Acórdão 1106/2024
Voto:Cuidam os autos de consulta formulada pela então titular do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), acerca da possibilidade de serem inscritos em restos a pagar valores - decorrentes de emenda parlamentar impositiva - empenhados em determinado exercício, sem a celebração do respectivo contrato administrativo.2.Mais especificamente, os questionamentos da Ministra de Estado consulente podem ser sintetizados nos seguintes quesitos:I - Considerando o interesse público, seria possível inscrever em restos a pagar valores - decorrentes de emenda parlamentar impositiva - empenhados em determinado exercício, sem a celebração do respectivo contrato administrativo, na esteira do que já vem sendo entendido para o caso de convênios? e;II - Na hipótese da resposta ao questionamento anterior ser positiva, pergunta-se: é possível a celebração de contrato administrativo ocorrer no exercício financeiro subsequente a partir de empenho inscrito em restos a pagar em exercício anterior?[...]27.Quanto ao mérito, a unidade técnica, inicialmente, pontua que os dispositivos legais e constitucionais de Direito Financeiro relativos ao orçamento federal nacional, via de regra, não permitem exceções ao princípio da anualidade orçamentária, salvo quanto aos créditos especiais e extraordinários cujos atos de autorização tenham sido promulgados nos últimos quatro meses do exercício financeiro da dotação, caso em que serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, nos limites de seus saldos, consoante art. 167, § 2º, da Constituição Federal de 1988.28.Assim, a execução da despesa deve ocorrer durante o exercício ao qual foi fixada a dotação, respeitados os estágios de empenho, liquidação e pagamento, conforme arts. 58, 63 e 64 da Lei 4.320/1964.29.Conforme art. 35 do Decreto 93.872/1986, o empenho da despesa não liquidada é automaticamente anulado com o fim do exercício financeiro da dotação. Porém, esse mesmo dispositivo normativo permite, sob certas condições, quando a despesa não completa seu ciclo dentro do mesmo exercício, a inscrição do empenho em restos a pagar:"Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;IV - corresponder a compromissos assumido no exterior." (grifos acrescidos) 30.Outro dispositivo normativo afeto à matéria são os art. 67 e 68 do supracitado Decreto:"Art. 67. Considerem-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.§ 1º Entendem-se por processadas e não processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as não liquidadas, na forma prevista neste decreto.§ 2º O registro dos Restos a Pagar far-se-á por exercício e por credor.Art. 68.  A inscrição de despesas como restos a pagar no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho depende da observância das condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa.§ 1º A inscrição prevista no caput como restos a pagar não processados fica condicionada à indicação pelo ordenador de despesas.§ 2º Os restos a pagar inscritos na condição de não processados e que não forem liquidados serão bloqueados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda em 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição, e serão mantidos os referidos saldos em conta contábil específica no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi. (...) "31.Portanto, caso uma despesa, após regular empenho e liquidação, ainda não tenha sido paga até 31 de dezembro, haverá a inscrição do saldo do respectivo empenho em restos a pagar processados.32.Por outro lado, caso a despesa tenha sido empenhada e o estágio da liquidação ainda não tenha sido cumprido, o empenho deverá ser considerado nulo e consequentemente ser cancelado, salvo as exceções previstas nos incisos I a IV do art. 35 do Decreto 93.872/1986.33.Dessa maneira, ultrapassado o fim do exercício financeiro, qualquer empenho que não se enquadre nesses critérios deve ser cancelado, em face da ausência de respaldo legal e normativo para sua continuidade.34.Acerca desse tema, o TCU proferiu o Acórdão 1.793/2019-TCU-Plenário, Rel. Min. Raimundo Carreiro, em que firmou o seguinte entendimento:"9.2.1. a indicação de nota de empenho de restos a pagar como crédito orçamentário para justificar a realização de nova licitação constitui ofensa ao princípio da anualidade orçamentária, bem como ao art. 61 da Lei 4.320/1964, ao art. 21 do Decreto 93.872/1986 e aos Manuais de Contabilidade e Siafi do Poder Executivo federal;"35.De todo modo, a unidade técnica faz a ressalva de que essas regras foram excepcionadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício de 2022 - Lei 14.194/2021 - art. 164, §§ 6º e 7º, segundo a qual, na hipótese de desistência do credor original ou de rescisão contratual, seria permitida a utilização de restos a pagar não processados para desembolsos em favor de credor diferente do indicado na nota de empenho, desde que haja vantajosidade e interesse a administração pública na execução do objeto.36.Ainda, segundo esse diploma legal, a administração pública poderia utilizar os restos a pagar não processados para a realização de nova licitação, desde que mantido o objeto original. No entanto, essa regra não foi mantida no texto da LDO 2023 - Lei 14.436/2022.37.De toda sorte, a unidade instrutiva traz à baila o art. 165, § 10, da Constituição Federal de 1988, destacando que é dever da Administração executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.38.Esse dispositivo constitucional, segundo a unidade instrutiva, tem relação com todas as despesas primárias discricionárias, no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, já que as despesas obrigatórias são de execução impositiva por natureza (art. 9º, § 2º, da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal).39.Porém, essa execução impositiva se subordina ao cumprimento de metas fiscais ou limites de despesas e de requisitos técnicos aplicáveis a sua execução. Dessa maneira, eventuais hipóteses de impedimentos de ordem técnica tornam inaplicável a execução impositiva da programação orçamentária discricionária.40.Portanto, conforme assinala a unidade técnica, as despesas primárias discricionárias, incluídas as emendas parlamentares, têm sua execução, ainda que impositiva, condicionada ao cumprimento de metas fiscais, à superação de impedimentos de ordem técnica e à aderência aos princípios que regem a administração pública.41.Além disso, a realização de cada estágio da despesa (empenho, liquidação e pagamento), bem como a inscrição em restos a pagar, precisam respeitar os ditames das normas de Direito Financeiro, tais como a Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/1964 e o Decreto 93.872/1986.42.Por isso, segundo a unidade instrutiva, não há previsão legal para a realização do empenho da despesa em um determinado exercício, sem vinculação a uma obrigação ou credor específico e, em seguida, inscrever essa dotação em restos a pagar para execução no exercício subsequente, ainda que o regime de execução da programação orçamentária seja obrigatório, sob pena de violação ao princípio constitucional da anualidade orçamentária.[...]93.Nesse sentido, não há amparo legal para empenhar uma despesa em um exercício que somente será executada em outro exercício, independentemente de a dotação orçamentária ser proveniente ou não de emenda parlamentar impositiva.[...]97.Nesse sentido, eventual flexibilização da anualidade orçamentária deve ser reservada ao Congresso Nacional, órgão competente para examinar a matéria e que poderá debater, de maneira transparente e democrática, os efeitos que essa flexibilização teria sobre as finanças públicas. Não pode esta Corte de Contas criar exceções ao que prevê dispositivos legais e constitucionais.[...]103.Assim, reputo pertinente fazer ajustes em relação à proposta de encaminhamento consignada pela unidade instrutiva, de modo a não só levar em conta os novéis dispositivos legais incluídos no art. 90, §§ 8º e 9º, da Lei 14.133/2021, mas também circunscrevê-la mais diretamente ao objeto da consulta, nos termos da minuta de acórdão que submeto a este Colegiado, haja vista que a redação alvitrada pela AudFiscal confere maior amplitude às restrições decorrentes da anualidade orçamentária em relação ao que foi objetivamente questionado pela consulente.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.2. a celebração de contrato administrativo requer a indicação do crédito orçamentário pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica, conforme art. 92, inciso VIII, da Lei 14.133/2021;