Acórdão 4485/2022
Proposta de Deliberação:Esta Tomada de Contas Especial foi instaurada pela Fundação Nacional de Saúde - Funasa contra o Sr. [gestor] Neto, ex-prefeito de Acopiara/CE (gestões: 2005-2008 e 2009-2012), em face da impugnação total de despesas do Convênio 1262/2007, cuja finalidade consistia na construção do sistema de abastecimento de água (Adutora Trussu), conforme plano de trabalho aprovado (peça 1, p. 4-8).2. O ajuste foi firmado entre a Funasa e o município, com vigência de 31/12/2007 a 24/6/2014 (peça 1, p. 92-103). Para implementar o pactuado, foram repassados ao ente recursos federais no valor de R$ 4.000.000,00 (peça 1, p. 137). A quota de contrapartida do convenente foi de R$ 209.129,95. Registre-se que, em 17/1/2014, o município devolveu saldo dos recursos conveniados na quantia de R$ 1.244.032,99 (R$ 251,58, peça 46, p. 15; e R$ 1.243.781,41, peça 46, p. 20).[...]4. Com base no acervo produzido pela Funasa - Relatório de Visita Técnica realizada entre 5 e 8/8/2013 (peça 2, p. 54-56); Pareceres Financeiros 31/2014 (peça 4, p. 44-46), 237/2014 (peça 5, p. 138-140), 169/2015 (peça 6, p. 34-36) e 22/2016 (peça 8, p. 15-16) -, aquela tomadora de contas indicou que houve execução parcial de 29,20% do objeto acordado, sem alcance de etapa útil, bem como identificou falhas construtivas no sistema de abastecimento. [...]17. Quanto à assertiva de que a responsabilidade pelo término das obras seria do prefeito sucessor, deve-se deixar bem vincado que a execução (parcial) das obras com falhas técnicas e/ou de qualidade ocorreram na gestão do defendente (a exemplo dos vazamentos na tubulação, dos erros de montagem, da falta de colchão de areia, conforme transcrição no item 15 acima). 18. Igualmente, foi na administração do Sr. [gestor 1] que não houve a comprovação da boa e regular aplicação de parcela das verbas repassadas pela Funasa, em face da não apresentação de documentos de despesas (notas fiscais, recibos, medições, transferências, processos) realizadas com recursos financeiros transferidos, no valor histórico total de R$ 914.300,55, que comprovassem os gastos registrados nos extratos bancários referentes ao período de junho a dezembro de 2012 (peça 7, p. 44-51 e peça 61, p. 38-44), ocorrência a respeito da qual o ex-gestor foi instado a se manifestar, mas não apresentou defesa quanto a esse quesito. 19. Ou seja, apesar de não constar dos autos os motivos que levaram o alcaide sucessor a não dar continuidade às obras e a restituir os recursos à concedente em 2014 (v. item 2 acima), as irregularidades indicadas supra são suficientes para responsabilizar o Sr. [gestor]. Também não vislumbro ser medida razoável, neste momento adiantado da marcha processual, chamar aos autos o prefeito que sucedeu o defendente para perquirir suposta culpa compartilhada na ausência de prosseguimento das obras em questão. V20. Acerca da funcionalidade das obras suscitada pelo ex-gestor, percebe-se que a afirmação tem aderência em provas acostadas ao processo, uma vez que pareceres técnicos da Funasa expedidos em dezembro de 2021 indicam que a execução parcial do objeto realizada durante a vigência do convênio em questão foi aproveitada, tendo a obra da Adutora Trussu sido concluída posteriormente, podendo ser acolhida a defesa do responsável relativa a essa questão (aproveitabilidade das obras).21. Apesar de a obra ter sido finalizada em 2021, a conclusão do empreendimento somente foi possível mediante o aporte de novos recursos e após oito anos ao último pagamento efetuado com recursos do ajuste em exame. Em consequência, constata-se cristalina ausência de nexo de causalidade entre a aplicação financeira dos recursos da avença e a execução física posterior dos serviços que viabilizaram a entrada em operação do sistema de abastecimento de água de Acopiara/CE, além de não ter sido afastada a irregularidade referente à execução parcial do empreendimento com os recursos concernentes à 2ª etapa das obras e à não apresentação de documentos de despesas necessários para demonstrar a boa e regular aplicação de parcela da verbas recebidas. VI22. Aduz ainda que não ordenou despesas no Convênio 1262/2007, encargo que foi atribuído ao secretário de infraestrutura, Sr. [responsável], com fundamento na Lei municipal 1.524/2009, que normatizava a descentralização das ações das secretarias do município. Por conseguinte, sustenta sua ilegitimidade passiva para integrar a relação jurídica inaugurada pela presente TCE.23. Compulsando os autos, verifica-se que o ex-secretário de infraestrutura efetivamente ordenou as despesas referentes à homologação do procedimento licitatório para seleção da empresa contratada com vistas a executar a obra, bem como firmou o contrato com a sociedade empresária [construtora], emitiu os empenhos e realizou os pagamentos. O ex-prefeito foi signatário do convênio e destinatário de todas as comunicações emitidas pela Funasa, o que configurou, como bem ressaltou a unidade técnica, grave omissão no desempenho de suas atribuições de supervisão hierárquica, uma vez que teve ciência das falhas.24. Em sua defesa, o ex-gestor toca o tema da delegação "legislativa" de competência. A questão é relevante e deve ser examinada mais detidamente. 25. De início, destaco que a matéria não é novidade nesta Casa de Contas, cuja jurisprudência consagrou o entendimento de que "a comprovação de que todos os atos de gestão e controle do convênio foram praticados por secretário municipal, conforme delegação de competência prevista em lei municipal, afasta a responsabilidade do prefeito pela utilização dos recursos transferidos, mesmo que, na condição de agente político, figure como signatário do ajuste." (Acórdão 7304/2013-TCU-Primeira Câmara, rel. min. subst. Augusto Sherman, e 563/2019 - 1ª Câmara, rev. min. subst. Weder de Oliveira; excerto colhido com auxílio da ferramenta de pesquisa do Tribunal "jurisprudência selecionada").26. Para melhor aproximação com o quesito, reproduzo trechos dos Votos que impulsionaram os precitados Acórdãos (grifos meus):Acórdão 7304/2013-TCU-Primeira Câmara"24. Em sua defesa, o Sr. (...) alegou que apenas assinou o convênio e apresentou a prestação de contas, mas não geriu os recursos, porque havia lei municipal que delegava essa competência aos secretários municipais. Como comprovação, anexou cópia da lei (fls. 21/22 - peça 29).25. A Lei Municipal 581/2001, de 02/01/2001, dispôs sobre a descentralização administrativa no município nos seguintes termos:'art. 2°. Os atos de ordenação de despesas serão praticados, de forma descentralizada, pelos titulares das Secretarias Municipais e dirigentes de entidades, observadas as normas determinadas pela Lei 4.320, de 17 de março de 1964.art. 3°. Cabe ao titular de cada unidade orçamentária, a competência de empenhar, liquidar e autorizar o pagamento da despesa a ser realizada na área de suas respectivas pastas e/ou unidades, como também lhes compete encaminhar isoladamente até o dia 30 do mês subsequente, por Secretaria, ao Tribunal de Contas dos Municípios e a Câmara Municipal, os balancetes mensais e sua documentação comprobatória da despesa.Parágrafo único. Compete ainda determinar auditoria nas contas dos responsáveis sob seu controle, coordenar e manter o efetivo controle dos estoques de seus almoxarifados, responsabilizar-se pelos bens vinculados a sua respectiva Secretaria e obedecer aos princípios que dispuserem sobre procedimentos contábeis. (...) art. 7°. A emissão de cheque ou qualquer outro documento de pagamento será feito, conjuntamente, pelo Tesoureiro e pelo Titular da Secretaria ou Entidade responsável pela ordenação de despesa.'26. Cumpre anotar que, na página do TCM/CE na internet, encontram-se decisões com transcrição desses dispositivos, o que confirma sua fidedignidade.27. Como transcrito acima, a Lei Municipal 581/2001 transferiu às Secretarias Municipais a efetiva gestão dos recursos postos à sua disposição, ressaltando-se que essa transferência abarcou todo o ciclo de realização da despesa, o controle e a prestação de contas ao TCM.28. A documentação de despesa contida na prestação de contas do convênio confirma que a norma municipal foi observada. Conforme consta às fls. 14/40 - peça 02, todos os atos de gestão dos recursos, incluindo empenho, autorização de pagamento e emissão de cheques, foram praticados pelo (a) Secretário (a) Municipal de Desenvolvimento Social e Cidadania, ou por seu substituto, consoante demonstrado pela assinatura, distinta daquela de autoria do ex-prefeito, e carimbo apostos nos documentos. Ainda, embora a prestação de contas tenha sido encaminhada à Funasa pelo Sr. (...) , é de se notar que os formulários contêm a assinatura de outro responsável, não identificado.29. Por outro lado, não há registro, neste processo, de atos praticados pelo Sr. (...) na gestão do convênio.30. Assim, considerando que havia lei municipal anterior atribuindo formalmente a responsabilidade pela gestão e pelo controle dos recursos ao (à) Secretário (a) Municipal e que essas atribuições foram exercidas por esse (a) gestor, não há como manter a responsabilidade do Sr. (...) nestas contas, não obstante tenha sido ele o signatário do convênio."Acórdão 563/2019-TCU-Primeira Câmara"17. No presente caso, no entanto, ressalto não se tratar de delegação de competência, mas de expresso comando legislativo, contido na Lei municipal 1.652/2005, atribuindo competência aos titulares das secretarias municipais para que praticassem, de forma descentralizada, os atos de ordenação de despesa, atribuindo-lhes a responsabilidade administrativa, penal e civil pelos atos que praticarem:'Art.2º Os atos de ordenação de despesas serão praticados de forma descentralizada pelo Secretário e/ou Secretário Adjunto, bem como, pelos titulares das Entidades da Administração Pública Indireta Municipal, incluídas as Autarquias e Fundações, observadas as normas determinadas pela Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964.Art.3º Cabe ao titular de cada Unidade Administrativa e/ou seu substituto legal, empenhar, liquidar e autorizar o pagamento da despesa a ser realizada na área de sua competência, conjuntamente com Controladoria Geral do Município, ficando os ordenadores da despesa responsáveis administrativa, civil e penalmente, pelos atos que praticarem.Art.4º Responderão, o Gestor, Secretário e/ou Secretário Adjunto, bem como, os Titulares das Entidades da Administração Pública Indireta Municipal, incluídas as Autarquias e Fundações, por quaisquer atos que importarem em violação das disposições legais inseridas nesta Lei.' (...) 23. Assim, no caso concreto, considero que a competência para gerir o convênio e a responsabilidade pelos recursos repassados recaem sobre a então titular da Secretaria de Desenvolvimento Social de Caucaia, ante expressa disposição legislativa nesse sentido (...) ."27. Sobressai dos precedentes acima que uma das conditio sine qua non para que seja afastada a responsabilidade do prefeito pela utilização de eventuais recursos federais recebidos consiste na "forma" e no "conteúdo" em que a delegação de competência foi operada, ou seja, pressupõe-se a existência de uma lei municipal para tanto (forma) e que esse diploma indique com precisão a autoridade competente para a prática dos atos de ordenação de despesa (conteúdo).28. Esses requisitos não ocorreram no caso concreto ora examinado, porquanto a lei do município de Acopiara/CE, Lei 1.524/2009 (peça 5, p. 44), em seu art. 7º, limita-se a indicar genericamente que a "delegação de competência será utilizada como instrumento de descentralização administrativa", sem delegar a prática de atos de gestão de despesas e/ou de prestação de contas aos secretários auxiliares do ex-prefeito. Essa delegação se deu exclusivamente mediante a Portaria 179/2009 (transcrita no Relatório precedente e inserta à peça 5, p. 40-43), mas se trata de ato normativo insuficiente para transferir a competência originária do chefe do Poder Executivo local para os seus secretários, nos termos da jurisprudência supra. 29. Dessarte, se não houver lei dispondo diferentemente, o ordenador de despesas, a priori, é o prefeito, titular máximo da administração pública municipal. A delegação dessa competência a secretário ou a servidor do município deverá ser formalizada por meio de instrumento legal apropriado (na hipótese, lei em sentido formal), no qual deverão estar detalhadas as correspondentes atribuições do agente público delegado.30. Noutras palavras, e para que fique bem frisada a matéria, a delegação efetuada por lei formal, e não mediante portaria, é elemento axial da hipótese de afastamento excepcional da responsabilidade do prefeito na gestão de verbas federais, de modo que a incidência dessa "norma interpretativa" (colhida dos julgados acima) depende da forma legislativa específica, o que exclui a alternativa da portaria municipal, e do conteúdo pertinente à ordenação de despesas.31. A interpretação restritiva desta Corte, no que se refere ao tema, faz deferência à segurança jurídica, sob a perspectiva da certeza do direito, sem quebrantar o princípio da legalidade estrita.32. Já tive a oportunidade de examinar questão bem semelhante nos autos do TC-004.897/2016-1, em que esta Câmara acolheu proposta de deliberação de minha lavra, assim resumida pelo sistema de pesquisa do Tribunal ("jurisprudência selecionada"):"A delegação de competência a secretário realizada por decreto municipal é insuficiente para afastar a responsabilidade do prefeito pela utilização de recursos federais. Se não houver lei municipal dispondo diferentemente, o ordenador de despesas é o prefeito, titular máximo da administração pública local." (Acórdão 1.0397/2021 - 2ª Câmara).  33. Nesse contexto, deixo de acolher a defesa do responsável, de suposta ilegitimidade passiva para integrar o rol desta TCE, uma vez que essa hipótese não tem aderência à situação fática discriminada nos autos e, especialmente, à jurisprudência desta Casa de Contas. 34. Por conseguinte, as contas dos Srs. [gestor] e [responsável] e da empresa [construtora] devem ser julgadas irregulares, condenando-os solidariamente ao pagamento do débito parcial calculado e divisado na forma do Relatório precedente, com aplicação da multa individual proporcional ao dano prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, ante a gravidade das falhas e a reprovabilidade de condutas.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas dos Srs. [gestor] e [responsável], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;9.2. julgar irregulares as contas da empresa [construtora], com base nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;9.3. condenar, solidariamente, os Srs. [gestor] e [responsável] e a empresa [construtora], na forma disposta abaixo, ao pagamento das quantias a seguir especificadas [...];9.4. aplicar, individualmente, aos Srs. [gestor] e [responsável] e a empresa [construtora] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, nos valores abaixo especificados [...];