Acórdão 2946/2011
Voto:4. Destaco que a principal irregularidade existente na gestão da Anvisa em exame - que, inclusive, motivou a realização das citações e audiências de parte dos responsáveis - refere-se à concessão de diárias e passagens para realização de viagens para cidades de origem dos beneficiários (comumente em datas que incluem finais de semana) sem a necessária comprovação da finalidade pública desses deslocamentos.5. [...] esse assunto tem sido objeto de discussão em diversos outros processos de contas. A título de exemplo, menciono que, ao apreciar as contas da Anvisa relativas ao exercício de 2001, a Primeira Câmara desta Corte determinou à citada Agência que adotasse medidas administrativas voltadas a aprimorar os controles exercidos sobre viagens, tais como "anexação, aos processos de concessão de diárias, do cartão de embarque ou outro documento hábil a comprovar a data do efetivo retorno do servidor, bem como documentos probatórios (atas ou documentos das reuniões, palestras, seminários, congressos, encontros, etc.) da realização dos eventos motivadores dos pagamentos de diárias" (Acórdão nº 2874/2003).[...]7. A análise dos fatos descritos nas contas que ora se aprecia demonstra, no entanto, que a Anvisa não promoveu as ações necessárias ao estancamento da irregular sistemática adotada nas mencionadas concessões, fato também comprovado [...] por este Plenário [...] ao apreciar as contas anuais da Anvisa referentes ao exercício de 2005 [...] (Acórdão nº 1465/2011).[...]10. Destaco que a principal razão das irregularidades está exatamente na ausência de justificativas para as viagens; a esse respeito, tenho por relevante mencionar [...] os dispositivos legais [dessa] necessidade. Refiro-me, respectivamente, ao art. 58 da Lei nº 8.112/90 e ao § 3° do art. 6° do então vigente Decreto n° 343/1991:"O servidor que, a serviço, afastar-se da sede em caráter eventual ou transitório para outro ponto do território nacional ou para o exterior, fará jus a passagens e diárias destinadas a indenizar as parcelas de despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção urbana, conforme dispuser em regulamento" (Redação dada pela Lei n° 9.527, de 10.12.97). [...]"As propostas de concessão de diárias, quando o afastamento iniciar-se a partir da sexta-feira, bem como os que incluam sábados, domingos e feriados, serão expressamente justificadas, configurando, a autorização do pagamento pelo ordenador de despesas, a aceitação da justificativa." [...]11. Menciono, ainda, que embora o Decreto n° 343/1991 tenha sido revogado pelo Decreto nº 5.992/2006, a redação citada foi mantida, com pequena alteração de forma, no § 2º do art. 5º do novo decreto, de modo que a exigência - de caráter moralizador - de justificar, de forma expressa, as concessões de diárias (nas situações descritas) continua em vigor. Acresço que, ao utilizar o termo "afastamento", pode-se depreender que o normativo também quer se referir aos deslocamentos/viagens.12. Ainda a respeito da exigência de comprovação dos afastamentos, deslocamentos ou viagens do servidor, associo a este Voto item do Despacho [...] da 4ª Secex [...]:"3. Destaco o ponto fulcral da defesa dos responsáveis, baseado no argumento de que não havia regulamento específico na Anvisa a exigir a juntada de documentos que comprovassem a motivação dos deslocamentos realizados, exigência que também não seria estipulada pelo Decreto nº 343/91, para contrapô-lo à jurisprudência do TCU citada pela auditora, a saber, a Decisão 857/2002-Plenário (portanto, anterior ao exercício das contas sob análise) em que o Tribunal determinou a um órgão que cuidasse de anexar, como evidência do cumprimento do disposto no art. 1º do Dec. n° 343/91, "quaisquer documentos que possam vir a comprovar o deslocamento do servidor, tais como: convites, programações, certificados ou folders."4. Nestes autos, a fragilidade da comprovação da motivação dos gastos é demonstrada pelo fato de se ter observado a utilização de passagens custeadas pela entidade, mesmo o responsável estando em período de férias, segundo o registro do sistema de administração de pessoal. [...]."13. [...] destaco [...] trecho do [...] Relatório de Inspeção produzido pela 4ª Secex que [...] bem resume os fatos investigados e as decorrências advindas para a análise e julgamento das presentes contas:"25. Nesta inspeção [...], constituiu-se uma amostra para análise de 292 Propostas de Concessão de Diárias - PCD e verificou-se que os processos de concessão de diárias limitam-se ao próprio pedido ou requisição [...]. Não se constatou, nos processos, documentos outros como folders, declarações de comparecimento ao evento ou reunião que ratificassem as viagens, objetivos, períodos ou necessidade da viagem, restando não comprovada a finalidade pública das viagens realizadas, além de ficar patente a deficiência na prestação de contas de diárias e passagens.26. Acrescente-se que cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos utilizados na realização de viagens em datas próximas aos finais de semana, bem como os que incluam sábados, domingos e feriados, tendo como destino a cidade de origem do beneficiário, tendo em vista as disposições contidas no mencionado Decreto, bem como os princípios da legalidade, finalidade pública e moralidade administrativa, estatuídos no art. 37 da CF. A doutrina administrativa, relativamente ao princípio da moralidade, define que a atuação do agente público no desempenho das funções administrativas de sua competência deve estar fundamentada na ética e no bem comum. Em decorrência, o administrador deve atuar com lisura, atendendo a um fim público e aos ditames legais, aplicando as regras da boa administração para alcançar a eficiência, além de, ao final, poder comprovar que atuou dessa forma, mediante prestação de contas que incluem necessariamente, no caso de despesas com diárias e passagens, a apresentação de documentos que comprovem a finalidade pública dessas viagens."14. Reafirmo o meu entendimento [...] de que a responsabilização de servidores que tenham autorizado as viagens, sem a legítima justificativa deve se limitar, além da irregularidade de suas contas, à aplicação de multa, não sendo razoável impor a esses responsáveis - sobretudo diante da inexistência de evidências de locupletamento - a devolução dos valores, equivalentes aos dispêndios públicos, em solidariedade com o servidor beneficiário das passagens e diárias. Por essa mesma razão, o fundamento legal para tal irregularidade deve se restringir à alínea "b" do inciso III do art. 16 da Lei Orgânica desta Corte.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alíneas "b" e "c"; 19, caput; 23, inciso III, da Lei 8.443/92, rejeitar parcialmente as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. [omissis 1] para reduzir o débito inicialmente apurado pelo Tribunal, julgar suas contas irregulares e condená-lo ao recolhimento das quantias [...], em razão da utilização de diárias e passagens em fins de semana sem a devida justificativa para a cidade de origem, contrariando do disposto no art. 6º, § 3º e art. 7º, III, do então vigente Decreto 343/1991, e não observando os princípios da legalidade, moralidade e finalidade pública:[...]9.2. com fundamento [idem ao item 9.1] apresentadas pelo Sr. [omissis 2] para reduzir o débito inicialmente apurado pelo Tribunal, julgar suas contas irregulares e condená-lo ao recolhimento das quantias [...], em razão da utilização [idem ao item 9.1]:[...]9.3. com fundamento [idem ao item 9.1] apresentadas pelo Sr. [omissis 3] para reduzir o débito inicialmente apurado pelo Tribunal, julgar suas contas irregulares e condená-lo ao recolhimento das quantias [...], em razão da utilização [idem ao item 9.1]:[...]9.4. rejeitar as alegações de defesa e, parcialmente, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [omissis 4], julgar as suas contas irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alíneas "b" e "c"; 19, caput; 23, inciso III; da Lei 8.443/92, e condená-lo ao recolhimento das quantias [...], em razão da utilização [idem ao item 9.1] e por ter autorizado reiteradamente a realização de viagens dos servidores para suas cidades de origem, em datas que incluíram finais de semana, e não ter adotado medidas para que houvesse a anexação oportuna de documentação comprobatória da finalidade pública dessas viagens, agindo em desacordo com o princípio constitucional da moralidade administrativa, finalidade pública e eficiência previstos no art. 37 da Constituição Federal;[...]9.5. rejeitar as alegações de defesa e, parcialmente, as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. [omissis 5], julgar as suas contas irregulares, nos termos [idem ao item 9.4], e condená-lo ao recolhimento das quantias [...], em razão da utilização [idem ao item 9.1] e por ter autorizado reiteradamente [idem ao item 9.4];[...]9.6. rejeitar parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelo Srs. [omissis 6, 7 e 8], e julgar as suas contas irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b", e 19, parágrafo único, da Lei nº 8.443/92, por terem autorizado reiteradamente [idem ao item 9.4];9.7. com fundamento no art. 57 [...], aplicar individualmente aos responsáveis [8 omissis], a multa no valor de R$ 2.000,00 [...];