Acórdão 4291/2025
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em razão de supostas irregularidades no emprego dos recursos transferidos ao município de Mata de Roma/MA, no exercício de 2017 (peças 3, 9 e 16, pp. 1-2), no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (Pnate).A TCE foi instaurada em decorrência da verificação, em resposta à circularização realizada pela Controladoria-Geral da União (CGU) no âmbito do 6° Ciclo do Programa de Fiscalização de Entes Federativos (FEF-06), de que a sociedade empresária [contratada], que fora contratada pelo município para prestação de serviço de transporte escolar, subcontratou a totalidade do objeto, o que, de acordo com a CGU, teria resultado em sobrepreço (peças 8, pp. 57-74, e 16, p. 5).O instaurador arrolou como responsável o Sr. [responsável], prefeito do município de Mata Roma/MA no período de 1/1/2017 a 31/12/2020 (peça 15).[...]No âmbito do TCU, na instrução inicial datada de 16/11/2023 (peça 27), à vista dos elementos coligidos pelo FNDE, a AudTCE incluiu no polo devedor da TCE a sociedade empresária [contratada], "por ter sido beneficiária dos pagamentos de despesas superfaturados de despesas decorrentes do Pregão Presencial 013/2017". Na mesma oportunidade, ajustou o valor de débito para R$ 214.474,58, em valores originais.[...]Citada na força do ofício peça 31, a sociedade empresária [contratada] apresentou as alegações de defesa peça 35, alegando basicamente que: (i) os apontamentos da CGU não evidenciam dolo nem dano ao Erário; (ii) somente em 2024 tomou ciência dos apontamentos da CGU, por ocasião da citação do TCU; (iii) possui reputação ilibada; (iv) ante a execução dos serviços de transporte, a propriedade dos veículos é irrelevante; (v) não houve subcontratação, já que assumiu todos os ônus, responsabilidades, obrigações e encargos inerentes ao contrato; (vi) havia previsão editalícia ou contratual de subcontratação; (vii) precedentes do TCU e do TRF1 admitem subcontratação, até mesmo de forma ampla e sem expressa previsão no edital ou no contrato; (viii) seria vedado à Prefeitura contratar diretamente os proprietários dos veículos; (ix) não é irregular a subcontratação total ou parcial do objeto, desde que não haja vedação no edital nem no contrato; (x) somente ocorreria superfaturamento se os valores pagos ultrapassassem sobremaneira os corriqueiramente praticados pelo mercado; e (xi) apontar como superfaturamento a diferença entre valores recebidos e transferidos aos proprietários dos veículos implica desconsiderar todos os custos que envolvem a prestação de serviços, entre os quais os da gestão da empresa.Na instrução final de mérito peça 53, a AudTCE registrou a não consumação de prescrição em relação ao Sr. [responsável], apurada em conformidade com a Resolução-TCU 344/2022.No que concerne a [contratada], sem sequer examinar as alegações aduzidas pela defendente, propôs reconhecer a consumação da prescrição, sob o fundamento de que, entre o término do prazo para prestação de contas e a instrução que indicou a necessidade de citação da contratada (peça 27), passaram-se mais de cinco anos.No entender da unidade instrutiva, não possuem aptidão para interromper a prescrição em relação à sociedade empresária o Parecer Financeiro peça 10, de 21/7/2021, que descreveu a irregularidade, o Termo de Instauração de TCE peça 1, de 14/12/2022, nem o Relatório da TCE peça 16, de 26/1/2023, porquanto nenhum deles identificou a participação da contratada no cometimento das irregularidades, o que somente veio a ser feito na instrução peça 27, da AudTCE.Por esses motivos, a AudTCE propõe excluir a [contratada] da relação processual, considerar revel o Sr. [responsável], julgar irregulares suas contas e condená-lo ao pagamento de débito e de multa proporcional.O Ministério Público junto ao TCU diverge da unidade instrutiva (peça 56). Defende que não se operou a prescrição em relação à [contratada] e que a diferença entre o valor pago à contratada e o somatório dos valores recebidos pelos proprietários dos ônibus não evidencia superfaturamento. Por isso, propõe invalidar as citações, diligenciar a CGU, para que encaminhe evidências do sobrepreço, e, se for o caso, promover novas citações dos responsáveis. Na hipótese de a diligência não ser acolhida ou a resposta da CGU não ser suficiente para o saneamento dos autos, propõe arquivar a TCE sem julgamento do mérito.[...]Conforme demonstrado pela AudTCE na instrução transcrita no relatório, com relação ao Sr. [responsável] não houve transcurso de cinco anos entre as causas interruptivas da prescrição nem paralisação dos autos por três anos.Acompanho o parecer do Ministério Público na parte que afirma que também não se consumou a prescrição com relação à sociedade empresária [contratada].Entre o início da contagem do prazo da prescrição geral, 1º/3/2018 (dia seguinte ao prazo para prestação de contas) e a conclusão da instrução peça 27 (que apontou a necessidade de citação da empresa), em 16/11/2023, foram praticados atos que, conquanto não tenham feito referência à [contratada], possuem aptidão para interromper a prescrição com relação à sociedade empresária.Tomada de Contas Especial (TCE) é instrumento de controle da Administração Pública caracterizado como procedimento administrativo em sentido amplo, ou seja, como sequência de atos organizados e sequenciais realizados para alcançar objetivos específicos, que, nesse caso, são, sobretudo, a apuração dos fatos, a quantificação do dano, a identificação dos responsáveis e a reparação do Erário (arts. 197, caput, do RITCU e 2º, caput, da IN-TCU 98/2024).Na etapa preliminar da TCE, à cargo do órgão ou entidade responsável pela gestão dos recursos públicos, são praticados atos com o objetivo de apurar os fatos que deram origem ao dano ao Erário, identificar os responsáveis de forma provisória, quantificar o prejuízo e adotar medidas administrativas para tentar resolver a questão consensualmente ou por meio de cobrança administrativa (art. 3º da IN-TCU 98/2024).Caso as medidas administrativas internas para reparação do prejuízo não resultem suficientes, a TCE evolui para etapa formalizada como processo administrativo propriamente dito, com rito próprio, inicialmente à cargo do órgão ou entidade instauradores (art. 4º da IN-TCU 98/2024). A formalização da TCE como processo ocorre com a inclusão nos autos da apuração de documentos e informações que demonstrem os fatos apurados, os responsáveis pelo dano e os valores a serem ressarcidos (art. 18 da IN-TCU 98/2024). Nessa fase, a identificação de responsáveis pode ser aprofundada, revisada ou complementada, com base nas provas e informações obtidas durante a instrução do processo.A TCE é encaminhada para análise e julgamento ao TCU, que avalia se a instrução realizada pelo órgão instaurador apurou adequadamente os fatos, quantificou corretamente o dano e identificou devidamente os responsáveis.É por meio dos sucessivos atos de apuração dos fatos praticados ao longo da tramitação da TCE que se busca esclarecer as circunstâncias que deram origem ao dano ao Erário, o que possibilita alcançar os demais objetivos específicos do procedimento, entre os quais a identificação dos agentes públicos ou privados que, por ação ou omissão, dolosa ou culposa, contribuíram para o prejuízo. Esses atos de apuração são essenciais para a consolidação do polo passivo da TCE, possibilitando que os responsáveis pelo dano ao Erário sejam devidamente identificados e responsabilizados.Nesse sentido, os atos praticados pelo tomador de contas para apurar os fatos que resultaram no dano ao Erário apontado correspondem aos atos inequívocos de apuração do fato, a que alude o art. 5º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022, considerados pela jurisprudência majoritária desta Corte causas objetivas de interrupção da prescrição, de natureza geral, que atinge indistintamente os agentes responsáveis pela materialização dos fatos, mesmo aqueles ainda não identificados (e.g., os Acórdãos 2219/2023-2ª Câmara, Rel. Min. Ministro Jhonatan de Jesus; e 2643/2022-Plenário, Rel. Min.-Substituto Augusto Sherman).Oportuno registrar que o entendimento jurisprudencial no sentido de que a interrupção da prescrição por ato inequívoco de apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e as que venham a justificar o exercício da pretensão punitiva ou ressarcitória, consignado em decisões como o Acórdão 668/2023-TCU-Plenário, da minha relatoria, não requer a precoce identificação dos responsáveis, mas sim a identidade entre os fatos a cuja investigação se destina o ato interruptivo e aqueles que, posteriormente, fundamentarem a medida punitiva ou reparatória do TCU.Dito isso, configuram atos inequívocos de apuração dos fatos o Relatório de Fiscalização da CGU peça 8, de 30/12/2019, o Parecer 2426/2021 peça 10, de 21/7/2021, que descreveu a irregularidade; o Termo de Instauração da TCE peça 1, de 14/12/2022; o Relatório de TCE peça 16, de 26/1/2023; e a instrução peça 27, de 16/11/2023, que apontou a necessidade de citação da empresa.Tendo em conta esses marcos interruptivos, conclui-se que não houve transcurso de 5 anos sem a prática de atos inequívocos de apuração do fato nem a paralisação do processo por mais 3 anos. Não há, portanto, que falar em prescrição com relação à [contratada].[...]No caso em tela, o serviço de transporte escolar fornecido município de Mata de Roma/MA diferiu substancialmente do contratado. O contrato foi firmado com a [contratada], pessoa jurídica estabelecida em 2006, que possuía capital social significativo e assumiria todos os ônus, riscos e contingências da execução, incluindo: salários; seguros de acidentes; impostos, taxas e contribuições; indenizações; vale-refeição; vale-transporte, encargos trabalhistas e previdenciários; e eventuais danos causados a terceiros (cláusulas oitiva, item 1, e nona - peça 8, p. 71).[...]No entanto, o serviço de transporte escolar entregue ao município foi executado de forma informal e precária, por proprietários de ônibus que não participaram do Pregão Presencial 13/2017 nem tiveram sua capacidade financeira e operacional perscrutada pela Administração. Não bastasse isso, os ônibus foram conduzidos por motoristas sem vínculo trabalhista e não havia segurança de que os proprietários pagariam licenciamento, IPVA e seguro obrigatório, nem de que seriam recolhidos encargos trabalhistas, previdenciários e fiscais. Igualmente incerta a manutenção adequada dos veículos e a assunção de responsabilidade por eventuais danos causado a terceiros. Todos esses custos e obrigações foram indevidamente atribuídos pela [contratada] aos proprietários de ônibus, mediante contratos de sublocação (peça 8, p. 68).[...]Não há como acolher o argumento de que apontar como superfaturamento a diferença entre valores recebidos e transferidos aos proprietários dos veículos implica desconsiderar todos os custos que envolvem a prestação de serviços, entre os quais os da gestão da empresa, na medida em que não consta dos atos qualquer atividade relevante de coordenação, controle ou fiscalização por parte da empresa subcontratante sobre os subcontratados.Não por outro motivo, o TCU formou vasta jurisprudência no sentido de que a subcontratação total do objeto, em que se evidencia a mera colocação de pessoa interposta entre a administração pública contratante e a empresa efetivamente executora (subcontratada), é situação ensejadora de débito correspondente à diferença entre os pagamentos recebidos pela contratada e os valores por ela pagos aos subcontratados.Acórdão:9.3. julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma lei, as contas de [responsável] e de [contratada], condenando-os, em regime de solidariedade, ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculada a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU[...]9.4. aplicar aos responsáveis [responsável] e [contratada], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, [...]