Acórdão 2573/2018
Sumário:1. Inexiste coisa julgada capaz de impedir a inclusão da OAB entre as unidades que devem prestar contas ao TCU. 2. A OAB preenche todos os requisitos previstos no art. 5º, I, do Decreto-lei 200/1967, recepcionado pela Constituição Federal de 1988, necessários para que seja enquadrada como autarquia, pois consiste em "serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada".3. As contribuições cobradas pela OAB têm natureza de tributo, explicitamente assentada no art. 149 da Constituição Federal. 4. As alterações introduzidas no ordenamento jurídico pátrio pela Constituição Federal de 1988 reforçam a necessidade de maior transparência das instituições, em nome do Estado Democrático de Direito e da efetivação do princípio republicano, os quais estão intimamente ligados ao incremento da accountability pública. 5. O Estado vem reforçando e exigindo transparência e regras de compliance até mesmo para as pessoas jurídicas privadas que com ele se relacionam. 6. A natureza de autarquia e o regime público e compulsório dos tributos que arrecada impõem que a OAB, como qualquer conselho profissional, deva estar sujeito aos controles públicos, não havendo nada que a distinga, nesses aspectos, dos demais conselhos profissionais. 7. No atual desenho institucional brasileiro, a OAB exerce papel fundamental de vigilante sobre o exercício do poder estatal e de defesa da Constituição e do Estado Democrático de Direito, o que só aumenta o grau de exigência de uma gestão transparente e aberta ao controle público. 8. O controle externo exercido pelo TCU não compromete a autonomia ou a independência funcional das unidades que lhe são jurisdicionadas, sobre as quais esta Corte de Contas não exerce nem poder hierárquico nem poder funcional. 9. A compreensão de que a OAB não estaria sujeita a qualquer tipo de controle administrativo mina a possibilidade de real accountability sobre seus atos, pondo em dúvida a credibilidade da instituição e causando riscos ao exercício do seu papel, essencial à justiça.Voto:Trata-se de processo administrativo instaurado por determinação do subitem 9.3.2. do Acórdão 1.114/2018-TCU-Plenário, nos autos do TC 008.199/2018-3, com a finalidade de realizar estudo técnico sobre a inclusão ou não da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) como unidade prestadora de contas. Os estudos foram realizados pela Secretaria de Controle Externo no Rio Grande do Sul (Secex-RS), por ser ela a unidade competente para examinar questões afetas aos conselhos de fiscalização do exercício profissional. [...]10. A controvérsia posta nos autos gira em torno de três questões: 10.1. se há coisa julgada sobre a matéria; 10.2. se a OAB faz parte da Administração Pública Indireta; 10.3. se a OAB gerencia recursos públicos federais. 11. A primeira trata de preliminar que, se existente, afasta a possiblidade de o TCU discutir o mérito do dever de prestar contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores da OAB. 12. As duas últimas dizem respeito ao mérito da causa, pois constituem pressupostos estabelecidos no art. 71, II, da Constituição Federal, do dever de prestar contas aos órgãos de controle externo. 13. De acordo com o referido dispositivo constitucional, compete ao controle externo julgar as contas: 13.1. "dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal" (primeira parte); 13.2. "daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público" (segunda parte); 13.3. Assim, enquadrando-se os gestores da OAB na primeira ou na segunda situação estariam obrigados a prestar contas ordinárias (primeira parte) ou especiais (segunda parte). 14. Analiso a seguir, separadamente, cada uma das questões.III I - Da inocorrência de coisa julgada Acórdão 1.765/2003- TCU - Plenário 15. A OAB sustenta que o dever de prestar contas dos seus administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos já estaria afastado por decisões do antigo Tribunal Federal de Recursos, no Mandado de Segurança 797, do Tribunal de Contas da União, no Acórdão 1.765/2003-Plenário, e do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 3.026/DF. 16. A fim de analisar a assertiva, cumpre revisitar o conceito de "coisa julgada" e seus limites.[...]25. O TCU, por sua natureza híbrida, às vezes exerce atos típicos da função administrativa (ao determinar e realizar fiscalizações, por exemplo); às vezes exerce atos assemelhados à função jurisdicional (ao julgar contas anuais). Neste caso, considero essencial conferir segurança e estabilidade aos seus julgados, após transcorridos os prazos recursais. 26. No caso dos autos, todavia, o ato de decidir quem deve prestar contas é tipicamente administrativo. É ato pelo qual o TCU estabelece como deve exercer a competência que lhe é imposta pelos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. 27. Portanto, não vejo como falarmos em "coisa julgada" nesse caso. 28. Ademais, o dever de prestar contas de um jurisdicionado ao TCU equivale a uma relação jurídica de trato continuado, ou seja, que se renova periodicamente. Nessa hipótese, não é absoluta sequer a garantia da "coisa julgada judicial", por força do art. 505 do CPC: "Art. 505. Nenhum juiz decidirá novamente as questões já decididas relativas à mesma lide, salvo:I - se, tratando-se de relação jurídica de trato continuado, sobreveio modificação no estado de fato ou de direito, caso em que poderá a parte pedir a revisão do que foi estatuído na sentença;" 29. Assim, é natural que o TCU revisite temas apreciados no passado, especialmente relacionados ao limite de sua competência, a qual depende da compreensão de cada época a respeito de categorias jurídicas. 30. O fato é que, após a prolação do Acórdão 1.765/2003-TCU-Plenário, sobrevieram diversas decisões do Supremo Tribunal Federal e de outros órgãos do Poder Judiciário que começaram a alertar o TCU do possível desacerto do referido acórdão. 31. Assim, este processo de convencimento não ocorreu de forma súbita, descolada da realidade, mas foi se amoldando em virtude de uma série de precedentes do poder judiciário que confirmaram a percepção de que a OAB tem sim natureza autárquica.[...]59. Portanto, com as devidas vênias, discordo do parecer do ilustre Subprocurador-Geral Lucas da Rocha Furtado no sentido de que eventual julgamento desta Corte a obrigar a OAB a prestar contas ao TCU afrontaria a "coisa julgada" na ADI 3.096/DF, em razão do "entendimento do Supremo Tribunal Federal assentado em ementa". 60. Ademais, a entender que os fundamentos da ADI 3.096/DF tivessem força vinculante, chegaríamos à incoerente conclusão de que o próprio STF afrontou "coisa julgada" advinda de própria deliberação contida no RE 595332/PR, proferido em 31/8/2016, que deixou assentada a competência da Justiça Federal para processar e julgar ações em que a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) figure como parte (conteúdo da parte dispositiva da deliberação). 61. Tal julgamento teve como fundamento, segundo o relator, o fato de que a OAB "não é pessoa jurídica de direito privado", mas sim "autarquia corporativista, o que atrai, a teor do artigo 109, inciso I, do Diploma Maior, competência da Justiça Federal para exame de ações, seja qual for a natureza, nas quais integre a relação processual". [...]II - Da inserção da OAB como entidade da Administração Pública Indireta [...]66. Assim, são dois os pressupostos para a submissão da Ordem dos Advogados do Brasil à jurisdição de contas do TCU: i) integrar a Administração Pública Federal e/ou ii) gerenciar dinheiros, bens ou valores públicos federais. Na primeira situação, em caso positivo, está a entidade obrigada a apresentar ao Tribunal, para julgamento, de forma ordinária, periódica e incondicionada, ou, ainda, de forma extraordinária e condicionada à ocorrência de certos eventos previstos em norma infraconstitucional, as contas prestadas por seus administradores ou responsáveis por dinheiros, bens e valores. Na segunda, está a entidade obrigada a apresentar ao Tribunal, para julgamento, de forma especial, as contas tomadas de todos aqueles (administradores ou não) que, incumbidos da gestão de recursos da OAB, ainda que ocasionalmente, derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo aos cofres da entidade.[...]70. Como bem defende o MPTCU, a OAB preenche todos os requisitos descritos na lei para se enquadrar como autarquia, ou seja, consiste em: "[1º] serviço autônomo, [2º] criado por lei, [3º] com personalidade jurídica, [4º] patrimônio e receita próprios, [5º] para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada."[...]85. Por todas essas razões, considero indubitável a natureza autárquica da Ordem dos Advogados do Brasil. 86. Esclareço que a natureza autárquica da entidade não contraria o art. 44, § 1, da Lei 8.906/1994, o qual dispõe que "a OAB não mantém com órgãos da Administração Pública qualquer vínculo funcional ou hierárquico". 87. O dispositivo serve apenas para afirmar que a OAB é entidade autônoma e independente, não estando subordinada a qualquer órgão da administração pública. Essa ausência de subordinação ou vínculo não significa dizer que ela não está sujeita ao controle do Tribunal de Contas da União.88. O vínculo hierárquico está relacionado ao poder do órgão superior de ordenar e revisar as atividades do órgão inferior, ao passo que o vínculo funcional se reflete no poder do órgão vinculante de ditar a forma de prestação do serviço pelo órgão vinculado. 89. O TCU não exerce, em hipótese alguma, nem o poder hierárquico, nem o poder funcional, sobre seus jurisdicionados. Como bem afirma o MPTCU, "o que o Tribunal faz, no exercício do controle externo, é verificar, sob o aspecto da legalidade, da legitimidade e da economicidade, o bom e adequado uso de bens, dinheiros e valores públicos colocados à disposição de qualquer pessoa - física ou jurídica, pública ou privada - que os utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre, em conformidade com o disposto nos artigos 70 e 71 da Constituição".[...]III - Da natureza pública dos recursos geridos pela OAB[...]94. A compulsoriedade das contribuições dos advogados inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil só reforça a natureza tributária dos recursos por ela geridos. Nesse aspecto, reside a principal diferença entre a OAB e outras associações como a AMB (Associação dos Magistrados Brasileiros), a ANAMATRA (Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho), a AJUFE (Associação dos Juíze Federais do Brasil, entre outras. Em todas essas podem os seus membros voluntariamente se desfiliar da entidade à qual aderem sem maiores prejuízos. No entanto, no caso da OAB, se o advogado desfiliar-se, não pode exercer a profissão. 95. Indubitável, pois, a natureza de recurso público gerido pela Ordem.Acórdão:9.1. a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), por força do art. 71, II, da Constituição Federal, submete-se à jurisdição desta Corte; 9.2. dar ciência à OAB de que a fiscalização do Tribunal alcançará os atos praticados a partir do ano de 2020; 9.3. determinar à Segecex que adote as providências de ordem interna para incluir a Ordem dos Advogados do Brasil como unidade prestadora de contas a partir da gestão referente ao exercício de 2020, cujas contas deverão ser apresentadas a este Tribunal em 2021.