Acórdão 1236/2025
Relatório:Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto, como parte do relatório, com os ajustes necessários, a instrução da unidade responsável pela análise da demanda (peça 123), que contou com a anuência de seu corpo diretivo (peças 124-125): "1. Cuidam os autos de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Caixa Econômica Federal (CEF), representante do Ministério das Cidades, em desfavor de [responsáveis A e B] e Município de Itamarati (AM). O motivo foi a não comprovação da aplicação regular dos recursos do Contrato de Repasse 0309.508-67/2009/Ministério das Cidades/Caixa (registro Siafi 723540) (peça 23). O ajuste foi firmado entre o ministério e o município para construção de treze habitações populares. [...]3. O fundamento para a instauração da TCE, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas, foi a constatação da seguinte irregularidade: Ausência de funcionalidade do objeto do contrato de repasse descrito como 'CONSTRUÇÃO DE HABITAÇÃO POPULAR' sem aproveitamento útil da parcela executada, por motivo de inexecução parcial. [...]Débito relacionado somente ao responsável Prefeitura Municipal de Itamarati/AM (04.628.376/0001-04), na condição de contratado. Irregularidade: aplicação de recursos federais em finalidade diversa daquela previamente pactuada, sem autorização prévia do órgão repassador, em benefício do ente federado.[...]Defesa apresentada9. A defesa apresentada pelo município consiste, tão-somente, de parecer técnico do Setor de Engenharia da própria Prefeitura de Itamarati, acompanhado de relatório fotográfico, acerca de visita técnica que teria sido realizada em 27/12/2023 (peças 105-109). O parecer conclui pela inexistência de 'vícios ou inconformidades substanciais em relação a obra executada'.[...]Exame 9.2. Segundo a jurisprudência do TCU, declarações e fotografias. têm escassa força probatória. Fotografias e declarações não são suficientes, por si sós, para comprovar a aplicação de recursos federais transferidos via convênio ou instrumento congênere (Acórdão 317/2010-TCU-Plenário, rel. Benjamin Zymler). 9.3. No caso tratado, tem-se, ainda, que os relatórios fotográficos informam tratar-se de oitenta unidades (peça 108, p. 1), quando, segundo o Relatório de Acompanhamento de Engenharia 4 (RAE 4), de 23/5/2017, seriam apenas treze unidades (peça 39, p. 1). Também é possível constatar que as casas retratadas nas fotografias têm fachadas diferentes entre si, não se tratando todas do modelo retratado no RAE 4 (peças 40, p. 2, e 106 a 108). Trata-se, portanto, de circunstâncias que fragilizam ainda mais os elementos apresentados. 9.4. Mesmo que assim não fosse, os elementos trazidos não aproveitariam à defesa. Conforme transcrito no parágrafo 6, na instauração do contraditório, não se questionou a construção das habitações, mas, sim, o desvio de finalidade relatado na instrução anterior, parte integrante do ofício de citação:  (...) 39. Primeiramente, deve-se ter em mente que a Caixa afirmou que os imóveis foram construídos seguindo as especificações técnicas do contrato (peça 43), não se podendo falar em irregularidade de natureza técnica com aquilo que foi construído. 40. Também conforme afirmações da instituição, os imóveis estão sendo utilizados pela população local e, segundo afirmações atribuídas a 'populares', as ocupações são irregulares e não obedeceram à lista de beneficiários originalmente aprovada pelo concedente. 41. Pelo afirmado nos dois parágrafos precedentes, é crível concluir que o objeto foi executado, obedeceu às especificações técnicas e está servindo à comunidade, não se podendo falar em parcela inservível do que foi executado.  (...) Do Desvio de Finalidade 57. Consoante afirmado no início deste Exame Técnico, as unidades habitacionais não foram entregues para os beneficiários cadastrados inicialmente no programa, o que justifica a citação do município, devido ao entendimento que o recurso não foi aplicado na finalidade pretendida originalmente pelo repasse dos recursos, mas beneficiou empreendimento pertencente ao patrimônio do município. 58. Esse fato, sim, importa na obrigação de devolução de todo o recurso utilizado, pois o ente não foi capaz de demonstrar que aplicou os recursos para favorecer a população que justificou a aprovação do referido trato.  (...) (peça 95, p. 5 e 7). 9.5. Portanto, a defesa trazida pelo município não ataca a irregularidade apontada quando da instauração do contraditório".[...]2. O MPTCU, em sua manifestação regimental (peça 126), discordou do encaminhamento proposto pela unidade instrutora, nos termos a seguir:"35. Note-se que o ponto central não é a falta de execução do empreendimento e/ou sua execução fora de especificações técnicas construtivas, mas sim, a inexistência de fornecimento de água potável e energia elétrica aos imóveis construídos. 36. Como já foi dito ao final do campo Exame Técnico, retro, foi realizada diligência para esclarecer dúvidas sobre a execução e funcionamento do empreendimento, tendo a Caixa respondido com o Ofício 0115/2023/SUDEP/SUGOV (peças 86-91), não sendo identificada resposta da Prefeitura até a data de elaboração deste trabalho. 37. Em sua resposta, a Caixa apenas reafirmou o que já constava dos autos, repisando que o empreendimento foi parcialmente executado de acordo com o projeto, mas que a ausência das instalações de fornecimento de água potável, tratamento de esgoto e energia elétrica torna o objeto inservível, segundo as regras do repassador dos recursos, o que justifica a glosa integral dos recursos. Em síntese, no âmbito da fase interna da TCE, o débito da integralidade dos recursos repassados seria justificado pela ausência de funcionalidade do objeto conveniado, em especial, em razão da ausência do fornecimento de água e energia para as unidades habitacionais, embora houvesse a execução das casas nos termos do projeto. A AudTCE divergiu dessa análise, pois entendeu que o débito deveria ser da integralidade dos recursos repassados, porém, por fundamento diverso e direcionado à municipalidade: 39. Primeiramente, deve-se ter em mente que a Caixa afirmou que os imóveis foram construídos seguindo as especificações técnicas do contrato (peça 43), não se podendo falar em irregularidade de natureza técnica com aquilo que foi construído. 40. Também conforme afirmações da instituição, os imóveis estão sendo utilizados pela população local e, segundo afirmações atribuídas a 'populares', as ocupações são irregulares e não obedeceram à lista de beneficiários originalmente aprovada pelo concedente. 41. Pelo afirmado nos dois parágrafos precedentes, é crível concluir que o objeto foi executado, obedeceu às especificações técnicas e está servindo à comunidade, não se podendo falar em parcela inservível do que foi executado. 42. Quanto às parcelas não executadas, o banco estatal aponta que fossas e sumidouros não estariam funcionando corretamente, no entanto, não foram quantificados esses equipamentos defeituosos e nem foi apurada a natureza dos defeitos, atribuindo-se a afirmação a 'populares'. 43. O ponto central da glosa integral efetuada pela Caixa é fato de não haver fornecimento de água potável e nem de energia elétrica nos domicílios construídos/reformados com os recursos do contrato em discussão neste processo.  (...) 48. Não parece razoável acompanhar e fiscalizar a execução do empreendimento, afirmando que as unidades habitacionais foram executadas 'de acordo com o projeto' e, ou final, afirmar que sãoinservíveis porque não continham itens essenciais, exigidos nas normas regulamentadoras. 49. Fica uma pergunta a ser respondida: o projeto previa, ou não, a execução dos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário e fornecimento de energia elétrica? 50. Se o projeto previa, então as unidades não foram executadas de acordo com o projeto; se o projeto não previa, há uma falha da Caixa ao aprovar um projeto que não apresenta os itens mínimos para aceitação no bojo do programa habitacional pelo qual responde. 51. De qualquer forma, há que se reconhecer que a execução estrutural das unidades habitacionais foi concluída e permitiu a utilização pela comunidade local, ainda que carente de itens básicos, não sendo possível atribuir o dano pela integralidade dos recursos. 52. Como os itens não executados também não foram pagos, uma vez que a Caixa apenas libera recursos após realizar vistoria e aprovar aquilo que foi executado e, para os itens apontados como supostamente defeituosos, não foi apresentada qualquer evidência e/ou quantificação individualizada, não é possível arbitrar nenhum valor de débito por inexecução, ainda que parcial.  (...) 57. Consoante afirmado no início deste Exame Técnico, as unidades habitacionais não foram entregues para os beneficiários cadastrados inicialmente no programa, o que justifica a citação do município, devido ao entendimento que o recurso não foi aplicado na finalidade pretendida originalmente pelo repasse dos recursos, mas beneficiou empreendimento pertencente ao patrimônio do município. 58. Esse fato, sim, importa na obrigação de devolução de todo o recurso utilizado, pois o ente não foi capaz de demonstrar que aplicou os recursos para favorecer a população que justificou a aprovação do referido trato. A conclusão preliminar da unidade técnica foi de que houve a execução do objeto conveniado, porém, como as unidades habitacionais foram ocupadas por pessoas diversas dos beneficiários cadastrados no programa, teria havido desvio de finalidade na aplicação dos recursos federais, o que justificaria a citação da municipalidade pelo débito correspondente à totalidade dos recursos repassados.[...]Considera-se pertinente a reanálise da responsabilização da municipalidade. [...]O objeto conveniado consistiu na construção de unidades habitacionais. A AudTCE, amparada em pareceres do concedente, concluiu que houve o cumprimento do objeto com a edificação das casas. Porém, reputou devido o débito da integralidade dos recursos repassados em razão de a ocupação das unidades habitacionais, com base em 'afirmações atribuídas a 'populares'', ter sido efetivada ao arrepio de lista de beneficiados do programa habitacional. Com a devida vênia à manifestação da AudTCE, entende-se que com a edificação das unidades habitacionais, o objeto do convênio é inserido no patrimônio municipal. Assim, o eventual desvio ou deterioração dessas residências não se insere na competência desta Corte de Contas. A título exemplificativo, citam-se precedentes que amparam essa linha de raciocínio: Boletim de jurisprudência 23 Acórdão 140/2014 Primeira Câmara (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira) Competência do TCU. Convênio e congêneres. Patrimônio da entidade convenente. Danos a bens públicos municipais adquiridos ou realizados com recursos da União, ocorridos após a incorporação ao patrimônio do município, não são da competência do TCU, pois não afetam o erário federal. Devem ser levados ao conhecimento das instâncias de controle locais. Boletim de jurisprudência 145Acórdão 10800/2016 Segunda Câmara (Recurso de Reconsideração, Relator Ministro Vital do Rêgo) Competência do TCU. Convênio. Bens permanentes. Convenente. Controle. Incorporação. Patrimônio. Incorpora-se ao patrimônio do ente federado convenente o objeto de convênio cuja efetiva execução e regular aplicação dos recursos fora comprovada, não se inserindo na competência do TCU a apreciação do uso que posteriormente vier a ser dado a esse objeto. Boletim de jurisprudência 11 Acórdão 6.756/2013 Primeira Câmara Convênio. Tomada de Contas Especial. Competência de fiscalização. Concluído o objeto avençado, expirada a vigência e aprovada a prestação de contas do convênio, os bens móveis e imóveis passam a integrar, se assim dispuser o ajuste, o patrimônio da entidade convenente. Eventuais danos ocasionados a bens municipais construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, ocorridos posteriormente à sua incorporação ao patrimônio público municipal, devem ser levados às instâncias de controle locais. Ausência de dano ao erário federal. Arquivamento da TCE. Comunicação ao Tribunal de Contas Estadual. Boletim de jurisprudência 88 Acórdão 3.744/2015 Primeira Câmara (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira) Competência do TCU. Convênio e congêneres. Patrimônio da entidade convenente. A ocorrência de danos a bens construídos ou adquiridos com recursos recebidos da União, em momento posterior a sua regular incorporação ao patrimônio da entidade pública convenente, não está sujeita à jurisdição do TCU, e sim das instâncias de controle locais, a quem compete aplicar eventuais penalidades. Dessa forma, havendo a consecução do objeto conveniado, o desvio posterior na utilização desses bens deve ser objeto das instâncias locais de fiscalização. Assim, propõe-se, subsidiariamente, o julgamento das contas do Município de Itamarati/AM pela regularidade. Feitas essas considerações, dada a desnecessidade de fixar novo e improrrogável prazo para a municipalidade, propõe-se o julgamento nesta oportunidade das presentes contas. Conclusivamente, diante de todo o exposto, opinamos no seguinte sentido: . Que o tribunal reconheça a incidência da prescrição ordinária, ocorrida entre o término do prazo para a prestação de contas (26/01/2019) e a proposta de inclusão da municipalidade (24/02/2024), a fim de, exclusivamente em relação ao Município de Itamarati/AM, arquivar definitivamente os presentes autos, com fulcro nos artigos 2º e 11 da Resolução TCU 344/2022, adotando-se as demais providências de praxe. . Subsidiariamente, que as contas do Município de Itamarati/AM sejam julgadas regulares".Voto:19. Superada, portanto, a alegação de ocorrência de prescrição, adianto minha anuência à análise de mérito desenvolvida pelo MPTCU, cujas conclusões incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo dos destaques que passo a fazer. 20. Em essência, ficou constatada a edificação das unidades habitacionais pelas vistorias, tendo a Caixa afirmado que os imóveis foram construídos segundo as especificações técnicas do contrato (peça 43). Diante dessas considerações, também a AudTCE (peça 95) concluiu que "o objeto foi executado, obedeceu às especificações técnicas e está servindo à comunidade, não se podendo falar em parcela inservível do que foi executado". 21. Logo, no âmbito do TCU, diferentemente do que apregoou o tomador de contas, há um consenso entre a unidade instrutora e o MPTCU de que não é possível apontar nenhum valor de débito por inexecução. Entretanto, a AudTCE, ao ponderar que as unidades habitacionais não foram entregues para os beneficiários cadastrados inicialmente no programa, entende estar configurado desvio de finalidade, motivo pelo qual propõe a fixação de novo prazo ao Município para o recolhimento da integralidade dos valores repassados. 22. Na esteira dos precedentes colacionados pelo Parquet, entendo que, uma vez cumprido o objeto pactuado, de acordo com as especificações técnicas, há a incorporação do bem ao patrimônio municipal, não configurando desvio de finalidade pela ótica do repassador dos recursos. Eventual alteração posterior na utilização desses bens deve ser objeto das instâncias locais de fiscalização. 23. Por esse motivo, entendo que as contas do Município devem ser julgadas regulares. Acórdão:9.1. julgar regulares as contas do Município de Itamarati - AM;