Acórdão 2322/2024
Voto:Trago à apreciação deste Colegiado o Relatório Preliminar do 9º Ciclo da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento, realizada pelo TCU desde 2015, conduzido pela Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais.2. Como é cediço, esses ciclos de fiscalização consistem em monitorar continuamente os gastos com pessoal, coibir fraudes e irregularidades de forma tempestiva, bem como promover o aperfeiçoamento dos controles internos da administração pública federal. A adoção das providências devidas pelos próprios órgãos e entidades induzem melhorias na gestão das folhas de pagamento, com a mitigação dos riscos associados e sem a necessidade da autuação de processos específicos no âmbito desta Corte.3. Este ciclo abrangeu, especificamente, 852 órgãos/entidades da Administração Pública Federal e três distritais, referentes aos meses de abril de 2023 a março de 2024, e contou com a colaboração de 18 órgãos de controle de outras esferas de governo. 4. A presente fiscalização foi realizada com o intuito de: i)  avaliar a atuação das organizações federais sobre a apuração de indícios de irregularidades identificados em suas folhas de pagamento de 2023, bem como sobre aqueles detectados em exercícios anteriores pendentes de esclarecimento; ii) mitigar riscos associados à ocorrência de irregularidades em folhas de pagamento; e iii) verificar o cumprimento do Acórdão 995/2023-TCU-Plenário (Rel. Min. Vital do Rêgo), que tratou do 8° ciclo desta fiscalização.[...]7. Dito isso, passo a discorrer sobre os principais achados.I - Dupla incidência do adicional sobre a remuneração de férias8. Conforme informado pela Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), foi detectada dupla incidência do adicional sobre a remuneração de dias de férias convertidos em abono pecuniário, elevando indevidamente pagamentos em 1/9 do subsídio dos beneficiários nas folhas do TCU, dos órgãos do MPU e de 24 órgãos do Poder Judiciário da União. Em suma, o adicional de um terço está sendo computado sobre a remuneração de férias e sobre o pagamento do abono pecuniário de férias.9. Esses pagamentos geraram despesas indevidas, de janeiro a setembro de 2023, no montante de R$ 32,06 milhões, com o potencial de alcançar a cifra de R$ 41,45 milhões em 12 meses.10. Esse pagamento em duplicidade, como pontuou a unidade instrutiva, tem levado à distorção que gera remunerações diferentes dos períodos de férias - para os que recebem igual subsídio em um mesmo órgão - conforme o interessado opte ou não por converter férias em abono pecuniário. A lei deve incidir igualmente para todos, não se admitindo interpretações conferidas pelos órgãos responsáveis a um mesmo comando normativo.11. Essa distorção, inclusive, gera um risco de membros de poder, que hoje não recebem o abono pecuniário de férias indevidamente majorado pelo adicional de 1/3 sobre a remuneração de férias, demandem na esfera administrativa e/ou judicial tratamento isonômico àquele conferido aos seus pares.12. Ainda em relação a essa distorção, também se constatou confusão entre verbas indenizatórias e remuneratórias (abono pecuniário e terço de férias pagos na mesma rubrica) em 31 dos 37 órgãos avaliados, o que pode ter reduzido indevidamente as bases de cálculo de tributos sobre a folha e de benefícios previdenciários, uma vez que, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal, é "legítima a incidência de contribuição social sobre o valor satisfeito a título de terço constitucional de férias" (RE 1072485, Tema 985).13. Ademais, verificou-se que dois órgãos calcularam o abono pecuniário e o adicional de 1/3 sobre a remuneração de férias tendo em conta o subsídio somado a outras parcelas, a exemplo do abono de permanência, enquanto todos os demais 35 órgãos avaliados adotam apenas o subsídio como base de cálculo.14. Tendo em conta que os métodos de cálculo e formas de pagamento do abono pecuniário de férias, ainda que destoantes dos dispositivos normativos que regem o abono pecuniário de férias, interpretados à luz das correspondentes disposições constitucionais, podem ser considerados erro escusável de interpretação de lei, faz-se necessário reconhecer a boa-fé dos beneficiários dos pagamentos, dispensando-lhes de repor ao erário os valores recebidos além do devido, conforme dispõe a Súmula-TCU 249.15. Dessa forma, acompanho parcialmente as propostas de encaminhamento sugeridas pela unidade técnica neste ponto, no sentido de determinar ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que expeçam orientações aos órgãos competentes com vistas à adoção das medidas necessárias para corrigir a irregularidade em questão. Deixo de tomar qualquer medida em relação à Secretaria-Geral de Administração do TCU (Segedam), pois aquela unidade, à peça 590, expressou sua concordância com a metodologia de cálculo do abono pecuniário de férias apontada pela AudPessoal, informando, inclusive, que já tomou providências para que, doravante, os pagamentos sejam realizados conforme apontado no relatório preliminar de auditoria.16. Ainda em relação ao tema, a Receita Federal do Brasil deve ser comunicada acerca da possibilidade de que sejam adotadas providências quanto à correção do recolhimento de tributos.Acórdão:9.1. determinar, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público, com fundamento no art. 41, § 2º, da Lei 8.443, de 16/7/1992, que, no prazo de 60 (sessenta) dias, dentro de suas esferas de competência e em respeito às disposições constitucionais previstas nos artigos 5º, caput, 37, XIV, e 39, § 4º, expeçam orientações:9.1.1. para que os pagamentos do abono pecuniário de férias se restrinjam ao valor dos dias de remuneração convertidos em pecúnia, mantido o adicional de 1/3 sobre a remuneração da integralidade do período de férias, devendo tais pagamentos ser lançados em rubricas próprias, de modo a evitar confusão de verbas de natureza remuneratória e indenizatória;9.1.2. para que o cálculo do adicional sobre remuneração de férias, em especial, não contabilize abonos de permanência e contabilize as diferenças de remuneração pagas aos membros de poder convocados para atuar em instância superior à de que são titulares;[...]9.6. reconhecer a boa-fé dos beneficiários dos pagamentos acima do devido, detectados neste ciclo de fiscalização, a título de abono pecuniário de férias e de adicional sobre a remuneração de férias, dispensando-lhes da restituição ao erário, em razão deles terem sido recebidos devido a erro escusável da Administração na interpretação da lei, conforme o Enunciado de Súmula-TCU 249;9.7. comunicar à Receita Federal do Brasil que 31 órgãos (MPDFT, MPF, MPM, MPT, TCU, TRF1, TRF2, TRF3, TRF4, TRF5, TRF6, TRT10, TRT13, TRT15, TRT17, TRT18, TRT19, TRT21, TRT22, TRT23, TRT3, TRT5, TRT6, TRT7, TRT8, STM, TJDFT, TRT12, TRT14, TRT2 e TRT24) realizaram pagamentos de abonos pecuniários de férias em 2023 em conjunto com o adicional de 1/3 sobre a remuneração de férias para que, caso entenda necessário, adote providências para verificar a correção do recolhimento dos tributos sobre a folha feito pelos referidos responsáveis tributários;