Acórdão 2104/2025
Sumário:1. Nos casos em que haja percepção cumulativa de duas pensões por morte, o beneficiário poderá, sempre que possível, optar pelo benefício sobre o qual recairá o desconto a título de "abate-teto" com vistas à observância ao disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal. 2. Nas hipóteses de acumulação de remuneração com pensão por morte, o desconto a título de abate-teto deve recair sobre o benefício previdenciário, afastando a referida redução da remuneração do cargo em exercício caso esta, isoladamente, já não tiver ultrapassado o limite constitucional - diferentemente da acumulação de proventos de aposentadoria com pensão, quando se deve assegurar o direito de opção ao beneficiário, na forma do item precedente. 3. Nos casos de percepção simultânea de dois benefícios de pensão por morte com remuneração ou proventos de aposentadoria, deve-se considerar o somatório dos três rendimentos para fins de incidência do teto constitucional, podendo até dois benefícios ser zerados para ajustar a renda total ao referido limite. 4. Nos casos de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração ou provento do vínculo de maior valor, nos termos do que dispõe o artigo 6º da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975, de 29 de abril de 2021, com a alteração operada pela Portaria SGP/SEDGG/ME 10.928, de 23 de dezembro de 2022.5. Não há óbices a que o desconto a título de abate-teto recaia sobre o benefício líquido menos vantajoso, isto é, aquele, por exemplo, com alíquota superior de contribuição previdenciária, observando-se, sempre que possível, o direito de opção referidos no subitem 9.2.1 e na parte final do subitem 9.2.2 do acórdão a ser proferido nesta ocasião. 6. O marco inicial para aplicação da tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 359 é 21/8/2020, data da publicação da ata contendo a referida tese.Voto:Aprecio consulta formulada pelo então Presidente do Superior Tribunal Militar (STM), General do Exército Luis Carlos Gomes Mattos, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à aplicação do teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal em casos de acumulação de pensão com outros benefícios.2. Por intermédio do Ofício PRSTM 2557267, de 28 de março de 2022, foram submetidos ao descortínio do TCU os seguintes quesitos (peça 3): "Questão 1 - Nos casos de acumulação de dois benefícios pensionais, é possível aplicar, por analogia, o entendimento firmado no item 9.2 do Acórdão nº 1994/2015 - Plenário (relator: Benjamin Zymler), o qual considerou que a glosa do valor extra-teto deveria ser efetuada pelo órgão em que se deu a segunda inativação, o que na presente situação corresponderia ao órgão em que foi concedido o segundo benefício? Questão 2 - Nos casos de acumulação de pensão com remuneração, é possível aplicar, por analogia, o entendimento firmado nos itens 9.1.1 e 9.3 do Acórdão nº 1994/2015 - Plenário (relator: Benjamin Zymler), o qual preservou a integralidade dos vencimentos e determinou a incidência do abate-teto nos proventos? Caso a resposta seja afirmativa, o mesmo se aplicaria às acumulações de pensão com proventos, ou seja, preserva-se a integralidade dos proventos e aplica-se o redutor na pensão? Questão 3 - Nos casos de percepção simultânea de dois benefícios pensionais com remuneração ou proventos haveria óbice em aplicar o abate-teto em uma ou duas fontes pagadoras, tendo como resultado um dos benefícios igual a zero? Questão 4 - Nos termos do que dispõe o artigo 6º da Portaria nº SGP/SEDGG/ME Nº 4.975, de 29 de abril de 2021, do Ministério da Economia, nos casos de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração de vínculo mais antigo. Esse entendimento é ratificado no âmbito dessa Corte de Contas? Questão 5 - É admissível considerar a possibilidade de o beneficiário fazer a escolha da fonte pagadora que deve efetuar o corte? Questão 6 - É admissível considerar a possibilidade de a Administração realizar o desconto utilizando como critério de escolha o benefício menos vantajoso para o beneficiário, apurado após as deduções legais decorrentes da contribuição previdenciária e do imposto de renda sobre o rendimento bruto mensal? Questão 7 - Qual o marco inicial a ser considerado para aplicabilidade do novo entendimento firmado pelo STF no RE 602.584?"3. A então Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais (Sefip), atual Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), assim se pronunciou:[...]b) responder ao consulente, nos termos do art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, que:b.1) nos casos em que há percepção cumulativa de duas pensões por morte, o beneficiário poderá, sempre que possível, optar pelo benefício sobre o qual recairá o desconto a título de abate-teto com vistas a observância ao disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal (Questões 1 e 5);b.2) nas hipóteses de acumulação de remuneração com pensão por morte, o desconto a título de abate-teto deve recair sobre o benefício previdenciário, afastando a referida redução da remuneração do cargo em exercício, se esta, isoladamente, já não ultrapassar o limite constitucional; diferentemente da acumulação de proventos de aposentadoria com pensão, caso em que se deve assegurar o direito de opção do beneficiário, na forma do item precedente (Questões 2 e 5);b.3) nos casos de percepção simultânea de dois benefícios de pensão por morte com remuneração ou proventos de aposentadoria, deve-se considerar o somatório dos três rendimentos para fins de incidência do teto constitucional, podendo até dois benefícios serem zerados para ajustar a renda total ao referido limite (Questão 3);b.4) o critério estabelecido no art. 6º da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975, de 29/4/2001, segundo o qual, 'nos casos de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração de vínculo mais antigo', não é aceitável, por afastar a observância, em determinadas situações, da tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 359, devendo-se considerar, na hipótese, a maior remuneração percebida pelo agente público ou militar, e não a relativa ao vínculo mais antigo. (Questão 4);b.5) não há óbices a que o desconto a título de abate-teto recaia sobre o benefício líquido menos vantajoso, isto é, aquele, por exemplo, com alíquota superior de contribuição previdenciária, observando-se, sempre que possível, o direito de opção referidos no item 'b.1' e na parte final do item 'b.2' (Questão 6);b.6) o marco inicial para aplicação da tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 359 é 21/8/2020, data da publicação da ata contendo a referida tese (Questão 7);[...]4. Ante a relevância da matéria, submeti os autos ao Ministério Público junto ao Tribunal, que anuiu à proposta da unidade instrutora, mas com ajustes em relação à resposta ao quesito 4 pelas seguintes razões:"9. Quanto ao quesito n.º 4, o qual faz referência ao artigo 6.º da Portaria SGP/SEDGG/ME n.º 4.975, de 29 de abril de 2021 (peça n.º 11), noticiamos que o referido dispositivo foi modificado pela Portaria SGP/SEDGG/ME n.º 10.928, de 23 de dezembro de 2022, publicada na Seção 1 do Diário Oficial da União de 30/12/2022 (peça n.º 12). Eis o cotejo entre a redação original e a vigente a partir de 1.º de janeiro de 2023: Redação original: 'Art. 6º No caso de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração de vínculo mais antigo.' Redação a partir da Portaria SGP/SEDGG/ME 10.928/2022: 'Art. 6º No caso de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração ou provento do vínculo de maior valor.' (grifo nosso) 10. Portanto, entendemos cabível retificar o item 'b.4' da proposta de encaminhamento acostada no parágrafo 64 da instrução de peça n.º 5, no sentido de responder ao consulente que, nos termos do que dispõe o artigo 6.º da Portaria SGP/SEDGG/ME n.º 4.975, de 29 de abril de 2021, com a alteração operada pela Portaria SGP/SEDGG/ME n.º 10.928, de 23 de dezembro de 2022, nos casos de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração ou provento do vínculo de maior valor."[...]6. Quanto ao mérito, manifesto concordância ao encaminhamento proposto, incorporando, como minhas razões de decidir, os fundamentos expendidos na instrução da unidade técnica - com a retificação proposta pelo MPTCU referente ao item "b.4" (§ 3º acima) - não obstante algumas considerações.7. O teto remuneratório constitucional, conforme a evolução do entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), incide sobre a soma da remuneração e/ou proventos com pensões, mas não se aplica ao somatório das remunerações de cargos públicos cumulados legalmente. Aquele tribunal decidiu que, para acumulação lícita de cargos, o topo remuneratório deve ser considerado em relação a cada vínculo, e não sobre o total dos ganhos. Por sua vez, a soma das remunerações/proventos com pensão tem um teto único, conforme deliberação lá adotada ao julgar o RE 602.584, por meio do qual pacificou, em definitivo, a controvérsia acerca da incidência do teto constitucional sobre o montante de proventos e pensão percebidos por servidores públicos, fixando a seguinte tese: "Ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor" (Tema de Repercussão Geral 359) 8. Acrescento que, em resposta a consulta formulada a esta Corte pelo à época presidente do STF, Ministro Luiz Fux, acerca da modulação de efeitos do Tema 359 para as situações nas quais a acumulação teve início antes do trânsito em julgado do Recurso Extraordinário 602.584, o TCU firmou o entendimento pela sua impossibilidade, conforme o Acórdão 324/2023-Plenário - rel. Ministro Jorge Oliveira, in verbis:[...]9.2. responder ao Consulente que o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor, quando ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior à Emenda Constitucional nº 19/1998, ainda que tal situação tenha sido constituída antes do trânsito em julgado do Recurso Extraordinário 602.584 (Tema 359 do Supremo Tribunal Federal);9.3. informar ao Consulente que este Tribunal já deliberou, por meio do Acórdão 745/2022-TCU-Plenário, que em caso de acumulação de remuneração e pensão cujo somatório ultrapasse o teto constitucional de remuneração (Tema 359 da Repercussão geral do Supremo Tribunal Federal), é direito do interessado a manifestação de opção acerca do rendimento sobre o qual deve incidir a glosa, que pode ser realizada no benefício previdenciário. (...) "9. Não se pode perder de vista também o benefício que receberá a glosa, também conhecida como abate-teto. Embora não haja expressa previsão legal, a jurisprudência deste Tribunal orienta-se no sentido de que somente a remuneração do cargo público deverá, sempre que possível, ser preservada sem nenhuma redução devido aos aspectos fiscais, trabalhistas e previdenciários que sobre ela recaem. 10. Portanto, segundo tal orientação, à exceção da remuneração pelo exercício de cargo público, a glosa, ou o abate-teto, poderá recair sobre qualquer um dos outros benefícios, a critério do interessado, conforme entendimento manifestado no Acórdão 1.994/2015- TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, cujos trechos importantes à presente abordagem transcrevem-se a seguir:"47. No que tange às acumulações envolvendo vencimentos de um cargo ativo e proventos de aposentadoria de outro, a glosa de eventual parcela extrateto não oferece maiores dificuldades.48. Com efeito, tratando-se o § 11 do art. 40 da Constituição de norma de índole previdenciária, sua disciplina se restringe, naturalmente, aos benefícios previdenciários, de modo que estes é que deverão ser reduzidos sempre que necessária eventual glosa a título de abate-teto.49. Ademais, em se preservando a integralidade dos vencimentos do cargo em exercício (evidentemente, desde que tais vencimentos, tomados isoladamente, não excedam o limite remuneratório), evitam-se discussões em torno de questões como isonomia com outros servidores ativos ocupantes do mesmo cargo, trabalho gratuito ou remuneração irrisória. Também são preservadas as contribuições previdenciárias do cargo ainda em exercício, prevenindo, nesse particular, repercussões negativas para o servidor quando do requerimento de futura aposentação.50. Nesse ponto, não é demais salientar que os institutos de vencimentos e proventos são distintos. O primeiro tem caráter retributivo, circunstância que atrai inúmeras salvaguardas para o servidor, chegando mesmo a suscitar - como visto - fundados questionamentos quanto à real possibilidade de sua redução em face, tão só, da acumulação com outro cargo público. O segundo, por outro lado, tem natureza previdenciária, ou seja, seu objetivo precípuo é assegurar o sustento do ex-servidor e de seus dependentes na velhice, na doença ou na sua falta, o que amplia a margem de atuação do legislador na definição das condições e valores de cobertura.51. É certo que os proventos não constituem mera liberalidade ou favor do Estado, sendo, antes, direito conquistado pelo trabalhador mediante contribuições regulares feitas ao longo de vários anos. No entanto, os regimes públicos de previdência têm, por definição, caráter solidário, o que justifica, e mesmo pressupõe, o estabelecimento de condicionantes e limitadores para a concessão dos benefícios. Hoje, os principais limitadores fixados na Constituição - ambos pela EC 20/1998 - são a remuneração, na atividade, do respectivo cargo efetivo (art. 40, § 2º) e, na hipótese de acumulação com quaisquer outros rendimentos pagos pelos cofres públicos, o subsídio de Ministro do STF (art. 40, § 11)."11. Nesse mesmo sentido é o entendimento do STF ao julgar o RE 602.403, que afasta a possibilidade de trabalho gratuito nas hipóteses de acumulação de cargos, conforme revela, entre outros, o seguinte trecho do voto do relator, Ministro Marco Aurélio Mello:"Em terceiro lugar, ante a potencial criação de situações contrárias ao princípio da isonomia. Não se deve extrair do texto constitucional conclusão a possibilitar tratamento desigual entre servidores públicos que exerçam idênticas funções. O preceito concernente à acumulação preconiza que ela é remunerada, não admitindo a gratuidade, ainda que parcial, dos serviços prestados, observado o artigo 1º da Lei Maior, no que evidencia, como fundamento da República, a proteção dos valores sociais do trabalho."12. Nessa linha, o excerto do voto do Ministro Alexandre de Moraes no mesmo julgamento: "A interpretação da regra de teto de retribuição prevista no art. 37, XI, da CF, bem assim daquela endossada pelo art. 9º da EC 41/03, não pode ser feita sem que se compatibilize com as demais previsões constitucionais - em especial a norma do inciso IV do art. 1º, que traz como um dos fundamentos da República os valores sociais do trabalho, que, obviamente, prevê remuneração pelo serviço público prestado, e a norma do art. 37, XV, que consagra a regra da irredutibilidade - garantindo-se coerência dos diversos dispositivos do texto normativo, a fim de conceder-lhe efetividade geral (método lógico), buscando a finalidade da norma, ou seja, pretendendo alcançar os valores por ela enunciados (método teleológico), sempre dentro de uma análise do conteúdo da norma no âmbito da ideia de unidade do ordenamento jurídico, uma vez que os diversos preceitos convivem de maneira harmônica dentro de um sistema constitucional (método sistemático). Se levarmos em conta somente o método gramatical ou literal para interpretar a regra de teto de remuneração do art. 37, XI, da CF, isso gerará distorções absurdas de trabalho não remunerado e de tratamento absolutamente desigual a situações semelhantes. O trabalho sem remuneração é trabalho escravo, abolido pela Lei nº 3.353, de 13 de maio de 1888, quando a Princesa Isabel declarou extinta a escravidão no Brasil ('A Princesa Imperial Regente, em nome de Sua Majestade o Imperador, o senhor D. Pedro II, faz saber a todos os súditos do Império que a Assembleia Geral decretou e Ela sancionou a Lei seguinte: 'Art. 1º - É declarada extinta desde a data desta lei a escravidão no Brasil. Art. 2º - Revogam-se as disposições em contrário); e o mesmo trabalho com remuneração menor constitui flagrante desrespeito ao princípio da igualdade."Acórdão:9.1. conhecer da consulta;9.2. responder à autoridade consulente que:9.2.1. nos casos em que haja percepção cumulativa de duas pensões por morte, o beneficiário poderá, sempre que possível, optar pelo benefício sobre o qual recairá o desconto a título de abate-teto com vistas à observância ao disposto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal;9.2.2. naqueles de acumulação de remuneração com pensão por morte, o desconto a título de abate-teto deverá recair sobre o benefício previdenciário, afastando a referida redução de remuneração do cargo em exercício, se esta, isoladamente, já não tiver ultrapassado o limite constitucional; diferentemente da acumulação de proventos de aposentadoria com pensão, caso em que se deve assegurar o direito de opção do beneficiário, na forma do subitem precedente;9.2.3. quando houver percepção simultânea de dois benefícios de pensão por morte com remuneração ou proventos de aposentadoria, deve-se considerar o somatório dos três rendimentos para fins de incidência do teto constitucional, podendo até dois benefícios ser zerados para ajustar a renda total ao referido limite;9.2.4. nas hipóteses de percepção simultânea de pensão com mais de um cargo, emprego, posto ou graduação militar acumuláveis, o limite remuneratório deverá incidir sobre a soma da pensão com a remuneração ou provento do vínculo de maior valor, nos termos do que dispõe o artigo 6º da Portaria SGP/SEDGG/ME 4.975, de 29 de abril de 2021, com a alteração operada pela Portaria SGP/SEDGG/ME 10.928, de 23 de dezembro de 2022;9.2.5. não há óbices a que o desconto a título de abate-teto recaia sobre o benefício líquido menos vantajoso, isto é, aquele, por exemplo, que possua alíquota superior de contribuição previdenciária, observando-se, sempre que possível, o direito de opção referidos no subitem 9.2.1 e na parte final do subitem 9.2.2 acima;9.2.6. o marco inicial para aplicação da tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal para o Tema 359 é 21/8/2020, data da publicação de sua ata.[...]9.4. informar o Ministério da Fazenda, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça, o Tribunal Superior Eleitoral, o Tribunal Superior do Trabalho, o Superior Tribunal Militar, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, o Conselho da Justiça Federal, o Conselho Superior da Justiça do Trabalho, o Conselho Nacional de Justiça e o Conselho Nacional do Ministério Público do inteiro teor desta deliberação;9.5. informar aos mesmos órgãos acerca da necessidade de adoção das medidas cabíveis com vistas a aplicar o teto remuneratório previsto no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal nos casos em que o somatório de remuneração ou proventos de aposentadoria com pensão ultrapasse o referido limite, em consonância com o disposto no Tema 359, de repercussão geral, exarado pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário 602.584, cabendo às fontes pagadoras envolvidas verificarem, periodicamente, se o desconto a título de abate-teto está sendo devidamente realizado na fonte escolhida, sob pena de responsabilização da autoridade administrativa omissa;