Acórdão 817/2025
Relatório:Reproduzo, a seguir, a instrução elaborada pela Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), que examinou o teor dos presentes embargos em pareceres uniformes (peças 168-169):"INTRODUÇÃO1. Trata-se de embargos de declaração interpostos por [embargante] - em recuperação judicial (peças 149-154) contra o Acórdão 1.797/2024-TCU-Plenário (rel. Min. Jhonatan de Jesus), que rejeitou embargos de declaração anteriores sobre pedido de reexame que manteve decisão que declarou a empresa inidônea para contratar com o Poder Público pelo período de cinco anos (peça 133).[...]HISTÓRICO2. Trata-se originalmente de representação formulada pela antiga SeinfraOperações, objetivando apurar responsabilidades por fraude às licitações conduzidas pela Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) na contratação das obras de modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria Presidente Getúlio Vargas (REPAR).3. Em sessão realizada em 7/10/2020, o Tribunal, ao proferir o Acórdão 2.687/2020-TCU-Plenário (rel. Min. André Luís), declarou a embargante inidônea para contratar com o Poder Público pelo período de cinco anos, nos termos de art. 46 da Lei 8.443/1992 (peça 58). Contra essa decisão foram interpostos vários recursos, todos rejeitados ou desprovidos (peças 73, 112 e 133), mantendo-se a decisão sancionatória.4. Neste momento, a recorrente ingressa com novos embargos de declaração, alegando vícios de omissão e obscuridade, especialmente quanto à aplicação dos princípios que vedam o bis in idem e impõem a adequada dosimetria da sanção considerando-se a identidade de objeto das sanções aplicadas pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo TCU.[...]7. Sobreposição sancionatória e possibilidade de detração7.1. Em suma, a recorrente argumenta que a sanção de inidoneidade aplicada pelo TCU se basearia nos mesmos fatos que fundamentaram a sanção imposta pela CGU e já cumprida, conforme documentos acostados (peças 150-154). Em outras palavras, assere que o processo de apuração de responsabilidade conduzido pela CGU teria incluído a contratação da REPAR, sob responsabilidade do [consórcio], do qual fazia parte, na apuração que resultou na declaração de inidoneidade.7.2. Aduz ainda que, após mais de sete anos de cumprimento da sanção, a embargante teria sido reabilitada em 2023, estando atualmente sem restrições nos sistemas que registram informações sobre empresas e fornecedores, tais como o Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS). E que a aplicação de nova sanção pelo TCU, baseada nos mesmos fatos, prolongaria indevidamente a sanção já cumprida, contrariando a jurisprudência do Tribunal que permite a detração do tempo de sanção em casos de similaridade de fatos, na linha dos Acórdãos 977/2023-TCU-Plenário (rel. Min. Benjamin Zymler) e 2.138/2023-TCU-Plenário (rel. Min. Jorge Oliveira).7.3. Por fim, alega que a decisão recorrida apresentaria vícios de obscuridade e omissão e solicita que o TCU reconheça a detração do tempo de sanção, considerando a sanção já cumprida no âmbito da CGU e evitando decisões divergentes para casos idênticos.Análise[...]7.6. De fato, a deliberação ora recorrida rejeitou os embargos anteriores sob o fundamento de que não haveria comprovação de que a sanção de inidoneidade aplicada pela CGU estaria ligada aos mesmos fatos que resultaram na condenação pelo TCU, bem como que a unificação das sanções caberia à autoridade administrativa da CGU responsável pelo CEIS, nos termos do paradigmático Acórdão 348/2016-TCU-Plenário (rel. Min. Walton Alencar), alterado pelo Acórdão 2.702/2018-TCU-Plenário (rel. Min. Bruno Dantas).7.7. No entanto, adiante-se que os elementos ora presentes nos autos corroboram a alegação da embargante, evidenciando que o processo de apuração de responsabilidade (PAR) 00190.025826/2014-03 conduzido pela CGU efetivamente incluiu o mencionado Contrato 0800.0043363.08.2, como demonstrado a seguir. Portanto, forçoso reconhecer a existência de obscuridade na deliberação recorrida, passível de ser sanada.7.8. Neste momento, a embargante apresenta novos documentos no intuito de comprovar a coincidência dos fatos que levaram às sanções de inidoneidade, como a Nota Técnica 1/2015-CPAR/CGU/PR (peça 150), a Nota de Instrução 214/2015-COREP/CRG/CGU/PR (peça 151), o Parecer 5/2016-ASJUR/CGU/AGU (peça 152) e o Ofício 8/2015-CPAR/CGU/PR (peça 153), que traz o relatório final do PAR, datado de 10/12/2015. Além desses, apresenta também a Decisão 239/2023 (peça 154), que comprova a extinção da sanção aplicada naquele PAR pelo decurso do prazo de seis anos de cumprimento da sanção, com a respectiva baixa no CEIS.7.9. Dos precitados documentos, verifica-se que a CGU adotou como objeto da sua análise a participação da sociedade empresária [embargante], incluindo a participação dessa sociedade como membro de vários consórcios em licitações realizadas pela Petrobras no período de 2004 a 2012, dentre eles o [consórcio] (peça 153, p. 4).7.10. Em tal escopo, a CGU finalizou seu PAR concluindo pela responsabilização da empresa como incursa no art. 88, II e III, da Lei 8.666/1993 pelo cometimento das seguintes condutas: coordenar suas ações junto às concorrentes para reduzir a competitividade licitatória; pagar propina para agentes públicos com a finalidade de que garantissem a continuidade dos ajustes anticompetitivos; exercer influência indevida sobre esses agentes e deles receber tratamento diferenciado; e utilizar empresas de fachada para dissimular pagamentos (peça 153, p. 35).7.11. Por sua vez, como já dito, no presente processo o Tribunal adotou como escopo o contrato 0800.0043363.08.2, firmado entre a Petrobras e o Consórcio [consórcio], especificamente no que tange aos atos praticados pela [embargante], membro do referido consórcio.7.12. Nesse contexto, o TCU identificou as seguintes condutas da mencionada empresa: combinação de preços; quebra de sigilo das propostas; divisão de mercado; oferta de propostas de cobertura para justificar simuladamente o menor preço ofertado; prévia combinação dos resultados para o consequente direcionamento das licitações; e ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo cartel (parágrafo 4 do voto do Acórdão 2.687/2020-TCU-Plenário). Tais condutas culminaram na prolação da deliberação ora embargada, onde o Tribunal declarou a embargante inidônea para contratar com o Poder Público pelo período de cinco anos, nos termos de art. 46 da Lei 8.443/1992.7.13. Comparando os escopos da atuação dos órgãos fiscalizadores e as condutas que motivaram a condenação da embargante, pode-se concluir que a sanção de inidoneidade aplicada pelo TCU está contida no escopo de análise da CGU, bem como que as condutas que levaram à sanção guardam relação direta.7.14. Observa-se que a estratégia de atuação da CGU abrange vários empreendimentos da Petrobras no mesmo PAR, diferentemente da atuação do TCU, que analisou empreendimentos da Petrobras em processos separados. Nada impediria que o Tribunal adotasse estratégia processual similar à adotada pela CGU. Contudo, o que não se afigura razoável é que a adoção de estratégias processuais diferentes possa resultar na cumulação de sanções sobre os mesmos atos praticados.7.15. A seu favor, a embargante também apresentou dois precedentes do TCU, os precitados Acórdãos 977/2023 e 2.138/2023, ambos do Plenário, que reconhecem a detração em casos similares, onde as sanções aplicadas pela CGU e pelo TCU decorrem do mesmo contexto delitivo.7.16. Além desses, é possível mencionar o Acórdão 2.216/2023-TCU-Plenário (rel. Min. Antonio Anastasia), onde o relator realizou uma análise abrangente da jurisprudência desta Corte sobre o assunto. Nesse voto, foram citadas diversas deliberações que reconheceram a detração, mesmo quando a sanção de inidoneidade aplicada pela CGU abordava amplamente os atos da empresa como parte de um cartel para fraudar licitações.7.17. De acordo com tal deliberação, o reconhecimento da detração é possível desde que os casos tratem do mesmo ilícito nos certames e exista uma relação de continência entre a base fática das sanções aplicadas pelo TCU e pela CGU. Mesmo quando a CGU não especifica quais contratos ou empreendimentos foram examinados, a detração é viável se houver uma clara intersecção entre os fatos que fundamentaram ambas as sanções de inidoneidade.7.18. A análise desses precedentes demonstra que, em situações onde há coincidência dos fatos que fundamentam as sanções, a detração é aplicável, evitando o dupla sancionamento pelo mesmo fato. Resta claro, então, que a jurisprudência do TCU tem evoluído no sentido de reconhecer a detração da declaração de inidoneidade aplicada pela CGU a título de efetivo cumprimento da sanção de mesma natureza imposta pelo TCU, desde que relativa aos mesmos fatos. Desse modo, impõe-se reconhecer a possibilidade de detração no presente caso.7.19. Quanto ao tempo a ser detratado, registre-se que o relatório final do PAR não estipulou prazo para a inidoneidade da empresa (peça 153), pois na época a CGU entendia que ela perduraria até sua reabilitação ou ressarcimento, conforme a antiga Lei 8.666/1993. Recentemente, a CGU reviu esse entendimento, considerando inconstitucional a ausência de limite temporal. Para solucionar a questão, adotou os prazos da nova Lei 14.133/2021, que prevê duração mínima de três e máxima de seis anos para a inidoneidade (fonte: [omissis]).7.20. Dessa forma, considerando que ambas as sanções estão relacionadas ao mesmo contexto delitivo (haja vista que o PAR 00190.025826/2014-03 tratou das condutas praticadas pela embargante enquanto membro do [consórcio], incluindo o Contrato 0800.0043363.08.2 na apuração) e que a empresa já cumpriu integralmente a sanção de seis anos de inidoneidade aplicada pela CGU (peça 154), maior que o período de cinco anos fixado pelo Tribunal no Acórdão 2.687/2020-TCU-Plenário, é imperioso reconhecer a detração total do tempo da sanção aplicada por esta Corte, com base no art. 22, § 3º, do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB) e na precitada jurisprudência.Voto:6. Concordo com a unidade técnica e incorporo os fundamentos de seu exame - reproduzidos no relatório precedente - às minhas razões de decidir.7. A questão central consiste em averiguar se houve omissão ou obscuridade no acórdão impugnado ao deixar este de analisar, com a devida profundidade, a alegada sobreposição de sanções entre a declaração de inidoneidade aplicada pelo TCU e a sanção imposta pela CGU, supostamente embasadas nos mesmos fatos relativos a fraudes em licitações na Refinaria Presidente Getúlio Vargas.8. A embargante assevera que a Controladoria-Geral da União conduziu o mencionado PAR 00190.025826/2014-03, abrangendo o Contrato 0800.0043363.08.2 (também referenciado pela CGU como Contrato 4600279490), no qual a [embargante] compunha o Consórcio [consórcio]. No processo de apuração agora mencionado, o órgão teria aplicado sanção de inidoneidade pelos mesmos atos que ensejaram a condenação por este Tribunal. Ainda conforme a recorrente, tal sanção foi efetivamente cumprida por mais de seis anos e já se encontra extinta, conforme documentos anexados (peças 150- 154).9. A decisão ora embargada, ao rechaçar as alegações de bis in idem, entendeu não comprovada a coincidência de bases fáticas entre as duas sanções, relegando a discussão para o momento da "unificação" das penas. Contudo, as novas informações trazidas aos autos demonstram que o mencionado Contrato 0800.0043363.08.2 foi, de fato, incluído na apuração empreendida pela CGU, demonstrando haver sobreposição do fundamento fático das penas.10. Nesse contexto, a jurisprudência desta Corte de Contas tem evoluído no sentido de reconhecer a chamada "detração" quando há duplicidade de sanções de inidoneidade fundamentadas na mesma conduta, com vistas a evitar prolongamento indevido da punição. São ilustrativos, entre outros, os Acórdãos de Plenário 977/2023-, relator Ministro Benjamin Zymler, 2.138/2023, relatório Ministro Jorge Oliveira, e 2.216/2023, relator Ministro Antonio Anastasia.11. A análise dos elementos juntados a este processo demonstra que a CGU, em seu processo sancionador, abrangeu condutas praticadas pela [embargante] em diversos empreendimentos da Petrobras, abarcando, inclusive, os fatos específicos que ensejaram a sanção pelo TCU; observa-se, portanto, identidade de objeto suficiente para caracterizar a sobreposição das sanções.12. [...] No entendimento da unidade técnica, o acolhimento do presente apelo é "medida prudente e eficaz que promove a celeridade e a economia processual, evitando que o processo se estenda por tempo desnecessário", além de prevenir a interposição de novos recursos, que poderiam prolongar a tramitação deste processo, assegurando, desse modo, resolução mais célere.13. Nesse sentido, considerando os precedentes desta Corte, a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - Lindb (art. 22, § 3º) e os princípios da proporcionalidade, razoabilidade e vedação ao bis in idem, acolho os presentes embargos declaratórios para reconhecer a detração integral da sanção aplicada à [embargante], por meio do Acórdão 2.687/2020-TCU- Plenário, em razão de a empresa ter cumprido sanção similar aplicada pela Controladoria-Geral da União, por período superior a cinco anos.Acórdão:9.1. conhecer do recurso e, no mérito, acolhê-lo com efeito infringente para reconhecer a detração integral da sanção aplicada à [embargante] por meio do Acórdão 2.687/2020-TCU-Plenário;9.2. informar esta decisão à recorrente e à Controladoria-Geral da União.