Acórdão 10119/2017
Proposta de deliberação:Nesta oportunidade, examina-se a Prestação de Contas do Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte/Conselho Nacional - Senat/CN, relativa ao exercício de 2011, e a Prestação de Contas do Serviço Social do Transporte/Conselho Nacional - Sest/CN, referente ao mesmo exercício.[...]21. Quanto à Sra. [responsável], diretora-executiva geral do Sest/Senat, rememora-se que a responsável foi instada a se manifestar nos autos por não exigir, nos procedimentos relacionadas aos convênios firmados em 2011 no âmbito do Programa Despoluir: a) detalhamento do objeto da avença e vinculação dos recursos repassados com o objeto do convênio; b) pareceres jurídicos e técnicos que evidenciassem a análise sobre o plano de trabalho; c) prova de regularidade fiscal por parte dos convenentes; d) apresentação de prestação de contas dos convênios e sua devida análise, que aferisse os resultados e a boa e regular aplicação dos recursos repassados.22. As razões de justificativa oferecidas pela ex-gestora seguem as seguintes linhas (peça 149): a) as atribuições objeto da audiência não eram da competência da diretora-geral do Sest/Senat; b) os procedimentos mencionados na audiência não devem ser, necessariamente, observados por entidades do Sistema S; c) não houve dano ao erário.23. Acerca da alínea a mencionada no item anterior, a responsável afirma, em específico, que os itens indicados no expediente de audiência (resumidos no item 21 acima) não faziam parte das atribuições da então titular da Diretoria-Executiva Geral, mas da Coordenação de Administração e Finanças que deveria verificar o cumprimento das normas e da legislação vigente. Afirma ainda que as irregularidades apontadas pela unidade técnica referem-se a questões pontuais na condução de convênios que deveriam ser tratadas por outras unidades.24. Conforme aduziu a unidade técnica, na própria defesa da ex-gestora houve a transcrição das atribuições da diretora-geral executiva do Sest/Senat definidas no Relatório de Gestão apresentado pelo Sest/Senat ao TCU, em atendimento ao disposto na Decisão Normativa/TCU 119/2012, na qual consta a responsabilidade por (peça 149, p. 8):"administrar as instâncias operacionais e organizacionais do SEST/SENAT, através das Superintendências, Coordenações e Assessorias, normatizando e supervisionando todas as atividades desenvolvidas, bem como verificando, avaliando e orientando o fiel cumprimento das metas estabelecidas e das diretrizes emanadas dos Conselhos Nacionais."25. Observa-se que, além de ter a competência de supervisionar as atividades desenvolvidas pelo Sest/Senat, a atribuição do cargo então ocupado pela ex-gestora consistia em verificar o cumprimento das metas estabelecidas e das diretrizes emanadas dos Conselhos Nacionais.26. Ao exercer seu ofício, esperava-se que a diretora-geral executiva exigisse das instâncias subordinadas o detalhamento do objeto dos convênios firmados no bojo do Programa Despoluir, atentando para que houvesse a vinculação dos recursos repassados ao objeto do convênio. Igualmente a ex-agente deveria requerer às repartições competentes pareceres jurídicos e técnicos sobre o plano de trabalho, principalmente para tomar decisões cercada de maior segurança jurídica e de informações técnicas necessárias. A responsável também não teve o cuidado de demandar a regularidade fiscal por parte dos convenentes e a apresentação de prestação de contas dos convênios.27. Ao decidir aceitar os convênios sem essas cautelas, a diretora-geral executiva permitiu a ocorrência das falhas. Há cristalino nexo de causalidade entre sua conduta e as irregularidades verificadas nos autos.28. O ato de supervisionar consiste na fiscalização e no controle praticado pela autoridade competente sobre o que foi realizado pelas demais instâncias da entidade, com objetivo de aprovar os procedimentos adotados. Noutras palavras, caberia à ex-gestora arguir eventuais falhas na condução dos convênios entabulados no âmbito do programa Despoluir no exercício de 2011.29. De ressaltar que as verbas transferidas sob a égide das avenças, em 2011, foram de aproximadamente R$ 5 milhões, o que reforça a necessidade de zelo com esses recursos de natureza pública.30. Para melhor compreensão, transcrevo parte da análise empreendida pela unidade técnica acerca do tema (peça 152):"51. O objeto dos convênios não foi adequadamente quantificado, permitindo-se o repasse de recursos sem se conhecer a dimensão, o alcance e os quantitativos das ações a serem implementadas, nem a distribuição geográfica de sua utilização. Dos orçamentos apresentados dever-se-ia exigir precisão e detalhamento para, com isso, estabelecer-se o valor do repasse em cada convênio. A pouca definição dos Programas de Trabalho (PTs) sequer esclarece a vinculação dos itens de custo listados com o objeto do convênio.52. A responsabilidade pela exigência de formulação de PTs bem definidos, orçamentos claros, quantitativos exatos, da devida demonstração da regularidade fiscal dos convenentes e de que eles prestassem contas dos recursos recebidos é da esfera mais alta do órgão repassador dos recursos, no caso da Diretora-Geral Executiva, e não das superintendências, coordenações, assessorias ou do nível operacional, como pretende a defesa. Caso assim o fosse, correr-se-ia o risco de haver exigências diferentes, a depender da superintendência, da coordenação ou assessoria vinculada a cada convênio, perdendo-se o foco do programa devido aos diferentes entendimentos que poderiam ser adotados nos múltiplos convênios firmados com o mesmo fim.53. A tentativa de transferência de responsabilidade é, neste caso, incabível. Não pode a ex-gestora tentar responsabilizar a Coordenação de Administração e Finanças por uma responsabilidade que era atinente ao cargo que exercia.54. Também não pode a defendente atribuir a ausência de pareceres jurídicos à inércia da Consultoria Jurídica. Inegável que a atribuição de emitir pareceres jurídicos é da consultoria jurídica e não da Diretoria-Geral Executiva; todavia, é praxe que, como regra, as consultorias jurídicas se pronunciem quando provocadas, responsabilidade, no caso, da alçada da defendente.55. É fato que o TCU tem, sob certas circunstâncias, admitido que não cabe ao gestor máximo rever todos os atos praticados por seus subordinados. Mas este não é o caso que se examina. Não se analisa um caso de varejo, mas uma política que foi implementada pela entidade como parte de sua estratégia de ação. Aqui estão em análise irregularidades oriundas de decisões do mais elevado nível da entidade a que se vincula a atividade em questão que é, no caso, a Diretoria-Geral Executiva do Sest/Senat."31. Diante desse contexto, entendo que as razões de justificativa oferecidas pela responsável, acerca do quesito precitado, não podem ser acolhidas.32. Alega ainda a ex-gestora que os procedimentos mencionados na audiência não devem ser, necessariamente, observados por entidades do Sistema S.33. Os Serviços Sociais Autônomos, embora sejam pessoas jurídicas não pertencentes ao Poder Público, arrecadam contribuição compulsória que é considerada recurso público, razão pela qual se impõe a essas entidades o dever de observar os princípios gerais aplicáveis à Administração Pública. Trata-se de exegese antiga e remansosa, consoante sobressai do voto que impulsionou o Acórdão 873/2012 - 1ª Câmara (rel. min. Valmir Campelo): "15. É pacífico o entendimento desta Corte de que os serviços sociais autônomos devem obedecer aos princípios da Administração Pública, principalmente pelo fato de arrecadarem e utilizarem recursos públicos, sob a forma de contribuições sociais, que têm natureza de tributos (Decisão nº 907/1997-TCU-Plenário)."34. Dentre as normas-princípios a que se submetem as entidades do Sistema S estão os "princípios fundamentais" dispostos no art. 6º do Decreto-lei 200/1967: "I - Planejamento; II - Coordenação; III - Descentralização; IV - Delegação de Competência; e V - Controle.", com destaque para o controle da aplicação dos recursos públicos geridos pelo Sest/Senat.35. Essa necessidade de controle com as verbas de natureza pública envolve, no presente caso, a exigência de: detalhamento do objeto da avença e da vinculação dos recursos repassados com o objeto do convênio; de prova de regularidade fiscal por parte dos convenentes; de apresentação de prestação de contas dos ajustes, sem o que não há como aferir a boa e regular aplicação dos recursos repassados.36. Igualmente o dever geral de prestar e de exigir prestação de contas se aplica às entidades do Sistema S e a quem com elas pactuem convênios, porquanto se cuida de comando constitucional imposto a "qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda", por força do art. 70, parágrafo único, da CF.[...]38. Como se percebe, as razões de justificativa oferecidas pela ex-diretora-geral executiva não merecem prosperar.39. Diante do exposto, entendo que as contas da Sra. [responsável] devem ser julgadas irregulares, com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, ante a gravidade das ocorrências e da sua reprovabilidade de conduta.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, e 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da Sra. [responsável];[...]9.4. aplicar à Sra. [responsável] a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;