Acórdão 2313/2025
Voto:Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial (TCE) autuada em cumprimento ao subitem 9.2 do Acórdão 545/2022-Plenário, proferido no processo de representação (TC 033.494/2019-3) que teve por objetivo apurar indícios de fraude e prejuízo à Caixa Econômica Federal (Caixa), relacionados a financiamentos concedidos à empresa [devedora] (atual [empresa] - em Recuperação Judicial) para a implantação do Estaleiro do Açu.2. O empreendimento, orçado em R$ 3,46 bilhões, previa a construção de estaleiro no Porto do Açu, localizado em São João da Barra/RJ. O projeto seria financiado com recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM), repassados pela Caixa e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), além de contrapartida da própria empresa.3. A viabilidade do estaleiro estava intrinsecamente condicionada à demanda de sua principal cliente, a [omissis 1], ambas pertencentes ao mesmo grupo empresarial, o Grupo [grupo].4. Para viabilizar o início das obras, foram celebrados dois contratos de empréstimo-ponte, nos anos de 2011 e 2012, no valor de R$ 400 milhões cada um deles: com o BNDES e com a Caixa, ambos garantidos por fianças bancárias. Tais empréstimos visavam prover os recursos necessários ao início da execução do projeto. Em 14 de junho de 2012, foram firmados os financiamentos de longo prazo com as duas instituições financeiras.5. No entanto, poucos dias após a assinatura desses contratos, a [omissis 1], em 26 de junho de 2012, anunciou ao mercado que a produção de petróleo no Campo de Tubarão Azul estava abaixo das expectativas projetadas, o que provocou desvalorização acentuada nas ações da empresa e comprometeu a viabilidade econômica de todo o projeto.6. Diante do novo cenário, os dois bancos públicos envolvidos adotaram posturas completamente opostas.7. O BNDES optou por não liberar nenhuma parcela do financiamento de longo prazo. Em seguida, promoveu o distrato contratual e executou a fiança bancária do empréstimo-ponte. Com isso, recebeu do fiador, o Banco [omissis 2], o valor de R$ 588.477.594,09, evitando prejuízo na operação.8.	A Caixa, por sua vez, liberou à [devedora], entre janeiro e março de 2013, o montante de R$ 627,4 milhões, referente ao financiamento de longo prazo, mesmo após a inviabilização econômica do projeto já ser de conhecimento público. Posteriormente, recuperou o valor do empréstimo-ponte com a execução da fiança prestada pelo Banco [omissis 3], no total de R$ 568.479.799,22.9.	O dano apurado nesta TCE refere-se, portanto, aos valores liberados no empréstimo de longo prazo, Contrato de Financiamento 0385.755-63, por meio de três desbloqueios realizados entre janeiro e março de 2013.10.	 A liberação foi autorizada mesmo após parecer técnico da Área de Gestão de Créditos em Saneamento e Infraestrutura da Caixa (PA GECOA 37/2012) apontar diversas inconsistências contratuais e documentais que impediam a liberação regular dos recursos à [devedora], tal como a ausência do contrato intercredores entre Caixa e BNDES. [...]12.	 O prejuízo apurado corresponde, pois, ao valor do financiamento de longo prazo não quitado pela beneficiária, já descontados os montantes relativos à execução parcial da fiança prestada pelo Banco [omissis 4].13.	 No âmbito desta Corte, foram citados os seguintes agentes da Caixa: [responsável 1] (diretor executivo), [responsável 2] (superintendente nacional), [responsável 3] (superintendente nacional substituto), [responsável 4] (gerente executiva substituta) e [responsável 5] (gerente nacional substituto). Também o foram, solidariamente, a [devedora], a [empresa controladora] (controladora) e [responsável 6] para apresentação de alegações de defesa em razão de irregularidades que, em conjunto, resultaram na liberação indevida dos recursos. 14.	 Entre essas falhas destacam-se: 14.1. desconsideração do comprometimento da viabilidade do projeto do Estaleiro do Açu, decorrente da notória frustração da capacidade de extração de petróleo da [omissis 1], principal cliente da [devedora];14.2. ausência de celebração do contrato intercredores com o BNDES, condição estabelecida como prévia à liberação do primeiro desembolso;14.3. não retenção de valores para liquidação do empréstimo-ponte anteriormente concedido;14.4. ausência de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) relativa às obras do empreendimento.15.	 Em análise de mérito, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) conclui pela rejeição das alegações de defesa apresentadas pelos agentes da Caixa, propondo julgar irregulares suas contas, condenando-os solidariamente ao débito apurado e aplicando-lhes as sanções de multa e inabilitação.16. Quanto aos demais responsáveis, sugere acolher parcialmente as defesas apresentadas pela [empresa] (antiga [devedora]), [empresa controladora] e [responsável 6] para excluí-los da relação processual por não ter sido demonstrada sua participação nas irregularidades relacionadas à liberação dos recursos.17. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) manifesta concordância parcial com a proposta da unidade técnica. Embora concorde com o julgamento pela irregularidade das contas dos gestores e com a exclusão dos demais responsáveis da relação processual, entende incabíveis condenações em débito neste momento, tendo em vista a adesão voluntária da Caixa ao Plano de Recuperação Judicial da [devedora]. Desse modo, propõe o julgamento pela irregularidade das contas dos gestores do banco público, com aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, além da sanção de inabilitação.	[...]19. Dissinto da unidade instrutora no que se refere à imputação de débito e acolho o parecer do representante do Ministério Público junto ao TCU, transcrito no relatório precedente, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo dos argumentos que passo a expor. [...]21. A responsabilização financeira no âmbito do controle pressupõe a demonstração de três elementos indissociáveis: dano ao erário, conduta culposa ou dolosa do agente e nexo de causalidade entre ambos. Passo à análise de cada um desses requisitos.22.	 No que se refere ao primeiro deles, a condenação ao ressarcimento em TCE exige a comprovação de dano efetivo, traduzido em débito líquido e certo. No caso concreto, embora a liberação indevida dos recursos tenha, em sua origem, configurado prejuízo potencial à Caixa, a posterior adesão da instituição ao Plano de Recuperação Judicial da [devedora] modificou a natureza e a exigibilidade desse crédito.23.	 Tal alteração decorreu do ingresso da empresa devedora, [devedora], em processo de recuperação judicial (processo 0392571-55.2013.8.19.0001) e, sobretudo, da anuência voluntária da Caixa ao Plano de Recuperação Judicial, posteriormente homologado em juízo.24.	 Nos termos do art. 59 da Lei 11.101/2005, tal homologação acarreta novação dos créditos sujeitos ao processo. Esse instituto extingue, portanto, a obrigação original, substituindo-a por outra, regida exclusivamente pelos termos do plano. Assim, a dívida anteriormente existente deixou de ser juridicamente exigível em seus moldes iniciais, passando a ser regulada integralmente pelo cronograma e pelas regras definidas sob a supervisão do juízo da recuperação.25.	 Nesse contexto, enquanto a empresa cumprir o plano homologado, não há que se falar em inadimplência definitiva, tampouco subsistirá débito que autorize a imputação de responsabilidade financeira por esta Corte de Contas. O crédito da Caixa foi reestruturado judicialmente, e o fluxo de pagamentos passou a obedecer à ordem e aos prazos fixados pelo juízo da recuperação. Corrobora esse entendimento a avaliação do Ministério Público de Contas, segundo a qual a dívida, ao estar programada para pagamento conforme o Plano de Recuperação Judicial, não se encontra em situação de inadimplência definitiva (peça 216, p. 5).26.	 O TCU já enfrentou situação análoga no emblemático caso da recuperação judicial do [omissis 5] (Acórdão 2.880/2018-Plenário). Naquela oportunidade, em respeito ao juízo universal da recuperação e aos princípios da segurança jurídica e da separação de poderes, o Tribunal entendeu não ser adequado instaurar processo de autônomo de cobrança. Optou por acompanhar a atuação da entidade pública credora - a Anatel - no processo judicial em vez de converter os autos em TCE para constituição de débito.27.	 Adoto o mesmo entendimento. A adesão da Caixa ao Plano de Recuperação Judicial não afasta a competência desta Corte para apurar as irregularidades que deram causa à perda, mas altera o meio adequado de buscar o ressarcimento. A instauração ou a manutenção de TCE com imputação de débito aos gestores mostram-se, neste momento, desnecessárias, pois a obrigação de pagar foi submetida ao rito da recuperação judicial28.	 Alinhado ao parecer do Parquet, concluo que, embora o dano tenha se materializado, a constituição do débito por meio desta TCE, com vistas à formação de título executivo, revela-se inoportuna. O foco da responsabilização deve concentrar-se, portanto, na conduta dos gestores que proporcionaram a liberação irregular dos recursos.[...]73. Por fim, é prudente que esta Corte determine à unidade técnica que monitore o desenrolar do processo de recuperação judicial, garantindo que os interesses do erário sejam, ao final, preservados.Acórdão:9.1. excluir da relação processual a [devedora] (atual [empresa] - Em Recuperação Judicial), a [empresa controladora] - Em Recuperação Judicial e [responsável 6];9.2. julgar irregulares as contas de [responsáveis 1 a 5], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b", e 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992;9.3. aplicar a cada um dos responsáveis mencionados no subitem anterior a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 86.646,75 (oitenta e seis mil seiscentos e quarenta e seis reais e setenta e cinco centavos), atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação vigente, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, para que seja comprovado, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da referida lei c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU;9.4. considerar grave a irregularidade cometida pelos responsáveis listados no subitem 9.2 acima, nos termos do art. 270, § 1º, do Regimento Interno;9.5. inabilitar [responsáveis 1 a 5], pelo período de 8 (oito) anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública federal, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992;[...]9.9. determinar à Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial que monitore o desenrolar do processo de recuperação judicial da empresa [empresa], em especial o cumprimento do plano de pagamentos referente ao crédito da Caixa Econômica Federal.