Acórdão 892/2025
Proposta de deliberação:Trata-se da Tomada de Contas Especial instaurada pela Fundação Petrobrás de Seguridade Social (Petros), tendo como responsáveis, inicialmente, os Srs. [diversos responsáveis], em cumprimento ao Acórdão 3.151/2019 - Plenário (relator Ministro Raimundo Carreiro), exarado nos autos do TC-034.501/2018-5.[...]14. Inicio o exame destes autos tratando da questão atinente à falta do pronunciamento do Ministro das Minas e Energia acerca das conclusões contidas no Relatório e no Certificado de Auditoria da Controladoria-Geral da União (CGU).15. Consta à peça 111 a Nota Técnica 5/2021/AECI, da lavra do Gabinete do Ministro de Estado das Minas e Energia, mediante a qual, sinteticamente, é consignado que não compete àquela autoridade ministerial se pronunciar sobre a presente TCE:"5. CONCLUSÃO5.1. À luz das considerações ora apresentadas, entende-se (...) não ter sido possível estabelecer qualquer relação entre o cerne das aludidas TCEs (Previdência Complementar) e as áreas de competência atribuídas pelo artigo 41 da Lei nº 13.844/2019 a este Ministério, ao qual, de fato, e, portanto, não compete atuar na supervisão dos interesses submetidos às aludidas Tomadas de Contas.5.2. Dessa forma, este Assessor, no cumprimento de suas atribuições regimentais previstas no art. 14, inciso II, do Decreto nº 9.675, de 2 de janeiro de 2019, é de parecer que não compete ao Ministro de Estado de Minas e Energia se pronunciar sobre as aludidas TCEs".16. Rememoro que o pronunciamento ministerial está previsto no art. 52 da Lei 8.443/1992:"Art. 52. O Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas".17. Esse tema não é novo e já foi enfrentado por este Tribunal. Cuidou-se do TC-045.377/2021-9 (relator Ministro Antonio Anastasia), Tomada de Contas Especial instaurada pela Petros em cumprimento à determinação do TCU, veiculada por meio de Acórdão do Plenário.18. Buscava-se, naqueles autos, a apuração de fatos, quantificação de dano e identificação dos responsáveis por prejuízo causado a Petros devido a investimentos feitos no âmbito do Fundo de Investimento em Participações (FIP) Enseada.19. Em face da constatação de que o dano - quantificado em cerca de R$ 17 milhões - havia sido ressarcido à Petros, em decorrência de acordo firmado entre o Ministério Público Federal e os envolvidos, o TCU prolatou o Acórdão de Relação 1.087/2022 - Plenário, mediante o qual arquivou o processo sem julgamento de mérito, sem prejuízo de ter dado ciência ao Ministro de Estado das Minas e Energia de que a ausência de sua manifestação sobre aquela Tomada de Contas Especial e o parecer do órgão de controle interno, na qual deveria atestar haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas, conforme prescrito no art. 52 da Lei 8.443/1992, consubstanciava irregularidade.20. Irresignada, a União, representada pela Consultoria Jurídica do Ministério das Minas e Energia (MME), opôs Embargos de Declaração cujo intuito foi questionar o acerto da conclusão do Tribunal sobre a irregularidade da conduta do então titular daquela pasta ministerial.21. Por elucidativo, trago à colação excerto do Voto condutor do Acórdão 1.271/2023 - Plenário, por meio do qual o relator, Ministro Antonio Anastasia, teceu comentários sobre o imbróglio:"Sustenta que o Ministério de Minas e Energia exerce supervisão ministerial junto à Petrobras S.A. restrita ao exercício das atividades finalísticas taxativamente relacionadas na lei que autorizou sua criação e no seu estatuto social, quais sejam: pesquisa, a lavra, a refinação, o processamento, o comércio e o transporte de petróleo proveniente de poço, de xisto ou de outras rochas, de seus derivados, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, além das atividades vinculadas à energia, podendo promover a pesquisa, o desenvolvimento, a produção, o transporte, a distribuição e a comercialização de todas as formas de energia, bem como quaisquer outras atividades correlatas ou afins (peça 115, p. 8).Afirma que o objeto dos presentes autos é matéria nitidamente relacionada à previdência complementar, haja vista se destinar à apuração de fatos, quantificação de danos e identificação dos responsáveis por prejuízos causados ao fundo de pensão decorrentes dos investimentos feitos no âmbito do FIP Enseada, motivo pelo qual defenda que se trata de matéria da competência do Ministério do Trabalho e Previdência, totalmente estranha àquelas elencadas com as atribuições do MME, nos termos do art. 48-A, inciso II, da Lei 13.844/2019, com a redação dada pela Lei 14.261/2021 (peça 115, p. 10).Aduz ainda que dentro da esfera da Administração Indireta existe, vinculada ao Ministério da Economia, a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), cuja atribuição legal é justamente a fiscalização e supervisão das atividades das entidades fechadas de previdência complementar e de execução das políticas para o regime de previdência complementar operado pelas referidas entidades (peça 115, p. 11).Analisada a matéria, a então SecexFinanças, atual AudBancos, propôs, em pareceres uniformes, o conhecimento dos presentes embargos de declaração, mas o seu não provimento (peças 122-124).O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, exarou parecer com as seguintes propostas: 'conhecimento e rejeição dos Embargos de Declaração, acrescendo a sugestão de que, para a pacificação acerca da fiscalização dos fundos de previdência complementar com patrocinadores vinculados a órgãos da administração direta, o E. Relator determine à Segecex que realize estudo do tema e que solicite a colaboração da Câmara de Conciliação da Administração Federal da Advocacia-Geral da União (CCAF/AGU) por meio da emissão de parecer'.Com fundamento no art. 34 da Lei Orgânica do TCU (Lei 8.443/1992), conheço dos presentes embargos de declaração.O Acórdão 1087/2022-TCU-P, ora embargado, foi julgado por relação. Por essa razão, como é de praxe nesses casos, o relator encampa como sua fundamentação aquela apresentada nos pareceres emitidos nos autos. Desse modo, sobre o assunto, a então SecexFinanças expressou o seguinte entendimento (peça 106):'7. Inicialmente cabe observar que não prospera a conclusão do assessor do Ministério de Minas e Energia no sentido de que não competiria a esse Ministério se pronunciar sobre as contas.8. Isto porque se entende que irregularidades ocorridas na gestão da Petros que lhe causem prejuízos podem impactar negativamente suas patrocinadoras, o que inclui, no caso, a Petrobrás, empresa que está sob supervisão do Ministro de Estado de Minas e Energia.9. Em face da irregular ausência de manifestação do Ministro de Estado de Minas e Energia, no caso o Ministro Supervisor que deveria emitir, sobre as presentes contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual deveria atestar haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas, conforme prescrito no art. 52 da Lei 8.443/1992, entende-se que, com fulcro no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, se deve dar ciência da irregularidade ao citado Ministro, com vista a reorientar sua atuação administrativa e evitar a repetição da irregularidade.10. Cabe ainda observar que o pronunciamento ministerial faltante se destina ao alcance do exercício de sua responsabilidade como supervisor das atividades da Petrobrás, não restando nenhum prejuízo à formação de juízo sobre os discutidos fatos e ao exercício do direito à defesa assegurado aos responsáveis, não havendo óbice, portanto, ao prosseguimento da TCE.'Referido trecho do parecer da unidade técnica demonstra que a matéria foi examinada na fundamentação do acórdão ora embargado, o que, em princípio, afasta a alegação de omissão.No entanto, é relevante observar que o assunto enseja divergências dentro do próprio Poder Executivo. Digo isso porque foi a própria Controladoria-Geral da União (CGU) quem encaminhou o processo ao Ministro de Minas e Energia para ciência. Ou seja, não foi o TCU quem, inicialmente, disse ser o Ministro de Minas e Energia a autoridade competente para exercer a supervisão ministerial sobre a Petros, mas sim a CGU, órgão pertencente à estrutura do Poder Executivo.Nesta oportunidade, a União, representada pela Consultoria Jurídica do referido Ministério, foi quem opôs os presentes embargos de declaração, o que, uma vez mais, evidencia a divergência instalada no âmbito do próprio Poder Executivo.Divergência essa que tem potencial para se agravar caso esta Corte dê provimento aos embargos de declaração e, por consequência, exija, desta feita, do Ministro da Previdência Social que se manifeste nas presentes contas na qualidade de Ministro Supervisor da área. Assim suspeito porque, caso o Ministro da Previdência Social também entenda não ser o Ministro Supervisor da área, será a sua vez de embargar ou recorrer da decisão do Tribunal.Trata-se de possibilidade ainda mais preocupante diante da informação trazida pela embargante no sentido de que 'há alguns outros processos análogos a este TC 045.377/2021-9, em tramitação no TCU, quais sejam, os TC 045.378/2021-5; TC 045.379/2021-1; TC 045.380/2021-0; TC 045.381/2021-6; TC 045.382/2021-2, TC 045.383/2021-9; TC 045.384/2021-5; TC 045.385/2021-1; e TC 045.386/2021-8. Ou seja, poderá haver o indesejável 'efeito multiplicador' das deliberações, caso não se tenha o correto entendimento de qual seja o Ministério Supervisor, no caso sob análise'. [grifei]Ora, diz o art. 52 da Lei Orgânica do TCU que o 'Ministro de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas'. Como se vê, referido artigo não especifica quem é o Ministro de Estado supervisor da área e nem poderia dizer, porquanto se trata de assunto dependente de definição no tempo e no espaço, de acordo a norma que estabelece a estrutura do Poder Executivo que, como se sabe, é dinâmica.O importante para o TCU é que haja uma definição clara e inequívoca sobre quem é o Ministro supervisor da área, a fim de que as contas não fiquem sem a sua manifestação e não seja prejudicada a supervisão ministerial que se pretende viabilizar com a sua ciência e manifestação.Dadas as circunstâncias acima mencionadas, entendo que, em linha semelhante àquela sugerida pelo Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, é pertinente que este Tribunal conheça dos embargos de declaração, com efeito suspensivo, mas não julgue o seu mérito nesta oportunidade, a fim de que seja concedido prazo para que, querendo, a União, por intermédio da Advocacia-Geral da União e, a seu critério, da sua Câmara de Conciliação da Administração Federal, apresente a esta Corte manifestação conclusiva sobre o entendimento do Poder Executivo Federal acerca de quem é o ministro supervisor da área que deve se manifestar nos termos do art. 52 da Lei Orgânica do TCU no caso de processo de contas relativas a fundos de previdência complementar com patrocinadores vinculados a órgãos da administração direta.Reconheço que a solução ora sustentada não é a convencional, especialmente por se tratar de processo em fase de embargos de declaração. No entanto, penso que se trata de proposta coerente com o formalismo moderado, próprio do processo administrativo, assim como com a preocupação sempre presente neste Tribunal de buscar soluções que sejam resultado de profícuo diálogo processual, a exemplo da 'construção participativa das deliberações' prevista nos arts. 14 e 15 da Resolução/TCU 315/2020 e, mais recentemente, dos 'procedimentos de solução consensual' instituídos pela Instrução Normativa do TCU 91/2022.Por fim, é importante esclarecer que, por óbvio, a manifestação da AGU não vincula o TCU nem lhe retira a competência para julgar a matéria no sentido que entender mais correto, mas, sem dúvida, servirá de importante subsídio para o julgamento a ser feito pelo Tribunal".22. Com efeito, o Acórdão 1.271/2023 - Plenário concedeu prazo para que:"9.2. (...) querendo, a União, por intermédio da Advocacia-Geral da União e, a seu critério, da sua Câmara de Conciliação da Administração Federal, apresente a esta Corte manifestação conclusiva sobre o entendimento do Poder Executivo Federal acerca de quem é o ministro supervisor da área que deve se manifestar nos termos do art. 52 da Lei Orgânica do TCU no caso de processo de contas relativas a fundos de previdência complementar com patrocinadores vinculados a órgãos da administração direta".23. Este o quadro, observo que, para a finalidade específica deste processo, a ausência de manifestação do Ministro de Estado da Energia sobre esta TCE - atitude fundamentada em entendimento de que não lhe cabe exercer tal desiderato - não obsta o prosseguimento de seu julgamento, dado que, conforme expresso no Voto condutor do indigitado Acórdão 1.271/2023 - Plenário, o alcance do pronunciamento ministerial envolve o exercício do seu acompanhamento como supervisor das atividades do órgão/entidade sob sua alçada.24. É dizer, mesmo diante da falta do pronunciamento do Ministro de Estado supervisor, deve o Tribunal prosseguir na perquirição do débito, uma vez que tal constatação não implica qualquer prejuízo à formação de juízo sobre os fatos discutidos, tampouco ao exercício do direito à defesa assegurado aos responsáveis, sem prejuízo de ressaltar que tal questão ainda é objeto de discussão no âmbito do TC-045.377/2021-9 (relator Ministro Antonio Anastasia).[...]28. Os responsáveis alegaram as seguintes questões preliminares ao exame de mérito:[...]28.5. violação do devido processo legal por ausência de pronunciamento ministerial versando sobre as irregularidades tratadas na presente TCE, documento exigido no Decreto-Lei 200/1967, na Lei 8.443/1992, assim como em normativos do TCU;[...]39. O tópico atinente à falta de pronunciamento ministerial nesta TCE já foi tratado acima (v. itens 14 a 24), não tendo o fato, como visto, caracterizado qualquer obstáculo ao prosseguimento da apreciação destes autos.[...]41. Superadas tais questões, passo ao exame de mérito desta Tomada de Contas Especial.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [diversos responsáveis], e condená-los, em solidariedade, ao pagamento das quantias originais abaixo discriminadas [...];9.2. aplicar aos Srs. [diversos responsáveis], de forma individual, a multa capitulada nos arts. 19, caput, e 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];