Acórdão 2736/2023
Sumário:A inserção de cláusula em edital licitatório prevendo a possibilidade de adesão a ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes do planejamento da contratação ("carona") exige justificativa específica, lastreada em estudo técnico referente ao objeto licitado e devidamente registrada no documento de planejamento da contratação.Voto:	Trata-se de denúncia, com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico 2/2023, na modalidade de registro de preços, efetuado pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), com o objetivo de contratar serviços de disponibilização de solução tecnológica Business Process Management System (BPMS) para automação de serviços públicos e serviços administrativos, no modelo de Software como Serviço (SaaS), e adequação e automação dos serviços propriamente ditos, incluindo suporte técnico, treinamento e integrações com plataformas GOV.BR, no valor máximo de R$ 129.088.473,64.[...]3.	O denunciante alegou, em suma, que o certame conteria as seguintes irregularidades no Grupo 2, relativo especificamente ao fornecimento de solução tecnológica BPMS:	a) ausência de justificativa analítica e específica para a autorização de adesões tardias ("caronas") à ata de registro de preços;[...]7.	A meu juízo, parte das alegações da representante são procedentes, sobretudo porque o próprio Ministério, na Nota Técnica-Sei 40.140/2023/MGI (peça 20), reconheceu que o texto que continha justificativas para permitir adesões tardias à ata de registro de preços foi suprimido da versão final do termo de referência, a partir da divulgação de novos modelos pela Secretaria de Governo Digital e pela Advocacia-Geral da União, e não se localizaram tais justificativas no termo de referência ou nos estudos técnicos preliminares juntados aos autos.8.	Vale lembrar que a jurisprudência deste Tribunal é pacífica, à luz do princípio da motivação dos atos administrativos e das disposições dos artigos 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 3º da Lei 8.666/1993 e 9º, inciso III, do Decreto 7.892/2013, quanto à necessidade de justificativa específica para a permissão da adesão, conforme ilustra o seguinte enunciado extraído da jurisprudência selecionada (Acórdão 311/2018-Plenário, Relator: Ministro Bruno Dantas), entre outros no mesmo sentido citados na instrução à peça 10:"A inserção de cláusula em edital licitatório prevendo a possibilidade de adesão a ata de registro de preços por órgãos ou entidades não participantes do planejamento da contratação ("carona") exige justificativa específica, lastreada em estudo técnico referente ao objeto licitado e devidamente registrada no documento de planejamento da contratação."9.	De fato, as deliberações do TCU contêm críticas a justificativas costumeiras e genéricas a respeito da existência de economia de escala, considerando que a utilização do sistema de registro de preço deve ficar restrita às hipóteses autorizadas, sendo a adesão medida excepcional. 10.	Neste caso, verifico que a justificativa para a adesão tardia contida em versão anterior do termo de referência igualmente foi, de certa forma, genérica, e não baseada em estudos técnicos, como se denota do seguinte trecho:"A possibilidade de adesão tardia justifica-se nesse certame tendo em vista a natureza da execução do processo de centralização de compras. A Central de Compras no exercício de suas atribuições objetiva maximizar o alcance de seus processos àquelas instituições que possuem demandas similares ao objeto da contratação e que por diferentes circunstâncias não conseguiram registrar tal demanda no momento da realização da IRP. Ademais a IN. nº 01/2019 SGD/ME torna obrigatória a execução de todas as etapas da fase de Planejamento da Contratação, independentemente do tipo de contratação, inclusive nos casos de formação de Ata de Registro de Preços. Portanto, não é raro que órgãos e entidades percam o prazo de registro de intenção na realização dos processos de planejamento. Nesse contexto, a previsão de utilização do instituto de adesão tardia torna-se fundamental para que aqueles órgãos que não conseguiram efetuar o registro da demanda na formação da Ata não deixem de se beneficiar das vantagens trazidas pela centralização da contratação. Em especial, do ganho de escala obtido com os volumes demandados com a centralização."  (destaquei) 11.	Diante da necessidade de planejamento das contratações, tornam-se frágeis alegações como a de que a permissão de "caronas" evitaria que órgãos e entidades interessados percam o prazo de registrar a intenção de realizar a contratação. 12.	O fato de tratar-se de processo de centralização de compras, por si só, também não seria suficiente para justificar a permissão se não analisadas as particularidades do objeto pretendido, notadamente quando se leva em conta risco apontado no relatório de acompanhamento sobre a contratação denunciada, referente à impossibilidade de automação de serviços essenciais por eventual subestimativa de serviços (TC 011.456/2022-1, Acórdão 1.850/2023-2ª Câmara, Relator: Ministro Aroldo Cedraz - peça 9, pp. 36-38).13.	Entretanto, diante dos esclarecimentos adicionais apresentados, em especial de que a permissão estaria em sintonia com a justificativa da contratação, relacionada ao alcance dos meios para a contínua automação de serviços públicos em número cada vez maior de órgãos e entidades públicos (peças 4, pp. 56-57; e 20, p. 4), a falha pode ser atenuada.14.	Ainda concorre para esse juízo a exigência, para adesão à ata, de análise pelo órgão promotor do certame da existência de vantagem na medida e do atendimento às demais condições e regras legais (peça 4, p. 137). 15.	Neste caso, essa avaliação assume relevância, pois no citado relatório de acompanhamento apontou-se risco relativo a deficiências na estimativa de preços, mormente pela não identificação, à época, de contratações similares (peça 9, pp. 38-39).[...]19.	Nesse cenário, concluo pela procedência parcial da denúncia, sendo necessário dar ciência ao contratante sobre a ocorrência mencionada no item 3, alínea "a" deste voto, a fim de que sejam adotadas providências internas que previnam sua recorrência.Acórdão:9.1. conhecer da denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente; 9.2. dar ciência ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos da seguinte falha verificada no Pregão Eletrônico 2/2023, na modalidade de registro de preços, a fim de que adote as medidas administrativas necessárias a evitar sua repetição:9.2.1. ausência de justificativa específica, baseada em estudo técnico sobre o objeto licitado, para a permissão de adesões tardias ("caronas") à ata de registro de preços por órgãos ou entes não participantes do planejamento da contratação, em desacordo com o princípio administrativo da motivação e a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 757 e 1.297/2015, 311/2018, 2.822/2021-Plenário;