Acórdão 1746/2011
Voto: Trata-se de processo administrativo de interesse do Sr. [omissis], Auditor Federal de Controle Externo, matrícula 2857-6, que se refere ao reconhecimento de tempo de serviço prestado ao Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (Iapas) para fins de licença-prêmio por assiduidade. 2. Questão a ser dirimida nestes autos diz respeito à inclusão do tempo disponibilidade remunerada no cômputo da citada licença. [...] 7. Analisando o caso, constato que, segundo a Lei 8.112/90, que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, a licença-prêmio, prevista no art. 87, em sua redação original, só deve ser concedida ao servidor que completar cinco anos ininterruptos de efetivo exercício. E o próprio Estatuto define, em seu art. 15, com a redação dada pela Lei 9.527/97, o que deve ser considerado como efetivo exercício, conforme se vê a seguir: Art. 15. Exercício é o efetivo desempenho das atribuições do cargo público ou da função de confiança. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 10.12.97)  8. A divergência de entendimentos sobre a presente questão está ligada ao fato de que o período de disponibilidade não constou nem dos números clausus que estabeleceram quais ausências ao trabalho podem ser consideradas como efetivo exercício (arts. 97 e 102 da Lei 8.112/90), nem da relação de afastamentos que prejudicava a contagem do tempo de serviço para fins de concessão de licença-prêmio por assiduidade (art. 88 da Lei 8.112/90, em sua redação original). 9. Primeiramente, devo asseverar que desde a vigência do antigo estatuto do servidor público, Lei 1.711/52, o legislador optou por não incluir o período de disponibilidade na contagem do tempo de serviço como efetivo exercício (art. 79), decidindo considerá-lo apenas para fins de aposentadoria e disponibilidade, conforme expressamente registrado no art. 80 da citada lei. Deliberadamente, o legislador, ao inovar com a edição do novo estatuto do servidor público, Lei 8.112/90, decidiu manter de fora da contagem do tempo de efetivo exercício o período de disponibilidade de servidor (art. 102), além de não contá-lo para fins de aposentadoria e disponibilidade, segundo se vê no art. 103 da mesma lei. 10. Observando-se a reiterada opção do legislador, conforme registrado, é possível afirmar que a não inclusão do tempo de disponibilidade entre os números clausus de casos em que se pode considerar uma ausência ou afastamento como efetivo exercício não se trata de um esquecimento, mas de uma decisão consciente. 11. Dessa minha primeira consideração, julgo já ser possível afastar a interpretação que pretende incluir o período de disponibilidade no cômputo do tempo de serviço para fins de concessão de licença-prêmio por assiduidade. Eis que o direito administrativo, em seus preceitos concessivos de direito, não admite interpretação extensiva com o fim de ampliar direitos expressamente delineados ou alcançar outros beneficiários que não sejam aqueles designados. Como bem observado pela Conjur, a questão do efetivo exercício é essencial para a solução das dúvidas aqui levantadas, pois a licença-prêmio, prevista no art. 87 da Lei 8.112/90, em sua redação original, exige cinco anos de ininterrupto exercício, senão vejamos: 'Art. 87. Após cada qüinqüênio ininterrupto de exercício, o servidor fará jus a 3 (três) meses de licença, a título de prêmio por assiduidade, com a remuneração do cargo efetivo. (o grifo não consta do original) ' 12. Considerando-se que o legislador não quis contar o tempo de disponibilidade como sendo de efetivo exercício, não haveria razão para registrar esse período na relação dos afastamentos que prejudicava a concessão da licença-prêmio Até porque os afastamentos a que se referia o art. 88 da redação original da Lei 8.112/90, a seguir transcrita, tratava dos casos em que o servidor se afastava do cargo público por razões de seu próprio interesse, fosse para cuidar de suas questões particulares, fosse para cuidar de sua própria saúde, fosse para cuidar da saúde de seus familiares, fosse para acompanhar seu cônjuge, ou, ainda, por ter dado causa a uma apenação que impossibilitava o regular desempenho de suas atribuições. Note-se que o legislador decidiu enumerar apenas os afastamentos em que o interesse é do servidor ou que a ele o próprio servidor viesse a dar causa. '1Art. 88. Não se concederá licença-prêmio ao servidor que, no período aquisitivo: I - sofrer penalidade disciplinar de suspensão; II - afastar-se do cargo em virtude de: a) licença por motivo de doença em pessoa da família, sem remuneração; b) licença para tratar de interesses particulares; c) condenação a pena privativa de liberdade por sentença definitiva; d) afastamento para acompanhar cônjuge ou companheiro.' 13. Diferentemente, o afastamento em razão da disponibilidade decorre de ato da Administração e independe da vontade ou ação do servidor. Não foi ele quem deu causa ao afastamento. Trata-se de uma possibilidade prevista no parágrafo 3º do art. 41 da Constituição Federal Brasileira que, eventualmente, pode ser aplicada pelo administrador público em situações específicas. Segue o texto constitucional: 'Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)  (...)  § 3º Extinto o cargo ou declarada a sua desnecessidade, o servidor estável ficará em disponibilidade, com remuneração proporcional ao tempo de serviço, até seu adequado aproveitamento em outro cargo. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998 - o grifo não consta do original) ' 14. Como visto, a motivação do afastamento previsto no citado art. 88, em sua redação original, é diferente da prevista no § 3º do art. 41 da Constituição Federal Brasileira. A meu ver, aí está uma das razões para o legislador não ter incluído o período de afastamento por disponibilidade na relação dos impeditivos de licença-prêmio. Além disso, por que registrar esse afastamento na citada relação, se esse período de tempo não seria contado como efetivo exercício? 15. Ora, uma vez definido que um determinado afastamento não será considerado como efetivo exercício, não há motivo para contá-lo para qualquer fim que não esteja expressamente indicado na lei, inclusive para a concessão de licença-prêmio por assiduidade que, conforme visto, exigia a prestação de serviços por um quinquênio de ininterrupto exercício. 16. Por isso, observada a motivação do afastamento e o contexto sistemático-normativo da Lei 8.112/90, em especial pela combinação lógica da redação original do art. 87 ("quinquênio ininterrupto de exercício") com o art. 102 (efetivo exercício), entendo que não havia razão para o legislador incluir o período de disponibilidade nos impedimentos previstos no hoje revogado art. 88 do estatuto do servidor público federal. 17. No que diz respeito aos argumentos constantes dos precedentes jurisprudenciais, que apontam em direção contrária, compreendo a louvável iniciativa de se interpretar o instituto de modo favorável ao servidor que foi afastado de suas atribuições por ato unilateral da Administração Pública, garantindo-lhe, por isso, todos os direitos e garantias que teria se estivesse em pleno exercício. 18. Entretanto, mesmo sensível a esta questão, entendo que, por princípio, não é possível aplicar às normas de direito administrativo interpretação extensiva para fins de ampliar direitos a quem quer que seja. Por mais rigoroso que isso possa parecer, essa foi a vontade do legislador que, num Estado Democrático de Direito, representado a vontade da maioria, estabeleceu suas linhas mestras de atuação. 19. Ainda, no que diz respeito aos precedentes jurisprudenciais, como já referido, dos três julgados do Superior Tribunal de Justiça, o mais recente, de 2006, proíbe a contagem do tempo de disponibilidade para fins de concessão de anuênios, valendo-se do seguinte argumento, constante do voto condutor do Recurso Especial 425.787-RN (2002/0042437-8), julgado em 17/8/2006: "O adicional por tempo de serviço - anuênio -, por sua vez, era previsto no art. 67 da Lei 8.112/90, alterado pela Lei 9.527/97 e posteriormente revogado pela Medida Provisória 2.225/20001: Art. 67. O adicional por tempo de serviço é devido à razão de 1% (um por cento) por ano de serviço público efetivo, incidente sobre o vencimento de que trata o art. 40. Conforme se depreende da leitura do artigo acima transcrito, o pagamento de anuênios sujeitava-se ao efetivo exercício do serviço público. O art. 102 da Lei 8.112/90 estabelece as hipóteses que serão consideradas como de efetivo exercício: (...)  Verifica-se que o dispositivo de lei federal não contempla a disponibilidade dentre as hipóteses de afastamento consideradas como efetivo exercício. Destarte, não há falar em pagamento de anuênios referentes a período em que o servidor público se encontra em disponibilidade. A propósito, confiram-se os ensinamentos de Paulo de Matos Ferreira Diniz (in Lei 8.112/90 Comentada , 7. ed., Brasília Jurídica: 2002, p. 147): Entendemos que o servidor em disponibilidade não possui a condição de INATIVO e nem de ATIVIDADE. Ele, simplesmente, encontra-se à disposição da Administração, que poderá aproveitá-lo, segundo seus interesses, está em DISPONIBILIDADE, na forma definida por lei. A situação funcional deste servidor permanece inalterada desde a data da publicação do ato que o colocou em disponibilidade. Tudo fica estagnado. Ressurge a partir do seu aproveitamento. O tempo em que o servidor permaneceu nesta condição, somente conta para fins de aposentadoria no caso de ser remunerada, em razão de encontrar-se na situação de DISPONIBILIDADE. (os grifos não constam do original) " 20. Como o mais recente decisum do STJ apresenta entendimento contrário aos de seus precedentes, não é possível asseverar que haja uma jurisprudência assentada naquela Corte sobre a questão ora examinada por este Tribunal. Da sequência dos julgados trazida a estes autos, não se afasta a possibilidade de uma evolução de entendimento sobre este assunto no âmbito do STJ. 21. Quanto aos precedentes do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, citados pela Conjur, cumpre observar que os mais recentes citaram em suas razões de decidir os precedentes mais antigos do STJ, senão vejamos: "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DISPONIBILIDADE REMUNERADA. CÔMPUTO DO TEMPO PARA FINS DE LICENÇA-PRÊMIO POR ASSIDUIDADE. POSSIBILIDADE. ART. 88 DA LEI nº 8.112/90. PEDIDO PROCEDENTE. APELAÇÃO PROVIDA. HONORÁRIOS. 1. O tempo em que o servidor permaneceu em disponibilidade remunerada deve ser computado como de efetivo exercício, uma vez que esteve o tempo todo à disposição da Administração, em decorrência de ato unilateral e discricionário desta. Conta-se, pois, o referido tempo para fins de licença-prêmio por assiduidade. 2. O art. 88 da Lei nº 8.112/90 enumera de forma taxativa as hipóteses de interrupção da contagem do período aquisitivo para fins de gozo da licença-prêmio por assiduidade, entre as quais não inclui a disponibilidade remunerada do servidor. Precedentes: do STJ (cf. REsp 584.214/RN, Rel. Min. Jorge Scartezzini, Quinta Turma, DJ de 02.08.2004 p. 522; REsp 173092/AL, Rel. Ministro Edson Vidigal, Quinta Turma, DJ de 29.03.1999 p. 204; AMS 1997.01.00.038782-7/PA. Rel. Des. Federal José Amilcar Machado. Juíza Federal Simone dos Santos Lemos Fernandes (conv). DJ de 08.05.2006. p. 13)  3. Apelação provida. Honorários em 10% sobre o valor da causa. Custas em reembolso. (AC 2000.01.00.057713-6/MG, Rel. Desembargador Federal Luiz Gonzaga Barbosa Moreira, Conv. Juiz Federal Itelmar Raydan Evangelista, Primeira Turma, e-DJF1 p.1493 de 03/06/2008)  *** ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. DISPONIBILIDADE REMUNERADA. CONTAGEM DE TEMPO COMPUTADO PARA FINS DE LICENÇA PRÊMIO POSSIBILIDADE. 1 O tempo do servidor público federal em disponibilidade deve ser contado para todos os fins. O instituto deve proporcionar ao servidor, compulsória e temporariamente afastado de suas funções, todos os direitos e garantias que teria se estivesse em pleno exercício. 2 - No caso dos autos, o autor esteve em disponibilidade, por ato unilateral da Administração Pública, não podendo ele sofrer qualquer prejuízo. 3 - Ademais, a disponibilidade não está prevista dentre as hipóteses do art. 88 da Lei nº 8.112/90, que, se ocorridas no período aquisitivo da licença prêmio, impedem a sua concessão. 4 - Precedente desta Corte e do eg. Superior Tribunal de Justiça. 5. Recurso de apelação e remessa oficial a que se nega provimento." (AC 2001.38.00.010523-9/MG, Rel. Desembargador Federal Carlos Moreira Alves, Conv. Juiz 22. Nesse diapasão, mesmo diante dos julgados em sentido contrário, sinto-me bem acompanhado pelo precedente mais recente do STJ (REsp 425.787-RN, de 17/8/2006), que reforça o meu pensamento quanto à impossibilidade de se considerar o tempo de disponibilidade como sendo de efetivo exercício, em especial porque essa foi a reiterada decisão do legislador, tanto na Lei 1.711/52 como na Lei 8.112/90, que não contempla a disponibilidade entre as hipóteses de afastamento consideradas como efetivo exercício. 23. Resta, portanto, reafirmar o entendimento já exposto por este Tribunal quando enfrentou essa mesma questão em 2004. Naquela ocasião, no voto condutor do Acórdão 175/2004-Segunda Câmara, o Ministro Benjamin Zymler asseverou que, apesar da impossibilidade de concessão de licença-prêmio a servidor que esteve em disponibilidade, esse período apenas suspende o cômputo do tempo para a concessão do benefício, sem ser causa de interrupção, uma vez que essa possibilidade não constou expressamente dos casos de interrupção previstos no então vigente art. 88 da Lei 8.112/90. 24. Ainda, como bem lembrou o Ministro Arnaldo Esteves Lima, em seu voto condutor do Recurso Especial 425.787-RN (2002/0042437-8), citando Paulo de Matos Ferreira Diniz (in Lei 8.112/90 Comentada, 7ª ed., Brasília Jurídica: 2002, p. 147), a situação funcional do servidor "permanece inalterada desde a data da publicação do ato que o colocou em disponibilidade. Tudo fica estagnado. Ressurge a partir do seu aproveitamento". 25. Com essas considerações, entendo razoável que o tempo de disponibilidade apenas suspenda a contagem do tempo para a concessão da licença-prêmio por assiduidade e manifesto-me por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.Acórdão: 9.1. com fundamento no art. 16, inciso II, do Regimento Interno do TCU, reafirmar o entendimento já expresso no voto condutor do Acórdão 175/2004-Segunda Câmara, sobre a impossibilidade de cômputo, para fins de concessão de licença-prêmio por assiduidade, do período em que o servidor esteve em disponibilidade. Tal período suspende a contagem do tempo para a concessão do benefício sem ser causa de interrupção, vez que essa possibilidade não constou expressamente dos casos de interrupção previstos no então vigente art. 88 da Lei 8.112/90;