Acórdão 1940/2015
Voto: Delimitadas as questões postas nos autos, bem como os entendimentos da Unidade Técnica e do Ministério Público junto ao TCU, passo ao exame de mérito do processo, seccionando a análise em tópicos, tendo por base os questionamentos formulados pelo E. Presidente da Câmara dos Deputados. IV.1 "a) O gestor público está obrigado a realizar licitação para a concessão de exclusividade à instituição financeira oficial para a prestação dos serviços de pagamento de remuneração e similares?" "b) Não havendo tal obrigação, mas desejando o órgão aperfeiçoar a captação de recursos para o erário, qual o instrumento jurídico adequado para se proceder à contratação da instituição financeira oficial: contrato ou convênio" A primeira pergunta indaga da obrigatoriedade da realização de procedimento licitatório para a denominada "concessão de exclusividade" às instituições financeiras oficiais de prestação de serviços de pagamento de remuneração e similares. A própria formulação da questão pressupõe, contudo, que apenas as instituições financeiras oficiais sejam destinatárias da referida "concessão". É necessário, pois, verificar a validade dessa assertiva, para saber se, efetivamente, o ordenamento jurídico circunscreve a prestação dos serviços em causa às entidades financeiras estatais. Esse ponto será oportunamente examinado neste voto, no terceiro questionamento da Consulta, cujo objeto é a possibilidade da contratação direta das instituições financeiras oficiais, com fundamento no artigo 24, inciso VIII, da Lei 8.666/1993. Antes, porém, faz-se necessário definir a natureza jurídica da atividade "concessão de exclusividade à instituição financeira para a prestação dos serviços de pagamento de remuneração e similares", para, assim, definir o regime jurídico aplicável à relação estabelecida entre a Administração Pública e o terceiro. Ao cabo dessa análise, será possível afirmar se a contratação dos serviços deverá ou não ser precedida de procedimento licitatório. Inicialmente, "concessão" é termo técnico com significação precisa e delimitada. Não se presta para descrever o regime jurídico a que se submete a atividade contratada, pois não se trata da delegação de serviço público a terceiro, tal qual delineado no artigo 175 da Constituição Federal, regulado por legislação específica, a exemplo da Lei 8.987/1995. A hipótese não cuida, propriamente, da necessidade da regulação de serviços de titularidade do Estado e de interesse de toda a coletividade, a qual envolve definição de política tarifária, proteção dos direitos dos usuários e a obrigatoriedade de continuidade e manutenção de serviços adequados, elementos que conformam a concessão propriamente dita. Também seria impreciso associar tal atividade a uma categoria de bem público autônomo. A qualificação jurídica da folha de pagamento dos servidores públicos como bem público de uso especial, de natureza intangível, pode gerar perplexidade quanto ao regime a ser aplicado na sua exploração econômica. Em sendo bem público de uso especial, destinado a viabilizar o funcionamento do aparato administrativo do Estado, haveria a necessidade da prévia desafetação do objeto para transferir a sua utilização ao particular, o que não é o caso. Disso decorreria que a exploração desse especial bem público deveria ser realizada pelos clássicos institutos da concessão de uso ou permissão de uso ou autorização. E tais não se revelariam adequados, em razão das dificuldades envolvidas na sua prévia avaliação. Embora, do ponto de vista contábil e econômico, a folha de pagamentos de servidores possa ser considerada ativo da União, na medida que a sua exploração por terceiros tenha valor econômico e possa gerar receita para o Estado, ainda assim seria impróprio qualificar tal atividade como "alienação da gestão financeira", pois não se está a transferir o domínio e a titularidade desses ativos a terceiros, uma vez que a Administração não pode transferir o que não é seu. Os valores mensalmente creditados são de pertença dos servidores públicos. A Administração apenas assume o compromisso de promover o depósito em determinada instituição financeira. E é exatamente tal comportamento que tem valor econômico e é avaliável pelo mercado em pecúnia. A folha de pagamento, por meio da qual se efetiva a remuneração dos servidores públicos ativos, inativos e pensionistas, além de outros serviços similares, constitui-se em subproduto da atividade de gestão da Administração Pública, cujo valor pode ser aferível monetariamente e transformado em receita para a Administração. Exatamente a mesma situação ocorre com as folhas de pagamento de empresas privadas, cujo montante é uma derivada da sua atividade econômica, sendo livremente negociada pela empresa, normalmente em prol da rentabilidade de seus negócios, ou em benefício dos titulares das contas creditadas, por exemplo, com a isenção de tarifas e concessão de juros mais baixos. Tal faz parte corriqueira da atividade empresarial e se coloca no bojo dos negócios privados das instituições financeiras. Consiste, então, a elaboração da folha de pagamento dos servidores públicos mera ação administrativa, com caracteres nitidamente operacionais, secundários, não-finalísticos, com o conteúdo de atividade meio do Estado, por não estar vinculada à prestação de serviço público ou ao interesse primário da sociedade. De qualquer modo, constitui atividade que movimenta recursos vultosos, decorrentes da prestação da atividade estatal por agentes públicos, capaz de agregar valor ao serviço e atrair o interesse de instituições financeiras, com possibilidade de competição. Antigamente, o pagamento da remuneração de pessoal e dos fornecedores era realizado de forma direta, pela própria Administração, por intermédio das chamadas "pagadorias públicas". Na esteira das reformas administrativas, tendentes a tornar a máquina estatal menos burocrática e mais eficiente, com a redução das atividades meio, de matiz burocrático, sobretudo a partir das diretrizes estabelecidas no artigo 10, §7º, do Decreto-Lei 200/1967, esses serviços passaram a ser delegados às instituições financeiras oficiais, valendo-se de suas estruturas operacionais, especialmente constituídas, vantagens comparativas na prestação de serviços financeiros e capilaridade em todo território nacional. Se no âmbito do serviço público as pagadorias não tinham possibilidade operacional de geração de receita para a Administração Federal, tal não ocorre na seara das instituições financeiras, cujas linhas privadas de atuação são nitidamente vocacionadas ao aproveitamento desse subproduto da ação do Estado, transformando-o em inequívoca fonte de negócios. Poder-se-ia mesmo dizer que a prestação de serviços de pagamento de remuneração a servidores ativos, inativos e pensionistas e de fornecedores afeiçoar-se-ia àquelas atividades tipicamente terceirizáveis pela Administração, à semelhança do serviço de copeiragem, segurança e manutenção predial, conforme prevê o Decreto 2.271/1997. Se analisarmos o serviço de pagamento de pessoal pelas instituições financeiras, seria possível enquadrá-lo como atividade bancária ordinária, com a particularidade de que, embora demande custos pela contratada, albergaria latente em si a possibilidade de proveito econômico indireto, de grandes proporções, visivelmente apropriável, seja em favor dos titulares das contas, seja em benefício da própria Administração. No passado, por um lado, essa vantagem econômica, derivada da operação da folha, era apropriada pelas instituições, ou por grupos de servidores que, das instituições bancárias, obtinham vantagens, a exemplo, dentre outras, do custeio ou patrocínio de eventos em resorts de alto nível. Por outro lado, ao realizar o pagamento de servidores públicos ativos, inativos e pensionistas, bem como dos fornecedores da Administração, as instituições financeiras passam a contar, em sua carteira, com um amplo universo de potenciais clientes, podendo oferecer-lhes vasta gama de produtos e serviços do mercado financeiro e de seguros. São exatamente estes serviços que proporcionam às instituições financeiras negócios efetivos e rentáveis, cujo montante apenas pode ser aquilatado pelo interesse que suscita a perspectiva da venda das folhas de pagamento, situação a que está atento todo o setor financeiro. A oportunidade de negócio é amplificada na medida em que o funcionalismo público possui maior estabilidade nos cargos e empregos, bem como em vista da altíssima renda média, muito superior à grande parte da população trabalhadora da iniciativa privada. A propósito, dados oficiais do Ipea (Fundação Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) revelam que, no Brasil, apenas 5% da população brasileira ganham mais do que R$ 4.000,00 e somente 1% ganha mais do que R$ 11.000,00 o que torna o setor do funcionalismo público, federal, estadual e municipal, particularmente atraente, rentável e muito menos arriscado para as instituições financeiras, uma vez que se insere, por meio da vasta maioria dos servidores públicos, nesta restritíssima faixa superior. Por sua vez, a Administração Pública descobriu, em boa hora, na terceirização da gestão financeira da folha de pagamentos de pessoal, oportunidade para auferir recursos próprios, podendo, assim, aplicá-los na melhoria dos serviços públicos. E até recentemente, como visto, ocorria, dentre outras vantagens, o patrocínio de eventos, em recintos turísticos de alto nível, de interesse das categorias funcionais, como contrapartida pela administração da folha de pagamento. Uma vez que as vantagens indiretas, obtidas pelas instituições financeiras, na exploração econômica da folha de pagamento dos servidores públicos, superam os respectivos custos operacionais, proporcionando margem aceitável para realização desses serviços, tais entidades têm livremente admitido custear a folha, seja em modelo informal, ou mediante contraprestação pecuniária à Administração Pública, para obter o direito exclusivo de executar a rentável atividade. Como apontado pela Câmara dos Deputados, a questão é complexa. Sobre o tema, pairam várias indagações, com idêntico ou diverso teor, mas com o mesmo pano de fundo, a administração da folha de pagamento dos órgãos públicos. Elas envolvem os benefícios econômicos advindos da gestão desse especial subproduto da atividade da Administração Pública e suscitam indagações pertinentes à possibilidade de apropriação dos benefícios econômicos diretamente pelo órgão público. Na verdade, é prática corrente de vários órgãos, dos três Poderes, buscar, por meio da negociação da folha de pagamentos, obter meios, para melhor exercer sua atividade fim, de acordo com a sua particular perspectiva, ao alvedrio das normas orçamentárias, quase como a criar, em alguns casos, orçamento paralelo - a colocar-se lado a lado com o orçamento oficial, instituído regularmente pelas leis orçamentárias. Precisamente por esta razão que parcelas do Poder Público, na primeira década deste milênio, têm promovido - ou cogitado promover - o "leilão das folhas de pagamento do funcionalismo público", por intermédio do qual se transfere ao particular a gestão financeira, em caráter exclusivo, da remuneração de servidores, mediante a contrapartida de pagamento pecuniário pela instituição financeira. Para a exata dimensão dos valores em jogo, examine-se o caso concreto da Prefeitura de São Paulo. O Município leiloou, em setembro de 2005, sua folha de pagamentos, abrangendo 210 mil funcionários do órgão municipal. Na ocasião, o Banco Itaú, ente privado, arrematou o direito de explorar o serviço, em exclusividade, pela quantia de R$ 510 milhões, conforme reportagem do jornal Folha de São Paulo, caderno mercado, do dia 03/09/2006 (acessada em 26 de junho no seguinte endereço do sítio da rede mundial de computadores: &lt; http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/fi0409200602.htm&gt;). Como será visto adiante, o advento da portabilidade da conta salário, por meio das Resoluções 3.402/2006 e 3.424/2006, ambas do Conselho Monetário Nacional, arrefeceu, de certa forma, essa tendência, mas não eliminou a atratividade do negócio. Por intermédio das aludidas Resoluções do CMN, foi permitido ao cidadão transferir seu salário para a conta corrente de sua preferência, em qualquer banco, sem cobrança de tarifa. De qualquer forma, ao adentrar nas características intrínsecas da particular relação estabelecida entre a Administração e o ente privado, avulta nítida a existência de interesses e obrigações contrapostos. Por um lado, a Administração procura tornar mais eficiente a gestão financeira da folha de pagamento de pessoal, bem como o pagamento a fornecedores, pela via da transferência dessa atividade operacional a terceiro. Por outro lado, essa delegação à iniciativa privada pode ocorrer mesmo de forma onerosa para a Administração, quando ressarce o terceiro, pela prestação dos serviços ajustados, como ocorria no pagamento de benefícios previdenciários administrados pelo INSS, ou, ainda, pela obtenção de contrapartida financeira da entidade privada, para gerar receita própria, aplicada na melhoria dos serviços públicos. Por óbvio, não há, no seio da Administração Pública, qualquer móvel tendente a maximizar os ganhos da instituição financeira que intenta meramente obter o direito de explorar, em caráter exclusivo, o gerenciamento financeiro da folha de pagamento do funcionalismo público e de outros serviços similares, mesmo que, para tanto, pague à Administração Pública contrapartida. Por sua vez, o ente privado não possuiu interesse em tornar a máquina administrativa mais eficiente, muito menos tem por objetivo verter os recursos que porventura venha a pagar ao Estado na melhoria dos serviços públicos. O que anima o ente privado é lograr a devida retribuição pela Administração dos serviços acordados, ou, ainda, obter o retorno adequado, derivado da exploração econômica da gestão financeira da folha de pagamento de funcionários públicos e demais serviços similares, com o qual possa alavancar o seu negócio. Os interesses da Administração e os das entidades bancárias envolvidas no processo são, portanto, visivelmente diversos e contrapostos. Nenhum dos atributos das condutas citadas amolda-se às condições necessárias para utilização de convênio ou instrumento congênere, tal qual definido no artigo 1º, § 1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, com redação dada pelo Decreto 8.180/2013. Tal disciplina normativa, na estrita visão legal, exige a transferência de recursos, ou a descentralização de créditos, oriundos dos Orçamentos Fiscal e de Seguridade Social, para execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco ente partícipes, em regime de mútua cooperação: [...] Ora, convênio é instrumento jurídico dotado de finalidades restritas, celebrado pela Administração, a partir de acordo de vontades, para execução de atividades em que há comum interesse com o conveniado, em regime de mútua cooperação e não, como se aventa, elixir para todos os males. Por essas razões, a forma juridicamente adequada para instrumentalizar a terceirização da atividade de gestão de folha de pagamento de servidores e serviços similares apenas poderia consistir no contrato administrativo. Aliás, o próprio TCU, em diversas assentadas, já determinou aos órgãos e entidades da Administração Federal a utilização de contrato como o instrumento correto para regular a prestação dos serviços de gestão financeira de pagamentos de funcionários e a terceiros. Como exemplo, cito os Acórdãos 1.766/2009-1ª Câmara, 3.042/2008-Plenário, 1.457/2009-Plenário e 1.952/2011-Plenário. O Acórdão 1.766/2009-1ª Câmara foi explícito ao determinar à unidade jurisdicionada a seguinte orientação: "1.6.1. à Caixa Econômica Federal que doravante abstenha-se de utilizar: a) o termo de convênio como instrumento hábil à formalização do pacto envolvendo a aquisição da administração dos recursos da folha de pagamento dos servidores dos diversos entes da Administração Pública, por não adequar-se ao disposto no § 10 do art. 1° do Decreto n° 6.170/2007, e visto que o contrato é instituto idôneo à oficialização dessa parceria;" (grifei)  Fixado o vínculo jurídico por meio da relação contratual, passa-se a examinar os exatos termos do artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna, que exige que o liame negocial, via de regra, seja precedido de licitação, em conjunto e em confronto com os demais dispositivos, constitucionais e legais, a fim de garantir a primazia dos princípios da Administração Pública, a impessoalidade, a publicidade, a isonomia, a moralidade e a eficiência: [...] Embora não inquirido na Consulta, tomada pelo administrador a decisão de realizar a licitação, seria relevante, desde logo, considerar a modalidade de licitação apropriada à hipótese de contratação em análise. Ao examinar indagações formuladas pelo Ministro de Estado da Previdência Social, acerca da possibilidade de o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) realizar procedimento licitatório junto à rede bancária, com vistas à prestação de serviços relativos à folha de benefícios da previdência social, assim se posicionou o Plenário, por intermédio do Acórdão 3.042/2008 (TC 030.658/2008-0; Ata 53/2008-Plenário, Sessão de 10 de dezembro de 2008): "ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 264 do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta para responder ao consulente que: 9.1.1. o direito de um ente público, no caso o INSS, de contratar instituições financeiras para prestar serviços financeiros necessários à consecução de suas atividades de auto-administração e implementação de ações governamentais, como a gestão da folha de pagamentos previdenciários, pode ser considerado um ativo especial intangível e, nesta condição, pode ser ofertada sua exploração econômico-financeira ao mercado, por meio de licitação. Este bem ou direito não pode ser, no entanto, objeto de alienação; 9.1.2. a adoção de critério de julgamento de propostas não previsto na legislação do Pregão, do tipo maior valor ofertado para o objeto mencionado no item anterior, somente seria admissível, em princípio, em caráter excepcional, tendo em vista o relevante interesse público da aplicação deste critério alternativo para o atingimento dos objetivos institucionais do ente público e como mecanismo concretizador do princípio licitatório da seleção da oferta mais vantajosa para a Administração. Tal especificidade deve obrigatoriamente ser motivada e justificada pelo ente público no Processo relativo ao certame, além de ter demonstrada sua viabilidade mercadológica; 9.2. arquivar o presente Processo" (grifei)  A mesma modalidade de procedimento licitatório deveria ser adotada à presente situação hipotética, na hipótese de licitação. Tratando-se de serviços bancários tendentes à operação da folha de pagamento, cujos padrões de desempenho e qualidade poder-se-iam objetivamente definir em edital, por meio de especificações usuais de mercado, haver-se-ia de considerá-los serviços comuns, atendendo-se às condições necessárias para realização do Pregão, como prevê o artigo 1º, § único, da Lei 10.520/2002: [...] Quanto ao critério da licitação, a Lei 10.520/2002 estabelece claramente, em seu artigo 4º, inciso X, que o julgamento e a classificação das propostas serão realizados pelo "menor preço". Não obstante a ausência de expressa previsão legal, a adoção do critério "maior preço", albergado pelo Tribunal, em situação deveras semelhante à retratada nestes autos, não fere a mens legis, os princípios reitores da licitação pública e a vedação estampados nos artigos 3º e 22, § 8º, da Lei 8.666/1993, aplicável subsidiariamente à modalidade Pregão por força do artigo 9º da Lei 10.520/2002. À toda evidência, a utilização do critério "maior preço" para a específica hipótese da contração dos serviços de gestão financeira da folha de pagamento dos servidores, mediante a contraprestação pecuniária da contratada, harmoniza-se inteiramente com as diretrizes maiores do Estatuto Federal de Licitações e Contratos, pois privilegia a busca da finalidade constitucional da proposta mais vantajosa para a Administração. Além disso, o procedimento não afeta a isonomia entre licitantes, uma vez estabelecidas no edital todas as condições objetivas para habilitação e julgamento das propostas. Tal critério não estaria a violar a proibição normativa que veda a criação modalidade licitatória não prevista em lei, porquanto o Pregão é preservado como procedimento adequado à contratação dos serviços. Por fim, não se está a desvirtuar o pregão, convertendo-o em espécie de leilão, pois o objeto do contrato é a prestação de serviços comuns, não se confundindo com a alienação de bens ou a sua exploração por terceiros. Sendo, portanto, o Pregão a modalidade adequada para contratação do objeto em análise nesta Consulta, reputa-se que a forma eletrônica deve ser preferencialmente utilizada, consoante determina o artigo 4°, § 1º, do Decreto 5.450/2005: [...] Quanto à adequação do valor da contrapartida derivada da contratação dos serviços prestados em caráter exclusivo, aspecto importante na definição do orçamento base durante a fase preparatória do procedimento licitatório, deverá a Administração Pública contratante mensurar o potencial econômico da exploração da folha de pagamento pelas instituições financeiras no mercado. Essa estimativa prévia deverá levar em conta fatores como o valor mensal da folha, o número de servidores ativos, inativos e pensionistas a ela vinculados e respectivas remunerações, e o potencial de geração de receita de serviços e produtos para instituição contratada, com base em estudos especializados. É, assim, imprescindível a prévia avaliação econômico-financeira do possível retorno auferido pelo Poder Público, como contraprestação dos serviços de exploração econômica da folha de pagamento de servidores. Em relação a este tópico, é imperioso deixar claro que todas as receitas, de natureza pecuniária, advindas da prestação, em caráter de exclusivo, dos serviços de gestão financeira da folha de pagamento e de outros serviços similares, são receitas públicas e integram o Orçamento Geral da União, em respeito aos princípios da universalidade e da unicidade de caixa, presentes nos arts. 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.320/64, estruturantes do sistema orçamentário adotado no Brasil. Por certo, não atenderia ao mister constitucional do controle externo, de velar pela transparência e equilíbrio das finanças públicas, que os recursos próprios arrecadados pela Administração Pública tivessem trânsito paralelo à conta única do Tesouro Nacional, sem o devido acompanhamento das receitas previstas e realizadas, sem falar das despesas estimadas e executadas. Daí a necessidade de o TCU regular as possibilidades de obtenção de benefícios, por parte dos órgãos da Administração, a partir de negociações diretas com entes bancários, em vista da folha de pagamento, uma vez que devem todos os valores correspondentes transitar pela conta única do Tesouro, o que não impede que tais recursos, para a instrumentalização do órgão, sejam previstos na Lei orçamentária, após as regulares negociações com os segmentos competentes da Administração. Outro aspecto importante diz respeito ao caráter exclusivo da contratação dos serviços de realização de pagamento de servidores ativos, inativos e pensionistas. Em princípio, poder-se-ia cogitar da ilicitude da restrição de tal prestação desses serviços a uma única instituição financeira, na medida em que se estaria a cercear a liberdade de escolha do servidor em receber e movimentar a sua remuneração em outra entidade congênere. Poder-se-ia, também, cogitar de que tal proceder prejudicaria a concorrência e o exercício da atividade empresarial por parte de outras instituições do ramo que queiram manter em sua clientela funcionários públicos. Penso, todavia, que tais temores não se justificam. A exclusividade na prestação desses serviços bancários restringe-se, apenas, à abertura e manutenção de conta salário, para crédito de remuneração de pessoal ativo, inativo e pensionista, sem ônus para o beneficiário. A abertura de conta salário e a remessa da integralidade dos valores ali creditados para qualquer outra instituição financeira de interesse do destinatário é prevista em norma e isenta de tarifas, bastando, para tanto, a manifestação de vontade do servidor. Conforme mencionado neste voto, a Resolução 3.402/2006 - alterada pela Resolução 3.424/2006 - do Conselho Monetário Nacional, ao instituir a portabilidade das contas salário, previu a prestação de serviços de pagamento dos vencimentos, aposentadorias e similares, sem cobrança de tarifas, devendo, ainda, as instituições financeiras que realizarem tais pagamentos fornecer serviços de saque, total ou parcial, e de transferência dos valores para outras instituições, sem ônus para o seu titular, à exceção dos serviços extraordinários por ele contratados. Portanto, não há impedimento ao servidor ativo, inativo ou pensionista para que contrate outras instituições financeiras com as quais mantenha os seus proventos, o que descaracterizaria a alegação de prejuízo concorrencial às demais entidades atuantes nesse ramo de negócio. Resta averiguar se a via eleita pela Administração, de realizar contratação de instituição financeira para, em caráter exclusivo, operar a folha de pagamento de pessoal causaria embaraço aos próprios beneficiários, uma vez que, para maior comodidade dos funcionários ativos, inativos e pensionistas, a remuneração poderia ser diretamente creditada nas contas correntes das instituições bancárias com as quais os beneficiários mantêm vínculo. No atual estágio da tecnologia de informação, encontram-se amplamente disponíveis no mercado soluções de TI empresarial com softwares de geração de folha de pagamento, capazes de criar arquivos bancários com a remuneração de cada servidor ativo, inativo e pensionista, em padrão ou formato previamente definidos, os quais podem ser facilmente exportados para os programas de transmissão de dados de cada banco comercial, sem qualquer limitação de quantidade. Um exemplo dessa solução é o sistema SGP da SAP, o qual gera arquivos bancários para processamento da folha de pagamento de pessoal, no padrão CNAB240, normalmente utilizado pelo BB e CEF. Outros padrões de arquivos bancários poderiam ser gerados pelo referido sistema, compatíveis com os formatos utilizados por qualquer banco comercial público ou privado. Em princípio, não há, limitação do ponto técnico ou operacional para a Administração Pública utilizar as soluções adequadas de TI empresarial para transferir, simultaneamente, a diversas instituições financeiras a realização, sem caráter de exclusividade, do pagamento da remuneração dos servidores ativos, inativos e pensionistas. Com certeza, essa alternativa conviria ao interesse do beneficiário dos pagamentos, pois teria creditada a sua remuneração diretamente em conta corrente da instituição financeira de sua preferência. Houvesse a Administração de realizar o pagamento de remuneração do funcionalismo público de forma pulverizada, por meio de diversas instituições financeiras, estaríamos diante de uma situação de inviabilidade de competição, em que se poderia contratar uma pluralidade de prestadores de serviço. Para essa situação, o prévio credenciamento das instituições financeiras públicas ou privadas seria a medida adequada, porquanto quaisquer das entidades que atendam aos requisitos de habilitação, definidos em Edital, poderiam prestar os serviços de pagamento de pessoal. A escolha entre a contratação de uma única instituição financeira, para a prestação, em caráter exclusivo, do serviço de pagamento de remuneração do funcionalismo público, ou a contração, de forma pulverizada e simultânea, de diversas instituições financeiras, mediante o prévio credenciamento, integra - segundo entendo - o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, a qual motivará, em cada opção, os benefícios e as desvantagens para o interesse público, não cabendo a este Tribunal interferir no âmbito dessa discricionariedade. Para fins de análise desta Consulta, deter-me-ei na escolha hipotética eleita pelo nobre dirigente da Casa Parlamentar de contratação de apenas uma instituição financeira para, em caráter exclusivo, prestar os serviços em análise. Por certo, respeitada a portabilidade da conta salário, a contratação de uma única instituição financeira para prestação, em caráter exclusivo, dos serviços de gerenciamento financeiro da folha de pagamento de pessoal poderá gerar a simplificação dos procedimentos, pela diminuição de diligências e controles administrativos de vários contratos, além de possibilitar a arrecadação de recursos para a Administração, mediante a contrapartida financeira da entidade contratada, o que por si já poderia justificar a opção administrativa. A arrecadação, decorrente da alienação da folha de pagamento, após adentrar na conta única do Tesouro Nacional, poderá ser utilizada na melhoria das condições de trabalho e no aperfeiçoamento da prestação do serviço público, nos termos estabelecidos na lei do orçamento, podendo também ser objeto de negociação com o órgão central de planejamento orçamentário do governo federal, em vista do incremento da fatia orçamentária devotada ao órgão responsável pelo procedimento que ocasionou a geração dos recursos públicos.Acórdão: 9.3.2 Segunda pergunta: "Não havendo tal obrigação, mas desejando o órgão aperfeiçoar a captação de recursos para o erário, qual o instrumento jurídico adequado para se proceder à contratação da instituição financeira oficial: contrato ou convênio?" Resposta: [...] 9.3.2.4. As receitas públicas advindas de contraprestação pecuniária ao contrato de prestação, em caráter de exclusivo, dos serviços de gestão financeira da folha de pagamento e de outros serviços similares integram o Orçamento Geral da União, devendo, assim, serem recolhidas à conta única do Tesouro Nacional e estarem previstas na Lei Orçamentária, em respeito aos princípios da universalidade orçamentária e da unicidade de caixa, presentes nos arts. 2º, 3º e 4º da Lei nº 4.320/64;