Acórdão 6282/2014
Voto:3. Quanto aos dois outros ex-servidores, estes já tiveram sua aposentadoria registrada pelo TCU.4. Desta feita, estão em apreciação duas alterações promovidas em cada um dos respectivos atos iniciais: a primeira refere-se à contagem ponderada de tempo de serviço prestado em condições insalubres anteriormente ao advento da Lei 8.112/1990 (Regime Jurídico Único dos Servidores Civis da União - RJU); a segunda também se refere a contagem ponderada de tempo insalubre, mas, agora, prestado sob a égide do RJU, o que, de acordo com o NEMS/GO, estaria amparado em decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) nos autos do Mandado de Injunção 880/2008.5. A propósito, a unidade técnica entende legal, para fins de registro, a primeira alteração de cada aposentadoria, eis que consentânea com o entendimento desta Corte de Contas estampado no Acórdão 2.008/2006-TCU-Plenário. Quanto à segunda, a unidade técnica a tem por ilegal, haja vista não albergada pelo provimento judicial invocado pelo órgão de origem.6. O Ministério Público coloca-se de acordo com a Sefip.7. Acompanho, no mérito, as conclusões lançadas nos pareceres técnicos.8. A Constituição Federal, já em sua redação original, previa a possibilidade de concessão de aposentadoria aos servidores públicos com a adoção de requisitos e critérios diferenciados nos casos de exercício de atividades sob condições especiais. Atualmente, essa previsão se encontra no § 4º de seu art. 40:"Art. 40 ...............................................................................................................................§ 4º É vedada a adoção de requisitos e critérios diferenciados para a concessão de aposentadoria aos abrangidos pelo regime de que trata este artigo, ressalvados, nos termos definidos em leis complementares, os casos de servidores:I - portadores de deficiência;II - que exerçam atividades de risco;III - cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física." (Redação dada pela Emenda Constitucional 47/2005.) 9. Sobre o tema, sempre houve consenso em torno da necessidade de edição de lei complementar para que fosse dada efetividade ao direito constitucionalmente previsto. Nesse sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal que o dispositivo que admite a concessão de aposentadoria especial aos servidores públicos é norma de eficácia limitada, dependente de regulamentação por lei complementar (cf. RE-AgR 428511/DF, Relator: Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Julgamento: 14/2/2006, Órgão Julgador: Primeira Turma; e MI 462/MG, Relator: Min. MOREIRA ALVES, Julgamento: 6/9/1995, Órgão Julgador: Tribunal Pleno).10. Já no que se refere, especificamente, à contagem ponderada de tempo de serviço prestado sob condições insalubres, perigosas ou penosas para fins de aposentadoria no serviço público, o STF tem reconhecido esse direito aos servidores ex-celetistas que passaram para o regime estatutário por força do disposto no art. 243 da Lei 8.112/1990, mas somente em relação ao período em que eram celetistas. Veja-se, a título exemplificativo, o seguinte precedente:"EMENTA: Agravo regimental em recurso extraordinário. 2. Servidor público ex-celetista. Professor universitário. Contagem especial do tempo de serviço prestado sob condições insalubres, no período anterior à Lei no 8.112/90. Direito reconhecido. Precedentes. 3. Agravo regimental a que se nega provimento." (RE-AgR 456480 / PB, Relator: Min. GILMAR MENDES, Julgamento: 13/12/2005, Órgão Julgador: Segunda Turma - grifou-se) 11. Para a Suprema Corte, como a legislação vigente à época assegurava a contagem de tempo de serviço de forma ponderada em relação a determinadas atividades consideradas de risco, perigosas ou insalubres, "incorporou-se ao patrimônio desses servidores celetistas, transformados em estatutários, o direito à contagem do tempo de serviço público federal que prestaram na condição de celetistas, para todos os efeitos" (in RE 209.899, Relator Ministro Maurício Corrêa, DJ 6/6/2003 - grifou-se).12. O Tribunal de Contas da União, por sua vez, não aceitava, de início, nem mesmo a contagem ponderada de tempo de serviço prestado por ex-celetistas antes da Lei 8.112/1990 (cf. Súmula TCU 245). No entanto, a partir da prolação do Acórdão 2.008/2006-TCU-Plenário, passou a admitir a hipótese, tal como preconizado pelo STF. Frise-se, todavia, que, nos exatos termos do posicionamento do Supremo, tal possibilidade ficou adstrita ao período trabalhado sob o regime da CLT.13. Posto isso, extrai-se dos autos que a Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (CONDSEF) e diversos outros sindicatos impetraram mandado de injunção coletivo perante o Supremo Tribunal Federal, autuado sob o MI 880, objetivando, em síntese, a concessão de aposentadoria especial, tal como prevista no art. 40, § 4º, da Constituição Federal, para os seus substituídos, em razão do exercício de atividades funcionais em condições insalubres.14. A Suprema Corte, ao julgar o referido processo, por meio de decisão monocrática do relator do feito, Ministro Eros Grau, sentenciou:"Julgo parcialmente procedente o pedido deste mandado de injunção, para, reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos, remover o obstáculo criado por essa omissão e, supletivamente, tornar viável o exercício, pelos substituídos neste mandado de injunção, do direito consagrado no art. 40, § 4º, da Constituição do Brasil, nos termos do artigo 57 da Lei nº 8.213/1991." (Grifei.) 15. Portanto, ao decidir o MI 880, o Supremo Tribunal Federal nada mais fez do que colmatar a lacuna existente na regulamentação do § 4º do art. 40 da CF/1988 com a norma existente no art. 57 da Lei 8.213/1991. Este último artigo, a propósito, encontra-se assim redigido:"Art. 57. A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei.§ 1º A aposentadoria especial, observado o disposto no art. 33 desta Lei, consistirá numa renda mensal equivalente a 100% (cem por cento) do salário-de-benefício.§ 2º A data de início do benefício será fixada da mesma forma que a da aposentadoria por idade, conforme o disposto no art. 49.§ 3º A concessão da aposentadoria especial dependerá de comprovação pelo segurado, perante o Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, do tempo de trabalho permanente, não ocasional nem intermitente, em condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante o período mínimo fixado.§ 4º O segurado deverá comprovar, além do tempo de trabalho, exposição aos agentes nocivos químicos, físicos, biológicos ou associação de agentes prejudiciais à saúde ou à integridade física, pelo período equivalente ao exigido para a concessão do benefício.§ 5º O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício.§ 6º O benefício previsto neste artigo será financiado com os recursos provenientes da contribuição de que trata o inciso II do art. 22 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, cujas alíquotas serão acrescidas de doze, nove ou seis pontos percentuais, conforme a atividade exercida pelo segurado a serviço da empresa permita a concessão de aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos de contribuição, respectivamente.§ 7º O acréscimo de que trata o parágrafo anterior incide exclusivamente sobre a remuneração do segurado sujeito às condições especiais referidas no caput.§ 8º Aplica-se o disposto no art. 46 ao segurado aposentado nos termos deste artigo que continuar no exercício de atividade ou operação que o sujeite aos agentes nocivos constantes da relação referida no art. 58 desta Lei."16. Da leitura do disposto no § 4º do art. 40 da CF/1988, observa-se que, por meio da referida norma, o legislador constituinte buscou assegurar aposentadoria especial aos servidores públicos que fossem portadores de deficiência ou que laborassem em condições perigosas, penosas ou insalubres; não assegurou que, na aposentadoria comum, houvesse o aproveitamento majorado de tempo de contribuição prestado sob condições especiais, o que constitui matéria absolutamente diversa.17. Com efeito, a contagem ponderada, nos termos previstos no § 5º do art. 57 da Lei 8.213/1991, consiste na possibilidade de aproveitamento do tempo exercido sob condições insalubres, perigosas ou penosas de forma majorada, com a aplicação de um multiplicador. Tem-se, por conseguinte, uma aposentadoria comum "facilitada", pois o tempo de contribuição é abreviado com a introdução desse multiplicador, que resulta num tempo de serviço fictício.18. Não se deve confundir, pois, a aposentadoria especial de que cuida o § 4º do art. 40 da CF/1988 (admitida para os servidores públicos, nos termos dos diversos mandados de injunção julgados pelo STF, mediante a aplicação analógica do caput do art. 57 da Lei 8.213/1991) com a contagem ponderada de tempo de serviço prestado sob condições especiais para fins de aposentadoria comum (prevista no § 5º do art. 57 da Lei 8.213/1991, não contemplado nos precedentes judiciais). Aliás, a hipótese de contagem de tempo de contribuição fictício para os servidores públicos é expressamente vedada no § 10 do art. 40 da Constituição:"Art. 40 ...............................................................................................................................§ 10 A lei não poderá estabelecer qualquer forma de contagem de tempo de contribuição fictício".19. Vale dizer que o próprio Supremo Tribunal Federal afastou qualquer similitude entre as questões (aposentadoria especial, de um lado, e contagem ponderada, de outro), in verbis:"EMENTA: Agravo regimental em mandado de injunção. Pedido de conversão do tempo de serviço. Ausência de previsão constitucional. Recurso provido. 1. O mandado de injunção volta-se à colmatagem de lacuna legislativa capaz de inviabilizar o gozo de direitos e liberdades constitucionalmente assegurados, bem assim de prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (art. 5º, LXXI, CF/1988). 2. É imprescindível, para o exame do writ, a presença de dois pressupostos sucessivos: i) a verificação da omissão legislativa e ii) a efetiva inviabilidade do gozo de direito, faculdade ou prerrogativa consagrados constitucionalmente em razão do citado vácuo normativo. 3. O preceito constitucional em foco na presente demanda não assegura a contagem diferenciada do tempo de serviço e sua averbação na ficha funcional; o direito subjetivo corresponde à aposentadoria em regime especial, devendo esta Suprema Corte atuar na supressão da mora legislativa, cabendo à autoridade administrativa a análise de mérito do direito, após exame fático da situação do servidor. 4. A pretensão de garantir a conversão de tempo especial em tempo comum mostra-se incompatível com a presente via processual, uma vez que, no mandado de injunção, cabe ao Poder Judiciário, quando verificada a mora legislativa, viabilizar o exercício do direito subjetivo constitucionalmente previsto (art. 40, § 4º, da CF/88), no qual não está incluído o direito vindicado. 5. Agravo regimental provido para julgar improcedente o mandado de injunção." (MI 2.123 AgR/DF, Relator p/ acórdão Ministro Dias Toffoli, Plenário, in DJe 1/8/2013 - grifou-se.) 20. Ilegais, por consequência, os atos de alteração que admitiram, em favor de [...], a conversão de tempo de serviço posterior à edição da Lei 8.112/1990 - prestado em condições insalubres - em tempo comum, eis que o procedimento, conforme demonstrado, não encontra respaldo na Constituição nem na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, tampouco no que restou decidido no MI 880/2008, impondo-se, em consequência, a negativa de registro desses atos.21. A contagem ponderada do tempo de serviço prestado, em condições insalubres, sob a égide do regime geral de previdência, todavia, é admissível, o que enseja o registro dos respectivos atos de alteração.Acórdão:9.1. considerar legais os atos de alteração de aposentadoria cadastrados [...], ordenando seu registro;9.2. considerar ilegais os atos de alteração de aposentadoria cadastrados [...], recusando seu registro;