Acórdão 2340/2024
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada (TCE) pelo Ministério da Educação (MEC), em cumprimento ao subitem 9.3 do Acórdão 1.802/2019-Plenário, para a apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano relacionado aos vícios constatados pelo TCU na execução do Convênio 066/2008, que tinha por objeto o "apoio financeiro à Universidade do Estado de Minas Gerais para expansão do Campus de Frutal".2. A apuração realizada nas instruções iniciais (peças 354 e 392) corroborou as conclusões alcançadas na auditoria empreendida pelo TCU no bojo do TC 020.310/2016-1, por solicitação da Câmara dos Deputados, que apontou indícios de superfaturamento por sobrepreço nos Contratos 107/2009 e 052/2011 celebrados no âmbito do Convênio 066/2008, cujos objetos são, respectivamente, a "Expansão do Bloco B, com a construção de 30 salas de aula e demais dependências no complexo da UEMG", no valor de R$ 7.068.400,68; e a "Construção da biblioteca, laboratório / EAD, alojamento de pesquisadores (casa de hóspedes) e alojamentos 1A, 1B, 1C, 1D, 2A, 2B e 2C do complexo UEMG", no valor de R$ 55.717.468,21, sendo apenas R$ 6.166,890,20 contemplados com recursos federais, referente à obra da biblioteca.[...]5. No que se refere ao sobrepreço calculado pelo tomador de contas, a quantificação do prejuízo tomou por base os preços referenciais da época da contratação da obra, bem como os "BDI máximos permitidos no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, respectivamente 35,76% e 22,07% para fornecimento de equipamentos e materiais" (peça 392, item 61). Tal critério teve como respaldo as análises deste Tribunal no bojo do Acórdão 1.802/2019-Plenário, de eminente relatoria do Min. Vital do Rêgo, ocasião em que se determinou a abertura da presente TCE.6. Ainda de acordo com os pareceres produzidos na fase interna, "diante do método adotado, foram identificados indícios de superfaturamento por preços excessivos, superestimativa de BDI frente ao mercado" nos Contratos 107/2009 e 52/2011, sendo identificados, para serviços e equipamentos, respectivamente, o BDI de 47,03% e 37% no primeiro (peça 243) e de 44,72% e 37,05% no segundo (peça 244).7. A partir da metodologia aplicada - que, essencialmente, considerou como régua de valores de mercado as previsões das tabelas do Sinapi, da Setop (Secretaria de Infraestrutura/MG) e, na inexistência de balizamentos segundo essas premissas, a utilização da própria proposta comercial da contratada -, o órgão apontou superfaturamento por sobrepreço no valor de R$ 575.423,23 no Contrato 052/2011 para a construção da biblioteca (peça 244, item 22) e no valor de R$ 1.968.088,82 no Contrato 107/2009 para a construção das 30 salas (peça 243, item 22), sendo observados preços excessivos frente ao mercado tanto nas planilhas orçamentárias iniciais quanto nos aditivos de valor, totalizando R$ 2.543.512,04.8. Ainda em seu relatório (peça 345), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria as seguintes responsabilidades:· [omissis 1], na condição de contratada para a construção da biblioteca, laboratório/ EAD, alojamento de pesquisadores (casa de hóspedes) e alojamentos (Contrato 52/2011);· [omissis 2], na condição de contratada para a construção de 30 salas de aula e demais dependências (Contrato 107/2009);[...]IV - Da utilização indevida do BDI reduzido para o cálculo do valor de mercado121. À peça 566, como já comentado, a unidade técnica analisou as alegações de defesa apresentadas. Em extrato, alguns argumentos dos responsáveis foram acolhidos, relativamente a especificidades de parte dos serviços contratados, que não se encontravam imediatamente comparáveis com os paradigmas utilizados, o que levou a um abaixamento do prejuízo inicialmente apurado, em face da necessária adaptação das referências então empregadas.122. Para o cálculo do BDI referencial, considerou-se o valor de 35,76%, salvo para os itens de mero fornecimento de materiais e equipamentos, nos quais se utilizaram 22,07%. Quanto a essa última referência, em princípio, divergi, em despacho à peça 573, quanto ao uso generalizado de tal percentual, o que pode gerar uma imputação de débito superior ao devido.123. A aplicação do BDI reduzida para materiais e equipamentos provém da própria jurisprudência do TCU, devidamente sumulada, como se evidencia a seguir:"Súmula 253/2010Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos termos da legislação em vigor, os itens de fornecimento de materiais e equipamentos de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens." (grifou-se).124. O texto consolidou posicionamento desta Corte em diversos julgados, de sorte a procurar evitar o ganho desproporcional das contratadas a partir da aplicação do BDI total sobre materiais e equipamentos, quando as empreiteiras agiam como meras intermediárias na aquisição desses insumos; mas, somente nas hipóteses em que esses itens compunham parcela relevante dos orçamentos e podiam - haja vista a sua natureza específica - ser adquiridos diretamente pela administração, mas que, por razões devidamente justificadas, opta-se pelo não parcelamento.125. São os casos típicos de materiais betuminosos em obras rodoviárias, tubos em obras de saneamento, elevadores e aparelhos de ar-condicionado em obras civis, entre outras situações. O raciocínio é que a administração central, o lucro, o risco, os tributos (ISS), entre outras parcelas componentes do BDI, em valores absolutos (em reais), não são, na prática, superiores em face da mera aquisição desses materiais e equipamentos.126. Existem premissas, contudo, estabelecidas no próprio texto da Súmula 253. Faz-se necessário que tais materiais e equipamentos:· não tenham sido parcelados, de forma justificada. Caso não se possa sequer aventar a aquisição parcelada, não se trata de item "candidato" ao BDI reduzido (como cimento, por exemplo);· natureza específica, geralmente fornecido por empresas especializadas; e· possuam percentual significativo no preço global da obra.127. Sobre este último requisito (a materialidade com relação ao valor global da empreitada), apresentei discordância em relação aos critérios utilizados no cálculo do débito. Ao avaliar as planilhas de cálculo às peças 564 e 565, percebi que foi aplicada taxa de BDI referencial indiscriminadamente para quaisquer materiais e equipamentos, independentemente do seu valor na obra.128. Foram os casos, por exemplo, no Contrato 107/2009, da "subestação aérea" (1% do valor do contrato); "divisória neocom" (0,72%); "luminária metálica" (0,71%); e "cobertura em chapa de policarbonato" (0,49%) - peça 390. No caso do Contrato 052/2011, verifiquei os itens "catraca para controle de acesso e aço carbono" (1,24%); e "elevador industrial" (0,84%), em caráter não exaustivo - peça 391.129. Embora a jurisprudência não faça alusão, exatamente, ao que seria um "percentual significativo" para classificação de uma "materialidade relevante", entendi que, nestes autos, poderia se utilizar como baliza razoável o percentual de 2%. Dito de outra forma: em obediência ao conteúdo da Súmula 253, só se deve utilizar um BDI diferenciado para equipamentos e materiais que, isoladamente, representem, pelo menos, 2% do valor global contratado.130. Ainda, especificamente no Contrato 107/2009, aplicou-se BDI reduzido para os serviços ISE 02.18, 02.19 e 02.20, referentes a mobilização, fabricação e montagem de peças pré-moldadas para a estrutura. Não entendi, em primeira análise, que se tratasse de item de mero fornecimento de materiais. Na própria descrição do serviço, aliás, existe a menção de confecção "no próprio canteiro de obras". Tratava-se dos principais itens da curva ABC da obra e o cômputo de despesas indiretas inferior poderia render, de maneira injusta, a imputação de prejuízo superior ao devido.131. Determinei, nessa coerência, o recálculo do valor do débito levando em conta a necessidade de reavaliar o valor "justo" de mercado - desconsiderando a aplicação do BDI reduzido como referência de preço de mercado em diversos itens.[...]IV.1 - Do recálculo do valor do débito considerando o BDI diferenciado somente para itens de fornecimento de materiais e equipamentos materialmente relevantes da obra133. Cumprindo, assim, determinação deste relator, a unidade instrutiva promoveu o recálculo do valor devido do débito, à peça 575.134. Com relação ao Contrato 107/2009, a modificação alcançou 67 itens, implicando a redução do débito, consoante a planilha à peça 574, tanto em relação ao contrato inicial quanto no tocante aos termos aditivos.135. O valor final do débito sobrepreço pode ser assim apresentado:[...]136. Em linha com a jurisprudência do Tribunal, para fins de imputação de débito, deve-se considerar somente 50% em relação aos valores apurados, de forma a refletir o aporte da União para a consecução dos objetivos pactuados, da seguinte forma:[...]137. No que tangencia o Contrato 52/2011, celebrado com a empresa [omissis 1] (construção da biblioteca e outras benfeitorias), não houve alteração do valor do débito, pois, consoante o sobrepreço, "não decorre da diferença dos valores de BDI utilizados, mas das diferenças entre os custos contratados e os referenciais".Acórdão:9.8. condenar as empresas [omissis 1] e [omissis 2] ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Tesouro Nacional, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU: [...]