Acórdão 896/2015
Voto:Em pauta Relatório de Auditoria, na fase de análise das respostas às oitivas e ao cumprimento das determinações constantes do Acórdão 3.293/20011 - Plenário.2. A referida fiscalização teve por objetivo verificar a regularidade do Edital de Concorrência 416/2010, cujo certame visava à contratação de empresa especializada para a execução das obras de construção da ponte sobre o Canal das Laranjeiras (Lote 2), bem como da duplicação e restauração dos acessos à referida ponte na BR 101/SC (Lote 1), no Município de Laguna/SC.[...]7. Dada a abrangência das diversas questões abordadas nestes autos, passo a tratar, pela ordem, do cumprimento às determinações feitas ao Dnit, com destaque àquelas que considero mais relevantes, para depois examinar as manifestações desse Departamento e do [omissis] afetas aos indícios de sobrepreço contidos no orçamento do lote 2, relativo à construção da ponte sobre o Canal das Laranjeiras.[...]52. Neste tópico, passo a examinar as respostas do Dnit e do Consórcio [...] sobre os indícios de sobrepreço apontados no orçamento do Lote 2 da Concorrência 416/2010, que originou o Contrato 281/2011 (subitem 9.2 do Acórdão 3.293/2011 - Plenário).53. Os indícios de sobrepreço apontados inicialmente pela unidade especializada referiam-se ao custo excessivo da mão de obra, à opção pela aquisição de areia comercial, quantitativos inadequados de serviços e cotação indevida dos insumos dos serviços especificados.[...]60. Por derradeiro, passo a tratar do ponto da oitiva do Dnit consistente no custo excessivo de mão de obra, referente ao lote 2, lembrando que a licitação relativa ao lote 1, no âmbito do Edital da Concorrência Pública 416/2010, foi anulada pelo Dnit, o que impõe a perda de objeto relativa a esse lote específico (subitem 9.2.1.1 do Acórdão 3.293/2011/Plenário).61. De acordo com os termos do art. 127 da Lei 12.309/2010 (LDO/2011), o custo global de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União será obtido a partir de composições de custos unitários, previstas no projeto, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido e divulgado, na internet, pela Caixa Econômica Federal, e, no caso de obras e serviços rodoviários, à tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias - Sicro, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil. A LDO/2010 também apresenta a obrigatoriedade de observância dos custos insertos no Sicro.62. No caso da obra relativa ao Lote 2 - construção da ponte sobre o Canal das Laranjeiras, a unidade especializada apurou que, embora tenham sido empregados no orçamento os custos previstos para mão de obra das categorias profissionais de servente e operários qualificados constantes do Sicro, as referências de custo para este item estavam superestimadas no aludido sistema, haja vista que não foram adotados os pisos salariais acordados nas respectivas convenções coletivas, tal como estabelece a norma constante do Manual de Custos Rodoviários do Dnit.[...]64. Em apertada síntese, o Dnit, por meio de sua Coordenação-Geral de Custos de Infraestrutura, reconheceu que adotou valores de referência de mão de obra em função de padrões salariais (decorrentes da aplicação da fórmula estipulada no item 2 do texto acima reproduzido) e que não seguiu estritamente às instruções preconizadas em seu Manual de Custos, deixando de empregar valores das convenções de trabalho, sem prejuízo de mencionar os esforços que estão sendo implementados para aprimorar o sistema referencial de custos (estudos salariais para o Sicro 3).65. Acrescentou, ainda, que "o referido apontamento quanto a distorções nos valores da mão de obra não se associa apenas ao orçamento do empreendimento em questão, mas aos valores de referência da mão de obra do sistema referencial de custos do Dnit (Sicro 2) em determinado período" (Peça 129, p. 24).66. Por sua vez, o Consórcio construtor defende não haver qualquer sobrepreço nos custos atinentes à mão obra. Para tanto, além de alegar a escassez de mão de obra, devido ao incremento de demanda na época da construção civil, bem como a necessidade de atrair profissionais para a construção de complexa obra, discorreu sobre os seguintes pontos: acréscimo ao custo de mão de obra de valores previstos em Acordo Coletivo de Trabalho (auxílio alimentação, baixadas programadas e seguro de vida); diminuição de sobrepreço inicial devido aos valores estabelecidos pelo Sicro em data-base mais próxima do início da obra; e acréscimo nos valores previstos para Equipamento de Proteção Individual - EPI e alimentação repercutindo em percentual maior a ser aplicado ao adicional de mão de obra.67. Sobre os argumentos do Consórcio construtor, a unidade especializada concluiu que somente no tocante aos percentuais de EPI é admissível majoração desde que devidamente justificada e com a obtenção do aval do Dnit e do Consórcio projetista. As demais alegações foram refutadas pela unidade especializada, cujos fundamentos adoto como minhas razões de decidir.68. No que se refere ao acréscimo de valores previstos em Acordo Coletivo de Trabalho ao custo da mão de obra, a unidade especializada destacou que, segundo a metodologia do Manual do Sicro, deve-se considerar o custo de mão de obra constante das Convenções Coletivas de Trabalho, celebradas entre os sindicatos dos trabalhadores e os patronais da construção pesada e, na ausência deste, no da construção civil. Eis o excerto da instrução da unidade especializada em que tratou dessa questão:[...]69. Também os argumentos do Dnit foram examinados em todas as fases destes autos, com a profundidade necessária, o que levou a unidade especializada a concluir que o Dnit, para dar pleno cumprimento às regras de seu Manual de Custos Rodoviários e à Lei de Diretrizes Orçamentárias, deveria ter utilizado custos de mão de obra de R$ 7,0462/hora para servente, ajudante, serralheiro, jardineiro, pintor, montador e ferreiro, e de R$ 9.2330/hora para soldador, armador, pedreiro e carpinteiro, de acordo com as convenções coletivas da região sul (Tabela da Peça 43).70. No caso concreto, verifica-se o descumprimento das normas constantes do próprio Manual de Custos Rodoviários do Dnit ao não adotar como custo referencial de mão de obra de servente e operários qualificados os pisos salariais acordados em convenções coletivas de trabalho firmadas entre os sindicatos dos trabalhadores e patronais, da construção pesada, e se não houver, da construção civil. Somente na falta de convenção coletiva de trabalho, é permitida, segundo o aludido Manual de Custos Rodoviários do Dnit, valer-se do emprego de padrões salariais (oriundos da aplicação da fórmula).71. Na convenção coletiva de trabalho, resultado de negociação entre o sindicato profissional representativo de determinada categoria e o sindicato patronal, são definidas as obrigações e direitos dos contratantes, com destaque às cláusulas econômicas que fixam a remuneração, contemplando o piso salarial, gratificações, valor de horas extras, reajustes, entre outros itens.72. Portanto, é razoável mencionar que o piso salarial ajustado em convenção coletiva de trabalho reflete bem a realidade de mercado no momento de sua celebração. Por óbvio, flutuações de demanda e oferta de mão de obra ao longo da vigência da convenção podem ou não afetar significativamente a atratividade de trabalhadores disponíveis no mercado, com impacto em sua remuneração, para além ou aquém dos termos da convenção. Noutras palavras, em casos excepcionalíssimos e tecnicamente justificados, poderia haver a necessidade de adequação de tais custos à realidade de mercado, o que afetaria inclusive os referenciais de custos.73. Não é demais lembrar que o TCU admite adaptação dos sistemas oficiais de referência de acordo com as circunstâncias específicas de cada empreendimento e o contexto em que elas estão inseridas, desde que sejam justificadas tecnicamente as condições específicas relacionadas àquela obra que a distingue de outras semelhantes, inclusive destacando a causa de incidência de custos diferenciados dos constantes do referencial oficial de preços (v.g.:Acórdãos 2.068/2006, 1.214/2009, 325/2.012, 649/2011, todos do Plenário). Eis parte do sumário do citado Acórdão 2.068/2006, em que, sob condições específicas, poder-se-ia admitir alteração dos preços referenciais:"SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. OBRAS DE RESTAURAÇÃO DA RODOVIA BR 222/MA. (...). SUPERFATURAMENTO DE PREÇOS E DE QUANTITATIVOS DE MATERIAIS.CONVERSÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. (...) 3. Eventuais peculiaridades de uma obra, que possam significar alteração dos preços normais de mercado ou referenciais, devem ser justificadas com minúcias no momento próprio, isto é, na orçamentação, sempre com o estabelecimento dos critérios de aceitabilidade prescritos no art. 40, inciso X, da Lei nº 8.666/93, e não tão-somente depois da contratação, sob pena de se tê-las sumariamente rejeitadas."74. Porém, no presente caso, a alegada escassez de mão obra versus realidade de mercado não é suficiente para justificar o descumprimento às regras de precificação de mão de obra constante do Manual de Custos Rodoviários do Dnit porque desacompanhada de elementos probatórios capazes de justificar eventual modificação da composição dos custos unitários registrados no sistema de referência Sicro.75. Nem mesmo o Consórcio conseguiu êxito nessa argumentação de escassez de mão obra, apresentada mais detalhadamente por ocasião de sua manifestação em relação à oitiva do Acórdão 1.472/2011 - Plenário, constante do Relatório precedente do Acórdão 3.293/2011 - Plenário. A propósito, transcrevo excerto da análise efetuada pela unidade especializada sobre este ponto (Peça 103):"16.Informa ainda que, devido à escassez de mão de obra, a média praticada no mercado encontra-se acima do piso salarial. (...) 18.Para corroborar esse entendimento, o Consórcio contratou uma empresa para realizar um estudo sobre o mercado de trabalho na região das obras, a qual elaborou um Relatório Analítico de Mão de Obra da região Sul do país (peça 91).19.Conforme esse estudo, obtiveram-se os seguintes custos mensais médios: servente, de R$ 2.538,59 (R$ 11,54/hora); ajudante, de R$ 2.561,31 (R$ 11,64/hora); e oficial, de R$ 3.470,97 (R$ 15,78/hora). (...) Análise (...) 36.Deve-se, então, analisar o documento apresentado pelo Consórcio (Relatório Analítico de Mão de Obra da região Sul do país), tendo em consideração os apontamentos já realizados por essa Corte de Contas.37.Quanto a esse relatório, deve-se destacar, primeiramente, que os valores apresentados no relatório como sendo o custo do salário mensal carecem de evidências. O relatório apresentado informa que foram pesquisados os salários dos cargos de servente, ajudante e oficial em doze empresas de grande porte da região Sul, totalizando 5.427 empregados. Porém, não apresenta nenhum comprovante que identifique e justifique os valores calculados, tais como cópias de carteiras de trabalho, comprovante do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED), ou informações contidas na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS).38.Logo, não há como considerar que os valores apresentados pelo Consórcio, por meio desse estudo, reflitam os valores de mercado, em detrimento aos valores acordados nas convenções coletivas, documento utilizado pela equipe de auditoria para apontar o sobrepreço em questão, tendo em vista ser esta a metodologia estabelecida pelo Sicro 2.39.Outra evidência que corrobora que os preços da mão de obra utilizados no Edital nº 416/2010 estão superiores aos valores de mercado é o informativo publicado pelo Dnit em Julho de 2010 (quatro meses após a data-base do edital em questão), o qual descreve: 'Por determinação do Tribunal de Contas da União - TCU, foi efetuada uma reavaliação na mão de obra utilizada nas composições de custos do Sicro 2, considerando como teto os salários das convenções coletivas dos sindicatos estaduais da construção pesada ou construção civil'.40.De acordo com o Sicro (Julho/2010), o preço da mão de obra para o servente seria de R$ 6,8199/hora, para o ajudante de R$ 8,2888/hora e para os operários qualificados de R$ 11,2790/hora. Valores bem inferiores aos apresentados pelo Sicro na data-base de março de 2010 [servente: R$ 10,4921/hora; ajudante: R$ 11,5413/hora; e operário qualificado: R$ 15,7381/hora], conforme apresentando na tabela abaixo (...):"76. Pela pertinência com a matéria tratada nestes autos, tem-se o precedente do TC 008.216/2010, que tratou de levantamento de auditoria relativo à obra da construção de ponte sobre o Rio Madeira, na BR 319/RO, havendo sido constatado, dentre outros achados, preços excessivos de mão de obra das categorias profissionais de servente e operários qualificados. Na ocasião, foi proferido o Acórdão 2.490/2010 (subitem 9.3.1.1), por meio do qual o TCU determinou ao Dnit que adotasse as providências necessárias para adequar, no contrato firmado com o consórcio construtor, o custo da mão de obra à metodologia definida no Sicro 2, mantendo-se os valores paradigmas apontados no relatório de auditoria, acrescidos do custo de R$ 0,25/hora, relativo à concessão do benefício da cesta básica, previsto na convenção de trabalho vigente na época da elaboração do orçamento base, e sobre o qual não deverá incidir encargos sociais. Nesse caso, o Tribunal julgou que somente os benefícios previstos em convenção coletiva de trabalho devem ser acrescidos ao piso salarial da categoria.77. Por fim, cabe ressaltar ainda que o Tribunal realizou auditoria no Dnit, em 2010, a fim de verificar, por meio de amostragem, a adequabilidade dos custos unitários da mão de obra do Sicro aos padrões de mercado, bem como a sistemática de coleta de dados e a sua inserção no sistema, e constatou que os custos de mão de obra, obtidos a partir dos padrões salariais do Sicro 2, estavam superiores aos pisos salariais definidos em convenção coletiva (TC 025.954/2010-5). Naquela ocasião, foi determinado ao Dnit que encaminhasse ao Tribunal a conclusão dos estudos acerca da metodologia a ser adotada para a estimativa dos custos de mão de obra (Acórdão 302/2011 - Plenário), estando o processo em fase de instrução.78. A constatação nos autos do TC 025.954/2010-5 reforça a conclusão de haver superestimativa de preços de mão de obra na ponte do Canal das Laranjeiras.Acórdão:9.3. rejeitar as manifestações do DNIT e do Consórcio [omissis] quanto ao sobrepreço no tocante ao custo excessivo da mão de obra, conforme disposto no subitem 9.2.1.1 do Acórdão 3.293/2011 - Plenário;9.4. determinar ao DNIT, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45, inciso I, da Lei 8.443/1992 e com fulcro no art. 251, caput, do RI/TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias:9.4.1. altere os custos de mão de obra do orçamento de referência do Edital de Concorrência 416/2010 (Lote 2), de modo a contemplar os seguintes valores, em conformidade com o estabelecido no art. 127 da Lei 12.309/2010 (LDO/2011) e no Manual de Custos Rodoviários do DNIT para R$ 7,0462/hora para o servente, ajudante, serralheiro, jardineiro, pintor, montador e ferreiro e R$ 9,2330/hora para o soldador, armador, pedreiro e carpinteiro;9.4.2. promova a repactuação, assegurando o contraditório e ampla defesa do Consórcio [omissis], em conformidade com o estabelecido no art. 127 da Lei 12.309/2010 (LDO/2011) e com fundamento nos arts. 37 e 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 45, inciso I, da Lei 8.443/1992, 251, caput, do RI/TCU, e 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, dos preços unitários do Contrato 281/2011, para aqueles serviços cujos preços unitários sejam superiores aos de referência, calculados conforme o subitem anterior;9.4.3. efetue a glosa, se for o caso, em conformidade com o estabelecido no art. 127 da Lei 12.309/2010 (LDO/2011) e com fundamento nos arts. 37 e 71, inciso IX, da Constituição Federal e no art. 3º da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 45, inciso I, da Lei 8.443/1992, 251, caput, do RI/TCU, e 12, inciso III, da Lei 8.666/1993, caso ainda não tenha realizado, dos valores pagos a maior nas medições já realizadas no Contrato 281/2011, para os serviços em que os preços contratados estejam superiores aos de referência, calculados conforme o subitem 9.4.1 acima;9.4.4. realize termo aditivo no Contrato 281/2011, com fundamento no art. 65, inciso I, alínea b, da Lei 8.666/1993, alterando os quantitativos dos seguintes serviços, conforme disposto no subitem 9.2.1 do Acórdão 3.293/2011 - Plenário:[...]9.5. notificar ao DNIT, com base no disposto no art. 179, § 6º, do RI/TCU, que caso o contratado solicite eventual acréscimo no adicional aplicado ao custo da mão de obra, referente aos custos dos Equipamentos de Proteção Individual - EPI, apure juntamente com o consórcio projetista a real necessidade dos EPIs indicados para utilização na obra, considerando-se a vida útil desses equipamentos, bem como detalhando sua utilização por serviço e por operários;