Acórdão 5131/2017
Voto:Em exame Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em desfavor de [responsáveis 1 e 2], ex-prefeitos municipais de Apiaí/SP - o primeiro de 1997 a 2000 e o segundo de 2001 a 2004 - em razão de irregularidades na prestação de contas do Convênio 60156/99 (Siafi 372210), celebrado entre as mencionadas partes.2.O ajuste vigeu de 25/6/1999 a 31/12/2002 e teve por objeto concessão de apoio financeiro para implementação do Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), com vistas ao atendimento às famílias que preenchessem os requisitos estabelecidos no art. 5º da Lei 9.533/1997. Os recursos federais foram repassados em sete parcelas, mediante as ordens bancárias abaixo especificadas, no valor total de R$ 235.296,21, e foram creditados em conta bancária específica:[...]3.Em apertada síntese dos fatos minuciosamente narrados no Relatório precedente, a prestação de contas foi apresentada na forma do Ofício-PMA 18/2002, de 28/2/2002. Entretanto, foram constatadas irregularidades e impropriedades que, após sucessivos exames no âmbito da entidade repassadora e da Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (Secex-SP) deste Tribunal, foram parcialmente sanadas.4.Restaram ausentes na documentação apresentada a título de prestação de contas, contudo, os necessários pareceres do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do PGRM referentes aos exercícios de 1999 a 2000, situação que impediu estabelecer adequado nexo causal para comprovar a regularidade da execução do ajuste no aludido biênio. Por esse motivo, a Secex-SP propôs e realizou a regular citação dos responsáveis.[...]7.Acolho integralmente o exame técnico realizado Secex-SP em sua instrução de peça 29, recepcionada pelo corpo dirigente (peças 30-31) e pelo Parquet especializado (peça 32), cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir.8.Ademais de argumentos recorrentes e reiteradamente rechaçados pela jurisprudência desta Corte de Contas em processos da mesma natureza, suficientemente analisados e refutados pela Secex-SP na instrução transcrita no Relatório, trago para registro neste Voto apenas dois pontos cruciais para o deslinde do mérito.[...]10.Em segundo lugar, na linha apresentada pela Secex-SP, não se encontra nos autos o Parecer Conclusivo do Conselho Municipal de Acompanhamento e Avaliação do PGRM, obrigatório nos termos da Lei 9.533/1997, art. 4º, § 4º, inciso IV, ou mesmo o Parecer do Conselho Municipal de Educação, conforme previsto no art. 9º da Lei Municipal 51/1998.11.Tampouco consta informação das razões para tal ausência, considerando que o Conselho Municipal de Acompanhamento e Avaliação do PGRM é a instância local competente para efetuar o controle e a fiscalização da distribuição de recursos alegada pelos responsáveis.12.Caracterizada a incompletude da prestação de contas dos recursos repassados pelo FNDE à Prefeitura Municipal de Apiaí, a unidade instrutora buscou realizar a conciliação dos lançamentos ocorridos na conta bancária específica do convênio com dados constantes da prestação de contas, no objetivo de verificar a regularidade da execução. Não houve sucesso. Os extratos da conta bancária específica não trazem a identificação dos supostos beneficiários de cada cheque emitido.13.Em casos análogos ao ora analisado, o Tribunal tem considerado, de forma reiterada, que a ausência do dito parecer inviabiliza estabelecer o nexo causal entre recursos repassados e as despesas efetuadas. Transcrevo como referência o Voto condutor do Acórdão 1.886/2015-TCU-Primeira Câmara, de relatoria do Ministro Augusto Sherman (grifei):2. Embora o então Prefeito, Sr. [omissis], tenha apresentado as prestações de contas dos recursos relativos aos mencionados exercícios, a área técnica do FNDE verificou que a documentação não continha o parecer conclusivo do Conselho Municipal de Acompanhamento e Avaliação do PGRM.[...]7. Nos termos do art. 4º, § 4º, da Lei 9.533/1997, o parecer do conselho é peça obrigatória e essencial para a prestação de contas dos recursos do Programa de Garantia de Renda Mínima, pois evidencia o exercício do controle social e atesta a regularidade da execução do convênio, bem como o atingimento de suas metas. Ausente o parecer, resta não comprovada a boa e regular aplicação dos recursos entregues à gestão do responsável.14.Na mesma linha é o Acórdão 4.301/2014-TCU-Segunda Câmara, relator o Ministro Marcos Bemquerer, que mui didaticamente arrematou a questão à luz do espírito e da lógica de controle da lei instituidora do PGRM, invocando decisão relatada pela Ministra Ana Arraes (grifei):3. Consoante visto no Relatório Precedente, a prestação de contas do referido ajuste não foi aprovada pela Divisão de Análise Financeira de Prestação de Contas de Projetos Educacionais do FNDE ante a ausência do parecer conclusivo do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do PGRM.4. Cabe a tal Conselho Municipal, de acordo com o estabelecido no art. 4º, inciso I, da Lei n. 9.533/1997, "acompanhar e avaliar, permanentemente, no âmbito do Município, a implementação do Programa, comunicando, ao FNDE possíveis desvios de sua finalidade e irregularidades na utilização dos recursos destinados à sua execução, sob pena de responsabilidade solidária de seus membros", sendo seu parecer conclusivo, conforme previsto no art. 4º, § 4º, inciso IV, da supracitada lei, peça obrigatória para a prestação de contas anual dos recursos destinados à execução do aludido programa, que tem como objetivo apoiar financeiramente famílias com baixa renda. (...) 8. Esse posicionamento tem sido adotado pelo TCU em diversos julgados, a exemplo dos Acórdãos 2.094/2008 e 2.250/2009, 954/2010, 3.890/2014, todos da 2ª Câmara. Pertinente, para a melhor elucidação da matéria, transcrever trecho do Voto da Ministra Ana Arrares ao relatar TC 033.806/2013-6, objeto do Acórdão 3.890/2014:Destaco que a matéria não é novidade nos processos que tramitam nesta Corte. Nos casos precedentes, como não poderia deixar de ser, o exame do TCU foi fiel a um dos princípios que norteou o Programa de Garantia de Renda Mínima - o controle social. Os acórdãos 2.094/2008 e 2.250/2009, ambos da 2ª Câmara, avaliaram como fatal para a comprovação da boa e regular aplicação dos recursos a ausência de parecer conclusivo do conselho municipal ou a existência de falha grave na peça. Transcrevo, pela pertinência, trecho da manifestação do Ministério Público junto ao TCU proferida na última das deliberações indicadas (destaques acrescidos):'A atuação do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do Programa não pode e não deve ser vista como meramente figurativa, sem poder decisório. O exercício de mandato de conselheiro é considerado serviço público relevante e ao conselho, para desincumbir-se de suas atribuições, é facultado o livre acesso a toda documentação relativa à execução do PGRM em poder do município, inclusive no que diz respeito aos critérios de seleção das famílias atendidas, à oferta de atividades educativas complementares e à comprovação de frequência escolar de seus dependentes. Ademais, qualquer pessoa física ou jurídica pode denunciar ao conselho irregularidades identificadas na aplicação dos recursos destinados à execução do Programa (artigo 4º, §§ 2º, inciso IV, 3º e 12 da Lei 9.533/1997).Nesse sentir, o parecer do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do PGRM subscrito por membros distintos, no essencial, dos nomeados à época da execução do convênio compromete a fidedignidade dos dados nele lançados, no sentido de que "a aplicação dos recursos ocorreu de forma eficiente e transparente" em sua finalidade (fls. 221 e 289/90) .'Com efeito, o controle social no âmbito do PGRM assume expressão tão elevada que, nos termos da lei que criou o referido programa governamental, ao conselho caberia 'acompanhar e avaliar, permanentemente, no âmbito do Município, a implementação do Programa' e ainda, 'receber, analisar e encaminhar ao FNDE, com parecer conclusivo, a prestação de contas anual dos recursos destinados à execução do programa.'9. No presente caso, o Parecer Conclusivo do Conselho de Acompanhamento e Avaliação do PGRM não foi juntado aos autos, nem se tem notícia de que a prestação de contas tenha sido apresentada perante o aludido Conselho.10. A propósito, não é demais lembrar que o ônus de evidenciar o regular emprego da integralidade dos recursos públicos compete aos responsáveis, por meio de documentação consistente, nos termos do instrumento do convênio, apta a demonstrar cabalmente os gastos efetuados na execução do objeto ajustado.11. Em vista da inexistência de documentos hábeis a comprovar a boa e regular execução das despesas em ações relacionadas ao PGRM, em especial do indispensável Parecer do Conselho de Acompanhamento e Avaliação daquele Programa, acato a proposta de que as contas dos ex-gestores sejam julgadas pela irregularidade, com a imposição do débito e da multa capitulada no art. 57 da Lei n. 8.443/1992, nos termos propugnados pela unidade instrutiva e pelo Parquet especializado.15.Desta feita, sintonizado à jurisprudência acima mencionada, e em respeito ao espírito e à lógica da Lei 9.533/1997, que institui o Programa de Garantia de Renda Mínima, não há outra solução para estes autos que a condenação em débito dos ex-prefeitos em tela, no limite de suas responsabilidades e conforme respectivos períodos de gestão, sem aplicação de multa, em face da operância da prescrição.16.Por fim, cumpre tão somente ajustar as datas de ocorrência dos débitos em questão, utilizando-se como referência, no acórdão, o dia em que os recursos federais foram creditados à municipalidade, em vez do dia de expedição das ordens bancárias, conforme tabela já consignada neste Voto e em atenção à praxe deste Tribunal.Acórdão:9.1.julgar irregulares as contas de [responsável 1], na condição de prefeito municipal de Apiaí/SP (gestão 1997/2000), e [responsável 2], na condição de prefeito municipal de Apiaí/SP (gestão 2001/2004), com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da mesma Lei, e com os arts. 1º, inciso I, 209, incisos II e III, 210, § 2º, e 214, inciso III, do Regimento Interno, condenando-os, individualmente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas e fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal, consoante art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU, o recolhimento das dívidas aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora devidos, calculados desde as datas discriminadas até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: