Acórdão 1913/2025
Sumário:É possível o afastamento da aplicação da sanção de multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 quando a responsabilização do colaborador se der com base em provas obtidas direta ou indiretamente por meio de acordos de colaboração, em respeito ao microssistema jurídico de combate à corrupção e à coerência da atuação repressiva estatal.VotoExaminam-se os recursos de reconsideração interpostos por [recorrente 1], [recorrente 2] e pela empresa [empresa], em face do Acórdão 1822/2020-Plenário (peça 154), relatado pelo Ministro Benjamin Zymler. 2. O presente processo é uma tomada de contas especial instaurada a partir do Acórdão 2447/2014-Plenário, que apreciou relatório de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2008, tendo por objeto de controle as obras de construção da Ferrovia Norte-Sul (FNS) , no Estado de Goiás.3. Apurou-se, no caso, superfaturamento no Contrato 21/2001, celebrado entre a Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec) e a empresa [empresa], cujo objeto consistiu na execução de obras de infraestrutura e superestrutura ferroviárias no trecho compreendido entre o km 0,0 e o km 40,1 da FNS, localizado entre os municípios de Campo Limpo/GO e Ouro Verde/GO, referentes à Concorrência 4/2001.4. O contrato original foi firmado em 2001 no valor de R$ 88.150.722,14 (preços de julho/2001) e, após 17 termos aditivos, teve seu valor majorado para R$ 110.135.892,30, dos quais R$ 109.548.193,20 foram efetivamente pagos (valores históricos). O último montante apontado para o sobrepreço global, após diversas avaliações, foi de R$ 26.06.944,13, a preços iniciais, valor que, ao considerar os reajustes contratuais concedidos à contratada, corresponde a R$ 46.664.539,62 (peça 155).5. Após a regular instrução do feito, foram promovidas as citações e as respectivas análises de mérito pela unidade técnica, as quais contaram com concordância parcial do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União. Com base no voto condutor do Ministro Relator a quo, o Tribunal apreciou o processo por meio do Acórdão 1822/2020-Plenário, condenando os responsáveis ao pagamento de débitos e multas, [...].[...]7. [...] a condenação dos responsáveis foi corroborada por denúncia ofertada pelo Ministério Público Federal em Goiás e pelos termos e anexos dos acordos de colaboração celebrados por dirigentes da [empresa] (peça 41-55).8. No caso de [recorrente 2], não lhe foi aplicada multa e pena de inabilitação, haja vista que sua responsabilização somente foi possível a partir do uso das provas fornecidas no âmbito de seu acordo de colaboração premiada. Já para a [empresa], reputou-se que não haveria identidade entre os ilícitos reconhecidos pela empresa em seus acordos de colaboração e o objeto desta TCE.9. Quanto ao débito, as razões deduzidas na decisão foram de que a responsabilização da [empresa] e de [recorrente 2] seriam cabíveis, pois, além de não haverem reconhecido e colaborado para apontar e apurar o superfaturamento, os acordos celebrados não afastam a competência do TCU para aplicar sanções e cobrar ressarcimento. Como o superfaturamento do contrato da Ferrovia Norte-Sul não teria sido incluído nos acordos e os responsáveis não colaboraram com o processo no TCU, não caberiam benefícios a eles ou restrições à atuação desta Corte de Contas.[...]14. Na fase atual do processo, [recorrente 1], [recorrente 2] e a empresa [EMPRESA] interpuseram recursos de reconsideração contra o referido acórdão (peças 203, 245 e 249).15. Ao efetuar a primeira análise dos recursos, a então Secretaria de Recursos (Serur), atualmente denominada Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), entendeu ser necessária a adoção de medidas saneadoras, propondo: [...] b) o encaminhamento dos autos à então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia), hoje Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia), para a devida análise técnica (peça 312).[...]19. A AudRecursos acolheu o exame técnico realizado pela AudPortoFerrovia e, ao final da instrução constante da peça 341, concluiu pelo conhecimento dos recursos de reconsideração e, no mérito, propôs: a) o não provimento dos recursos interpostos por [recorrente 1] e [recorrente 2]; e b) o provimento parcial do recurso da empresa [empresa], com a singela redução do débito imputado a todos os responsáveis, e reflexo proporcional na aplicação das respectivas multas.20. O Ministério Público junto ao TCU, por meio de parecer subscrito pelo Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, manifestou concordância com as conclusões da AudRecursos. [...].***21. Inicialmente, ratifico os despachos constantes das peças 207 e 260, por meio do qual foram conhecidos os recursos de reconsideração ora examinados, vez que preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992.22. No mérito, acompanho em maior parte os pareceres da AudPortoFerrovia, da AudRecursos e do MPTCU que antecederam esta deliberação, adotando como razões de decidir os fundamentos neles expendidos, ressalvadas as matérias sobre as quais apresentarei expressa divergência neste voto, conforme as considerações complementares que passo a expor.[...]Recurso de Reconsideração da [empresa]34. A empresa foi responsabilizada por se beneficiar de atos de corrupção e de conluio no âmbito da Concorrência 4/2001 e da execução do Contrato 21/2001, os quais teriam resultado no superfaturamento apontado.35. Em sua defesa, apresentou extensa e reiterada argumentação jurídica e técnica com o objetivo de afastar sua responsabilização.36. Preliminarmente, alegou a existência de títulos executivos válidos e eficazes que abrangeriam os mesmos fatos objeto da presente TCE, sendo eles: (i) o termo de compromisso de cessação de prática firmado com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade); (ii) o acordo de leniência celebrado com o Ministério Público Federal (MPF); e (iii) o acordo de leniência firmado com a Controladoria-Geral da União (CGU) e a Advocacia-Geral da União (AGU), conforme peça 152.[...]40. A [empresa] também contestou a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, argumentando que os mesmos fatos já estariam abrangidos pelos acordos firmados com o Cade, MPF, CGU e AGU. Ressaltou que o montante pactuado a título de ressarcimento no âmbito desses instrumentos - da ordem de R$ 905,9 milhões - já contemplaria integralmente os danos associados ao Contrato 21/2001.41. Ademais, pleiteou o reconhecimento de benefício de ordem, de modo que eventuais valores remanescentes sejam exigidos, prioritariamente, dos responsáveis não colaboradores. Requereu também o abatimento dos valores já pagos em decorrência dos referidos acordos, bem como a exclusão da incidência de juros de mora, em virtude de sua conduta colaborativa. Adicionalmente, postulou o sobrestamento do presente processo até que seja devidamente analisado o alcance dos acordos de leniência celebrados.[...]***46. Começo o exame das alegações apresentadas pela empresa [empresa] tratando inicialmente de sua condição de colaboradora e dos efeitos que os acordos por ela celebrados poderiam produzir no âmbito desta Tomada de Contas Especial (TCE).47. Conforme bem delineado no parecer do Ministério Público junto ao TCU (peça 153), no caso concreto, a [empresa] reconheceu, nos acordos celebrados com o Ministério Público Federal (MPF) e com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), a prática de cartel e de atos de corrupção em procedimentos licitatórios promovidos pela Valec, inclusive no que deu origem ao Contrato 21/2001.48. Contudo, em nenhum momento neste processo ou nos acordos celebrados, a empresa admitiu a ocorrência de superfaturamento no Contrato 21/2001, tampouco reconheceu que os preços nele praticados estiveram acima dos valores de mercado. Ao contrário, a empresa impugnou reiteradamente a imputação de débito nesta TCE:"22. No caso concreto dos autos, a construtora [empresa] firmou acordos de colaboração e de leniência com o MPF e com o Cade. Os termos pactuados não se encontram dentre as peças processuais, mas o primeiro pode ser encontrado no TC 036.335/2016-9, peça 62, p. 34-46. Em função desses instrumentos, a empresa admitiu a prática de cartel em relação às licitações realizadas pela Valec, além de atos que configuram ilícitos penais como corrupção ativa e passiva.23. A empreiteira, entretanto, não reconhece que os preços praticados no Contrato 21/2001 tenham sido estabelecidos em patamares acima do mercado. Nega, portanto, o fato gerador do dano ao erário discutido nesta TCE. Essa negativa implica que a irregularidade do superfaturamento não está abrangida no escopo dos acordos por ela celebrados, seja com o MPF ou com o Cade. Ademais, sua atitude questionadora do dano no TCU seria incompatível com o comportamento esperado de uma colaboradora." (MPTCU, peça 153).49. Com base nesse entendimento, tanto a AudRecursos quanto o MPTCU manifestaram-se favoravelmente à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 à empresa [empresa].50. Não obstante a pertinência dos argumentos apresentados pelas instâncias instrutivas desta Corte, entendo que não se mostra adequada a aplicação da pena de multa neste caso, pelos fundamentos que passo a expor.51. A atuação do TCU em matéria de acordos de leniência passou por significativa evolução normativa e institucional, sobretudo em período posterior ao julgamento do acórdão ora recorrido, proferido em 2020.52. Um marco relevante dessa trajetória foi o Acordo de Cooperação Técnica (ACT), firmado justamente em 2020 entre o TCU, CGU, AGU, MPF e MJSP, sob supervisão do Supremo Tribunal Federal (STF). O pacto visou aprimorar a atuação coordenada no combate à corrupção, especialmente no tocante à delimitação do dano e à troca de informações entre os órgãos signatários.53. Como desdobramento, a normatização interna do TCU foi recentemente reformulada por meio da Instrução Normativa 95/2024, que alinha os procedimentos desta Corte aos termos do ACT. Destacam-se, nesse contexto, os seguintes dispositivos:"Art. 24. Após a celebração do acordo de leniência entre a CGU/AGU e a empresa colaboradora, o TCU poderá utilizar os elementos que com ele forem compartilhados para promover, no âmbito de suas competências, as ações necessárias à responsabilização de terceiros, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas.Art. 25. Nas ações de controle abrangendo atos e irregularidades incluídas no escopo do acordo de leniência, o Tribunal poderá compensar ou abater multas pagas em função de condutas tipificadas em mais de uma legislação, desde que envolvam exatamente as mesmas irregularidades tratadas no processo do TCU.Parágrafo único. A compensação ou abatimento de que trata o caput depende da comprovação, por parte da pessoa jurídica arrolada, de que há identidade de fatos entre o motivo da condenação em outra instância e o processo em curso no TCU, bem como do pagamento da sanção."54. Observa-se, assim, que a Instrução Normativa limita a utilização dos elementos dos acordos de leniência à investigação de terceiros, ao passo que o art. 25 possibilita o abatimento de multas já pagas.55. É certo que, segundo os autos, o superfaturamento apurado no Contrato 21/2001 não integra formalmente o escopo dos acordos celebrados pela [empresa]. Não obstante, é inegável que as informações contidas nesses instrumentos contribuíram para a formação de convicção acerca dos ilícitos ora discutidos.56. Alguns elementos confirmam essa afirmação. A citação dirigida à [empresa], por exemplo, faz referência à conduta de "se beneficiar de atos de corrupção e de conluio no âmbito da Concorrência 4/2001 e do Contrato 21/2001 que resultaram em superfaturamento" (peça 61, p. 16). Ademais, no voto condutor da deliberação recorrida, consta que a responsabilização dos ex-dirigentes da Valec se apoiou na denúncia do Ministério Público Federal em Goiás (peça 41) e nos termos e anexos dos acordos de colaboração (peças 42 a 55) firmados por dirigentes da [empresa].57. Em razão dessa vinculação, deixou-se de aplicar multa a [recorrente 2], ante a inadequação de se sancionar colaborador por infrações conhecidas unicamente em virtude de seu próprio relato.58. Com efeito, entendo aplicável ao caso em exame a análise realizada pelo Ministro Benjamin Zymler no âmbito do mais recente Acórdão 1.866/2024-Plenário, relativo à TCE das obras da Refinaria do Vale do Paraíba (Revap), também envolvendo a [empresa]. O voto condutor dessa decisão é elucidativo quanto à aplicação da penalidade de multa a colaboradores:"Assim, embora não possam os colaboradores reclamar qualquer benefício quando do julgamento de ilícitos que não estejam abrangidos pelo escopo do acordo, ou seja, por fatos não narrados ou negados, deve ser reconhecido que o aspecto subjetivo da irregularidade, que ensejou a responsabilização dos ex-administradores da [empresa], derivou, de forma direta ou indireta, de elementos de prova diversos compartilhados pela Justiça, dentre os quais se inserem as declarações de depoimentos dos próprios responsáveis.Nos Acórdãos Plenários 2.677/2018 e 2.446/2018, de minha relatoria, o TCU deixou de sancionar os responsáveis colaboradores com outras instâncias.Da leitura dos votos condutores dessas decisões, depreende-se que duas teses se mostraram determinantes como razões para a não aplicação de sanções aos agentes infratores-colaboradores. Uma delas decorre de interpretação restritiva quanto ao uso que pode ser feito pelo TCU em relação às provas compartilhadas oriundas de instâncias em que foram celebrados acordos de colaboração ou leniência. A outra advém do respeito ao microssistema de combate à corrupção.Segundo a primeira dessas teses, o TCU deve se abster de aplicar sanções a agentes colaboradores em outras instâncias, caso as evidências da responsabilização apontada no processo de controle externo sejam provenientes exclusivamente do compartilhamento de provas obtido. Nesse contexto, dever-se-ia compreender "prova compartilhada" como qualquer elemento probatório derivado direta ou indiretamente do compartilhamento.Pela segunda tese, defende-se um dever de uniformidade e coerência na atuação estatal, quando o órgão de persecução penal exerce de forma mitigada seu poder sancionatório e as provas produzidas são relevantes para o deslinde de crimes complexos e de grande proporção e subsidia a atuação posterior de outro órgão de controle, como o TCU. Em deferência ao acordo e em respeito ao microssistema de combate à corrupção, portanto, deveria o Tribunal reputar suficiente a pena ou medida substitutiva aplicada na esfera penal e prescindir de exercer seu poder sancionatório, uma vez que o colaborador já teria se sujeitado às sanções acordadas e aplicadas na outra instância."59. Assim, naquele precedente, o TCU decidiu pela não aplicação de multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 aos colaboradores, embora mantida a condenação ao ressarcimento e o julgamento pela irregularidade das contas.60. Corroboro esse entendimento, especialmente diante do ACT e da Instrução Normativa 95/2024. Em nome da coerência institucional no combate à corrupção, entendo que, quando provas oriundas de colaboração premiada forem relevantes e subsidiarem, ainda que de forma indireta, a atuação desta Corte, deve-se evitar a imposição de sanções adicionais aos colaboradores.61. Com base nessa premissa, considero que provas derivadas - mesmo que indiretamente - de acordos firmados com o MPF ou outros órgãos não devem fundamentar a imposição de multa ou outras penalidades administrativas pelo TCU, em deferência aos compromissos assumidos pelo Estado.62. Assim, acolho os argumentos da recorrente para afastar a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração, para, no mérito, negar provimento aos recursos de [recorrente 1] e [recorrente 2], e dar provimento parcial ao recurso de [empresa];[...]9.3. excluir a multa consignada no item 9.4 do Acórdão 1.822/2020-Plenário em relação a [empresa],