Acórdão 711/2018
Voto:Conforme se extrai do Relatório precedente, trata-se de monitoramento das determinações encaminhadas, nos termos do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário, ao Banco Central do Brasil (BCB), para que essa entidade, in verbis:"9.1.1. se abstenha de iniciar projetos com recursos da Redi-BC [Reserva para o Desenvolvimento Institucional do Banco Central do Brasil] sem que suas despesas sejam executadas por meio do Orçamento Geral da União, ressalvados os contratos em vigor;9.1.2. adote providências para adequar a execução orçamentária das despesas, hoje cobertas com recursos da Redi-BC, com o Orçamento Geral da União, em atendimento ao art. 5º, § 6º da Lei Complementar nº 101/2000 c/c art. 2º da Lei nº 4.320/1964, a partir de 31/12/2014;9.1.3. mantenha entendimentos com a Secretaria de Orçamento Federal para que os recursos remanescentes da Redi-BC sejam transferidos ao Tesouro Nacional com identificação de fonte específica, de forma a se determinar a origem desses recursos".[...]6. No âmbito deste monitoramento, a Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), segundo se depreende das instruções parcialmente colacionadas no Relatório que antecede este Voto, considerou atendidas as determinações constantes dos subitens 9.1.1 e 9.1.2, restando, em seu juízo, atendida apenas parcialmente a determinação do subitem 9.1.3.[...]16. Quanto à terceira determinação - subitem 9.1.3 do acórdão monitorado -, a avaliação sobre seu cumprimento merece análise mais detida.17. Na visão da unidade técnica, ainda que essa determinação não tenha explicitado claramente a necessidade de transferência imediata e total dos recursos remanescentes da Redi-BC, feitos os devidos descontos relativos aos projetos em andamento - contratos em vigor à época da prolação do acórdão -, não existiria outra providência a ser tomada pelo Banco Central do Brasil.[...]19. Às peças 17 e 24, o BCB aduziu que, em estrito atendimento à determinação do TCU, após tratativas com a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com vistas à transferência dos recursos da Redi-BC ao Tesouro Nacional, foi criada nova ação no Plano Plurianual 2013-2015, denominada Fortalecimento das Ações de Autoridade Monetária, cujas despesas passaram a transitar pelo Orçamento Geral da União, tendo como base de custeio a transferência dos recursos da Redi-BC, primeiramente, ao Banco Central, via fonte orçamentária 296, e, em seguida, ao Tesouro por meio de transferência semestral de resultados do Banco Central, na forma do art. 7º da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF).[...]22. Como a atual sistemática de arrecadação e aplicação dos recursos da Redi-BC faz com que eles transitem pelo OGU e pelo Siafi, o debate diz respeito aos valores arrecadados até a implantação do novo tratamento conferido a esses recursos, que somavam, em 20/9/2013, R$ 1.190.048.612,95 (peça 11, p. 9). Em outras palavras, questiona-se se devem ou não ser transferidos à Conta Única do Tesouro Nacional todos os recursos da Redi-BC arrecadados até a alteração do tratamento desses recursos, promovida após entendimentos entre o BCB, a SOF e a STN, excetuando-se os valores já comprometidos à época da prolação do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário.23. Para o adequado deslinde dessa controvérsia, forçoso é examinar a motivação da decisão que aqui se monitora, em especial o Voto que segue parcialmente colacionado abaixo, apresentado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues ao ser proferido o Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário, oportunidade em que Sua Excelência ressaltou o caráter público dos recursos em comento, bem assim a ilegalidade de sua execução à margem das leis orçamentárias anuais, não tendo havido, no que tange a essas duas questões, maiores divergências por parte do nobre Revisor, Ministro Raimundo Carreiro:"Também carece de previsão legal e de finalidade administrativa, a criação, pelo Banco Central, da hipótese de incidência de 'taxa', destinada a constituir fundo privado, atribuindo a si mesmo a respectiva gestão e as finalidades a que se destina. (...) Na verdade, a situação se apresenta tal como se o Bacen, por meio de atos administrativos normativos internos e das circulares do CMN, tivesse criado um anteparo, um biombo econômico-financeiro, que o pusesse a salvo de qualquer controle do Estado, conformando um colchão de reservas, de natureza originariamente tributária, geridas em moldes particulares, por ele mesmo estabelecidos, tendo em vista seus contingentes objetivos institucionais. Esta Reserva Redi-BC claramente coloca a instituição ao abrigo das eventuais vicissitudes das políticas públicas futuras, consistentes em possíveis contingenciamentos de recursos orçamentários. Tal situação estaria a ofender inúmeras disposições constitucionais e legais, afora a criticável conformação jurídica do Redi-BC, em todos os seus passos, em toda a sua evolução. (...) A Reserva Redi-BC, resultante da cobrança relativa à inclusão e exclusão no cadastro de emitentes de cheques sem fundo, constitui receita pública. A despesa pública, realizada com tal reserva, somente pode ser realizada após prévia autorização na Lei Orçamentária.Tal entendimento encontra guarida, mais uma vez, no princípio constitucional da legalidade, aplicável aos orçamentos públicos, ante a regra que impede que a definição das despesas públicas fique adstrita a vontades individuais - no caso, a da Diretoria Colegiada do Bacen - garantindo, com isso, a indisponibilidade do interesse público. [...]Dentro desse quadro, não importam as tintas da conveniência atual, gerada pela disponibilidade de tal 'Reserva', em favor do Banco Central, para custeio de suas despesas institucionais, entendo que não se justifica, à luz dos princípios constitucionais e da legislação em vigor, a permanência de tal fundo, que deverá ser inteiramente revertido para a União. Não há conveniência fora do amparo da Constituição Federal que é a maior das conveniências. (...) E, dado o relevo institucional do Bacen, todas as suas necessidades serão devidamente providas pelo Congresso nas leis orçamentárias. (...) Quem deve definir quem gasta o quê é o Congresso Nacional, em conjunto com o Poder Executivo. O patrimônio de tal Reserva Redi-BC somente pode ser pensado em conjunto com as receitas da União e não seccionado, por meras circulares, do conjunto das receitas públicas, para obedecer às disposições estratégicas da autarquia. (...) Saliento que, incontinenti, a totalidade dos recursos públicos, componentes da Reserva Redi-BC, deverá ser recolhida aos cofres federais, à exceção das verbas necessárias ao custeio dos programas já iniciados, tidos, no seu âmago, pelo Bacen, como essenciais. Evidentemente, mesmo esses recursos, especialmente reservados, em caráter excepcionalíssimo, deverão ser devolvidos aos cofres da União, tão-logo possam tais programas ser custeados pelas regulares verbas orçamentárias".24. Com espeque nesses argumentos, é incontroversa a tese de que o tratamento conferido aos recursos da Redi-BC carece de legalidade, violando dispositivos de caráter financeiro e orçamentário dispostos na Constituição Federal e em leis específicas.25. Observe-se que, ao ser proferido o Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário, a tese vencedora, sustentada pelo ilustre Ministro Raimundo Carreiro, apesar de ter alterado a redação sugerida pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues para a determinação em foco, retirando a expressão "transferência da totalidade dos recursos públicos, componentes da Redi-BC, para a conta única do Tesouro Nacional", acompanhou in totum a argumentação do Relator no sentido de considerar ilegal a manutenção da reserva à margem da destinação orçamentária legislativa.26. Logo, a redação final do subitem 9.1.3 do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário, levando-se em conta o disposto em seus subitens 9.1.1 e 9.1.2, só permite concluir que o órgão julgador, naquela oportunidade, considerou necessário que a quantia remanescente da referida reserva seja transferida aos cofres do Tesouro Nacional, devendo tal quantia, por dedução lógica da parte dispositiva do próprio decisum, corresponder à diferença entre o saldo total da Redi-BC e os valores necessários à continuidade dos contratos então em vigor.27. Destarte, não atende ao comando do subitem 9.1.3 da deliberação monitorada a sistemática que o Banco Central atualmente adota, a qual, em síntese, consiste em transferir da Redi-BC para a própria autarquia, via fonte orçamentária 296, e, posteriormente, ao Tesouro Nacional, na forma do art. 7º da LRF, apenas os valores necessários para cobrir as despesas autorizadas no orçamento.28. Certamente, repise-se, não foi essa a intenção do TCU ao determinar àquela autarquia que mantenha entendimentos com a Secretaria de Orçamento Federal para que os recursos remanescentes da Redi-BC sejam transferidos ao Tesouro Nacional com identificação de fonte específica, de forma a se determinar a origem desses recursos.29. Observe-se que a harmonização entre a sistemática adotada pelo Banco Central do Brasil e o subitem 9.1.3 do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário requer que a expressão recursos remanescentes contida naquele comando esteja restrita às despesas que venham a ser autorizadas anualmente na lei orçamentária, o que, data maxima venia, não me parece hermeneuticamente cabível.30. Ao contrário, considero razoável - a única razoável, aliás - a interpretação sistemática feita pela SecexFazenda, para quem os recursos remanescentes referidos naquele subitem 9.1.3 correspondem à diferença entre o montante total da Redi-BC e os valores ressalvados no subitem 9.1.1 da mesma deliberação, necessários à continuidade dos contratos então em vigor.31. Não há, portanto, como acolher nenhum dos argumentos do BCB, pois resta evidenciado que a permanência de recursos da Redi-BC em conta paralela à Conta Única do Tesouro Nacional fere a legislação regente e princípios orçamentários adotados em nosso ordenamento jurídico, bem assim usurpa a competência constitucional do Poder Legislativo para destinar as receitas públicas por meio do Orçamento Geral da União, razão pela qual considero atendida apenas parcialmente a determinação constante do subitem 9.1.3 do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. considerar cumpridas as determinações contidas nos subitens 9.1.1 e 9.1.2 do Acórdão 1.448/2012-TCU- Plenário e parcialmente cumprida aquela objeto de seu subitem 9.1.3;9.2. determinar ao Banco Central do Brasil que:9.2.1. no prazo de 30 (trinta) dias contados da ciência deste Acórdão, transfira para a Conta Única do Tesouro Nacional todos os recursos financeiros atualmente disponíveis na Reserva para o Desenvolvimento Institucional do Banco Central, mantendo na referida Reserva, em estrita observância ao subitem 9.1.1 do Acórdão 1.448/2012-TCU-Plenário, apenas as quantias eventualmente ainda necessárias ao financiamento de despesas afetas aos contratos em vigor à época da prolação daquele decisum;9.2.2. adote medidas com vistas à implementação, no prazo máximo de 90 (noventa) dias contados da ciência desta deliberação, de sistemática na qual os recursos de titularidade da Reserva para o Desenvolvimento Institucional do Banco Central que ainda venham a ser recebidos ou recuperados também sejam transferidos diretamente para a Conta Única do Tesouro Nacional, sem que haja necessidade de transitarem pela conta específica da Reserva para o Desenvolvimento Institucional do Banco Central;