Acórdão 1295/2004
Voto:Examina-se o Aviso Conjunto nº 148/2004/MPS/MCIDADES, encaminhado pelo Ministro de Estado da Previdência Social e pelo Ministro de Estado das Cidades, consultando acerca da possibilidade de utilização de critério avaliativo distinto do valor de mercado, para fins de alienação de imóveis dominicais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, gerido pelo Ministério das Cidades e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal - CEF.2. Registre-se que o Programa de Arrendamento Residencial à população de baixa renda, instituído pela Lei nº 10.188/2001, alterada pela Lei nº 10.859/2004, prevê o aproveitamento de imóveis públicos ociosos em áreas de interesse habitacional, consoante diretrizes estabelecidas pela Portaria nº 231, de 04 de junho de 2004 do Ministério das Cidades. Daí o interesse em utilizar os imóveis do INSS.3. De início registro que a presente consulta preenche os requisitos de admissibilidade previstos no art. 1º, inciso XVII da Lei nº 8.443/92 c/c art. 264 e 265 do Regimento Interno/TCU, devendo portanto ser conhecida.[...]16. À luz da legislação apresentada, verifico a possibilidade de alienação de imóveis dominicais do INSS para o Ministério das Cidades, a fim de atender ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR, desde que fique comprovado o interesse público e a existência de avaliação, com base no preço de mercado.17. Resta, porém, examinar se a avaliação exigida para a alienação dos respectivos bens pode ser realizada a partir do valor máximo de cada unidade residencial do Programa de Arredamento Residencial, o que passo a examinar.18. Em linha gerais, o Ministério das Cidades e o Ministério da Previdência Social solicitam pronunciamento desta e. Corte acerca da possibilidade de utilização de metodologia alternativa, a partir do "valor econômico do imóvel para o PAR", para a aquisição de imóveis dominicais do INSS, com fundamento nos seguintes argumentos, conforme registrado pela 4ª Secex:19. Nestes termos, a metodologia de avaliação aventada desconsidera o preço de mercado para, baseando-se no método involutivo, aferir o valor econômico do imóvel para o PAR. De acordo com esta solução, o preço a ser pago pelos imóveis do INSS seria o valor máximo de cada unidade residencial no âmbito do PAR, até R$ 32.200,00, nos termos do item 5 da Portaria nº 231/2004 (fl. 175), abatidos os custos de adaptação dos respectivos imóveis ao Programa de Arrendamento Residencial e o custo de oportunidade, conforme se verifica da proposta da Caixa Econômica Federal (fls. 55/57), que a seguir reproduzo:[...]30. Exsurge, portanto, que a ordem jurídica vigente não admite que a alienação de imóveis do INSS para o Ministério das Cidades, à conta do Programa de Arrendamento Residencial, seja efetuada por quantias abaixo do valor de mercado, sob pena de caracterizar o desvio ilegal de recursos do Fundo do Regime Geral de Previdência Social para o financiamento de programas sociais de natureza assistencial. Tais bens também não se prestam ao atendimento da alegada função social da propriedade (art. 170, III, da CF), haja vista que este princípio contempla a relativização do direito de propriedade privada e da livre iniciativa e não do patrimônio público.31. Ainda que não fosse expressamente vedado o financiamento de programas sociais com recursos do Fundo do Regime Geral de Previdência, o cenário atual não favoreceria tal prática, tendo em vista as dificuldades para manter o equilíbrio financeiro do sistema previdenciário. Tal fato tem ensejado diversas reformas de iniciativa do Governo Federal, sobejamente debatidas no Congresso Nacional, a exemplo da recente implementação da cobrança da contribuição previdenciária dos inativos.32. Releva mencionar que o contexto vivido pelo sistema previdenciário foi muito influenciado pela falta de critério na administração dos recursos da previdência e na concessão de benefícios pretéritos. Dessa forma, a solução erigida pelos consulentes contraria a política de governo atual, a qual visa exatamente reequilibrar as contas da previdência, ao contrário do que pode ocorrer caso seja adotado o valor econômico do PAR como método de avaliação de imóveis a serem alienados pelo INSS.33. Ressalte-se que a aplicação do método involutivo para aferição do valor econômico do imóvel para o PAR também poderia ensejar a prática de ato antieconômico. Assim, retornando ao exemplo citado, imaginemos que o valor de mercado do imóvel seja de R$ 50.000,00, repassado ao Ministério das Cidades por R$ 7.350,92 e, após as adaptações fosse disponibilizado para o PAR ao custo de R$ 32.200,00. Nessas circunstâncias, mesmo se o imóvel já pertencesse ao Programa de Arrendamento Residencial, seria mais vantajoso para a Administração Pública alienar o imóvel por R$ 50.000,00 e adquirir ou construir outro ao custo de R$ 32.200,00, sobrevindo uma receita de R$ 17.800.00.34. Afora os aspectos legal e econômico, também outros inconvenientes foram lembrados pela unidade técnica, quais sejam:a) imóveis "não populares" não se adequariam ao programa, que se destina à população de baixa renda;b) haveria a possibilidade de fraudes: por intermédio de "laranjas", pessoas de posse poderiam se utilizar de pessoas de baixa renda para a aquisição dos imóveis a preços "econômicos", para, depois, alcançar ganhos imobiliários com a sua venda, tão logo promovida a compra definitiva;c) não pode ser descartada a existência de demandas judiciais por parte daqueles que julgarem prejudicado seu direito potencial ou efetivo aos benefícios previdenciários.35. Além disso, em algumas situações a localização dos imóveis não seria adequada à edificação de imóveis para a população de baixa renda, ou por ferir o plano diretor local ou por contrastar com a natureza das demais edificações, principalmente nas situações citadas pelos consulentes que envolvem altos valores de mercado em relação ao limite unitário para cada unidade do PAR.36. É bem verdade que a manutenção do estoque de imóveis dominicais do INSS nos patamares atuais tem causado enormes prejuízos em razão das irregularidades já identificadas em sua administração por diversas decisões desta Corte (TC 003.881/2002-2 - Acórdão 682/2003 - Plenário, TC 003.808/2003-2 - Acórdão 681/2003 - Plenário e 10.498/1997-4 - Decisão nº 1.566/2002 - Plenário), como sintetizado pela 4ª Secex, nos termos que se seguem:a) cessões irregulares;b) uso gratuito;c) invasões por "sem teto" e particulares;d) ausência de adoção de medidas para reintegração na posse em decisões já transitadas em julgado;e) não efetivação de registros cartoriais relativos às transferências de propriedade;f) ausência de fiscalização; eg) abandono, resultando em deterioração e depreciação dos imóveis, o que também vem a impactar negativamente o fundo previdenciário, em face da desvalorização dos bens e da impossibilidade de sua conversão em recursos financeiros.37. Devo esclarecer que os inúmeros problemas encontrados na administração dos imóveis não operacionais do INSS não justificam a adoção de medidas ilegais e antieconômicas. O fato é que a maior irregularidade cometida pelo INSS é a não adoção de providências adequadas e urgentes para se desfazer dos aludidos imóveis, com vistas a dar cumprimento eficaz ao disposto no art. 17, § 2º, da Lei nº 7.787/89, verbis:"Art. 17. No prazo de sessenta dias a partir da promulgação desta Lei, o Ministério da Previdência e Assistência Social elaborará Plano de Desmobilização de Imóveis pertencentes à Previdência Social. (...) § 2º No prazo máximo de cinco anos, a contar da promulgação desta Lei, serão alienados os imóveis hoje pertencentes à Previdência Social e que não sejam destinados a seu uso. (Grifei).38. Saliente-se que atualmente está mais restringida a possibilidade de incremento do estoque de bens imóveis do INSS resultante dos processos de execução de dívidas previdenciárias, haja vista que o art. 99, parágrafo único, da Lei nº 8.212/91, com a redação dada pela Lei nº 9.528/97, fixou o prazo de sessenta dias para alienação dos imóveis penhorados, ao passo que anteriormente a lei permitia que o INSS os retivesse até que o devedor saldasse sua dívida.39. No tocante à proposta da unidade técnica, no sentido de utilizar o valor econômico do imóvel no âmbito do PAR somente quando houver impossibilidade de alienação pelo valor de mercado e desde que os custos de manutenção justifiquem a eventual diferença entre o valor econômico do PAR e o preço de mercado, também se mostra inviável.40. Em primeiro lugar, considerando que o preço de mercado é determinado pela relação econômica entre a oferta e a demanda, em se tratando de imóveis, sempre haverá preço de mercado determinado pelos potenciais interessados em adquiri-los, exceto se o imóvel for totalmente inservível.41. Diante disso, no caso vertente, diversos fatores podem determinar a ineficiência no processo de alienação, a exemplo de valores superavaliados, em decorrência de não serem levadas em consideração todas as peculiaridades pertinentes ao imóvel avaliado (prazo para a venda, sbo, localização, depredações e invasões), ou de procedimentos administrativos insuficientes ou inadequados, o que não significa que o bem não tem valor de mercado ou que é impossível aferi-lo. Devo frisar que o valor de mercado é inerente a cada bem imóvel como reflexo dos potenciais interessados em adquiri-lo nas condições em que se encontra.42. Assim, os custos de manutenção dos imóveis já fazem parte do valor de mercado. Entretanto, os custos futuros de manutenção não se incorporam ao valor de mercado, pois estão relacionados com o custo de oportunidade de desmobilização e, este, revela a necessidade de o INSS vender seus imóveis o mais rápido possível, atendendo inclusive às disposições legais, sob pena de responsabilidade.43. Diante de todo o exposto, deve ser esclarecido às autoridades consulentes que a alienação de imóveis não operacionais do INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR deve observar impreterivelmente o valor de mercado, haja vista que não há amparo legal para a utilização do método involutivo para a avaliação econômica dos respectivos imóveis, a partir do valor limite de cada unidade residencial no âmbito do PAR.Acórdão:9.1 conhecer da presente Consulta, uma vez que preenche os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno desta Corte, esclarecendo aos consulentes que:9.1.1. a alienação de imóveis não operacionais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao Programa de Arrendamento Residencial - PAR deve observar impreterivelmente o valor de mercado, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.702/98 c/c o art. 24, inciso VII, da Lei nº 9.636/98; c/os arts. 15, §§ 1º e 6º; 24, incisos VII, VIII, X, XX e XXIII; 43, inciso IV; 44, § 3º; 48, inciso II; 120 da Lei nº 8.666/93 e c/os os itens 3, 4.1.2, 4.2.1, 4.4, 4.5. 4.8.11 e 4.8.12 da Orientação Normativa nº ON-GEADE-004, de 25.02.2003, da Secretaria de Patrimônio da União, haja vista que não há amparo legal para a utilização do método involutivo para a avaliação econômica dos respectivos imóveis, a partir do valor limite de cada unidade residencial no âmbito do respectivo Programa;9.1.2. os imóveis não operacionais do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS pertencem ao Fundo do Regime Geral de Previdência Social, instituído pelo art. 68 da Lei Complementar nº 101/2000, em consonância com o art. 250 da Constituição Federal de 1988, e, por conseguinte, não podem ser utilizados para financiar programas sociais do Governo Federal, conforme vedação inserta no art. 61, parágrafo único, da Lei Orgânica da Seguridade Social, nº 8.212/91;