Acórdão 641/2025
Relatório:Transcrevo a seguir, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei 8.443/1992, a instrução lavrada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), cujas conclusões contaram com a anuência do corpo diretivo daquela unidade técnica (peças 71-72)."1. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão 90005/2024, sob a responsabilidade do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), com valor estimado de R$ 9.113.928,20 (peça 4, p. 36), cujo objeto é a contratação de empresas especializadas em desenvolvimento e manutenção de software, por pontos de função complementados por horas de serviço técnico sob demanda, com vistas a executar atividades de projeto, construção, testes, implantação, evolução, manutenção e suporte relacionados ao ciclo de vida de software, adotando-se práticas ágeis aderentes ao processo de software estabelecido no TR (peça 4, p. 1).2. O pregão em análise é regido pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e Portaria SGD/MGI 750, de 20/3/2023, e a plataforma eletrônica utilizada para a seleção do contratado foi o Portal de Compras do Governo Federal (www.gov.br/compras).[...]4. O representante alegou, em suma, a ocorrência das seguintes irregularidades:a) desclassificação indevida. Apresentou a proposta mais vantajosa e foi o primeiro convocado do certame, entretanto teve sua proposta sumariamente recusada, ao argumento de que os atestados de capacidade técnica apresentados não continham expressões exatas às previstas no edital. Isso porque, explica o representante (peça 1, p. 2):a.1) o edital previa o uso de metodologias ágeis, sendo que o uso dessa metodologia de trabalho pressupõe que o trabalho se desenvolva pelo uso de ferramentas que foram citadas de forma expressa no Termo de Referência;a.2) consta no documento SEI/MIDR - 5108437 - Despacho, a informação de que a representante teria citado o uso de metodologias ágeis sem, contudo, descrever as metodologias conforme o termo de referência, merecendo, por isso, ser desclassificada;a.3) entretanto, o caráter técnico da própria metodologia ágil prescinde da descrição das ferramentas utilizadas, haja vista que os doze princípios previstos em seu Manifesto privilegiam os indivíduos e suas interações, acima de processos e ferramentas, motivo pelo qual, a presente desclassificação não tem justificativa técnica; ea.4) ademais, os atestados de capacidade técnica são documentos exibidos pelos outros contratantes da representante para demonstrar que o trabalho está sendo desempenhado, não podendo ser renovados para contemplar expressões idênticas aos Termos de Referência a cada certame que a representante participa;b) não realização de diligências. Bastava uma simples diligência por parte da pregoeira, seja para o próprio representante ou para os órgãos que emitiram os atestados, para sanar esta dúvida e evidenciar o atendimento às exigências editalíssimas, entretanto este ato foi recusado (peça 1, p. 5);[...]7. A oitiva prévia do MIDR foi formulada nestes termos (peça 17, p. 2):7.b) realizar a oitiva prévia do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, com fulcro no art. 276, § 2º, do Regimento Interno deste Tribunal para que, no prazo de cinco dias úteis, se pronuncie, referente ao pregão 90005/2024, acerca da existência dos pressupostos da medida cautelar pleiteada e acerca dos indícios de irregularidade indicados nesta instrução, em especial quanto aos seguintes tópicos:b.1) desclassificação da proposta da empresa [representante] em razão de vícios possivelmente sanáveis sem a realização de diligência, o que contraria o art. 64, inc. I e § 1º, da Lei 14.133/2021, o arts. 39, § 7º, e 42 da IN Seges/ME 73/2022, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas (a exemplo do paradigmático Acórdão 1.211/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Walton Alencar);[...]8. A instrução de análise da oitiva prévia (peça 54) propôs o indeferimento do pedido de adoção de medida cautelar, fundamentando a decisão na ausência do pressuposto do perigo da demora, em razão da informação de que o contrato já havia sido assinado. Além disso, concluiu que a desclassificação sumária da [representante] foi desproporcional, considerando que os vícios apresentados poderiam ter sido sanados mediante diligências e que a ausência de menção explícita a metodologias específicas nos atestados técnicos não configurava, necessariamente, descumprimento das exigências do edital. Apesar de reconhecer a plausibilidade jurídica das irregularidades apontadas, não foram identificados indícios de má-fé por parte dos agentes públicos, os quais adotaram um formalismo excessivo com o objetivo de assegurar o cumprimento rigoroso das exigências técnicas. Por essa razão, concluiu-se que não caberia a responsabilização dos envolvidos e que a solução possivelmente mais adequada seria determinar a não prorrogação do contrato após o término de sua vigência inicial, permitindo que a unidade jurisdicionada realizasse novo certame corrigindo as falhas identificadas. Por fim, propôs a construção participativa das deliberações, solicitando ao MIDR ações corretivas e subsídios sobre a relação custo-benefício das soluções apresentadas, bem como os impactos de eventual não prorrogação do contrato vigente.9. Em novo despacho referente à medida cautelar (peça 57), o Ministro Relator acolheu a proposta formulada por esta Unidade Técnica (UT) ao indeferir o pedido de concessão de medida cautelar e determinar a construção participativa das deliberações do MIDR nos seguintes termos:[...]11. Em sua manifestação, o Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) reconheceu a necessidade de aprimorar os processos licitatórios futuros, comprometendo-se a realizar diligências em certames subsequentes para sanar dúvidas ou vícios sanáveis antes de decidir pela desclassificação de licitantes. Além disso, afirmou que passará a incluir critérios mais claros e específicos nos editais, com o objetivo de reduzir desclassificações sumárias e questionamentos judiciais, bem como desenvolver instruções processuais internas que assegurem maior uniformidade e eficiência nas avaliações de propostas. Todavia, argumentou que não é possível remover os efeitos das irregularidades do contrato atual sem causar prejuízos ainda maiores ao interesse público.[...]Análise:16. A resposta apresentada pelo MIDR demonstra o reconhecimento da necessidade de aperfeiçoar seus processos licitatórios, com destaque para a importância de realizar diligências para sanar vícios sanáveis e de incluir critérios mais objetivos e específicos nos editais, com o intuito de reduzir desclassificações sumárias e questionamentos judiciais. Esse compromisso reflete alinhamento com os princípios da economicidade, isonomia e transparência. No entanto, o Ministério afirmou que corrigir ou mitigar as irregularidades no contrato atual não seria viável sem comprometer o interesse público, dada a essencialidade do contrato para a continuidade dos serviços críticos já em execução. Apesar do caráter positivo das medidas preventivas, reconhece-se a impossibilidade de correção das irregularidades analisadas no contexto atual.[...]18. A jurisprudência consolidada no âmbito do TCU estabelece que desclassificações ou inabilitações de propostas por falhas sanáveis são irregulares quando não há realização de diligências para esclarecimento, conforme previsto na legislação aplicável (Acórdãos 2.265/2020-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler; 2.903/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro; 988/2022-TCU-Plenário, relator Ministro Antônio Anastasia; entre outros). Essa orientação ressalta que a decisão de não realizar diligências para sanar os vícios apresentados pela [representante] reforça a percepção de formalismo excessivo. Além disso, a ausência de uma oportunidade de esclarecimento foi decisiva para a escolha de uma proposta mais cara.19. Adicionalmente, é importante destacar que a Instrução Normativa 73/2022, em seus art. 41, 42 e 43, regulamenta expressamente a possibilidade de saneamento de propostas e documentos de habilitação mediante realização de diligências, desde que não haja alteração da substância. Essa regulamentação reforça a obrigatoriedade de oferecer aos licitantes a oportunidade de sanar eventuais falhas ou vícios sanáveis antes de sua desclassificação. Dessa forma, o argumento de que no edital não possibilitava o saneamento da proposta da [representante] vai de encontro à legislação vigente."Voto:4. Mediante despacho que exarei à peça 17, determinei a realização de oitiva prévia do MIDR. Após análise das informações prestadas, a unidade técnica concluiu que a inabilitação sumária da [representante] não foi razoável, visto que os vícios apresentados poderiam ter sido sanados por meio de diligência, e que a ausência de menção nominal a metodologias específicas não implicaria, necessariamente, o descumprimento dos requisitos técnicos. Além disso, não vislumbrou má-fé dos agentes públicos envolvidos na contratação, que se guiaram por um formalismo excessivo, não sendo o caso de aplicação de sanções.5. Desta forma, a AudContratações propôs conhecer da representação e, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, com determinação ao MIDR de não prorrogar o Contrato 30/2024, após o término da vigência inicial (peça 54).6. Por meio do despacho à peça 57, essa proposta foi submetida aos comentários dos gestores. A resposta apresentada pelo órgão demonstrou o reconhecimento da necessidade de aperfeiçoar seus processos licitatórios, com destaque para a importância de realizar diligências para sanar vícios sanáveis e de incluir critérios objetivos e específicos nos editais, com o intuito de reduzir desclassificações sumárias e questionamentos judiciais. No entanto, registrou preocupação com a possibilidade de não prorrogação da avença, considerando o impacto operacional, continuidade dos serviços, custo adicionais, perda da eficiência e impacto no planejamento de contratações de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), devido ao quadro reduzido de servidores e que outras contratações críticas precisariam ser despriorizadas para atendimento dentro do prazo (peça 68).[...]10. Com efeito, observo que a unidade jurisdicionada não conseguiu elidir a irregularidade objeto da oitiva. De fato, o excesso de formalismo desclassificou sumariamente a representante, sem a realização de diligências.11. Nesse ponto, a unidade jurisdicionada identificou a necessidade de melhoria de seus processos licitatórios, para evitar a desclassificação sumária antes de diligências para vícios sanáveis. Mesmo que suas considerações sobre a não prorrogação do contrato sejam relevantes, a extensa jurisprudência trazida pelo MPTCU é firme na impossibilidade de prorrogar avença não vantajosa para a Administração Pública e em desacordo com a legislação.Acórdão:9.2. dar ciência ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional, com fulcro no art. 2º, inciso II, c/c art. 9º, inciso I, ambos da Resolução TCU 315/2020, que a desclassificação da proposta da [representante], ocorrida no PE 90005/2024, sem a realização de diligências que poderiam sanar possíveis vícios, afrontou os princípios da isonomia, da competitividade e da economicidade, além do disposto no art. 64, inc. I e § 1º, da Lei 14.133/2021, o arts. 39, § 7º, e 41 da IN Seges/ME 73/2022, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas (a exemplo do Acórdão 1.211/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Walton Alencar);