Acórdão 2294/2017
Voto:Trata-se da Tomada de Contas Especial resultante da conversão da Auditoria versada no TC 018.459/2014-5, alusiva à celebração, pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo da Aeronáutica - Decea, pelo Parque de Material de Eletrônica da Aeronáutica do Rio de Janeiro - Pame/RJ e pela Comissão de Implantação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo - Ciscea, de termos de parceria com a [organização] e a [fundação], qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público - Oscips.[...]4. Ao examinar termos de parceria firmados pelas mencionadas unidades no período de 2006 a 2013, a equipe de auditoria apontou os seguintes achados:a) desvio de finalidade no uso do instrumento termo de parceria;b) movimentação de recursos fora das contas específicas dos ajustes;c) realização de despesas não relacionadas aos objetivos pactuados;d) ausência de detalhamento da especificação técnica e dos custos dos projetos acordados;e) avaliação de desempenho meramente quantitativa;f) fuga à licitação; eg) terceirização de mão de obra.5.Em sessão do dia 29/10/2015, o Plenário determinou a conversão da fiscalização em Tomada de Contas Especial e encaminhou os autos à SecexDefesa para realização de citações, audiências, oitivas e determinações.[...]22.A SecexDefesa acolheu o argumento de que foi regular a qualificação da [organização] e do [fundação] como Oscips, porque esse ato exige tão somente que o Ministério da Justiça examine se o estatuto social e outros documentos das entidades postulantes adequam-se aos requisitos estabelecidos pelos arts. 3º e 4º da Lei 9.790/1999. Nos casos em exame, esses requisitos foram atendidos porque a descrição do objeto social das aludidas entidades contempla a realização de estudos, pesquisas, projetos e o aperfeiçoamento de conhecimentos relacionados ao meio ambiente.23.No entanto, a SecexDefesa enfatizou que a qualificação como OSCIP não assegura, por si só, a regularidade dos termos de parceria, sendo também necessário que o ajuste celebrado destine-se efetivamente à execução de alguma das atividades de interesse público previstas no art. 3º da Lei 9.790/1999. Nos casos em exame, a Administração buscou fundamentar os termos de convênio na hipótese descrita no inciso VI do referido dispositivo legal - defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável. No entanto, essa condição não foi substancialmente atendida, porque os programas de trabalho mostram que o principal propósito dos ajustes era a execução de atividades de controle e apoio ao tráfego aéreo.[...]35.Assim, apesar de os instrumentos de termos de parceria declararem, no aspecto literal, que um dos seus objetos era a realização de projetos/atividades no campo do meio ambiente ou desenvolvimento sustentável, o que se vê nos planos de trabalho, no aspecto substancial, é a predominância maciça de atividades indissociáveis dos principais processos de trabalho do Ciscea, Pame/RJ e Decea, quando não a mera realização de obras civis do interesse dessas unidades.36.Como bem consignou a SecexDefesa, não se nega que a execução de tais ajustes tenha gerado benefícios ao meio ambiente, assim como qualquer atividade humana que busque ganhos de eficiência e/ou economia de recursos contribui para a preservação ambiental. Nem poderia ser diferente, pois a adoção de práticas para o desenvolvimento sustentável é um dever de todos os órgãos públicos, por força do Decreto 7.746/2012, que regulamenta o art. 3º da Lei 8.666/1993. Todavia, é forçoso reconhecer que nos casos em exame o benefício ao meio ambiente tem caráter secundário, pois os termos de parceria tinham por objeto processos de trabalho essenciais para o exercício das competências das unidades públicas contratantes.37. Assim, acolho as conclusões da SecexDefesa e do MP/TCU de que houve desvio de finalidade na celebração dos termos de parceria em questão, uma vez que os respectivos planos de trabalho descrevem atividades de controle do tráfego aéreo, desenvolvimento do Sisceab, suprimento e manutenção de equipamentos de controle do espaço aéreo, de defesa aérea, de telecomunicações do Comaer, bem como impressão e distribuição de publicações aeronáuticas. Apenas indireta ou residualmente encontra-se nesses instrumentos a previsão de ações voltadas para a defesa do meio ambiente, prevalecendo ações que constituem atividades finalísticas das parceiras públicas.38.A inovação legislativa promovida pela Lei 13.204/2015 não regulariza a situação dos termos de parceria em questão. O referido diploma acrescentou, no inciso XIII no art. 3º da Lei 9.790/1999, mais uma atividade de interesse público apta a justificar a celebração de um termo de parceria (estudos e pesquisas para o desenvolvimento, disponibilização e implementação de tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, por qualquer meio de transporte). Ainda que o acréscimo à Lei 9.790/1999 possa legitimar a celebração de termos de parcerias voltados a produzir inovações tecnológicas benéficas à aviação civil, isso se deu após a promulgação da referida lei. Ademais, os negócios jurídicos ora examinados não se limitam a viabilizar tecnologias voltadas à mobilidade de pessoas, como poderia parecer caso considerado isoladamente o controle do tráfego aéreo civil. Porção majoritária das metas tem a ver com a administração das unidades militares, controle do tráfego aéreo militar e defesa aérea, como se viu acima.39.Uma vez caracterizado o desvio de finalidade na celebração dos termos de parceria, a reprovabilidade da conduta dos gestores há de ser analisada à luz da alegada carência de pessoal das unidades jurisdicionadas, tema que será abordado no tópico terceirização de mão de obra. Assim, deixo para examinar o cabimento de multa aos responsáveis em conjunto com as demais ocorrências.Acórdão:9.1. considerar elidido o indício de débito referente a realização de despesas estranhas a execução dos termos de parceria e reconverter o presente processo para relatório de auditoria;9.3. determinar ao Comando da Aeronáutica e ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo que encaminhem conjuntamente a este Tribunal, no prazo de noventa dias, consolidando também as posições relativas às suas unidades subordinadas, plano de ação informando as providências que serão adotadas com vistas a adequar seus termos de parceria vigentes, bem como os que serão celebrados, à legislação em vigor, com ênfase especialmente na estrita execução de atividades previstas nos incisos do art. 3º da Lei 9.790/1999, o qual, de forma a não prejudicar as atividades afetas ao controle do tráfego aéreo, deverá contemplar a substituição paulatina dos empregados de Oscips que desempenhem atividades inerentes à atuação finalística das unidades jurisdicionadas e conter, no mínimo, as ações a serem tomadas, os responsáveis por elas e os prazos de implementação;