Acórdão 2360/2018
Voto:Em apreciação, relatório de auditoria realizada na modalidade de acompanhamento para verificar a observância às disposições do art. 5º da Lei 8.666/1993, que trata da ordem cronológica de pagamentos das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, evitando a preterição indevida de fornecedor.[...]32.Os auditores da Selog apontaram ainda como achado, no âmbito da Seges/MP, a excessiva complexidade da metodologia de acompanhamento dos processos de pagamentos definida pela IN Seges/MP 2/2016, o que inviabiliza sua estrita observância pelos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg).33.Após detida análise das regras dispostas na referida IN, em cotejo com as situações fáticas observadas na CEOFI/MP e na COAD/DPF/MJ, a equipe de auditoria apontou, no essencial, as seguintes inconsistências a macular a mencionada norma ou a demonstrar sua complexidade:a) inclusão, em seu art. 2º, do critério relacionado à categoria do contrato/gasto (fornecimento de bens, locações, prestação de serviços ou realização de obras), em desconformidade com os critérios estabelecidos no art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993 (fonte diferenciada de recursos);b) previsão, em seu art. 3º, de o marco inicial da ordem cronológica ser o ateste da nota fiscal, sem considerar que a verificação da conformidade documental para fins de pagamento pode ocorrer após o ateste, gerando impacto na referida ordem cronológica;c) previsão, em seu art. 4º, da possibilidade de suspensão e reposicionamento do fornecedor na ordem cronológica anteriormente ocupada, por atrasos, pendências ou irregularidades decorrentes de atos e omissões do próprio contratado;d) previsão de divulgação da ordem cronológica dos pagamentos e das justificativas que fundamentarem eventual quebra da ordem por meio conveniente e oportuno a cada unidade gestora, de modo que seja garantido o acesso à informação aos interessados, sendo facultada a disponibilização pela internet.34.Ouvido a respeito das inconsistências apontadas na IN Seges/MP 2/2016, o MP trouxe argumentos tendentes a justificar as atuais disposições normativas. Tais argumentos foram detidamente analisados pela equipe da Selog e com a qual manifesto minha parcial concordância pelas razões que passo a expor.35.Não há dúvidas de que o art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993 estabeleceu, de forma clara, que a ordem de pagamento deve se dar para cada fonte diferenciada de recursos. Em adição, trouxe a especificação dos tipos de contratos/gastos, a exemplo de fornecimento de bens, locações, prestação de serviços e realização de obras, sem, contudo, autorizar a organização da ordem de pagamento com base em tal critério, a exemplo do que restou estabelecido pela dita IN em seu art. 2º.36.Nesse cenário, a Selog apresentou, no relatório de auditoria, simulação de pagamentos hipotéticos observando os critérios fixados no art. 2º da IN Seges/MP 2/2016, conseguindo demonstrar a complexidade procedimental de assim proceder aos pagamentos. Tal simulação também apontou que tal complexidade poderia induzir os gestores a erro, na medida em que deles exigiria dispendioso trabalho de acompanhamento e controle.37.Transcrevo, a seguir, conclusão da equipe da Selog que tão bem sintetiza o entendimento acerca da questão:82.26. Isto posto, não parece coerente a separação por categoria de gasto para a ordenação de pagamentos [fornecimento de bens, locações, prestação de serviços ou realização de obras], visto que uma mesma fonte de recurso permite realizar o pagamento de despesas de custeio e de investimento de diversas categorias de forma concomitante e as vincula desde o empenho. Além do mais, não é prudente adotar outra fonte de recurso, no momento do pagamento, de acordo com a disponibilidade de numerário, por resultar em erro na contabilidade do órgão e da Administração Pública.38.Desse modo, ao acolher as conclusões da equipe de auditores, com as considerações adicionais da diretora da Selog (peça 45), julgo adequado que seja recomendado à Seges/MP que promova a revisão do IN Seges/MP 2/2016, em especial de seu art. 2º, de sorte a adequá-la aos estritos termos do que restou disposto no art. 5º, caput, da Lei 8.666/1993.39.Com relação ao marco inicial da ordem cronológica da exigibilidade dos pagamentos ser o ateste, defende a equipe de auditores, no essencial, que a necessidade de realização de posterior verificação documental, para fins de ateste definitivo, acaba por impactar na ordem de pagamento.40.Entendo que assiste razão parcial à equipe da Selog.41.De fato, nos órgãos públicos em que a verificação da conformidade documental para fins de pagamento a fornecedor ocorre após o ateste do recebimento do produto ou serviço, poderá ocorrer impacto na ordem de pagamento desde que, em especial, exista grande quantidade de documentos a serem conferidos.42.Ocorre que essa sequência de atividades, primeiro o ateste e depois a análise de conformidade documental, não é a desejável, em face da ineficiência que impõe ao procedimento de liquidação de despesa, conforme esta Corte de Contas já se pronunciou quando da prolação do Acórdão 2.938/2010-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, cuja ementa elaborada no âmbito da Jurisprudência Selecionada transcrevo a seguir:Em atenção ao disposto na Constituição Federal, art. 37, caput (princípio da eficiência), é recomendável à Administração implementar controles que promovam a regular gestão contratual e que permitam identificar se todas as obrigações do contratado foram cumpridas antes do ateste do serviço.43.De mais a mais, esclareceu o MP que o ateste a que se refere o § 1º do art. 3º da IN Seges/MP 2/2016 seria o definitivo, porquanto alegou que por óbvio que se trata da concretização do recebimento definitivo realizado pelo gestor do contrato (após a análise dos relatórios e de toda a documentação apresentada pela fiscalização técnica e administrativa), posto que não há como conceber que o gestor inclua na lista de pagamentos algo pendente de formalização efetiva do ato.44.De se concluir, portanto, que o disposto no art. 3º da IN Seges/MP 2/2016, bem como o entendimento emprestado ao citado dispositivo pelo próprio MP estão alinhados com o entendimento desta Corte de que o ateste deve ser procedido após a análise de conformidade documental, em homenagem ao princípio da eficiência.45.Ante o exposto, entendo por dispensável a proposta de realização de qualquer alteração no art. 3º da IN Seges/MP 2/2016, ao passo que defendo a expedição de determinação à Seges/MP para que oriente as unidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg) no sentido de, em homenagem ao princípio da eficiência, ser recomendável à Administração a implementação de controles que promovam a regular gestão contratual e que permitam identificar se todas as obrigações do contratado foram cumpridas antes do ateste do serviço.Acórdão:9.8. determinar, nos termos do art. 43, inciso I, da Lei 8443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP) que oriente as unidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg), em homenagem ao princípio da eficiência, a implementarem controles que promovam a regular gestão contratual e que permitam identificar se todas as obrigações do contratado foram cumpridas antes do ateste do serviço;