Acórdão 158/2015
Voto:Satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no artigo 237, inciso V e parágrafo único, do Regimento Interno, conheço da Representação formulada pela equipe de fiscalização da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro.No curso dos trabalhos de Acompanhamento dos V Jogos Mundiais Militares (V JMM), evento realizado na cidade do Rio de Janeiro, no período entre 16 e 24 de julho de 2011, a equipe de fiscalização do TCU identificou indícios de violação à Lei 8.666/1993 e à legislação conexa nos processos de contratação dos serviços especializados de elaboração de projetos básico e executivo, de gerenciamento da execução, bem assim de contratação da produção executiva, todos relativos às cerimônias de abertura e de encerramento dos Jogos. Tais indícios motivaram a Representação que ora se analisa.[...]Após realizar inspeção e analisar todos processos administrativos, a equipe de fiscalização do Tribunal não verificou a existência de ilegalidade na contratação direta por inexigibilidade do cenógrafo [...] (Contrato 019/2010-DECEx).Todavia, a equipe identificou os seguintes indícios de irregularidade:a) realização de pagamento antecipado da 1ª e 2ª parcelas do contrato de prestação de serviços de elaboração dos projetos básico e executivo e de gerenciamento da execução das cerimônias de abertura e encerramento do V JMM, objeto do Contrato 019/2010-DECEx, em contrariedade ao disposto no art. 62 da Lei 4.320/1964;b) realização de Pregão Eletrônico nº 009/2011 pelo DECEx para contratação de empresa produtora e organizadora de eventos relativos às solenidades de abertura e de encerramento dos V JMM, sem a existência de planilha de preços com a composição de todos os custos unitários e sem a demonstração da compatibilidade dos preços contratados com os de mercado, ao arrepio do disposto no art. 7º, §2º, II, da Lei 8.666/1993;c) utilização de modalidade indevida de licitação pelo DECEx - Pregão Eletrônico nº 009/2011 - para contratação da organização e execução das cerimônias de abertura e encerramento do Jogos, cujo objeto complexo não se amolda à contratação de serviços comuns, assim definidos pelo artigo 1º da Lei 10.520/2002;d) contratação da sociedade [...] (Contrato 007/2011-DECEx), a qual possui estreito relacionamento profissional, societário e pessoal com o projetista das cerimônias de abertura e encerramento dos Jogos, Sr. [...], em violação ao disposto no art. 9º da Lei 8.666/1993.Para manifestarem-se sobre as possíveis ilicitudes, foi convocado em audiência o Sr. [...], ordenador de despesas do Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx), bem como facultada a oitiva do Sr. [...] e da sociedade [...], contratados respectivamente para elaboração dos projetos básico e executivo e para realização das cerimônias.[...]Divirjo, em parte, da proposta da unidade técnica pelas razões que passo a expor.[...]Quanto ao indício de irregularidade mencionado na alínea "c" deste voto, acolho as justificativas apresentadas por [...], relativas à realização do Pregão Eletrônico 009/2011, para contratação da organização e execução das cerimônias de abertura e encerramento dos Jogos.Embora o objeto da contratação dos serviços de organização e produção executiva das cerimônias de abertura e encerramento dos V JMM tenha escopo bastante abrangente, não se pode considerá-lo, a priori, serviço de natureza complexa, pois todo o processo criativo foi definido nos projetos básico e executivo que nortearam a concretização desses eventos. A elaboração desses projetos foi contratada diretamente pelo DECEx, oportunidade em que o Diretor de Criação e especialista [...] desenvolveu todos os estudos preparatórios e elaborou o que se denomina de roteiro final.Esse documento representa a última peça da criação e contém as sequências que ordenam a cenas, esquetes, danças, coreografias, performances artísticas, cerimonial e discursos, além da descrição dos cenários, figurinos, trilha sonora, rubricas técnicas e todos os demais elementos dos espetáculos, também designados como itens de produção, tais como fogos de artifícios e outros. O roteiro constitui instrumento de diálogo entre o criador e o produtor ao traduzir, de forma clara e racional, o pensamento visual do espetáculo.Estabelecidas as diretrizes dos projetos e elaborado o roteiro final, a realização do evento passa a ser meramente atividade executiva, a exigir a contratação de empresa com capacidade operacional para mobilizar e gerenciar recursos, pessoas e equipamentos para concretização das cerimônias. Como será comentado adiante, a produção executiva não dispensa a supervisão do projetista no interesse da Administração, pois somente ele poderá dizer se os elementos apresentados pela empresa organizadora são efetivamente condizentes com aqueles antevistos nos projetos.Dessa forma, o Departamento de Educação e Cultura do Exército resolveu realizar licitação, sob a modalidade pregão eletrônico, para contratação de empresa especializada na execução de serviços não contínuos de organização e execução das cerimônias de abertura e encerramento do Jogos, devendo a contratada obedecer aos projetos e ao roteiro pré-definidos pelo Diretor de Criação. A preocupação inicial do órgão contratante, ao eleger a referida via licitatória, foi ampliar a competitividade, reduzir o preço estimado da contratação e diminuir o prazo de processamento do certame, sobretudo em razão do exíguo período entre a licitação, deflagrada em 6 maio de 2011, e o início do evento, previsto para 16 de julho de 2011.À toda evidência, houvesse a Administração realizado procedimento licitatório ordinário como a concorrência, com todos os percalços burocráticos a ela inerentes, dificilmente lograria, em curto espaço de 2 meses e meio, contratar e executar todos os preparativos para a cerimônia de abertura dos Jogos.Na fase interna do Pregão Eletrônico nº 009/2011, o DECEx não chegou a fundamentar a adoção da modalidade licitatória pela descrição e enquadramento do objeto em serviços de natureza comum, tal qual conceitua artigo 1º da Lei nº 10.520/2002 ("aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado"). A despeito da lacuna dessa justificativa, não me parece desarrazoado depreender dos serviços almejados características comuns dentro de universo de empresas atuantes no segmento de organização e produção de eventos, dadas razões anteriormente expostas. Aliás, como salientou a nota técnica da Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (peça 22, págs. 99 a 100) ao examinar a minuta de licitação e contrato, o Brasil, há décadas, tem sediado importantes eventos internacionais de cunho artístico e desportivo, o que certamente contribuiu para criação e desenvolvimento de empresas produtoras especializadas no ramo. Nesse particular, a cidade do Rio de Janeiro é notabilizada por receber grande parte dessas grandes celebrações, o que lhe granjeia experiência na disponibilização de mão de obra, equipamentos e conhecimento técnico.Com esse propósito, o edital do Pregão Eletrônico nº 009/2011 - DECEx exigiu das empresas licitantes comprovação de experiência na organização e produção de grandes eventos in door (em local fechado) por meio da apresentação de atestados e da capacidade de reunir equipes de profissionais com competências técnicas específicas em diversas áreas como direção musical, coreografia massiva, gerência de elenco, figurinos e alegorias, iluminação cenográfica, projeção monumental. Os serviços de produção comportam uma verdadeira estrutura técnica de pessoal e material para colocar em prática o desenho do espetáculo visualizado pelo Diretor de Criação.A produção executiva contou ainda com o acompanhamento e a supervisão técnica do projetista [...], conforme previsto na contratação direta desse profissional, pois incumbe ao projetista avaliar e aprovar os protótipos de tudo que será fabricado ou fornecido pela empresa produtora (figurinos, adereços, peças de cenografia), a ocupação dos espaços, as coreografias e as performances ensaiadas, os efeitos especiais, bem como todas as demais atividades e detalhes do espetáculo, pois tais elementos somente são antevistos por quem os criou.Mesmo consideradas essas peculiaridades, os serviços de produção desses tipos de eventos podem ser tidos como comuns dentro do referido ramo empresarial. Apenas para exemplificar o reconhecimento dessa realidade, o Estado do Rio de Janeiro já considerou comuns os serviços de realização de eventos para fins de utilização da modalidade licitatória pregão, conforme Resolução Seplag nº 07, de 1/2/2007, da Secretaria de Planejamento e Gestão.Segundo informações prestadas pelo justificante (peça 51) e registros disponíveis no sítio comprasnet.gov.br, após terem sido realizados 37 downloads do edital, participaram da fase de lances do Pregão Eletrônico nº 09/2011- DECEx 9 (nove) empresas. Não há evidências de eventual restrição indevida do caráter competitivo do certame. A empresa [...] sagrou-se vencedora do torneio licitatório com o valor de R$ 24.994.000,00, portanto, abaixo da estimativa inicial do Comitê de Planejamento Operacional dos 5º JMM, de R$ 27.998.266,67.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 237, inciso VI, do RI/TCU, conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;