Acórdão 825/2015
Voto:Trata este processo de representação apresentada pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do Ministério Público junto ao TCU - MP/TCU, com informações de atrasos nos repasses, a instituições financeiras pertencentes ou controladas pelo Poder Público Federal, de valores destinados ao pagamento de despesas de responsabilidade da União, tais como o bolsa família, o abono salarial, o seguro-desemprego, e outros benefícios e subsídios, que implicariam violação a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) alusivos à contratação de operações de crédito por parte dos entes públicos.[...]22.Passando agora ao objeto inicial desta representação, qual seja, o suposto atraso, por parte da União, nos repasses de valores destinados ao pagamento de benefícios de programas sociais, subsídios e subvenções de sua responsabilidade, restou confirmado nos autos que: i) despesas concernentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono foram pagas pela Caixa: ii) subsídios do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV vêm sendo financiados pelo FGTS; e iii) subvenções econômicas, sob a modalidade de equalização de taxas de juros, vêm sendo bancadas pelo BNDES ou pelo Banco do Brasil.23.No caso das despesas referentes ao bolsa família, ao seguro-desemprego e ao abono salarial, verificou-se que, ao longo de 2013 e dos sete primeiros meses de 2014 (jan. a jul./2014), abrangidos na fiscalização, a Caixa Econômica Federal utilizou recursos próprios para o pagamento dos benefícios de responsabilidade da União. Na verdade, conforme demonstram as tabelas constantes do relatório de fiscalização, as contas de suprimento desses programas na Caixa passaram a disponibilizar um crédito assemelhado ao cheque especial, porquanto seus saldos, ao longo do período fiscalizado, foram quase sempre negativos.24.De acordo com informações fornecidas pelo Departamento de Supervisão Bancária do Bacen, o saldo total desses passivos ao final do mês de agosto de 2014 era de R$ 1,74 bilhão, assim composto: (i) Bolsa Família: R$ 717,3 milhões; (ii) Abono Salarial: R$ 936,2 milhões; e (iii) Seguro Desemprego: R$ 87 milhões.25.Com relação ao PMCMV, os orçamentos aprovados desde o ano de 2010, bem como o projeto para o ano de 2015, previam que as despesas com as subvenções econômicas desse programa seriam financiadas com recursos da chamada fonte 100, que representa recursos livres e ordinários arrecadados pelo Tesouro ao longo do respectivo exercício financeiro.26.Entretanto, o pagamento dessas subvenções de responsabilidade da União vem ocorrendo por intermédio de adiantamentos concedidos pelo FGTS, na forma autorizada pelo art. 82-A da Lei 11.977/2009, utilizando-se a fonte de recursos operação de crédito interna.27.Desse modo, do montante de R$ 7,8 bilhões despendidos com subsídios concedidos no programa entre 2009 e 2014, apenas R$ 1,6 bilhão foi repassado pela União ao FGTS, conforme atestam dados encaminhados pela CAIXA. Ou seja, dos R$ 7,8 bilhões que deveriam ter sido pagos aos mutuários, apenas R$ 1,6 foi desembolsado pela União, sendo que o restante, no montante de R$ 6,2 bilhões, foi pago com recursos do FGTS, a título de adiantamento.28.Note-se que, nesse caso específico, o pagamento de dívidas pelo FGTS deu-se sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, requerida no art. 167, inciso II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da LRF, caracterizando a execução de despesa sem dotação orçamentária.29.Quanto ao pagamento das despesas correspondentes à subvenção econômica de equalização de taxa de juros no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), que era feito semestralmente, os atrasos começaram no 2° semestre de 2010, sendo que, a partir de então, até o 1º semestre de 2014, não houve mais nenhum repasse da União ao BNDES atinente a tal dispêndio.30.Em 10 de abril de 2012, quando o saldo a pagar devido pela União montava a R$ 6,7 bilhões, foi editada a Portaria 122/2012, prorrogando por 24 meses o prazo para pagamento das dívidas. A tabela 15 do relatório precedente mostra que, sem a postergação estabelecida na mencionada portaria, em junho de 2014, o saldo a pagar com a equalização da taxa de juros montaria a R$ 19,6 bilhões.31.Todas essas movimentações financeiras e orçamentárias acarretaram, evidentemente, o surgimento de passivos do Governo Federal junto à Caixa, ao FGTS e ao BNDES, em cujos balanços constam devidamente registrados tais haveres, a débito do Tesouro Nacional. Ou seja, no bojo dessas operações, créditos foram efetivamente auferidos pela União, à margem da Lei Complementar 101/2000 (LRF).32.Uma vez caracterizados como operações de crédito, tais procedimentos violam restrições e limitações impostas pela LRF.33.Primeiro, porque, no que se refere aos recursos disponibilizados pela Caixa e pelo BNDES, envolvem instituições financeiras públicas controladas pelo ente beneficiário dos valores, contrariando o art. 36 da LRF, segundo o qual é proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo. Depois, porque não atendem às formalidades requeridas no art. 32 da referida lei, em especial a necessidade de prévia e expressa autorização no texto da lei orçamentária para sua contratação, estabelecida no inciso I do § 1° do referido artigo. E, ainda, porque, circunstancialmente, infringem a vedação do art. 38, inciso IV, alínea b, da Lei, que proíbe a contratação de crédito por antecipação de receita no último mandato do Presidente da República.34.Assim, com relação a esse ponto, devem ser acolhidos os encaminhamentos da SecexFazenda, apresentados resumidamente a seguir:- ouvir em audiência os gestores envolvidos nessas operações, nos termos propostos pela unidade técnica nos subitens c.3, d.3, e.3, f.3 do item 434 do relatório de fiscalização, para que se manifestem acerca da realização de operação de crédito sem a observância de ditames da LRF;- determinar ao MDS que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família, e ao MTE, para que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial;- na mesma linha, determinar ao Ministério da Fazenda que efetue o pagamento dos valores devidos ao BNDES a título de equalização de taxa de juros de que trata a Lei 12.096/2009;- com relação à utilização de fonte diferente da constante da proposta orçamentária no pagamento dos benefícios do PMCMV: determinar ao Ministério das Cidades, em razão do disposto no art. 3º da Lei 4.320/1964 e do art. 32, § 1º, incisos I a V, da LRF, que, quando da elaboração de sua proposta orçamentária, faça consignar no orçamento, como fonte de recursos, montante correspondente aos adiantamentos concedidos pelo FGTS de acordo com o art. 82-A da Lei 11.977/2009; e alertar o Poder Executivo, em razão do disposto pelo art. 59, § 1º, inciso I, da LRF, a respeito da execução de despesa com pagamento de dívida contratual junto ao FGTS sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais;- ainda relativamente ao pagamento de dívidas pelo FGTS, sem a devida autorização em Lei Orçamentária Anual ou em Lei de Créditos Adicionais, caracterizando execução de despesa sem dotação orçamentária, em desacordo com o art. 167, inciso II, da Constituição da República e o art. 5º, § 1º, da LRF, ouvir em audiência os gestores envolvidos nessas operações, nos termos propostos pela unidade técnica no subitem g.2 do item 434 do relatório de fiscalização.[...]36.Outra questão relevante atinente à formação desses passivos é que eles não estão registrados pelo Bacen no rol de obrigações da Dívida Líquida do Setor Público - DLSP, o que faz com que despesas da ordem de bilhões de reais, vinculadas a programas e ações importantes do Governo Federal, sejam captadas somente no mês dos repasses efetuados pela União, e não naquele em que foram efetivamente realizadas, acarretando distorções significativas no resultado fiscal primário e no montante da dívida pública.37.Tomemos por exemplo os programas do Governo operados pela Caixa. O Tesouro deixa de repassar os valores a serem pagos, mas a instituição financeira efetua os pagamentos aos beneficiários, passando a ser credora da União pelo valor correspondente. Como esse passivo do Tesouro junto à Caixa não está abrangido nas estatísticas de endividamento utilizadas pelo Bacen, os adiantamentos feitos pelo banco também não são captados no resultado primário apurado pela autarquia. Ou seja, muito embora os benefícios estejam sendo pagos, por intermédio da Caixa, não são contabilizados como despesas no resultado primário da União, por meio da elevação da dívida do Tesouro junto à instituição financeira. Assim, somente no mês em que a União paga à Caixa pelos adiantamentos feitos é que os dispêndios são computados nas estatísticas oficiais, quando o correto é a contabilização da despesa e do consequente endividamento da União no mês do pagamento efetuado pela Caixa.38.       Note-se, no entanto, que particularmente com relação aos recursos utilizados pela CAIXA para o pagamento de dispêndios referentes ao Programa Bolsa Família, ao Seguro Desemprego e ao Abono Salarial, ficou evidenciado que, ao final do mês de agosto de 2014, uma semana após a apresentação da representação que deu origem aos presentes autos, o Departamento Econômico do Bacen passou a registrar tais passivos nas estatísticas fiscais de endividamento.39.Consequentemente, a partir da mesma data as despesas primárias incorridas passaram a ser captadas pelas estatísticas fiscais no exato momento em que a CAIXA efetua o adiantamento à União, ou seja, quando paga os dispêndios relativos aos citados programas sociais.40.De qualquer maneira, ainda assim, em nome do princípio da transparência fiscal positivado pelo art. 1º da LRF e dos objetivos e critérios explicitados pelo Manual de Estatísticas Fiscais publicado pelo Bacen em seu sítio na rede mundial de computadores, propõe-se determinar ao Departamento Econômico do Bacen que publique na Nota de Imprensa de Política Fiscal, imediatamente, quadro específico em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados caso os passivos referentes aos adiantamento concedidos pela CAIXA estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais.41.Cabe também determinar ao Bacen que refaça o cálculo do resultado primário decorrente dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido, ou seja, os saldos que consideram, como uma obrigação integrante da DLSP, os adiantamentos concedidos pela CAIXA à União no bojo de referidos programas governamentais.42.Não obstante, quanto aos valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) e os devidos ao FGTS, referentes ao Programa Minha Casa Minha Vida, acerca dos quais não há notícia de que estejam sendo registrados nas estatísticas fiscais de endividamento, cabe determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP).43.Da mesma forma, caber determinar que refaça o cálculo do resultado primário decorrente da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do PSI de que trata a Lei 12.096/2009 e junto ao FGTS relativa aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento.44.Registre-se que, além dos passivos mencionados, referentes a pagamentos de benefícios e subvenções de responsabilidade da União, a equipe da inspeção identificou outras dívidas da União, junto ao Banco do Brasil e ao FGTS, as quais, igualmente, não estavam sendo computadas na Dívida Líquida do Setor Público pelo Bacen.45.Os passivos encontrados em favor do Banco do Brasil correspondem à equalização de taxas de juros de crédito rural (Lei 8.427/1992 e Portaria MF 315/2014) e a outras subvenções (Leis 10.696/2010, 11.110/2005, 11.322/2006 e 11.775/2008, Resoluções do Conselho Monetário Nacional, etc.). Conforme relatado, ao final de junho de 2014, os saldos a pagar referentes às subvenções agrícolas e às demais subvenções alcançavam, respectivamente, as expressivas montas de R$ 7,95 bilhões e R$ 1,80 bilhão. Além disso, a equipe de inspeção apurou que, no período de 2012 a 2014, o Bacen deixou de computar no cálculo do resultado primário dispêndios nos valores totais de R$ 3,7 bilhões e R$ 558 milhões, relativos, respectivamente, às subvenções agrícolas e a outras subvenções devidas e não pagas ao Banco do Brasil.46.Quanto ao FGTS, que tem como agente operador a Caixa Econômica Federal (art. 4º da Lei 8.036/1990), além do saldo relativo a adiantamentos efetuados pelo FGTS à União no âmbito do PMCMV, já abordado, foram identificados dois outros créditos junto à União.47.Um deles, cujo saldo ao final em setembro de 2014 era de R$ 638,4 milhões, representa valores relacionados à Resolução do Conselho Curador do FGTS 574/2004 (Lei 6.024/1974, Medida Provisória 2.196/2001 e Acórdãos 2.661/2005 e 2.425/2008, da 1ª Câmara do TCU).48.O outro, cujo saldo ao final em setembro de 2014 era de R$ 10,05 bilhões, é decorrente da arrecadação da contribuição social de que trata a Lei Complementar 110/2001 (Portaria STN 278/2012).49.Conforme anotado pela unidade técnica, tais passivos atendem aos critérios definidos para a sua inscrição nas estatísticas fiscais, uma vez que estão registrados no ativo da entidade credora e têm sua origem em operações sancionadas, intermediadas ou transitadas por instituições do sistema financeiro.50.Assim, com relação a tais dívidas, são pertinentes também as determinações para que o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil registre os seus valores no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e que refaça o cálculo do resultado primário decorrente da variação dos saldos dessas dívidas da União, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento.51.Verifico, no entanto, que, no tocante aos mencionados passivos em favor do Banco do Brasil, atinentes à equalização de taxas de juros de crédito rural e a outras subvenções, constituem eles, em princípio, créditos auferidos pela União em desacordo com a Lei Complementar 101/2000 (LRF), portando as mesmas características de outros já analisados, referentes aos dispêndios com benefícios de programas sociais, em favor da Caixa, e subvenções econômicas para equalização de taxas de juros no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI), em favor do BNDES.52.Em consequência disso, devem ser chamados em audiência os gestores envolvidos nas operações que deram ensejo a esses créditos do Banco do Brasil contra a União, bem como determinado ao Tesouro Nacional que efetue o pagamento dessas dívidas, caso ainda existentes.53.Por fim, considero que o Banco Central do Brasil, na condição de responsável pela apuração dos resultados fiscais para fins de cumprimento das metas fixadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ao deixar à margem de suas estatísticas passivos da União que, de acordo com os seus próprios critérios, deveriam compor a Dívida Líquida do Setor Público - DLSP, faltou com a diligência e transparência esperada no desempenho de suas atribuições.54.Lembro que um dos pedidos formulados na inicial pelo Ministério Público junto ao TCU foi para que se verificasse se o Departamento Econômico do Banco Central do Brasil capta, apura e registra, quando do cálculo do resultado fiscal e do endividamento do setor público, os passivos gerados para o Tesouro Nacional em razão da antecipação de valores realizada pelas instituições financeiras.55.Nesse sentido, o que se viu na inspeção realizada é que passivos relevantes, os quais, repita-se, atendem aos critérios adotados pela própria autarquia para compor a Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), deixam de ser captados pelos resultados que apura, razão pela qual entendo que devam ser chamados em audiência os dirigentes do Bacen para se manifestarem acerca das falhas identificadas nestes autos.56. De fato, ainda não compreendo como é que dezenas de bilhões de reais em passivos da União tornaram-se imperceptíveis ou indiferentes aos olhos do Banco Central, não obstante constarem devidamente registrados nos ativos das instituições credoras e terem sido rapidamente flagrados pelos auditores do TCU.57. Afinal, se as dívidas que escaparam ao controle do Banco Central tivessem sido detectadas desde o seu surgimento, as irregularidades apontadas neste processo provavelmente não ganhariam grandes proporções nem se estenderiam por tanto tempo.58. Observo que a responsabilidade da Autoridade Monetária de apurar os resultados fiscais da União é derivada das leis de diretrizes orçamentárias e fixada pelo próprio Governo Federal, mediante indicação do Presidente da República, que detém o poder hierárquico.Acórdão:9.1. determinar ao Departamento Econômico do Banco Central do Brasil que:9.1.1. publique quadro específico na Nota de Imprensa de Política Fiscal em que fiquem evidenciados os montantes da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) e dos resultados nominal e primário que deveriam ter sido apurados para o exercício financeiro de 2014 caso os passivos referentes aos adiantamentos concedidos pela Caixa Econômica Federal à União no âmbito do Programa Bolsa Família, do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial estivessem sendo captados pelas estatísticas fiscais;9.1.2. registre no rol de passivos da União na Dívida Líquida do Setor Público (DLSP):9.1.2.1. os valores devidos pela União ao Banco do Brasil relativos aos itens Tesouro Nacional - Equalização de Taxas - Safra Agrícola e Título e Créditos a Receber - Tesouro Nacional, inscritos na contabilidade da referida instituição financeira;9.1.2.2. os valores referentes ao montante da equalização de taxa de juros devido pela União ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI);9.1.2.3. os valores referentes ao passivo da União junto ao FGTS, registrado em razão do que estabelece a Lei Complementar 110/2001, à Resolução CCFGTS 547/2008 e ao Programa Minha Casa Minha Vida;9.1.3. em relação aos exercícios financeiros de 2013 e 2014, refaça o cálculo do resultado primário decorrente:9.1.3.1. dos dispêndios ocorridos no âmbito do Bolsa Família, do Abono Salarial e do Seguro Desemprego, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;9.1.3.2. dos dispêndios ocorridos no âmbito da equalização de taxa de juros a que se refere a Lei 8.427/1992, e a Portaria do Ministério da Fazenda 315/2014, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;9.1.3.3. dos dispêndios ocorridos no âmbito da legislação abrangida pelo ativo Título e Créditos a Receber - Tesouro Nacional, do Banco do Brasil, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;9.1.3.4. da variação dos saldos da dívida da União junto ao BNDES no âmbito do Programa de Sustentação do Investimento (PSI) de que trata a Lei 12.096/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de endividamento líquido;9.1.3.5. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativas aos adiantamentos concedidos no âmbito do PMCMV de que trata a Lei 11.977/2009, utilizando, para tanto, os saldos corretos de referido endividamento;9.1.3.6. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro e que, em razão do disposto pelo art. 3º, § 1º, da Lei Complementar 110/2001, estão registrados como direitos de referido Fundo junto à União;9.1.3.7. da variação dos saldos da dívida da União junto ao FGTS relativa aos recursos não repassados pelo Tesouro para cobertura dos encargos resultantes da Lei nº 6.024/1974, da Medida Provisória nº 2.196/2001 e da Resolução CCFGTS nº 574/2008;9.2. em relação às operações de crédito realizadas junto à União, consubstanciadas na utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para a realização de pagamento de dispêndios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família:9.2.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que efetue a cobertura de saldo negativo porventura existente na conta de suprimento de fundos do Programa Bolsa Família mantida junto à Caixa Econômica Federal, de acordo com cronograma, de prazo de duração o mais curto possível, a ser apresentado ao TCU dentro de 30 (trinta) dias;9.2.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que repasse tempestivamente, por conta do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), os recursos mensais necessários ao pagamento do Programa Bolsa Família, de modo a evitar que a Caixa Econômica Federal proceda a esse pagamento com recursos próprios;9.2.3. cientificar o Ministério Público Federal, para que adote as medidas que julgar oportunas e convenientes em relação à realização de operação de crédito, de que trata o presente item, com inobservância de condição estabelecida em lei;9.2.4. determinar a audiência dos gestores listados a seguir, para que, no prazo improrrogável de 30 (trinta) dias, apresentem razões de justificativa em relação à realização de operação de crédito, consubstanciada na concessão e utilização de recursos próprios da Caixa Econômica Federal para o pagamento de benefícios de responsabilidade da União no âmbito do Programa Bolsa Família de que trata a Lei 10.836/2004, contrariando o que estabelecem o § 1º, inciso I, do art. 32, o art. 36 e o art. 38, inciso IV, b, todos da Lei Complementar 101/2000: