Acórdão 9912/2016
Sumário:3. Ao firmar Termo de Parceria com fundação, que em parceria anterior deixou de obedecer normas técnicas na execução de projeto semelhante e de mesma natureza, apresentando erros graves na prestação dos serviços, o gestor assume o risco de transferir recursos financeiros à entidade não capacitada, com consequente probabilidade de insucesso e de prejuízo ao erário.Proposta de Deliberação:A presente Tomada de Contas Especial foi instaurada pela Superintendência Regional do Médio São Francisco do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - SR29/Incra, contra a [fundação], o Sr. [responsável 1], ex-diretor executivo da Fundação, e o Sr. [responsável 2], gestor do Incra, em vista da não execução integral do objeto do Termo de Parceria 6.000/2007, firmado entre Incra e a [fundação].2. O referido ajuste tinha por escopo a execução dos serviços de georreferenciamento e cadastro de imóveis rurais nos municípios de Tacaratu e Jatobá, no estado de Pernambuco, e Abaré, no estado da Bahia. Para cumprir o objetivo acordado, foram repassados à [fundação] recursos federais no quantum de R$ 2.037.842,00. A [entidade contratada para executar o Termo de Parceria] era (e ainda é) qualificada como Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscip.[...]3. Os responsáveis acima mencionados foram instados a se manifestar nos autos pelas seguintes irregularidades:[...]3.2. Sr. [Responsável 2] - assinatura de termo de parceria com a [fundação], assumindo risco de transferir recursos financeiros a uma organização que já havia demonstrado, em projeto semelhante e de mesma natureza realizado para o Incra, que não teria condições de se desincumbir das responsabilidades a ela atribuídas.4.Os agentes e a Fundação trouxeram aos autos suas alegações de defesa, as quais foram examinadas pela Secex/PE em instrução reproduzida no Relatório precedente, com a proposta de que não fossem acolhidas.[...]18. Restou comprovado, assim, que o Incra se valeu da referida lei para celebrar o aludido termo de parceria com a [fundação], sabendo que, destituída de capacidade técnica para a operacionalização do ajuste, ela celebraria o contrato com a [empresa] para a sua execução.[...]32. Quanto à assertiva de que os problemas de execução dos serviços foram identificados a partir de fevereiro de 2009, igualmente creio que não merece prosperar, porquanto a Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva bem esclareceu a questão em seu Parecer, cujo trecho reproduzo:"7. (...) ao assinar o Termo de Parceria n.º 6.000/2007, o Senhor [responsável 2], então Superintendente Regional do INCRA, celebrou negócio jurídico com alta probabilidade de insucesso, haja vista o histórico de irregularidades que permearam a execução do Termo de Parceria firmado em 2004, com a mesma [fundação].8. Assim, diversamente do alegado pelo responsável, os problemas na execução dos serviços não foram identificados apenas a partir de fevereiro de 2009, mas bem antes disso. Primeiramente, deve ser lembrado que a adoção do Termo de Parceria como forma contratual e a escolha da [fundação] ocorreram com a finalidade única de burlar o procedimento licitatório, uma vez que a referida Oscip não detinha capacidade técnica para executar o objeto avençado.9. Prova disso foram os diversos problemas enfrentados com a [empresa] (Peça 65, pp. 79-81 do TC 033.482/2010-1). Conforme consta daqueles autos, em julho de 2005, prazo inicial de expiração do Termo de Parceria assinado em 2004, a situação da contratação era caótica, com 63,8% do valor do contrato pago e apenas 3% de metas executadas. [...]"33. Como se percebe, era de conhecimento do Sr. Responsável 2], bem antes de 2009, que a [fundação] não teria condições de se desincumbir das responsabilidades assumidas.34.Nesse caso, o agente deixou de agir com a precaução que se espera de um gestor público para evitar riscos desnecessários e consequentemente dano ao erário. A ideia de precaução tem sido tratada pela doutrina brasileira com natureza jurídica de princípio. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da precaução está em fase de evolução no Direito Administrativo sendo "importado" para este do Direito Ambiental. O autor explica que, tendo em vista a tutela do interesse público, se uma situação acarretar risco, a Administração deve adotar postura de precaução para evitar possíveis danos (Manual de direito administrativo, 27. ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2014, p. 40).35.Em linha de interpretação semelhante, Juarez Freitas explica que: o princípio constitucional da precaução, igualmente dotado de eficácia direta e imediata, estabelece (não apenas no campo ambiental, mas nas relações de administração em geral) a obrigação de adotar medidas antecipatórias e proporcionais mesmo nos casos de incerteza quanto à produção de danos fundadamente temidos (juízo forte de verossimilhança). (Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração. 1ª ed., São Paulo: Malheiros, 2007, p. 98).36. A questão não tem passado despercebida da doutrina estrangeira. Luís Filipe Colaço Antunes registra o dever de os poderes públicos e os beneficiários do acto autorizativo a adoptarem, especialmente numa fase de incerteza científica, um comportamento prudente e diligentemente seguro, adequado à prevenção de riscos graves no exercício das respectivas actividades, sob pena de serem chamados a responder pelos danos causados a terceiros ... (Para um direito administrativo de garantia do cidadão e da administração. Coimbra: Almedina, 2000, p. 111). Por fim, Eberhard Schmidt-Assmann afirma que o princípio da precaução exige a minimização dos riscos (La teoría general del derecho administrativo como sistema. Madrid: Marcial Pons, 2003, p. 133).37. Ora, ao firmar Termo de Parceria com [fundação], que em avença anterior igualmente deixou de obedecer normas técnicas na execução do serviço de georreferenciamento, apresentando erros graves na medição de coordenadas, o gestor não agiu com precaução necessária para evitar riscos. Ao revés, mesmo ciente dos problemas ocorridos com a [fundação] em projeto semelhante e de mesma natureza ao tratado nestes autos, assumiu o risco de transferir recursos financeiros à Fundação, com consequente prejuízo ao erário.38.Nesse contexto, entendo que as alegações de defesa oferecidas pelo Sr. [responsável 2] não devem ser acolhidas.[...]40. Firmadas essas premissas, entendo que os Srs. [responsável 1] e [responsável 2] e a [fundação] devem ter suas contas julgadas irregulares, com condenação ao pagamento solidário do débito quantificado no processo e, ainda, com aplicação da multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992, ante a gravidade das ocorrências apuradas, autorizando-se o pagamento em 36 parcelas mensais e consecutivas das dívidas e a cobrança judicial.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da [fundação] e dos Srs. [responsável 1] e [responsável 2], condenando-os solidariamente ao pagamento dos valores abaixo especificados, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a do Regimento Interno), o recolhimento da dívida ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das correspondentes datas, até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: