Acórdão 2714/2015
Voto:Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrban), no âmbito do Fiscobras/2015, tendo por escopo a verificação da legalidade e da legitimidade da gestão dos valores financeiros transferidos por força do Termo de Compromisso 0367.938-83/2011 (Siafi 671373), destinado a executar as obras de canalização e dragagem do Rio Bengalas, bem como a recuperação da microdrenagem nos bairros Cristina Ziede e Duas Pedras, situados em Nova Friburgo/RJ. [...]6. No curso dos trabalhos de auditoria, foram identificados os seguintes indícios de irregularidade: a) alteração do objeto licitado/contratado em desrespeito ao disposto na Lei Geral de Licitações (item III.1 do relatório de auditoria); [...]8. Com relação à primeira impropriedade, a equipe de auditoria verificou que o Contrato 09/2013-Inea sofreu grandes alterações quantitativas e qualitativas em relação ao escopo dos serviços que serviram de base para a Concorrência Nacional 18/2012. Entendeu a unidade técnica que as alterações nas metodologias de execução das obras desvirtuaram os termos e condições pactuadas quando da celebração do ajuste, ultrapassando os limites legais de aditamento contratual previstos no art. 65 da Lei 8.666/1993.9. Conforme apresentado no relatório que fundamenta esta decisão, houve acréscimos de serviços no montante de R$ 138.682.644,62, quantia que se traduz em uma alteração de 71,32% do valor originalmente celebrado.10. Assim, alinho-me ao exame realizado pela equipe de auditoria e considero pertinente a proposta de realizar a oitiva dos órgãos envolvidos e do Consórcio Rio Bengalas a respeito desse indício de irregularidade. No entanto, tratando-se de transgressão à norma legal, nos termos do art. 43, inciso II, da Lei 8.443/1992, avalio que também deva ser promovida a audiência dos responsáveis pelos indícios de irregularidade em tela.11. No caso, às peças 40, 41 e 42, verifico que os Srs. [omissis 1], Presidente do Inea, e [omissis 2], Diretor de Recuperação Ambiental do Inea, foram os signatários do Termo Aditivo nº 59/2014-Inea e dos respectivos 'termos de re-ratificação', que promoveram alterações no Contrato 09/2013-Inea.12. A unidade técnica também concluiu que a fundamentação utilizada pelo Inea para demonstrar o atendimento dos seis pressupostos da Decisão 215/1999-Plenário nas alterações contratuais realizadas pelo órgão foi insuficiente, visto que:'a) não foi evidenciada a vantagem em manter a contratação em detrimento da realização de novo certame pela administração pública, principalmente quando se constata o percentual de alteração sofrido na etapa da intervenção do Córrego d'Antas;b) as alterações não decorreram de fato superveniente, pois, após o início da execução contratual, não foram constatadas quaisquer alterações nos objetos das intervenções que pudessem implicar na redefinição dos métodos construtivos ou serviços previstos, não satisfazendo o item III da Decisão em foco;c) devido à prorrogação dos prazos originalmente previstos para conclusão das obras, não se pode constatar a otimização do cronograma que trata o requisito do item V da Decisão.'13. Ademais, avalio que outra questão de fundo a ser analisada no presente achado, seja a motivação para as diversas alterações nos projetos, pois é pacífica a jurisprudência do TCU no sentido de que as alterações do projeto licitado devam ser precedidas de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a justificativa das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem como deve restar caracterizada a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos ensejadores das alterações. Nesse sentido, cito os Acórdãos Plenários 2.161/2011, 517/2011, 1.597/2010, 2.588/2010, 2.032/2009 2.053/2015.14. Observo que a peça 26 dos autos contém as justificativas apresentadas para motivar as alterações contratuais. Todavia, considero que tais elementos não são realmente hábeis para embasar as principais modificações observadas, que se encontram descritas no relatório que acompanha esta deliberação.15. Cito como exemplo a substituição das estacas-raiz por estacas pranchas metálicas. A justificativa para essa modificação, presente à peça 26, fl. 27, foi que 'as estacas em perfil metálico não são afetadas pela elevação do nível de águas, já as estacas do tipo raiz em concreto, previstas inicialmente no projeto, podem sofrer cisalhamento quando da sua execução em caso de chuvas intensas'.16. Tal justificativa, além de ser genérica e imprecisa, em uma primeira análise, não é suficiente para motivar uma alteração contratual de um serviço orçado em R$ 1.172.505,60, por outro de R$ 16.170.386,21 (peça 52), pois, em princípio, ambas as soluções deveriam ter sido projetadas para resistir a todos os esforços atuantes e não se demonstrou que o dimensionamento das estacas do tipo raiz estivesse equivocado. Ao contrário, existem indícios de que a alternativa de cravação de estacas metálicas tem se mostrado problemática em alguns trechos, em vista da presença de matacões que impedem a cravação dos elementos até a profundidade requerida, consoante informação apresentada pelo Ministério das Cidades no Ofício nº 003166/2015/AECI/GM/MCIDADES, de 2/10/2015 (peça 63, p. 12).17. Em função do princípio da indisponibilidade do interesse público, não há amparo para permitir a alteração do serviço com perda de qualidade para o contratante ou com aumento de preço, quando a solução especificada atende satisfatoriamente os requisitos da obra.18. Outra alteração relevante foi a substituição das placas de concreto moldado in loco por placas pré-moldadas de concreto. A mudança da metodologia construtiva, também com ônus adicional para o contratante, foi embasada na realização da obra no menor prazo possível e em supostas dificuldades para executar a cortina atirantada de concreto moldado in loco (peça 26, p. 26).19. Tal justificativa passa ao largo do fato de que o prazo de execução da obra, tal qual foi projetada, é uma obrigação contratual do consórcio. Poderia ser admitida a alteração da técnica construtiva, desde que tal ajuste não importasse custo adicional ao contratante e que houvesse de fato uma redução no prazo de construção ou outro benefício objetivamente mensurável. No entanto, conforme tratarei no tópico seguinte desta proposta de deliberação, a execução da obra se encontra em ritmo lento e parece que a mudança realizada tornou apenas o contrato mais oneroso para o contratante, ao passo que facilitou a execução do objeto para o contratado.20. Em suma, essas duas modificações foram as principais causas para o aumento do custo da canalização do Rio Bengalas em mais de R$ 13 milhões (peça 43), o que me faz perquirir sobre a real vantajosidade das alterações nos projetos licitados. Nos termos da jurisprudência consolidada na Súmula TCU nº 261/2010, constitui prática ilegal a revisão de projeto básico ou a elaboração de projeto executivo que transfigurem o objeto originalmente contratado em outro de natureza e propósito diversos.21. Dessa forma, entendo pertinente realizar a audiência dos Srs. [responsável 1], fiscal do contrato, [responsável 2], na qualidade de supervisor do contrato, e [responsável 3], gerente do contrato, por confeccionarem parecer propondo diversas alterações no projeto licitado, sem justificativas adequadas e suficientes das alterações tidas por necessárias.22. Por fim, algumas alterações procedidas parecem ter tornado o contrato injustificadamente mais oneroso para a Administração, como na supressão realizada do item 'perfuração rotativa vertical em solo c/ coroa de widia c/ diâmetro de 8 polegadas'. Esse serviço foi contratado por um preço unitário de R$ 101,59. (peça 45, fl. 7). Por outro lado, foi incluído no contrato o serviço 'perfuração rotativa horizontal em solo c/ coroa de widia c/ diâmetro de 5 polegadas' ao preço unitário de R$ 149,09 (peça 45, fl. 11). 23. Verifico, portanto, que o novo serviço de perfuração em solo, apesar de ser realizado com menor diâmetro (5 polegadas), apresenta preço mais elevado do que a perfuração em solo com maior diâmetro (8 polegadas).24. Ao ser promovida a celebração de aditivos contratuais, com a inclusão de novos serviços ou acréscimos de quantitativos de itens previstos na planilha orçamentária da obra, deverão ser observados os preços praticados no mercado, bem como mantido o desconto inicialmente ofertado pela licitante vencedora, com vistas a garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e evitar a prática irregular do 'jogo de planilha' (art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e arts. 14, 15 e 17, §§ 1º e 2º, do Decreto 7.983/2013). 25. Portanto, em adição às propostas de oitiva formuladas pela unidade técnica, considerando as observações realizadas neste voto, bem como o vulto e a importância do empreendimento, além do elevado percentual de aditamento contratual verificado no contrato fiscalizado, pondero ser adequado que os órgãos responsáveis pela condução do empreendimento comprovem, perante este Tribunal, o cumprimento do disposto nos arts. 14, 15 e 17, §§ 1º e 2º, do Decreto 7.983/2013.