Acórdão 1424/2020
Sumário:1) em consonância com a jurisprudência dessa Corte de Contas, assentada desde o Acórdão 3.055/2009-Plenário (relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira), o rompimento do vínculo jurídico do servidor com a Administração Pública Federal é obstáculo ao restabelecimento de vantagens da Lei 8.112/1990, independentemente do momento em que o servidor é investido novamente em outro cargo público federal, se antes ou depois da revogação da legislação que instituiu a vantagem anteriormente concedida.2) nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999, no que diz respeito à atuação administrativa da unidade de vinculação do servidor, ficam preservados, sem alterações, os atos administrativos expedidos há mais de cinco anos em desacordo com a orientação constante do item precedente, sem prejuízo da competência de controle externo do Tribunal de Contas da União, nos termos da Lei 8.443/1992.Voto:A presente consulta, formulada pela Presidência do Tribunal Superior do Trabalho, versa sobre a possibilidade de restabelecimento de vantagens incorporadas por servidor público estatutário que, após romper seu vínculo funcional com a Administração Pública, foi investido em novo cargo público federal, antes da revogação da legislação que instituiu as vantagens que se pretende restaurar.[...]3. Conforme anotado no Relatório, a autoridade consulente desdobra seu questionamento em duas indagações mais detalhadas, a saber: 1) A ruptura do vínculo jurídico do servidor com a Administração é obstáculo à concessão de vantagens estatutárias quando o seu reingresso ocorre antes da revogação dessas vantagens? 2) Em caso de resposta positiva à primeira pergunta, questiona-se ainda: considerando o princípio da segurança jurídica, o disposto no inciso XIII do parágrafo único do art. 2º da Lei 9.784/1999, bem assim no art. 24 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), incluído pela Lei 13.655/2018, essa nova orientação alcança as concessões já feitas pela Administração Pública com base no entendimento anterior que limitava o requisito de não rompimento do vínculo funcional às situações de manutenção, ou seja, quando o reingresso do servidor ocorre após a revogação das vantagens estatutárias?"[...]6. Quanto à primeira questão, todos os pareceres convergiram para a seguinte resposta:"em consonância com a jurisprudência dessa Corte de Contas, o rompimento do vínculo jurídico do servidor com a Administração Pública Federal é obstáculo ao restabelecimento de vantagens da Lei 8.112/1990, tais como quintos/décimos e anuênios, independentemente do momento em que o servidor é investido [novamente] no novo cargo público, se antes ou depois da revogação da legislação que instituiu a vantagem anteriormente concedida;" (Grifei).7. Os fundamentos para a construção dessa primeira resposta foram detalhadamente apresentados pela unidade técnica e complementados pelo Parquet especializado, que incorporo a este Voto como razões de decidir, com os complementos que entendo pertinentes.8. Ressalto que, conforme pontuado nos pareceres, a matéria em questão se encontra bem definida na jurisprudência deste Tribunal desde o Acórdão 3.055/2009-Plenário (relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira), fato assim reportado pela Sefip:desde a publicação do Acórdão 3.055/2009-Plenário já havia ficado claro que o rompimento do vínculo jurídico do servidor com a Administração Pública Federal era obstáculo ao restabelecimento de vantagens estatutárias, independentemente do momento em que o servidor é investido no novo cargo público, se antes ou depois da revogação da legislação que instituiu a vantagem anteriormente conquistada. 9. Oportuno resgatar a resposta à consulta analisada no Acórdão 3.055/2009-Plenário (relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira), igualmente apresentada pela Presidência do TST:"não havendo quebra do vínculo jurídico entre o servidor e a Administração Pública Federal, não há óbice, nas duas situações em tese descritas na consulta, [1ª situação:] ao restabelecimento do pagamento das vantagens inicialmente concedidas, [2ª situação:] assim como não há vinculação do órgão em que ora se encontra em exercício o servidor a decisões proferidas anteriormente pelos órgãos nos quais o mesmo servidor ocupou cargos, concedendo-lhe ou suprimindo-lhe vantagens. Em qualquer caso, as decisões administrativas devem observar os direitos adquiridos, a jurisprudência e as deliberações de caráter normativo desta Corte de Contas, as decisões judiciais que incidem sobre o caso concreto, as modificações legislativas supervenientes e o disposto no art. 54 da Lei nº 9784/1999".  (Grifei).10. Em suas análises, a Sefip registrou que a tese abraçada pela área técnica do TST não encontra amparo na jurisprudência deste Tribunal desde a publicação do Acórdão 3.055/2009-Plenário. É que, segundo o entendimento que orientou aquele decisum, a quebra do vínculo ocasiona a cessação de direitos e obrigações "do servidor para com a União e vice-versa". Assim, independentemente de a vantagem estatutária ter sido revogada ou não, uma vez rompido vínculo funcional com a Administração Pública, o eventual retorno do servidor a um cargo efetivo estatutário federal não lhe garante o direito de carrear para o novo cargo os benefícios pessoais adquiridos anteriormente. Essa foi a tese adotada a partir do Acórdão 3.055/2009-Plenário, segundo os pareceres.11. De fato, antes do Acórdão 3.055/2009-Plenário, esta Corte de Contas não possuía posição sedimentada sobre a matéria, havendo deliberações administrativas que admitiam a contagem do tempo de serviço, para fins de incorporação de anuênios, independentemente de haver ocorrido rompimento no vínculo funcional com a Administração Pública. 12. Cito como exemplo o Acórdão 1.871/2003-Plenário (relator: Ministro Marcos Vilaça), em que este Tribunal reconheceu, para seu todos seus servidores, o direito de contabilizar, nos termos do artigo 100 da Lei 8.112/1990, o tempo de serviço prestado à administração indireta, mesmo quando o vínculo empregatício tenha se encerrado antes da Lei 8.112/1990, observando-se que, para fins de anuênios, bastaria que o servidor ocupasse cargo público regido pela Lei 8.112/1990 até a véspera da revogação do benefício.13. Na mesma linha, o Acórdão 2.036/2004-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues) - citado pelo consulente -, expressou, entre outras, as seguintes dicções:...a contagem do tempo de serviço público federal abrange o tempo dedicado à administração indireta, cujas relações laborais são regidas pela CLT. Para efeito do adicional por tempo de serviço, de que trata o 67 da Lei 8.112/90, o servidor deve ter ficado sob o regime dessa lei, em qualquer período, até a extinção da vantagem pela MP 1.815/99.  (Sumário do Ac. 2.036/2004-P).9.2.2 para o fim de obtenção do adicional por tempo de serviço, o servidor deve ter estado sob o regime da Lei 8.112/90, em qualquer período, até 8/3/1999, data da publicação da Medida Provisória 1.815/99, que revogou o art. 67 da Lei 8.112/90, suprimindo a referida vantagem do ordenamento jurídico;  (Ac. 2.036/2004-P).14. Em nenhum desses acórdãos foi tangenciada a questão da interrupção ou continuidade do vínculo laboral. 15. Dito isso, endosso as conclusões da unidade técnica e do MPTCU quanto à primeira resposta à consulta sob análise, ressaltando que a dicção assinalada decorre de entendimento firmado por esta Corte de Contas a partir do Acórdão 3.055/2009-Plenário.[...]16. Sobre essa questão [segunda questão], viu-se que a assertiva contida na parte final da indagação do consulente - "essa nova orientação alcança as concessões já feitas pela administração pública com base no entendimento anterior que limitava o requisito de não rompimento do vínculo funcional às situações de manutenção, ou seja, quando o reingresso do servidor ocorre após a revogação das vantagens estatutárias?" - restou descaracterizada.17. Isso porque a área técnica do TST considerou como "entendimento anterior" o Acórdão 3.055/2009-Plenário. E, conforme já assinalado, a jurisprudência assentada na referida deliberação fixou a tese geral de que a quebra do vínculo do servidor com a Administração Federal lhe retira o direito de carrear para o novo cargo as vantagens pessoais advindas do cargo anterior. Assim, não caberia discutir se o retorno foi antes ou depois da revogação da norma garantidora do benefício.18. Não obstante, a Sefip e o Ministério Público de Contas analisaram o aspecto da segurança jurídica quanto às situações pretéritas constituídas em desacordo a resposta apresentada à presente consulta. Nesse sentido, foram apresentadas duas propostas distintas, que faço resumir na tabela abaixo: 	PROPOSIÇÃO DO AUDITOR DA SEFIP RESPONSÁVEL PELA INSTRUÇÃO	PROPOSIÇÃO FINAL DA UNIDADE TÉCNICA E DO MPTCU	as situações constituídas há mais de cinco anos e que estejam em desacordo com a orientação constante do item precedente não devem sofrer alterações, em observância ao disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999;	as situações constituídas há mais de cinco anos e que estejam em desacordo com a orientação constante do item precedente não sofrerão inicialmente alterações, em observância ao disposto no art. 54 da Lei 9.784/1999, mas deverão, após a conclusão de processo administrativo que tenha observado a ampla defesa e o contraditório, ser transformadas em vantagem pessoal, pagas por meio de rubrica de parcela compensatória, cujo valor será absorvido pelos incrementos remuneratórios decorrentes de leis posteriores que reestruturem a carreira dos respectivos servidores.19. Sobre essa questão, identifico alguns aspectos não sopesados nos pareceres, que impõem a adoção da proposta formulada pelo auditor responsável pela instrução da consulta.20. É que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que orienta os nossos julgados sobre a modulação dos efeitos do art. 54 da Lei 9.784/1999, o instituto da decadência pode ser afastado ou modulado quando o vício do ato administrativo constituir afronta evidente à Constituição. Essa exegese do Pretório Excelso foi bem definida no julgamento do MS 26.860/DF  (Relator: Ministro Luiz Fux; Tribunal Pleno; Sessão de 2/4/2014):"MANDADO DE SEGURANÇA. SERVENTIA EXTRAJUDICIAL. INGRESSO. SUBSTITUTO EFETIVADO COMO TITULAR DE SERVENTIA APÓS A PROMULGAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO ADQUIRIDO. INEXISTÊNCIA. CONCURSO PÚBLICO. EXIGÊNCIA. ARTIGO 236, § 3º, DA CRFB/88. NORMA AUTOAPLICÁVEL. DECADÊNCIA PREVISTA NO ARTIGO 54 DA LEI 9.784/1999. INAPLICABILIDADE. PRINCÍPIO DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA. PRINCÍPIO DA BOA-FÉ. OFENSA DIRETA À CARTA MAGNA. SEGURANÇA DENEGADA. (...) - 5. A inconstitucionalidade prima facie evidente impede que se consolide o ato administrativo acoimado desse gravoso vício em função da decadência. Precedentes: MS 28.371 AgR/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Tribunal Pleno, DJe 27.02.2013; MS 28.273 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 21.02.2013; MS 28.279, Relatora Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 29.04.2011. (...) 7. A redução da eficácia normativa do texto constitucional, ínsita na aplicação do diploma legal, e a consequente superação do vício pelo decurso do prazo decadencial, permitindo, por via reflexa, o ingresso na atividade notarial e registral sem a prévia aprovação em concurso público de provas e títulos, traduz-se na perpetuação de ato manifestamente inconstitucional, mercê de sinalizar a possibilidade juridicamente impensável de normas infraconstitucionais normatizarem mandamentos constitucionais autônomos, autoaplicáveis."  (Grifei).21. Um caso típico foi o entendimento firmado por esta Corte de Contas no Acórdão 2.988/2018-TCU-Plenário, em que a relatora, Ministra Ana Arraes, acolheu proposta do Ministro Benjamin Zymler, para incluir no referido acórdão comando para conversão da vantagem então questionada em "parcela compensatória". Naquele aresto, de fato, a irregularidade básica então discutida esbarrava na clara vedação constitucional do pagamento de proventos em valores superiores ao da correspondente remuneração do servidor ativo, prevista no art. 40, §2º, da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda 20/1998.22. Já a exigência assentada pela jurisprudência deste Tribunal com o Acórdão 3.055/2009-Plenário, ratificada na presente deliberação, não se apoia diretamente em normas constitucionais. Digo "diretamente", porque, em tese, toda interpretação jurídica pode invocar princípios constitucionais como supedâneo, o que permitiria afastar ou mitigar os efeitos da "decadência" prevista na Lei Geral do Processo Administrativo em todos os casos de irregularidade de ato administrativo, o que representaria grave e inescusável afronta ao princípio da segurança jurídica, esvaziando-se o conteúdo normativo da referida norma legal.  23. De mais a mais, o precedente assinalado do STF foi claro ao dizer que o afastamento do instituto da decadência aplica-se aos casos de "ofensa direta à Carta Magna", "inconstitucionalidade prima facie evidente" e "ato manifestamente inconstitucional", hipóteses que passam longe da questão em análise.24. A tese extraída do Acórdão 3.055/2009-Plenário e reforçada na resposta que se propõe à presente consulta baseia-se em uma construção jurisprudencial desta Corte de Contas, não prevista de forma expressa na Lei 8.112/1990 nem na Constituição Federal.25. Cumpre assinalar, entretanto, que a decadência administrativa prevista no art. 54 da Lei 9.784/1999 não alcança a atuação fiscalizadora do Tribunal de Contas da União, porquanto regida mediante lei especial (Lei 8.443/1992) e orientada pelo paradigma do controle externo, conforme jurisprudência bem sedimentada desta Corte de Contas (ex.: Acórdão 1.088/2015-Plenário, relator: Ministro Augusto Nardes; Acórdão 2900/2014-Plenário, relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; Acórdão 1.606/2010-Plenário, relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 1.614/2010-Primeira Câmara, relator: Ministro José Múcio Monteiro; entre outros).26. Portanto, a resposta à segunda questão da presente consulta deve deixar assente que a decadência fixada no art. 54 da Lei 9.784/1999 refere-se à atuação administrativa da unidade de vinculação do servidor, sem prejuízo da competência de controle externo do Tribunal de Contas da União, nos termos da Lei 8.443/1992.27. Ad argumentandum, ainda que não se acolhesse tal entendimento, seria forçoso reconhecer a legitimidade dos atos praticados anteriormente ao Acórdão 3.055/2009-Plenário.28. Isso porque, conforme bem assinalado pela unidade técnica e reconhecido pelo Ministério Público de Contas, a exegese atual somente foi assentada claramente a partir daquela consulta, quando se consolidou a tese da "quebra do vínculo" com a Administração Pública como fator impeditivo para que o servidor, ao assumir novo cargo público federal, mantivesse as vantagens oriundas do tempo de serviço prestado anteriormente.29. Dessa forma, mesmo que, apenas por hipótese, não se acolhesse, na espécie, a tese da decadência, caberia transformar em parcelas compensatórias apenas as vantagens concedidas em descordo com o entendimento firmado no Acórdão 3.055/2009-Plenário e após sua prolação, ocorrida em 9/12/2009.30. Observo, nesse sentido, que o argumento invocado no parecer final da Sefip e ratificado pelo Parquet, para propor a conversão das vantagens em parcelas compensatórias foi de que "não se deveria cogitar a perpetuação de pagamentos irregulares ad aeternum, perpassando a progressão de diferentes regimes jurídicos, em razão de erro da Administração". 31. Todavia, esse argumento - de que houve "erro da Administração" - não pode ser acolhido nos casos em que a vantagem foi concedida quando não havia entendimento clarificado sobre o assunto, ou seja, antes do Acórdão 3.055/2009-Plenário. Nesse caso, não há dúvidas quanto à prevalência do cânon da presunção de legitimidade dos atos administrativos, a autorizar sua estabilização no tempo.32. Também peço vênias por discordar da assertiva do representante do Ministério Público de que a conversão de uma vantagem remuneratória em "parcela compensatória" estaria em consonância com a proteção jurídica assegurada pela decadência prevista no art. 54 da Lei Geral do Processo Administrativo, sob o argumento de que tal conversão não implicaria "nenhum prejuízo (...) à conta do servidor". 33. Isso porque a conversão, por exemplo, de anuênios em parcela compensatória representa claramente prejuízo ao servidor, pois a "parcela compensatória" tem como destino ser absorvida pelos reajustes remuneratórios futuros, o que não ocorre com o anuênio, pago como percentual do vencimento básico. 34. A decadência impõe a estabilização do direito concedido pela Administração, salvo quando flagrantemente inconstitucional, conforme já demonstrado. A parcela compensatória, em verdade, ocasiona a exclusão gradual do direito. Daí sua incompatibilidade com o instituto da decadência. 35. Por outro lado, não se deve ignorar o princípio da irretroatividade da nova interpretação, fincado no art. 2º, parágrafo único, inciso XIII, da Lei Geral do Processo Administrativo, a garantir, in casu, a proteção jurídica dos atos expedidos anteriormente ao Acórdão 3.055/2009-Plenário.36. Conforme já registrado, tanto a Sefip quanto o Parquet reconhecem que a nova orientação jurisprudencial desta Corte de Contas somente foi firmada com o advento daquele acórdão de 2009, verbis:Nesse sentido, não haveria que se falar em retroatividade de nova orientação, pois desde a publicação do Acórdão 3.055/2009-Plenário já havia ficado claro que o rompimento do vínculo jurídico do servidor com a Administração Pública Federal era obstáculo ao restabelecimento de vantagens estatutárias, independentemente do momento em que o servidor é investido no novo cargo público, se antes ou depois da revogação da legislação que instituiu a vantagem anteriormente conquistada.  (Grifei).37. Dito isso, seria afrontoso ao princípio da irretroatividade de nova interpretação aplicar a conversão em parcela compensatória aos benefícios concedidos antes do Acórdão 3.055/209-Plenário, ainda que expedidos em desacordo com o requisito de "não ruptura do vínculo com o serviço público" assentado naquela consulta. 38. Reitero que a irregularidade decorrente da eventual concessão de vantagem em desacordo com a dicção posta no Acórdão 3.055/2009-Plenário, reafirmada na resposta à presente consulta, não tem contornos de afronta à Constituição Federal (cf §§ 22 a 24 deste Voto), hipótese que, se existente, autorizaria o afastamento da regra da irretroatividade. Mas, como visto, não é o caso.39. Dito isso, acolho, para o segundo ponto analisado nesta consulta, a resposta formulada pelo auditor responsável pela instrução do feito, à qual confiro a seguinte redação:nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999, no que diz respeito à atuação administrativa da unidade de vinculação do servidor, ficam preservados, sem alterações, os atos administrativos expedidos há mais de cinco anos em desacordo com a orientação constante do item precedente, sem prejuízo das competências de controle externo do Tribunal de Contas da União, nos termos da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.1 nos termos do art. 1º, inciso XVII, § 2°, da Lei 8.443/1992, c/c art. 264, inciso V, do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente Consulta, assentando as seguintes respostas:9.1.1 em consonância com a jurisprudência dessa Corte de Contas, assentada desde o Acórdão 3.055/2009-Plenário (relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira), o rompimento do vínculo jurídico do servidor com a Administração Pública Federal é obstáculo ao restabelecimento de vantagens da Lei 8.112/1990, independentemente do momento em que o servidor é investido novamente em outro cargo público federal, se antes ou depois da revogação da legislação que instituiu a vantagem anteriormente concedida;9.1.2 nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999, no que diz respeito à atuação administrativa da unidade de vinculação do servidor, ficam preservados, sem alterações, os atos administrativos expedidos há mais de cinco anos em desacordo com a orientação constante do item precedente, sem prejuízo da competência de controle externo do Tribunal de Contas da União, nos termos da Lei 8.443/1992;