Acórdão 6849/2024
Voto:Aprecio representação de iniciativa da Superintendência Regional da Polícia Federal em Pernambuco a respeito de irregularidades na execução de projetos culturais patrocinados pelo Serviço Social da Indústria (Sesi), por intermédio de seus departamentos nacional e regionais situados em Pernambuco, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Alagoas e Paraíba.2. No início dos anos 2000, o Sesi costumava contratar diretamente empresas para realização de projetos culturais; essa sistemática foi objeto de questionamento por órgãos de controle, devido à falta de evidências de inviabilidade de competição que justificassem tal forma de contratação.3. Em razão disso, as contratações dos projetos culturais e de publicidade - nas quais foram desembolsados mais de R$ 400 milhões entre 2002 e 2019 - passaram a ser viabilizadas por meio de organizações sem fins lucrativos, que figuravam como contratadas nas avenças firmadas pelos departamentos nacional e regionais daquela entidade.4. Em 19/2/2019 a Polícia Federal deflagrou a Operação Fantoche, procedimento investigativo que contou com a participação de auditores da extinta Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura do TCU (SeinfraOperações), no cumprimento de mandados de busca e apreensão, em razão de indícios de: a) contratação de empresas cujos integrantes faziam parte de um mesmo núcleo familiar; b) superfaturamento nos contratos; e c) alta frequência de inexecução parcial dos ajustes.5. Após analisar diversos projetos envolvendo unidades do Sistema "S" - tabela 1 do relatório precedente -, a SeinfraOperações quantificou o prejuízo financeiro em cerca de R$ 51 milhões, equivalente a 54% da totalidade dos desembolsos da amostra auditada, além de ter identificado as seguintes falhas estruturais e sistêmicas nas instâncias operacional e de controle dessas instituições paraestatais: a) ausência de demonstração analítica e de avaliação financeira dos preços propostos para execução dos projetos; e b) falta de mecanismos de controle que assegurem a correta aplicação dos recursos para os fins aos quais se destinam.6. Em decorrência desse prejuízo, foram constituídos vinte e cinco processos de tomada de contas especial visando à apuração de responsabilidades e à quantificação dos danos, em atendimento aos Acórdãos 2.563/2020 e 19.120/2021, ambos relatados pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho e julgados na 2ª Câmara desta Corte de Contas.7. Por sua vez, as falhas estruturais e sistêmicas continuaram a ser tratadas nos presentes autos, conforme detalhado na instrução da extinta Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) juntada à peça 288.8. Em razão das conclusões lá alcançadas, foi realizada diligência ao Departamento Nacional do Sesi para (peças 291 e 292):a) encaminhar ao TCU comentários com perspectivas a respeito dos impactos e das consequências práticas de eventual determinação destinada a incluir em seus normativos - com vinculação para todas as entidades (departamentos nacional e regionais) - a obrigatoriedade de que: a.1) toda concessão de patrocínio seja precedida da análise da relação custo-benefício da ação, da adequabilidade dos valores pleiteados e da pertinência do objeto a ser patrocinado com os seus objetivos institucionais; e a.2) toda prestação de contas de patrocínio contenha a exigência e a devida análise do retorno institucional obtido e dos documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados;[...]13. As organizações do Sistema "S" se sujeitam ao controle exercido pelo TCU, uma vez que administram recursos públicos de natureza tributária, advindos de contribuições parafiscais e destinados ao atendimento de fins de interesse público; nessa esteira, cito os acórdãos 1.770/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, 918/2023-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes e 5.131/2024-TCU-1ª Câmara, de minha relatoria.[...]15. Desse modo, ainda que não façam parte da Administração Pública, as entidades do Sistema "S" prestam serviços de interesse público ou social e gerem recursos públicos de natureza parafiscal, razão pela qual as despesas por elas realizadas devem seguir um padrão de objetividade, eficiência, legitimidade, publicidade e moralidade - nos termos utilizados nos supracitados julgados do STF, semelhantes aos princípios estampados no caput do art. 37 da Constituição Federal -, competindo ao TCU exercer o controle finalístico para coibir eventuais distorções ou irregularidades.16. Feita essa contextualização, passo a analisar a proposta da SecexDesenvolvimento de determinar ao Conselho Nacional do Sesi que estabeleça em seus normativos - com vinculação para todas as suas unidades (departamentos nacional e regionais) - que a concessão de patrocínio deve ser precedida da análise da relação custo-benefício da ação, da adequabilidade dos valores pleiteados e da pertinência do objeto a ser patrocinado com os objetivos institucionais da entidade.17. Em resposta à diligência, o Sesi carreou aos autos a Resolução Sesi/CN 46/2019, atualizada pela Resolução CN-Sesi 53/2021, que trata de sua atual política de patrocínio; desse modo, torna-se necessário avaliar o teor da determinação sugerida pela unidade técnica em conjunto com esses normativos, que são supervenientes às irregularidades ora sob exame.18. O anexo único da Resolução CN-Sesi 53/2021 estabelece os requisitos que devem ser observados antes da celebração dos contratos de patrocínio, conforme reproduzido parcialmente abaixo (peça 300, p. 19-21):"3.1. Os patrocínios deverão ser aderentes às finalidades legais, institucionais, regulamentares e planejamento estratégico do SESI.[...]5.1.1 A contratação de patrocínio deverá ser formalmente justificada pelas áreas técnicas do órgão, quanto à sua proporcionalidade entre o valor do apoio e os resultados esperados, bem como a aderência à finalidade e a contribuição para a imagem do SESI." (grifos acrescidos) 19. A meu ver, os subitens 3.1 e 5.1.1 do anexo acima transcrito já contemplam a exigência de que a celebração de contrato de patrocínio seja precedida de análise das áreas técnicas do Sesi quanto à "relação custo-benefício da ação" - equivalente à proporcionalidade entre o valor do apoio e os resultados esperados - e à "pertinência do objeto com os objetivos institucionais" - correspondente à aderência do patrocínio às finalidades do patrocinador; por esse motivo, deixo de acatar a proposta de determinação relativa a esses dois quesitos.20. Por outro lado, acompanho a unidade técnica no que tange à necessidade de verificação prévia da adequabilidade dos valores pleiteados, fazendo um adendo com vistas a que as áreas técnicas do Sesi passem também a evidenciar os parâmetros de comparação utilizados para comprovar que tais valores estão aderentes ao praticado no mercado, no sentido de garantir a economicidade e a eficiência na aplicação dos recursos públicos, bem como de permitir a transparência e o controle dos gastos, nos termos dos arts. 37, caput, e 70, caput e parágrafo único, da Constituição Federal.21. Tal complemento se justifica em razão do expressivo superfaturamento apontado nos contratos de patrocínio tratados nesta representação e da falha sistêmica identificada nos 23 projetos examinados, nos quais foram observadas três situações distintas, sintetizadas abaixo:a) situação 1: não houve avaliação financeira (61% dos casos);b) situação 2: houve avaliação financeira a partir de parâmetros considerados inadequados (17%);c) situação 3: há menção de ter havido avaliação financeira com base em composições de custos referenciais, entretanto não há indicativos de que tal avaliação tenha efetivamente ocorrido (22%).22. Ou seja, conforme detalhado no relatório que precede este voto, nos processos administrativos analisados não havia composições de custos analíticas, pesquisas de mercado ou cotações de preços junto a empresas especializadas de modo a evidenciar, de forma objetiva e transparente, os parâmetros adotados para formação do preço-base das contratações, além de não haver - ou ser precária - avaliação financeira específica para evidenciar a compatibilidade dos valores constantes das estimativas de preços com os praticados no mercado, o que aumentava a possibilidade de que contratações fossem realizadas com superfaturamento, ocasionando dano ao erário.23. Embora acompanhe o teor do encaminhamento proposto pela unidade especializada (com o complemento acima indicado), converto a sua sugestão de determinação em ciência, com fulcro nos arts. 4º, 7º, III, 9º, I, da Resolução-TCU 315/2020, pois as irregularidades apontadas na representação - direcionamento na contratação, superfaturamento e inexecução parcial - já foram consumadas e analisadas em processos específicos de tomada de contas especial, de modo que a deliberação a ser proferida para tratamento de suas causas - fragilidade sistêmica no controle dos contratos de patrocínio - se destinará a reorientar a atuação administrativa do jurisdicionado com vistas a evitar a repetição de irregularidade, o que é justamente hipótese de ciência, nos termos da aludida resolução.Acórdão:9.2. dar ciência ao Conselho Nacional do Sesi acerca das seguintes falhas sistêmicas na celebração e no controle de contratos de patrocínio, em função de deficiência na normatização correlata, com vistas a evitar repeti-las em novas avenças a serem firmadas pelos seus departamentos nacional e regionais:9.2.1. concessão de patrocínio não precedida de análise fundamentada acerca da compatibilidade dos valores pleiteados pelo patrocinado frente aos praticados no mercado e sem o devido registro dos parâmetros de comparação nos processos administrativos correspondentes, em inobservância aos princípios e as regras especificados nos arts. 37, caput, e 70, caput e parágrafo único, da Constituição Federal;