Acórdão 3249/2025
Proposta de deliberação:Trago à apreciação deste Colegiado proposta da Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) de que seja declarada, em relação ao [responsável], a nulidade dos Acórdãos 8312/2017 - 2ª Câmara (retificado pelos Acórdãos 10224/2017 - 1ª Câmara e 1798/2018 - 2ª Câmara), 6196/2019 - 2ª Câmara e 13086/2019 - 2ª Câmara, sendo os três primeiros da minha relatoria e os dois últimos relatados pela Ministra Ana Arraes.2. Recordo que a presente Tomada de Contas Especial foi instaurada pelo então Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), em decorrência da rejeição da prestação de contas final do Convênio 237/2007, celebrado com o Município de Icó/CE em 13/12/2007, tendo como objeto a construção de 300 cisternas de placas para armazenamento de água da chuva, de acordo com o plano de trabalho aprovado, com prazo de vigência até 31/05/2009.3. Neste Tribunal, foi realizada a citação de quatro responsáveis que se alternaram na chefia do Poder Executivo municipal no período compreendido entre o recebimento dos recursos e a prestação de contas final, para que comprovassem a restituição, ao Tesouro Nacional, das quantias correspondentes ao valor dos pagamentos efetuados [...]:[...]5. Destaquei que o Sr. [responsável] foi o principal responsável pelo insucesso do empreendimento, por ter gerido 95% dos recursos, e principalmente, ter ordenado a substancial despesa de R$ 193.968,00, referente à aquisição de material de construção, sem a devida comprovação, a qual representou 45% dos gastos realizados e comprometeu sobremodo a possibilidade de êxito do convênio.6. Dessarte, mediante o Acórdão 8312/2017 - 2ª Câmara, o Sr. [responsável] teve suas contas julgadas irregulares, com fundamento na hipótese prevista no art. 16, inciso III, alínea c, e § 2º, da Lei 8.443/1992, sendo condenado ao pagamento do respectivo débito e da multa prescrita no art. 57 do referido diploma legal (peça 66).7. Em 30/01/2020, o feito transitou em julgado neste Tribunal para o Sr. [responsável] (peça 210).8. Por meio do Acórdão 8861/2020 - 2ª Câmara (peça 216), proferido nos autos da Solicitação da Advocacia-Geral da União versada no TC 028.113/2020-9 (apenso), a presente TCE foi sobrestada até a decisão de mérito no Processo 0800287-76.2020.4.05.8107, ajuizado pelo Sr. [responsável] perante a 25ª Vara Federal/CE, com o fito de desconstituir os julgados do TCU que lhe foram desfavoráveis.9. Segundo consta do Voto do Relator da Apelação Cível interposta pela União Federal no referido processo judicial (peça 222), o juízo de primeiro grau declarou a nulidade dos acórdãos do TCU e a 2ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região manteve esse provimento, pelos fatos de que o apelado: a) não ocupou o cargo de Prefeito durante toda a execução do convênio; e b) não foi o ordenador das despesas na época das irregularidades, nos termos seguintes:"4. No caso, o apelado ocupou o cargo de prefeito apenas nos intervalos de 20/05/2008, 21/08/2008 a 28/08/2008 e 02/09/2008 a 03/10/2008, tendo deixado a prefeitura sete meses antes da data final da duração do convênio (31/05/2009). Além disso, consta nos autos que [omissis] e não o apelado teria emitido vários cheques para a movimentação dos recursos do Convênio 237/2007 (Id. 18366097, 18366120).5. No tocante à irregularidade do acordão do TCU, o magistrado enfatizou que: 'as premissas aplicadas pela Corte de Contas para a atribuição de responsabilidade ao autor foram aparentemente equivocadas e limitam-se aos argumentos de que, à época da celebração do Convênio nº 237/2007 (SIAFI nº 598.707), ela teria subscrito os instrumentos do convênio e sob sua gestão despenderam-se vultosos recursos para a execução da obra. Todavia, o Município de Icó findou por celebrar contrato com a [empresa] para a construção das cisternas. Na ocasião, a Ordenadora de Despesas do Fundo Geral, [omissis], representou o Município de Icó, e não o promovente. Além disso, [foi] [omissis] quem emitiu os cheques em favor da empresa responsável pela construção das cisternas. O autor, de fato, não teve nenhuma ingerência na execução da obra'.6. Assim, como o apelado não ocupou o cargo de prefeito durante toda a execução do convênio e por não ter sido o ordenador das despesas na época das irregularidades, mantém-se a nulidade dos acórdãos do TCU".10. Acolhendo sugestão do MPTCU (peça 227), representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, autorizei (peça 228) a Secretaria de Apoio à Gestão de Processos (Seproc) a indagar o posicionamento da Advocacia-Geral da União (AGU) quanto ao cabimento de Ação Rescisória, visando a desconstituir a decisão judicial tomada nos autos da Ação Ordinária 0800287-76.2020.4.05.8107, em razão de haver adentrado indevidamente o mérito do processo de controle externo, afrontando a orientação jurisprudencial do STJ no sentido de que a atuação do Poder Judiciário, a respeito das decisões do Tribunal de Contas da União, limita-se ao campo da regularidade do procedimento, bem como à legalidade do ato dele emanado, não sendo possível qualquer incursão no mérito administrativo (AgInt no REsp 1.795.846/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 14/2/2020; AgInt nos EDcl no REsp 1.639.813/PE, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 25/11/2019, DJe 4/12/2019; AgInt no AREsp 839.532/SP, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, julgado em 29/4/2019, DJe 10/5/2019).11. Como resposta, a AGU anexou ao processo a Nota Jurídica 14/2024 (peça 238), no sentido de ser inviável desconstituir a referida decisão judicial, pelos motivos abaixo sintetizados:"a) desde a primeira manifestação daquela Advocacia sobre a tutela provisória de urgência pleiteada pelo autor, foi arguida a impossibilidade de reanálise, pelo Poder Judiciário, do mérito de acórdão do TCU proferido no exercício de sua competência para julgamento das contas; porém, essa tese foi rechaçada pelo juízo de primeiro grau, que entendeu suficientemente comprovada a irrazoabilidade da decisão deste Tribunal, e confirmada pela instância recursal;b) a recorribilidade do Acórdão do TRF 5ª Região foi afastada com base na política de Redução de Litigiosidade da AGU, que prescreve a impossibilidade de reexame das provas dos autos, considerando que a responsabilidade do autor havia sido afastada após análise de provas sobre os períodos em que ele estava na gestão do Município - e na inconveniência de manter o processo ativo, com custos de tramitação e possibilidade de oneração da sucumbência da União;c)  o cabimento da ação rescisória com lastro no art. 966, inciso II, do Código de Processo Civil, que faz alusão à incompetência absoluta do juízo, também foi excluído, dado que, nos termos do art. 109 da Constituição Federal, compete aos juízes federais processar e julgar as causas em que a União for interessada na condição de autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas às Justiças Eleitoral e do Trabalho;d) a discussão acerca dos limites da atuação do Poder Judiciário na revisão do mérito de deliberação do TCU não está abrangida no inciso II nem em quaisquer dos outros incisos do art. 966 do Código de Processo Civil; ee) por fim, a Súmula 208 do Superior Tribunal de Justiça é inequívoca ao afirmar que compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal".12. Do relato acima, verifica-se que as medidas disponíveis à Advocacia-Geral da União para preservar a validade do Acórdão 8312/2017 - 2ª Câmara foram adotadas, porém sem sucesso.13. Dito isso, cabe assentar que a jurisprudência desta Corte de Contas  há muito se consolidou no sentido de que o TCU tem jurisdição e competência próprias estabelecidas pela Constituição Federal e pela Lei 8.443/1992, não obstando a sua atuação o fato de tramitar no âmbito do Poder Judiciário ação penal ou civil versando sobre o mesmo assunto, dado o princípio da independência das instâncias e a competência exclusiva do TCU para a verificação da regularidade da aplicação de recursos da União, conforme consignei no Voto condutor do Acórdão 624/2009 - Plenário, no qual atuei como Relator.14. A respeito de possível intersecção entre as competências do TCU e as dos órgãos do Poder Judiciário, vigora o princípio da independência das instâncias, inexistindo litispendência entre processo de controle externo e outro versando sobre idêntica matéria no âmbito do Poder Judiciário, uma vez que esta Corte de Contas exerce sua jurisdição independentemente das demais, gozando de competências próprias, estatuídas pela Constituição Federal e pela sua Lei Orgânica, segundo se colhe do  Acórdão 680/2015 - Plenário (relator Ministro-Substituto André de Carvalho) e de diversos precedentes na jurisprudência selecionada deste Tribunal, abaixo exemplificada: (Acórdão 288/2009 - Segunda Câmara, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman) A atuação do TCU não está sujeita às atuações do Poder Judiciário, visto que as atribuições do Tribunal emanam diretamente da Constituição Federal, não podendo ele se furtar ao exercício de suas competências constitucionais em face de possíveis pronunciamentos de outros órgãos estatais. (Acórdão 4734/2010 - Primeira Câmara, relator Ministro José Jorge) A competência do TCU para o exame e julgamento de causas sob sua jurisdição independe das conclusões de processos produzidos no âmbito de outros órgãos da Administração Pública ou mesmo no âmbito do judiciário. (Acórdão 2964/2015 - Plenário, relator Ministro Augusto Nardes) O TCU exerce a sua jurisdição independentemente das demais instâncias. O Tribunal possui competências próprias e privativas, estatuídas pela Constituição Federal e pela sua Lei Orgânica, inexistindo litispendência entre o processo do TCU e outro versando sobre idêntica matéria no âmbito do Poder Judiciário.15. Esse entendimento é ratificado pelo Supremo Tribunal Federal (STF): (grifei) "EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. COMPETÊNCIA. ART. 71, II, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL E ART. 5º, II E VIII, DA LEI N. 8.443/92. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 148 A 182 DA LEI N. 8.112/90. INOCORRÊNCIA. PROCEDIMENTO DISCIPLINADO NA LEI N. 8.443/92. AJUIZAMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PREJUDICIALIDADE DA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IMPOSSIBILIDADE. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS CIVIL, PENAL E ADMINISTRATIVA. QUESTÃO FÁTICA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. SEGURANÇA DENEGADA.1. A competência do Tribunal de Contas da União para julgar contas abrange todos quantos derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário, devendo ser aplicadas aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, lei que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado aos cofres públicos [art. 71, II, da CB/88 e art. 5º, II e VIII, da Lei n. 8.443/92].2. A tomada de contas especial não consubstancia procedimento administrativo disciplinar. Tem por escopo a defesa da coisa pública, buscando o ressarcimento do dano causado ao erário. Precedente [MS n. 24.961, relator o Ministro CARLOS VELLOSO, DJ 04.03.2005].3. Não se impõe a observância, pelo TCU, do disposto nos artigos 148 a 182 da Lei n. 8.112/90, já que o procedimento da tomada de contas especial está disciplinado na Lei n. 8.443/92.4. O ajuizamento de ação civil pública não retira a competência do Tribunal de Contas da União para instaurar a tomada de contas especial e condenar o responsável a ressarcir ao erário os valores indevidamente percebidos. Independência entre as instâncias civil, administrativa e penal.5. A comprovação da efetiva prestação de serviços de assessoria jurídica durante o período em que a impetrante ocupou cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região exige dilação probatória incompatível com o rito mandamental. Precedente [MS n. 23.625, Relator o Ministro MAURÍCIO CORRÊA, DJ de 27.03.2003]. 6. Segurança denegada, cassando-se a medida liminar anteriormente concedida, ressalvado à impetrante o uso das vias ordinárias".16. Nessa ordem de ideias, a sentença proferida pelo juízo cível, sob qualquer fundamento, não vincula a decisão proferida pelo TCU. Apenas a sentença absolutória no juízo criminal fundada no reconhecimento da inexistência material do fato ou na negativa de autoria tem habilidade para impedir a responsabilização civil e administrativa do agente, por força do disposto no art. 935, caput, do Código Civil, in verbis:Art. 935. A responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal.17. Trata-se de matéria pacífica nesta Casa, conforme se extrai do Acórdão 1663/2021 - 2ª Câmara, da minha lavra, bem como nos seguintes precedentes:  (Acórdão 2983/2016 - Primeira Câmara, relator Ministro Bruno Dantas) "A independência das instâncias só deixa de prevalecer quando a decisão judicial que declara a inexistência do fato ou nega sua autoria é proferida em ação de natureza criminal. Tratando-se de ação civil, prevalece a regra geral, que é a incomunicabilidade das instâncias civil, penal e administrativa".  (Acórdão 1486/2016 - Segunda Câmara, relator Ministro-Substituto André de Carvalho) "A absolvição penal afasta a responsabilidade administrativa do gestor perante o TCU apenas quando declarar a inexistência do fato ou da autoria imputada. Se a absolvição penal for por falta de provas ou ausência de dolo, tal responsabilidade do gestor não é excluída".  (Acórdão 131/2017 - Plenário, relator Ministro Walton Alencar Rodrigues) "A sentença proferida pelo juízo cível, sob qualquer fundamento, não vincula a decisão administrativa proferida pelo TCU, em razão do princípio da independência das instâncias. Apenas a sentença absolutória no juízo criminal fundada no reconhecimento da inexistência material do fato ou na negativa de autoria tem habilidade para impedir a responsabilização civil e administrativa do agente". 18. A sentença trazida ao conhecimento deste Tribunal após o trânsito em julgado da decisão que julgou o mérito das contas do Sr. [responsável] e o condenou aos consectários legais cuidou de Ação Ordinária na esfera cível, ou seja, situação deveras distinta daquela que seria apta a provocar a adesão obrigatória da Corte de Contas ao que deliberado na outra instância.19. Não obstante, insta atentar que, na Ação Ordinária 0800287-76.2020.4.05.8107, o objeto de controle judicial não foi a mera conduta do Sr. [responsável], mas a própria decisão de mérito do TCU, estabelecendo-se uma incompatibilidade material entre o que decidido por esta Corte de Contas e a valoração de provas levada a efeito pela Justiça Federal da 5ª Região.20. Há que se reconhecer que a coexistência dos dois provimentos em testilha, naquilo que são antagônicos, representaria ofensa à coisa julgada e à segurança jurídica, causando entraves à consecução dos efeitos inerentes ao Acórdão 8312/2017 - 2ª Câmara, em prejuízo à racionalidade e à economia processual.21. Conforme apontam os pareceres emitidos nos autos, tendo em vista [a Nota Jurídica] emitida pela AGU, entende-se não ser cabível o ajuizamento da ação rescisória sugerida pelo MP/TCU (peça 238, p. 5), de forma que não é possível alterar o teor da decisão prolatada pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no âmbito do Processo 0800287-76.2020.4.05.8107 (peça 222). A decisão judicial expedida pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região (peça 222) transitou em julgado (peça 223), não restando outra alternativa a este Tribunal a não ser acatar a decisão e anular os Acórdãos 8312/2017-TCU-2ª Câmara (retificado pelos Acórdãos 10224/2017- TCU-1ª Câmara e 1798/2018-TCU-2ª Câmara), 6196/2019-TCU-2ª Câmara e 13086/2019-TCU-2ª Câmara.21. Desse modo, assiste razão à unidade instrutiva e ao MPTCU (peças 240-242 e 248), que concluem por tornar insubsistentes os subitens do Acórdão 8312/2017-2ª Câmara unicamente em relação ao Sr. [responsável], preservando a validade dos atos processuais referentes aos demais responsáveis, que não tomaram parte na referida ação judicial nem tiveram sua situação fática nela discutida.Acórdão:9.1. anular, unicamente em relação ao Sr. [responsável], os subitens 9.2, 9.3.1 e 9.4 do Acórdão 8312/2017 - 2ª Câmara (retificado pelos Acórdãos 10224/2017 - 1ª Câmara e 1798/2018 - 2ª Câmara), bem como os Acórdãos 6196/2019 e 13086/2019, ambos da 2ª Câmara, em cumprimento à decisão prolatada pela Segunda Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região no Processo 0800287-76.2020.4.05.8107, de modo a tornar insubsistente o julgamento das contas do referido responsável, a sua condenação ao pagamento do débito e de sanção pecuniária, preservando a validade dos atos processuais referentes aos demais responsáveis;9.2. arquivar as contas do Sr. [responsável], sem julgamento de mérito;