Acórdão 1742/2023
Sumário:No caso de desvio de objeto no uso de recursos do SUS transferidos fundo a fundo, se a irregularidade tiver ocorrido durante a vigência de plano de saúde plurianual já encerrado, o TCU pode dispensar a devolução dos valores pelo ente federado ao respectivo fundo de saúde, em razão de a exigência ter o potencial de afetar o cumprimento das metas previstas no plano local vigente (art. 20 do Decreto-lei 4.657/1942 - LINDB); cabendo, contudo, a imposição de multa ao gestor responsável e o julgamento pela irregularidade de suas contas, uma vez que a prática de desvio de objeto com recursos da saúde constitui violação à estratégia da política pública da área definida nas leis orçamentárias.Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em desfavor da Prefeitura Municipal de Olinda/PE, em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União.2.A irregularidade foi detectada em auditoria realizada pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus) nos recursos repassados ao município, na modalidade fundo a fundo, nos períodos de janeiro a março/2011, de abril a junho/2012 e de janeiro a outubro/2013. À época, o dano ao erário levantado foi de R$ 3.000.000,00, em função da transferência, pela Secretaria Municipal de Saúde, de recursos destinados ao Programa de Assistência Farmacêutica Básica para a conta do Bloco de Alta e Média Complexidade, em inobservância ao art. 1º, § 3º, inciso I, da Portaria GM/MS 2.025/2011, com fato gerador ocorrido em 3/5/2013.3.Identificada a irregularidade, o Ministério da Saúde e a Secretaria Municipal de Saúde, representada por [responsável 1], firmaram, em 14/10/2015, o Termo de Ajuste Sanitário (TAS) 373, por meio do qual a secretaria se comprometeu a sanear o desvio de objeto constatado pela auditoria, conforme plano de trabalho aprovado. Todavia, em nova fiscalização, o Denasus verificou o descumprimento do TAS, que, mesmo com a sua vigência prorrogada, expirou sem que as metas pactuadas tivessem sido integralmente alcançadas.4.O dano apurado no relatório do tomador de contas foi de R$ 1.718.807,00, referente à parcela do acordo não executada, com responsabilidade imputada à Prefeitura Municipal de Olinda/PE.5.No âmbito deste Tribunal, após diligências junto à Superintendência do Ministério da Saúde em Pernambuco e ao Banco do Brasil S/A, a então Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE), atual Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas especial (AudTCE), identificou as seguintes irregularidades: i) desvio de objeto na aplicação dos recursos oriundos do FNS, caracterizado pela utilização em bloco de financiamento distinto daquele para o qual os recursos foram destinados; e ii) não cumprimento integral do TAS 373.6.Foram então realizadas audiências dos secretários municipais de saúde à época: [responsável 1], figurando como responsável pelas duas irregularidades, e [responsável 2], como responsável apenas pelo descumprimento do TAS 373.[...]10.Quanto ao mérito, os responsáveis argumentam, em suas razões de justificativa, em suma, que:[...]c) houve perda de objeto da TCE, uma vez que a Portaria GM/MS 3.992/2017 passou a permitir a utilização de recursos anteriormente vinculados ao bloco de Assistência Farmacêutica para as ações e serviços públicos de saúde dos demais blocos, atualmente agrupados no bloco de Custeio das Ações e Serviços Públicos de Saúde, devendo operar a retroatividade das normas mais favoráveis aos acusados de ilícitos administrativos; ed) o TAS foi cumprido integralmente.[...]12.Com relação às demais alegações, é importante considerar os normativos que regiam o tema à época, como bem pontuado no parecer do MPTCU (peça 131):"As Portarias GM/MS 2.025/2011 e GM/MS 1.555/2013 tratam especialmente da Assistência Farmacêutica, sendo que a segunda revogou a primeira. Por outro lado, as Portarias GM/MS 204/2007 e GM/MS 3.992/2017 possuem visão mais abrangente e disciplinam a transferência de recursos e a aplicação dos valores, tanto que a finalidade da Portaria GM/MS 2.025/2011 era modificar a Portaria GM/MS 204/2007 na parte que trata da aplicação de recursos no âmbito do bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica."13.Destaco que, de acordo com os arts. 5º e 6º da Portaria GM/MS 204/2007, os recursos destinados às ações e aos serviços de saúde eram transferidos para blocos específicos de financiamento e deveriam ser aplicados exclusivamente no grupo respectivo. Quanto aos normativos que regiam especificamente o bloco de Assistência Farmacêutica, o MPTCU ainda assevera:"Da Portarias GM/MS 2.025/2011 destacamos o seguinte aspecto:'Art. 6º (...).§ 3º Findo o exercício anual, eventuais saldos financeiros disponíveis no Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica poderão ser remanejados para os outros Blocos de Financiamento previstos nesta Portaria, exceto para o Bloco de Investimentos na Rede de Serviços de Saúde, e desde que sejam cumpridos previamente os seguintes requisitos:I - tenham sido executadas todas as ações e serviços previstos no Bloco de Financiamento da Assistência Farmacêutica; (Revogado pela Portaria GM/MS 1.555/2013) ' [grifos acrescidos]Por seu turno, a Portaria GM/MS 1.555/2013 nada fala sobre a transferência de valores entre os blocos de financiamento, questão que continuou a ser disciplinada pela Portaria GM/MS 204/2007 na forma da revogada Portaria GM/MS 2.025/2011."14.A Portaria GM/MS 3.992/2017, que alterou a Portaria GM/MS 2.025/2011, por sua vez, consolidou o repasse dos recursos do FNS na forma de apenas dois blocos de financiamento - Bloco de Custeio e Bloco de Investimento -, sendo que, no Bloco de Custeio, estão compreendidas, dentre outras, as ações de Assistência Farmacêutica e de Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar. Entretanto, o normativo condicionou, em seu art. 2º, a transferência dos recursos dos antigos blocos de financiamento para a conta única do Bloco de Custeio ao "cumprimento do objeto e dos compromissos pactuados e/ou estabelecidos em atos normativos específicos que regulamentaram o repasse à época do ingresso dos recursos no fundo de saúde do Estado, do Distrito Federal ou do Município".15.Portanto, ainda que se considerasse a norma superveniente como mais benéfica aos ex-gestores, uma vez que promoveu a unificação dos blocos anteriormente existentes, fato é que não há, mesmo nessa hipótese, possibilidade de dispensa do cumprimento dos objetivos pactuados inicialmente para aquela ação. Nesse sentido, considerando que, mesmo após a assinatura do TAS, as metas previstas não foram cumpridas, não há dúvidas quanto à responsabilidade dos secretários de saúde à época pelas irregularidades a eles imputadas.16.Quanto ao débito, devo ponderar que os recursos objeto desta TCE foram utilizados no bloco de financiamento de Alta e Média Complexidade, tendo, por certo, beneficiado a comunidade local pelas ações desenvolvidas, não havendo indício de obtenção de vantagens indevidas ou desfalque pelos agentes públicos envolvidos.17.De acordo com o art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012 c/c o art. 23, § 3º, do Decreto 7.827/2012, a utilização de recursos transferidos na modalidade fundo a fundo no âmbito do SUS em blocos de financiamento diversos do pactuado, mas em benefício da comunidade local, como no presente caso, ensejaria a obrigação de recomposição do Fundo Municipal de Saúde com recursos do tesouro municipal. Nesse sentido foi o entendimento fixado pelo TCU por meio do Acórdão 1.072/2017 - Plenário (rel. Ministro Bruno Dantas).18.Ademais, dispõe o art. 3º, § 2º, inciso I, c/c o § 3º do mesmo dispositivo da Portaria de Consolidação 6/2017, do Ministério da Saúde, que a utilização dos recursos que compõem cada bloco de financiamento deve estar vinculada à finalidade definida em cada programa de trabalho do Orçamento Geral da União (OGU) que deu origem aos repasses realizados pelo FNS, "ainda que em exercício diverso daquele em que ocorreu o ingresso no fundo de saúde do município".19.Nesses termos, caso restituídos ao fundo municipal os recursos de que tratam estes autos, o município se veria obrigado a utilizá-los de acordo com o plano de trabalho do OGU de mais de dez anos atrás, que considerou o plano quadrienal de saúde da época. Sem dúvida, trata-se de contexto de saúde pública bastante diferente do que estamos vivendo atualmente. Nesse sentido, questiona-se se é razoável determinar que à Prefeitura Municipal de Olinda/PE que recomponha o seu fundo de saúde para executar ações que foram priorizadas no cenário daquela época.20.Por meio do voto condutor do Acórdão 1.045/2020 - Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler, o colegiado dispensou a recomposição de fundo municipal de saúde em caso semelhante, entendimento que também balizou o Acórdão 1.144/2021 - 1ª Câmara, de minha relatoria:"43. Ora, como antes exposto, o processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) deve compatibilizar as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União (art. 36 da Lei 8.080/1990).44. Nesse sentido, o Decreto 7.508/2011 - que regulamenta a Lei 8.080/1990 e dispõe sobre a organização do Sistema Único de Saúde - estabelece que:'Art. 16. No planejamento devem ser considerados os serviços e as ações prestados pela iniciativa privada, de forma complementar ou não ao SUS, os quais deverão compor os Mapas da Saúde regional, estadual e nacional.Art. 17. O Mapa da Saúde será utilizado na identificação das necessidades de saúde e orientará o planejamento integrado dos entes federativos, contribuindo para o estabelecimento de metas de saúde.Art. 18. O planejamento da saúde em âmbito estadual deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir das necessidades dos Municípios, considerando o estabelecimento de metas de saúde.' (grifou-se) 52. Por outro lado, a Lei Complementar 141/2012, estabelece que:'Art. 38.  O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de auditoria do SUS, do órgão de controle interno e do Conselho de Saúde de cada ente da Federação, sem prejuízo do que dispõe esta Lei Complementar, fiscalizará o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que diz respeito: I - à elaboração e execução do Plano de Saúde Plurianual; II - ao cumprimento das metas para a saúde estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;'  (grifou-se) 45. Já a Portaria Consolidadora 1/2017 do Ministério da Saúde - que consolida as normas sobre os direitos e deveres dos usuários da saúde e a organização e o funcionamento do Sistema Único de Saúde - estabelece que:'Art. 96. O Plano de Saúde, instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão do SUS para o período de 4 (quatro) anos, explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera.' (grifou-se).46. Em suma, a cada período de quatro anos há a definição das necessidades de saúde da população e a previsão de recursos para supri-las.47. Por certo, a ocorrência de desvio de objeto no exercício de 2010 provocou que as ações de saúde naquele exercício não tenham acontecido como o planejado. Ou seja, não ocorreram os procedimentos oftalmológicos então previstos (treino de orientação e mobilidade; atendimento/acompanhamento; e reabilitação visual).48. Entretanto, não há garantia de que, transcorridos dez anos, tais procedimentos ainda sejam necessários ou se encaixem como prioritários. É possível que essa demanda já tenha sido suprida nos exercícios seguintes e não se faça mais necessária. É igualmente possível que essa demanda ainda seja necessária e já estejam contemplados recursos no plano de saúde atual para supri-la. Ainda é possível que a demanda ainda exista, mas haja outras prioridades para a saúde mais relevantes e que se colocam como prioritárias na destinação dos recursos.49. Em outras palavras, a transferência dos recursos federais ora questionados teve como fim a prestação de serviços definidos por condições particulares da realidade daquele período. Remanejar recursos do município agora representaria obrigação dissociada da análise das reais necessidades da população local, com impacto no planejamento das ações de saúde, que, por sua vez, também seguem ditames legais específicos.50. Em suma, quanto o Tribunal determina que o município realoque recursos para um objeto atrelado a necessidades de dez anos atrás pode interferir de forma inadequada no uso efetivo dos recursos atualmente disponíveis para tão importante área e afetar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual de saúde. Nesse sentido, menciono o decidido mediante o Acórdão 5.313/2019 - Segunda Câmara.51. Deve, dessa forma, ser considerado o disposto no art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro para que, neste caso concreto, não seja efetuada determinação ao município para que recomponha os próprios cofres municipais:'Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.' (grifou-se)." (grifos no original) 21.A meu ver, mesmo tratamento deve ser dado ao presente caso, conforme proposto pela unidade técnica em sua instrução de peça 103, dispensando-se a prefeitura do pagamento do débito apurado nesta TCE. Todavia, esse encaminhamento, ao contrário do que alegam os responsáveis, não descaracteriza a existência do dano apurado pelo tomador de contas, em atenção às disposições constantes dos arts. 5º e 6º da IN 71/2012 deste Tribunal, nem a responsabilidade a eles imputada, conforme mencionei anteriormente, uma vez que a prática de desvio de objeto com recursos de saúde constitui violação à estratégia da política pública da área, definida nas leis orçamentárias.22.Diante disso, e na linha dos precedentes jurisprudenciais desta Corte, estou de acordo com o encaminhamento da AudTCE em julgar irregulares as contas dos responsáveis. Retifico, no entanto, a proposta da unidade técnica, de aplicação de multa com base no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, tendo em vista a existência de débito, ainda que dispensado o seu recolhimento, sendo mais adequada ao caso a aplicação da multa com fundamento no inciso II do mesmo dispositivo.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas de [responsável 1] e [responsável 2];9.2. aplicar multas individuais a [responsável 1] e [responsável 2], nos valores de, respectivamente, R$ 12.000,00 (doze mil reais) e R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a data do efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;