Acórdão 1724/2023
Voto:Conforme consignado no Relatório precedente, os presentes autos versam sobre prestação de contas do Fundo Constitucional do Distrito Federal referente ao exercício de 2015.2. O relatório de auditoria produzido pela Secretaria Federal de Controle Interno - SFCI (peça 4) apontou as seguintes fragilidades na gestão do FCDF:[...]2.3. descumprimento dos limites estabelecidos pela Lei 10.486/2002 para o auxílio-moradia, custeado com recursos do FCDF, pago a policiais militares e bombeiros militares do Distrito Federal.[...]5. Quanto a outros aspectos afetos à gestão do Fundo [...]. Por fim, corroborou a constatação do controle interno quanto à possível ocorrência de irregularidade afeta à atualização do auxílio-moradia dos militares pagos com recursos do FCDF, por meio do Decreto 35.181, de 18/2/2014, com inobservância à Lei 10.486/2002. Nesse ponto, transcrevo os argumentos da SecexFazenda (peça 19, p. 6-8):"37. A Secretaria Federal de Controle Interno constatou que o auxílio-moradia e o auxílio-alimentação pagos aos militares foram atualizados por meio dos Decretos 35.181 e 35.182, de 18/2/2014, do Governo do Distrito Federal. Porém, tais vantagens individuais aos servidores estão previstas na Lei Federal 10.486/2002 (peça 4, p. 29-31).38. Sobre o assunto, a Secretaria Federal de Controle Interno recomendou que o FCDF restabeleça os valores do auxílio-moradia, custeados com recursos do FCDF, aos patamares estabelecidos na Lei Federal 10.486/2002, sendo que os valores que ultrapassem tais limites deverão ser custeados com recursos do próprio ente Distrital (peça 4, p. 32).39. No Parágrafo único do art. 2º da Lei 10.486/2002, está definido que os valores representativos dos direitos pecuniários são estabelecidos em legislação específica ou no anexo IV. Na tabela III constam os valores de auxílio-moradia, mas nada fala sobre o auxílio-alimentação.40. Mediante Decreto 35.181, de 18/2/2014, o Governador do Distrito Federal atualizou os valores do auxílio-moradia, com base no art. 3º, XIV, da citada Lei Federal, que dispõe "XIV - auxílio-moradia - direito pecuniário mensal devido ao militar, na ativa e na inatividade, para auxiliar nas despesas com habitação para si e seus dependentes, conforme a Tabela III do Anexo IV, regulamentado pelo Governo do Distrito Federal;". Os valores variavam entre R$ 7,77 (R$ 23,31) e R$ 44,91 (R$ 143,91) na multicitada Lei em 2002, mas o decreto atualizou entre R$ 283,53 (R$ 853,59) e R$ 1.200,00 (R$ 3.600,00) em 2016, sendo que os valores entre parênteses são para os militares com dependentes.41. Não obstante, há diferença entre regulamentar e criar ou aumentar valores. Entende-se que decreto regulamentar é ato normativo derivado, porque não cria direito novo, mas apenas estabelece normas que permitam explicitar a forma de execução da lei (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. ed. 20. São Paulo: Editora Atlas, 2007, p. 216). Assim, não há no comando da lei menção a eventuais atualizações ou recomposições monetárias para os auxílios com ulterior regulamentação do Governador.42. Por conseguinte, a falta de atualização da vantagem pecuniária pelo lapso de mais de dez anos não pode ser suprimida por ato de autoridade incompetente, com delegação insuficiente para tal, sob pena de criar despesas para a União sem sua tutela.43. Vale destacar que referidos aumentos foram atacados por ADI 2014.00.2.006990-3 no Tribunal de Justiça pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios solicitando a inconstitucionalidade dos Decretos 23.390/2002, 24.198/2003, 35.181/2014 e 35.182/2014, referentes aos auxílios alimentação e moradia. O TJDFT julgou a ação improcedente, destacando que o GDF apenas atualizou o poder aquisitivo das verbas (peça 4, p. 30).44. Embora a Coordenação-Geral de Normas para o Sistema de Controle Interno tenha entendido que o GDF poderia definir o valor do auxílio-alimentação por decreto, diferentemente do auxílio-moradia (peça 4, p. 30-31), verifica-se que a definição de valores para tais vantagens pecuniárias merece atenção especial.45. Se por um lado a lei foi omissa em relação aos valores para o auxílio-alimentação, a definição deveria balizar-se em parâmetros federais, observando-se as regras orçamentárias em vigor, especialmente a Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada exercício. No art. 88 da Lei 12.919/2013, há regramento para o limite na proposta orçamentária para os Poderes; no art. 91, há regra para o reajuste desse benefício em 2014.46. No âmbito da União, portarias do Ministério do Planejamento e dos titulares dos demais Poderes dispõem sobre o auxílio-alimentação, conforme previsto no art. 22 da Lei 8.460/1992. A título de exemplo, a Portaria-TCU 91, de 16/4/2014, dispõe sobre a concessão de auxílio-alimentação, prevendo a atualização anual pelo IPCA, observado o que dispuser a LDO e a LOA. 47. O valor inicial do auxílio-alimentação definido no Decreto 23.390/2002 foi de R$ 300,00, reajustado em 50% pelo Decreto 24.198/2003. Mediante o Decreto 35.182/2014, o GDF atualizou para R$ 850,00, que está entre o valor pago aos servidores do Poder Executivo e aos servidores dos demais Poderes e órgãos. Assim, propõe-se dar ciência ao FCDF e ao GDF para que observem a LDO da União para eventuais recomposições do referido benefício.48. Já com relação ao auxílio-moradia, a situação é diferente, uma vez que tem caráter remuneratório, pois é um direito pecuniário dos militares do Distrito Federal, sendo que o militar na inatividade remunerada faz jus a esse benefício, de acordo com os arts. 2º, I, "f"; 3º, XIV; e 21, VI, da Lei 10.486/2002. Essa situação é distinta dos servidores civis da União, que só recebem tal vantagem em situações específicas, com caráter indenizatório, nos termos do art. 51, IV, da Lei 8.112/1990.49. Logo, o que deve ser perquirido é se as atualizações monetárias podem ser livremente realizadas pelo Governador do Distrito Federal. Como dito no item 41, a Lei 10.486/2002 permitiu tão somente a regulamentação pelo chefe do Poder Executivo do ente federativo, mas também definiu os valores por meio da tabela III. Levando em consideração que o direito em comento tem caráter remuneratório, por conseguinte, qualquer alteração deve ser levada a efeito por meio de lei federal, aprovada pelo Congresso Nacional.50. Não se discute o aspecto meritório da recomposição do benefício aos servidores da segurança pública distrital custeados com recursos da União, ainda mais em uma cidade com um dos maiores custos de vida do País. O que não pode perdurar é a flagrante ilegalidade, pois abre espaço para possíveis irregularidades ou desvios de finalidade na utilização dos recursos do FCDF. Logicamente que o custeio do valor que ultrapasse os limites definidos pelo Governo Federal será compensado com sobra do FCDF para outro gasto definido na Lei 10.633/2002.51. A propósito, esse tema foi objeto de deliberação por meio do Acórdão 1.066/2001-TCU-Plenário, ficando assente que é ilegal a utilização de recursos do FCDF para realização de pagamentos de gratificações criadas por lei distrital. Evidentemente, o auxílio-moradia foi criado por lei federal que delegou para o GDF sua regulamentação, mas foi omissa quanto à atualização dos valores. Contudo, se há necessidade de recomposição, que se procure os meios adequados, no caso, alteração legislativa pelo Congresso Nacional."[...]12. Quanto ao descumprimento dos limites estabelecidos pela Lei 10.486/2002 para o auxílio-moradia pago aos militares do Distrito Federal, o MPTCU destacou que a redação do art. 3º, inciso XIV, da Lei 10.486/2002 não dá margem à interpretação de que os valores de auxílio-moradia poderiam ser alterados por regulamento do Governo do Distrito Federal, cabendo-lhe apenas detalhar, por exemplo, a forma e o momento do pagamento e os critérios para concessão do benefício. Enfatizou que direito criado por lei federal apenas pode ser alterado por lei federal, e que alterar lei federal por meio de decreto distrital constitui clara usurpação de competência da Presidência da República e do Congresso Nacional. 13. Ressaltou ainda que o auxílio-moradia dos militares distritais, diferentemente do auxílio-moradia dos servidores federais, possui caráter remuneratório, e não indenizatório, haja vista que é incorporado aos proventos dos inativos, nos termos do art. 21, inciso VI, da Lei 10.486/2002, de modo que só pode ser fixado ou alterado por lei específica, sob pena de inconstitucionalidade. Ao citar precedentes do STF e desta Corte de Contas, aduziu que, à época da edição do Decreto Distrital 35.181/2014, já estava assente a impossibilidade de usar recursos federais para pagar verba remuneratória criada por lei distrital, o que implica em agravante na valoração da conduta do então Governador do Distrito Federal. [...]15. Pedindo vênias aos entendimentos contrários, alinho-me às conclusões do Parquet, cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem prejuízo dos destaques a seguir.16. A principal constatação desta prestação de contas diz respeito à edição do Decreto Distrital 35.181, de 18/2/2014, que, sob pretexto de regulamentar o auxílio-moradia de que trata o art. 3º, inciso XIV, da Lei 10.486, de 4/7/2002, promove reajuste no referido benefício, por meio de alteração da Tabela III do Anexo IV da citada lei federal.17. O art. 3º, inciso XIV, da Lei 10.486/2002 tem a seguinte redação:"Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se como:XIV - auxílio-moradia - direito pecuniário mensal devido ao militar, na ativa e na inatividade, para auxiliar nas despesas com habitação para si e seus dependentes, conforme a Tabela III do Anexo IV, regulamentado pelo Governo do Distrito Federal;"18. Como se verifica da literalidade da norma, o auxílio-moradia é devido a todos os militares distritais, na ativa ou na inatividade, sem que seja exigível qualquer condição, o que transparece sua natureza remuneratória, e não indenizatória.[...]20. Como extensamente demonstrado nos pareceres precedentes, não há previsão na Lei 10.486/2002 que autorize atualização de valores constantes nas tabelas de seus anexos por meio de ato normativo distrital, sendo certo que outros valores pecuniários estabelecidos naquele diploma foram alterados por lei federal, a exemplo da Lei 12.804, de 24/4/2013, que não promoveu qualquer alteração na Tabela III do Anexo IV. 21. Não pode ser acatado o argumento do Distrito Federal de que a atualização de valores estaria abrangida pelo poder regulamentador conferido pelo trecho final do art. 3º, inciso XIV, da multicitada lei, que, por óbvio, limita-se a disciplinar a execução da lei, sem poder criar ou majorar direitos nela fixados. Ora, pudesse o Distrito Federal estabelecer o valor que desejasse ao auxílio-moradia, pago às expensas de recursos do FCDF, far-se-ia letra morta do que restou decidido pelo Parlamento brasileiro, que não autorizou - e nem poderia autorizar - reajustes de valores pecuniários pelo ente federado, nem mesmo indicou parâmetros para tal.22. Curiosamente, o decreto distrital não regulamenta, de fato, o benefício, pois não traz qualquer dispositivo afeto à execução dos pagamentos. É devido, por militares cônjuges ou conviventes de forma cumulativa? Se dois militares tiverem dependente comum, a exemplo de um filho, receberão ambos o auxílio moradia majorado? É devido a militar proprietário de imóvel no Distrito Federal? Nada disso é tratado no Decreto Distrital 35.181/2014. Ressalte-se que o pagamento, em duplicidade, a militares cônjuges, foi objeto de requisição de informações pelo TCU, em sede do Acórdão 2.688/2020 - 2ª Câmara, por meio do que foi determinado à Polícia Militar do Distrito Federal que apresentasse, no prazo de noventa dias, os resultados obtidos no processo de ressarcimento de pagamentos indevidos de auxílio-moradia nas específicas situações em que os policiais militares são cônjuges entre si, ocorridos entre 6/10/2010, data de emissão do Parecer PGDF 1.638/2010, até interrupção dos pagamentos irregulares.23. Nem se diga que a deliberação adotada pelo TJDFT assegura a validade do decreto distrital e impede a apreciação por esta Corte de Contas, vez que a ADI ajuizada perante aquele Tribunal questionou apenas a compatibilidade do normativo com a Lei Orgânica do Distrito Federal. Ademais, o STF jamais apreciou o mérito da questão nos autos do RE 903.224/DF, em que foi negado seguimento ao recurso, por demandar exame de legislação infraconstitucional. Portanto, não houve pronunciamento de caráter vinculante no âmbito do Poder Judiciário, em sede de controle concentrado, quanto à constitucionalidade do Decreto Distrital 35.181/2014, que, a meu sentir, claramente extrapolou competência legislativa do Congresso Nacional.24. Cito ainda decisão judicial em sentido contrário à do TJDFT, adotada pela 2ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais das Seções Judiciárias do Pará e do Amapá nos autos do processo 0008914-75.2015.4.01.3100 (rel. Juiz Federal Luciano Mendonça Fontoura), em que militar de ex-Território demandava o recebimento do reajuste promovido pelo Decreto Distrital 35.181/2014, vez que suas remunerações também são regidas pela Lei 10.486/2002, nos termos do art. 65 da norma federal. Referido acórdão foi combatido no STF por meio do RE 1.134.357, o qual não foi conhecido por ausência de repercussão geral. Na sequência, transcrevo a ementa do acórdão da Turma Recursal, que explicitou que a majoração de auxílio-moradia previsto em tabela da Lei 10.486/2002 demanda produção de lei formal, precisamente porque os valores foram fixados em lei formal:[...]25. Não se mostra apropriado, ainda, cogitar de modulação de efeitos da decisão desta Corte que considera irregular o pagamento de valor majorado do auxílio-moradia às expensas do FCDF, mormente porque esta Corte jamais admitiu hipótese semelhante, não havendo mudança de jurisprudência ou surpresa à Unidade Jurisdicionada. Ademais, a apuração do débito e demais responsabilidades ocorrerá em processo específico, à luz do disposto na novel jurisprudência desta Corte de Contas, máxime a Resolução TCU 344/2022, que disciplina, no âmbito do Tribunal, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento. 26. Nesse sentido, tem-se configurado o nexo de causalidade entre a irregularidade praticada diretamente pelo então Governador do Distrito Federal, Sr. [omissis], e o débito dela decorrente, com nexo de causalidade. Faz-se mister a autuação de processo de Tomada de Contas Especial, com vistas a quantificar o débito sofrido pelo FCDF, além da apuração de responsabilidade daquele agente político e demais gestores corresponsáveis, se for o caso, quando será aberto o contraditório. Demais disso, cabe expedir determinação corretiva ao ente federativo, com o fito de determinar que cessem imediatamente, os pagamentos a título de auxílio-moradia em valores superiores aos previstos na Tabela III do Anexo IV da Lei 10.486/2002, com recursos do FCDF. Acolho, ainda, as demais propostas formuladas pelo MPTCU, ante as razões expostas pelo ilustre membro do Parquet e pela SecexFazenda, no que não houver divergência, e reproduzidas acima e no Relatório precedente. Acórdão:9.3. determinar ao gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal e à Polícia Militar do Distrito Federal que cessem, imediatamente, o pagamento, com recursos do FCDF, de parcela superior ao valor estabelecido na Tabela III do Anexo IV da Lei Federal 10.486/2002 para o auxílio-moradia dos militares do Distrito Federal;9.4. dar ciência ao gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, ao Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, à Polícia Civil do Distrito Federal e à Polícia Militar do Distrito Federal de que é irregular a realização de despesas com recursos do FCDF que tenham como origem ato ou norma distrital que altere a remuneração dos servidores das corporações de segurança pública, exceto o auxílio-alimentação;9.5. dar ciência ao Governo do Distrito Federal e ao gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal da necessidade de observância aos parâmetros federais, especialmente as leis de diretrizes orçamentárias, para definição do valor do auxílio-alimentação previsto nos arts. 2º, I, "e", e 3º, XIII, da Lei Federal 10.486/2002;