Acórdão 2875/2012
Voto Revisor:[...] [O Ministro-Relator] dissentiu da proposta da Unidade Técnica e do parecer do Ministério Público ao sustentar os seguintes pontos:- a pensão deferida a menor sob guarda judicial, prevista na alínea 'b' do inciso II do artigo 217 da Lei 8.112/1990, não exige a comprovação de dependência econômica em relação ao instituidor, conforme liminar deferida pelo Supremo Tribunal Federal no MS 26.144/DF, em que o TCU figurou como impetrado;- o TCU não teria competência para aferir os motivos pelos quais houve a transferência da guarda de menor, máxime porque a guarda judicial não é motivada apenas por eventual incapacidade dos pais de prover sustento a prole, mas, também, em virtude de causas afetivas, psicológicas, educacionais, profissionais, de saúde, dentre outras;- a supressão do direito previdenciário de menor sob guarda, albergada pelo Acórdão 2.515/2011-Plenário, afronta o art. 26, inciso I, a Convenção Sobre os Direitos da Criança, de 20/11/1989, aprovada pelo Congresso Nacional mediante Decreto Legislativo 28, de 14/9/90, e promulgada por meio do Decreto 99.710, de 21/11/1990. Nesse sentido, S. Excelência afirma que o Supremo Tribunal Federal adota como critério interpretativo a prevalência das convenções internacionais sobre direitos humanos em relação às leis ordinárias que porventura disponham em contrário ao da garantia dos direitos fundamentais da pessoa humana (HC 96772/SP; RE 349703/RS; HC 95967/MS);- a dicção do Acórdão 2.515/2011-Plenário, que afirma a extinção do mundo jurídico da pensão civil a menor sob guarda, por força da MP 1.536/96 e da Lei 9.528/1997, c/c a Lei 9.717/1998, contraria a diretriz constitucional de absoluta prioridade da garantia dos direitos previdenciários às crianças e aos adolescentes, prevista no artigo 227, §3ª, inciso II, da Carta Magna;- ao julgar arguição incidental de inconstitucionalidade da Lei 9.528/1997 no REsp 727.716/CE, alusiva à norma que retirou do regime geral da previdência a categoria de pensão a menor sob guarda, a Corte Especial do STJ adotou, por maioria, a tese da validade jurídica do referido diploma normativo, salientando, porém, que o referido direito não fora suprimido e poderia ser deferido com base em outros dispositivos legais e na própria Constituição Federal. Assim, não obstante a omissão da pensão civil deferida a menor pela Lei 9.528/97, esse direito poderá ser concedido com base no artigo 33, § 3º, da Lei 8.069/1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente);- o artigo 201, inciso V, da Constituição Federal garante a pensão por morte aos dependentes do segurado, condição essa que se presume em relação ao menor sob guarda, nos termos do artigo 217 da Lei 8.112/1990;- o artigo 5º da Lei 9.717/1998, ao prever que os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos não poderão conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral da Previdência Social, não veda a concessão de benefício comum a ambos os regimes - no caso, a pensão por morte - a beneficiários diferentes.Em face dessas considerações, o Eminente Relator propõe que o acórdão seja vazado nos seguintes termos:[...]ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, [...], em:9.1. com base nos arts. 201 e 227 da Constituição Federal e no art. 26, inciso 1, da Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança, aprovada mediante o Decreto Legislativo 28/90 e promulgada pelo Decreto 99.710/90, alterar o subitem 9.4 do Acórdão 2.515/2011-TCU-Plenário, de modo a excluir da parte final de seu texto as referências à categoria "menor sob guarda", conferindo-lhe a seguinte redação:9.4. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) que informe aos órgãos centrais de gestão de pessoal da Administração Pública Federal da União, nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, que o art. 5º da Lei 9.717/1998, publicada no DOU de 28/11/1998, derrogou do regime próprio de previdência social dos servidores públicos da União as categorias de pensão civil estatutária destinadas a filho emancipado e não inválido, a irmão emancipado e não inválido e a pessoa designada, previstas nas alíneas "a", "c" e "d", respectivamente, todos do inciso II do art. 217 da Lei 8.112/1990;9.2 [...] considerar legal a pensão civil instituída em favor de [menores sob guarda], determinando o correspondente registro;[...]Com as devidas vênias, divirjo da proposta apresentada pelo Eminente Relator pelas razões que passo a dispor.[...]Na verdade, o próprio princípio constitucional da moralidade administrativa impediria a abertura indiscriminada da possibilidade de beneficiar menores sob guarda com pensões muitas vezes incondizentes com a situação de dependência econômica do menor, em relação ao instituidor, e destinadas a compor patrimônio para toda a família do instituidor, uma vez que é elementar que os pais do menor sob guarda são dela os primeiros beneficiários.O pagamento de pensão somente pode fazer-se aos que, efetivamente, reúnam todos os requisitos previstos na legislação, dentro do quadro das disposições albergadas pelo Estatuto Previdenciário dos Servidores Públicos Civis da União.Em relação a pensões, o regime jurídico administrativo é de direito estrito. Criando obrigações financeiras perenes para a Administração, deve obedecer a lei em todos os seus meandros.A pensão civil dos servidores públicos constitui benefício estatutário sobre o qual não pode dispor a seu talante o instituidor. Pensão não se confunde com herança, ou mecanismo de premiar beneficiário, livremente designado. A pensão decorre da lei e é paga pela Administração, com os tributos que paga de toda a sociedade. A herança é regida pelo direito privado, segundo as disposições do Código Civil. Entender de outra forma é desvirtuar o instituto, que se destina a evitar o comprometimento do sustento do beneficiário, na hipótese de efetiva dependência do instituidor, seja por presunção absoluta ou relativa. É este o objetivo perseguido pelo legislador ordinário.Pensão estatutária, portanto, não é herança, pois não se confunde a dependência econômica com a manutenção de padrão de vida dos beneficiários. Não é meio ou artifício de incremento da riqueza familiar.Assim, ainda que se admita o fato de a supressão do benefício pensional acarretar reflexos negativos sobre o atual padrão de vida do interessado, não há como reconhecê-lo como indispensável à subsistência. [...].Entretanto, não é esse o único nem o principal motivo da restrição ao pagamento de pensão estatutária ao menor sob guarda, a justificar a minha intervenção nestes autos. A partir da vigência da Lei n.° 9.717, de 27 de novembro de 1998, a pensão civil estatutária da União passou a ter diversa regência, com a supressão da possibilidade de deferimento de pensão a menor sob guarda.A respeito desse assunto, nova jurisprudência do Tribunal já se pacificou a partir do advento do Acórdão 2.515/2011 - TCU, levado para deliberação do Plenário, que considerou ilegal a concessão de pensão civil instituída com fundamento no art. 217, inciso II, alínea "b" da Lei nº 8.112, de 1990.[...][...] a concessão de pensão civil a menor sob guarda já não ostenta, portanto, possibilidade jurídica no regime administrativo pátrio, não sendo devida desde o advento do art. 5º da Lei nº 9.717/98, que, quanto aos beneficiários, promoveu a equiparação ao Regime Geral de Previdência Social dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal.O novo dispositivo legal, portanto, expressamente derrogou, do regime próprio de previdência social dos servidores públicos da União, as categorias de pensão civil estatutária, destinadas a filho emancipado e não inválido, a irmão emancipado e não inválido, a menor sob guarda e à pessoa designada, previstas nas alíneas "a", "b", "c" e "d", respectivamente, do art. 217, inciso II, da Lei nº 8.112/90.Em virtude da supressão normativa da possibilidade de deferimento da pensão a essa especial categoria de beneficiário, é absolutamente irrelevante, juridicamente, a situação de dependência econômica do menor sob guarda em relação ao instituidor.Na prática, o instituto servia para acobertar práticas questionáveis eticamente e aceitas administrativamente. Servidores públicos, em avançada idade, tomavam para si, ficticiamente, a guarda de menores, parentes ou não, geralmente o neto mais jovem, para que, após a morte, a pensão perdurasse com sua família. Embora mal pudessem cuidar de si, dada a idade, a guarda dos menores era transferida sem obstáculos por parentes que, muitas vezes, ocupavam cargos públicos elevados e, de forma nenhuma, precisariam dos recursos advindos da pensão para manter o menor.[...]A propósito, a Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), na qualidade de órgão central do SIPEC-SEGEP, emitiu, recentemente, a Nota Técnica nº 100/2012-CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 14/4/2012, pacificando, na seara administrativa, o entendimento acerca da impossibilidade de conceder pensão civil estatutária aos beneficiários de que tratam as alíneas "a", "b", "c" e "d" do inciso II do parcialmente revogado art. 217 da Lei n.º 8.112/90, entre eles, ao menor sob guarda.[...]Ao contrário do que sustenta o Relator, a derrogação da pensão civil estatutária a menor sob guarda judicial não inviabiliza a proteção da criança e do adolescente em sua dimensão maior visada pela Carta Constitucional e pelo regime de defesa dos direitos humanos ao qual se filia a República Federativa do Brasil, porquanto o ordenamento jurídico dispõe de outros instrumentos para provê-la. O que defendo é que essa proteção seja deferida nos termos da lei, a fim de prevenir abusos como os verificados nestes autos como em outros processos que mencionei.A própria Lei 8.112/1990, em seu artigo 217, inciso II, alínea 'd', atualizada pela Lei 9.717/1998, assim como o artigo 16, § 2º, da Lei 8.213/1991, com a redação dada pela Lei 9.528/1997, facultam ao segurado incluir o menor como dependente para fins previdenciários, desde que o seja na condição de tutelado. Para tanto, é necessário que o segurado comprove o real interesse e o cumprimento dos requisitos para o deferimento da tutela perante o foro competente.De igual forma, o eventual falecimento de servidor público que detinha sob sua responsabilidade a guarda judicial de menor não impede que o juízo competente, mediante provocação e jurisdição voluntária, designe novo guardião de molde a não deixar a criança e o adolescente em desamparo ou em situação periclitante.Por essas razões, perfilho as propostas uniformes da Unidade Técnica e do Ministério Público junto ao TCU, no sentido de considerar ilegal o ato de pensão civil em análise e negar-lhe registro.Acórdão:9.1. considerar ilegal e negar registro ao ato de pensão civil instituída em favor de [...];[...]13.1. Ministros presentes: Benjamin Zymler (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues (Revisor), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro (Relator), José Jorge e José Múcio Monteiro.13.2. Ministros com voto vencido: Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro (Relator).