Acórdão 3706/2024
Voto:Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, acerca de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico (PE) 43/2023, promovido pela NAV Brasil - Serviços de Navegação Aérea S/A, para a contratação de serviços contínuos de suporte técnico remoto e presencial para usuários de soluções de tecnologia da informação e comunicação (TIC), em âmbito nacional, no valor estimado de R$ 32.692.861,88.2. O representante aponta, em suma, os seguintes indícios de irregularidades na documentação e na proposta da licitante vencedora do certame, a empresa [vencedora]:[...]c) risco de "jogo de planilha", uma vez que se verifica sobrepreço em alguns itens e descontos excessivos em outros.[...]4. Em despacho acostado à peça 20, conheci da representação e indeferi a liminar pleiteada, ante a caracterização do perigo da demora, uma vez que o certame havia sido homologado em janeiro/2024.[...]10. Quanto à terceira alegação, referente ao risco de "jogo de planilha" decorrente do sobrepreço em alguns itens e descontos excessivos em outros, verificados na proposta da licitante vencedora, entendi que a questão merecia ser mais bem esclarecida, conforme mencionei em meu despacho (peça 20, com destaques):"19. Primeiramente, é necessário esclarecer que a licitação se processou pelo critério de julgamento por menor preço global e que o regime de execução dos serviços será por empreitada por preço global (peça 5, p. 6). Conforme o item 12.3 do Termo de Referência (peça 19, p. 21), o pagamento será um valor fixo mensal, vinculado ao atendimento dos Indicadores de Medição de Resultado (IMR), sujeito a glosas, caso os parâmetros de aferição não sejam suficientemente atendidos.20. É fato que a jurisprudência deste Tribunal admite ser legítima a contratação conjunta de serviços terceirizados, sob gestão integrada da empresa contratada, no regime de empreitada por preço global, com enfoque no controle qualitativo ou de resultado. Todavia, cabe à Administração, na fase de planejamento da contratação, estabelecer a composição dos custos unitários de mão de obra, material, insumos e equipamentos, bem como realizar preciso levantamento de quantitativos (Acórdão 2.443/2018-Plenário, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues).21. Ademais, no caso de contratação de obras e serviços de engenharia, este Tribunal se posiciona no sentido de que a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global nos editais é obrigação do gestor (Súmula-TCU 259), ainda que se trate de empreitada por preço global, de maneira a mitigar a ocorrência dos riscos associados tanto ao "jogo de cronograma" quanto ao "jogo de planilha" (Acórdão 1.695/2019-Plenário, Relator Ministro Vital do Rêgo). Mesmo o preço global estando no limite aceitável, os sobrepreços existentes devido à falta de critérios de aceitabilidade de preços unitários poderão causar prejuízos quando se acrescentam quantitativos a esses itens (Acórdão 1.925/2010-Plenário, Relator Ministro André de Carvalho).22. No caso concreto, apesar de não se tratar de obra ou serviço de engenharia, é possível estabelecer algumas premissas que deveriam ser consideradas na contratação, a fim de viabilizar a adoção do regime de empreitada por preço global, com base no espírito das disposições do Acórdão 1.977/2013-Plenário, Relator Ministro Valmir Campelo (que tratou de estudo sobre a aplicação do regime de empreitada por preço global na contratação de obras públicas), no que se aplica ao caso: i) a definição de critérios de aceitabilidade dos preços unitários e global, de maneira a se evitar o jogo de cronograma ou o jogo de planilha em eventuais aditivos; ii) a definição criteriosa e adequada dos quantitativos a serem contratados; e iii) o efetivo controle de qualidade e de resultados durante a execução contratual."11. Assim, analisando cada um dos três aspectos acima, concluí que haveria a possibilidade de ocorrência de "jogo de planilha", ocasionada pela ausência de critérios de aceitabilidade de preços unitários na licitação, bem como de falha no quantitativo estimado, que tomou, por base, histórico que pode não refletir a situação futura da empresa pública, considerando a vigência inicial estabelecida de trinta meses para o contrato, o que ensejou a realização de oitivas junto à NAV Brasil e à [vencedora], e de construção participativa de deliberação, nos termos do art. 14 da Resolução-TCU 315/2020.[...]14. Conforme informado pela entidade, a NAV Brasil é uma empresa pública federal, constituída em 2021, vinculada ao Ministério da Defesa, por intermédio do Comando da Aeronáutica (Comaer), criada pelo Decreto 10.589/2020, com base na autorização legislativa constante da Lei 13.903/2019, a partir de cisão parcial da Infraero. Portanto, os Serviços de Navegação Aérea, antes prestados pela Infraero, passaram a ser executados pela estatal, sendo de interesse estratégico para a segurança nacional.15. De acordo com as informações prestadas na oitiva, o contrato decorrente do PE 43/2023 foi assinado em 6/2/2024, tendo sido emitida ordem de serviço para início da prestação dos serviços a partir de 26/2/2024, com período de adaptação operacional previsto de noventa dias.16. Quanto ao primeiro ponto questionado, referente à possibilidade de ocorrência de "jogo de planilha" no caso de eventuais acréscimos aos itens 4 (Monitoração de Ambiente Tecnológico - NOC/SOC) e 5 (Fornecimento de Gerenciamento de Serviço Corporativo Enterprise Service Management - ESM, na modalidade software como serviço em nuvem - SaaS), que apresentaram sobrepreço de 55,91% e 91,44%, respectivamente, em relação ao valor estimado, a NAV Brasil apresentou os seguintes esclarecimentos:a) a solução está diretamente ligada ao atendimento do quantitativo máximo de empregados da NAV Brasil, aprovado pela Portaria SEST/SEDDM/ME 12.771/2021, da Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), cujo limite de 1.698 vagas já está praticamente atingido, não havendo expectativa de excedê-lo nos próximos trinta meses;b) os serviços contratados preveem o atendimento a 1.700 empregados, em consonância com o referido normativo, e, por não se vislumbrar aditivos para esses itens, inexiste o alegado risco de "jogo de planilha", considerando a implantação da solução de uma única vez;c) a necessidade de aditivos, caso ocorra, será sobre os demais itens do contrato, para os quais foram ofertados relevantes e elevados percentuais de desconto.17. A AudContratações, em sua análise, considerou que o risco de "jogo de planilhas" resta mitigado, no caso concreto, pela baixa probabilidade de efetiva concretização, por não se vislumbrar aditivos contratuais. Além disso, o sobrepreço dos itens 4 e 5 acabou sendo compensado pelos demais itens do contato, tornando a proposta da [vencedora] mais vantajosa nesse contexto. Considerando ainda o interesse estratégico da estatal para a segurança nacional do País, propõe determinação à NAV Brasil para que se abstenha de celebrar aditivo ao contrato prevendo o acréscimo de quantitativo dos itens 4 e 5, em razão da inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários no edital do certame.18. De fato, os argumentos da entidade demonstram, por ora, a ausência de probabilidade de aumento na quantidade de empregados da NAV Brasil, atualmente fixada por portaria do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI). Considerando que os itens 4 e 5 da contratação estão atrelados diretamente a esse quantitativo, não há risco iminente de ocorrência de eventuais acréscimos, que viriam a caracterizar o "jogo de planilha".19. Contudo, considero medida suficiente, neste caso, dar ciência à NAV Brasil acerca da irregularidade, com base no que dispõe o art. 9º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020:[...]20. Em relação ao segundo ponto da oitiva, referente à possibilidade de erro na estimativa de quantitativo de serviços, que pode tanto estar aquém da realidade (dada a previsão de atualização do parque computacional e da implantação de novos projetos) e demandar a realização de aditivos, como superestimada (uma vez que foi baseada em histórico referente ao período inicial de implantação da NAV Brasil), com consequente antieconomicidade da contratação, o que não se coaduna com as condicionantes do regime de execução por empreitada por preço global, a entidade apresentou, em suma, os seguintes esclarecimentos:a) a estimativa de quantitativo de serviços considerou toda a infraestrutura de TIC da entidade, de forma detalhada;b) a estimativa de chamados foi obtida a partir do histórico registrado em ferramenta de TIC da Infraero durante o período de transição que se seguiu à transição;c) o dimensionamento leva em conta a realidade da NAV Brasil, seja na implantação de novos sistemas, seja pela implantação de novos computadores que substituem os antigos;d) a maioria dos empregados são originados da Infraero, e, portanto, já estão familiarizados com a maior parte dos sistemas; ainda que ocorra a implantação de um novo sistema - que, em geral, substitui um antigo -, há o devido treinamento para uso;e) a contratada não será remunerada pelo número de chamados atendidos, o que faz com que qualquer variação sazonal não gere reflexos no valor mensal. O quantitativo de chamados está mais ligado ao dimensionamento de equipe de atendimento e às características de disponibilidade da empresa quando acionada;f) se houver possibilidade de se aditivar o contrato, tal ocorrência estaria focada apenas no item 2 (atendimento presencial), e tão somente na eventualidade de a NAV Brasil assumir novo órgão operacional, consoante demarcação prevista no art. 8º da Lei 13.903/2019, por ato do Comandante da Aeronáutica. Já os itens 1 (1º atendimento remoto) e 3 (atendimento especialista) permaneceriam sem alterações, bem como os itens 4 (Ferramenta ESM) e 5 (Treinamento da ferramenta ESM).21. A unidade técnica, primeiramente, tece considerações sobre a relevância da elaboração das especificações técnicas, citando a Súmula 177 do TCU, o Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia e Informação do TCU e o arts. 31 e 33 da Lei 13.303/2016. Aduz que a NAV Brasil estimou os quantitativos do objeto do certame com base em série histórica de consumo relativa ao contrato anteriormente vigente na Infraero, o que seria, em princípio, pertinente e legítimo para mitigar os riscos de uma estimativa equivocada.22. Não obstante, retoma as informações contidas no Anexo XXI - Estimativa de Volume do termo de referência do PE 43/2023, no sentido de que os números registrados estão aquém da realidade, em razão da defasagem do parque tecnológico, da gestão de novos projetos, o que exigirá diversas atualizações de softwares, instalação de novas soluções de TIC, e da cultura organizacional advinda da Infraero de informalidade para requisitar atendimento técnico de TIC, não sendo garantidas que todas as demandas estejam plenamente registradas em ferramenta ESM.23. Assim, a AudContratações conclui que o planejamento dos quantitativos da contratação (itens 1 a 3), baseado em informações que podem não ser fidedignas e não representar as demandas futuras da entidade, acabou por se ancorar na possibilidade quase certa de incorrência na previsão do art. 81, § 1º, da Lei das Estatais, de realização de aditivos em até 25% do estabelecido no contrato. Todavia, tal situação não deve ser considerada como regra, mas exceção devidamente justificada, a partir de fatos não previstos no planejamento da contratação, o que não parece ser o caso concreto.24. Entretanto, compartilhando do entendimento da unidade técnica, eventual aditamento do contrato para aumento no quantitativo dos serviços de atendimento - em especial, o item 2 - não acarretaria efeito de "jogo de planilha", considerando os expressivos descontos ofertados pela vencedora do certame para esses itens. É suficiente, portanto, dar ciência dessa falha no planejamento, a fim de que não se repita em próximas contratações para o mesmo objeto.Acórdão:9.2. dar ciência à NAV Brasil - Serviços de Navegação Aérea S/A sobre as irregularidades identificadas no Pregão Eletrônico 43/2023:9.2.1. inexistência de critérios de aceitabilidade de preços unitários no Edital do PE 43/2023, em afronta ao § 4º do art. 56 da Lei 13.303/2016 e à jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.618/2019, 1.695/2018, 2.857/2013 e 1.925/2010, todos do Plenário do Tribunal, de modo que eventuais acréscimos nos itens 4 e 5 do objeto caracterizarão "jogo de planilha", com potencial dano ao erário e consequente obrigação de reparação por parte daqueles que lhe derem causa;[...]9.2.4. falha na estimativa de quantidades dos itens 1, 2 e 3 do objeto, aquém das reais necessidades futuras da NAV Brasil, conforme informado no Anexo XXI ao Termo de Referência, em afronta ao art. 33 da Lei 13.303/2016 e à Súmula - TCU 177;