Acórdão 897/2025
Voto:Trata-se de Consulta formulada pela Secretaria-Geral da Procuradoria-Geral da República, com a delegação do art. 1º, II, da Portaria PGR/MPU nº 683, de 26/9/2018, acerca da inclusão da gratificação natalina no cálculo do benefício especial e dos proventos de aposentadoria pelo regime de média, incluindo períodos anteriores à Emenda Constitucional nº 20/1998, nos quais não houve incidência de contribuição previdenciária sobre a gratificação natalina.2. Os termos dos questionamentos apresentados são abaixo reproduzidos:1) Os valores de gratificação natalina sobre os quais não incidiu, por ausência de previsão legal, contribuição previdenciária, por ser anterior ao regime contributivo instituído pela Emenda Constitucional nº 20/98, devem ser computados no cálculo do benefício especial?2) Em caso positivo, a inclusão da gratificação natalina na fórmula do benefício especial será no cálculo da média aritmética das maiores contribuições, a ser subtraída pelo teto do RGPS? Nesse caso, ainda sobre o benefício especial, a soma das treze contribuições anuais deverá ser dividida por treze competências para fins de cálculo da média aritmética, conforme consignado no Acórdão 1176/2015-TCU Plenário com relação aos proventos da aposentadoria?3) Entender pela inclusão da gratificação natalina no cálculo da média aritmética que compõe a fórmula do benefício especial implica na aplicação do mesmo entendimento quanto aos proventos da aposentadoria calculada pelo regime de média? Em caso positivo, a gratificação natalina que não teve incidência de contribuição previdenciária, anterior à EC nº 20/98, também deve ser computada para fins de aposentadoria pela média?4) Quanto ao cálculo do fator de conversão, a gratificação natalina percebida antes do regime contributivo, a qual não teve incidência de contribuição previdenciária, deverá compor o índice Tc?[...]4. A unidade técnica pautou sua análise na ótica da segurança jurídica, da isonomia e da proporcionalidade, elaborando entendimento que responde positivamente aos quesitos, o que contou com a anuência do Ministério Público de Contas, que, por sua vez, ponderou não ter identificado ajustes de mérito relacionados aos entendimentos firmados por esta Corte no Acórdão 2.611/2022 do Plenário sobre os diversos aspectos relativos ao benefício especial instituído pela Lei n º 12.618/2012 (peça 10, p. 3).5. A então Sefip rememora que esta Corte de Contas já se posicionou pela possibilidade da inclusão da gratificação natalina no cálculo da média para fins de aposentadoria, mas desde que a média a ser obtida seja dividida por 13 (treze), conforme entendimento anteriormente firmado no Acórdão 2.223/2012-TCU-Plenário, de relatoria do Eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.6. O entendimento foi ratificado pelos Acórdãos 1.176/2015 e 341/2022, ambos do Plenário, de relatoria dos eminentes Ministros André Luís de Carvalho e Antônio Anastasia.7. Como corolário, aquela unidade instrutiva entende que o mesmo raciocínio deve ser aplicado ao cálculo da média das 80% maiores remunerações utilizada para o cálculo do benefício especial, procedendo-se à divisão por 13 (treze), para que não haja distorções no cálculo da média.8. Sob os auspícios dos princípios da isonomia e da segurança jurídica, a unidade instrutiva também considera lícita a inclusão dos períodos sobre os quais não houve incidência de contribuição previdenciária sem culpa do servidor, uma vez que a previsão constitucional de custeio contributivo para todos os entes foi introduzida pela EC 20/1998, que, ademais, determinou a contagem de tempo de serviço como tempo de contribuição com o objetivo de não prejudicar o servidor pelos períodos anteriores, nos quais não era obrigado a contribuir.9. Com o mesmo fundamento, a Sefip entendeu que a gratificação natalina percebida antes do regime contributivo, sobre a qual não houve incidência de contribuição previdenciária, deverá compor o índice Tc, integrante do cálculo do Fator de Conversão previsto ao § 3º do art. 3º da Lei nº 12.618/2012, e que se refere à quantidade de contribuições mensais efetuadas para o regime próprio, para que não haja distorções no cálculo do benefício especial.10. Ocorre que o voto condutor do Acórdão 2.611/2022 do Plenário acompanhou o entendimento emitido pela AGU no Parecer 100/2019/DECOR/CGU/AGU, que, ao considerar a natureza do Benefício Especial como estritamente compensatória, realçou que somente a quantidade de contribuições mensais efetivamente recolhidas para o RPPS até a data da opção compõe o fator de conversão, conforme reproduzo:"33.Em sentido contrário ao propugnado pela Sefip e pelo Parquet, constam dos autos diversos pareceres elaborados por entidades representativas dos servidores, pela Gerência Executiva da Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe) e por outros órgãos públicos do Poder Executivo (Consultoria Jurídica junto ao extinto Ministério do Planejamento, Secretaria da Previdência do Ministério da Economia, Coordenação-Geral de Tributação da Receita Federal e Advocacia-Geral da União), dentre os quais, a meu ver, se sobressaem os Pareceres 93/2018/Decor/CGU/AGU e o 100/2019/DECOR/CGU/AGU, tendo em vista o caráter institucional que lhes foi atribuído por força do disposto na Lei Complementar 73/1993, que institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências.34.Com efeito, o Parecer 93/2018/Decor/CGU/AGU foi aprovado, em 28 de dezembro de 2018, pelo Advogado-Geral da União, no exercício da prerrogativa de fixar a interpretação da Constituição, das leis, dos tratados e demais atos normativos, a ser uniformemente seguida pelos órgãos e entidades da administração federal (art. 4º, inciso X, da LC 73/1993), possuindo a seguinte ementa:EMENTA: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REGIME DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. BENEFÍCIO ESPECIAL. LEI Nº 12.618, DE 2012.I - A teor do § 1 do art. 3° da Lei n° 12.618, de 2012, o benefício especial é um direito assegurado aos membros e servidores titulares de cargo efetivo da União, suas autarquias e fundações, inclusive os membros do Poder Judiciário, do Ministério Público da União e do Tribunal de Contas da União que tenham ingressado no serviço público até a data anterior ao início da vigência do regime de previdência complementar de que trata a Lei n° 12.618, de 2012, e que nele permaneceram sem perda do vínculo efetivo e optaram pelo referido regime de previdência, na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal.II - O benefício especial de que trata o § 1° do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, possui contornos normativos que permitem caracterizá-lo como sendo benefício estatutário de natureza compensatória.III - O benefício especial previsto no § 1° do art. 3° da Lei n° 12.618, de 2012, rege-se pelas regras existentes no momento da opção feita na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal.IV - O benefício especial será equivalente à diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data da mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições efetuadas pelo membro ou servidor ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, a teor do disposto nos §§ 2º e 3º do art. 3º e art. 22 da Lei nº 12.618, de 2012.V - Como a gratificação natalina integra a base de contribuição do servidor para o regime próprio de previdência da União, na forma do art. 4° da Lei n° 10.887, de 2004, há que ser considerada para os fins do § 2° do art. 3° da Lei n° 12.618, de 2012.VI - A teor do regramento contido nos §§ 2° e 3° do art. 3° e art. 22 da Lei n° 12.618, de 2012. para o cálculo do benefício especial considera-se apenas as contribuições recolhidas ao regime de previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios de que trata o art. 40 da Constituição Federal, não incluída a contribuição destinada ao regime de previdência do militar. (grifos nossos).35. Posteriormente, mediante provocação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), a Advocacia-Geral da União elaborou o Parecer 100/2019/DECOR/CGU/AGU, submetendo-o à aprovação do Presidente da República, nos termos do disposto no § 1º do art. 40 da LC 73/1993 (o parecer aprovado e publicado juntamente com o despacho presidencial vincula a Administração Federal, cujos órgãos e entidades ficam obrigados a lhe dar fiel cumprimento.), com o seguinte teor:1. Aprovo, nos termos do Despacho nº 36/2020/DECOR/CGU/AGU, o Parecer nº 100/2019/DECOR/CGU/AGU.2. Consolide-se, por conseguinte, o entendimento no sentido de que o Benefício Especial, de que cuida o art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, possui natureza estritamente compensatória, voltando-se para reparar as contribuições previdenciárias realizadas para o Regime Próprio de Previdência Social/RPPS pelos servidores públicos que fizeram a opção de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, uma vez que esta opção enseja a percepção de benefícios previdenciários pelo RPPS em valores necessariamente limitados ao teto dos benefícios pagos no âmbito do Regime Geral de Previdência Social/RGPS.3. O caráter compensatório do Benefício Especial também se deduz da sua fórmula de cálculo, que se constitui, essencialmente, pela diferença entre as remunerações anteriores à mudança do regime previdenciário, que foram utilizadas como base de cálculo para as contribuições previdenciárias pagas pelo servidor público para o RPPS, e o teto dos valores dos benefícios pagos pelo RGPS, multiplicando-se pelo Fator de Conversão (FC), cujo valor é encontrado a partir da quantidade de contribuições mensais efetivamente recolhidas para o RPPS até a data da opção. A atenta apreciação dos critérios adotados para a metodologia de cálculo do Benefício Especial revela que o legislador buscou estabelecer equânime reparação em favor do servidor que ingressou no Regime de Previdência Complementar, considerando que, a partir da migração de regime, os benefícios previdenciários serão limitados ao teto do RGPS.4. Fixada a natureza compensatória (e não previdenciária) do Benefício Especial de que cuida o art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, resta inequívoco que a sua fórmula de cálculo é aquela vigente ao tempo da migração do RPPS para o Regime de Previdência Complementar de que trata o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, ou seja, a natureza compensatória do benefício especial enseja necessariamente a conclusão de que não há respaldo jurídico para superveniente modificação das regras que delimitam seu valor, vigentes ao tempo da migração.5. A natureza sinalagmática da opção de que cuida o § 16 do art. 40 da Constituição Federal, associada aos preceitos da segurança jurídica, da proteção constitucional ao ato jurídico perfeito e ao brocardo jurídico do tempus regit actum determinam que a fórmula de cálculo vigente ao tempo da opção (migração do regime previdenciário) deve ser preservada para fins de pagamento do Benefício Especial.6. Por fim, quanto às demais questões relacionadas ao Benefício Especial, e na esteira das robustas razões jurídicas postas no Parecer ora acolhido, conclui-se que:a) é devido o Benefício Especial para aqueles que tenham ingressado no serviço público até a data anterior ao início da vigência do regime de previdência complementar de que trata a Lei nº 12.618, de 2012 (3 de fevereiro de 2013), e, que nele permaneceram sem perda do vínculo efetivo e optaram pelo referido regime de previdência na forma do § 16 do art. 40 da Constituição Federal (inciso II do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012);b) o valor do Benefício Especial será equivalente a diferença entre a média aritmética simples das maiores remunerações anteriores à data da mudança do regime, utilizadas como base para as contribuições efetuadas no âmbito do RPPS da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, atualizadas pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), e o limite máximo estabelecido para os valores dos benefícios pagos no âmbito do RGPS, multiplicada pelo Fator de Conversão (§§ 2º e 3º do art. 3º da Lei nº 12.218, de 2012);c) para fins de cálculo do Benefício Especial, o numerador da fração a que se refere a fórmula posta no § 3º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2010, correspondente ao Tc, pode compreender as contribuições realizadas pelos regimes próprios dos demais entes subnacionais, considerando, precipuamente, que, ao conceder o benefício, está a União autorizada a promover a compensação financeira entre os regimes próprios, na forma do § 9º do art. 201 da Constituição Federal. Nestes termos, entendimento contrário ensejaria a possibilidade de enriquecimento sem causa por parte da União. Isto é, haverá locupletamento ilícito caso a União promova a compensação financeira entre os regimes próprios e concomitantemente desconsidere no cálculo do Benefício Especial as contribuições previdenciárias revertidas para os regimes próprios dos demais entes federados;d) o valor do Benefício Especial será atualizado pelo mesmo índice aplicável ao benefício de aposentadoria ou pensão mantido pelo RGPS (§ 6º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012);e) para fins de cálculo do Benefício Especial, devem ser consideradas as contribuições previdenciárias efetivamente pagas a partir de julho de 1994 (§ 2º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012);f) o Benefício Especial é pago pela União, e não pelo Regime Próprio de Previdência dos servidores federais (§ 5º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012);g) o Benefício Especial será pago por ocasião da concessão da aposentadoria, inclusive por invalidez, ou pensão por morte de que cuida o art. 40 da Constituição Federal, e será devido enquanto perdurar o pagamento dos mencionados benefícios (§ 5º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012); h) por não possuir natureza previdência, não incide a contribuição de que cuida o § 18 do art. 40 da Constituição Federal sobre o Benefício Especial previsto no § 3º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012, uma vez que a exação referenciada se aplica sobre benefícios de ordem previdenciária, percebidos por aposentados e pensionistas do RPPS;i) o Benefício Especial não se confunde com o direito acumulado de que cuida o art. 15 e 17 da Lei Complementar nº 109, de 2001;j) é devido o pagamento do Benefício Especial junto com o percebimento da gratificação natalina das aposentadorias ou pensões, na esteira do que é explicitamente posto no § 5º do art. 3º da Lei nº 10.618, de 2012;k) para fins de cálculo do Benefício Especial, a contribuição incidente sobre a remuneração percebida na ativa a título de gratificação natalina deve ser considerada como contribuição autônoma para fins de fixação do "Tc" a que se refere à sua fórmula de cálculo, de que cuida o § 3º do art. 3º da Lei nº 12.618, de 2012; el) o cálculo do Benefício Especial deve considerar as contribuições recolhidas para o Regime Próprio de Previdência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, não incluindo as contribuições destinadas ao regime de previdência dos militares" (grifos nossos).11. Uma vez que os termos da migração são claros e opcionais ao servidor, que, ao efetivá-la sponte própria, nos termos do § 16, do art. 40, da CF, aceita limitar o seu benefício previdenciário do RPPS no valor equivalente ao teto do RGPS, recebendo o benefício especial de que trata o art. 3º da Lei 12.618/2012 como compensação às contribuições previdenciárias realizadas para o Regime Próprio do Servidor, não há que se falar em infração à isonomia ou à segurança jurídica.12. Ademais, considerados esses termos, ao servidor são disponibilizados mecanismos de simulação dos valores que lhe permitem optar com fundamento no melhor juízo.13. Ante o exposto, cabe responder à Unidade Jurisdicionada que, nos termos do art. 3º, §§ 2º e 3º, da Lei 12.618/2012, os valores de gratificação natalina sobre os quais não incidiu contribuição previdenciária não devem ser computados no cálculo do benefício especial.14. Essa posição não se confunde com o cálculo de aposentadoria pelo regime da média, que, conforme trazido pela AudPessoal em sua instrução, tem posicionamento já consolidado nesta Corte, por meio dos Acórdãos 2.223/2012, 1.176/2015 e 341/2022, todos do Plenário.Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta, uma vez que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei nº 8.443/1992, responder ao consulente que:9.2.1. nos termos do art. 3º, §§ 2º e 3º, da Lei nº 12.618/2012, os valores de gratificação natalina sobre os quais não incidiu contribuição previdenciária não devem ser computados no cálculo do benefício especial;9.2.2. os valores de gratificação natalina podem ser computados para a obtenção da média aritmética que será utilizada no cálculo dos proventos de aposentadoria calculados pela média aritmética, podendo ainda ser computado para esse fim o período anterior ao advento da Emenda Constitucional 20/1998, em que não tenha ocorrido incidência de contribuição previdenciária, desde que a soma dos 13 (treze) salários de contribuições anuais seja dividida por 13 (treze);