Acórdão 10959/2018
Voto:Trata-se de recursos de reconsideração interpostos por [gestor 1], ex-prefeito de São João do Piauí/PI (gestão 2001-2004), [gestora 2] e [gestora 3], ex-secretárias municipais de saúde nos períodos de 1/6/2004 a 6/12/2004 e 7/12/2004 a 31/12/2004, contra o Acórdão 4.434/2014-TCU-Primeira Câmara, por meio do qual foram julgadas irregulares suas contas, imputado débito solidário e aplicadas multas individuais em razão da não comprovação de despesas realizadas no período de julho a dezembro de 2004 com recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Municipal de Saúde (FMS), referentes ao piso de atenção básica, epidemiologia e controle de endemias, média complexidade e ações estratégicas.2.Nesta oportunidade, os recorrentes alegam, em resumo, que:2.1.o TCU não teria competência para o julgamento do feito, pois essa seria atribuição do Tribunal de Contas do Estado do Piauí - TCE/PI (questão preliminar);2.2.caso se caracterize a competência concorrente, o julgamento das contas pelo TCE/PI constituiria fato impeditivo de novo julgamento pelo TCU (questão preliminar);[...]3.Após examinar as questões preliminares, a Secretaria de Recursos parte da premissa de que a irregularidade de que trata o presente processo foi a omissão no dever de prestar contas. Em seu arrazoado, considera que esse tipo de irregularidade diria respeito à gestão dos recursos como um todo e, portanto, não constituiria dano ao erário propriamente dito. Assim, baseando-se no Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário e no voto do acórdão recorrido, conclui que seria competência do TCE/PI o julgamento do feito, motivo pelo qual propõe que seja dado provimento aos recursos e reconhecida a nulidade do Acórdão 4.434/2014-TCU-Primeira Câmara.4.Considerando a possibilidade de as análises das questões preliminares não serem acolhidas por este Relator, a unidade instrutora procedeu à análise de mérito dos demais argumentos aduzidos em sede recursal, concluindo pela procedência dos recursos das ex-secretárias de saúde e pela improcedência do recurso do ex-prefeito.5.Manifestou-se, ainda, pela manutenção do cofre credor como sendo o FMS, em discordância com o consignado por meio do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, em razão do que dispõe o parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal.6.O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), por sua vez, discorda parcialmente do entendimento da Serur. Para o Parquet, não merecem prosperar as preliminares suscitadas, nem o argumento de que deveria haver compensação entre as multas aplicadas pelo TCE/PI e pelo TCU.7.No que tange ao mérito das questões aduzidas, o MPTCU concorda com a unidade instrutora, em especial quanto à ausência de responsabilidade das ex-secretárias municipais de saúde, motivo pelo qual propõe dar provimento aos seus recursos, julgando suas contas regulares com ressalva, dando-lhes quitação. Quanto ao ex-prefeito, concluiu que não merece acolhida o arrazoado apresentado, cabendo negar provimento ao seu recurso.[...]10.Inicialmente, registro minha consonância com posicionamento do relator a quo, também consignado pela Serur, no que tange à competência do TCU para fiscalizar recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) a fundos estaduais ou municipais de saúde.11.Entretanto, discordo da premissa adotada pela unidade instrutora de que a omissão no dever de prestar contas não seria uma situação concreta de dano ao erário.12.Por ocasião do Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, esta Corte firmou diversos entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal. Dentre esses entendimentos, restou decidido que: i) identificada a ocorrência de débito em razão de dano ao erário propriamente dito, os recursos devem ser recolhidos ao Fundo Nacional de Saúde (FNS); ii) em casos de desvio de objeto ou finalidade, havendo benefício da comunidade local, cabe ao ente federado recompor, com recursos próprios, o fundo de saúde do ente beneficiado; e iii) em ambos os casos, o Tribunal tem competência para atuar no sentido de recompor os valores aos cofres correspondentes.13.Destaco que o referido acórdão trata de situações pontuais em que foram identificadas irregularidades no dispêndio de recursos federais transferidos a fundos estaduais ou municipais na modalidade fundo a fundo.14.Não se trata, portanto, de julgamento de prestações de contas ordinárias desses fundos, hipótese em que se analisaria a gestão do fundo como um todo.15.Assim, não há conflito com a jurisprudência do poder judiciário mencionada pelo Ministro Benjamin Zymler no voto que fundamentou o acórdão ora recorrido.16.Ainda sobre o Acórdão 1.072/2017-TCU-Plenário, chamo atenção ao seguinte trecho do voto condutor (grifos acrescidos):"Além disso, o art. 27 da Lei Complementar 141/2012 se refere exclusivamente aos débitos decorrentes de desvios de objeto ou de finalidade, nos quais os recursos são aplicados em prol da sociedade, mas em objeto ou finalidade distintos do pactuado. A norma não faz menção aos demais casos, em que os débitos são originários de efetivo dano ao erário, a exemplo de desvios, desfalques, superfaturamentos, ou ausência de comprovação das despesas realizadas. Diante disso, não poderia o FNS estender a suposta aplicação da Lei Complementar 141/2012 a todos os débitos referentes às transferências 'fundo a fundo'"17.Da leitura desse excerto, depreende-se que a omissão no dever de prestar contas consubstancia dano efetivo ao erário. Isso porque a impossibilidade de se comprovar o nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas efetuadas - seja decorrente da omissão do dever de prestar contas, seja decorrente da apresentação de documentação insuficiente ou inapta para tanto - opera a presunção de que houve extravio dos recursos repassados.18.Assim, não faria sentido que a competência fiscalizadora deste Tribunal pudesse ser esvaziada em decorrência de eventual inércia - ou mesmo abstenção intencional - do gestor em prestar contas do recurso por ele gerido. Condicionar a atuação desta Corte ao exercício de um dever do jurisdicionado seria tão incoerente quanto delegar a ele a decisão de ser, ou não, fiscalizado.19.Por fim, verifico que o alicerce do posicionamento da unidade instrutora foi o seguinte trecho do Acórdão 2.546/2012-TCU-Segunda Câmara:17. Por consequência, no âmbito do TCU, não cabe a instauração de tomada de contas especial contra gestores de fundos de saúde, em razão de omissão no dever de prestar contas. O fato gerador da TCE deve decorrer, em regra, de uma situação concreta de dano e não da omissão no dever de prestar contas. Por essa razão entendo que a condenação do gestor não poderia ter como fundamento a alínea 'a' do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992 (omissão), conforme consta do subitem 9.2 do Acórdão 3.399/2011-TCU-Segunda Câmara.20.Embora a unidade tenha alegado que esse excerto fazia parte do Acórdão 3.387/2010-TCU-Plenário, a aparição exordial do trecho acima transcrito na jurisprudência desta Corte deu-se no âmbito do relatório do Acórdão 2.546/2012-TCU-Segunda Câmara, o qual reproduziu parecer do dirigente da unidade que havia instruído aqueles autos.21.Ocorre que, em seu voto, o Relator daqueles autos, Ministro José Jorge, consignou o seguinte (grifos acrescidos):"13. Por fim, vejo que o titular da Serur traz à baila questão ainda não debatida à exaustão no âmbito desta Corte de Contas. Trata-se de delimitar os devidos contornos da atuação do Tribunal no que concerne à fiscalização dos recursos do Sistema Único de Saúde transferidos na modalidade fundo a fundo a estados e municípios. As ponderações feitas no âmbito da unidade técnica são bastante pertinentes. Nesse sentido, entendo que aprofundamento do exame da matéria pode resultar em atuação mais eficiente deste Tribunal, (...)."22.Embora tenha percebido como pertinentes as considerações do então secretário da Serur, o Relator, entendendo ser necessária a realização de estudos mais aprofundados sobre o assunto, não adotou aquele posicionamento como razão de decidir.23.Portanto, não há qualquer óbice, legal ou jurisprudencial, a que a omissão do dever de prestar contas seja considerada como uma das hipóteses de dano ao erário propriamente dito.24.Uma vez consubstanciada a ocorrência de dano ao erário envolvendo recursos federais repassados fundo a fundo, é incontestável a competência desta Corte para julgamento do feito, ainda que não caiba ao TCU a análise das prestações de contas ordinárias dos fundos recebedores. Irretocável, portanto, o posicionamento do Relator a quo nesse sentido.[...]31.Diante da ausência de elementos probatórios da boa e regular aplicação dos recursos repassados, subsiste o débito que havia sido calculado no âmbito do Acórdão 4.434/2014-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer e negar provimento aos presentes recursos de reconsideração;