Acórdão 2059/2017
Voto:Cuida-se de representação, com fulcro no §1º do art. 113 da Lei 8.666/1993, mediante a qual foram relatadas a este Tribunal supostas irregularidades relacionadas ao Pregão Eletrônico para Registro de Preços 18/2016, conduzido pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG), cujo objeto era o Registro de Preços para contratação da plataforma OutSystems, compreendendo fornecimento e locação de licença de software, suporte técnico, treinamento e serviço de mentoria, de acordo com as especificações e os padrões de desempenho e qualidade estabelecidos pelo órgão demandante.[...]23.Outro aspecto digno de nota refere-se à realização de provas de conceito e de techdays - dias de teste de outras ferramentas - destinados a avaliar as soluções disponíveis no mercado e a fomentar a escolha da melhor plataforma para os órgãos participantes do pregão em comento.24.Prova de conceito (proof of concept - PoC), segundo entendimento consignado na citada nota técnica, é um termo utilizado para denominar um modelo prático que possa provar o conceito (teórico) estabelecido por uma pesquisa ou artigo técnico. Pode ser considerada também uma implementação, em geral resumida ou incompleta, de um método ou de uma ideia, realizada com o propósito de verificar se o conceito ou a teoria em questão é suscetível de ser explorado de uma maneira útil.25.Essa definição em nada inova. Ao contrário, alinha-se ao entendimento majoritário de que as provas de conceito geralmente servem para demonstrar se a ferramenta submetida à avaliação - avaliação esta que sempre deve ser objetiva - contempla requisitos previamente estipulados, necessários ao atingimento dos objetivos de negócio pretendidos pelos órgãos contratantes.26.Ocorre que, no caso em exame, a prova de conceito teve fim diverso do que aquele constante na literatura aplicável à matéria. Serviu para que os órgãos contratantes pudessem avaliar, previamente à fase externa do certame, as funcionalidades da plataforma Outsystems e, dessa forma, formular requisitos funcionais os quais, em tese, deveriam convergir para seus objetivos de negócio. Note-se, ao invés de a PoC propiciar a avaliação da aderência da solução de tecnologia da informação aos anseios dos órgãos contratantes, serviu para serem elaborados requisitos funcionais que poderiam, ou não, direcionar o certame.27.Com efeito, formularam 62 (sessenta e dois) requisitos, os quais foram classificados como obrigatórios, importantes e desejáveis, aos quais foram atribuídos pesos de 3 a 1, nessa ordem, e consolidados em planilha que posteriormente foi submetida a potenciais candidatos.28.Esse procedimento, por si só, não motivaria a aposição de máculas ao certame, visto que não há óbices legais para que a administração conheça novas soluções, principalmente na área de tecnologia da informação, cujo desenvolvimento se dá a passos largos.29Ocorre que a Sefti identificou que o processo administrativo destinado à contratação da solução RAD não possuía roteiros, planos ou mesmo critérios aplicáveis à avaliação das plataformas submetidas a exame, ou seja, não há garantias de que os exames da plataforma OutSystems se deram de forma objetiva e alinharam-se aos princípios da impessoalidade e da isonomia.30. Esse fato, somado à constatação de que foram criados diversos requisitos sem que fossem apresentadas justificativas razoáveis, ou mesmo sem haver correlação direta com os objetivos de negócio dos órgãos contratantes, chama atenção, pois exigências desnecessárias podem restringir em demasia a competição e, consequentemente, onerar a administração pública por serviços, funcionalidades que talvez não sejam utilizadas.31.Além disso, é importante lembrar que o processo de identificação das necessidades de negócio de cada um dos órgãos participantes, com consequente estabelecimento de requisitos para a contratação, deve se dar em conformidade com a IN SLTI 4/2014.32.Nesse sentido, os incisos IV e V do art. 12 da IN SLTI 4/2014 enumeram etapas que não foram observadas neste caso em concreto, evidenciado, assim, o descumprimento à citada instrução. Veja-se o que dispõem esses dispositivos, in verbis:Art. 12. O Estudo Técnico Preliminar da Contratação será realizado pelos Integrantes Técnico e Requisitante, compreendendo as seguintes tarefas:[...]IV - escolha da Solução de Tecnologia da Informação e justificativa da solução escolhida, que contemple, no mínimo:a) descrição sucinta, precisa, suficiente e clara da Solução de Tecnologia da Informação escolhida, indicando os bens e serviços que a compõem;b) alinhamento em relação às necessidades de negócio e aos macro requisitos tecnológicos; ec) identificação dos benefícios a serem alcançados com a solução escolhida em termos de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade.V - Avaliação das necessidades de adequação do ambiente do órgão ou entidade para viabilizar a execução contratual, abrangendo no que couber:a) infraestrutura tecnológica;b) infraestrutura elétrica;c) logística;d) espaço físico;e) mobiliário; ef) outras que se apliquem.33.Note-se que no caso em exame integravam o pregão órgãos como MPDG, Prodasen, EBC, TJDFT e SEF/DF, os quais possuem características tecnológicas díspares. Assim, era imprescindível uma avaliação mais apurada das soluções disponíveis para serem contemplados, em termos técnicos e econômicos, os anseios de todos aqueles que integram o Pregão MP 18/2016. Como dito, não há demonstração inequívoca de que isso ocorreu.34.Especificamente quanto a esse aspecto, destaco, como exemplo de que os órgãos sequer conheciam com profundidade a plataforma Outsystems, mensagem eletrônica de autoria da SEF/DF, por meio da qual reportou aos demais integrantes do pregão que havia uma restrição em relação ao OutSystems, pois toda a solução é baseada em Java e nosso desenvolvimento é .Net.35Note-se! A ponderação da SEF/DF revela o desconhecimento da plataforma Outsystems, visto que informações trazidas pela empresa [omissis] demonstram sua adequação à solução utilizada por aquele órgão. Evidencia-se, assim, que os órgãos não possuíam conhecimento amplo e abrangente da solução escolhida, motivo pelo qual é possível concluir que outras soluções destinadas ao RAD também não foram avaliadas com a devida cautela.36.Dito isto, comungo da opinião de que o processo de identificação das necessidades de negócio não foi adequado.37.Especificamente quanto à percepção de que houve direcionamento da licitação, remeto à constatação da Sefti de que os requisitos formulados retratavam as funcionalidades da plataforma Outsystems e que, dessa maneira, inequivocamente conduziriam à sua escolha.  Veja-se, nesse sentido, o que ponderou o auditor incumbido da última análise daquela unidade:Embora não tenha sido mencionado na instrução de mérito, o documento de Avaliação de Requisitos de Solução RAD (peça 17, p. 36) comprova que os requisitos funcionais originaram-se da prova de conceito da Outsystems e que essa foi a única solução a atender a 100% de todos os 62 requisitos, sejam eles obrigatórios, importantes ou desejáveis, alcançando a pontuação máxima possível, de 151 pontos.38.Ora, a constatação de que foram criados inúmeros requisitos que não continham correlação com as condições de negócio dos órgãos participantes, acrescida à percepção de que os requisitos apresentados retratavam as funcionalidades da plataforma OutSystems, evidencia que o MPDG, desde o início dos procedimentos que culminaram no Pregão Eletrônico 18/2016, buscava fundamentar a contratação daquela plataforma.39.Esse contexto fático denota que a escolha da solução OutSystems não foi, neste caso em concreto, amparada em aspectos técnicos e financeiros, sendo preponderantes os anseios de parte dos órgãos interessados na contratação de uma solução destinada ao desenvolvimento rápido de softwares.40.Dito isto, considerando que não foram apresentados elementos aptos a justificar a restrição à plataforma Outsystems, julgo que deve ser assinalado prazo para que o MPDG anule o pregão 18/2016 e todos os atos dele resultantes.[...]43.Por fim, no tocante à proposta de que os responsáveis pela elaboração e aprovação de documentos relativos para contratação de solução de RAD sem a observância dos pressupostos legais sejam chamados em audiência, dissinto do encaminhamento alvitrado por não vislumbrar, neste caso em concreto, que os agentes buscaram burlar quaisquer normas aplicáveis às contratações públicas.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, porquanto satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o artigo 45 da Lei 8.443, de 1992, assinar prazo de 15 (quinze) dias para que o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão proceda à anulação do Pregão Eletrônico para Registro de Preços 18/2016 e dos atos dela decorrentes, adotando as medidas e cautelas necessárias para que a licitação sucedânea esteja livre, desde o seu nascedouro, das condições editalícias e procedimentais restritivas da competitividade observadas no referido certame;[...]9.4. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que:9.4.1. no procedimento destinado à elaboração e à identificação de requisitos técnicos, abstenha-se de identificá-los em prova de conceito realizada na fase preparatória dos certames e, em homenagem aos princípios da impessoalidade e da isonomia, promova o exame de outras plataformas disponíveis no mercado;9.4.2. o processo de identificação das necessidades de negócio, com consequente estabelecimento de requisitos para a contratação, se dê em conformidade com a IN SLTI 4/2014; e