Acórdão 1732/2015
Voto:Trago à apreciação deste Colegiado Representação formulada pela Procuradoria da República em Santa Catarina - MPF/PR/SC, acerca de supostas irregularidades apuradas no âmbito do Inquérito Civil Público [...] e que teriam ocorrido em processos licitatórios realizados para contratação de serviços de pavimentação de ruas no Município de Canelinha/SC, com utilização de recursos públicos federais repassados por meio de nove contratos de repasse.[...]4. Sobressai do aludido Inquérito Civil Público que houve associação de empresas para fraudar as licitações relativas aos contratos de repasse acima identificados. Especificamente, consta na exordial oferecida pelo Parquet Federal que houve direcionamento da licitação em favor de empresas cujo o sócio era o Sr. [empresário A], por meio de convites encaminhados para empresas participantes do esquema fraudulento, bem como da inexistência nos editais de elementos capazes de detalhar, de forma adequada, o objeto a ser licitado, sendo que, em alguns casos, sequer foram explicitados os custos unitários dos itens do orçamento, constando apenas quantidades, sem composições de custos que delineassem as características dos serviços a serem implementados, o que originou restrição ao caráter competitivo dos certames realizados.[...]10. Verifica-se, da leitura do Relatório precedente, que a unidade técnica detectou vários indícios de conluio no âmbito de licitações realizadas pelo Município de Canelinhas/SC, para contratação de serviços de pavimentação, com utilização de recursos públicos federais repassados por alguns contratos de repasse, dentre os quais destaco os que considero mais relevantes:[...]11. Acerca desse tema, cumpre transcrever excerto do Voto condutor do Acórdão n. 57/2003 - Plenário, da lavra do então Ministro Ubiratan Aguiar:'5. Uma outra relevante questão a ser enfrentada diz respeito a um possível conluio entre as empresas, o que representaria uma fraude à licitação, podendo levar à declaração de inidoneidade das empresas envolvidas, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/92. O ACE responsável pela inspeção e pela análise das razões de justificativa apresentadas registra que existem fortes indícios de fraude à licitação, 'porém seriam necessárias provas inquestionáveis para comprovar fraude à licitação e como consequência ser declarada a inidoneidade dos licitantes, conforme art. 46 da Lei n. 8.443/92' (fl. 198, v.p, subitem 18.1). Entendo que prova inequívoca de conluio entre licitantes é algo extremamente difícil de ser obtido, uma vez que, quando 'acertos' desse tipo ocorrem, não se faz, por óbvio, qualquer tipo de registro escrito. Uma outra forma de comprovação seria a escuta telefônica, procedimento que não é utilizado nas atividades deste Tribunal. Assim, possivelmente, se o Tribunal só fosse declarar a inidoneidade de empresas a partir de 'provas inquestionáveis', como defende o Analista, o art. 46 se tornaria praticamente 'letra morta'.6. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE n. 68.006-MG, manifestou o entendimento de que 'indícios vários e coincidentes são prova'. Tal entendimento vem sendo utilizado pelo Tribunal em diversas situações, como nos Acórdãos Plenários ns. 113/95, 220/99 e 331/02. Há que verificar, portanto, no caso concreto, quais são os indícios e se eles são suficientes para constituir prova do que se alega."12. O que se observa é que a afirmativa de que indícios não podem servir de fundamento para a aplicação da penalidade insculpida no art. 46 da Lei n. 8.443/1992 deve ser vista com reserva. A existência de indícios variados que convirjam em determinado sentido, constituem-se prova, como já decidido, inclusive, pelo STF no Recurso Extraordinário n. 68.006/MG, acima mencionado, cuja ementa é a que segue abaixo:"SIMULAÇÃO. INDÍCIOS VÁRIOS E CONCORDANTES SÃO PROVA. NÃO SE CONHECE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO SE A DECISÃO ASSENTA AOS FATOS E PROVAS E NÃO SE DEMONSTROU O DISSÍDIO NA FORMA DA SÚMULA N. 291."13. Alinhado a esse entendimento e diante de todo esse conjunto fático delineado nos autos, entendo que restou demonstrado que houve ação combinada entre as empresas licitantes para forjar as mencionadas licitações.14. Passo ao exame das responsabilidades dos agentes municipais arrolados nos autos acerca do conluio.15. Os registros constantes parecem reunir indícios suficientes de que houve uma ação ajustada para beneficiar empresas do Sr. [empresário A], a ausência de orçamento detalhado nos certames, com falta de especificação, inclusive, de custos unitários, por exemplo, foi um facilitador para a orquestração do esquema, pois afastou a possibilidade de as empresa do ramo virem a ter interesse nas contratações a serem efetivadas, ante o grau de incerteza decorrente da falta de definição das características das obras a serem implementadas.16. Ademais, não é razoável supor que uma série de fortes indícios de conluio, detectados em uma dezena de licitações, tenha passado despercebido pelos agentes municipais responsáveis pela realização desses certames. 17. Nesse sentido, trago à baila caso similar tratado no Acórdão n. 227/2015 - Plenário, consoante trechos a seguir transcritos do Voto do Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues:"O modus operandi das empresas arroladas nestes autos, em diversas licitações realizadas por prefeituras do Estado de Paraíba, aliado à inexistência de documentos comprobatórios da realização dos serviços conveniados, pelas referidas empresas, evidenciam que as fraudes nos certames não poderiam ter ocorrido sem o conhecimento e o consentimento do [ex-Prefeito].Consoante a instrução, a participação das empresas nas fraudes ocorria da forma abaixo descrita:'12.4. Para demonstrar que, não só a comissão de licitação, mas, também, o gestor máximo do Município participou das fraudes na contratação das empresas de fachada, lembramos o modus operandi identificado pela Polícia Federal nas diversas operações feitas neste Estado, relacionadas a crimes perpetrados com o uso desse tipo de empresas, o qual (modus) consiste sempre na realização das obras por terceiros, geralmente pela administração local (prefeitura), de sorte que os recursos enviados para custeio do empreendimento são desviados em prol dos criminosos, enquanto as obras, quando realizadas, são custeadas, em regra, com verba municipal. A título de exemplo, e por coadunar-se com a denúncia, citamos o modus operandi registrado na ação penal 2006.82.02.000611-1, movida a partir dos trabalhos da operação "carta marcada", cuja sentença judicial confirmou os delitos denunciados:o prefeito comprava uma licitação fictícia - normalmente, na modalidade convite -, formada por empresas de fachada, por um preço correspondente a uma fração ínfima do valor contratado; em seguida, realizava as obras por administração direta (recursos humanos e materiais da prefeitura), e/ou contratava, informalmente, por preço bem inferior, terceiros (geralmente, pessoas físicas ou pequenas firmas); ao final, praticava o alcance dos recursos públicos não utilizados. As consequências, geralmente, eram obras inacabadas, ou, quando concluídas, eram sérios os comprometimentos na qualidade da obra e no prazo de execução. (Grifo nosso).'Sendo assim, também não merecem acolhida os argumentos do Sr. [ex-Prefeito] de que desconhecia as fraudes aqui tratadas, em especial as relativas aos Convites 9/2007 e 8/2008, consignados na audiência a ele endereçada, cabendo-lhe, por conseguinte, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.433/1992.De igual modo, devem ser rejeitadas as razões de justificativas apresentadas pelo ex-Prefeito, no que diz respeito à dispensa de licitação para contratações destinadas à execução do passeio público, porquanto para tal obra, além do objeto do Convite 09/2007, relativo à aquisição do material de construção, foram contratados diversos serviços de mão-de-obra, no valor total de R$ 49.514,13, os quais deveriam ter sido licitados, em observância ao disposto no art. 2º da Lei 8.666/1993.Desnecessários maiores comentários acerca da participação das empresas [A], [B], [C] e [D], que tiveram suas condutas devidamente explicitadas na instrução, cujas conclusões e respectivos fundamentos incorporo às minhas razões para rejeitar os elementos de defesa por elas apresentados e aplicar-lhes a penalidade prevista no art. 46 da Lei 8.443/1992, declarando-as inidôneas para participar, pelo prazo de 5 anos, de licitação na Administração Pública Federal.Aplico a mesma pena às empresas [E], [F], [G], [H] e [I], que, cientes da possibilidade de o Tribunal sancioná-las com a inidoneidade, deixaram de se manifestar acerca das irregularidades que lhes foram imputadas.Ressalto, por fim, que, em cumprimento ao Acórdão 292/2013-1ª Câmara, encontram-se em andamento tomadas de contas especiais com o propósito de quantificar os danos e identificar os responsáveis pelos prejuízos causados ao Erário na execução dos convênios aqui analisados, o que não impede que o Tribunal, desde já, caracterizada a gravidade das condutas do ex-Prefeito e dos membros da comissão de licitação, os inabilite para o exercício de cargo de comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo prazo de cinco anos, com fulcro no art. 60 da Lei 8.443/1992."18. Retornando ao caso concreto ora tratado, em essência, concordo com as conclusões da Secex/SC, motivo pelo qual incorporo os argumentos por ela esgrimidos às minhas razões de decidir.19. De fato, é cabível a aplicação da penalidade pecuniária insculpida no art. 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992 aos gestores municipais arrolados nestes autos, adotando como critério para o estabelecimento do valor das penalidades pecuniárias, o grau de participação dos responsáveis nas ocorrências detectadas, bem como o número de licitações em que atuaram.20. Acrescente-se, contudo, que dada a gravidade da fraude relatada neste processo, consubstanciada em conluio para a apresentação de proposta de preços, é cabível aplicar ao Sr. [Prefeito de Canelinha/SC] na gestão em que foi realizada quase a totalidade das licitações forjadas, a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal.21. De igual modo, as empresas envolvidas no esquema fraudulento devem ser declaradas, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/1992, inidôneas para participar de licitações na Administração Pública Federal.Acórdão:9.1. aplicar aos responsáveis abaixo a multa prevista no artigo 58, inciso II, da Lei n. 8.443/1992, [...]:[...] 9.2. com fundamento no art. 60 da Lei n. 8.443/1992, declarar a inabilitação do Sr. [Prefeito de Canelinha/SC] para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo período de 5 (cinco) anos;9.3. declarar a inidoneidade das empresas [diversas] para licitarem com a Administração Pública Federal pelo prazo de 3 (três) anos, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.443/1992;