Acórdão 12533/2019
Sumário:É regular a conduta de prefeito sucessor que, ante justificativa plausível sobre a impossibilidade de prestar contas dos recursos federais geridos por seu antecessor, comunica o fato a órgão o a entidade concedente e lhe solicita a instauração da competente tomada de contas especial, ainda que, em nome da municipalidade, deixe de ajuizar ação judicial em desfavor daquele, haja vista a imprecisão redacional do Enunciado 230 da Súmula de Jurisprudência, a falta de uniformidade de entendimento neste Tribunal sobre a sua aplicabilidade e, principalmente, a regra disposta no art. 24-A, § 8º, da Lei 10.522/2002.Voto:Por meio do Acórdão 2.850/2018-2ª Câmara, este Tribunal, entre outras medidas, julgou irregulares as contas de [recorrente], ex-prefeito do Município de Porangatu/GO, e aplicou-lhe multa de R$ 5.000,00 por haver se omitido no dever de prestar contas dos recursos federais oriundos do Convênio 1.085/2005 - cujo objeto foi a execução de "melhoria habitacional para o controle da Doença de Chagas" - e não ter, alternativamente, adotado " (...) providências para o resguardo do patrimônio público ou medidas judiciais com vistas ao ressarcimento dos valores federais repassados" (peça 21, p. 2).2.Nesta oportunidade, interpõe recurso de reconsideração contra aquela decisão, do qual conheço porquanto preenchidos os pressupostos de admissibilidade aplicáveis à espécie, na forma regimental.3.A Secretaria de Recursos (Serur), responsável pela instrução do feito, propõe o desprovimento do recurso. Compreende que a comunicação do recorrente à Funasa, justificando a impossibilidade de prestar contas dos recursos, por inexistência de arquivos e documentos na prefeitura, e solicitando a instauração da tomada de conta especial contra o seu antecessor, não atende ao entendimento expresso na Súmula TCU 230. Assevera que tal procedimento não tem " (...) relação com a possível recuperação de valores impugnados na gestão do antecessor".4.Discordo dessa posição, com a devida vênia.5.Dispõe o enunciado da Súmula TCU 230:"Compete ao prefeito sucessor apresentar as contas referentes aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público com a instauração da competente Tomada de Contas Especial, sob pena de co-responsabilidade" (grifei) 6.Uma vez que não cabe a prefeito municipal instaurar tomada de contas especial, somente poderia esse agente público solicitar à concedente tal providência, a quem o ordenamento jurídico impõe competência para tanto; isso, de fato, foi feito pelo recorrente.7.No ofício encaminhado à Funasa (peça 38, p. 8), além de ter salientado a impossibilidade de prestar contas dos recursos do convênio, destacou ter recebido, no dia 25/2/2015, analista técnico daquela fundação para avaliar a situação. No desfecho desse documento, solicitou à concedente a responsabilização de seu antecessor.8.Não desconheço que a jurisprudência desta Corte, não obstante a literalidade da súmula, evoluiu no sentido de isentar prefeito sucessor por este trazer prova do ajuizamento de ação judicial ou de representação ao Ministério Público visando a responsabilizar o antecessor, responsável pela aplicação dos recursos. Todavia, não me parece tratar com clareza casos como este, em que o responsável somente justifica ao concedente a impossibilidade de prestar contas, sem ingressar em juízo. 9.A redação sumular é clara ao indicar como medida - ou ao menos como a principal medida - de resguardo ao patrimônio público a instauração da competente TCE. Ainda que o sentido do texto não tenha sido o de limitar as ações a essa providência, até porque do plural ("... adotar as medidas legais...") se depreendem outras, não há certeza sobre quais medidas, sob a ótica do administrador e do próprio controle, devem ser adotadas para resguardar o patrimônio público. 10.Não obstante, fortaleceu-se internamente a ideia de que o ingresso em juízo por parte de prefeito sucessor fosse o único meio, salvo poucas exceções, efetivamente capaz de isentá-lo de responsabilidade pela omissão no dever de prestar contas dos recursos públicos geridos por seu antecessor.11.Se, em muitas situações, a mera juntada ao processo de controle externo de cópia da inicial, sem número do processo ou comprovante de protocolo do Judiciário, é suficiente para o aval do TCU, a falta de acompanhamento das ações judiciais é, até hoje, marca constante nesses casos. Não se sabe, posteriormente, por intermédio do órgão ou da entidade concedente ou pelo controle interno, sequer se as demandas são concluídas - ante a ocorrência de casos de extinção dos efeitos por inépcia da parte autora -, tampouco se as sentenças culminam na procedência do pedido, em favor da recomposição ao erário.12.Indago-me o porquê desse rigor na exigência de mero indício de prova da proposição de ação judicial se não há medidas efetivas para acompanhamento do desfecho de tais ações. Sob o ponto de vista do resultado, é provável que, em muitos casos, medidas administrativas - entre as quais a instauração de TCE, após o esgotamento das fases anteriores - sejam mais efetivas do que as judiciais. 13.De um lado, imaginemos que um prefeito sucessor ajuíze ação judicial que se mostre inócua, ao final, sob a ótica do interesse público. As suas contas serão julgadas regulares. De outro lado, suponhamos que determinado prefeito, por qualquer motivo, se limite a requerer a instauração da TCE ao concedente e, ao final, em virtude dessa providência, o dano seja recomposto. As suas contas serão julgadas irregulares, porquanto os órgãos de controle não acompanham o resultado das medidas tendentes à proteção do patrimônio público. Carece de justeza, nesse cenário, que a singela proposição de ação judicial em desfavor do antecessor - na prática, a simples juntada da inicial - possa impor consequências jurídicas e resultados diametralmente invertidos.14.Não desconheço ser antiga a controvérsia jurisprudencial desta Casa a respeito da interpretação ou aplicabilidade do enunciado da Súmula 230, o que, a propósito, motivou a atuação de processo administrativo visando à sua revisão (TC 016.899/2010-5, rel. min. Raimundo Carreiro), pendente de julgamento. 15.Até há pouco tempo, este Tribunal condenava em débito o prefeito sucessor, solidariamente com seu antecessor, mesmo sem ter gerido recursos públicos originários de transferências voluntárias, ao não demonstrar ter adotado as tais providências de resguardo ao patrimônio público - normalmente o ajuizamento de ação judicial. Hoje, com a evolução do entendimento da Corte, tais situações têm conduzido somente à aplicação de multa. Esse é apenas um dos vários pontos de guinada jurisprudencial durante a vigência da Súmula 230.16.Não é crível que entendimentos sumulados sejam passíveis de exagerada margem interpretativa, como é o caso. Ideal seria que minimamente necessitassem de interpretação, exatamente por terem como pressuposto de existência a consolidação de teses pacificadas na jurisprudência, essas, sim, refletidas em interpretações de fato e de direito que consubstanciaram os próprios precedentes motivadores das uniformizações. Essa falta de clareza interna sobre a matéria tem gerado grave insegurança jurídica e requer do TCU pronta correção, o que suponho ocorra com a apreciação do TC 016.899/2010-5.17.Retornando ao caso concreto, prescrevia o art. 72, § 6º, da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507, DE 24/11/2011, vigente à época dos fatos, que era devido ao prefeito sucessor, caso a impossibilidade de prestar contas fosse fruto de ação ou omissão de seu antecessor, solicitar ao concedente a instauração da TCE. 18.Como se vê, a própria orientação do órgão central do sistema de planejamento e orçamento, refletindo a lacuna no entendimento deste Tribunal à época, também não delimitava ao certo outras ações esperadas dos sucessores para resguardo do patrimônio público, exceto, como visto no item anterior, a obrigação de comunicação ao concedente para instauração da TCE. Esse aspecto também deve ser levado em consideração na avaliação da conduta do recorrente, a seu favor, na medida em que observou não só o entendimento que se extrai da leitura do enunciado da Súmula TCU 230, mas também o constante da norma regulamentar acima mencionada.19.Vejamos, ainda, o que diz o art. 26-A da Lei 10.522/2002 - que dispõe sobre o Cadastro Informativo dos Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin) -, incluído pela Lei 12.810/2013, em seus §§ 7º e 8º:"Art. 26-A.  O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1º a 10 deste artigo. (Incluído pela Lei nº 12.810, de 2013)  (...) § 7º Cabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores.§ 8º Na impossibilidade de atender ao disposto no § 7º, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial" (grifei) 20.Logo, o recorrente, na condição de prefeito sucessor, agiu exatamente conforme a orientação constante do § 8º dessa normal legal, não havendo, pois, fundamento para a reprovabilidade de sua conduta.21.Entendo, portanto, que o prefeito sucessor não deve ser responsabilizado, nessas circunstâncias, visto que: a Súmula TCU 230 prevê exatamente a providência por ele perfilhada - ressalvada a aparente atecnia ou obscuridade sobre a pessoa legitimada a instaurar a TCE; não lhe é razoável exigir compreensão a respeito da complexa jurisprudência desta Corte sobre entendimento sumulado que, até hoje, não foi devidamente uniformizado; a sua conduta pautou-se pelas diretrizes expressas tanto na Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 507, de 24/11/2011, quanto na Lei 10.522/2002.22.Tenho me orientado, neste e nos demais processos submetidos à minha relatoria, pelo disposto no art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), quando aplicável, segundo o qual cabe ao intérprete, entre outras medidas, ponderar as reais dificuldades do gestor e as circunstâncias práticas que tenham direcionado a sua atuação, bem como avaliar a existência de fatos agravantes ou atenuantes e de seus antecedentes, caso existentes.23.Vale registrar, nesse sentido, que o [recorrente] não foi condenado em nenhum outro processo no âmbito deste Tribunal.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração e dar-lhe provimento;9.2. julgar regulares as contas de [recorrente], com amparo no disposto nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, dando-lhe quitação;