Acórdão 3224/2020
Voto:Em exame, representação formulada pela [empresa 1], nome fantasia [omissis], sobre possíveis irregularidades na condução do Pregão Eletrônico 16/2017, realizado pela Secretaria de Saúde do Estado do Amapá (Sesa/AP).2.O certame tinha por objeto a contratação de empresas especializadas na prestação continuada do serviço de produção e distribuição de alimentação coletiva destinada a pacientes internados, acompanhantes legalmente instituídos, e trabalhadores plantonistas em hospitais daquele Estado. O pregão estava dividido em onze lotes, cada um deles representando uma unidade hospitalar distinta.[...]25.Ao compulsar os autos, é possível verificar que os indícios de irregularidade apontados inicialmente na representação, após análise das oitivas, audiências e diligências, restaram não confirmados em sua grande maioria, sendo que, no curso das apurações novas questões surgiram, remanescendo como raiz das falhas identificadas as inconsistências nos procedimentos para cotação de preços do pregão.26.Com relação ao processo de cotação em si, cabe asseverar que foram necessárias três etapas de estimativas de preços na fase interna para que a Sesa/AP estabelecesse o custo da contratação.[...]35.Pois bem, em linha com a análise da Selog, observo que o processo de cotação de preços do certame foi conduzido sem o devido rigor técnico pelos gestores da Sesa/AP.36.A primeira evidência disso é a realização de três cotações de preços durante o curso do processo, com resultados díspares entre elas, sem que tenha havido uma análise crítica dos resultados, com a indicação de qual - e se alguma delas - poderia, de fato, representar os preços de mercado. Na primeira cotação, o valor médio obtido foi de R$ 53.753.614,98, na segunda, de R$ 48.906.432,54 e, na terceira, de R$ 56.866.035,76. As diferenças são relevantes, na casa dos milhões de reais, mesmo considerando algumas mudanças pontuais de itens e quantitativo de uma cotação para outra.37.Outra evidência diz respeito à cotação inicial, que foi realizada somente com dois fornecedores, os quais já eram contratados pela Sesa/AP e vieram a se sagrar vencedores do certame posteriormente. Tal fato está desacordo com jurisprudência desta Corte, no sentido de que é recomendável que a pesquisa de preços para a elaboração do orçamento estimativo da licitação não se restrinja a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando-se, ainda, outras fontes como parâmetro, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados e portais oficiais de referenciamento de custos (e.g., Acórdãos 70/2015-TCU-Plenário, 965/2015-TCU-Plenário, 1.445/2015-TCU-Plenário). Essa situação foi apenas parcialmente corrigida após manifestações da Procuradoria-Geral do Estado do Amapá, que promoveu críticas durante todo o processo.38.Em face dessa intricada condução do processo de cotação, foram ouvidos em audiência o Sr. [responsável 1] e Sra. [responsável 2], cuja análise das razões de justificativa realizaremos a seguir. Antes, porém, avaliamos os demais questionamentos que compuseram os autos.[...]56.Com relação à audiência dirigida à Sra. [responsável 2], no que diz respeito à condução da cotação de preços sem o devido rigor técnico, a Selog propôs a rejeição das suas razões de justificativa, porém sem aplicação de multa legal, considerando as atenuantes abaixo dispostas, posição que conta com a minha anuência.57.A princípio, não há como acatar o argumento de que em todo treinamento ofertado pelo Estado do Amapá aos servidores lotados em setores de compras e aquisições há orientação para utilização do cadastro de fornecedores do Estado do Amapá, visto que a afirmação foi apresentada desacompanhada de qualquer comprovação nesse sentido.58.Em relação ao argumento a respeito da localização geográfica do estado, o Amapá possui, de fato, características peculiares de logística, o que, em tese, poderia encarecer a prestação de produtos e serviços. 59.Todavia, também não se mostra apto a descaracterizar a suposta condução negligente da cotação do Pregão Eletrônico 16/2017, especialmente ao se levar em consideração que o objetivo maior da cotação de preços é levantar o maior número de dados possível a fim de subsidiar a Administração Pública para as melhores escolhas. 60.Assim, além do cadastro de fornecedores do Estado do Amapá, outras fontes deveriam ter sido consultadas, como contratações similares realizadas por outros órgãos ou entidades públicas, mídias e sítios eletrônicos especializados, e portais oficiais de referência de custos, em conformidade com a jurisprudência deste Tribunal (Acórdãos 965/2015-TCU-Plenário; 1.445/2015-TCU-Plenário; e 2.637/2015-TCU-Plenário).61.Com efeito, a própria servidora admite ter encaminhado e-mails a diversos fornecedores de alimentação coletiva (peça 26, p. 123-128), considerando a generalidade da prestação (alimentação coletiva) e não mais a especificidade do objeto (alimentação coletiva hospitalar) a ser licitado, o que me parece demonstrar uma preocupação maior em atender ao aspecto formal do mínimo de três fornecedores, em detrimento de todas as demais orientações dos pareceres jurídicos emitidos durante o processo de cotação.62.Não obstante isso, se, por uma lado, a economicidade do certame não ficou suficientemente demonstrada com a adjudicação no valor total de R$ 44.093.138,40, em comparação ao valor estimado de R$ 56.866.035,76, também não restou comprovadamente violada, uma vez que não há nos autos elementos que atestem ou sequer indiquem que os serviços foram contratados a preços incompatíveis com os praticados no mercado, com prejuízo aos cofres da administração pública e/ou com ganhos desproporcionais às empresas vencedoras. 63.Além disso, como visto, os elementos constantes dos autos não permitiram concluir pela existência de fraude à licitação decorrente de eventual simulação nas cotações de preços nem de conluio entre as empresas vencedoras do certame. 64.Por todo o exposto, acolho a proposta da Selog no sentido de rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Léa do Socorro Franco Silva, sem aplicação da multa legal, em sintonia com o princípio administrativo da proporcionalidade, diante dos elementos de convicção constante dos autos e considerando as atenuantes elencadas.Acórdão:9.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, c/c os arts. 235 e 237, inciso VII, do RITCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.5. dar ciência ao Governo do Amapá, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, sobre a seguinte irregularidade, identificada no PE 16/2017, conduzido pela Secretaria de Estado da Saúde do Governo do Estado do Amapá, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: cotação de preços, realizada pela unidade de compras, sem análise crítica dos preços inexequíveis ou excessivos apresentados, sem avaliação crítica da condição dos fornecedores e sem utilização de outras fontes e parâmetros de avaliação dos preços de mercado, mesmo com diversos alertas da Procuradoria-Geral do Estado do Amapá sobre as falhas nos procedimentos adotados, com violação do art. 7º, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e em desacordo com jurisprudência deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.108/2007-TCU-Plenário;