Acórdão 73/2021
Voto:Trata-se de requerimento formulado pelo Ministério da Economia, com pedido de concessão de medida cautelar, para que o entendimento adotado pelo Tribunal no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário, proferido em processo de Acompanhamento dos impactos orçamentários e fiscais das medidas adotadas pelo governo federal em resposta à Covid-19, seja ampliado para englobar as transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania.2. O item 9.1.4 do Acórdão 3225/2020-Plenário assim dispôs:"9.1. recomendar ao Ministério da Economia, à luz do disposto no art. 1º da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) e nos arts. 51, incisos IV e V, e 57, inciso V, ambos do Anexo I do Decreto 9.745/2019, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315/2020, que, por meio dos órgãos centrais de orçamento e contabilidade, oriente os órgãos setoriais federais, bem como os entes subnacionais, sobre a correta aplicação das regras do Orçamento de Guerra, informando, sem prejuízo de outros apontamentos, o seguinte:...9.1.4. as restrições e entendimentos quanto à correta aplicação das regras do Regime Extraordinário Fiscal se estendem aos recursos federais cuja efetiva execução esteja a cargo de estados, Distritos Federal e municípios, com exceção dos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Saúde;"3. O requerente argumenta que a situação dos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania, no âmbito do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), seria a mesma daquela do Ministério da Saúde.[...]14. Vejo que, de fato, as transferências fundo a fundo realizadas pelo Ministério da Cidadania possuem a mesma natureza das transferências fundo a fundo efetuadas pelo Ministério da Saúde, não havendo motivo para que sejam tratadas de maneira distinta.15. No voto que fundamentou o Acórdão 3.225/2020-Plenário, este Tribunal assim amparou o entendimento contido no item 9.1.4:"24. Solicitação do Tesouro Nacional a respeito do item a.4 da proposta de recomendação da Semag objeto das oitivas. 24.1. Sobre esse ponto, a Secretaria do Tesouro Nacional junta a Nota Técnica 24/2020- PO/SE/MS do Ministério da Saúde com a preocupação de que o item a.4 da proposta de recomendação da Semag objeto das oitivas possa gerar a obrigação de devolução de recursos passados fundo a fundo a estados e municípios para enfrentamento da pandemia de Covid-19. 24.2. Na conclusão da referida nota, a situação é assim sintetizada: '3. CONCLUSÃO E SUGESTÃO DE ENCAMINHAMENTO 3.1. Este documento aborda a viabilidade da execução, em 2021, pelos fundos de saúde de estados, municípios e Distrito Federal, de recursos transferidos pelo FNS em 2020 para enfrentamento da pandemia, na hipótese, bastante provável, de que esta persista ao menos no início do próximo exercício financeiro. 3.2. Em conclusão, entende-se que, da perspectiva da política sanitária para enfrentamento da pandemia de COVID-19, haverá prejuízo à saúde pública caso os recursos já transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde aos entes subnacionais para enfrentamento da COVID-19 tenham de ser devolvidos em 2021. 3.3. Da perspectiva das normas de execução orçamentária e financeira, entende-se ser viável considerar que a entrega dos recursos do FNS aos fundos de saúde locais por meio de transferências regulares e automáticas (fundo a fundo) e das obrigatórias, com empenho, liquidação e pagamento da despesa pelo Ministério da Saúde ainda no exercício de 2020, caracteriza pleno atendimento dos requisitos previstos na EC nº 106/2020, desde que observada a finalidade de enfrentamento da pandemia. Portanto, tais recursos transferidos pelo FNS em 2020 poderiam ser aplicados por estados, municípios e Distrito Federal em 2021, sem confrontar o 'Orçamento de Guerra'. 3.4. No entanto, a complexidade da matéria pode possibilitar avaliações divergentes, com possíveis desdobramentos relevantes para a saúde pública. Nesse sentido, sugere-se que a questão seja submetida às unidades responsáveis pela coordenação do Governo, de maneira a ensejar o debate e a definição de posição única sobre a matéria, com isso evitando incertezas sobre a continuidade das ações de enfretamento da pandemia ou então provocando a proposição de adequações normativas que venham a ser entendidas como necessárias.' 24.3. Reputo que o Ministério da Saúde e a Secretaria do Tesouro Nacional têm razão quando defendem que os recursos repassados a estados e município fundo a fundo para enfrentamento da pandemia, ainda que não sejam empenhados, liquidados e pagos em 2020, não precisam ser devolvidos aos cofres da União.24.4. As regras de empenho e execução de despesas atinentes a essas transferências automáticas não se confundem com as regras de transferências voluntárias realizadas por meio de convênios, contratos ou outros instrumentos congêneres. 24.5. No caso da transferência fundo a fundo pelo Ministério da Saúde, o empenho, a liquidação e o pagamento da União já ocorre com a transferência dos valores aos entes subnacionais. 24.6. A eventual necessidade de devolução desses recursos não estaria fundada em condição temporal, mas na situação de não aplicação dos valores na finalidade prevista.24.7. Por fim, entendo que, de fato, haverá prejuízo à saúde pública caso os recursos já transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde aos entes subnacionais para enfrentamento da Covid-19 tenham de ser devolvidos em 2021. 24.8. Assim, merece ser acatado o pedido de ajuste do item a.4 da recomendação para excetuar os repasses fundo a fundo realizados pelo Ministério da Saúde."16. De forma semelhante, nos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania para enfretamento à pandemia, o empenho, a liquidação e o pagamento da União já ocorreram em 2020, não estando sua devolução fundada em condição temporal, mas sim na ausência de aplicação dos valores na finalidade prevista. Além disso, também haveria prejuízos severos à assistência social dos atingidos pela crise sanitária, se fosse determinada a devolução desses recursos.17. As semelhanças entre as transferências no âmbito do Sistema Único de Saúde e do Sistema Único de Assistência Social já podem ser observadas na Constituição Federal.18. A Carta Magna, em seu art. 194, trata dos direitos à saúde em conjunto com os direitos à assistência social e, no seu art. 195, § 10, assim estabelece:"§ 10. A lei definirá os critérios de transferência de recursos para o sistema único de saúde e ações de assistência social da União para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e dos Estados para os Municípios, observada a respectiva contrapartida de recursos."19. As normas que regulamentam as transferências de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) conferem aos dois sistemas contornos bastante semelhantes. 20. No caso do SUS, o sistema é organizado pela Lei 8.080/1990. Para o SUAS, a norma inicial de regência é a Lei 8.742/1993, complementada pela Lei 9.604/1998 e pelo Decreto 7.788/2012.21. Em ambos os sistemas, os repasses são feitos para destinações específicas, descritas na legislação, cabendo devolução se constatados desvios.22. Não existe previsão de devolução para a situação em que os recursos são transferidos no exercício (ou seja, empenhados, liquidados e pagos pela União) e não utilizados pelos entes subnacionais (empenhados, liquidados e pagos pelos entes) no mesmo exercício. Em outras palavras, a devolução de tais recursos não está condicionada a evento temporal, como já afirmado.23. É verdade que, nestes autos, não estamos tratando de repasses fundo a fundo corriqueiros, ou seja, aqueles que acontecem de forma automática, mas sim de transferências que foram motivadas em razão da pandemia de Covid-19. De qualquer forma, ainda assim, não se vislumbra norma que estabeleça a devolução desses valores no final de 2020 caso não utilizados pelos entes subnacionais em 2020. A imposição é a de que tais valores sejam utilizados para o combate à pandemia, sob pena de devolução.24. Nessa linha, é importante destacar que os efeitos da pandemia não findaram em 31/12/2020, mas continuam em pleno vigor, tendo em vista o número atual de casos e mortes diários, bem como o início apenas recente do programa de vacinação. Portanto, também sob a óptica dos fatos, não caberia a devolução dos recursos repassados para prestação de assistência social em razão da calamidade.25. Dessa forma, considero que deva ser deferido o pleito do Ministério da Economia para estender a exceção do item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário dirigida ao Ministério da Saúde também às transferências realizadas fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania.Acórdão:9.3. deferir o pedido do Ministério da Economia para que a exceção dirigida ao Ministério da Saúde no item 9.1.4 do Acórdão 3.225/2020-TCU-Plenário seja estendida aos recursos transferidos fundo a fundo pelo Ministério da Cidadania a estados, municípios e Distrito Federal para enfrentamento à pandemia de Covid-19;