Acórdão 1540/2014
Voto:Conheço da solicitação do Congresso Nacional como consulta, por atender aos requisitos estabelecidos nos arts. 264, inciso IV, § 1º, e 265 do Regimento Interno do TCU.[...]Trata-se de dúvida na aplicação, em tese, de dispositivos legais e regulamentares, sobre matéria de competência deste Tribunal, formulada por autoridade competente. Na consulta, foram apresentadas as seguintes situações hipotéticas:Situação ITratando-se de emenda parlamentar destinada à construção de cinco parques infantis que, por ausência de recursos orçamentários, é celebrado um primeiro convênio no início do exercício para construção dos dois primeiros parques. Devido à obtenção de mais recursos orçamentários, no final do exercício é celebrado um segundo convênio para a construção dos três parques restantes. O valor global de cada convênio não supera R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais). Na execução do primeiro convênio é realizado convite para contratação e execução das obras. No segundo convênio é realizado outro convite para contratação dos três parques restantes.Questionamentosa) Se houve fracionamento de despesa, uma vez que somados os valores dos dois convênios celebrados e executados em períodos distintos, porém, no mesmo exercício financeiro, superam o valor estabelecido na alínea "a" do Inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666/93;b) Se haveria fracionamento de despesa, na hipótese das obras referentes aos parques infantis serem distintas, situadas, inclusive, em zona geográfica diversa;c) Se, a teor do que dispõem os incisos II e III do art. 7° da Lei nº 8.666/1993, é possível realizar as obras consultadas mediante liberação parcial dos recursos orçamentários ou é preciso aguardar o levantamento efetivo de todo o orçamento;d) Se, caso a Administração opte por realizar licitação na modalidade Tomada de Preço, fica afastada qualquer irregularidade a título de fracionamento.Situação IITratando-se da mesma situação hipotética acima, se foi utilizada a modalidade convite para licitar os cinco parques, questiona se, ainda no mesmo exercício financeiro, em razão do surgimento de mais recursos orçamentários, for celebrado novo convênio contemplando mais dois parques e com valor individual inferior ao previsto na alínea "a" do inc. I do art. 23 da Lei nº 8.666/93, é legal a utilização do convite para o objeto deste ultimo convênio.[...]Quanto à modalidade de licitação para execução de convênios decorrentes de emendas parlamentares, discordo da análise da unidade técnica. Como não há garantia de que serão realmente liberados os recursos orçamentários para a realização de todos os objetos previstos em emendas parlamentares, não se pode exigir que o gestor opte pela modalidade de licitação pertinente ao todo contemplado na emenda. Dessa forma, não constituiria fracionamento de despesa a celebração e execução de mais de um convênio, em virtude de liberações de recursos orçamentários em períodos distintos para atendimento à emenda parlamentar.Na situação hipotética I apresentada na consulta, de emenda parlamentar destinada à construção de cinco parques infantis em que, por ausência de recursos orçamentários, é celebrado convênio no início do exercício para construção dos dois primeiros parques, complementado por um segundo convênio no final do exercício para construção dos três parques restantes, entendo que os cinco parques infantis são cinco obras independentes, capazes de, individualmente, cumprir finalidade social, sendo irrelevante sua localização geográfica para a análise da situação.Apesar de as obras referentes aos cinco parques infantis terem a mesma natureza, são independentes e os dois convênios hipotéticos foram celebrados em momentos distintos do exercício financeiro, não configurando, assim, fracionamento de despesa. A execução de um convênio, para cumprir determinada finalidade social, não depende da execução de outro.Esclareço que na situação hipotética se impõe o cumprimento dos termos dos convênios firmados, independentemente do teor da emenda. O objeto de cada convênio deve ser realizado com os recursos orçamentários nele previstos, no prazo acordado, adotando-se a modalidade de licitação adequada, compatível com o valor do objeto do convênio, sem aguardar o levantamento efetivo de todo o orçamento que contemplaria o conjunto completo de obras da emenda parlamentar.Se, por outro lado, os cinco parques infantis não fossem obras independentes e constassem de plano de trabalho referente a uma única obra, útil à sociedade apenas se integralmente executada, o que me parece improvável dada a natureza do objeto da situação hipotética, não poderia esse plano de trabalho ser decomposto em dois ou mais convênios, já que não haveria qualquer garantia de que os demais convênios seriam celebrados para complementar os recursos do primeiro. Sem a celebração de convênios adicionais, a parte executada do plano de trabalho no primeiro convênio não serviria ao seu propósito social e constituiria prejuízo ao Erário. A celebração de convênio com previsão orçamentária insuficiente para a execução integral do objeto não é uma questão sobre fracionamento de despesa, mas violação às normas que regem a celebração de convênios e a contratação de obras públicas.[...]Quanto à situação hipotética II, em que se reproduz a situação I, mas com a celebração de um novo convênio, após a licitação por convite dos cinco parques infantis, mas ainda no mesmo exercício financeiro, em razão do surgimento de mais recursos orçamentários, considero as mesmas respostas da situação I: não é caracterizada como fracionamento de despesa a celebração de convênios em momentos distintos do exercício financeiro para execução de obras distintas e independentes. Reforço que a modalidade de licitação deve ser adequada ao montante de recursos de cada convênio. Se, por outro lado, as obras hipotéticas constituírem um único objeto, sem possibilidade de aproveitamento pela sociedade de parcelas do objeto, é vedado o desmembramento do plano de trabalho da obra em convênios distintos, por contrariar a legislação (art. 38, § 10, da Portaria Interministerial CGU/MF/MP nº 507/2011; e art. 7º, § 2º, inciso III, da Lei nº 8.666/93).Acórdão:9.1. conhecer da solicitação como consulta [...];9.2. informar [...] que:[...]9.2.3. não constitui fracionamento de despesa a celebração e execução de mais de um convênio, em virtude de liberações de recursos orçamentários em períodos distintos para atendimento à emenda parlamentar;9.2.4. no caso de obras distintas e independentes, a cada convênio celebrado deve corresponder licitação na modalidade adequada ao montante dos recursos recebidos em cada ajuste, isto é, condizente com o valor do objeto que se pretende licitar em cada convênio;9.2.5. os termos de convênios firmados, independentemente do teor da emenda parlamentar, devem ser cumpridos, e o objeto realizado com os recursos orçamentários nele previstos, no prazo acordado, sem aguardar o levantamento efetivo de todo o orçamento que contemplaria o conjunto completo de obras da emenda parlamentar;