no Ofício 33/2019/CTFC, de 2/4/2019 (peça 1, p. 1), por meio do qual o Presidente da Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal, Senador Rodrigo Cunha, encaminha o Requerimento 16/2019, de autoria do Senador Fernando Bezerra Coelho, solicitando a este Tribunal informações sobre possíveis soluções para a continuidade da obra de construção da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho (Contrato 19/2014), situada na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), em especial sobre a possibilidade de utilização dos recursos orçamentários no montante de R$ 80,3 milhões, que se encontram empenhados na condição de restos a pagar não processados, para a realização de nova licitação com vistas à conclusão da obra.3.Sobre o assunto, importa registrar que por meio do Acórdão 2.467/2017 - Plenário (Relator: Ministro José Múcio Monteiro), o TCU apreciou relatório de auditoria realizada nas obras de construção da infraestrutura do Campus da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho (UACSA) da Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), objeto do Contrato 19/2014, por meio do qual decidiu, verbis:"9.1. determinar à Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE) que:9.1.1 proceda a retenções parciais nos pagamentos devidos à contratada nas medições imediatamente seguintes, relativas ao Contrato 19/2014, celebrado com a [empresa], até o limite de 5% do valor total pactuado atualizado, de modo a suprir a garantia de execução contratual a título de caução em dinheiro, conforme previsto na Cláusula Décima Primeira da referida avença e no § 1º do artigo 56 da Lei 8666/1993, calculadas, em cada medição, considerando-se a proporção entre o valor previsto na cláusula 11.8 (5% do valor atualizado do contrato) e o saldo financeiro do contrato, apresentando a este Tribunal, por intermédio da Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, os documentos probatórios da referida medida;9.1.2 realize levantamento total da compatibilidade entre a execução física e financeira da obra e entre os serviços executados e os previstos no Contrato 19/2014, apresentando a esta Corte, por intermédio da Secretaria de Controle Externo no Estado de Pernambuco, dentro do prazo de 60 (sessenta) dias, os resultados obtidos, acompanhados de todos os documentos técnicos comprobatórios, tais como memórias de cálculo, relatórios, plantas, fotografias e levantamentos de campo, na forma prevista na Cláusula Nona do termo de contrato; 9.1.3 no prazo de 60 (sessenta) dias, encaminhe ao Tribunal de Contas da União, por intermédio da Secretária de Controle Externo no Estado de Pernambuco, documentação comprobatória de formalização dos ajustes contratuais necessários a contemplar critérios de medição objetivos baseados nas etapas de serviço de acordo com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante as etapas pré-estabelecidas das obras, em atenção ao disposto nos arts. 8º, § 2º, inciso I; 40, § 3º; 42, § 5º; e 66, § 2º, do Decreto 7.581/2011;[...]"4.Em fevereiro de 2019, no decorrer da instrução de monitoramento das determinações do referido Acórdão, a UFRPE informou ao Tribunal que a empresa havia abandonado a obra em decorrência de dificuldades financeiras.5.A análise procedida pela Semag em sua minudente instrução (peça 7), cujos fundamentos incorporo, desde já, às minhas razões de decidir, demonstra de forma precisa que constitui procedimento irregular a utilização de nota de empenho de restos a pagar como crédito orçamentário para a realização de nova licitação (art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei 8.666/1993).6.Tal fato se dá, sobretudo, porque o emprenho possui caráter personalíssimo, exigindo para cada credor uma nota de empenho individualizada, excepcionando a regra geral apenas nos casos em que a individualização do empenho se torna operacionalmente inviável, caso em que não se enquadra a obra de construção da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho.7.De início, cabe observar que a obra de construção da Unidade Acadêmica do Cabo de Santo Agostinho possui prioridade na alocação de dotações orçamentárias na LOA, em detrimento de novos projetos, tendo em vista estar na condição de inacabada e com mais de 20% de execução financeira (art. 18 da LDO 2019), conforme disposto no art. 45 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento.8.Outrossim, considerando que a empresa contratada abandonou a obra, para que outro contratado dê continuidade ao empreendimento, deve ser realizada nova licitação, bem como deve ser observado o art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei 8.666/1993, que dispõe, verbis:"Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência: (...) § 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...) III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;"9.Ou seja, a única possibilidade para a continuidade da obra é a realização de nova licitação desde que haja previsão orçamentária.10.Dessa forma, sob o ponto de vista orçamentário, a primeira e principal medida a ser adotada com vistas à realização de nova licitação para a continuidade das obras em comento é a inclusão de crédito orçamentário da LOA, por meio da abertura de crédito adicional suplementar ou especial, a depender do caso, o que pode ser feito ainda no exercício corrente, consoante as disposições do art. 4º da Lei 13.808, de 15/1/2019 (LOA 2019).11.Além disso, caso o investimento a ser realizado para a conclusão da obra ultrapassar um exercício financeiro, os recursos deverão constar no Plano Plurianual (PPA) ou em lei que autorize a sua inclusão, nos termos do art. 167, § 1º, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988).Acórdão:9.2. informar à Comissão de Transparência, Governança, Fiscalização e Controle e Defesa do Consumidor do Senado Federal que:9.2.1. a indicação de nota de empenho de restos a pagar como crédito orçamentário para justificar a realização de nova licitação constitui ofensa ao princípio da anualidade orçamentária, bem como ao art. 61 da Lei 4.320/1964, ao art. 21 do Decreto 93.872/1986 e aos Manuais de Contabilidade e Siafi do Poder Executivo federal;9.2.2. sendo o caso de realização de nova licitação, as possíveis soluções orçamentárias para a continuidade da obra são as seguintes: i) abertura de crédito orçamentário suplementar ou especial, a depender do caso, e, consequentemente, de processo licitatório, nos termos do disposto no art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei 8.666/1993; ii) inclusão prévia no Plano Plurianual (PPA) ou em lei que autorize a sua inclusão, se for o caso de investimento que ultrapasse um exercício financeiro, conforme determina o § 1º do art. 167 da Constituição Federal; e iii) na fase interna da licitação, incluir a estimativa do impacto orçamentário-financeiro da despesa e a declaração de compatibilidade do gasto com o PPA e a LDO, conforme art. 16 da Lei Complementar 101/2000;