Acórdão 1893/2022
Voto:Trata-se de representação da lavra do Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Estado do Maranhão (MPE/MA) e Ministério Público de Contas do Maranhão (MPC/MA), com pedido de medida cautelar inaudita altera parte, acerca de irregularidades que possam ocorrer na aplicação dos recursos provenientes de precatórios relativos ao extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), com a recente promulgação do parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020.O dispositivo havia sido objeto de veto pelo Presidente da República, por ocasião da sanção da Lei 14.057/2020. No entanto, o veto foi rejeitado na Sessão do Congresso Nacional de 17/3/2021, de modo que tal comando passou a integrar o texto da lei, nos seguintes termos:Art. 7º. Os acordos a que se refere esta Lei contemplam também os precatórios oriundos de demanda judicial que tenha tido como objeto a cobrança de repasses referentes à complementação da União aos Estados e aos Municípios por conta do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), a que se referia a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996.Parágrafo único. Os repasses de que trata o caput deste art. deverão obedecer à destinação originária, inclusive para fins de garantir pelo menos 60% (sessenta por cento) do seu montante para os profissionais do magistério ativos, inativos e pensionistas do ente público credor, na forma de abono, sem que haja incorporação à remuneração dos referidos servidores. (grifei) A partir desse dispositivo, ficou estabelecido que ao menos 60% dos valores recebidos por ente público a título de precatórios do Fundef devem ser destinados aos profissionais do magistério ativos, inativos e pensionistas, na forma de abono.Não obstante, por meio dos vários acórdãos que trataram do tema, esta Corte de Contas deixou assente que os recursos oriundos dos precatórios do Fundef:a) são de competência fiscalizatória concorrente do TCU com os demais Tribunais de Contas Estaduais ou de municípios (item 9.2.1 do Acórdão 1.824/2017 c/c item 9.2.1.1 do Acórdão 1.962/2017, ambos do Plenário do TCU);b) devem ser utilizados exclusivamente em ações consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública (item 9.2.2.2 do Acórdão 1.824/2017-TCU-Plenário); ec) não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação (item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário).Os representantes aduzem que todo o plexo normativo e jurisprudencial pertinente ao caso remete a posições dos Tribunais Superiores, desde o início, pela ausência da subvinculação da fração mínima de 60% dos recursos dos precatórios do então Fundef ao pagamento de professores. Citam julgados do TCU e do STF, bem como nota técnica do FNDE, que se alinham a esse entendimento.Argumentam, ainda, que o dispêndio de vultosa quantia para esses profissionais, de uma vez só, não alcançaria a finalidade da regra do art. 22 da Lei 11.494/2007 de valorização abrangente e continuada da carreira do magistério, além de ferir preceitos constitucionais como o da irredutibilidade salarial e do teto remuneratório constitucional.O parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020 já é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6885, de relatoria do E. Ministro Luis Roberto Barroso, impetrada pela Procuradoria-Geral da República, a qual se encontra na fase de colhimento de informações para exame de pedido cautelar. Na referida ação, a PGR reclama que, entre outros dispositivos constitucionais, a norma afronta os arts. 6º e 212, caput e § 7º, da CF/1988, uma vez que o benefício concedido não se traduz em valorização à carreira do magistério, nem garante investimento efetivo em serviços educacionais. Assim, estaria configurada apenas a vantagem financeira episódica aos servidores afetados, de modo que o comando legal questionado não seria medida adequada ao fim pretendido pelas ações de manutenção e desenvolvimento do ensino, uma vez que se limitaria ao favorecimento de um grupo de profissionais.Na ausência de decisão, ainda que provisória, por parte do STF, em relação à ADI 6885, há que se respeitar a decisão legislativa, uma vez que o STF tem se manifestado no sentido de que não cabe a esta Corte de Contas exercer controle de constitucionalidade. Porém, como bem destacou o E. Ministro Benjamin Zymler em sua declaração de voto no acórdão que deferiu a medida cautelar, pleiteada pelos representantes (peça 24), há outros elementos, de natureza infraconstitucional, que precisam ser analisados e justificam a intervenção desta Corte. Desse modo, toda a fundamentação para o presente caso precisa restringir-se a aspectos legais e jurisprudenciais. Assim foi feito por ocasião da análise da medida cautelar então pleiteada, quando ficou claro que a fundamentação da medida era a necessidade de regulamentação prevista no bojo da própria norma cuja aplicação ora é questionada nesta representação. Diante disso, por meio do Acórdão 1.039/2021-TCU-Plenário, de minha relatoria, o Tribunal determinou, cautelarmente, nos termos do art. 276, caput, do Regimento Interno do TCU, aos entes municipais e estaduais beneficiários dos recursos dos precatórios do Fundef, que se abstenham de utilizar tais recursos no pagamento a profissionais do magistério, ou a quaisquer outros servidores públicos, a qualquer título, até mesmo de abono, até que este Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas no presente feito.Além de adotar a medida cautelar supracitada, restou determinada a oitiva da Casa Civil da Presidência da República, da Advocacia-Geral da União, do Ministério da Educação e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, para que se manifestassem, no prazo de 15 (quinze) dias, acerca dos elementos constantes da representação, incluídas as medidas adotadas e os prazos previstos, no âmbito de cada uma de suas instâncias, para a efetiva regulamentação do parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020, nos termos previstos no art. 4º da mesma lei.[...]Quanto à medida cautelar sugerida na instrução de peça 187, no sentido de se manter a determinação do item 9.2 do Acórdão 1039/2021-TCU-Plenário, até que o STF decida sobre a constitucionalidade do parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020 no âmbito da ADI 6885 (item 155), tal medida não é cabível. Ao TCU não cabe o exercício de controle de constitucionalidade preventivo com base em processo ainda a ser julgado pelo STF. Esse controle é de competência do próprio STF e medida cautelar, com teor semelhante, já foi solicitada pela PGR, no bojo da ADI 6885, ainda sem decisão da Suprema Corte. Em relação à necessidade de regulamentação, pelo Executivo Federal, do disposto na Lei 14.057/2020, essa obrigação está expressa na própria Lei, de modo que se deve confirmar a medida cautelar anteriormente deferida. Diante disso, não cabe, como proposto pelo auditor, a adoção de nova medida cautelar, com a reversão da decisão cautelar anterior, uma vez que os fundamentos da medida já adotada restam inalterados e o processo já se encontra apto ao julgamento de mérito. No voto condutor da referida decisão cautelar, anuí às considerações feitas pelos representantes, no sentido de que a promulgação do parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020 criou cenário legal de incerteza quanto à forma de utilização dos recursos provenientes de precatórios do extinto Fundef e dos acordos a ser feitos com a União, configurando risco à regular aplicação dos recursos federais envolvidos e demandando pronta atuação do TCU.As incertezas legais acerca dos acordos previstos na norma demandavam ação do TCU para minimizar os potenciais efeitos danosos e irreversíveis que poderiam advir. Contudo, recentemente, foi sancionada a Lei 14.325/22 que prevê repasse de precatórios do Fundeb para pagamento de professores e especificou quais profissionais têm direito ao rateio de tais repasses, um dos aspectos mais relevantes que necessitavam de regulamentação a nível federal.Porém, como mais adiante demonstrarei, a Lei 14.325/22 supre apenas parcialmente a lacuna de regulamentação anteriormente existente, o que justifica a confirmação da medida cautelar anteriormente adotada. Especialmente quanto aos precatórios do antigo Fundef, há de se ter em mente que os recursos são integralmente de origem federal, oriundos da complementação da União, não podendo a União deixar de regulamentar a aplicação de seus recursos.Além disso, discordo da conclusão defendida pela SecexEducação e pelo MPTCU no sentido de que a aplicabilidade do parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020 abrangeria situações não previstas na norma, em especial os casos de recebimento de recursos de precatórios não oriundos de acordos judiciais. Segundo o auditor: "admitir-se que o pagamento do abono somente valeria para precatórios decorrentes desses acordos e não para os obtidos mediante sentença levaria a uma irracionalidade jurídica".A Lei 14.057/2020 é clara ao dispor, em seu preâmbulo, que as disposições dela constantes adstringem-se aos acordos firmados para recebimentos de precatórios durante a pandemia da Covid-19. Enquanto o STF não se manifestar sobre a constitucionalidade da lei, não compete ao TCU questionar a "racionalidade jurídica" da norma editada pelo Congresso Nacional. Cabe ao TCU cumprir a norma e exigir de suas unidades jurisdicionadas que também a cumpram.Desse modo, não se pode admitir interpretação extensiva aos dispositivos da lei, mormente quando tal interpretação afronta a jurisprudência consolidada do TCU e dominante no STF. Independentemente do resultado da ADI 6885 é preciso interpretar a lei de modo restrito, admitindo a eficácia de seus efeitos apenas nos estritos limites que o próprio legislador instituiu.A própria Lei 14.057/2020 assim define sua abrangência: "Art. 1º Esta Lei disciplina, no âmbito da União, de suas autarquias e de suas fundações, acordos diretos para pagamento de precatórios de grande valor, nos termos do § 20 do art. 100 da Constituição Federal, e acordos terminativos de litígios contra a Fazenda Pública, nos termos do art. 1º da Lei nº 9.469, de 10 de julho de 1997, e do § 12 do art. 19 da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002."Ademais, o parágrafo único do art. 7º é explícito ao condicionar a subvinculação de 60% ali disposta ao caput art., o qual trata tão somente dos acordos firmados nos termos da lei 14.057/2020:Art. 7º Os acordos a que se refere esta Lei contemplam também os precatórios oriundos de demanda judicial que tenha tido como objeto a cobrança de repasses referentes à complementação da União aos Estados e aos Municípios por conta do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), a que se referia a Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996.Parágrafo único. Os repasses de que trata o caput deste art. deverão obedecer à destinação originária, inclusive para fins de garantir pelo menos 60% (sessenta por cento) do seu montante para os profissionais do magistério ativos, inativos e pensionistas do ente público credor, na forma de abono, sem que haja incorporação à remuneração dos referidos servidores.O legislador não poderia ser mais claro ao delimitar a abrangência da norma. A lei dispôs de forma explícita que os acordos abrangeriam também os precatórios do Fundef e que tais repasses, oriundos de acordos, deveriam obedecer à subvinculação de 60% para pagamentos de profissionais do magistério. Não há nenhuma outra interpretação possível, não cabendo ao TCU a chancela de interpretação que extrapola totalmente o disposto na norma, para além de ser absolutamente contrária a todo o arcabouço jurisprudencial construído pelo próprio TCU. Sendo assim, necessária se faz a regulamentação de tais acordos, nos termos do art. 4º da referida lei.[...]É evidente, portanto, que há vários aspectos que deveriam ser regulamentados pela União e que justificaram a medida cautelar proferida no Acórdão 1039/2021 - TCU - Plenário, e tal omissão só veio a ser parcialmente suprida pela Lei 14.325, de 12 de abril de 2022. Contudo, essa recente norma, não trartou [tratou] a questão dos acordos previstos na Lei 14.057/2020.Assim, os aspectos relacionados aos acordos envolvendo precatórios do Fundeb, que possuem peculiaridades que os distinguem dos outros institutos previstos na lei (uma vez que, em diversos casos, originaram-se em ação civil pública do Ministério Público Federal já executada com sucesso por diversos entes da federação) ainda carecem de regulamentação. Ocorre que, em dezembro de 2021, o Congresso Nacional promulgou a EC 114/21, que estabeleceu que 60% (sessenta por cento) dos recursos de Precatórios do Fundef a serem recebidos pelos estados deverão ser repassados aos profissionais do magistério, independentemente de acordos.Sendo assim, a nova regra constitucional, de forma expressa, elevou a destinação de 60% dos recursos dos precatórios para profissionais de magistério a uma obrigação constitucional, não cabendo ao TCU questioná-la.Além disso, como os repasses aos profissionais do magistério não mais dependem de acordos firmados com a União, a regulamentação da Lei 14.057/2020 deixou de ser um condicionante para a efetivação de tais repasses. Contudo, a própria EC 114/2021 delimitou sua incidência apenas aos recebimentos futuros ao dispor, em seu art. 5º, que as receitas que os Estados e os Municípios "receberem" a título de precatórios do Fundef "deverão" ser aplicadas na educação com o repasse mínimo de 60% para pagamento de abono a profissionais do magistério.Portanto, foi clara a escolha legislativa no sentido de que os recursos já recebidos não se submetem à nova disposição constitucional, não havendo que se falar em retroatividade da EC 114/2021.O entendimento que ora defendo foi corroborado por recente decisão do STF na ADPF 528, de relatoria do E. Ministro Alexandre de Moraes, cujo julgamento virtual foi concluído em 18/3/2022, posteriormente aos pareceres da unidade técnica e do MPTCU. Transcrevo a clara decisão do STF:Decisão: O Tribunal, por unanimidade, julgou improcedente a arguição de descumprimento de preceito fundamental, declarando constitucional o Acórdão 1.824/2017 do Tribunal de Contas da União, que 1) afastou a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei n. 11.494/2007 aos valores de complementação do FUNDEF/FUNDEB pagos pela União aos Estados e aos Municípios por força de condenação judicial, e 2) vedou o pagamento de honorários advocatícios contratuais com recursos alocados no FUNDEF/FUNDEB, ressalvado o pagamento de honorários advocatícios contratuais valendo-se da verba correspondente aos juros de mora incidentes sobre o valor do precatório devido pela União em ações propostas em favor dos Estados e dos Municípios, nos termos do voto do Relator (...). Plenário, Sessão Virtual de 11.3.2022 a 18.3.2022.Em seu voto, o E. Ministro Relator Alexandre de Moraes esclareceu que o novo cenário imposto pelo EC 114/21 não têm o condão de anular a decisão do TCU, devendo os efeitos da jurisprudência então vigente nesta Corte serem revistos apenas para as situações ocorridas após a promulgação da referida emenda constitucional:Considerando que o objeto impugnado na presente ADPF é um pronunciamento da Corte de Contas proferido em momento anterior à EC 114/2021, apreciando situações concretas à luz do texto constitucional e da legislação então vigentes, suas conclusões devem ser consideradas válidas, mas é necessária a modificação do entendimento daquele órgão, a partir do novo parâmetro constitucional.Como se observa, apenas a partir da promulgação da EC 114/2021 é que se tornou obrigatório o pagamento da subvinculação de 60% aos profissionais do magistério, não havendo que se falar em retroatividade da norma, uma vez que violaria a coisa julgada e o ato jurídico perfeito, o que é vedado pelo art. 5º, caput, XXXVI, da Constituição.Os gestores dos entes que já receberam recursos de precatórios não devem ser responsabilizados por terem obedecido à jurisprudência desta Corte nem devem ser obrigados, ou mesmo autorizados, a utilizarem saldos remanescentes com base em norma que, segundo sua própria redação, não deve retroagir.Diante de todo o exposto, só se pode concluir pelo seguinte:1) o disposto no parágrafo único do art. 7º da Lei 14.057/2020 somente se aplica aos casos de acordos para pagamento de precatórios do Fundef, os quais só podem ser realizados pela AGU após a devida regulamentação, a ser realizada pelo Poder Executivo Federal;2) contudo, a EC 114/2021, promulgada em dezembro de 2021, determinou o repasse aos profissionais do magistério de no mínimo 60% dos recursos dos precatórios, para todos os pagamentos realizados após sua vigência, independentemente de acordos;3) por conseguinte, a destinação de 60% do montante dos precatórios do Fundef para os profissionais do magistério só seria admitida nos casos de acordos firmados nos termos da Lei 14.057/2020 ou após a promulgação da EC 114/2021;4) como os acordos a serem firmados nos termos da Lei 14.057/2020 ainda carecem de regulamentação, todos os recursos de precatórios do Fundef recebidos anteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021 devem obedecer ao disposto no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, que proíbe que os pagamentos de pessoal ali listados sejam feitos com recursos dos precatórios do Fundef;5) após a entrada em vigor da Lei 14.325/2022, todos os pagamentos a profissionais do magistério com recursos dos precatórios do Fundef devem seguir as diretrizes nela estabelecidas, inclusive quanto à necessidade de regulamentação local, por meio de leis específicas, para a efetivação dos repasses aos referidos profissionais.Em resumo, é forçoso concluir que a destinação de 60% do montante dos precatórios do Fundef para os profissionais do magistério só é admitida nos casos em que o pagamento do respectivo precatório tenha ocorrido após a promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, vedada qualquer outra hipótese. Além disso, devem ser obedecidas as recentes diretrizes da Lei 14.325/2022 quando da efetivação de tais repasses aos profissionais da educação.Assim, o TCU, deve, em razão das recentes alterações legislativas, bem como das controvérsias que a matéria suscita, firmar entendimento acerca da interpretação ora adotada.Acórdão:9.1. firmar os seguintes entendimentos em relação aos recursos federais pagos por meio de precatórios relativos à complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef, os "precatórios do Fundef":9.1.1. a destinação de 60% do montante dos precatórios do Fundef, para os profissionais do magistério, só é admitida nos casos em que o pagamento do respectivo precatório tenha ocorrido após a promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, vedada qualquer outra hipótese;9.1.2. os recursos de precatórios do Fundef recebidos anteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021 não podem ser usados para pagamentos das despesas de pessoal especificadas no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário;9.1.3. a destinação de 60% do montante dos precatórios do Fundef, para os profissionais do magistério, deve seguir as disposições da Lei 14.325/2022, inclusive quanto à necessidade de regulamentação local, por meio de leis específicas, sem as quais não pode haver a efetivação dos repasses aos referidos profissionais.9.2. dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Advocacia Geral da União de que a realização de acordos com credores para pagamento com desconto de precatórios do Fundef depende da regulamentação prevista no art. 4º da Lei 14.057/2020. 9.3. determinar, com base no art. 43, I, da Lei 8.443/1992 e art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, ao Ministério da Educação (MEC), com respaldo no artigo 39, I e III, da Lei 14.113/2020 (Lei do Novo Fundeb), que, no prazo de 15 dias, encaminhem ou disponibilizem aos estados e municípios que fazem jus a recursos provenientes dos precatórios do Fundef (ou que já os receberam) cópia integral da presente decisão, alertando-os de que, à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef, não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas;