Acórdão 117/2023
Voto:Trata-se da Representação de iniciativa do Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, do Ministério Público junto ao TCU, com pedido de medida cautelar, acerca da adoção, pela então Presidência do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama, de entendimento sobre a prescrição intercorrente de autos de infração ambiental em desacordo com pareceres jurídicos da Procuradoria Federal Especializada junto àquele Instituto - PFE.2. Segundo informado pelo Representante, tendo por base matéria jornalística veiculada pela Folha de São Paulo, a então presidência do Ibama estaria adotando posicionamento no sentido de considerar que despachos simples de 'mero expediente' não interrompem os prazos prescricionais. Contudo esse entendimento seria considerado inadequado pela PFE e a sua adoção poderia levar à prescrição de 45 mil multas, no valor total de R$ 18,8 bilhões.[...]4. Em resposta à oitiva, o Instituto, mediante documento de seu então presidente (peça 13), alega que a Orientação Jurídica Normativa n. 06/2009/PFE-IBAMA/PGF/AGU - OJN 6/2009 (atualizada em 2014) não está sendo corroborada pelo Poder Judiciário, conforme demonstram excertos de julgados de Tribunais Regionais Federais (TRFs) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ) trazidos aos autos.5. Destaca, ainda, que o STJ vem mantendo decisões dos TRFs e tem majorado os honorários para quem recorre contra esse entendimento (STJ, AREsp 2146165; STJ, AgInt no AREsp 2033807; STJ, REsp 2.000.114; STJ, REsp 1.997.755; e outros, em peça 13, p. 3-5).6. Nesse sentido, argumenta que o entendimento adotado pela Presidência da entidade, na qualidade de autoridade julgadora de segundo grau, de que atos intermediários de mero expediente, tais como pedido de cópias, juntadas de procurações e digitalização, não dariam causa a interrupção do prazo prescricional evita condenações sucumbenciais e esforço estatal (Ibama e Judiciário).7. Reforça o conceito de que a atividade de opinar, da AGU, e de decidir, do gestor, são distintas, bem como informa que a referida orientação da AGU não tem efeito vinculante, visto que não foi aprovada pelo presidente da República ou por ministros de Estado (Lei Complementar 73/1993, arts. 40 e 42).8. Acrescenta que, segundo a Nota Técnica 4/2022/CCOB/CGFIN/DIPLAN, referente a dez anos de levantamento, o Ibama arrecada apenas 0,53% do seu estoque de dívida. Desse modo, o impacto real seria de menos de 1% do valor indicado na representação.9. Por fim, considera que o julgamento envolve imparcialidade e que deve ser atendido o princípio da legalidade, sendo a decisão adotada pela presidência do Ibama favorável ao patrimônio público, na medida em que impede a movimentação inútil da máquina administrativa e judiciária, bem como condenações em horários advocatícios.10. Atuando neste feito, a AudAgroAmbiental observa que a então Presidência do Ibama, embora adotando entendimento contrário à 6/2009 OJN, teria adequadamente justificado o seu posicionamento, demonstrando observância à jurisprudência de Tribunais Regionais Federais e do Superior Tribunal de Justiça.11. Em sua análise, a Unidade Especializada lembra que, nos presentes autos, discute-se apenas a pretensão punitiva intercorrente, não sendo objeto desta representação a pretensão executória, cujo prazo se inicia após o julgamento definitivo da infração.12. No que concerne à prescrição da pretensão punitiva intercorrente, a AudAgroAmbiental nota que a Administração Pública não pode deixar o procedimento de apuração do auto de infração, decorrente do poder de polícia, paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho (§ 2° do art. 21 do Decreto 6.514/2008, que tem o mesmo teor do § 1º do art. 1º da Lei 9.873/1999).13. Consta da referida orientação da PFE que qualquer despacho lançado nos autos seria capaz de interromper o prazo da prescrição intercorrente, haja vista que a norma não especifica o teor desse documento. Assim, qualquer ato de movimentação do processo ao setor competente poderia ser capaz de interromper o prazo prescricional, desde que não possuísse caráter protelatório.14. A própria Lei 9.873/1999 (com redação dada pela Lei 11941/2009) define quais seriam as causas interruptivas dos prazos prescricionais, in verbis:Art. 2º  Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:I - pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;III - pela decisão condenatória recorrível;IV - por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.15. Depreende-se que a existência deste dispositivo legal já demonstra que, embora a lei não tenha restringido no § 1º do art. 1º a qualidade do despacho a que se referia, não é qualquer documento inserido nos autos que pode ser considerado como causa interruptiva.16. Conforme excertos trazidos aos autos, o Poder Judiciário tem admitido como interruptivos da prescrição intercorrente os atos efetivamente decisórios, instrutórios e de intimação do devedor, e tem, em alguns casos relatados, penalizado a administração, majorando os honorários advocatícios, quando esta recorre da decisão às instâncias superiores.[...]19. Ficou assente que o posicionamento adotado pela então presidência do Ibama, na qualidade de autoridade julgadora de segundo grau dos processos sancionadores daquele instituto, diverge da orientação contida na OJN 6/2009, por considerar que alguns atos praticados no âmbito dos processos que cuidam de autos de infração ambiental não são capazes de interromper os prazos prescricionais. Concordo com a Unidade de Auditoria deste Tribunal que a conduta adotada foi justificada, por estar em consonância com a jurisprudência do STJ e de TRFs e por não ter efeito vinculante o documento opinativo da PFE/AGU.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;