Acórdão 221/2025
Voto:Cuidam os autos de recurso de revisão interposto por [responsável], ex-prefeito do município de Paty do Alferes/RJ, contra o Acórdão 6.796/2019-TCU-2ª Câmara, que julgou irregulares suas contas relativas à execução dos recursos do Contrato de Repasse 0129.859-98/2001, firmado entre a União, por intermédio da Caixa Econômica Federal (Caixa), e o município, imputando-lhe débito e multa.[...]5. No âmbito do TCU, além da execução deficiente do contrato, apurou-se a omissão no dever de prestação de contas da terceira parcela dos recursos. Em razão dessas irregularidades, foram citados os ex-prefeitos [gestor antecessor] e [responsável]. À primeira, imputou-se a não comprovação da regular aplicação dos recursos, dado o alcance social nulo da obra e a omissão no dever de prestação de contas. Já a [responsável], atribuiu-se a responsabilidade por não dar continuidade às obras paralisadas, mesmo havendo disponibilidade de recursos na conta específica do ajuste.***6. Em sua peça recursal, [responsável] requer o reconhecimento da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória no âmbito do Tribunal de Contas da União, com fundamento nas disposições dos artigos 2º, 4º, inciso I, e 5º, inciso I, da Resolução TCU 344/2022. O pleito fundamenta-se no transcurso de mais de cinco anos entre o marco inicial do prazo prescricional, ocorrido em 12/4/2004, e o primeiro marco interruptivo, registrado em 14/11/2013, data de sua ciência da primeira notificação de débito pelo não cumprimento do objeto pactuado no contrato de repasse.[...]10. Em exame da preliminar de prescrição suscitada pelo recorrente, a AudRecursos verifica que o ilícito central do caso é a omissão na prestação de contas, cujo marco inicial para a contagem do prazo prescricional corresponde ao primeiro dia útil após o prazo final para sua apresentação, ou seja, 12/4/2004, o que vai ao encontro do que alega o recorrente.11. É cediço que a Resolução TCU 344/2022 prevê diversas causas interruptivas da prescrição, tais como a notificação ou citação do responsável, a prática de atos inequívocos de apuração dos fatos ou de tentativa de solução conciliatória e a prolação de decisão condenatória recorrível. Além disso, nos termos do artigo 8º do regulamento, incide a prescrição intercorrente caso o processo permaneça paralisado por mais de três anos sem julgamento ou despacho, contados a partir do primeiro marco interruptivo da prescrição principal.12. Segundo a análise da unidade instrutora, os autos demonstram que a prescrição foi sucessivamente interrompida pelas seguintes ocorrências: (i) em 2/12/2008, pelo envio do Ofício G.P 1.014/2008, no qual [gestor antecessor], então prefeita, solicitou a prorrogação do prazo de vigência do contrato para apresentar a prestação de contas, configurando tentativa de solução conciliatória; (ii) em 30/6/2010, pela pactuação de termo aditivo para prorrogação do contrato, atendendo a pedido de [responsável], então prefeito; (iii) em 7/3/2013, pelo pedido de subsídios da Caixa para defesa em ação judicial movida pelo município para rescisão do contrato; em 22/11/2013, pela manifestação do Ministério das Cidades sobre a rescisão do contrato; (iv) em 15/6/2016, com a emissão do Relatório do Tomador de Contas 176/2016; (v) com a citação válida dos responsáveis, ocorrida em 3/9/2018 para [responsável] e em 12/9/2018 para [gestor antecessor]; e (vi) em 6/8/2019, com a prolação do acórdão condenatório.13. Considerando a sequência de eventos interruptivos e a ausência de paralisação processual superior a três anos, a AudRecursos conclui que não se consumou a prescrição principal, tampouco a intercorrente. Dessa forma, considera hígidas as pretensões punitiva e ressarcitória do TCU no caso em análise.[...]19. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) se manifesta parcialmente de acordo com a proposta da AudRecursos. Reconhece, assim como a unidade instrutora, a ausência de nexo causal entre a conduta do recorrente e as irregularidades aventadas, mas diverge ao propor o reconhecimento da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória. Em seu parecer, sustenta que a omissão relevante ocorreu em 2004 e que, até 2013, não foram adotadas medidas concretas e eficazes para apuração do dano, caracterizando a prescrição, nos termos da Lei 9.873/1999 e da Resolução TCU 344/2022.[...]24. Todavia, o MPTCU entende que [...] a documentação encaminhada em 2008 não tinha por objetivo sanar a irregularidade ou apresentar formalmente a prestação de contas da terceira parcela, mas resolver impasses administrativos relativos à paralisação dos repasses. Nesse contexto, o simples envio desse material não configura um ato inequívoco de apuração da irregularidade, nos termos exigidos pela jurisprudência do Tribunal.25. Dada essa interpretação, o Parquet especializado opina pela desconstituição da decisão condenatória em relação a ambos os responsáveis, afastando o débito e a multa aplicados no acórdão recorrido.[...]27. Quanto ao mérito, concordo com o parecer do Ministério Público junto ao TCU, pelos motivos que a seguir exponho.28. Inicialmente, a determinação da data exata para o início da contagem do prazo prescricional depende da obrigação formal de prestação de contas estabelecida no contrato de repasse, bem como do momento em que a omissão no cumprimento dessa obrigação se concretizou. O instrumento contratual fixou prazo específico para apresentação da prestação de contas. No entanto, o responsável à época não o fez. Dessa maneira, a prescrição passa a ser contada a partir da data em que as contas deveriam ser prestadas.29. Assim, entendo que não remanescem dúvidas quanto à definição do termo a quo para a contagem do referido prazo prescricional. De fato, o marco inicial corresponde à data em que ocorreu o ato que caracteriza a irregularidade, no caso, a omissão no dever de prestar contas da terceira parcela desbloqueada do Contrato de Repasse 0129.859-98/2001, configurando-se no primeiro dia útil após a data limite para sua apresentação, em 12/4/2004.30. Como a própria decisão recorrida reconhece que esse foi o primeiro ato ilícito que desencadeou a interrupção do fluxo financeiro e a paralisação do projeto, essa data deve ser considerada, no caso em análise, o marco inicial da prescrição. Essa conclusão está em linha com o art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 344/2022 e corroborada pela convergência de opinião entre a unidade instrutora e o Parquet especializado na análise do presente recurso.[...]36. No que concerne à divergência entre a unidade instrutora e o Ministério Público junto a esta Corte acerca dos marcos interruptivos da prescrição, entendo necessário tecer alguns comentários, sobretudo em face da necessidade de amadurecimento da jurisprudência desta casa em relação ao tema, tendo em vista a recente normatização interna do assunto, ainda em processo de consolidação, interpretação prática e adequação à realidade das rotinas administrativas do Tribunal.37. Primeiramente, impende deixar claro que a análise dos marcos interruptivos da prescrição no âmbito do controle externo envolve um juízo de valor que demanda a consideração das particularidades do caso concreto, dada a necessidade de se verificar se os atos praticados possuem caráter inequívoco de apuração da irregularidade ou de responsabilização dos agentes envolvidos. Essa avaliação não se dá de modo automático ou meramente formal e exige uma apreciação substancial acerca do contexto em que os atos foram praticados, de sua finalidade e de seus efeitos concretos sobre o curso do processo.38. A subjetividade inerente a essa análise decorre da diversidade de circunstâncias que podem envolver um processo dessa natureza. Tais circunstâncias variam conforme o tipo de irregularidade apurada, os meios adotados para sua investigação e o comportamento dos responsáveis ao longo da tramitação processual. Dessa forma, um mesmo ato pode, em um contexto específico, ser reconhecido como elemento interruptivo da prescrição, enquanto, em outra situação, pode ser considerado um ato meramente preparatório ou de seguimento processual, sem o condão de reiniciar a contagem do prazo prescricional.39. A identificação de atos de caráter inequívoco de apuração da irregularidade ou de responsabilização dos agentes deve, portanto, ser feita à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. Deve-se levar em consideração se o ato efetivamente impulsionou a persecução da irregularidade ou se constitui apenas um expediente administrativo sem reflexos diretos na apuração do dano ou na definição da responsabilidade dos gestores. A análise passa, em especial, por aspectos como a materialidade do ato, sua relação com a fase processual em que foi praticado e sua efetividade na condução do feito rumo à responsabilização dos envolvidos.40. Nesse sentido, a jurisprudência desta Corte tem reiterado que não basta a existência de qualquer manifestação processual para que se interrompa a prescrição. Exige-se que o ato praticado possua aptidão para demonstrar o avanço real das apurações. Dessa maneira, atos de mero seguimento ou atos administrativos que não alterem a situação jurídica dos responsáveis não podem ser considerados marcos interruptivos. Nesse sentido, menciono o Acórdãos 8.757/2022 - Segunda Câmara, de minha relatoria.41. Essa orientação reforça a necessidade de uma análise cuidadosa e contextualizada, de modo a garantir a segurança jurídica e a previsibilidade na aplicação das normas que regem a prescrição no âmbito do controle externo. Tais circunstâncias refletem a complexidade dessa temática no contexto das atribuições do TCU, motivo pelo qual reafirmo a importância da identificação consistente de atos formais e inequívocos para a interrupção do prazo prescricional.42. No caso concreto, entendo que o Ofício G.P 1.014/2008, de 2/12/2008, na conjuntura em que se apresenta no processo, ao se limitar à solicitação de prorrogação de prazo de vigência do contrato de repasse, configura um ato unilateral e não um marco formal de interrupção. Isso porque não demonstra uma apuração efetiva do fato ou uma providência formal por parte do órgão de controle, assistindo razão ao MPTCU quanto à sua exclusão da cronologia dos marcos interruptivos.43. Ademais, dentro dessa perspectiva, um termo aditivo poderia ser considerado uma causa interruptiva caso fosse utilizado para regularizar formalmente a situação do contrato e reativar o andamento do processo. No entanto, é necessário que o termo esteja diretamente vinculado à apuração de responsabilidades ou à tentativa de assegurar o cumprimento do objeto contratual. Caso o termo aditivo tenha sido pactuado apenas como um prolongamento da vigência contratual, sem relação direta com a apuração do dano ou a resolução das irregularidades, não configuraria um fato gerador da interrupção da prescrição.44. Entendo que, no caso em análise, coerente o Parquet especializado quando afirma que o referido termo, assinado em 30/6/2010, não diz respeito à apuração de dano ao erário e, portanto, não configura ato inequívoco de apuração dos fatos ou tentativa de solução conciliatória.45. Do mesmo modo, o pedido de subsídios de advogado da Caixa para elaboração de defesa em ação judicial apresentada por Paty do Alferes/RJ para rescisão do contrato de repasse, em 7/3/2013, é um ato de natureza preparatória no contexto em que está inserido e, por isso, não se enquadra como marco interruptivo. Tal ato, apesar de relacionado ao acompanhamento do caso, não evidencia uma apuração efetiva ou formal do ilícito por parte do órgão de controle, mas representa apenas um expediente sem impactos diretos na determinação do prejuízo ou na atribuição de responsabilidade aos gestores.46. Isso posto, estou de acordo com a posição do Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé de que o primeiro evento suspensivo da prescrição foi a notificação, endereçada aos responsáveis por parte da Caixa em 1º/11/2013 (peça 1, pp. 5-10), para devolver os valores liberados, uma vez que não houve cumprimento do objeto pactuado no contrato de repasse.47. Faço apenas uma pequena, porém importante ressalva. Esta Corte de Contas tem apresentado entendimento de que a notificação e a citação constituem atos de natureza pessoal, com efeitos interruptivos da contagem somente em relação ao responsável notificado (Acórdãos 2.643/2022-Plenário (Min. Augusto Sherman) e 12.105/2023 - Plenário (Min. Jorge Oliveira) ).48. Ainda, ambos são atos que, por sua natureza subjetiva, só podem ser considerados efetivos no momento da ciência do destinatário. No presente caso, a efetividade da notificação dependeu da ciência dos ex-gestores que, segundo os autos, ocorreu em 14/11/2013, no caso de [responsável] (peça 140, p. 49), e 16/12/2013, no caso de [gestor antecessor] (peça 141, p. 11).49. Dessarte, entre o termo inicial do prazo prescricional (12/4/2004) e a adoção de medidas inequívocas para apuração ou reparação do dano (14/11/2013), transcorreram mais de nove anos, evidenciando a incidência da prescrição quinquenal prevista no art. 1º da Lei 9.873/1999 c/c o art. 2º, I da Resolução TCU 344/2022.50. Isso porque, como acima explanado, os atos considerados pela unidade instrutora como interruptivos, como o pedido de prorrogação contratual e sua consecução, bem como as tentativas de rescisão do ajuste, não possuem a natureza de persecução ou cobrança do débito, sendo atos meramente administrativos, no contexto em que estão inseridos, o que reforça a consumação da prescrição.Acórdão:9.1. reconhecer a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória;9.2. conhecer e dar provimento ao recurso de revisão interposto por [responsável] a fim de:9.2.1. tornar insubsistente o Acórdão 6.796/2019-TCU-Segunda Câmara;9.2.2. julgar regulares com ressalva as contas de [responsável] e [gestor antecessor], dando-lhes quitação, nos termos do art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992;