Acórdão 291/2016
Voto:2. Para melhor compreensão da matéria, relembro que a então Secob-1, inicialmente, identificou dez irregularidades nas obras avaliadas. Três delas, relativas à construção do Instituto de Matemática - IM da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, foram consideradas graves, mas com recomendação de continuidade (IG-C). As outras sete ocorrências foram classificadas como "outras irregularidades" e originaram determinação/ciência à entidade. 3. A oitiva da UFRJ determinada no acórdão 2.538/2011 - Plenário objetivou esclarecer os seguintes indícios de irregularidades nas obras do IM: a) subdimensionamento do projeto básico/orçamento-base em relação aos serviços de fundação e estruturas, tendo em vista que, após a contratação, houve acréscimos substancia is em alguns quantitativos (aumento de 1.409% no item "aço para armadura CA-50" e de 33,56% no item "serviço de concreto estrutural usinado fck=30Mpa"); b) alteração injustificada no orçamento-base da obra do tipo de fundação prevista nas plantas constantes do projeto básico, de estacas raiz para estacas pré-moldadas; e c) formalização do termo aditivo 2 ao contrato 3/2010, aumentando o valor do ajuste em decorrência da execução de fundação com estacas raiz, a despeito de as plantas constantes do projeto básico da obra terem previsto a execução dessa espécie de fundação, o que teria representado não observância do subitem 5.8.4 do edital 8/2009 e alteração indevida do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.[...]21. [...] o ato convocatório previu a impossibilidade de alteração do contrato em função de erros no orçamento que deveriam ter sido detectados pelos licitantes: "5.7 O orçamento analítico é um elemento informativo e de inteira responsabilidade do licitante, não podendo o interessado, posteriormente ao procedimento licitatório, arguir omissões, enganos, erros, a fim de alterar o Preço Global apresentado na Proposta de Preços, visto que a licitação é procedida sob o regime de empreitada por preço global, atendendo simultaneamente às especificações e aos desenhos, partes integrantes deste Edital. (...) 5.8.4 a omissão ou exclusão no orçamento analítico de quaisquer serviços especificados e/ou desenhados não exime a contratada de executá-los no cumprimento do contrato, pelo preço global apresentado na Proposta de Preços, o mesmo acontecendo com qualquer divergência que possa ocorrer nos quantitativos constantes no orçamento analítico e os que realmente serão executados, segundo os desenhos e especificações." 22. É certo que o acórdão 1.977/2013 - Plenário admitiu que, excepcionalmente, de maneira a evitar o enriquecimento sem causa de qualquer das partes, como também para garantir o valor fundamental da melhor proposta e a isonomia, nos casos em que, por erro ou omissão no orçamento, houver "subestimativas ou superestimativas relevantes nos quantitativos da planilha orçamentária", podem ser ajustados termos aditivos para restabelecer a equação econômico-financeira da avença. 23. Para acatar os aditivos firmados nessas condições, cabe levar em conta os demais condicionantes expostos na deliberação de que não haja: a) superação dos limites de acréscimos e supressões contratuais (art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993 e art. 13, inciso II, do Decreto 7.983/2013);b) "jogo de planilhas", com redução injustificada do desconto inicialmente ofertado em relação ao preço base do certame no ato da assinatura do contrato; c) compensação da correção de quantitativos e da inclusão de serviços por distorções em outros itens contratuais que tornem o valor global da avença compatível com o de mercado; e d) pagamentos do objeto acima do preço de mercado. 24. Para aplicação dessa sistemática, ficou assente igualmente a necessidade de: "verificar, nas subestimativas relevantes, em cada caso concreto, a justeza na prolação do termo aditivo firmado, considerando a envergadura do erro em relação ao valor global da avença, em comparação do que seria exigível incluir como risco/contingência no BDI para o regime de empreitada global, como também da exigibilidade de identificação prévia da falha pelas licitantes - atenuada pelo erro cometido pela própria Administração -, à luz, ainda, dos princípios da vedação ao enriquecimento sem causa, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório, do dever de licitar, da autotutela, da proporcionalidade, da economicidade, da moralidade, do equilíbrio econômico-financeiro do contrato e do interesse público primário". 25. Neste caso, conforme exposto no despacho à peça 89, constatei que: "a) apesar do alegado erro de digitação no lançamento do item aço CA-50 na planilha orçamentária e da não identificação no processo do memorial de cálculo do dimensionamento da estrutura, a falha nesse item poderia ter sido percebida pelas licitantes - por meio da simples comparação do quantitativo de aço (10.633kg) e de concreto (1.293,20m³) e da constatação da baixa taxa de aço (aproximadamente 10 kg de aço por m³ de concreto) para estruturas de concreto convencionais - e deveria ter sido questionada à época da licitação; e b) ocorreu indicação clara e objetiva no projeto básico (peça 24), especificamente nas pranchas 01 e 04 do projeto estrutural, de que a fundação seria feita com estacas raiz e, portanto, a divergência também deveria ter sido objeto de questionamento pelas licitantes." 26. Não obstante isso e meu entendimento inicial de que, para apurar a diferença quanto ao desconto concedido pela contratada, o ideal seria (i) desconsiderar as correções feitas para alterar o tipo de fundação (além das alterações nos quantitativos de aço CA-50, como fez a unidade técnica); e (ii) efetuar os cálculos incluindo todos os itens do orçamento (e não por meio de amostra), na linha das últimas instruções, verifico que não é possível extrair débito ao erário em decorrência das ocorrências que ensejaram oitiva da UFRJ e da empresa contratada. 27. Como bem ponderou o relator do acórdão 1.977/2013 - Plenário, a conclusão sobre a adequação, ou não, de celebrar aditivos em casos da espécie não deriva de "uma equação simples", em razão das inúmeras interveniências contidas no exame da questão. 28. Contudo, os fundamentos da análise da unidade técnica são razoáveis, e ainda há as seguintes atenuantes no caso: [...]29. Também cabe destacar o fato de que: a) parte das alterações processadas nos quantitativos previstos era devida, em decorrência das modificações feitas nas especificações da obra, como a mudança no tipo de laje do último pavimento e no diâmetro das estacas raiz; e b) não foi verificado sobrepreço ou superfaturamento, uma vez que, na amostra avaliada, os valores contratados e os executados ficaram abaixo dos preços de referência. 30. Além disso, apesar de a empresa contratada ter postulado em algumas oportunidades outras retificações nos serviços previstos (peça 106, p. 213, por exemplo) e de a UFRJ ter reconhecido que, com o desenvolvimento do projeto executivo, ocorreram diferenças significativas entre os quantitativos da planilha estimativa e os efetivamente necessários (peça 78, p. 5), a entidade indeferiu os pleitos, tendo, inclusive, incluído nos 3º e 7º termos aditivos as seguintes cláusulas, respectivamente: "4.1 A assinatura do presente termo aditivo importa na concordância da CONTRATADA com a adequação do projeto executivo, ficando ciente de que as alterações contratuais sob alegação de falhas ou omissões em qualquer das peças, orçamentos, plantas, especificações, memoriais e estudos técnicos do projeto ocorrerão por contada CONTRATADA, sem ônus para CONTRATANTE." (peça 80, p. 7) "4.1 A contratada se compromete a entregar o objeto em sua plenitude, ficando ciente de que não fará jus a nenhum pagamento adicional, nem mesmo reajuste, e tampouco a nova concessão de prazo para a entrega  da obra, exceto, apenas no que diz respeito a prazo, em razão de caso fortuito ou força maior, expressamente reconhecido pela contratante" (peça 80, p. 56) 31. Desse modo, em que pesem as deficiências no orçamento-base, constato a ausência de elementos suficientes para imputação de débito neste processo em relação aos pontos questionados e, em consequência, concluo por apenas cientificar a UFRJ acerca das falhas observadas, na forma proposta na instrução. Acórdão:9.1. dar ciência à Universidade Federal do Rio de Janeiro de que foram identificadas as seguintes impropriedades na planilha orçamentária das obras para construção do edifício do Instituto de Matemática, contratadas por meio da concorrência 8/2009, as quais afrontam a alínea "f" do inciso IX do art. 6º da Lei 8.666/1993: 9.1.1. subestimativa do quantitativo de aço CA-50; e 9.1.2. consideração de metodologia de fundação divergente da constante no projeto básico.