Acórdão 10049/2017
Voto:Trata-se de representação formulada pela empresa [representante] a respeito de possíveis irregularidades na condução dos itens 5 e 6 do pregão eletrônico SRP 8/2017, da Coordenadoria de Suprimentos (COSUP) da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF).O objeto da licitação é o registro de preços para eventual contratação de serviços gráficos, sob demanda, envolvendo diagramação, impressão, acabamento, manuseio, embalagem, rotulagem e logística de entrega em todo o território nacional, a fim de atender às demandas do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAED), vinculado à UFJF, conforme condições estabelecidas no edital (peça 3, p. 2-240).[...]A empresa insurgiu-se, em suma, quanto ao laudo emitido em sede de diligência técnica realizada pela entidade contratante após a fase de lances do pregão, procedimento previsto no item 6 do termo de referência, que visava à verificação das instalações físicas e dos equipamentos da licitante melhor colocada, com a finalidade de comprovar as condições de segurança e sigilo, bem como a sua capacidade produtiva.Segundo a representante, a comissão de vistoria da UFJF teria considerado, de forma indevida, que a unidade da licitante sediada em Luziânia-GO compreenderia a estrutura para impressão offset, e que, na unidade de Brasília-DF, seriam realizadas as impressões digitais e de dados variáveis. A partir dessa premissa, a comissão procedeu à avaliação dos dois parques gráficos indicados, tendo concluído que a empresa não possuiria condições adequadas para a execução dos lotes 5 e 6, dada a ausência de condições mínimas de segurança e espaço físico na planta sediada em Brasília, conforme laudo acostado à peça 3, p. 322-330.Contudo, a empresa alegou que a planta de Brasília não seria utilizada para a prestação de serviços à Universidade, e que os equipamentos nela localizados poderiam ser realocados na planta de Luziânia, que compreenderia todas as condições de segurança e de espaço físico necessários à execução do objeto.Acrescentou, ainda, que sua capacidade técnica estaria devidamente demonstrada, sendo a sua proposta mais vantajosa, considerando a diferença de cerca de R$ 215.000,00 em relação ao valor apresentado pela empresa vencedora do certame [omissis]. Além disso, segundo alegou a representante, a Lei de Licitações impediria a desclassificação de licitantes com base em suas atuais condições de execução do objeto, sem considerar o que estará disponível no momento da contratação.Em primeira instrução (peça 5), a Unidade Técnica entendeu que a inabilitação da representante não foi devidamente motivada, já que o laudo emitido na vistoria técnica não teria sido conclusivo quanto ao parque gráfico de Luziânia, que poderia ser utilizado para a execução do objeto do certame.A Secex-MG entendeu, ainda, que a própria exigência, em si, de demonstração da estrutura e equipamentos para a realização dos serviços, que teria ocasionado a desclassificação da licitante ora representante, seria restritiva e rechaçada por este Tribunal (Acórdãos 4.991/2017-1ª Câmara, 365/2017-Plenário, 1.916/2013-Plenário, 769/2013-Plenário e 2.993/2009-Plenário), já que deveria ocorrer por oportunidade da contratação. Foi proposta, portanto, a realização de oitiva prévia da UFJF e da empresa vencedora do certame para que se pronunciassem a respeito.Providos os autos com as respostas às oitivas realizadas (peças 17 e19), a Unidade Técnica concluiu que, em razão da ausência de documentação suficiente para suportar os termos da representação, tais como apresentação de planta/desenho técnico/layout comprobatório da realocação dos maquinários, bem como as alterações que o arranjo promoveria no fluxo e processo de produção de materiais, entende-se que não procedem as alegações aduzidas aos autos pela representante (peça 23).[...]Em instrução de pronunciamento (peça 24), o titular da Diretoria de Estado e Educação (Diedu) da Secex-MG, corroborado pelo dirigente daquela Unidade Técnica, divergiu por completo da instrução acostada à peça 23, tendo rejeitado as alegações trazidas pela UFJF e pela empresa vencedora do certame, e mantido o entendimento firmado na instrução à peça 5 [...]Passo, agora, a tecer minhas considerações a respeito do tema, que merece, primeiramente, esclarecimentos no que tange à interpretação dos dispositivos previstos no art. 30, §§ 5º e 6º, da Lei 8.666/1993, abaixo transcritos:Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a: (...) § 5º É vedada a exigência de comprovação de atividade ou de aptidão com limitações de tempo ou de época ou ainda em locais específicos, ou quaisquer outras não previstas nesta Lei, que inibam a participação na licitação.§ 6º As exigências mínimas relativas a instalações de canteiros, máquinas, equipamentos e pessoal técnico especializado, considerados essenciais para o cumprimento do objeto da licitação, serão atendidas mediante a apresentação de relação explícita e da declaração formal da sua disponibilidade, sob as penas cabíveis, vedada as exigências de propriedade e de localização prévia.A limitação contida no §5º trata da vedação de exigência de comprovação de atividade com limitações de tempo ou em localidades específicas, o que não se verifica no edital em análise.Já o §6º se atém à possibilidade de, na qualificação técnica, exigências mínimas em relação às instalações e maquinário essenciais ao cumprimento do objeto, as quais serão atendidas mediante a relação explícita desses equipamentos e declaração de sua disponibilidade pela licitante. A vedação da lei, nesse sentido, está apenas na exigência de propriedade e de localização prévia dessas instalações e maquinários, o que também não foi observado no edital do pregão eletrônico 8/2017.As condições impostas no item 6.1 do termo de referência (peça 3, p. 35-36) tratam da possibilidade de realização de diligência, na empresa que ofertou a melhor proposta, para a verificação das suas instalações físicas e equipamentos, a fim de comprovar as condições de segurança, sigilo e capacidade produtiva declaradas pela licitante. Ressalto que a realização de diligências pela comissão de licitação possui respaldo no art. 43, § 3º da Lei de Licitações:§ 3º É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta.Nesse sentido, considero equivocada a análise empreendida pela Diedu/Secex-MG, ao defender que a jurisprudência do TCU vedaria a possibilidade de inclusão de exigências como aquelas observadas nos itens 6.1, 6.3, 6.4 e 6.5 do termo de referência do pregão eletrônico 8/2017. Vejamos os acórdãos elencados:a) Acórdão 4.991/2017-1ª Câmara (Relator Ministro Weder de Oliveira): o acórdão tratou de representação a respeito de indícios de irregularidades em pregão promovido para contratar empresa de locação de veículos para prestação de serviços de transporte escolar. No caso, a exigência de habilitação se mostrou excessiva, pois solicitou a apresentação de atestado de vistoria dos veículos a serem alocados no contrato, bem como relação dos veículos, com respectivos dados técnicos e Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo - CRLV;b) Acórdão 365/2017-Plenário (Relator Ministro José Múcio Monteiro): o acórdão tratou de representação acerca de possível restrição à competitividade em concorrência que visava à contratação de obras de esgotamento sanitário em município. Naquela oportunidade, o edital exigia a comprovação de propriedade ou de compromisso de cessão, locação/leasing ou venda das máquinas e equipamentos essenciais para o cumprimento do objeto;c) Acórdão 1.916/2013-Plenário (Relator Ministro José Múcio Monteiro): tratou de representação sobre pregão para contratação de serviços de organização de eventos. O edital determinava a obrigatoriedade de vínculo empregatício para o responsável técnico da licitante, gerando custos anteriores à contratação;d) Acórdão 2.993/2009-Plenário (Relator Ministro Augusto Nardes): o acórdão tratou de representação acerca de cláusulas restritivas em concorrência para a execução de obras de esgotamento sanitário, como, por exemplo, exigência de capacitação técnico-profissional em relação a atividades que não estariam relacionadas às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto da licitação;e) Acórdão 769/2013-Plenário (Relator Ministro Marcos Bemquerer): tratou de auditoria no Sesc e Senac, em contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços, com determinação para que as entidades se abstivessem de incluir critérios restritivos nos editais, como a imposição de custos às licitantes e obrigação de possuírem escritório ou estrutura física na cidade onde seria prestado o serviço;f) Acórdão 526/2013-Plenário (Relator Ministro Marcos Bemquerer): tratou de auditoria no Sesi e Senai, em que foram verificados critérios restritivos para habilitação das licitantes, como realização de vistoria, pela licitante, ao local da prestação dos serviços e exigência de profissional específico vinculado quadro de pessoal da empresa, o que poderia demandar custos desnecessários previamente à contratação.Portanto, resta claro que os acórdãos citados pela Diedu/Secex-MG como fundamento para considerar restritiva a exigência de estrutura e equipamentos prévios ao momento da contratação, na verdade, trataram de situações em que se extrapolaram as vedações e condições previstas nos §§ 5º e 6º do art. 30 da Lei 8.666/1993, por meio da inclusão de cláusulas desnecessárias de qualificação técnica, a exemplo de exigência de localização específica das instalações da licitante, ou de que determinados profissionais façam parte do quadro permanente da empresa.Tais exigências são, sim, rechaçadas por esta Corte de Contas, já que impõem, às licitantes, ônus desnecessário previamente à licitação, jurisprudência já consolidada por meio da Súmula 272 deste Tribunal: "No edital da licitação é vedada a inclusão de exigências de habilitação e de quesitos de pontuação técnica para cujo atendimento as licitantes tenham de incorrer em custos que não sejam necessários anteriormente à celebração do contrato".No caso da contratação pretendida, por tratar da impressão de publicações de resultados avaliativos, com exigências de segurança e de sigilo das informações, é razoável que o contratante venha a se cercar dos instrumentos necessários para garantir que a licitante a ser selecionada possa cumprir de forma satisfatória e segura o objeto a ser demandado, evitando a participação de empresas aventureiras, sem estrutura para tal.Não significa, dessa forma, a imposição de ônus prévio à licitação (já que, para a realização dos serviços, as licitantes, obviamente, deverão dispor de parque de impressão próprio ou mesmo de terceiros para executá-los, como é o caso da empresa vencedora do certame), mas apenas a verificação das condições mínimas de cumprimento do objeto que se deseja contratar.[...]No caso do pregão eletrônico 8/2017, as exigências limitaram-se ao disposto nos subitens 6.3, 6.4 e 6.5, transcritos abaixo:6.3 As licitantes deverão comprovar, mediante declaração, que os prédios onde ocorrerá a impressão, manipulação e guarda de documentos considerados como de segurança ou sigilosos devem possuir monitoramento permanentemente por câmeras de vigilância. As imagens deverão ser guardadas por até 12 meses após o termino das atividades.6.4 A CONTRATADA deverá comprovar a existência de área exclusiva para o manuseio e armazenamento dos testes da seguinte forma:6.4.1 Empacotamento dos testes de acordo com os dados variáveis de, no mínimo 300m²;6.4.2 Armazenagem dos volumes produzidos enquanto não embarcados para transporte de, no mínimo, 200m².6.5 A LICITANTE deverá listar a capacidade instalada de máquinas de impressão, acabamento e embalagem, compatíveis com o objeto da contratação, considerando os equipamentos que serão utilizados nos processos gráficos pertinentes ao objeto contratado, incluindo a especificação completa e quantitativo de cada equipamento.6.5.1. A capacidade técnica da licitante para o cumprimento do objeto será avaliada a partir da análise da especificação completa dos equipamentos listados, sobretudo quanto à velocidade de impressão e demais quesitos relacionados à capacidade e desempenho dos mesmos. Os equipamentos listados deverão comprovar a capacidade para produção e entrega dos materiais nas quantidades e prazos estabelecidos no presente Termo.Já o subitem 6.1 incluiu a possibilidade de realização de diligência para a verificação das informações declaradas pela licitante:6.1 Durante o processo de habilitação, após a fase de lances, o CONTRATANTE poderá fazer diligência na empresa que ofertou a melhor proposta para verificação das instalações físicas e dos equipamentos com a finalidade de comprovar as condições de segurança e sigilo, bem como a sua capacidade produtiva, cujo trabalho constará de laudo/parecer conclusivo. Para fins de avaliação da capacidade produtiva será levado em conta as dimensões da área física, a capacidade dos equipamentos instalados, equipe técnica e outros itens que forem julgados pertinentes para a execução plena do objeto, nas condições/exigências estabelecidas no Edital.Divirjo, portanto, do pronunciamento da Diedu/Secex-MG, pois entendo que os subitens acima transcritos permitem concluir que o edital se revestiu de legalidade, e que não houve extrapolação das previsões contidas no art. 30, §§ 5º e 6º, da Lei 8.666/1993. As exigências mínimas de quesitos de segurança, de área física para a execução dos serviços e de armazenagem do material produzido, bem como de maquinário compatível tiveram o condão, tão somente, de assegurar o cumprimento do objeto da contratação de maneira segura e satisfatória, não havendo o que se falar em custos desnecessários, às licitantes, previamente à celebração do contrato.Superadas essas questões, passo à análise do atendimento às condições do edital pela representante.O laudo técnico emitido pela comissão de vistoria acerca da capacidade instalada da empresa [representante] (peça 3, p. 322-330) concluiu o seguinte:A empresa [representante] não apresenta condições adequadas para a execução da produção dos lotes 5 (INSTRUMENTOS DE DIVULGAÇÃO OF RESULTADOS - RFGIÕES NORDESTE) e 6 (INSTRUMENTOS DE DIVULGAÇÃO DE RESULTADOS - REGIÕES NORTE E CENTRO-OESTE). Tal conclusão se dá pela constatação da licitante não possuir condições mínimas de segurança e espaço físico na planta localizada em Brasília, a qual, conforme informado por seus representantes, seria o local utilizado para a impressão dos dados variáveis e da parte digital dos boletins e revistas objeto dos lotes acima referenciados.A representante alegou que, em momento algum, teria informado à Comissão de Licitação que os serviços seriam executados nas duas localidades (sendo as impressões digitais e de dados variáveis realizadas em Brasília e offset em Luziânia), e que teria indicado a localidade de Brasília em sua proposta apenas pelo fato de alguns dos equipamentos estarem ali localizados, os quais poderiam ser transportados para Luziânia, que seria, efetivamente, o seu parque gráfico.Em resposta ao recurso interposto pela licitante (peça 3, p. 365-366), o pregoeiro afirmou que a proposta da empresa, quanto à transferência dos equipamentos de Brasília para a planta de Luziânia, não estaria em consonância com o edital e a Lei de Licitações, concluindo que a necessidade de modificação no parque gráfico da empresa demonstraria que ela não estaria apta a prestar os serviços objeto da contratação. Acrescentou, ainda, que a autorização dessa modificação caracterizaria privilégio à licitante, pois demandaria a realização de nova vistoria pela comissão de licitação.Na resposta à oitiva prévia realizada (peça 17), a entidade afirmou, ainda, que, em todos os contatos realizados com os sócios e funcionários da empresa no momento das vistorias, restaram claras as informações de que as impressões offset seriam realizadas em Luziânia e que as impressões digitais e de dados variáveis seriam feitas em Brasília. Segundo a UFJF, a empresa teria esclarecido, ainda, como se daria o transporte do material produzido no parque destinado à impressão digital para o local onde se realizariam as impressões offset, a montagem e o acabamento final.A UFJF informou, também, que a vistoria seria necessária para averiguar, além da capacidade de produção, a organização, a segurança e os espaços necessários para o manuseio e a logística operacional, e que o novo arranjo proposto (cujo layout não foi sequer apresentado pela licitante) configuraria um novo processo produtivo, o qual demandaria a realização de diligência adicional, indo de encontro à isonomia entre as licitantes.Entendo que a questão deve se ater à análise da proposta inicial da empresa ora representante, que indicou as duas localidades (Brasília e Luziânia) para serem vistoriadas, o que leva ao entendimento de que os serviços a serem contratados seriam executados em ambas. Em análise à documentação da empresa (peça 3, p. 278-320) não se verificam informações acerca da possibilidade de rearranjo do parque gráfico de Luziânia, a fim de comportar o maquinário presente em Brasília.Portanto, conforme avaliado pela entidade, a nova configuração do parque gráfico de Luziânia a fim de abarcar o maquinário proveniente de Brasília, sugerida pela empresa somente após a emissão do laudo de vistoria, caracterizaria a inclusão posterior de documento ou informação que não constava originalmente da proposta, o que é expressamente vedado pelo art. 43, §3º, da Lei 8.666/1993.Caso fosse essa a intenção inicial da licitante, a informação de que o parque gráfico de Brasília não deveria ser considerado na vistoria, e que os equipamentos ali existentes seriam remanejados para a outra unidade mediante nova configuração de layout, deveria constar, de forma clara, da proposta original, o que não ocorreu. Além disso, o edital não previa cláusula que flexibilizasse a avaliação realizada na vistoria técnica de diligência, permitindo, por exemplo, a realização dos ajustes propostos pela licitante.Vale lembrar que o laudo de vistoria também foi claro ao afirmar que a proposta da empresa indicava equipamentos que não foram encontrados nas plantas gráficas vistoriadas e que, conforme informações prestadas pelos representantes da licitante, encontravam-se alocados nas dependências do Banco Central do Brasil, entidade com quem a licitante mantém vínculo contratual de prestação de serviços de impressão e fotocópia (peça 3, p. 330). Portanto, a necessidade de adaptação ainda incluiria a remoção, para o parque de Luziânia, de equipamentos não disponíveis, utilizados em outro contrato da empresa.Quanto à habilitação da empresa [vencedora do certame], que indicou, para a vistoria, parque de impressão de propriedade de terceiro, com o qual firmava contrato de arrendamento, entendo que não há óbices para tal. Pelo contrário, a exigência de que a licitante detivesse a propriedade do espaço é que seria ilegal, conforme disposto no § 6º do art. 30 da Lei 8.666/1993.Nesse sentido, concluo que a comissão de licitação agiu conforme as regras estabelecidas no instrumento convocatório e os ditames da Lei, motivo pelo qual deixo de acolher a proposta da Diedu/Secex-MG, para considerar improcedente a representação [...].Todavia, entendo que, em futuras contratações de objeto similar, a entidade deverá avaliar a conveniência e oportunidade de se incluir, no edital, cláusula que permita a realização de ajustes mínimos na composição do parque gráfico das licitantes após a vistoria de diligência, dentro de limites e prazos predefinidos, e desde que não configurem alteração da proposta original, visando à contratação mais vantajosa, em termos de preço e de atendimento às condições de segurança, espaço físico e equipamentos estabelecidas do edital.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 235 e 237, incisos I e VII e parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, para, no mérito, considerá-la improcedente;9.2. recomendar à Universidade Federal de Juiz de Fora que, em futuras contratações de objeto similar, avalie a conveniência e oportunidade de se incluir, no edital, cláusula que permita a realização de ajustes mínimos na composição do parque gráfico das licitantes após a vistoria de diligência, dentro de limites e prazos predefinidos, e desde que não configurem alteração da proposta original, visando à contratação mais vantajosa, em termos de preço e de atendimento às condições de segurança, espaço físico e equipamentos estabelecidas do edital;