Acórdão 2619/2016
Sumário:4. As notas técnicas ou documentos de aprovação dos Planos de Implementação apresentados no âmbito do Projovem Trabalhador devem conter análise detalhada dos custos indicados pelos proponentes, de modo que o órgão ministerial repassador certifique-se de que tais custos são compatíveis com os praticados no mercado da região onde o objeto será executado, bem como exame efetivo da demanda da empregabilidade da região e sua relação com as ações de qualificação pretendidas.Voto:Trago à apreciação deste Colegiado Tomada de Contas Especial oriunda da conversão do processo de Relatório de Auditoria (TC 031.247/2011-3), por força do Acórdão 2.175/2012 - Plenário, referente à fiscalização realizada no Ministério do Trabalho - MTE para verificar a aplicação dos recursos públicos federais transferidos ao Estado de Minas Gerais no âmbito do Programa Nacional de Inclusão de Jovens - Projovem Trabalhador, bem como para avaliar os procedimentos adotados pelo órgão concedente na liberação de tais valores.[...]Insuficiência na análise das propostas dos Planos de Implementação sem exame efetivo dos custos apresentados pelos proponentes e sem estudos de demanda de empregabilidade48.Passo a discorrer, a partir deste tópico, sobre as quatro irregularidades objeto das audiências determinadas no Acórdão 2.175/2012 - Plenário.49.A primeira consiste na insuficiência na análise dos Planos de Implementação e de suas reformulações, com aprovação, por meio de Notas Técnicas, sem exame efetivo dos quantitativos totais dos custos previstos e sem estudos de demanda de empregabilidade, em desconformidade com os termos dos arts. 8º, § 3º, inciso V, 9º, inciso III, Portaria/MTE 991/2008, e do respectivo Termo de Referência (subitem 5.3, anexo I), e dos arts. 9º, 52 e 60 do Decreto 6.629/2008, (subitem 9.3.1 do Acórdão 2.175/2012).50.Conforme os documentos que assinaram, respondem pela falha os seguintes responsáveis: Sr. [responsável 1] (Nota Técnica 1.227/2008), [responsável 2] (Nota Técnica 1.566/2009), [responsável 4] e [responsável 5] (Nota Técnica 1.008/2011), e Sr. [responsável 6] (Notas Técnicas 1.227/2008 e 1.566/2009), todos agentes do MTE.51.Juntam-se a esses responsáveis, o Sr. [responsável 7] e o Sr. [responsável 8], ambos Secretários da Secretaria de Políticas Públicas de Emprego - SPPE/MTE, em períodos distintos, segundo consignado nos subitens 9.3.2, 9.3.2.1, 9.3.3. e 9.3.3.1, todos do Acórdão 2.175/2012 - Plenário, pela omissão no dever de planejar, coordenar, monitorar e avaliar a execução do Projovem Trabalhador (art. 1º, incisos II e IV, do Regimento Interno da SPPE), sem tomar, no exercício de suas funções, as decisões necessárias para garantir o exame adequado sobre os custos previstos nas propostas de Planos de Implementação e os estudos de demanda de empregabilidade.52.Exceto os revéis Srs. [responsável 1] e [responsável 2], os demais responsáveis apresentaram suas razões de justificativa, as quais, segundo a unidade técnica, não servem para afastar as falhas que lhes foram atribuídas.53.Os dois pontos principais que deveriam ser examinados com rigor pelos responsáveis que emitiram notas técnicas de aprovação dos Planos de Implementação e pelos Secretários da SPPE, estes no escopo de suas funções, referem-se aos custos constantes dos Planos de Implementação e aos estudos de demanda de empregabilidade.54.Em linhas gerais, no item custos, os responsáveis alegaram haver harmonia entre as despesas propostas nos Planos de Implementação e as orientações da Portaria/MTE 991/2008, bem como coerência com a meta de qualificação; exigência das devidas cotações; correspondência dos valores com os parâmetros fixados pelo Codefat; vinculação da adoção do valor máximo à qualidade das ações de qualificação; responsabilização direta do ente parceiro pela execução dos Planos de Implementação e devolução obrigatória dos recursos eventualmente não utilizados.55.Nenhum desses argumentos serve para assegurar uma efetiva análise dos custos lançados nos Planos de Implementação. O exame feito no âmbito do MTE e consignado nas notas técnicas (peças 49, 86/92; 51, p. 113/115 e 117/120; 55, p. 51/57, do TC 031.247/2011-3, em apenso) é superficial e limitou-se a averiguar se os valores das despesas de qualificação e das despesas de gestão e apoio, nos termos do Anexo I, subitem 13.2, da Portaria 991/2008, não ultrapassavam o valor máximo de custo aluno/hora estabelecido pelo Codefat no âmbito do PNQ - Programa Nacional de Qualificação.56.Porém, apenas essa conferência não atende às disposições da norma de regência tampouco assegura estarem os custos compatíveis com os de mercado. Nos termos da Portaria/MTE 991/2008 (art. 8º, § 3º, V), cabia ao MTE, como requisito para a prévia aprovação, verificar se o ente federado efetivamente comprovara que os custos constantes da proposta dos Planos de Implementação estavam condizentes com os praticados no mercado da região, por meio de cotações, tabelas de preços, publicações especializadas e outras fontes disponíveis. De tal atribuição, os responsáveis não se desincumbiram.57.Além disso, o argumento de que a adoção de valores máximos para as despesas garantiria a qualidade nas ações de qualificação profissional do Projovem não tem fundamento. Nem sempre o mais oneroso é sinônimo de mais qualidade. O princípio constitucional da eficiência deve nortear as decisões adotadas pela administração pública, portanto, é dever exigir a otimização do emprego dos recursos públicos sem perder a qualidade na execução dos objetos pactuados.58.O preço dos bens/serviços deve ser devidamente justificado e compatível com os praticados no mercado. Fosse válido o argumento de defesa - no sentido de que o preço máximo permitido assegura a qualidade do objeto pactuado - seria despicienda a exigência normativa sobre a averiguação pelo órgão ministerial da compatibilidade dos custos contratados com os de mercado, por absoluta falta de utilidade.59. A praxe no Ministério do Trabalho e Emprego tem sido o exame superficial da adequação dos custos propostos nos convênios, ajustes, ou instrumentos congêneres, seja nos Planos de Implementação do Projovem, ou em outras modalidades previstas do Plano Nacional de Qualificação - PNQ.60.Pela pertinência com a matéria ora abordada, transcrevo, a seguir, excerto do Voto condutor do Acórdão 591/2015 - Plenário, de minha relatoria, que tratou da auditoria realizada na Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do Ministério do Trabalho e Emprego com a finalidade de avaliar a conformidade da celebração, execução e prestação de contas dos convênios decorrentes dos Planos Setoriais de Qualificação - Planseq no âmbito do PNQ:Inexistência de análise, nos Pareceres Técnicos Emitidos pelos Gestores, quanto à Adequação dos Custos Propostos aos Preços Praticados no Mercado36. Conforme apurado, é prática comum no MTE a adoção, para efeitos de estimativa dos custos dos Planseq, do valor máximo do custo médio aluno-hora admitido pelo Codefat.37. Acerca do fato, os gestores aduzem, em síntese, que, a despeito de adotarem a sistemática acima descrita, o fato não dava ensejo a prejuízo ao erário, tendo em vista que os valores efetivamente repassados às entidades executoras eram calculados com base nas despesas reais incorridas por elas.38. Alegam, ademais, que procedimento semelhante é utilizado no âmbito do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego - Pronatec (Lei n. 12.513/2011), na modalidade Bolsa de Formação, que visa à qualificação profissional de trabalhadores.39. Asseveraram que há um custo aluno/hora padrão para qualquer curso de qualificação, sendo que o recurso financeiro somente é transferido à unidade ofertante quando da efetiva comprovação da matrícula do aluno.40. Este Tribunal, por meio do Acórdão n. 2.261/2005 - Plenário, determinou, de forma expressa, ao Ministério do Trabalho e Emprego, que, na formalização de convênios, fizesse constar do parecer técnico do plano de trabalho apresentado a análise detalhada dos custos, com base em nos preços praticados pelo mercado:'9.11. determinar ao INCRA, ao FNDE, ao Ministério da Cultura, ao Ministério do Trabalho e Emprego e ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que:9.11.1. façam constar do parecer técnico do plano de trabalho análises detalhadas dos custos indicados nas propostas, com base em elementos de convicção como cotações, tabelas de preços, publicações especializadas e outras fontes disponíveis, de modo a certificar-se e a comprovar que tais custos estão condizentes com os praticados no mercado da respectiva região;' (grifo acrescido).41. Como é cediço, em convênios e instrumentos congêneres, o estabelecimento de custos com base nos preços praticados pelo mercado, por parte do órgão concedente, além de possibilitar o cotejamento dos preços apresentados pelos proponentes, enseja melhor planejamento dos gastos governamentais.42. O art. 11 do Decreto n. 6.170/2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, informa que a aquisição de produtos e a contratação de serviços com recursos da União transferidos a entidades privadas sem fins lucrativos devem ser precedidas da realização da cotação prévia de preços no mercado.43. A própria Consultoria Jurídica do MTE alertou a área técnica quanto à necessidade de adequação dos valores constantes dos projetos de Planseq aos preços praticados no mercado em duas oportunidades (Convênios ns. 749.543 e 749.266, peça n. 84, p. 79/80 e peça n. 85, p. 79): (...).44. Evidente, portanto, que, embora os responsáveis tenham asseverado que somente repassam às entidades convenentes os valores efetivamente calculados com base nos alunos matriculados, o que em seu entender, justificaria a adoção do custo máximo nos pareceres emitidos, tal prática, por não ser condizente com o arcabouço regulamentar aplicável à espécie, não encontra amparo normativo, além de constituir-se descumprimento da determinação deste Tribunal veiculada mediante o subitem 9.11 do Acórdão n. 2.261/2005 - Plenário.61.No item estudos de demanda de empregabilidade, os principais argumentos dos responsáveis foram: as propostas de qualificação constantes dos Planos de Implementação foram baseadas no estudo feito pelo Observatório do Trabalho do Governo de Minas Gerais; a análise técnica elaborada no MTE se limita a atingir a finalidade da ação, não adentrando o mérito dos arcos de qualificação escolhidos pelos proponentes; e os egressos do programa de qualificação de 2009 e 2010, no percentual de 24,18, estavam com emprego formal, o que indicaria o êxito do Projovem e justificaria a formalização do Plano de Implementação para 2011.62.Ao Ministério do Trabalho e Emprego compete, nos termos da Portaria/MTE 991/2008, analisar as propostas de Planos de Implementação apresentadas pelos entes parceiros que aderiram ao Projovem Trabalhador (art. 9º, II), devendo a oferta de cursos de qualificação profissional pelo ente federado estar em consonância com a demanda de empregabilidade da região a que se pretende atender (subitem 5.3 do Anexo I).63.A aprovação dos Planos de Implementação se deu sem que fosse efetuada uma análise de modo a evidenciar o atendimento à demanda de empregabilidade com os cursos de qualificação indicados nas propostas. No âmbito do Projovem, tal como em qualquer outro ajuste celebrado com recursos da União, é preciso averiguar qual a necessidade local do objeto a ser pactuado. Nesse sentido, eis a determinação encaminhada pelo Tribunal ao MTE, por meio do subitem 9.11.2 do Acórdão 2.261/2015 - Plenário:9.11. determinar ao INCRA, ao FNDE, ao Ministério da Cultura, ao Ministério do Trabalho e Emprego e ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que: (...) 9.11.2. somente aprovem a celebração de convênios quando presentes nos processos de análise das proposições as análises técnica e jurídica, contendo, entre outros elementos de convicção, manifestação quanto ao atendimento dos seguintes requisitos mínimos: (a) necessidade local e viabilidade do empreendimento objeto do convênio; (b) capacidade do proponente quanto às condições para consecução dos objetos propostos e (c) existência em seus estatutos ou regimentos de atribuições relacionadas aos mesmos;64.Não constou do exame feito pelo órgão ministerial qualquer ponderação sobre o material apresentado pelo proponente, nem indicação de associação entre as informações apresentadas e a quantidade de vagas de trabalho existentes à época e/ou potenciais, os diversos cursos relacionados, as localidades e as ocupações definidas.65.Esse confronto entre a demanda de empregabilidade com as ações de qualificação profissional oferecidas pelo proponente constitui peça fundamental para o êxito do Projovem, e, portanto, deve ser empreendido com a necessária profundidade que a matéria requer.66.Consoante visto nas Notas Técnicas, o órgão ministerial, ao se manifestar sobre a compatibilidade das metas com a região onde será executado o objeto, limitou-se a mencionar superficialmente os setores que mais geram empregos no estado mineiro, como as áreas de turismo, cultural, agrícola, transformação de alimentos, construção civil e polo moveleiro, informação insuficiente para fins de aprovação de ajuste de tamanha envergadura.67.Nem mesmo o alegado percentual de egressos do Projovem serve para afastar a deficiência do exame feito pelo MTE na aprovação dos Planos de Implementação. Além disso, não restou comprovado o alegado êxito na execução do aludido programa em decorrência da mencionada ocupação profissional dos egressos, em especial quando se compara a pretensão de capacitar vinte e quatro mil jovens, considerando os Planos de Implementação de 2008 e 2009, e a meta mínima obrigatória de 30% de inserção de jovens qualificados no mercado de trabalho (item 6 do Anexo I da Portaria /MTE 991/2008).68.Com base no achado de auditoria que ensejou a audiência dos responsáveis arrolados e tendo em vista as razões de justificativa, pode-se inferir que a aprovação dos Planos de Implementação, com valores e público alvo expressivos, ocorreu sem análise técnica capaz de comprovar a compatibilidade dos custos das ações de qualificação com os preços praticados no mercado e sem efetivamente atestar a viabilidade das ações de qualificação pleiteadas pelo proponente frente à demanda de empregabilidade, dada a ausência de estudos nesse sentido.69.Diante da gravidade da ocorrência, sobretudo quando já havia determinação feita pelo Tribunal ao Ministério do Trabalho e Emprego para fazer constar em seus pareceres análise detalhada dos custos apresentados pelos proponentes de convênios, ajustes e congêneres, além da avaliação da necessidade local do objeto a ser pactuado (Acórdão 2.261/2005 - Plenário, de 13/12/2005), acolho integralmente a sugestão de multa aos responsáveis, nos termos dos pareceres da unidade instrutiva e do Parquet especializado.70.Considerando ainda a irregular praxe institucional do MTE de análise superficial das propostas de planos de implementação, na qual os dois quesitos ora questionados - custos e demanda da empregabilidade - são apenas referenciados nas notas técnicas, sem qualquer ponderação aprofundada sobre os dados informados pelo proponente, o que definitivamente não atende às disposições normativas de regência do Projovem Trabalhador, cabe determinar ao Ministério do Trabalho que, ao avaliar as propostas de Planos de Implementação oriundas de termo de adesão do ente parceiro ao Projovem Trabalhador, faça constar expressamente nas notas técnicas que emitir ou no documento de aprovação dos referidos Planos análise detalhada dos custos indicados pelos proponentes, de modo a certificar-se e a comprovar que tais custos são compatíveis com os praticados no mercado da região onde o objeto será executado, bem como análise efetiva da demanda de empregabilidade da região e sua relação com as ações de qualificação pretendidas.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [responsáveis], e do [instituto], condenando-os solidariamente ao pagamento das quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas adiante indicadas até a data da efetiva quitação, nos termos da legislação em vigor, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar do recebimento das respectivas notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida a favor do Tesouro Nacional:[...]9.6. determinar ao Ministério do Trabalho que, ao avaliar as propostas de Planos de Implementação oriundas de termo de adesão do ente parceiro ao Projovem Trabalhador, faça constar expressamente nas notas técnicas que emitir ou no documento de aprovação dos referidos Planos análise detalhada dos custos indicados pelos proponentes, de modo a certificar-se e a comprovar que tais custos são compatíveis com os praticados no mercado da região onde o objeto será executado, bem como análise efetiva da demanda de empregabilidade da região e sua relação com as ações de qualificação pretendidas;