Acórdão 684/2019
Voto:2.Conforme consignado no Relatório precedente, este pedido de reexame foi interposto pelo Ministério Público junto ao TCU, por intermédio da Doutora Cristina Machado da Costa e Silva, contra o Acórdão 1.665/2008-TCU-Plenário, que, em sede de representação acerca da apropriação, pelo Distrito Federal, de valores recolhidos, junto aos servidores do Corpo de Bombeiros Militar e das Polícias Civil e Militar do Distrito Federal, a título de Imposto de Renda Pessoa Física Retido na Fonte - IRRF - e de Contribuição Social Previdenciária, determinou providências a serem adotadas por Unidades Técnicas da Secretaria desta Corte: à então 2ª Secex, que acompanhasse o resultado das medidas adotadas pelo Ministério da Fazenda no que se refere ao IRRF; e à Semag, que se pronunciasse sobre as medidas adotadas pela Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento para cumprir as determinações do Acórdão 1.573/2006-TCU-Plenário.3.O então Relator, por despacho à peça 37, p. 26, acolheu proposta da Secretaria de Recursos - Serur à peça 37, p. 17, e conheceu deste pedido de reexame, suspendendo os efeitos da parte dispositiva do Acórdão 1.665/2008-TCU-Plenário. Posteriormente, determinou a oitiva prévia do Distrito Federal, em homenagem aos princípios da verdade material, do contraditório e da ampla defesa (peça 37, p. 36).4.A Secretaria de Recursos manifestou-se uniformemente em instrução à peça 38, p. 20-36, na qual propôs: (i) que o recurso fosse considerado procedente; (ii) que se fixasse entendimento de que tanto o IRRF dos servidores mantidos com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF, nos termos do art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal, quanto às suas contribuições previdenciárias, são recursos federais; (iii) que se determinasse ao Ministério da Fazenda que não repasse ao Distrito Federal o produto da arrecadação do IRRF dos servidores da segurança pública, mantidos com os recursos do FCDF, bem como de suas contribuições previdenciárias, apropriando-os em nome da União, bem como que passe a utilizar a classificação, individualmente, das retenções das folhas de pagamento, conforme sistemática prescrita no manual do Siafi, de forma que fiquem evidenciadas suas respectivas espécies; (iv) que se determinasse à Secretaria do Tesouro Nacional que adote as providências cabíveis para a cobrança dos valores repassados indevidamente aos cofres distritais, a título de IRRF dos servidores da segurança pública do DF, mantidos com os recursos do FCDF, bem como de suas contribuições previdenciárias, desde janeiro de 2003, data da instituição do referido Fundo.Voto complementar:10.Nesse contexto, cabe mais uma vez esclarecer que o FCDF é um fundo federal, de natureza contábil e que, embora as despesas por ele suportadas tenham como destinatária a folha de pagamento de determinadas categorias do DF, o aporte anual de recursos orçamentários destinados ao Fundo provém da Lei Orçamentária Anual - LOA (da União), sendo corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida - RCL da União, ou seja, completamente desvinculada de qualquer titularidade ou capacidade tributária do ente distrital, sendo incorreta a interpretação extensiva que se quer conferir ao art. 157 da CF/88, no sentido de que pertenceria ao DF o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles (DF e Estados), suas autarquias e pelas fundações que instituírem e mantiverem.11.Com efeito, no caso concreto, o pagamento não é efetuado pelo ente DF, mas pelo Fundo Constitucional do DF (operacionalizado e que integra o orçamento da União), cuja natureza jurídica tive a oportunidade de discorrer no Voto apresentado para o Acórdão 2.130/2017-Plenário (TC 003.880/2015-0), acolhendo instrução conclusiva da Secretaria de Macroavaliação Governamental, oportunidade em que esclareci, adicionalmente quanto às disponibilidades do Fundo, in verbis: "19. Prosseguindo, a instrução conclusiva da Semag também trouxe a lume análises quanto: i) à natureza jurídica do FCDF; ii) à titularidade dos recursos após sua transferência ao Distrito Federal e iii) aos tipos de despesas passíveis de custeio pelo fundo. Nesse ponto, manifesto integral concordância com as conclusões lançadas para os dois primeiros itens.20. Com efeito, quanto à natureza jurídica, conforme disposto na lei que o instituiu, o FCDF é um fundo de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como a assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto na CF/88. 21. Trata-se de fundo contábil que integra o orçamento da União, nos termos do art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88, e que não faz parte da personalidade jurídica do DF, estando sob a jurisdição do Tribunal de Contas da União, consoante jurisprudência do STF (MS 28.584) e desta Corte de Contas (Acórdãos 1.235/2002, 739/2004, 1.316/2009-Plenário, 2.029/2009-Plenário, 1.066/2011, 3.061/2012, 2.154/2013 e 1.169/2015, todos do Plenário). 22. Conforme concluíram a Secex-Fazenda e Semag em suas instruções, embora entenda que o tema também extrapola o objeto da Solicitação do Congresso Nacional, verificou-se que o FCDF não constitui um fundo especial, pois, diferentemente de outros fundos que possuem referida natureza (ex. Fundo de Fiscalização das Telecomunicações - Fistel), não possui receitas vinculadas, com a maior parte dos seus recursos provenientes da fonte 100 do Tesouro Nacional. 23. Nessa seara, ao se constatar que o FCDF não é financiado por receitas especificadas, mas por recursos ordinários do Tesouro Nacional, referido Fundo deixaria de possuir dois atributos para ser classificado como fundo especial: receita especificada e recursos vinculados. Releva ainda destacar que a vinculação é decorrente do atributo da receita especificada, ou seja, para possuir recursos vinculados, faz-se necessário também possuir receitas especificadas. 24. A diligente equipe da Secretaria de Macroavaliação Governamental descortinou a questão trazendo a lume as disposições legais que versam sobre fundos especiais e seus atributos, a saber: a) receitas especificadas (art. 71 da Lei 4.320/1964); b) recursos vinculados à realização de determinados objetivos (arts. 71 da Lei 4.320/1964 e 71 do Decreto 93.872/1986); c) aplicação de recursos por meio de dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual (arts. 72 da Lei 4.320/1964 e 72 do Decreto 93.872/1986); d) escrituração de recursos de forma individualizada (art. 50, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF); e) normas peculiares de aplicação (art. 71 da Lei 4.320/1964); e f) preservação dos saldos do exercício (arts. 73 da Lei 4.320/1964, 8º, parágrafo único, da LRF e 77 do Decreto 93.872/1986). 25. Assim, tendo em vista apenas o atributo da receita especificada, forçoso reconhecer que o FCDF deveria possuir previsão de arrecadação de receitas orçamentárias específicas, o que não se encontra previsto em sua legislação de regência. 26. Assentadas as premissas quanto à natureza do FCDF, entendem as unidades técnicas que pode ser afastada a conclusão trazida aos autos pela PGDF, relativamente à gestão dos recursos do Fundo, que supostamente deveria obediência ao art. 73 da Lei 4.320/1964, o qual prevê que o saldo positivo de fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo."12.Como se vê da transcrição acima, nem mesmo o saldo positivo do FCDF, apurado ao final do exercício, deveria ser transferido para o ano seguinte, a crédito do mesmo fundo e disponível para o DF, quiçá a parcela da arrecadação do IRRF, recursos que não pertencem ao DF e que devem permanecer retidos, sob a titularidade da União.Acórdão:9.5. deixar assente que os valores referentes ao Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) dos servidores mantidos com recursos do FCDF, nos termos do art. 21, inc. XIV, da CF/88, pertencem à União;9.6. determinar ao Mistério da Economia que:9.6.1. deixe de repassar imediatamente, ao Distrito Federal, o produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) incidente sobre as remunerações e proventos dos servidores do Corpo de Bombeiros Militar e das Polícias Civil e Militar do Distrito Federal, pagos com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal;9.6.2. passe a utilizar a classificação, individualmente, das retenções das folhas de pagamento, conforme sistemática prescrita no manual do Siafi, de forma que fiquem evidenciadas suas respectivas espécies;9.6.3. informe ao TCU as providências adotadas, em cumprimento às determinações contidas nos itens 9.6.1 e 9.6.2, em até 30 dias, contados da ciência da decisão que vier a ser proferida; 9.7. determinar ao Ministério da Economia e ao Governo do Distrito Federal que:9.7.1. avaliem a conveniência e oportunidade de submeter à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da Advocacia-Geral da União, negociação para o ressarcimento aos cofres do Tesouro Nacional, dos valores repassados indevidamente, ao Distrito Federal, a título de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) incidente sobre as remunerações e proventos dos servidores do Corpo de Bombeiros Militar e das Polícias Civil e Militar do Distrito Federal, pagos com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal, desde janeiro de 2003, nos termos do art. 1º da Lei 9.307/1996, com a redação da Lei 13.129/2015, c/c o art. 18, inciso III, Anexo I, do Decreto 7.392/2010, e c/c o art. 37 da Lei 13.140/2015;9.7.2. informem ao TCU, no prazo de 30 dias, de forma fundamentada, a decisão de submeter ou não a questão do item 9.7.1 à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal da Advocacia-Geral da União;