Acórdão 684/2022
Voto Revisor:Trata-se de monitoramento decorrente do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, da relatoria do E. Ministro José Múcio Monteiro, referente à auditoria no sistema de previdência pública, englobando o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e os Encargos Financeiros da União com os Militares Inativos e seus Pensionistas (EFM). Esta auditoria justifica-se pela imensa materialidade dos recursos empregados pela União Federal, com aposentadorias, reformas e pensões.[...]Em síntese, desejam aqui os militares, a pretexto de que não se constituem verbas previdenciárias, não realizar as avaliações atuariais, relativas aos Encargos Financeiros da União com os Militares Inativos e seus Pensionistas, como especialmente determinado pelo TCU. Entendem eles que tais despesas não se classificam como previdenciárias e, portanto, não haveria a obrigatoriedade de dar publicidade ao impacto atuarial dessas despesas.[...]Preliminarmente, cabe destacar que a EC 103/2019, ao excluir a ressalva do § 20 do art. 40, apenas vedou outro regime próprio para servidores, ou seja, outro RPPS, in verbis:- CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo anterior) "§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X."- CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo atual) "Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.§ 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos na lei complementar de que trata o § 22." (grifamos) Assim, conforme expressa o caput do art. 40, não há vedação para criação do regime para militares, pois o dispositivo se refere a servidores de cargos efetivos, ou seja, apenas a servidores civis, porquanto desde a EC 18/98 os militares passaram a não ser considerados como servidores, mas agentes públicos de outra natureza, referenciados apenas como "militares", in verbis:[...]Conforme aponta o MP/TCU em seu parecer, desde a supracitada emenda, os militares deixaram de se enquadrar entre os servidores públicos e, portanto, a subsequente EC 103/2019 não impossibilitou que houvesse regime securitário para os militares.Desta forma, diferentemente da argumentação da Seori/MD, parece elementar que a exclusão da ressalva do § 20 do art. 40 não retirou, obviamente, a possibilidade de regime previdenciário, mas, simplesmente, remeteu o tratamento do tema à legislação infraconstitucional (lei ordinária), conforme expressa o inciso X do § 3º do art. 142 da CF/88, in verbis:[...]A Lei 13.954/2019 ao instituir o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMF), alterando dispositivos da Lei 6.880/1980, ementada como o "Estatuto dos Militares", definiu o conjunto de benefícios definidos, pós-emprego, com nítidas características de despesa atuarial.[...]Aduz a Seori/MD que os pagamentos de inativos militares e pensionistas não teria natureza previdenciária, pois a Lei 13.954/2019 os definiu como Encargo Financeiro da União (recursos do Tesouro Nacional).Na verdade, recursos do Tesouro Nacional são ordinariamente utilizados em todos os regimes previdenciários, tanto no RPPS, como no RGPS, exatamente por serem todos os regimes deficitários. Portanto, não há a transmutação da natureza dos pagamentos aos militares inativos por conta de eles serem EFM. O que importa, em essência - repetindo mais uma vez - para a caracterização das despesas, como de natureza previdenciária, é o direcionamento dos recursos para pagamento de benefícios pós-emprego.Além disso, a CF/88 não obsta o pagamento de benefícios previdenciários com recursos do Tesouro Nacional, como pode ser observado nas menções ao Tesouro Nacional, nos arts. 248 e 249, como fonte de pagamento de benefícios previdenciários.Não prospera, ademais, a alegação da Seori/MD de que a inexistência de contribuições dos militares, à exceção das realizadas para pensionistas, evidenciam que o SPSMFA não teria natureza previdenciária e, portanto, não seria enquadrado na exigência legal de realizar avaliações atuariais.Todos os servidores públicos federais tinham seus benefícios de aposentadoria pagos até 1993, sem que houvesse aportes patronais e contribuições dos segurados. Contudo, tais dispêndios, mesmo sem aportes, realizados exclusivamente com recursos do Tesouro Nacional, mantiveram, em todo o período, natureza previdenciária.Segundo os pareceres, não há óbices técnicos ou jurídicos, para a elaboração das avaliações atuarias, em pagamentos regulares, em que não haja participação contributiva dos beneficiários. Prova disso é que pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o BPC (Loas) e o FAT (seguro-desemprego e Abono Salarial) têm suas avaliações atuariais apresentadas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).[...]Além disso, quanto à assertiva da Seori/MD de que os militares "não aposentariam", pois podem ser convocados a qualquer momento, e as despesas com 'reforma', 'reserva' e 'pensões' militares não se enquadrariam no conceito de programa estatal, apresentado na Lei de Responsabilidade Fiscal, teço algumas considerações.Em primeiro lugar, as Leis 13.954/2019 e 6.880/1980 deixaram evidente que a reforma e a reserva remunerada dos militares consistem em pagamentos de benefícios pós-emprego, devidos aos que:a) exerceram cargo militar durante período de tempo específico (e.g. transferência a pedido; transferência motivada pela ocupação de determinados postos por lapso superior a determinado parâmetro; inclusão voluntária na quota compulsória); e/oub) faltaram-lhe condições para progressão na carreira, segundo critérios objetivos, aferíveis mediante a idade do militar, tempo de carreira, estado de saúde (v.g. art. 106, incisos II e III, da Lei 6.880/1980) ou disponibilidade de postos superiores (e.g. não-habilitação para promoção).As hipóteses supracitadas reúnem as características próprias de sistema constituído como técnica protetiva previdenciária. Com efeito, a reforma e a reserva remunerada se enquadram em programas estatais de transferência de renda que buscam estabilizar os rendimentos dos beneficiários, ao longo do curso da vida, em caso de perda de capacidade laboral, fruto de infortúnios (acidentes e doenças) ou idade avançada, o que constitui evidência inequívoca de uma despesa atuarial.[...]Ressalto, ademais, que alguns dispositivos da EC 103/2019, tratam as despesas com a inatividade militar e pensões de maneira integrada aos benefícios dos segurados do RGPS e do RPPS, exatamente pela característica de natureza atuarial de todos esses benefícios pós-emprego.[...]Prova da interoperabilidade entre o RPPS, o RGPS e os EFM e da intenção do legislador constituinte em acompanhar esses pagamentos continuados está no art. 12 da EC 103/2019 que determinou a instituição, por parte da União, de sistema integrado de dados relativos às despesas do RGPS, dos RPPS, das "remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes das atividades militares", dentre outras.Portanto, resta evidente que a contagem recíproca, a equivalência e a possível acumulação de pensões entre o RPPS, o RGPS e os EFM só podem ocorrer por possuírem características de benefícios pós-emprego, e, consequentemente, natureza atuarial.Em conclusão, as especificidades inerentes à carreira militar, estatuídas no art. 142 da CF/88 e em diversas normas infraconstitucionais, não autorizam, absolutamente, o enquadramento da despesa dos inativos militares e seus pensionistas, mesmo após a EC 103/2019 e a Lei 13.954/2019, como de natureza não materialmente previdenciária, mas, simplesmente, em caráter formal, como Encargos Financeiros da União.Portanto, o acompanhamento atuarial dos Encargos Financeiros da União para com militares inativos e seus pensionistas, por conta da subjacente natureza previdenciária, enquadra-se no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea "b", da Lei Complementar nº 101/2000, devendo ser realizadas avaliações atuariais e disponibilizadas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).Acórdão:9.1. fixar o entendimento de que, em virtude da alteração do § 20, in fine, do art. 40 da Constituição Federal, introduzida pela Emenda Constitucional 103/2019, das modificações da Lei 6.880/1980, promovidas pela Lei 13.954/2019, em consonância com a exposição de motivos que fundamentou a referida alteração legislativa, o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA) enquadra-se como programa estatal de natureza atuarial, mas não é formalmente regime previdenciário, nos termos do § 20, in fine, do art. 40 da Constituição Federal;9.2 deixar assente que os encargos do Tesouro Nacional com o SPSMFA, por possuírem natureza atuarial, enquadram-se no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea 'b', da Lei Complementar 101/2000 e, consequentemente, devem atender aos princípios que norteiam o planejamento orçamentário de longo prazo e a gestão fiscal responsável, o que lhes impõe a necessária explicitação em demonstrativos que reflitam as projeções dos gastos à luz da utilização das melhores técnicas atuariais e de premissas biométricas e financeiras, sobre os fluxos de pagamento aos inativos e aos seus pensionistas;