Acórdão 2200/2015
Voto: 116. O fluxo de caixa dos procedimentos de prorrogação antecipada, em geral, apresenta maior complexidade do que aqueles elaborados em concessões iniciais. 117. Isso porque são considerados, além das receitas e despesas discriminadas no novo plano de investimentos, os dados das antigas operações que serão mantidas na extensão do período contratual e ainda os números relacionados a eventos passados ainda não contabilizados. 118. Para recompor o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, como compensação aos novos investimentos e aos eventuais aportes já realizados e ainda não incidentes na equação do ajuste, o contrato é estendido pelo prazo necessário ao balanceamento das despesas e receitas totais. A consideração de todos esses elementos no fluxo de caixa total, submetidos a determinada taxa de desconto, indica o tempo de prorrogação do ajuste. 119. Nessa lógica, além da consistência das informações relativas ao plano de investimentos, a fidedignidade dos dados contábeis do arrendamento nos exercícios anteriores é essencial. 120. A primeira dificuldade vem da ausência de informações nos termos contratuais, tendo em vista que grande parte dos ajustes firmados sob a égide da Lei 8.630/1993 não conta com projeção do fluxo de caixa. Por isso a Antaq se utiliza dos demonstrativos contábeis das entidades, que, por sua vez, oferecem dificuldade adicional, eis que a maior parte dos terminais não tem balanços próprios, por pertencerem a grupos empresariais ou cadeias verticalizadas. 121. Assim, no cenário atual, os dados dos períodos futuros decorrem do plano de investimentos apresentado pela arrendatária interessada na prorrogação, enquanto as receitas e despesas passadas são obtidas dos balanços consolidados, a partir de algum critério de rateio. 122. Vejam-se, a exemplo, as dificuldades associadas à definição dos valores de receita a serem apropriados no fluxo de caixa. Para cada investimento proposto, é necessário estimar quais os ganhos monetários que serão gerados por aquele aporte, o que requer conhecimentos acerca de produtividade, ganhos de escala, variações de demanda, cenários econômicos, etc. No caso de investimentos passados, há a dificuldade adicional de se obter essas receitas marginais a partir dos balanços contábeis, invariavelmente apresentados de maneira consolidada. 123. A circularização de algumas das informações pela SEP/PR, que alegou aferir as estimativas de demanda a partir dos estudos realizados no primeiro bloco do atual programa de arrendamentos, pode ser insuficiente para garantir o equilíbrio da concessão, sobretudo diante da assimetria no nível de detalhamento e confiabilidade dos dados disponíveis à reguladora. Também não existem possíveis instrumentos de mitigação dessas falhas, como o processo licitatório e a consulta ou audiência pública. 124. Ainda que a regulação seja voltada ao resultado das operações e não propriamente aos custos envolvidos, o conhecimento das principais despesas e receitas é essencial para o exercício das atividades de controle e regulação, notadamente para a proteção do usuário no que diz respeito à modicidade tarifária, como determina o art. 3º, inciso II, da Lei 12.815/2013. 125. Em situações concretas já submetidas ao exame da Antaq, foram registradas as dificuldades em individualizar os dados contábeis diante da apresentação de balanços consolidados. No processo de prorrogação antecipada da arrendatária ADM do Brasil Ltda., que opera carga própria, destinada a outras unidades logísticas da mesma empresa, os balanços não permitiram uma estimativa adequada das receitas auferidas, porquanto o terminal funciona como mero centro logístico e não há individualização das receitas geradas na unidade portuária. Da mesma forma, na avaliação dos processos relativos ao Tecon da Santos Brasil e da CSN, também citados no relatório de fiscalização, a inexistência de demonstrativos contábeis de cada empreendimento pode ter afetado a precisão do exame.  126. A gravidade da questão é de tal importância que, com vistas a individualizar os demonstrativos e reduzir a assimetria informacional, a SEP/PR introduziu nas minutas de edital do programa de arrendamentos portuários a previsão de cláusula que obrigará as vencedoras das licitações a constituírem uma sociedade de propósito específico (SPE) para operar o arrendamento. 127. Embora sejam válidas as ponderações da SeinfraHidroferrovias de que a ausência de normatizações específicas e de disponibilidade de informações não permite considerar irregulares os procedimentos para obtenção de dados dos atuais processos de prorrogação antecipada, é certo que medidas corretivas devem ser adotadas. 128. Em um dos processos de prorrogação aqui citados, o Diretor da Agência responsável pela análise do pedido de prorrogação antecipada afirmou que (processo Santos Brasil, p. 943) (destaques acrescidos): (...) é recomendável a segregação das contas do empreendimento objeto do Contrato de Arrendamento PRES/69.97, em formato a ser definido oportunamente, para tornar mais eficaz o acompanhamento da execução contratual. O advento da antecipação da prorrogação desse contrato é o momento oportuno para se instrumentalizar o que ora se propõe. 129. Fica evidente, portanto, que a existência de demonstrativos contábeis próprios é condição essencial para avaliação do equilíbrio das concessões ao longo de sua vigência, para verificação de eventuais pedidos de reequilíbrio e até para subsidiar a elaboração de políticas regulatórias para o setor. 130. Ao fim da fase de execução da presente fiscalização, instada a manifestar-se sobre a questão aqui tratada, a SEP/PR reconheceu que a ausência de registro das operações por meio de demonstrativos contábeis dificulta as análises dos pleitos de prorrogação antecipada. Relatou que já teria adotado medida mitigadora em um dos processos que analisou, ao incluir cláusula que obriga à individualização das receitas e despesas associadas à atividade do terminal. Não indicou, todavia, qualquer regulamentação de caráter geral para dirimir o problema. 131. Ante o exposto, cumpre determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República que inclua nos termos aditivos de prorrogação antecipada a exigência de registro das operações dos respectivos terminais em demonstrativos contábeis próprios, submetidos a auditoria independente, conforme as diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq.Acórdão: 9.1. determinar à Secretaria de Portos da Presidência da República (SEP/PR) que: (...)  9.1.4. inclua em todos os termos aditivos de prorrogação antecipada firmados a partir da ciência da presente deliberação a exigência de registro das operações dos respectivos terminais em demonstrativos contábeis próprios, submetidos a auditoria independente, conforme diretrizes a serem estabelecidas pela Antaq;