Acórdão 2118/2024
Voto:Trata-se de representação formulada pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica (AudUrbana), com amparo no art. 237, inciso V, do Regimento Interno do TCU, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Concorrência 3/2024, tendo por objeto a seleção de empresa especializada para "prestação de serviços de pavimentação e saneamento de vias urbanas no município de Irecê/BA".2. As obras serão custeadas com recursos do Contrato de Repasse 955588/2023, celebrado, em 31/12/2023, entre a União, por intermédio do Ministério das Cidades, e o Município de Irecê/BA, sendo R$ 9.575.191,00 de recursos federais e R$ 424.809,00 de contrapartida municipal, com término de vigência no dia 31/12/2027.[...]5. Em minha manifestação anterior nestes autos, à peça 24, verifiquei que a unidade técnica não havia mencionado questão primordial relativa às justificativas do porquê de a licitação se ter dado de forma presencial. Como se sabe, o art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021 intitula que "as licitações serão realizadas preferencialmente sob a forma eletrônica, admitida a utilização da forma presencial, desde que motivada, devendo a sessão pública ser registrada em ata e gravada em áudio e vídeo". No presente caso, apesar de haver o comprometimento dos gestores em promover o registro da sessão em áudio e vídeo, não consta do processo a justificativa sobre os motivos que levaram à inviabilidade - ou inconveniência - da utilização da forma eletrônica.[...]8. Concordando com o cerne do encaminhamento proposto - incluindo, unicamente, a necessidade de se justificar a realização de certame presencial -, determinei a realização de oitiva à Prefeitura de Irecê/BA, acerca das irregularidades cominadas.[...]II.2 - Carência de motivação para a realização de certame presencial, em detrimento de sua forma eletrônica, em revelia ao art. 50 da Lei 9.784/1999, c/c o art. 17, § 2º, da Lei 14.133/202127. Trata-se de outra ocorrência que julgo ser grave. Em despacho à peça 24, determinei que a prefeitura motivasse a realização de procedimento licitatório presencial, haja vista a preferência dada pelo legislador à forma eletrônica, estampada no art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021.28. Transcrevo excertos da defesa apresentada, à peça 28:"[...] Considerando as características dos projetos e a necessidade de um acompanhamento minucioso, a modalidade presencial permite uma interação mais direta entre os participantes e os responsáveis pelo certame, facilitando a resolução de dúvidas e a verificação de documentos.Evidenciamos que, ao realizar a concorrência presencial, a Administração contribui para a integridade e a efetividade do processo, assegurando que todos os interessados tenham igualdade de condições e acesso às informações necessárias para a formulação de suas propostas.Fundamentação e Justificativaa) Princípio da Eficiência e da Supervisão Direta:A escolha pela modalidade presencial visa assegurar a eficiência do procedimento licitatório, permitindo uma supervisão mais direta e eficaz por parte da Administração. A presença física dos licitantes facilita a fiscalização e o acompanhamento das etapas do certame, garantindo maior transparência e controle.[...]Em similar direcionamento, a modalidade presencial pode reforçar a confiança dos participantes no processo licitatório. A possibilidade de verificação direta dos documentos e procedimentos por parte dos licitantes contribui para a percepção de um ambiente de concorrência justa e transparente.Este formato permite que a Administração Pública exerça um controle mais rigoroso sobre cada fase do certame, desde a abertura das propostas até a análise de documentação e a adjudicação do contrato. O contato pessoal, em muitos casos, facilita a coleta de informações adicionais e a realização de esclarecimentos necessários para garantir a conformidade com os critérios estabelecidos.A decisão de optar pelo formato presencial também leva em conta as características específicas das obras de pavimentação e saneamento, que frequentemente demandam uma avaliação técnica detalhada e precisa. A modalidade presencial permite uma melhor troca de informações técnicas e o esclarecimento de especificidades do projeto, o que pode ser crucial para o sucesso da execução das obras.[...]b) Ampara Legal e Doutrinário:A Lei nº 14.133/2021 [art. 17, §2º] estabelece que a modalidade preferencial para licitações é a eletrônica, exceto quando houver justificativa fundamentada para a escolha da forma presencial.[...]Tal posicionamento possui lastro posicionamento jurisprudencial oriundo do Tribunal de Contas da União, a saber:As características de complexidade do objeto e do respectivo mercado podem justificar a adoção do pregão presencial em detrimento do eletrônico. Acórdão 1549/2009-Plenário | Relator: RAIMUNDO CARREIRONa aquisição de serviços comuns de engenharia, a Administração deve utilizar obrigatoriamente a modalidade pregão, preferencialmente em sua forma eletrônica, devendo justificar a inviabilidade dessa forma caso adote o pregão presencial. Acórdão 505/2018- Plenário | Relator: AUGUSTO NARDES[...]Esta permissiva reside no fato da própria legislação reconhecer que existem situações em que esta forma pode ser mais adequada, considerando as peculiaridades de determinados projetos ou as condições específicas de determinadas localidades.[...]Válido ressaltarmos que a modalidade presencial pode ser essencial em situações que demandem interação e esclarecimentos detalhados. Em projetos complexos, como obras de grande porte ou serviços altamente especializados, a presença física dos licitantes pode facilitar a comunicação e a troca de informações técnicas.A interação direta pode permitir uma avaliação mais precisa das capacidades dos concorrentes e das especificações dos projetos, contribuindo para uma tomada de decisão mais informada e acertada. Neste sentido, afirmamos que a flexibilidade prevista na lei para a escolha da modalidade licitatória reflete a necessidade de adaptar os processos às demandas específicas de cada projeto e contexto.Critérios Técnicos e Administrativos[...]1. Natureza das Obras:As obras de pavimentação e saneamento exigem uma supervisão direta e contínua, com a necessidade de inspeções frequentes e reuniões presenciais para dirimir dúvidas técnicas e ajustar procedimentos, garantindo a qualidade e a conformidade com os projetos executivos.2. Condições Locais:Considerando a realidade tecnológica do município e a familiaridade dos licitantes locais com a modalidade presencial, a municipalidade concluiu que a licitação presencial seria mais eficaz para assegurar uma ampla participação e evitar eventuais dificuldades técnicas que poderiam surgir em uma licitação eletrônica.3. Transparência e Fiscalização:A presença física dos licitantes permite uma fiscalização mais efetiva, garantindo que todas as etapas do processo sejam conduzidas com a devida transparência. A interação presencial facilita a resolução de questões imediatas e assegura a clareza e a lisura do certame.Impactos e Benefícios da Medidaa) Acessibilidade e Inclusão:[...]b) Eficiência na Resolução de Conflitos:[...]c) Redução de Riscos:A modalidade presencial minimiza os riscos de falhas tecnológicas e dificuldades de acesso que podem comprometer a integridade do procedimento licitatório. A presença física dos licitantes assegura que todos os procedimentos sejam conduzidos de forma ordenada e transparente. [...]" (grifos no original).29. O "princípio da licitação eletrônica" foi idealizado justamente para salvaguardar valores declarados licitatórios e da administração pública - como a impessoalidade, a igualdade, a competitividade, a eficiência, a probidade, a transparência, do julgamento objetivo, da celeridade, entre outros. A argumentação do município quer parecer o contrário.30. Faz-se crer que o processo eletrônico seria um óbice a consumação desses valores, o que - ao menos no caso concreto - não concordo. Existe uma contradição lógica ou insuficiência de demonstração indutiva em cada argumentação desenvolvida, como as seguintes:· não é verdade que o procedimento eletrônico inviabiliza, ou mesmo dificulta, o saneamento de dúvidas no processo. Primeiro porque tais indagações sobre o conteúdo do edital devem ser saneadas em procedimento formal, disponível a todos os licitantes, anteriormente ao certame. Segundo porque tanto essas dúvidas quanto as respectivas propostas podem ser feitas mediante o chat da licitação eletrônica, igualmente transparente e automaticamente incluído na ata do certame. Nesse ponto, a "pessoalidade" no contato com os concorrentes - tanto da administração com as empresas quanto das empresas entre si - muito mais impõe riscos ao processo que os saneia;· o tal "controle mais rigoroso" do certame também é um sofisma. As ferramentas vituais disponíveis nas diversas plataformas eletrônicas sustentam controle tal qual rígido, inexistindo - ou ao menos não se demonstrando - em que situação possa haver prejuízo no julgamento em face de atos eminentemente virtuais;· novamente não ajuízo que o objeto do contrato, apesar de se constituir como uma obra, carrega complexidade tal que recomende maior contato (ou pessoalidade) no trato da comunicação da administração com os interessados. Intuo que obras de pavimentação urbana são necessárias a cada um dos municípios brasileiros, sendo, nesse sentido, comuns e corriqueiras a todos eles, com um leque grande de empresas de porte e experiência necessários para a execução do encargo. Não se apresenta situação técnica díspar que impunha alguma diferença procedimental para resolvê-lo;· mesmo que se justificasse uma dificuldade acima do normal, em obras muitíssimo mais complexas, há anos - desde a Lei 12.462/2011, o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) - o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), por exemplo, com frequência realiza suas licitações eletrônicas de pavimentação, muitíssimo mais complexas;· uma licitação de tal monta - quase R$ 10 milhões - certamente atrairia, em potencial, empresas de maior porte, não necessariamente sediadas em municípios menores, com "instabilidade de internet". E, ainda que assim o fosse, entendo que tal risco deva ser suportado por cada particular, não pelo Estado, nos desígnios de alcançar o melhor resultado e a melhor aplicação dos impostos, pagar valor mais elevado pelo objeto (consequência natural pela redução do número de competidores em certame presencial) em face de tal limitação geográfica; e· a licitação eletrônica é adequada, entre outras vantagens, para não permitir o "contato mais direto" entre os participantes. Em verdade, essa interação não deve ocorrer, por óbvios riscos a integridade da licitação. Por esse motivo, não comungo que a presencial "reforce a confiança" do procedimento, sendo tal arguição insuficiente para amparar o afastamento da licitação eletrônica.31. Enfim, julgo que se intentou prover ares de legalidade a uma discriminação geográfica ilegal no universo de licitantes, impondo a potenciais interessadas no certame custos e dificuldades típicas de licitações presenciais para privilegiar empresas locais, o que, da maneira como foi posto e justificado no presente processo, faz-se ilegal.Acórdão:9.2. dar ciência ao Município de Irecê/BA, com fundamento no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, que:[...]9.2.4. não atende a motivação necessária para justificar o afastamento da licitação eletrônica, preferencialmente adotada, consoante expresso no art. 17, § 2º, da Lei 14.133/2021, os seguintes argumentos apresentados pela municipalidade, à peça 28, uma vez que não são amparadas em lei ou na demonstração de contribuição para a oferta da proposta mais vantajosa, bem como poderem ser também providas em ambiente eletrônico: interação mais direta com os participantes, para lhes sanear dúvidas quanto à verificação dos documentos, contribuindo para a isonomia; reforço de transparência do processo licitatório, com incremento da confiança, em face da verificação direta dos documentos oferecidos; natureza específica das obras de pavimentação, com necessidade de avaliação técnica detalhada, inspeções frequentes e precisas em razão das especificidades do objeto; e dificuldade de alguns municípios em prover internet de qualidade;