Acórdão 414/2006
[VOTO][...]. Trata-se de discernir se o recorrente tinha ou não direito à percepção do auxílio financeiro a que fazem jus os candidatos preliminarmente aprovados em concursos públicos, uma vez que à época de sua participação no curso de formação encontrava-se exercendo cargo público estadual.Esse meu entendimento de que a questão restou menos complexa resulta do fato de que a discussão maior ' acerca da presumível inconstitucionalidade da percepção cumulada do auxílio financeiro e da remuneração do cargo efetivo ' foi afastada, consoante restou esclarecido no bem lançado parecer da Consultoria Jurídica deste Tribunal, que, em ulterior oportunidade, consignou (fl. 98):'Pelo exposto, constata-se que a percepção cumulativa do auxílio financeiro, concedido com fulcro na Lei 9.624/98 (aplicável à Administração Pública Federal) ou com fulcro na Lei 10.356/2001 (aplicável ao TCU), com a remuneração decorrente do exercício de cargo ou emprego exercido na esfera estadual, distrital ou municipal é plenamente legal, não se vislumbrando afronta ao disposto no art. 37, XVI e XVII, da Constituição Federal, ante a natureza jurídica do participante do certame, distinta do servidor ou empregado público, e do auxílio financeiro, distinta do vencimento ou remuneração. (os grifos não são do original).Ao fim da análise, concluiu a Conjur que os entraves à acumulação, se houvessem, seriam legais, não constitucionais (fl. 101).Superada, pois, a questão constitucional, resta examinar a questão infraconstitucional, isto é, o discernimento acerca de haver ou não respaldo legal para a percepção no caso concreto. Nesse sentido, a questão também encerra discussão jurídica de pouca complexidade, uma vez que não se trata de direito material, mas simplesmente de direito intertemporal. Não há falar em o servidor ter ou não o direito à percepção ' os pareceres são uníssonos em assegurar o direito aos casos da espécie ' mas, sim, saber se à época detinha ele esse direito.Com efeito, resta induvidoso que a percepção do auxílio é, no ordenamento jurídico atualmente em vigor, plenamente legal, no caso concreto, sendo o participante ocupante de cargo público situado em esfera diversa da federal. A questão que subsiste é saber se à época da participação do recorrente no curso de formação deste Tribunal havia ou não respaldo legal para que houvesse sido realizado regularmente o pagamento.Os diplomas legais que regem a matéria no lapso temporal transcorrido são: o Decreto-lei 2.389, de 18/12/87; a Lei 9.624, de 2/4/98; e, finalmente, a Lei 10.356, de 28/12/2001.O Decreto-lei 2.389/87, ao transformar, no Tribunal de Contas da União, os cargos que especificava, dispôs sobre provimento, remuneração e formas de acesso aos cargos nesta Casa, havendo consignado, no art. 5°:'Art. 5º. Os candidatos aprovados na primeira fase do concurso público e matriculados no programa de formação terão direito, a título de ajuda financeira, a 50% (cinqüenta por cento) do vencimento fixado para o padrão inicial a que estiver concorrendo, a partir do início do programa até o dia de sua nomeação ou eliminação do curso.Parágrafo único. No caso de o candidato ser servidor da administração pública, ser-lhe-á facultado optar pela percepção do vencimento e das vantagens de seu cargo efetivo.' (grifei).Embora não seja necessário ao deslinde do caso concreto, é interessante salientar que esse dispositivo legal tem sua gênese inspirada nos diplomas legais editados por ocasião da instituição dos primeiros cursos de formação profissional dos servidores públicos, inicialmente previstos para ingresso nas carreiras policiais, havendo dispositivos de redação semelhante editados anteriormente ao Decreto-lei 2.389/87, a exemplo daqueles elaborados para dispor sobre a percepção de vencimentos pelos candidatos submetidos a cursos de formação profissional de que tratava a Lei 4.878, de 3/12/65.Sob a inspiração de tais dispositivos, o legislador, ao dispor sobre cargos e remuneração dos servidores do Tribunal de Contas da União, fez inserir no Decreto-lei 2.389/87 o retrotranscrito art. 5°, dispondo acerca da concessão de ajuda financeira aos candidatos ingressos por concurso.Posteriormente, em 1998, foi editada a Lei 9.624, de 2 de abril, com vistas a alterar a redação de dispositivos das Leis 8.112/90 e 8.911/94, para instituir a incorporação de vantagens à remuneração dos servidores públicos. No bojo daquele diploma legal foi incluída, no art. 14, caput e § 1°, a regra introduzida pelo Decreto-lei 2.389/87, porém com alguma modificação, havendo restado restringida a possibilidade de opção para os servidores da administração pública federal, in verbis:'Art. 14. Os candidatos preliminarmente aprovados em concurso público para provimento de cargos na Administração Pública Federal, durante o programa de formação, farão jus, a título de auxílio financeiro, a cinqüenta por cento da remuneração da classe inicial do cargo a que estiver concorrendo.§ 1º No caso de o candidato ser servidor da Administração Pública Federal, ser-lhe-á facultado optar pela percepção do vencimento e das vantagens de seu cargo efetivo.' (grifei).Embora também não seja necessário ao deslinde do caso sob exame, merece registro a informação de que a disposição não foi introduzida no ordenamento jurídico apenas em 1998, sendo presente ainda em 1995, na primeira versão da Medida Provisória que, após sucessivas reedições, seria convertida na mencionada Lei 9.624/98 (o caput do retrotranscrito art. 14 adveio da MP 1.160, de 26/10/1995, ali ainda sob o número 13, e o § 1° surgiu com a MP 1.347, de 12/3/1996).No ano de 2001, ao editar a Lei 10.356, de 28 de dezembro, que dispôs especificamente sobre o quadro de pessoal e o plano de carreira dos servidores da secretaria do Tribunal de Contas da União, o legislador fez consignar no art. 13, a seguir transcrito, a mesma regra antes disposta em legislação geral, com pequenas adaptações:'Art. 13. Os candidatos aprovados na primeira etapa do concurso e matriculados no programa de formação terão direito, a título de auxílio financeiro, à retribuição equivalente a 70% (setenta por cento) da remuneração inicial do cargo a que estiverem concorrendo.§ 1° O auxílio financeiro será devido desde o início até a conclusão do programa de formação ou, se for o caso, até a data de eliminação do candidato.§ 2° Se o candidato for ocupante de cargo de provimento efetivo ou emprego na administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, em qualquer dos Poderes da União, ser-lhe-á garantido o direito de afastamento para participar do programa de formação sem prejuízo da remuneração, vantagens ou direitos de seu cargo ou emprego, podendo optar pelo auxílio financeiro previsto neste artigo.' (grifei).Conforme exposto no relatório precedente, a quaestio juris repousa no conflito entre a tese esposada pelo interessado e aquela sustentada pelos pareceres, que suscitam a aplicação, ao caso concreto, do princípio insculpido no § 2° do art. 2° da Lei de Introdução ao Código Civil, LICC, no sentido de que a lei posterior geral não revoga lei específica anterior.Conforme esse entendimento, o pagamento do auxílio financeiro ao servidor, ocorrido em 2001, deveria estar regido pelo disposto no Decreto-lei 2.389/87, que dispunha especificamente sobre os concursos no TCU, e não ao amparo da Lei 9.624/98, que dispunha de modo geral sobre os concursos para ingresso em toda a administração pública federal.Dessa perspectiva, seria indevida a percepção cumulada da remuneração pelo exercício do cargo de origem e do auxílio financeiro, eis que o interessado, sendo servidor da administração pública (não da esfera federal), estaria obrigado a optar por uma das duas remunerações: ou a do cargo efetivo ou a do auxílio financeiro.Reputo acertada a aplicação dos dispositivos de direito intertemporal constantes da LICC. É preciso ponderar, no entanto, alguns aspectos não adequadamente tratados nos pareceres. Em primeiro lugar, em se tratando de revogação de direito anterior por direito posterior, é preciso considerar o disposto no § 1° do mesmo mencionado art. 2° da LICC, que estabelece que a lei posterior revoga a anterior em três situações: (i) quando expressamente o declare; (ii) quando seja com ela incompatível; ou (iii) quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.O caso sob exame enquadra-se na terceira hipótese prevista na LICC. A matéria tratada no art. 5° do Decreto-lei 2.389/1987 foi inteiramente regulada pelo disposto no art. 14 da Lei 9.624/98, que, inclusive, acrescentou um segundo parágrafo à cabeça do artigo, regulando de maneira inovadora os efeitos do tempo de cumprimento em curso de formação, in verbis:'Art. 14 (...) § 1° (...) § 2º Aprovado o candidato no programa de formação, o tempo destinado ao seu cumprimento será computado, para todos os efeitos, como de efetivo exercício no cargo público em que venha a ser investido, exceto para fins de estágio probatório, estabilidade, férias e promoção.'Esse novo dispositivo trouxe regulação completamente nova à matéria, implicando mudança, inclusive, no pagamento de gratificação natalina sobre o auxílio financeiro, consoante deliberado por meio da Decisão 454/2001-TCU-Plenário, mencionada pelo recorrente.Em segundo lugar, em se tratando de interpretação, vale sempre recorrer às lições do expoente maior da hermenêutica, o jurista Carlos Maximiliano. Em sua obra Hermenêutica e aplicação do Direito, 18ª ed., 1999, o autor trata da seguinte forma as questões que envolvem aparente antinomia entre lei geral e especial (págs. 356/60):'Parece delicado o caso; exige critério jurídico o exame atento das menores circunstâncias. Quando a lei geral estabelece novos princípios absolutamente incompatíveis com aqueles sobre que se baseava a especial anterior, fica a última extinta; (...).Do exposto já se deduz que, embora verdadeiro, precisa ser inteligentemente compreendido e aplicado com alguma cautela o preceito clássico: 'A disposição geral não revoga a especial'. Pode a regra geral ser concebida de modo que exclua qualquer exceção; ou enumerar taxativamente as únicas exceções que admite; ou, finalmente, criar um sistema completo e diferente do que decorre das normas positivas anteriores: nesses casos o poder eliminatório do preceito geral recente abrange também as disposições especiais antigas. (...) Lex posterior generalis non derogat legi priori speciali ('a lei geral posterior não derroga a especial anterior') é máxima que prevalece apenas no sentido de não poder o aparecimento da norma ampla causar, só por si, sem mais nada, a queda da autoridade da prescrição especial vigente'. (os grifos não são do original).Tampouco se pode deixar de considerar o brocardo jurídico specialia generalibus insunt, que se traduz para o vernáculo como 'O que é especial, acha-se incluído no geral', ou, em outros termos 'o geral abrange o especial'. Nesse sentido, aduz o jurista (MAXIMILIANO, op. cit., p. 246):'Assim, quando o texto menciona o gênero, presumem-se incluídas as espécies respectivas; se faz referência ao masculino, abrange o feminino; quando regula o todo, compreendem-se também as partes'. (grifos no original).A essa altura parece cristalino que a disposição da Lei 9.624/98, ao se referir a 'concurso público para provimento de cargos na Administração Pública Federal', incluiu, no gênero, a espécie, que são os concursos para provimento de cargos no TCU, órgão integrante da administração pública federal. E a lei editada em 2001, especificamente para regular os concursos do TCU, tratou de agasalhar as disposições da Lei 9.624/98, não retroagindo às tacitamente revogadas disposições do Decreto-lei 2.389/87, diploma que tratou de expressamente considerar revogado.Com base nesse raciocínio sistemático de interpretação, não vislumbro dificuldade para concluir que houve revogação tácita da disposição contida no art. 5° do Decreto-lei 2.389/87 pelo disposto no art. 14 da Lei 9.624/98, permanecendo em vigor as demais disposições daquele diploma legal, que, posteriormente, viriam a ser revogadas expressamente pela Lei 10.356/2001.Força é convir, ainda, em auxílio a essa exegese, que o próprio Instituto Serzedello Corrêa reconhecia a aplicabilidade da Lei 9.624/98 para regular o pagamento do auxílio financeiro, conforme se observa do texto do Ofício 024/01-ISC, de 9/4/2001, endereçado à Secretaria de Estado da Tributação do Rio Grande do Norte, órgão de origem do requerente (fl. 8):'Senhor Secretário, Ao cumprimentá-lo, tomo a iniciativa de comunicar a matrícula do Sr. Wilson de Oliveira Bezerra no Programa de Formação (...), em virtude da solicitação do candidato da percepção do auxílio financeiro prescrito no art. 14 da Lei nº 9.624/98, a ser concedido por este Tribunal.'Diante dessa conjuntura, entendo que a disposição legal aplicável ao caso concreto era não o revogado § 5° do Decreto-lei 2.389/87, mas, sim, o art. 14 da Lei 9.624/98, não havendo motivos para que este Tribunal se escuse de regularizar o pagamento do auxílio financeiro ao ora recorrente.[ACÓRDÃO]9.1. conhecer do recurso interposto pelo interessado mencionado no item 3 supra para, no mérito, dar-lhe provimento;9.2. determinar à Secretaria-Geral de Administração que adote as providências para regularização do pagamento do auxílio financeiro, concedido de forma apenas parcial ao servidor por ocasião de sua participação no curso de formação para ingresso neste Tribunal, no período de 27/3 a 13/6/2001;