Acórdão 5472/2022
Voto:Trata-se de recurso de reconsideração interposto por [responsável], exprefeito de Trairi/CE (gestão 13/4/2013 a 12/8/2014), em face do Acórdão 5112/2021-2ª Câmara, mantido em apreciação de embargos de declaração por meio do Acórdão 9304/2021-2ª Câmara, ambos de relatoria do Ministro Bruno Dantas.2. O presente processo tratou originalmente de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE em desfavor do recorrente, em razão da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos ao município de Trairi/CE à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE, exercício 2013.3. Em apreciação do processo, foi proferido o Acórdão 5112/2021-2ª Câmara, ora recorrido, por meio do qual o Tribunal decidiu, em síntese, julgar irregulares as contas do responsável e da [empresa], condenando-os solidariamente ao pagamento do débito, alusivo a despesas impugnadas no valor histórico de R$ 398.237,48, e aplicando-lhes multa individual, no valor de R$ 60.000,00, com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992.4. Irresignado, o ex-prefeito interpôs recurso de reconsideração, cujos principais argumentos podem ser assim sintetizados: i) cerceamento de defesa (ausência de concessão de contraditório quanto à forma de cálculo do débito apontado pelo Parquet de Contas); ii) ilegitimidade passiva do recorrente; iii) não caracterização de subcontratação integral do objeto do Pregão 011/2013; e iv) ausência de débito, visto que os preços contratados estariam de acordo com os valores de mercado.5. Em análise dos argumentos, a Secretaria de Recursos - Serur (peças 113-114) se posicionou pelo conhecimento e negativa de provimento do recurso, a partir das seguintes conclusões:"[...]74. A sublocação integral do transporte escolar ou subcontratação integral do objeto do Pregão 011/2013, além de vedada pela Lei 8.666/1993 (porque distorce a finalidade da licitação), demonstrou a inaptidão da [empresa], do ponto de vista operacional, de prestar adequadamente o serviço definido no objeto do Pregão 011/2013 e sua atuação mera intermediária entre o município e as pessoas físicas subcontratadas, que efetivamente prestaram o serviço.75. A constatação da prática de sobrepreço, diante da superioridade dos preços contratados em relação aos efetivamente praticados pelos reais prestadores; a verificação da existência de rotas superestimadas e de pagamentos indevidos do calendário escolar de 2013 caracterizaram dano ao erário.76. Os argumentos recursais do responsável são insuficientes para reformar a decisão recorrida. Remanesce, portanto, a responsabilidade do ex-prefeito de Trairi-CE, que permitiu a ocorrência de graves irregularidades na aplicação e gestão dos recursos do Pnate/2013."6. O Ministério Público junto ao TCU - MPTCU, mediante Parecer à peça 115, observou que a condenação decorreu de três irregularidades principais na gestão dos recursos do PNATE 2013 repassados ao município de Trairi/CE:a) superfaturamento médio de 84,53% na subcontratação integral do objeto - a [empresa] promoveu a sublocação total da prestação do serviço de transporte de alunos junto a munícipes proprietários de veículos;[...]8. Já em relação à irregularidade "a", o Parquet registrou, em síntese, que:"13. O entendimento ora defendido, no sentido de que não se pode reconhecer débito a partir da mera diferença entre o montante pago à empresa formalmente contratada pelo município contratante e os valores pagos por essa empresa a terceiros, quando não forem levantados os reais preços de mercado - destacando-se que, no caso sob exame, houve pesquisa de preços de mercado, mas com baixa representatividade (apenas dois parâmetros confrontados com o preço contratado pelo município de Trairi) -, alinha-se ao posicionamento manifestado por este membro do MP/TCU em outros processos, a exemplo do TC 004.897/2016-1".9. Dessa forma, o posicionamento do MPTCU foi pelo conhecimento e provimento parcial do recurso, para reduzir o débito imputado (de R$ 398.237,48 para R$ 151.076,79) e reduzir, proporcionalmente, o valor da multa aplicada, com ponderação de dosimetria da multa, especificamente em relação ao recorrente, de atenuantes pelas peculiaridades de sua conduta. 10. Feito esse breve relato, passo a me pronunciar.[...]13. Quanto à parte dissonante dos pareceres, associada à configuração do débito decorrente de superfaturamento de 84,53% na subcontratação integral do objeto, alinho-me ao posicionamento da Serur (peça 113), por seus fundamentos, os quais adoto como minhas razões de decidir, sem prejuízo de breves destaques e comentários adicionais.  14. Consoante registrado pela unidade técnica (peça 113), resta caracterizado nos autos que 100% do serviço de transporte escolar no âmbito do PNATE 2013 no município de Trairi/CE, objeto do Pregão 011/2013, foi executado por terceiros e não pela [empresa], a qual atuou como mera intermediária entre os efetivos prestadores e a municipalidade, conforme as seguintes evidências:"48.1 A ausência de capacidade operacional da empresa para realizar o serviço avençado, diante da constatação de que a contratada: (a) não possuía empregado declarado na Relação Anual de Informações Sociais - RAIS (2004 a 2013); (b) não possuía empregado registrado no Cadastro Nacional de Informações Sociais - CNIS (8/2013 a 12/2013); (c) não registrou admissão e/ou demissão de empregados, sob o regime da Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT (1/2013 a 12/2013); (d) não possuía propriedade de veículo cadastrado no Departamento Nacional de Trânsito (até 1º/11/2013) e (e) repassou todas as suas obrigações contratuais para cidadãos da municipalidade, por meio dos subcontratos. 48.2. A ausência de permissão legal (Lei 8.666/1993) e de autorização formal do município de Trairi-CE para a subcontratação integral do serviço de transporte escolar, objeto do Pregão 011/2013. 48.3. A constatação de sobrepreço, diante da superioridade dos preços contratados com a [empresa] em relação aos efetivamente praticados pelos reais prestadores. 48.4. A rejeição da subcontratação integral dos serviços de transporte escolar por prefeituras municipais no âmbito do PNATE, assentada nos Acórdãos 2292/2013-TCU-2ª Câmara (rel. Min. André de Carvalho), 4864/2013-TCU-1ª Câmara (rel. Min. Augusto Sherman), 7434/2013- TCU-1ª Câmara (rel. Min. Augusto Sherman), 1464/2014-TCU-Plenário (rel. Min. André de Carvalho) e 2089/2014-TCU-2ª Câmara (rel. Min. André de Carvalho) ".15. Ainda sobre a conclusão de que a contratada atuou como mera intermediária, concordo igualmente com o exame da Serur (peça 113), que assim esclareceu:"55. Não procede a alegação de que o débito desconsiderou custos diretos e indiretos, como as despesas relacionadas com tributos, contribuições, funcionários e lucro da empresa. Isto porque, segundo apurou a Controladoria-Geral da União, as despesas diretas e indiretas geradas pelo veículo seriam arcadas por seu proprietário, bem como os encargos de serviços de natureza fiscal, trabalhista ou previdenciária, como INSS, IRPF e ISS, segundo a cláusula sexta do contrato de sublocação, firmado entre a [empresa] e os locatários (peça 9, p. 10). Esta conclusão reforça o entendimento de que a empresa contratada atuou como mera intermediária entre o ente municipal e os reais prestadores do serviço".16. Prossigo analisando o posicionamento consignado pelo MPTCU, no sentido da impossibilidade de reconhecimento de débito a partir da mera diferença entre o montante pago à empresa contratada pelo município e os valores pagos por essa empresa a terceiros, em virtude da existência, no caso concreto, de pesquisa de preços de mercado indicando outras contratações públicas em valores superiores (Rede Pública Estadual de Trairi/CE: R$ 4,40/km; Rede Pública Estadual de Itapipoca/CE R$ 4,90/km) ao contratado celebrado pelo município de Trairi/CE (R$ 3,22/km), ora questionado.17. A par das ponderações expostas, receio que a aferição da compatibilidade entre os preços comparados demande exame mais apurado em cada situação, em especial no presente caso concreto, em razão da baixa representatividade, conforme alertado pelo próprio representante do Ministério Público.18. Conforme se depreende do Relatório de Demandas Externas 00206.000630/2014-81 da CGU (peça 9, p. 6-8), que deu origem à presente TCE, a composição de preços dos serviços em questão, formada por rotas e pelo tipo de veículo demandado, pode ser assim sintetizada:	Quantidade de rotas	Veículo	Valor pago aos subcontratados 	Valor do contrato entre a Prefeitura de Trairi/CE e a [empresa] 	Diferença 	15	Kombi	R$ 1,45 / km	R$ 2,80 / km	93,10%	8	Topic	R$ 1,45 / km	R$ 3,10 / km	113,79%	11	Micro-ônibus	R$ 1,70 / km	R$ 3,10 / km	82,35%	16	Ônibus	R$ 2,20 / km	R$ 3,80 / km	72,73%	Total: 50 rotas		Valor médio ponderado:R$ 1,75 / km	Valor médio ponderado:R$ 3,22 / km	84,53%19. Considerando que a composição de rotas por tipo de veículo impacta diretamente o preço médio, entendo que os outros preços indicados pelo recorrente, referentes a valores médios de contratações públicas por dispensa de licitação (Rede Pública Estadual de Trairi/CE: R$ 4,40/km; Rede Pública Estadual de Itapipoca/CE R$ 4,90/km), para as quais se desconhece a composição de rotas, possuem limitações para fins de comparação, não sendo hábeis a afastar a conclusão de superfaturamento nestes autos.20. A título exemplificativo, verifico que no TC 012.524/2018-2, que tratou de tomada de contas especial também relacionada a irregularidades na execução do PNATE/2014, no município de Boa Viagem/CE, houve debate similar acerca do posicionamento do MPTCU neste processo, tendo o TCU decidido pela imputação de débito, no valor correspondente à diferença entre os pagamentos recebidos e os valores pagos às subcontratadas (Acórdão 6896/2021-2ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas; mantido em apreciação de recurso de reconsideração pelo Acórdão 2029/2022-2ª Câmara, Rel. Min. Augusto Nardes). Transcrevo, pela pertinência, trechos do Voto condutor do Ministro Bruno Dantas no Acórdão 6896/2021-2ª Câmara:"31. Primeiramente, ressalto que a jurisprudência predominante desta Corte, a qual me alinho, é no sentido de que, quando não admitida a subcontratação: "A subcontratação total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de interposto entre a Administração Pública contratante e a empresa efetivamente executora (subcontratada), é irregularidade ensejadora de débito, o qual corresponde à diferença entre os pagamentos recebidos pela empresa contratada e os valores por ela pagos na subcontratação integral." (Enunciados de Jurisprudência Selecionada deste Tribunal relativos aos Acórdãos 1464/2014-Plenário, Rel. André de Carvalho; 8220/2020-Primeira Câmara, Relator Bruno Dantas; Acórdão 3.002/2021-Segunda Câmara, Relator: Marcos Bemquerer) 32. O entendimento também é exposto de forma bem clara no Acórdão 8.968/2020-Segunda Câmara, de Relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, do qual transcrevo o sumário: 'TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PROGRAMA NACIONAL DE APOIO AO TRANSPORTE ESCOLAR. NÃO COMPROVAÇÃO DA BOA E REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS. CITAÇÃO DA EX-PREFEITA E DA FIRMA CONTRATADA. ALEGAÇÕES DE DEFESA DA EMPRESA. REVELIA DA EX-ALCAIDE. SUBCONTRATAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE ALUNOS. ENTENDIMENTO DO TCU ACERCA DO VALOR PAGO AOS SUBCONTRATADOS. VEÍCULOS DE CARGA E EM PÉSSIMO ESTADO DE CONSERVAÇÃO UTILIZADOS PARA O TRANSPORTE DE ALUNOS. CONTAS IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. 1) Julgam-se irregulares as contas e em débito os responsáveis, com aplicação de multa, em função da não comprovação da boa e regular aplicação de recursos federais recebidos para aplicação no Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar - PNATE. 2) A subcontratação total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de pessoa interposta entre a administração pública contratante e a empresa efetivamente executora (subcontratada), é situação ensejadora de débito, o qual corresponde à diferença entre os pagamentos recebidos pela empresa contratada e os valores por ela pagos na subcontratação integral. Pelo débito respondem, em regime de solidariedade, a empresa contratada e os gestores que permitiram a subcontratação total. (...) 33. Acrescento que, em tomada de contas especial análoga a esta, com os mesmos responsáveis, decorrente do mesmo tipo de irregularidade, apurada na idêntica fiscalização da Controladoria Geral da União, diferenciando-se do presente feito apenas por se referir ao exercício de 2013, este Tribunal já julgou irregulares as contas dos responsáveis, condenando-os em débito e aplicando-lhes multa, conforme Acórdão 11.304/2020-Primeira Câmara, do qual fui relator."21. A propósito, consta do citado TC 012.524/2018-2, o Relatório de Demandas Externas da CGU (TC 012.524/2018-2, peça 12, p. 1-3) que apontou a subcontratação total do contrato do PNATE/2013 no município de Boa Viagem/CE (apreciado mediante o Acórdão 11.304/2020-1ª Câmara, Rel. Min. Bruno Dantas, TC 012.523/2018-6), com os seguintes valores:	Especificações	Valor do Km	 (A-B) /B (%) 		Contrato (A) 	Subcontrato (B) 		Veículo tipo van, capacidade mínima de 10 e máxima de 14 pessoas	0,68	0,58	17,24	Veículo tipo ônibus, capacidade mínima de 36 e máxima de 40 pessoas	2,68	1,80	48,89	Veículo tipo micro-ônibus, capacidade mínima de 16 e máxima de 20 pessoas	2,68	1,64	63,4122. Como se vê, os preços praticados em outro município do Ceará, no mesmo ano de 2013, também se mostraram bem distantes daqueles oferecidos como parâmetros pelo recorrente, de modo que até mesmo os valores considerados excessivos naqueles autos ficaram abaixo dos valores contratados pelo município de Trairi/CE com a [empresa], examinados no presente processo.Acórdão:9.1. conhecer do recurso interposto e, no mérito, negar-lhe provimento.