Acórdão 1304/2019
Voto:Trata-se da tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa contra os ex-Prefeitos do Município de Aquiraz/CE, Sra. [responsável 1] (gestões 2001 a 2004 e 2005 a 2008), Sr. [responsável 2] (gestão 2009 a 2012), e Sr. [responsável 3] (gestão 2013 a 2016), em virtude da impugnação total da prestação de contas do Convênio 1.954/2004, Siafi 528509, destinado à execução de sistema de abastecimento de água na localidade de Patacas pertencente ao referido município.2.Conforme disposto nas Cláusulas Quinta e Sexta do Termo de Convênio (peça 1, pp. 59/77), o valor total previsto para implementação do objeto foi de R$ 198.799,00, sendo que R$ 186.871,06 seriam repassados pelo concedente e R$ 11.927,94 corresponderiam à contrapartida.3.Os recursos federais foram repassados em parcelas, por meio das seguintes ordens bancárias:[...]4.A instauração da presente tomada de contas especial decorreu da constatação de que a obra foi implementada em terreno particular, sem que tivesse ocorrido a prévia desapropriação.5.Diante desse contexto, o controle interno considerou que a responsabilidade pelo débito apurado nestes autos deveria recair, unicamente, na signatária do convênio, Sra. [responsável 1], ex-Prefeita nas gestões de 2001 a 2004 e de 2005 a 2008, tendo em vista que a aludida gestora era a responsável por não ter sido efetuada a desapropriação ora questionada.6.No âmbito do TCU, a então Secex/CE promoveu a regular citação da Sra. [responsável 1], para que recolhesse o débito original e/ou apresentasse suas alegações de defesa, afastando a responsabilidade dos seus sucessores, bem como realizou a audiência do Sr. [responsável 4], ex-Presidente da Funasa (gestão 2003-2005), no tocante ao fato de ter celebrado o ajuste em tela, sem que tenha sido previamente comprovada a regularização do imóvel no qual seria executado o empreendimento, em inobservância à IN/STN 1/97, art. 2º, com a redação dada pela IN/STN 4/2003, e à Portaria Funasa 601, de 25/11/2004.7.Após a análise dos expedientes encaminhados pelos responsáveis, a unidade técnica propôs acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável 4] e rejeitar as alegações de defesa da Sra. [responsável 1], imputando-lhe o débito apurado nos autos, deixando, contudo, de aplicar a multa legal prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, por considerar ter ocorrido a prescrição da pretensão punitiva por parte deste TCU.8.Por sua vez, divergindo da proposta da unidade técnica, o MPTCU sugeriu o arquivamento dos autos, por ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento, consoante previsto no artigo 212 do Regimento Interno/TCU, por considerar ter sido afastado o débito inicialmente imputado, após ter sido comprovada a implementação das obras em sua integralidade, em terreno declarado de utilidade pública para fins de desapropriação, mediante o decreto municipal 3, de 02/01/2002.9.Incorporo o parecer da unidade técnica a estas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as breves considerações que se seguem.10.Primeiramente, passo a tratar do posicionamento do Parquet especializado, no sentido de que a existência de decreto municipal, declarando a utilidade pública do terreno, seria suficiente para afastar a irregularidade concernente à implementação de serviços, sem a prévia desapropriação do imóvel.11.Importante ressaltar que a publicação de decreto executivo é apenas o início do procedimento de desapropriação, com a declaração da utilidade ou necessidade pública dos bens que serão afetados, sendo que tal decreto permite que as autoridades administrativas tenham acesso aos imóveis compreendidos na declaração, objetivando proceder ao cadastramento do terreno a ser desapropriado, à identificação de edificações e benfeitorias existentes, bem como à avaliação dos bens, determinando o valor da indenização a ser administrativa e judicialmente ofertada aos proprietários. Caso não haja concordância por parte dos expropriados quanto ao valor da indenização ofertado administrativamente, passe-se a uma nova etapa de proposição da competente ação de desapropriação, que observará os procedimentos estabelecidos no Decreto-Lei n. 3.365/41.12.Acerca da importância da finalização de todo o procedimento de desapropriação para só então dar início à implementação de obras públicas, trago excerto do voto do Ministro Raimundo Carreiro que embasou o Acórdão 1.230/2013 - Plenário:"Em diversas ocasiões, ao apreciar matérias envolvendo a desapropriação para fins de obras públicas, este Tribunal se manifestou pela necessidade da regularização fundiária prévia ao início das obras, em conformidade com o art. 5º, XXIV, da Constituição Federal, a exemplo da Decisão 611/2001-Plenário e dos Acórdãos 909/2003-Plenário, 956/2006-Plenário. Observo que a intervenção do Tribunal no TC 027.377/2010-5, de minha Relatoria, resultou, entre outros, na edição de normativo pelo Ministério da Integração, estabelecendo critérios mais rigorosos para os trabalhos de instrução processual com vistas a desapropriações e implantação de obras públicas (Acórdãos 1032/2012 e 2817/2012, ambos do Plenário).A declaração de utilidade pública de área afetada às obras, desacompanhada das medidas subsequentes, no âmbito administrativo ou judicial, necessárias à desapropriação, não é bastante para comprovar a regularização fundiária. Ademais, a descontinuidade das providências tendentes à regularização fundiária, por omissão ou inércia da Administração, caracteriza grave irregularidade uma vez que pode implicar prejuízos ao Erário e à continuidade das obras. A respeito do assunto, vale lembrar a Decisão 483/1999-Plenário, que pontua: "... a aquisição da propriedade, mediante desapropriação, não se consuma com a mera declaração, pelo poder expropriante, da utilidade pública ou do interesse social do bem a ser desapropriado".De outra parte, a matéria foi tratada pelo Tribunal em processo de consulta formulada pelo Ministério da Saúde acerca da legitimidade de realização de obra em imóvel (terreno) objeto de processo judicial de desapropriação ainda em curso (TC 022.944/2006-0).Em resposta à referida consulta, mediante o Acórdão 2254/2006-Plenário, este Tribunal decidiu por:' (...) 9.2. informar ao Consulente que, em tese, é admitida a realização de obra em imóvel objeto de processo judicial de desapropriação ainda em curso, por interesse social, de que se detenha somente a imissão provisória de posse, determinada pelo juízo da causa, analogamente ao previsto no art. 2º, inciso VIII, item a.1, e § 11°, da Instrução Normativa/STN nº 1/1997, com as alterações introduzidas pela IN/STN nº 4/2003;'Julgo que a jurisprudência desta Corte de Contas indica claramente a necessidade de, no caso de desapropriação, os órgãos e entidades da Administração Pública providenciarem antecipadamente a regularização das áreas, mediante justa e prévia indenização, para, somente então, autorizarem o início das obras. No caso de processo judicial, conforme o Acórdão 2254/2006-Plenário acima mencionado, o início das obras somente pode ocorrer após a imissão na posse, determinada pelo juízo da causa."13.Nesse sentido, transcrevo, ainda, trecho do Voto do Ministro José Múcio Monteiro que embasou o Acórdão 2073/2017 - Plenário:"7. Vê-se, portanto, que a mera existência do decreto de desapropriação não cria condição suficiente para possibilitar a transferência de recursos para o início dos empreendimentos. Alírio Vieira Marques argumentou que não possuía responsabilidade, uma vez que a condição estabelecida para a situação de excepcionalidade não podia ser, por ele, atestada, pois não atuou na análise do contrato de repasse. Não poderia saber se existia, ou não, a interveniência do expropriado.8.Tal argumento não pode ser aceito. Ainda que o advogado não viesse a realizar a análise do contrato de repasse, cabia-lhe ressalvar, em sua manifestação, a condição estabelecida pela norma e a necessidade de sua oportuna observância. Em vez de fazê-lo, no entanto, o parecerista apenas assinalou que a documentação apresentada estava em ordem e que, ante a irreversibilidade do processo de desapropriação, considerava 'regularizada a área de intervenção, para os fins do projeto'. Concluiu afirmando que, 'do ponto de vista jurídico, a certidão pode ser aceita' (peça 8, p. 69). Não destacou a necessidade de que o expropriado devesse intervir no contrato de repasse a ser futuramente assinado."14.Por último, manifesto minha discordância acerca da argumentação do MP/TCU de que não haveria débito a ser imputado nestes autos, ante a comprovada implementação de todos os serviços pactuados, pois, ainda que o sistema de abastecimento de água esteja em pleno funcionamento, o real beneficiário dessa obra foi o proprietário do terreno e não o público-alvo do Convênio.15.Em consonância com esse entendimento, trago à baila trecho da Proposta de Deliberação que embasou o Acórdão 10.815/2016 (relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho), desta 2ª Câmara, que tratou de situação análoga a que ora se analisa:"9. Igualmente não houve a comprovação de domínio público inerente aos imóveis nos quais foram construídos os aludidos poços tubulares, destacando que a perfuração ocorreu a 50 metros (Barreirinho) e a 200 metros (Baixa do Junco) do local previsto inicialmente. E, por isso, o fato de os sistemas de abastecimentos estarem em funcionamento não descaracteriza a referida irregularidade, vez que foram utilizados recursos públicos federais para o acréscimo em patrimônio particular, ensejando, nesse ponto, a condenação do ex-prefeito pelo débito referente ao montante de R$ 43.300,00, de sorte a afastar a responsabilidade da empresa em relação a esse item, na linha sugerida pelo Parquet especial."16.Diante desse contexto, em que pesem os argumentos expostos pelo Subprocurador-Geral junto ao TCU, não vislumbro motivos para deixar de adotar a proposta formulada pela então Secex/CE, dado o acerto no raciocínio empregado, tendo em vista ser imprescindível a comprovação de domínio público para dar início à execução de obras custeadas com recursos federais.17.Desse modo, com as vênias de estilo por discordar do MP/TCU, acompanho a proposição formulada pela unidade técnica, para julgar irregulares as contas da ex-Prefeita [responsável 1], condenando-a ao ressarcimento da integralidade dos recursos repassados no âmbito do Convênio 1.954/2004.18.Destaco, por fim, que não há óbice à aplicação de multa à responsável, nos termos da regra geral de prescrição decenal do art. 205 da Lei 10.406/2002 (Código Civil), aplicada ao TCU, nos termos do acórdão 1.441/2016-Plenário (redator o ministro Walton Alencar Rodrigues), exceto para aquela relativa ao débito ocorrido em 23/11/2005, tendo em vista que o ato que ordenou a citação foi de 18/11/2016 (peça 20), de tal forma que para as demais ocorrências, relativas aos exercícios de 2007 e 2010, não houve o transcurso de dez anos, não tendo operado a prescrição da pretensão punitiva do TCU.Acórdão:9.1. excluir os Srs. [responsáveis 1, 2 e 3] da presente relação processual;9.2. julgar irregulares as contas da Sra. [responsável 1], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, e 19, caput, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, para condená-la ao pagamento das quantias abaixo especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, desde as datas indicadas até o efetivo recolhimento, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU) o recolhimento das referidas importâncias aos cofres da Fundação Nacional de Saúde, nos termos da legislação em vigor:9.3. aplicar à Sra. [responsável 1] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 23.000,00 (vinte e três mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove perante o Tribunal o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), atualizada monetariamente desde a data deste Acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;