Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- a abertura de créditos orçamentários suplementares por meio de decretos, quando o viés de comprometimento da meta fiscal exigia a aprovação de lei pelo parlamento;MÉRITO[...]SUBITEM 9.2.8 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO"9.2.8. abertura de créditos suplementares, entre 27/7/2015 e 2/9/2015, por meio dos Decretos Não Numerados 14241, 14242, 14243, 14244, 14250 e 14256, incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário então vigente, em desacordo com o art. 4º da Lei Orçamentária Anual de 2015, infringindo por consequência, o art. 167, inciso V, da Constituição Federal (item III.4.1);"A respeito da abertura de créditos suplementares incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário, penso que a análise empreendida pela Semag, apresentada em meu relatório, abordou, de forma minuciosa e irrepreensível, todas as alegações da defesa, tendo-as afastado com argumentos técnica e juridicamente corretos e consistentes.Embora estejam divididos em diversos itens, os elementos aduzidos nesta fase buscam, em sua essência, debater duas questões centrais. A primeira é a discussão sobre a interpretação do TCU quanto ao art.4º da Lei 13.115/2015 (LOA 2015), pois a defesa considera incabível condicionar a abertura de créditos suplementares (ato de caráter orçamentário) ao cumprimento da meta de resultado primário (que decorre da execução financeira). A segunda é atinente ao momento em que a compatibilidade com a meta fiscal deve ser aferida; alega-se não ser apropriado que isso seja feito ao longo do exercício, por se tratar de referência anual.Para que se compreenda com mais clareza o conteúdo do aludido comando legal, inicio transcrevendo-o:"Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excluídas as alterações decorrentes de créditos adicionais, desde que as alterações promovidas na programação orçamentária sejam compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário estabelecida para o exercício de 2015 e sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da LRF e os limites e as condições estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores incluídos ou acrescidos em decorrência da aprovação de emendas individuais, para o atendimento de despesas: (...)." (sem grifos no original) [...]O segundo ponto central da peça em exame consiste na alegação de que, sendo anual a meta de resultado primário, somente após o encerramento do exercício financeiro, seria possível constatar se a meta foi cumprida. A defesa acredita que a publicação, em dezembro de 2015, da lei que alterou a meta convalidou a irregularidade ocorrida na edição dos decretos.Com as devidas vênias, apesar de a meta de resultado primário da LDO ser anual, ela deve servir de guia para o gestor público no curso de todo o exercício. Na realidade, esta é a razão da sua existência. Por isso, a lei prevê que seja aferida bimestralmente e, também por esse motivo, foi criada a regra do art. 4º da LOA 2015. Em um contexto de gestão fiscal responsável, diante do reconhecimento de que está comprometida a meta vigente estabelecida para o ano, deve-se adotar postura restritiva no sentido da melhoria no resultado primário e do consequente equilíbrio das contas públicas.Tampouco pode ser aceita a tese da convalidação. Quando da edição dos decretos em exame, havia uma única meta de resultado primário válida, estabelecida pela LDO 2015 então vigente. Ainda que se admita que existia a perspectiva de sua alteração pelo Congresso Nacional, não havia mais que mera expectativa da materialização de um ato que sequer era de competência do Poder Executivo, tratando-se, portanto, de evento incerto, como admitiu a própria defesa.Enfim, a intepretação defendida pela Presidente tornaria praticamente inócuo o mencionado art. 4º da LOA 2015. Estaria caracterizado patente desrespeito a uma das regras básicas da hermenêutica jurídica, de que a lei não contém frase ou palavra inútil, supérflua ou sem efeito. Segundo o raciocínio da defesa, no momento da abertura dos créditos suplementares, nunca haveria incompatibilidade com a meta de resultado primário. Por esse entendimento equivocado, mesmo se os novos créditos tivessem potencial evidente de comprometer o alcance da meta fiscal, seriam considerados regulares, por dois motivos: por tratarem de despesas sujeitas ao contingenciamento (que deixariam de ser executadas, caso isso fosse necessário para o atingimento da meta); e pela necessidade de se aguardar o fim do exercício para se ter conhecimento da meta prevalecente.[...]Enfim, apesar da extensa argumentação na tentativa de demonstrar suposta incorreção da interpretação dada pelo TCU ao art. 4º da LOA 2015, estou convicto de que o legislador estabeleceu, de maneira cristalina, as condições para a abertura de créditos suplementares mediante decreto e esse requisito foi descumprido no exercício em questão. Diante dessas considerações, a argumentação apresentada nesta fase não deve ser acolhida quanto a este ponto, devendo ser mantida como irregularidade do exercício de 2015 a edição de decretos para a abertura de créditos suplementares incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades [...]8. Abertura de créditos suplementares, entre 27/7/2015 e 2/9/2015, por meio dos Decretos Não Numerados 14241, 14242, 14243, 14244, 14250 e 14256, incompatíveis com a obtenção da meta de resultado primário então vigente, em desacordo com o art. 4º da Lei Orçamentária Anual de 2015, infringindo por consequência, o art. 167, inciso V, da Constituição Federal (itens 3.3.2.1 e 7.5);