Acórdão 1122/2017
Voto:Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (Secex-RS) nos Municípios de Porto Alegre, Candelária e Vacaria, tendo por escopo a verificação da regularidade de ajustes firmados com entidades privadas na terceirização de profissionais de saúde com recursos financeiros do Sistema Único de Saúde (SUS).2. O presente trabalho teve o propósito de subsidiar Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), coordenada pela Secex-PR, com o objetivo de avaliar a regularidade dos ajustes firmados pelos governos municipais com entidades privadas para a disponibilização de profissionais de saúde para atuarem em unidades públicas de saúde. No âmbito dessa FOC, foi fiscalizada a terceirização de serviços médicos com recursos do SUS por municípios de Santa Catarina, Maranhão, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paraná e Bahia, assim como da administração estadual deste último ente federativo.3. Entre as justificativas que motivaram a presente auditoria estão a importância que os serviços de saúde representam para a população brasileira e os riscos de malversação de recursos públicos carreados na terceirização dos serviços de saúde.4. Com relação aos objetos fiscalizados em cada ente federativo, foi relatado que a Secretaria de Saúde de Porto Alegre/RS se vale de contratos administrativos celebrados com entidades privadas para a terceirização de profissionais de saúde, contemplando serviços indispensáveis à saúde da população do município, nos quais não foi possível o preenchimento de vagas de médicos mediante a contratação por meio de concursos públicos. Assim, no período examinado foram observadas dez contratações emergenciais, das quais oito foram incluídas no objeto auditado.[...]II17. O Sr. [Secretário Municipal de Saúde de Porto Alegre/RS], apesar de regularmente notificado, deixou transcorrer in albis o prazo para apresentação de sua peça de defesa, devendo ser considerado revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.19. Reputo extremamente graves as impropriedades observadas, motivo pelo qual julgo pertinente tecer alguns comentários adicionais sobre a conduta do responsável. O fato de as contratações não terem sido precedidas de estudos acerca dos custos pertinentes à modalidade selecionada, em comparação com aqueles praticados em relação aos profissionais pertencentes aos quadros da Secretaria, ou mesmo a elaboração de planilha de custos praticados no mercado, confrontados com os serviços contratados, expôs o órgão contratante a elevado risco de contratação com sobrepreço.20. Portanto, considero que houve infração ao art. 7º, §2º, inciso II, da Lei de Licitações e Contratos. Ademais, nos exatos termos do art. 7º, § 6º, da Lei 8.666/1993, tal fato poderia implicar a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilização dos agentes faltosos envolvidos. Julgo, ainda, que há o agravante de as contratações terem sido realizadas por dispensa de licitação, com base em suposta situação emergencial, o que obriga a observância do disposto no art. 26 da Lei 8.666/1993.21. A equipe de auditoria observou que a Procuradoria Jurídica do município alertou à Secretaria Municipal de Saúde de Porto Alegre acerca do aspecto econômico da terceirização, porquanto o custo unitário dos profissionais contratados emergencialmente era superior aos valores pagos ao pessoal efetivo. Ainda que alertado pelo órgão jurídico, o responsável se omitiu em elaborar uma planilha com a composição dos custos estimados para terceirização, bem como de promover a avaliação quanto à compatibilidade com os preços de mercado. Assim, o que se esperava do responsável era uma conduta diligente no sentido de cumprir as normas legais.22. No que tange às diversas contratações emergenciais, a equipe de auditoria apurou duas situações em que restou claramente demonstrada que a situação emergencial decorreu da falta de planejamento da administração, tendo em vista que já havia uma contratação emergencial anterior, para suprir carência de pessoal. Também houve o alerta da Procuradoria Jurídica à administração no sentido de que as situações eram previsíveis e não emergenciais.23. Merece destaque a Nota Técnica PLC/PGM 01/2014 emitida no âmbito do Processo 001.101930.12.7, com cópia juntada ao Processo 001.001457.14.4 (peça 11, p.269-271), na qual a Procuradora do Município opinou favoravelmente à assinatura do contrato emergencial para contratação dos serviços médicos de Clínico Geral, Psiquiatra Geral e Cirurgião Geral, de modo a não prejudicar o atendimento da população, mas com a recomendação de que fosse aberta sindicância para apuração de responsabilidade, já que a situação emergencial parecia ser decorrência também da ausência de providências administrativas.24. Insta salientar que a Decisão 347/1994, utilizada como fundamento da audiência do responsável, considerou ilegal a utilização de contratações diretas baseadas no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 nas hipóteses de emergências fabricadas. Todavia, tal linha jurisprudencial não é a que prevalece atualmente no âmbito desta Corte de Contas. Relembro o entendimento deste Tribunal, expresso no Acórdão 46/2002-Plenário, no sentido de que a contratação direta também se mostra possível quando a situação de emergência decorrer da falta de planejamento, da desídia administrativa ou da má gestão dos recursos púbicos, pois, a inércia do servidor, culposa ou dolosa, não pode vir em prejuízo de interesse público maior a ser tutelado pela Administração.25. Já no Acórdão 1.138/2011-Plenário, de relatoria do Ministro Ubiratan Aguiar, foi estabelecido que é necessário se separar a ausência de planejamento da contratação emergencial propriamente dita, por esta ocorre em função da essencialidade do serviço ou do bem que se pretende adquirir, pouco importando os motivos que tornaram imperativa a imediata contratação. A situação prevista no art. 24, inciso IV, da Lei de Licitações e Contratos não distingue a emergência real, resultante do imprevisível, daquela resultante da incúria ou da inércia administrativa, sendo cabível, em ambas as hipóteses, a contratação direta, desde que devidamente caracterizada a urgência de atendimento a situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.26. Nesse sentido, cito ainda os Acórdãos 2.240/2015-1ª Câmara, 1.217/2014-Plenário, 1312/2016-1ª Câmara, 1.022/2013-Plenário, 425/2012-Plenário e 285/2010-Plenário, que adotaram essa linha de entendimento.27. Dessa forma, é necessário avaliar corretamente as responsabilidades dos gestores, de modo a segregar a conduta daqueles que concorreram para originar a situação emergencial e, eventualmente, de agentes que apenas atuaram para elidir o risco de dano.28. Em todo caso, o gestor que dá causa a situação emergencial pode ser responsabilizado, em face de sua omissão quanto ao dever de agir a tempo, adotando as medidas cabíveis para a realização de um regular procedimento licitatório. No caso concreto, o ponto fulcral da presente irregularidade não foi a contratação emergencial em si, mas a desídia da instância administrativa da Secretaria Municipal de Saúde de Porto Alegre na adoção de providências visando a licitação dos serviços, de forma a evitar a situação de emergência.29. Por esse motivo, acolho a proposta da Secex-RS no sentido de aplicar ao responsável a multa capitulada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, a qual fixo no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais).30. Adicionalmente, além de cientificar a Secretaria de Saúde de Porto Alegre das diversas irregularidades verificadas, a situação fática observada recomenda que seja encaminhada cópia desta deliberação ao Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul e à Câmara de Vereadores do ente auditado.IIIAcórdão:9.1. considerar revel o Sr. [Secretário Municipal de Saúde de Porto Alegre/RS], dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;[...]9.3. com fulcro no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aplicar ao Sr. [Secretário Municipal de Saúde de Porto Alegre/RS] multa no valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, sob pena de cobrança judicial do valor atualizado monetariamente, na forma da legislação em vigor, desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento: