Acórdão 3298/2022
Voto:Em exame a Prestação de Contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Administração Regional no Estado de Rondônia - Senac/RO referente ao exercício de 2012.[...]11.No exame preambular do processo, o Auditor Federal de Controle Externo da Secretaria de Controle Externo no Estado de Rondônia anotou que a ausência, no Relatório de Gestão, de algumas informações requeridas na Decisão Normativa 119/2012, apontada pela Controladoria Regional da União no Estado de Rondônia, não possuiria substância material para definir o juízo de regularidade das contas anuais.12.Ato contínuo, a Unidade Técnica fez diligência ao Senac/RO, com a finalidade de obter elementos referentes aos seguintes assuntos:a) locação de imóveis;b) remuneração de dirigentes, diretores e agentes ligados à Presidência e cedidos, bem como restrição à fiscalização promovida pela CGU;c) Concorrência 16/2012; ed) plano de providências referente às constatações da Controladoria Regional da União no Estado de Rondônia, consignadas no Relatório de Auditoria das Contas do exercício de 2012.[...]14.Na instrução que examinou a resposta à diligência, o Auditor informante formulou proposta de mérito das contas. Todavia, acolhendo o encaminhamento proposto pelo Diretor Técnico, endossado pelo Secretário de Controle Externo, determinei a audiência preliminar dos Responsáveis adiante especificados, com fundamento no art. 202, inciso III, do Regimento Interno/TCU, quanto aos temas descritos a seguir:14.1. Sr. [presidente], Presidente do Conselho Regional do Senac/RO:[...]d) restrição indevida à habilitação de interessados na Concorrência 16/2012.14.2. Sr. [vice-presidente], Vice-Presidente do Conselho Regional e Presidente em Exercício do Senac/RO, pelos itens 14.1.b e d supra.[...]15.A SecexTrabalho excluiu a responsabilidade do Sr. [presidente] pela ocorrência descrita no subitem 14.1.d supra, uma vez que a Concorrência 16/2012 foi homologada e teve o seu objeto adjudicado pelo presidente em exercício, Sr. [vice-presidente], e concluiu pela rejeição das razões de justificativa apresentadas quanto a todos os demais itens de audiência, propondo que as contas dos três responsáveis sejam julgadas irregulares, com fundamento no art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, com aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.[...]17.Ainda com base em impropriedades apontadas na auditoria de contas efetuada pela Controladoria Regional da União em Rondônia, a SecexTrabalho alvitrou sejam julgadas regulares com ressalva, com quitação, as contas dos responsáveis abaixo indicados:[...]17.2. Sra. [diretora], Diretora da Divisão Administrativa e Financeira:[...]f) adjudicar e homologar os processos licitatórios das Concorrências 14 e 16/2012, com restrições à competitividade no certame (Constatação CGU 4.1.2.4, subitens itens 91.4 e 92-95 da instrução à peça 98); e[...]61.A restrição indevida à habilitação de licitantes foi constatada na Concorrência 16/2012, que visava a selecionar escritório de engenharia e arquitetura para futura elaboração de projetos de diversas unidades do Senac-AR/RO, com área total estimada em 30.000 m², mediante registro de preços. O certame resultou na contratação da [contratada], ao preço de R$ 1.650.000,00.62.A audiência dos Srs. [presidente], Presidente do Conselho Regional, e [vice-presidente], Vice-Presidente e Presidente em exercício do referido conselho, teve como conteúdo as exigências referentes à comprovação de qualificação técnica das licitantes inseridas no subitem 5.4 do edital daquele certame, que se mostraram restritivas à competitividade, assim descritas na instrução encontrada à peça 35:a) dois atestados de capacidade técnica em nome da empresa, emitidos por empresa pública ou privada, comprovando serviços similares ao objeto e especificações técnicas descritas no Anexo I;b) registro da empresa e do responsável técnico indicado para o objeto da licitação no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (CREA) e no Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU) do Estado de Roraima; bem como quitação das anuidades;[...]63.Os indícios de restrição à competitividade foram confirmados pela constatação de que, das dezenove empresas que retiraram o edital, apenas uma apresentou proposta, sagrando-se vencedora, exatamente a empresa que participara da cotação de preços para estimar o valor de referência.64.As razões de justificativa podem ser assim sintetizadas: a audiência não especificou as irregularidades e assim prejudicou a defesa dos gestores; não há violação à Lei 8.666/1993, uma vez que o processo de licitação do Senac se pauta por regulamento próprio; e todas as exigências em questão visavam a assegurar a excelência do serviço prestado pela empresa vencedora.[...]66.No mérito, verifico que os requisitos de qualificação técnica ali mencionados efetivamente carecem de razoabilidade e respaldo normativo, como passo a sintetizar.[...]69.Para a SecexTrabalho, a exigência de dois atestados de capacidade técnica também se mostraria excessiva e sobreposta com a exigência de apresentação de Certidão de Acervo Técnico (CAT) de execução de projetos e serviços de características semelhantes ao objeto da licitação, emitida pelo Crea/RO (peça 35, p. 15-16).70.Divirjo da Unidade Técnica neste aspecto particular, haja vista que a possibilidade dessa exigência cumulativa foi examinada nos votos condutores dos Acórdãos Plenários 1674/2018 (relator Ministro Augusto Nardes) e 2.326/2019 (relator Ministro Benjamin Zymler). De acordo com esses julgados, os dois documentos são complementares, e não excludentes. Para melhor compreensão do tema, transcrevo o último precedente:"12.Passo agora ao exame do subitem 8.4.2 do edital, que exigia das licitantes a apresentação de atestado de capacidade técnica operacional da pessoa jurídica, devidamente acompanhada da respectiva certidão de acervo técnico (CAT) e anotação de responsabilidade técnica (ART), que comprovasse a execução de serviços compatíveis ou semelhantes ao objeto da licitação.13. Alguns julgados do TCU consideraram ser irregular a exigência de que a atestação de capacidade técnico-operacional de empresa participante de certame licitatório seja registrada ou averbada junto ao Crea, uma vez que o art. 55 da Resolução-Confea 1.025/2009 veda a emissão de Certidão de Acervo Técnico (CAT) em nome de pessoa jurídica. Nesse sentido cito os Acórdão 128/2012-TCU-Segunda Câmara (Relator: Ministro José Jorge), 655/2016-Plenário (Relator: Ministro Augusto Sherman Cavalcanti) e 205/2017-Plenário (Relator: Ministro Bruno Dantas).14. Segundo foi assentado nos referidos julgados, a exigência de atestados registrados nas entidades profissionais competentes deveria ser limitada à capacitação técnico-profissional, que diz respeito às pessoas físicas indicadas pelas empresas licitantes.15. Não obstante esses relevantes precedentes, entendo que a questão mereça uma análise mais aprofundada, na linha do que foi realizado por ocasião do julgamento do Acórdão 1674/2018-TCU-Plenário (Relator: Ministro Augusto Nardes), deixando a matéria melhor delineada para o gestor público. Primeiramente, todos os julgados que vedaram a exigência do registro dos atestados de capacidade técnico-operacional no conselho de fiscalização profissional adotaram tal interpretação apenas com base em dispositivo da mencionada Resolução-Confea 1.025/2009.16. Ocorre que a leitura do art. 30 da Lei 8.666/1993 permite a conclusão de que não seria ilegal a exigência de atestados técnico-operacionais registrados no conselho de fiscalização competente, in verbis:Art. 30. A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos; (....) § 1º A comprovação de aptidão referida no inciso II do 'caput' deste artigo, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a:... (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994) 17. O inciso II, que é mencionado no §1º transcrito acima, refere-se tanto à qualificação técnico-operacional da licitante quanto à qualificação técnico-profissional do seu quadro técnico.18. Concluo, portanto, que não se pode considerar ilegal a exigência do edital em exame, havendo apenas que ser observado o modo do seu atendimento na forma especificada por cada conselho de fiscalização profissional. Nesse aspecto, também considero relevante ressaltar que todos os precedentes do TCU sobre a matéria se referiram à contratação de obras públicas ou serviços de engenharia, sendo indevida a extrapolação dos entendimentos mencionados para outros objetos, na medida em que a matéria pode ter sido regulamentada de forma distinta no âmbito de outros conselhos de fiscalização profissional.19. Ainda no caso específico de obras e serviços de engenharia, defendo que o entendimento possa ser aprimorado nos termos a seguir explicitados. Cito, em particular, o voto condutor do Acórdão 1674/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, que analisou a questão com a elevada profundidade e percuciência, deixando assentado o seguinte entendimento (grifo acrescido):"Consequentemente, a melhor técnica na elaboração de editais seria não exigir a certidão de acervo técnico, em sentido estrito, de uma empresa, já que este termo remete especificamente ao documento (CAT) que é emitido pelo Crea à luz da supracitada Resolução-Confea 1.025/2009. Logo, o mais correto para pessoas jurídicas seria exigir uma comprovação da sua capacidade técnica, em sentido amplo, que, por exemplo, poderia ser parcialmente atestada, no aspecto da equipe, pelo conjunto dos acervos técnicos dos profissionais integrantes de seu quadro, sem prejuízo da necessidade de comprovação de aptidão relativa a outros aspectos (instalações, aparelhamento) ".21. Concordo com tal afirmação, pois não haveria incompatibilidade alguma com o normativo do Confea se o edital exigisse a apresentação do atestado de capacidade técnica em nome da pessoa jurídica, mas que, para fins exclusivos de verificação da autenticidade desses atestados, fossem também encaminhadas as certidões de acervo técnico (CAT) ou anotações de responsabilidade técnica (ART) emitidas em nome dos seus responsáveis técnicos, pessoas físicas. Isso porque a CAT contém número de controle que permite a sua consulta acerca da autenticidade e da validade do documento por meio da rede mundial de computadores (art. 56 da Resolução Confea 1.025/2009).22. Avalio que tal exigência estaria em plena consonância com as disposições legais e regulamentares aplicáveis, inclusive porque para fins de emissão da CAT o próprio profissional (pessoa física) pode utilizar o atestado fornecido pelo contratante da obra, o qual geralmente é emitido em nome da pessoa jurídica, in casu a construtora contratada. Nesse sentido, cito o art. 57 da mencionada Resolução 1.025/2009 do Confea (grifos acrescidos):Art. 57. É facultado ao profissional requerer o registro de atestado fornecido por pessoa física ou jurídica de direito público ou privado contratante com o objetivo de fazer prova de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos.Parágrafo único. O atestado é a declaração fornecida pela contratante da obra ou serviço, pessoa física ou jurídica de direito público ou privado, que atesta a execução de obra ou a prestação de serviço e identifica seus elementos quantitativos e qualitativos, o local e o período de execução, os responsáveis técnicos envolvidos e as atividades técnicas executadas.23. Dessa forma, o atestado de capacidade técnica emitido pelo contratante identifica não apenas a construtora responsável pela obra, mas também os seus respectivos responsáveis técnicos, podendo um único documento servir tanto para a habilitação técnico-profissional quanto para a técnico-operacional.24. Por sua vez, as informações sobre os serviços executados e seus elementos quantitativos e qualitativos não constam isoladamente da CAT, devendo ser consultados nos atestados a ela vinculados. As certidões de acervo técnico emitidas pelos Conselhos Regionais de Engenharia e Agronomia contêm apenas informações genéricas sobre as atividades técnicas executadas pelos profissionais, bem como dados sobre o contrato, número da ART, nome do profissional, número de registro do profissional, descrição da obra, período de execução e nome do contratante, dentre outros elementos. Em particular, o número do atestado pode constar da CAT, porém, apenas no atestado é que o detalhamento das atividades desenvolvidas e respectivas quantidades dos serviços executados pelo profissional é informado.25. Assim, concluo afirmando que o escorreito exame da qualificação técnico-profissional e técnico-operacional não podem prescindir de ambos os documentos: as certidões de acervo técnico e os atestados de capacidade técnica a ela vinculados.26. Para fins de qualificação técnico-profissional, a CAT emitida em nome do responsável técnico (pessoa física) é complementada pelas informações sobre os serviços e quantidades executadas que constam somente dos atestados técnicos, elaborados pelo órgão contratante em nome da construtora, pessoa jurídica.27. Já a habilitação técnico-operacional é feita por meio dos atestados técnicos emitidos pelo contratante em nome da pessoa jurídica, mas o exame das certidões de acervo técnico emitidas em nome dos engenheiros responsáveis pelos serviços proporciona uma forma célere e segura de conferir a autenticidade e veracidade das informações existentes nos atestados. (...) 28. Dessa forma, proponho dar ciência à [...] que, para fins de habilitação técnico-operacional das licitantes em certames visando a contratação de obras públicas e serviços de engenharia, devem ser exigidos atestados técnico-operacionais emitidos em nome da licitante, podendo ser solicitadas as certidões de acervo técnico (CAT) ou anotações/registros de responsabilidade técnica (ART/RRT) emitidas pelo conselho de fiscalização profissional competente em nome dos profissionais vinculados aos referidos atestados, como forma de conferir autenticidade e veracidade das informações constantes nos atestados emitidos em nome das licitantes".71.Adiro à interpretação de que o atestado de capacidade técnica, fornecido por outro contratante, contém informações sobre as características da obra ou serviço realizado e de que a Certidão de Acervo Técnico cumpre a função de demonstrar a veracidade do atestado de capacidade no tocante à composição da equipe da contratada, não havendo mácula na exigência simultânea dos dois documentos.72.A exigência de comprovação de registro prévio da empresa e do responsável técnico indicado junto aos Conselhos Regionais de Engenharia e de Arquitetura e Urbanismo no local da obra/serviço (alínea b) é prejudicial à competitividade do certame, porque implica a realização de despesas desnecessárias para participar na licitação. Neste sentido, a jurisprudência deste Tribunal assentou que a celebração do contrato é o momento adequado para exigir tal comprovação, conforme consta do Acórdão 679/2015-Plenário, no qual atuei como relator, e também dos seguintes precedentes coligidos pela ferramenta de pesquisa denominada jurisprudência selecionada, disponível no site deste Tribunal: (Acórdão 667/2015-Plenário, rel. Ministro Benjamin Zymler) "A exigência de registro no CREA do local de realização de obra licitada somente deve ocorrer no momento da contratação, não na fase de qualificação técnica, de forma a evitar que as licitantes tenham despesas desnecessárias para participar de licitação". (Acórdão 966/2015-Segunda Câmara, rel. Ministra Ana Arraes) "Compromete a competitividade do certame a exigência, na fase de habilitação, de visto do Crea local na certidão de registro no Crea de origem dos licitantes. O momento apropriado para atendimento a tal exigência é no início da atividade da empresa vencedora do certame, que se dá com a contratação". (Acórdão 1889/2019-Plenário, Relator Ministro Aroldo Cedraz) "É irregular a exigência de apresentação, pelas licitantes, de visto no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia (Crea) da localidade onde os serviços serão prestados, como critério de habilitação, devendo ser estabelecido prazo razoável, após a homologação do certame, para que a vencedora apresente esse documento no ato da celebração do contrato (art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, c/c o art. 31 da Lei 13.303/2016 e a Súmula TCU 272) ".[...]84. O Sr. [vice-presidente], participou dos seguintes atos eivados de irregularidade, na condição de Presidente em Exercício do Senac/RO, em substituição ao Sr. [presidente]:[...]c) [...]; registro da empresa e do responsável técnico no Crea/RO e no CAU/RO como requisito de habilitação; comprovação de quitação das anuidades junto aos conselhos profissionais; os profissionais indicados para elaborar os projetos faziam parte do quadro de profissionais da empresa; e licença de no mínimo dois softwares para o desenvolvimento de projetos (TC 029.636/2013-2).Acórdão:9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, e 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [presidente] e [diretor], e aplicar-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso I, da referida lei, nos valores adiante especificados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), [...]