Acórdão 7200/2018
Sumário:1) Julgam-se irregulares as contas dos responsáveis, condenando-os solidariamente ao pagamento do débito apurado, em decorrência da não comprovação do correto emprego dos recursos públicos no objeto pactuado.2) O ônus de comprovar a regularidade da integral aplicação dos recursos públicos no objeto do convênio compete aos responsáveis, por meio de documentação idônea, que demonstre, de forma efetiva, os gastos efetuados e o nexo de causalidade entre as despesas realizadas e a verba federal recebida.Proposta de deliberação:Trago à apreciação deste Colegiado Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, tendo por responsável o ex-Prefeito Sr. [responsável], em razão da omissão no dever de prestar contas dos recursos oriundos do Convênio 830.452/2007.2.O aludido ajuste tinha por objeto conceder apoio financeiro para o desenvolvimento de ações que visavam a proporcionar à sociedade a melhoria da infraestrutura da rede física escolar, com a construção de uma unidade escolar - uma creche, nos termos do Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Pública de Educação Infantil - Proinfância (peça 1, p. 95/107).3.Para a implementação do objeto pactuado, ao FNDE coube a quantia de R$ 700.000,00 e ao concedente o valor de R$ 7.070,71, a título de contrapartida. O ajuste previa vigência de 27/12/2007 a 20/12/2009, mas foi rescindido unilateralmente pelo FNDE em 02/12/2009, devido às irregularidades na execução de seu objeto (peça 2, p. 5/7).[...]17.O Laudo 951/2015 foi elaborado por equipe do Setor Técnico-Científico da Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Ceará - SETEC/SR/DPF/CE, que visitou em 03/06/2015 duas obras no Município de Palmácia/CE, em atendimento à determinação de Delegado de Polícia Federal, sendo uma referente à construção de adutora (convênio com DNOCS) e a outra relativa à creche, objeto do Convênio 830.452/2007 (peça 17, p. 4).18.No referido laudo, consta que foi feita a solicitação dos extratos das movimentações financeiras dos dois convênios investigados, a fim de que a perícia pudesse determinar de maneira inequívoca a origem e o destino dos recursos públicos repassados ao convenente, entretanto a documentação requerida não foi encaminhada ao SETEC/SR/DPF/CE, o que tornou impossível à equipe responder a todos os quesitos referentes à perícia contábil.19.Nas alegações de defesa, o responsável destacou a tabela 5 do Laudo 951/2015 que mostra o resumo de serviços executados mais o primeiro aditivo, de acordo com os preços unitários compatíveis com valores de mercado, no total de R$ 619.825,34 (peça 17, p. 24). Porém cabe ressaltar que nesta tabela há serviços incluídos com o primeiro aditivo feito ao contrato celebrado entre o Município de Palmácia e a construtora, cuja fonte de financiamento é desconhecida, não se podendo afirmar, dada a falta de conexão causal adiante abordada, tratar de recursos oriundos do Convênio 830.452/2007. A propósito, não se verificou nestes autos aprovação do órgão concedente a eventual adição de serviços no objeto pactuado no aludido Convênio, tampouco termo aditivo para acrescer o valor de recursos federais a cargo do concedente.20.Do Laudo 951/2015, destaco, a seguir, os seguintes quesitos com as respostas dadas pela perícia (peça 17, p. 19/20; 46; 47; 49, 57, 62 e 63):[...]21.Os dados apurados pela perícia não favorecem ao responsável. Ao contrário, evidenciam com maior robustez a falta de regularidade na aplicação dos recursos públicos oriundos do Convênio 830.452/2007.22.A obra, à época da vistoria em junho/2015, estava inacabada e sem qualquer serventia ao público alvo. Na perícia, apurou-se 28,20% de execução física da obra, enquanto que o FNDE havia indicado 26,83%, correspondente a R$ 258.714,90 (peça 17, p. 27), havendo, portanto, ligeira diferença de 1,4% entre os percentuais mencionados.23.Apesar desse pequeno percentual de execução física, 100% dos recursos federais foram retirados da conta corrente específica do ajuste. Como apontado pela perícia, a empresa construtora teria emitido duas notas fiscais, no total de R$ 576.857,76, porém expediu recibos no montante R$ 434.571,84, portanto em quantia menor ao das duas notas fiscais mencionadas. Além disso, houve transferências de R$ 269.000,00 sem qualquer indicativo do beneficiário e do gasto realizado.24.Diante desse contexto, não é possível afirmar o nexo de causalidade entre os recursos públicos decorrentes do ajuste e as despesas realizadas na execução do objeto pactuado. Isso porque o responsável não apresentou a devida prestação de contas, com os documentos relacionados na norma pertinente, tampouco trouxe na fase de alegações de defesa os comprovantes de despesas incorridas na construção da creche, de modo a indicar, com a segurança necessária, a origem dos recursos e a sua aplicação no objeto.25.Nem mesmo com a parte executada da obra, ao custo de R$ 271.884,18, em valores de 2008, conforme estimado na perícia, é possível evidenciar o elo causal entre recursos públicos e custos incorridos, dada a falta de apresentação dos comprovantes de despesas, lastreados em medições da obra, de cópia dos cheques emitidos e das transferências realizadas, com a indicação dos respectivos beneficiários. Portanto não é possível abater do total dos recursos públicos repassados o valor da parcela executada supostamente com os recursos do convênio.26.Eis alguns enunciados constantes do aplicativo da Jurisprudência Selecionada do TCU que assentam a necessidade e importância da formação do nexo de causalidade para assegurar a regularidade no emprego dos recursos públicos na execução do objeto pactuado mediante convênios e demais ajustes do gênero:A ausência de prestação de contas impede a demonstração do nexo causal entre os recursos federais repassados e as despesas realizadas, de forma que não se pode considerar eventual parcela executada de objeto de convênio para descontar do valor do débito supostos pagamentos efetuados a terceiros. (Acórdão 220/2009 - 2ª Câmara, Rel. Min. Subst. André Luís de Carvalho).É inerente ao regime de prestação de contas previsto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal o dever de o responsável pelo convênio demonstrar o nexo causal entre os recursos por ele geridos e os documentos de despesas referentes à execução, tais como notas de empenho, ordens bancárias, cheques, recibos ou notas fiscais e extratos bancários, a confirmar o custeio, com recursos da União, dos bens produzidos e dos serviços realizados no ajuste. (Acórdão 9.544/2017 - 2ª Câmara - Rel. Min. Subst. Augusto Nardes) A mera execução física do objeto ou de parte dele não comprova o regular emprego dos recursos de convênio firmado com a União. É necessário que o responsável demonstre o nexo causal entre os recursos por ele geridos e os documentos de despesas referentes à execução, como notas de empenho, ordens bancárias, cheques, recibos ou notas fiscais e extratos bancários, com vistas a confirmar a utilização dos recursos da União no ajuste. (Acórdão 5.170/2015 - 1ª Câmara, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues) A existência física do objeto, por si só, não constitui elemento apto a comprovar a regular aplicação dos recursos federais repassados por meio de convênio, deve o gestor demonstrar, por meio de notas fiscais, recibos, procedimentos licitatórios, contratos, extratos bancários, cópias de cheques e ordens de pagamento, que a obra foi executada com os recursos destinados pelo ajuste. (Acórdão 1.395/2015 - 1ª Câmara, Rel. Min. Subst. Augusto Sherman) 27.O Laudo do Assistente Técnico (peça 17, p. 65/105), assinado em 26/01/2016, por engenheiro civil, inscrito no Crea/CE, foi elaborado para responder a quesitos formulados pelo próprio responsável, Sr. [responsável], e àqueles feitos pelo Ministério Público, nos autos do Processo 00002929-89.212.4.05.8100 (11ª Vara da Seção Judiciária do Ceará), referentes à construção da creche tratada no Convênio 830.452/2007, e do sistema simplificado de abastecimento d'água, objeto de outro ajuste.28.Nas considerações iniciais constantes do aludido Laudo, o engenheiro esclareceu que não encontrou na Prefeitura de Palmácia documentos relativos às duas obras periciadas, nem materiais, em estoque, adquiridos para tais construções. Informou ter vistoriado as obras, entrevistado pessoas das localidades conhecedoras dos fatos e servidores municipais contemporâneos à execução das avenças, e  efetivado diversos cálculos para apurar os gastos realizados (peça 17, p. 68).29.Nesse contexto, elaborou a tabela Resumo dos serviços executados mais o primeiro aditivo, de acordo com os preços unitários compatíveis com valores de mercado, mais BDI 30% (peça 17, p.70), a qual contém o total de R$ 788.591,88.30.Na análise dessa tabela, aplicam-se, no essencial, as ponderações constantes do item 19 retro. A falta da documentação das despesas incorridas (notas fiscais, notas de empenho, recibos, planilhas de medições atinentes aos pagamentos efetuados, movimentação financeira da conta específica do ajuste, cheques, transferências bancárias com indicação do beneficiário, dentre outros) impede o estabelecimento do vínculo de causalidade entre as verbas públicas do Convênio e as supostas despesas realizadas na construção da creche. Assim, esse Laudo não serve para demonstrar a correta aplicação dos recursos públicos do Convênio 830.452/2007.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas a e c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável]  e condená-lo ao pagamento da quantia adiante discriminada, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data relacionada até a data da efetiva quitação, nos termos da legislação em vigor, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da respectiva notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida a favor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, devendo ser abatida, na ocasião, a importância de R$ 289,57 (duzentos e oitenta e nove reais e cinquenta e sete centavos), já recolhida em 22/9/2014, nos termos do Enunciado 128 da Súmula de Jurisprudência do TCU:[...]9.2. aplicar ao Sr. [responsável] a multa, com fulcro no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), atualizada monetariamente desde a data deste Acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;