Acórdão 595/2017
Voto:Trata-se de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2016 com objetivo de fiscalizar o edital de licitação das obras de implantação do sistema de BRT (bus rapid transit) no município de Campinas/SP, nos corredores Campo Grande, Ouro Verde e Perimetral.2.O projeto executivo e a execução do empreendimento foram objeto do Edital RDC Presencial 5/2016 da Prefeitura Municipal de Campinas/SP, cujo valor inicialmente orçado era de R$ 571.578.050,00 (data-base: fevereiro/2016). As obras, divididas em 4 lotes, serão executadas pelo regime de empreitada por preço global, e o critério de julgamento adotado foi o do maior desconto.[...]7.No que diz respeito ao sobrepreço, foram prestados esclarecimentos referentes ao serviço de pavimento de concreto, item mais relevante dentre os que ainda apresentavam preços acima dos de mercado após a conclusão da auditoria.8.Em breve histórico, a equipe de auditoria apontou diversas inconsistências na composição de custo unitário desse serviço (peça 53, p. 11-13):8.1.duplicidade de itens na composição principal e nas auxiliares;8.2.ausência de previsão ou previsão injustificada de insumos nas composições auxiliares;8.3.superestimativa de coeficiente de mão de obra de servente;8.4.subestimativa da produtividade do serviço.9.Em seus comentários preliminares, a prefeitura alegou ter retirado de sua composição os itens em duplicidade, e defendeu que a produtividade reduzida do serviço devia-se ao ambiente urbano em que a obra se insere, fazendo referência a obras ditas similares em Goiânia e em Belo Horizonte, e ao custo unitário do serviço segundo o Departamento de Estradas de Rodagem de São Paulo (DER-SP). Em todos esses exemplos, os custos unitários eram superiores à referência adotada por este Tribunal.10.Em análise a esses comentários, a equipe de auditoria admitiu não ter levado em consideração as interferências do ambiente urbano na produtividade da obra. Pondera, contudo, que não foram apresentadas informações objetivas que permitissem quantificar o impacto dessas interferências no preço unitário.11.Com o intuito de verificar se, à exceção da produtividade, as alterações promovidas pela prefeitura eram suficientes para adequar o preço do serviço ao do Sicro, a unidade instrutora promoveu uma adaptação - frise-se, meramente comparativa - à composição original, reduzindo a produtividade para 24 m³/h, conforme pleiteado pela prefeitura. A equipe de auditoria concluiu que, ainda que se considerasse aceitável a redução de produtividade para 24 m³/h, remanesceria um sobrepreço de R$ 5.495.441,30 (data-base: fevereiro/2016).12.Percebe-se, portanto, que restavam pendentes os esclarecimentos concernentes: i) à adoção da produtividade de 24 m³/h sem critérios objetivos que a embasassem; e ii) ao sobrepreço remanescente de R$ 5.495.441,30, já desconsiderada a divergência referente à produtividade.13.Em sede de oitiva, a prefeitura defende a manutenção das adaptações à composição de custo unitário, a exemplo da utilização de retroescavadeira e de caminhão basculante de menor porte (6 m³, em vez de 10m³) em razão do espaço limitado para manobras e da impossibilidade de interrupção do tráfego no entorno. A redução da produtividade também seria necessária, já que a composição do Sicro não levaria em consideração o caráter urbano das obras e a existência de interferências de redes de água, esgoto e transmissão, por exemplo.14.Chama atenção, também, ao fato de o menor desconto oferecido entre os lotes já ter sido suficiente para que o preço contratado se enquadrasse ao paradigma do Tribunal.15.Analisando os argumentos trazidos pela prefeitura, a unidade instrutora conclui que as tabelas detalhando as características dos corredores, muito embora reforcem as restrições e a complexidade das interferências da obra no meio urbano, não possibilitam o estabelecimento de correlação direta ente o contexto da obra e a produtividade adotada.16.Entretanto, considerando que os descontos ofertados pelos licitantes vencedores nos quatro lotes, somados, foram de quase R$ 100 milhões, a Secex-SP considerou elididos os sobrepreços restantes.17.Em essência, corroboro o entendimento da unidade instrutora, que incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo dos comentários que tecerei a seguir e de discordâncias pontuais quanto ao encaminhamento proposto.18.As justificativas apresentadas pela prefeitura de Campinas, muito embora coerentes e verossímeis, não são suficientes para fundamentar, de maneira objetiva, a produtividade adotada para o serviço de pavimento de concreto no orçamento do edital, de 24 m³/h. Tampouco restou esclarecida a diferença de R$ 5.495.411,30 verificada ao se igualar a composição paradigma desta Corte com aquela adotada pela prefeitura.19.Apesar de não ter sido elidida a irregularidade, pondero que, no caso concreto, há atenuantes que justificam a não responsabilização dos gestores envolvidos, a saber: i) a ausência de sobrepreço nas propostas ofertadas em razão do substancial desconto obtido em cada um dos lotes; e ii) a adoção, por parte dos gestores da prefeitura, de postura colaborativa, buscando sanar tempestivamente a maior parte das inconsistências identificadas por este Tribunal, pela Caixa Econômica Federal e pelos licitantes. Na presente situação, a condenação de responsáveis despir-se-ia do caráter pedagógico para assumir o exclusivamente sancionatório, podendo, inclusive, desestimular a cooperação dos jurisdicionados em oportunidades futuras, o que vai de encontro aos objetivos desta Corte.20.Sendo assim, cabe dar ciência à prefeitura de que as adaptações realizadas em composições de preço unitários advindas de sistemas oficiais de referência de custos sem a correspondente demonstração objetiva de sua imprescindibilidade, a exemplo das promovidas no serviço de pavimento de concreto das obras do BRT de Campinas, afrontam os arts. 3º, 4º, 5º, 6º e 8º do Decreto 7.983/2013, bem como o art. 8º, §§ 3º e 4º da Lei 12.462/2011.Acórdão:9.1. acerca do projeto básico que compõe o edital RDC Presencial 5/2016, dar ciência à Prefeitura Municipal de Campinas/SP, com fundamento no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, de que:9.1.1. a realização de adaptações em composições de preços unitários advindas de sistemas oficiais de referência de custos sem a correspondente demonstração objetiva de sua imprescindibilidade, a exemplo das promovidas no serviço de pavimento de concreto das obras do BRT de Campinas (lotes 1 a 4) afronta os arts. 3º, 4º, 5º e 6º do Decreto 7.983/2013, bem como o art. 8º, §§ 3º e 4º da Lei 12.462/2011;