Acórdão 1498/2023
Voto:Trata-se de consulta encaminhada pela então Presidente da Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados, Deputada Professora Rosa Neide, a respeito da implementação da Lei Complementar 195, de 8/7/2022, conhecida como Lei Paulo Gustavo, que dispõe, em suma, sobre apoio financeiro da União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para garantir ações emergenciais que visem combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid-19 direcionadas ao setor cultural.2. Os recursos necessários para atender as ações emergenciais advém daqueles originalmente arrecadados e destinados ao setor cultural decorrentes de superávit financeiro de fontes de receita relacionadas ao Fundo Nacional de Cultura (FNC).[...]5. Almeja-se, em resumo, com a consulta o pronunciamento do Tribunal a respeito de dois pontos: (i) possibilidade de se considerar o prazo estabelecido pelo art. 22 da Lei Complementar 195/2022 [Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estão autorizados a executar os recursos oriundos desta Lei Complementar até 31 de dezembro de 2022] como marco para que os valores sejam empenhados pelos entes federativos e que sejam restituídos ao Tesouro Nacional (art. 22, §2º) apenas o remanescente não empenhado; e (ii)  possibilidade de prorrogação para execução dos recursos pelo período correspondente à publicação da Lei Complementar até o final do ano de 2022, especialmente nas hipóteses de premiação e pagamento de subsídio mensal, caso tal execução seja obstada por completo em razão de vedações do período eleitoral.[...]12. Quanto ao mérito, anuo à proposta da unidade técnica, com o ajuste sugerido pelo MPTCU, sem prejuízo das considerações que faço a seguir.13. Também considero plausível que os recursos da Lei Complementar 195/2022 tenham natureza congênere com os da Lei 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), na medida em que almejam o mesmo fim de garantir ações emergenciais de apoio financeiro ao setor cultural. Tal entendimento, inclusive, é o que inspira a unidade técnica em sua proposta a sugerir que se siga a orientação contida no item 9.2 do Acórdão 1.118/2021 - TCU - Plenário (Relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer), em processo de acompanhamento com o objetivo de avaliar as ações desenvolvidas pela Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo, ou por outros órgãos e entidades, voltadas à implementação das medidas emergenciais destinadas ao setor cultural, no âmbito da Lei 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), especialmente no que tange à aplicação e ao controle dos créditos extraordinários abertos, no valor de R$ 3 bilhões, pela Medida Provisória 990/2020. Esse posicionamento, por seu turno, já se orientava por jurisprudência do Tribunal consolidada no bojo de ações de controle autuadas no decorrer de estado de calamidade pública nacional e da emergência de saúde pública decorrente da covid-19, em especial o Acórdão 4.074/2020 - TCU - Plenário (Relator Ministro Bruno Dantas).14. Nada obstante o ponto de convergência entre a Lei 14.017/2020 e Lei Complementar 195/2022, verifico que estão inseridas em contextos distintos.15. O minucioso Voto Condutor do Acórdão 1.118/2021 - TCU - Plenário, da lavra do eminente Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, desvela diversas ações adotadas por parte do Poder Executivo no sentido de operacionalizar o que dispunha a Lei 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), entre os quais cabe mencionar: (i) desenvolvimento de sistema informatizado para cadastramento dos potenciais beneficiários da renda emergencial (trabalhadores da cultura) e do subsídio mensal (espaços artísticos e culturais, além de outras formas de organizações culturais) pela Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (Dataprev); (ii) criação pelo Banco do Brasil da solução tecnológica BB Ágil, com o objetivo de efetuar o repasse dos recursos e permitir a rastreabilidade dos valores transferidos aos entes federativos; (iii) formalização pela então Secretaria Especial da Cultura do Ministério do Turismo de diversos acordos de cooperação almejando otimizar a implementação das medidas emergenciais, a exemplo dos firmados com o Departamento de Transferências Voluntárias da União do Ministério da Economia (utilização da Plataforma +Brasil), com o Ministério da Cidadania (compartilhamento da base de dados do Benefício Emergencial de Preservação do Emprego e da Renda), com a Secretaria da Receita Federal e o INSS (uso de banco de dados), além do Ministério da Defesa (uso de cadastro militares); (iv) aprovação de cronograma dos prazos de transferências dos auxílios emergenciais, na forma de tranches e com prazo máximo de pagamento; e (v) edição da Medida Provisória 1.019, em 29/12/2020, alterando a aludida Lei, em que se introduziu dispositivo estabelecendo que a efetivação de pagamentos no exercício de 2021 somente ocorreria caso o empenho e a inscrição em restos a pagar também tivesse ocorrido nesse mesmo exercício.16. Já em relação ao contexto no qual restou inserida a Lei Complementar 195/2022, conforme já havia destacado em meu Despacho proferido no âmbito do TC 020.049/2022-6 (peça 11), os próprios representantes indicavam que a Exposição de Motivos da MP 1.135/2022 apontava a necessidade de adequação orçamentária sob as perspectivas do chamado 'teto de gastos' (Regime Fiscal instituído pela Emenda Constitucional 95, de 2016) e do cenário fiscal que exigiria contenção de despesas primárias. Portanto, ao contrário do ocorrido com a Lei 14.017/2020 (Lei Aldir Blanc), o Poder Executivo Federal apresentava óbices de natureza fiscal para mitigar a obrigatoriedade de repassar recursos da Lei Complementar 195/2022 aos entes federativos ainda em 2022, ao postergar os repasses para 2023 e 2024. O art. 1º da referida MP, ao alterar o art. 3º da Lei Complementar 195/2022, assim dispõe (verbis):Art. 3º Fica a União autorizada a destinar, no exercício de 2023, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, o montante máximo de R$ 3.862.000.000,00 (três bilhões, oitocentos e sessenta e dois milhões de reais) para aplicação em ações que visem combater e mitigar os efeitos da pandemia da covid-19 sobre o setor cultural, observada a disponibilidade orçamentária e financeira. (grifo nosso) 17. No âmbito do Congresso Nacional, foi elaborado Sumário Executivo da aludida MP, elaborado por consultor legislativo, no qual se concluiu o seguinte:Note-se que todas essas alterações promovidas objetivam mitigar a então obrigatoriedade do repasse pelo Governo federal de recursos provenientes de fundos como o Fundo Nacional de Cultura aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal, visando, desta forma, resguardar e reforçar as regras de controle, eficiência, gestão e transparência da aplicação dos recursos federais. Assim, visam assegurar o atendimento das disposições financeiro-orçamentárias, em particular o art. 113 do ADCT, os art. 14 a 16 da Lei Complementar nº 101, de 2000 (LRF), e sua compatibilidade com a Emenda Constitucional nº 95/2016, nos termos do art. 107 a 114 do ADCT.18. Outrossim, necessário também ressalvar que o contexto sobre o qual versaram os paradigmáticos Acórdãos 3.074/2020 e 1.118/2021, ambos do Plenário do TCU, era de recursos já transferidos pelo Governo Federal e postos à disposição dos entes federativos em contas específicas, em relação aos quais havia sido estabelecida sua devolução aos cofres do Tesouro Nacional caso não tivessem sido empenhados e inscritos em restos a pagar até o final do respectivo exercício. No caso em exame, a situação é distinta, na medida em que, conforme informado no item 27 da instrução à peça 9, elaborada em 21/11/2022, não havia sido efetuado quaisquer repasses de recursos por parte da União aos entes federativos.19. Nem mesmo o ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.232 perante o STF, em que foi proferida medida cautelar, referendada pela maioria do Pretório Excelso em 9/11/2022, para suspender os efeitos da MP 1.135/2022, com efeitos ex tunc, teve o condão de alterar o cenário de ausência de repasse de recursos, uma vez que não foi endereçado comando ao Governo Federal no sentido de serem obrigatoriamente transferidos os recursos previstos no art. 3º da Lei Complementar 195/2022. Nada obstante, conforme aludido pelo MPTCU, nova liminar foi deferida em 30/12/2022 e referendada em 3/2/2023, em que se decidiu o seguinte (verbis):Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a decisão que deferiu a tutela de urgência pleiteada para "a) autorizar a execução da Lei Complementar nº 195/2022 (Lei Paulo Gustavo) pelos entes federados até 31/12/2023 ou até que o Congresso Nacional conclua a apreciação da Medida Provisória n. 1.135/2022, devolvendo-se ao Tesouro Nacional os recursos não utilizados até aquela data, na forma das leis da República; b) seja efetuado pelos órgãos federais competentes, especialmente o Ministério da Fazenda e o Ministério do Turismo, até o dia 31/12/2022, sem óbice direto ou indireto, sob pena de responsabilidade de quem der causa ou impedir o cumprimento integral das normas, o empenho global e emissão de Nota de Empenho para a unidade gestora da SECULT/MTUR, nos termos dos itens 3.2.2.7, 3.2.2.7.1, 3.2.2.7.2 e 3.2.2.7.3 do Manual do SIAFI, para fins de cumprimento da Lei nº 4.320/1964, pela impossibilidade de serem discriminados os valores para os favorecidos pelo empenho dos recursos, isto é, os entes federados pela plataforma + Brasil; c) inscreva a SECULT/MTUR em restos a pagar os recursos empenhados nos termos do item b. Pela urgência da presente medida, à Secretaria Judiciária para, com urgência e prioridade, adotar as providências cabíveis para ciência pelas autoridades competentes pelo cumprimento desta decisão". Tudo nos termos do voto da Relatora, vencido, parcialmente, o Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 2.2.2023 (00h00) a 2.2.2023 (23h59).20. Malgrado a determinação para empenho global e emissão de nota de empenho para a unidade gestora SECULT/MTUR, no montante previsto no art. 3º da Lei Complementar 195/2022 (R$ 3.862.000.000,00), bem assim para sua inscrição em restos a pagar, obviamente não havia tempo hábil para sua efetiva transferência aos entes federativos ainda em 2022.21. Verifico, dessa forma, que o contexto no qual foi formulada a presente consulta não mais subsiste, porquanto considerava a possibilidade de utilização de recursos efetivamente disponibilizados ainda no exercício de 2022 aos entes federativos após o prazo estabelecido pelo art. 22 da Lei Complementar 195/2022 (31/12/2022) e que somente fossem restituídos ao Tesouro Nacional o remanescente não empenhado. Tal contexto, em verdade, não se concretizou, porquanto, mesmo com o deferimento da liminar pelo STF para empenho do montante previsto no art. 3º da aludida Lei Complementar, não houve tempo hábil para o cumprimento do rito previsto nessa mesma norma que permitisse a efetiva transferência e recebimento das verbas por esses entes. Pelo mesmo motivo, ficaram fora de contexto possíveis prorrogações para utilização dos recursos da Lei Complementar 195/2022 decorrentes de obstáculos criados por vedações do período eleitoral. Em vista disso, seria possível até mesmo cogitar que estariam reunidas as condições para propor que a presente consulta fosse julgada prejudicada, por perda de objeto.22. Entretanto, considero mais apropriado ao deslinde da questão ora em exame que se adote o entendimento esposado pelo MPTCU, que vislumbra na proposta entabulada pela unidade técnica no sentido de aplicar ao presente caso, que versa sobre a denominada Lei Paulo Gustavo, a mesma solução oferecida pelo TCU em relação aos recursos da Lei Aldir Blanc, consoante Acórdão 1.118/2021-TCU-Plenário, a concreção do art. 926 do CPC/2015 [as disposições do Código de Processo Civil têm aplicação analógica e subsidiária no âmbito do TCU à luz do que estabelece a Súmula TCU 103], o qual traz a obrigação de os tribunais manterem sua jurisprudência estável, íntegra e coerente.23. Ademais, já temos um referencial estabelecido para o prazo limite de utilização pelos entes federativos dos recursos advindos da Lei Complementar 195/2022, que é a decisão liminar de 30/12/2022 proferida pela Ministra Carmen Lúcia, que expressamente menciona a proposta da unidade técnica, referendada por maioria do Pleno do STF, em 3/2/2023, para autorizar a execução da aludida Lei Complementar até 31/12/2023 ou até que o Congresso Nacional conclua a apreciação da Medida Provisória 1.135/2022, devendo ser devolvidos ao Tesouro Nacional os recursos não utilizados até essa mesma data.24. A respeito da apreciação da MP no âmbito do Poder Legislativo, consta, na página do Congresso Nacional, a informação de que ocorreu a perda da eficácia da MP 1.135/2022, em 6/2/2023, devido ao término do prazo para sua votação na referida Casa. Restava, entretanto, ainda pendente a edição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional, no prazo de 60 dias, à luz do disposto no art. 62, §3º, da Constituição Federal, para que fossem disciplinadas as relações jurídicas decorrentes da MP ineficaz. Em caso de não edição do referido decreto legislativo pelo Congresso Nacional, as relações jurídicas constituídas durante a vigência da Medida Provisória conservam-se regidas pela MP (art. 62, §11, da CF).25. Descortina-se, dessa forma, um cenário próprio do processo legislativo previsto na Constituição Federal, ainda incompleto, sobre o qual já havia me manifestado no seio do TC 020.049/2022-6, conforme fundamentos acima entabulados. Do mesmo modo, a decisão liminar referendada pelo Pleno do STF, em 3/2/2023, teve o cuidado de preservar e não adentrar em competências do Poder Legislativo, ao ressalvar que sua decisão tem validade até que o Congresso Nacional conclua a apreciação da Medida Provisória 1.135/2022.26. Nada obstante, em 6/4/2023, conforme publicado no Diário do Congresso Nacional (DCN) 16, de 13/4/2023, pág. 150 (verbis): (...) esgotou-se o prazo previsto no § 11 do art. 62 da Constituição Federal, e no § 2ª do art. 11 da Resolução nº 1, de 2002-CN, sem edição de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da Medida Provisória nº 1135, de 2022, cuja vigência encerrou-se em 05-02-2023, por perda de eficácia sem apreciação pelas Casas do Congresso Nacional (§§ 7º e 11 do art. 62 da Constituição Federal) .Acórdão:9.2. responder à consulente, com fulcro no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/92, que:9.2.1. os recursos repassados por força da Lei Complementar 195/2022, por se tratar de transferência obrigatória da União, podem ser utilizados até 31/12/2023, mesmo que não tenham sido empenhados e inscritos em restos a pagar em 2022, à luz da jurisprudência do TCU (em especial o Acórdão 4.074/2020 - Plenário) e do que estabelece o parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;9.2.2. a questão relacionada com eventual suspensão da execução de recursos da Lei Complementar 195/2022 durante o período eleitoral restou prejudicada, pois não houve qualquer interregno na utilização dos recursos em razão de impeditivos trazidos pela legislação eleitoral;