Acórdão 296/2025
Relatório:Adoto, como relatório, a instrução técnica elaborada pela então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária, que contou com a anuência do corpo diretivo (peça 173) e o parecer do Ministério Público junto ao TCU (peça 179):"INTRODUÇÃO1. Cuidam os autos da Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada por força do subitem 9.1 do Acórdão 3.183/2016-TCU-Plenário (peça 1), de relatoria do Ministro Bruno Dantas. O decisum determinou a conversão na presente TCE do então processo de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2011 (TC 006.981/2011-9 - Relatório de Fiscalização 272/2011) abrangendo as obras de construção do lote 14 da Ferrovia Norte-Sul (FNS), no trecho Palmas/TO-Uruaçu/GO, cuja execução se deu sob a responsabilidade da Valec Engenharia, Construção e Ferrovias S.A. O acórdão também determinou a realização das medidas saneadoras pertinentes objetivando à quantificação do débito e à identificação de todos os responsáveis pelos indícios de superfaturamento detectados no âmbito do Contrato CT 37/2007 (peça 24), firmado com a [empresa], bem como a efetivação das citações e audiências pertinentes (subitem 9.3.4).[...]I. Superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado nos serviços mais relevantes.I.1. - Cálculo do débito:21. [...] Para a análise de superfaturamento por preços excessivos foi utilizada como referência a metodologia já sedimentada neste Tribunal na análise de obras ferroviárias, a partir dos preços delineados no Acórdão 462/2010-TCU-Plenário (TC 018.509/2008-9 - Fiscobras 2008), ajustados para a data-base de referência do Contrato CT 37/2007.22. Naquele processo, após ampla discussão acerca do sobrepreço no Contrato [omissis], o Plenário deliberou pela viabilidade de utilização do Sicro, com adoção integral dos preceitos, critérios e métodos constantes no Manual de Custos Rodoviários para serviços de terraplenagem, drenagem, obras-de-arte correntes e especiais, sinalização vertical, obras complementares, proteção vegetal e demais serviços de infraestrutura ferroviária.[...]"Voto:Aprecio Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada em cumprimento ao subitem 9.1 do Acórdão 3.183/2016-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas, em razão de superfaturamento identificado no Contrato CT 37/2007, firmado entre a extinta Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec), atual Infra S.A., e a [empresa], tendo por objeto a construção do Lote 14 da Ferrovia Norte-Sul (FNS), no trecho Palmas/TO-Uruaçu/GO, firmado em 16/1/2008, no valor inicial de R$ 266.715.500,94 (data-base 1/4/2007).2. [...] Após a celebração de aditivos contratuais, o valor global do contrato passou a R$ 299.368.478,54 (TC 006.981/2011-9, peça 27, p. 40).3. [...] Entre as irregularidades apontadas no Relatório de Levantamento de Auditoria realizado no âmbito do Fiscobras 2008 (TC 018.509/2008-9), insere-se o subitem 3.12, que tratou de indícios de sobrepreço em diversos serviços referentes à construção da Ferrovia Norte-Sul, [...].[...]9. Devidamente instados a se pronunciar por meio da expedição dos ofícios de citação e de audiência, à exceção de [responsável 3], os responsáveis produziram defesa. [...][...]12. Feito o necessário resumo, passo a decidir.13. Inicialmente, informo que o Contrato CT 36/07 (Lote 13), que é idêntico ao contrato atualmente em análise (Lote 14), foi examinado no julgamento do TC 036.183/2016-4, ocasião em que foi prolatado o Acórdão 1.883/2024-TCU-Plenário, sob minha relatoria. Assim, em observância ao princípio da segurança jurídica, bem como à uniformidade e previsibilidade das decisões, a fundamentação adotada no mencionado acórdão foi utilizada como referência para o presente caso.14. No que se refere ao Contrato 37/07, acompanho a análise da SeinfraPorto por seus fundamentos, sem prejuízo das considerações expostas a seguir.[...]25. O cálculo do superfaturamento apurado nos presentes autos considera os serviços mais representativos da planilha orçamentária do Contrato CT 37/2007, aplicando-se o método da curva ABC, sem considerar o valor das estacas raiz das fundações das obras de arte especiais, além de considerar isoladamente os serviços de estacas raiz, que foram adotadas em substituição aos tubulões constantes do orçamento-base da licitação por meio do 6º Termo Aditivo.26. No que concerne aos serviços mais representativos, a curva ABC elaborada pela equipe de auditoria demonstrou superfaturamento geral de R$ 40.474.768,24, na data-base de abril/2007, equivalente a 17,31% da amostra (curva ABC) e 13,52% do contrato (peça 65). No cálculo do débito aplicou-se o percentual de superfaturamento obtido aos valores medidos (com reajuste) em cada boletim de medição; para as estacas raiz, o superfaturamento total apurado na medição final foi de R$ 5.345.085,27, na data-base de abril de 2007 (peça 67).27. A [empresa] contestou os valores dos superfaturamentos, sem, contudo, adentrar nas composições dos preços de referência. As alegações de defesa podem assim ser resumidas (peça 143, p. 1-15):[...]31. Sobre o superfaturamento, a contratada contesta a adoção do BDI de 23,9% e o percentual de Administração Local adotado pela análise técnica. As alegações de defesa se centram na insuficiência do BDI do Sicro e da Administração Local aplicados pelo TCU e na necessária utilização dos parâmetros constantes do Acórdão 2.622/2013-Plenário.32. Quanto à insuficiência das referências oficiais extraídas do Sicro, o BDI adotado pela contratada foi de 45%, ao passo que a equipe de auditoria utilizou o BDI de 23,9% para análise de preços do contrato, já incluída, nesse percentual, a remuneração da Administração Local; tal percentual de referência foi extraído do Sicro-2, o que se mostrava bastante conservador à época dos fatos (Acórdão 462/2010-Plenário, relator Ministro Valmir Campelo).33. É consabida a convergência jurisprudencial pela aplicabilidade do Sicro para os serviços de infraestrutura ferroviária (Acórdãos 2.843/2008, 462/2010 e 2.504/2019, todos do Plenário e relatados pelo Ministro Valmir Campelo). Não existe referencial de custos específico para obras ferroviárias, e o uso do Sicro, mesmo com adaptações, supre essa lacuna, fornecendo parâmetros mais precisos para avaliar o BDI em ferrovias. Ademais, as características de construção e os custos envolvidos em ferrovias apresentam similaridades com relação às rodovias, justificando a utilização do Sicro como base para o BDI; portanto, a mera alegação de se tratar de obra ferroviária não é suficiente para afastar a incidência dos parâmetros do Sicro.34. Várias outras TCEs que tratam de superfaturamento em lotes da FNS já foram apreciadas pelo Tribunal tendo por base o referencial dos preços do Sicro para cálculo do superfaturamento, inclusive com seu BDI, a exemplo dos Acórdãos TCU 930/2019, 173/2019 e 2.240/2018, todos do Plenário e de relatoria do Ministro Benjamin Zymler. Naquelas ocasiões, a Corte reconheceu a adequação do BDI do Sicro para avaliar as obras ferroviárias. Por essa razão, adotei, como fundamento para decidir, a consolidação da jurisprudência, que serve como diretriz para casos subsequentes, garante previsibilidade, consistência, coerência e segurança jurídica nas análises e nas decisões do Tribunal.35. As alegações da [empresa] se apoiam na diferença entre o BDI adotado pela Valec e no contrato (45%) e o BDI do Sicro na data-base de 2004 (23,90%). Na visão da empresa, uma obra ferroviária detém especificidades e complexidades que exigem a aplicação de percentual de BDI mais elevado sem, contudo, conseguir justificar tais diferenças com base nos parâmetros contratados.36. O Tribunal não se opõe à adoção de BDI mais elevado, desde que amparado na boa técnica e que o preço final do contrato respeite os limites dos sistemas referenciais. De fato, não se pode afirmar a existência de sobrepreço apenas com base no exame isolado do BDI ou de suas rubricas. No entanto, a equipe não calculou o superfaturamento a partir de uma análise isolada da taxa de BDI contratada. O cálculo de sobrepreço/superfaturamento não foi realizado confrontando apenas os custos diretos com aqueles dos preços paradigmas ou comparando a taxa de BDI com a referencial, mas o foi a partir do cotejo do preço contratado - custo contratado acrescido do BDI contratado - com o preço referencial - custo referencial acrescido do BDI referencial. Isso porque eventuais taxas elevadas de BDI podem ser compensadas por custos diretos abaixo dos praticados no mercado (Acórdãos de Plenário 648/2016, relator Ministro Benjamin Zymler; 220/2018 e 1.134/2017, relator Ministro- Substituto Augusto Sherman; 2.452/2017, relator Ministro Vital do Rêgo; e 1.466/2016, relatora Ministra Ana Arraes).[...]41. Com relação à aplicação do Acórdão 2.622/2013-Plenário, o valor médio de BDI sugerido pelo estudo para obras de ferrovia é de 20,97% (subitem 9.1). Contudo, a Administração Local não integra essa taxa, uma vez que tal rubrica deve ser apropriada pelas empresas como custo direto no orçamento. Portanto, os percentuais de Administração Local sugeridos no referido acórdão, e mencionados pela defesa, servem para que o TCU obtenha um referencial do custo direto desse item, e não para compor a fórmula de BDI [...]:42. Diante do asseverado, e seguindo os precedentes deste Tribunal, concluo que o BDI do Sicro (23,9%) apresenta composição compatível e adota taxa de Administração Local dentro dos limites sugeridos no referido estudo (subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013-Plenário), não se fazendo necessárias alterações no exame da unidade técnica.[...]44. Ao final, por considerar que os argumentos da empresa não se ativeram às reais causas do superfaturamento apurado, entendo que a metodologia adotada pela unidade técnica, pautada na análise comparativa entre os preços contratuais e os preços referencias, não merece reparos.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas de [responsável 1], [responsável 3], [responsável 2] e da [empresa], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "c" e "d", da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, condenando-os, solidariamente ao pagamento das importâncias [...] especificadas[...]9.3. aplicar a [responsável 1], [responsável 3], [responsável 2] e à [empresa], individualmente, nos termos do art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, as multas [...] especificadas