Acórdão 307/2009
Voto:O Governador do Piauí, Sr. [omissis], descumpriu determinações desta corte, consistentes na manutenção dos recursos públicos federais, oriundos de convênios, celebrados com a União, nas contas específicas dos convênios, ao invés de transferi-los para a "Conta Única" do Governo do Estado do Piauí.Tal procedimento é ilegal, já tendo sido objeto de reiteradas manifestações do TCU. Em relação ao Estado do Piauí, o TCU já se manifestou, no mínimo, em seis diferentes ocasiões, tendo sido expedidas determinações corretivas, as duas últimas diretamente dirigidas ao Governador [omissis].Não obstante isso, as determinações continuam sendo descumpridas, mesclando os recursos federais com os estaduais. Essa prática não é isenta, do ponto de vista prático, pois permite ao Estado usar recursos federais, carimbados com finalidade específica, para pagar despesas inerentes ao seu custeio.Convênios são instrumentos legais de transferências voluntárias de recursos públicos federais, cuja titularidade permanece na esfera do Poder concedente, para a consecução de finalidades comuns, de recíproco interesse público. Neles, somente a execução é descentralizada. A titularidade dos recursos, apesar da transferência, permanece federal. Nesse sentido, diferem ontologicamente das transferências constitucionais compulsórias, a exemplo dos fundos de participação, cujos recursos pertencem aos Estados e Municípios [...].Para garantir a consecução das finalidades albergadas nos convênios, a União estabelece as regras e as condições de utilização, no que concerne à destinação, prazo de execução, gestão financeira eTC.Nessa linha, Hely Lopes Meirelles assevera que "os signatários dos convênios ficam sujeitos ao poder normativo, fiscalizador e controlador dos Órgãos federais competentes, dependendo a liberação dos recursos do fiel cumprimento dos programas e das cláusulas do ajuste" (in Direito Administrativo Brasileiro. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 714).[...] vale reproduzir excerto da manifestação do Dr. Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral do MP/TCU [...]:" (...) A distribuição de competência para fiscalização de recursos públicos é matéria constitucional e tem por critério básico a espécie (União, Estado, Distrito Federal ou Município) do ente federativo proprietário dos recursos. Daí decorre que a referida distribuição de competência não pode ser alterada por lei ou medida provisória ainda mais quando promulgada por ente federativo distinto daquele a que pertencem os recursos.Assim, se os recursos públicos são da União, a competência fiscalizatória será exercida pelo Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União, mesmo quando a aplicação desses recursos é transferida a Estados, Distrito Federal ou Municípios. É o que se depreende dos artigos 70, caput, 71, caput e incisos II e VI, da Constituição da República (...) " (Decisão n.º 223/2000 - Plenário, in Ata n.º 12/2000)."Tratando-se, portanto, de dinheiro federal, as condições de uso dos recursos do convênio são estabelecidas a partir de normas emanadas da União, devidamente reproduzidas nas cláusulas do convênio, que expressamente discrimina todos os procedimentos que devem ser adotados pela Entidade beneficiada.Ao celebrarem convênios, as Entidades e Órgãos estaduais submetem-se às clausulas estipuladas no termo do convênio. Gerem recursos que não são delas. Por conseguinte, os agentes dos Órgãos e Entidades do Estado do Piauí sujeitam-se às normas emanadas da União, que disciplinam a gestão dos recursos públicos federais pelo Estado, não porque normativos regulamentares federais prevaleçam sobre normas estaduais constitucionais, mas porque celebraram convênio que prescreve a observância dessas normas aos partícipes.No caso, os convênios PGE - 158/2003 e 2844/2005 foram celebrados pelo Estado do Piauí, no exercício de sua autonomia administrativa, não tendo sido impostos pela União. O Governador sabia, de antemão, que os recursos deveriam ser depositados na conta específica e somente poderiam ser utilizados para as finalidades especificadas no instrumento do convênio. Mesmo assim, preferia reiteradamente descumprir tais normas e utilizar estes recursos em finalidades estaduais.Para embasar juridicamente a ilegalidade, o Decreto Estadual 10.697/2001 determina a centralização de recursos na Secretaria da Fazenda, qualquer que seja a sua origem. O ato normativo insere-se na atividade regulamentar do Governador de Estado, a quem cabe responder por seus efeitos, ou revogá-lo, quando ilegal ou contrário aos interesses do Estado.A manutenção de recursos federais na conta específica do convênio não se trata de mero requisito formal. É instrumento pelo qual a União verifica o nexo entre a movimentação bancária e as despesas efetuadas, para assegurar o devido controle sobre os recursos transferidos.Quando os recursos são manipulados a partir da "Conta Única" do governo estadual, deixa de haver possibilidade de fiscalização. Para que se estabelecesse, com segurança, a origem dos recursos utilizados na consecução do objeto do convênio, seria imprescindível que o TCU acompanhasse todas as despesas do Estado, o que foge inteiramente da alçada desta Corte.No mais, a experiência do TCU demonstra que a retirada de recursos da conta específica configura procedimento que possibilita desvios e desfalques, pugnando contra o princípio da moralidade administrativa.Mesmo nos casos em que os recursos da União seriam supostamente devolvidos com remuneração superior à obtida com a permanência dos valores na conta específica, a transferência para a conta única do governo estadual é procedimento ilegal, merecedor da firme repulsa desta Corte. O objetivo dos convênios é a realização de interesses comuns da União e do Estado e não a suposta obtenção de eventuais ganhos financeiros.[...]Foram, portanto, devidamente advertidos o Estado e o Governador do Piauí da ilegalidade do decreto e do procedimento que ele prevê. Não houve nenhuma atuação ou manifestação de vontade para modificá-lo. Patente, então, que a reiteração das determinações ao Governo do Piauí não surtiu o efeito pretendido por esta Corte, uma vez que os supostos benefícios decorrentes das transferências ilegais dos recursos federais para a conta única do Estado estariam a justificar o risco das reprimendas. Com isso, em síntese, evita o Estado que tais recursos possam ser objeto de adequada fiscalização do TCU, nos termos da competência estatuída pela Constituição Federal e autoriza a adoção de providências mais drásticas.Por esta razão, ao considerar extremamente graves os fatos, aplico ao Governador [omissis] a multa [...].Acórdão:9.1. rejeitar as razões de justificativa do Sr. [omissis], Governador do Estado do Piauí.[...]9.3. aplicar ao Sr. [omissis] a multa prevista no art. 58, inciso IV, da Lei nº 8.443/92 [...], no valor de R$ 25.000,00 [...];[...]9.5. reiterar a determinação dirigida ao Governador do Estado do Piauí, no item 9.1 do Acórdão 2.269/2005"Plenário, abaixo transcrita, fixando o prazo de 30 (trinta) dias para encaminhamento de documentos comprovando a adoção de medidas: "9.1. determinar ao Exmo. Sr. Governador do Estado do Piauí que efetive medidas para garantir o cumprimento das cláusulas dos termos de convênios firmados entre o Governo Federal e o Estado do Piauí, inclusive as Entidades de sua administração indireta, que prevejam a manutenção dos recursos repassados em conta corrente específica, notadamente a exigência de manutenção de recursos em conta específica, a teor dos arts. 18 e 20 da Instrução Normativa nº 01/1997 da Secretaria do Tesouro Nacional, sob pena de incorrer na multa prevista no inciso II do art. 58 da Lei nº 8.443/92;"