Acórdão 1741/2023
Voto:Trata-se de auditoria realizada no âmbito do Plano Anual de Fiscalizações de Obras Públicas deste Tribunal (Fiscobras) relativo a 2013 no Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), tendo como objetivo específico analisar a regularidade da gestão de aquisição e fornecimento dos chamados Equipamentos UHOS (Ultra Heavy Over Size), que, por suas dimensões e pesos extraordinários, demandavam atenção especial desde as etapas iniciais de projeto, sendo eles considerados imprescindíveis para conclusão das unidades de processo da referida refinaria.2.O principal tema em discussão nesta etapa processual, a mim redistribuídos no início de 2017 após o eminente Ministro Raimundo Carreiro ter assumido a Presidência desta Casa, diz respeito à apuração de responsabilidades, em nível tático e operacional, por falhas de planejamento que levaram a Diretoria Executiva da Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras) a autorizar a instauração de processos licitatórios e a assinatura de contratos que, por descompasso com o cronograma de outras avenças - relacionadas à logística de transporte daqueles equipamentos UHOS -, ensejaram, até o fechamento do relatório de auditoria em julho de 2013, atrasos de aproximadamente trinta e cinco meses na partida de unidades de processo do empreendimento, além de incremento da ordem de R$ 1,7 bilhão em seus custos.[...]4.No que concerne a este TC-006.283/2013-6, a exemplo do que fez o eminente Ministro Raimundo Carreiro ao relatar, nestes autos, o Acórdão 1.791/2015 proferido pelo Plenário deste Tribunal de Contas da União (TCU) em 22/7/2015 (peça 162), importa repisar que a Petrobras optou por adquirir os equipamentos UHOS diretamente no exterior, separadamente dos contratos de construção das unidades de processo, por serem considerados pela referida entidade elementos críticos em termos de influência nos prazos e, consequentemente, nos custos do empreendimento em caso de atraso na entrega.5.E, diante da impossibilidade de transporte desses equipamentos até o Comperj pelas vias existentes, tendo em vista suas dimensões e pesos, a estatal optou por uma solução que previa a construção de um sistema, denominado Sistema UHOS, composto por um píer de atracação na Praia da Beira em São Gonçalo (RJ), pela dragagem do canal de acesso ao píer, por uma via terrestre entre o píer a ser construído e a rodovia BR-493 (Via UHOS) e por uma estrada entre a BR-493 e o Comperj (Estrada Convento).6.A par disso, apontou a equipe de auditoria que as falhas de planejamento que ensejaram atrasos e aumento de custos nos contratos referentes às obras de construção das unidades de processo tiveram como causa, no âmbito de atuação dos gestores arrolados como responsáveis nos presentes autos, a subestimativa de prazos (I) para obtenção das licenças referente às obras de infraestrutura imprescindíveis ao transporte dos equipamentos UHOS, (II) para conclusão do processo de desapropriação relativo às áreas necessárias onde seriam executadas essas obras e (III) para a execução das obras de infraestrutura de transporte em si.7.Como resultado dessa subestimativa de prazos, acabou não sendo possível transportar os ditos equipamentos até as respectivas unidades de processo, quais sejam, Unidades de Hidrotratamento de Destilados Médios e de Querosene (UHDT), identificadas, respectivamente, como U-2500 e U-2600; Unidade de Destilação Atmosférica e à Vácuo (UDAV); e Unidade de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC) e Unidade de Coqueamento Retardado (UCR); atraso este que, até julho de 2013, conforme mencionado há pouco, já teria ocasionado incremento da ordem de R$ 1,7 bilhão no custo do empreendimento, além de atraso de aproximadamente trinta e cinco meses na partida de suas unidades de processo.8.Foram, então, chamados em audiência, nos termos do Acórdão 1.791/2015-TCU-Plenário (peça 162) com os ajustes promovidos a pedido deste relator (peça 248), os Srs. [resp.1 a resp.8] a fim de que apresentassem razões de justificativa por terem assinado Listas de Verificação de Solicitação para Autorização de Instauração de Contratação - LV-SIC (peças 49, p. 21-24; 51, p. 1-3; e 54, p. 8-14) e/ou Lista de Verificação de Solicitação de Autorização para Assinatura de Contrato - LV-SAC (peças 53, p. 11-14; e 55, p. 1-3) de pelo menos uma das referidas unidades de processo, mesmo cientes dos riscos relacionados ao possível atraso no fornecimento daqueles equipamentos UHOS, indispensáveis à conclusão, no prazo acordado, dos contratos que viriam a ser firmados, o que caracterizou desrespeito ao princípio da economicidade insculpido no subitem 1.2 do Anexo do Decreto 2.745, de 24/8/1998, e ao princípio da eficiência insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.[...]14.Ao contrário do que se era esperado, como apontaram os elementos de convicção coligidos aos autos, os referidos agentes não apenas quedaram-se inertes em notificar outros setores da companhia sobre os riscos iminentes, como registraram explicitamente que não havia problemas de interconexão com outras obras em curso, mesmo dispondo de informações que apontavam para atraso na conclusão das sobreditas obras de infraestrutura de transporte.15.Essa assunção de riscos, e a consequente caracterização do nexo causal para a responsabilidade dos gestores, deu-se por meio do preenchimento de Listas de Verificação (LV) para licitação e para contratação das unidades de processo UDAV, UHDT, UHCC e UCR, documentos estes que consistem em um checklist contendo questões que devem ser respondidas antes da abertura do procedimento licitatório e da assinatura do contrato, de maneira a atestar a situação do empreendimento naquele momento, transmitindo à Diretoria Executiva informações essenciais que a permitissem decidir acerca da pertinência e oportunidade de se proceder ou não à licitação e contratação dos referidos objetos.16.Acrescente-se que as respostas aos itens dessas Listas de Verificação demonstram que os gestores sabiam da interdependência entre as obras das unidades de processo e aquelas do Sistema UHOS e, mesmo com cronograma desafiador e com atraso, por exemplo, no licenciamento da Estrada Convento, atestaram que a programação para entrega dos equipamentos e materiais de responsabilidade da Petrobras estava atualizada com o cronograma de suprimento da estatal e compatível com o cronograma objeto do contrato, assumindo, com isso, riscos desarrazoados ante as informações de que dispunham.17.Em outras palavras, com base nas informações afetas ao andamento dos contratos referentes ao Sistema UHOS, era bastante razoável supor que as obras das unidades de processo não receberiam os equipamentos críticos no cronograma previsto, de maneira que assumir o risco de não opor uma só ressalva relativamente à instauração de processos licitatórios para contratação dessas obras e à assinatura dos respectivos contratos não pode ser considerada uma conduta diligente, mesmo diante de eventuais pressões internas oriundas do alto escalão da Petrobras.[...]19.Nessas circunstâncias, nos termos propugnados pela AudPetróleo (peças 298 a 300) e pelo Ministério Público/TCU (peça 302), não há motivo para acolher as razões de justificativa dos agentes ouvidos em audiência, mostrando-se razoável e pertinente a aplicação de multa a esses gestores - exceto em relação ao Sr. [resp.4], eis que falecido em 2022 -, haja vista o risco que cada um deles assumiu ao preencher e assinar, sem uma ressalva sequer, as Listas de Verificação que resultaram na instauração de processos licitatórios para contratação das obras das unidades UDAV, UHCC, UHDT e UCR; também na assinatura dos respectivos contratos - um deles assinado pelo Sr. [resp.6] e três deles pelo Sr. [resp.3] -, mesmo diante das reais chances de atrasos - que acabaram por se consumar - na execução dessas avenças em decorrência do evidente comprometimento, por subestimativa de prazos, do cronograma de outras obras interdependentes, quais sejam, as de infraestrutura necessária ao transporte dos equipamentos críticos Ultra Heavy Over Size até o pátio de cada uma daquelas unidades de processo.[...]21.Quanto à dosimetria da pena a ser imposta aos responsáveis cujas razões de justificativa não merecem acolhimento, adoto como parâmetro, além da gravidade da conduta praticada - ao que se deve atribuir maior peso -, o número de listas de verificação e de contratos individualmente por eles assinadas, considerando-se, ainda, como atenuante em favor da Sra. [resp.7] o fato de ter ela atuado como gerente de processos substituta pelo exíguo prazo de 12 (doze) dias, atenuante este que, entretanto, não é suficiente para o afastamento de multa pleiteado pela defesa, eis que, nos termos da jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdãos 1.808/2019-TCU-Plenário e 877/2016-TCU-1ª Câmara, relatados pelos Ministros Marcos Bemquerer Costa e Benjamin Zymler), a condição de substituto não exime de responsabilidade o gestor, que, para ocupar a função, ainda que por poucos dias, deve contar com qualificação, conhecimento e demais atributos necessários ao correto e bom desempenho das tarefas que irá assumir, pressupondo-se, por conseguinte, razoável capacidade para tomada de decisões.Acórdão:9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis ouvidos em audiência, aplicando-lhes, individualmente, com amparo no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 268, inciso III, do Regimento Interno desta Casa, multa nos valores individuais indicados na tabela abaixo, exceto em relação ao Sr. [resp.4], falecido em 2022:9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis ouvidos em audiência, aplicando-lhes, individualmente, com amparo no art. 58, inciso III, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 268, inciso III, do Regimento Interno desta Casa, multa nos valores individuais indicados na tabela abaixo, exceto em relação ao Sr. [resp.4], falecido em 2022:	Responsável	Valor da multa	[resp.2]	R$ 40.000,00 (quarenta mil reais) 	[resp.3]	R$ 70.000,00 (setenta mil reais) 	[resp.5]	R$ 10.000,00 (dez mil reais) 	[resp.6]	R$ 20.000,00 (vinte mil reais) 	[resp.7]	R$ 5.000,00 (cinco mil reais) 	[resp.8]	R$ 20.000,00 (vinte mil reais) [...]9.5. determinar à Petrobras, nos termos do art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, que, caso não atendidas as notificações, desconte da remuneração dos responsáveis, em favor do Tesouro Nacional e na forma estabelecida pela legislação pertinente, o valor das multas imputadas;