Acórdão 516/2025
Voto:Cuidam os autos de pedido de reexame (pç. 96) interposto pela Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest) contra os termos do Acórdão 937/2019-Plenário, com a redação conferida pelo Acórdão 1.522/2019-Plenário, ambos da relatoria do Ministro Vital do Rêgo.2. Foram objeto de recurso os subitens 9.1.2 (e seus subitens 9.1.2.1 e 9.1.2.2), 9.2, 9.3, 9.4 e 9.5 do Acórdão 937/2019, com as modificações promovidas pelo Acórdão 1.522/2019-Plenário. [...]3. A presente representação, ora em fase de reexame, foi autuada pela então Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) em razão da comunicação proferida pelo então Presidente Raimundo Carreiro na sessão plenária de 17/1/2018, para que fossem avaliados aspectos atinentes à gestão das empresas estatais, notadamente os referentes aos programas de participação nos lucros ou resultados (PLR) ao relacionamento entre essas empresas e a União.[...]Subitem 9.272. Esse subitem teve a seguinte redação:"9.2. firmar entendimento no sentido de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas, a conceituação de empresa estatal federal dependente é aquela tratada no art. 2°, inciso III, da LRF, cuja dependência resta caracterizada pela utilização de aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, desde que, neste último caso, os recursos não sejam provenientes do aumento da participação acionária da União na respectiva estatal;".Razões recursais73. Embora a recorrente tenha reconhecido que a redação da parte dispositiva basicamente reproduziu a redação constante do inciso III do art. 2º da LRF, assevera que "sua contextualização nos debates no curso do presente procedimento administrativo impõe a necessidade de se tomar certas cautelas para sua fiel execução."74. Em síntese, defendeu que a ressalva contida no dispositivo da lei complementar, a seguir transcrito, relativo ao aporte de capital do ente controlador que não configura situação de dependência, deve ser interpretado como "aumento de capital absoluto":"Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:[...]III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;".75. Elencou as seguintes situações que impediriam novos aportes de capital, sob "pena" de torná-las dependentes:"a) quando a empresa possui capital 100% pertencente ao ente estatal, caso em que seria impossível, portanto, o aumento da participação acionária em termos percentuais; b) nos casos em que, existindo acionistas minoritários, esses acompanhem o aumento de participação acionária realizado pelo ente estatal, mantendo portanto suas participações relativas. Trata-se de um direito potestativo garantido aos acionistas (art. 171 da Lei n° 6.404/76), ou seja, a União teria que esperar que os minoritários não exercessem o seu direito de subscrição em igual proporção às novas ações para evitar a caracterização de dependência da empresa. Ao fim, estaria nas mãos dos minoritários a decisão sobre a dependência da empresa estatal, o que é absolutamente desarrazoado; c) empresas que estão sujeitas a regulação setorial, por exemplo, os bancos públicos (Caixa, BB, BASA, etc.), podem enfrentar alterações nas normas setoriais que imponham a necessidade de aporte da União para permanecerem em conformidade com as referidas normas, o que poderia enquadrá-las como dependentes da União sem haver, de fato, situação contábil e econômica que enseje a dependência dos recursos do Orçamento Geral da União; e d) por fim, há o exemplo das empresas recém-constituídas: assim que é criada uma empresa estatal através de ato legislativo, é necessário que a União aporte o valor correspondente à subscrição da sua participação, e esse valor será utilizado para despesas de diversas naturezas, inclusive as de custeio, de pessoal e de capital, até que a empresa tenha geração de caixa suficiente para fazer frente às suas necessidades, o que a posicionaria em uma situação de dependência desde a sua criação."76. No tocante à empresa recém-constituída, a Sest pugnou pelo estabelecimento de um prazo mínimo de operação para que possa ser caracterizada como dependente ou não, "a fim de não impor-lhes as limitações que recaem sobre as empresas dependentes justamente no momento em que precisam de liberdade operacional para entregar os resultados esperados".77. Ressaltou a recorrente que o acórdão impugnado a autorizou a se valer dos mesmos critérios e premissas que fundaram o PL 9.215/2017 para a apuração dos indícios de dependência econômica. Ponderou, nessa linha, que o projeto de lei prevê, no § 2º de seu art. 2º, que o aumento de capital nas empresas nas quais a União detém 100% do capital social equivale a aumento de participação acionária, para fins de caracterização da condição de dependência da estatal. 78. Por conseguinte, pleiteou, no tocante ao subitem 9.2, que fosse inserido complemento "quanto ao alcance da expressão 'aumento da participação acionária', de modo que fique claro que o aumento em questão é aquele em termos absolutos do capital social da empresa, excluindo da interpretação do art. 2°, II, da LRF a tese que abrange o aumento sob a ótica da participação relativa (percentual) do capital social".Exame da AudRecursos e do MPTCU79. A AudRecursos acolheu os argumentos da recorrente e alinha-se à anterior manifestação da Semag, que pugnava por interpretar a expressão "aumento de participação acionária" como aumento de capital, na hipótese de a União ser detentora da totalidade do capital social. Argumentou que a interpretação literal do dispositivo da LRF conduziria à impossibilidade de a União realizar aportes nas empresas cuja integralidade do capital pertence a esse ente.80. Defendeu que essa linha interpretativa não conduziria a aportes ilimitados de capital sem que, com isso, se possa questionar a condição de dependência, razão pela qual se deveria desenvolver metodologia específica de análise de dependência, de modo que os aportes "excepcionais" de capital seriam possíveis, sem descaracterizar a situação de independência em relação ao Tesouro, desde que se façam presentes, cumulativamente, as seguintes condições para os "aportes excepcionais": "a) a empresa apresentar situação econômico-financeira equilibrada; b) a empresa ser capaz de realizar investimentos mínimos suficientes para manter a sua capacidade instalada, conforme padrões mínimos de eficiência e atualização tecnológica; e c) o aporte de recursos seja realizado com o objetivo de expandir a capacidade instalada da empresa, com vistas a atender demandas por serviços materialmente relevantes e de interesse público da União, que, isoladamente, a empresa não teria capacidade financeira para atendê-las; ou, em termos mais amplos, seja dirigido a um aumento do patrimônio social líquido, justificado em razões de interesse público".81. Desse posicionamento divergiu o MPTCU, que se alinhou ao posicionamento do relator a quo, Ministro Vital do Rêgo, no sentido de que qualquer aporte de capital realizado nas empresas de exclusiva propriedade da União caracteriza dependência econômica. Isso porque apenas o incremento da participação acionária da União configura a exceção prevista na parte final do inciso III do art. 2º da lei complementar: "E nesse contexto, deriva do texto legal a conclusão de que a realização de novos aportes de capital, quando a União já tiver integralizado a totalidade do capital social da empresa e detiver a totalidade da participação acionária, não se enquadram na exceção contida na parte final do art. 2º, inciso III, da Lei Complementar 101/2000 e caracterizam, segundo entendimento que advém diretamente da leitura da norma, dependência econômica. O aporte de capital, nessas situações, não fomentará o aumento da participação acionária da União, uma vez que ela já detinha 100% das ações e, posteriormente, continuará com os mesmos 100%."82. Salientou o representante do Ministério Público que o tema já foi objeto de outras avaliações por parte do TCU, a exemplo do Acórdão 2.592/2020-Plenário, por meio do qual foi refutada a exegese da unidade técnica, que "conduziria à possibilidade de a União financiar os investimentos de empresas estatais sem quaisquer limites, de forma irrestrita, sem que os aportes da União viessem a caracterizar a dependência em relação ao Tesouro Naciona.". Posição deste relator83. A interpretação da redação do inciso III do art. 2º da LRF é o ponto mais polêmico do processo.84. A AudRecursos adotou entendimento semelhante ao da unidade técnica que originalmente trabalhou no feito (Semag), no sentido de que não descaracterizaria a condição de não dependência econômica o recebimento de recursos do Tesouro, por parte de empresas públicas, para fazer frente a despesas de capital. Assim, muito embora o dispositivo faça menção a "aumento de participação acionária" como a forma de ingresso dos recursos a serem aplicados em despesa de capital, haveria que se interpretar o texto apenas como "aumento absoluto do capital social da empresa", sob pena de tornar inviável novos aportes de capital e a eventual realização de algumas políticas públicas que venham a requerer novos recursos.85. Em seu encaminhamento, a unidade técnica propôs, em substituição à redação do subitem 9.2, que este Tribunal firmasse entendimento no sentido de que, "para fins de aplicação de regras de finanças públicas, a empresa estatal federal dependente é aquela tratada no art. 2º, inciso III, da LRF, cuja dependência resta caracterizada pela utilização de aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, desde que, neste último caso, os recursos não sejam provenientes do aumento da participação acionária da União na respectiva estatal em termos absolutos [...]".86. Talvez em virtude das ponderações do Ministro Vital do Rêgo, relator a quo, no sentido de que as empresas independentes devem ser capazes de realizar investimentos com recursos próprios, a AudRecursos defendeu que o aporte de capital por parte do Tesouro deve observar requisitos mínimos a serem objeto de disciplinamento, conforme consta do parágrafo 106 (ter a empresa situação econômica equilibrada; ser capaz de realizar investimentos para manter sua capacidade instalada; que a capitalização seja utilizada para expandir a capacidade instalada com o propósito específico de atender demandas por serviços materialmente relevantes de interesse público da União). 87. O § 2º do art. 2º da LRF define como empresa estatal dependente aquela que recebe recursos do ente controlador, salvo se tal aporte tiver por objetivo o aumento da participação acionária ou, numa interpretação teleológica, aumento do capital da empresa. Evidentemente, o aumento de capital não pode se prestar a cobrir despesas de custeio e pessoal, já que essa situação configuraria dependência econômica, nos termos do dispositivo ("empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária").88. O que propõe a AudRecursos, aparentemente, é que a Sest desenvolva metodologia específica de apuração de dependência econômica, que deveria contemplar condições para que os aportes de capital também não venham a configurar tal dependência. 89. Entendo que, para o escopo deste processo, é suficiente esclarecer o alcance da expressão "aumento da participação acionária", sem prejuízo, evidentemente, da adoção de medidas tendentes a rapidamente identificar o uso dos recursos transferidos pela União. Por essa razão, rejeito a proposta da AudRecursos de firmar entendimentos que abranjam critérios a serem obrigatoriamente observados em futura metodologia a ser desenvolvida pela Sest.90. O MPTCU, por sua vez, alinhou-se ao posicionamento do relator a quo, no sentido de respeitar a literalidade da LRF. O Ministro Vital do Rêgo havia ponderado, inclusive, que a empresa estatal, para manter sua condição de independência, deve ser capaz de gerar recurso para seus investimentos.91. A matéria é controvertida e nenhuma das interpretações é descabida, como bem reconheceu o Procurador Júlio Marcelo de Oliveira. 92. De outro lado, ambas as interpretações podem, em determinadas circunstâncias, ter efeitos indesejados. Da interpretação literal resulta que aportes de capital em empresas públicas implicariam sua transformação em empresa dependente, nos termos da LRF, situação que os dirigentes da entidade buscam, evidentemente, evitar. Isso restringiria também a possibilidade de o governo se valer dessas empresas para fins de realização de políticas públicas caso houvesse necessidade de elevação de seu capital social.93. Mas, além dos possíveis empecilhos à realização de novas políticas públicas, a interpretação literal afetaria também as sociedades de economia mista, na medida em que o dispositivo excepciona da caracterização de dependência apenas os aportes de capital para aumento de participação acionária. Assim, caso os acionistas deliberassem por um aumento de capital absoluto, a União deveria, necessariamente, aumentar sua participação relativa, sob pena de transformar a empresa, eventualmente competitiva, numa estatal dependente. 94. A sistemática da Lei 6.404/1976 visa proteger os acionistas minoritários quando da situação de aumento de capital, como se observa no dispositivo a seguir: "Art. 171. Na proporção do número de ações que possuírem, os acionistas terão preferência para a subscrição do aumento de capital.                    (Vide Lei nº 12.838, de 2013) § 1º Se o capital for dividido em ações de diversas espécies ou classes e o aumento for feito por emissão de mais de uma espécie ou classe, observar-se-ão as seguintes normas:a) no caso de aumento, na mesma proporção, do número de ações de todas as espécies e classes existentes, cada acionista exercerá o direito de preferência sobre ações idênticas às de que for possuidor;b) se as ações emitidas forem de espécies e classes existentes, mas importarem alteração das respectivas proporções no capital social, a preferência será exercida sobre ações de espécies e classes idênticas às de que forem possuidores os acionistas, somente se estendendo às demais se aquelas forem insuficientes para lhes assegurar, no capital aumentado, a mesma proporção que tinham no capital antes do aumento;c) se houver emissão de ações de espécie ou classe diversa das existentes, cada acionista exercerá a preferência, na proporção do número de ações que possuir, sobre ações de todas as espécies e classes do aumento.§ 2º No aumento mediante capitalização de créditos ou subscrição em bens, será sempre assegurado aos acionistas o direito de preferência e, se for o caso, as importâncias por eles pagas serão entregues ao titular do crédito a ser capitalizado ou do bem a ser incorporado.§ 3º Os acionistas terão direito de preferência para subscrição das emissões de debêntures conversíveis em ações, bônus de subscrição e partes beneficiárias conversíveis em ações emitidas para alienação onerosa; mas na conversão desses títulos em ações, ou na outorga e no exercício de opção de compra de ações, não haverá direito de preferência."95. Dessarte, uma interpretação do inciso III do art. 2º da LRF que conduza à necessidade do aumento da participação relativa do ente controlador para que o Tesouro possa realizar aportes de capital vai de encontro ao espírito da Lei das S.A. 96. Portanto, quer me parecer que o espírito da LRF é condicionar a manutenção do status de independência para a estatal que tenha efetivo aumento de capital, e não apenas uma capitalização que venha a suprir, por exemplo, uma redução do capital social decorrente de seguidos prejuízos.  97. O objetivo da LRF, ao criar a exceção constante da parte final do dispositivo, foi o de permitir que o controlador possa fazer aportes para aumentar a capacidade produtiva da empresa sem que isso venha a alterar sua situação jurídica. 98. Em seu "Curso de Responsabilidade Fiscal: Direito, Orçamento e Finanças Públicas - Volume I" (Editora Fórum, 2015, p. 214), o Ministro-Substituto Weder de Oliveira também compartilha da preocupação de que estatais formalmente independentes possam ser, de fato, não autossuficientes, em virtude os repetidos aportes de recursos pelo Tesouro Nacional: "Quanto à empresa que pode vir a se tornar contingencialmente dependente (reflexo de problemas de gestão e não do objeto estatutário), do conceito de empresa estatal dependente deduz-se que o aumento de participação acionária a que se refere o dispositivo da LRF não poderia visar equilibrar a empresa, proporcionando-lhe recursos para mantê-la no status de autossuficiente, ou independente; ao contrário, deveria ter por finalidade ampliar seu potencial de atuação. De outra forma, consistira em burla ao que prescreve a lei, mudando apenas o rótulo que reveste o repasse de recursos efetivamente destinados a mantê-la funcionando adequadamente. Assim, recorrentes aportes de recursos a título de aumento da participação acionária podem constituir evidência do estabelecimento de uma situação de dependência de fato, ainda não reconhecida, situação para a qual os órgãos de controle devem estar atentos." 99. De outro giro, o PL 9.215/2017, como apontou a recorrente, deixa clara a possibilidade de a União aportar recursos novos a empresa estatais nas quais possui a integralidade do capital, sem que isso venha a caracterizar a dependência econômica:"Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, será considerada empresa estatal dependente aquela que receber recursos financeiros do Tesouro Nacional para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária, observado o disposto no art. 3º.[...]2º Nas empresas estatais em que a União detiver cem por cento do capital social, o aumento do capital social com recursos do Tesouro Nacional, com ou sem emissão de novas ações, equivale, para os fins estabelecidos no caput, ao aumento de participação acionária."100. Anoto que o relator a quo, no voto que fundamentou o Acórdão 1.522/2019-Plenário, entendeu que não haveria óbices a que a Sest se utilizasse dos mesmos critérios do Projeto de Lei 9.215/2017 para apurar os indícios de dependência das estatais:"20. De se observar, portanto, que a determinação em foco deve referir-se à identificação das estatais com indícios de dependência. Para tanto, não há óbices para que a Sest se utilize dos mesmos critérios e pressupostos que serviram de base para o Projeto de Lei 9.215/2017, cuja elaboração, inclusive, contou com sua participação."101. A matéria também foi tratada no Decreto 10.690/2021, que assim dispôs (grifos acrescidos):"Art. 1º Este Decreto regulamenta o processo de transição entre empresas estatais federais dependentes e não dependentes.Parágrafo único.  São consideradas empresas estatais federais dependentes, nos termos do disposto no inciso III do caput do art. 2º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, as empresas públicas e as sociedades de economia mista que tenham recebido do seu controlador recursos financeiros para pagamento de despesas:I - com pessoal;II - de custeio em geral; ouIII - de capital, excluídos aqueles provenientes de aumento de participação acionária.Art. 2º As empresas estatais federais não dependentes, no prazo de trinta dias, contado da data de aprovação de suas demonstrações financeiras pela assembleia geral, ficam obrigadas a informar ao Ministério da Economia, por meio do Sistema de Informação das Empresas Estatais, sobre a utilização, no exercício social anterior, dos recursos financeiros recebidos do seu ente controlador.§ 1º Constatada a utilização de recursos de que trata o caput para pagamento das despesas de que trata o parágrafo único do art. 1º, a empresa estatal federal será classificada como dependente, por meio de ato conjunto do Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados e do Secretário Especial de Fazenda do Ministério da Economia.§ 2º A empresa estatal federal manterá a classificação anteriormente atribuída, enquanto estiver pendente, no âmbito do Ministério da Economia, a análise da proposta de plano de reequilíbrio econômico-financeiro, observado o prazo previsto no § 4º do art. 3º.[...]§ 4º A partir da data de publicação do ato conjunto a que se refere o § 1º, as empresas estatais federais classificadas como dependentes observarão o disposto no art. 37, caput, inciso XI, e § 9º, da Constituição.§ 5º Para fins do disposto no § 1º, considera-se aumento de participação acionária:I - o aumento do número de cotas ou ações detidas pela União, ainda que não ocorra elevação na sua participação percentual no capital social; ouII - o aumento do capital social, quando a totalidade das ações ou cotas pertencer à União."102. Assim sendo, considero adequada a interpretação da AudRecursos segundo a qual a o "aumento de participação acionária" constante do inciso III do art. 2º da LRF deve ser entendido como "aumento do capital social, de modo que esse tipo de aporte de recursos por parte do Tesouro não venha a configurar situação de dependência da estatal em relação ao seu controlador, desde que utilizado para cobrir despesas de capital. Por conseguinte, proporei alteração na redação do subitem 9.2 do Acórdão 937/2019-Plenário, para fazer expressa menção ao § 5º do art. 2º do Decreto 10.690/2021.103. O fundamental é assegurar que estatais em situação financeira precária, que se valham de recursos do Tesouro para fazer frente a despesas de pessoal e custeio, observem o teto remuneratório, como estabelecido na Constituição Federal.104. Finalizando este tópico, não merece guarida a pretensão da recorrente no sentido de não se considerar dependente a estatal recém-constituída, que certamente necessita dos aportes da União para fazer frente a todas as suas despesas, inclusive de pessoal e custeio, até que se torne lucrativa. Ora, as empresas que vierem a ser criadas serão dependentes até que se provem lucrativas, pois não são autossuficientes. Essa é a sistemática da lei complementar e não há espaço interpretativo para estabelecer a exceção pretendida, até mesmo porque não há nenhuma garantia de que a nova empresa venha algum dia a se tornar independente, atributo esse que deve ser apurado no caso concreto e que decorre das condições do mercado na sua área de atuação, dos objetivos do controlador e da competência da gestão. Não há como estabelecer presunção ex ante sobre a "vocação econômica" das empresas estatais recém-estabelecidas, de modo a assegurar condições de atuação própria das empresas que se provaram autossuficientes. Da mesma forma, uma estatal dependente pode, teoricamente, vir a se tornar independente, a depender da orientação do órgão controlador, da competência da gestão e das circunstâncias de mercado, situação prevista no art. 4º do Decreto 10.690/2021.105. Assim, enquanto a empresa não for comprovadamente autossustentável, deverá submeter-se ao regime das estatais dependentes, o que implica, entre outras consequências, a inclusão de suas despesas e receitas no OGU; de sua dívida na da União; de sua despesa de pessoal no limite do Poder Executivo, entre outros. Entendimento contrário não se coaduna com o princípio da prudência que deve nortear a gestão fiscal responsável, pois pode dar azo ao aumento da despesa pública às margens das regras de controle dos gastos públicos, notadamente as relativas à despesa de pessoal e às despesas primárias em geral, com o consequente comprometimento da trajetória da dívida pública.106. Dessarte, proponho que seja dado parcial provimento ao apelo para conferir nova redação do subitem 9.2 do Acórdão 937/2019-Plenário, com expressa menção ao Decreto 10.690/2021, que tratou da matéria: "9.2. firmar entendimento no sentido de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas tratadas na Lei Complementar 101/2000, empresa estatal federal dependente é aquela que utiliza aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, exceto, neste último caso, se os recursos forem provenientes de aumento da participação acionária da União, nos termos estabelecidos pelo § 5º do art. 2º do Decreto 10.690/2021;".107. Sob o prisma constitucional, qualquer que seja a forma de aporte de capital, não estará configurada a necessidade de observância do teto constitucional se os recursos recebidos pela empresa não se fizerem necessários para cobrir gastos com custeio em geral ou pessoal. 108. De outro giro, ainda que os recursos transferidos pela União estejam abrangidos na exceção contida no inciso III do art. 2º da LRF, ou seja, que se destinem ao aumento da participação acionária e se destinem ao pagamento de despesa de capital, é vedado à estatal, no exercício em que os recursos foram aportados, a distribuição de PLR e RVA, por força do disposto no art. 3 da Resolução CCE 10/1995.Acórdão:9.1. conhecer do presente recurso interposto pela Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais para, no mérito, conceder a ele provimento parcial no sentido de:9.1.1. alterar a redação do subitem 9.2 do Acórdão 937/2019-Plenário, que passa a ser a seguinte:"9.2. firmar entendimento no sentido de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas tratadas na Lei Complementar 101/2000, empresa estatal federal dependente é aquela que utiliza aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, exceto, neste último caso, se os recursos forem provenientes de aumento da participação acionária da União, nos termos estabelecidos pelo § 5º do art. 2º do Decreto 10.690/2021";