Acórdão 13433/2021
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto por [recorrente], ex-servidor da Universidade Federal de Santa Catarina, contra o Acórdão 1138/2019-1ª Câmara, da relatoria do E. Ministro Vital do Rêgo.[...]Nos termos da deliberação recorrida, o ato de aposentadoria do recorrente foi considerado ilegal, com a consequente negativa de registro, em razão da averbação irregular de tempo rural e do pagamento indevido de parcela referente a horas extras.Nesta fase recursal, o aposentado alega ofensa aos princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica.Alinhei-me à proposta da unidade instrutiva avalizada pelo MP/TCU no sentido de conhecer e dar provimento ao recurso, tendo em vista a ocorrência do registro tácito do ato, nos termos do entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), ao apreciar o Recurso Extraordinário 636.553/RS, bem como a impossibilidade de aplicação das disposições contidas no art. 260, § 2º, do Regimento Interno do TCU, que trata da revisão de ofício, uma vez que o ato de aposentadoria ora apreciado deu entrada no TCU em 11/10/2010.O E. Ministro Benjamin Zymler pediu vista destes autos, na Sessão desta Primeira Câmara de 7/7/2021 e apresentou ao meu gabinete sólida e coerente argumentação favorável a que esta Corte determine à UFSC que promova, de imediato, a caracterização da rubrica alusiva às horas extras como vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita à paulatina absorção por quaisquer acréscimos remuneratórios supervenientes, não obstante tenha havido o registro tácito do ato de aposentadoria de [recorrente].Isso porque a rubrica oriunda da Justiça do Trabalho, referente a horas extras desempenhadas quando o servidor era regido pela Lei Celetista, em conformidade com aquelas regras, deveria ter sido absorvida na ocasião em que ele passou a se submeter ao regime jurídico único instituído pela Lei 8.112/1990. Consoante argumentação do revisor, o registro tácito decorrente da inércia do TCU em apreciar o ato não tem o condão de modificar a natureza jurídica da referida parcela, que continuará sendo oriunda de decisão judicial da Justiça do Trabalho transitada em julgado; e, portanto, irregular no contexto jurídico da aposentadoria. Tendo-me convencido da tese exposta pelo nobre revisor, alinho-me à proposta de sua excelência, a quem agradeço, no sentido de dar provimento ao pedido de reexame interposto por [recorrente] contra o Acórdão 1.138/2019-1ª Câmara, reconhecendo o registro tácito de seu ato de aposentadoria, e determinar à UFSC que promova, de imediato, a caracterização da rubrica alusiva às horas extras como vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita a paulatina absorção por quaisquer acréscimos remuneratórios supervenientes.Voto revisor:	Senhores Ministros, o objeto da divergência em relação ao voto proferido pelo Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, está em saber se, mesmo havendo o registro tácito do ato de aposentadoria em decorrência do entendimento preconizado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 636.553/RS, esta Corte de Contas poderia efetuar determinações ao órgão jurisdicionado para que os proventos de aposentadoria do ato então registrado se ajustem posteriormente à lei, tendo em vista o que dispõe o inciso IX do art. 71 da CF/1988.[...]4. Como se sabe, é pacífica a jurisprudência da Suprema Corte no sentido de classificar como complexo o ato de aposentação ou de concessão de pensão, em face da competência deste Tribunal estabelecida no artigo 71, inciso III, da Constituição Federal. Portanto, o ato administrativo que concede a aposentadoria somente passa a estar plenamente formado (perfeito), válido (aferição da legalidade com reflexo de definitividade perante a administração, que não mais pode anulá-lo unilateralmente) e eficaz (plenamente oponível a terceiros, deixando de apresentar executoriedade provisória) quando recebe o registro pela Corte de Contas.5. Tem-se, assim, que o ato administrativo editado pelo órgão jurisdicionado concedendo ao servidor interessado o direito de gozar a aposentadoria é precário e, a despeito de produzir efeitos a partir da sua publicação, não dispõe do atributo da presunção de legitimidade inerente aos demais atos administrativos, já que sua legalidade, a teor do disposto no inciso III do art. 71 da CF/1988, encontra-se sujeita à apreciação desta Corte de Contas, que atua em auxílio ao Congresso Nacional, a quem compete exercer o controle externo de todos os atos administrativos praticados pelos demais poderes da União.6. De outro lado, com o registro do ato editado pelo órgão jurisdicionado, seja ele tácito, seja ele oriundo do julgamento deste Tribunal de Contas da União, os proventos então concedidos ao servidor interessado devem ser tidos como confirmados, transmudando-se o ato editado pelo órgão jurisdicionado em ato juridicamente perfeito, o qual se incorpora ao patrimônio jurídico do servidor. Desse modo, apenas com a aferição da sua legalidade, por meio do respectivo registro por parte desta Corte, o ato de aposentadoria poderá ser considerado um ato juridicamente perfeito ou um direito adquirido do servidor.7. Importante ressaltar que a definitividade do ato, advinda do seu registro, não tem o condão de torná-lo imutável ou imune a inovações legislativas, sob pena de se afastar a competência legislativa do Congresso Nacional para deliberar sobre o regime jurídico ou a remuneração dos servidores, excluindo-os da esfera de incidência de leis subsequentes que instituíram novos planos de carreira e retribuição para o funcionalismo.8. Com efeito, não há dúvida de que. Em verdade, a única garantia dos servidores, no tocante a seu regime de vencimentos, continua a mesma de antes - a irredutibilidade de sua remuneração total.9. Nesse sentido, importante registrar que, à luz da jurisprudência do próprio Supremo Tribunal Federal, nem mesmo a coisa julgada impede, de modo irrestrito, os efeitos decorrentes da modificação posterior do regime jurídico, in verbis:"CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA DECLARADA ILEGAL PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. CÁLCULO DO ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO COM BASE NA REMUNERAÇÃO. DIREITO RECONHECIDO POR DECISÃO JUDICIAL COM TRÂNSITO EM JULGADO. SUPERVENIÊNCIA DE NOVO REGIME JURÍDICO. PERDA DA EFICÁCIA VINCULANTE DA DECISÃO JUDICIAL, EM RAZÃO DA ALTERAÇÃO DOS PRESSUPOSTOS FÁTICOS E JURÍDICOS QUE LHE DERAM SUPORTE. SUBMISSÃO À CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. INEXISTÊNCIA DE OFENSA À GARANTIA DA COISA JULGADA. NÃO COMPROVAÇÃO DE VIOLAÇÃO À IRREDUTIBILIDADE DOS VENCIMENTOS. AGRAVO REGIMENTAL DA IMPETRANTE NÃO PROVIDO. 1. Ao pronunciar juízos de certeza sobre a existência, a inexistência ou o modo de ser das relações jurídicas, a sentença leva em consideração as circunstâncias de fato e de direito que se apresentam no momento da sua prolação. Tratando-se de relação jurídica de trato continuado, a eficácia temporal da sentença permanece enquanto se mantiverem inalterados esses pressupostos fáticos e jurídicos que lhe serviram de suporte (cláusula rebus sic stantibus). Assim, não atenta contra a coisa julgada a superveniente alteração do estado de direito, em que a nova norma jurídica tem eficácia ex nunc, sem efeitos retroativos. 2. No caso, com o advento da Lei 8.112/1990, houve perda da eficácia vinculativa da sentença proferida nos autos da Ação Ordinária 9248005, não mais subsistindo o direito da impetrante ao cálculo do adicional por tempo de serviço com base em sua remuneração, não se caracterizando qualquer inconstitucionalidade no Acórdão TCU 3.370/2006-2ª Câmara, especialmente no que diz respeito à garantia da coisa julgada. 3. Não há elementos probatórios suficientes que demonstrem ter havido, com a nova forma de cálculo do adicional por tempo de serviço, desrespeito ao princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos. 4. Agravo regimental da impetrante a que se nega provimento. (...) " (MS 26.980. Relator Ministro Teori Zavascki, in DJ10. Outrossim, conforme lição do Ministro Celso de Mello, ao apreciar o MS 22.322 (in DJ 2/8/1995), a Constituição Federal não confere ao ato jurídico perfeito ou ao direito adquirido proteção maior do que confere à coisa julgada:"Cumpre enfatizar, neste ponto - especialmente em face das razões invocadas pelos ora impetrantes -, que a expressão direito adquirido designa todas as situações jurídicas definitivamente consolidadas, tanto aquelas oriundas do ato jurídico perfeito quanto aquelas emergentes da coisa julgada.Na realidade, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada constituem a própria causa geradora dos direitos adquiridos, os quais, fundados naqueles títulos, emergem, enquanto efeitos consequenciais, como situações intangíveis à ação normativa superveniente do legislador comum." (grifos acrescidos).11. Mutatis mutantis, idêntica é a hipótese tratada neste processo, vale dizer, o ato jurídico perfeito advindo do reconhecimento do registro tácito não transmudou a natureza das parcelas que compõem os proventos então registrados em algo imune a inovações legislativas, conforme afirmado pelo relator em seu voto.12. Com efeito, no caso concreto, o ato de aposentadoria do servidor foi considerado ilegal, dentre outros fundamentos, em virtude da inclusão, nos seus proventos, de rubrica judicial, oriunda da Justiça do Trabalho, referente a horas extras desempenhadas quando ele ainda se encontrava submetido ao regime celetista e em conformidade com as regras lá estabelecidas.13. Referida parcela, consoante jurisprudência sumulada desta Corte de Contas, deveria ter sido absorvida quando do advento do regime jurídico único instituído pela Lei 8.112/1990, in verbis:Súmula 241 do TCU"As vantagens e gratificações incompatíveis com o Regime Jurídico Único, instituído pela Lei nº 8.112, de 11-12-90, não se incorporam aos proventos nem à remuneração de servidor cujo emprego, regido até então pela legislação trabalhista, foi transformado em cargo público por força do art. 243 do citado diploma legal."[...]15. Ora, o registro tácito, ocorrido em virtude da inércia desta Corte de Contas em apreciar o ato que lhe foi submetido para apreciação, em conformidade com o que foi preconizado pelo Supremo Tribunal Federal no RE 636.553/RS, não tem o condão de modificar a natureza jurídica da parcela, que continuará sendo a de parcela oriunda de decisão judicial da Justiça do Trabalho transitada em julgado. Não há a regularização da parcela tão somente em virtude do registro tácito.16. De outro lado, tal como ocorre nos casos relativos ao pagamento de planos econômicos, nos quais esta Corte de Contas vem, reiteradamente, determinando a sua absorção sempre que editados novos planos de carreira em benefício do servidor, independentemente de eventual registro, torna-se forçoso reconhecer que a ilegalidade da vantagem se renova sempre que modificado o regime jurídico a que o servidor estiver submetido, não tendo o registro tácito força maior do que a própria coisa julgada, o ato jurídico perfeito e o direito adquirido.17. Desse modo, o registro efetuado opera efeitos apenas sobre a estrutura vigente no momento em que ele mesmo - o registro - é reconhecido. Não é razoável pretender que opere efeitos sobre normas futuras que expressamente alterem - por óbvio, também no futuro - as estruturas de retribuição dos servidores, sem redução de vencimentos/proventos.18. Assim, se o contexto fático-jurídico levado em conta à época do registro vem a sofrer modificação superveniente, é certo que nova oportunidade para proceder à absorção da vantagem se apresenta à Administração. Logo, o erro do órgão jurisdicionado no passado, que produziu um direito para o servidor sob o critério jurídico anterior, não autoriza, nem muito menos impõe, a replicação desse erro no futuro.19. Em suma, a Administração apenas estará cometendo nova ilicitude - com o condão de mais uma vez produzir direitos para os servidores em detrimento do Erário - se, com o advento de novo regime de vencimentos, deixar de absorver as vantagens não conservadas do regime anterior, respeitada tão só a irredutibilidade dos salários.20. Daí, a meu ver, o acerto da posição já anteriormente adotada por esta Primeira Câmara, em acórdão da minha relatoria proferido em situação idêntica à destes autos:" (...) 6. A esta altura, passados mais de dez anos da entrada dos atos no Tribunal, nem mesmo é possível proceder à sua revisão de ofício.7. Nada obstante, dada a existência de paridade entre a remuneração dos cargos anteriormente ocupados pelos respectivos instituidores e os proventos pagos às sras. [omissis], cumpre determinar à UFBA que promova, de imediato, a caracterização da rubrica alusiva às "horas extras" como vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita a paulatina absorção por quaisquer acréscimos remuneratórios supervenientes. 8. A medida se impõe em face do princípio da reserva legal para a fixação dos vencimentos do funcionalismo, corroborado, no caso, pela sedimentada jurisprudência do STF no sentido da inexistência de direito adquirido a regime de vencimentos (v.g. RE 615.340 AgR) e da antijuridicidade da combinação de vantagens oriundas de diferentes regimes funcionais (v.g. MS 22.455). Afora isso, também é o que dispõe a letra do art. 103 do Decreto-Lei 200/1967:'Art. 103. Todo servidor que estiver percebendo vencimento, salário ou provento superior ao fixado para o cargo nos planos de classificação e remuneração, terá a diferença caracterizada como vantagem pessoal, nominalmente identificável, a qual em nenhuma hipótese será aumentada, sendo absorvida progressivamente pelos aumentos que vierem a ser realizados no vencimento, salário ou provento fixado para o cargo nos mencionados planos.' (...) "  (cf. Acórdão 8.618/2021-1ª Câmara - grifos acrescidos).Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame para, no mérito, dar-lhe provimento;9.2. tornar insubsistente o 1.138/2019-1ª Câmara;9.3. considerar tacitamente registrado o ato de concessão de aposentadoria de [recorrente];9.4. determinar à Universidade Federal de Santa Catariana, com fulcro nos arts. 71, inciso IX, da Constituição Federal e 103 do Decreto-Lei 200/1967, que:9.4.1. transforme a parcela alusiva a "horas extras" atualmente incluída nos proventos de [recorrente] em vantagem pessoal nominalmente identificada;9.4.2. promova a progressiva absorção da vantagem mediante sua compensação - sem redução nominal do montante dos proventos - pelos acréscimos futuros que vierem a ser realizados, a qualquer título;