Acórdão 992/2023
Voto:Em apreciação, denúncia, com pedido de concessão de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 158/2021, sob a responsabilidade de Hospital Central do Exército (HCE), com valor estimado de R$ 1.927.001,64, tendo por objeto a contratação de empresa especializada em manutenção preventiva e corretiva de equipamentos de transporte vertical (elevadores de passageiros e monta-cargas) instalados nas dependências daquele hospital, empregando as melhores práticas de manutenção preditiva, preventiva e corretiva com fornecimento de materiais de consumo, peças de reposição, componentes e/ou acessórios e mão de obra técnica, bem como toda a infraestrutura que abrange os equipamentos.2. O certame foi arrematado pelo valor de R$ 1.925.000,00, resultando na assinatura do Contrato 23/2022, celebrado entre o HCE e a empresa [vencedora] em 1°/6/2022, com vigência até 1º/6/2023 (peça 62).[...]10. O HCE foi ouvido a fim de que apresentasse justificativas acerca dos seguintes pontos relativos ao Pregão Eletrônico 158/2021 (peça 87):"58.3. (...) [...]d) exigência de 11 postos de trabalho com dedicação exclusiva, conforme item 10.2.12 do termo de referência e Anexo II do edital, em detrimento de forma que permite a mensuração por resultados para o pagamento da contratada, sem as devidas justificativas demonstrando, de forma individualizada para cada posto de trabalho exigido, que é o modelo mais vantajoso para a Administração, em afronta ao Anexo V da IN 5/2017 Seges/MPOG é à jurisprudência do TCU, e ainda, considerando que, para atendimento de situações urgentes/emergenciais, como o resgate imediato de pessoas 'presas' nos equipamentos, bastaria a presença de mecânico plantonista, em quantitativo equivalente à demanda, com estabelecimento de prazos para atendimento pela empresa de chamados para manutenções corretivas;"[...]13. A AudContratações, após analisar a documentação e os esclarecimentos apresentados pelo HCE, concluiu que os elementos não foram capazes de afastar as irregularidades identificadas no PE 158/2021, quais sejam: (i) exigência de que a contratada preste serviços estranhos ao objeto do certame; (ii) vedação à subcontratação; (iii)  ausência de justificativa para a contratação por posto de trabalho e não por resultado; (iv) ausência de levantamento que justifique a lista de materiais prevista no edital do certame; e (v) falha na realização da pesquisa de preços.14. A unidade técnica propôs a realização de audiência dos responsáveis envolvidos no processo licitatório, desde o responsável pela elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, do Projeto Básico, da pesquisa de preços, do Termo de Referência do Pregão Eletrônico 158/2021, bem como o ordenador de despesas.[...]Ausência de justificativa para a contratação por posto de trabalho e não por resultado31. A AudContratações constatou que o item 10.2.12 do termo de referência e Anexo II do edital prevê a exigência de 11 postos de trabalho com dedicação exclusiva, transcrito a seguir (peça 4, p. 58).10.2.12. A contratada deverá dimensionar sua proposta, em relação à mão de obra, considerando as seguintes características:	Mão de Obra	Categoria Profissional	Quantidade de funcionários por posto	Carga Horária	Mão de Obra Fixa	Engenheiro Mecânico	1	20h	Engenheiro Elétrico	1	20h	Mecânico Plantonista Diurno	2	180h	Mecânico Plantonista Noturno	2	180h	Mão de Obra Variável Sob Demanda	Engenheiro Civil	1	10h	Supervisor	1	52h	Conservador	1	10h	Técnico Manutenção de Ar Refrigerado	1	52h	Mecânico de Reparo	1	30h32. De acordo com a unidade técnica, essa exigência prevista no item 10.2.12 do termo de referência, sem a devida justificativa individualizada para cada posto de trabalho exigido, afronta o Anexo V da IN 5/2017 Seges/MPOG e a jurisprudência do TCU, que indicam a mensuração por resultados para o pagamento da contratada.33. O HCE informou, em resumo, que (peça 155):a) no Pregão 158/2021 HCE constam nove postos de trabalho e não onze, sendo, no caso, dois postos de Mecânicos Plantonistas, sendo um diurno e um noturno;b) o objeto do Pregão 158/2021 destina-se a atender à manutenção preditiva, preventiva e corretiva, sendo esta última sob demanda, ou seja, por solicitação da Administração do HCE para se reparar algo, com a troca de peças defeituosas;c) o presente contrato em execução gira em torno da manutenção preditiva e preventiva e seu custo com a mão de obra empregada (Engenheiro Mecânico, Engenheiro Elétrico e Mecânicos Plantonistas) ficando em torno de, somente, R$ 44.980,42/mês;d) o HCE é afetado por circunstâncias que impactam negativamente o trânsito nas regiões próximas ao hospital, de maneira que a Administração do HCE, para um pronto atendimento, em caso de interrupção do serviço de elevadores, decidiu manter uma equipe fixa de plantonistas, por turnos, com um trabalhador, de forma coerente e razoável com a realidade do hospital;e) o HCE (...) necessita (...) de profissionais especializados que atestem, com maior frequência, de forma presencial e através de laudos mensais, as condições operativas, não só dos elevadores como também da estrutura predial que comporta todos esses equipamentos, pelo menos, até que se substituam os maquinários mais antigos e se realizem obras estruturais pesadas nas edificações comprometidas, conforme demonstrado em relatório fotográfico e laudos técnicos recentes, em anexo, dos engenheiros da empresa; ef) em razão da especificidade do objeto a ser contratado, apesar de ter sido realizada uma ampla busca, ficou inviável consolidar resultados de contratações "similares" realizadas por outros órgãos ou entidade públicas, sítios eletrônicos especializados e portais oficiais de referência de custos, (...), restando à Administração uma pesquisa direta com fornecedores, no total de 11 (onze) empresas contatadas.34. O item 10.2.12 do edital, de fato, estabelece 9 categorias profissionais (postos), requer 11 pessoas na totalidade e fixa carga horária mensal para cada uma daquelas 9 classes, sendo 4 categorias caracterizadas como mão de obra fixa (6 pessoas) e 5 como mão de obra variável sob demanda (5 pessoas). Não há como negar que o edital do PE 158/2021 previu a contratação por postos de trabalho, situação que afronta a indicação apontada pela IN Seges 5/2017 (Anexo V) de contratação por resultado. A contratação por posto de trabalho é admitida, excepcionalmente, desde que devidamente demonstrada ser mais vantajosa para a Administração, ou o único a atender as suas necessidades, nos Estudos Técnicos Preliminares.35. A AudContratações destacou, entre outros descritos no relatório precedente a este voto, o edital do Pregão Eletrônico 7/2019, conduzido pelo Hospital Federal dos Servidores do Estado do Rio de Janeiro (HFSRJ), para efeitos de comparação com a situação analisada no âmbito do PE 158/2021 do HCE. O objeto do PE 7/2019 do HFSRJ é a prestação de serviços continuados, com disponibilização de mão de obra em regime de dedicação exclusiva, para manutenção preventiva e corretiva dos elevadores, monta-cargas, monta pratos e escadas rolantes (peça 265).36. A unidade técnica verificou que a principal diferença entre os dois editais se refere à exigência de postos de trabalho com base em quantitativo estimado em horas para execuções dos serviços prevista no PE 158/2021 (HCE) e ausente no PE 7/2019 (HFSRJ). Ou seja, o edital do PE 7/2019 (HFSRJ) exigiu a elaboração de relatórios, sem prever o pagamento por postos de trabalho, seguindo a orientação da IN Seges 5/2017.37. Em relação aos questionamentos afetos aos valores praticados no âmbito do Contrato 23/2022 (PE 158/2021), trago excerto da instrução de mérito da unidade técnica, por elucidativo:"60. Nos meses de junho, julho e dezembro de 2022, foram pagos à [vencedora] exclusivamente despesas relativas à mão de obra, nos valores de R$ 42.745,84, R$ 42.745,84 e R$ 43.034,81, respectivamente. Nos meses de agosto, setembro, outubro e novembro de 2022, e janeiro/2023, além do custo com mão de obra, ocorreram gastos com reposição de peças: R$ 25.256,00, R$ 20.150,00, R$ 35.700,00, R$ 14.893,00 e R$ 3.500,00, respectivamente (peças 259-262 e 264).61. A UJ alega que, na prática, o custo da contratação deve considerar somente as despesas com mão de obra, considerando que o gasto com peças ocorre de acordo com a demanda. Desse modo, o custo anual por equipamento não seria de R$ 96.250,00, mas em torno de R$ 25.800,00/ano, considerando o custo mensal aproximado de R$ 43.000,00 para a manutenção de 20 equipamentos.62. Em que pese a UJ alegar que o custo anual por equipamento de R$ 25.800,00 não é elevado, a comparação com os valores que vêm sendo pagos pela Administração Pública demonstra o contrário. Os valores contratados pelo HCM (PE 3/2020), HUB (PE 61/2022), MPT (PE 8/2022), TCU (PE 12/2022) e TJDFT (PE 9/2022) são consideravelmente inferiores, como se pode ver na tabela reproduzida nesta instrução.Instrução à peça 87 (...) 30. O quadro a seguir apresenta dados relativos às mencionadas licitações e os valores obtidos por diversos órgãos da Administração Pública em contratos que têm como objeto a prestação de serviços de manutenção de elevadores e monta cargas:[...]63. A possível causa do elevado custo contratado pelo HCE foi o formato adotado no edital do PE 158/2021, que contempla nove postos de trabalho (onze funcionários), apesar de o modelo defendido na Instrução Normativa Seges 5/2017 ser a contratação por resultado, aceitando-se, excepcionalmente, a contratação por posto de trabalho, desde que justificada. (...) 65. A exemplo das licitações conduzidas pelo TCU e pelo Hospital Federal de Servidores do Rio de Janeiro, bastaria o HCE listar, no Termo de Referência, as atividades e relatórios que deveriam ser elaborados, com a periodicidade e a indicação dos profissionais envolvidos na execução dos serviços.66. Cabe ressaltar, ainda, que não foi apresentado levantamento que justificasse a lista de materiais constante do Anexo XI do edital, baseado no consumo de peças dos anos anteriores, o que agrava a situação, eis que, além de o custo com mão de obra estar superdimensionado, o custo previsto com a reposição de peças somente serviu para elevar ainda mais o valor estimado da contratação, fato que poderá possibilitar a ocorrência de fraudes durante a execução contratual.67. Feitas essas considerações, ratifica-se o entendimento anterior quanto à presença da irregularidade."38. Assim, anuo à conclusão da unidade técnica no sentido de estar caracterizada a irregularidade referente à contratação por postos de trabalho em detrimento do formato que permite a mensuração por resultados. Em vista disso, cumpre proceder à audiência dos responsáveis arrolados, descritos no quadro a seguir: [...]Acórdão:9.3. determinar ao Hospital Central do Exército (HCE), com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, instaure procedimento administrativo visando a realização de licitação para a contratação dos serviços de manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos de transporte vertical (elevadores de passageiros e monta-cargas) instalados nas dependências do HCE, mantendo vigente o Contrato 23/2022, firmado com a [vencedora], somente até a conclusão do novo certame, mediante estabelecimento de cláusula resolutiva no termo aditivo a ser firmado, informando ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, os encaminhamentos realizados, tendo em vista a ocorrência das seguintes irregularidades no âmbito do Pregão Eletrônico 158/2021:[...]9.3.4. exigência de postos de trabalho com dedicação exclusiva e/ou número de horas mensais, conforme item 10.2.12 do termo de referência e Anexo II do edital, em detrimento de forma que permite a mensuração por resultados para o pagamento da contratada, sem as devidas justificativas, demonstrando, de forma individualizada, para cada posto de trabalho exigido, que é o modelo mais vantajoso para a Administração, em afronta ao Anexo V da IN - Seges/MP 5/2017 e à jurisprudência do TCU;[...]9.5. realizar a audiência dos responsáveis a seguir indicados, com fundamento no art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992 e art. 250, inciso IV, c/c art. 234, § 4º, do Regimento Interno/TCU, para que, no prazo de até 15 (quinze) dias, apresentem razões de justificativa pelas irregularidades indicadas:[...]9.5.3. Irregularidade: exigência de postos de trabalho (item 10.2.12 do Termo de Referência e Anexo II do edital), em detrimento do formato que permite a mensuração por resultados para pagamento da contratada, sem as devidas justificativas, e ainda, considerando que, para atendimento de situações urgentes/emergenciais, como o resgate imediato de pessoas "presas" nos equipamentos, bastaria a presença de mecânico plantonista, em quantitativo equivalente à demanda, com estabelecimento de prazos para atendimento pela empresa de chamados para manutenções corretivas, em afronta ao Anexo V da IN - Seges/MP 5/2017;