Acórdão 1569/2017
Voto:Trata-se de auditoria realizada no Ministério das Cidades (MCidades), Caixa Econômica Federal (Caixa) e Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Conder), no âmbito do Fiscobras 2015, sobre a execução do Termo de Compromisso 402.487-88/2012 (Siafi 673.8025), tendo por objeto a contratação para elaboração de projetos, desenvolvimento de trabalho social e execução de obras de macrodrenagem para canalização e revestimentos nas calhas dos rios Jaguaribe e Mangabeiras, em Salvador/BA.2.O valor orçado pela Conder para as obras atingiu o montante de R$ 275.381.889,86, sendo R$ 220.113.033,73 provenientes do Orçamento Geral da União (Funcional Programática PT 17.512.2040.10SG.0020/2015) e R$ 55.268.856,13, de contrapartida estadual.3.A presente auditoria constatou nos atos do procedimento licitatório 1/2015, realizado sob o Regime Diferenciado de Contratações, por Contratação Integrada (RDC/CI), na forma presencial, as seguintes ocorrências, conforme consignado no Relatório de Fiscalização 129/2015, registrado no sistema Fiscalis, que foi objeto de julgamento por meio do Acórdão 2540/2015-TCU-Plenário:a) estimativa do custo total de investimento deficiente;b) critério de medição inadequado;c) critério de reajuste inadequado;d) motivação deficiente do ato de escolha do regime de contratação integrada do RDC; ee) ausência de critérios objetivos para o julgamento de proposta técnica.4.Esses achados foram classificados como irregularidades graves com recomendação de continuidade (IG-C), tendo, entretanto, ensejado a audiência do então titular da Diretoria de Obras Estruturantes (Diroe) da Conder, Sr. [omissis], além da oitiva da Conder, da Caixa, da [empresa], empresa responsável pela elaboração do anteprojeto da obra, incluindo o orçamento referencial da licitação, e do [consórcio], vencedor da licitação RDC Presencial 1/2015.5.Cuida-se, nesta etapa processual, da análise das respostas às audiências e oitivas determinadas pelo Acórdão 2540/2015-TCU-Plenário.6.Passo, a seguir, a enfocar cada uma das ocorrências objeto das mencionadas medidas processuais.Estimativa do custo total de investimento deficiente7.O relatório de auditoria apontou falhas nos orçamentos paramétricos utilizados pela Conder para avaliar o valor das etapas relativas aos serviços de canalização dos rios Jaguaribe e Mangabeiras. Essas falhas decorreram da grande variação dos custos das obras usadas como referência pela Conder, levando ao cálculo de custos médios que teriam majorado indevidamente os orçamentos elaborados.8.As obras consideradas pela Conder para elaboração dos seus orçamentos apresentaram as seguintes variações de preços para cada um dos serviços envolvidos:a) canalização com revestimento em concreto: variação entre R$ 147,93/m² e R$ 2.778,58/m²;b) canalização com revestimento em gabião: variação entre R$ 357,85/m² e R$ 2.180,28/m²;c) obras de arte especiais (pontes e pontilhões): variação entre R$ 3.778,08/m² e R$ 6.695,81/m²; ed) obras de arte especiais (passarelas): variação entre R$ 2.394,13/m² (metálica) e R$ 3.669,26/m² (mista).9.O caso considerado mais marcante foi o dos serviços de canalização com revestimento em concreto. Foram utilizados os preços unitários de cinco obras diferentes, nas quais os custos por m2 foram R$ 147,93, R$ 400,62, R$ 640,22, R$ 1.101,17 e R$ 2.778,58. Com isso, o custo médio utilizado pela Conder foi de R$ 1.216,73/m², atualizado para a data-base do certame licitatório.10.Na avaliação da equipe de auditoria, deveriam ter sido expurgados os valores extremos da amostra, uma vez que estão muito distantes dos três valores centrais e, portanto, não poderiam ser considerados como referenciais para o orçamento. Caso fosse adotada essa providência, o valor médio atualizado seria R$ 758,41/m², o que ocasionaria uma redução de R$ 50.497.697,60 no orçamento. Caso fosse utilizada a mediana, a redução seria ainda maior. A equipe de fiscalização apresentou avaliações semelhantes para as outras etapas da obra, o que traria reduções adicionais.11.Como o orçamento não foi sigiloso, apesar de haver essa previsão no Regime Diferenciado de Contratação (RDC), o conhecimento prévio desse orçamento pode ter levado os licitantes a apresentar propostas próximas ao valor orçado, especialmente em um ambiente de baixa concorrência, como o analisado, em que disputaram apenas dois consórcios. Essa pode ser a razão do reduzido desconto ofertado pelo consórcio vencedor do certame, de 0,56% em um primeiro momento e, posteriormente, na fase de lances, acrescido para 0,61%.12.Ante a inexatidão do orçamento utilizado no certame licitatório, a equipe de auditoria aponta que não é possível avaliar, nesse momento, se ele apresenta sobrepreço.13.Chamado em audiência em razão dessa ocorrência, o Diretor de Obras Estruturantes da Conder apresentou razões de justificativa no mesmo teor da resposta à oitiva daquela entidade, nas quais tentam justificar a metodologia adotada para a orçamentação e a compatibilidade dos preços do orçamento com os valores de mercado, inclusive com a apresentação de mais amostras coletadas visando ampliar o rol do orçamento parametrizado.14.A SeinfraUrbana rejeitou as razões de justificativa do responsável ante a falta dos devidos cuidados inerentes à realização de orçamentos da natureza daqueles tratados nestes autos, especialmente quanto à razoabilidade de referenciais que reflitam adequadamente os valores considerados como compatíveis com o mercado. Neste sentido, não foi considerado aceitável que fosse utilizado no cálculo da média do custo dos serviços de canalização com revestimento em concreto os valores extremos da amostra, por se tratarem de serviços substancialmente diferentes.15.Entendo adequada a análise realizada pela unidade técnica, a qual adoto como parte das minhas razões de decidir. Em que pese as eventuais imprecisões envolvidas na realização de orçamentos estimativos destinados ao uso no modelo de contratação do RDC/CI, espera-se do gestor a adoção de precauções que reduzam ao mínimo possível essa imprecisão. Para isso, deve o gestor tomar o cuidado de selecionar serviços com características as mais próximas possíveis daqueles que serão licitados para compor a amostra que será utilizada como base para o orçamento, além de recorrer a outras bases referenciais de mercado, como o Sinapi ou o Sicro, quando aplicáveis. Entretanto, não foi isso o que se observou no presente caso. A utilização de custos com disparidades de mais de 1.700% para os serviços de canalização com revestimento em concreto mostra que o gestor não teve os cuidados que dele se esperava, mormente quando essa falha pode ter representado tão significativa diferença no valor não só do serviço em questão, mas no valor total do orçamento. Além disso, a mesma falha foi observada nos demais serviços analisados.16.Por tudo isso, entendo pertinente a proposta de apenação do gestor ouvido em audiência com a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. Cabe ressaltar que a resposta da Caixa e da UFC Engenharia às oitivas quanto a essa ocorrência não lograram trazer elementos adicionais capazes de socorrer o gestor.Acórdão:9.1. acolher as razões de justificativa do Sr. [omissis] quanto aos itens da audiência identificados como critério de medição inadequado ou incompatível com o objeto real pretendido e critério de reajuste inexistente ou inadequado;9.2. rejeitar as razões de justificativa do Sr. [omissis] quanto aos demais itens da audiência;9.3. aplicar ao Sr. [omissis], com fundamento nos arts. 1º, inciso IX, 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, multa no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU, o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;