Acórdão 1180/2010
Voto:Nos termos do art. 91 do Regimento Interno deste Tribunal, trago à apreciação deste Colegiado Incidente de Uniformização de Jurisprudência suscitado pelo Ministério Público junto ao TCU, por meio do qual aponta a existência de deliberações conflitantes no âmbito deste Tribunal quando do julgamento de tomadas de contas especiais instauradas por força da Decisão nº 850/2000-TCU-Plenário e/ou respectivos recursos de reconsideração.2.A iniciativa do presente incidente se materializou no bojo de parecer por meio do qual o MP/TCU se manifestou contrariamente à proposta de mérito formulada pela Serur no sentido de dar provimento parcial aos recursos de reconsideração interpostos por [omissis], ex-Chefe e Ordenador de Despesas do 11º DRF/DNER/MT (anexo 3), e [omissis], ex-Procurador-Chefe do 11º DRF/DNER (anexo 2), contra os termos do Acórdão nº 1.326/2007-TCU- 1ª Câmara (anexo 5).3.Por meio dessa deliberação, os recorrentes tiveram suas contas julgadas irregulares, foram condenados ao pagamento do débito pelo valor histórico de R$ 19.301,81, solidariamente com o ex-proprietário do imóvel, Sr. [omissis], além de lhes ter sido aplicada, individualmente, a multa no importe de R$ 3.500,00, em razão do pagamento irregular de indenização, a título de desapropriação consensual de imóveis rurais destinados à construção de rodovias pelo 11º Distrito Rodoviário Federal, localizado no Estado do Mato Grosso, sob a jurisdição do antigo DNER, hoje DNIT.4.De acordo com o MP/TCU, a divergência suscitada tem origem em várias decisões apontadas no relatório precedente, relatadas, ora no Plenário, ora nas Câmaras, cujo ponto de antagonismo consiste na condenação dos ex-gestores em débito, solidariamente com os ex-proprietários, em alguns julgamentos, e em outros não, no bojo de dezenas de tomadas de contas especiais instauradas a partir da Decisão nº 850/2000-TCU-Plenário.[...]20.No mérito, após examinar-se detidamente o teor dos julgamentos das referidas TCEs, inclusive os recursos de reconsideração, percebe-se que o Tribunal apresenta três linhas de entendimento sobre a matéria: a primeira, majoritária, tem estabelecido que tanto os ex-gestores quanto os ex-proprietários devem ser condenados solidariamente pelo valor do débito, sem prejuízo de multa aos administradores, em face da ilegalidade do processo, sobretudo porque teria se consumado a prescrição vintenária, impedindo, por conseqüência, a indenização aos ex-proprietários; a segunda, inaugurada pelo Ministro Marcos Vilaça em casos concretos, na qual defendeu que os gestores deviam apenas ser multados pelas irregularidades que cometeram ao longo do processo administrativo, uma vez que teria havia a interrupção da prescrição vintenária; e, a terceira, recentemente inovada pelo Ministro Aroldo Cedraz, em sede de recurso de reconsideração, inclusive em voto revisor da espécie, sustentando que os ex-proprietários não devem ser condenados em débito quando houverem recebido as indenizações, de boa-fé, ainda que as dívidas já estivessem prescritas, subsistindo as responsabilidades apenas para os ex-gestores.[...]32. Assim, considerando que até prova em contrário houve a prescrição vintenária na quase totalidade dos casos sob exame neste Tribunal, além de a maioria dos procedimentos administrativos não terem seguido adequadamente os trâmites legais, incorreram os servidores públicos em atos que configuraram desvios de recursos públicos, ensejando a irregularidade das suas contas, com a conseqüente condenação em débito e aplicação de multa.33.Todavia, no que diz respeito à situação dos ex-proprietários, faço aqui algumas considerações para rever meu posicionamento anterior enquanto relator de TCEs da espécie ou de recursos de reconsideração. Pelo visto ao longo deste voto, os ex-proprietários foram esbulhados de seus imóveis, no interesse público, para a construção das estradas. É certo também que se mantiveram inertes por mais de 20 anos para pleitear a justa indenização pela via administrativa ou judicial, o que implicou a prescrição vintenária.34.Todavia, posteriormente a esse lapso, o próprio poder público, representado pelo antigo DNER, tomou a iniciativa de promover as desapropriações denominadas consensuais e, apesar de haver procedido ao arrepio da lei, os proprietários receberam as respectivas indenizações de boa-fé, pelo menos na maioria dos casos.35.Não se pode olvidar que o Estado se apropriou abusivamente de bens particulares no interesse público, na medida em que não procedeu à prévia e justa indenização prevista na Constituição Federal, mas seus agentes o fizeram, espontaneamente, ainda que após o prazo e na forma em lei estipulados. Porém, considerando que não houve má-fé pelo menos da maioria dos ex-proprietários esbulhados sem qualquer reparação, não parece justo que agora venha o Estado, mais uma vez, por outro erro de sua administração, causar novos prejuízos aos ex-proprietários, ao condenar-lhes a devolver o pagamento das dívidas prescritas que espontaneamente solveu.36.Entendo que o Estado tem todo o direito de promover as ações de regresso e/ou de ressarcimento contra os agentes públicos que causaram prejuízos ao erário mediante atos fraudulentos ou nulos, razão porque defendo incondicionalmente a sua condenação em débito e a aplicação de multa.37.Porém, aos particulares que foram induzidos pelos próprios dirigentes do antigo DNER a requererem as indenizações das dívidas já prescritas e que o fizeram de boa-fé, a situação merece nova reflexão deste Colegiado. Entendo que a co-responsabilização destes somente poderá ocorrer quando restarem comprovadamente configuradas nos autos as hipóteses de má-fé relacionadas à irregularidades na avaliação dos imóveis, aos títulos de domínio e respectivos registros ou a falsidade de outros documentos que compõem os processos indenizatórios.[...]40.Com efeito, ainda que tenha havido ilegalidade formal por parte dos agentes públicos, o particular não poderia ser penalizado duas vezes: a primeira, quando foi esbulhado há mais de 20 anos sem prévia e justa indenização, em flagrante desrespeito ao comando constitucional; a segunda, ao ser compelido a devolver o que recebeu espontaneamente da administração, a título de ressarcimento, de boa-fé. Aliás, a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, em seu artigo 54, em respeito à segurança das relações jurídicas, assegura:Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.Acórdão:9.1. acolher o Incidente de Uniformização de Jurisprudência suscitado pelo Ministério Público junto ao TCU, nos termos do art. 91, caput, do Regimento Interno;9.2. firmar o seguinte entendimento quanto às tomadas de contas especiais instauradas por força da Decisão n.º 850/2000-TCU-Plenário:9.2.1 ex-proprietários de terras esbulhadas pela União, em processo de desapropriação indireta, podem ser indenizados por iniciativa da administração, de ofício ou por provocação de terceiros, desde que respeitados os comandos constitucionais, os princípios jurídicos cabíveis e as regras aplicáveis;[...]9.2.3 o ex-proprietário responderá pelo débito, solidariamente com os ex-gestores, se restar comprovado que houve má-fé no procedimento de avaliação do valor do imóvel, ou em falsidade do título de propriedade ou de qualquer outro comprovante que suportou o pagamento da indenização;9.2.4 a ocorrência da prescrição vintenária, a teor da Súmula 119 do STJ, tem presunção juris tantum, admitindo-se prova em contrário por meio de documentação idônea, hipótese em que o ônus recairá sobre os interessados arrolados nos autos de tomada de contas especial;9.2.5 nos casos em que tenha ocorrido a prescrição vintenária, tendo o proprietário esbulhado recebido a indenização de boa-fé, não cabe a repetição do indébito, em face do que prescreve o art. 882 do Código Civil, devendo responder pelos prejuízos apenas os agentes públicos que deram causa ao pagamento das dívidas prescritas;