Acórdão 2320/2015
Voto: Trata-se de pedido de reexame interposto pela Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), na pessoa do seu titular, [omissis], contra o Acórdão 3.634/2013- TCU-Plenário (peça 17), o qual determinou àquele órgão que:  9.2.1. no prazo de 30 (trinta) dias, apresente a este Tribunal um plano para a recomposição dos recursos da fonte 78 ' Fundo de Fiscalização das Telecomunicações ' Fistel, utilizados indevidamente para a abertura de créditos adicionais nos exercícios de 2010 e de 2012, destinados ao custeio de ações estranhas aos serviços de custeio, manutenção e aperfeiçoamento da fiscalização dos serviços de telecomunicações existentes no País;  9.2.2. não utilize recursos de fontes vinculadas para a abertura de créditos adicionais não relacionados com objeto da vinculação legal;  2. Tal deliberação fundamentou-se nas conclusões da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) deste Tribunal, acolhidas pelo relator e pelo Plenário, que consideraram ilegal a utilização de recursos do Fistel (fonte 78), nos exercícios de 2010 e 2012, para a abertura de créditos adicionais concedidos a órgãos dos três Poderes da União, destinados, em primeira análise, a despesas estranhas à finalidade legal do fundo. [...] 5. Antes de prosseguir na análise da finalidade do Fistel, convém recordar que a Lei 4.320/1964, em seu art. 71, definiu fundo especial como sendo 'o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação'. Portanto, é da natureza dos fundos especiais, como o Fistel, que a utilização dos seus recursos seja vinculada aos objetivos ou aos serviços especificados na respectiva lei de criação.  6. A Lei 5.070/1966, que criou o Fistel e deu outras providências, assim dispôs:  Art. 1º. Fica criado um fundo de natureza contábil, denominado "Fundo de Fiscalização das Telecomunicações", destinado a prover recursos para cobrir despesas feitas pelo Governo Federal na execução da fiscalização de serviços de telecomunicações, desenvolver os meios e aperfeiçoar a técnica necessária a essa execução. (...)  Art. 3° Além das transferências para o Tesouro Nacional e para o fundo de universalização das telecomunicações, os recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - FISTEL serão aplicados pela Agência Nacional de Telecomunicações exclusivamente: (redação dada pela Lei 9.472/1997)  a) na instalação, custeio, manutenção e aperfeiçoamento da fiscalização dos serviços de telecomunicações existentes no País;  b) na aquisição de material especializado necessário aos serviços de fiscalização;  c) na fiscalização da elaboração e execução de planos e projetos referentes às telecomunicações;  d) no atendimento de outras despesas correntes e de capital por ela realizadas no exercício de sua competência (incluído pela Lei 9.472/1997). (grifei)  7. Vê-se, portanto, que, embora a destinação original dos recursos do fundo, consoante o disposto no art. 1º da Lei 5.070/1966, fosse a fiscalização dos serviços de telecomunicações, a Lei 9.472/1997 (Lei Geral das Telecomunicações - LGT) ampliou consideravelmente esse escopo. Além de incluir repasses para o Fundo de Universalização das Telecomunicações (Fust), instituído pela Lei 9.998/2000, a LGT previu que o Fistel arcaria com as despesas de custeio e de capital da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel), além das 'transferências para o Tesouro Nacional'.  8. A cada encerramento de exercício, o saldo remanescente na conta contábil do Fistel era, de fato, transferido para o Tesouro e, a partir daí, alocado livremente aos órgãos federais para despesas diversas. O cerne da questão tratada nestes autos é avaliar se essas transferências contrariaram o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (LRF):  Art. 8º Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.  Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. [...] 11. A Secretaria de Recursos (Serur) do Tribunal traz outra interpretação e destaca a antinomia aparente entre os comandos do art. 8º, parágrafo único, da LRF e do art. 73 da Lei 4.320/1964:  Art. 73 Salvo determinação em contrário na própria lei de criação, o saldo positivo do fundo especial será transferido para o exercício seguinte a crédito do mesmo fundo.  12. Enquanto o dispositivo da LRF exige que a utilização dos recursos vinculados, ainda que em exercício posterior, se dê exclusivamente para atender ao objeto da vinculação, o comando da Lei 4.320/1964 permite a desvinculação ao final do exercício, nos casos em que a lei de criação do fundo especial assim o dispuser.  13. Nesse ponto, convém lembrar que a LRF não substitui nem revoga a Lei 4.320/1964, mas com ela convive harmoniosamente no ordenamento jurídico.  14. Na visão da Serur, a Lei 4.320/1964 trouxe dispositivos especiais acerca dos fundos e, portanto, constitui norma específica sobre esse tema. A unidade argumenta, então, que, de acordo com a doutrina majoritária, a norma especial anterior deve prevalecer sobre a geral posterior. [...] 16. Assiste razão à Serur. Ao admitir que a lei de criação do fundo previsse hipótese de desvinculação dos recursos ao final do exercício, a Lei 4.320/1964 não visava apenas garantir o cumprimento do princípio da unidade de tesouraria. Se assim fosse, o art. 73 seria explícito em determinar que o saldo positivo das contas dos fundos fosse transferido para o Tesouro Nacional ao final do exercício.  17. Na verdade, a Lei garante que os recursos permaneçam vinculados pelo tempo necessário e no montante adequado para o atendimento da necessidade a que o fundo busca atender, podendo o excedente ser destinado a outras finalidades, de acordo com o previsto na lei de criação do fundo.  18. Parece, então, razoável a alegação da SOF/MP, nas peças recursais, de que 'havia uma única interpretação da legislação em comento, a qual permitia a livre alocação de recursos da fonte 78 após o atendimento das destinações dos demais itens do art. 3º da Lei 5.070, de 1966, com redação dada pela Lei 9.472, de 1997'. [...] 21. Não vejo, neste caso, ofensa ao comando do parágrafo único do art. 8º da LRF, uma vez que a vinculação dos recursos do Fistel às despesas relacionadas à fiscalização dos serviços de telecomunicações não é absoluta, conforme disposto em sua própria lei de criação, em harmonia com o art. 73 da Lei 4.320/1964. Desde que atendidas as necessidades de recursos presentes e futuras para o cumprimento dos objetivos do fundo, não há impedimento à livre utilização do excedente. Acórdão: 9.1. conhecer do pedido de reexame, para, no mérito, dar- lhe provimento parcial;  9.2. tornar sem efeito as determinações contidas no item 9.2 e respectivos subitens do Acórdão 3.634/2013-TCU-Plenário;