Acórdão 2468/2025
Relatório:Por registrar as principais ocorrências havidas no andamento do processo até o momento, resumindo os fundamentos das peças acostadas aos autos, adoto, como parte do relatório, com os ajustes necessários, a instrução da unidade de auditoria responsável pela análise da demanda que analisou parte do mérito da matéria (peça 94), que contou com a anuência do seu corpo diretivo (peças 95-96):"1. Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas nas Licitações Eletrônicas (LE) 2025/00083 e 2025/00244 sob a responsabilidade de Banco do Brasil S.A.2. A LE 2025/00083 (número do Licitações-e 1063419) tem por objeto o registro de preços para fornecimento, entrega e instalação de switches de 24 e 48 portas, transceivers e solução de gerenciamento, para atendimento ao Conglomerado Banco do Brasil em todo o território nacional. O certame inclui, quando aplicável, a desinstalação e a retirada dos equipamentos substituídos, com dação em pagamento (trade-in), para atendimento do Conglomerado Banco do Brasil em todo o território nacional (peça 8, p. 3). O valor estimado da licitação foi R$ 197.153.573,60 (peça 55, p. 5) .3. Já a LE 2025/00244 (número do Licitações-e 1064911) visa ao registro de preços para aquisição de ativos de rede (hardware e software), com garantia técnica de 60 meses, destinados à implantação de solução Wi-Fi nos prédios de alta disponibilidade, edifícios de órgãos regionais, escritórios digitais e agências do Banco do Brasil (peça 12, p. 2). O valor estimado da licitação foi R$ 155.807.680,69 (peça 55, p. 7) .[...]"3. Promovidas as oitivas e a construção participativa quanto às alegações do representante e demais questões levantadas nos autos, a AudContratações elaborou nova instrução (peça 133), anuída por seu corpo diretivo (peças 114-115), cujo excerto, para o que interessa a estes autos, reproduzo a seguir:"[...]EXAME TÉCNICOI.1. Exame das oitivas realizadas:[...]Item 27.3.c (peça 129): manutenção do sigilo do orçamento estimado após o encerramento da fase de lances, em desconformidade com os arts. 56, IV, e 57 da Lei 13.303/2016, e o art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do BB, devendo o Banco do Brasil encaminhar em sua resposta o orçamento detalhado estimado da contratação [Licitação Eletrônica 2025/00244]Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre o indício de irregularidade (peça 130, p. 12):50. A Unidade Jurisdicionada alegou que o regime jurídico aplicável (arts. 56, IV, e 57 da Lei 13.303/2016) exige a desclassificação de propostas acima do orçamento estimado, impõe a negociação com a primeira colocada - e, se necessário, com as demais - e determina a revogação do certame se, após as negociações, não se obtiver valor igual ou inferior ao estimado.51. O Banco afirmou que o art. 2º do Regulamento de Licitações e Contratos do BB (RLBB) orienta a seleção da proposta mais vantajosa, a prevenção de sobrepreço/superfaturamento e a observância dos princípios da Administração, reforçando a centralidade da vantajosidade no resultado da licitação.52. Aduziu, ainda, que, concluída a fase de lances, seguem-se as negociações com a primeira colocada (ou quem vier a assumir essa posição), e não há dispositivo legal que imponha a publicidade do orçamento estimado nessa etapa - providência que tornaria a negociação ineficaz.53. A Unidade Jurisdicionada registrou que, no caso concreto, cumpre os arts. 56 e 57 da Lei 13.303/2016 e o art. 2º do RLBB, de modo que não há razão para divulgar o valor estimado após a fase de lances.54. Concluiu que a exposição do orçamento estimado, neste momento procedimental, produziria efeito contrário ao objetivo de obter a proposta mais vantajosa, pois reduziria o incentivo da licitante a negociar se soubesse que seu preço já está dentro do estimado.Análise:55. Em análise, verifica-se que a manutenção do sigilo após a fase de lances compromete a eficiência das licitações, uma vez que impede a negociação informada entre as partes e favorece desclassificações com base em fundamentos não revelados - como o fato de a proposta estar 'acima do orçamento' - sem permitir aos licitantes a oportunidade de ajustar seus preços de forma adequada. Essa situação gera insegurança jurídica, retrabalho, custos adicionais e pode levar ao fracasso do certame, em prejuízo da obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração.56. A orientação recente do TCU, em linha com o voto condutor do Acórdão 2.190/2024-Plenário, relator Min. Augusto Nardes, assinala que cláusulas que vedam tornar público o custo estimado até a definição do resultado do julgamento são contrárias ao interesse público e que a divulgação após o término da etapa de lances torna a negociação mais efetiva:'22. Por conseguinte, acolho a sugestão da AudContratações para dar ciência à UJ de que a inclusão, no instrumento convocatório, de disposição no sentido de que o custo estimado da contratação, quando possuir caráter sigiloso, não será tornado público antes de definido o resultado do julgamento das propostas é contrário ao interesse público, devendo ser permitida a divulgação após o término da etapa de lances, de maneira a tornar mais efetiva a etapa de negociação.'57. Embora a decisão tenha se baseado em processo regido pela Lei 14.133/2021, seu fundamento repousa sobre princípios gerais da Administração Pública, como a eficiência, a transparência, a publicidade, a razoabilidade e o interesse público, o que justifica a aplicação analógica do entendimento também às licitações promovidas por empresas estatais regidas pela Lei 13.303/2016. Isso porque, ainda que os regimes licitatórios sejam distintos em sua formatação normativa, ambos compartilham os mesmos objetivos finalísticos quanto à obtenção da proposta mais vantajosa por meio de certames eficientes e imparciais.58. Reforçando essa posição, é o entendimento do jurista Marçal Justen Filho que defende que a manutenção do sigilo após a fase de lances é contraproducente e prejudicial ao alcance dos objetivos da negociação pública. Segundo ele, no instante em que não couber mais qualquer atividade dos particulares para reduzir o valor das próprias ofertas e se declarar o encerramento da disputa, torna-se desnecessária a manutenção do sigilo (Justen Filho, 2021, p. 405). Marçal sustenta que a negociação realizada sem a revelação do orçamento estimado gera mal-entendidos, desperdício de esforços e risco de desclassificação injustificada, colocando o licitante em condição de incerteza quanto aos limites de sua proposta.59. O citado autor conclui que a solução mais adequada é a revelação do orçamento estimado ao final da fase competitiva, momento em que já não há impacto sobre a formação das propostas iniciais e em que tal informação passa a ter papel instrumental na condução racional da negociação, o que vai ao encontro do entendimento do TCU. Além disso, a ausência de divulgação do valor estimado da contratação pode ensejar a ocorrência de favorecimento a determinado licitante, ainda que essa hipótese dependa de conluio com agentes públicos, o que, no entanto, não pode ter sua ocorrência descartada.60. Além disso, a UJ não trouxe estudos que comprovem que a prática que adota de manter o sigilo do orçamento seja mais vantajoso.61. Nesse contexto, pode-se concluir que a prática atualmente adotada pelo Banco do Brasil, de manter o sigilo do orçamento estimado em todas as fases da licitação, não se coaduna com os princípios da Administração Pública, em consonância com a jurisprudência do TCU e a doutrina especializada, motivo pelo qual será proposto que se dê ciência ao Banco acerca dessa irregularidade."Voto:31. As demais falhas apontadas na LE 2025/00244 revelam deficiências que merecem correção. A ausência de previsão editalícia clara de que o julgamento abrangeria a análise de preços unitários viola os princípios da transparência, do julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento convocatório.32. Da mesma forma, a manutenção do sigilo do orçamento após a fase de lances constitui prática que pode inibir a negociação e, portanto, atenta contra o interesse público, na linha do Acórdão 2.190/2024-TCU-Plenário. A visão do Banco do Brasil, de que a divulgação do valor de referência inibiria a obtenção de descontos adicionais, não merece prosperar, uma vez que o sigilo do orçamento tem por objetivo precípuo fomentar a máxima competitividade na fase de apresentação de propostas e lances, evitando o ancoramento da disputa de preços ao valor de referência da Administração. Esgotado esse momento, a confidencialidade pode se converter em entrave a uma negociação eficiente e informada, elevando o risco de desclassificações evitáveis e, em última análise, da contratação de propostas menos vantajosas.Acórdão:9.4. dar ciência ao Banco do Brasil S.A., com fundamento no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades identificadas, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:[...]9.4.3. relativamente à Licitação Eletrônica 2025/00244, manutenção do sigilo do orçamento estimado após a fase de lances, em afronta aos princípios da Administração Pública, como a eficiência, a transparência, a publicidade, a razoabilidade e o interesse público, em afronta ao entendimento da doutrina especializada, bem como ao entendimento expresso no Acórdão 2190/2024-TCU-Plenário;