Acórdão 2272/2023
Sumário:O entendimento firmado pelo STF na ADPF 854, de declarar "incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado 'esquema do orçamento secreto', consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento", não impõe a automática anulação dos contratos lastreados em recursos orçamentários oriundos daquelas Emendas de Relator (RP-9), cabendo a avaliação de outras eventuais irregularidades aptas a ensejar a determinação para anulação.Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, cabe ratificar (peça 599) o conhecimento do pedido de reexame interposto pela [empresa] em face do Acórdão 789/2023-Plenário que, entre outras medidas, determinou a anulação dos termos de compromisso e contratos firmados para aquisição de "kits de robótica" financiados com emendas de Relator-Geral do Orçamento da União (RP-9), nos exercícios 2021 e 2022.2. Os autos têm origem em representação acerca de indícios de irregularidades na destinação de recursos pelo Ministério da Educação (MEC) e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para aquisição de kits de robótica por municípios de Alagoas, tendo como fonte de recursos emendas do tipo RP-9.3. Em 20/4/2022, o Relator a quo, Ministro Walton Alencar Rodrigues, conheceu da representação e deferiu medida cautelar para suspensão dos termos de compromisso e repasses de recursos para aquisição de kits de robótica, decisão ratificada pelo Acórdão 914/2022-Plenário.4. Mediante o Acórdão 1.707/2022-Plenário, o Tribunal admitiu o ingresso da empresa recorrente nos autos e negou provimento a seu agravo, no qual se alegou, em síntese, presença do perigo da demora reverso, em razão dos prejuízos econômicos e financeiros causados pela cautelar.5. O Acórdão 789/2023-Plenário examinou o mérito da representação. Essencialmente, essa decisão:5.1. modificou a cautelar anteriormente ratificada, para autorizar apenas o pagamento de produtos comprovadamente entregues até 20/4/2022;5.2. manteve a suspensão de execução dos termos de compromisso celebrados nos exercícios de 2021 e 2022 para aquisição de kits de robótica;[...]6. A mesma deliberação também contemplou determinação ao FNDE para que comprovasse, junto ao Tribunal, "a anulação de todos os termos de compromisso e dos contratos firmados pelos municípios, para aquisição de soluções de robótica, financiados com emendas de Relator (RP-9), no âmbito do PAR 4, exercícios 2021 e 2022, considerando o teor da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 854".7. É exclusivamente contra esta última determinação, constante do item 9.3.2 do Acórdão 789/2023-Plenário, que a interessada se insurge no presente pedido de reexame.8. Oportuno destacar o recorte promovido pelo Tribunal na apreciação do acórdão guerreado: (i) foi autorizado o pagamento dos produtos entregues até 20/4/2022, data da adoção da medida cautelar; (ii) foi determinada a anulação dos termos de compromisso financiados com emendas do Relator-Geral do orçamento (RP-9); (iii) foi promovida diligência em relação aos demais termos de compromisso, para posterior avaliação quanto a eventual declaração de nulidade.9. A decisão de determinar, de pronto, a anulação dos termos lastreados em recursos oriundos de emendas de Relator decorreu da aplicação da decisão do Supremo Tribunal Federal na ADPF 854, em que o STF "declarou incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado 'esquema do orçamento secreto', consistentes no uso indevido das emendas do Relator-Geral do orçamento".[...]14. Reitero: está em análise, apenas e tão somente, a determinação constante do item 9.3.2 para anulação dos termos de compromisso financiados por emenda de Relator (RP-9), deliberação essa fundamentada na declaração de inconstitucionalidade, pelo STF, do mecanismo popularmente designado "orçamento secreto".15. Conforme mencionado, os demais termos de compromisso celebrados pelo FNDE para aquisição de kits de robótica nos anos de 2021 e 2022 ainda serão objeto de análise pelo Tribunal, após exame das respostas às diligências determinadas. Eventuais ilegalidades identificadas poderão ensejar, caso a caso, a determinação de anulação dos termos e dos respectivos contratos deles decorrentes.16. Portanto, a pergunta que se deve responder na presente fase processual é: "a declaração de inconstitucionalidade das emendas de Relator pelo STF na ADPF 854 tem como corolário a automática nulidade dos contratos lastreados em recursos orçamentários oriundos daquelas emendas"? Como passo a expor, julgo que a resposta seja negativa.[...]20. De especial relevo para o deslinde do presente caso é a decisão de conferir interpretação conforme a Constituição às leis orçamentárias anuais (LOA) de 2021 e 2022, afastando o caráter vinculante das emendas e declarando a competência dos Ministros titulares das pastas beneficiadas com esses recursos para orientarem sua execução.21. Vê-se que não integra a decisão do STF na ADPF 854 a automática anulação dos contratos já executados que tenham sido custeados com recursos oriundos de emendas de Relator, visto constar apenas a orientação para que seja dada publicidade aos serviços, obras e compras realizadas com tais verbas.22. Tampouco houve determinação para interrupção das despesas então em curso. Muito ao contrário, o Supremo Tribunal Federal reconheceu caber a cada pasta ministerial a avaliação da conveniência e oportunidade, além da viabilidade técnica, daquelas despesas - em conformidade com os programas e projetos existentes em cada área correspondente.23. Assim, imperioso reconhecer que o Acórdão 789/2023-TCU-Plenário extrapolou os contornos delimitados pelo STF na ADPF 854, pressupondo a automática anulação dos contratos financiados pelas emendas RP-9, quando a decisão da Suprema Corte, claramente, não contemplou tal efeito.24. Tal raciocínio também encontra amparo na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb), especialmente a partir das alterações promovidas pela Lei 13.655/2018, ao prescrever que, "nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão, além de que a decisão que (...) decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas".25. Ocorre que, no caso concreto, o acórdão impugnado não avaliou as consequências práticas da determinação de anulação de todos os contratos financiados com emendas RP-9, tendo apenas partido da premissa, já combatida, de que a decisão do STF na ADPF 854 teria como efeito automático a nulidade das avenças celebradas com lastro naquelas emendas orçamentárias.26. Lembro também que, quando examina possível determinação de anulação de contrato administrativo, a jurisprudência desta Corte privilegia a análise do interesse público envolvido, admitindo, em situações excepcionais, a execução do contrato mesmo em casos de anulação da licitação que lhe deu origem. Nesse sentido, menciono os seguintes enunciados da Jurisprudência Selecionada do Tribunal:Acórdão 2789/2013-Plenário, Relator Ministro Benjamin Zymler:"O Tribunal pode determinar a anulação da licitação e autorizar, em caráter excepcional, a continuidade da execução contratual, em face de circunstâncias especiais que desaconselhem a anulação do contrato, em razão da prevalência do atendimento ao interesse público."Acórdão 988/2022-Plenário, Relator Ministro Antônio Anastasia"O risco de prejuízos para a Administração pode excepcionalmente justificar a convalidação de atos irregulares ocorridos na licitação e a continuidade da execução do contrato, em razão da prevalência do interesse público."27. Assim, necessário se faz promover uma análise individual de cada contrato para, identificadas causas de nulidade, adequar a decisão a partir das particularidades do caso concreto.28. Pelas razões expostas, cumpre dar provimento ao pedido de reexame e tornar insubsistente o subitem impugnado.[...]30. É que, em consequência do provimento do pedido de reexame, os contratos da empresa interessada serão examinados individualmente por essa Corte, em momento oportuno, após a realização das diligências determinadas pelo acórdão recorrido. Ou seja, afastada a automática nulidade dos contratos custeados com emendas de Relator, resta desfeito o recorte entre os tipos de contratos examinados nesta representação. 31. Reitero: não se está fazendo aqui qualquer avaliação a respeito da regularidade dos contratos celebrados para fornecimento de kits de robótica, independentemente da fonte de recursos que os tenha financiado. A deliberação que ora proponho ao Plenário apenas afasta a automática determinação de anulação dos contratos lastreados em emendas de Relator, sem prejuízo de que esses contratos, em parte ou na totalidade, sejam posteriormente declarados nulos por esta Corte, após a avaliação individual de cada termo de compromisso, licitação, ata de registro de preço, contratação e, quando for o caso, de pagamento. 32. A medida cautelar retificada pelo acórdão impugnado continua em vigor, impedindo a execução de novas despesas, independentemente da fonte de recursos associada, em todas as avenças sob análise. Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame para, no mérito, dar-lhe provimento parcial;9.2. tornar insubsistente o item 9.3.2 da decisão recorrida;