Acórdão 2775/2019
Voto Revisor:Trata-se da Consulta formulada pelo Ministro Félix Fisher, então Presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Conselho da Justiça Federal (CJF), com base no art. 264, inciso V, do Regimento Interno/TCU, sobre a possibilidade de o CJF alterar seu normativo interno (Resolução CJF 3, de 10 de março de 2008), de forma que as remoções passem a ser realizadas com o deslocamento do cargo efetivo (peça 1, p. 3).2.Para contextualizar a matéria, o Consulente expôs que o CJF organiza, anualmente, desde 2008, o Concurso Nacional de Remoção por permuta de seus servidores e dos da Justiça Federal de primeiro e segundo graus, tendo sido removidos, até 17/02/2014, aproximadamente seiscentos servidores.3.Tais remoções têm sido realizadas sem mudança do vínculo funcional do servidor com seu órgão de origem, em conformidade com o disposto na Resolução CJF 3/2008 (peça 1, p. 7-26). Todavia, na opinião da Secretaria de Recursos Humanos do CJF, essa sistemática apresenta vários inconvenientes:a) prejuízo à força de trabalho do tribunal que receberia o servidor, em caso de desistência após a expedição de seu ato de remoção;b) desequilíbrio na força de trabalho, porque a equidade inicialmente preservada pela remoção por permuta vai se desfazendo em razão de vacância, nova remoção para localidade distinta ou retorno à origem;d)  não estabelecimento de um prazo mínimo de permanência no órgão de destino, seja para pleitear o retorno à origem, seja para pleitear nova remoção;e) prejuízo à força de trabalho do órgão no qual o servidor está lotado por remoção, quando o órgão de origem autoriza outra remoção ou cessão;f) problemas de ordem prática na gestão da vida funcional do servidor por dois órgãos, como por exemplo aferição dos eventos determinantes do pagamento de verbas eventuais ou indenizatórias e a sua vinculação a plano de saúde regional.4.Em face dessa situação, a Subsecretaria de Normatização e Orientações (Sunor) da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do CJF elaborou anteprojeto de norma (peça 1, p. 74-80) para alterar a mencionada Resolução CJF 3/2008 em diversos pontos, com o objetivo primordial de que o deslocamento de servidor removido se dê com a transferência do respectivo cargo efetivo para o órgão de destino, e que ele perca, para todos os efeitos, o vínculo com o de origem.5.No embasamento dessa proposta, foi alegada a inaplicabilidade do instituto da redistribuição, ao fundamento de que em reiteradas decisões o Tribunal de Contas da União tem realçado a necessidade da existência de interesse da Administração Pública, limitando a redistribuição às hipóteses de ajustamento de lotação ou de força de trabalho às necessidades de serviço (peça 1, p. 64). Simultaneamente, foi sustentada a viabilidade da remoção com deslocamento do cargo, com base no conceito introduzido pela Lei n. 11.416/2006, de que os quadros dos órgãos que compõem a Justiça Federal e o Conselho da Justiça Federal são considerados como um quadro único de servidores para fim de remoção (peça 1, p. 69).[...]9.Em 10/02/2014, o CJF aprovou questão de ordem suscitada pelo seu Presidente, sobrestando aquele feito administrativo com vistas à formulação da presente Consulta (peça 2, p. 164), que indaga expressamente a esta Corte sobre a possibilidade de o CJF alterar seu normativo interno (Resolução CJF n. 3 de IOde março de 2008), de forma que as remoções passem a ser realizadas com o deslocamento do cargo efetivo.10.Neste Tribunal, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), em manifestações uniformes (peças 3-5), propôs o conhecimento da consulta e da resposta ao consulente de que as remoções de servidores entre o Conselho da Justiça Federal e os órgãos integrantes da Justiça Federal de primeiro e segundo graus não podem ser realizadas com o deslocamento do respectivo cargo efetivo, sob pena de afronta ao princípio da legalidade e de transfiguração do instituto da remoção em redistribuição, com subsequente arquivamento dos autos.11.O Ministério Público junto ao TCU, em parecer da lavra do Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico (peça 7), anuiu integralmente à proposta da Unidade Técnica, ressaltando que o deslocamento do cargo efetivo junto com o servidor removido constituiria, em última análise, a adoção de um sistema que une simultaneamente propriedades do instituto da remoção, nos termos do art. 36 da Lei 8.112/1990, e da redistribuição, nos termos do art. 37 da mesma Lei, o que carece de suporte legal.12.Na sessão do dia 07/11/2018, o Ministro Relator José Múcio Monteiro votou favoravelmente ao conhecimento da Consulta, nos termos dos arts. 264, inciso IV, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno, bem como pela resposta ao consulente de que na remoção, o foco é o servidor e, por isso, quando este se desloca dentro do mesmo quadro de pessoal de que trata o art. 20 da Lei 11.416/2006 (efeito principal), o cargo por ele ocupado o acompanha (efeito acessório), especialmente se não ficar configurada hipótese de exercício provisório na nova unidade de destino.13.Pesaram para a formação do convencimento de Sua Excelência as seguintes premissas:a) ante o conceito introduzido pela Lei 11.416/2006, os quadros dos órgãos que compõem a Justiça Federal e o CJF são considerados como um quadro único de servidores para fins de remoção; b) a redistribuição não tem cabimento quando há um quadro único de cargos no âmbito de cada Justiça Especializada (Justiça Federal, Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar), nos termos do art. 20 da Lei 11.416/2006;c) o intuito de conciliar o direito do servidor do Judiciário de se remover entre os órgãos integrantes de cada Justiça Especializada, com as atribuições da Administração de distribuir seus servidores objetivando o aprimoramento da prestação jurisdicional e de equacionar as questões práticas que resultem em indesejáveis restrições burocráticas à implementação do comando legal, prejudicando a distribuição eficiente dos recursos humanos.14.Naquela ocasião, solicitei vista para melhor avaliar o vasto conjunto de manifestações existente nos autos.[...]17.Para maior clareza das considerações que seguem, destaco, inicialmente, que o tema da remoção é disciplinado pelo art. 36, caput, da Lei 8.112/1990, com redação dada pela, que cuida do deslocamento do servidor no âmbito do mesmo quadro de pessoal, contudo não alude à movimentação do cargo efetivo, como abaixo se lê:Art. 36.  Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção:I - de ofício, no interesse da Administração;   II - a pedido, a critério da Administração;  III - a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração:   a)  para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração;b)  por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada à comprovação por junta médica oficial;c)  em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam lotados.18.O efeito desejado pelo Consulente - o deslocamento do cargo efetivo - é inerente ao instituto da redistribuição, aplicável entre quadros de órgão ou entidade distintos do mesmo Poder, nos termos do art. 37, caput, da Lei 8.112/1990, com redação dada pela Lei 9.527/1997, in verbis:Art. 37.  Redistribuição é o deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago no âmbito do quadro geral de pessoal, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder, com prévia apreciação do órgão central do SIPEC [Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal], observados os seguintes preceitos:   I - interesse da administração;II - equivalência de vencimentos; III - manutenção da essência das atribuições do cargo; IV - vinculação entre os graus de responsabilidade e complexidade das atividades;V - mesmo nível de escolaridade, especialidade ou habilitação profissional;   VI - compatibilidade entre as atribuições do cargo e as finalidades institucionais do órgão ou entidade.§ 1º A redistribuição ocorrerá ex officio para ajustamento de lotação e da força de trabalho às necessidades dos serviços, inclusive nos casos de reorganização, extinção ou criação de órgão ou entidade.§ 2ºA redistribuição de cargos efetivos vagos se dará mediante ato conjunto entre o órgão central do SIPEC e os órgãos e entidades da Administração Pública Federal envolvidos.§ 3º Nos casos de reorganização ou extinção de órgão ou entidade, extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade no órgão ou entidade, o servidor estável que não for redistribuído será colocado em disponibilidade, até seu aproveitamento na forma dos arts. 30 e 31. § 4º O servidor que não for redistribuído ou colocado em disponibilidade poderá ser mantido sob responsabilidade do órgão central do SIPEC, e ter exercício provisório, em outro órgão ou entidade, até seu adequado aproveitamento.19. No âmbito do Poder Judiciário, o tema da remoção também é tratado no art. 20 da Lei 11.416/2006, segundo o qual, para efeito da aplicação do art. 36 da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, conceitua-se como Quadro a estrutura de cada Justiça Especializada, podendo haver remoção, nos termos da lei, no âmbito da Justiça Federal, da Justiça do Trabalho, da Justiça Eleitoral e da Justiça Militar.20.A partir desses dispositivos, passo a examinar os fundamentos que orientaram o voto do Ministro Relator.Limite da inovação introduzida pelo art. 20 da Lei 11.416/200621.Estou de acordo com o Relator quanto ao fato de que, por força do art. 20 da Lei 11.416/2006, os quadros dos órgãos que compõem a Justiça Federal e o CJF são considerados como um quadro único de servidores para fins de remoção.22.Não obstante, acompanho o entendimento da Sefip e do MP/TCU de que a literalidade do art. 36 da Lei 8.112/1990 não comporta a remoção do servidor juntamente com o respectivo cargo, e de que o anteprojeto normativo formulado pela Secretaria de Recursos Humanos do Conselho da Justiça Federal, que motivou a presente consulta, acaba por mesclar os institutos da remoção e da redistribuição sem a necessária autorização legal.23.Nesse sentido, é elucidativo o Voto da Relatora do Processo DF-PPN-2012/2017, Conselheira Maria Helena Cisne, quando afirma que, independentemente do nomen juris do instituto que se pretende regulamentar no âmbito do CJF (remoção), trata-se, na essência, da hipótese de redistribuição de cargos por reciprocidade, com permuta de servidores, por envolver a extinção do vínculo do servidor removido com o órgão de origem. Aduz, ainda, que a implementação dessa modalidade de redistribuição requer a aprovação de projeto de lei específico já apresentado pelo Superior Tribunal Federal, devido à reserva legal sobre a matéria:[...]24.Quanto ao argumento de que o art. 20 da Lei 11.416/2006 teria criado contornos peculiares para o instituto da remoção, pontuo que a inovação introduzida por este dispositivo reside unicamente na autorização para que a remoção seja praticada entre órgãos distintos de cada Justiça Especializada, remetendo aos termos do art. 36 da Lei 8.112/1990 em todo o mais, sem adicionar qualquer efeito ou característica adicional discrepante do texto transcrito no item 17 supra.25.Nesse sentido, vale transcrever o Voto do Conselheiro Newton De Lucca, com ênfase para a afirmação de que não se percebe que esse dispositivo tenha provocado alguma alteração na natureza do instituto da remoção, senão no contexto organizacional e geográfico em que se admite a sua ocorrência (peça 2, p. 143-147):[...]26.Sendo contrário à remoção do servidor com deslocamento do cargo e também quanto à redistribuição por reciprocidade, o Voto acima transcrito enfatizou a possibilidade de se sanar as dificuldades gerenciais que ensejaram o projeto de normativo - o desequilíbrio do quadro e o duplo controle funcional - mediante aprimoramento da regulamentação dos concursos de remoção e das rotinas administrativas.27. Essa solução também foi encampada no Voto do Desembargador Tadaaqui Hirose, ao salientar a importância da realização de estudos complementares para tornar mais eficiente o Concurso Nacional de Remoção (peça 2, p. 152-155).28.Poder-se-ia argumentar que, ao dispor sobre a remoção, o Estatuto dos Servidores Públicos silenciou quanto ao deslocamento do cargo efetivo, sem vedá-lo expressamente, dando margem à interpretação de que o posicionamento do cargo, na estrutura de cada Justiça Especializada, seria acessório em relação à lotação do servidor.29.Todavia, considero que essa não seja a melhor interpretação. Em primeiro lugar, constato que quando a lei considerou conveniente o deslocamento do cargo, o fez de maneira explícita, como consta do art. 37 daquele diploma. A ausência de semelhante previsão no caput do art. 36 constitui um silêncio eloquente da vontade do legislador de que a remoção seja feita em caráter precário, admitindo retorno ao estado anterior, e está em conformidade com o art. 8º da mesma lei, que não inclui a remoção entre as formas de provimento de cargo público.30.Ademais, o caráter precário da remoção é coerente com o fato de que, das três modalidades previstas no parágrafo único do art. 36, as duas primeiras (incisos I e II) exigem a anuência da Administração, que em momento posterior poderá ter interesse em trazer o servidor de volta à sua lotação original.31.Apenas a modalidade prevista no inciso III constitui direito subjetivo do servidor, independentemente do interesse ou concordância da Administração. Ainda assim, nenhuma das suas três variantes envolve, necessariamente, o ânimo de permanência definitiva do servidor na nova localidade de lotação. Aquele que pleiteia deslocamento para acompanhar cônjuge ou companheiro (alínea a) ou para tratar de sua própria saúde, do cônjuge, do companheiro ou do dependente (alínea b) pode ter interesse de permanecer na localidade de destino apenas enquanto durar o fato gerador de sua transferência. Quanto ao servidor removido em virtude de processo seletivo (alínea c), nada sugere que, em regra, a sua vontade de ter exercício em outra localidade seja imutável.32.Assim, não existem parâmetros seguros no art. 36 da Lei 8.112/1990 para definir em que situações a remoção deveria ser definitiva, o que aliás parece ser coerente com a natureza precária desse instituto. Ao admitir-se a possibilidade de deslocamento definitivo do cargo, necessariamente deveria ser observada a manifestação de vontade do servidor, o que consistiria em inovação jurisprudencial do ordenamento jurídico, em prejuízo da reserva legal para dispor sobre a matéria.33.Daí conclui-se que as remoções, ainda que efetuadas com apoio no art. 20 da Lei 11.416/2006, devem guardar conformidade estrita com os contornos do instituto traçado no art. 36 da Lei 8.112/1990, que não prevê o deslocamento do cargo efetivo.Da independência dos quadros de pessoal dos diversos órgãos das Justiças Especializadas para todos os outros fins que não sejam a remoção34.Com as vênias de estilo, divirjo do entendimento de que a redistribuição não tem cabimento quando há um quadro único de cargos no âmbito de cada Justiça Especializada (Justiça Federal, Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral e Justiça Militar), nos termos do art. 20 da Lei 11.416/2006. Como dito anteriormente, a inovação introduzida por este dispositivo reside unicamente na autorização para que a remoção seja praticada entre órgãos distintos de cada Justiça Especializada, havendo até a circunscrição expressa do campo de incidência desse dispositivo à hipótese do art. 36 da Lei 8.112/1990.35.Para todos os outros efeitos que não sejam a remoção, cada órgão conserva a independência de seu quadro de pessoal. Assim, os órgãos integrantes de uma mesma Justiça Especializada não estão impedidos de utilizar o instituto da redistribuição, disciplinado pelo art. 37 da Lei 8.112/1990, de acordo com os requisitos que sejam próprios desse instituto.36.Quanto aos precedentes desta Casa mencionados na fundamentação do normativo proposto ao CJF, cumpre ressaltar que, longe de assentar a unicidade dos quadros de pessoal de cada Justiça Especializada para todo e qualquer efeito - da qual decorreria impossibilidade de redistribuição de cargos entre seus órgãos -, eles limitam-se a rejeitar a possibilidade de redistribuição fundada apenas em interesses recíprocos dos servidores envolvidos, quando não houver a demonstração do requisito primordial do interesse da Administração. Nesse sentido, confiram-se os Acórdãos relacionados a redistribuições efetuadas no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região:[...]37.Vale conferir, também, a Ementa do Acórdão 2.366/2010-Plenário, proferido em sede de Consulta formulada pelo Colégio de Presidentes dos Tribunais Regionais Federais, na qual o TCU declarou a impossibilidade de redistribuição de cargos entre aqueles órgãos exclusivamente para suprir lacuna originada na remoção de servidores:1. Não há previsão legal para redistribuição de cargo em razão de anterior remoção de servidor.2. A remoção de servidores com a contrapartida da redistribuição de cargos vagos para preenchimento das lacunas surgidas na lotação do órgão de origem assemelha-se à transferência, instituto considerado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal em 19/12/1995, nos autos do Mandado de Segurança 221.488/ DF, definitivamente banido de nosso ordenamento jurídico pela Lei 9.527/1997.38.Do voto proferido pelo Ministro Relator Valmir Campelo, extrai-se o esclarecimento de que em se tratando de redistribuição, a vontade do servidor, por si só, é irrelevante. O que deve ser sopesado para que seja exarado o ato de redistribuição é a oportunidade e conveniência de tais atos para a Administração Pública, não para o servidor. A vontade do servidor poderá, no máximo, servir como acessório à analise discricionária a ser efetuada, jamais podendo ser o elemento determinante para a redistribuição.39.No Acórdão 480/2012 - Plenário, proferido em sede de Consulta formulada pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, lê-se que a redistribuição por reciprocidade ali examinada mostrou-se inviável porque o instituto disciplinado pelo art. 37 da Lei 8.112/1990 pressupõe a necessidade de deslocamento de cargos para órgão ou entidade do mesmo poder com vistas ao ajustamento de lotação e da força de trabalho, no interesse da administração, requisitos cujo atendimento não foi demonstrado naquele caso.40.Com base nos precedentes acima invocados, é possível constatar que este Tribunal não vislumbra qualquer impedimento à realização de redistribuições pelos órgãos mencionados no art. 20 da Lei 11.416/2006. Apenas considera a redistribuição incabível quando não demostrado o específico requisito do interesse da administração.Do interesse dos servidores em serem definitivamente vinculados aos órgãos para os quais foram removidos41.Na exposição de motivos do anteprojeto de normativo do CJF que visa a permitir a remoção do servidor com deslocamento do respectivo cargo, existem considerações sobre a razoabilidade de se observarem os interesses recíprocos dos servidores em serem definitivamente vinculados aos órgãos para os quais foram removidos.42.Nessa linha de entendimento, o Conselheiro João Otávio de Noronha votou favoravelmente à proposta do SRH/CJF (peça 2, p. 130-135), destacando que a redistribuição, por estar atrelada ao ajustamento da força de trabalho às necessidades de serviço, não atenderia aos interesses particulares dos servidores. Afirmou, também, que redistribuição por reciprocidade caracterizaria o instituto da transferência, tido como inconstitucional pelo STF, como passo a transcrever (peça 2, p. 132):[...]43.Ocorre que o objetivo de estabilizar as relações funcionais levando em conta os interesses particulares dos servidores requer a atribuição de efeito ao instituto da remoção que não tem guarida no atual ordenamento jurídico. Conforme mencionado no item 23 supra, o deslocamento definitivo do servidor por reciprocidade está condicionado à aprovação do Projeto de Lei 319/2007, originário do Supremo Tribunal Federal.Da gestão da vida funcional do servidor removido44.Quanto ao imperativo de solucionar as dificuldades na gestão da vida funcional do servidor removido, cabe destacar que, nos termos do art. 24 da Lei 11.416/2006, os órgãos do Poder Judiciário da União têm competência para fixar em ato próprio a lotação dos respectivos cargos efetivos.  Assim, no caso de remoção entre as Seções Judiciárias da mesma Região, pode haver mudança de órgão, com transferência da Folha de Pagamento e Assentamentos Funcionais para o novo órgão, visto que os cargos são criados por Lei para a Justiça federal de primeiro grau da Região, sendo os cargos distribuídos por Seção Judiciária, a critério dos TRFs (peça 1, p. 318).45.No caso das remoções entre diferentes Regiões da Justiça Federal mediante processo seletivo, a Administração poderia minorar os desequilíbrios de lotação por meio de mecanismos como o utilizado pela Justiça do Trabalho e pela Justiça Eleitoral, nas quais o servidor removido por permuta só pode ser removido novamente para seu órgão de origem, assim mesmo mediante nova permuta. O retorno à origem dá-se a pedido ou de ofício, no interesse das administrações envolvidas, mediante ato que faz cessar os efeitos da remoção.46.A redução dos problemas operacionais relacionados pelo Consulente também poderia ser alcançada por meio de aperfeiçoamentos sugeridos no voto transcrito no item 25 supra, como por exemplo o resgate do período mínimo de permanência do servidor removido no órgão de destino; ou condicionar-se o retorno do servidor ao órgão de origem à existência de candidato que preencha a lacuna por ele deixada; a instituição de mecanismos de compensação no concurso para garantir reposição de pessoal ao órgão desfalcado ao longo do exercício; deslocamento do controle funcional para o órgão de destino, no que se refere às rotinas de folha de pagamento, frequência, entre outras, que podem ser certificadas de um para outro órgão.Conclusão47.Do exposto, filio-me ao entendimento da Sefip e do MP/TCU, de que a presente Consulta deve ser conhecida para, no mérito, ser respondido, em tese, ao Consulente que a aplicação do instituto da remoção, disciplinado pelo art. 36 da Lei 8.112/1990, não enseja o deslocamento do cargo efetivo do servidor, por ausência de previsão legal, ainda que se trate de movimentação entre órgãos mencionados no art. 20 da Lei 11.416/2006.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, combinado com o art. 264, V, do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta;9.2. no mérito, responder ao consulente que a aplicação do instituto da remoção, disciplinado pelo art. 36 da Lei 8.112/1990, não enseja o deslocamento do cargo efetivo do servidor, por ausência de previsão legal, ainda que se trate de movimentação entre órgãos mencionados no art. 20 da Lei 11.416/2006;