Acórdão 945/2025
Voto:	Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MTCU), subscrita pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, na qual se questiona o pagamento do "auxílio-saúde complementar", pelo Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA), aos servidores ativos e inativos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil e dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória 2.229-43, de 6/9/2001 (peça 1).2.	Segundo o representante, conforme matéria publicada no jornal "Folha de S. Paulo", em 8/10/2024, o referido auxílio não seria computado no teto remuneratório da Administração Pública Federal, o que resultaria em tentativa de "driblar" decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre o assunto e feriria o princípio da moralidade administrativa.[...]37.	A questão principal tratada nesta representação é definir se os honorários advocatícios podem ser usados, ou não, para pagar o "auxílio-saúde suplementar". 38.	Segundo a Resolução-CCHA/AGU 16/2024 (arts. 1º, parágrafo único, e 8º, incisos I e II - peça 87, p. 2), tal auxílio importa em R$ 3.000,00 para ativos e em R$ 3.500,00 para inativos. Esses montantes podem passar para até 10% (dez por cento) do teto aplicado ao serviço público federal (o equivalente, atualmente, a R$ 4.636,62), se aprovada a minuta de resolução juntada à 118.39.	Quanto ao "auxílio-saúde suplementar", o benefício representou, em outubro/2024, valor próximo a R$ 21 milhões, em benefício de 4.633 ativos e 1.999 inativos (peça 86, p. 46), correspondentes a menos de 1% do saldo retido no CCHA, em 2023 (cerca de R$ 2,54 bilhões), segundo dados apurados pela unidade especializada no TC 012.387/2021-5.40.	Cabe lembrar, inicialmente, que os honorários pertencentes aos advogados públicos, depois de seu rateio até o limite do teto remuneratório constitucional, permanecem como saldo retido no CCHA, ou "excedentes".41.	Como se deduz de interpretações dadas pelo STF, esses "excedentes" não podem ser simplesmente repassados para os cofres da União ou terem outra destinação que não seja direcioná-los aos advogados públicos, na ausência de autorização legal expressa.42.	A Suprema Corte já decidiu que não é cabível a transferência dos recursos para contas de entidades de classe (ADI 6.168/RO, relator: Ministro Ricardo Lewandowski) ou a transação sobre a verba ou, ainda, a concessão de benefícios tributários com ela por parte do poder público (ADI 7.615/GO, relator: Ministro Nunes Marques), por justamente constituírem recursos "pertencentes" aos advogados.43.	Nesse contexto, é pertinente avaliar se esses "excedentes", de caráter remuneratório retributivo na origem (item 35), podem ser utilizados como fonte de custeio do "auxílio-saúde suplementar".44.	O cenário ideal seria que a matéria estivesse disciplinada por lei em sentido estrito, como fez, por exemplo, o art. 4º, inciso XXI, da Lei Complementar 80/1994, incluído pela Lei Complementar 132/2009, ao direcionar os fundos geridos pela DPU, exclusivamente, ao aparelhamento do órgão e à capacitação profissional de seus membros e servidores.45.	Neste caso, entretanto, a lei apenas tratou do rateio dos honorários entre os advogados públicos, levando em conta o tempo de efetivo exercício no cargo, para os ativos, e o tempo de aposentadoria, para os inativos (art. 31 da Lei 13.327/2016).46.	Decerto, diante da finalidade "pública" do uso dos recursos, não há como compreender que a autonomia normativa atribuída ao CCHA seja absoluta para definir livremente o destino dos recursos, incluindo sua distribuição "a título de complementar todas as verbas que são qualificadas como remuneração" na Lei 8.112/1990, como defende a AGU (peça 60, p. 31).47.	É certo que o TCU, no Acórdão 523/2023-Plenário, deliberou que os recursos repassados ao CCHA devem ter sua destinação restrita ao pagamento dos honorários, propriamente ditos, e ao custeio das despesas indispensáveis à realização desse pagamento.48.	Deflui-se que este Tribunal, de fato, interpretou que os honorários advocatícios de sucumbência não poderiam ser usados para arcar com despesas além das necessárias a efetuar o pagamento da mencionada rubrica aos advogados, a exemplo da contratação da instituição financeira para gerir, processar e distribuir os recursos (art. 34, inciso V, da 13.327/2016).49.	Assim, aparentemente, essa interpretação não albergaria o pagamento de benefícios assistenciais diversos, na acepção de que seriam investimentos em capital humano compatíveis com a "atividade ensejadora do recebimento dos honorários e fundamentais para o exercício exitoso das atribuições funcionais".50.	Efetivamente, a "presunção legal de necessidade" de verbas dessa natureza para o exercício funcional estende-se a qualquer servidor público ou trabalhador, de forma que a concessão em limites mais alargados à categoria dos advogados públicos necessita de fundamento legal expresso para que se possa ampliar a interpretação dada pelo TCU.51.	Daí, vale recorrer ao conceito de remuneração contido na Lei 8.112/1990 (arts. 41 e 49), diploma legal que estatui direitos assegurados aos membros efetivos da AGU, nos termos do art. 26 da Lei Complementar 73/1993. A remuneração, conforme a definição contida naquela lei, inclui tanto parcelas retributivas como indenizatórias, sendo que as parcelas de caráter indenizatório não se sujeitam ao teto remuneratório (art. 37, inciso XI e § 11, da Constituição de 1988).52.	Por sua vez, o auxílio-saúde destinado aos servidores públicos, mediante "ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde", tem previsão legal e natureza indenizatória/ressarcitória (art. 230, caput e § 5º, da Lei 8.112/1990) e, como tal, não está sujeito ao teto remuneratório nem, segundo o Parecer SEI 1.542/2024/MF, à incidência de imposto de renda (peça 62).53.	Desse modo, concordo que a destinação de valores do fundo de honorários para cobrir despesas dos advogados na forma de auxílio-saúde não ofende a regra do teto remuneratório (art. 37, inciso XI e §11, da Carta Magna), por ser possível a interpretação de que não se está alterando a natureza retributiva da verba, mas usando os saldos devidos aos advogados para custear o benefício.54.	Nesse mesmo sentido, ainda que a instituição financeira que efetua o pagamento dos honorários aos seus beneficiários deva reter o imposto sobre a renda devido, em atenção ao disposto no art. 34, § 7º, da Lei 13.327/2016, esse dispositivo não é aplicável no caso de uso da verba para pagamento do auxílio-saúde.55.	À luz dos esclarecimentos prestados pelas unidades jurisdicionadas, discordo que qualquer pagamento com os recursos do fundo gerido pelo CCHA terá de observar a natureza remuneratória retributiva (performance), sob pena de se deixar os vultuosos "excedentes pertencentes aos advogados públicos" sem destinação.56.	Isso não quer dizer que o CCHA está livre para replicar as diversas gratificações e adicionais previstos na Lei 8.112/1990 e os pagar com o saldo dos honorários. 57.	Nas palavras do procurador do MPTCU, não é possível que os honorários dos advogados públicos possam ser utilizados de modo desregrado, "pois os valores foram obtidos no exercício de uma função pública e precisam atender ao mínimo de moralidade e igualdade" e ser usados sem "gerar grandes distorções em relação a outras carreiras".58.	Nesse cenário, verifico que a Resolução-CCHA/AGU 16/2024 (peça 87) apresenta problemas, porque a norma:	a) não afastou o direito de assistência à saúde do servidor público previsto no art. 230 da Lei 8.112/1990, nas modalidades regulamentadas pelo Decreto 4.978/2004 e pela Instrução Normativa SGP/SEDGG/ME 97/2022 (art. 1º, parágrafo único), o que suscita dúvidas sobre a observância do princípio da isonomia e da moralidade, haja vista que o recebimento de duplo auxílio de mesma natureza não é deferido a ocupantes de outros cargos públicos e não encontra previsão naquele dispositivo legal, do seguinte teor:"Art. 230.  A assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família compreende assistência médica, hospitalar, odontológica, psicológica e farmacêutica, terá como diretriz básica o implemento de ações preventivas voltadas para a promoção da saúde e será prestada pelo Sistema Único de Saúde - SUS, diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convênio ou contrato, ou ainda na forma de auxílio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou  pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde, na forma estabelecida em regulamento."  (Redação dada pela Lei nº 11.302 de 2006)  (destaquei) 	b) não exigiu a efetiva comprovação das despesas incorridas para efeito do pagamento do valor fixo de R$ 3.000,00 para ativos e R$ 3.500,00 para inativos, desnaturando o caráter indenizatório do pagamento e ofendendo o disposto no art. 230, § 5º, da Lei 8.112/1990, que limita o valor do ressarcimento ao total despendido pelo servidor ou pensionista civil com plano ou seguro privado de assistência à saúde, pois a norma somente estabelece (art. 6º) que o CCHA requisitará:	- à Secretaria-Geral de Administração da AGU "a relação dos membros ativos e aposentados ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional e Procurador Federal que recebam o auxílio-saúde, previsto no art. 34, caput, da Instrução Normativa SGP/SEDGG/ME nº 97, de 26 de dezembro de 2022"; e	- à Gerência-Geral de Gestão Legal do Banco Central - GESPG "a relação dos membros ativos e aposentados ocupantes dos cargos de Procuradores do Banco Central do Brasil inscritos no PASBC", bem como dos membros que se enquadrarem no § 1º do art. 2º da resolução.59.	Além das disposições mencionadas no item anterior, a norma atual apenas prevê, genericamente (art. 2º), que terão direito ao benefício:	a) os membros ativos e aposentados ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal e dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória 2.229-43/2001 que recebem o auxílio saúde suplementar de caráter indenizatório pago pelo Poder Executivo Federal, previsto no art. 34, caput, da Instrução Normativa SGP/SEDGG/ME 97/2022; e	b) os ocupantes dos cargos de Procurador do Banco Central do Brasil inscritos como titular no Programa de Assistência à Saúde dos Servidores do Banco Central (PASBC) ou os não inscritos nesse programa que comprovem perante a Procuradoria do Banco Central (PGBC) a contratação de plano de saúde privado, como titular, e, anualmente, até o dia 30 de abril, o pagamento das respectivas mensalidades no exercício anterior.60.	Por certo, essa disciplina não é aderente ao ordenamento jurídico, pelas razões mencionadas no item 58, ante a constatação das seguintes irregularidades:a) uso de recursos públicos concomitantemente com os provenientes dos honorários advocatícios para pagamento de assistência à saúde aos advogados públicos, em desacordo com o princípio da moralidade estabelecido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, além do princípio da isonomia e das disposições do art. 230, caput, da Lei 8.112/1990; eb) não exigência de efetiva comprovação das despesas incorridas, para efeito de pagamento de valor fixo como auxílio-saúde aos advogados públicos ativos e inativos, desnaturando o caráter indenizatório do pagamento e infringindo o disposto no art. 37, § 11, da Constituição Federal de 1988 e no art. 230, § 5º, da Lei 8.112/1990.61. 	Todavia, a minuta de nova resolução apresentada (peça 118) mostra que haverá a substituição do custeio público do auxílio-saúde - que não mais será denominado como "suplementar" - pelo reembolso integral ou parcial das despesas com os recursos dos "excedentes" dos honorários.62.	A minuta também prevê a instituição de sistemática que deixará mais claro o caráter de reembolso indenizatório do auxílio (peça 117), "em que o CCHA fixa as exatas despesas que poderão ser ressarcidas (art. 4º, I, II e III), as despesas que não poderão ser ressarcidas (art. 4º, § 1º, I, II, III e IV), as datas específicas para que haja comprovação do uso de valores (art. 4º, § 2º), os documentos necessários para a comprovação (art. 4º, § 3º), a forma como o ressarcimento se dará (art. 4º, § 5º), o limite do ressarcimento (art. 7º) e, ainda, as consequências de eventual pagamento indevido (art. 9º) ".63.	Por outro lado, noto, nessa mesma minuta, inovação ao se prever reembolso de despesas com saúde feitas em benefício de dependentes dos advogados públicos. À primeira vista, essa previsão não se adequaria à justificação de vincular o benefício à melhoria das condições de trabalho como medida decorrente do modelo remuneratório por performance.64.	Porém, ao analisar mais detidamente o ponto, concluo que o procedimento não se distancia das práticas adotadas nos órgãos e entidades públicos e do texto legal, desde que o limite definido para o ressarcimento inclua todas as despesas com os advogados públicos e os dependentes, uma vez que o art. 230 da Lei 8.112/1990 alberga a assistência à saúde da família do servidor.65.	Portanto, a nova forma de dispor sobre o assunto reflete o esforço do CCHA para solucionar a controvérsia, alinha-se aos ditames constitucionais e legais e, o mais importante, desonera os cofres públicos. Não há dúvidas de que o pagamento de auxílio-saúde com recursos em poder daquela entidade tem o potencial de aliviar as despesas previstas no Orçamento da União, significando economia ao erário. Na verdade, se efetivamente procedente a alegação de que é devolvida aos cofres públicos a parcela do subsídio que, somada aos honorários advocatícios rateados (item 18, alínea "a"), supera o teto remuneratório - o que será avaliado no TC 012.387/2021-5 -, quanto maior a parcela do rateio dos honorários, maior é o benefício financeiro à União. 66.	Com efeito, os novos procedimentos suprem a necessidade de se buscar a conciliação da correta aplicação do teto constitucional com o incentivo à atuação dos advogados públicos proporcionado pelos honorários sucumbenciais, em alinhamento à visão que levou o Ministro Luís Roberto Barroso a admitir, na ADI 6.053/DF, "que, nos meses em que haja percepção de honorários acima do teto, o valor residual seja distribuído entre os advogados públicos nos meses seguintes, desde que se respeite mensalmente, como limite máximo, o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal".67.	Aliás, ao final, entendo que o pagamento do auxílio-saúde com as verbas sucumbenciais se mostra aderente com parte dos fundamentos adotados pelo relator da referida ADI, o Ministro Alexandre de Moraes, segundo se observa nos seguintes trechos de seu voto:[...]68.	Assim, diante da ausência de ônus ao erário no pagamento do auxílio-saúde pelo CCHA - uma vez que os recursos derivados dos honorários não transitam pela conta única do Tesouro Nacional (art. 35 da Lei 13.327/2016) -, é possível descartar irregularidade na sua realização, desde que, obviamente, sejam observados os princípios constitucionais e os ditames legais nas alterações a serem processadas na norma, sobretudo a fim de resolver os problemas indicados nos itens 58-60, mediante supressão da verba paga com recursos federais para a assistência à saúde dos advogados públicos e regulamentação apropriada da forma de reembolso das despesas.69.	Em consequência, e em observância ao ordenamento jurídico, principalmente, aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência (art. 37, caput, da Carta Magna), pode-se configurar regular o destino dado aos recursos pelo CCHA na instituição do auxílio-saúde, com evidente economia aos cofres públicos, a justificar a superação do entendimento da unidade especializada de que qualquer pagamento com os recursos ingressantes do fundo gerido pelo CCHA deve ter natureza remuneratória retributiva.70.	Em face desse contexto, com as vênias por divergir parcialmente de ambos os pareceres, concluo que esta representação deve ser considerada parcialmente procedente, porque, embora não haja irregularidade na criação, em si, do "auxílio-saúde suplementar", a forma de pagamento e reembolso prevista na resolução em análise é aprimorável para atender, em especial, o disposto no art. 230, § 5º, da Lei 8.112/1990 e os princípios da moralidade e da isonomia.71.	A fim de reorientar a atuação do CCHA, julgo adequado, com amparo nas disposições dos os arts. 2º, incisos I e II, 4º, 6º e 9º da Resolução-TCU 315/2020, fixar prazo de 180 (cento e oitenta) dias para que a entidade regularize a situação, inclusive, criando estrutura apropriada para examinar os comprovantes das despesas. Cabe, ainda, cientificar a entidade, especialmente, de que a não utilização de recursos públicos do orçamento da União para pagamento de assistência à saúde aos servidores ativos e inativos ocupantes dos cargos indicados no item 1 deste voto é condição inafastável para a continuidade do pagamento do auxílio de que trata este processo, por ser a economia ao erário o principal fundamento para a conclusão alcançada neste voto.72.	A unidade especializada deverá monitorar as medidas adotadas pelo CCHA para cumprir a deliberação a ser proferida, sendo devido, ainda, juntar cópia do seu inteiro teor ao TC 012.387/2021-5, para subsidiar sua análise, inclusive quanto ao tratamento das questões indicadas no item 15, alíneas "c" e "d", retro.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação e, no mérito, considerá-la parcialmente procedente tendo em vista que:9.1.1. é regular a instituição de auxílio-saúde com recursos dos honorários advocatícios, à luz dos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988) e da decisão adotada pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 6.053/DF;[...]9.3. fixar prazo de 180 (cento e oitenta) dias para que o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA) adote medidas efetivas com vistas a reorientar sua atuação no momento da edição de nova norma para disciplinar o pagamento de auxílio-saúde com recursos do saldo dos honorários de sucumbência, em substituição à Resolução-CCHA/AGU 16/2024, e na criação de estrutura apropriada para examinar os comprovantes das despesas, de formar a eliminar as seguintes irregularidades:9.3.1. uso de recursos públicos concomitantemente com os provenientes dos honorários advocatícios para pagamento de assistência à saúde aos advogados públicos, em desacordo com o princípio da moralidade estabelecido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, além do princípio da isonomia e das disposições do art. 230, caput, da Lei 8.112/1990; e9.3.2. não exigência de efetiva comprovação das despesas incorridas, para efeito de pagamento de valor fixo como auxílio-saúde aos advogados públicos ativos e inativos, desnaturando o caráter indenizatório do pagamento e infringindo o disposto no art. 37, § 11, da Constituição Federal de 1988 e no art. 230, § 5º, da Lei 8.112/1990;9.4. dar ciência ao CCHA de que a não utilização de recursos públicos do orçamento da União para pagamento de assistência à saúde aos servidores ativos e inativos ocupantes dos cargos de Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil e dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória 2.229-43, de 6/9/2001 é condição inafastável para a continuidade do pagamento do auxílio de que trata este processo;