Acórdão 1839/2019
Voto:Trata-se de representação da lavra de membro do Ministério Público junto ao TCU, acerca dos riscos da política de crédito, adotada pela Caixa Econômica Federal, para a expansão e concentração de sua carteira de crédito, resultando na elevação dos níveis de inadimplência e no comprometimento da lucratividade.Entre os financiamentos concedidos pelo banco público, o representante destaca os concernentes ao Programa Minha Casa Melhor (PMCM), destinado ao financiamento de bens de consumo duráveis aos beneficiários do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), cuja perspectiva de inadimplência ultrapassava 50% na faixa das famílias mais pobres; 30%, na das intermediárias; e 28% na das de maior renda.Além do elevado risco de inadimplência, o i. Procurador consigna que a dispensa, conferida à CAIXA, pela MP 620/2013, de recolhimento de parte dos dividendos e dos juros sobre capital próprio, devidos ao governo, para cobertura do risco de crédito e dos custos operacionais do PMCM, viola os artigos 26 e 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).Por esses motivos, solicita a esta Corte que verifique os riscos da atual política de crédito da CAIXA e averigue se houve afronta à LRF.[...]Especificamente, com relação ao Programa Minha Casa Melhor, a Secretaria apresentou 5 achados de auditoria: realização de despesa pública sem prévia inclusão no orçamento; financiamento da CAIXA à União; inexistência de previsão orçamentária para a dispensa de recolhimento de dividendos e juros sobre o capital próprio (despesa corrente); e prejuízos financeiros pela implantação contingencial da linha de crédito MCM, caracterizando a prática de ato de gestão ilegítimo e antieconômico.[...]Conforme mencionado, a partir de 2008, os bancos oficiais expandiram o crédito a setores econômicos específicos, oferecendo taxas de juros inferiores às de captação, objetivando aumentar o consumo das famílias e o produto agregado, com foco em segmentos estratégicos, a exemplo das exportações, agronegócio, concessionárias de serviços públicos, construção civil, empresas de tecnologia, micro e pequenas empresas etc., na tentativa de amenizar os impactos negativos da conjuntura internacional desfavorável sobre o ambiente macroeconômico e diminuir as desigualdades sociais, sem mencionar as repercussões eleitorais dessas ações. O caminho natural e transparente de fazê-lo seria aumentar o capital dos bancos públicos, para prover-lhes os recursos financeiros necessários à concessão dos créditos, e, em momento posterior, ressarcir essas instituições dos gastos com subsídios e outros custos. Caso não dispusesse de recursos financeiros suficientes em caixa, o Governo os captaria junto ao mercado, por meio de emissão de títulos da dívida pública mobiliária. Ao aumentar o capital da instituição financeira estatal, o governo faria despesa orçamentária denominada "inversão financeira", que reduz o resultado primário do setor público porque o banco estatal está fora do "setor público", para fins do cálculo do déficit público. O ressarcimento de subsídios e demais custos, por sua vez, caracterizaria subvenção econômica ("despesa corrente") e, igualmente, reduziria o resultado primário. Fosse a capitalização de bancos oficiais realizada nos moldes acima descritos, o Governo comprometeria fontes orçamentárias que poderiam ser utilizadas para outras despesas e/ou aumentaria a dívida líquida do setor público, o que poderia ser interpretado pelo mercado como falta de comprometimento do Governo Federal com a estabilização da economia. Também não era de interesse do Governo captar os recursos financeiros junto ao mercado, por meio de ofertas de títulos da dívida, e repassá-los às instituições financeiras. Isso porque o grande volume das ofertas impactaria significativamente as taxas de juros e os custos finais dessas operações. O ressarcimento dos subsídios e demais custos das operações de financiamentos concedidos pelos bancos apresentaria, ainda, o inconveniente de ser considerado no cálculo da regra de ouro, instituída no art. 167, III, da Constituição Federal, que proíbe aumento do endividamento público para financiamento de gastos correntes. Aludo aqui a subsídios colossais. Conforme apurado no TC 010.173/2015-3, no período de 2003 a 2016, o custo total dos subsídios às operações com bancos públicos para financiamento de políticas públicas setoriais foi de R$ 681,9 bilhões em valores correntes, que correspondem a R$ 916,3 bilhões, em valores atualizados até dez/2016. Consciente desses efeitos adversos, desde 2008, o Governo tem preferido conceder empréstimos aos bancos oficiais, os quais somaram algumas centenas de bilhões de reais em menos de duas décadas (R$ 464 bilhões de 2008 a 2014, somente para o BNDES, conforme apurado no TC 010.173/2015-3). Só que, em vez de entregar-lhes ativo "disponibilidade financeira", emite, diretamente a essas instituições, títulos da dívida, gerando passivo "dívida mobiliária", recebendo, em troca, outro ativo, "crédito associado ao contrato de empréstimo". Tudo isso amparado em medidas provisórias posteriormente convertidas em lei. Ilustrando o exposto, reproduzo o trecho a seguir, extraído da exposição de motivos da Medida Provisória 439/2008, convertida na Lei 11.805/2008, que a autorizou a concessão de crédito de até R$ 15 bilhões ao BNDES: "6. Tendo em vista a indisponibilidade de recursos ordinários do Tesouro Nacional para a finalidade sem comprometer fontes orçamentárias para outras despesas de caráter obrigatório, que não contam com receitas vinculadas, a concessão de crédito ao BNDES será realizada mediante a emissão pela União, sob a forma de colocação direta em favor do BNDES, de títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda". As medidas provisórias que autorizam esses empréstimos determinam que sejam concedidos em condições financeiras e contratuais que permitam seu enquadramento como instrumento híbrido de capital e dívida (IHCD), para que componham o patrimônio de referência dos bancos e, assim, ampliem seus limites operacionais. IHCD são instrumentos financeiros que possuem, ao mesmo tempo, aspectos de dívida e de capital próprio. São representados por títulos ou contratos emitidos para captação de recursos financeiros, destinados a reforçar as disponibilidades financeiras e a capacidade de crédito das instituições financeiras oficiais. Tais operações não constam das leis orçamentárias porque emissão dos títulos e celebração de contratos de empréstimo não transitam pelo caixa do Tesouro e, conforme a práxis orçamentária, construída em consonância com os preceitos do Manual Técnico do orçamento (MTO), elaborado pela Secretaria de orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SOF/MP), despesas e receitas orçamentárias resultam em redução e aumento dos recursos financeiros no caixa do Tesouro. Com isso, o que deveria ser contabilizado como despesa de inversão financeira e despesa de subvenção acaba sendo retratado na contabilidade pública como mera operação patrimonial, em que ativos (títulos emitidos utilizando o limite fixado na Lei Orçamentária Anual) são trocados por outros ativos (créditos junto ao banco oficial). Com esse procedimento, a capitalização do banco deixa de impactar o resultado primário do setor público e o cálculo da "regra de ouro". A dívida líquida da União não aumenta porque, como o banco público passa a dever ao Tesouro o valor dos títulos que recebeu por empréstimo, o crédito do setor público, em face do restante da economia, cresce na mesma medida em que a emissão direta de títulos públicos aumenta a dívida bruta. Traz, ainda, como "bônus", a possibilidade de o Governo Federal, por ocasião do vencimento dos títulos emitidos, utilizar recursos depositados na Conta Única pelo Banco Central do Brasil, oriundos do resultado financeiro com operações com reservas cambiais e com derivativos cambiais, já que o art. 6º, § 3º, da Lei 11.803/2008 estabelece, como destinação exclusiva desses recursos, o pagamento da dívida pública mobiliária federal. Não foi por outra razão que parte desses empréstimos foi concedida mediante entrega de títulos da dívida pública com vencimento no curtíssimo prazo. [...]Valendo-se desse subterfúgio, o Governo confere nova roupagem à execução de despesas e obtenção de fontes de financiamento, de sorte que as metas de resultado primário e a opinião pública não constituam óbice à ampliação dos gastos públicos.[...]As justificativas apresentadas pelos defendentes centram-se no raciocínio de que a capitalização da CAIXA não poderia estar representada no orçamento, porque se tratou de operação patrimonial, na qual ativos (títulos públicos) foram trocados por ativos (créditos junto ao banco oficial), sem o trânsito de fluxos financeiros pelo caixa do Tesouro Nacional, a não ser que houvesse exigência legal em contrário (rolagem da dívida, por exemplo) ou decisão discricionária da Administração.A operação sob exame não se tratava de mera operação patrimonial, mas de execução de despesa pública típica custeada por receita pública, que, como tal, necessariamente, teria de estar prevista no orçamento. O fato de não resultar em fluxos financeiros que transitem pelo caixa do Tesouro não dispensa a inclusão da transação no orçamento, na forma de previsão de receita financeira e fixação de despesa. Por fim, a capitalização de bancos públicos mediante emissão direta de títulos da dívida mobiliária, para que executem políticas públicas, sem passagem pelo rito orçamentário do Governo Federal, corresponde à utilização de orçamento paralelo, com crédito ilimitado, em ofensa aos princípios da Universalidade, Unidade, Clareza e Publicidade.Orçamento público reúne, de forma sistemática e organizada, as receitas que o governo estima arrecadar em determinado exercício financeiro, bem assim o detalhamento das despesas que espera executar. As propostas orçamentárias apresentadas pelos três poderes e o Ministério Público são consolidadas pelo Poder Executivo, dando origem ao Projeto de Lei de Orçamento (PLO) que é enviado ao Congresso Nacional.No que tange às receitas, orçamento público é instrumento de estimativa das receitas que financiarão despesas orçamentárias. Autorizações para arrecadação de receitas, quando necessárias (tributos, por exemplo), são concedidas no âmbito do processo legislativo ordinário. É possível valer-se de medida provisória para tratar de receitas orçamentárias (instituir, majorar etc.). A única hipótese de autorização de obtenção de receitas orçamentárias concedida por intermédio do processo legislativo orçamentário é para contratação de operações de crédito (art. 165, § 8º, CF/1988).Note-se que receita orçamentária, no orçamento público, diz respeito à obtenção de fonte de financiamento para custear despesas orçamentárias. É o que se depreende da definição do próprio Tesouro Nacional, de títulos públicos federais, abrangendo as três modalidades de emissão, leilões, diretas e Programa Tesouro Direto (. gov.br/-/conceitos-basicos):Os títulos públicos federais são instrumentos financeiros de renda fixa emitidos pelo Governo Federal para obtenção de recursos junto à sociedade, com o objetivo primordial de financiar suas despesas.Entender que emissões diretas não constituem fonte de receitas orçamentárias implicaria, a rigor, a impossibilidade de executar a despesa por ela custeada, em razão do disposto no art. 167, II, da Constituição Federal, porquanto inexistente receita orçamentária apta a financiá-la."Art. 167. São vedados: (...) II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais";No mais das vezes, os recursos financeiros arrecadados são recolhidos aos cofres da União (aumentando o saldo financeiro da União), para, em momento posterior, serem aplicados em despesas orçamentárias (reduzindo o saldo financeiro da União). Assim ocorre, por exemplo, com a arrecadação de impostos e a emissão de título da dívida pública mobiliária em mercado.Há casos, porém, em que recursos são arrecadados e custeiam despesas sem passarem pelo caixa do Tesouro. É isso que ocorre com a emissão direta apreciada nestes autos. O Governo obtém receita financeira e faz despesa pública sem gerar fluxo financeiro na conta única, positivo ou negativo, porque a arrecadação e a utilização dos recursos oriundos da emissão se dão simultaneamente.Nessa linha, a definição de receita orçamentária extraída dos Termos de Entendimento assinados entre alguns Estados e a União, ao amparo da Lei 9.496/1997, no âmbito do Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal dos Estados, a qual estabeleceu critérios para a assunção e o refinanciamento, pela União, das dívidas de responsabilidade de Estados e do Distrito Federal:"São classificados como receita orçamentária todos os ingressos disponíveis para cobertura das despesas orçamentárias e operações que, mesmo não havendo ingresso de recursos, financiam despesas orçamentárias". (grifei) Os referidos termos, encaminhados ao TCU pela STN, compõem o anexo 20 do TC 021.465/2010-0, da minha relatoria,  julgado pelo Acórdão 1.776/2012-Plenário, que versava sobre Auditoria de Conformidade realizada no Banco Central do Brasil (Bacen) e na Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com o objetivo de "identificar os critérios, regimes e conceitos estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para o cálculo do resultado fiscal do setor público e verificar se referidos critérios, regimes e conceitos estão sendo aplicados de forma correta e uniforme pelos entes da Federação".Se a emissão direta é capaz de financiar despesa orçamentária, tem de estar estimada no orçamento como receita orçamentária, o valor que será auferido, ainda que não haja ingresso ou saída de recursos financeiros da conta única.Não se diga que o teor do art. 7º, § 2º, da Lei 4.320/1964, ao estabelecer que se inclui na LOA o produto das operações de crédito, significa que o orçamento lida, exclusivamente, com o produto financeiro da emissão dos títulos públicos. O produto da emissão diz respeito ao valor auferido, em oposição ao valor de face dos títulos públicos emitidos.A emissão de títulos públicos, ou de qualquer outro passivo, sempre que realizada no intuito de custear gastos públicos típicos, como é o caso das inversões financeiras e subvenções econômicas referidas neste voto, representa fonte de financiamento de despesas orçamentárias, por meio da assunção de obrigação pelo Tesouro Nacional, enquadrando-se no conceito de receita orçamentária (receita de capital - operação de crédito), devendo, portanto, estar prevista no orçamento do exercício, da mesma forma que a despesa pública por ela custeada.Não é novidade a inclusão, na LOA, de fontes de receitas que não resultem em trânsito de fluxos financeiros, no exercício, pelo caixa do Tesouro, ou seja, ocorre arrecadação sem recolhimento. O orçamento apresenta fontes específicas para operações de crédito sem fluxo financeiro: Fonte 47 (Operação de Crédito Interna - em Bens e/ou Serviços) e Fonte 49 (Operação de Crédito Externa - em Bens e/ou Serviços).Apresenta, também, diversas despesas financiadas por essas fontes de receita e que, portanto, não utilizam recursos da conta única no exercício financeiro corrente, entre as quais cito [...].Também não é inédita a inclusão, na LOA, de dotações decorrentes de emissão direta de títulos. É o caso, por exemplo, da cobertura do resultado negativo do Banco Central (0909.0669.0001 - Cobertura do Resultado Negativo Apurado no Banco Central do Brasil), que, conforme o art. 7º da LRF, constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.[...]De fato, há quem compartilhe o entendimento de que a inclusão no orçamento de transações não realizadas em dinheiro estaria restrita aos casos de comando legal específico e de juízo discricionário, em benefício do planejamento e controle das ações públicas. Entre esses, os responsáveis pela elaboração do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, conforme se infere dos excertos acima transcritos.Ora, não há espaço para a discricionariedade no que se refere apresentação de receitas e despesas no orçamento público. Todas as ações realizadas pelo governo com o intuito de implementar políticas públicas, cumprir suas competências, atuar como regulador, orientador e direcionador da economia etc., que impliquem dispêndio de recursos públicos, estão incluídas nos conceitos de despesa pública e, como tal, precisam estar representadas no orçamento, por meio da consignação de dotação específica, da mesma forma que as receitas, ainda que estas não impliquem o recolhimento de recursos à conta única do Tesouro, ressalvadas as situações expressamente previstas em lei, a exemplo daquelas a que se referem o parágrafo único do art. 3º da Lei 4.320 e das decorrentes da atuação do Bacen como responsável pela condução da política monetária (art. 5º, § 6º, e 7º da Lei de Responsabilidade Fiscal).Não por outra razão que, entre as proposições que balizam os processos e práticas orçamentárias, a que mais se destaca é o Princípio da Universalidade, formulado em prol do controle político das finanças públicas, segundo o qual todas as receitas e despesas devem ser incluídas na lei orçamentária.Na legislação pátria, o princípio da Universalidade está consagrado nos arts. 2º, 3º e 4º da Lei 4.320/1964 [...]:[...]A Constituição não traz hipótese de autorização de despesa orçamentária fora do processo legislativo orçamentário, exceto para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, mediante adoção de créditos extraordinários (art. 167, § 3º, c/c o art. 62).Outra proposição pertinente ao deslinde destes autos é o princípio do Orçamento Bruto, consagrado no art. 6º da Lei 4.320/1964, segundo o qual todas as receitas e despesas devem constar da Lei do orçamento pelos seus valores brutos, vedadas deduções a qualquer título, o que abarca os casos em que os termos da subtração são equivalentes, como na operação de que tratam estes autos.[...]Também reclamam a apresentação de todas as despesas públicas no orçamento, e sempre pelos seus valores brutos, os princípios da Clareza e Publicidade, que requerem que o orçamento público torne a gestão fiscal perceptível à sociedade e ao Poder Legislativo, para possibilitar controle político-social da atividade governamental.Por consistir em execução de despesa pública, custeada por receita oriunda de operação de crédito, a capitalização da CAIXA, realizada com fulcro nas autorizações conferidas pelas Medidas Provisórias 620/2013 e 600/2013, deveria, forçosamente, ter passado pelo processo legislativo orçamentário. Admitir o contrário corresponde a aquiescer à realização de gastos para execução de políticas públicas sem a limitação estabelecida pela Lei Orçamentária Anual nem de qualquer outra natureza, o que representa, na prática, emprego de orçamento paralelo, contendo créditos ilimitados, o que é expressamente vedado pelos arts. 2º, caput, da Lei 4.320/1964, e 167, VII, da Constituição Federal, orçamento esse não submetido à ratificação do Poder Legislativo.[...]Por fim, sem previsão da operação no orçamento, não há como verificar o cumprimento da "regra de ouro", prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, a qual proíbe que o total das operações de crédito da União supere o total das despesas de capital (investimentos, inversões financeiras e amortização da dívida pública), de sorte a evitar que o Governo aumente sua dívida para pagar despesas correntes, entre as quais se incluem as subvenções econômicas."Art. 167. São Vedados: (...) III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (...) "O descumprimento da "regra de ouro" somente é possível excepcionalmente, mediante aprovação, por maioria absoluta e com finalidade específica, de créditos suplementares ou especiais.[...]Tamanha a importância da "regra de ouro" que, no Brasil, seu descumprimento configura crime de responsabilidade (art. 85, VI, da CF/1988) e pode fundamentar pedido de "impeachment" do Presidente da República.Excluir da verificação do cumprimento da "regra de ouro" a imensa expansão do endividamento público, como a de que tratam estes autos, tão somente, pela ausência de fluxo financeiro, característica que não lhe é essencial, é tornar inócua a vedação e permitir que o Governo se endivide para pagar despesas correntes, fazendo exatamente o que a regra pretende evitar.Acórdão:9.3. determinar ao Ministério da Economia que oriente os órgãos integrantes do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (art. 4º da Lei 10.180/2001), para que façam constar da proposta orçamentária, a partir da referente ao exercício financeiro de 2021, ressalvadas as situações expressamente previstas em lei:9.3.1. a estimativa das receitas obtidas mediante emissões diretas de títulos da dívida pública destinadas a financiar despesas públicas, ainda que não acarretem recolhimento de recursos à conta única do Tesouro; e9.3.2. a fixação de todas as despesas que pretendem realizar com os recursos a que se refere o item anterior.9.4. dar ciência ao Ministério da Economia de que a determinação constante do item 9.3 supra não representa o reconhecimento, pelo Tribunal, da legalidade das emissões diretas de títulos da dívida pública a instituição financeira controlada pela União, eventualmente vedadas pela Lei Complementar 101/2000, nos termos de seu art. 36, parágrafo único, e objeto de análise no âmbito do TC-010.173/2015-3;