Acórdão 3969/2025
RelatórioAdoto, como relatório, a instrução da Unidade Técnica, que contou com a anuência do MPTCU (peças 63 a 66): INTRODUÇÃO1. Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, em desfavor de [responsável], em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União ao Município de Valença - BA, por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no exercício de 2016.HISTÓRICO 2. Em 23/3/2023, o dirigente da instituição Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 1). [...]3. Os recursos repassados pelo FNDE ao Município de Valença - BA, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) - exercício 2016, totalizaram R$ 1.817.406,00 (peça 5). [...]9. Na instrução inicial (peça 44), analisando-se os documentos nos autos, concluiu-se pela necessidade de realização de citação para as seguintes irregularidades: 9.1. Irregularidade 1: Inexecução parcial com aproveitamento da parte executada, devido ao não atendimento de 200 dias letivos de alimentação escolar, conforme pactuado.[...]9.1.1.2. Em relação ao caso em tela, transcrevemos abaixo os principais pontos da defesa da responsável, constante da peça 14, e os respectivos contrapontos conforme expostos pelo Parecer Técnico Conclusivo (peça 21):Alegações da responsável: "11.1 - DO ATENDIMENTO AOS 200 DIAS LETIVOS E DA OFERTA MÍNIMA DE 03 (TRÊS) REFEIÇÕES DIÁRIAS AOS ALUNOS DO PROGRAMA MAIS EDUCAÇÃO. Inicialmente, insta esclarecer que não há que se falar em prejuízo ao erário, no valor total de R$ 206.881,50 (duzentos e seis mil, oitocentos e oitenta e um reais e cinquenta centavos), na medida em que as ocorrências apontadas no Parecer de que houve atendimento inferior a 200 dias letivos e de que suposta falta de oferta mínima de 03 (três) refeições aos alunos do Programa Mais Educação, NÃO PROCEDE, na medida em que os documentos que ora são anexados com esta manifestação comprovam que houve atendimento aos 200 dias letivos, conforme diário de classe em anexo, bem como houve oferta mínima de 03 (TRÊS) refeições diárias ao alunos do Programa Mais Educação. [...]Trechos (2.5 e 2.6) de Parecer da DIRAE / FNDE (peça 21) em que rechaçou os argumentos acima:2.5 Registra-se que, dos documentos apresentados, é possível verificar, com base nos Cardápios do Mais Educação, págs. 47 a 53 e 55, o fornecimento de 2 (duas) refeições nos meses de fevereiro, março, abril, maio, junho, julho e agosto/2016, e de 3 (três) refeições, nos meses de setembro, outubro e novembro/2016; e, com base na declaração de uma diretora da Escola Municipal Dr. José Andrade Soares, pág. 83, de que houve o fornecimento de 3 (três) refeições aos alunos do Mais Educação. Assim, os documentos apresentados estão incompletos, para demonstrar o fornecimento de 3 (três) refeições quanto à totalidade dos alunos/escolas atendidas, caracterizando, assim, ausência de comprovação documental. [...].2.6 Quanto ao atendimento inferior a 200 dias letivos, o CAE registrou no Sistema de Gestão Conselhos - SIGECON o não fornecimento de alimentação escolar por 35 (trinta e cinco) dias letivos. Dessa forma, as planilhas/documentos apresentados, por si só, não foram suficientes para sanar o débito que foi impugnado pelo Conselho de Alimentação Escolar - CAE do Município de Valença/BA, conforme Parecer Conclusivo, de 07/06/2017, constante do SIGECON, devendo ser apresentado, ainda, documento emitido pelo CAE analisando as justificativas/documentações ora apresentadas, haja vista que as impugnações foram registradas pelo mencionado Conselho durante o exercício de suas atribuições como órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, em conformidade com a legislação que rege o programa. [...].[...]9.1.4. Responsável: [responsável]9.1.4.1. Conduta: Atestar como adequados e merecedores de pagamento serviços não executados relativos ao objeto do instrumento em questão, em razão do atendimento inferior pela totalidade dos 200 dias letivos pactuado.[...]9.2. Irregularidade 2: Falta de oferta mínima de 3 refeições aos alunos do Programa Mais Educação.[...]9.2.6. Responsável: [responsável]9.2.6.1. Conduta: Atestar como adequados e merecedores de pagamento serviços não executados relativos ao objeto do instrumento em questão, devido à falta de oferta mínima de 3 refeições aos alunos do Programa Mais Educação, gerando o consequente pagamento relativo a parcela do objeto do instrumento em questão maior que a efetivamente entregue.[...]EXAME TÉCNICODefesa da [responsável]28. A [responsável] apresentou Alegações de Defesa, que passam a ser analisadas em seguida.Argumento 1 (Peça 55): Irregularidades descritas de forma vaga e sem elementos probatórios incontestes; ônus da prova caberia às instâncias fiscalizadoras28.1. A responsável defende que (peça 55, p. 4) as alegações do auditor se baseiam em suposições, sem a apresentação de evidências concretas que comprovem a ocorrência de irregularidades específicas. Não há documentos, testemunhos ou registros que sustentem a afirmação de que as refeições não foram fornecidas ou que os dias letivos não foram cumpridos. Essa falta de substância nas alegações reforça a fragilidade da conclusão da auditoria, indicando que as acusações carecem de fundamento sólido.[...]28.3. Afirma (peça 55, p. 6) que o TCU, ao considerar a existência de débito decorrente do suposto descumprimento dos 200 dias letivos, ignora documentos comprobatórios que atestam a plena execução do calendário escolar em 2016. Junta aos autos o calendário escolar de 2016 bem como cópias dos diários de classe (peça 55, pgs. 7/8). Segundo a gestora (peça 55, p. 9), o Calendário Escolar 2016 (Doc. 02), bem como os diários de classe das Escolas Municipais (Doc. 03 e 04), são provas irrefutáveis desse cumprimento. Eles documentam de forma sistemática cada dia letivo, incluindo as disciplinas lecionadas, horários das aulas, presença dos professores e atividades complementares realizadas. [...]28.5. Ainda quanto à irregularidade do não fornecimento de três refeições diárias (entre os meses de fevereiro a agosto de 2016), a gestora questiona a falta de documentação comprobatória do que apontou o parecer do Conselho de Alimentação Escolar - CAE. Alega que tal conclusão se baseou em cardápio (cuja cópia junta aos autos, na peça 55, p. 12) que especifica as refeições de cada dia da semana referente ao lanche e ao almoço, mas não aponta as quantidades, que seriam, segundo a responsável, de 1 almoço e 2 lanches.28.6. Em relação a ambas as irregularidades tratadas nesta TCE, a responsável insiste que (peça 55, pgs. 18/19) até que se prove o contrário, os atos administrativos são presumidos como verdadeiros e legais. Esse princípio, consagrado no ordenamento jurídico, estabelece que a administração pública não tem o ônus de comprovar a regularidade de seus atos. Esse encargo, em situações como a presente, recai sobre o acusador, que deveria apresentar evidências robustas que justifiquem suas alegações, o que aqui não ocorrera.Análise do argumento 1 28.7. Quanto ao primeiro ponto levantado pela gestora, em que questiona a precisão das irregularidades, que não teriam sido apontadas de forma precisa e específica em relação a datas e locais, a questão será tratada por ocasião da "Análise do Argumento 2", tendo em vista que naquele momento adentrar-se-á com mais detalhe o parecer do CAE, destrinchando seus alcances e limitações como elemento probatório.[...]28.10. Sobre o ônus da prova, que a responsável defende ser de quem aponta a irregularidade, a jurisprudência do TCU há muito se consolidou no sentido que incumbe ao gestor o ônus de produzir as evidências necessárias para comprovar o bom e regular emprego dos recursos públicos, em consonância às disposições contidas no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, e no art. 93 do Decreto-Lei 200/1967. [...].[...]Argumento 2 (peça 55): Irregularidades amparadas única e exclusivamente no Parecer do Conselho de Alimentação Escolar - CAEA responsável alega reiteradamente ao longo de sua peça de defesa que as irregularidades apontadas, tanto nos pareceres e relatórios do FNDE (peças 8, 9, 21, 33) quanto na instrução de citação desta unidade técnica (peça 44), se basearam unicamente na opinião do CAE. Insiste, outrossim, que tais irregularidades mereciam estar mais bem comprovadas.Análise do argumento 2 28.12. Quanto ao Conselho de Alimentação Escolar - CAE, importa que se teça considerações iniciais de modo a auferir mais nitidez à avaliação do caso posto. Primeiramente, o Conselho está previsto e regulamentado nos artigos 18 e 19, da Lei n. 11.947/2009, bem como na Resolução n. 26/2013 FNDE, que determinam que o colegiado é composto de representantes da sociedade civil, de trabalhadores da educação, de pais e de alunos, e ostenta competência e legitimidade para analisar uma série de ações, que incluem desde a produção dos alimentos até a prestação de contas dos gastos relacionados ao assunto. Também é, conforme a legislação citada, tarefa do CAE emitir um parecer anual sobre o uso desses recursos pela rede de ensino, já que é com base nesse relatório que será determinada a continuidade ou a interrupção dos repasses do FNDE para os programas alimentação escolar.[...]28.14. Registrada a importância do conselho e destacada a função do parecer conclusivo como instrumento apto a comprovar a legitimidade dos dispêndios e, em última instância, o próprio atingimento dos objetivos socialmente almejados, possuindo, assim, alcance teleológico maior até mesmo que documentos relativos à execução físico-financeira, chama-se atenção também para suas naturais limitações, pois suas conclusões podem ser refutadas ou contraditadas, não vinculando este Tribunal, a autarquia tomadora originária das contas, ou quaisquer órgãos de controle e fiscalização. Em excerto de julgado do TCU abaixo, verifica-se ainda que, uma vez instaurada TCE, os demonstrativos sintéticos e simplificados, assim como o próprio parecer do CAE, perdem sua presunção de veracidade, e documentos que de fato e direito comprovem cada transação efetuada tornam-se necessários. Segue trecho da decisão:As prestações de contas atinentes ao Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE são simplificadas, compostas de demonstrativos sintéticos anuais da execução físico-financeira e do parecer do conselho de alimentação escolar. Contudo, instaurada TCE em decorrência da omissão no dever de prestar contas, o gestor deve apresentar todos os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos transferidos, tais como notas fiscais, recibos, procedimentos licitatórios, contratos, extratos bancários, cópias de cheques e/ou ordens de pagamentos  (Acórdão 1423/2008-TCU-Primeira Câmara-Relator Augusto Nardes). (Grifos acrescidos) 28.15. Fica, destarte, evidente que a alegação da responsável, no sentido de que o Parecer do CAE, por si só, não possui o condão de macular sua gestão à frente do programa, de fato se sustenta juridicamente, pois ele goza de presunção de veracidade apenas juris tantum, ou seja, relativa. A defendente, todavia, se equivoca em suas Alegações de Defesa quando afirma que as irregularidades apontadas pelo parecer do CAE careceriam de provas produzidas e trazidas aos autos pelo próprio Conselho. Ora, a presunção de veracidade do parecer opera em favor da gestora, conferindo inclusive, como exposto pelos excertos de julgados acima transcritos, legitimidade - ainda que relativa - aos documentos sintéticos e simplificados de execução física-financeira, quando concluem pela regularidade da gestão. No caso contrário, da aprovação apenas parcial, o ônus da prova recai inteiramente sobre a gestora dos recursos à época, a qual compete contradizer as conclusões do conselho alimentar, apresentando elementos capazes de comprovar a lisura na administração dos valores questionados, de forma alguma gozando seus atos de presunção de probidade.VotoO fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial foi a alegada ocorrência das seguintes irregularidades: 1) não atendimento de 200 dias letivos referente à alimentação escolar; e 2) falta de oferta mínima de 3 refeições aos alunos do Programa Mais Educação.A responsável, arrolada na fase interna, foi devidamente comunicada e, diante da ausência de justificativas suficientes para elidir as irregularidades e da não devolução dos recursos, instaurou-se a tomada de contas especial no valor original de R$ 208.606,52 (cerca de 11% do total repassado).No âmbito do TCU, a responsável foi devidamente citada e apresentou alegações de defesa, as quais foram examinadas pela Unidade Técnica.A Unidade Técnica, com a anuência do Ministério Público junto ao TCU (MP/TCU), propõe rejeitar as alegações de defesa da responsável e condená-la ao débito apurado, com aplicação de multa, nos termos do art. 57 da Lei 8.443/1992. O MPTCU concorda.Feito esse breve resumo, passo a decidir.Discordo das conclusões da Unidade Técnica, pelos motivos que passo a expor.Na fase interna, o ato que justificou a instauração da TCE foi o parecer do Conselho de Alimentação Escolar - CAE, que registrou o não fornecimento de alimentação escolar por 35 dias e a ausência de oferta mínima de 3 refeições aos alunos do Programa Mais Educação durante determinados meses de 2016.Com base nesse parecer do CAE, o FNDE concluiu pela existência de irregularidades e instaurou a presente tomada de contas especial. O valor do débito foi calculado proporcionalmente aos dias e refeições supostamente não fornecidos, chegando-se ao montante, em valores originais, de R$ 208.606,52.No âmbito do TCU, houve grave descompasso entre a conduta formalmente imputada à responsável, por ocasião de sua citação, e as irregularidades efetivamente tratadas nestes autos. A responsável foi citada (peça 44, p. 9) por "atestar como adequados e merecedores de pagamento serviços não executados", o que caracterizaria vício no atesto de despesas.Todavia, não há, na análise das contas, nenhum questionamento sobre a aquisição dos alimentos, a adequação dos preços pagos, a idoneidade dos fornecedores ou a regularidade dos procedimentos licitatórios. A regularidade financeira das aquisições não foi alvo de questionamentos.O que se investiga, na verdade, são deficiências na execução do programa: dias sem fornecimento de alimentação e insuficiência na quantidade de refeições servidas.São condutas completamente distintas. Uma refere-se ao processo administrativo de aquisição e liquidação de despesas. Outra diz respeito à execução operacional do programa educacional. Exigem diferentes tipos de comprovação e, fundamentalmente, possuem diferentes regimes de distribuição do ônus probatório.Esse ponto é relevante, pois o parecer do CAE - trazido aos autos apenas pela responsável - aduz o seguinte (peça 55, p. 11): O ano letivo de 2016 da rede municipal de ensino de Valença-BA iniciou no dia 15 de fevereiro e a entrega dos produtos da alimentação escolar fundamentalmente aconteceram no dia 25 (vinte e cinco) de fevereiro de 2016 (dois mil e dezesseis) somando 8 (oito) dias letivos de atraso na entrega dos alimentos. No mês de abril foi observado nas guias de entrega das escolas que houve um atraso de 19 (dezenove) dias para remessa de alimentos. No mês de julho as escolas receberam a remessa com 8 (oito) dias de atraso, totalizando 35 (trinta e cinco) dias sem remessa de alimentos às escolas durante todo o ano letivo e, como base de cálculo para quantificar essa falta, usamos o valor repassado pelo FNDE de 168.054,00 (cento e sessenta e oito mil, cinquenta e quatro reais) referentes a um mês de repasse.Como se observa, o que motivou a presente TCE foram atrasos na entrega dos alimentos adquiridos. Contudo, ao menos em tese, o eventual atraso de entregas não impede que as refeições tenham sido efetivamente fornecidas aos alunos, não havendo nos autos evidências mínimas acerca de tal ausência, pois o município pode ter usado eventual estoque para ofertar os alimentos, por exemplo. Embora tenha sido citada por conduta totalmente alheia ao ponto fulcral dos autos, a responsável apresentou documentos, tais como diários de classe, cardápios, calendário escolar e declarações de terceiros, visando a demonstrar que os alimentos foram distribuídos aos alunos nas quantidades e dias mínimos exigidos.Reconheço que, isoladamente, esses documentos não provam a entrega das refeições. Contudo, discordo da imposição de ônus probatório à gestora, nessas circunstâncias. Quando se trata de irregularidades não relacionadas diretamente à prestação de contas, mas sim a condutas específicas identificadas em fiscalizações, o ônus da prova pertence ao órgão que aponta a irregularidade, conforme os seguintes enunciados de jurisprudência selecionada:Em processos de auditoria, o ônus da prova sobre ocorrências consideradas ilegais cabe ao TCU, devendo tais ocorrências estar acompanhadas de fundamentação que permita a identificação do dano, da ilegalidade, do responsável por sua autoria e da entidade ou empresa que tenha contribuído para a prática do ato ilegal. (Acórdão 721/2016-Plenário. Relator o E. Ministro Vital do Rêgo) A distribuição do ônus probatório nos processos de fiscalização do TCU segue a disciplina do art. 373 da Lei 13.105/2015 (CPC), aplicada às peculiaridades da atividade de controle externo, competindo: a) à unidade técnica do Tribunal demonstrar os fatos apurados nas fiscalizações, mediante a juntada das evidências que os suportam; b) aos órgãos fiscalizados e aos terceiros interessados provar os fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito do Estado de obter ressarcimento. (Acórdão 1522/2016-Plenário. Relator o E. Ministro Benjamin Zymler) A situação verificada nos autos se assemelha àquelas encontradas nos processos de fiscalização, pois a irregularidade não decorreu da ausência de alguma documentação relevante, que deveria ter sido apresentada. Do contrário, veio a ser verificada a partir de fiscalização, uma vez que, nos termos da Resolução/CD/FNDE 26/2013, o CAE atua como órgão fiscalizador: Art. 34 Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de suas respectivas jurisdições administrativas, o CAE, órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, composto da seguinte forma: [...].No caso concreto, as irregularidades foram baseadas exclusivamente no parecer do Conselho de Alimentação Escolar - CAE, que registrou no Sistema de Gestão Conselhos - SIGECON o não fornecimento de alimentação escolar por 35 dias letivos e a insuficiência no fornecimento de refeições.Tanto assim que o FNDE nem sequer analisou os documentos apresentados pela responsável na fase interna, entendendo que a competência para isso seria do CAE (peça 31, p. 3):2.6. Quanto ao atendimento inferior a 200 dias letivos, o CAE registrou no Sistema de Gestão de Conselhos - SIGECON o não fornecimento de alimentação escolar por 35 (trinta e cinco) dias letivos. Dessa forma, as planilhas/documentos apresentados, por si só, não foram suficientes para sanar o débito que foi impugnado pelo Conselho de Alimentação Escolar - CAE do Município de Valença/BA, conforme Parecer Conclusivo, de 07/06/2017, constante do SIGECON, devendo ser apresentado, ainda, documento emitido pelo CAE analisando as justificativas/documentações ora apresentadas, haja vista que as impugnações foram registradas pelo mencionado Conselho durante o exercício de suas atribuições como órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, em conformidade com a legislação que rege o programa.Dado o caráter fiscalizador da atuação do CAE, caberia ao FNDE instruir o processo com todas as evidências das irregularidades verificadas pelo conselho, provando as alegações ou, pelo menos, trazendo elementos mínimos acerca das ocorrências. Da forma como apresentadas, as irregularidades baseiam-se exclusivamente no parecer do CAE, sem que tenham sido trazidos aos autos elementos probatórios que demonstrassem, pelo menos: a) quais os dias em que não houve fornecimento de alimentação; b) quais escolas foram afetadas; c) quantos alunos deixaram de receber as refeições; d) denúncias ou reclamações que evidenciassem a ausência de distribuição dos alimentos, ou que pelo menos colocassem a distribuição em dúvida.Ainda quanto à necessidade de correta distribuição do ônus probatório, o entendimento firmado no Acórdão 18.636/2021 - 1ª Câmara, de minha relatoria, proferido no bojo de processo de TCE, é bastante esclarecedor. Prevaleceu o entendimento de que quando a conduta imputada não tem relação intrínseca com a prestação de contas, mas sim com irregularidades específicas percebidas em fiscalizações, a responsabilidade de provar a conduta tida por irregular é da Administração Pública, independentemente do tipo de processo em que a conduta é apurada pelo TCU.Por todo o exposto, considerando a inadequada distribuição do ônus probatório e a desconexão entre a citação e a conduta efetivamente analisada, não vislumbro pressupostos válidos para o prosseguimento do processo.A correta delimitação da conduta imputada e a adequada distribuição do ônus probatório são fundamentais ao devido processo legal e à garantia da ampla defesa, sem os quais o processo carece de pressupostos válidos de desenvolvimento, justificando o arquivamento com base no art. 212 do Regimento Interno.Feitas essas considerações, voto pelo arquivamento do presente processo.Acórdão:9.1. arquivar estes autos, sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 212 do Regimento Interno do TCU, por ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo;