Acórdão 3073/2025
Voto:Trata-se de recurso de reconsideração interposto por [recorrente] contra o Acórdão 10.435/2023-2ª Câmara (relator: Ministro Aroldo Cedraz), proferido na Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em virtude de irregularidades na execução do Programa Farmácia Popular do Brasil - Aqui Tem Farmácia Popular (PFPB).2.	Por meio da decisão recorrida, este Tribunal julgou irregulares as contas da [empresa], bem como de seus sócios-administradores, incluindo a ora recorrente, condenando-os ao pagamento de débito solidário, no valor total histórico de R$ 91.346,03, e lhes aplicando as seguintes multas:[...]3.	As irregularidades apuradas consistiram na dispensação de medicamentos sem notas fiscais que comprovassem a aquisição e na não apresentação de cupons fiscais, cupons vinculados e/ou receitas médicas solicitados, no período de 3/11/2014 a 9/3/2016.4.	A recorrente sustentou, em síntese, as seguintes questões preliminares: a) ocorrência de prescrição; b) cerceamento de defesa; e c) ilegitimidade passiva a partir de 27/7/2015, data em que teria se retirado da sociedade. Em relação ao mérito, a recorrente alegou a desproporcionalidade da multa aplicada, inclusive, por ausência de má-fé.5.	A Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), em sua análise, concluiu que não houve prescrição ou cerceamento de defesa e que a recorrente permanece responsável pelos fatos ocorridos até 25/2/2016, data do registro da alteração contratual da sociedade empresária na Junta Comercial.6.	Todavia, tendo em vista jurisprudência recente sobre a aplicação de multas a pessoas físicas no âmbito do PFPB, a AudRecursos propôs o afastamento da multa aplicada à recorrente, estendendo a exclusão da penalidade aos demais responsáveis pessoas físicas.7.	O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) manifestou-se, parcialmente, de acordo com essa proposta, entendendo que deveria ser excluída apenas a multa imposta à recorrente, por haver individualização das condutas dos outros responsáveis.[...]23.	Relativamente ao mérito, a AudRecursos, mesmo tendo pontuado que a má-fé não é requisito essencial à culpabilidade nos processos de controle externo e que não foram constatados atos ou fatos atenuantes que pudessem caracterizar uma conduta zelosa e diligente por parte da recorrente na apresentação de documentos para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos aplicados na execução do PFPB, propôs, como dito, o afastamento da multa aplicada a ela, estendendo os efeitos do provimento parcial ao recurso às demais pessoas físicas responsabilizadas, para excluir, igualmente, suas multas, na linha dos Acórdãos 954/2024-Plenário e 3.796/2024-1ª Câmara (relatores: Ministros Jhonatan de Jesus e Benjamin Zymler, respectivamente), entre outros.24.	Segundo esses precedentes, embora os administradores sejam, solidariamente, responsáveis com a empresa pelos prejuízos causados ao erário, a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 a pessoas físicas requer a demonstração de nexo de causalidade entre as irregularidades e as condutas das pessoas físicas, não bastando a mera posição gerencial ou administrativa.25.	Neste caso, a unidade especializada defendeu que não foi indicado esse nexo, pois as pessoas físicas foram responsabilizadas pela mesma conduta da pessoa jurídica, de não atender aos requisitos formais de dispensação e/ou de guarda e de fornecer os documentos comprobatórios das dispensações e das aquisições dos medicamentos, não os apresentando quando solicitado pelos órgãos de controle ou os apresentando parcialmente ou com falhas.26.	Já o MPTCU entende que só deveria ser excluída a multa imposta à recorrente, porque não teria sido feita a devida individualização de sua conduta, o que não se aplicaria aos responsáveis [omissis 1 ne 2], pois, no relatório de auditoria do Denasus (peça 50), o órgão arrolou, de forma clara, esses responsáveis por não apresentação das notas fiscais exigidas, inclusive, com o registro das notificações a eles emitidas e dos respectivos avisos de recebimento, especificando-se, nesses expedientes, a falta por eles cometida.27.	Divirjo, entretanto, de ambos os encaminhamentos cogitados, seguindo, ao contrário, o deliberado pelo TCU no Acórdão 1.831/2024-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), na linha de outras decisões da minha relatoria (Acórdãos 8.449/2024-1ª Câmara e Acórdão 2.717/2025-2ª Câmara), no sentido de que a multa é aplicável, em regra, tanto ao estabelecimento comercial quanto aos seus sócios administradores, com base no exame contido no voto da primeira deliberação citada:"Essa responsabilização é de natureza subjetiva, segue a regra geral da responsabilidade civil e demanda a presença de três pressupostos: i) ato ilícito na gestão dos recursos públicos; ii) conduta dolosa ou culposa; e iii) nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do agente.Considerando a responsabilidade subjetiva dos administradores de recursos públicos, o responsável somente pode ser condenado ao ressarcimento de um débito porque praticou ato ilícito na gestão de recursos públicos e em razão de sua conduta, culposa ou dolosa, ter contribuído para causar esse dano.Essa, a meu ver, é a situação contida nestes autos. O administrador, que se submete ao dever de prestar contas, está sendo condenado em débito justamente por não lograr comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos atinentes ao PFPB. (...) Assim, a despeito de casos excepcionais, deve prevalecer a regra geral de que a multa do art. 57 da Lei 8.433/1922 está atrelada à imputação do débito, por força de sua redação: 'Art. 57. Quando o responsável for julgado em débito, poderá ainda o Tribunal aplicar-lhe multa de até cem por cento do valor atualizado do dano causado ao Erário.'A existência do débito é condição necessária e suficiente para a aplicação da multa, de sorte que o afastamento da sanção só se justifica quando houver circunstância específica que assim o justifique, a exemplo da comprovação da absoluta boa-fé do responsável. Se o responsável está sendo condenado ao ressarcimento do dano ao Erário, parte-se de pressuposto lógico de que sua conduta deu causa ou concorreu para o débito. E é precisamente essa conduta que a multa visa a sancionar."  (destaque do original) 28.	Reforço o entendimento de que a ausência das notas fiscais de aquisição dos medicamentos não constitui mera falha formal, pois é fator essencial para a demonstração do necessário nexo entre a compra dos medicamentos pela farmácia e a respectiva venda aos clientes. E é dever do responsável guardar esses documentos e outros referentes à execução do programa e os apresentar quando chamado a prestar contas.29.	Além disso, como indicado na matriz de responsabilização anexa à instrução inicial (peça 83), todos os sócios administradores têm a obrigação de cumprir as regras do PFPB, que exigem comprovação documental para o reembolso de medicamentos pelo Ministério da Saúde.30.	Certamente, o dever de prestar contas, de matriz constitucional, é inerente à gestão de recursos públicos e constitui um dos pilares do sistema republicano. Conforme jurisprudência pacífica deste Tribunal, cabe ao gestor comprovar a boa e regular aplicação do dinheiro público, apresentando, de forma tempestiva e organizada, toda a documentação comprobatória.31.	A participação no PFPB é voluntária, e as farmácias e drogarias que aderem ao programa devem cumprir rigorosamente os critérios estabelecidos nas portarias regulamentadoras, incluindo a capacitação de pessoal para atuar no programa, sob pena de responsabilização.32.	No caso, verifico que houve emissão, ainda em 2018, de parecer incluindo a responsabilidade da ora recorrente (peça 5), por ter sido constatado, àquela época, que glosas elencadas no relatório de auditoria do Denasus estavam fora do período de gestão da Sra. [omissis 2], razão pela qual a recorrente foi notificada na fase interna.33.	Por fim, devem ser consideradas as seguintes justificativas apresentadas, inicialmente, pela auditada perante o Denasus (peça 50, p. 5):" (...) Alguns dos documentos solicitados, como Relatório de estoque e outros, não puderam ser apresentados ainda, tendo em vista que a sociedade existente entre os sócios originais foi desfeita, uma vez que a sócia [recorrente] vendeu sua parte à sócia [omissis 2]. Ocorre que a sócia retirante era responsável pela parte documental da Farmácia, tendo controle exclusivo sobre a documentação da empresa, especialmente no que se refere ao Programa Farmácia Popular, desde o início das atividades empresariais. Inobstante, com o desfazimento da sociedade, o qual não se deu de forma amigável, uma série de documentos foram extraviados da empresa, razão pela qual estão sendo tomadas as medidas pertinentes para os reaver de quem indevidamente os retém. O desfazimento da sociedade pode ser comprovado com a consolidação do contrato social que segue em anexo. Consequentemente, diante do extravio de tais documentos, a notificada se encontra impossibilitada de apresentar todos os documentos requisitados."34.	Nesse contexto, não se vislumbram razões para reconhecer a boa-fé da recorrente. Dessa forma, e tendo em vista que as multas foram proporcionais ao débito, de acordo com o período de responsabilidade de cada um dos responsáveis, sem evidência de excludentes de responsabilidade da recorrente, concluo por negar provimento ao apelo.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração e, no mérito, negar-lhe provimento; e