Acórdão 2696/2025
Voto:Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur) em desfavor do [instituto] e dos Srs. [responsáveis 1 e 2], respectivamente Diretor Geral e Diretor Financeiro da aludida entidade, em razão da ocorrência de superfaturamento na execução do Convênio MTur/IBH 724.449/2009.2. O aludido ajuste teve por objeto a implementação da "1ª etapa do projeto Escola Virtual dos Meios de Hospedagem, [por meio] de um Programa de Formação Inicial e Continuada para os profissionais de linha de frente e gerência média dos Meios de Hospedagem, atuantes nos 65 destinos turísticos priorizados pelo Ministério do Turismo, utilizando novas tecnologias educacionais de largo alcance".[...]9. Em 2011, a Controladoria-Geral da União (CGU) realizou auditoria em diversos convênios celebrados pelo MTur, entre os quais os Convênios 724.449/2009 e 753.683/2010, firmados com o [instituto]. Especificamente no tocante ao Convênio 724.449/2009, foram apuradas as seguintes irregularidades, descritas no Relatório de Auditoria Especial 00190.020860/2011-31:[...]9.2. aprovação de plano de trabalho com custos até três vezes superiores aos praticados pela Administração Pública Federal em ações similares, incorrendo em sobrepreço estimado de R$ 6.991.595,00;[...]9.7. superfaturamento estimado de R$ 311.214,08 na aquisição de mochilas para os profissionais capacitados;[...]10. Com respeito especificamente ao ajuste a que se referem estes autos, o órgão concedente, depois de analisar e reprovar parcialmente a documentação apresentada a título de prestação de contas pelo [instituto], instaurou a presente Tomada de Contas Especial.11. No âmbito deste Tribunal, a então SecexTCE promoveu a citação dos responsáveis, a fim de que estes recolhessem os valores devidos e/ou apresentassem suas alegações de defesa acerca das seguintes ocorrências:11.1. sobrepreço na execução do convênio, no valor de R$ 6.991.595,00, calculado a partir da comparação do custo médio do aluno-hora-aula pactuado no plano de trabalho (R$ 12,29) com o custo médio do aluno-hora-aula no âmbito do Plano Nacional de Qualificação - PNQ (R$ 3,95); e11.2. superfaturamento na aquisição de mochilas, no valor de R$ 311.214,08, tendo em vista que o modelo fornecido aos participantes seria diferente daquele indicado na prestação de contas do ajuste.12. Além disso, realizou-se a audiência do Sr. [responsável 1] e do [instituto], para que apresentassem razões de justificativa para o uso da entidade convenente como mera intermediária, ante o repasse quase integral dos recursos para outras entidades com vistas à realização do objeto pactuado.13. Como visto no Relatório precedente, a unidade técnica sugeriu, em síntese, a rejeição das alegações de defesa dos responsáveis, com sua consequente condenação solidária ao pagamento das dívidas apuradas, além da aplicação, a cada um deles, da multa do art. 57 da Lei 8.443/1992. Alvitrou, ademais, a rejeição das razões de justificativa e a aplicação, aos dirigentes do [instituto], individualmente, da sanção cominada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.14. O MP/TCU acolheu, em essência, a análise empreendida pela unidade especializada, sem prejuízo de recomendar ajustes pontuais, como o expurgo, do quantum devido, dos valores referentes ao superfaturamento das mochilas e da contrapartida a cargo da convenente.15. Manifesto, desde logo, minha anuência ao exame realizado pela AudTCE, com as alterações sugeridas pelo Parquet especializado, incorporando-as às minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir.[...]17. Com respeito ao sobrepreço apurado na execução do convênio, reputo adequado o emprego das referências de preços do Plano Nacional de Qualificação como parâmetro balizador. Dessa maneira, a diferença entre o custo médio por aluno-hora-aula praticado, de R$ 12,29, e o valor de R$ 3,95 por aluno-hora-aula adotado como preço de mercado, multiplicado pelo número de alunos atendidos (4.192) e pela carga horária do curso (200 horas-aula), resulta no superfaturamento apurado pela unidade técnica, de R$ 6.991.595,00. Cumpre destacar que o resultado das operações matemáticas acima descrito seria ligeiramente superior, de R$ 6.991.807,45, devendo-se a ligeira discrepância aos arredondamentos efetuados.18. Como salientado pelo representante do Parquet de Contas, há grandes semelhanças entre os cursos indicados no PNQ e o objeto do convênio em foco, a exemplo da finalidade (qualificação profissional), carga horária (200 horas-aula), natureza jurídica da entidade executora (entidade sem fins lucrativos) e fonte de financiamento (recursos federais).19. A referência adotada mostra-se, na verdade, conservadora, uma vez que os cursos do PNQ são presenciais, enquanto as atividades de capacitação objeto do Convênio 724.449/2009 se deram na modalidade de educação à distância, em regra menos onerosa. Com efeito, os cursos oferecidos no âmbito do PNQ incluíam auxílios para transporte e alimentação dos alunos, itens não previstos no ajuste sub examine.20. Reforçando esse entendimento, consigno que o referencial de custos dos cursos à distância da Universidade Aberta do Brasil (UAB), à época, era de R$ 3,35 por aluno-hora-aula, parâmetro que, se adotado, resultaria em um débito ainda maior. Ressalto, ainda nesse tocante, que os cursos oferecidos no âmbito da UAB são de nível superior, geralmente mais onerosos que a iniciativa de qualificação profissional para trabalhadores do ramo hoteleiro.21. Demais disso, aduzo que o [instituto] delegou integralmente a execução dos cursos, à exceção das atividades de monitoramento e avaliação, que couberam à [omissis 1], ao [omissis 2], por intermédio do Contrato de Prestação de Serviços 1/2010, pelo montante de R$ 9.854.475,00. Dividindo-se somente o valor da avença com o [omissis 2] pelo número de alunos (4.192) e pela carga horária do curso (200 horas-aula), chega-se ao custo de R$ 11,75 por aluno-hora-aula.22. O custo paramétrico apurado é mais um elemento a robustecer a convicção de sobrepreço na execução do ajuste, haja vista que, segundo a Controladoria-Geral da União, o preço médio dos cursos de capacitação à distância oferecidos ao mercado pelo próprio Ceteb era de R$ 1,55 por aluno-hora-aula.23. Embora os responsáveis critiquem a adoção das referências de preço supra, sob o argumento de que os cursos oferecidos no bojo do PNQ e da UAB se dariam em contextos distintos daqueles relacionados às atividades objeto do convênio em tela, não juntaram aos autos as planilhas orçamentárias das referências sugeridas.24. As notas fiscais emitidas pelo [omissis 2] e pela [omissis 1], pessoas jurídicas contratadas pelo [instituto] para a execução do objeto pactuado, também não especificam os quantitativos nem os preços unitários dos itens contratados, não discriminando sequer custos de fácil comprovação, como aqueles com pagamento de coordenadores e tutores, contratação de consultores ou aquisição de passagens aéreas.25. Impende registrar que a Cláusula Terceira, inciso II, alínea "ee", do termo do Convênio 724.449/2009 estabelece competir ao convenente "inserir cláusula nos contratos celebrados para execução deste Convênio que permitam o livre acesso dos servidores do CONCEDENTE, bem como dos órgãos de controle, aos documentos e registros contábeis das empresas contratadas, na forma do art. 44 da Portaria Interministerial nº 127/2008, atualizada".26. Destaco, ademais, que, no âmbito do TC-012.807/2017-6, apreciou-se a Tomada de Contas Especial referente ao Convênio 753.683/2010, celebrado entre o Ministério do Turismo e o [instituto] para a execução da segunda etapa do projeto Escola Virtual dos Meios de Hospedagem.27. Por meio do Acórdão 796/2022 - 1ª Câmara (rel. Ministro Benjamin Zymler), esta Corte julgou irregulares as contas da entidade convenente e do Sr. [responsável 1], condenando-os ao pagamento do débito apurado e aplicando-lhes sanção pecuniária.28. Naquela ocasião, esta Corte entendeu que, ante a ausência de detalhamento da formação de preços e a respectiva composição dos custos, a utilização de referências globais ou paramétricas no intuito de avaliar a justeza dos valores contratados seria legítima, constituindo presunção juris tantum de preço de mercado, consoante deixa assente o seguinte fragmento, extraído do Voto condutor da aludida deliberação:"14. Os valores contrafactuais de mercado foram tomados de forma paramétrica pela CGU, com base em preços praticados no âmbito do Plano Nacional de Qualificação ou com os ministrados a distância na Universidade Aberta do Brasil. (...) 19. Para o Sr. [responsável 1], como responsável do [instituto], havia meios para que tempestivamente justificasse e detalhasse a estrutura de custos e o memorial dos preços apresentados em sua pesquisa. Mesmo a posteriori, poderia dispor de outras possibilidades - como documentos fiscais - para corroborar a justeza dos valores propugnados e recebidos, mas assim preferiu não fazer.20. De sorte a não privilegiar a própria torpeza dos agentes que contratam com o setor público sem qualquer demonstração dos custos contratados ou conveniados, ausente o detalhamento da formação de preços e a respectiva composição dos custos, ajuízo ser lídima a utilização de referências globais ou paramétricas no intuito de avaliar a justeza dos valores contratados, que consistirá em presunção juris tantum de preço de mercado. Aos responsáveis, se puderem, impõe-se apresentar provas em contrário, com o detalhamento de seus custos, inclusive por meio de documentos fiscais para justificar a razoabilidade dos preços contratados ou conveniados.21. Entendimento diverso seria um prêmio ao não detalhamento das despesas. Tal omissão praticamente impossibilita a prestação de contas pela economicidade e razoabilidade dos preços avençados. Dito de outra forma: para inviabilizar um controle sobre a justeza dos preços contratados, bastaria não os detalhar, apresentando conjecturas gerais quando solicitado. Seria inverter o ônus da prova da boa e regular aplicação dos recursos públicos.22. Fato é que os terceiros responsáveis pela execução dos dinheiros repassados têm a possibilidade de recolher elementos reais dos valores. Se preferem manejar sua defesa com argumentos hipotéticos, no mundo das conjecturas - ainda que podendo fazer prova real dos gastos empreendidos - tal se dá por sua completa vontade processual.23. Defendi algo muitíssimo semelhante em meu voto que respaldou o Acórdão 2.419/2015-Plenário, acolhido por unanimidade, assim sintetizado:'ENUNCIADO:Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários ou da indisponibilidade de preços de referência para diversos itens do contrato, eventual superfaturamento poderá ser caracterizado com base nos elementos disponíveis para análise, sem necessidade de se observar a representatividade amostral usualmente adotada pelo TCU. Nessas situações, há presunção relativa de que os itens não avaliados representam os valores de mercado, facultado aos responsáveis demonstrar diferentemente, de modo a justificar o preço global contratado.' (Informativo de Licitações e Contratos nº 262, de 20/10/2015 e Boletim de Jurisprudência nº 102, de 19/10/2015) 24. Na aplicação desse entendimento diante o percucientemente relatório manejado pela Secex-TCE, endossado pelo MP/TCU, unicamente ressalvo que as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável 1] com relação ao sobrepreço dos cursos EAD devem ser rejeitadas." (grifei) 29. Desse modo, ante a não apresentação, pelos responsáveis, de documentação apta a justificar a adequação dos valores despendidos aos preços praticados no mercado à época da execução do ajuste, devem-se julgar irregulares suas contas, condenando-os solidariamente ao pagamento do débito apurado.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [responsáveis 1 e 2], bem assim do [instituto], condenando-os, solidariamente, ao pagamento da importância a seguir especificada, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada até a da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias contados a partir das respectivas notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor: