Acórdão 2176/2022
Voto:Trata-se de representação formulada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração - SeinfraCom, relatando possíveis irregularidades relacionadas a contratos decorrentes do Pregão SRP 25/2020, realizado pela Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba - Codevasf, que teve por objeto a execução de serviço de pavimentação em Concreto Asfáltico Usinado a Quente - CAUQ nas vias do DF, na área de atuação da Codevasf, no valor de R$ 25.165.268,08.2. A contratação foi orientada pelo modelo adotado pela Codevasf que prevê o emprego de atas de registros de preços para obras de pavimentação que envolvam serviços simples e comuns de engenharia. Tais serviços, no modelo concebido, poderiam ser padronizados, parcelados e remunerados por unidade de medida. As licitações atenderiam, então, a um projeto-padrão, contendo termo de referência, projeto básico simplificado, especificações técnicas e planilha orçamentária, com composições e preços unitários extraídos do Sicro, do Sinapi e do banco de dados da própria estatal. Em momento posterior, após a homologação da ata, havendo a indicação de uma via específica a ser pavimentada, seriam feitos os ajustes necessários às suas particularidades.3. Sobre os fatos tratados nestes autos, as obras já se encontravam previamente indicadas no Termo de Referência daquele Pregão Eletrônico, consistindo no acesso a escolas previamente indicadas, divididos em dois lotes. Para ambos os lotes, sagrou-se vencedora a [empresa vencedora], daí resultando a posterior celebração de dois contratos:[...]4. Em momento posterior, foi celebrado Termo de Cooperação Técnica entre a Codevasf e o Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal - DER/DF, que incumbiu à Codevasf, entre outros, da execução daqueles dois contratos e atribuiu ao DER/DF a cessão dos projetos básicos e executivos existentes, relativos àquelas vias.5. A SeinfraCom apontou, em síntese, a contratação por meio da utilização indevida de licitação por meio de Sistema de Registro de Preços - SRP, uma vez que as obras se revestiam de complexidade, o que impediria seu enquadramento na modelagem autorizada por esta Corte por meio do Acórdão 1.213/2021 - Plenário. Ademais, (i) os diversos projetos e estudos preliminares não foram incluídos no processo licitatório; (ii) havia diferença entre a espessura média do pavimento indicada no Termo de Referência e aquela constante dos projetos, o que ocasionava grande impacto sobre os custos da obra e a elaboração das propostas; (iii) os projetos conferiam às vias características próprias de rodovias com tráfego viário pesado e de obras com alta complexidade; (iv) o Termo de Referência - TR previu que a realização dos diversos projetos e estudos caberia à contratada, mas grande parte desses estudos já havia sido cedida à Codevasf pelo DER-DF, havendo o risco do pagamento por serviços não executados quando da elaboração do projeto executivo.[...]11. Rememorando o histórico relacionado à sistemática de contratações implementada pela Codevasf, destaco que a questão foi minudentemente examinada por este Plenário e deu ensejo ao Acórdão 1.213/2021 - Plenário (Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti). Em que pese à heterodoxia do modelo adotado, entendeu-se que o uso do Sistema de Registro de Preços na Lei das Estatais, diferentemente do instituto no âmbito da Lei 8.666/1993, não se aplica exclusivamente para a contratação de bens ou serviços, inexistindo expressa vedação legal ao seu uso para obras. Nas palavras do relator, a abordagem imaginada afigura-se vantajosa em face de incertezas orçamentárias, pois a realização dos procedimentos de contratação com antecedência permite a execução das ações tão logo sejam disponibilizados os recursos correspondentes. Nessa linha, também assinalou o Ministro Benjamin Zymler, na mesma ocasião, que deveria ser sopesada a alegação da Codevasf de que a utilização do SRP seria uma alternativa mais vantajosa em relação à celebração de convênios com municípios beneficiários. É forçoso reconhecer que as obras públicas executadas por meio de convênios ou instrumentos congêneres não têm gerado resultados satisfatórios, conforme atestam inúmeros julgados desta Corte de Contas, tal como o Acórdão 2.004/2020-Plenário, de minha relatoria...12. Não obstante, o Tribunal, ao aprovar tal modelagem, externou sua preocupação relativamente à criação de pontos de controle suficientes para mitigar os riscos então apontados e, por esse motivo, determinou àquela empresa pública, por meio da já citada deliberação, que adotasse providências para:9.3.1.1. definir os critérios técnicos e os procedimentos que devem ser observados pela sede e pelas Superintendências Regionais para avaliar, comprovar e controlar o enquadramento das vias indicadas para intervenção aos padrões de projetos licitados por meio de pregões eletrônicos promovidos com vistas ao registro de preços de serviços de pavimentação de vias públicas situadas na área de atuação da companhia, conforme indicado no Anexo I do relatório que acompanha este acórdão;9.3.1.2. formalizar os procedimentos e controles a serem adotados por suas unidades na realização dos ajustes dos projetos executivos das vias objeto de intervenção aos padrões de projeto referidos no subitem antecedente, de modo que reste demonstrada e assegurada a integral compatibilidade dos serviços demandados com os contratados em termos de qualidade e quantidades;13. O monitoramento das determinações oriundas do Acórdão 1.213/2021 - Plenário foi apreciado por meio do Acórdão 1.170/2022 - Plenário (Relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), que considerou parcialmente cumprida aquela constante do item 9.3.1.1 e integralmente cumprida a determinação endereçada por meio do item 9.3.1.2. Em acréscimo, o Acórdão 1.170/2022 - Plenário efetuou novas determinações à Codevasf:9.4. (...) em complementação às providências mencionadas no item 9.3.1.1 do Acórdão 1.213/2021 - Plenário, inclua, na sistemática implementada pelo Ato 22/2021-PR da Presidência, a obrigatoriedade de prévia elaboração de estudo de indicação técnica e análise econômica do tipo de revestimento a ser aplicado em cada obra a ser executada, assim como estudo de necessidade da obra, a fim de evitar a realização de contratações com infração aos princípios da motivação, conforme estabelecido pelos arts. 2º, parágrafo único, incisos I e VIII, e 50, inciso III e § 1º, da Lei 9.784/1999; bem como da impessoalidade, economicidade e eficiência na aplicação dos recursos públicos, conforme disposto no art. 31, caput, da Lei 13.303/2016;9.5. (...) que somente emita novas ordens de serviço das obras relacionadas aos pregões e atas objeto deste processo após a publicação da alteração normativa mencionada no item 9.4 retro e após a correspondente implementação das disposições da norma em cada caso concreto, devendo ser adotadas medidas junto às Superintendências Regionais para assegurar a observância a esta determinação;[...]16. Assiste razão à Codevasf ao afirmar que o SRP 25/2020 foi realizado anteriormente às determinações exaradas desta Corte: (i) seu edital datou de 14/10/2020, com resultado divulgado em 16/11/2020, e a Ata de Registro de Preços - ARP foi assinada em 20/11/2020; (ii) o Acórdão 1.213/2021 - Plenário foi prolatado em 26/5/2021, com ciência da Codevasf em 11/6/2021. Não seria esperado, portanto, que o SRP 25/2020 e a ARP dela decorrente se guiassem pela parametrização advinda do Acórdão 1.213/2021 - Plenário.17. Contudo, assiste razão à SeinfraCom ao afirmar que, apesar de haverem sido celebrados antes da prolação daquele aresto, aqueles contratos deveriam se ajustar às novas normas da Codevasf aprovadas pela AR 22/2021 - Procedimento - Enquadramento das Vias para Obras de Pavimentação, editado em 9/7/2021 com o expresso objetivo de atender às providências determinadas no Acórdão 1.213/2021 - Plenário. Isso porque até a data da aprovação daquela AR 22/2021, as ordens de serviço que dariam início aos serviços contratados, discutidos nestes autos, ainda não haviam sido emitidas: (i)  a ordem de serviço relativa ao Contrato 0.116.00/2020 somente foi assinada em 20/7/2021; (ii) em relação ao Contrato 0.134.00/2020, ainda não ocorreu a emissão da ordem de serviço.[...]19. Nos termos do Procedimento aprovado pela AR 22/2021, para intervenção aos padrões de projetos licitados por meio de pregões eletrônicos promovidos com vistas ao registro de preços de serviços de pavimentação de vias públicas seriam enquadráveis as vias que, entre outros critérios técnicos: (i) apresentassem boas condições de trafegabilidade para tráfego leve; (ii) não necessitassem de estudos de tráfego, estudos de cargas, ensaios geotécnicos ou quaisquer outros estudos técnicos prévios à execução dos serviços; (iii) não necessitassem de execução de drenagem profunda ou obras de arte. Aquele Procedimento dispôs, também, que caso o Projeto Executivo apontasse a necessidade de realização de intervenções fora do padrão de especificações, a via indicada deveria ser substituída por outra que se enquadrasse nos critérios definidos acima referidos.20. Não há qualquer dúvida de que os trechos constantes dos Contratos 0.116.00/2020 e 0.134.00/2020 não atendem àquelas diretrizes e de que as contratações decorrentes não podem ser caracterizadas como obras simples de engenharia, padronizáveis e replicáveis, requisitos que justificariam a formalização de Atas de Registro de Preços, como demonstram as seguintes evidências:[...]21. A própria Codevasf, em resposta à oitiva que lhe foi dirigida, reconheceu que após recebimento dos documentos do DER verificou-se que parte do projeto, notadamente o trecho com aproximadamente 20km de extensão, não se enquadrava nos critérios estabelecidos no Edital, que exigia as características de serviços comuns de engenharia para sua execução, acarretando a suspensão imediata dos serviços (peça 22, p. 2) [...].22. Em face da complexidade inerente àquelas obras, fazia-se impossível a elaboração de um projeto básico padrão que atendesse às intervenções necessárias em todas as vias pretendidas. Na verdade, o que ocorreu foi a licitação de obras de pavimentação, desprovida das informações que se fariam necessárias para que os licitantes pudessem formatar suas propostas com lastro em dados realísticos.23. É importante, ademais, destacar a informação trazida pela unidade técnica de que houve discrepância entre as informações constantes do TR do Pregão SRP 25/2020 e as consignadas nos projetos básicos, geométricos e estudos de tráfego desenvolvidos - que não foram incluídos no processo licitatório. Assim, enquanto o TR mencionava a pavimentação com aplicação de concreto asfáltico usinado a quente com espessura média de 3,0 cm., os referidos projetos previam uma espessura de 9,5 cm. A questão ganha maior relevância porque o CBUQ foi o item de maior relevância no orçamento da licitação, mesmo com o menor dimensionamento previsto. Embora a Codevasf tenha defendido que se tratou de erro material, sem potencial de interferir no certame (porque a real espessura estava considerada no quantitativo do serviço, em planilha anexa ao TR), deve-se registrar que o pregoeiro, ao esclarecer dúvida de licitante, confirmou a espessura da capa asfáltica de 3,0 cm, o que pode ter ocasionado dúvidas - ou desinformação - no momento de confecção das propostas.24. Acerca dos efeitos decorrentes das contratações efetuadas, as informações constantes dos autos revelam que não houve qualquer execução dos serviços pactuados no Contrato 0.134.00/2020. No entanto, considerando a falta de aderência entre o objeto contratado e a modalidade licitatória utilizada, conforme assumiu a própria Codevasf, a noticiada suspensão dos serviços se mostra medida insatisfatória, porque, em tese, permitiria sua retomada em momento posterior, fazendo-se necessária a anulação da avença.25. Ainda conforme noticiado pela Codevasf, no que concerne ao Contrato 0.116.00/2020:  (i)  o acesso à Escola Classe Sonhém de Cima foi concluído, por ter sido considerado como serviço comum de engenharia; (ii) o valor devido seria R$ 418.105,54; (iii) contudo, considerando a preocupação deste TCU acerca da ocorrência de pagamentos indevidos pela inclusão, a título de projetos executivos, de trabalhos já desenvolvidos pelo DER/DF e transferidos à Codevasf sem ônus, foi efetuada a glosa preventiva de R$ 16.498,57; (iv) os trechos de acesso às Escolas Classes Catingueiro e Almécegas não foram executados.26. A respeito da execução do acesso à Escola Classe Sonhém de Cima, a SeinfraCom apontou a existência de notas técnicas com referências a diversos projetos desenvolvidos, o que revelaria a complexidade das obras realizadas também naquele trecho e que, por conseguinte, igualmente não poderiam ser executadas por meio de contratação decorrente de ARP. Assinalou, por outro lado, que a glosa na medição efetuada pela Codevasf seria indevida e o valor referente ao desenvolvimento dos projetos executivos, pela HL Terraplenagem Eireli, poderia ser pago porque os trabalhos foram efetivamente realizados.[...]28. Por fim, divirjo da SeinfraCom no que se refere à proposta de abertura de processo apartado para que se avalie a necessidade de responsabilização dos agentes envolvidos nas contratações desconformes apontadas nestes autos. Em que pese concordar com o entendimento de que a partir da publicação da AR 22/2021, pela Codevasf, toda emissão de ordens de serviço para início de obras licitados mediante SRP deveria ser precedida da aplicação dos critérios de enquadramento nela definidos, observo que essa compreensão somente foi externada por este Tribunal no momento da prolação do Acórdão 1.170/2022 - Plenário, conforme mencionei no item 18 deste voto, ou seja, na sessão de 25/5/2022. Considero aceitável supor, portanto, que até aquela data - recente, diga-se - os agentes da Codevasf entendessem que os procedimentos para enquadramento de vias aprovados pela AR 22/2021 não se aplicassem às obras já contratadas, até porque, em muitos casos, sua aplicação poderia implicar a necessidade de significativas alterações contratuais ou até mesmo em sua rescisão.29. De toda sorte, não vislumbro lesividade decorrente das contratações e destaco, como atenuantes: (i) houve competitividade na licitação; (ii) não foi apontada a existência de sobrepreço; (iii) a significativa maioria das obras e valores contratados não teve execução; (iv) a própria Codevasf adotou medidas tendentes a não dar consecução às obras contratadas.Acórdão:9.1. conhecer desta representação e considerá-la procedente;9.2. assinar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei e declare a nulidade do Pregão SRP 25/2020, que teve por objeto a execução de serviço de pavimentação em Concreto Asfáltico Usinado a Quente - CAUQ nas vias do DF, na área de atuação da Codevasf, e dos atos dele decorrentes, uma vez que o objeto licitado, por suas características, não se enquadra na categoria de obras e serviços simples de engenharia, padronizáveis e replicáveis, constituindo-se em obras complexas que demandam a elaboração de projetos e a realização de estudos específicos, incompatíveis com a solução adotada;