Acórdão 1348/2025
Voto revisor:2. A representação foi autuada em cumprimento ao item 9.6 do Acórdão 1.973/2022-Plenário (Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer), para avaliar a legalidade da aplicação, pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis (Ibama), do mecanismo de solução consensual previsto no art. 26 da Lei 13.655/2018, que alterou o Decreto-Lei 4.657/1942, Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb).3. Aquela decisão foi proferida no âmbito de auditoria operacional que avaliou o processo sancionador ambiental do Ibama. No que se refere à etapa de conciliação ambiental, evidenciaram-se falhas na implementação do procedimento de conversão de multas em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, instituto previsto no art. 72, § 4°, da Lei 9.605/1998 (Lei de Crimes Ambientais - LCA). Além disso, ao se deparar também com a utilização pelo Ibama do novo instituto inspirado na Lindb, denominado de "Acordo Substitutivo de Multa" (ASM), o Tribunal entendeu pertinente o aprofundamento da análise da legalidade da aplicação desse mecanismo, gerando, assim, a presente representação.[...]I - Da utilização do "Acordo Substitutivo de Multa - ASM" em substituição ao instituto da "Conversão de Multas Ambientais - CMA"7. Não há dúvida acerca da importância e pertinência da utilização de instrumentos de solução consensual de conflitos no âmbito da Administração Pública, considerando o potencial de atender com maior eficiência e racionalidade a objetivos de interesse público e reduzir a litigiosidade e a insegurança jurídica, inclusive na área ambiental.8. Quanto a esse aspecto, as manifestações apresentadas na sessão de apreciação destes autos foram uniformes, havendo apenas uma pequena divergência com relação à possibilidade de utilização do ASM, baseado em previsão genérica do art. 26 da Lindb, em detrimento do procedimento de CMA, específico da área ambiental, previsto na Lei 9.605/1998.9. O Ministro Vital do Rêgo compreendeu que não caberia a aplicação do ASM, pois a lei especial (LCA) deveria prevalecer sobre a lei geral (Lindb). Dessa forma, concluiu que "o chamado 'Acordo Substitutivo de Multas Ambientais', por mais plausíveis que possam ser os seus propósitos, configura uma elaboração ilegal e ilegítima, significando um drible no sistema normatizado de conversão, no dever de licitar a compra de bens e serviços para a Administração Pública e nos princípios orçamentários". Assim, propôs ao Tribunal determinar ao Ibama que se abstivesse de firmar novos ASM (peça 47, p. 8-10).10. Em meu voto revisor, em linha com a compreensão do Ministro Vital do Rêgo, consignei que o acordo conciliatório baseado no art. 26 da Lindb não deveria ser utilizado em substituição ao procedimento de conversão de multa ambiental em prestação de serviços. No entanto, assim como o Ministro Marcos Bemquerer, entendi que poderia haver situações de "incerteza jurídica" em que o instituto específico da lei de crimes ambientais não pudesse ser aplicado, como alegado pelo Ibama. O trecho a seguir reproduzido esclarece o raciocínio:"22. No entanto, a meu ver, em situação de infração administrativa ambiental, em atenção ao princípio jurídico da especialidade, segundo o qual, diante de conflito aparente entre normas, a regra especial prevalece sobre a geral, entendo que não cabe firmar compromisso com fulcro no art. 26 da Lindb em detrimento da utilização do instituto específico estabelecido em lei para acordo administrativo no contexto da regulação e fiscalização ambiental, ou seja, a conversão de multa ambiental.23. Por outro lado, se o enfrentamento concreto configurar, nos termos do supramencionado dispositivo da Lindb, situação de 'incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público', cabe a aplicação do acordo substitutivo de sanção em prol da eficiência na atuação estatal. Porém, resta pendente marco regulatório específico desse instrumento na área ambiental a fim de assegurar maior segurança jurídica e transparência à sua utilização. Tal questão foi endereçada pelo Relator por meio da proposta de expedição de recomendação ao Ibama para que regulamente a celebração de acordos substitutivos naquela autarquia, definindo os eventuais percentuais de desconto a serem oferecidos e os critérios para a destinação dos recursos objeto desses acordos. (...) 30. Desse modo, embora aquela entidade reconheça o risco de confusão entre esses dois instrumentos de acordo administrativo, entendo pertinente determinar ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e ao Ibama que se abstenham de celebrar compromissos com base no art. 26 da Lindb em situações de infrações administrativas ambientais em detrimento do uso da legislação específica da seara ambiental, qual seja: o procedimento de conversão de multas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, previsto nos arts. 72, § 4°, da Lei 9.605/1998 e 139 a 148-A do Decreto 6.514/2008."11. Cabe, no entanto, detalhar a posição que externei no trecho transcrito. Não se deve permitir a utilização do art. 26 da Lindb, que dá base ao ASM, nos casos de "eliminação de irregularidade", no âmbito específico ora analisado, por conta da abrangência do regime previsto na Lei 9.605/1998, que é especial e goza de preferência em relação ao geral.12. O art. 70 da referida lei prevê que a infração administrativa ambiental abrange "toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente". Entre as sanções aplicáveis pelo cometimento de infração administrativa, destaca-se a multa simples - que é o que se transaciona tanto no CMA quanto no ASM -, aplicável "sempre que o agente, por negligência ou dolo" for "advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado [...]" (grifo nosso) (art. 70, § 3º, I, da Lei 9.605/1998).13. A interpretação conjugada dos dispositivos permite inferir que o regime especial dá conta de virtualmente todas as irregularidades que se enquadrem no abrangente conceito de infração administrativa. Por conseguinte, não resta espaço para a "eliminação de irregularidade" fora do regime especial, restando aplicável o art. 26 da Lindb (regime geral) apenas nos casos de "incerteza jurídica" e/ou "situação contenciosa na aplicação do direito público".14. Sobre esse último ponto, no meu voto revisor consignei que a aplicação do permissivo genérico do art. 26 da Lindb requer maior esforço argumentativo, considerando a amplitude das possibilidades de sua aplicação e o dever de motivação dos atos administrativos, conforme dispõem os arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999. A adequada especificação da motivação nos processos administrativos sobre a celebração de acordos substitutivos ampliará a transparência, reduzindo o risco de violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade. Assim, propus cientificar o Ibama de que a adoção do compromisso previsto no art. 26 da Lindb sem a demonstração adequada da motivação afronta o disposto nos arts. 2º e 50 da Lei 9.784/1999.15. Além disso, o Ministro Vital do Rêgo trouxe relevantes considerações sobre a impossibilidade de utilização dos recursos oriundos dos ASM para pagamento de despesas de custeio dos órgãos e entidades envolvidos, sem conexão direta com a preservação do meio ambiente. Sobre esse ponto, considerando a manifestação do Relator, verifico que há consenso de que os valores obtidos por meio dos ASM devem ser revertidos em prol de projetos ambientais que atendam às finalidades dispostas no art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998 c/c o art. 140 do Decreto 6.514/2008.16.Por fim, o Ministro Marcos Bemquerer destacou a importância de regulamentação infralegal para a operacionalização dos acordos do art. 26 da Lindb pelo Ibama, in verbis:[...]17. Abro parêntese para elucidar um aspecto importante da temática ora abordada. Entendo que a celebração de compromissos com base no art. 26 da Lindb independe de regulamento anterior que o densifique. Como se lê nas duas obras doutrinárias referenciadas pelo Relator, o referido art. 26 "tem aplicação imediata, porque já dispõe do mínimo regulamentar", sendo essa a principal diferença, de acordo com Guerra e Palma, desse dispositivo em relação o art. 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública, cuja aplicação exige edição de regulamento específico. No mesmo sentido, segundo Marrara, "ainda que as regulamentações do tema se mostrem extremamente relevantes para a exequibilidade e a segurança jurídica, a LINDB oferece a todos os níveis federativos um regime jurídico mínimo suficiente para a celebração dos compromissos de maneira imediata".18. Por outro lado, ainda conforme a lição de Marrara:"as cláusulas dos compromissos não derrogarão o direito posto, tornando-se ilícita qualquer previsão com conteúdo contrário à legislação (vedação do compromisso contra legem). Assim, por exemplo, se a lei estabelecer um determinado limite para poluição, não poderá um empreendedor realizar um compromisso com a autoridade ambiental que viole referido limite. Além disso, é preciso compreender a disposição em comento no sentido de que as normas sobre os compromissos constantes da LINDB são gerais, razão pela qual não se aplicarão quando o ordenamento estipular normas especiais sobre compromissos, como ocorre no direito ambiental e no direito da concorrência. A LINDB, portanto, não derrogou, nem impede regimes especiais, aplicando-se subsidiariamente em caso de lacuna ou quando não houver norma sobre o assunto."[...]20. O que fica claro a partir do exposto é que (i) o art. 26 da Lindb pode ser aplicado diretamente, sem necessidade de regulamento anterior, ainda que o detalhamento infralegal seja desejável para evitar obscuridades e rechaçar subjetividade excessiva; (ii) todavia, deve ser privilegiado o regramento especial previsto para determinada entidade ou contexto, em detrimento do regime geral do art. 26 da Lindb, sob pena de se criarem regimes individuais alternativos à margem da normatividade aplicável a todos. Fecho o parêntese.21. Partindo dessas premissas, entendo que o problema do ASM consiste na existência de ajuste entabulado sem regulamentação específica em um contexto no qual instrumentos consensuais específicos para a seara ambiental estão previstos em lei e em decreto. Isso porque a existência de ferramentas consensuais específicas materializa "regime especial", o qual prevalece frente ao "regime geral" da Lindb. Assim, para que se dê concretude às possibilidades e limites de um tipo de acordo diferente daqueles previstos em lei e/ou decreto, é recomendável que seja normatizado, de modo a serem esclarecidas as diferenças de escopo e de aplicação, em homenagem à segurança jurídica. Ademais, reforço que não seria possível a entabulação de ASM, seja diretamente com base no art. 26 da Lindb, seja com base em eventual novo regulamento, para hipóteses já contempladas como escopo dos ajustes previstos em lei e/ou decreto - prevalece a disposição especial, sob pena de desvirtuamento.22. Ademais, as situações de utilização do ASM analisadas nestes autos, segundo informado pelos órgãos competentes, envolveram contextos em que: há dificuldade de aferir "a própria existência da infração" ou a responsabilidade subjetiva do perpetrador; há "relevante argumento" que sugira a prescrição da pretensão punitiva ou a existência de vício insanável; há "extrema nebulosidade". Fez-se referência, ainda, a um suposto risco de "a decisão administrativa final concluir pela não ocorrência da infração administrativa ou pela impossibilidade de responsabilização do infrator".[...]24. Se não cabe ao TCU inviabilizar a aplicação de instrumento consensual diretamente embasado no art. 26 da Lindb, por outro lado, deve esta Corte posicionar-se pela inadequação da utilização do dispositivo sem balizamento e fundamentação razoáveis, ou em situações nas quais o Poder Público não dispõe de elementos mínimos aptos a caracterizar infração, quando se tratar de "eliminação de irregularidade".[...]27. Outro ponto de preocupação que compartilho com o Relator e com o Ministro Vital do Rêgo é sobre o risco oriundo do direcionamento dos recursos dos ASM ao próprio órgão/entidade aplicador da multa ambiental, pois pode dar ensejo a comportamento oportunista, além de a prestação de serviços beneficiar apenas de forma indireta o meio ambiente. Com relação aos ASM já firmados e em andamento, o Ministro Vital do Rêgo acrescentou a existência de conflito de interesses, já que a aplicação dos recursos em despesas administrativas configura benefício ao Ibama advindo da multa que ele mesmo aplica, o que configura riscos à moralidade e à impessoalidade, além de desvirtuar do objetivo da multa administrativa de prevenir e desestimular o cometimento de novas infrações. Assim, conclui pela necessidade de que esses ASM sejam remodelados de forma a garantir a aplicação dos recursos na execução de projetos ambientais finalísticos. Por sua pertinência, incorporo proposta de determinação nesse sentido.Acórdão:9.2. determinar ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis que:9.2.1. em soluções consensuais envolvendo irregularidades ambientais, privilegie o procedimento de conversão de multas em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente previsto nos arts. 72, § 4°, da Lei 9.605/1998 e 139 a 148-A do Decreto 6.514/2008, por ser regime especial;9.2.2. em futuros acordos com base no art. 26 da Lindb considere a obrigatoriedade de que os valores resultantes dos acordos substitutivos de multa sejam revertidos em prol de projetos ambientais que atendam às finalidades dispostas no art. 72, § 4º, da Lei 9.605/1998 c/c o art. 140 do Decreto 6.514/2008;[...]9.3. dar ciência ao Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima e ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis de que a adoção do compromisso previsto no art. 26 da Lindb sem a demonstração adequada da motivação, contemplando inclusive as etapas da negociação e as devidas justificativas para a definição dos termos do acordo, afronta o disposto nos arts. 2º e 50 da Lei 9.874/1999;