Acórdão 1014/2022
Voto:Em exame tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, Superintendência Regional do Sul do Pará (Incra-SR27-Marabá), em desfavor de [gestor], ex-prefeito de São Domingos do Araguaia/PA (gestão 2009-2012), em razão de irregularidades na aplicação de recursos federais repassados ao referido município por intermédio do Convênio 02715/2010 - Siconv 737685.[...]3. Consta do Relatório do Tomador de Contas (peça 1, p. 100-106) que a instauração desta tomada de contas especial pelo Incra foi motivada pela não aprovação da prestação de contas final do Convênio 02715/2010, em virtude da constatação de fraude à licitação (Tomada de Preços 001/2011/CPL/MDSA) apontada em Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa, movida pelo Ministério Público Federal (Parecer Incra SR-27 à peça 1, p. 189-193).[...]6. A Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (instrução à peça 140) examinou os argumentos das defesas apresentadas, tendo concluído que:"138. Em face da análise promovida na seção Exame Técnico, verifica-se que persiste a seguinte irregularidade tratada no processo: Não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos do Convênio 02715/2010 (Siconv 737685), cujo objeto foi descrito como 'execução de obras de infraestrutura básica de recuperação de 44,605 km de estradas vicinais', distribuídos por cinco projetos de assentamento, localizados na zona rural do município de São Domingos do Araguaia/PA, uma vez que não restar [resta] comprovado o nexo causal entre a execução financeira da despesa e a execução da obra/serviço, em razão de a obra/serviço não ter sido executada (o) pela beneficiária do pagamento, empresa de fachada.[...]143. Propõe-se, ainda, que a empresa [fachada] (...) responda solidariamente com os demais responsáveis, [gestor] (...), [membro 1 CPL] (...), [membro 2 CPL] (...), [membro 3 CPL] (...), pelo débito apurado nos autos, e a aplicação das sanções previstas nos arts. 46 e 60 da Lei 8.443/1992, mais precisamente da inidoneidade daquela empresa para participar de licitação na Administração Pública Federal e a inabilitação dos responsáveis (pessoas físicas) para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança."[...]16. O segundo indício de irregularidade foi descrito como "não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos do Convênio 02715/2010 (...), uma vez que não resta comprovado o nexo causal entre a execução financeira da despesa e a execução da obra/serviço, em razão de a obra/serviço não ter sido executada (o) pela beneficiária do pagamento, empresa de fachada".17. A fundamentação para a citação dos responsáveis arrolados nestes autos foi, no essencial, assim descrita na instrução preliminar da SecexTCE (peça 74; destaques inseridos):"22. Cabe destacar, preliminarmente, que a atuação do Ministério Público Federal (MPF) que resultou em ações judiciais em desfavor dos responsáveis arrolados nestes autos (a maior parte deles), é decorrente das Operações Carta Marcada (2011) e Ordem dos Pregadores (2012), resultantes de uma investigação conjunta entre o MPF, a Polícia Federal e a Controladoria-Geral da União (CGU) no município São Domingos do Araguaia/PA, a fim de investigar (IPL 089/2011) suposto grupo criminoso existente na referida prefeitura para fraudar licitações e desviar recursos públicos (mediante montagem/fraude das licitações para a contratação de empresas integrantes do grupo que, após contratadas, iriam participar e permitir o desvio dos recursos por meio de serviços superfaturados e pagamento por serviços inexistentes) .[...]27. Irregularidade 2: não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos do Convênio 02715/2010 (Siconv 737685), (...) uma vez não restar comprovado o nexo causal entre a execução financeira da despesa e a execução da obra/serviço, em razão de a obra/serviço não ter sido executada (o) pela beneficiária do pagamento, empresa de fachada.27.1. O fato de a empresa [fachada] ser de fachada (fantasma) constitui, por si só, obstáculo à aferição da boa e regular aplicação dos recursos, pois se torna impossível afirmar quem, realmente, executou o objeto e qual o destino dado aos recursos usados. Não é possível saber se a verba federal custeou as despesas realizadas, eis que elas podem, por exemplo, ter sido totalmente arcadas com recursos do convenente e a verba federal ter sido desviada. Nos termos dos arts. 70, § único, da Constituição Federal/88 e 93 do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, o gestor deve prestar contas e demonstrar o bom e regular emprego dos recursos por ele administrados. A Decisão 225/2000-TCU-2ª Câmara acrescenta que, além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo por meio de documentação que possibilite constatar que eles foram efetivamente utilizados no objeto pactuado, de acordo com os normativos legais vigentes. O Acórdão 1.019/2009-TCU-1ª Câmara arremata a questão ao dizer que é essencial para a regularidade das contas e elisão do débito a comprovação do nexo de causalidade entre a movimentação dos recursos públicos, depositados em conta específica, e o pagamento das despesas derivadas do ajuste e que a mera execução do objeto do instrumento não implica o julgamento pela regularidade das contas, pois os recursos utilizados na sua execução podem provir de fontes municipais, tendo sido integralmente desviados os recursos federais.27.2. Cabe sintetizar os apontamentos/evidências sobre essa irregularidade (evidências pontuadas na inicial da Ação Civil Pública por atos de improbidade administrativa - peça 1, p. 375 e 397; peça 2, p. 4, 10, 12 - e na Denúncia posterior - peça 27, p. 80-82; Termos de Depoimento - peça 62, p. 123-124, 129-130, 177-178, 188, 191-192 e 194-195; Informação 339/2012 - NO/DPF/MBA/PA - peça 63, p. 625-628; Nota Técnica 965/2012/CGU-Regional/PA/CGU-PR - peça 64, p. 276-283).a) apenas a empresa [fachada] participou do certame, sendo que, no cumprimento de mandado judicial de busca e apreensão, a Polícia Federal encontrou um carimbo da empresa nas dependências da prefeitura, assim como um laptop Semp Toshiba pertencente à municipalidade, cujo HD continha arquivos com logomarca desta e de outras empresas, sugerindo que a licitação foi 'montada';b) o aviso de licitação não foi publicado em jornal de grande circulação; não foram assinados o ofício da secretaria de agricultura ao prefeito solicitando autorização para a realização do certame, o recibo de retirada do edital pela empresa licitante (necessários para a elaboração da proposta) e o parecer jurídico;c) ausência nos autos da licitação de documentos obrigatórios para a habilitação da empresa vencedora (como o contrato social, comprovação da regularidade fiscal, comprovação da qualificação técnica e econômico-financeira), assim como de registro do orçamento da obra no CREA e da composição dos custos unitários;d) muitos documentos existentes referentes à empresa contratada não estão assinados, como 'a apresentação de proposta', 'declaração de mão superveniência', 'declaração de conhecimento', 'declaração de que não emprega trabalhador menor de 18 anos', 'termo de renúncia do direito de recorrer';e) o valor da proposta vencedora é rigorosamente o mesmo do pactuado no convênio, ou seja, R$ 625.000,00;f) não comprovação da efetiva execução dos serviços de recuperação de estradas vicinais, objeto do Convênio Siconv 737685, pela empresa [fachada], em face das informações de que não possuía funcionários registrados e de que teriam sido utilizadas máquinas da prefeitura, além de as obras realizadas estarem incompletas e terem apresentado má qualidade construtiva;g) possível simulação do procedimento licitatório, para o qual não houve publicidade, resultando no comparecimento de apenas uma interessada, que fazia parte de possível conluio;h) informação da Polícia Federal acerca de indícios de que a empresa [fachada] seria de fachada - não apresenta estrutura compatível com o capital social que fora integralizado, possuindo apenas uma pequena sala e um único funcionário;i) informação da Controladoria-Geral da União relatando que os processos licitatórios apresentavam evidências de montagem, fraude e favorecimento nas contratações.27.3. A fraude à licitação (simulação do procedimento licitatório) deveria resultar na audiência do ex-prefeito, dos integrantes da comissão municipal de licitação e da empresa contratada (devendo serem alertados da possibilidade de o Tribunal, caso confirme a ocorrência e considere a irregularidade grave, decretar a inidoneidade da empresa e a inabilitação dos envolvidos para ocupar cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal). Todavia, entende-se que a medida preliminar deva ser alterada para citação, já que os elementos indicam que foi selecionada empresa de fachada e os responsáveis, neste caso, contribuíram para o pagamento a ela por serviços não executados, pela utilização da documentação dela para montagem da prestação de contas e, finalmente, para o desvio dos recursos e consequente dano ao erário.27.4. A não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos em virtude da ausência de comprovação do nexo causal enseja no dano correspondente ao valor total dos recursos repassados pelo convênio, cuja responsabilização solidária deve recair sobre os responsáveis a seguir, de acordo com as suas respectivas condutas.18. Os responsáveis foram devidamente notificados, tendo sido a eles franqueado o amplo acesso aos autos e às evidências que suportaram suas citações. Porém, não apresentaram justificativas ou trouxeram elementos capazes de demonstrar o bom e regular emprego dos recursos públicos recebidos, com efetiva utilização no objeto pactuado, nos termos da legislação vigente, de modo a afastar os indícios da irregularidade a eles atribuída.19. Conforme bem observado pela unidade técnica, é essencial para a regularidade das contas e elisão do débito a comprovação do nexo de causalidade entre a movimentação dos recursos públicos, depositados em conta específica e o pagamento das despesas derivados do ajuste, posto que a mera execução do objeto não implica o julgamento pela regularidade das contas, pois os recursos utilizados podem provir de fontes municipais, tendo sido integralmente desviados os recursos federais.20. No caso concreto, não foram afastados ou justificados os indícios que, conjuntamente, apontaram para a montagem da licitação, a exemplo: i) da ausência de publicidade da licitação em jornais de grande circulação; ii) da ausência, no processo da licitação, de documentos obrigatórios para habilitação da empresa vencedora; iii) da inexistência de assinatura em documentos da empresa contratada; iv) do comparecimento de apenas uma interessada; v) de depoimentos confirmando a montagem da licitação; e vi) da existência de carimbos da empresa contratada nas dependência da prefeitura e de arquivos com logomarca da referida firma em computador do ente municipal.21. Concorreram para a irregularidade, além do ex-prefeito e da empresa, os integrantes da comissão municipal de licitação, visto que da montagem da licitação, resultou a contratação irregular e o pagamento à empresa por serviços que ela não executou, em consequente dano ao erário.22. Também não restou minimamente demonstrado que a obra tenha sido efetivamente executada pela empresa contratada, e não pela própria prefeitura, com máquinas do ente municipal, como os apontamentos indicam.23. Como bem esclareceu a unidade técnica, são por demais frágeis os argumentos apresentados pela empresa para comprovar sua "capacidade" em realizar as obras ou a execução propriamente dita dos empreendimentos: i) recibo simples de locação de máquina motoniveladora, e não uma nota fiscal, emitido em fevereiro/2013, sendo que as obras teriam, a princípio, sido executadas até dezembro/2012; ii) registro de propriedade de caminhão, camioneta e retroescavadeira, desacompanhados de qualquer demonstração de que possam ter sido utilizados para a realização das obras (contratação de operários, aquisição de insumos, etc); e iii) Anotação de Responsabilidade Técnica - ART de execução registrada somente em 9/11/2012 (posteriormente à fiscalização da CGU e atuação do MPF), ao passo que as obras teriam sido executadas entre outubro/2011 e dezembro/2012.24. Concordo, portanto, com os pareceres nos autos no sentido de que as defesas apresentadas não afastaram os indícios de que a empresa [fachada] era de fachada e não comprovaram que foi a contratada quem efetivamente prestou os serviços e/ou executou a obra, razão pela qual não elidiu a essência do apontamento irregular, qual seja, a ausência de nexo causal entre a execução financeira da despesa e a execução da obra/serviço.25. Por fim, verifico que há nos autos informações e elementos de que a contratação da empresa se deu de forma irregular, com documentação correspondente sob suspeição, a partir do conjunto de indícios de irregularidades fortes e suficientes para macular aquela contratação.Acórdão:9.7. julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, do art. 16, inciso III, alínea c, da Lei nº  8.443, de 1992, c/c o art. 19 e o art. 23, inciso III, da mesma Lei, 1992 c/c os arts. 1º, inciso I, e 209, incisos II e III, do Regimento Interno do TCU, as contas dos responsáveis [gestor], [empresa de fachada], [membros 1, 2 e 3 da CPL], condenando-os solidariamente ao pagamento das importâncias a seguir especificadas [...];9.11. considerar graves as infrações cometidas por [gestor, membros 1, 2 e 3 da CPL] e inabilitá-los para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992;9.12. declarar a inidoneidade da empresa [fachada], pelo prazo de 5 (cinco) anos, para participar de licitação na Administração Pública Federal, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992;