Acórdão 50/2019
Voto:Trata-se de Relatório de Auditoria de conformidade realizada no bojo do Fiscobras/2018 pela então Secex/PE no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - Dnocs com vistas a verificar a regularidade das obras complementares de recuperação e adequação da Barragem Jucazinho, localizada no Estado de Pernambuco.2.O empreendimento em foco foi objeto do edital regulador do Regime Diferenciado de Contratações Públicas Eletrônico 1/2018-DA/L, que teve como critério de julgamento o de maior desconto, sob o regime de execução de empreitada por preço unitário, tendo sido sagrada vencedora a sociedade empresarial [construtora], posteriormente contratada pelo valor de R$ 28.182.828,50.[...]12.No que tange ao orçamento do empreendimento, o Dnocs acostou aos autos três planilhas ajustadas a partir dos projetos estruturais elaborados, assinalando que a versão final, ainda em construção, será oportunamente submetida ao setor de custos da autarquia: Peças 95, p. 20/26, 115 e 116, sendo a última a mais atualizada.13.Enquanto os itens acrescentados ao orçamento licitado somam R$ 1.160.291,72, correspondendo a 4,12% do montante contratado, os itens suprimidos alcançam a quantia de R$ 1.986.767,82, o equivalente a 7,05% do total original. Ou seja, segundo a última estimativa trazida pelo Dnocs, o primeiro termo aditivo a ser celebrado implicará a redução do valor contratado em R$ 826.476,10, gerando uma economia de 2,93%.14.Percebe-se, portanto, que, a partir da atuação desta Corte de Contas, embora não tenha concluído a integralidade dos detalhamentos e ajustes necessários, o Dnocs adotou as providências pertinentes para o saneamento das questões que motivaram a suspensão das obras em discussão, quais sejam, a incompletude do projeto executivo utilizado como base no RDC Eletrônico 1/2018-DA/L e a ausência de sua aprovação pela autarquia, minimizando os riscos aos cofres do Poder Público.15.Essa constatação, aliada à urgente necessidade de realização dos serviços contratados de reparo da Barragem Jucazinho, em face do elevado risco de rompimento constatado pelo quadro de especialistas do Dnocs e das graves consequências humanas e materiais aos cerca de 200 mil habitantes à jusante, recomenda a revogação da medida cautelar deferida e a autorização do início ou retomada dos serviços cuja execução havia sido suspensa pelo TCU.16.Ademais, visando a dar maior confiabilidade, qualidade e segurança aos projetos e obras de infraestrutura hídrica, o Dnocs contratou serviço especializado de consultoria técnica para a composição de um painel de inspeção, avaliação de projetos e segurança de barragens e, segundo informação da autarquia, o estudo sobre a estabilidade da Barragem Jucazinho será um dos primeiros trabalhos a serem desenvolvidos pela equipe (Peças 117/118).17.Desse modo, entendo oportuna a proposta de recomendação para que o Dnocs avalie a conveniência e oportunidade de, previamente ao início ou à retomada da execução das obras complementares de recuperação da Barragem Jucazinho, aguardar as manifestações dos especialistas contratados pelo órgão para compor o painel a que se refere o item precedente, em especial no que diz respeito à análise da estabilidade e às soluções propostas no projeto executivo das obras.18.Ressalto, ainda, que o progresso dos trabalhos de detalhamento dos projetos que se fizerem necessários e de alteração da planilha orçamentária poderá ser acompanhado no âmbito deste feito, quando da apreciação do mérito do presente Relatório de Auditoria, haja vista que, neste momento processual, a análise cinge-se à medida cautelar anteriormente deferida.19.Demais disso, indica a unidade técnica a possibilidade de que novas alterações nos projetos e, consequentemente, na planilha orçamentária sejam necessárias. Nessa linha, destaco que o intitulado Relatório de Solicitações de Ajustes de Projeto e Definições para Execução dos Serviços nas Obras de Recuperação da Barragem de Jucazinho, datado de 11/10/2018, traz diversos questionamentos formulados pela [construtora] a respeito de possíveis adequações de projeto.20.A preocupação externada pela então Secex/PE se deve à possibilidade de que novas modificações de projeto que eventualmente se mostrem necessárias acarretem alterações contratuais superiores ao limite de 25% previsto no art. 65 da Lei 8.666/1993.21.Com efeito, convém destacar que, de acordo com a jurisprudência desta Corte, o limite para alteração de 25%, elevado para 50% no caso de reforma de edifício ou de equipamento, refere-se, individualmente, às supressões e aos acréscimos e não comporta compensação entre um e outro percentual para cômputo da máxima alteração permitida por lei, consoante deixa assente o seguinte fragmento, extraído do Voto condutor do Acórdão 2.157/2013 - Plenário, de Relatoria da eminente Ministra Ana Arraes:"8. É relevante destacar que o entendimento predominante neste Tribunal é de que o limite de 25% (ou de 50%, no caso de reforma de edifício ou de equipamento) refere-se individualmente às supressões e aos acréscimos e, portanto, não é legítima a compensação entre um e outro percentual para cômputo da máxima alteração permitida por lei. Essa interpretação do art. 65 da Lei de Licitações e Contratos tem por fundamento lógico a proteção ao processo concorrencial e a garantia de que o objeto licitado não seja desfigurado em sua execução a ponto de subverter as bases delimitadas para o certame desde o início do processo. Em última análise, são consectários dos princípios da isonomia e da vinculação ao edital.9. A extrapolação do limite percentual apenas é aceitável em situações excepcionalíssimas, permeadas de imprevisibilidade na ocorrência das alterações ou em suas consequências, e, ainda, quando atendidos os requisitos definidos na Decisão 215/1999-Plenário, que é um marco importante nessa seara. Em essência, quando o interesse público sobressai da realização de aditivos em percentuais superiores aos definidos em norma, a medida pode ser considerada justificável."22.Desse modo, por considerar justificado o receio da unidade técnica, reputo adequada a proposta de que se dê ciência ao Dnocs acerca desse ponto, a fim de que a entidade observe o limite legal para alteração contratual nas novas alterações que eventualmente se mostrem necessárias, deixando assente que a extrapolação do patamar fixado pelo legislador apenas é aceitável em situações excepcionalíssimas, como aquelas relacionadas no Acórdão 1.826/2016 - Plenário.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 276, § 5º, do Regimento Intero/TCU, revogar a medida cautelar referendada por intermédio do Acórdão 2.475/2018 - Plenário, autorizando que o Dnocs inicie ou retome as obras complementares de recuperação da Barragem Jucazinho, contratadas por meio da licitação na modalidade de Regime Diferenciado de Contratações Públicas Eletrônico 1/2018-DA/L;9.2. com fundamento no art. 250, inciso III, do RI/TCU, recomendar ao Dnocs que avalie a conveniência e oportunidade de, previamente ao  início ou retomada da execução das obras complementares de recuperação da Barragem Jucazinho, aguardar a manifestação dos especialistas contratados pela entidade para compor o Painel de Segurança de Barragens, especialmente no que tange aos seguintes pontos, haja vista a possibilidade de que a equipe sugira alterações na execução das obras que, por sua vez, poderão desvirtuar o objeto contratado;9.3. dar ciência ao Dnocs de que:[...]9.3.2. conforme dispôs o Acórdão 1.826/2016 - Plenário, apenas em hipóteses excepcionalíssimas de alterações consensuais qualitativas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites preestabelecidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos cumulativamente os seguintes pressupostos: não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório; não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado; decorrer de fatos supervenientes que impliquem dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial; não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos; serem necessárias à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes; demonstrar-se - na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual - que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou sejam gravíssimas a esse interesse, inclusive quanto à sua urgência e emergência;