Acórdão 1153/2024
Voto:Este processo cuida de representação, com pedido de medida cautelar, relativo à Concorrência 2/2023, conduzida pela Câmara dos Deputados, tendo como objeto a realização de obras de reforma geral e ampliação de imóveis funcionais, Edifícios Bloco K e Bloco L, situados na SQN 202 da Asa Norte, em Brasília/DF.2. Como informou a AudContratações, a licitação teve sua disputa encerrada (resultado do julgamento publicado em 21/3/2024, peça 8), com o valor total homologado de R$ 99.553.696,57. Em manifestação mais recente (peça 32), de que tratarei mais adiante, a Câmara dos Deputados informou que a celebração dos contratos ocorreu em 20/5/2024.3. A representante, [representante], alegou a ocorrência de interpretação indevida pela comissão de licitação, o que violaria a Lei de Licitações, restringindo a competitividade do certame, em virtude de não ter aceitado a soma dos quantitativos executados em dois contratos simultâneos.[...]5. Quanto à possibilidade de somatória das quantidades de dois atestados, esclareço que há, no edital, a exigência de que a qualificação técnica para os serviços seja comprovada em um único contrato, item 3.3.2 (peça 4, p. 101-102). Esse mesmo dispositivo prevê que o licitante deve demonstrar que executou taxas médias de construção ou reforma iguais ou superiores ao estipulado no próprio edital. Esse índice é obtido pela razão entre a área construída e o tempo utilizado para a conclusão dos trabalhos.6. De acordo com as informações dos autos, os atestados da representante trataram da realização de duas obras: uma que durou de 2/7/2012 a 31/12/2014 e outra que se iniciou em 21/6/2013 e findou em 26/6/2015.7. Após o pronunciamento da Câmara dos Deputados em sede de oitiva prévia, a AudContratações propôs o deferimento da cautelar e a realização de oitiva da jurisdicionada e da empresa vencedora.8. Em seguida, o órgão do Legislativo manifestou-se novamente, por meio do documento de peça 32, em que traz considerações mais aprofundadas a respeito de seus argumentos iniciais.9. A respeito da discussão central deste processo, a jurisprudência deste Tribunal tem se consolidado no sentido de que a referida soma é regular e que sua proibição, que é, em princípio, restritiva à competição, é possível, desde que seja devida e tecnicamente justificada, conforme mostram esses exemplos extraídos da ferramenta Jurisprudência Selecionada, do Portal do TCU:"A vedação, sem justificativa técnica, ao somatório de atestados para comprovar os quantitativos mínimos exigidos na qualificação técnico-operacional contraria os princípios da motivação e da competitividade."Acórdão 2.291/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas"É vedada a imposição de limites ou de quantidade certa de atestados ou certidões para fins de comprovação da qualificação técnica. Contudo, caso a natureza e a complexidade técnica da obra ou do serviço mostrem indispensáveis tais restrições, deve a Administração demonstrar a pertinência e a necessidade de estabelecer limites ao somatório de atestados ou mesmo não o permitir no exame da qualificação técnica do licitante."Acórdão 1.095/2018-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes"A vedação ao somatório de atestados, para o fim de comprovação da capacidade técnico-operacional, deve estar restrita aos casos em que o aumento de quantitativos acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade técnica do objeto ou uma desproporção entre quantidades e prazos de execução, capazes de exigir maior capacidade operativa e gerencial da licitante e ensejar potencial comprometimento da qualidade ou da finalidade almejadas na contratação, devendo a restrição ser justificada técnica e detalhadamente no respectivo processo administrativo."Acórdão 7.105/2014-TCU-2ª Câmara, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer10. Resta examinar se a Câmara dos Deputados apresentou elementos suficientes para que este Tribunal conclua que se trata de contratação cujo objeto tem características peculiares que justifiquem a vedação do somatório de atestados para que seja demonstrada a capacidade técnica da licitante.11. A respeito da obra, embora, em princípio, pareça ser uma reforma usual de um edifício de apartamentos, creio que ficou demonstrado, sobretudo com os novos elementos presentes à peça 32, que há características que a diferenciam de uma obra comum.12. Uma das peculiaridades mais relevantes consiste na divisão que será feita em cada unidade, que duplicará a quantidade de residências do prédio de 48 para 96. Essa alteração não me parece ser simples, na medida em que implica a modificação significativa das características essenciais da edificação, com diversas alterações de natureza estrutural, de instalações hidráulicas e elétricas, de acabamento, entre outras. Os serviços vão muito além de uma mera criação de parede ou divisória para transformar um apartamento em dois. Cabe registrar também que a duplicação das unidades exigirá ainda a ampliação da área do subsolo e novo trecho abaixo do já existente.13. A intervenção na estrutura talvez seja a mais dificultosa, uma vez que as construções originais são antigas e que apresentam falhas importantes, tendo havido inclusive a necessidade de escoramento em determinadas lajes do Bloco L, que já foram providenciadas para evitar o risco de colapso. Essa medida resultou de notificação da Defesa Civil acerca de patologias estruturais identificadas em inspeção.14. Ademais, ensaios realizados para o projeto das fundações indicaram a existência de brocas de concretagem (vazios em peças de concreto armado), o que, por certo, torna os serviços mais sensíveis e dificultosos. Soma-se a isso a dificuldade de acesso em determinados locais em que serão feitos os reparos.15. Dessa forma, essa é uma primeira premissa indispensável para esta análise - há, de fato, uma série de serviços individualmente complexos.16. Um segundo pressuposto igualmente relevante, que, no meu sentir, é decisivo para o presente exame, é consequência do primeiro. Como a reforma está prevista para ser realizada em curto período de 14 meses, existe desafio adicional, tendo em vista ser necessária não apenas capacidade técnica da executora, mas também operacional e gerencial para lidar com os picos de atividades em que parte considerável dos trabalhos estarão sendo feitos em um mesmo momento.18. A esse respeito, é interessante ressaltar que obras como a que se discute têm períodos inicial e final em que há poucos serviços sendo executados, quando sua logística chega a ser trivial. Entre eles, há um interregno no qual há momentos que demandam grande capacidade de coordenação e planejamento para que, em um mesmo local, sejam realizados vários serviços concomitantes. É perfeitamente possível admitir que a aptidão para trabalhos com essa natureza possa ser aferida com a demonstração pela licitante de que tem experiência em gerir esses períodos críticos de forma satisfatória.19. Examinando melhor a situação em debate (peça 5, p. 23-24), verifico que os atestados da ora representante demonstram a realização de duas reformas, tendo a primeira durado de 2/7/2012 a 31/12/2014 (quase 30 meses) e a segunda, de 21/6/2013 a 21/6/2015 (24 meses). Somente com a soma da área das duas (5.559,25 m² + 5.600,21 m² = 11.121,4 m²) dividida pelo tempo entre o início da primeira e o final da segunda (35,6 meses) seria possível alcançar a taxa mínima de construção de 250 m²/mês exigida no edital: obter-se-ia 312,14 m²/mês. Assim, somente com a soma dos dois quantitativos seria possível cumprir os requisitos do certame.20. O ponto mais relevante a se destacar é que as obras não foram realizadas de forma simultânea. A princípio, houve um lapso de quase um ano em que houve apenas a execução da primeira obra; depois, aproximadamente um ano e meio de concomitância; por fim, foram quase seis meses somente com a segunda obra. Cabe anotar que, quando a segunda se iniciou, havia poucos serviços sendo efetuados e, quando o ritmo dessa obra aumentou, a quantidade de atividades da primeira já estava reduzida. Portanto, os picos de trabalho em cada uma aconteceram em momentos distintos.21. Por consequência, considero razoável, para este caso concreto, a exigência de que a demonstração de capacidade operacional ocorresse em contrato único, embora eu também entenda que seria plausível permitir a apresentação de mais de um atestado, desde que se comprovasse que as obras foram realizadas em período coincidente, ou quase coincidente. Dessa forma, seria possível verificar a capacidade da empresa em administrar serviços semelhantes ao da licitação em exame.22. Um argumento da Câmara do Deputados que entendo ser secundário, mas que também deve ser considerado, por ser complementar ao primeiro, é relativo à experiência do órgão com contratações semelhantes, em que "as vencedoras das primeiras concorrências realizadas não terminaram as obras ou sequer as iniciaram". Apresentam o seguinte histórico:"36. A vencedora da Concorrência 3/2009 também não terminou a obra que começou, apesar de ter executado cerca de 96% dos serviços contratados. A vencedora da Concorrência 4/2009, mesmo tendo concluído os serviços contratados, move até hoje processo judicial contra a União (Câmara dos Deputados) pelo qual pretende receber valores adicionais pelos serviços executados, alegando, basicamente, que a obra de reforma se fez mais complexa do que o previsto. Pela mesma razão, essa empresa gastou mais tempo do que o inicialmente contratado para a execução da obra, alegando que a complexidade dos serviços e o fato de ser uma reforma levaram-na a inúmeras dificuldades de gerenciamento, por exemplo, dos seus fornecedores com as dimensões variáveis dos acabamentos para se adaptar à estrutura existente dos edifícios."23. Diante desse cenário, em licitação subsequente a essas, a Concorrência 1/2013, reforma dos Blocos C, D e E da SQN 302, a Câmara optou por adotar critérios mais restritivos, incluindo o que se debate neste processo (comprovação de taxa média de construção em atestado único), tendo o objeto sido concluído com êxito.24. De fato, inexecuções e atrasos ocorridos em certames anteriores possibilitam ao órgão a adequação de parâmetros que não se mostraram suficientes para o alcance satisfatório do resultado final. Nesse contexto, cabe sempre deixar assente que o processo licitatório não é uma busca somente pelo menor valor, mas pela condição mais vantajosa, que também abrange critérios técnicos e operacionais que permitam a efetiva realização do serviço com a qualidade desejada.25. Enfim, diante da excepcionalidade do objeto da licitação, penso que o caso em preço se amolda à jurisprudência desta Corte, que permite a vedação ao somatório de atestados para a comprovação da capacidade técnico-operacional em situações em que essa medida se justifica tecnicamente.Acórdão:9.1. conhecer da representação e considerá-la improcedente;