Acórdão 1683/2023
Proposta de Deliberação:Em exame, representação formulada pela então Secretaria de Controle Externo no Estado de São Paulo (Secex-SP) sobre irregularidades concernentes à remuneração do superintendente e dos gerentes do Conselho Regional de Química da 4ª Região (CRQ/IV-SP).2. A representação teve por base denúncia anônima, que reportava (i) o pagamento indevido de gratificações, a partir de 2016, resultando em salários mensais do superintendente e de alguns gerentes superiores ao teto constitucional [...].[...]6. Encaminhado o processo ao meu gabinete, determinei à unidade instrutiva que obtivesse esclarecimentos adicionais do conselho. Cumprida a determinação, a SecexAdministração elaborou nova instrução, ocasião em que propôs: (i) a adoção de medida cautelar, sem oitiva prévia, para a suspensão imediata do pagamento de remunerações superiores ao teto constitucional; (ii) a oitiva do conselho regional acerca da cautelar; e (ii) a realização de novas diligências ao conselho regional e ao Conselho Federal de Química.7. Em despacho de 24/6/2022, acolhi a referida proposta. A cautelar foi referendada pelo Plenário (acórdão 1516/2022).8. Contra a referida decisão colegiada, foram interpostos agravos pelo CRQ/IV-SP e por [omissis 1, 2, 3, 4, 5].[...]11. Passo a examinar o caso, considerando as análises e conclusões formuladas pela então SecexAdministração em sua instrução mais recente, bem como nas anteriores.12. Quanto ao pagamento de função gratificada, a unidade instrutiva relatou que o expresidente do CRQ, Sr. [omissis 6], quando da implementação dos normativos de pessoal, em 1º/11/2006, designou os ocupantes das funções de confiança, não atribuindo, porém, a respectiva gratificação a 10 empregados que já ocupavam cargos de direção e assessoramento à época da implantação do PCS, uma vez que "já ganhavam bem". Posteriormente, assinou a portaria 37/2008, formalizando a previsão de que não seria paga a função gratificada aos 10 empregados em questão.13.Oito anos depois, o presidente sucessor, Sr. [omissis 7], editou as portarias 322/2016, 323/2016 e 324/2016, do que resultou a previsão de pagamento da função gratificada a todos os empregados ocupantes de cargo do PCS designados para o exercício de cargo de livre provimento, a autorização para pagamento da função gratificada especificamente aos 10 empregados que não a recebiam até então, bem como autorização do pagamento retroativo de tal gratificação aos referidos empregados abrangendo o período de 1º/11/2011 a 31/10/2016, ou seja, 5 (cinco) anos, os quais renunciaram ao direito aos valores anteriores a 2011.14. A SecexAdministração entendeu não ter sido irregular o pagamento de função gratificada aos 10 empregados elencados na portaria 322/2016 (eram 29 ocupantes de cargos de livre provimento à época), por considerar que fora realizado a quem teria direito de recebê-lo, promovendo-se correção de equívoco cometido pela administração anterior, quando da implantação do PCS.15. No entanto, identificou uma grave irregularidade: a não realização do abateteto incidente sobre as remunerações que superaram o teto constitucional, em decorrência do pagamento da mencionada gratificação.16. Na instrução inicial, a unidade instrutiva apurou, com base nas declarações Rais de 2006 a 2017, que o Sr. [omissis 8], superintendente do CRQ-IV, recebeu remunerações acima do teto constitucional desde 2006 e que, a partir da edição das portarias 322/2016 e 323/2016, outros empregados do conselho também passaram a receber remunerações acima do permitido pela Constituição Federal. Em nenhum caso foi aplicado o abate-teto.17. Em suas razões justificativa, o titular da gerência de recursos humanos do conselho, Sr. [omissis 9], informou, primeiramente, que, a pedido do conselho regional, foi solicitado parecer jurídico sobre o assunto. O parecer, emitido pelo [escritório de advocacia 1], datado de 25/3/2013, concluiu, em síntese, que "se a remuneração do servidor ultrapassa o teto salarial, é vedado ao Estado determinar qualquer redução nominal, pouco importando, para tal efeito, a natureza da verba, se pessoal ou objetiva. A cláusula da irredutibilidade não permite redução na carga remuneratória".18. Segundo o gerente de RH, posteriormente, por conta de reajustes concedidos, outros empregados teriam passado a receber remunerações superiores ao teto. Desse modo, o conselho regional solicitou novo parecer jurídico, dessa vez emitido pelo [escritório de advocacia 2], datado de 31/7/2018, assim respondido: "os conselhos de classe não se submetem ao limite remuneratório constitucional de pagamento dos seus empregados, devendo, assim, aplicar as regras contidas na CLT, norma coletiva da categoria e Plano de Cargos e Salários".19. As secretarias do Tribunal sustentaram a aplicabilidade do teto constitucional aos empregados dos conselhos e a configuração de pagamentos indevidos e despesas ilícitas, pela não aplicação do abate-teto incidente sobre as remunerações mensais e sobre os pagamentos retroativos.20. Na última instrução, a SecexAdministração examinou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal a respeito da incidência do teto remuneratório, dando notícia de duas decisões.21. Na sessão plenária de 2/10/2014, o STF, ao apreciar o RE 609.381/GO (relator ministro Teori Zavascki), definiu que a incidência do teto estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 é imediata e sem ressalvas. Posteriormente, no julgamento do RE 606.358/SP (relatora ministra Rosa Weber), decidiu que o abate-teto incide sobre valores percebidos anteriormente à vigência da EC 41/2003 a título de vantagens pessoais, dispensada a restituição dos valores excedente recebidos de boa-fé, até 18/11/2015, data da decisão.22. Esta Corte de Contas por diversas vezes afirmou a aplicação do teto remuneratório constitucional aos conselhos de fiscalização profissional, a exemplo dos acórdãos 27/11/2015 (relator ministro-substituto Marcos Bemquerer), 73/2017 (ministro José Mucio Monteiro), 589/2017 e 1444/2017 (ambos de relatoria da ministra Ana Arraes), bem como do acórdão 871/2016 (ministro-substituto Augusto Sherman), todos do Plenário.23. Dessa notória e consolidada jurisprudência, destaco excerto do voto condutor do acórdão 871/2016-Plenário, em que estão expostos os fundamentos desse entendimento:" (...) 6.  A Constituição Federal estabelece, em seu art. 37, inciso XI, que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional não poderão exceder o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. O §9º do referido dispositivo estende a limitação às empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, mas apenas às que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.7.  Assim, somente para as empresas públicas e as sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, é que o texto constitucional restringe a submissão ao teto às entidades que recebam recursos públicos para pagamento despesas de pessoal ou de custeio. Os conselhos de fiscalização profissional, contudo, não se classificam como tal.8.  São diversas as decisões desta Corte que declaram a natureza autárquica dos conselhos, a exemplo do Acórdão 249/2015 - Plenário:'Os conselhos de Fiscalização de Profissões Regulamentadas têm natureza autárquica, ainda que diferenciada, visto que detêm capacidade tributária ativa, imunidade tributária, munus público decorrente do exercício do poder de polícia delegado pelo Estado. Esses atributos são suficientes para fazer incidir sobre eles as normas gerais e princípios de direito público.'9.  De igual forma, o recente Acórdão 2711/2015 - Plenário confirma esse entendimento, ressaltando decisões do Supremo Tribunal Federal no mesmo sentido, como também trata da submissão dos conselhos ao teto constitucional:'25.  Os argumentos do responsável não se sustentam. O art. 37, inciso XI, da CF define dentre os destinatários da regra do teto, os titulares de cargos, empregos e funções da Administração Direta, autárquica e fundacional, alcançando pois os Conselhos de Fiscalização de Profissões regulamentadas, dada a natureza autárquica de tais entidades assim já consagrada pela Suprema Corte (ADI 1.717-6/DF, MS 21.797-9, MS 22.643-9), porquanto arrecadam e gerenciam recursos de natureza parafiscal, e sujeitam-se às normas gerais e princípios de direito público e ao controle jurisdicional do TCU.26.  Também não prospera a tese de excluir da remuneração as vantagens pessoais para, enfim, enquadrá-la no teto constitucional. Com a vigência da Emenda Constitucional 41/2003, nos precisos termos do art. 37, XI, da Constituição Federal, convém ressaltar que as vantagens pessoais - aí incluídas, por exemplo, as rubricas decorrentes da incorporação de quintos/décimos e de anuênio, integram o somatório da remuneração, para efeito de verificação do teto, excluindo do teto remuneratório tão somente aquelas de caráter indenizatório, conforme previsto no § 11 do aludido dispositivo constitucional, incluído pela Emenda Constitucional 47/2005.27.  Esta Corte de Contas ao examinar caso concreto de inobservância do teto constitucional em Conselho de Fiscalização de Profissão Regulamentada determinou ao jurisdicionado o ajuste nos salários ao limite da remuneração do art. 37, inciso XI, da CF, além de determinar a realização da glosa relativa aos valores excedentes (v.g.: Acórdão 910/2004, alterado pelo Acórdão 470/2005; Acórdão 2.950/2011, todos do Plenário).'" (não grifado no original) .24. Diante da firme posição desta Corte sobre o tema, amplamente conhecida, especificamente pelo CRQ-IV, cabe determinar à unidade jurisdicionada que se abstenha de pagar remunerações, nelas incluídas as vantagens de caráter pessoal, como anuênios, acima do teto estabelecido no inciso XI do art. 37 da Constituição Federal de 1988.[...]33. Em diversas ocasiões, este Tribunal determinou às unidades jurisdicionadas que providenciassem a restituição de valores pagos acima do teto, indevidamente. Em um dos precedentes, o já mencionado acórdão 2711/2015-Plenário (relator ministro-substituto Marcos Bemquerer) expediu determinação ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de São Paulo para apuração do montante pago irregularmente, bem como a adoção de providências administrativas para o devido ressarcimento, instaurando, se necessário, a devida tomada de contas especial.34. Seguindo essa linha jurisprudencial, cabe determinar ao CRQ/IV-SP que adote o devido processo administrativo voltado à obtenção da restituição dos valores pagos indevidamente, acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição Federal (nele incluídas vantagens como anuênios), nos cinco anos anteriores à concessão da cautelar proferida em 24/6/2022, referendada pelo acórdão 1516/2022-Plenário (ou seja, a partir de 25/6/2017), bem como de valores pagos, eventualmente, acima do teto na vigência da cautelar em questão, assegurada a prévia manifestação dos empregados.[...]43. De outra parte, conheço do agravo contra a cautelar proferida em 24/6/2022 interposto pelo CRQ/IVSP, para considerá-lo prejudicado, em razão da decisão de mérito proferida neste acórdão.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VI, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;[...]9.9. determinar ao Conselho Regional de Química da 4ª Região (CRQ/IVSP) que:9.9.1. implemente no prazo de 30 (trinta) dias medidas destinadas a garantir que a remuneração paga a seus empregados não exceda o limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição Federal, nele incluídas vantagens como anuênios, e informe a esta Corte, no mesmo prazo, as providências adotadas;9.9.2. instaure, no prazo de 30 (trinta) dias processo administrativo destinado a obter a restituição dos valores pagos indevidamente acima do limite definido no art. 37, XI, da Constituição Federal, nele incluídos vantagens como anuênios, nos 5 (cinco) anos anteriores à concessão da cautelar proferida em 24/6/2022, referendada pelo acórdão 1516/2022-Plenário, bem como de valores pagos, eventualmente, na vigência da medida cautelar, acima do referido limite constitucional, sob pena de instauração da devida tomada de contas especial por este Tribunal;