Acórdão 84/2020
Voto:Cuidam os autos de auditoria operacional realizada para avaliar os contratos de supervisão e de gerenciamento de obras de construção rodoviária do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), no que tange à sua contribuição para a entrega das obras no custo, prazo e qualidade projetados.2.Os contratos fiscalizados visam à prestação de serviços caracterizados como de engenharia consultiva, firmados para auxiliar tanto o servidor fiscal da obra quanto as instâncias gerenciais da autarquia nas funções de acompanhamento e fiscalização previstas no art. 67 da Lei 8.666/1993. Cabe ressaltar que a auditoria restringiu-se aos contratos de supervisão e gerenciamento no âmbito de obras de construção rodoviária, assim caracterizados aqueles de implantação de rodovia ou de nova faixa ou de pavimentação de estradas não pavimentadas. Não foram analisados, portanto, os contratos de engenharia consultiva associados às obras de conservação e restauração rodoviárias.[...]4.Em síntese, os achados relatados pela equipe de fiscalização evidenciaram as seguintes ocorrências:[...]c) aditivos superiores ao limite legal;[...]17.O achado referente a aditivos superiores ao limite legal revelou que são frequentes os casos em que os contratos de supervisão extrapolam o limite de 25% para acréscimos de valor contratual, previsto no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993. Dos 31 contratos de supervisão analisados, onze sofreram aditivos superiores a 25%. Além disso, as extrapolações são significantes, variando de 48% a 388% em relação ao valor inicial do contrato. Cumpre consignar que os contratos de supervisão não devem ser caracterizados como serviços a serem prestados de forma contínua, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993.18.Em sua manifestação, o Dnit alega que os aludidos acréscimos decorrem de prorrogações dos prazos contratuais, não se submetendo ao limite de 25%. Justifica essa interpretação com base em jurisprudência deste Tribunal, sobretudo na Decisão 90/2001-TCU-1ª Câmara, e na Orientação Normativa Interna 3/2014 da Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnit.19.Entendo que os argumentos aduzidos pelo Dnit não merecem ser acolhidos. De fato, os aditivos que impliquem somente na prorrogação dos prazos contratuais não devem se submeter ao limite do art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993. No entanto, nos casos em que as prorrogações de prazos acarretam também o aumento dos quantitativos dos serviços a serem prestados, gerando acréscimos no valor do contrato, o aludido limite deve ser observado. Quanto à Decisão 90/2001-TCU-1ª Câmara e ao parecer da Procuradoria Federal Especializada, deve-se consignar que não estão em consonância com o entendimento mais recente desta Corte acerca do assunto, conforme tratado no Acórdão 508/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler. Transcrevo trecho do voto do mencionado acórdão em que fica clara a evolução da jurisprudência:"Embora os serviços de supervisão de obras sejam contratos por escopo, e não serviços executados de forma contínua, em essência, a Decisão 90/2001-1ª Câmara concluiu que se há prorrogação autorizada pela lei nos contratos de supervisão, como se dá com o artigo 57, inciso I, da Lei 8.666/93, inexistiria limite legal de 25% a ser observado, exceto temporal, condicionado ao prazo de conclusão da obra supervisionada.Julgo que tal precedente não seja um entendimento pacificado no âmbito desta Corte de Contas. Aliás, naquele julgado jamais se afirmou que qualquer contrato de supervisão, gerenciamento ou fiscalização de obras poderia ser prorrogado indistintamente. Na própria Decisão 90/2001-1ª Câmara ficou claro que essa prorrogação deve ser a exceção e não a regra.Diante de situações como as que ora se examina, penso que seja o momento de esta Corte de Contas reiterar o seu entendimento acerca da indispensável observância do limite legal de aditamento contratual nos contratos de supervisão de obras, inclusive em virtude de prorrogações de prazo ocasionadas pelo atraso na execução do contrato de construção."20.De fato, não vislumbro motivos suficientes para dispensar tratamento diferenciado aos contratos de supervisão de obras no que tange à observância dos limites para aditamento contratual. Em razão do entendimento até então adotado pelo Dnit, tornam-se frequentes situações abusivas, em que os contratos de supervisão duplicam seu valor, chegando a casos de aditivos de 388%, como o constatado nesta fiscalização. Alterações tão significativas ao objeto inicialmente licitado não se coadunam com os princípios da isonomia, do dever de licitar e da busca da proposta mais vantajosa para a Administração.21.Dessa forma, acolho a proposta da unidade instrutora de determinar que o Dnit abstenha-se de aditar contratos de supervisão e gerenciamento além do limite legal de 25% (item I.k). Devo reconhecer, no entanto, que essa determinação implicará em novo entendimento a ser adotado no âmbito do Dnit, diverso daquele que vem sendo institucionalmente seguido em virtude da Orientação Normativa da Procuradoria Federal Especializada. Por essa razão, considerando o disposto no art. 23 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), julgo que a determinação deva ser dirigida aos novos contratos a serem firmados pelo Dnit.22.Quanto aos contratos vigentes, vislumbro que podem haver situações das mais diversas. Para contratos em estágio inicial de execução, não vejo óbice para que se obedeçam aos limites de acréscimo de 25%, desde que realizado um adequado acompanhamento e planejamento caso seja necessária nova licitação para a continuidade dos serviços de supervisão. Já para outros contratos, pode não se mostrar viável ou vantajoso vedar a realização de aditivos. Nesse sentido, considero que, por meio da apresentação de um plano de ação, o próprio Dnit pode estabelecer as ações que balizarão a gestão dos contratos atualmente vigentes no que tange à observância do limite previsto no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993.23.Por fim, para os casos em que seja necessária nova licitação para os serviços de supervisão e gerenciamento, entendo pertinente a recomendação proposta pela SeinfraRodoviaAviação (item II.f) de que sejam previstas nos próximos editais providências com o intuito de que a contratada realize a transição contratual com transferência de conhecimento, tecnologia e técnicas empregadas.Acórdão:9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que:[...]9.1.3. abstenha-se de aditar além do limite legal de 25% os contratos de supervisão e gerenciamento de obras futuramente celebrados, por estar em desacordo com o estabelecido no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, inclusive quando a modificação do valor ocorrer em razão da prorrogação de prazo de vigência, adotando medidas tempestivas com vistas a realizar nova contratação, caso necessário;9.1.4. apresente, no prazo de 60 (sessenta) dias, plano de ação para os contratos de supervisão e de gerenciamento vigentes, com vistas a obedecer aos limites de alteração dispostos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, contendo, no mínimo, as medidas a serem adotadas, diferenciadas em função das características dos contratos, tais como estágio de execução e previsão de conclusão da obra fiscalizada, os responsáveis pelas ações e os prazos previstos para a sua implementação;