Acórdão 3584/2024
Proposta de deliberaçãoTrata-se da Tomada de Contas Especial instaurada pelo Colégio Militar de Porto Alegre (CMPA) contra o Sr. [responsável], professor do CMPA, em face da ocorrência de prejuízo ao erário decorrente da não conclusão do curso de doutorado em psicologia na Université du Quebec à Trois Rivières (UQTR) , no Canadá, uma vez que o servidor esteve afastado de suas atividades funcionais para fins de doutoramento, no período de 2/5/2011 a 1º/5/2015, com recebimento das suas remunerações mensais. 2. A questão foi objeto de sindicância naquele estabelecimento de ensino militar. Segundo registros da "Solução de Sindicância", o professor usufruiu "de afastamento remunerado para realizar curso e não atingi[u] o objetivo final para o qual foi afastado, ensejando dano ao erário, conforme o § 6º do art. 96-A da Lei 8112/1990" (peça 25, p. 3). 3. Por conseguinte, o tomador de contas quantificou o débito no valor (original) de R$ 410.660,91 (R$ 805.223,62, atualizado e com juros em 9/5/2024), imputando a responsabilidade pelo prejuízo ao Sr. [responsável], professor de ensino básico técnico e tecnológico do CMPA (peça 34). 4. Nesta Casa de Contas, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) empreendeu, por delegação de competência, a citação do servidor para que recolhesse a quantia apurada no processo e/ou apresentasse alegações de defesa acerca da ocorrência acima. 5. Notificado, o Sr. [responsável] optou por trazer ao descortino do Tribunal as seguintes linhas de defesa (peças 53 a 64): a) não concluiu o doutorado, até o momento, por motivos de caso fortuito e força maior, o que não indica má-fé ou abandono do curso, tampouco que a tese não será ainda apresentada; b) não ocorreu dano ao erário, pois continua prestando trabalho ao CMPA, com aplicação prática dos conhecimentos adquiridos, não havendo interesse em deixar o cargo de professor; c) houve doença em membro da banca, troca de orientador e de tese e dificuldades com a língua francesa; d) quando estava de retorno ao Canadá para conclusão do doutorado, o seu genitor veio a óbito em 30/5/2018 (peça 64), tendo o luto em terras distantes atrapalhado o término do curso; e) o Tribunal pode verificar junto à instituição de ensino o status em que se encontra o curso e, principalmente, se houve abandono por parte do servidor interessado ou, ainda, se resta possível sua conclusão; f) em 23/4/2019, ao tentar apresentar sua tese, foi orientado a interromper o doutorado, a fim de sanar erros de diagramação, consoante mensagem eletrônica às peças 55 e 56; g) na legislação do Brasil, não há qualquer indicativo de prazo limite, máximo ou final, para ofertar a tese doutoral; h) a pretensão de que eventual dano suportado pelo erário seja ressarcido em valores tão elevados se revela desproporcional diante da ausência de qualquer prejuízo, haja vista que o curso ainda pode ser concluído; e i) houve prescrição quinquenal das pretensões sancionatória e ressarcitória do TCU, uma vez que o servidor foi intimado para ressarcir parcelas pagas pela União, referentes à licença remunerada, no período de 2/5/2011 a 1º/5/2015. 6. A AudTCE assim se contrapôs às assertivas acima: a) as hipóteses de caso fortuito e força maior não restaram evidenciadas nos autos; há jurisprudência nesta Corte assentando que "a ocorrência de caso fortuito ou de força maior posteriormente ao prazo estipulado para o envio da prestação de contas não isenta de responsabilidade o gestor em mora", conforme o Acórdão 5.644/2020 - 2ª Câmara (rel. min. Ana Arraes); b) a afirmação de que o óbito do genitor, ocorrido em 30/5/2018, teria prejudicado a defesa de sua tese de doutorado não deve ser acolhida, porque o curso para o qual o responsável foi licenciado se deu entre 2/5/2011 e 1º/5/2015, de forma que já deveria ter sido concluído quando do falecimento de seu pai; c) raciocínio análogo se aplica em relação ao e-mail recebido em 23/4/2019, ou seja, posteriormente ao prazo previsto para o término do doutorado; nesse caso, há o agravante de que a mensagem indica que o responsável não estaria em condições técnicas de apresentar sua defesa (erros de diagramação), fato que não pode ser correlacionado a caso fortuito ou força maior; d) entende-se falaciosa a alegação de que sua tese ainda será concluída, pois não houve juntada aos autos de qualquer documento nesse sentido; e) não merece prosperar o pedido do responsável para que este Tribunal verifique junto à instituição de ensino qual seria o status em que se encontra o curso, tarefa que deveria ser feita pelo defendente, a quem cabe carrear aos autos todos os meios de prova necessários à sua defesa; f) a suposta falta de prazo previsto em lei para apresentação da tese vai de encontro às disposições do § 6º do art. 96-A da Lei 8.112/1990; e g) não houve as prescrições intercorrente e principal das pretensões punitiva e ressarcitória do Tribunal, com base na Resolução/TCU 344/2022. 7. Em consequência desse exame de mérito, a AudTCE interpretou que as alegações de defesa não foram suficientes para afastar a irregularidade atribuída ao professor, razão pela qual sugere a esta Corte, em substância, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], nos termos do art. 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/1992, condenando-o ao pagamento do débito apurado, sem aplicação da multa proporcional ao dano prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 (peças 67 a 69). O Ministério Público junto ao TCU se alinhou à interpretação da unidade técnica e ao encaminhamento decorrente (peça 70). 8. Fixadas a situação fático-jurídica, a análise e a proposta de desfecho oferecidas ao Tribunal para os autos, passo à apreciação da matéria. [...]10. Os dispositivos legais que regulam a questão na Lei 8.112/1990 são os seguintes: "Art. 96-A. O servidor poderá, no interesse da Administração, e desde que a participação não possa ocorrer simultaneamente com o exercício do cargo ou mediante compensação de horário, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, para participar em programa de pós-graduação stricto sensu em instituição de ensino superior no País.  (...) § 5o Caso o servidor venha a solicitar exoneração do cargo ou aposentadoria, antes de cumprido o período de permanência previsto no § 4o deste artigo, deverá ressarcir o órgão ou entidade, na forma do art. 47 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dos gastos com seu aperfeiçoamento. § 6o Caso o servidor não obtenha o título ou grau que justificou seu afastamento no período previsto, aplica-se o disposto no § 5o deste artigo, salvo na hipótese comprovada de força maior ou de caso fortuito, a critério do dirigente máximo do órgão ou entidade." 11. Como se percebe, a interpretação literal das normas de regência impõe ao servidor federal que não obtiver o título ou grau que justificou o afastamento de suas atividades laborais o dever de recompor a despesa havida, salvo a ocorrência das excludentes relativas à força maior ou ao caso fortuito, o que não se verificou na hipótese concreta, uma vez que o principal fato alegado nesse sentido (morte do genitor em 30/5/2018) foi extemporâneo ao período (2/5/2011 e 1º/5/2015) em que o responsável gozou de licença para finalizar seu curso.12. Visto que o servidor deixou de apresentar sua tese à banca da UQTR e de concluir o seu doutoramento, estando distanciado das suas atribuições funcionais especificamente para essa finalidade, com a percepção das remunerações mensais referentes ao cargo que ocupa no CMPA, entendo que a irregularidade em questão está bem caracterizada. 13. Por conseguinte, o encaminhamento sugerido pela AudTCE, com alinho do Parquet, tem aderência ao ordenamento jurídico e ao magistério jurisprudencial desta Casa de Contas. Ou seja, em situações dessa natureza as contas do servidor são julgadas irregulares, com fixação da obrigação de ressarcir os cofres públicos federais. 14. Nada obstante, creio que a solução ordinária indicada no item precedente pode ser aplicada nestes autos, mas não neste momento processual, em razão de algumas especificidades que sobressaem do caso concreto, acompanhadas das provas juntadas ao processo e, ainda, ante a possibilidade de privilegiar a atual vertente teórica da consensualização, o que recomenda a não adoção imediata daquela hipótese (irregularidade das contas e débito), conforme passo a esclarecer. 15. Compulsando os autos, verifico que o Sr. [responsável] recebeu, em 23/4/2019, o seguinte e-mail da funcionária sênior da UQTR, [...]: [...]17. Do comunicado acima, podem ser colhidas as seguintes interpretações: a) a tese foi feita, mas ainda deve ter sua formatação revisitada, ante a ausência de conformidade com as exigências daquela universidade; b) a própria UQTR sugeriu ao doutorando o afastamento temporário, para que houvesse correção no material a ser submetido à banca, especialmente a adequação aos padrões de diagramação, indicando ser essa a opção mais sensata; c) o servidor decidiu se afastar; e d) a entidade foi expressa ao afirmar que, após os referidos ajustes, o docente "poderá solicitar a readmissão ao seu curso e assim (...) prosseguir com a submissão inicial da sua tese de imediato." 18. Percebe-se que as portas daquele estabelecimento de ensino superior não se fecharam ao aluno do doutorado. Ao revés, há a possibilidade de, ao fim e ao cabo, o professor do CMPA defender a sua tese o obter o título de doutor, ainda de que forma extemporânea ao seu período de licença. 19. Outros elementos que compõem os autos também se alinham nessa direção. O "Histórico Acadêmico", emitido em 4/1/2024, indica que o servidor completou 117 dos 120 créditos curriculares necessários e logrou média cumulativa global de 3,44 (em princípio, vai de 0 a 4,3), conforme os documentos insertos às peças 60 e 61 [...], o que reforça a percepção de que resta somente a apresentação da tese, após as necessárias correções, para o termo final do curso. 20. Nota-se que a situação fática sobre a qual se debruça esta Corte não é tão singela. A falta está caracterizada, pois, como visto alhures, o professor do CMPA não concluiu o seu doutorado, estando apartado das suas atribuições funcionais para tanto, com o recebimento das remunerações mensais referentes ao cargo que ocupa. Também não se vislumbra a incidência das hipóteses de caso fortuito ou força maior que possam afastar a necessidade de ressarcimento aos cofres públicos, consoante o bloco normativo formado pelos §§ 5o e 6o do art. 96-A da Lei 8.112/1990, reproduzidos acima. 21. Lado outro, apesar da substancialidade da questão, entende-se que essa irregularidade pode se convolar em ocorrência menos grave, caso o servidor venha a obter o título de doutor, sobrando a falha residual de que concluiu o curso fora do tempo próprio, caso em que não haveria débito a ser ressarcido. [...]24. Em consequência, entendo indispensável a contemporização dos preceitos legais aos fenômenos que se apresentam na efetiva aplicação das normas jurídicas. Um desses fenômenos refere-se ao consensualismo, que tem previsão legal expressa no Código de Processo Civil/2015, ao disciplinar, no § 2º do seu art. 3º, que o "Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos" e, no § 3º do mesmo artigo, ao fixar que "[a] conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial". Lembro que o CPC tem aplicação subsidiária aos processos de contas, por força do que dispõe o art. 298 do RI/TCU. 25. O tema em questão foi muito bem conduzido pelo arejado voto do ministro Jorge Oliveira que impulsionou o Acórdão 978/2024 - Plenário (TCE instaurada em face da não comprovação da regular aplicação de recursos federais repassados para execução de obras, com proposta de condenação em débito e aplicação de multa), cujos marcos teóricos estão alicerçados em novos paradigmas da administração pública, diálogo e participação dos cidadãos no processo decisório, e especialmente no consensualismo, que vem a superar arquétipos antigos para dar lugar a um direito administrativo moderno e menos coercitivo e adversarial. 26. Naquela assentada, Sua Excelência destacou a importante inovação havida nos processos de trabalho desta Corte de Contas com a edição da Instrução Normativa/TCU 91/2022, que dispõe sobre procedimentos de solução consensual de controvérsias (SSC) relevantes no âmbito da administração pública federal, conferindo mais rapidez na resolução de conflitos e mais efetividade à ação do TCU, mas destacou a existência de "filtros" naquele normativo que restringem os procedimentos consensuais às controvérsias de elevada materialidade e relevância. [...]28. Nas palavras do ministro Jorge Oliveira, "altera-se o enfoque da responsabilidade do repassador para priorizar, em determinadas condições, a consecução da política pública ou a conclusão da obra, em relação à pretensão ressarcitória do erário, que não proporciona benefício imediato àquela população-alvo." 29. Após essas considerações, o relator trouxe ao Plenário desta Casa proposta na linha de determinar ao órgão concedente que iniciasse tratativas junto ao convenente, com vistas à execução total do objeto pactuado e a sua colocação em funcionamento. "Se frutíferas as tratativas e se finalizada a execução do objeto, a TCE deverá ser arquivada. Caso contrário, a TCE poderá ter continuidade contra aqueles que, porventura, derem causa ao impedimento à plena operação das obras." Lembrou, ainda, que a instauração de procedimento de solução consensual suspende o prazo prescricional durante a repactuação, nos termos da Lei de Mediação (art. 34 da Lei 13.140/2015: "A instauração de procedimento administrativo para a resolução consensual de conflito no âmbito da administração pública suspende a prescrição) ". 30. Essa solução consensual entre órgãos repassadores e entes subnacionais, conforme constou no subitem 9.8 do Acórdão 978/2024 - Plenário, pode ser empregada na presença dos seguintes requisitos: "a) instauração da TCE tendo por fundamento a inexecução parcial do objeto ou por execução total sem atingir funcionalidade adequada; b) viabilidade da consecução plena do ajuste; e c) inexistência de comprovada má-fé dos responsáveis, caracterizada pela inexistência de desvio, pagamentos indevidos ou outras irregularidades graves na execução do ajuste." 31. Para bem resumir o Acórdão 978/2024 - Plenário, transcrevo a ementa daquele julgado: "[...] 1. Em tomadas de contas especiais instauradas com fundamento na inexecução parcial do objeto pactuado ou de execução total do objeto sem funcionalidade, poderá o Tribunal sobrestar o processo e determinar ao repassador que inicie tratativas junto ao convenente com vistas à finalização da obra ou serviço pactuado, em benefício da coletividade, desde que demonstrada a viabilidade da sua retomada e desde que não comprovada a má-fé do gestor. 2. Dentre as medidas administrativas a ser adotadas pelos órgãos repassadores federais, prévias à instauração da tomada de contas especial, nos termos do art. 4º da IN TCU 71/2012, inclui-se a adoção de meios de solução consensual previstos no direito administrativo a fim de que seja efetivamente alcançada a funcionalidade plena e a integralidade dos benefícios sociais almejados pelo compromisso inicialmente firmado, notadamente nas hipóteses do item anterior. [...]" 32. A toda evidência, o processo ora em exame não trata de obra pública, com execução parcial ou total, sem a funcionalidade do objeto pactuado. Logo, em interpretação apressada, poderia se objetar que o precedente (Acórdão 978/2024 - Plenário) não se aplicaria ao caso em questão. 33. Ocorre que giro hermenêutico inserto naqueles autos impregna positivamente o "pensamento" desta Casa de Contas e se espraia sobre a compreensão do ordenamento jurídico aplicado aos nossos processos de trabalho. Dessarte, entendo que a ideia de consenso que impulsionou o decisum paradigma, com algumas adaptações, pode também orientar este feito, especialmente porque a conclusão do curso de doutorado pelo professor do CMPA ainda pode ser viável, caso sejam atendidas às exigências de formatação requeridas pela UQTR. 34. Observa-se que os pressupostos indicados no subitem 9.8 do Acórdão 978/2024 - Plenário (i - "instauração da TCE (...) por (...) inexecução parcial do objeto"; ii - "viabilidade da consecução plena do ajuste"; e iii - "inexistência de comprovada má-fé"), mutatis mutandis, estão presentes no caso concreto conforme a seguinte relação de correspondência: i - TCE deflagrada por não finalização do curso doutorado; ii - há possibilidade de obtenção do título de doutor; e iii - não se vislumbra má-fé. 35. Diante desses "pontos de contato", não vejo óbice em empregar aquela intelecção não adversarial (consensual) neste processo.[...]38. No Tribunal, o tema do consensualismo vem em espiral ascendente, principiando pela Instrução Normativa 91/2022, mencionada alhures, de iniciativa do ministro Bruno Dantas, passando pelo precitado Acórdão 978/2024 - Plenário, até a organização recente (4/6/2024) do relevante Seminário sobre o "Consensualismo na Administração Pública", com objetivo de ampliar o conhecimento e promover o engajamento de servidores públicos com a matéria.39. Naquele colóquio, o ministro Bruno Dantas promoveu a abertura dos trabalhos, destacando a importância do diálogo e do consenso para o avanço eficiente da administração pública. Em especial, afirmou que: "a lógica punitiva, que prioriza a responsabilização dos agentes, não deve se sobrepor aos interesses e necessidades do cidadão; a sociedade não tem interesse primário na aplicação de multas ou outras sanções, mas sim na efetivação dos bens e serviços; e isso certamente pode ser alcançado de maneira mais célere e efetiva quando se ouve diretamente as partes envolvidas para que se chegue a um consenso."40. Aproximando o progresso do consensualismo no Tribunal com a metáfora do "romance em cadeia", parece-me que se pode afirmar que o primeiro capítulo "do romance" foi escrito na IN/TCU 91/2022; outro, no Acórdão 978/2024 - Plenário; e o mais recente será na deliberação que vier a ser adotada pela 2ª Câmara desta Corte neste processo, caso seja acatado o encaminhamento ora sugerido.[...]42. Por fim, registro que o acolhimento dessa proposta, a toda evidência, não retira a eficácia da presente TCE, que ainda poderá ter seu desfecho ordinário próprio de processos dessa natureza (fixação de débito atualizado monetariamente e com juros de mora, após o prazo indicado no item anterior), mas sim regula a intensidade da aplicação das normas de direito público, no caso os §§ 5o e 6o do art. 96-A da Lei 8.112/1990, na tentativa de trazer aos autos uma forma de composição (consensualização) antes de diretamente enveredar pelo caminho da condenação, em face das especificidades do caso concreto, o que representa um sofisticado manejo da ideia de proporcionalidade por parte do Tribunal, que deve sempre permear a atividade de controle externo de contas.Acórdão9.1. com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, c/c os arts. 4º, inciso I, e 5º da Resolução/TCU 315/2020, determinar ao Colégio Militar de Porto Alegre, que: 9.1.1. autue, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação deste Acórdão, processo administrativo para iniciar as tratativas com o Sr. [responsável], no objetivo de identificar as razões da não correção da diagramação na sua tese doutoral, de forma que seja concluído o curso; 9.1.2. informe, no mesmo prazo de 15 dias, ao Sr. [responsável] que, a contar da notificação efetuada pelo CMPA no âmbito do processo administrativo indicado no subitem 9.1.1 acima, ele terá o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para apresentar/defender sua tese à banca da UQTR, sem o que esta TCE seguirá o seu curso normal, com possível resultado na linha da irregularidade das contas do responsável e da imposição de restituir ao erário o débito quantificado neste processo, atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora;