Acórdão 1339/2009
Sumário:2. Ainda que o projeto de cooperação internacional contemple, em sua globalidade, tanto atividades de efetiva assistência técnica como ações complementares, de caráter instrumental, apenas aquelas podem ser assumidas pelo organismo internacional cooperante, devendo as de caráter ordinário ser integradas ao projeto pela Administração Pública, valendo-se dos mecanismos institucionais próprios do regime jurídico administrativo.Voto:Trata-se de representação formulada por unidade técnica deste Tribunal, com fulcro no art.237, inciso VI, do regimento interno, por meio do qual são avaliados os parâmetros utilizados em acordos de cooperação técnica internacional, financiados exclusivamente com recursos nacionais, celebrados com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e com a Organização das Nações Unidas para a Educação - Unesco.[...]7. Passando ao mérito da questão, verifico que uma sistematização sobre o tema se faz necessária para que não se perpetuem situações similares às já enfrentadas por este Tribunal, mediante as quais são celebrados acordos de cooperação internacional com recursos exclusivamente nacionais para que os organismos internacionais efetuem, com bem destacado pela unidade técnica, atividades meramente administrativas, celebrando licitações e contratações destituídas de quaisquer aspectos inovadores que justifiquem um ajuste desta espécie.[...]9. Para tal sistematização, é imperioso destacar que os projetos em apreço são instrumentalizados, conforme estatuído no relatório que antecede a este Voto, como um detalhamento operacional dos acordos básicos de cooperação internacional celebrados por esta nação, os quais contemplam um objeto amplo e devem ser aprovados segundo o rito contido na Constituição Federal.10. Servem, portanto, para viabilizar e detalhar as ações necessárias para o atendimento a metas específicas contidas naquele objetivo maior, o qual previamente contou com a autorização dos poderes legislativo e executivo.11. Sobre esses ajustes, o Decreto 5.151, de 22 de julho de 2004, define que, elaborados de forma simplificada, sem autorização pontual do Congresso Nacional e do Presidente da República, e com vistas a dar operacionalidade a um acordo básico anterior, devem ser chamados de atos complementares.12. E estes atos complementares dependem, conforme disposto no caput do art. 3º do referenciado Decreto, de prévia autorização da Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores, que possui competência específica para, nestas situações, falar em nome do estado."Art.3º A celebração de ato complementar para a implementação de projetos de cooperação técnica internacional depende de prévia aprovação da Agência Brasileira de Cooperação do Ministério das Relações Exteriores."13. Outras características inerentes aos atos complementares são o pagamento de taxas de administração aos organismos internacionais cooperantes, a validade de cláusula compromissória de arbitragem e, por fim, a necessária subordinação do ato complementar ao acordo básico respectivo, decorrente de prescrição legal e da aplicação dos princípios hermenêuticos vigentes.14. Passando ao exame dos propósitos dos atos complementares, é de se registrar que o Decreto 5.151/2004, em seu art. 2º, §5º, prescreve:"Art. 2º Será adotada a modalidade de Execução Nacional para a implementação de projetos de cooperação técnica internacional custeados, no todo ou em parte, com recursos orçamentários da União.[...]§ 5º No caso de o projeto de cooperação técnica internacional ser custeado totalmente com recursos orçamentários da União, a participação do organismo ou agência internacional deverá se dar mediante prestação de assessoria técnica ou transferência de conhecimentos. (grifei) "15. Ocorre que o limite imposto à celebração de projeto de cooperação, mediante o qual é determinado que deverá haver prestação de assessoria técnica ou transferência de conhecimentos é, por seu turno, regulamentado por intermédio da Portaria MRE 717/2006, a qual apresenta o significado do termo assessoria técnica, in verbis:'art. 13. A assessoria técnica do organismo internacional, nos termos do art. 2°, §§ 5° e 6°, do Decreto 5.151/2004, poderá compreender atividades de treinamento, prestação de consultoria, bem como aquisição de bens e contratação de serviços, desde que vinculados ao desenvolvimento das ações de cooperação técnica internacional que não possam ser executadas pelo próprio órgão ou entidade executora no âmbito de suas atribuições.' (grifei) 16. Dessa forma, concluo que os propósitos dos projetos de cooperação técnica estão restritos às hipóteses nas quais haja transferência de conhecimentos ou exista assessoria técnica, a qual, por seu turno, deve compreender atividades de treinamento, consultoria, bem como a aquisição de bens e contratação de serviços, desde que estes estejam vinculados ao desenvolvimento das ações contidas no acordo básico de cooperação e que não possam executadas pelo próprio órgão pertencente à administração pública federal.17. E em relação à parte final do art. 13, bastante utilizada pelos órgãos da administração federal para celebrar projetos de cooperação com vistas ao desempenho de atividades meramente administrativas, julgo, por estarmos à frente de exceções à regra geral, que a interpretação mais correta do referenciado dispositivo deve ser restritiva, por meio da qual se conclui que as unidades autorizadas a celebrar projetos de cooperação para aquisição de bens e contratação de serviços são aquelas que não podem, em sentido formal e em decorrência de suas atribuições legais, praticar tais atos administrativos.18. Outrossim, além desse aspecto legal, penso que a alteração da práxis ora retratada se mostra desejável também pelo lado econômico-financeiro, pois na hipótese de a Administração Pública promover diretamente as contratações de bens comuns que se fizerem necessários, realizará, no maior das vezes, uma substancial economia de recursos públicos, pois não serão despendidos recursos com taxas de administração que, nos termos do parágrafo único do art. 1º do multicitado Decreto, pode chegar a 5% dos recursos aportados pelos projetos a serem implementados sob a modalidade de Execução Nacional.19. Isso posto, com amparo na legislação supramencionada e na minudente análise empreendida pela unidade técnica, a qual incorporo às minhas razões de decidir, concluo que os projetos de cooperação internacional em tela devem observar o disposto no acordo básico de cooperação e contemplar a transferência de conhecimentos.20. No entanto, na hipótese de serem fundamentados na prestação de assessoria técnica, devem estar igualmente vinculados ao desenvolvimento de ações de cooperação técnica internacional, contidas em acordo básico de cooperação, e ser realizados por órgãos que formalmente não possam executar atividades de treinamento, prestação de consultoria e aquisição de bens e serviços.[...]27. Passando ao encaminhamento suscitado pela unidade técnica, verifico que, entre outras providências, foi proposto firmar entendimento sobre aspectos relativos aos projetos de cooperação internacional financiados com recursos exclusivamente nacionais.28. Nesse particular, julgo adequada à proposta da unidade instrutiva, eis que os entendimentos firmados possuem um caráter abrangente e, dessa forma, deverão ser observados por todos os órgãos da administração pública que celebram projetos de cooperação internacional que não guardam estrita correlação com os objetivos contidos nos acordos básicos de cooperação aos quais se vinculam.29. Ademais, tais entendimentos se prestam a evitar que sejam celebrados atos complementares com vistas ao desempenho de atividades meramente administrativas nas situações em que os gestores possuem competência formal para a prática de tais atos.Acórdão:9.1.Conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2.Firmar os seguintes entendimentos, relativamente à execução de projetos de cooperação técnica internacional financiados exclusivamente com recursos orçamentários da União:[...]9.2.2. ainda que o projeto de cooperação internacional contemple, em sua globalidade, tanto atividades de efetiva assistência técnica como ações complementares, de caráter instrumental, apenas aquelas podem ser assumidas pelo organismo internacional cooperante, devendo as de caráter ordinário ser integradas ao projeto pela Administração Pública, valendo-se dos mecanismos institucionais próprios do regime jurídico administrativo;