Acórdão 1366/2022
Sumário:O Tribunal de Contas da União pode realizar diligências junto ao Conselho Nacional de Justiça para coleta de informações necessárias ao exercício das atribuições previstas no art. 59 da Lei Complementar 101/2000, inclusive para aferição de eventuais impactos orçamentários decorrentes de normas regulamentares, quando couber, com amparo nas competências fixadas nos arts. 70, caput, 71, caput e inciso IV, 103-B, §4º, inciso II, in fine, da Constituição Federal, c/c art. 59 da LC 101/2000 e arts. 42 e 87, inciso II, da Lei 8.443/1992Voto:Trata-se de representação formulada pelo Deputado Federal Paulo Ganime, a noticiar supostas irregularidades na execução orçamentária da despesa com pessoal de órgãos do Poder Judiciário da União, referentes ao pagamento de abono pecuniário resultante da conversão de um terço de férias de membros da magistratura federal, com alegada infringência a dispositivos da legislação fiscal e orçamentária.[...]7. Após extensas análises, que envolveram diligências a órgãos diversos do Poder Judiciário (Conselho Nacional de Justiça, Superior Tribunal Militar, Conselho da Justiça Federal, Conselho Superior da Justiça do Trabalho e Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios), a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) concluiu que a decisão questionada não ensejou ofensas às regras orçamentárias nem de responsabilidade fiscal, o que motivou a conclusão pela improcedência da representação.[...]9. À luz dessas considerações, endosso as análises e conclusões da Semag quanto à improcedência da representação, haja vista que as informações coligidas nas diligências e os marcos legais apresentados revelam a aderência da decisão questionada aos ditames orçamentários e de responsabilidade fiscal aplicáveis à espécie.[...]12. A par da conclusão de mérito assinalada, a unidade técnica anota, de forma incidental, a negativa do Conselho Nacional de Justiça em fornecer a esta Corte de Contas os elementos comprobatórios da adequação orçamentária e financeira da despesa com abono pecuniário-férias prevista no § 3º do art. 1º da Resolução-CNJ 293/2019, em relação às leis orçamentárias dos exercícios de 2019 e 2020.13. Em resposta, o CNJ alegou, em síntese, que a decisão impugnada pelo representante - RGD 0009882-49.2019.2.00.0000 - foi expedida no exercício do poder normativo e da atividade-fim do Conselho, o que afastaria a competência do Tribunal de Contas da União para apreciar a matéria, cabendo tão somente ao STF decidir sobre a legalidade ou constitucionalidade dos atos emanados desse conselho (item 135 da instrução).14. Pelas mesmas razões, o CNJ requereu o arquivamento da representação.15. A resposta assinalada ensejou detidas análises pela unidade técnica, com o propósito de demonstrar a competência desta Corte de Contas para proceder ao exame da compatibilidade legal orçamentária e financeira dos atos que impliquem criação ou aumento de despesa à conta do orçamento da União está bem delineada no ordenamento jurídico pátrio e decorre do poder fiscalizatório conferido a esta Corte de Contas pela Carta Magna de 1988 e pela LRF (itens 31 e 138 da instrução). Em vista disso, a Semag propõe a expedição de ciência ao CNJ com o objetivo de reafirmar a competência deste Tribunal para o controle externo da matéria em exame.16. No mesmo diapasão, a Semag inferiu que a justificava dada pelo CNJ para não atender à diligência assinalada sugere que as discussões realizadas naquele conselho acerca da uniformização, em âmbito nacional, do direito a férias dos magistrados podem ter ignorado a realização dos estudos que visassem demonstrar a adequação orçamentária e financeira da despesa com abono pecuniário-férias a que se refere o § 3º do art. 1º da Resolução-CNJ 293/2019 à legislação fiscal e orçamentária. (item 129 da instrução). Pautada nessa ilação, a unidade instrutiva propõe a ciência ao CNJ de que a edição de atos que impliquem geração de despesa para a União deve ser precedida do exame que demonstre a sua compatibilidade orçamentário-financeiro e a sua neutralidade fiscal, em obediência aos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar 101/2000 (item 131 da instrução).17. Nesses termos, a unidade técnica fez o seguinte acréscimo à sua proposta de encaminhamento:c) dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça, com fundamento no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, de que:c.1) o controle orçamentário e financeiro da administração pública federal é realizado pelo Tribunal de Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional, valendo-se dos poderes e instrumentos fiscalizatórios que lhe são próprios - originariamente hauridos da Constituição Federal de 1988 -, sendo vedado às unidades jurisdicionadas obstaculizarem o exercício dessa competência, sob pretensa valoração de mérito de questões que não lhes compete julgar, ressalvada a possibilidade de apreciação pela via jurisdicional competente; ec.2) a edição de atos que impliquem geração de despesa para a União deve ser precedida do exame que demonstre a sua compatibilidade orçamentário-financeira e a sua neutralidade fiscal, em obediência aos arts. 15, 16 e 17 da Lei Complementar 101/2000;18. Acolho, em parte, as conclusões da Semag quanto ao referido incidente.19. Registro, de início, que a ausência das informações requeridas na diligência em foco não prejudicou a efetividade da presente ação de controle, conforme demonstrado nas análises e conclusões da unidade técnica, com base nas informações obtidas junto aos demais órgãos diligenciados.20. Outrossim, a própria ressalva prudencial colocada na letra c da decisão questionada já seria suficiente, em princípio, para afastar a necessidade da diligência em comento. Isso porque o dispositivo assinalado condicionou os pagamentos nele autorizados à observância dos limites orçamentários anuais e as adequações financeiro-orçamentárias necessárias ao cumprimento da legislação de regência, citando expressamente a Lei de Responsabilidade Fiscal e as disposições do Novo Regime Fiscal instituído por meio da Emenda Constitucional 95/2016. Conforme já assinalei, essa precaução, por si só, já vincula as despesas autorizadas à prévia aferição de conformidade com os ditames orçamentários e de responsabilidade fiscal.21. Não obstante, considero oportuno tecer considerações sobre a possibilidade de controle externo do CNJ quanto aos eventuais reflexos orçamentários do seu poder regulamentar.22. Em que pese as justificativas trazidas pelo Conselho para abster-se de enviar as informações requeridas pela unidade técnica, a competência do Tribunal de Contas da União para fiscalizar aspectos orçamentários e de responsabilidade fiscal dos atos administrativos e regulamentares expedidos pelo CNJ está assentada nas disposições dos arts. 70, caput, 71, inciso IV, art. 103-B, §4º, inciso II, da Constituição Federal, c/c art. 59 da Lei Complementar 101/2000, verbis: - Constituição FederalArt. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justiça (...):§ 4º Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe, além de outras atribuições que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: (...) II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;- Lei Complementar 101/2000Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público fiscalizarão o cumprimento desta Lei Complementar, consideradas as normas de padronização metodológica editadas pelo conselho de que trata o art. 67, com ênfase no que se refere a: (...) § 1º Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando constatarem:V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de irregularidades na gestão orçamentária.23. No caso vertente, a diligência questionada teve por objetivo a aferição prevista no art. 59, caput e §1º, inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, com alcance sobre os atos administrativos que autorizam despesas no âmbito da União, hipótese em que se enquadra a Resolução-CNJ 293/2019 e a decisão proferida na RGD 0009882-49.2019.2.00.0000.24. Na esfera constitucional, a competência do Tribunal de Contas da União vincula-se ao controle externo incumbido ao Poder Legislativo, cujo exercício, por definição, flui de modo autônomo e independente das demais formas de controle administrativo, abrangendo a aferição da legalidade da atuação operacional e orçamentária de todos os órgãos e entidades no âmbito da União.25. Sob tais premissas, entendo que a diligência formulada pela Semag teve por objetivo exercer, de modo imediato, a atribuição prevista no art. 59, caput e §1º, inciso V, da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a avaliar a conformidade das decisões do CNJ com as normas orçamentárias e de responsabilidade fiscal.26. Ademais, o dever de atendimento às diligências formuladas pelo Tribunal de Contas da União está bem positivado nos arts. 42 e 87, inciso II, da Lei 8.443/1992:Art. 42. Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado ao Tribunal em suas inspeções ou auditorias, sob qualquer pretexto.Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior, quando credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegação deste, pelos dirigentes das unidades técnicas da secretaria do Tribunal, para desempenhar funções de auditoria, de inspeções e diligências expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidência, são asseguradas as seguintes prerrogativas:II - acesso a todos os documentos e informações necessários à realização de seu trabalho;27. Assim, orientado por essas normas constitucionais e legais, endosso as conclusões da unidade técnica quanto ao amparo de competência para a diligência realizada, ainda que sua emissão, a rigor, não fosse necessária, conforme já demonstrei. Saliento, nesse passo, que as presentes considerações são aqui exaradas para deixar expresso o entendimento deste Tribunal sobre a questão, de modo a evitar empeços em situações futuras.28. Dito isso, acolho, com ajuste de redação, a proposta de ciência formulada pela unidade instrutiva sobre o ponto sob exame, a ser exarada nos seguintes termos, com base no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020:Dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça de que o Tribunal de Contas da União pode realizar diligências junto ao órgão para a coleta de informações necessárias ao exercício das atribuições previstas no art. 59 da LC 101/2000, inclusive para aferição de eventuais impactos orçamentários decorrentes de normas regulamentares, quando couber, com amparo nas competências fixadas nos arts. 70, caput, 71, inciso IV, 103-B, §4º, inciso II, in fine, da Constituição Federal, c/c art. 59 da Lei Complementar 101/2000 e arts. 42 e 87, inciso II, da Lei 8.443/1992.29. Ressalto que essa dicção é restrita à fiscalização de aspectos relacionados à dimensão de responsabilidade fiscal, por decorrência da atribuição expressa na própria Lei Complementar 101/2000, não devendo ser interpretada como controle de mérito dos atos regulamentares do CNJ.Acórdão:9.1 nos termos do art. 237, inciso III, c/c art. 235, caput, do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;9.2 nos termos do art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência ao Conselho Nacional de Justiça de que o Tribunal de Contas da União pode realizar diligências junto ao órgão para a coleta de informações necessárias ao exercício das atribuições previstas no art. 59 da Lei Complementar 101/2000, inclusive para aferição de eventuais impactos orçamentários decorrentes de normas regulamentares, quando couber, com amparo nas competências fixadas nos arts. 70, caput, 71, caput e inciso IV, 103-B, §4º, inciso II, in fine, da Constituição Federal, c/c art. 59 da LC 101/2000 e arts. 42 e 87, inciso II, da Lei 8.443/1992;