Acórdão 2737/2018
Voto:Em apreciação, consulta formulada pelo Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), Esteves Pedro Colnago Júnior, acerca do entendimento desta Corte de Contas quanto à desvinculação de superávit financeiro apurado no Balanço Patrimonial da União, conforme o Aviso 33/MP, de 9/3/2018 (peça 1).2. A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) MP, mediante a Nota Técnica 775/2018-MP (peça 1, p. 2-4), aduz que o Tribunal de Contas da União (TCU) contestou:a) a edição do Decreto sem número de 11/9/2008, que destinou R$ 20,4 bilhões de superávit financeiro da fonte 42 - Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás Natural para amortização da Dívida Pública Mobiliária Federal, nos termos do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, haja vista que (i) a compensação financeira é uma vinculação constitucional e, por óbvio, não pode ser alterada por meio de lei ordinária ou medida provisória, (ii) leis ordinárias não revogam ou se sobrepõem ao disposto em leis especiais; (iii) a Lei 7.990/1989 veda o uso dos recursos da compensação financeira para o pagamento de dívida; e (iv) a incompatibilidade entre o art. 11 da Lei 11.803/2008 e o art. 8º da Lei Complementar 101/2000;b) a utilização do superávit de determinadas fontes na Portaria SOF 198/2014 também foi questionada pelo TCU, com as mesmas alegações do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, especificamente dos subitens ii, iii e iv do item "a" supra;c) a utilização, nos termos do Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, (i) de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000, e (ii) de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000.3. Nesse escopo, o consulente trouxe os seguintes questionamentos a esta Corte (peça 1, p. 4):I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes: a) uma norma que cite/altere explicitamente a legislação de cada fonte sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8.º da LRF? b) é necessária a edição de leis específicas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?IV. Tendo em vista que a Lei n.º 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?4. A Consultoria Jurídica junto ao MP (Conjur/MP), conforme parecer acostado à peça 1, apresentou o seguinte entendimento quanto aos questionamentos levantados pelo MP (peça 1, p. 16):1. conforme o precedente representado pelos inúmeros instrumentos legislativos editadas ao longo dos últimos vinte anos e que não foram alvo, até então, de qualquer questionamento judicial, a desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos legalmente vinculadas a finalidades específicas constitui matéria de lei ordinária, podendo eventualmente ser objeto de medida provisória, caso estejam presentes os requisitos constitucionais da relevância e urgência;2. as normas de desvinculação até então editadas não apresentam qualquer "antinomia" insuperável (i) seja em relação à legislação específica que prevê as vinculações originais, (ii) seja em relação à legislação complementar que regula as finanças públicas (art. 8, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal e art. 71 da Lei 4.320/1964), pois as normas de desvinculação apenas estabelecem novas finalidades de aplicação para a parcela em excesso ou superavitária das receitas públicas vinculadas, em complementação, e não necessariamente em contrariedade, às vinculações específicas em vigor;3. o art. 13 da Lei 11.943/2009 é válido e possui plenas condições de produzir todos os efeitos jurídicos estipulados pelo "legislador", em observância ao princípio da presunção de constitucionalidade das leis e também ao próprio princípio constitucional da legalidade; e4. além de consistir em exercício regular, legítimo e soberano das competências constitucionais normativas pelos Poderes Executivo e Legislativo em matéria de alocação de recursos públicos, a edição de normas de desvinculação também tem servido para a implementação concreta dos próprios princípios da responsabilidade e equilíbrio na gestão fiscal.5. A Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), unidade técnica responsável pela instrução do feito, em manifestação uníssona aposta às peças 3-5, assim se posicionou acerca das questões apresentadas em sede de consulta:a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;b) responder ao consulente, Exmo. Sr. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Esteves Pedro Colnago Junior, que:b.1) até que sobrevenha decisão em contrário, o entendimento atual desta Corte de Contas, conforme constante do Relatório e Parecer Prévio sobre as contas prestadas pelo Presidente da República referentes ao exercício de 2015 (Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, relatoria Ministro José Múcio Monteiro), é no sentido de que: i) a desvinculação estabelecida por normas gerais posteriores não alcança as vinculações fixadas por normas especiais anteriores; e ii) uma norma geral de desvinculação de superávit financeiro não abarca os saldos financeiros apurados no balanço patrimonial do final do exercício, vinculados a qualquer fundo especial, devendo tais recursos, para se tornarem de livre utilização, serem objeto de desvinculação estabelecida nas próprias leis de criação de cada fundo, conforme estabelece o art. 73 da Lei 4.320/1964;b.2) para sanar a antinomia gerada pela edição de normas gerais de desvinculação, basta a edição de um único ato normativo, de forma que a norma alteradora cite, explicitamente, o dispositivo legal que está sendo alterado; b.3) no caso de desvinculação de superávit financeiro de fundos especiais, a norma de desvinculação deverá alterar a lei de criação do respectivo fundo, autorizando a destinação dos recursos de superávit financeiro para o Tesouro Nacional;b.4) não há restrição constitucional à edição de medidas provisórias sobre desvinculação de recursos, haja vista que a alteração de destinações de superávit financeiro, por si só, não significa alteração da Lei Orçamentária Anual, devendo os reflexos de tais desvinculações serem incorporados ao orçamento somente após autorização do Congresso Nacional, seja por meio de créditos adicionais, seja por ato normativo do Poder Executivo, autorizado prévia e expressamente na Lei de Diretrizes Orçamentárias;b.5) a norma prevista no art. 13 da Lei 11.943/2009 padece de eficácia, não podendo ser utilizada como base para utilização de recursos vinculados para amortização da dívida pública federal.6. Dada a natureza da matéria, solicitei, por meio do despacho à peça 6, a manifestação do MPTCU, realizada por intermédio do parecer acostado à peça 9, que, em linhas gerais, concordou com a proposta da unidade técnica, cujas conclusões transcrevo a seguir:a) conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;b) responder ao consulente, Exmo. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que:b.1) as leis e medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;b.2) pelo mesmo motivo, o art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional;b.3) o art. 73 da Lei n.º 4.320/64, expressamente, e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, implicitamente, deixam a possibilidade de que, mediante a inequívoca alteração das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.7. Traçado esse breve resumo, passo a decidir.8. A presente consulta deve ser conhecida por atender aos requisitos de admissão dispostos no art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do RITCU.9. De pronto, manifesto minha concordância com a essência dos pareceres prévios, sem prejuízo de adotar a fundamentação neles consignada e transcrita no relatório precedente em minhas razões de decidir.II10. Antes de adentrar o mérito da consulta em apreciação, entendo pertinente destacar, em razão da percuciente abordagem realizada pela representante do MPTCU, que o cerne dos questionamentos submetidos ao TCU mediante a presente consulta diz respeito à antinomia aparente de normas e ao entendimento desse tema à luz da jurisprudência do TCU quanto à desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos vinculadas.11. Nesse mister, o MPTCU ressalta que a superação hermenêutica de tais antinomias, conforme amplamente difundido no meio jurídico, ocorre mediante a utilização dos critérios hierárquico (lex superior derogat legi inferior) , cronológico (lex posterior derogat priori) e da especialidade (lex specialis derogat generalis).12. Passo então a tratar dos questionamentos objeto da presente consulta.III13. Abordo, inicialmente, a segunda questão submetida ao descortino desta Corte, nos seguintes termos:II. Tendo em vista a alegada antinomia entre as normas de desvinculação até então editadas e as leis especiais que tratam de diversas fontes:a) uma norma que cite/altere explicitamente a legislação de cada fonte, sanaria a incompatibilidade com o disposto no art. 8.º da LRF?b) é necessária a edição de leis específicas desvinculando cada fonte ou é possível que se faça em ato único?14. Sobre essa questão, a Conjur/MP ressaltou que o TCU "não é necessariamente a instituição mais adequada para solucionar os questionamentos formulados pela Secretaria de Orçamento Federal, especialmente os questionamentos relacionados aos instrumentos normativos que seriam adequados ou não para tratar da desvinculação de superávit financeiro de fontes de recursos vinculadas". Destacou, ainda, que "não é função precípua do Tribunal atuar como consultoria legislativa dos demais Poderes, examinando previamente a forma e os instrumentos a serem utilizados pelos Poderes Legislativo e Executivo no exercício de suas competências legislativa e regulamentar" (peça 1, p. 6).15. A representante do MPTCU, por sua vez, asseverou que esse questionamento extrapola o escopo de uma consulta.16. Ao meu ver, tem razão a Conjur/MP e o MPTCU. A segunda questão submetida a esta Corte de Contas diz respeito a aspectos formais sobre a edição de leis e instrumentos normativos com o intuito de desvinculação de superávits financeiros de fontes de recursos legalmente vinculadas a finalidades específicas.17. Em vista disso, entendo que esse questionamento não versa sobre dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de competência do TCU, o que extrapola os termos do art. 164 do Regimento Interno/TCU, não cabendo, portanto, a este Tribunal apresentar esclarecimentos ao consulente sobre essa pergunta.III18. Passo, então, a abordar os outros três questionamentos endereçados a este TCU, que tiveram por base a Nota Técnica 775/2018-MP (peça 1, p. 2-4), elaborada pela SOF em que mencionou os Acórdãos 2.926/2010, 1.497/2016 e 2.523/2016, todos do Plenário desta Corte de Contas:I. Permanece o entendimento do Tribunal que os instrumentos de desvinculação de receitas até hoje editados são incompatíveis com a legislação vigente?III. O TCU entende haver alguma restrição à edição de Medida Provisória sobre o tema, que obrigue que tais alterações ocorram via Projeto de Lei?IV. Tendo em vista que a Lei 11.943, de 2009, possui natureza perene e encontra-se em vigor, mas é originária de medida provisória e tem a mesma generalidade das demais normas discutidas pelo TCU, o Tribunal entende que sua utilização está comprometida?19. No voto condutor do Acórdão 2.926/2010-TCU-Plenário, o Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator do feito, registrou que: (...) No caso concreto, especiais são as leis 8.001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989, que regulam a distribuição da compensação financeira e sua aplicação pelos beneficiários: estados, Distrito Federal, municípios e órgãos da administração pública da União.Não pode, ainda, prosperar a interpretação de que a Lei 11.803/2008 teria autorizado o uso da quota-parte de órgãos da administração direta da União no pagamento da dívida mobiliária, porque esse entender contraria o disposto no art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda a mudança de destinação de "recursos legalmente vinculados a finalidade específica", ainda que em exercício diverso em que ocorreu o ingresso.A Lei 11.803/2008 não autoriza a utilização dos recursos da compensação financeira de que trata o art. 20, § 1º, da Constituição Federal, na amortização da dívida pública mobiliária federal interna, porque expressamente vedou o uso das "fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional" (art. 11, parágrafo único).Não se aplica, pois, ao caso concreto, a norma permissiva de uso do superávit financeiro no pagamento de dívida, em razão da ressalva contida no parágrafo único do seu art. 11 e porque contrária a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e das leis que regulam a aplicação dos recursos da compensação financeira, todas de natureza especial.Assim, não poderia o Decreto de 11/9/2008 haver transferido recursos das fontes "compensações financeiras pela exploração de recursos hídricos" e "compensações financeiras pela exploração de petróleo e gás natural" para amortização da dívida pública mobiliária federal interna. (...) Contudo, a origem do problema não se localiza em atos daquelas unidades, mas no Decreto que abriu o orçamento fiscal da União e remanejou recursos da compensação financeira para a rubrica "encargos financeiros da União", com pretenso amparo na Lei 11.803/2008.Não se pode exigir que órgãos administrativos desfaçam ato implementado em cumprimento a Decreto editado pelo Chefe do Poder Executivo.No caso concreto, não pode o Tribunal assinar prazo para o exato cumprimento da lei, porque compete exclusivamente ao Congresso Nacional "sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa" (art. 49, inciso V, da Constituição Federal).Assim, deve o Tribunal limitar-se a noticiar o fato ao Congresso Nacional, para que ele adote as medidas julgadas pertinentes.20. No que tange ao Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, esta Corte de Contas fixou o prazo de trinta dias para que a então Presidente da República se pronunciasse acerca de indícios de irregularidades e possíveis distorções, dentre os quais constaram, in verbis:9.2.11. utilização de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (item III.4.3);9.2.12. utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (item III.4.3);21. Neste ponto, importa ressaltar que esses dois indícios de irregularidades e possíveis distorções estão associados à repercussão da Medida Provisória 704, de 23/12/2015, na medida em que subsidiou o então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP), por intermédio da SOF, a publicar a Portaria 138, de 29/12/2015, a fim de modificar fontes de recursos constantes da Lei Orçamentária Anual de 2015 (LOA 2015). 22. Friso que na exposição de motivos da referida medida provisória constaram os seguintes termos: (...) 3. A arrecadação das fontes vinculadas a finalidades específicas tem contribuído anualmente para a geração de superávits financeiros, disponíveis na Conta Única do Tesouro Nacional para as destinações respectivas de cada vinculação, nos termos do parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Nesse sentido, o Poder Executivo somente pode utilizar tais recursos financeiros exclusivamente para as despesas que atendam o objeto da vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.4. Entretanto, do ponto de vista alocativo, essas vinculações de receitas não coincidem, necessariamente, com a maior parte das demandas da União, na medida em que, para o atendimento de algumas despesas, não há suficiência de recursos arrecadados, enquanto, para outras, há recursos disponíveis na Conta Única além do necessário, por vezes sem destinação, pelo fato de a União não possuir autorização legal para realocá-los no atendimento de outras despesas, face a existência de vinculações legais. (...) 6. Nesse sentido, propõe-se a utilização das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional decorrentes de vinculações legais, relativas ao superávit financeiro, para cobrir despesas primárias obrigatórias da União. Pretende-se, com a medida, desvincular as fontes de recursos provenientes de Royalties Petróleo (Fonte 42), excetuados os recursos do Fundo Social e preservadas a distribuição aos entes subnacionais, do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - Fistel (Fonte 78), de taxas e multas pelo exercício do Poder de Polícia e multas provenientes de processos judiciais (Fonte 74), de compensações financeiras pela exploração dos recursos minerais do FNDCT (Fonte 41), de outras receitas vinculadas (Fonte 86), dentre outras fontes passíveis de desvinculação. Ressalte-se que não se trata de eliminar as vinculações legais atualmente existentes, mas apenas corrigir eventuais distorções alocativas por intermédio da viabilização da aplicação do superávit financeiro dessas fontes de recursos decorrentes de vinculação legal, amparada por toda legitimidade e legalidade.23. Consoante a Semag, essa medida provisória, posteriormente rejeitada na sessão extraordinária da Câmara dos Deputados de 4/5/2016, constituiu-se em condição sine qua non para as alterações na LOA 2015 por meio da Portaria 138/2015. 24. A análise da manifestação encaminhada pela Presidência da República, por seu turno, constou do relatório que subsidiou o Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, que aprovou o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidência da República relativas ao exercício de 2015. Naquela oportunidade, o Ministro José Múcio Monteiro, relator daquelas contas, consignou no relatório que a Medida Provisória 704/2015 não possuiria eficácia jurídica devido à prevalência das leis específicas de vinculação (critério da especialidade). 25. Não obstante, a repercussão da desvinculação do superávit financeiro por meio da Portaria 138/2015, alicerçada na Medida Provisória 704/2015, gerou inclusão dos itens 6 e 7 do tópico "outros achados" e do item 1.4 do tópico "alerta" do Parecer Prévio das Contas da Presidência da República do exercício de 2015, nos seguintes termos:Outros Achados (...) 6. Utilização de recursos vinculados do superávit financeiro de 2014 em finalidade diversa do objeto da vinculação, em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7);7. Utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação, em desacordo com o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e em ofensa ao parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7).1.4 AlertaAlertar o Poder Executivo Federal de que a utilização de recursos de fundos especiais em finalidade diversa do objeto da vinculação contraria o estabelecido no art. 73 da Lei 4.320/1964 e no parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.3.5 e 7.7).26. Cabe registrar, todavia, que a desvinculação de superávit financeiro instituída pela Portaria 138/2015, fundamentada na Medida Provisória 704/2015, está sendo tratada no âmbito do TC 008.584/2016-8, não tendo sido objeto de deliberação pelo TCU.27. No que concerne à existência de alguma restrição à edição de medida provisória que contemple desvinculações de superávit financeiros de fontes de recursos, a Constituição Federal de 1988 (CF/1988) estabelece expressamente matérias exclusivas de lei complementar e restrições (vedações) e exceções à edição de medidas provisórias, conforme disposto em seus arts. 62, 68, 167 e 169.28. Quanto às exceções à edição de medidas provisórias, nos termos do art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", c/c o art. 167, § 3º, da CF/1988, o texto constitucional prevê a abertura de crédito extraordinário, desde que para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. Sobre esse tipo de crédito adicional esta Corte de Contas estabeleceu entendimento, nos termos do Acórdão 2.184/2017-TCU-Plenário, no sentido de que a abertura se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações estabelecidas pelo art. 167, §3º, da Carta Magna. E, no caso de não se enquadrar nas situações previstas no referido dispositivo constitucional, devem ser buscadas outras alternativas de remanejamento orçamentário, observados os preceitos constitucionais e legais aplicáveis.29. No caso de desvinculação de fontes de recursos de fundos especiais, há que se verificar obrigatoriamente os termos da lei de criação desses fundos, na medida em que tais leis podem ou não prever expressamente a destinação de superávits financeiros das respectivas fontes. É nesse sentido a importância do destaque ofertado pelo MPTCU de que a Lei 4.320/1964 foi recepcionada como lei complementar pela Constituição Federal, tendo disposto e seu art. 73 que: "salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo".30. Por outro lado, a Lei Complementar 101/2000, no parágrafo único do art. 8.º, estabeleceu, com base na reserva legal disposta no § 9.º do art. 165 da Constituição Federal, que "os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso".31. Relembro que no âmbito do TC 004.293/2018-5 (Consulta), por mim relatado e apreciado nos termos do Acórdão 953/2018-TCU-Plenário, a representante do MPTCU trouxe os seguintes ensinamentos que fiz constar no relatório que subsidiou aquela deliberação: (...) Ademais, não há que se cogitar de eventual hierarquia entre a LRF e a Lei n.º 4.320/1964, uma vez que esta última foi recepcionada pela Constituição de 1988 como lei complementar. Ao dispor sobre os fundos especiais em seu Título VII, a Lei n.º 4.320/1964 reveste-se de caráter específico na regulamentação desse tema em relação às normas gerais de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, objeto da LRF. E, como já mencionado, norma especial anterior prevalece sobre norma geral posterior.32. Naquela oportunidade, o TCU respondeu ao consulente, de acordo com o Acórdão 953/2018-TCU-Plenário, que o saldo remanescente na conta contábil do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel), nos termos do art. 3º da Lei 5.070/1966, é de livre utilização pelo Tesouro Nacional, desde que: (i) garantida a operação normal da Anatel demonstrada no planejamento quinquenal de receitas e despesas, nos termos do art. 49 da Lei 9.472/1997; e (ii)  assegurados os repasses dos recursos do Fistel que compõem as receitas do Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações (Fust), Fundo Nacional de Cultura (FNC) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT). Friso que assim estava expresso na lei, tanto a faculdade na alocação do referido saldo quanto as condicionantes que devem ser observadas.33. No que diz respeito à utilização da Lei 11.943/2009, oriunda da conversão da Medida Provisória 450/2008, o art. 13 prescreve que:art. 13. O excesso de arrecadação e o superávit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderão ser destinados à amortização da dívida pública federal.Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados, Distrito Federal e Municípios.34. Sobre esse aspecto, a Conjur/MP emitiu o parecer 00176/2018/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/CGU/AGU (peça 1, p. 5-18), que subsidiou esta Consulta, no qual pugnou, acerca do referido art. 13 da Lei 11.943/2009, o seguinte:53. Assim como as demais normas de desvinculação, o dispositivo é válido e possui plenas condições de produzir todos os efeitos jurídicos estipulados pelo "legislador". Trata-se, de um lado, de norma cuja hipótese de incidência é abrangente, por se aplicar a todas as receitas vinculadas previstas na legislação em vigor, observadas, obviamente, as ressalvas do seu parágrafo único; e de outro lado, de norma cujo comando ou consequência jurídica é bastante específico: autorização para a utilização de receitas vinculadas em excesso ou superavitárias apenas na amortização da dívida pública federal. As ressalvas servem justamente para garantir a conformidade do dispositivo com a Constituição Federal, excluindo da autorização as receitas objeto de vinculação constitucional, assim como as receitas de propriedade dos demais entes federativos (peça 1, p.13). (sublinhei) 35. Conforme bem asseverou a representante do MPTCU, "a análise isolada desta norma legal, dado o seu grau de generalidade, permite a conclusão (a que chegou a AGU) de que, exceto no tocante às fontes de recursos com vinculação constitucional e de repartição de receitas com os entes federados, o superávit financeiro de todas as demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional poderia ser destinado à amortização da dívida pública federal" (peça 9).36. Entendo que a interpretação plausível para a primeira parte do parágrafo único do art. 13 da Lei 11.943/2009 é no sentido de que o comando contido no caput desse dispositivo não se aplica ao saldo positivo de fundo especial apurado em balanço, haja vista o disposto no art. 73 da Lei 4.320/1964, e também não se aplica a recursos legalmente vinculados à finalidade específica, em vista dos termos do parágrafo único do art. 8º da Lei Complementar 101/2000.37. É nessa linha o entendimento da representante do MPTCU, ao qual eu comungo, ao afirmar que (peça 9): "não se está a negar eficácia à norma esculpida no art. 13 da Lei n.º 11.943/2009, mas apenas a interpretá-la e aplicá-la sistematicamente. Assim, conquanto a norma não incida sobre os recursos vinculados de que tratam o art. 73 da Lei n.º 4.320/64 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar n.º 101/2000, terá eficácia sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional".38. Ante todo o exposto, julgo que deve ser esclarecido ao consulente que:a) as leis e as medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam art. 73 da Lei 4.320/1964 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;b) o art. 13 da Lei 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam art. 73 da Lei 4.320/1964 e parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional; ec) o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000 possibilitam que, mediante a inequívoca modificação das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 264, inciso VI, e §§ 1º, 2º e 3º do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta, para, no mérito, responder ao consulente que:9.1.1. as leis e as medidas provisórias que dispuseram de forma geral sobre a desvinculação de recursos dos fundos especiais e daqueles legalmente vinculados à finalidade específica, de que tratam o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, careceram de eficácia, pois invadiram matéria constitucionalmente restrita às leis complementares;9.1.2. o art. 13 da Lei 11.943/2009, além da exceção de seu parágrafo único, não incide sobre os recursos de que tratam o art. 73 da Lei 4.320/1964 e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, mas somente sobre o superávit financeiro das demais fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional; e9.1.3. o art. 73 da Lei 4.320/1964, expressamente, e o parágrafo único do art. 8.º da Lei Complementar 101/2000, implicitamente, possibilitam que, mediante a inequívoca modificação das leis instituidoras dos fundos ou das leis que destinam recursos à finalidade específica, haja a alteração da vinculação originária dos recursos;