Acórdão 714/2016
Voto:Em análise, tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, em razão do prejuízo causado pelo ex-servidor, Sr. [omissis], relativo à concessão irregular de benefício de aposentadoria à Srª. [segurada], com a utilização de vínculos empregatícios indevidos.[...]25. Com relação à aplicação da penalidade acessória relativa à inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, observo que essa penalidade já foi imputada ao mesmo responsável por meio do Acórdão 2.299/2013-TCU-Plenário, por ilícitos de mesma índole praticados em conjunto com os tratados nestes autos. Em casos análogos, o TCU não tem aplicado a penalidade referida, conforme a jurisprudência dominante desta Corte assentada nos Acórdãos 789/2012, 2.580/2012, 325/2013, 509/2013, 2.369/2013, 2.449/2013 e 2.533/2013, todos do Plenário. 26. Não poderia deixar de mencionar, contudo, o novel entendimento desta Corte trazido pelo recente Acórdão 348/2016-TCU-Plenário. Referido decisum, ao apreciar o alcance do limite temporal da cumulação de declarações de inidoneidade, entendeu, em essência, que tais penalidades aplicadas pelo TCU deveriam ser cumpridas sucessivamente, respeitado o limite máximo de cinco anos estabelecido no art. 46 da Lei 8.443/1992, de forma analógica aos ditames constantes do art. 75 do Código Penal Brasileiro. 27. Entendo que a referida decisão alcança também o caso ora sob apreciação, na medida em que estamos tratando da aplicação de penalidade administrativa por esta Corte de Contas. Os fundamentos do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, prestam-se a embasar sua aplicação para a penalidade de inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública, conforme previsão do art. 60 da Lei 8.443/1992. 28. A esse respeito, transcrevo o seguinte trecho do Voto condutor do referido Acórdão: Por isso, considero de todo pertinente a ponderação do Exmo. Min. Teori Albino Zavascki, no voto vista proferido nos autos do REsp 993.658 - SC, referido no parecer da Conjur transcrito no relatório: " (...) Não se pode deixar de considerar, com efeito, que a imposição de penas ao administrador ímprobo tem, a exemplo do que ocorre no âmbito penal, função pedagógica e intimidatória, visando a inibir novos ilícitos. Por isso mesmo se exige que tais penas devem ser adequadas, não apenas à natureza e a gravidade do ilícito, mas também à quantidade dos ilícitos cometidos: para cada fato típico autônomo, haverá apenação adequada e também autônoma, normalmente aplicada em processo autônomo. Ora, essa imposição de ordem jurídica, para assumir contorno real e não apenas formal, deve também se refletir no cumprimento da pena. A consequência natural é que as penas tenham cumprimento autônomo e cumulativo. Isso ocorre, sem questionamento, quando a sanção tem natureza pecuniária (multa, ressarcimento de danos). A sanção de perda do cargo, pela sua especial natureza, não comporta cumulações, já que tem caráter instantânea e cria situação consolidada definitivamente na primeira vez que é imposta. Mas, nos demais casos, a aplicação cumulativa deve ser buscada sempre que possível, sob pena de ficar frustrada a própria razão da sua aplicação." 29. Em outro trecho do mesmo Voto, o Relator foi feliz e preciso ao esclarecer que: Constitui premissa lógica do sistema sancionatório o cumprimento integral de todas as sanções. Isso porque, se alguém tem o dever legal de não praticar determinada conduta e, ainda assim, a pratica mais de uma vez, viola a norma repetidas vezes, devendo suportar as consequências de cada transgressão. Nesse sentido, a lição de Fábio Medina Osório (in Direito Administrativo Sancionador. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 412 e 414): "O concurso material de ilícitos está ligado ao princípio da igualdade. Não se pode tratar igualmente os desiguais. Daí que o sujeito que comete vários ilícitos merece um tratamento naturalmente mais rigoroso do que aquele que comete menor quantidade de infrações, se estamos diante de infrações de mesma natureza. (...) A soma dos prazos é, de certo modo, inevitável diante do concurso de ilícitos. O legislador fixa, via de regra, prazos para ilícitos autônomos. Não veda o acúmulo material, que decorre da necessidade de tratamento isonômico. Isto porque eventual interpretação que congelasse o patamar máximo dos prazos de interdições ou suspensões de direitos feriria a igualdade de tratamento aos jurisdicionados ou administrados, equiparando corruptos e administradores altamente desonestos a outros que atuam em escalas e níveis distintos, ainda que reprováveis. Haveria um estímulo ao ilícito e às injustiças decorrentes do rompimento do princípio isonômico".A depender da natureza das reprimendas, é cabível cumprimento simultâneo, como é o caso das multas e de sanções distintas. Todavia, diante da impossibilidade material de cumprimento simultâneo, impõe-se, como regra, o cumprimento sucessivo das sanções. 30. A apuração administrativa dos pagamentos irregulares de benefícios previdenciários pelo INSS, cuja concessão irregular tenha sido perpetrada por determinado servidor daquele Instituto, em regra e quando envolve vários beneficiários, acontece em diversos processos, seja no âmbito do próprio Instituto, seja no âmbito do TCU. A opção por desmembrar tal apuração ocorre apenas em face da facilidade de reunir um número menor de beneficiários em um único processo. 31. Esse procedimento, por si só, não desnatura a conduta irregular do responsável perpetrada a cada concessão indevida de benefício previdenciário, ensejando a aplicação de penalidade de inabilitação a cada conduta que produziu prejuízo ao Erário. Em homenagem ao princípio da igualdade, não seria justo a aplicação da pena de inabilitação, pelo mesmo período, a dois responsáveis distintos que concederam benefícios irregulares a duas ou a dez pessoas, por exemplo. 32. De mais a mais, a eventual existência de diversos processos administrativos tramitando no TCU relativos a um mesmo responsável, por vezes, pode trazer traços singulares a comprometer a adequada imputação de penalidade de inabilitação em questão. 33. Na seara desta Corte de Contas, considerando a mudança de relatoria em razão da periodicidade das Listas de Unidades Jurisdicionadas (LUJ), sorteadas a cada dois anos, um mesmo responsável do INSS, cujos processos estejam a cargo de relatores distintos, pode ter suas condutas avaliadas de forma diversa, conforme juízo de cada relator, além de dificultar a completa visão da questão submetida a esta Corte e, por consequência, a dosimetria da pena mais adequada considerando a conduta do responsável bem como o montante do prejuízo causado. 34. Pelas razões que expus, entendo aplicáveis as novas regras de limitação temporal trazidas pelo Acórdão 348/2016-TCU-Plenário à penalidade administrativa de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da administração pública. É de se mencionar, contudo, que as disposições constantes da citada decisão balizadora devem ser amoldadas para a adequada aplicação da penalidade do art. 60 da Lei 8.443/1992. 35. Nesse sentido, a limitação temporal citada no item 9.2.4 desse decisum deve estar adstrita ao período máximo de oito anos, nos termos do que estabelece o art. 60 da Lei 8.443/1992. Ademais, dada as competências da Controladoria-geral da União (CGU), constantes da Lei 10.683/2003, órgão central de controle interno no âmbito do Poder Executivo, deve ela ser a responsável pela adoção das providências para o efetivo cumprimento da sanção, conforme restou assentado no item 9.2.6 da precitada decisão. 36. A par dessas considerações, alinho-me à nova jurisprudência desta Corte para entender aplicável a sanção administrativa prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992 e inabilitar o responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de cinco anos, mesmo já tendo ocorrido condenação de igual índole em decisão anterior deste Tribunal.Acórdão:9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea 'd', da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso IV, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. [responsável] e condená-lo ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o TCU (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.6. firmar o entendimento de que as regras insculpidas no Acórdão 348/2016-TCUPlenário também se aplicam à penalidade relativa à inabilitação para o exercício de função de confiança ou cargo em comissão no âmbito da administração pública, prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992; 9.7. tendo em vista a gravidade da infração cometida, aplicar ao Sr. [responsável] a penalidade de inabilitação pelo período de cinco anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992;