Acórdão 387/2018
Sumário:Admite-se a decretação de nova medida cautelar de indisponibilidade de bens quando, transcorrido o prazo de um ano da decretação anterior, permanecerem presentes os requisitos legais para a adoção da medida, de modo a assegurar o ressarcimento dos danos em apuração (art. 44, § 2º, da Lei 8.443/1992).Voto:Os presentes autos versam sobre representação do Ministério Público junto ao TCU, da lavra do eminente Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, no qual se apuram irregularidades na condução do processo de aquisição da refinaria Pasadena Refining System Inc. (PRSI) pela Petrobras America Inc. (PAI), subsidiária da Petróleo Brasileiro S.A., perante o grupo belga [grupo empresarial], cuja aquisição se iniciou no exercício de 2006 e se consumou em 2012.2. Preliminarmente, observo que, pela nona vez, esse processo é submetido à apreciação do Plenário. Nesta oportunidade, examinam-se as manifestações apresentadas em face da medida cautelar de indisponibilidade de bens adotada na Sessão Plenária de 15/3/2017.3. Por meio do item 9.4 do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário, integrado pelo Acórdão 927/2016-TCU-Plenário, esta Corte de Contas decretou cautelarmente a indisponibilidade dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, pelo período de um ano.4. Vencido o prazo determinado na citada decisão, este Tribunal decidiu decretar um novo bloqueio dos bens dos responsáveis, mediante o Acórdão 441/2017-TCU-Plenário, em face da manutenção dos mesmos pressupostos que fundamentaram a cautelar então adotada.5. As singularidades processuais que envolvem a presente contenda justificaram a providência da adoção de nova cautelar, tais como: alta materialidade dos valores em apuração, pluralidade de responsáveis e interessados envolvidos, bem como a complexidade da averiguação e estabelecimento das condutas que culminaram nos prejuízos em exame.[...]25. O corpo técnico da SecexEstatais posicionou-se favorável à adoção de cautelar de indisponibilidade de bens para todos os envolvidos, à exceção do Sr. [responsável 1], signatário de acordo de colaboração premiada no âmbito da Operação Lava-Jato (peça 1292). O titular da subunidade discordou parcialmente da instrução precedente e propôs preservar a medida constritiva de todos os agentes arrolados, encaminhamento este acompanhado pelo titular da SecexEstatais (peças 1293 e 1294).26. Em adição, a unidade instrutiva complementou a análise preliminar, haja vista a iminência do vencimento da vigência das medidas cautelares aqui em exame, na qual propõe em nova instrução (peças 1316 e 1317):d. Manter, até o término de suas vigências, as cautelares determinadas no item 9.1 do Acórdão 441/2017-TCU-Plenário, ressalvando-se a necessidade de observância, no caso do Sr. [responsável 2], da decisão monocrática de 11/10/2017 no âmbito do mandado de segurança MS 34.233 do Supremo Tribunal Federal;e. com fundamento no art. 44, § 2º da Lei 8.443/1992, c/c arts. 273 e 274 do Regimento Interno deste Tribunal, decretar cautelarmente a indisponibilidade, pelo período de nove meses, dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3 e 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, devendo esta medida alcançar tantos bens quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos potenciais prejuízos apontados nesses subitens, ressalvados os bens financeiros necessários às suas subsistências, inclusive tratamentos de saúde, e dos familiares deles dependentes, considerando-se como termo inicial para contagem do referido prazo a data de término da medida cautelar anteriormente decretada;f. tão logo seja comprovada pela Petrobras e pela Advocacia-Geral da União (AGU) a efetivação do arresto dos bens dos responsáveis relativos ao subitem 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, conforme determinado no Acórdão 1.881/2017-TCU-Plenário, tornar sem efeito a medida cautelar do item b acima, apenas para o caso específico do subitem 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário.27. Assim, a SecexEstatais trouxe para essa decisão a discussão de dois pontos: (i) a manutenção da cautelar proferida em 15/3/2017 para o primeiro grupo de responsáveis; e (ii) a possibilidade da adoção de outra medida cautelar de indisponibilidade de bens pelo TCU em face do que dispõe as normas vigentes.[...]38. Especificamente quanto ao prazo da vigência da cautelar, essa questão já foi debatida por este Plenário por ocasião da prolação dos Acórdãos 425/2016 (2/3/2016) e 441/2017 (15/3/2017), ambos do Plenário. Em suma, os parágrafos 62 a 70 da primeira decisão fundamentam a interpretação a ser dada ao caso concreto: (...) 62. Passo, por fim, a tratar da necessidade de esta Corte de Contas adotar, mais uma vez, a medida cautelar prevista no art. 44, § 2º, da LOTCU: indisponibilidade de bens tantos quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em apuração.63. Em primeiro momento, poder-se-ia alegar que o prazo previsto no mencionado dispositivo não poderia ser elastecido, porquanto a norma menciona, in litteris, por prazo não superior a um ano.64. Entendo que essa não seja a melhor exegese. Explico.65. A despeito de o normativo estabelecer que a medida será adotada com prazo não superior a um ano, inexiste limitação formal quanto à possibilidade de nova decretação, quando permanecerem presentes os requisitos iniciais para a sua adoção. Assim, não vejo óbice para que, por decisão igualmente do Plenário do TCU, a Corte, por período igualmente não superior a um ano, decrete novamente a indisponibilidade dos bens dos responsáveis. Essa medida tem por fim a assegurar o desfecho da análise do mérito processual e, consequentemente, numa interpretação lógico-sistemática da lei, o alcance do seu objetivo, qual seja, garantir o ressarcimento do potencial dano ao erário.66. Essa abordagem também encontra respaldo na teoria dos poderes implícitos, que, em essência, reporta que a Constituição, ao conceder uma função a determinado órgão ou instituição, também lhe confere, implicitamente, os meios necessários para a consecução desta atividade.67. Sobre o tema, importante transcrever excerto do voto condutor do MS 24.510, de relatoria da eminente Ministra Ellen Gracie do Supremo Tribunal Federal:" (...) a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no art. 71 da Lei Fundamental da República, supõe que se lhe reconheça, ainda que por implicitude, a titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares vocacionadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário público. Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulação que se fez em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, no célebre caso McCulloch v. Maryland (1819), enfatiza que a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. (...) É por isso que entendo revestir-se de integral legitimidade constitucional a atribuição de índole cautelar, que, reconhecida com apoio na teoria dos poderes implícitos, permite, ao TCU, adotar as medidas necessárias ao fiel cumprimento de suas funções institucionais e ao pleno exercício das competências que lhe foram outorgadas, diretamente, pela própria CR."68. Do contrário, devido à complexidade das matérias que comumente envolvem a decretação da medida acautelatória, aliado, inclusive, às não incomuns ações protelatórias que recaem sobre esses tipos de processos, estaríamos nos defrontando com uma regra inócua.69. No âmbito infralegal, dentro do poder regulamentar de que dispõe o Tribunal, tem-se a Portaria-Segecex 14, de 24/4/2015, que, em seus arts. 4°, caput e alínea a, e art. 5°, alínea c, prevê a possibilidade de renovação da indisponibilidade dos bens:'Art. 4º A medida cautelar de indisponibilidade de bens poderá tornar-se ineficaz ou necessitar de revisão em razão das seguintes ocorrências, entre outras:a) vencimento do prazo de vigência da medida; (...) Art. 5º A unidade técnica deverá, sem prejuízo das demais medidas ou análises necessárias ao processo:c) acompanhar o prazo de vigência da indisponibilidade, comunicando ao relator, com antecedência mínima de 30 dias, sobre a permanência dos pressupostos para adoção dessa cautelar e as medidas ainda necessárias para a finalização da instrução de mérito e, se for o caso, propor a renovação da indisponibilidade de bens, por prazo não superior a um ano'.70. Vale, ainda, acrescentar que a matéria já passou pela apreciação do Plenário TCU por ocasião do julgamento do TC-024.006/2006-9. Naquela assentada, o Ministro Walton Alencar Rodrigues, tratou o tema da seguinte forma no voto condutor do Acórdão 433/2014-TCU-Plenário:Nos termos do artigo 44, § 2º, da Lei Orgânica do TCU, não há previsão de prorrogação da medida cautelar de indisponibilidade temporária de bens de responsável com vistas a garantir ao ressarcimento dos danos em apuração, a qual não poderá ser superior a um ano. A priori, nada impediria que o Tribunal decretasse nova medida constritiva por estarem presentes os mesmos pressupostos que a ensejaram (...).39. Os mesmos argumentos foram usados na decretação da cautelar determinada pelo Acórdão 441/2017-TCU-Plenário, cujo voto assim esclareceu:47. Antecipo que não houve mudanças em relação ao contexto fático no qual se adotou a medida excepcional de decretação de indisponibilidade dos bens nos termos do Acórdão 425/2016-TCU-Plenário, à exceção do relatado quanto ao débito contido no item 9.4 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário.48. Assim, todos os fundamentos utilizados para a adoção da referida cautelar mantém-se válidos para os itens 9.3 e 9.5 do acórdão anteriormente citado. As condutas já se encontram delineadas, os valores apurados, a depender apenas da imputação definitiva de responsabilidade aos agentes envolvidos. A fumaça do bom direito se consubstancia no conjunto probatório tratado nas respectivas TCE.49. O perigo da demora já foi amplamente debatido nos vários acórdãos que tratam da aquisição da Refinaria de Pasadena, entre os quais destaco o próprio Acórdão 425/2016. A possibilidade jurídica de extensão do prazo da medida de indisponibilidade de bens a transpor o período de um ano também já foi objeto de análise por esse Plenário, nos termos do item 36 deste Voto.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 44, § 2º da Lei 8.443/1992, c/c arts. 273 e 274 do Regimento Interno deste Tribunal, decretar cautelarmente a indisponibilidade dos bens de todos os agentes arrolados como responsáveis nos subitens 9.3 e 9.5 do Acórdão 1.927/2014-TCU-Plenário, pelo período de nove meses, ou até a Advocacia Geral da União (AGU) garantir as medidas de arresto, se for o caso, o que vier a acontecer primeiro, devendo tal indisponibilidade alcançar tantos bens quantos considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos potenciais prejuízos apontados nesses subitens, ressalvando-se a necessidade de observância, no caso do Sr. [responsável 2], da decisão proferida no âmbito do mandado de segurança MS 34.233 do Supremo Tribunal Federal;