Acórdão 1460/2025
Voto:Cuidam os autos de recurso de revisão interposto por [recorrente], ex-prefeito de São José de Pinhais/PR, contra o Acórdão 7.790/2018-TCU-2ª Câmara, que julgou irregulares suas contas, imputando-lhe débito solidário e multa. A decisão decorreu de tomada de contas especial instaurada para apurar irregularidades na execução de contratos firmados pela prefeitura com a empresa [contratada], parcialmente financiados com recursos do Fundo Nacional de Saúde.2. As principais irregularidades identificadas incluem a dispensa injustificada de licitação, liquidação irregular de despesas e sobrepreço decorrente da superestimação de taxas de encargos sociais e Benefícios e Despesas Indiretas (BDI). O recorrente foi responsabilizado solidariamente por valores que, à época do acórdão original, totalizavam R$ 3.169.009,87, além de multa individual de R$ 500.000,00.3. Em sua peça recursal, [recorrente] alega, em síntese, a superveniência de documentos novos, com destaque para a sua absolvição em ação penal relativa aos mesmos fatos, confirmada em decisão transitada em julgado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, e para a jurisprudência consolidada no Acórdão 378/2023-TCU-Plenário, que, segundo o recorrente, afastaria a responsabilidade de gestores que apenas homologaram processos licitatórios cujos vícios eram de difícil percepção.4. Argumenta, ademais, que não havia condições objetivas para que ele, na condição de "homem médio" e sem expertise técnica específica, percebesse eventuais irregularidades nos preços contratados, sobretudo por ter confiado nas avaliações e pareceres produzidos por técnicos especializados da Secretaria Municipal de Saúde e de outros órgãos de controle e assessoramento municipal. Sustenta também a ausência de especificação clara de sua conduta, a carência de fundamentação adequada das decisões anteriores, a delegação de competências, e a inexistência de dolo ou erro grosseiro em sua atuação.5. A unidade instrutora, ao analisar o recurso, rechaçou os argumentos apresentados, propondo o não provimento. Destacou, em suma, que a absolvição penal por insuficiência de provas não vincula o TCU; que o entendimento do Acórdão 378/2023-TCU-Plenário não constituiria fato novo e que a responsabilidade do prefeito decorre de sua posição de gestor máximo; que as decisões foram fundamentadas e que não se exige dolo ou erro grosseiro para a responsabilização financeira perante o TCU.[...]18. Quanto ao mérito, entendo que a decisão recorrida não se sustenta diante dos elementos constantes dos autos, razão pela qual se impõe a reforma do julgado, nos termos que a seguir exponho.[...]20. Com efeito, a análise da adequação de percentuais de BDI e da complexa composição de encargos sociais é matéria de alta tecnicidade, que foge ao escopo de conhecimento exigível de um homem médio, especialmente de um gestor político com formação em área diversa da engenharia, administração ou contabilidade, como é o caso do recorrente, torneiro mecânico de formação e em seu primeiro mandato eletivo. No Acórdão 378/2023-TCU-Plenário, considerou-se que, havendo competitividade (ou aparência dela) e manifestações técnicas internas atestando a regularidade ou economicidade, não haveria elementos para alertar o homologador.[...]24. Assim, é fundamental acolher a alegação de que seria absolutamente inviável, tanto do ponto de vista prático quanto jurídico, exigir do Prefeito, sem formação técnica especializada em engenharia de custos, saúde pública ou expertise em composição e análise detalhada de preços de serviços dessa natureza, a realização de revisão individualizada e pormenorizada das planilhas técnicas elaboradas e validadas por setores especializados da Administração. Essa exigência, além de desarrazoada, contraria diretamente a jurisprudência pacífica desta Corte, já referida no Acórdão 378/2023-TCU-Plenário.[...]29. Assim, o recorrente sustenta, e com razão, que essa análise diferenciada, especialmente quanto à flexibilização dos percentuais de BDI e encargos sociais em face da emergência, não foi devidamente explicitada nem sopesada na definição dos valores tidos por esta Corte como "adequados", que resultaram na imputação de débito.[...]32. Tal cenário, onde a própria definição do preço justo se mostrou matéria não trivial, amolda-se perfeitamente à hipótese de vício de difícil percepção. Esta constatação, nos termos da jurisprudência desta Casa - consolidada no já mencionado Acórdão 378/2023-TCU-Plenário e em outros precedentes como os Acórdãos 1.526/2016-TCU-Plenário, 8.744/2016-TCU-2ª Câmara e 13.435/2019-TCU-1ª Câmara -, afasta a reprovabilidade da conduta do agente homologador e, por conseguinte, a sua responsabilidade pelo débito.33. Isso posto, fica evidente, diante da absoluta ausência nos autos de provas ou elementos mínimos que demonstrem conduta dolosa ou gravemente culposa por parte do recorrente na homologação dos certames, e tendo em vista a evidente impossibilidade de que este pudesse perceber, nas circunstâncias fáticas concretas e com os elementos de que dispunha à época, quaisquer irregularidades que somente foram apontadas posteriormente na composição dos preços, que a responsabilidade que lhe foi atribuída pelo Acórdão 7.790/2018-TCU-2ª Câmara deve ser afastada.34. A conclusão pela ausência de erro grosseiro, decorrente da inviabilidade de percepção do vício, por si só, já seria suficiente para afastar a responsabilidade do gestor. Aprofundo, contudo, a matéria, para enfrentar diretamente a tese sustentada pela unidade instrutora de que a exigência de culpa grave, prevista no art. 28 da LINDB, não se aplicaria à responsabilidade financeira por dano ao erário.35. Essa tese, embora ainda encontre eco em algumas manifestações, merece ser ponderada à luz da evolução da jurisprudência desta Corte. A imputação de débito a um agente público, tornando-o pessoalmente responsável pela restituição de valores dos quais não se beneficiou diretamente, transcende a mera recomposição do erário. Ela assume uma sorte de responsabilidade que não pode prescindir da análise rigorosa da culpabilidade do gestor.36. Esse entendimento foi consolidado por este Plenário no julgamento do TC 024.062/2020-0 (Acórdão 886/2025-TCU-Plenário). Naquela oportunidade, ao apreciar irregularidades em contratação emergencial no início da pandemia, o Voto Revisor condutor da decisão, de minha lavra, estabeleceu uma clara distinção entre a persecução do débito e a responsabilização pessoal dos agentes públicos.37. Naquele julgado, embora reconhecido o dano material e a necessidade de sua reparação, concluiu-se por afastar a responsabilidade sancionatória dos gestores por não se vislumbrar a ocorrência de erro grosseiro, direcionando-se a obrigação de ressarcimento exclusivamente à pessoa jurídica que se beneficiou dos pagamentos e não cumpriu o contrato.38. Depreende-se, portanto, daquele precedente, um racional claro: a obrigação primária de ressarcir o dano recai sobre quem foi indevidamente beneficiado. A solidariedade do agente público nessa obrigação não é automática; ela é tipo de responsabilidade que depende da comprovação de que sua conduta contribuiu para o prejuízo com, no mínimo, culpa grave.39. Fixada essa premissa, cumpre analisar se a conduta de [recorrente] pode ser considerada eivada de erro grosseiro, o que nos remete à análise do contexto fático e da exigibilidade de conduta diversa. Reserva-se a esta Corte, portanto, o exercício hermenêutico de se situar no tempo e no espaço em que os fatos ocorreram, evitando o anacronismo de julgar com a clareza do presente as decisões tomadas sob as incertezas do passado.40. Os contratos ora questionados foram firmados a partir de 2009, momento em que o recorrente, em seu primeiro mandato, assumiu a prefeitura diante de um cenário de colapso da saúde pública, comprovado nos autos pela necessidade de desapropriação do único hospital da cidade, pela vinculação a um Termo de Ajustamento de Conduta e, crucialmente, pela existência de uma situação de emergência formalmente declarada por seu antecessor (Decreto Municipal 2.194/2008), além da crise sanitária da gripe H1N1.41. O ferramental administrativo disponível, notadamente a Lei de Licitações, foi concebido para tempos de normalidade. Exigir do gestor, naquele contexto de crise, o cumprimento rigoroso e milimétrico de todas as formalidades, enquanto a população demandava a continuidade dos serviços de saúde, seria impor-lhe um dilema de difícil solução.42. A decisão de recorrer a sucessivas contratações emergenciais, portanto, deve ser compreendida como uma resposta pragmática e necessária às "circunstâncias práticas que houveram imposto, limitado ou condicionado a ação do agente", nos exatos termos do art. 22 da LINDB, pois a prioridade era manter os serviços de saúde em funcionamento.43. Trazendo essa lógica para o presente caso, a imputação de responsabilidade financeira pessoal a [recorrente] dependeria da comprovação de que ele, ao homologar os contratos sob tais circunstâncias, agiu com erro grosseiro. Como exaustivamente demonstrado, os vícios eram de difícil percepção e sua conduta se deu em um cenário de crise herdada, o que afasta, a meu ver, essa caracterização.[...]45. Diante do exposto, e por todos os fundamentos aqui detalhados, concluo que a responsabilidade imputada ao recorrente deve ser afastada. A tese da inviabilidade de percepção dos vícios, fortalecida pela jurisprudência desta Corte (Acórdão 378/2023-TCU-Plenário) e pela análise de sua conduta à luz dos arts. 22 e 28 da LINDB, demonstra a ausência de erro grosseiro, pressuposto indispensável para a responsabilização pessoal do agente público, especialmente em um cenário de manifesta inexigibilidade de conduta diversa. Torna-se, por conseguinte, insubsistente a condenação em débito e a aplicação de multa que lhe foram originalmente cominadas.Acórdão:9.1. conhecer e dar provimento ao recurso de revisão interposto por [recorrente] a fim de:9.1.1. tornar insubsistente o Acórdão 7.790/2018-TCU-Segunda Câmara, exclusivamente em relação ao recorrente;9.1.2. julgar regulares com ressalva as suas contas, dando-lhe quitação, nos termos do art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992;