Acórdão 1237/2022
Relatório:Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela União, representada pela sua Advocacia-Geral (AGU); pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia; pelos Conselhos Federais de Representantes Comerciais (CONFERE), de Corretores de Imóveis (COFECI), de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO), de Química (CFQ), de Enfermagem (COFEN), de Odontologia (CFO), de Fonoaudiologia (CFFa) e de Medicina Veterinária (CFMV); e pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (CONTER) em face do Acórdão 1925/2019-Plenário, que julgou o relatório consolidador da Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) acerca da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP).Voto:Por meio do Acórdão 1925/2019-Plenário, foram firmados diversos entendimentos acerca de aspectos da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP), que resultaram também, alguns deles, em determinações para que os devidos responsáveis ajustem os regulamentos existentes ao que restou decidido.2. No que interessa aos presentes pedidos de reexame, a referida deliberação foi contestada nos seguintes itens:[...]f) estabelecimento de que os Conselhos Profissionais não podem fazer empréstimos entre si ou a terceiros (item 9.1.5);[...]VI - Empréstimos137. Por meio do item 9.1.5 do Acórdão 1925/2019-Plenário, ficou entendido que "é vedada a realização de empréstimos de qualquer natureza a terceiros ou entre conselhos por ausência de expresso amparo legal".138. Para tanto, o voto em que se esteia a deliberação recorrida, embora reconheça, discordando da Secex/RS, que "o art. 35 da LRF não regula a relação entre um conselho regional e seus respectivos regionais nem por analogia", registra, por outro lado, que "não há suporte legal para a realização de operação de crédito pelos CFP, que não são entidades privadas com liberdade econômica nem instituições financeiras, conforme dispõe o art. 17 da Lei 4.595/1964." Acautela que "a dificuldade financeira estrutural dos conselhos de menor porte claramente não será equacionada por meio de empréstimos, pois haverá inexorável necessidade de devolução dos recursos corrigidos aos repassadores e, em certos casos, com juros."139. Insatisfeito, o Conselho Federal dos Representantes Comerciais (CONFERE) diz que "o acórdão autorizou os Conselhos Profissionais a realizarem doações de recursos, mas vedou o empréstimo", o que constituiria "um estímulo à irresponsabilidade fiscal, pois o empréstimo configura um auxílio temporário", ao passo que a "doação elimina as despesas de forma definitiva, maquiando o déficit." Supõe que o TCU "deixou de considerar o fato de que os Conselhos regionais e o Federal trabalham de forma cooperativa, perseguindo os mesmos objetivos."  Conjectura que "se o Conselho Federal pode doar dinheiro para os Conselhos Regionais, é inquestionável que deveria também poder realizar empréstimos, afinal, quem pode o mais, pode o menos." (peça 396) 140. Na mesma direção, o Conselho Federal de Corretores de Imóveis (COFECI) discorre que "a concessão de empréstimo com obrigação de ressarcimento alimenta a responsabilidade da gestão, dado ao compromisso de devolução do valor concedido a título de empréstimo, sem ferimento do preceito de renúncia de receita ou de alteração orçamentária, por tratar-se remanejamento de recursos entre órgãos do mesmo sistema, com compromisso de devolução em tempo determinado, a título de intercolaboração entre as partes". (peça 458) 141. Pela instrução da Serur, "a aplicabilidade da Lei 4.595/1964 incorre na mesma limitação da aplicabilidade da LRF: a autonomia financeira dos CFP em razão de possuírem orçamento próprio", "ainda que os princípios e valores insculpidos nessas normas devam ser respeitados pelos CFP no que tange a uma gestão financeira responsável." Anui à opinião do CONFERE de que, sendo possível a doação, não haveria motivo para impedir o empréstimo. Propõe, então, que o item 9.1.5 do Acórdão 1925/2019-Plenário seja suprimido. O titular da unidade técnica lembra que o item recorrido também fala de empréstimos a terceiros, mas que não objeta sua supressão integral, visto "que a auditoria não identificou a operação" do tipo.142. De início, ressalvo que o Acórdão 1925/2019-Plenário, ora recorrido, a bem da verdade não assentiu com a realização de doações, mas apenas se absteve de tomar providências mais concretas a respeito para evitar o colapso imediato de Conselhos Profissionais deficitários, senão vajamos a fundamentação constante do voto do Relator a quo (grifos acrescidos):[...]143. Não seria por aí, por conseguinte, que os recorrentes conseguiriam produzir a necessária mudança de convencimento do Tribunal com vistas à liberação dos empréstimos.144. Também não vejo como a autonomia financeira, sozinha, possa ajudá-los a ter sucesso nesta via recursal. É que, independentemente da discussão sobre se os Conselhos Profissionais se situam no interior ou externamente à Administração Pública, sempre foi certo que eles são entidades de direito público, uma vez que lidam com valores parafiscais e desempenham atividades típicas de Estado. Daí que a autonomia financeira que os Conselhos possuem encontra-se aprisionada pelo princípio da legalidade administrativa, ao qual se sujeitam.145. Ou seja, se, por um lado, os Conselhos Profissionais têm liberdade para decidir sobre os seus gastos, por outro não podem extrapolar o que a lei lhes permite fazer. Logo se vê que há um certo grau de autonomia, que não é absoluto. É preciso conciliá-la como os propósitos que a lei lhes reservou.146. Assim, um Conselho Profissional deve, sempre e inevitavelmente, pautar sua gestão financeira na consecução das finalidades institucionais, que, em geral, consistem na regulamentação, orientação, fiscalização e defesa do exercício da respectiva profissão. Não pode um Conselho, por exemplo, voltar-se prioritariamente para investimentos imobiliários, abandonando o seu mister.147. Dessa maneira, a autonomia financeira dos Conselhos está nas escolhas que podem fazer para converterem as disponibilidades em formas de cumprimento dos seus objetivos, ou, em última análise, de ordenação profissional.148. Mais ainda, ter autonomia financeira também deveria significar a virtude de dispor de autossuficiência de recursos para funcionar, sem precisar do sustento ou do socorro de terceiros. Por isso, nos Conselhos Profissionais é também imprescindível o respeito às normas gerais de responsabilidade fiscal, como já determinado pelo TCU.149. É compreensível, não obstante, que haja momentos de dificuldades, de imprevistos, fatores adversos, e outros, que desequilibram as contas. Nessas ocasiões, entendo que há amparo legal para que ocorram empréstimos entre os Conselhos Profissionais.150. Como se sabe, por lei, os Conselhos Federal e Regionais de cada profissão compartilham o conjunto da arrecadação. Basicamente, os Regionais repassam ao Federal um percentual fixo sobre cada tipo de receita obtida na ponta (anuidades, taxas, multas etc.). 151. Portanto, todos os Conselhos têm garantido por lei um mínimo que se presume ideal para o seu sustento. Porém, não quer dizer que seja uma repartição perfeita na realidade. Ao contrário, o próprio do Acórdão 1925/2019-Plenário, no item 9.8.2.3, dá conta da existência de desproporções, ao informar ao Congresso Nacional, à Casa Civil e ao Ministério da Economia que "as leis de criação dos conselhos de fiscalização profissional (...) fixam percentuais de cotas partes a serem transferidas dos conselhos regionais para o conselho federal, de 20 a 33%, que têm ocasionado superávit destes últimos e, eventualmente, déficits dos primeiros".152. Quando sobram recursos num e faltam noutro, não vejo óbice a que o Conselho Federal e um Regional possam, voluntariamente, redistribuir de forma diferente as suas quotas, cedendo entre si uma pequena parte, se a intenção for a de, numa eventualidade, preservar a integridade e o funcionamento regular do sistema.153. Afinal, mesmo quando foi previsto que os diversos Conselhos de uma mesma profissão (Federal e Regionais) formam entidades distintas, a lei atribui-lhes funções indissociáveis, que se inteiram e os unem, ontologicamente, num só organismo. A fragilidade de um deles é prejudicial ao todo.154. Sob tal prisma, vejo como natural, e legal, que haja dentro do sistema um mecanismo próprio de recomposição da saúde financeira de um componente, que tanto pode se concretizar por meio de doações quanto de empréstimos.155. Cabe ressaltar que os recursos doados ou emprestados ficam no sistema. Vale dizer que serão aplicados, teoricamente, na produtividade do Conselho Profissional socorrido, não fugindo às finalidades institucionais, em conformidade com a legalidade administrativa.156. Além do mais, a concessão de empréstimo ocasional certamente não vai transformar o Conselho Profissional numa instituição financeira clandestina, em confronto com o art. 17 da Lei 4.595/1964, que transcrevo adiante:[...]157. Primeiro, para que fosse categorizado como instituição financeira, o Conselho precisaria ter como atividade principal ou acessória a realização de empréstimos. Não é o caso. A situação de empréstimo de que estamos tratando é circunstancial, sequer poderia configurar atividade. Alguém que faz um singelo empréstimo a um parente também não age como instituição financeira, a despeito do que prescreve o parágrafo único do art. 17 da Lei 4.595/1964.158. Depois, a melhor exegese do dispositivo legal em comento tem como implícito que as atividades ali referidas se inserem e desenvolvem no âmbito do mercado financeiro, aspecto que não acontece num empréstimo entre Conselhos Profissionais.159. De todo modo, penso que os juros de empréstimos entre Conselhos devem se restringir a, no máximo, compensar o que poderia ser ganho numa aplicação financeira comum. Isto é, não podem ser juros com efeito de remuneração ou penalidade, sob pena de constituir renda não prevista em lei para o Conselho concedente e desvirtuar a índole associativa do sistema.160. Em suma, proponho que a redação do item 9.1.5 do Acórdão 1925/2019-Plenário seja modificada, nos seguintes moldes:"9.1.5. é vedada a concessão de empréstimos de qualquer natureza a terceiros, mas admitida entre conselhos, desde que para o atendimento de situação ocasional e a juros, quando incidentes, compatíveis com os praticados em aplicações financeiras".161. Complementarmente, para manter a coerência da deliberação, deve ser excluída do texto do item 9.8.3 a expressão "sem aparo legal".Acórdão:9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, a fim de tornar insubsistente o item 9.7.3 e conferir nova redação aos itens 9.1.2.4, 9.1.3.1, 9.1.3.3, 9.1.4.1, 9.1.5, 9.2, 9.3, 9.4.5.1 [9.4.1.5] e 9.8.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário, nos seguintes termos:[...]"9.1.5. é vedada a concessão de empréstimos de qualquer natureza a terceiros, mas admitida entre conselhos, desde que para o atendimento de situação ocasional e a juros, quando incidentes, compatíveis com os praticados em aplicações financeiras;"