Acórdão 2462/2014
Voto:Em análise o pronunciamento da SecexEstataisRJ, exarado nestes autos de auditoria, tendo por objeto as operações de crédito do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) ao Grupo [omissis], realizada por solicitação oriunda da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados.[...]Conforme relatado pela equipe de auditoria, nem todos os documentos requeridos têm sido enviados para a apreciação da equipe. Mesmo na documentação remetida há importantes informações sendo tarjadas, sob alegação de sigilo bancário e/ou empresarial. Além disso, tem havido demora na remessa de informações. Em que pese a SecexEstataisRJ ter conseguido minorar as dificuldades impostas pelo BNDES, por meio de realização de reuniões com representantes do banco, ainda há pendências de fornecimento de dados importantes para a conclusão da fiscalização.[...]9. Cabe destacar aqui que essa mesma situação de negativa de fornecimento de informações, por parte do BNDES, sob a alegação de sigilo bancário já ocorreu em outras fiscalizações realizadas pelo Tribunal. Trata-se, portanto, de prática reiterada daquela entidade, o que tem trazido muitas dificuldades à atuação desta Corte de Contas.[...]13. O MP/TCU se manifestou pela inexistência do sigilo bancário, por meio do parecer à peça 16 daqueles autos de representação, nos seguintes termos:[...]2. Registre-se que a fonte de financiamento dos projetos de investimento aprovados pelo BNDES é oriunda de recursos públicos transferidos pelo Tesouro Nacional ao BNDES, pela via de empréstimos. [...]5. Para dar cumprimento à fiscalização, a equipe de auditoria expediu, [...], ofício de requisição solicitando os seguintes documentos e premissas utilizados pelo Banco nas fases de análise, de contratação e de acompanhamento que subsidiaram as operações de crédito para dois empreendimentos relativos a execução de uma linha de transmissão de energia e a execução de uma estrutura portuária:[...]6. O BNDES, por intermédio de seu Departamento de Auditoria, inicialmente remeteu à equipe de auditoria documentos com diversas partes tarjadas de preto [...]. Após solicitação da equipe para que apresentasse os documentos enviados integralmente, sem a oposição de tarjas [...], o BNDES formalizou sua recusa em fornecer os elementos solicitados, afirmando, em síntese, que estaria impedido de entregar informações protegidas pelo sigilo bancário ao Tribunal, em razão dessa Corte não constar do rol de instituições autorizadas a decretar sua quebra, conforme disciplina a Lei Complementar nº 105/2001.7. [...], a unidade técnica considera que a atitude institucional do BNDES é injustificada e sem fundamento legal, em razão de que, dada a presença de recursos públicos envolvidos nos financiamentos, "o regime jurídico aplicável a esses financiamentos é o regime de direito público, presidido pelos princípios constitucionais da publicidade, da moralidade, da impessoalidade e da eficiência. Assim sendo, cuidar-se-ia de uma hipótese de não-incidência da lei complementar 105/2001 ao objeto fiscalizado".8. Ao final, propõe, entre a adoção de outras medidas, que o Tribunal fixe ao Presidente do BNDES prazo para a apresentação das informações e documentos requeridos, sob pena de lhe ser aplicada a multa prevista no art. 58 da Lei nº 8.443/92 e que o Tribunal firme o entendimento de que "a documentação referente aos projetos financiados com recursos emprestados pelo Tesouro Nacional, por meio da emissão direta de títulos públicos, que trazem implícito um subsídio creditício, à luz dos princípios constitucionais da eficiência, da publicidade, da moralidade, além do princípio administrativo da economicidade, não poderá ser sonegada às equipes de fiscalização do Tribunal, designadas para o cumprimento das competências constitucionais insculpidas nos arts. 70 e 71 da Constituição Federal".[...]10. A questão tratada nos autos não é nova no Tribunal. Tem sido recorrente a recusa, por variadas entidades sujeitas à jurisdição do TCU, financeiras ou não, da apresentação de informações e documentos a este Tribunal sob a alegação de que esses elementos estariam protegidos por sigilo, seja bancário, fiscal, comercial ou industrial.[...]12. A questão que se coloca nos presentes autos é se as informações relativas a financiamentos públicos para execução de obras públicas executadas sob abrigo de concessão de serviços ou obras públicas são consideradas de natureza pública e se tais informações estão incluídas entre aquelas abrigadas pelas regras referentes ao sigilo bancário, em razão dessa natureza.[...]26. Objetivamente, a incidência da Lei Complementar nº 105/2001 a este caso em exame exigiria que estivessem configurados os pressupostos necessários para a sua validade, ou seja, a proteção da privacidade e a intimidade dos cidadãos em geral, mais especificamente a intimidade financeira das pessoas. Vale dizer, a intimidade financeira das pessoas quando operando com recursos eminentemente privados.27. Com estas premissas fixadas, defendo a tese de que as informações sobre operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas entre aquelas protegidas pelo sigilo bancário a que alude a Lei Complementar nº 105/2001, visto que operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da Constituição Federal. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do Tribunal o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos. Tal acesso independe de autorização judiciária ou legislativa.28. O acesso aos dados e informações ora defendido não se trata, por óbvio, de o Tribunal exercer, por autoridade própria, o poder de afastar o caráter sigiloso de determinados dados, informações e registros, visto que não detém tal competência. Apenas está-se a dizer que a atuação do Tribunal, neste caso, se dá em uma zona de não incidência do direito ao sigilo bancário por força da natureza pública dos recursos envolvidos.[...]31. A propósito, a unidade técnica traz o julgamento do Mandado de Segurança 21729-DF, em que foi vencedora a tese de que não cabe opor sigilo bancário frente à concessão de empréstimos, subsidiados pelo Tesouro Nacional. Na ocasião, discutiu-se a incidência ou não do sigilo bancário quando o Ministério Público Federal solicitou informações ao Banco do Brasil S/A sobre concessão de empréstimos, subsidiados pelo Tesouro Nacional.[...]34. Fixadas as bases da não incidência da Lei Complementar nº 105/2011 em casos que se referem a aplicação de recursos públicos, visto que tais informações seriam de natureza pública, cabe-nos registrar que a natureza pública das informações não significa, de forma automática, como a primeira vista possa parecer, que se tratam de informações públicas.[...]42. No caso em análise, cuida-se de um órgão público (BNDES), repassando financiamentos públicos para execução de obras públicas executadas sob abrigo de concessão de serviços ou obras públicas. Entendo que, em tais condições, as operações realizadas atraem todo tipo de controle inerente à Administração Pública. Na hipótese de o BNDES considerar que existem informações que mereçam um tratamento sigiloso quanto a sua divulgação, é suficiente informar essa condição que o Tribunal dará o tratamento adequado para garantir a segurança da informação.43. Reafirmo que não se cuida neste caso concreto de hipótese em que o TCU precise de autorização para quebra de sigilo bancário, reconhecido o fato de que, para tal, teria que recorrer ao Judiciário ou ao Poder Legislativo. In casu, considero que não há quebra de sigilo, dada a natureza pública das informações.[...]48. Recentemente, no âmbito de uma fiscalização no BNDES com objetivo de apurar indícios de favorecimentos indevidos e de superfaturamento no custo das embarcações financiadas com recursos do Fundo da Marinha Mercante - FMM, o TCU se manifestou por meio do Acórdão nº 715/2010-Plenário, no seguinte sentido:"1. As disposições constitucionais atinentes ao sigilo bancário devem ser harmonizadas com as normas também de estatura constitucional referentes ao exercício do controle externo.2. A não apresentação das informações mínimas necessárias à apuração de irregularidades na gestão de recursos públicos representa óbice ao exercício da competência constitucional deste Tribunal de realizar o controle externo em auxílio ao Congresso Nacional.3. As pessoas que optam por celebrar contratos ou realizar operações financeiras com a Administração Pública Indireta se submetem a um regime de natureza pública, sujeitando-se, por conseguinte, aos controles atinentes à espécie, entre eles o controle externo a cargo deste Tribunal."[...]13. No mesmo sentido, opinou o Consultor Jurídico desta Corte, Dr. Sandro Granjeiro Leite [...], segundo a qual o caso em tela assemelha-se àquele tratado no MS 21.729, ficando afastado o sigilo bancário, uma vez que as operações de crédito foram efetivadas por entidade da Administração indireta, subsidiadas pelo Tesouro nacional e voltadas à consecução de políticas públicas.[...]18. Quero apenas destacar a obstrução à competência constitucional deste Tribunal, como órgão de controle externo, de verificar a conformidade e a eficiência na aplicação de vultosos recursos públicos por parte dos gestores do BNDES. No caso, os recursos aplicados são públicos, a empresa aplicadora é pública e a política orientadora é pública.Acórdão:9.2. determinar ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que disponibilize, no prazo de cinco dias, os documentos solicitados por meio dos Ofícios de Requisição 1 [...], 2 [...], 3 [...], 6 [...] e 7 ([...], bem como em eventuais ofícios futuros, referentes às operações realizadas entre o BNDES e o Grupo [omissis], sem a aposição de qualquer tarja nos textos da referida documentação, [...];9.3. alertar o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social que o não atendimento à determinação do subitem 9.2 deste Acórdão poderá sujeitar os responsáveis à multa [...]