Acórdão 1014/2015
Voto:3. As obscuridades e contradições aventadas giram em torno de dois questionamentos centrais, assim resumidos no Relatório:[...]- alteração do entendimento jurisprudencial que este Tribunal vinha mantendo sobre a questão até o advento do acórdão embargado, o que se infere do comando inserto no respectivo item 9.7, que fixou prazo à Segecex para que promovesse "fiscalização, na modalidade levantamento, sobre as contas Nacionais da empesa Itaipu Binacional, examinando, entre outros aspectos, os efeitos das alterações nas Bases Financeiras do tratado de Itaipu sobre a composição da tarifa de repasse de energia da Itaipu e do orçamento do Tesouro Nacional, nos termos do art. 71, inc. V, da Constituição Federal e do art. 41, inc. III, da Lei nº 8.443/92".[...]20. Em relação à segunda alegação da embargante, focada na suposta ausência ou insuficiência de fundamentação do acórdão embargado para a determinação de realizar "fiscalização, na modalidade levantamento, sobre as contas nacionais da empesa Itaipu Binacional, examinando, entre outros aspectos, os efeitos das alterações nas bases financeiras do tratado de Itaipu sobre a composição da tarifa de repasse de energia da Itaipu e do orçamento do Tesouro Nacional, nos termos do art. 71, inc. V, da Constituição Federal e do art. 41, inc. III, da Lei nº 8.443/92" (item 9.7 do Ac. 88/2015-P).[...]22. Em face da sua clareza e concisão - e para afastar qualquer pecha de obscuridade nos fundamentos do acórdão embargado -, reproduzo, a seguir, o teor principal da declaração de voto do Ministro-substituto André Luís, acrescentando-lhe os destaques que julgo pertinentes:[...]9. Nem se diga, portanto, que a Itaipu Binacional não poderia ser fiscalizada pelo TCU, sob o mero argumento de que o seu tratado constitutivo não contemplaria os critérios para o exercício dessa fiscalização.10. Ocorre que, diante da eficácia negativa (paralisante) inerente à referida norma constitucional, o tratado constitutivo não poderia proibir peremptoriamente que as contas nacionais dessa empresa fossem fiscalizadas pelo TCU, de tal sorte que, pela mesma razão, a eventual ausência de critérios para a fiscalização, no âmbito desse tratado, também não pode resultar no afastamento da aludida competência constitucional fiscalizadora.11. De mais a mais, há notícias de que, de fato, a vertente paraguaia das contas de Itaipu tem se submetido à correspondente fiscalização financeira, reforçando, então, a premente necessidade de o TCU dar esse passo adiante, com vistas a atribuir maior eficácia às ações de controle sobre a vertente nacional da aludida empresa.[...]29. Em linha semelhante, este Tribunal já ordenou a realização de levantamento de auditoria em Itaipu Binacional, com a anuência do próprio corpo dirigente da Itaipu Binacional e da Eletrobras, o que culminou com o precitado TC 008.994/2011-0. A proposição desse primeiro levantamento de auditoria surgiu em uma reunião, ocorrida em meu Gabinete, em 30/03/2010, com a presença do Diretor-Geral Brasileiro de Itaipu e do Presidente da Eletrobras, acompanhados de seus consultores jurídicos, ocasião em que se manifestaram favoravelmente à realização de um levantamento de auditoria em Itaipu, por este Tribunal, consoante os objetivos expressos no art. 238 do Regimento Interno desta Casa. Essa ação de controle foi aprovada previamente pelo Plenário deste Tribunal em 28/4/2010.30. Vê-se, portanto, que a medida determinada no item 9.7 do Acórdão 88/2015-Plenário é um aprofundamento de uma ação de controle já iniciada em 2010, com a anuência da própria direção das duas empresas envolvidas.31. Quanto à mudança de entendimento jurisprudencial, embora reitere em que os presentes embargos de declaração não possuem o objetivo de enfrentar questões de mérito, é pertinente assentar algumas informações sobre o histórico mais recente do debate, neste Tribunal, sobre a possibilidade de controle externo sobre Itaipu Binacional, consoante expus no último despacho exarado no multicitado TC 009.799/2006-1, quando demonstrei que, antes mesmo do Acórdão 88/2015-Plenário, já se desenvolvia a tendência de reversão do entendimento expresso nas Decisões Plenárias 279/95 e 124/97. Ainda no mesmo despacho, deixei assentes as razões para ordenar o apensamento daquele processo ao feito constituído a partir do acórdão mais recente.32. Seguem-se os trechos mais relevantes do aludido despacho, aqui reproduzidos para melhor esclarecer os questionamentos suscitados pela embargante no presente feito:2. A fase de instrução deste processo foi originalmente obstada por uma questão incidental, consistente na necessidade de reavaliação do entendimento fixado nas Decisões Plenárias 279/1995 e 124/1997, segundo o qual, a despeito da competência expressa no art. 71, inciso V, da Constituição Federal, esta Corte de Contas estaria impossibilitada juridicamente de fiscalizar de forma direta a gestão da empresa Itaipu Binacional, "diante da ausência de previsão legal e regulamentar em seus atos constitutivos e da submissão da hidrelétrica ao regime de direito internacional" (Dec. 279/1995-TCU-Plenário).3. O inciso V do art. 71 da Lei Maior assim dispõe:Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...) V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;"4. A proposta deste relator para a revisão do aludido entendimento assentou-se em minucioso parecer lavrado pelo então Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, Dr. Lucas Rocha Furtado, que, em apertada síntese, apoiou-se na dicção de que a norma contida no inciso V do art. 71 da Constituição Federal teria eficácia imediata, independentemente da omissão do tratado constitutivo de Itaipu quanto à respectiva forma de controle externo.5. A tese sustentada pelo então Procurador-Geral mostrou-se consentânea com as bases doutrinárias mais atuais da hermenêutica constitucional, que hoje se orienta pela busca da máxima efetividade da Constituição, reconhecendo-lhe verdadeira força normativa. Trata-se da ótica de interpretação constitucional preconizada pela hermenêutica concretizadora, proposta por Konrad Hesse e abraçada por vários outros constitucionalistas de lastro, a exemplo de Joaquim José Gomes Canotilho, associada à proposta da força normativa dos princípios, sustentada por Friederich Müller, Ronald Dworkin, Robert Alexy, entre outros doutrinadores (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. São Paulo: Saraiva. 2012. p. 104-110. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 13 ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 276-77).6. Dessarte, propus, originalmente, fosse superada a questão preliminar, revogando-se o entendimento fixado nas Decisões Plenárias 279/1995 e 124/1997, para firmar exegese no sentido da competência deste Tribunal para fiscalizar a conformidade da gestão da Empresa aos interesses nacionais e às normas legais e constitucionais brasileiras aplicáveis.7. A questão foi submetida ao Plenário deste Tribunal na sessão de 2/12/2009, quando, mediante o Acórdão 2.918/2009, decidiu pelo conhecimento da representação, convertendo seu julgamento em diligência, nos termos do art. 116 do Regimento Interno, "para franquear ao Ministério das Relações Exteriores, por intermédio do Ministro de Estado, seu ingresso nos presentes autos, se assim desejar, para que, no prazo de 90 (noventa) dias, contados da ciência, apresente a este Tribunal as razões que entender pertinentes".8. Em resposta à oitiva promovida pelo Tribunal, ambas as instituições - MRE e Itaipu - manifestaram-se, na ocasião, contrariamente à possibilidade imediata de esta Corte de Contas exercer as competências previstas no inciso V do art. 71 da Constituição Federal e nos correspondentes dispositivos da Lei 8.443/92. A síntese dos argumentos então apresentados está descrita no despacho que exarei em 8/7/2010 (peça 1).9. Não obstante essas manifestações, o Diretor-Geral Brasileiro de Itaipu e o Presidente da Centrais Elétricas Brasileiras S/A - Eletrobras (controladora brasileira da binacional) - foram recebidos em meu Gabinete, no dia 30/3/2010, acompanhados de seus Consultores Jurídicos, ocasião em que se manifestaram favoravelmente à realização de um levantamento de auditoria em Itaipu, por este Tribunal, consoante os objetivos expressos no art. 238 do Regimento Interno desta Casa.10. Em vista disso, submeti a proposta de levantamento de auditoria ao Plenário, na sessão reservada de 28/4/2010, sendo a medida aprovada.11. Diante dessas circunstâncias e à luz da racionalidade processual, determinei o apensamento deste processo ao que seria constituído para o levantamento de auditoria autorizado.12. Na respectiva decisão monocrática, deixei assente que o levantamento de auditoria deveria "aferir a efetiva viabilidade jurídica e operacional da ação fiscalizadora do TCU sobre a empresa Itaipu Binacional, nos termos do art. 71, inciso V, da Lei Maior, inclusive quanto a forma e alcance possíveis desse tipo de fiscalização, a exemplo dos parâmetros apresentados na minuta original de acórdão acostada às fls. 140/41" (peça 1). Reforcei, ainda, que a equipe de auditoria deveria pronunciar-se conclusivamente sobre a preliminar suscitada neste processo. (...) 15. Entrementes, após a conclusão do aludido relatório, sobreveio o Acórdão 88/2015-Plenário, também de minha relatoria, em que este Tribunal, entre outras deliberações, aprovou determinação sugerida pelo Ministro-substituto André Luís de Carvalho e acolhida por este relator, no sentido de que se realizasse outro levantamento de auditoria nas contas nacionais de Itaipu Binacional, desta feita com enfoque nas alterações das bases financeiras do tratado constitutivo da referida empresa.[...]18. O histórico apresentado revela que este Tribunal, ao proferir o Acórdão 88/2015-Plenário, reconheceu a possibilidade de realizar fiscalizações na empresa Itaipu Binacional, competência já exercida, em certo grau, por meio do primeiro levantamento de auditoria, versado no TC 008.994/2011-0.19. Em vista disso, revela-se superada a questão prejudicial inicialmente aventada nesta representação, não havendo óbices ao seu prosseguimento.[...]33. Vê-se, portanto, que o comando para realização de um levantamento de auditoria em Itaipu Binacional, assentado no Acórdão 88/2015-Plenário, foi expedido em um contexto de evolução jurisprudencial desta Corte de Contas, pautado em um método hermenêutico-concretizador, mais consentâneo com os tempos atuais, cujo paradigma principal é assegurar a máxima efetividade da Constituição, reconhecendo-lhe verdadeira força normativa.[...]38. Note-se que o presente estágio de controle externo, consoante definido no Acórdão 88/2015-Plenário, consiste apenas em um levantamento de auditoria, cujo objetivo principal, conforme já assinalado, é obter informações no mister da boa governança, o que se amolda perfeitamente ao quadro conceitual de "contas nacionais" ora apresentado.39. O mesmo raciocínio se aplica às outras recomendações e determinações contidas no acórdão embargado, porquanto todas são voltadas à busca de informações para assegurar padrões razoáveis de governança na preservação dos interesses brasileiros no empreendimento binacional, cumprindo repetir que esses procedimentos em nada prejudicam os interesses da Ande ou do Governo da República do Paraguai, pois não implicam ingerência sobre a gestão operacional, econômica ou financeira de Itaipu. Em verdade, trata-se de informações úteis não apenas ao controle externo, mas também aos gestores brasileiros da empresa, para subsidiá-los no processo de gestão corporativa paritária da binacional.Acórdão:9.1 nos termos do art. 34 da Lei 8.443/92, conhecer dos presentes embargos de declaração, para, no mérito, negar-lhes provimento;9.2 determinar à Secretaria de Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro - SecexEstat-RJ - que inicie o cumprimento da determinação descrita no item 9.7 do Acórdão 88/2015-Plenário imediatamente após o respectivo trânsito em julgado, momento a partir do qual deve-se iniciar a contagem do prazo de noventa dias definido no mencionado item, a ser aplicado para fins de conclusão do correspondente relatório de levantamento;