Acórdão 1507/2025
Voto:Trago à apreciação deste colegiado processo autuado como consulta, formulada pela Presidência do Senado Federal, acerca da regularidade do recolhimento de contribuições previdenciárias, incluindo a cota patronal, a regime previdenciário parlamentar de outro ente federativo, quando a filiação facultativa àquele regime for mantida por opção de parlamentar federal, após o término do mandato lá exercido.2. O questionamento veio acompanhado de manifestação da Diretoria-Geral do Senado Federal, que expressa entendimento no sentido de não ser possível que a União assuma responsabilidade pelo recolhimento de contribuições previdenciárias para custeio de regime previdenciário parlamentar facultativo de outro ente.3. Assim, o Senado Federal tem adotado o seguinte procedimento para vinculação de seus integrantes a regimes previdenciários, todos com a contribuição patronal arcada pelo Senado Federal:a) senador filiado ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas (PSSC) instituído pela Lei 9.506/1997: a contribuição previdenciária será vertida para o referido regime, a despeito de ocupar cargo efetivo vinculado a regime próprio no ente de origem do referido cargo; b) senador não filiado ao PSSC e titular de cargo efetivo vinculado a regime próprio no ente de origem: será considerado filiado obrigatório ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e terá a contribuição previdenciária devida no curso do mandato eletivo direcionada ao respectivo RPPS do ente de origem do cargo efetivo a que estiver vinculado; c) senador não filiado ao PSSC e titular de cargo efetivo que não esteja vinculado a regime próprio no ente de origem: será considerado filiado obrigatório ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e terá a contribuição previdenciária devida no curso do mandato eletivo direcionada para o RGPS; d) senador não filiado ao PSSC e que não possua vínculo efetivo como servidor público, será considerado filiado obrigatório ao RGPS e terá a contribuição previdenciária devida no curso do mandato eletivo direcionada para o RGPS.4. A compreensão da Diretoria-Geral do Senado Federal, então, é no sentido de que a opção do senador por se vincular a regime parlamentar em caráter facultativo seria assunto de sua esfera privada, de forma que as contribuições previdenciárias devem ser custeadas com recursos próprios do senador. Reconhece, todavia, que essa compreensão não é convergente na Administração Pública, razão pela qual propôs consulta ao TCU.5. A Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), responsável pela análise da demanda, manifestou-se em consonância com a Diretoria-Geral do Senado Federal, ou seja, contrariamente à possibilidade de o Senado Federal arcar com o custeio da contribuição patronal a regime previdenciário parlamentar de outro ente federativo, quando a filiação facultativa àquele regime for mantida por opção do parlamentar federal. Sustentou a unidade, em extrato, que:a) o regramento constitucional-legal aponta no sentido de que o regime parlamentar não é equiparado ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), destinado exclusivamente a ocupantes de cargo efetivo, de forma que, não sendo o parlamentar federal filiado ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas (PSSC) ou ocupante de cargo efetivo, é obrigatória sua filiação ao RGPS;b) não há previsão legal expressa em norma federal que autorize o Senado Federal a realizar despesa com contribuição patronal para regime previdenciário de outro ente da federação, o que violaria o princípio da legalidade estrita da despesa pública;c) a responsabilidade pelo custeio da cota patronal seria do ente de origem, uma vez que o vínculo que deu causa à filiação previdenciária foi estabelecido com aquele ente;d) lei estadual não poderia criar obrigação financeira para a União, sob pena de violação do pacto federativo; ee) a opção pela permanência no regime de previdência parlamentar de ente subnacional é de natureza pessoal e facultativa, de modo que todos os ônus dela decorrentes, incluindo a parcela patronal, deveriam ser integralmente suportados pelos próprios parlamentares interessados.6. Assim, a AudPessoal propõe o conhecimento da consulta para responder que:a) a eventual filiação de parlamentar federal a um regime previdenciário parlamentar subnacional de origem, na qualidade de segurado facultativo, poderá ocorrer, mas sem que a Casa Legislativa correspondente realize qualquer recolhimento ou pagamento de contribuição previdenciária a este regime, devido à ausência de previsão normativa e existência de risco atuarial para o sistema previdenciário;b) o parlamentar federal que optar por não se filiar ao Plano de Seguridade Social dos Congressistas, e não estiver vinculado a regime próprio de previdência social, será considerado filiado obrigatório ao Regime Geral de Previdência Social.7. Feito esse introito, cumpre, preliminarmente, analisar a adequação da espécie processual. Os arts. 264 e 265 do Regimento Interno desta Corte estabelecem que a consulta deve versar sobre a aplicação de dispositivos legais e regulamentares em tese, não podendo versar apenas sobre caso concreto. O caso em apreço, contudo, não atende a esse critério de abstração, conforme se depreende do pronunciamento da Direção-Geral do Senado Federal que, ao trazer pareceres da Advocacia do Senado Federal, informa o seguinte:"Os aludidos pareceres, embora tratem de um único caso concreto (cujos dados pessoais estão suprimidos na citação), abordam em maior profundidade o tema e expõem de forma clara os fundamentos e as posições divergentes quanto à matéria no âmbito da Administração Pública Federal."[...]11. Nada obstante, ainda que a demanda não apresente os atributos necessários para ser conhecida como consulta, verifico que a matéria discutida atrai a inequívoca competência desta Corte de Contas, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal (CF).12. A controvérsia envolve potencial realização de despesa pública com recursos do orçamento do Senado Federal, configurando ato de gestão sujeito à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União. A competência do TCU se manifesta na análise da legalidade da despesa e na sua função precípua de conferir segurança jurídica ao gestor e prevenir dano ao erário, resguardando o equilíbrio dos regimes previdenciários envolvidos.13. Dessa forma, proponho que o presente processo seja conhecido como representação, com fundamento no art. 237, inciso III, do Regimento Interno, a fim de que sejam prestados os esclarecimentos pertinentes.14. Vencida a etapa de admissibilidade, passo a examinar o mérito.15. A discussão central reside em definir se o arcabouço normativo permite ao Senado Federal arcar com a contribuição patronal devida ao regime previdenciário parlamentar do Estado do Ceará, em favor de dois senadores que, ao amparo da legislação estadual e da Emenda Constitucional 103/2019, optaram por permanecer vinculados àquele regime. Transcrevo, por oportuno, os dispositivos pertinentes dessa Emenda (grifos acrescidos):"Art. 14. Vedadas a adesão de novos segurados e a instituição de novos regimes dessa natureza, os atuais segurados de regime de previdência aplicável a titulares de mandato eletivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderão, por meio de opção expressa formalizada no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contado da data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, retirar-se dos regimes previdenciários aos quais se encontrem vinculados.§ 1º Os segurados, atuais e anteriores, do regime de previdência de que trata a Lei nº 9.506, de 30 de outubro de 1997, que fizerem a opção de permanecer nesse regime previdenciário deverão cumprir período adicional correspondente a 30% (trinta por cento) do tempo de contribuição que faltaria para aquisição do direito à aposentadoria na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional e somente poderão aposentar-se a partir dos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem.§ 2º Se for exercida a opção prevista no caput, será assegurada a contagem do tempo de contribuição vertido para o regime de previdência ao qual o segurado se encontrava vinculado, nos termos do disposto no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.§ 3º A concessão de aposentadoria aos titulares de mandato eletivo e de pensão por morte aos dependentes de titular de mandato eletivo falecido será assegurada, a qualquer tempo, desde que cumpridos os requisitos para obtenção desses benefícios até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, observados os critérios da legislação vigente na data em que foram atendidos os requisitos para a concessão da aposentadoria ou da pensão por morte.§ 4º Observado o disposto nos §§ 9º e 9º-A do art. 201 da Constituição Federal, o tempo de contribuição a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de Previdência Social, assim como o tempo de contribuição decorrente das atividades militares de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, que tenha sido considerado para a concessão de benefício pelos regimes a que se refere o caput não poderá ser utilizado para obtenção de benefício naqueles regimes.§ 5º Lei específica do Estado, do Distrito Federal ou do Município deverá disciplinar a regra de transição a ser aplicada aos segurados que, na forma do caput, fizerem a opção de permanecer no regime previdenciário de que trata este artigo."16. Por aí se vê que o direito dos senadores à permanência no regime de origem encontra fundamento direto no art. 14 da EC 103/2019. O § 5º do referido artigo delegou expressamente aos estados, Distrito Federal e municípios a competência para disciplinar, por lei específica, as regras de transição para os segurados que optassem por permanecer em seus regimes parlamentares.17. De pronto, é preciso rechaçar o argumento de que a proteção do art. 14 se destinaria apenas aos segurados na condição de "obrigatórios". O caput desse dispositivo refere-se, de forma ampla, aos "atuais segurados", sem qualquer distinção entre obrigatórios ou facultativos, o que torna inadequada a restrição defendida nos pareceres precedentes.18. Além disso, não é demais registrar que o intuito do constituinte reformador, nos termos do sobredito art. 14, foi vedar a adesão de novos segurados, bem como a instituição de novos regimes de previdência parlamentares, impondo o RGPS aos detentores de mandato eletivo. Nesse cenário, a regra de transição ali estatuída, a exemplo de todas as regras de transição já criadas ao longo das diversas reformas previdenciárias pretéritas, vem com a exata intenção de tutelar a expectativa de direito daqueles já aderidos aos regimes até então existentes, mediante regramento intermediário mais favorável, proteção que, naturalmente, deve abarcar todos os então segurados, obrigatórios ou facultativos.19. A questão merece, também, uma abordagem à luz do princípio da isonomia. É que, ainda que a regra geral imponha o RGPS aos ocupantes de cargo eletivo, o Senado Federal, em obediência aos ditames constitucionais, corretamente verte sua contribuição patronal ao RPPS de qualquer ente da federação, quando se trata de parlamentar ocupante de cargo público efetivo, e ao PSSC, no caso de congressistas que optaram por nele permanecer.20. A quebra de isonomia mostra-se ainda mais patente quando se constata a absoluta simetria entre os requisitos de transição impostos aos parlamentares federais vinculados ao PSSC e aqueles exigidos dos parlamentares cearenses. Isso porque a Lei Complementar 249/2021 do Estado do Ceará, ao adequar o regime local à EC 103/2019, estabeleceu regras de transição que espelham fielmente as condições do art. 14, § 1º, dessa Emenda Constitucional, aplicáveis aos congressistas (grifos acrescidos):Art. 14, § 1º, da EC 103/2019"§ 1º Os segurados, atuais e anteriores, do regime de previdência de que trata a Lei nº 9.506, de 30 de outubro de 1997, que fizerem a opção de permanecer nesse regime previdenciário deverão cumprir período adicional correspondente a 30% (trinta por cento) do tempo de contribuição que faltaria para aquisição do direito à aposentadoria na data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional e somente poderão aposentar-se a partir dos 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher, e 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem."Lei Complementar 249/2021 do Estado do Ceará"Art. 6.º Ficam acrescidos os arts. 16-A e 16-B à Lei Complementar n.º 13, de 20 de julho de 1999, com a seguinte redação:'Art. 16-A. Observado o disposto na Emenda Constitucional n.º 103, de 12 de novembro de 2019, é assegurado o direito de opção de aposentadoria por idade aos segurados do regime de que trata esta Lei Complementar, quando o Deputado ou ex-Deputado Estadual, cumulativamente:I - tiver 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 62 (sessenta e dois) anos de idade, se mulher;II - tiver 20 (vinte) anos de tempo de contribuição para o regime de previdência de que trata esta Lei Complementar.Art. 16-B. O valor do benefício da aposentadoria de que trata o art. 16-A desta Lei corresponderá a 60% (sessenta por cento) da média aritmética definida na forma prevista no art. 11 desta Lei, com acréscimo de 2 (dois) pontos percentuais para cada ano de contribuição que exceder o tempo de 20 (vinte) anos de contribuição.' (NR) Art. 7.º Fica vedada a adesão de novos segurados ao Sistema de Previdência Parlamentar de que trata a Lei Complementar n.º 13, de 20 de julho de 1999.Art. 8.º Os segurados do regime de previdência de que trata esta Lei ficam autorizados a retirarem-se do sistema, podendo averbar ou portar suas contribuições a outro regime previdenciário e, inclusive, realizarem a opção de integrar regime de previdência de natureza complementar, nos termos do art. 12 da Lei Complementar n.º 227, de 16 de dezembro de 2020.§ 1.º Os segurados obrigatórios e facultativos que realizarem a opção por permanecerem vinculados ao Sistema de Previdência Parlamentar deverão cumprir período adicional correspondente a 30% (trinta por cento) do tempo de contribuição e de idade mínima que faltaria para aquisição do direito à aposentadoria na data de entrada em vigor desta Lei Complementar."21. Essa coincidência de requisitos não é fortuita. Ela demonstra que o legislador cearense, no exercício da competência que lhe foi atribuída pelo art. 14, § 5º, da EC 103/2019, alinhou seu regime às mesmas exigências aplicadas no âmbito federal.22. Diante dessa harmonia conjuntural, não identifico discrímen capaz de justificar que o Senado Federal custeie a cota patronal para um senador vinculado ao PSSC, mas não o faça para outro vinculado a um regime parlamentar estadual que possui regras de transição idênticas.23. Com efeito, a prevalecer a tese de que os senadores em questão deveriam arcar com a integralidade dos custos previdenciários decorrentes de sua opção constitucional pelo regime parlamentar local, além de manter filiação obrigatória a RPPS (se ocupante de cargo público efetivo) ou ao RGPS, estaríamos diante do inusitado cenário de dupla contribuição pelo congressista, que nem mesmo poderia contar esse tempo em duplicidade para fins de aposentadoria, o que fulminaria o desiderato da regra de transição, que é mitigar o impacto das alterações normativas para aqueles com alguma expectativa.24. Aliás, a responsabilidade pelo custeio da cota patronal, no caso concreto, decorre de uma cadeia normativa que se cristaliza a partir da Constituição Federal, perpassando pela disciplina da lei cearense.25. O art. 195, inciso I, alínea "a", da Constituição Federal estabelece o princípio basilar do financiamento da seguridade social, prevendo a contribuição social "do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei", incidente sobre a remuneração paga "à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício".26. Essa redação ampla atrai a reponsabilidade do Senado Federal como a instituição que deve providenciar a contribuição patronal, sendo irrelevante que o regime previdenciário de destino seja de outro ente.27. À luz do art. 14, § 5º, da EC 103/2019, a Lei Complementar 13/1999 do Estado do Ceará (com a redação dada pela LC 355/2025) não deixa dúvidas acerca da responsabilidade pelo custeio no caso concreto.28. O art. 2º da LC 13/1999 estabelece que o sistema será financiado, entre outros, pelas "contribuições devidas pelos órgãos aos quais estejam vinculados segurados facultativos investidos em mandato eletivo, inclusive Câmara dos Deputados Federais e Senado Federal". A norma estadual, amparada por comando constitucional, nomeia expressamente o Senado Federal como fonte de financiamento.29. O art. 3º, § 2º, da lei local, reforça que as contribuições relativas aos segurados facultativos (como os Senadores em questão) abrangem tanto a parcela do segurado quanto a patronal, sendo de "responsabilidade do órgão ao qual estejam vinculados" o repasse integral dos valores.30. O art. 5º, § 6º, da lei local, determina que cabe aos órgãos aos quais o segurado facultativo esteja vinculado (Senado Federal, no caso) "o recolhimento da contribuição equivalente àquela que competiria à Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, em cumprimento ao disposto no § 5.º do art. 14 da Emenda Constitucional n.º 103". A lei estadual não apenas impõe a obrigação, mas declara que o faz para dar cumprimento ao comando da Emenda Constitucional.31. Por fim, o art. 7º-A da lei local qualifica o repasse das contribuições (segurado e patronal) como obrigatório a cargo do órgão ao qual o parlamentar esteja vinculado.32. Nesse contexto, a legalidade da despesa a ser efetuada pelo Senado Federal com a cota patronal da contribuição previdenciária representa efetivo cumprimento de uma obrigação constituída sob a égide de uma autorização constitucional, combinada com a lei estadual que a disciplinou.33. Importante destacar, nesse ponto, que não é a norma estadual que materializa a obrigação tributária de o Senado Federal contribuir com a cota patronal, mas sim a própria Constituição Federal, que lança à Administração, enquanto empregadora, o dever de promover os aportes previdenciários que lhes são cabíveis.34. Aliás, nesse ponto, também não há distinção entre o congressista optante por regime parlamentar local e aquele não optante que é titular de cargo efetivo vinculado a regime próprio no ente de origem. Ao compulsar os pareceres jurídicos encaminhados, vê-se que o substrato para que o Senado Federal verta sua contribuição patronal ao RPPS, neste último caso, é o disposto no art. 38, inciso V, da Constituição Federal, naturalmente combinado com o sobredito art. 195, inciso I, alínea "a", da CF. Portanto, a obrigação tributária deriva, nas duas situações, diretamente do regramento constitucional.35. Também não me parece adequada a alegação de que o custeio da cota patronal ao regime cearense implicaria ofensa ao equilíbrio financeiro e atuarial dos regimes federais aos quais os parlamentares estariam compulsoriamente vinculados.36. Com efeito, as obrigações contributivas são distintas e autônomas. A contribuição devida ao RGPS ou ao RPPS decorre de vinculação obrigatória imposta pelo exercício do mandato federal. A contribuição aos regimes parlamentares, seja o PCCS, seja o regime parlamentar cearense aqui examinado, decorre do exercício de um direito de permanência assegurado por regra de transição constitucional.37. O Senado Federal, na condição de órgão ao qual os parlamentares prestam seus serviços, assume a responsabilidade por ambas as vertentes contributivas, sem que uma exclua ou prejudique a outra. Cada regime receberá exatamente o que lhe é devido por lei, não sofrendo qualquer decesso em suas receitas ou desequilíbrio em suas contas em razão do pagamento feito a outro regime, a exemplo do regime estadual, afinal, futura aposentadoria daquele que optou pelo regime parlamentar será por ele custeada.38. Mais importante, a própria legislação de regência prevê mecanismos de compensação financeira entre os regimes, instrumento que visa justamente a evitar o enriquecimento sem causa de um sistema em detrimento de outro e a garantir que o tempo de contribuição utilizado para a concessão de um benefício seja devidamente lastreado pelos recursos correspondentes. Isso demonstra que o sistema foi concebido para operar de forma integrada e financeiramente responsável, preservando o equilíbrio atuarial de todos os regimes envolvidos no longo prazo.39. Para reforçar minha compreensão no sentido de que não há obstáculo à contribuição patronal pelo Senado Federal em favor do regime de previdência parlamentar cearense no caso concreto, permito-me uma breve reflexão sobre a natureza da seguridade social.40. A hermenêutica das normas previdenciárias não pode se descurar de sua finalidade precípua, insculpida nos arts. 6º e 194 da Constituição Federal: o benefício previdenciário é expressão concreta da proteção social assegurada pela Constituição Federal, funcionando como mecanismo essencial de amparo ao segurado em momentos de vulnerabilidade.41. Trata-se, pois, de um direito fundamental, cujo arcabouço normativo deve ser interpretado de modo a garantir a máxima efetividade da cobertura, e não a criar óbices que a inviabilizem, sem prejuízo, evidentemente, de que sejam observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial da previdência.42. Nesse diapasão, a estrutura previdenciária tracejada para os titulares de mandato eletivo revela, no caso, uma clara subsidiariedade do Regime Geral de Previdência Social. A vinculação ao RGPS foi estabelecida como regra geral para os novos parlamentares que não possuam vínculo com RPPS. Contudo, para os parlamentares que já integravam um sistema parlamentar específico, como o PSSC e a previdência parlamentar cearense, a opção pela permanência no regime especial foi cuidadosamente delineada no art. 14 da EC 103/2019, com clara preponderância do regime especial sobre o regime geral ou regimes próprios, mediante direito de escolha.43. Não por outra razão é que a Portaria Conjunta MTP/INSS 4/2022, ao dispor sobre o assunto, estabelece que o exercente de mandato eletivo é segurado do RGPS desde que não esteja vinculado a RPPS, ao sistema de proteção dos militares ou a regime de previdência parlamentar.44. Dessume-se, portanto, que a filiação ao RGPS (ou a RPPS, caso ocupante de cargo público efetivo), para os Senadores em questão, possuiria um caráter residual. O regime principal, escolhido por eles sob o manto de uma regra de transição constitucional, é o regime parlamentar do Estado do Ceará. É este o veículo primário de sua proteção social, que reflete sua trajetória política e contributiva. Impedir o seu pleno financiamento, negando-se o recolhimento da cota patronal pelo órgão ao qual hoje prestam seus serviços, seria subverter a lógica do sistema, forçando a prevalência de regime subsidiário em detrimento do regime especial, cuja continuidade de vinculação foi expressamente assegurada pela Constituição Federal.45. Assim, a atuação do Senado Federal, ao arcar com a cota patronal na situação aqui analisada, não é apenas um ato de cumprimento de uma obrigação legal, mas uma conduta que materializa a finalidade protetiva do sistema, garantindo que o regime previdenciário primário e adequado seja efetivamente prestigiado.46. Diante dessa conjuntura, compreendo que os elementos dos pareceres precedentes não constituem óbice para que seja efetuado o recolhimento das contribuições previdenciárias relativas aos Senadores em tela ao regime parlamentar do Estado do Ceará (cota pessoal e patronal), razão pela qual proponho seja dada ciência dessa circunstância ao Senado Federal, para adoção das medidas administrativas que entender cabíveis.Acórdão:9.1. conhecer do processo como representação para considerá-la procedente;9.2. dar ciência ao Senado Federal que, em relação aos dois Senadores da República tratados nestes autos, que exerceram a opção de permanência no regime previdenciário parlamentar do Estado do Ceará, nos termos do art. 14 da Emenda Constitucional 103/2019, não há, a partir dos elementos coligidos, óbice para que sejam adotadas as providências administrativas cabíveis para efetuar o recolhimento das contribuições previdenciárias devidas ao Sistema de Previdência Parlamentar dos Deputados e Ex-Deputados Estaduais do Ceará, abrangendo:9.2.1. a cota de contribuição pessoal, a ser descontada dos subsídios dos referidos parlamentares; e9.2.2. a cota de contribuição patronal, a ser custeada com recursos orçamentários próprios do Senado Federal, em cumprimento ao art. 195 da Constituição Federal, combinado com o art. 14, § 5º, da Emenda Constitucional 103/2019, disciplinado pela Lei Complementar 13/1999 do Estado do Ceará.