Acórdão 3327/2024
Relatório:Cuidam os autos de tomada de contas especial apartada do processo de representação TC 010.146/2013-0, formulada por equipe de auditoria da então Secretaria de Controle Externo do Estado do Paraná (Secex/PR), com fundamento no art. 237, inciso V, do RI/TCU, em decorrência de possíveis irregularidades constatadas no município de Santa Izabel do Oeste/PR, no âmbito de fiscalização conduzida na modalidade de acompanhamento (TC 031.308/2011-2, registro fiscalis 613/2011) destinado à verificação da regularidade, da eficácia e da eficiência na gestão dos recursos descentralizados por meio de convênios e outras formas de repasses, destinados a municípios e entidades sem fins lucrativos sediadas no Estado do Paraná. O caso foi apreciado por meio do Acórdão nº 2544/2017-TCU-Plenário, Relator Aroldo Cedraz (peça 54).[...]2. Uma descrição detalhada dos fatos que nortearam o TC 010.146/2013-0 (representação apensa que deu origem a esta tomada de contas especial) encontra-se registrada à peça 16, p. 1-10, daqueles autos.3. Nesta etapa processual, cumpre rememorar que essa representação buscou apurar irregulares identificadas em fiscalização conduzida na modalidade de acompanhamento (TC 031.308/2011-2, registro fiscalis 613/2011), e que, de forma resumida, se referiam a: (i) falta de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos ao município de Santa Izabel do Oeste/PR por meio do Convênio 710671/2009; (ii) realização dos pagamentos das notas fiscais sem a comprovação de que medicamentos tenham sido efetivamente entregues ao município, ante a não identificação do número dos lotes de fabricação dos medicamentos nas notas fiscais, conjugada com a ausência dos medicamentos no almoxarifado do município e falta de registros de controle de entradas e saídas no almoxarifado municipal; (iii) aceite de notas fiscais sem a identificação do número do lote e do prazo de validade dos medicamentos, em desacordo com normativos aplicáveis; (iv) recebimento de pagamentos sem a devida comprovação da efetiva entrega dos medicamentos ao Município de Santa Izabel do Oeste/PR, em razão dos Contratos 87/2010 e 88/2010, referentes às notas fiscais impugnadas4. A representação originou o Acórdão nº 2544/2017-TCU-Plenário (peça 54), convertendo aqueles autos na tomada de contas especial em tela nos seguintes termos: "9.1. conhecer da presente Representação, nos termos do art. 237, inciso V, c/c o art. 246, caput, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;  (...) 9.5. determinar, com fundamento no art. 37 da Resolução 191/2006, a formação de processo apartado de Tomada de Contas Especial, nos termos do art. 47 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 252 do Regimento Interno do TCU, a partir da reprodução integral dos presentes autos, em razão da gestão irregular de recursos públicos repassados à Prefeitura Municipal de Santa Izabel do Oeste-PR pelo Ministério da Saúde por meio do Convênio 710671/2009, para aquisição de medicamentos da farmácia básica; 9.6. autorizar, desde já, no âmbito da Tomada de Contas Especial a ser instaurada, as citações de [responsáveis A e B] e com as empresas a seguir relacionadas, para que, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, apresentem alegações de defesa para as ocorrências relacionadas a seguir e/ou recolham aos cofres do Fundo Nacional de Saúde as quantias abaixo indicadas, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor [...]": [...]6. Devidamente notificados [...], os responsáveis compareceram aos autos no prazo estipulado para apresentação das alegações de defesa, sendo que os Srs. [responsáveis A e B], em complementação às alegações de defesa apresentadas nas peças 103-121, requereram cumulativamente o parcelamento da dívida, com base no art. 217 do RI/TCU (peça 143). 7. Por meio do Acórdão nº 9236/2018-TCU-2ª Câmara, de 2/10/2018 (peça 148), o TCU autorizou o parcelamento da dívida apurada a partir do valor histórico, em 36 (trinta e seis) parcelas mensais, acrescida apenas de atualização monetária, fixando o vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação e o das demais, a cada 30 (trinta) dias, alertando aos responsável de que, conforme disposto no § 2º do art. 217 do Regimento Interno/TCU, a falta do recolhimento de qualquer parcela importaria o vencimento antecipado do saldo devedor. 8. Documentos posteriormente adicionados aos autos dão conta de que foram efetuados recolhimentos de valores aos cofres do Fundo Nacional de Saúde (peças 154-254), sendo que o Serviço de Controle dos Efeitos de Deliberações da Secretaria de Gestão de Processos (Seproc/Dijulg/Secef), por meio de despacho emitido em 4/1/2022, informa que os débitos atribuídos aos Srs. [responsáveis A e B] e às empresas [X e Y] foram integramente pagos (peça 257).Voto:12. Passo ao exame da matéria de fato, o que faço com base nas análises empreendidas pela SecexTCE e pelo MPTCU, as quais adoto como minhas próprias razões de decidir, alinhando-me, desde já, às conclusões do representante do Parquet, à exceção aplicação da multa do art. 58 da Lei Orgânica às pessoas jurídicas.13. Como bem argumentou a SecexTCE, faz-se necessário ainda analisar as alegações de defesa apresentadas com vistas a emitir um pronunciamento quanto à caracterização, ou não, de boa-fé por parte dos responsáveis.14. Isso se deve ao fato de que, segundo a jurisprudência desta Corte, o pagamento tempestivo do débito na fase de citação, atualizado monetariamente, opera sua quitação. Todavia, caso não reste caracterizada a boa-fé do responsável ou na subsistência de outras irregularidades, as contas serão julgadas irregulares com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 (Acórdãos 1.143/2019-1ª Câmara e 18.188/2021-1ª Câmara, rel. min. Benjamin Zymler; Acórdão 1.624/2021-Plenário, rel. min. Raimundo Carreiro; Acórdão 2.144/2018-Plenário, rel. min. Bruno Dantas).15. Trata-se, portanto, de um exame que busca avaliar primordialmente a existência de elementos que permitam ou não caracterizar a boa-fé por parte dos responsáveis.16. Os arrolados nesta TCE não foram responsabilizados pelo descumprimento dos normativos da Anvisa que determinam a necessidade de que as notas fiscais das empresas distribuidoras de medicamentos registrem o número dos lotes dos produtos farmacêuticos, mas da caracterização de dano ao erário pelo fato de não ter restado comprovada a boa e regular aplicação dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde, em face da realização de despesas inerentes a aquisições de medicamentos, sem que houvesse a comprovação do recebimento dos produtos e da entrega desses nos locais de distribuição para uso no Sistema Único de Saúde.17. A ausência do número dos lotes nas notas fiscais dos medicamentos supostamente adquiridos apenas corroborou a conclusão de que não restou demonstrado a entrega dos referidos produtos.18. Dessa forma, considerando que a responsabilidade pela comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos é pessoal, o que impõe o ônus da prova aos gestores e que a apuração de responsabilidade não se vincula à indicação de conduta dolosa ou à demonstração de ocorrência de efetivo dano, devem ser rejeitadas as alegações de defesa apresentadas, pois os responsáveis não apresentaram documentos ou evidências que demonstrassem o recebimento e distribuição dos produtos farmacêuticos pagos.19. Como pontuou a unidade instrutiva, têm-se consolidado na jurisprudência do TCU o entendimento de que a existência de nota fiscal, ainda que atestada, desacompanhada de qualquer evidência de recebimento, é insuficiente para comprovar a regular aplicação dos recursos envolvidos. Nesse sentido, apontam os Acórdãos 14.596/2019-1ª Câmara (rel. min. Walton Rodrigues), 818/2019-2ª Câmara (rel. min. subst. Marcos Bemquerer), 8.337/2018-2ª Câmara (rel. min. Augusto Nardes), 1.930/2016-Plenário (rel min. Benjamin Zymler), 5.161/2014-2ª Câmara (rel min. Subst. Augusto Sherman) e 2.600/2012-Plenário (rel. min. Ana Arraes).20. Dessa forma, não foram identificados elementos nos autos que permitam concluir pela caracterização da boa-fé de [responsável B], ex-secretário municipal de saúde, de forma objetiva, razão pela qual suas contas devem ser julgadas irregulares, com imputação da multa do art. 58, inciso I, da Lei Orgânica, a qual fixo em R$ 8.000,00 (oito mil reais).21. Em relação a [responsável A], ex-prefeito, considero plausível que as ordens de pagamento das quais era partícipe, tinham fundamento nos atestos efetuados pelo ex-secretário municipal de saúde, sendo razoável que o ex-prefeito considerasse que tais manifestações fossem suficientes para fundamentar as despesas, já que ele não atuava diretamente nos processos de recebimento de produtos.22. Dessa forma, penso que [responsável A] seguiu a conduta que dele era esperada ao subsidiar-se nas informações que lhe estavam sendo disponibilizadas pelos seus subordinados para efetuar os pagamentos, razão por que considero haver elementos que caracterizam a sua boa-fé, de modo que suas contas podem ser julgadas regulares com ressalvas.23. Em relação às empresas [X e Y], não apresentaram documentos ou evidências suficientes que demonstrassem a entrega dos produtos farmacêuticos pagos.24. A jurisprudência do TCU tem se posicionado no sentido de que a falta de comprovação do recebimento de medicamentos, com ou sem concomitante inexistência de controle da sua entrada nos estoques municipais (especialmente diante da desobediência ao art. 13, inciso X, da Portaria - Anvisa 802, de 8/10/1998, e/ou da Resolução - Anvisa/RDC 320, de 22/11/2002), é causa de responsabilização solidária das empresas destinatárias dos respectivos pagamentos.25. Assim sendo, não há que se falar de possível inversão do ônus da prova em desfavor da empresa ou de que se faz necessário que a Secex/PR anexe documentos comprobatórios para sustentação de que os produtos não teriam sido entregues para posterior nova intimação da empresa.26. Faz-se oportuno observar que as empresas em questão se encontram arroladas em diversas tomadas de contas especiais no âmbito do TCU (TCs 015.648/2011-7, 029.027/2015-2, 025.039/2016-4, 032.373/2017-1 entre outros) e pelos mesmos motivos tratados neste processo, tendo sido objeto de várias decisões desfavoráveis que lhe imputaram débito e multa proporcional ao dano.27. Dessa forma, estando devidamente caracterizada a responsabilidade solidária atribuída às empresas - advinda do irregular recebimento de pagamentos - e não havendo elementos nos autos que permitam concluir pela caracterização da boa-fé dos seus administradores/colaboradores, as razões de justificativa das empresas devem ser rejeitadas, suas contas julgadas irregulares.28. Todavia, deixo de acatar a proposta de multa do art. 58 da Lei Orgânica às empresas, em razão da consolidação, na jurisprudência desta Corte, do entendimento de que essa espécie de multa é destinada a agentes públicos e particulares que atuam como gestores de recursos públicos, mas não à pessoa jurídica que não pratica atos de gestão (Acórdãos 10314/2023-1ª Câmara, rel. min. Benjamim Zymler e 8493/2021-2ª Câmara, rel. min. Marcos Bemquerer).Acórdão:9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas por [responsáveis A e B], bem como pelas empresas [X e Y];9.2. julgar regulares com ressalva as contas de [responsável A], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 2º, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno/TCU, dando-lhe quitação;9.3. julgar irregulares as contas de [responsável B] e das empresas [X e Y], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, e no art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, dando-lhes quitação do débito, em vista do correspondente recolhimento integral aos cofres do Fundo Nacional de Saúde;9.4. aplicar, individualmente, a [responsável B], a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];