Acórdão 2605/2025
Relatório:Adoto como relatório a instrução produzida no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) e acolhida pelo titular da unidade:  "I. INTRODUÇÃO1. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) deve ser emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos autônomos da União, publicado quadrimestralmente e disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, até trinta dias após o encerramento do período a que corresponder. Prazo esse que, para o 1º quadrimestre, encerra-se em 30 de maio do exercício a que corresponder o relatório.2. Nesse sentido, os presentes autos versam sobre o acompanhamento das publicações e do envio a esta Corte de Contas dos RGFs concernentes ao 1º quadrimestre de 2025 pelos titulares dos Poderes e órgãos da esfera federal, nos termos dos arts. 54 e 55 da LRF e do inciso I do art. 5º da Lei 10.028/2000 (Lei de Crimes Fiscais).[...]Inconsistência na apuração da despesa com pessoal dos extintos territórios federais do Amapá e de Roraima45. Constatou-se, em acréscimo, que a despesa com pessoal da União com os servidores do quadro em extinção dos extintos territórios federais do Amapá e de Roraima apresentou, a partir de janeiro de 2025, variação negativa atípica em relação à média histórica até então apurada, o que levantou dúvidas acerca da consistência e integridade dos dados divulgados.46. Com base nesses indícios, foram expedidos ofícios de requisição à Diretoria de Serviços de Aposentados e Pensionistas e de Órgãos Extintos (Decipex) do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) - unidade responsável pela gestão orçamentário-financeira das despesas com servidores dos extintos territórios -, à Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (peças 157 e 161; 156 e 160; e 171), solicitando informações acerca da distorção observada.47. Decipex/MGI, SOF e STN, por meio de ofício (peças 166-167, 163-165, 172-173 e 177) encaminharam as seguintes informações e esclarecimentos. A execução orçamentária das referidas despesas, a partir de 2025, foi realizada em unidade orçamentária (UO) - 72146 - Recursos Sob Supervisão do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos - que não permite, devido à ausência de marcadores orçamentários próprios, a segregação e individualização dos valores para fins de aferição do limite da despesa com pessoal.48. Esclareceu-se que a execução da folha de inativos e pensionistas civis do Executivo federal foi concentrada na UO 72146 em decorrência da centralização da gestão de aposentadorias e pensões do RPPS no MGI, determinada pelo Decreto 10.620/2021.49. Para sanar as inconsistências e permitir a identificação e segregação das referidas despesas - condição necessária para elaboração do demonstrativo da despesa com pessoal e apuração dos limites - foram remanejadas dotações da UO 72146 para a UO 73113, unidade essa que dispõe de planos orçamentários que possibilitam a identificação e segregação dos gastos da União com pessoal dos ex-territórios de Roraima e do Amapá.50. Adicionalmente, realizou-se, em julho do corrente ano, a reclassificação da execução inconsistente - observada entre janeiro e junho de 2025 - para a ação orçamentária 0181 - Aposentadorias e Pensões Civis da União e planos orçamentários apropriados da UO 73113, com o objetivo de restabelecer a rastreabilidade e viabilizar a apuração dos limites fixados para esses gastos. Essa reclassificação, entretanto, não retroagiu aos meses em que originalmente efetivado o pagamento, tendo em vista o encerramento contábil desses períodos.51. A despeito dessa limitação, a STN, por meio de pesquisa documental no Siafi, identificou as despesas reclassificadas, com a discriminação dos valores discriminados por UO, plano orçamentário e mês de referência, conforme apresentado à peça 173, p. 2-3, e em demonstrativo juntado ao presente feito (peça 177, p. 4).52. Para recompor o demonstrativo de pessoal dos extintos territórios, os valores reclassificados foram acrescidos àqueles já divulgados no Anexo 1 do RGF do Poder Executivo do 1º quadrimestre de 2025, resultando nos quadros presentes à peça 177, p. 5-6, os quais atestam o cumprimento dos limites previstos no Decreto 3.917/2001 para o período de maio/2024 a abril 2025.53. Ante os elementos apresentados pelos órgãos diligenciados, conclui-se que as inconsistências observadas decorreram do uso de parâmetros orçamentários inapropriados para o registro da despesa da União com pessoal inativo e pensionistas dos extintos territórios federais do Amapá e de Roraima, a partir do exercício de 2025.54. A adoção de filtros orçamentários distintos dos anteriormente utilizados comprometeu, mesmo que temporariamente, a rastreabilidade das despesas e a apuração dos demonstrativos exigidos pela LRF, afetando a transparência e a comparabilidade das informações entre os exercícios.55. A centralização da gestão do RPPS no MGI, nos termos do Decreto 10.320/2021, levou à execução das despesas em matriz orçamentária diversa daquela até então utilizada. Não foram identificados, entretanto, indícios de dolo por parte dos gestores responsáveis pela execução orçamentária inconsistente, assemelhando-se mais a um equívoco decorrente da mudança para o novo modelo de gestão do RPPS.56. Deve-se ressaltar, no entanto, que as providências adotadas - reclassificação contábil das despesas para as ações e unidades orçamentárias corretas e apuração documental de valores inconsistentes - eliminaram os efeitos da distorção, possibilitando a recomposição dos demonstrativos de pessoal e a verificação do cumprimento dos limites prescritos no Decreto 3.917/2001.57. Entende-se necessário, contudo, que a STN, a SOF e o MGI, em conjunto, realizem a prévia definição das classificações e parâmetros orçamentários utilizados na apuração dos demonstrativos fiscais, com vistas a assegurar a adequada segregação das despesas, bem como a integridade, comparabilidade e transparência das informações divulgadas, especialmente no contexto da implementação do novo modelo de gestão de aposentadorias e pensões do RPPS do Executivo federal, objeto do Decreto 10.620/2021.58. Propõe-se, nesse sentido, dar ciência à Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e ao Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI) de que a implementação da gestão centralizada das aposentadorias e pensões do regime próprio de previdência social da União (RPPS), de que trata o Decreto 10.620/2021, deve ser precedida da criação e adoção de marcadores e parâmetros orçamentários que possibilitem a identificação, segregação e evidenciação das despesas com inativos e pensionistas da União nos demonstrativos fiscais, observando-se, de forma conjunta com a STN, a prévia definição das classificações e parâmetros a serem utilizados, de modo a assegurar a adequada segregação das despesas, bem como a comparabilidade e transparência das informações divulgadas.Voto:22. Por fim, foram apontadas possíveis discrepâncias no RGF do Poder Executivo (pç. 140) relativamente às despesas com pessoal dos ex-territórios do Amapá e de Roraima. O relatório publicado mostrou uma acentuada queda dessas despesas em 2025, o que foi resultado - como foi revelado na diligência realizada - da execução das despesas de inativos e pensionistas desses ex-territórios na unidade orçamentário "72146-Recursos Sob Supervisão do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos". Devido à ausência de marcadores orçamentários próprios, a execução orçamentária realizada nessa unidade não permite a segregação e individualização dos valores para fins de aferição do limite da despesa com pessoal. 23. Deve-se ressaltar que a centralização da folha de inativos e pensionistas no Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI) decorreu do Decreto 10.620/2021, que estabeleceu:"Art. 2º Até que seja instituído em lei e estruturado o órgão ou a entidade gestora única de que trata o § 20 do art. 40 da Constituição, a ação da administração pública federal será direcionada à:I - centralização gradual das atividades de concessão e de manutenção das aposentadorias e pensões, nos termos do disposto neste Decreto; eII - facilitação da transferência posterior ao órgão ou à entidade gestora única de que trata o § 20 do art. 40 da Constituição."24. Essa centralização - embora aplicável apenas ao Poder Executivo federal - é medida preparatória para a implementação do órgão gestor único do regime próprio de previdência social (RPPS) da União, consoante determinação contida no § 20 do art. 40 da Constituição Federal (CF), com a redação conferida pela Emenda Constitucional 103/2019 (grifos acrescidos): "Art. 40. [...]§ 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos na lei complementar de que trata o § 22.  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019) "25. Para sanar o problema, as dotações da unidade orçamentária (UO) 72146 foram remanejadas para a "UO 73113 - Recursos sob Supervisão do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos", para a qual foram criadas ações, "separadas por ativo civil e militar, inativo civil e militar, pensões militares e CPSS [Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor], cujas dotações foram distribuídas em cada ação, por Planos orçamentários distintos para cada ex-território", segundo informado na Nota Técnica SEI 868/2025/MPO (pç. 164).26. A equipe de fiscalização propôs que seja dada ciência à Secretaria de Orçamento Federal (SOF), ao MGI e à STN de que a gestão centralizada da folha de pagamento de inativos e pensionista do RPPS da União, no âmbito do Poder Executivo federal, decorrente do Decreto 10.620/2021, "deve ser precedida da definição e adoção de classificações e parâmetros orçamentários que assegurem a adequada segregação das despesas, bem como a integridade, comparabilidade e transparência das informações nos demonstrativos fiscais". 27. Assiste razão à AudFiscal. A centralização dos pagamentos de inativos no MGI, em que pese ser um importante passo em direção ao cumprimento do § 20 do art. 40 da CF, deve assegurar os meios necessários para a apuração do cumprimento dos limites de despesa com pessoal pelos órgãos e Poderes na forma do art. 20 da LRF, bem como no Decreto 3.917/2011, com as alterações promovidas pelo Decreto 10.120/2019.Acórdão:9.5. dar ciência à Secretaria de Orçamento Federal, ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos e à Secretaria do Tesouro Nacional, com fundamento no inciso I do art. 43 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 2º, inciso II, e 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, de que a implementação da gestão centralizada das aposentadorias e pensões do Regime Próprio de Previdência Social da União, no âmbito do Poder Executivo federal, prevista no Decreto 10.620/2021, deve ser precedida da definição e da adoção de classificações e parâmetros orçamentários que assegurem a adequada segregação das despesas, bem como a integridade, comparabilidade e transparência das informações nos demonstrativos fiscais;