Acórdão 1299/2022
Sumário: A governança e a implementação de controles internos e gestão de riscos nas organizações é responsabilidade da alta administração. Irregularidades numerosas em contratos e transferências voluntárias, decorrentes de falhas sistêmicas nos processos de trabalho identificadas em sede de prestação de contas ordinárias, podem levar ao julgamento pela irregularidade das respectivas contas dos administradores.Voto:Trata-se da prestação de contas anual da extinta Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo do Ministério do Turismo (SNPDTur/MTur), referente ao exercício de 2010.[...]4. Com especial impacto nas presentes contas, a CGU detectou as diversas falhas, ora objeto de análise: a) inexistência de indicadores de desempenho para medição dos produtos, serviços e resultados da então SNPDTur; b) deficiências nas análises das prestações de contas de convênios celebrados; c) falhas na aprovação de projetos oferecidos por entidades contratadas para execução de ações da extinta SNPDTur; d) atraso no exame de prestações de contas de contratos de repasse. Essas inconformidades serão mais detalhadamente descritas ao longo deste voto.[...]9. No bojo das irregularidades narradas, em conjunto com o acervo agora disponível, pesam sobre os responsáveis os seguintes fatos: - baixa execução física do programa "Gestão de Política de Turismo", em contraponto ao razoável grau de execução financeira, sem a ausência demonstrada nos autos dos motivos de tal deficit de desempenho; - ausência de definição de indicadores para aferição do resultado das atividades da Secretaria, com recomendações porfiadas pela CGU. A repetição de tal encaminhamento nas presentes contas, todavia, segundo a SecexDesenvolvimento, padeceria de inefetividade de encaminhamento, tendo em vista o tempo já transcorrido desde a ocorrência da falha, bem assim porque a então SNPDTur, com a estrutura e competências descritas nestes autos, não mais existe no organograma do MTur;- deficiência na análise de prestações de contas. Segundo o relatório do órgão de controle interno, entretanto, as falhas de natureza formal já foram dotadas das respectivas medidas corretivas, inclusive com glosa de valores próxima a R$ 500 mil, referente ao Convênio 720/2007, seguida de determinação para abertura de tomada de contas especial, a qual já foi objeto de análise em processo de prestação de contas do ano anterior. Segundo a unidade técnica, não caberia qualquer providência suplementar por parte desta Corte;- falhas no Contrato Administrativo 47/2008, firmado com a [omissis] para o desenvolvimento e oferta de cursos a distância e/ou on-line, com a utilização de tecnologia de informação e comunicação e a criação de ambientes virtuais de aprendizagem. O projeto básico não contou, naquela ação, com estudos técnicos que lhe pautassem a elaboração; também não foram previstos mecanismos de avaliação qualitativa e quantitativa para análise dos objetivos propugnados no contrato; e, ainda, reportou-se deficiência nos controles internos que embasaram o recebimento dos produtos pactuados, cujas explicações da então SNPDTur foram consideradas insuficientes pela CGU. Decorreu-se recomendação para apuração de responsabilidades pela subcontratação irregular da [omissis] para executar parte das ações que caberia à própria contratada. Tais fatos foram julgados no TCU em processo específico (TC 029.496/2011-0), por meio do Acórdão 1284/2019-Plenário, com aplicação de multa a gestores. Alguns deles fazem parte do rol de responsáveis deste processo;- prazos expirados para as prestações de contas de contratos de repasse firmados pela Secretaria, a redundar em orientações do Órgão Central de Controle Interno da União. Digno de nota que o TCU também já encaminhou diversas orientações ao MTur visando ao aperfeiçoamento dos controles sobre as transferências voluntárias concedidas, especialmente no que se refere ao melhoramento das ações que envolvem a fase de prestações de contas. Destacam-se, dentre elas, as exaradas em processos relatados pelo Exmo. Ministro Augusto Nardes: Acórdão 9940/2017-2ª Câmara (Prestação de Contas da então SNPDTur do exercício 2013); Acórdão 1657/2017-2ª Câmara (Prestação de Contas da então SNPDTur no exercício 2014); e Acórdão 2313/2017-2ª Câmara, de 17/3/2017 (Prestação de contas da SE/MTur no exercício 2014);[...]11. Em pareceres uniformes do corpo diretivo da unidade e do MP/TCU, também se sugeriu o julgamento pela regularidade das contas dos [responsáveis 1 a 3], dando-lhes quitação plena. Não se teria identificado exigibilidade de conduta diversa dos responsáveis relacionada com o dever de gestão como um todo, ou mesmo com as irregularidades ora em julgamento. Igualmente anuo à proposta.12. No que se refere, todavia, ao [responsável 4], Secretário da extinta SNPDTur, e da [responsável 5], Diretora do Departamento de Qualificação, Certificação e de Produção Associada do Turismo, a SecexDesenvolvimento propôs o julgamento pela irregularidade das contas, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, "b", da Lei 8.443/1992.13. O fundamento de tal conclusão proveio, eminentemente, das irregularidades apuradas no TC 029.496/2011-0, ocorrido durante a gestão dos responsáveis, tanto pela quantidade de faltas observadas, quanto pelas variadas ofensas à legislação a que estavam obrigados a observar.14. Devo antecipar que concordo com o julgamento pela irregularidade das contas dos ditos dirigentes, mas permito-me ser mais abrangente: como narrei até aqui, a quantidade de falhas observadas e o número de instrumentos maculados relativos, principalmente, às transferências voluntárias foi deveras elevado. Não à toa, diversos processos foram abertos no TCU e pelo controle interno, muitos deles anteriormente narrados neste voto e no relatório anterior. O esforço de controle foi imenso. Decorreram, por anos, incontáveis recomendações, determinações, ressalvas e condenações.15. Evidente que, por trás desses números, denota-se um padecimento sistêmico de organização, de normativos, de competência, de treinamento, de gestão de riscos, enfim: de controles internos, de governança e de gestão. 16. A confirmar esse pensamento, remeto especial destaque aos gaps albergados nas transferências voluntárias. Pondero que tais instrumentos representavam o principal meio pelo qual competências e demais políticas públicas a cargo da então SNPDTur fossem levadas a cabo. O insucesso desses convênios e contratos de repasse levariam ao fracasso das próprias metas estratégicas estabelecidas. Não é de se surpreender, nesse norte, a baixa execução física identificada, por exemplo, no programa Gestão de Política de Turismo no período analisado. A extrema dependência dessas ferramentas de descentralização de recursos, em altíssimo risco para o bom emprego dos vultosos dispêndios confiados a terceiros, deveria, em igual monta, ensejar cuidados e medidas de especial zelo.17. Em processos tão sensíveis, demandar-se-iam idênticos e proporcionais controles. A narrativa, em visão do todo a mim oferecida, não foi de irregularidades pontuais anômalas, mas recorrências decorrentes de processos de trabalho inteiros a padecer de fragilidades.18. A implementação de controles internos, gestão de riscos e governança das organizações é da alta administração. Justo e adequado, configurado um descontrole generalizado, com reflexos em numerosos contratos e transferências voluntárias, que se chame a alta gestão em responsabilidade.19. Incluo, neste tópico - em dever de lealdade processual -, um contexto de como o TCU, em casos concretos mais recentemente julgados, tem ponderado a responsabilidade de dirigentes do MTur em face de irregularidades identificadas em convênios. Em acórdãos a versar sobre transferências específicas, muito proximamente relatadas (inclusive por mim), tem sido considerada a boa-fé de responsáveis justamente por considerar a inexigibilidade de conduta individual diversa em um ambiente de desorganização sistêmica no MTur, em época contemporânea ao período e contas ora em apreciação. Sopesando as possibilidades de cada servidor de contribuir para resultado distinto, em meio àquela desordem, gestores do Ministério não têm sido condenados, mas somente os convenentes.20. Tal pensamento foi prestigiado, por exemplo, no Acórdão 2.064/2017-Plenário, em que o Tribunal deixou de arrolar dirigentes daquela pasta ministerial, conforme excerto do voto produzido pelo eminente relator, Min. Bruno Dantas, anuído pelo colegiado:[...]21. O Tribunal vem atuando há muito tempo sobre a questão.  O Acórdão 5.078/2009-2ª  Câmara (relator: Min. André de Caralho), ilustrativo, expediu determinações tendentes a aprimorar a seleção de projetos, a análise técnica e de custos das propostas de convênios, a aferição da capacidade operacional, da qualificação técnica e da conformidade dos preços propostos pelos convenentes, que foram incorporadas - é verdade - nos normativos ao longo do período, como se observa na Portaria 39/2017, a qual estabelece as regras e os critérios para formalização de instrumentos de transferências voluntárias.22. Houve também a criação de um grupo de trabalho, em 2014, do qual decorreu a fixação de entendimentos e a elaboração de manuais, modelos, checklists, entre outros produtos, a serem considerados pelo corpo técnico no momento da análise das propostas cadastradas, além de critérios formais para a seleção dos convênios a serem fiscalizados (especialmente aqueles referentes a eventos). Recomendações no mesmo sentido foram expedidas por esta Casa por intermédio do Acórdão 1.702/2014-1ª Câmara (de minha relatoria) e Acórdão 5.078/2009-2ª Câmara (Min. André de Carvalho).23. Em meu voto condutor do Acórdão 6952/2020-1ª Câmara, em tomada de contas especial, propus ao colegiado uma adaptação das circunstâncias fáticas ao contexto histórico, levando em conta mais as falhas sistêmicas e rotineiras do MTur do que propriamente os deslizes de seus servidores. Na realidade, como disse, existe uma tendência, nessas avaliações específicas, de não arrolar a responsabilidade de responsáveis do convenente. Cito também o contemporâneo 796/2022-1ª Câmara, de minha relatoria.24. Nada obstante os precedentes, não se tratava, em qualquer dos casos em que citei, de uma prestação de contas ordinária. Não se estava, naqueles processos, a avaliar a gestão como um todo da Pasta Ministerial. Examinavam-se, sim, casos concretos fruto de irregularidades e prejuízos específicos, ponderando a exigibilidade de conduta diversa de gestores em ajustes decorrentes daquele ambiente improfícuo de controles. Não julgo que se possa afastar, justamente na apreciação de uma gestão ordinária, a responsabilidade dos administradores por tal ambiente sistêmico.25. Quero dizer que a carência sistemática de controles internos em processos tão decisivos para o sucesso da gestão não pode, a meu ver, afastar a responsabilidade dos administradores, a quem se exigiria, justamente, empreender esforços de supervisão e monitoramento desses instrumentos mais críticos. Ponderações como essa é que perfazem, afinal, a régua para aferição fática em um julgamento de contas ordinárias.26. Em outras e últimas palavras: estamos aqui a apurar a responsabilidade, em visão geral, por aquelas falhas generalizadas a escusar, em boa fé objetiva, a responsabilidade dos gestores nos casos específicos supervenientes, quando sua conduta individual não pudesse ser tomada como diversa. Não creio que nessa avaliação da gestão se possa tecer mesmíssima consideração, sob pena de fardar unicamente o acaso àquela - já reconhecida - desorganização administrativa.27. Repiso, em conclusão, minha opinião por acolher totalmente o encaminhamento sugerido pela SecexDesenvolvimento, harmonicamente endossado pelo MP/TCU.Acórdão:9.3. julgar irregulares as contas do [responsável 4], Secretário da extinta SNPDTur, e da [responsável 5] Diretora do Departamento de Qualificação, Certificação e de Produção Associada do Turismo, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, inciso III, "b", da Lei 8.443/1992, em face das falhas sistêmicas e generalizadas configuradas durante a sua respectiva gestão no exercício de 2010, a culminar nas irregularidades abaixo relacionadas, sem, todavia, aplicar-lhes multa, tendo em vista que os responsáveis já foram sancionados pelas mesmas irregularidades no âmbito de outros processos deste Tribunal:9.3.1. Sr. [responsável 4] Secretário da então SNPDTr - celebração dos Convênios 753683/2010, 746977/2010, 747212/2010, 754856/2010 e 753804/2010, em desacordo com disposições contidas na Portaria 127/2008/MPOG/MF/CGU e na Lei 8.666/1993, bem como em princípios da Administração Pública (itens 59.1 a 59.4 da instrução transcrita no Relatório que antecede este Acórdão); e assinatura do Convênio 734064/2010 com o Instituto Internacional de Comunicação e Cultura, com vigência incompatível com o período de realização do evento, resultando no repasse dos recursos em data posterior à execução do objeto (item 58 da instrução transcrita no Relatório que antecede este Acórdão);9.3.2. Sra. [responsável 5], Diretora do Departamento de Qualificação, Certificação e de Produção Associada do Turismo - assinatura de diversas Notas Técnicas manifestando-se favoravelmente à aprovação dos Planos de Trabalhos dos Convênios 747977/2010, 747212/2010, 753683/2010, 754856/2010 e 753804/2010, sem a devida observância de critérios técnicos e legais aplicáveis à situação (item 60 da instrução transcrita no Relatório que antecede este Acórdão).