Acórdão 1426/2015
Voto:Trata-se de consolidação das auditorias realizadas no âmbito de Fiscalização de Orientação Centralizada, incluída no Fiscobras/2014 na área temática "Obras de Infraestrutura de Saúde", cujo enfoque recaiu principalmente sobre a construção de unidades básicas de saúde (UBS) e de unidades de pronto atendimento (UPA), com recursos oriundos do Sistema Único de Saúde (SUS).[...]16. Os exames empreendidos pela unidade técnica quanto às irregularidades apontadas e às oitivas chegaram a conclusões adequadas, motivo pelo qual cumpre adotá-los como razões de decidir. Assim, manifesto-me de acordo com as propostas sugeridas as quais adoto em sua essência, feitos os ajustes pontuais que julgo cabíveis. Não obstante, considero pertinente tecer algumas considerações adicionais sobre essa relevante auditoria.17. No que tange às paralisações e aos atrasos injustificados de diversos empreendimentos, alinho-me ao percuciente exame realizado pela unidade instrutiva, que identificou as principais causas do insucesso do programa em análise, a começar pelo modelo de repasse adotado pelo Ministério da Saúde, utilizando a sistemática "fundo a fundo", o qual foi visto como um fator decisivo para a ineficácia do programa. Como bem fundamentou a unidade instrutiva, a transferência de recursos do Fundo Nacional de Saúde para a construção de UBS e UPA são transferências voluntárias e deveriam ser realizados somente mediante a prévia celebração de convênios ou instrumentos congêneres.18. No entanto, o Ministério da Saúde opta pela modalidade de transferência fundo a fundo, sem a celebração de convênios, com o objetivo de se eximir da obrigação de realizar a análise das prestações de contas por parte dos órgãos recebedores de recursos, como a que ocorre no modelo tradicional, de convênios, contratos de repasse ou instrumentos congêneres. Ocorre que os entes tomadores, na medida em que não estão submetidos a prazos rígidos para a execução dos objetos, furtam-se de suas obrigações, e os recursos repassados não têm a destinação pretendida pelo concedente.19. Além disso, o repasse dos recursos é feito sem um exame acurado dos projetos e das respectivas planilhas orçamentárias das unidades de saúde, assim como da documentação relativa à titularidade do terreno em que a obra será edificada, o que também compromete o alcance dos objetivos do programa.20. No âmbito do TC 011.014/2014-8, a Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde, por meio do Parecer nº 3404/2014/COGEJUR/CONJUR-MS/CGU/AGU/var, fez uma série de considerações sobre o assunto, questionando, inclusive a competência do TCU sobre a fiscalização dos recursos repassados pelo SUS. Registra a Conjur/MS que o art. 5º, inciso VII, da Lei Orgânica do TCU, objetivando fixar a jurisdição desta Corte de Contas, utilizou tão somente os termos "convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos congêneres", nada falando sobre os repasses fundo a fundo. Embora aquela consultoria jurídica reconheça precedentes do TCU sobre o tema, no caso as Decisões 506/1997 e 449/1998, do Plenário do TCU, os afastam, por entender que são anteriores à Lei Complementar 141/2012, que no seu art. 17, § 3º, dispõe que o Poder Executivo federal "manterá (...) os Tribunais de Contas de cada ente da Federação informados sobre o montante de recursos previsto para transferência da União".21. Assim, antes de prosseguir com o exame dos demais achados desta auditoria, realizo um exame da competência do TCU sobre a matéria e das modalidades de transferência de recursos aplicáveis à construção das UBS e UPA.22. A atuação do TCU para apreciar as contas de terceiros que venham a causar dano à União está consagrada na parte final do inciso II do art. 71 da atual Constituição Federal. Sobre tal assunto, pode-se trazer as valiosas considerações extraídas do voto condutor da Decisão 506/1997-TCU-Plenário (destaque acrescido):4.3.7.4 Ainda sobre esta matéria, o Exmº Sr. Ministro-Relator Marcos Vinícios Vilaça pronunciou-se nos seguintes termos no voto que fundamentou a Decisão nº 576/93 - Plenário - Ata nº 62/93:'26. O que se pretende demonstrar é que a Constituição Federal estabeleceu a descentralização das ações e serviços públicos de saúde, mas não a descentralização do controle e da fiscalização na aplicação dos recursos.'27. A não ser, é claro, que se altere a Constituição na Secção da Repartição das Receitas Tributárias (art. 157 a 159) e se estabeleça que os recursos destinados à saúde pertencem a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, a exemplo dos Fundos de Participação.'4.3.7.5 Desta feita, os recursos transferidos pela União aos demais entes da Federação por intermédio do SUS não se constituem em receita própria destes, uma vez que não se trata, por óbvio, de arrecadações de tributos estaduais ou municipais nem tão pouco das transferências constitucionais instituídas nos arts. 157 a 159 da Carta Magna. De fato, trata-se de recursos federais e, por conseguinte, os responsáveis por sua aplicação estão sujeitos à jurisdição do Tribunal de Contas da União, a quem compete, para assegurar a eficácia do controle e para instruir o julgamento das contas, efetuar a fiscalização dos atos de que resulte receita ou despesa, praticados pelos responsáveis, por força no disposto no art. 71, incisos II e VI da Constituição Federal, arts. 4º, 5º, inciso VII e 41, inciso IV da Lei nº 8.443, de 16.07.92 (...). (...) 4.3.7.7 É evidente, portanto, que a Administração não pode dispensar a prestação de contas dos recursos repassados por força do princípio esculpido no parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, (...). Mais que isso, cabe à Direção Nacional do SUS e ao Ministério da Saúde a fiscalização do sistema, como determinado na Lei nº 8.080/90, arts. 16, XVII e 33, § 4º (4.3.5, e). As disposições do art. 3º da Lei nº 8.142/90 (4.3.1.3) e do art. 46 da Lei nº 8.931/94 (4.3.2.4, b) no sentido de que as transferências em questão sejam feitas através de repasses diretos e automáticos Fundo a Fundo não significam que as mesmas devam ser procedidas sem cobertura convenial (ou outro instrumento congênere) ou sem posterior prestação de contas, mas simplesmente determinam o mecanismo operacional por meio do qual essas devem ser realizadas.23. Portanto, as Decisões 506/1997 e 449/1998 se basearam no texto constitucional para demonstrar a jurisdição do TCU sobre os recursos do SUS repassados pela União, não havendo nenhuma inovação no direito posto com a edição da Lei Complementar 141/2012.24. Alinho-me à interpretação sistematizada da Lei Complementar 141/2012 realizada pela unidade instrutiva, que foi reproduzida no relatório anexo a esta deliberação. O Ministério da Saúde se vale de disposição presente no art. 18 da citada Lei, no sentido de que os recursos do FNS destinados a despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e automática, dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos.25. No entanto, o parágrafo único do mesmo artigo estabelece que, em situações específicas, os recursos federais poderão ser transferidos aos Fundos de Saúde por meio de transferência voluntária realizada entre a União e os demais entes da Federação, adotados quaisquer dos meios formais previstos no inciso VI do art. 71 da Constituição Federal. E é exatamente nessa hipótese que se enquadram as transferências para os investimentos em infraestrutura de Saúde. Obviamente, o aporte de recursos federais para a construção de UBS, UPA ou hospitais é uma transferência voluntária, decorrente de programa governamental.26. Ainda com relação à jurisdição do TCU sobre as transferências fundo a fundo, colaciono a seguinte jurisprudência do STJ sobre o tema (CC 122376/RJ, DJe 22.8.2012):"PENAL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO PENAL. IRREGULARIDADES EM CONTRATO CELEBRADO POR ÓRGÃO ESTADUAL. RECURSOS PROVENIENTES DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE. TRANSFERÊNCIA AUTOMÁTICA OU 'FUNDO A FUNDO'. INCORPORAÇÃO DA VERBA AO PATRIMÔNIO ESTADUAL. IRRELEVÂNCIA. REPASSE SUJEITO AO CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL E DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INTERESSE DA UNIÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL.1. Por estarem sujeitas à fiscalização dos órgãos de controle interno do Poder Executivo federal, bem como do Tribunal de Contas da União, as verbas repassadas pelo Sistema Único de Saúde - inclusive na modalidade de transferência automática ou 'fundo a fundo' - ostentam interesse da União em sua aplicação e destinação. Eventual desvio atrai a competência da Justiça Federal para conhecer da matéria, nos termos do art. 109, IV, da Constituição Federal.2. Conflito conhecido para declarar a competência do Juízo Federal da 5ª Vara Criminal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro, o suscitante."27. Na mesma linha, é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal (RHC 98564/DF, DJe 6.11.2009):"EMENTA: HABEAS CORPUS. DESVIO DE VERBAS DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE - SUS. INTERESSE DA UNIÃO. ARTIGO 109, IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SECRETÁRIO DE ESTADO. PRERROGATIVA DE FORO. ATRIBUIÇÃO DA PROCURADORIA REGIONAL DA REPÚBLICA. Procedimentos administrativos criminais - PACs instaurados para apurar supostos desvios de verbas do Sistema Único de Saúde - SUS. Verbas federais sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas da União. Nítido interesse da União, a teor do artigo 109, IV, da Constituição do Brasil. Envolvimento do Secretário de Saúde do Estado do Piauí, a atrair a competência do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, bem assim a atribuição da Procuradoria Regional da República. Ordem denegada."Acórdão:9.3. notificar o Ministério da Saúde de que, mesmo com a vigência da Lei Complementar 141/2012, mantém-se ratificado o entendimento firmado no item 1 da Decisão 506/1997-TCU-Plenário, no sentido de que os recursos repassados pelo SUS aos demais entes federativos, via Fundo Nacional de Saúde, constituem recursos federais, estando sujeitos à fiscalização do TCU todas as despesas de ações e serviços pagos à conta desses recursos, independentemente da forma de transferência;