Acórdão 954/2024
SumárioTOMADA DE CONTAS ESPECIAL. FUNDO NACIONAL DE SAÚDE. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL - AQUI TEM FARMÁCIA POPULAR. IRREGULARIDADES NA DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTOS. CITAÇÃO. REVELIA DA EMPRESA RESPONSÁVEL. REJEIÇÃO DAS ALEGAÇÕES DE DEFESA DAS DEMAIS RESPONSÁVEIS. PRINCÍPIO DA INDIVIDUALIZAÇÃO DA PENA. INCABÍVEL A APLICAÇÃO DE SANÇÃO EXCLUSIVAMENTE EM RAZÃO DO CARGO EXERCIDO E SEM A DEVIDA DEMONSTRAÇÃO DO NEXO DE CAUSALIDADE E DEMAIS ELEMENTOS NECESSÁRIOS À RESPONSABILIZAÇÃO INDIVIDUALIZADA. DÉBITO. MULTA À EMPRESA.VotoCuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde/Ministério da Saúde (FNS/MS) em desfavor da empresa [empresa] e de suas sócias-administradoras, [responsável 1] e [responsável 2], em razão da aplicação irregular de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) no âmbito do Programa Farmácia Popular do Brasil - Aqui Tem Farmácia Popular (PFPB), no período de 14/3/2013 a 6/8/2015.2. Submeto este processo à apreciação do Plenário porquanto reflete uma perspectiva dissonante em relação à jurisprudência predominante sobre a aplicação de sanções por este Tribunal em face de irregularidades no âmbito do PFPB.3. Conforme o Relatório de Auditoria 15944 do Denasus, datado de 19/2/2016, com complementações em 23/5/2017, identificou-se o dano de R$ 96.770,84 aos cofres públicos, atribuído a diversas irregularidades como: dispensação de medicamentos sem as respectivas notas fiscais; dispensação de medicamentos para pessoas falecidas ou em nome de funcionários/responsáveis pelo estabelecimento; não apresentação de cupom fiscal ou de receitas médicas ou mesmo apresentação desses documentos com irregularidades; e uso indevido de CPF na dispensação de medicamentos e/ou correlatos.4. As responsáveis, arroladas na fase interna, foram devidamente comunicadas, e diante da ausência de justificativas suficientes para elidir as irregularidades e da não devolução dos recursos instaurou-se tomada de contas especial. 5. Após os devidos trâmites, o tomador de contas concluiu que o prejuízo importava o valor original de R$ 96.770,84, imputando-se a responsabilidade à empresa e a ambas as sócias-administradoras.6. Submetidos os autos ao descortino desta Corte de Contas, foram autorizadas as citações das responsáveis, cujas alegações de defesa foram rejeitadas pela AudTCE por não conseguirem sanear as irregularidades a elas atribuídas. Apesar de o estabelecimento comercial [empresa] ter sido devidamente citado, não atendeu ao chamamento nem se manifestou quanto às irregularidades verificadas, motivo pelo qual foi considerado revel. 7. Diante desse cenário a unidade especializada entende que as contas da empresa [empresa] e de suas sócias-administradoras devem ser julgadas irregulares, com condenação em débito e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.8. O MPTCU manifesta-se de acordo com o encaminhamento alvitrado pela unidade técnica.[...]10. No tocante à análise de mérito, discordo em parte das conclusões dos pareceres precedentes pelas razões que passo a expor.[...]25. No âmbito deste Tribunal, a responsabilização em casos análogos recai solidariamente sobre a empresa e seus administradores, que devem comprovar a regular aplicação dos recursos públicos submetidos às suas decisões (Acórdãos 3.796/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro Vital do Rêgo; 2.386/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro-Substituto Augusto Sherman; e 2.395/2020-TCU-1ª Câmara, Ministro-Substituto Weder de Oliveira).26. Isso decorre da natureza convenial da relação jurídica estabelecida no âmbito do programa, conforme definido no art. 2º, inciso II, da Portaria GM/MS 184/2011 (Acórdão 3.796/2020-TCU-1ª Câmara, rel. Min. Vital do Rêgo):"Art. 2º O PFPB consiste na disponibilização de medicamentos e/ou correlatos à população, pelo Ministério da Saúde (MS), por meio dos meios descritos abaixo:  (...) II - o 'Aqui Tem Farmácia Popular', constituído por meio de convênios com a rede privada de farmácias e drogarias."27. Apesar do caráter convenial atribuído às avenças firmadas com farmácias e drogarias privadas pelo PFPB, não há propriamente gestão de recursos públicos por parte do particular (estabelecimento integrante da rede privada). O programa, na modalidade "Aqui Tem Farmácia Popular", opera por meio de relação jurídica em que as farmácias são reembolsadas pelo Ministério da Saúde com base em preços pré-definidos para os fármacos. Os pagamentos são feitos após a dispensação dos medicamentos, com base nos valores acordados, sem que as farmácias precisem gerir recursos públicos diretamente.28. Essa peculiaridade, contudo, não afasta a aplicação da jurisprudência do TCU em relação à responsabilidade dos sócios para fins de ressarcimento no caso de dano ao erário, conforme disposto no Acórdão 4.476/2019-TCU-2ª Câmara, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer. A responsabilização solidária, como visto, decorre de regras próprias do programa, às quais os interessados aderem voluntariamente, em especial a natureza convenial estabelecida pela norma, o que atrai a aplicação por analogia da Súmula-TCU 286.29. Portanto, quanto ao débito, a solidariedade está plenamente justificada.30. A outro turno, no caso da multa, não há que se falar em solidariedade, por se tratar de sanção, sobre a qual incide o princípio da individualização da pena, que visa a garantir que seja a punição proporcional e adequada às ações individuais de cada envolvido. 31. A aplicação da sanção prevista no art. 57 da Lei Orgânica do TCU tem caráter personalíssimo (Acórdãos 916/2023-TCU-Plenário, rel. Min. Vital do Rêgo, e 2.705/2017-TCU-2ª Câmara, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer) e relaciona-se diretamente à conduta do agente que cometeu o ato irregular, não sendo automaticamente transferível ou aplicável a pessoas naturais com base apenas em sua posição gerencial ou administrativa. Portanto, mesmo que as sócias-administradoras sejam responsabilizadas solidariamente por débitos da empresa, isso não implica sua sujeição automática a sanções.32. A propósito, entre as penalidades previstas na Portaria GM/MS 184/2011, a única que se estende aos sócios é a disposta no seu art. 50, que impede nova adesão ao PFPB, pelo prazo de dois anos, dos estabelecimentos descredenciados do programa por motivo de irregularidades. Por sua vez, a multa aplicável aos estabelecimentos, disposta no art. 49 da norma, não abarca automaticamente os sócios. Como em qualquer hipótese de sanção, a punibilidade do sócio dependerá de conduta própria e individualizada que mereça especial reprovação. 33. Da matriz de responsabilização acostada aos autos (peça 94, p. 24-26), extrai-se que as condutas atribuídas às sócias-administradoras são as mesmas imputadas à empresa [empresa], relacionadas aos mesmos atos. A dispensação de medicamentos sem as respectivas notas fiscais ou para pessoas falecidas e a não apresentação de cupom fiscal, entre outras irregularidades, estão corretamente atribuídas à empresa e justificam a sua condenação em débito, bem como a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.34. No presente caso, contudo, não vislumbro elementos aptos a estabelecer o nexo de causalidade entre as irregularidades e as condutas próprias das sócias-administradoras. As irregularidades podem ter sido ocasionadas, por exemplo, pela atuação indevida de seus prepostos ou por falhas em processos organizacionais, não lhes sendo cabível a aplicação de sanção apenas por sua posição administrativa ou gerencial e sem a devida demonstração do nexo de causalidade e demais elementos necessários à sua responsabilização individualizada. Isso não as exime, entretanto, da responsabilidade solidária pelo dano aos cofres públicos, pelas razões já expostas.35. Por fim, quanto à dosimetria da multa a ser aplicada à empresa, tenho por justo que seja fixada em 5% do valor atualizado do dano, diante da inexistência de antecedentes registrados nas bases de dados do TCU.Acórdão9.1. julgar, com fundamento nos arts. 1º, I, e 16, III, "b" e "c", da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, III, da mesma lei e nos arts. 1º, I, 209, II e III, 210 e 214, III, do RITCU, irregulares as contas da empresa [empresa], de [responsável 1] e de [responsável 2] e condená-las ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem perante o Tribunal (art. 214, III, "a", do RITCU) o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora calculados a partir das datas discriminadas até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.2. aplicar à empresa [empresa] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do RITCU, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), com fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar perante o Tribunal (art. 214, III, "a", do RITCU) o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;