Acórdão 2780/2016
Voto:Trata-se de Relatório de Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal em todos os órgãos da Administração Pública Federal Direta, abrangendo os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público da União e Tribunal de Contas da União, para verificar a conformidade dos pagamentos de pensão a filhas solteiras, maiores de 21 anos, às exigências estabelecidas pelo artigo 5º, § único, da Lei 3.373/1958 e à jurisprudência do TCU.[...]A concessão de pensão à filha solteira, maior de 21 anos, é tema importante, tanto pela relevância e materialidade dos gastos públicos, como pelos aspectos éticos que suscita. Antes de adentrar, propriamente, no exame dos achados de auditoria, convém rememorar o fundamento jurídico da questão, bem como a vasta jurisprudência sobre o tema do Tribunal de Contas da União. Ao dispor sobre o Plano de Assistência ao Funcionário e sua Família a que aludem os artigos 161 e 256 da Lei 1.711, de 28 de outubro de 1952, o artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 incluiu a filha solteira, maior de 21 anos, entre as beneficiárias de pensão estatuária instituída por servidor público, somente a perdendo, nos exatos termos da lei, se ocupar cargo público permanente ou se contrair matrimônio, in verbis: Lei 3.373/1958 "Art 5º Para os efeitos do artigo anterior, considera-se família do segurado: I - Para percepção de pensão vitalícia: a) a esposa, exceto a desquitada que não receba pensão de alimentos; b) o marido inválido; c) a mãe viúva ou sob dependência econômica preponderante do funcionário, ou pai inválido no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo; II - Para a percepção de pensões temporárias: a) o filho de qualquer condição, ou enteado, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido, enquanto durar a invalidez; b) o irmão, órfão de pai e sem padrasto, até a idade de 21 (vinte e um) anos, ou, se inválido enquanto durar a invalidez, no caso de ser o segurado solteiro ou viúvo, sem filhos nem enteados.Parágrafo único. A filha solteira, maior de 21 (vinte e um) anos, só perderá a pensão temporária quando ocupante de cargo público permanente. " (grifei) Nos dispositivos acima citados encontra-se toda a base legal para o pagamento da pensão especial ás filhas maiores solteiras de servidores públicos federais. Esclareço que o benefício previdenciário já se encontra revogado, como esquife do passado, desde a vigência da Lei 8.112/1990, já não podendo ser outorgado a partir de 12 de dezembro de 1990: "Art. 253. Ficam revogadas a Lei nº 1.711, de 28 de outubro de 1952, e respectiva legislação complementar, bem como as demais disposições em contrário.' Perduram, no entanto, ainda hoje, grande número de atos de pensão especial, instituídos segundo as regras vigentes à época (tempus regit actum) , gerando pagamentos, cuja legalidade se questiona, a beneficiários que não ostentam os requisitos da lei. Tratando-se de regra excepcional, atinente a momento histórico já há muito superado, com largas implicações para as finanças públicas, obviamente, sobre o tema, existe vasta manifestação jurisprudencial do Tribunal de Contas da União, com atualizada interpretação do conteúdo e do alcance da norma, em sintonia com os princípios constitucionais em vigor, com a realidade e com os fins sociais a que se destinam os preceitos legais. Nos termos da jurisprudência da Corte, os citados dispositivos legais apresentam, como núcleo essencial, ou ratio legis, para a percepção da pensão, a absoluta necessidade de comprovação da dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor da pensão, no momento da concessão, ou a sua dependência econômica em relação ao benefício instituído, para a continuidade do pagamento da pensão especial. Assim, para fazer jus à pensão especial, não basta à filha solteira, maior de 21 anos, apenas enquadrar-se na condição de solteira e não estar investida em cargo público permanente. Uma vez obtida a pensão, nos termos da lei, outras hipóteses podem descaracterizar a dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor ou à pensão especial, devidamente contempladas pela exegese das normas administrativas pelo Tribunal de Contas da União.[...]Ainda no âmbito da jurisprudência do TCU, salienta-se o caráter irretratável da causa extintiva da pensão temporária concedida à filha solteira, maior de 21 anos. Uma vez ocorrida a resolução da pensão especial, qualquer fato superveniente que venha a restabelecer as condições de dependência econômica da filha maior solteira em relação ao benefício previdenciário não tem o condão de restaurar a pensão temporária, já inteiramente extinta e sem possibilidade de renascimento. A realização da condição determina o resultado ex lege. Como corolário da irretratabilidade da causa extintiva da pensão, resulta a inexistência de amparo legal para o exercício da opção a que alude o antigo Enunciado 168 da Súmula de Jurisprudência do TCU, por esta razão já revogado. De acordo com tal enunciado, era facultado à filha maior solteira que viesse a ocupar cargo público permanente na Administração Pública optar, a qualquer tempo, pela situação mais vantajosa entre a percepção do benefício previdenciário do artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/1958 ou a remuneração do cargo público: Súmula 168 do TCU "Para a concessão da pensão prevista na Lei nº 6.782, de 19/05/80, a restrição constante do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373, de 12/03/58, que estabeleceu o Plano de Previdência e Assistência ao Funcionário e à sua Família, só abrange a filha solteira, maior de 21 anos e ocupante de cargo público permanente, na Administração Direta ou Centralizada, sem embargo do seu direito de opção, a qualquer tempo, pela situação mais vantajosa." Em atendimento ao subitem 9.2 do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, a Súmula 168 já foi devidamente retirada do orbe jurídico pelo Acórdão nº 1.879/2014-TCU-Plenário, por não ser plenamente compatível com a citada legislação. A parte final, ao estabelecer, a qualquer tempo, o direito de opção, cria elemento novo, não citado pelo legislador, descabido nos termos do direito positivo.[...]Dentro do quadro de maior rigor na apreciação das situações que implicam gastos públicos relevantes, na sua compatibilidade com a lei, sobretudo os atos executados em caráter contínuo, a partir das novas referências estabelecidas pela Constituição, pela Lei e pela jurisprudência da Corte de Contas, a Unidade Técnica realizou o cruzamento entre o cadastro das filhas solteiras, maiores de 21 anos, pensionistas da Administração Federal, e as bases de dados de diversos sistemas informatizados, disponíveis ao TCU (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE, Relatório Anual de Informações Sociais - RAIS, cadastros dos beneficiários no INSS e CNPJ, Sistema de Controle de Óbitos - SISOBI, bases de dados de pessoal dos Poderes Judiciário e Legislativo, do Ministério Público da União, do Tribunal de Contas da União, do Banco Central do Brasil e dos Comandos Militares). Tal cruzamento de dados revelou a notável marca de 19.520 possíveis casos de pagamentos indevidos de pensão a filhas solteiras, maiores de 21 anos, à revelia do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e da jurisprudência desta Corte de Contas. Isto significa que 19.520 pensionistas, filhas de servidores públicos federais, estariam indevidamente percebendo pensões dos Cofres Públicos.[...]Após o novo recorte quantitativo dos achados iniciais de auditoria, abrangente de quase vinte mil pensionistas, a Sefip houve por bem reduzi-lo ao total de 7.730 indícios de pagamento indevido de pensão especial a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com o artigo 5º, § único, da Lei nº 3.373/1958, a Súmula 285 do TCU e as condições estabelecidas pelo Acórdão 892/2012- TCU-Plenário. Tais indícios foram divididos em três categorias de irregularidades, as quais poderiam descaracterizar a dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor ou ao estipêndio previdenciário: 1) Pensionistas, na condição de filhas maiores solteiras, que possuem renda própria advinda de relação de emprego na iniciativa privada, de atividade empresarial ou de benefício do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS; 2) Pensionistas, na condição de filhas maiores solteiras, também beneficiárias de pensão estatutária prevista no artigo 217, incisos I e II, da Lei 8.112/1990; 3) Pensionistas, na condição de filhas maiores solteiras, com renda própria advinda de vínculo com a Administração Pública Direta ou Indireta, seja da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. [...]Defende, também, o Relator, que a ressalva da comprovação de renda residual que ofereça subsistência condigna à beneficiária, como condição sine qua non à supressão da pensão especial indevida, não se restrinja às hipóteses elencadas nos subitens 9.1.2 e 9.1.5 do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, devendo também ser estendida às situações indicadas no subitem 9.1.3 do aludido decisum, qual seja: a da pensionista investida em cargo público; ou beneficiária de aposentadoria oriunda de Regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público. Na verdade, subsistência condigna é conceito subjetivo, extra legem, mencionado em acórdão, que não autoriza revogar as regras fixadas pela lei. Subsistência condigna é conceito que viria de período em que se podia perceber, como pensão, valores inferiores ao salário-mínimo, situação já inteiramente superada. Entendo que ostenta "subsistência condigna" - nos termos fixados na Constituição para o salário-mínimo - todas as pensionistas que percebam mais do que o salário-mínimo. Em nenhum caso, a pensionista não pode ocupar cargo público permanente, percebendo, a par da pensão especial, os vencimentos de cargo efetivo ou em comissão, desde que estes sejam inferiores ao teto de benefícios do Regime Geral da Previdência Social. Também não pode casar-se ou obter união estável. Segundo o Relator, ao manter tal restrição, haveria nítida quebra da isonomia, pois existem casos em que, suprimido o benefício previdenciário indevido, a renda residual da beneficiária, resultante da investidura em cargo público ou da percepção de aposentadoria estatutária seria, ainda assim, inferior ao teto do Regime Geral da Previdência Social. Sugere seja alterado o subitem 9.1.3 do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, para contemplar a ressalva da verificação da suficiência da renda residual da beneficiária, apta a garantir a subsistência condigna, como condição para supressão da pensão especial, prevista no artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/1958, caso esta venha a ser considerada indevida.Por fim, pugna por que o Tribunal faculte à pensionista o direito de opção, a que expressamente alude a já revogada Súmula nº 168 do TCU, entre o benefício previdenciário, previsto no artigo 5º, § único, da Lei nº 3.373/1958, e a renda adicional, desde que a percepção dessa fonte de receita suplementar tenha comprovadamente surgido até a data de 22/4/2012, véspera da publicação do Acórdão 892/2012-Plenário que aprovou a proposta de revogação do enunciado sumular. Interessante mencionar que absolutamente todos os casos de pensão especial surgiram antes da data da revogação da Súmula do TCU que prevê o direito de opção, entendido como irregular pelo próprio TCU, o que significa que a proposta de opção passaria, segundo o relator, a valer para absolutamente todos os casos de pensão especial existentes, cuja titular seja descoberta com a percepção de renda irregular. Ocorre que a lei não prevê tal mesura às pensionistas irregulares, o que torna a continuidade do benefício absolutamente inviável, data vênia.[...]Na verdade, como demonstrado, não há coerência no estabelecimento de novos e subjetivos parâmetros para permitir a ampliação da renda adjetivada à pensão especial, percebida pelas filhas maiores solteiras. O único parâmetro que ostenta legitimidade e deve ser prestigiado pelo Tribunal é o parâmetro da lei. Por coerência, proponho que todos os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos - com fundamento na letra e no espírito do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 - sejam imediatamente apurados. Às beneficiárias devem ser permitidos o contraditório e a ampla defesa, devendo ser convocadas pelos respectivos órgãos jurisdicionados, a fim de justificar a manutenção das condições de dependência econômica, em relação ao benefício previdenciário instituído, sob pena de imediata perda da pensão especial temporária. Para além do salário-mínimo, qualquer outra interpretação da questão da suficiência da renda remanescente acrescida, capaz de garantir a subsistência condigna das pensionistas, como condição prévia à supressão da pensão especial em todas as hipóteses elencadas no Acórdão 892/2012- TCU-Plenário, e não somente aos subitens 9.1.2 e 9.1.5 da referida deliberação, é critério tipicamente subjetivo e contra legem. Nesse sentido, devem ser de pronto descartadas. Sobretudo ante o fato de que a maioria das pensionistas, na qualidade de filha maior solteira, pertence ao extrato mais alto da população brasileira. Não há como discutir o fato de a pensionista haver sido investida em cargo público, ou perceber proventos do Regime Próprio de Previdência do Serviço Público, circunstância que caracteriza ex lege condição extintiva do direito ao benefício previdenciário da Lei 3.373/58. Do contrário, estaria o TCU a estabelecer critérios que esvaziariam e anulariam a norma legal expressa, permitindo a manutenção de situações jurídicas que a lei expressamente repudia, enaltecendo situações de nítido patrimonialismo, em que os recursos públicos são inteiramente absorvidos por extratos privilegiados da sociedade. Sem a aplicação dos critérios objetivos previstos na lei, todos tendem a subjetivamente entender que dependem economicamente do benefício previdenciário, independentemente do seu valor, sendo que a sua supressão configuraria medida inaceitável. Em epílogo, repito, não há direito à opção, em favor de pensionista, cujo benefício previdenciário venha a ser considerado indevido, irregular e ilegal. A Súmula 168 do TCU - já excluída do orbe jurídico - confere direito excedente à lei. Ela não garante o exercício irregular de direito, admitindo optar entre a pensão especial, prevista no artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/1958, e a renda adicional. Conforme o subitem 9.1.4 do Acórdão 892/2012-Plenário, não existe amparo legal para que a administração faculte à beneficiária opção, pois qualquer fato que descaracterize a dependência econômica da pensionista, em relação ao instituidor da pensão ou ao benefício instituído, enseja a extinção irreversível do direito à pensão especial ex lege.Acórdão:9.1 com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno, determinar às unidades jurisdicionadas em que tenham sido identificados os 19.520 indícios de pagamento indevido de pensão a filha solteira, maior de 21 anos, em desacordo com os fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União, a adoção das seguintes providências: 9.1.1. tendo por base os fundamentos trazidos no voto, a prova produzida nestes autos e outras que venham a ser agregadas pelo órgão responsável, promover o contraditório e a ampla defesa das beneficiárias contempladas com o pagamento da pensão especial para, querendo, afastar os indícios de irregularidade a elas imputados, os quais poderão conduzir à supressão do pagamento do benefício previdenciário, caso as irregularidades não sejam por elas elididas: 9.1.1.1 recebimento de renda própria, advinda de relação de emprego, na iniciativa privada, de atividade empresarial, na condição de sócias ou representantes de pessoas jurídicas ou de benefício do INSS; 9.1.1.2 recebimento de pensão, com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas "a", "b" e "c"; 9.1.1.3 recebimento de pensão com fundamento na Lei 8.112/1990, art. 217, inciso I, alíneas "d" e "e" e inciso II, alíneas "a", "c" e "d"; 9.1.1.4 titularidade de cargo público efetivo federal, estadual, distrital ou municipal ou de aposentadoria pelo Regime do Plano de Seguridade Social do Servidor Público, 9.1.1.5 ocupação de cargo em comissão, de cargo com fundamento na Lei 8.745/1993, de emprego em sociedade de economia mista ou em empresa pública federal, estadual, distrital ou municipal; 9.1.2 fixar o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência da respectiva notificação pela unidade jurisdicionada, para que cada interessada apresente sua defesa, franqueando-lhe o acesso às provas contra elas produzidas e fazendo constar no respectivo ato convocatório, de forma expressa, a seguinte informação: "da decisão administrativa que suspender ou cancelar o benefício, caberá recurso nos termos dos arts. 56 a 65 da Lei 9.784/1999, a ser interposto no prazo de 10 (dez) dias, contados a partir da ciência da decisão pela parte interessada, perante o próprio órgão ou entidade responsável pelo cancelamento da pensão"; 9.1.3 na análise da defesa a ser apresentada pelas interessadas, considerar não prevalentes as orientações extraídas dos fundamentos do Acórdão 892/2012-TCU-Plenário, desconsiderando a subjetividade da aferição da dependência econômica das beneficiárias em relação à pensão especial instituída com base na Lei 3.373/1958 e da aferição da capacidade da renda adicional oferecer subsistência condigna, em vista da possibilidade de supressão do benefício previdenciário considerado indevido; 9.1.4. não elididas as irregularidades motivadoras das oitivas individuais descritas nos subitens 9.1.1.1 a 9.1.1.5 deste acórdão, promover, em relação às respectivas interessadas, o cancelamento da pensão decorrente do art. 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/58;