Acórdão 3554/2024
Sumário:2. O ato de aprovação das contas, pelo órgão repassador dos recursos federais, não constitui marco interruptivo da prescrição da pretensão punitiva ou ressarcitória, nos termos do art. 5° da Resolução TCU 344/2022.Voto:Em julgamento, tomada de contas especial instaurada pela extinta Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, em desfavor de [responsável], em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União ao Município de Fortaleza/CE, por meio do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), relativamente aos serviços de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial (PSB/PSE) - no exercício financeiro de 2009.[...]4. Considerando o não saneamento das irregularidades apontadas e esgotadas as medidas administrativas cabíveis, foi instaurada a presente TCE com a reprovação do valor de R$ 462.753,53, relativos às irregularidades encontradas pela CGU.5. No âmbito deste Tribunal, a ex-prefeita de Fortaleza, [responsável], foi regularmente citada (peças 67-68), entretanto, não recolheu o débito, nem apresentou suas alegações de defesa. Registre-se que a responsável havia solicitado prorrogação de prazo para apresentação das alegações de defesa por mais 45 dias (peça 70), a qual foi deferida pela Seproc, consoante documento de peça 71. Mesmo assim, não as apresentou.[...]7. Na instrução de mérito, a antiga SecexTCE formulou proposta no sentido de julgar irregulares as contas da responsável, imputando-lhe débito e aplicando-lhe multa proporcional ao dano ao erário (peças 73-75).8. Após a instrução da unidade técnica, em petição de peça 76, a ex-prefeita, considerando a edição da Resolução-TCU 344/2022, requereu o arquivamento do presente processo "em razão da manifesta PRESCRIÇÃO do poder/dever de se instaurar Tomada de Contas Especial acerca de fato ocorrido há mais de 05 (cinco) anos".[...]10. Determinei, então, o retorno dos autos à unidade técnica para avaliar a questão levantada pela responsável, ratificando ou não a proposta de mérito formulada (peça 88).11. Em nova instrução de mérito, a AudTCE afastou a preliminar de prescrição das pretensões punitiva e sancionatória e manteve, em seus exatos termos, a proposta de encaminhamento anterior (peça 73).[...]13. Com a devida vênia, divirjo dos pareceres precedentes, por considerar que se consumou a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, conforme esclareço a seguir.[...]14. No caso concreto, o marco inicial para fluição do prazo prescricional deve ser a data em que as contas deveriam ser prestadas, no caso, o dia 28/5/2010, nos termos do art. 4°, inciso I, da Resolução-TCU 344/2022.15. Observo, entretanto, que os pareceres precedentes manifestam entendimento diverso quanto ao termo inicial, haja vista que as contas foram apresentadas com atraso. Para iniciar a contagem do prazo prescricional, consideram a data em que as contas foram efetivamente prestadas, no caso, o dia 24/06/2010. Essa formulação encontraria fundamento no art. 4°, inciso II, da Resolução TCU 344/2022.16. Pois bem. Diante desse conflito aparente de normas - fixação do marco inicial como a data em que as contas deveriam ter sido prestadas ou data da efetiva apresentação - deve prevalecer a primeira hipótese, tal como deliberado no Acórdão 620/2024 - 2ª. Câmara, da relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, que assentou o seguinte entendimento:"Em caso de apresentação intempestiva da prestação de contas, o termo inicial para contagem do prazo de prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU é a data em que as contas deveriam ter sido prestadas (art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 344/2022), e não a data da sua efetiva apresentação (art. 4º, inciso II, da mencionada resolução)."[...]20. No caso em exame, tendo havido omissão no dever de prestar contas, é a partir desse momento que deve ser contato o prazo prescricional, nos termos do art. 4°, inciso I, da Resolução TCU 344/2022.21. Nesse contexto, convém afastar o argumento de que o marco inicial para a contagem do prazo prescricional seja a data do Relatório da CGU. Isso porque a presente TCE representa uma continuidade da análise e prestação de contas dos recursos repassados, que se iniciou (ou deveria ter iniciado) a partir do vencimento do prazo de prestação de contas.22. Assentado o marco inicial da contagem prescricional, passo ao exame das causas interruptivas.23. Transcrevo, a propósito, o quadro-resumo das ocorrências apontadas na instrução de peça 89, com pequenos ajustes:[...]24. De início, é importante assentar que, até a edição do Relatório de Demandas Externas da SFCI/CGU, em 7/3/2016, item 6 da tabela acima, não há atos processuais aptos a interromper o fluxo prescricional, conforme explico a seguir.25. No tocante ao evento 1 (supra), a entrega extemporânea da prestação de contas, este não pode ser considerada um marco interruptivo, pois não se enquadra em qualquer hipótese do art. 5° da Resolução TCU 344/2022. Ademais, em regra, atos de iniciativa do devedor não interrompem a prescrição em qualquer ramo do Direito. A exceção é o reconhecimento do direito pelo devedor, conforme art. 202, VI, do Código Civil, o que não é o caso.[...]32. Acerca de tais questionamentos, foram apresentadas justificativas pela Secretaria Municipal de Assistência Social e pelo Conselho Municipal de Assistência Social. Tais justificativas foram analisadas pela Nota Técnica 3.676/2013, em 09/08/2013, que sugeriu a aprovação das contas.33. Em seguida, a prestação de contas foi aprovada e as pendências foram consideradas sanadas pelo órgão concedente.[...]36. Examino, neste tópico, a aptidão da Nota Técnica 3.676/2013 (evento 3) e o Termo de Aprovação de Contas (evento 4) para interromper o fluxo prescricional.37. Compreendo que esses eventos não podem ser considerados como causas interruptivas, haja vista que não constituem atos inequívocos de apuração (art. 5°, II, Resolução-TCU 344/2022) e atuam em sentido oposto à efetivação da pretensão ressarcitória ou punitiva do Estado.38. Ora, as causas interruptivas são eventos que demonstram o empenho estatal no sentido de exercer o seu poder punitivo ou de promover o ressarcimento do débito. Não é o caso.39. A nota técnica pela aprovação das contas e a aprovação em si recomendam a concessão de quitação do responsável (vide arts. 17 e 18 da Lei 8.443/1992), o que afastaria a obrigação de ressarcir. No âmbito processual, seriam eventos análogos a uma sentença judicial de improcedência de uma ação penal ou de uma ação de improbidade administrativa.[...]41. A mesma analogia pode ser feita com o direito penal, onde a sentença absolutória não aparece dentre o rol de causas interruptivas da prescrição, ex vi do art. 117 do Código Penal, com redação dada pelas Leis 7.209/1984, 9.268/1996 e 11.596/2007:[...]42. Nesse contexto, é importante ressaltar que a interrupção da prescrição visa permitir que o Estado tenha tempo suficiente para apurar e sancionar infrações de forma justa e adequada, especialmente quando determinados atos processuais relevantes (como o recebimento de uma denúncia ou queixa) indicam que a apuração da infração está sendo levada a cabo.43. Em contraste, uma decisão que nega a existência do fato ilícito ou sua imputabilidade ao acusado, em essência, sinaliza que não há mais o que ser perseguido ou apurado sob aquela perspectiva, não havendo razão para interromper a prescrição.44. Ademais, a interpretação das normas sobre prescrição, tanto no direito penal quanto no direito de improbidade administrativa, deve ser feita à luz dos princípios constitucionais, como o da segurança jurídica e o do devido processo legal. Permitir que uma decisão que afasta a responsabilidade do acusado ou réu interrompa a prescrição iria contra esses princípios, prolongando indevidamente a incerteza jurídica sobre o indivíduo e impedindo a consolidação de uma situação jurídica definitiva.45. Aplicando essa mesma lógica aos processos de controle externo, verifico que uma nota técnica que recomenda a aprovação das contas ou a própria aprovação em si pelo órgão concedente não tem o condão de interromper a prescrição.46. Grosso modo, eventual estorno da aprovação das contas, tal como ocorreu no caso concreto em 28/8/2018 (peça 37), equivaleria à reforma de sentença ou absolutória (art. 23, §4°, III, in fine, da Lei 8.492/1992). Neste caso, embora a "reforma" deva ser considerada causa interruptiva, o mesmo não se pode dizer da aprovação das contas.47. O estorno da aprovação das contas (28/8/2018), portanto, tem nítido caráter apuratório e, nesse sentido, deve ser considerado marco interruptivo. Entretanto, no caso concreto, ocorreu quando já consumada a prescrição (28/5/2015), conforme veremos a seguir.Acórdão:9.1. reconhecer a incidência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória em face da responsável, pelos recursos repassados pela União ao Município de Fortaleza/CE por meio do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) no exercício de 2009;