Acórdão 655/2023
Proposta de deliberação:Trata-se da Representação formulada pela Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SecexDefesa para averiguar indícios de ausência de instauração de Tomadas de Contas Especiais - TCEs no âmbito do Comando do Exército.2. Esta ação de controle teve origem em notícia, publicada no sítio eletrônico do Ministério Público Militar - MPM em janeiro de 2017, sobre o oferecimento de denúncias à Justiça Militar da União a respeito de fraudes em processos licitatórios conduzidos pelo Hospital Militar de Área de Recife - HMAR e pelo Instituto Militar de Engenharia - IME, no período de 2007 a 2010, associada à constatação de que o TCU não tinha registro de processos de TCEs sobre essas ocorrências.3. Mediante diligência extraprocessual junto ao Centro de Controle Interno do Exército - CCIEx, confirmou-se a ausência de instauração das TCEs. Em relação ao HMAR, foram encaminhados os relatórios de três auditorias realizadas pela 7ª Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército (7ª ICFEx), em 2011, 2013 e 2015, com indícios de dano ao erário no total de R$ 4.292.360,94. O caso do IME àquela altura era desconhecido pelo Controle Interno, tendo sido apresentada, posteriormente, a quantificação do dano no valor histórico de R$ 565.760,60.4. Por meio do Acórdão 1.377/2017-TCU-Plenário (peça 34), a Representação foi conhecida, determinando-se ao Comando do Exército a instauração de TCEs acerca das irregularidades verificadas no HMAR de 2007 a 2010 e no IME de 2008 a 2009, excluindo-se as que já eram objeto do TC 008.431/2015-9.[...]7. Com base nas respostas a essas determinações, constatou-se a existência de procedimentos apuratórios e de denúncias à Justiça Militar envolvendo dano da ordem de R$ 28 milhões, para os quais inexistiam processos de TCE no Tribunal, não obstante o longo tempo decorrido desde as respectivas irregularidades.8. Mediante sucessivas diligências, foram identificados 35 procedimentos apuratórios (especificados à peça 192, p. 31-41) para os quais não existiam processos de contas iniciados no Comando do Exército, sem contar os procedimentos atinentes ao HMAR e ao IME que já haviam sido objeto do Acórdão 1.377/2017-TCU-Plenário.9. Na avaliação da SecexDefesa, o atraso na apuração de dano ao erário sugeria o descumprimento generalizado e sistemático de normas que disciplinam a apuração de irregularidades administrativas na Força terrestre. Havia, ainda, impropriedades nos normativos que regulam as TCES no âmbito dos três Comandos Militares, devidas ao envolvimento do Controle Interno na instauração desses procedimentos ou na composição das respectivas equipes.10. O Tribunal apreciou preliminarmente a matéria por meio do Acórdão 499/2019-Plenário, determinando:a) ao Comando do Exército, a instauração de tomadas de contas especiais nos 35 procedimentos pendentes;b) à SecexDefesa, a elaboração de matriz de responsabilização sobre as ocorrências envolvidas nesses procedimentos e na reforma das instalações do IME, objeto do escopo original da Representação, bem como a apresentação, a este Relator, de proposta de audiência dos responsáveis;c) ao Comando da Marinha, a adoção de medidas necessárias com vistas à revisão da norma que atribui ao seu órgão de controle interno a competência para instauração de TCE, por falta de amparo legal;d) aos Comandos do Exército e da Marinha, que se abstivessem de designar integrantes dos órgãos de controle interno para compor a equipe responsável pela instrução de tomadas de contas especiais, ante a falta de amparo legal.11. A mesma deliberação veiculou as seguintes recomendações:a) ao Comando do Exército, a inserção em norma da obrigatoriedade de arquivamento, na unidade de origem, de uma cópia de relatório de IPM - Inquérito Policial Militar que revelar indícios de dano ao erário, como subsídio à instrução dos procedimentos apuratórios de ressarcimento;b) aos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, que a atribuição de competência para instauração de TCE recaísse sobre os agentes responsáveis pela instauração dos respectivos procedimentos apuratórios.[...]35. Quanto ao mérito, afirma o Ministério Público de Contas que a forma de gerir as informações constantes em relatórios de IPM que revelassem indícios de dano e a definição dos agentes responsáveis por agir eram controversas até para a Unidade Técnica, tanto é que houve necessidade de efetuar determinações e recomendações incidentais no Acórdão 499/2019-Plenário, antes do exame de mérito da Representação, fato que pode ter induzido a erro os responsáveis ouvidos neste processo.36. Tal controvérsia não houve. De fato, antes mesmo de serem realizadas as audiências, a Unidade Técnica demonstrou a existência de impropriedades no rito interno de apuração de danos no âmbito do Comando do Exército (peça 192), quais sejam: a) o envolvimento indevido do órgão de controle interno nos procedimentos apuratórios visando à recomposição de dano ao erário, por não ser compatível com a missão institucional desse Órgão, de matiz constitucional e legal; e b) a atribuição de competência para instauração de TCE a uma única autoridade, localizada no ápice da estrutura organizacional de cada força militar, cuja complexidade é exemplificada, no caso do Exército, pela existência de 651 organizações militares, das quais 420 gerem recursos orçamentários.37. Nesse contexto, o Acórdão 499/2019-Plenário não veio extirpar dúvida sobre o modus operandi ou sobre as competências estabelecidas nos normativos internos do Comando do Exército, mas, sim, determinar que fosse eliminado o envolvimento do Controle Interno na confirmação da existência de dano ao erário e recomendar que fosse revista a opção pela centralização da autorização para instauração de TCE em um único gestor no âmbito de cada Arma, em prol da atribuição de competência aos agentes responsáveis pela instauração dos respectivos procedimentos apuratórios.38. Não obstante essas divergências com os fundamentos apresentados pelo MPTCU, acompanho a conclusão de que esta Representação é parcialmente procedente, dadas as oportunidades de melhoria do procedimento para persecução de dano apontadas no Acórdão 499/2019-Plenário, e de que todos os responsáveis merecem ter suas razões de justificativa acolhidas.39. Inicialmente, destaco que não se confirmou o indício inicial sobre possível omissão generalizada no tocante à instauração de tomadas de contas especiais no âmbito das três forças militares, envolvendo inclusive empresa condenada em outras contas especiais referentes ao Instituto Militar de Engenharia.40. Tal indício justificou intenso esforço da Unidade Técnica para obter elementos que caracterizassem adequadamente cada situação em estudo. Ao longo da instrução processual, chegou a ser aventada a omissão de providências em 35 casos, com dano da ordem de R$ 28 milhões.41.A partir do exame do farto material coletado mediante diligências, foram afastados os indícios de irregularidade em 28 dos 35 casos estudados, pelos motivos elencados no item 12 supra, que vão desde a desnecessidade de instauração da TCE até a pendência de procedimentos apuratórios no âmbito interno do Exército.42. Os sete casos restantes ensejaram a audiência de onze responsáveis. As justificativas dos Srs. [responsáveis] foram uniformemente acolhidas pela SecexDefesa e pelo MPTCU, posição a qual também me filio pelas razões apresentadas pela unidade técnica, sintetizadas no item 14 supra.43. Em relação aos Srs. [responsáveis], acolho o exame empreendido pelo MPTCU, que pode ser traduzido pela inexigibilidade de condutas diversas. O primeiro, por ter demonstrado a pendência de sindicância, o segundo, por ter efetuado a comunicação que lhe foi reclamada por meio de publicação em meio interno de divulgação, o terceiro e o quarto, por terem praticado ato discricionário fundado em razoável juízo de conveniência e oportunidade.44. Quanto aos Srs. [responsáveis], o Ministério Público acolhe, além da existência de efetivas apurações, a alegação sobre a pendência de discussão dos casos em processo penal. Como o art. 8º da Lei 8.443/1992 e o art. 1º da Instrução Normativa TCU 56/2007 [revogada pela IN TCU 71/2012] condicionam a instauração de TCE ao esgotamento das medidas administrativas internas sem obtenção do ressarcimento pretendido, a maioria dos gestores ouvidos nesta Representação afirma que o processamento de denúncias realizadas pelo MPM estaria no âmbito das medidas administrativas internas, haja vista as particularidades do processo militar que, em muitos casos, tem como origem procedimentos de apuração iniciados pelo próprio gestor do órgão jurisdicionado.45. A esse propósito, cabe lembrar que de há muito se encontra consolidado o entendimento de que as instâncias civil, penal e administrativa são independentes, de forma que a existência de ação judicial contra o responsável não representa óbice à constituição da Tomada de Contas Especial, no âmbito administrativo, ou ao seu andamento no TCU.  Isso se justifica pela independência das competências atribuídas constitucionalmente às instâncias apuradoras, e pelo fato de que a responsabilidade em cada esfera é averiguada com base em requisitos específicos.46. Desse modo, é princípio bem assente na jurisprudência que a existência de condenação criminal não constitui pré-requisito para que seja buscada, na via administrativa, a recomposição do dano. No caso da coexistência de simultâneos processos em esferas distintas, e de absolvição na esfera criminal, cabe ao interessado demonstrar que ali foi reconhecida a inexistência do fato ou a negativa de autoria. Nesse sentido colaciono os seguintes precedentes disponíveis na ferramenta de pesquisa Jurisprudência Selecionada, disponível no sítio eletrônico deste Tribunal: (Acórdão 2850/2019-1ª Câmara, rel. Ministro Vital do Rêgo) A absolvição na esfera penal motivada pela falta ou insuficiência de provas não impede a responsabilização do gestor no âmbito do TCU, pois a sentença absolutória somente tem repercussão na instância administrativa quando declara a inexistência do fato ou que o responsável não concorreu para a infração penal. (Acórdão 10.939/2018- 1ª Câmara, rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti) A absolvição criminal pelo reconhecimento da inexistência do fato impõe o afastamento do débito no âmbito do TCU e o consequente arquivamento da tomada de contas especial, sem julgamento de mérito, por ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo (art. 212 do Regimento Interno do TCU). (Acórdão 879/2016-1ª Câmara, rel. Ministro Benjamin Zymler) A condenação ao ressarcimento do dano ao erário por mais de uma instância não afronta o princípio do non bis in idem, devendo o pagamento da quantia necessária à reparação integral ocorrer somente uma vez. (Acórdão 4060/2010-1ª Câmara, rel. Walton Alencar Rodrigues) Em razão do princípio da independência das instâncias, é garantido ao TCU decidir sobre fatos situados sob sua jurisdição, tenham sido ou não apreciados na esfera judicial. Constituem exceção a esse princípio a existência de decisão absolutória em processo criminal declarando a negativa de autoria ou a inexistência do fato.47. Não obstante, acolho as razões de justificativa dos Srs. [responsáveis], considerando a existência de efetivas apurações e que o atraso das providências necessárias à recuperação do dano se mostrou único dentro das respectivas organizações, contexto em que a aplicação de penalidade seria medida de excessivo rigor.48. Uma vez que reiteradamente os agentes chamados a explicar a demora na instauração de TCE alegaram a pendência de denúncias apresentadas pelo Ministério Público Militar junto à Justiça Militar como escusa para a falta ou o atraso da instauração de TCE, proponho, com a finalidade de induzir a prevenção de situações futuras análogas, nos termos dos arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, que seja dada ciência ao Comando do Exército, por intermédio do Centro de Controle Interno do Exército, de que o esgotamento das medidas administrativas a que alude o art. 1º, § 3º [arts. 3º e 4º], da Instrução Normativa/TCU 71/2012, que demarca a obrigatoriedade de instauração de Tomada de Contas Especial, não envolve as providências a cargo do Ministério Público Militar ou da Justiça Militar, tendo em vista o princípio da independência das instâncias assentado na jurisprudência deste Tribunal (v.g. Acórdão 2307/2022-Plenário, rel. Ministro Augusto Nardes; Acórdão 2298/2022-Plenário, rel. Ministro Antonio Anastasia; Acórdão 2850/2019-1ª Câmara, rel. Ministro Vital do Rêgo; Acórdão 10.939/2018-1ª Câmara, rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti; Acórdão 879/2016-1ª Câmara, rel. Ministro Benjamin Zymler, dentre outros).49. Com a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão, recomendo que a informação levada ao conhecimento do Comando do Exército seja transmitida a toda a estrutura organizacional daquele órgão.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. nos termos dos arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência ao Comando do Exército, por intermédio do Centro de Controle Interno do Exército, de que o esgotamento das medidas administrativas a que alude o art. 1º, § 3º [arts. 3º e 4º], da Instrução Normativa/TCU 71/2012, que demarca a obrigatoriedade de instauração de Tomada de Contas Especial, não envolve as providências a cargo do Ministério Público Militar ou da Justiça Militar, tendo em vista o princípio da independência das instâncias assentado na jurisprudência deste Tribunal (v.g. Acórdão 2307/2022-Plenário, rel. Ministro Augusto Nardes; Acórdão 2298/2022-Plenário, rel. Ministro Antonio Anastasia; Acórdão 2850/2019-1ª Câmara, rel. Ministro Vital do Rêgo; Acórdão 10.939/2018-1ª Câmara, rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti; Acórdão 879/2016-1ª Câmara, rel. Ministro Benjamin Zymler, dentre outros);9.3. recomendar ao Comando do Exército que a informação acima seja transmitida a toda a estrutura organizacional daquele Comando;