Acórdão 307/2021
Sumário:3. É permitido à União e aos entes da administração indireta federal praticar atos processuais para assegurar a fixação dos honorários de sucumbência em valores razoáveis, com o objetivo de assegurar a efetividade do modelo remuneratório baseado no estímulo à eficiência dos servidores que atuam no patrocínio de seus interesses jurídicos.Voto:2. Conforme visto no Relatório, a presente representação do Ministério Público de Contas foi motivada por indícios de irregularidades no pagamento de honorários de sucumbência, nos termos da Lei 13.327/2016, aos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil, bem como aos ocupantes dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória 2.229-43, de 6 de setembro de 2001 (peça 1).3. As conclusões iniciais da Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) foram no sentido da ilegalidade do pagamento em questão, sob os argumentos de ofensa ao princípio da isonomia (por não alcançar os defensores públicos), incompatibilidade com o regime de subsídio (que, por definição, deve ser feito em parcela única) e afronta ao regime previdenciário contributivo (em face do seu pagamento aos servidores aposentados).4. No curso da instrução, foram suscitadas outras impropriedades relacionadas ao pagamento da referida verba, a saber:[...]- conflito de interesses na prática de atos processuais por advogados públicos - utilizando a estrutura da AGU e seu horário de trabalho no cargo - para majoração dos honorários de sucumbência fixados pelo Judiciário, por se tratar de patrocínio de interesse próprio, e não da União.[...]12. De plano, verifico restarem superadas as questões decididas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 6.053-DF, a saber:- a constitucionalidade dos dispositivos do Código Civil e da Lei 13.327/2016 que preveem o pagamento de honorários de sucumbência a advogados públicos;- a sujeição dessa verba ao teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal.13. Os fundamentos da decisão do Pretório Excelso estão bem resumidos na ementa do referido julgado:Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV, CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO.1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais, nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020).2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal.3. Ação parcialmente procedente.  (Grifei).[...]15. Restam, assim, duas questões a enfrentar, conforme a proposta de encaminhamento da Sefip, endossada pelo Parquet de Contas:[...]b) conflito de interesses na prática de atos processuais por advogados públicos - utilizando a estrutura da AGU e seu horário de trabalho no cargo - para majoração dos honorários de sucumbência fixados pelo Judiciário, por se tratar de patrocínio de interesse próprio, e não da União (item b.3 da proposta da Sefip).[...]29. Quanto à segunda conclusão da fase instrutória, peço vênias novamente por dissentir dos pareceres. Conforme assinalado, a Sefip e o MPTCU concluem haver conflito de interesses na prática de atos processuais por advogados públicos - utilizando a estrutura da AGU e seu horário de trabalho no cargo - para majoração dos honorários de sucumbência fixados pelo Judiciário, por se tratar de patrocínio de interesse próprio, e não da União.30. Divirjo desse entendimento, primeiro, por considerar que o artigo 31 da Lei 13.327/2016 conduz à inequívoca conclusão de que o montante de honorários auferido e repartido entre os advogados públicos - ativos e inativos - constitui verba pública, o que legitima o interesse da União nos atos processuais destinados a assegurar que tenham justo valor. Segue-se o teor do dispositivo mencionado:Art. 31. Os valores dos honorários devidos serão calculados segundo o tempo de efetivo exercício no cargo, para os ativos, e pelo tempo de aposentadoria, para os inativos, com efeitos financeiros a contar da publicação desta Lei, obtidos pelo rateio nas seguintes proporções:     I - para os ativos, 50% (cinquenta por cento) de uma cota-parte após o primeiro ano de efetivo exercício, crescente na proporção de 25 (vinte e cinco) pontos percentuais após completar cada um dos 2 (dois) anos seguintes;II - para os inativos, 100% (cem por cento) de uma cota-parte durante o primeiro ano de aposentadoria, decrescente à proporção de 7 (sete) pontos percentuais a cada um dos 9 (nove) anos seguintes, mantendo-se o percentual fixo e permanente até a data de cessação da aposentadoria.§ 1º O rateio será feito sem distinção de cargo, carreira e órgão ou entidade de lotação.§ 2º Para os fins deste artigo, o tempo de exercício efetivo será contado como o tempo decorrido em qualquer um dos cargos de que trata este Capítulo, desde que não haja quebra de continuidade com a mudança de cargo. (Grifei).31. Como se vê, o artigo descrito, ao definir que os aposentados também fazem jus ao rateio desses honorários, torna evidente que se trata de verba paga pela União, pois os proventos de aposentadoria não decorrem diretamente do vínculo laboral, mas de uma obrigação previdenciária estatutária. A aposentadoria extingue o vínculo jurídico do indivíduo com a Administração Pública, restando apenas uma relação previdenciária. Ora, se o direito à participação no rateio dos honorários é garantido aos servidores aposentados, trata-se de um direito previdenciário, cujo pagamento é obrigação da União.32. Outrossim, resta igualmente claro que o pagamento da verba em questão, no caso dos servidores ativos, vincula-se ao exercício do cargo público, sem distinção de carreira, órgão ou entidade de lotação. Por isso, não identifico defesa de interesse próprio individual na prática de ato processual por um advogado público quando, por exemplo, recorre contra uma decisão judicial que tenha estipulado honorários advocatícios em valores irrisórios. O postulante, assim, não atua em defesa de interesse próprio, mas do direito vinculado ao conjunto de cargos públicos listados na Lei 13.327/2016.  Essa é a segunda razão da minha divergência.33. O terceiro e principal argumento que trago ao ponto em debate é que o interesse da União na prática de atos processuais para assegurar o justo valor dos honorários de sucumbência devidos aos seus servidores advogados legitima-se no próprio objetivo do modelo remuneratório implantado com a Lei 13.327/2016.34. Conforme o entendimento do Supremo Tribunal Federal assentado no julgamento da ADI 6.053/DF, o pagamento de honorários de sucumbência aos advogados públicos que atuam na defesa dos interesses da União insere-se em um modelo de remuneração por performance, visando à eficiência do serviço público.35. Como decorrência lógica dessa dicção exsurge o interesse público secundário da União em garantir que esse modelo remuneratório não seja desvirtuado por eventuais decisões judiciais que fixem honorários em níveis excessivamente módicos. Em outras palavras, é interesse da União que os honorários de sucumbência sejam fixados em valores razoáveis para assegurar a efetividade do modelo remuneratório baseado no estímulo à eficiência dos servidores que atuam no patrocínio de seus interesses jurídicos.[...] 37. Conforme visto até aqui, as razões expendidas neste Voto conduzem ao não acolhimento das determinações propostas nos pareceres.38.Todavia, considero oportuno, para fins pedagógicos e de segurança jurídica, que este Tribunal deixe expressos os entendimentos que defluem deste processo, salientando, inclusive, a dicção esposada pelo E. STF acerca do tema.39. Para finalizar, registro que a Ministra Ana Arraes é relatora do TC 027.291/2018-9, referente à denúncia de possíveis irregularidades na caracterização do CCHA como entidade privada. As análises empreendidas no referido processo concentram-se na natureza jurídica do CCHA, que, no silêncio da Lei 13.327/2016, foi definido pela Advocacia-Geral da União como entidade privada (Portaria AGU 276/2017, peça 41, p. 22, do TC 027.291/2018-9), a despeito de, nos termos da própria lei (art. 33), ser vinculado àquele órgão público e utilizar seu auxílio técnico e apoio administrativo, além de gerir verbas públicas. A exegese adotada pela AGU ensejou diversas discussões relacionadas à aderência do CCHA aos ditames da Administração Pública, devidamente enfrentadas naquele processo.Acórdão:9.3 firmar os seguintes entendimentos relacionados aos recursos pagos a título de honorários advocatícios de sucumbência nos termos da Lei 13.327/2016:[...]9.3.3 é permitido à União e aos entes da administração indireta federal praticar atos processuais para assegurar a fixação dos honorários de sucumbência em valores razoáveis, com o objetivo de garantir a efetividade do modelo remuneratório baseado no estímulo à eficiência dos servidores que atuam no patrocínio de seus interesses jurídicos;