Acórdão 6389/2025
Relatório:Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações, reproduzida a seguir (peça 18), a qual contou com a anuência do dirigente da unidade (peça 19):"1. Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico (PE) 90002/2025 sob a responsabilidade de Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Estado do Rio de Janeiro (SFA/RJ), com valor estimado de R$ 1.570.183,17, cujo objeto é a contratação de serviços contínuos de vigilância patrimonial armada, com dedicação exclusiva de mão de obra, para atender às necessidades das instalações físicas da SFA/RJ, com o fornecimento de toda a mão de obra, com dedicação exclusiva, materiais, armamentos, munições e equipamentos (peça 5, p. 1).2. O Pregão em análise é regido pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e a plataforma eletrônica utilizada para a seleção do contratado foi o Portal de Compras do Governo Federal.[...]4. O representante alega, em suma, a ocorrência das seguintes irregularidades:[...]c) designação de pregoeiro em desacordo com a Lei 14.133/2021 e com a jurisprudência do TCU, haja vista que o servidor responsável pela condução do pregão (Sr. [pregoeiro]) não seria integrante do quadro efetivo da Administração, em afronta ao Acórdão 1.917/2024-TCU-Plenário e afronta ao princípio da impessoalidade, uma vez que o item 12.3 do Edital prevê que os pedidos de impugnação e esclarecimentos deveriam ser direcionados ao e-mail: [omissis] e pessoalmente no Protocolo da SFA/RJ (peça 1, p. 12-13);[...]I.3. Plausibilidade jurídica17. A partir das alegações do representante foi identificada a seguinte irregularidade:[...]I.3.2. Designação de servidor sem vínculo efetivo com a Administração como responsável pela condução do certameFundamento legal ou jurisprudencial: arts. 5º, 6º, inciso LX, 7º, § 1º e 8º, caput, da Lei 14.133/2021, Acórdão 1917/2024-TCU-Plenário, relator Min. Benjamin Zymler.27. No que se refere à designação de agentes responsáveis pela condução do certame, cabe destacar que os documentos constantes da peça 5 evidenciam que o Sr. [pregoeiro] acumulou diversas atribuições críticas no processo licitatório. Ele foi responsável pela elaboração do Termo de Referência (peça 5, p. 25), pela formalização da demanda como responsável da área requisitante (peça 5, p. 85) e pela elaboração do Estudo Técnico Preliminar (peça 5, p. 109). Dessa forma, é possível afirmar que concentrou funções centrais na fase de planejamento da contratação, sem que houvesse mecanismos de revisão ou contrapeso por parte de outros servidores da unidade.28. Tal concentração de atribuições viola o princípio da segregação de funções, previsto nos arts. 5º e 7º, § 1º, da Lei 14.133/2021, segundo o qual as funções essenciais à condução da licitação devem ser distribuídas entre agentes distintos, de modo a mitigar riscos de erros, fraudes ou direcionamento.29. No mesmo sentido foi o entendimento do TCU de que a designação de um mesmo agente para atuar em funções simultâneas de planejamento e execução atenta contra o princípio da segregação de funções, firmado no Acórdão 3432/2025-TCU-1ª Câmara, rel. Min. Bruno Dantas.30. No caso em análise, é razoável concluir que os equívocos e incoerências identificados nos documentos preparatórios - notadamente o erro na estimativa de custos - decorrem dessa falha de governança, uma vez que, caso houvesse revisão por equipe diversa, a probabilidade de tais inconsistências passarem despercebidas seria significativamente reduzida.31. Além disso, ainda que não haja comprovação documental inequívoca de que o Sr. [pregoeiro] tenha atuado formalmente como pregoeiro responsável pela condução do pregão, há indícios consistentes nesse sentido. Além de ter elaborado todos os artefatos preparatórios, verifica-se que a resposta ao recurso interposto pela representante (peça 4) foi subscrita pelo pregoeiro, o qual deixou de reconhecer as inconsistências apontadas na documentação. Essa circunstância corrobora a possibilidade de que o mesmo agente tenha participado também da fase externa do certame, conduzindo as sessões de julgamento e proferindo decisões sem reconhecer falhas que ele próprio havia introduzido na fase de planejamento.32. Esse quadro revela falha grave de governança e afronta não apenas o princípio da segregação de funções, mas também a impessoalidade e a objetividade do julgamento. Ainda que não se tenha comprovado prejuízo material ao resultado do certame, a acumulação de funções críticas em um único agente, aliado ao fato de não ser servidor efetivo (peça 17), fragiliza a legitimidade do processo licitatório e amplia os riscos de irregularidades.33. Dessa forma, entende-se que a irregularidade merece ser objeto de ciência à unidade jurisdicionada, a fim de que esta adote providências corretivas em futuros certames, assegurando que as funções relativas ao planejamento, à instrução processual e à condução do pregão sejam exercidas por agentes distintos, em observância ao disposto nos arts. 5º, 6º, inciso LX, 7º, § 1º, e 8º da Lei 14.133/2021, bem como em consonância com a orientação firmada por este Tribunal no Acórdão 1917/2024-TCU-Plenário.Voto:3. O representante alega, em suma, irregularidades que comprometem a contratação de serviços de vigilância, como contradições entre o Termo de Referência e o Estudo Técnico Preliminar sobre a quantidade de postos e consequentes exigências técnicas, bem como designação de pregoeiro não seria integrante do quadro efetivo da Administração, em desacordo com a Lei 14.133/2021 e a jurisprudência do TCU. Além disso, a habilitação da empresa [vencedora], vencedora do certame, teria desconsiderado o quantitativo correto de vigilantes exigido, resultando em oferta subdimensionada, e inexequível, devido a inconsistências tributárias, ausência de comprovação do FAP e falta de provisão para férias, em desacordo com a IN - Seges/MP 5/2017.[...]9. Embora as falhas de planejamento sejam graves, verifico que não houve prejuízo material à Administração e, além disso, a anulação ou suspensão do pregão poderia comprometer a continuidade do serviço de vigilância, essencial à segurança patrimonial, especialmente diante do encerramento do contrato anterior em 2/8/2025. Por tal motivo, acompanho o encaminhamento sugerido pela AudContratações para indeferir a concessão de medida cautelar e dar ciência das falhas à unidade jurisdicionada para aprimorar os procedimentos em futuras licitações.10. Outro ponto verificado foi a atuação do mesmo agente público, não integrante do quadro efetivo da Administração, nas funções de pregoeiro e na elaboração de Documento de Formalização da Demanda, de Estudo Técnico Preliminar e de Termo de Referência, o que atenta contra o princípio da segregação de funções.11. Pelas mesmas razões anteriormente apresentadas, acompanho a proposta da unidade técnica para dar ciência à unidade jurisdicionada, a fim de que esta adote providências corretivas em futuros certames, assegurando que as funções relativas à condução do pregão sejam exercidas por agentes públicos dos quadros efetivos da Administração e distintos dos agentes responsáveis pela elaboração de documentos da fase interna da licitação, em observância ao disposto nos arts. 5º, 6º, inciso LX, 7º, § 1º, e 8º da Lei 14.133/2021, bem como em consonância com a orientação firmada por este Tribunal no Acórdão 1.917/2024-TCU-Plenário.[...]14. Por último, estando os autos incluídos na pauta desta sessão, a representante protocolou memorial (peças 20-21) por meio do qual informa que a SFA/RJ anulou o Pregão Eletrônico (PE) 90002/2025, em exame nestes autos, em razão dos indícios de irregularidades identificados, e formalizou o 8º Termo Aditivo ao Contrato vigente, prorrogando sua vigência até 02/02/2026, período ao longo do qual espera realizar novo certame para contratação dos serviços contínuos de vigilância patrimonial armada.15. A despeito da anulação do pregão objeto destes autos, mantenho as ciências consignadas neste voto, com vistas à adoção de providências para evitar a recorrência das irregularidades.Acórdão:9.3. dar ciência à Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento no Estado do Rio de Janeiro, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 90002/2025, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:[...]9.3.3. ausência de observância ao princípio da segregação de funções, uma vez que um mesmo agente foi responsável pela condução do pregão e pela elaboração de documentos da fase interna da licitação, em afronta ao princípio da segregação de funções e ao disposto nos arts. 5º e 7º, § 1º, da Lei 14.133/2021, bem como à jurisprudência do TCU, a exemplo do Acórdão 3432/2025-TCU-1ª Câmara;9.3.4. designação de pregoeiro não ocupante de cargo efetivo para atuar na condução do certame, em desconformidade com os arts. 6º, inciso LX, e 8º, caput, da Lei 14.133/2021, e com a orientação fixada por este Tribunal no Acórdão 1.917/2024-TCU-Plenário;