Acórdão 2704/2022
Voto:Trata-se de consulta encaminhada pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República, em caráter de urgência, provocada pelo Ministro de Estado da Economia, com a seguinte indagação:em uma situação hipotética, de crescimento imprevisível e extraordinário de despesa obrigatória, conjugada com a ausência de instrumentos legais adequados à demanda por crédito adicional em função de restrições temporais, seria possível o entendimento de se tratar de despesa imprevisível e urgente para fins de concretização normativa do que diz § 3º do art. 167 da Constituição Federal?2. Seguem-se os dispositivos constitucionais referidos direta e indiretamente na consulta:Art. 167. São vedados: (...) § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.Art. 62 Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:I - relativa a: (...) d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; (grifei).3. A consulta foi assim contextualizada:4. Conforme material anexado, o exercício de 2022 apresenta situação atípica em relação ao comportamento das despesas primárias obrigatórias da União causado, principalmente, por motivações também atípicas como a pandemia de abrangência mundial amplamente divulgada e os esforços do Instituto Nacional do Seguro Social com vistas à redução do represamento no pagamento de benefícios aos cidadãos. Ou seja, verifica-se uma situação claramente extraordinária, portanto imprevista, com impactos orçamentários e sociais significativamente relevantes e com necessidade de saneamento urgente, até o final do presente exercício. 4. Também se fez acompanhar de pareceres técnicos e jurídicos subsidiários.[...]6. A matéria foi instruída pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), que, após tecer considerações sobre as circunstâncias que emolduram a questão em análise, apresentou a seguinte proposta de encaminhamento, salientando que o tema já foi alvejado em consultas anteriores, movidas por situações-problema análogas:i)  [...] responder ao consulente que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea 'd', combinado com o art. 167, § 3º, é cabível a abertura de crédito extraordinário quando a insuficiência de dotação puder potencialmente acarretar a descontinuidade de serviços públicos essenciais, tais como direitos fundamentais que devem ser obrigatoriamente assegurados pelo Estado; [grifei]ii)  encaminhar cópia da decisão que vier a ser proferida nestes autos, assim como do relatório e voto que o fundamentarem:[...]ii.2) ao Procurador-Geral da República e à Ministra Rosa Weber, relatora da Ação de Arguição de Preceito Fundamental (ADPF) 850, 851 e 854, no sentido de informar o teor da análise sobre os efeitos práticos da sistemática de incremento desproporcional de programações por emendas de relator-geral (RP 9) verificados nestes autos, em detrimento das programações necessárias e suficientes para a União honrar as despesas obrigatórias da Seguridade Social decorrentes de obrigações incondicionais de índole constitucional de inequívoca relevância social, no que expõe ofensa aos princípios da segurança orçamentária e da prudência fiscal, observado o precedente condutor da decisão proferida na ADI 7058/MC-DF (Rel. Min. André Mendonça);[...]9. De mais a mais, o objetivo específico deste processo de consulta já está contemplado na resposta minutada no item "i" da proposta de encaminhamento.10. Não obstante, o tópico adicional proposto pela unidade de instrução poderá ser objeto de processo autônomo de representação.11. Quanto ao conteúdo da resposta formulada pela Semag à presente consulta, acolho-o com breves ajustes de redação, conforme exporei mais adiante.12. De plano, observo que, entre as consultas já respondidas por este Tribunal sobre a possibilidade de abertura de créditos extraordinários para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, nos termos do art. 167, §3º, da Constituição Federal, destaca-se, para os fins do caso em estudo, aquela versada no Acórdão 1.716/2016-Plenário (relator: Ministro Raimundo Carreiro), que veiculou a seguinte tese central:...nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, desde que atendidos os requisitos da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, quanto à relevância e urgência, e desde que atendidos os requisitos da despesa quanto à imprevisibilidade e à urgência, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 62, §1º, inciso I, alínea d, combinado com o art. 167, §3º, é cabível a abertura de crédito extraordinário quando a insuficiência de dotação puder potencialmente acarretar a descontinuidade de serviços públicos essenciais, tais como a prestação jurisdicional e outros direitos fundamentais que devem ser obrigatoriamente assegurados pelo Estado  (...) 13. No precedente indicado, a motivação da consulta foi a insuficiência orçamentária para garantir o regular funcionamento da Justiça do Trabalho. Convém resgatar alguns fundamentos do voto então apresentado pelo Ministro Raimundo Carreiro, que apresentam considerações aplicáveis, em certa medida, ao contexto que motiva a presente consulta:   Quanto à imprevisibilidade das despesas, não há como configurá-la com precisão no caso concreto, porque as despesas foram previstas no PLOA-2016. A falta de dotação orçamentária suficiente para a Justiça do Trabalho não resulta de imprevisibilidade das despesas, mas de decisões legislativas que não consideraram os impactos das medidas no endividamento da União. (...) Entretanto, não se pode deixar de considerar que a regra do art. 55, § 13, da LDO-2016 reduz as alternativas legislativas para solução do problema, restando ao Presidente da República o encaminhamento de novo projeto de lei para alterar as restrições da LDO-2016 ou a abertura de crédito extraordinário, única hipótese não sujeita à condicionante fixada pelo dispositivo em questão.Pode-se dizer que, a partir dessa alteração, a abertura de crédito extraordinário desponta como hipótese necessária em alguns casos, em especial quando as fontes para sua abertura provêm de recursos da reserva de contingência, do superavit financeiro apurado em balanço patrimonial ou de outras fontes não previstas no rol de exceções, desde que sejam verificadas situações equivalentes às previstas no art. 167, § 3º da CRFB. (...) Todavia, a despeito do prazo exíguo para suprir a Justiça do Trabalho dos créditos orçamentários no montante necessário para assegurar o pagamento das despesas correntes de caráter inadiável a partir de agosto, a análise de conveniência e oportunidade de abrir crédito extraordinário deve ficar a cargo do Presidente da República, segundo a jurisprudência do STF citada nesta análise. (...) Trata-se, isso sim, da imprevisibilidade da despesa obrigatória e inadiável desprovida da devida, necessária e ordinária previsão orçamentária para a sua cobertura, por motivos alheios à vontade de quem terá de suportar a referida despesa que permita ao Poder Público honrar esses compromissos, porquanto o que era para ser ordinariamente previsto acabou por ser extraordinariamente imprevisto, que foi o profundo corte orçamentário de que foi vítima a Justiça do Trabalho, deixando a descoberto despesas obrigatórias e inadiáveis, configurando o que já foi mencionado no parecer da Semag, de "irrealismo do orçamento público".Essa dramática situação, de despesas obrigatórias e inadiáveis sem a devida cobertura orçamentária, configura situação excepcional, extraordinária, que autoriza o reconhecimento da imprevisibilidade da despesa obrigatória e inadiável desprovida da devida, necessária e ordinária previsão orçamentária para a sua cobertura, por motivos alheios à vontade de quem terá de suportar a referida despesa.14. Outras consultas foram respondidas em linha de entendimento equivalente, a exemplo dos Acórdãos 1.863/2016-Plenário (Relator: Ministro Bruno Dantas) e 2.184/2017-Plenário (Relatora: Ministra Ana Arraes), ambas a admitir a possibilidade de abertura de créditos extraordinários para suprimento de despesas caracterizadas pelos requisitos de urgência e imprevisibilidade, a exemplo da "insuficiência de dotação que comprometa o acesso à educação" (Ac. 2.184/2017-Plenário) e das "ações de socorro, assistência às vítimas, reestabelecimento de serviços essenciais e recuperação dos cenários de desastres" (Ac. 1.863/2016-Plenário). 15.  No Acórdão 1.863/2016-Plenário, a resposta à consulta então apreciada incluiu a possibilidade de abertura do crédito extraordinário por meio de medida provisória, hipótese aventada pelo consulente no caso analisado, em face da gritante urgência dos créditos necessários à quitação de obrigações previdenciárias, cotejadas com o tempo demandado pelo processo legislativo.16. Veja-se que essas considerações amoldam-se ao disposto no art. 22, caput e § 1º, do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - LINDB), nele incluído pela Lei 13.655/2018, verbis:Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.§ 1º Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.  (Grifei).17. Conforme essa orientação legal, a "interpretação das normas sobre gestão pública", inerente à construção da resposta à presente consulta, deve considerar a conjunção de obstáculos e dificuldades reais enfrentadas pelo Poder Executivo, vis-à-vis às exigências da política pública previdenciária.18. Orientado por essa diretriz hermenêutica, apresento considerações adicionais sobre o tema.19. No que tange à imprevisibilidade da despesa, a nota técnica da Secretaria de Orçamento Federal (SOF/ME), juntada à consulta (peça 4), informa a ocorrência de três causas que, em tese, ajustam-se a esse critério: 1) mudança da contabilização da Compensação Previdenciária (Comprev), do saldo líquido para o bruto, em atendimento à recomendação deste Tribunal; 2) decréscimo na cessação de benefícios por óbito; e 3) desrepresamento da fila de requerimentos. O primeiro fator é uma externalidade, pois decorre de motivo exógeno à vontade governamental. O segundo depende de variáveis de difícil previsão. O terceiro fator reflete um ganho de eficiência na gestão governamental, a reduzir o passivo de obrigações previdenciárias, de cunho obrigatório, não cabendo obstá-lo por restrições orçamentárias, conforme explico a seguir. 20.  Segundo a nota técnica da SOF/ME à peça 4, a fila de espera na análise e concessão de benefícios caiu, no período de 2021 a 2022, de 1,7 milhão de pedidos para 1,17 milhão. Logicamente, essa redução de tempo causou um acréscimo nas correspondentes despesas previdenciárias, não suportado pelos créditos orçamentários atualmente disponíveis.21. Nesse contexto, pondero que a busca de otimização da eficiência do Estado, ainda quando aumente despesas obrigatórias, não pode ser desestimulada, menos ainda travada, sob o fundamento de insuficiência de créditos orçamentários. Sob tal hipótese, é cogente buscar alternativas. Do contrário, estaríamos diante de um paradoxal quadro de desestímulo à eficiência administrativa, colidente com o princípio fincado no caput do art. 37 da Constituição Federal. Isso, obviamente, quando se trata de despesas de cunho obrigatório, vinculadas a direito já adquirido dos cidadãos, como é o caso das aposentadorias, pensões e demais benefícios previdenciários cujo início de pagamento seja postergado por limitações operacionais do Estado.   22. Ainda sobre essa questão, anoto que a imprevisibilidade do aumento de despesa mencionada no §3º do art. 167 da Constituição Federal deve ser interpretada com base em critério de razoabilidade, em face da realidade operacional vivida pela Administração. Assim, não se pode exigir que os responsáveis pela elaboração da proposta orçamentária abarquem todas as despesas hipoteticamente previsíveis e calculáveis. Isso somente é admissível em teoria, dentro do conceito de "mundo ideal". 23. A previsibilidade da despesa deve, portanto, ser compreendida dentro de uma margem razoável entre erro e acerto. O objetivo desse requisito orçamentário de previsão da despesa é garantir níveis razoáveis de planejamento, mediante equilíbrio da equação entre receitas previstas e despesas possíveis, evitando a irresponsabilidade fiscal. Nesse passo, reitero que a interpretação plausível para o conceito de imprevisibilidade da despesa é aquela que considera margem razoável de erros e acertos na elaboração da proposta orçamentária. 24. Sob tais premissas, considero plausível a categorização dos três fatos assinalados como causas "imprevisíveis" de acréscimo de despesas, em conformidade com o requisito previsto no art. 167, §3º, da Lei Maior.25. Quanto ao requisito de urgência e essencialidade, soa óbvia sua presença nas obrigações previdenciárias do Estado, pois se trata de direito adquirido, com lastro constitucional e essencial à garantia da dignidade da pessoa humana, dado seu caráter alimentar.Acórdão:9.1 nos termos do art. 264 do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente consulta;9.2 responder aos consulentes que, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e em conformidade com as disposições dos arts. 62, §1º, inciso I, alínea 'd', e 167, § 3º, da Constituição Federal, é cabível a abertura de crédito extraordinário por meio de medida provisória, desde que atendidas as condições de relevância, urgência e imprevisibilidade da despesa, quando a insuficiência de dotação puder acarretar a interrupção de despesas primárias obrigatórias da União, como as de caráter previdenciário;