Acórdão 1516/2005
Relatório:Cuida-se do acompanhamento realizado pela 6ª Secex em razão das determinações e recomendações expedidas pelo Tribunal mediante a Decisão Plenária 655/2002, à Secretaria Federal de Controle Interno. Referido acompanhamento foi realizado no bojo do próprio processo que tratou da consolidação das auditorias realizadas com o objetivo de analisar o relacionamento das fundações de apoio com as Instituições Federais de Ensino Superior - IFES.[...]7. Quanto aos aspectos da Lei nº 8.958/94 que, sob o ponto de vista do controle, estão relacionados às ocorrências mais freqüentes de impropriedades, faremos as considerações a seguir. 7.1. Em primeiro lugar, as contratações com dispensa de licitação fundamentadas no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993 só devem ser efetuadas quando, comprovadamente, houver nexo entre esse dispositivo, a natureza da instituição contratada e o objeto contratual, o qual deve ser conexo com as atividades de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional desenvolvidas pela instituição que se pretenda contratar, conforme dispõem as Decisões Plenárias nº s 252/1999, 30/2000 e 655/2002. 7.2. Além disso, a contratação deve estar diretamente vinculada a projeto que deva ser cumprido em prazo determinado e resulte em produto bem definido, não cabendo a contratação de atividades que, por sua natureza, são de caráter continuado, nem de objeto genérico, desvinculado de projeto específico, consoante o disposto na Decisão nº 655/2002 - Plenário. 7.3. Quanto ao conceito de desenvolvimento institucional, cabe mencionar que o recém-editado Decreto nº 5.205, de 14/9/2004, que regulamenta a Lei nº 8.958/94, assim dispõe em seu art. 1º, § 3º: 'Para os fins deste Decreto, entende-se por desenvolvimento institucional os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aqueles de natureza infra-estrutural, que levem à melhoria das condições das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica para o cumprimento da sua missão institucional, devidamente consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição'. 7.4. Ao incluir no conceito de desenvolvimento institucional os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aquelas de natureza infra-estrutural, que levam à melhoria das condições das IFES, o decreto, analisado isoladamente, poderia levar a interpretações abrangentes, incompatíveis com a lei e com a Constituição. 7.5. Em relação a esse Decreto, destaca-se excerto do Voto condutor do Acórdão 1934/2004 - Plenário - TCU, de 1º/12/2004: "Entretanto, o Decreto nº 5.205, de 14 de setembro de 2004, mencionado na instrução da 6ª Secex, que regulamenta a Lei nº 8.958/1994, embora editado após a contratação em que questão, veio dispor de forma oposta ao entendimento acima expresso, senão vejamos: 'Art. 1º As instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica poderão celebrar com as fundações de apoio contratos ou convênios, mediante os quais essas últimas prestarão às primeiras apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão, e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, por prazo determinado.  (...) 2º Dentre as atividades de apoio a que se refere o caput, inclui-se o gerenciamento de projetos de ensino, pesquisa e extensão, e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico. 3º Para os fins deste Decreto, entende-se por desenvolvimento institucional os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aqueles de natureza infra-estrutural, que levem à melhoria das condições das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica para o cumprimento da sua missão institucional, devidamente consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição. 4º Os programas ou projetos de ensino, pesquisa e extensão, e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico deverão ser previamente aprovados pela instituição apoiada para que possam ser executados com a participação da fundação de apoio'.Portanto, nos termos do novel Decreto, desenvolvimento institucional transforma-se em panacéia que permite escancarar a exceção insculpida no inciso XIII do art. 24 da Lei de Licitações, exatamente no sentido oposto ao que emana da Constituição e do entendimento predominante nesta Corte de Contas, de que a licitação é regra e os casos em que se permite a sua dispensa constituem exceção.Oportuno mencionar que o Supremo Tribunal Federal assim sumulou: O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público (Súmula 347). Portanto, pode o TCU, ao apreciar um ato na sua esfera de competência, dar-lhe interpretação para conformá-lo à Constituição. Se interpretação diversa lhe é oposta, ainda que fundada em dispositivo legal, está-se diante de flagrante inconstitucionalidade, tanto do ato, quanto do dispositivo legal".7.6. De fato, se à lei não cabe elastecer o conceito de desenvolvimento institucional, não seria um decreto, norma infralegal, que poderia fazê-lo. Deve, portanto, ser mantido o entendimento desta Corte, não apenas quanto à aplicabilidade excepcional do inciso XIII, como da interpretação a ser dada ao significado da expressão desenvolvimento institucional a que se referem as Leis nº s 8.666/1993 e 8.958/1994. 7.7. Nesse sentido, ao apreciar a possibilidade de que a lei pudesse ser interpretada de forma a ampliar o alcance da expressão desenvolvimento institucional, o Relator, no Voto condutor da Decisão nº 30/2000 - Plenário, destacou: "Uma interpretação apressada da Lei poderia conduzir à ilação de que desenvolvimento institucional seria qualquer ato voltado para o aperfeiçoamento das instituições, para a melhoria do desempenho das organizações. Nesse sentido, contudo, a simples automatização de procedimentos, a aquisição de equipamentos mais eficientes, a reforma das instalações de uma unidade, a ampliação das opções de atendimento aos clientes, o treinamento de servidores, a reestruturação organizacional e um sem-número de outras ações que significassem algum plus no relacionamento entre a Administração e a Sociedade poderiam ser entendidas como tal. Já foi registrado, no entanto, que uma interpretação larga da Lei, nesse ponto, conduziria, necessariamente, à inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que os valores fundamentais da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, expressamente salvaguardados pela Constituição, estariam sendo, por força de norma de hierarquia inferior, relegados".7.8. A fim de auxiliar na definição de desenvolvimento institucional, podemos mencionar o seguinte:a) dispensas com base no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993 que tenham por fundamento o desenvolvimento institucional devem restringir-se aos contratos que tenham por objeto a implementação direta de alguma forma de ação social que tenha sido especificada direta e expressamente no texto constitucional como de interesse do Estado, esclarecendo que dentre estes não se incluem os serviços genéricos de consultoria organizacional (Decisão nº 1646/2002 - Plenário);b) os contratos para execução de projeto de desenvolvimento institucional devem ter produto que resulte em efetivo desenvolvimento institucional, caracterizado pela melhoria mensurável da eficácia e eficiência no desempenho da instituição beneficiada (Decisão nº 655/2002 - Plenário); c) manutenção e desenvolvimento institucional não devem ser confundidos e, nesse sentido, não cabe a contratação para atividades de manutenção da instituição, a exemplo de serviços de limpeza, vigilância e conservação predial (Decisão nº 655/2002 - Plenário); d) não se enquadram como projetos ou atividades de desenvolvimento institucional aqueles cujo objeto seja obra de reforma ou construção, ou qualquer outra de natureza infra-estrutural. 7.9. A fundação, enquanto contratada, deve desempenhar o papel de escritório de contratos de pesquisa, viabilizando o desenvolvimento de projetos sob encomenda, com a utilização do conhecimento e da pesquisa do corpo docente das IFES, ou de escritório de transferência de tecnologia, viabilizando a inserção, no mercado, do resultado de pesquisas e desenvolvimentos tecnológicos realizados no âmbito das Universidades, segundo determina a Decisão nº 655/2002 - Plenário.Voto:5. [...] julgo necessário que este Tribunal firme entendimento sobre as questões abordadas, expedindo determinação de caráter geral, neste momento, às Instituições Federais de Ensino Superior, de forma que, quando da contratação com fundações de apoio, com base no art. 1º da Lei nº 8.958/1994, sejam observadas as disposições constantes da Lei nº 8.666/1993 e legislação pertinente, e cumpridos os quesitos constantes do item 8.2 da Decisão nº 655/2002 - Plenário - TCU. 6. A medida proposta no item anterior objetiva dar maior efetividade às ações do controle, contribuindo para elidir o viés apresentado pelas IFES no efetivo cumprimento da Lei nº 8.958/1994 e da Lei nº 8.666/1993.Acórdão:9.1. determinar às Instituições Federais de Ensino Superior e de Pesquisa Científica e Tecnológica que observem, quando das contratações por dispensa de licitação com base no art. 1º da Lei nº 8.958/1994, os seguintes quesitos:9.1.1. a instituição contratada deve ter sido criada com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico;9.1.2. o objeto do contrato deve estar diretamente relacionado à pesquisa, ensino, extensão ou desenvolvimento institucional;9.1.3. a Fundação, enquanto contratada, deve desempenhar o papel de escritório de contratos de pesquisa, viabilizando o desenvolvimento de projetos sob encomenda, com a utilização do conhecimento e da pesquisa do corpo docente das IFES, ou de escritório de transferência de tecnologia, viabilizando a inserção, no mercado, do resultado de pesquisas e desenvolvimentos tecnológicos realizados no âmbito das Universidades;9.1.4. o contrato deve estar diretamente vinculado a projeto a ser cumprido em prazo determinado e que resulte produto bem definido, não cabendo a contratação de atividades continuadas nem de objeto genérico, desvinculado de projeto específico;9.1.5. os contratos para execução de projeto de desenvolvimento institucional devem ter produto que resulte em efetivo desenvolvimento institucional, caracterizado pela melhoria mensurável da eficácia e eficiência no desempenho da instituição beneficiada;9.1.6. a manutenção e o desenvolvimento institucional não devem ser confundidos e, nesse sentido, não cabe a contratação para atividades de manutenção da instituição, a exemplo de serviços de limpeza, vigilância e conservação predial.