Acórdão 1824/2017
Voto:Trata-se de representação da lavra do Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Estado do Maranhão (MPE/MA) e Ministério Público de Contas do Maranhão (MPC/MA), com pedido de medida cautelar inaudita altera parte, acerca de possíveis irregularidades na destinação do pagamento de precatórios aos municípios que fazem jus a diferenças na complementação devida pela União no âmbito do extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef).Os qualificados representantes noticiam que 110 municípios do Estado do Maranhão firmaram contratos de advocacia com apenas três escritórios, por inexigibilidade de licitação, para pleitear diferenças da complementação do Fundef, devidas pela União, referentes ao período de 1998 a 2006, estipulando honorários contratuais correspondentes a 20% do montante dos valores a ser recebido pelos municípios (ad exitum), valores que perfariam, aproximadamente, R$ 7 bilhões de reais, sendo que, desse valor, R$ 1,4 bilhão seria então destinado ao pagamento dos honorários dos três escritórios contratados.Os escritórios contratados, porém, não intentam pleitear tais diferenças em juízo, uma vez que elas já estariam obviamente prescritas, mas buscam se aproveitar do trânsito em julgado da Ação Civil Pública 1999.61.00.050616-0, ajuizada pelo Ministério Público Federal, em São Paulo, cuja sentença reconheceu o direito dos municípios à complementação dos valores pagos, à época, a menor, pela União (peça 3, p. 19-20).Segundo os representantes, nada haveria de complexo ou controverso a ser buscado na via judicial, neste momento processual, uma vez que a causa já se decidiu, fazendo-se necessário apenas apresentar o pedido de cumprimento de sentença perante a Justiça Federal, o que já foi feito pelo próprio MPF, não se justificando tamanho desperdício ou esbanjamento de recursos federais, com a contratação questionável de escritórios de advocacia, por inexigibilidade de licitação, nem o pagamento do expressivo percentual de 20% sobre o valor total da condenação que já foi obtida pelo MPF.De inusitado, portanto, já no processo de execução, apenas a contratação dos escritórios de advocacia, para causa já ganha pelo MPF, com o pagamento de mais de R$ 1,4 bilhão de honorários advocatícios, sendo que, de forma absolutamente suspeita, os 110 municípios apenas optaram por três privilegiados escritórios de advocacia, desprezando a execução proposta pelo MPF e desconsiderando os seus próprios serviços jurídicos.[...]Nos termos dos artigos 2º, da Lei 9.424/1996, 2º, 21 e 23, da Lei 11.494/2007, os recursos vinculados à área da educação estão gravados com essa especifica finalidade constitucional e apenas podem custear atividades de educação. Constitui, portanto, ato ilegal, ilegítimo e antieconômico o pagamento de quaisquer honorários de advogados com tais recursos, ou a destinação desses valores para outras áreas da ação municipal, mesmo que de relevante interesse público, como a construção de estradas ou saneamento público.Ademais, no caso concreto, não haveria falar em honorários ad exitum de 20% dos valores recebidos, porquanto o êxito da causa já foi plenamente assegurado pelo MPF, ao propor ação contra a União e nela obter pleno êxito. Há, apenas, a contratação de advogados para a execução de causa ganha contra devedor solvente, a União, paralelamente à execução em andamento, proposta pelo próprio MPF, assegurando-se aos escritórios de advocacia o percentual de 20% do total dos valores transferidos pela União.[...]A jurisprudência do Tribunal de Contas da União é pacífica, forte na Constituição e no E. STF, no sentido de que a competência para fiscalizar recursos do Fundef se firma a partir da ocorrência de repasses da União aos Estados e Municípios, a título de complementação das verbas.Nesse sentido, os Acórdãos 665/2009 e 2.556/2009, ambos do Plenário, bem como os Acórdãos 3.028/2009 - 2ª Câmara e 5.684/2014 - 1ª Câmara, este último de minha relatoria.[...]As verbas tratadas nestes autos são, destarte, plenamente oriundas da complementação devida pela União, restando patente a natureza federal dos recursos e a competência do TCU para apreciar e julgar a aplicação desses valores, sem embargo do fato de que as teses que se discutem terem prevalência nacional, interesse e importância que as fazem merecedoras de divulgação entre todos os órgãos de controle, para a efetiva fiscalização desses recursos.IVO fato de os pagamentos aos municípios serem feitos mediante precatórios não afasta nem impede a aplicação da Constituição e das leis, em especial na parte que impõe a vinculação desses recursos, até porque o provimento judicial não altera a natureza jurídica essencial dessas parcelas complementares de verbas do Fundeb, natureza que se mantém nos registros da União e em todo o trânsito dessas verbas, muito menos lhes confere caráter indenizatório, como podem pretender alguns.Ao contrário, se, na ação proposta pelo MPF, a União foi condenada em razão do não atendimento do valor mínimo por aluno/ano, é evidente que os valores obtidos judicialmente devem ter aplicação vinculada a essa finalidade, senão o provimento judicial estaria provocando exatamente a situação que intentou evitar, a insuficiente destinação de recursos vinculados ao ensino básico para essa finalidade constitucional.[...]Não cabe, pois, ao órgão de controle externo, escolher ou autorizar o emprego de verbas públicas em finalidades outras que as estritamente autorizadas por lei.Assim, considerando as notícias de que recursos oriundos dessas complementações já estariam sendo aplicados em destinação diversa, impõe-se agir com a maior presteza e rigor possíveis, para evitar o desbaratamento desses valores em finalidades absolutamente vedadas pela legislação em vigor.Da mesma forma, pelas razões salientadas, absolutamente questionável o procedimento de destacar, em precatórios, verbas do Fundeb, para pagamentos de advogados, uma vez que tal procedimento desfalcaria a vontade dos legisladores, constituinte e derivado, no sentido de permitir a alocação de recursos mínimos, por aluno, em cada estado e município do País. Este procedimento não elide a responsabilidade dos gestores e advogados pela percepção irregular de recursos públicos gravados com finalidade específica.[...]Não obstante, muito embora não possa o TCU apreciar, de início, a legalidade dos contratos firmados, poderá vir a fazê-lo, em cada caso concreto, se forem eles custeados com recursos decorrentes da complementação do Fundeb pela União, mediante repasse de novas e complementares verbas destinadas a assegurar o montante mínimo por aluno.Em sendo o contrato custeado com recursos exclusivamente municipais, não se firma a competência do TCU. Mas se o contrato for custeado com recursos de origem federal, tal como a complementação do Fundef, instaura-se a competência plena do TCU para apreciar a regularidade da despesa, aí incluída não só a legalidade do contrato como a pertinência dos valores envolvidos e a responsabilidade dos envolvidos.Essa tem sido a jurisprudência pacífica do TCU, que acolhe o entendimento de que a transferência de recursos da União a título de complementação das verbas do Fundeb municipal ou estatual atrai a competência do TCU para fiscalizar o cumprimento de todo o conjunto de obrigações impostas pelas normas de regência aos entes envolvidos no custeio e na operacionalização do Fundo, não se limitando o controle externo exercido pelo Tribunal aos aspectos financeiros da gestão.[...]Nesse sentido, em havendo qualquer indício de desvio de finalidade, em suas múltiplas formas, ou o emprego indevido de recursos oriundos da complementação do Fundef/Fundeb, deve ser imediatamente instaurada a competente tomada de contas especial.Em se comprovando o emprego dessas verbas em finalidade diversa da especificada nas leis e na Constituição, impõe-se a instauração de Tomada de Contas Especiais para a imediata reparação do dano oriundo do desvio perpetrado, com imputação das responsabilidades cabíveis das autoridades, beneficiários e participantes no ato.Necessário se faz, então, determinar à Segecex que identifique todos os casos em que já houve a liberação desses recursos e verifique a existência de desvio em sua aplicação.Em havendo desvio de verbas, deve ser verificado se o município auferiu ganho, a exemplo de obras de saneamento ou pavimentação, casos em que o ente da federação deve ser chamado para integrar o polo passivo da TCE, respondendo junto com o prefeito e beneficiários pela recomposição, ao Fundeb, dos valores irregularmente despendidos, e pelas consequências do ato irregular.Verificado o desvio de recursos, sem que o município tenha efetivamente auferido o ganho, a exemplo de despesas contratadas ilegalmente, com preço abusivo ou com outra irregularidade dessa natureza, mesmo o pagamento indevido de honorários de advogado, a pessoa que se beneficiou com os pagamentos indevidos deve integrar o polo passivo da Tomada de Contas Especial e responder, junto com o prefeito e demais responsáveis, pela reparação do dano aos cofres do Fundef/Fundeb.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 235 e 237, incisos I e VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la inteiramente procedente;9.2. firmar os seguintes entendimentos em relação aos recursos federais, decorrentes da complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb:9.2.1. a competência para fiscalizar a aplicação desses recursos complementares é do Tribunal de Contas da União, ainda que esses pagamentos decorram de sentença judicial, uma vez que são recursos de origem federal;9.2.2. aos recursos provenientes da complementação da União ao Fundef/Fundeb, ainda que oriundos de sentença judicial, devem ser aplicadas as seguintes regras:9.2.2.1. recolhimento integral à conta bancária do Fundeb, prevista no art. 17 da Lei 11.494/2007, a fim de garantir-lhes a finalidade e a rastreabilidade; e9.2.2.2. utilização exclusiva na destinação prevista no art. 21, da Lei 11.494/2007, e na Constituição Federal, no art. 60 do ADCT;9.2.3. a aplicação desses recursos fora da destinação, a que se refere o item 9.2.2.2 anterior, implica a imediata necessidade de recomposição do Erário, ensejando, à mingua da qual, a responsabilidade pessoal do gestor que deu causa ao desvio, na forma da Lei Orgânica do TCU;9.2.4. a destinação de valores de precatórios relacionados a verbas do Fundef/Fundeb para o pagamento de honorários advocatícios é inconstitucional, por ser incompatível com o art. 60, do ADCT, com a redação conferida pela EC 14/1996, bem como é ilegal, por estar em desacordo com as disposições da Lei 11.494/2007;9.3. determinar, com base no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 e art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) que, no prazo de 90 (noventa) dias, crie mecanismos no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope) que evidenciem as receitas e as despesas vinculadas à Lei 11.494/2007 oriundas de condenação judicial transitada em julgado (ACP 1999.61.00.050616-0 e processos similares) e institua controles no sistema que permitam a rastreabilidade da aplicação desses recursos, possibilitando, assim, a plena verificação da regular aplicação desses valores;