Acórdão 7588/2024
Voto:Trata-se de representação formulada por servidor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) acerca de possíveis irregularidades relativas à aplicação de recursos oriundos de precatório do extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) recebidos pelo Município de Ibotirama/BA.2. Narra o representante que a Prefeitura de Ibotirama/BA teria recebido, em junho de 2016, precatórios do Fundef no valor aproximado de R$ 38 milhões e que tais recursos não teriam sido aplicados integralmente em atividades de manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme estabelece a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira. Aponta que, na época em que essa verba foi aplicada, não havia escolas sendo construídas, tampouco reformas ou melhorias das escolas existentes. Também aponta que não estavam sendo realizados investimentos na capacitação do corpo docente.3. Após diligências junto à prefeitura municipal de Ibotirama/BA, ao Banco do Brasil, ao Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia e ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, esta Corte de Contas identificou que o Município de Ibotirama/BA recebeu o Precatório 6/2014 no valor de R$ 38.915.521,15, dos quais R$ 15.543.433,77 correspondem a juros de mora.4. Posteriormente, o município foi beneficiado com uma complementação, no valor de R$ 11.890.389,72, dos quais R$ 7.377.514,20 correspondem aos juros de mora. Somente foram postos à disposição do Juízo R$ 5.703.969,59, mas, efetivamente, só foram liberados para saque R$ 2.145.825,61, os quais se referem ao valor principal. A parcela correspondente aos juros de mora foi bloqueada judicialmente para garantir o pagamento dos honorários advocatícios contratuais.5. Ou seja, o valor principal recebido pelo município à título de complementação do Fundef foi de R$ 25.517.912,99 (= R$ 23.372.087,38 + R$ 2.145.825,61).6. A Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura, Esporte e Direitos Humanos (AudEducação) solicitou os processos de pagamento e identificou que R$ 10.260.637,43 foram comprovadamente aplicados regularmente ou havia fortes indícios de que a aplicação tenha sido realizada em ações que se vinculam à manutenção e ao desenvolvimento do ensino.7. Em outras palavras, a maior parte das despesas não tinha vinculação com atividades educacionais, pois foram gastos com o pagamento de bandas e artistas; compra de materiais de construção para manutenção de rede de esgoto, praças, quadras poliesportivas e vias públicas; contratação de escritório de advocacia para promover ações judiciais questionando atos praticados por órgãos e entidades federais (Receita Federal e Instituto Nacional do Seguro Social); aquisição de veículos; prestação de serviços de pintura; entre outros.8. Após identificar, nas notas de empenho e nas ordens de pagamento, a assinatura do ex-prefeito [responsável] autorizando essas etapas da despesa com desvio de finalidade, cujos recursos eram provenientes do precatório do Fundef, o Tribunal promoveu a audiência desse gestor. Também foi realizada a oitiva do município de Ibotirama/BA, para, querendo, manifestar-se sobre a aplicação irregular dessa verba em ações que não se coadunavam com a manutenção e desenvolvimento do ensino, em afronta ao estabelecido nas Leis 9.394/1996 e 11.494/2007 (atualmente, Lei 14.113/2020).[...]12. Quanto às despesas realizadas em desvio de finalidade, por estar caracterizada aplicação dos recursos beneficiando a municipalidade, a unidade técnica propõe determinar ao município de Ibotirama/BA que adote as providências necessárias à recomposição, com recursos próprios, dos valores indevidamente utilizados, de modo que haja depósito da quantia na conta bancária específica, criada exclusivamente com propósito de gerir os recursos do precatório do Fundef do Município de Ibotirama/BA.13. Na última instrução de mérito, recomendou-se a restituição de R$ 25.517.912,99, o qual corresponde à soma das parcelas de origem federal recebidas pelo ente.14. Manifesto-me parcialmente de acordo com os pareceres precedentes. Divirjo quanto ao montante a ser ressarcido à conta bancária específica do Fundef de Ibotirama/BA. Nos demais pontos, acolho a fundamentação utilizada como razão de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer.[...]17. Em razão da alta materialidade dos precatórios, estimados em mais de R$ 90 bilhões, o TCU, por meio do Acórdão 1.824/2017-Plenário, da relatoria do Min. Walton Alencar Rodrigues, firmou os seguintes entendimentos em relação aos recursos federais, decorrentes da complementação da União ao Fundef ou ao fundo que o substituiu (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb):"[...]9.2.4. a destinação de valores de precatórios relacionados a verbas do Fundef/Fundeb para o pagamento de honorários advocatícios é inconstitucional, por ser incompatível com o art. 60, do ADCT, com a redação conferida pela EC 14/1996, bem como é ilegal, por estar em desacordo com as disposições da Lei 11.494/2007;"[...]21. O Acórdão 1.824/2017-Plenário foi objeto de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 528 (ADPF 528), proposta pelo Partido Social Cristão, julgada improcedente pelo Supremo Tribunal Federal (STF). O Pretório Excelso concluiu que:[...]b) é inconstitucional o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos do Fundef, ainda que provenientes de precatórios, pois devem ser utilizados exclusivamente em ações de desenvolvimento e manutenção do ensino, salvo a parcela referente aos encargos moratórios (juros de mora) .22. Portanto, divergindo da posição desta Corte de Contas, o STF entendeu ser possível o pagamento de honorários advocatícios até o limite do valor dos juros moratórios dos precatórios do Fundef. Entendeu-se que os juros de mora teriam natureza jurídica indenizatória e constituiriam uma parcela autônoma em relação ao valor principal do precatório (complementação que deixou de ser paga para se atingir o valor mínimo anual por aluno).23. Como expus no Acórdão 10.387/2022-1ª Câmara, do qual fui relator, ao permitir a utilização desses valores para pagamento de honorários advocatícios, que não diz respeito a investimentos na educação básica, conforme previsto no art. 21 da Lei 11.494/2007 (atual art. 25 da Lei 14.113/2020), c/c o art. 70 da Lei 9.394/1996 e na Constituição Federal, no art. 60 do ADCT (atual art. 212-A da CF/88), o STF sinaliza que esses recursos não integram o fundo, de forma que não se aplicariam a eles as vinculações e vedações previstas nos arts. 70 e 71 da Lei 9.394/1996.24. Naquele julgamento, considerando a natureza indenizatória dos juros de mora e o entendimento de que essa parcela não pertence ao fundo, concluí que esses recursos seriam do ente vencedor da ação. Assim, sendo os recursos municipais, defendi que estaria afastada a competência deste Tribunal para fiscalizar a sua aplicação. Em idêntico sentido, menciono os Acórdãos 671/2023-Plenário (rel. Min. Jorge Oliveira) e 1.129/2023-1ª Câmara (rel. Min. Vital do Rêgo).25. No entanto, esse entendimento foi superado com a edição do Acórdão 2.461/2023-Plenário (rel. Min. Walton Alencar). A partir desse julgado, o Tribunal passou a entender que, embora os recursos oriundos dos juros de mora dos precatórios do Fundef sejam de titularidade do ente subnacional, isso não afasta a competência do TCU na fiscalização das despesas suportadas por essa parcela.26. Passou-se a defender a competência concorrente dos Tribunais de Contas na fiscalização do uso dessa verba, pois, após a quitação dos honorários advocatícios (normalmente destacados antes mesmo da expedição do alvará judicial), o valor agregado (principal e juros) é creditado em uma única conta municipal. Mesmo havendo uma sobreposição de competências, os Ministros do TCU entenderam que, havendo dano ao Erário, a condenação em débito pelo TCU deverá limitar-se ao valor total das parcelas de origem federal.27. Eis a parte dispositiva da deliberação:"9.2. firmar os seguintes entendimentos em relação às despesas realizadas com recursos oriundos de precatórios judiciais federais recebidos por entes subnacionais, à exceção do pagamento de honorários advocatícios contratuais:9.2.1. nos casos em que os juros de mora forem depositados na mesma conta do valor principal, bem como nos demais casos em que não seja possível segregar esses valores, o TCU é competente para fiscalizar todo o recurso recebido;9.2.2. havendo dano ao Erário, a condenação em débito deverá limitar-se ao valor total das parcelas de origem federal, dentre as quais não se incluem os juros de mora, que são de titularidade dos entes subnacionais;"28. A partir desse marco teórico, não comungo da quantificação do débito indicada na instrução da unidade técnica. A meu ver, embora o Acórdão 2.461/2023-Plenário tenha estabelecido uma presunção juris tantum de que toda a aplicação irregular recai sobre a parcela federal (principal) do precatório, esse raciocínio foi construído para permitir a jurisdição desta Corte de Contas sobre todo o montante depositado e para impedir alegações de que as irregularidades, como fraude à licitação e superfaturamento, tenham sido praticadas com recursos dos juros de mora (nos casos em que esse montante é depositado conjuntamente com o valor principal).29. Quando a única irregularidade for a aplicação de recursos fora das ações de manutenção e desenvolvimento do ensino (desvio de finalidade), creio que essa presunção não deva incidir. No caso concreto, considerando os dois precatórios, o município recebeu R$ 41.061.346,76, sendo R$ 25.517.912,99 o valor do principal e R$ 15.543.433,77 os juros de mora.30. Aplicando a tese firmada pelo STF na ADPF 528, considerando que os juros de mora têm natureza indenizatória e constituem parcela autônoma em relação ao valor principal do precatório, o ente local estava obrigado a aplicar pelo menos R$ 25.517.912,99 em ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, mas só empregou R$ 10.260.637,43. Logo, o município de Ibotirama/BA deve recompor, com recursos próprios, a conta bancária específica no exato montante de R$ 15.257.275,56 (= R$ 25.517.912,99 - R$ 10.260.637,43).31. A proposta da unidade técnica de restituir R$ 25.517.912,99 implica, a meu ver, desvirtuamento da lógica estabelecida pelo Pretório Excelso. Se for levada a cabo, estar-se-ia obrigando o município a aplicar R$ 35.778.550,42 (= R$ 25.517.912,99 + R$ 10.260.637,43) em ações educacionais, quantia que supera o valor do principal dos precatórios do Fundef. Em outras palavras, parte dos juros moratórios deveriam ser utilizados nessa finalidade vinculada.32. Não pretendo, com isso, desconstruir o importante entendimento fixado no Acórdão 2.461/2023-Plenário. Permanecem hígidos seus fundamentos, tanto que, se for constatado superfaturamento ou fraude à licitação na compra de materiais de construção realizada com os recursos do precatório, por exemplo, deve-se presumir que essa irregularidade foi praticada com o emprego da verba federal (valor do principal).Acórdão:9.4. determinar ao Município de Ibotirama/BA, com fundamento no art. 3º da Decisão Normativa TCU 57/2004, que adote, no prazo de 30 (trinta) dias, as providências necessárias à recomposição, com recursos próprios, da conta bancária específica criada exclusivamente com propósito de gerir os recursos do precatório do Fundef do Município de Ibotirama/BA, em razão dos valores indevidamente utilizados, a seguir discriminados, que devem ser atualizados monetariamente a partir das datas indicadas até os efetivos recolhimentos, abatendo-se, na oportunidade, as quantias eventualmente já ressarcidas, na forma da legislação em vigor, encaminhando a este Tribunal, no mesmo prazo estipulado, a comprovação do referido recolhimento, sob pena de instauração do competente processo de tomada de contas especial:[...]Total - R$ 15.257.275,56