Acórdão 1131/2009
Voto:3. No referido Voto [do acórdão recorrido], o Relator a quo [...] entendeu suficiente a realização de determinações à CMTP e ao Governo do Estado do Piauí. Contra essas determinações, transcritas no Relatório que precede este Voto, insurgiu-se a recorrente, pleiteando, além da revogação do item 9.3 do Acórdão [...], que o Tribunal determine a prorrogação do Convênio 052/2001 até dezembro de 2009.4. Os fatos e argumentos trazidos na peça recursal podem ser assim sintetizados:[...]4.4. A referida obra de expansão sofreu várias paralisações por óbices judiciais extrajudiciais [...];4.5. Dessa forma, 'outro caminho não restou a não ser o patrocínio do Aditivo de Prazo de vigência do Convênio [...], objetivando a devolução de prazo, para a consecução de todo o plano de trabalho';4.6. Em 12/7/2007, a CMTP deu entrada a pedido de prorrogação de prazo de vigência do Convênio 052/2001. O concedente, contudo, deixou escoar o prazo de vigência - de 30/4/2008 - sem formalizar a prorrogação pleiteada;[...]4.10. 'Não é louvável nem compreensível que a União [...], por meio do Ministério das Cidades [...] permaneça omissa, quanto à assinatura de Aditivo de Prorrogação de Prazo [...], cravando a possibilidade de deixar a cidade de Teresina com uma obra de relevo social, inacabada [...]';[...]4.12. A jurisprudência do TCU - a recorrente cita a Súmula 191 e o Voto que fundamentou o Acórdão 172/2004 - TCU - Plenário - admite a prorrogação pleiteada;4.13. Não se encontravam presentes no exame do pleito de prorrogação de prazo formulado pela CMTP ao Ministério das Cidades os critérios de discricionariedade que norteiam a administração pública: 'portanto, houve excesso na decisão do Ministério das Cidades, ferindo princípios norteadores do direito administrativo, posto que, nestes casos o poder da administração é vinculante, tendo em vista que se encontravam presentes todos os requisitos para a assinatura do Termo de Aditivo de Prazo [...]'.[...]6. [...] passo a examinar o pleito de prorrogação de prazo do Convênio 052/2001 [...].7. Conforme bem destacaram o analista e o Diretor da Serur na instrução transcrita no Relatório que precede este Voto, caberia ao Tribunal determinar a prorrogação do Convênio 052/2001 se tal ato fosse vinculado.8. Os limites da competência do TCU para expedir determinações foram examinados de forma aprofundada em processos envolvendo o exame de atos de agências reguladoras, podendo ser sintetizados da seguinte forma: se o ato examinado for de natureza discricionária, cabe ao Tribunal expedir recomendações; se o ato for de natureza vinculada, cabe ao Tribunal expedir determinações.9. Esse entendimento consolidou-se a partir do Acórdão 1.703/2004 - Plenário, relatado pelo eminente Ministro Benjamin Zymler. Transcrevo, a seguir, trecho do Voto [...]:'[...]31. Finalmente, ressalto que, no exercício do controle externo das concessões de serviços públicos, o TCU se defronta com dois tipos de atos praticados pelas agências reguladoras: os vinculados e os discricionários. Quando os atos supostamente irregulares forem do primeiro tipo, ou seja, quando as entidades reguladoras tiverem violado expressa disposição legal, o Tribunal pode determinar a esses entes que adotem as providências necessárias à correção das irregularidades detectadas. Por outro lado, quando se tratar de atos discricionários, praticados de forma motivada e visando satisfazer o interesse público, esta Corte de Contas pode unicamente recomendar a adoção de providências consideradas por ela mais adequadas. Afinal, nessa última hipótese, a lei conferiu ao administrador uma margem de liberdade, a qual não pode ser eliminada pelo Tribunal de Contas da União.32. Contudo, caso o ato discricionário sob enfoque contenha vício de ilegalidade, esta Corte de Contas será competente para avaliá-lo e para determinar a adoção das providências necessárias ao respectivo saneamento, podendo, inclusive, determinar a anulação do ato em questão.[...]'10. Após o referido Acórdão, outras deliberações do Tribunal seguiram a mesma orientação. Cito como exemplos os Acórdãos 1.369/2006 - Plenário; 200/2007 - Plenário e, mais recentemente, o Acórdão 715/2008 - Plenário.11. Embora todos os precedentes citados tratem de atos de agências reguladoras, os limites para o TCU efetuar determinações valem para atos administrativos dos demais órgãos e entidades submetidos à jurisdição do Tribunal: o Tribunal pode expedir determinações se o ato examinado for de natureza vinculada e quando verificada a ocorrência de ilegalidade ou de omissão do órgão ou entidade no cumprimento das normas jurídicas pertinentes.12. Feitas essas considerações, cabe examinar se a prorrogação do Convênio 052/2001 pleiteado pela CMTP é um ato vinculado ou discricionário.13. Essa exame foi feito de forma adequada nos pareceres da Serur transcritos no Relatório que precede este Voto. Somente caberia ao TCU determinar a prorrogação do Convênio 052/2001 caso ficasse comprovado de maneira inequívoca que a prorrogação deixou de ser formalizada única e exclusivamente em decorrência de atrasos e omissões do Ministério das Cidades. Tal constatação, contudo, não pode ser extraída destes autos, conforme concluiu o analista da Serur: 'nos autos, não se visualiza, de forma indubitável, que a ausência de toda a documentação seja atribuída única e exclusivamente ao MCidades, mais especificadamente, à CGLOG'.14. O Diretor da Serur - citando doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello e Marçal Justen Filho - acrescenta que, caso ficasse configurado que a prorrogação do Convênio 052/2001 pleiteada pela CMTP perante o Ministério das Cidades fosse a única forma de atingir o interesse público, estaríamos diante de um ato vinculado, inexistindo margem de discricionariedade para a Administração negar a prorrogação. Em tal hipótese, seria cabível a esta Corte de Contas determinar a prorrogação do convênio, sob pena de se apurar a responsabilidade pela obra inacabada. Conclui, contudo, que 'não há elementos para se afirmar categoricamente que a insuficiência documental alegada pela Conjur do Ministério das Cidades (a qual deu ensejo ao atraso na tramitação e que não foi sanada a contento no prazo devido) é atribuível unicamente ao concedente, tampouco temos condições de assegurar que todas as condições para a prorrogação restaram plenamente atendidas'.15. Portanto, como não ficou caracterizado que a prorrogação do Convênio 052/2001 era um ato vinculado, ou seja, que era a única opção que atenderia o interesse público de concluir a obra, não cabe ao Tribunal determinar tal medida.[...]18. A conclusão das obras, contudo, depende de juízo de conveniência e oportunidade das partes envolvidas em relação à escolha do melhor momento e dos atos administrativos necessários à continuidade ao empreendimento.[...]20. Dessa forma, as alternativas para a conclusão das referidas obras deverão ser examinadas pelas partes envolvidas, não cabendo ao TCU efetuar determinações que invadam a esfera de discricionariedade dessas partes. [...].21. Pelas razões expostas, cabe expedir recomendação ao Ministério das Cidades, ao [...] Estado do Piauí e à CMTP, no sentido de adotarem as medidas necessárias à conclusão das obras [...].Acórdão:9.3. recomendar ao Ministério das Cidades, ao Governo do Estado do Piauí e à Companhia Metropolitana de Trens Urbanos de Teresina/PI a adoção de medidas necessárias à conclusão das obras de Expansão do Sistema de Trens Urbanos de Teresina/PI;