Acórdão 2628/2021
Voto:A presente consulta foi formulada pelo então Ministro de Estado da Defesa (interino) General-de-Exército Joaquim Silva e Luna (peça 1, p.1), acerca de dúvidas quanto à aplicabilidade da utilização de metodologia diferenciada para apropriação de custos nos orçamentos das obras de engenharia executadas, a título de cooperação, pelo Exército Brasileiro, tendo em vista a necessidade de adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário à realidade atual.2. A indagação tem o objetivo de esclarecer quais as peculiaridades dos empreendimentos cuja implementação está a cargo do Exército Brasileiro e, mediante uma adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, indicar as diferenças nas apropriações de custos em comparação com outras obras objeto de contratos pactuados entre órgãos públicos e entidades da iniciativa privada.[...]4. Instruindo o feito, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação (peça 3) propõe que seja informado ao consulente que:[...]4.2. "em substituição ao disposto no item 9.1.6.6 do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, constitui obrigação do Exército, nos orçamentos para obras em regime de cooperação com órgão federal, em que seja utilizada metodologia diferenciada, elaborar orçamento detalhado das atividades de mobilização e desmobilização, de canteiro de obras e acampamento e de administração local, efetuando seu registro como custo direto, sendo que, com relação a esta última atividade:	a) caso o impacto do valor orçado em relação ao valor total do orçamento superar o percentual médio constante do item 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, os quantitativos considerados na sua composição unitária devem ser devidamente justificados e demonstrados mediante memória de cálculo analítica; 	b) adotar critério objetivo de medição e pagamento, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar como critério o pagamento de valor fixo mensal";[...]5. Manifesto minha concordância parcial com as análises empreendidas pela unidade técnica especializada, consoante explicitarei a seguir, por considerar que algumas ponderações de extrema relevância devem ser abordadas.6. Primeiramente, é importante ressaltar que a questão aqui discutida já foi enfrentada por este Tribunal no âmbito TC 019.281/2009-8, de minha relatoria, tendo sido proferido o Acórdão 1.399/2010 - Plenário nos seguintes termos: [...]7. Contudo, passados mais de onze anos desde a prolação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, os pressupostos que o embasaram devem ser revistos, de forma a adequá-los à evolução da jurisprudência deste Tribunal, mormente após a prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário (de minha relatoria) que definiu faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes,  com utilização de critérios contábeis e estatísticos e controle da representatividade das amostras selecionadas. valores de referência para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI das obras públicas, com base em critérios contábeis e estatísticos e na verificação da representatividade das amostras selecionadas.[...]9. O que se observa, portanto, é que enquanto o Acórdão 2.622/2013 - Plenário tratou restritamente de despesas indiretas, o Acórdão 1.399/2010 - Plenário foi muito mais abrangente e abordou, além de itens que compõem a taxa de BDI, uma série de outras questões de orçamentação que impactam, inclusive, nas composições unitárias de custos diretos de vários serviços.10. Importante ressaltar, com relação ao cômputo da produtividade na implementação dos serviços, que este Tribunal, por meio do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, apresentou uma solução que deveria ser temporária, condicionada à apresentação posterior pelo Exército Brasileiro de um banco de dados de produtividades elaborado com base em apropriação de custos, o que ainda não foi providenciado.[...]13. Especificamente no que concerne às despesas indiretas, trago à baila trecho do voto que proferi e que embasou o Acórdão 1.399/2010 - Plenário:"[...]28. Em relação ao assunto tratado pelo Gerente de Divisão às fls. 35/36 - sobra de recursos que porventura venha a ocorrer ao final da obra -, acompanho o parecerista no que diz respeito à necessidade de devolução dos referidos recursos, ante a inexistência de disposição legal contrária e a legitimidade da providência sugerida." [...]16. Outro aspecto que, a meu ver, deve ser melhor avaliado, em consonância com a evolução do entendimento jurisprudencial desta Corte de Contas, é a questão do pagamento de taxas de administração central para obras executadas pelo Exército Brasileiro.17. Acerca dessa questão, considero pertinente trazer à baila as definições contidas no Relatório que embasou o Acórdão 2.622/2013 - Plenário2:"56. A taxa de administração central é uma das parcelas mais complexas de se precificar, dentre os componentes que integram o BDI dos orçamentos de obras públicas, pois consiste em uma estimativa média de gastos que não são facilmente identificados e mensurados em relação a uma obra específica, mas que são indispensáveis para manter em operação a estrutura central das empresa e em andamento os seus contratos de obras.A taxa de administração central é uma das parcelas mais complexas de se precificar, dentre os componentes que integram o BDI dos orçamentos de obras públicas, pois consiste em uma estimativa média de gastos que não são facilmente identificados e mensurados em relação a uma obra específica, mas que são indispensáveis para manter em operação a estrutural central das empresas e em andamento os seus contratos de obras.57. Segundo Segundo Mattos (2006, p. 208/209), a administração central corresponde à matriz e filiais onde se encontra a estrutura necessária para execução das atividades de direção da empresa, incluindo as áreas administrativa, financeira, contábil, de suprimento, recursos humanos etc. Conforme é demonstrado pelo autor no quadro a seguir, são inúmeros e variados os gastos que definem a taxa de rateio da administração central:Mattos (2006, p. 208/209), a administração central corresponde à matriz e filiais onde se encontra a estrutura necessária para execução das atividades de direção da empresa, incluindo as áreas administrativa, financeira, contábil, de suprimento, recursos humanos etc. Conforme é demonstrado pelo autor no quadro a seguir, são inúmeros e variados os gastos que definem a taxa de rateio da administração central:	ITEM	DESCRIÇÃO	Pessoal	Custo das equipes de escritório sede e filiais, incluindo pró-labore dos sócios, salários dos diretores, gerentes, secretárias, técnicos, estagiários, motoristas, contínuos etc.Um escritório central típico conta com os seguintes setores: diretoria, recursos humanos, contabilidade, financeiro, orçamento, compras, assessoria de imprensa, assessoria jurídica, CPD etc. Logicamente, para cada cargo deve ser considerado o salário (majorado dos respectivos encargos sociais e trabalhistas). 	Instalações físicas	Aluguel e manutenção dos imóveis, tais como escritório central, terrenos, depósitos de material, pátios de equipamentos etc., incluindo o custo de locação e os impostos cabíveis (IPTU).	Despesas correntes	Água, luz, telefone, internet, despesas postais, assinaturas de jornais e revistas, material de escritório e de limpeza etc. 	Veículos e equipamentos	Veículos utilitários, fotocopiadores, plotters, faxes, computadores, aparelhos de ar condicionado etc. (custo de locação ou de propriedade). 	Serviços de terceiros	Consultoria para estudos de obras, assessoria contábil e jurídica, publicidade, serviços gráficos, manutenção de computadores, auditoria, treinamento de pessoal etc. 	Outras despesas	Anuidades (CREA, sindicatos etc.), aquisição de editais, seguros, viagens, brindes etc.58. De um modo geral, observa-se que gastos associados à administração central se concentram:  (i) nas atividades de supervisão geral, incluindo planejamento, consultoria, controle de qualidade e suporte aos contratos de construção, como os setores de engenharia e arquitetura, logística, compras, dentre outros, servindo de apoio à execução de diversas obras, visto que não podem ser facilmente identificados a qualquer contrato de obra específico; e (ii) nos serviços necessários à manutenção e ao funcionamento da estrutura administrativa da empresa, que atendem a vários setores e áreas comuns, como: vigilância, segurança, contas telefônicas, conservação, limpeza de edifícios etc."  (grifos acrescidos) 18. Levando em consideração essas definições e tendo em vista que a estrutura administrativa do Exército Brasileiro já é mantida com recursos públicos oriundos do Orçamento Geral da União, há que se ponderar em que medida retirar parte da verba destinada às obras públicas executadas por aquela força armada, para pagamento de despesas com administração central, poderia representar um bis in idem nos gastos do Governo Federal.19. Diante de todo esse contexto, entendo ser fundamental que este Tribunal, para manter o mesmo rigor técnico adotado para prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário e a abrangência do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, constitua um grupo de trabalho objetivando definir quais são as  particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas.20. Acrescente-se que a formação desse grupo de trabalho deve estar a cargo da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra, a qual deve garantir a participação de membros de diferentes unidades técnicas deste tribunal especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras,  além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública ecretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SecexDefesa cuja clientela inclui o Comando do Exército.21. Essa equipe multidisciplinar é fundamental para que os exames contemplem as peculiaridades de cada tipo de empreendimento e para que sejam devidamente consideradas as características de logística do Exército Brasileiro.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos previstos nos arts. 264, inciso VI e §1º, e 265 do Regimento Interno/TCU;9.2. enviar os autos à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex para que constitua grupo de trabalho interdisciplinar, no âmbito deste Tribunal, com supervisão da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra e participação de membros de diferentes unidades técnicas especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras públicas, além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública  - SecexDefesa, cuja clientela inclui o Comando do Exército, com vistas a que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação deste Acórdão, seja apresentado um estudo contemplando análise pormenorizada das particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas, de forma que este Tribunal possa proferir nova deliberação em substituição ao Acórdão 1.399/2010 - Plenário, levando em consideração os parâmetros indicados no Acórdão 2.622/2013 - Plenário;9.3. responder ao consulente que, provisoriamente, até o posicionamento definitivo desta Corte de Contas sobre as conclusões da equipe multidisciplinar a que se refere o subitem 9.2 supra, o Exército Brasileiro deve adotar os seguintes procedimentos de apropriação de custos nos orçamentos de obras de cooperação sob sua execução, com utilização de recursos da União:[...]9.3.3. deve ser considerado que constitui obrigação do Exército, nos orçamentos para obras em regime de cooperação com órgão federal, em que seja utilizada metodologia diferenciada, elaborar orçamento detalhado das atividades de mobilização e desmobilização, de canteiro de obras e acampamento e de administração local, efetuando seu registro como custo direto, sendo que, com relação a esta última atividade:9.3.3.1. caso o impacto do valor orçado em relação ao valor total do orçamento superar o percentual médio constante do item 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013 - Plenário, os quantitativos considerados na sua composição unitária devem ser devidamente justificados e demonstrados mediante memória de cálculo analítica;9.3.3.2. deve ser adotado critério objetivo de medição e pagamento, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar como critério o pagamento de valor fixo mensal;