Acórdão 1616/2023
Proposta de Deliberação:Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada por determinação do item 9.2 do Acórdão 2.207/2018-Plenário (TC 015.932/2018-4), que cuidou de auditoria nos contratos de TI da Funasa.2. Na presente tomada de contas especial apuram-se indícios de irregularidades no planejamento e na execução do Contrato 38/2017, com valor de R$ 8.041.950,00, celebrado com a Empresa [contratada], destinado à implantação do SEI - Sistema Eletrônico de Informações.[...]4. Com suporte em auditoria realizada em 2018, o Tribunal expediu o Acórdão 2.207/2018-Plenário, em que, por fim, foram verificadas as seguintes ocorrências, elencadas na ordem em que serão tratadas no presente voto:[...]e) indícios da realização de pesquisa de preços simulada (itens 9.3.2.2 e 9.3.3 do Acórdão 2.207/2018- Plenário).5. Assim, a partir da apreciação dos achados da auditoria, o Tribunal, mediante o referido Acórdão, determinou a instauração da presente tomada de contas especial, a realização de citação de gestores da Funasa, da Empresa e de seus sócios (ocorrência da alínea "a" acima), a audiência de gestores responsáveis pelo planejamento da contratação em tela (ocorrências das alíneas "b", "c", "d" e "e"), bem como a oitiva de empresas que participaram da pesquisa de preços (ocorrência da alínea "e") - mediante despacho de peça 274 houve o acréscimo de outra empresa nessa oitiva.[...]II.e - Pesquisa de Preços Simulada94. Outra circunstância que contribuiu significativamente para a ocorrência do superfaturamento, revestindo-se de gravidade a ensejar a aplicação de sanção legal, foram as falhas na pesquisa de preços junto a fornecedores, visto que os gestores limitaram-se a realizar pesquisas de preços juntamente a quatro empresas, algumas com indícios de ausência de experiência no objeto demandado, sendo duas delas com ligações com a própria empresa contratada, o que levou a equipe a apurar a ocorrência de simulação da pesquisa de preços.95. Os seguintes indícios foram descritos na instrução que constou do Relatório que fundamentou o Acórdão 2207/2018-Plenário: (i) as propostas foram obtidas a partir de mensagem eletrônica da Funasa que continha apenas uma tabela de serviços e quantidades (em UST), a qual, sem a devida contextualização, não possuía informação suficiente para entendimento da demanda e, por conseguinte, para a formulação de propostas (peça 78, itens 73/74 do anexo I); (ii) a proposta da [empresa 1] teria sido enviada por funcionário da [contratada] (peça 78, item 75 do anexo I); (iii) a empresa [contratada] teve seu domínio registrado na internet pelo Sr. [omissis 1] (peça 78, p. 35), sócio administrador da [empresa 2], que também enviou proposta à Funasa (peça 73, item 82 do anexo I); (iv) as fotos da [empresa 2] obtidas pela equipe de auditoria sugerem fortemente que a empresa não possuía expertise necessária para a referida prestação de serviços (peça 73, itens 80/81 do anexo I); (v) três empresas que ofereceram propostas à Funasa foram as mesmas que apresentaram na adesão que o Dnit fez à mesma ARP (peça 73, itens 76/77 do anexo I).96. O Sr. [responsável] defende que houve critério na escolha das empresas que participaram da pesquisa de preços e que a escolha das empresas consultadas pela Funasa decorreu da utilização das referências de empresas da CDRJ, órgão gerenciador da ARP, e do Confea, visto que já haviam realizado a contratação. Afirma ainda que, além das empresas do órgão de origem da ARP e do Confea, foi solicitado orçamento à [empresa 3], com intuito de verificar a possibilidade de atendimento por parte dessa empresa ao objeto (peça 171, p. 39).97. Tal alegação não comprova a adoção de critério adequados, uma vez que os elementos constantes dos autos apontam para a promoção de pesquisa de preços parcialmente junto a empresas sem expertise quanto ao objeto aderido e com vínculos relevantes com a empresa beneficiária da ata. Além disso, o Sr. [responsável], na qualidade de integrante técnico da equipe de planejamento da contratação, não buscou outras empresas, tampouco outras fontes de informação que pudessem assegurar a representatividade dos preços obtidos.98. Quando ao mérito desta irregularidade, as defesas apresentadas pelas empresas que participaram da pesquisa de preços, ao passo em que tratam da situação particular de cada uma delas, abordam o cerne dos indícios que reforçaram a caracterização da simulação da pesquisa, pelo que entendo ser producente detalhar a análise do mérito da ocorrência em conjunto com a avaliação da responsabilização das empresas, conforme próximo tópico.III - Responsabilização das EmpresasIII.a - empresas participantes da pesquisa de preços - oitiva99. Lembro que, ao apreciar a fiscalização empreendida pela unidade técnica, este Relator identificou a necessidade de se perquirir a conduta das empresas quanto à participação em pesquisa de preços com indícios de simulação, à luz do disposto no art. 46 da Lei Orgânica do TCU e do entendimento constante do Acórdão 2.851/2016-Plenário, Relatora Ministra Ana Arraes.100. Assim, foram realizadas oitivas das [empresas 1, 2, 3 e 4]. A empresa [contratada] também foi ouvida por essa ocorrência, mas deixarei para tratar de sua situação particular no próximo tópico.101. As oitivas das empresas decorreram de uma série de indicativos da ocorrência de simulação desta pesquisa, sintetizados no item 95 acima.102. Após exame das manifestações carreadas aos autos pelos responsáveis, a então Sefti propõe declarar a inidoneidade das [empresas 2 e 1], a qual quedou-se revel, para participar de licitação na Administração Pública Federal.103. O MP/TCU, a seu turno, entende que não há fundamento para a declaração de inidoneidade das Empresas. Segundo o Parquet especializado, a despeito das falhas na pesquisa de preços e da "estranhíssima coincidência da presença de um mesmo indivíduo em quase todo o circuito da pesquisa", não haveria prova suficiente quanto à ocorrência de "simulação de pesquisa de preços".[...]108. Com relação aos pontos divergentes, com vênias ao MP/TCU, acolho a proposta suscitada pela atual AudTI.109. Diferentemente da situação a que se refere o Acórdão 3.018/2020-Plenário, entendo que, na situação em tela, estão reunidos elementos suficientes quanto à deliberada participação das [empresas 1 e 2] na fase de planejamento que resultou no contrato impugnado, em benefício da empresa [contratada] e, por conseguinte, da ocorrência de fraude à licitação, ensejando a imposição da sanção estabelecida no art. 46 da Lei Orgânica a tais sociedades.110. Inicialmente, vale frisar ser indiscutível a possibilidade de esta Corte apenar empresas que, embora não assumam a condição de licitante ou não sejam contratadas, participem do processo licitatório com intuito de fraudá-lo, a exemplo do fornecimento de propostas para subsidiar pesquisa de preço (votos condutores dos Acórdãos 2.851/2016, 2.207/2018 e 2.851/2016, todos do Plenário).111. No que diz respeito ao contexto fático, considero oportuno resgatar apontamento constante do relatório do Acórdão 2.037/2019-Plenário (TC 014.760/2018-5), que apreciou a auditoria consolidadora da Fiscalização de Orientação Centralizada a que pertence a auditoria seminal desta tomada de contas especial. No quadro 6 do referido relatório (TC 014.760/2018-5, peça 79, p. 8), adiante transcrito, pode-se observar as empresas consultadas por diferentes organizações públicas nos processos de planejamento que fundamentaram a opção pela adesão à ARP da CDRJ que tinha a [contratada] como fornecedor registrado:[...]112. A partir da referida consolidação, é forçoso concluir que a [empresa 2] ofereceu proposta de preços durante o planejamento de todas as adesões à ARP em tela que foram auditadas pela Secretaria desta Casa, não sendo crível que gestores de cinco entes públicos distintos enviariam por iniciativa própria solicitações de orçamento a tal empresa, mesmo diante de um mercado de TI tão vasto. Ressalte-se que se trata de empresa cujo objeto social explícito é a manutenção de computadores, que possui exigências bem aquém do objeto sendo contratado.113. Reforça tal constatação o fato de seu sócio-proprietário (Sr. [omissis 1]) já ter atuado como funcionário da [contratada], inclusive representado a empresa em contratos com a administração pública (peça 306, p. 4, 12, 16 e 24) e tendo sido o responsável pela criação do domínio da [contratada] na internet (TC 014.760/2018-5, peça 48, p. 43).114. É forçoso reconhecer, a partir do teor dos atos praticados pelo Sr. [omissis 1] em nome da sociedade empresária, que não se tratava de um funcionário em geral, pois tal atuação dependia de poderes para atuar como preposto, envolvendo relevante nível de fidúcia. Assim, ainda que as evidências de atuação do Sr. [omissis 1] constantes dos autos se refiram a momento anterior à contratação em tela, consoante pondera o MP/TCU, a meu sentir tal vínculo é suficiente para comprovar a significativa proximidade entre ambas as sociedades.115. Soma-se a tais constatações o fato de a referida sociedade tratar-se, primariamente, de empresa de "assistência técnica em computadores", que, consoante aponta a unidade instrutiva, não possuía expertise na implantação do SEI, em softwares ou que tivesse realizado trabalhos na área (peça 311, p. 8, item 46). Ainda que seu objeto social preveja (peça 238, p. 3), entre outras atividades, o "desenvolvimento e licenciamento de programas de computador não-customizáveis" e que tal atividade seja apontada como uma de suas "atividades econômicas secundárias" (TC 014.760/2018-5, peça 48), resta indene de dúvidas que sua atividade principal trata da "Reparação e manutenção de computadores e de equipamentos periféricos" (TC 014.760/2018-5, peça 48, p. 1), sendo que a "assistência técnica em computadores" é divulgada em seu próprio slogan (TC 015.932/2018-4, peça 102, p. 52, figura 2). Corrobora tal constatação as fotos da empresa divulgadas por ela mesma em redes sociais (TC 015.932/2018-4, peça 102, p. 52, figura 2):[...]117. Assim, considerando todos esses indícios de que a [empresa 2] participou do oferecimento de cotações de preço apenas para dar "cobertura" à contratação da [contratada], entendo que os argumentos de defesa apresentados pela empresa (peça 238) não elidem a irregularidade atinente à sua participação na pesquisa de preços simulada para fundamentar a análise da vantajosidade da contratação da empresa [contratada] por meio de adesão à ARP 1/2016 da CDRJ, prevalecendo a análise instrutória a este respeito, dando azo à imposição da sanção legal.118. Nesse sentido, com vênias ao Parquet especial, considero suficientes os indícios presentes nos autos quanto à participação de empresa sem capacidade técnica para o objeto contratual em questão, com vínculo entre seu sócio-proprietário e a empresa [contratada], participando coincidentemente de várias pesquisas de preços envolvendo a ata da CDRJ, em benefício da empresa [contratada], resultando em fortes indícios de fraude à licitação.119. Por outro lado, restou evidenciada a participação da [empresa 1], mediante proposta assinada pelo Sr. [omissis 2], na qualidade de Diretor de Serviços da [empresa 1] (peça 260).120. A propósito, os autos indicam que o Sr. [omissis 2], funcionário da [contratada] no bojo da execução do contrato em tela (peça 301, p. 645), ao atender inicialmente o pedido da Funasa, teria enviado proposta sem ao menos a logomarca da empresa proponente, substituindo a proposta horas depois, após receber mensagem eletrônica da CGMTI da Funasa solicitando o envio de "proposta em papel com a logomarca da empresa" (peça 258, p. 2, e-mail de 6/9/2017, às 10:48:19).121. De toda forma, diante do envio de proposta supostamente da [empresa 1] pelo Sr. [omissis 2], funcionário da [contratada] (peça 301, p. 645), sem qualquer indicativo de atuação prévia ou experiências daquela empresa com serviços referentes especificamente ao objeto contratado, e ainda considerando a revelia da [empresa 1], a despeito de sua regular notificação (peça 276), acolho a proposta instrutória pela sua declaração de inidoneidade, na forma estabelecida no artigo 46 da Lei Orgânica.122. Com efeito, entendo que os argumentos apresentados por estas empresas não elidem a irregularidade atinente à realização de pesquisa de preços simulada para fundamentar a análise da vantajosidade da contratação da empresa [contratada] por meio de adesão à ARP 1/2016 da CDRJ.Acórdão:9.14. declarar, com fulcro no art. 46 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 271 do Regimento Interno do TCU, a inidoneidade da empresa [contratada], pelo prazo de cinco anos, bem como das [empresas 1 e 2], pelo prazo de três anos, para participar de licitação na Administração Pública Federal;