Acórdão 1727/2025
Relatório:Transcrevo a seguir, com ajustes de forma, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei 8.443/92, a instrução lavrada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil (peça 49), cujas conclusões contaram com a anuência do corpo diretivo daquela unidade técnica (peças 50 e 51)."I. Apresentação1. Trata-se de auditoria de conformidade realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) entre 23/9/2024 e 29/11/2024, tendo como objetivo fiscalizar o Edital 0324/24-00, lançado em 6/9/2024. O edital tem como objeto a contratação integrada de empresa para elaboração dos projetos básico e executivo de engenharia e execução das obras de duplicação, restauração e melhoramentos na BR-381/MG, Lote 8B, com extensão de 13,4 km, e emprega a modalidade concorrência, critério maior desconto, com abertura na data prevista 4/12/2024.[...]III.2.3.2. Desatualização do orçamento - emprego de sistema de custos descontinuado e de índice de reajustamento para um período de doze anos em detrimento da elaboração de um novo orçamento212. O valor estimado para as obras da Concorrência 324/24-00, embora expresso em valores relativos a junho/2024, não foi obtido por meio de orçamentação recente.213. O projeto executivo, adotado como anteprojeto, e seu respectivo orçamento foram concluídos e aprovados em 23/11/2012, tendo sido adotado, portanto, o sistema Sicro 2, referente ao estado de Minas Gerais, para o mês de maio/2012 (evidência 4 - Portaria de Aprovação do Projeto e evidência 30 - Nota Técnica de Atualização do Orçamento).[...]217. Em que pese a prioridade e a urgência conferidas pela Autarquia à Concorrência Edital 324/24-00, avalia-se que a linha de ação adotada - atualização do orçamento por índices em detrimento da elaboração de um novo orçamento pelo DNIT - não é adequada.218. Isso se deve ao fato de que um dos principais atributos de um orçamento resulta não atendido, qual seja, a sua temporalidade, bem como ao fato de se desconsiderar os efeitos negativos das distorções decorrentes da atualização de preços por meio de índices de reajustamento por longos períodos, como descrito adiante.[...]219. Além da atualização por índices por longo período, o sistema de custos adotado (Sicro 2) é defasado e foi substituído pelo Novo Sicro em 2017, estando descontinuado, sem a atualização, desde novembro de 2016.[...]221. A partir de 1º/1/2018, com fim do prazo de transição, passou a ser obrigatória a utilização do Novo Sicro na elaboração de orçamentos de obras de infraestrutura de transportes (evidência 32 - Memorando Novo Sicro).222. Embora à época da elaboração do orçamento (2012) ainda estivesse vigente o Sicro 2, quando da publicação do Edital da 324/2024 (6/7/2024), o Novo Sicro já era o sistema oficial de referência de preços havia mais de seis anos.223. Em que pese a implantação do Novo Sicro implicar a obrigatoriedade de sua utilização apenas para os novos orçamentos, não se concebe que tal ditame permita, em 2024, a licitação de obras empregando orçamento elaborado na vigência do Sicro 2, atualizando-se seus valores por índices de reajustamento ao longo de um período de doze anos.[...]226. Dessa forma, na orçamentação das obras públicas, como regra, mostra-se adequado utilizar sistemas de referência que estejam vigentes na época em que ocorreram as fases de planejamento e contratação, garantindo tanto para o contratado quanto para a Administração a validade das premissas pactuadas na época da realização do negócio.[...]228. A preocupação acerca da validade temporal do valor estimado para contratação de obras públicas dos orçamentos inclusive foi incorporada no art. 23 da Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC):Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto. (...) § 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;II - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;III - contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;IV - pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento. (Grifo nosso) 229. A interpretação sistemática e teleológica da NLLC revela que o legislador objetivou assegurar que os valores estimados sejam representativos das condições atuais de mercado, promovendo a eficiência, a economicidade e a competição justa nas contratações públicas.[...]239. Por fim, reporta-se que achado similar foi apontado na Fiscalização 35/2023, auditoria com a finalidade de averiguar a conformidade do certame licitatório e da execução contratual das obras de construção da BR-135/MG, no subtrecho Manga - Itacarambi (TC 005.088/2023-2). Deliberando sobre o assunto, por meio do Acórdão 1.912/2023-TCU-Plenário, o Tribunal decidiu:9.1. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) das seguintes constatações detectadas na fiscalização realizada por este Tribunal: 9.1.1. licitação realizada em 2022 com base em anteprojeto aceito no ano de 2015 sem que houvesse a atualização do anteprojeto; 9.1.2. utilização de orçamento estimativo defasado, baseado no Sicro-2 de novembro/2016, atualizado por meio de índices de reajustamento, em detrimento da utilização do novo Sicro, o que pode proporcionar expressivas distorções entre a variação efetiva de custos e os índices de atualização utilizados, com riscos de contratação descolada dos preços de mercado; (grifo nosso) 240. Avalia-se que os gestores do DNIT têm conhecimento dos riscos, além dos ordinários, em se licitar com base em anteprojeto desatualizado e com preços atualizados por índices de reajustamento por longos períodos. Assim, tendo em vista cientificação anterior, considera-se que novo desrespeito ao Acórdão 1.912/2023-TCU-Plenário (Relator: Ministro Benjamim Zymler) e ao art. 23 da NLLC deva ser alvo de audiência para análise de aplicação de multa, conforme previsto no art. 58 da LOTCU."Voto:5. A aplicação dos procedimentos de auditoria pela equipe resultou na identificação de três achados, apresentados a seguir:[...]Achado 2: Anteprojeto e orçamento desatualizados elevam os riscos para a Administração, para a contratada e para os usuários;[...]8. No que tange ao segundo achado, a unidade instrutiva registrou que os documentos adotados como anteprojeto da presente contratação referem-se ao projeto executivo aprovado pelo Dnit em 2012 para a ampliação de capacidade do lote 8B, que poderia encontrar-se desatualizado. Além disso, o orçamento estimado baseou-se no reajuste das composições do Sicro 2, sistema referencial de preços descontinuado em 2017, e não no Novo Sicro, atualmente utilizado pelo Dnit. Em consequência, não foi possível confirmar se os preços orçados estariam compatíveis com os valores de mercado.[...]12. As propostas de encaminhamento ofertadas pela unidade técnica contemplam dar ciência, recomendar e deixar de determinar ao Dnit acerca das impropriedades identificadas no Edital, conforme reproduzidas no Relatório precedente.[...]20. Outros pontos destacados pela AudRodoviaAviação, referentes à desatualização do anteprojeto (projeto executivo aprovado em 2012) e à possível restrição à competitividade do certame, entendo que foram mitigados pelos resultados verificados na licitação, cuja abertura das propostas ocorreu em 4/12/2024. Consoante documentação disponibilizada pelo Dnit na internet, houve a participação efetiva de seis grupos empresariais no certame, sagrando-se vencedor o Consórcio [omissis], que ofertou desconto de 2,2% sobre o orçamento de referência (https://www1.dnit.gov.br/editais/consulta/resumo.asp?NUMIDEdital=10296). Dessa forma, entendo superadas as propostas de recomendação alvitradas pela área técnica.21. Sem embrago, considero adequadamente lastreadas pela AudRodovia as impropriedades formais identificadas no Edital 0324/24-00 do Dnit e endosso as propostas de dar ciência à autarquia, com pequenos ajustes, visando reprimir a recorrência das falhas.Acórdão:9.1. com fundamento na Resolução-TCU 315/2020, art. 9º, Inciso I, dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que:9.1.1. a ausência de atualização do orçamento estimativo conforme o sistema de referência vigente (Novo Sicro) e a utilização de índices de reajustamento sobre valores de maio/2012 para estimar preços em junho/2024 contrariam o disposto no art. 23, §2º, da Lei 14.133/2021, e a jurisprudência do TCU;