Acórdão 225/2020
Voto:Trata-se dos Embargos de Declaração opostos pelo Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do Tribunal de Contas da União - Sindilegis contra o Acórdão 2.916/2019 - Plenário.[...]3. O decisum vergastado foi proferido nos autos de Monitoramento de Auditoria realizada no Senado Federal, por força do Acórdão 1.755/2009 - Plenário (rel. min. Raimundo Carreiro), com o objetivo de verificar a legalidade dos valores constantes na folha de pagamento daquela Casa Legislativa.4. Em específico, o Sindilegis atravessou petição no processo de Monitoramento contra a determinação fixada no subitem 9.2.3 do Acórdão 2.602/2013 - Plenário (rel. min. Raimundo Carreiro), assim vazada:[...]6. Ao fim do seu arrazoado o Sindicato requereu que: a) fosse, em preliminar, suspensa a aplicação do disposto no subitem 9.2.3 do Acórdão 2.602/2013 - Plenário, ante a ausência de garantia do direito à ampla defesa e ao contraditório dos servidores do Senado Federal, e, no mérito, fosse declarada a nulidade absoluta do decisum por motivo de cerceamento de defesa; e b) fosse oficiado o Senado Federal para que indicasse os nomes de todos os servidores supostamente alcançados pela aplicação disposta no subitem 9.2.3 precitado e, posteriormente, fossem convocados a constituírem procuradores a patrocinarem suas defesas, no âmbito deste Tribunal.7. Naquela assentada, registrei que o processo já esteve sob a relatoria de outros ministros desta Corte, vindo à minha relatoria, por sorteio, após algumas autoridades se declararem impedidas ou suspeitas, nos termos do art. 39 c/c parágrafo único do art. 151 do Regimento Interno/TCU (peça 161). Igualmente consignei que o então Relator Ministro Raimundo Carreiro deferiu, em 2013, pedido do Sindilegis para ingressar neste processo como amicus curiae, porquanto vislumbrou a relevância da matéria e a capacidade [de o] requerente contribuir para a pluralidade do debate. Em 2014, o Ministro José Mucio Monteiro, relator à época dos recursos manejados contra o Acórdão 2.602/2013 - Plenário, sustentou que a posição de amicus curiae concedida ao Sindilegis na fase anterior, não lhe [dava] o direito de fazer petições como parte no processo, sobretudo em extrapolação à matéria recursal.[...]12. Recorri a alguns precedentes relevantes desta Corte que trataram de demarcar os poderes processuais dos amici curiae em processos de controle externo, conforme o Acórdão 2.881/2013 - Plenário (rel. min. subst. Weder de Oliveira) e os recentes Acórdão de Relação 2.358/2019 - Plenário e Acordão 2.462/2018 - Plenário (ambos de relatoria do min. Bruno Dantas), os quais assentavam que as faculdades processuais conferidas aos amici curiae normalmente eram limitadas à apresentação de memoriais e à produção de sustentação oral.13. Compreendi que essa interpretação deveria ser aplicada à hipótese antes examinada, notadamente porquanto, naquela altura, os possíveis subsídios à solução dos quesitos analisados no bojo do Acórdão 2.602/2013 - Plenário, com a desejada pluralização do debate da controvérsia jurídica, eram extemporâneos. Noutras palavras, não poderia o interventor pretender participar de fases processuais já superadas.14. Ademais, ao compulsar o petitório do sindicato, percebi que o arrazoado não agregava elementos ao deslinde do processo. Ao revés, a agremiação teve o cristalino escopo de revolver questões já assentadas pelo Tribunal, ofertando vergastas contra o Acórdão 2.602/2013 - Plenário, como se parte no processo fosse, e não um terceiro interventor que não assume essa condição. A aludida petição, materialmente, apresentava características de peça recursal.15. Por conseguinte, deixei de receber a petição trazida ao descortino do Tribunal pelo Sindilegis, por considerar que o arrazoado não fornecia subsídios à solução da causa (pluralização dos debates) e por entender que se buscava manejar redarguições ao que fora decido pelo Tribunal.[...]17. Mesmo que fosse admitida aquela petição, no mérito, não haveria razão jurídica para prosperar, porque inexistiam as supostas ofensas às garantias do contraditório e da ampla defesa e ao Enunciado da Súmula Vinculante 3 do STF, especialmente porquanto:17.1. a jurisprudência desta Corte de Contas e do STF era firme ao consagrar a tese de que as decisões do TCU proferidas em processos de fiscalização, como no caso do Acórdão 2.602/2013 - Plenário, que ostentam comandos abstratos, gerais e impessoais dirigidos a órgãos/entidades controlados, sem análise da situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos aos servidores (no caso, do Senado Federal), prescindem de observar as garantias do contraditório e da ampla defesa em relação a terceiros reflexamente atingidos pela decisão, haja vista que o contraditório era estabelecido entre o TCU e o órgão/entidade fiscalizado; tampouco essas deliberações prolatadas em autos de fiscalização iam de encontro às disposições do verbete de Súmula Vinculante/STF 3; nessa exegese, citei, entre outros, os Acórdãos 1.741/2016 - Plenário (rel. min. Ana Arraes) e 1.090/2014 - Plenário (rel. min. Benjamin Zymler); MS 34.238, rel. min. Roberto Barroso, 15/08/2017; Ag. Reg. no MS 32.492, rel. min. Dias Toffoli, 17/11/2017;17.2. a determinação dirigida ao Senado Federal pelo Acórdão 2.602/2013 - Plenário, em seu subitem 9.2.3, era revestida da qualidade de comando abstrato, geral e impessoal, que estabelecia relação jurídico-processual exclusivamente entre o TCU e aquela Casa Legislativa, e, por conseguinte, não afrontava as garantias do contraditório e da ampla defesa, que deveriam ser observadas entre o órgão e os seus servidores possivelmente atingidos pela decisão;17.3. eventuais descumprimentos às aludidas garantias por parte da administração do Senado Federal deveriam ser objeto de tutela específica interna (no próprio órgão) e/ou no Poder Judiciário, pois não competia funcionalmente ao TCU atuar, nessa hipótese, como instância revisora de processos administrativos deflagrados para apurar as particularidades de cada caso concreto apreciado naquela Casa; se assim fosse, a determinação contra qual se insurgia a agremiação perderia sua eficácia normativa e sua força cogente, carecendo de quaisquer efeitos práticos.18. Diante desse contexto, este Plenário deliberou por adotar a minha análise, para, mediante o Acórdão 2.916/2019 - Plenário, decidir (peça 188):"18.1. não receber a petição do Sindicato dos Servidores do Poder Legislativo Federal e do Tribunal de Contas da União, porquanto a agremiação foi autorizada a intervir nos autos exclusivamente como amicus curiae, não devendo titularizar as posições subjetivas inerentes às partes no processo;18.2 determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal que adotasse de imediato as providências necessárias para concluir a inspeção em curso no TC-013.680/2019-6, remetendo ao relator a proposta de encaminhamento em prazo não superior a 45 dias da data do Acórdão;18.3. dar ciência do Acordão ao requerente e ao Senado Federal".[...]20. Irresignado, o Sindilegis opôs Embargos de Declaração em face do Acórdão 2.916/2019 - Plenário, alegando contradição no decisum (peça 198).[...]24. A respeito do mérito recursal, sob o pálio da contradição, o embargante aduz, em substância, que apresentou a petição antes não conhecida pelo Tribunal, por meio do Acórdão 2.916/2019 - Plenário, como substituto processual, e não como amicus curiae. Assere que o sindicato tem legitimidade extraordinária ampla para representar ou substituir os integrantes da categoria ou parte deles, independentemente de comprovar que sejam filiados ou não ao sindicato, nos termos do arts. 5º, inciso XXI, e 8º, inciso III, da Constituição Federal, e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal.25. Ao fim de seu arrazoado, o embargante requer ao Tribunal que sejam os Declaratórios acolhidos para que a agremiação sindical ingresse nos autos como substituto processual.IV26. Sobre a alegação de que peticionou nos autos como substituto processual, e não como amigo da corte, ressalto que ficou frisado à saciedade na deliberação vergastada que o sindicato ostentava unicamente a posição processual de amicus curiae, consoante pedido anteriormente apresentado pela agremiação, o qual foi atendido em 2013 pelo Ministro Raimundo Carreiro, então Relator da Auditoria realizada no Senado Federal, que visava a fiscalizar a legalidade dos valores constantes na folha de pagamento daquela Casa Legislativa.27. Igualmente, em 2014, o Ministro José Mucio Monteiro, relator à época dos recursos interpostos contra o Acórdão 2.602/2013 - Plenário, despachou nos autos para assentar que a posição de amicus curiae concedida ao Sindilegis na fase anterior, não lhe [dava] o direito de fazer petições como parte no processo, sobretudo em extrapolação à matéria recursal. (peça 83).28. Essa mesma linha de exegese foi seguida pelo Acórdão ora embargado, porquanto até aquele momento processual, repisa-se, o Sindicato havia requerido exclusivamente a habilitação nos autos como amicus curiae, razão pela qual recebeu a qualificação legal de terceiro admitido no processo para fornecer subsídios à solução de causa revestida de especial relevância, especificidade e/ou repercussão social, sem que passasse a titularizar posições subjetivas relativas às partes, nos termos do que dispõe o art. 138, caput, do CPC, de aplicação subsidiária aos processos de contas, conforme o art. 298 do Regimento Interno/TCU.29. Quanto à assertiva de que a grei sindical tem legitimidade extraordinária ampla para representar ou substituir os integrantes da categoria ou parte deles, independentemente de comprovar que sejam filiados ou não, ressalto que essa matéria sequer foi discutida na deliberação vergastada, ou seja, não se trata de questão refutada por parte desta Corte de Contas, a uma porquanto o tratamento processual conferido ao sindicato naquela assentada, reitere-se, foi de amigo da corte; a duas porque não há qualquer dúvida de que os sindicatos têm legitimidade para atuar como substituto processual na defesa dos direitos e interesses daqueles que integram a categoria.30. O art. 8º, inciso III, da CF, estabelece que ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas. 31. Ao interpretar o dispositivo precitado, o Pretório Excelso afirmou que se cuida de hipótese de substituição processual, assentando a tese, sob a sistemática da repercussão geral, no sentido da ampla legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, inclusive nas liquidações e execuções de sentença, independentemente de autorização dos substituídos. (RE 883.642, rel. min. Ricardo Lewandowski, j. em 18.06.2015, paradigma do tema 823). Nessa linha, conferir ainda: AI 638.457-AgR, rel. min. Teori Zavascki, j. em 25.11.2016; e RE 851.424-AgR, rel. min. Cármen Lúcia, j. em 1º.12.2015.32. O busílis consiste em saber se o Sindilegis pode atuar como substituto processual nestes autos.[...]37. Como consta na peça de embargos, a agremiação requer o seu ingresso nestes autos para substituir os servidores do Senado Federal, que compõem o seu rol de sindicalizados. Ocorre que os referidos servidores não fazem parte da relação jurídico-processual instaurada neste processo de fiscalização (Relatório de Auditoria) e do seu monitoramento.38. Na linha da doutrina precitada, o Sindilegis não pode conduzir o presente processo (alínea a do subitem 36), porquanto os servidores do Senado não ostentam a qualidade de parte processual (alínea b do subitem 36). Em consequência, não há possibilidade de o Sindilegis se substituir a servidores que não são parte no processo. Ou seja, não pode a grei sindical se tornar parte na causa em que os substituídos sequer compõem um dos polos da relação jurídica.39. Repisa-se que a legitimação ordinária - que é aquela atribuída aos sujeitos da relação jurídica deduzida no processo -, nos autos ora em análise, está claramente estabelecida entre o TCU, órgão incumbido da função de controle externo, e o Senado Federal, órgão fiscalizado, e não entre o Tribunal e os servidores do Senado Federal. E, como visto alhures, para caracterizar a substituição processual, um legitimado extraordinário deve estar em juízo ocupando um lugar que seria do legitimado ordinário, o que, à guisa cristalina, não ocorre neste processo.40. Ademais, quando o STF reafirmou a legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam, não conferiu a essas entidades plenos poderes para intervirem em todo e em qualquer feito. É necessário constatar a existência de vínculo jurídico entre as partes do processo, o que não se verifica na presente hipótese, porquanto a deliberação atacada não tratou de questões subjetivas de quaisquer interessados tampouco de situações individualizadas que demandem a defesa dos substituídos.41. Essa questão recebeu análise verticalizada no voto que impulsionou o Acórdão vergastado, contando com sólidos fundamentos colhidos do magistério jurisprudencial desta Casa de Contas e do STF, conforme trecho que reproduzo para melhor compreensão da matéria:"25. É firme a jurisprudência desta Corte de Contas e do Supremo Tribunal Federal na linha de sufragar a tese de que as decisões do TCU proferidas em processos de fiscalização, como é o caso do Acórdão 2.602/2013 - Plenário, que ostentam comandos abstratos, gerais e impessoais dirigidos a órgãos/entidades controlados, sem análise da situação individualizada que resulte efeitos concretos e imediatos aos servidores (no caso, do Senado Federal), prescindem de observar as garantias do contraditório e da ampla defesa em relação a terceiros reflexamente atingidos pela decisão, haja vista que o contraditório é estabelecido entre o TCU e o órgão/entidade fiscalizado. Tampouco essas deliberações prolatadas em autos de fiscalização vão de encontro às disposições do verbete de Súmula Vinculante/STF 3.26. Nessa exegese, reproduzo excertos de julgados deste Tribunal, colhidos da ferramenta de pesquisa 'Jurisprudência Selecionada', e do Pretório Excelso:Acórdão 1.741/2016 - TCU - Plenário (rel. min. Ana Arraes) 'Nos processos de fiscalização que podem afetar grande número de interessados e nos quais não se examinam situações individuais, mas situações gerais, o contraditório perante o TCU é estabelecido com o órgão cujos atos se examinam. Cabe a este, destinatário da deliberação do Tribunal, assegurar o contraditório e a ampla defesa aos terceiros reflexamente atingidos pela decisão.'Acórdão 1.090/2014 - TCU - Plenário (rel. min. Benjamin Zymler) 'Nos processos de fiscalização que podem afetar grande número de interessados e nos quais não se examinam situações individuais, o contraditório é estabelecido com o próprio órgão cujos atos se examinam, e não com o TCU, pois a obrigação de chamar todos os eventuais interessados tornaria inviável o exercício da competência atribuída à Corte de Contas para fiscalizar os atos praticados pelos gestores e assinalar prazo para o cumprimento da lei, nos termos do art. 71, inciso IX, da Constituição Federal.'Acórdão 1.547/2014 - TCU - Plenário (rel. min. Raimundo Carreiro) 'Nos processos de fiscalização que podem afetar grande número de interessados e nos quais se examinam situações gerais, o contraditório, no âmbito do Tribunal, é estabelecido com o órgão cujos atos se examinam.'Acórdão 3.262/2011 - TCU - Plenário (rel. min. José Jorge) 'Não se aplica a Súmula Vinculante 3 do STF nos processos de fiscalização em que não são atingidos diretamente direitos subjetivos dos servidores.'Acórdão 710/2010 - TCU - Plenário (rel. min. José Mucio Monteiro) 'A Súmula Vinculante 3 não se aplica às decisões em que o TCU apenas determine a adoção de providências para o cumprimento da lei. No julgamento de processos de tomada de contas, de prestação de contas ou de fiscalizações a relação se estabelece apenas entre os órgãos públicos envolvidos e não entre o servidor e o TCU.'MS 34.238'Ementa: Direito administrativo e previdenciário. Mandado de segurança contra ato do Tribunal de Contas da União e do Ministério da Saúde que determinou a adequação de pensões ao artigo 15 da Lei nº 10.887/2004. Alegada violação aos princípios do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica e da irredutibilidade de vencimentos. 1. Nos procedimentos de fiscalização instaurados perante o TCU, a relação é estabelecida entre a Corte de Contas e a Administração Pública. De acordo com a jurisprudência do STF, diante do caráter geral, impessoal e abstrato dos procedimentos fiscalizatórios, não há necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa em relação às pessoas indiretamente interessadas, devendo-se respeitar tais garantias apenas junto ao órgão fiscalizado. 2. Além disso, não há que se falar em violação à segurança jurídica, pois a determinação do TCU não atinge diretamente a esfera jurídica da impetrante. Eventual violação ao contraditório, à ampla defesa, à segurança jurídica e à irredutibilidade de vencimentos deve ser verificada no âmbito do ato concreto do Ministério da Saúde, que, acolhendo as recomendações do TCU, determinou a redução do valor da pensão da impetrante. No entanto, nos termos no artigo 105, I, b, da Constituição, compete ao Superior Tribunal de Justiça processar e julgar os mandados de segurança impetrados contra ato de Ministros de Estado. 3. Segurança denegada.' (MS 34238, Relator: min. Alexandre de Moraes, Relator (a) p/ Acórdão: min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 15/08/2017).Agravo Regimental no MS 32.492'EMENTA Agravo interno em mandado de segurança. Tribunal de Contas da União. Teto constitucional. Procedimento de fiscalização. Ausência de afronta à Súmula Vinculante nº 3 e aos postulados do contraditório e da ampla defesa. Verbas indenizatórias a serem excluídas do abate-teto. Horas extraordinárias não caracterizadas. Acumulação de funções. Subserviência ao teto remuneratório. Agravo interno não provido. 1. O Supremo Tribunal Federal já reconheceu que as deliberações do Tribunal de Contas da União, em sede de procedimento fiscalizatório, prescindem de observância aos postulados do contraditório e da ampla defesa, eis que inexistem litigantes. Ausência de precedentes. 2. Não caracterizada contraprestação por serviços prestados extraordinariamente, não há falar em verbas indenizatórias a serem excluídas do cálculo para efeitos de teto constitucional. 3. A acumulação de função comissionada com vencimento de cargo efetivo no âmbito de um mesmo órgão público deve estar em conformidade com o teto constitucional, consoante dispõe o art. 37, inciso XI, da Carta Magna. Precedentes. 4. A inexistência de argumentação apta a infirmar o julgamento monocrático conduz à manutenção da decisão recorrida. 5. Agravo interno não provido.' (MS 32492 AgR, Relator: min. Dias Toffoli, Segunda Turma, julgado em 17/11/2017).27. Como se percebe, na linha dos julgados precitados, a determinação dirigida ao Senado Federal pelo Acórdão 2.602/2013 - Plenário, em seu subitem 9.2.3 (ver item 3 acima), é revestida da qualidade de comando abstrato, geral e impessoal, que estabelece relação jurídico-processual exclusivamente entre o TCU e aquela Casa Legislativa, e, por conseguinte, não afronta as garantias do contraditório e da ampla defesa, que devem ser observadas entre o órgão e os seus servidores possivelmente atingidos pela decisão.28. De mais a mais, eventuais descumprimentos às aludidas garantias por parte da administração do Senado Federal devem ser objeto de tutela específica interna (no próprio órgão) e/ou no Poder Judiciário, pois não compete funcionalmente ao TCU atuar, nessa hipótese, como instância revisora de processos administrativos deflagrados para apurar as particularidades de cada caso concreto apreciado naquela Casa. Se assim fosse, a determinação contra qual se insurge a agremiação perderia sua eficácia normativa e sua força cogente, carecendo de quaisquer efeitos práticos".42. Diante desse contexto, entendo que não há qualquer contradição no julgado e que não deve ser acolhido o pedido da agremiação sindical de ingressar nestes autos como substituto processual, porquanto não se pode substituir pessoas estranhas à relação jurídica estabelecida no feito, no caso, os servidores do Senado Federal.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, conhecer dos presentes Embargos de Declaração, para, no mérito, negar-lhes provimento;