Acórdão 7145/2020
Sumário:3) A aplicação de recursos do Piso de Atenção Básica em despesas não relacionadas com as suas ações e serviços configura o descumprimento de normas regulamentadoras do SUS e sujeita os infratores ao julgamento pela irregularidade das contas e à aplicação de multa.Proposta de Deliberação:Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde - FNS, em desfavor das Sras. [responsáveis 1 e 2], ex-Secretárias Municipais de Saúde nas gestões, respectivamente, de 18/8/2010 a 31/1/2012 e 1º/2 a 28/12/2012, em razão da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados ao Município de Carnaubeira da Penha/PE por aquela entidade, na modalidade fundo a fundo, à conta dos Programas de Atenção Básica nos exercícios de 2011 e 2012, no valor original de R$ 704.116,96.[...]13. Para analisar as alegações de defesa encaminhadas, utilizarei metodologia que consistirá no cotejo da documentação apresentada pelas ex-gestoras com os papéis de trabalho dos auditores do Denasus, de modo a certificar que não se trata de elementos que já foram utilizados por aquele Departamento para calcular o montante efetivamente aplicado no objeto do respectivo programa.14. Em adição, verificar-se-á se há nexo de causalidade entre as despesas havidas e o custeio a partir da verba repassada pelo FNS para subsidiar tais desembolsos, bem como a compatibilidade do desembolso com as normas de regência da matéria e a jurisprudência deste Tribunal.15. Em síntese, a verificação terá por meta corroborar que o documento trazido em sede de defesa constitui elemento não apreciado pelo Denasus, com liame causal entre o gasto e a origem do recurso, e que indica despesa elegível para ser custeada com recursos do FNS. Caso o dispêndio se enquadre nas condições retrocitadas, deverá ser expurgado do débito em análise.[...]10. Inicio o exame destes autos apontando que a equipe de auditoria do Denasus apontou débito em cinco ocorrências, referentes a recursos recebidos do Fundo Nacional de Saúde, à conta dos Programas de Atenção Básica: 10.1. constatação 264902: ausência de comprovação das atividades dos profissionais médicos, enfermeiros e odontólogos, nas equipes de saúde da família e saúde bucal, das unidades de saúde de Massapê e Barra do Silva no exercício de 2011, no valor de R$ 126.425,28, sendo R$ 46.325,28 do bloco saúde da família e R$ 80.100,00 do bloco saúde bucal (peça 2, pp. 24/25);[...]18. Conforme apurado pela equipe de auditoria do Denasus, não foram comprovadas despesas de R$ 46.325,28 do bloco saúde da família, e R$ 80.100,00 do bloco saúde bucal, no exercício de 2011 (peça 2, pp. 24/25). [...]29. Relativamente à saúde da família no exercício de 2011, constata-se que as responsáveis acostaram aos autos diversas Notas de Empenho/Ordens de Pagamento que devem ser aceitas como comprovação da regular aplicação de tal verba, porquanto tais documentos estão alinhados à premissa metodológica descrita nos itens 13, 14 e 15 supra.  30. Com efeito, cumpre expurgar as Notas de Empenho acostadas aos autos e que já foram objeto de aceitação por parte dos auditores do Denasus, isto é, aquelas constantes da peça 53 (pp. 69, 70, 72, 73, 75,76, 77, 78, 80, 81 e 85/92). Tais documentos constam dos papéis de trabalho da equipe de auditoria daquele Departamento como comprovação de despesas tidas por regularmente aplicadas (peça 13, pp. 5, 6, 8, 9, 16/19, 11, 12, 21, 22, 26, 27, 36, 37, 42 e 43).31. As demais NE apresentadas, à exceção daquela constante da peça 53, p. 82 - da qual tratarei adiante -, se referem: i) ao pagamento de despesas de energia elétrica da Secretaria de Saúde da municipalidade (peça 53, p. 1); ii) diárias para profissional médico participar de conferência de saúde (peça 53, p. 6); e iii) locação de veículos para atender aquele órgão (peça 53, pp. 18, 21, 24, 27, 30, 33, 36, 39, 43, 46, 50, 53, 56, 59, 62 e 65). 32. Acerca desse tema, ou seja, das despesas passíveis de serem custeadas com recursos da Atenção Básica de Saúde, cumpre estabelecer que o item 3 do Manual para Organização da Atenção Básica no SUS (Portaria GM/MS 3.925/1998) dispõe que os recursos financeiros do PAB/SUS podem ser utilizados em todas as despesas de custeio e capital relacionadas à atenção básica e que sejam coerentes com as diretrizes do Plano Municipal de Saúde.33. Aquele regramento fixa orientações para as despesas de custeio, excluindo de tal rol o pagamento de servidores inativos, de gratificações de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às unidades de atenção básica, de assessorias/consultorias prestadas por servidor público, quando pertencente ao quadro permanente dos municípios, bem como das transferências de recursos na forma de contribuições, auxílios ou subvenções a instituições privadas, inclusive filantrópicas (item 3, inciso I).34. Tratando da matéria, este Tribunal prolatou a Decisão 600/2000 - Plenário (relator Ministro Humberto Guimarães Souto), por meio da qual fixou as seguintes balizas:"8.2. firmar entendimento no sentido de que a rede de serviços do SUS constitui a parte da infraestrutura do sistema destinada a prover as ações e os serviços de promoção, proteção e recuperação da saúde inseridos no campo de atuação do Sistema Único de Saúde, conforme as disposições dos arts. 196 e 198, II, da Carta Magna c/c o inciso III do art. 5° da Lei n° 8.080/90, bem como aquelas ações constantes do art. 200 da Constituição Federal c/c o art. 6° da Lei n° 8.080/90, não se considerando em sua abrangência órgãos, entidades e unidades voltados exclusivamente para a realização de atividades administrativas;8.3. firmar entendimento no sentido de que os recursos federais transferidos à conta do SUS a estados, Distrito Federal e município, com fulcro no art. 3º da Lei nº 8.142/90, devem ser aplicados, conforme estabelecido no parágrafo único do art. 2º da referida lei, seguindo os seguintes critérios:8.3.1. na hipótese de aplicação em investimentos, estes devem ocorrer na rede de serviços, tomada na acepção da alínea 8.2 retro, o que afasta a possibilidade de aplicação em imóveis, móveis, equipamentos, veículos etc., destinados às atividades administrativas de setores das secretarias de saúde e dos governos municipal e estadual não diretamente vinculados à execução de ações e serviços de saúde, observando-se ainda a prioridade de seu direcionamento à rede pública, em conformidade com os arts. 4° e 24 da Lei n° 8.080/90, e a vedação constante do art. 199, § 2°, da Constituição Federal;8.3.2 na hipótese de aplicação na cobertura assistencial ambulatorial e hospitalar e nas demais ações de saúde, os recursos federais devem financiar despesas correntes, nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 12 da Lei nº 4.320/64, exclusivamente para manutenção da assistência ambulatorial e hospitalar, das demais ações de saúde e dos órgãos, unidades e entidades que as realizam, não sendo cabível sua destinação a setores das secretarias de saúde e dos governos municipais e estadual não diretamente vinculados à execução de ações de saúde." (grifo acrescido)  35. As despesas descritas no item 31 acima são de natureza tipicamente administrativa, pois, embora classificadas como despesas de custeio, não poderiam ser arcadas com recursos do Piso da Atenção Básica - do qual faz parte o bloco saúde da família -, pois se trata de desembolsos comuns da estrutura da Secretaria Municipal de Saúde, que, prima facie, deveriam ser custeados com recursos do próprio ente municipal, haja vista que a utilização dos recursos do Sistema Único de Saúde deve ser restrita às ações e serviços de saúde vinculadas diretamente ao atendimento da população.36. Ratificando o que deliberado no decisum acima descrito, citam-se os seguintes enunciados (colhidos da ferramenta Jurisprudência Selecionada):Acórdão 504/2020 - Primeira Câmara (relator Ministro Walton Alencar Rodrigues) "Configura desvio de finalidade a utilização de recursos do Piso de Atenção Básica (PAB/SUS) para pagamento de despesas administrativas não vinculadas diretamente a ações de saúde para atendimento da população, sujeitando os infratores ao julgamento pela irregularidade das contas e à devolução dos recursos ao respectivo fundo municipal de saúde."Acórdão 4.217/2014 - Segunda Câmara (de minha relatoria) "A aplicação de recursos do Piso de Atenção Básica  (PAB)  em despesas não relacionadas com as suas ações e serviços configura o descumprimento de normas regulamentadoras do SUS e sujeita os infratores ao julgamento pela irregularidade das contas e à aplicação de multa."Acórdão 2.189/2012 - Segunda Câmara (de minha relatoria) "O uso de recursos do Programa de Atenção Básica  (PAB)  e do Programa do Teto Financeiro de Epidemiologia e Controle de Doenças (TFECD) para pagamento de despesas com manutenção de hospital, de farmácia, de secretaria de saúde, de prefeitura e de postos de saúde municipais constitui desvio de finalidade, pois essas despesas são incompatíveis com os objetivos dos referidos programas."37. Quanto à Nota de Empenho da peça 53, p. 82, tem-se que pode ser aceita como comprovação de efetiva aplicação na saúde da família, porquanto se refere à prestação de serviços médicos no período de 22 de agosto a 22 de setembro de 2011, no valor de R$ 9.180,00.38. À guisa de conclusão, o débito remanescente no bloco saúde da família no exercício de 2011 é de R$ 37.145,28 (R$ 46.325,28 - R$ 9.180,00).Acórdão:9.1. nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas b e c, e 19, caput, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas das Sras. [responsáveis 1 e 2];9.2. condenar as responsáveis a seguir relacionadas ao pagamento das quantias abaixo discriminadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (artigo 214, inciso III, alínea a do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas indicadas até a data do efetivo recolhimento, nos termos da legislação em vigor:  [...]9.3. aplicar às responsáveis, de forma individual, a multa prevista nos arts. 19, caput, e 57 da Lei 8.443/1992, nos valores adiante discriminados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do RI/TCU), o recolhimento da referida importância aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor: