Acórdão 1567/2020
Sumário:Aplicam-se aos serviços sociais autônomos, em complemento às Normas Brasileiras de Contabilidade expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, as normas de contabilidade pública emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de órgão central do sistema de contabilidade federal.Proposta de deliberação:As entidades do denominado Sistema S desempenham papel extremamente relevante na promoção suplementar de serviços de educação profissionalizante, saúde, lazer e cultura. Para cumprir esses objetivos, arrecadam, de forma compulsória, elevado montante de recursos de natureza parafiscal, algo da ordem de R$ 17 bilhões, em 2015.2. Tendo em vista esse contexto, em 2015, esta Corte realizou auditoria para avaliar o nível de transparência das entidades do Sistema S sob os seguintes aspectos: (i) divulgação de dados sobre receitas e despesas, (ii) demonstrações contábeis, (iii) licitações, (iv) contratos, (v) transferências de recursos e (vi) atendimento ao público em geral. Desse trabalho, resultou o acórdão 699/2016-TCU-Plenário, do qual, por relevante para o deslinde deste processo, destaco os itens 9.1.3 e 9.3:[...]4. Em resumo, foi determinado, no acórdão 699/2016-TCU-Plenário, que os serviços sociais autônomos elaborassem suas demonstrações contábeis com base na contabilidade aplicada ao setor público, na forma regulada pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), admitindo o uso concomitante da contabilidade empresarial para registro de suas operações cotidianas, se assim fosse conveniente.5. No entanto, o monitoramento dos itens 9.1.3 e 9.3 do acórdão 699/2016-TCU-Plenário foi prejudicado em virtude da posterior revogação das normas do CFC utilizadas como fundamento para o aludido dispositivo. As normas revogadas foram sucedidas pela NBC TSP - Estrutura Conceitual, que trata do campo de aplicação da contabilidade aplicada ao setor público, e pela NBC TSP 11, que cuida da apresentação das demonstrações contábeis.6. A NBC TSP - Estrutura Conceitual, ao contrário do que preconizava a antiga NBC T 16.1, não dispõe, explicitamente, que os serviços sociais autônomos estão compreendidos no conceito de entidades do setor público:[...]7. Apresenta, contudo, as seguintes possibilidades para que essas entidades apliquem tal estrutura conceitual: (i) de maneira voluntária; (ii) por determinação de órgãos reguladores, fiscalizadores e congêneres:[...]8. Por ocasião do monitoramento do acórdão 699/2016-TCU-Plenário, e de modo a esta Corte reavaliar a manutenção dos termos de seus itens 9.1.3 e 9.3 e, por consequência, sobre o modelo das demonstrações contábeis que deveriam ser publicadas pelas entidades, foi promovida a oitiva do CFC.9. Em manifestação de 17/1/2019, o CFC posicionou-se pela adoção das normas brasileiras de contabilidade do setor público pelos serviços sociais autônomos.[...]11. Apesar de o CFC, autarquia com competência para expedir normas brasileiras de contabilidade, convergidas aos padrões internacionais (NBC), ter esclarecido o modelo contábil que deve ser aplicado às entidades do Sistema S, permaneceu a necessidade de clarificar o papel da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), órgão central de contabilidade da União, no tocante aos recursos federais arrecadados e geridos pelos serviços sociais autônomos (SSA).12. O objetivo deste processo é, portanto, de forma complementar ao acórdão 991/2019-TCU-Plenário, consolidar o entendimento sobre quais são os emissores e os responsáveis pelas normatizações sobre a contabilidade aplicada ao Sistema S.[...]14. No âmbito do setor público, há uma dualidade quanto aos emissores de normas e padrões contábeis: a) o CFC tem duplo papel de emissor de normas, de caráter amplo e vinculativo a todos os profissionais da contabilidade, e de fiscalizador dos mesmos profissionais, por intermédio dos conselhos regionais; e b) a STN que, por intermédio do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), emite um conjunto de procedimentos normativos, de caráter restrito e vinculativo às instituições por ela reguladas.15. Adicionalmente à auscultação de entidades do Sistema S e do CFC, a STN foi instada a apresentar esclarecimentos e considerações sobre o padrão contábil que aquela unidade, na qualidade de órgão central de contabilidade da União, entende que deve ser aplicado aos serviços sociais autônomos.[...]17. No debate anterior, instalou-se, portanto, uma contradição: o CFC entende que os serviços sociais autônomos devem se submeter às normas brasileiras de contabilidade do setor público, por ele expedidas (NBT TSP), enquanto a STN, responsável pela contabilidade da União, defende que tais entidades não estão obrigadas a adotar o MCASP, que é um normativo baseado nas NBC.18. Estes autos, portanto, se destinam a avaliar as respostas das oitivas solicitadas à STN e à Secretaria de Política Econômica do Ministério da Economia.[...]22. Na resposta anterior, apresentada por ocasião do monitoramento do acórdão 699/2016-TCU-Plenário, a STN opinou no seguinte sentido: i) as entidades do Sistema S, por não pertencerem à estrutura organizacional da administração pública federal, estabelecida pela Lei 13.844/2019, não se enquadram como órgãos setoriais disciplinados nos arts. 10 e 17 da Lei 10.180/2001; ii) a passagem, pela conta única, das contribuições arrecadadas e pertencentes a tais entidades destina-se, exclusivamente, à satisfação de uma obrigação que a União possui, qual seja, de repassar tais quantias aos entes; e iii) os recursos dessas entidades não estão incluídos nos orçamentos fiscal e da seguridade social.II.123. As afirmações de que o Sistema S não pertence à estrutura organizacional da administração pública federal e de que seus recursos não estão incluídos no orçamento fiscal e da seguridade social estão corretas, o que desobriga tais entidades da utilização do Siafi, conforme comando legal disposto em diversas e sucessivas leis de diretrizes orçamentárias:[...]26. Sob o prisma legal, o Sistema S não se enquadra como órgãos ou entidades integrantes da administração federal direta ou indireta, nos termos do que dispõe o art. 4º do Decreto‑Lei 200/1967. Pela perspectiva jurisprudencial, tanto o Supremo Tribunal Federal (STF) quanto o TCU já reconheceram sua condição de ente de colaboração.[...]28. A lei de diretrizes orçamentárias para 2020 (LDO 2020) contém dispositivo [art. 134 da Lei 13.898/2019] expressamente endereçado ao Sistema S, a despeito de estas entidades não integrarem o orçamento público federal:[...]29. Ou seja, ainda que tais entidades não integrem os orçamentos fiscal e da seguridade social, claramente seus recursos integram o planejamento governamental e o macroprocesso alocativo federais.[...]34. A STN, em resposta ofertada anteriormente a este Tribunal, defende que as normas estabelecidas pelo MCASP [Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público] não abrangeriam os serviços sociais autônomos:[...]35. A solução para a controvérsia consiste em interpretar a Lei 10.180/2001 de forma sistemática e teleológica.[...]57. A regulamentação da Lei 10.180/2001, ocorrida por meio do Decreto 6.976/2009, corrobora a inferência de que a STN possui competências amplas que vão além do que prescreve o rol de atribuições meramente exemplificativas elencadas no texto legal.[...]59. Portanto, as vastas competências do órgão central de contabilidade da União incluem, ademais da gestão do Siafi, a elaboração de demonstrativos e estatísticas fiscais, a consolidação do Balanço do Setor Público e, principalmente para o caso concreto, os procedimentos para convergência da contabilidade brasileira aos padrões internacionais de contabilidade.60. É razoável, assim, asserir que, dadas as amplas e vastas competências da secretaria, lhe caiba disciplinar, de alguma maneira, a forma de contabilização de recursos públicos federais - cuja competência tributária é da União - transferidos ao Sistema S e demais SSAs.III61. A Lei 12.249/2010 alterou o Decreto-Lei 9.295/1946 para possibilitar que o CFC expedisse normas brasileiras de contabilidade (NBC) convergidas aos padrões internacionais. Com base nesse novo arcabouço, o órgão de classe expediu normas aplicáveis aos setores privado e público.[...]65. Não há um paralelo ao CPC para a expedição de normas para o setor público.66. O Decreto 6.976/2009, ao regulamentar a Lei 10.180/2001, contudo, consolidou as competências da STN quanto à matéria. É com base nesse comando infralegal que a STN expede, anualmente, seu Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). O preâmbulo do último MCASP trazia o seguinte registro:Considerando a atribuição do Conselho Federal de Contabilidade de regular os princípios contábeis e editar Normas Brasileiras de Contabilidade de natureza técnica, conforme Decreto-Lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946, alterado pela Lei nº 12.249, de 11 de junho de 2010; e67. Considerando a inexistência de um comitê para emissão de normas, de forma similar ao que ocorre para o setor privado, e ainda o risco de que apenas uma entidade expeça tais normas e, particularmente no caso em comento, em conflito com a própria titular da contabilidade federal, é desejável que esta, ao menos, tenha expressamente reconhecida sua atribuição na matéria.68. Nesse sentido, proponho que seja fixado o entendimento de que se aplicam também aos serviços sociais autônomos, em complemento às Normas Brasileiras de Contabilidade expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, as normas de contabilidade pública emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de órgão central do sistema de contabilidade federal.Acórdão:9.2. fixar o entendimento de que se aplicam aos serviços sociais autônomos, em complemento às Normas Brasileiras de Contabilidade expedidas pelo Conselho Federal de Contabilidade, as normas de contabilidade pública emitidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, na condição de órgão central do sistema de contabilidade federal;