Acórdão 648/2025
Voto:Aprecio auditoria de conformidade, realizada no âmbito do Plano de Fiscalização de Obras (Fiscobras/2021), para examinar a execução do Canal Adutor Vertente Litorânea Paraibana, sob responsabilidade do Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) e da Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos e do Meio Ambiente da Paraíba (Seirhma/PB), com foco nos contratos relativos ao gerenciamento e à supervisão das obras.[...]4. O empreendimento é executado, em grande parte, com recursos federais, mediante termos de compromisso celebrados entre o então Ministério da Integração Nacional (atual MIDR) e o Governo do Estado da Paraíba, sob responsabilidade da Seirhma/PB.[...]8. A unidade técnica verificou especialmente os Contratos 9/2012 e 22/2012, destinados ao gerenciamento e à supervisão dessas obras, enquanto a execução civil se deu por meio dos Contratos 4/2011, 5/2011 e 6/2011. Ao fim dos trabalhos, foram identificados dois achados de potencial irregularidade, ambos relacionados à aplicação da Lei 8.666/1993 e à jurisprudência do Tribunal:[...]ii) celebração de termos aditivos aos contratos de gerenciamento e supervisão acima dos limites legais, sem a devida análise da vantagem da prorrogação, em contraste com a possibilidade de nova contratação.[...]11. De acordo com o relatório de auditoria, a análise das curvas de execução de cada lote, comparadas às de pagamento da gerenciadora e da supervisora, mostrou que, em dado momento, estas já haviam recebido integralmente seus valores iniciais, enquanto a obra se encontrava pouco além da metade da execução financeira. A equipe lembrou que precedentes como os Acórdãos 1.906/2009, 2.454/2016, 508/2018 e 84/2020, todos do Plenário do TCU, reiteram que a remuneração por serviços de supervisão deve estar atrelada ao avanço real do empreendimento, evitando o pagamento integral quando o ritmo da obra diminui ou há paralisação parcial.12. De se notar que, no histórico da construção do canal, houve também alterações nos contratos de execução (4/2011, 5/2011 e 6/2011), mas essa fiscalização se concentrou prioritariamente sobre os ajustes de supervisão e gerenciamento, ora sob análise. 13. A equipe de auditoria verificou que o valor total dos contratos de execução (Contratos 4/2011, 5/2011 e 6/2011) passou de R$ 866.247.477,61 (valor inicial) para R$ 1.013.810.217,80 (valor após o 16° aditivo do Lote 1 e o 9° aditivo do Lote 2), o que representa acréscimo líquido de serviços de 17,03%. Nesse mesmo período, o Contrato 9/2012 (de gerenciamento) passou de R$ 8.123.433,74 (valor inicial) para R$ 18.207.054,72 (valor após o 9º aditivo), o que representa acréscimo de 124,13%, enquanto o Contrato 22/2012 (de supervisão) passou de R$ 13.285.739,73 (valor inicial) para R$ 32.931.015,33 (valor após o 9º aditivo), o que representa acréscimo de 147,87% (peça 33, p. 16-17).14. O art. 65, caput, da Lei 8.666/1993 estabelece que os contratos regidos por essa norma poderão ser alterados desde que sejam expostas as devidas justificativas. O art. 65, §§ 1º e 2º, por sua vez, estabelece que os acréscimos que se fizerem nas obras estarão limitados a 25% do valor inicial atualizado do contrato.15. Assim, diante de possíveis irregularidades na execução dos contratos de gerenciamento e supervisão, a unidade instrutora propôs realizar oitiva junto à Seirhma/PB, bem como à empresa [gerenciadora] e à [supervisora] (peça 33); o então relator, Ministro Bruno Dantas, endossou a proposta (peça 35). [...]Aditivos em valores superiores a 25% e necessidade de demonstrar a vantajosidade da prorrogação21. No tocante aos aditivos acima de 25% dos valores iniciais em ambos os contratos, de supervisão e gerenciamento, verificou-se ter a Seirhma/PB apresentado pareceres e notas técnicas que, naquela ocasião, se apoiavam na Decisão 90/2001-TCU-1ª Câmara, a qual admitia prorrogações excepcionais de contratos de supervisão. Com efeito, tais fundamentos foram confrontados com a jurisprudência atual do Tribunal, especialmente os Acórdãos 508/2018 e 84/2020 do Plenário, que exigiram cálculo formal da vantagem da prorrogação, em cotejo com a possibilidade de nova licitação, antes de se exceder o limite legal de 25%.22. Aquela secretaria respondeu às indagações, sustentando ter demonstrado que, no caso concreto, era mais viável manter os prestadores de serviços, pois a ruptura contratual implicaria custos adicionais de mobilização para o sucessor, perda de memória técnica e atrasos na obra; as empresas (supervisora e gerenciadora) também apresentaram planilhas comparativas e análises que mostrariam a vantagem financeira da continuidade.23. A [supervisora] sustenta que não houve extrapolação do limite legal de 25%, por entender que esse percentual se aplica a cada período de 48 meses do contrato de supervisão. Na visão da empresa, o valor inicial do contrato poderia ser acrescido em até 25% nos primeiros 48 meses e novamente em 25% para os 48 meses subsequentes. Assim, a soma dos dois "períodos" resultaria em valor total dentro do limite acumulado de 25% em cada fase, tendo-se chegado a R$ 32.931.015,33 após o 9º aditivo, o que, segundo seu argumento, não excederia o teto permitido.24. Assiste razão à respondente. O contrato foi inicialmente firmado em 2012, e, em 2021, já estava em vigor o contrato renovado, de modo que se renovaria, também, o limite de 25%; a questão remanescente seria a vantajosidade da prorrogação do contrato, que dependeria de prévia avaliação.25. A unidade técnica, ao avaliar esse segundo achado, concluiu que, de fato, restou comprovada a vantagem dos aditivos, não se confirmando, por isso, o risco de irregularidade grave. Ainda assim, deixou claro que, na jurisprudência mais recente do TCU, é preceito básico respeitar o limite de 25% previsto no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, sem considerar os contratos de supervisão como automaticamente enquadráveis em hipóteses de prorrogação além desse patamar.26. Considerando que os cálculos de vantajosidade foram realizados e que os contratos seguiram as orientações vigentes à época de sua celebração, entendo que o indício de irregularidade foi afastado. No entanto, é importante destacar que a jurisprudência atual desta Corte exige maior rigor na análise de vantajosidade e na observância dos limites legais de aditamento.[...]28. Quanto ao segundo achado, relacionado aos aditivos que ultrapassaram o limite legal de 25%, as respostas apresentadas apontam a existência de vantajosidade, o que afasta a constatação de irregularidade: é a prática que o TCU recomenda, já há muitos anos, para validar prorrogações ou alterações que modifiquem sensivelmente o valor original.29. Cientificar o órgão executor acerca das falhas verificadas mostra-se suficiente para sanear a questão ora debatida, pois a secretaria estadual é a principal gestora local do convênio e poderá firmar ajustes semelhantes em outras obras financiadas pela União; já o MIDR deverá ser informado acerca desta deliberação, como forma de reforçar as recomendações de que foi destinatário no Acórdão 266/2024-TCU-Plenário.30. Diante desse panorama, acolho a proposição de dar ciência à Seirhma/PB acerca das boas práticas, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, a fim de esclarecer que a ausência de critérios de medição proporcionais ao andamento da obra e o acréscimo além de 25% sem estudos adequados de vantajosidade afrontam entendimento consolidado no Tribunal e exigem cautela em contratações futuras.Acórdão:9.1. dar ciência à Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos e do Meio Ambiente da Paraíba, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, de que, quando da utilização de recursos orçamentários da União:[...]9.1.2. as alterações nas quantidades de itens já existentes nos contratos de supervisão e gerenciamento de obras, expressas em homem/mês ou em outras unidades semelhantes, configuram alterações quantitativas, nos termos do art. 65, inciso I, alínea "b" da Lei 8.666/1993 e do art. 124, inciso I, alínea "b" da Lei 14.133/2021, independentemente de haver, no contrato de execução das obras, alterações quantitativas ou qualitativas ou, ainda, prorrogação de prazo;