Acórdão 1323/2024
Voto:Cuidam os autos de consulta dirigida a este Tribunal pelo Exmº. Senhor Ministro de Estado do Trabalho e Previdência, José Carlos Oliveira, por meio do Ofício SEI 430/2022/MTP (peça 2), sobre, em síntese, a aplicação do instituto da paridade contributiva a casos de equacionamento de déficit de Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC) patrocinadas por entes públicos, tendo postulado o seguinte:a) Pessoa jurídica integrante da administração pública federal direta ou indireta pode recolher contribuições extraordinárias a entidade de previdência complementar, num contexto de déficit apurado em plano de benefício definido ou em plano de contribuição variável sob seu patrocínio, sem a efetiva contrapartida das contribuições devidas pelos participantes e assistidos, cujo pagamento tenha sido obstado por força de decisões concedidas por meio de liminares judiciais?b) O pagamento das contribuições extraordinárias pelo patrocinador público, nessa situação, encontra consonância com as regras que estabelecem a observância ao limite da paridade contributiva (art. 202, § 3º da Constituição Federal e art. 6º, § 1º da Lei Complementar nº 108, de 2001)?c) Ainda que a repartição dos valores de déficit a equacionar respeite a paridade contributiva, é compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras públicas seja inferior ao dos participantes e assistidos?d) É compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos?[...]3. Em suma, o Auditor Federal instrutor apresentou as seguintes conclusões para as questões formuladas:A partir dos elementos constantes dos autos, considera-se haver suficientes elementos na legislação e na jurisprudência desta Corte de Contas para afirmar que pessoa jurídica integrante da administração pública federal não pode recolher contribuições extraordinárias a entidade de previdência complementar, num contexto de déficit apurado em plano de benefícios, sem a efetiva contrapartida das contribuições devidas pelos participantes e assistidos, cujo pagamento tenha sido obstado por força de decisões concedidas por meio de liminares judiciais ou por qualquer outro motivo (resposta à questão "a").Assim, o pagamento das contribuições extraordinárias pelo patrocinador público, nessa situação, não encontra consonância com as regras que estabelecem a observância ao limite da paridade contributiva (art. 202, §3º da Constituição Federal e art. 6º §1º da Lei Complementar 108/2001) (resposta à questão "b").Ademais, considera-se haver suficientes elementos na legislação e na jurisprudência desta Corte de Contas para afirmar que é compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelos patrocinadores públicos seja inferior ao dos participantes e assistidos, desde que as contribuições acertadas em contrato e os aportes efetivamente realizados sejam paritários ao final do Plano de Equacionamento de Déficit (resposta à questão "c").Logo, é compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos, desde que as contribuições acertadas em contrato e os aportes efetivamente realizados sejam paritários ao final do Plano de Equacionamento de Déficit (resposta à questão "d").4. Esta posição foi acompanhada pelo então Diretor da então Secretaria de Controle Externo do Sistema Financeiro Nacional e dos Fundos de Pensão.5. Por seu turno o Titular daquela unidade técnica propôs o seguinte ajuste na primeira questão de forma a fazer distinção entre paridade e fluxo de caixa e acomodar situações em que haja eventuais decisões concedidas por meio de liminares judiciais para sustar pagamento de assistidos devem ser cumpridas sem obrigatoriedade de sustação pelo patrocinador. Assim a resposta proposta foi a seguinte:i. Pessoa jurídica integrante da administração pública federal não pode recolher contribuições extraordinárias a entidade de previdência complementar, em um contexto de déficit apurado em plano de benefícios, sem a efetiva contrapartida das contribuições devidas pelos participantes e assistidos. Eventuais decisões concedidas por meio de liminares judiciais para sustar pagamento de assistidos devem ser cumpridas. Não há obrigatoriedade de sustação de pagamento pelo patrocinador. Caso o patrocinador continue aportando recursos, os valores devem ser considerados como antecipação de fluxo de caixa nos mesmos moldes do entendimento do item iii, explicitado abaixo. A obrigatoriedade de cumprimento da paridade por parte do assistido permanece, por conta de mandamento constitucional. Caso não haja decisão judicial definitiva, transitada em julgado até a finalização do contrato ou haja nova situação de desenquadramento do plano de benefícios, os recursos aportados pelo patrocinador sem a devida paridade por parte do segurado (considerados como antecipação de fluxo de caixa) devem ser devolvidos pela EFPC ao patrocinador, de modo a preservar o instituto da paridade contributiva, bem como possibilitar a adequada apuração da situação atuarial do plano. (resposta à questão "a") ii. O pagamento das contribuições extraordinárias pelo patrocinador público, sem a estatuto da paridade, não encontra consonância com as regras que estabelecem a observância ao limite da paridade contributiva (art. 202, §3º da Constituição Federal e art. 6º §1º da Lei Complementar 108/2001); (resposta à questão "b") iii. É compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelos patrocinadores públicos seja inferior ao dos participantes e assistidos, desde que as contribuições acertadas em contrato e os aportes efetivamente realizados sejam paritários ao final do Plano de Equacionamento de Déficit (resposta à questão "c");iv. É compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos, desde que as contribuições acertadas em contrato e os aportes efetivamente realizados sejam paritários ao final do Plano de Equacionamento de Déficit (resposta à questão "d").6. Por seu turno, o Ministério Público de Contas endossou as análises e respostas fornecidas pelo auditor e diretor aos itens 'a' e 'b', apresentando solução diversa quanto aos 'c' e 'd'. Nesse sentido, apresentou a seguinte proposta de resposta à consulta:a) Pessoa jurídica integrante da administração pública federal não pode recolher contribuições extraordinárias a entidade de previdência complementar, em um contexto de déficit apurado em plano de benefícios, sem a efetiva contrapartida das contribuições devidas pelos participantes e assistidos, cujo pagamento tenha sido obstado por força de decisões concedidas por meio de liminares judiciais ou por qualquer outro motivo;b) O pagamento das contribuições extraordinárias pelo patrocinador público, nessa situação, não encontra consonância com as regras que estabelecem a observância ao limite da paridade contributiva (art. 202, §3º da Constituição Federal e art. 6º §1º da Lei Complementar 108/2001);c) Não é compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelos patrocinadores públicos seja significativamente inferior ao dos participantes e assistidos, porquanto a regra constitucional da paridade contributiva traduz-se na exigência de razoável contemporaneidade entre as contribuições dos segurados e da entidade patrocinadora;d) Não é compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos.7. Elucidadas as posições já existentes nos autos, passo a decidir.8. Quanto à primeira questão, relativa à paridade contributiva no equacionamento de déficit de EFPC de patrocínio público com suspensão de contribuições dos segurados por decisão judicial, alio-me a posição do Auditor, Diretor e Procurador de Contas, incorporando seus fundamentos às minhas razões de decidir, bastando enfatizar os seguintes pontos.9. Com as vênias de estilo à posição do então Secretário, entendo o art. 202, §3º, da Constituição Federal veda que, na qualidade de patrocinador, o ente público aporte valores maiores do que o segurado.10. Ressalto que ao estabelecer tal regramento, para evitar que fossem encontradas quais quer brechas ao mandamento da paridade, o constituinte optou por inserir a expressão "em hipótese alguma" naquele comando.11. Assim, concordo com a posição do Auditor Federal quando afirma que a inovação da Lei Complementar 109/2001 dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar (lei geral), que separou, em seu artigo 19, as contribuições destinadas à constituição de reservas, em "normais" e "extraordinárias", sendo estas últimas destinadas ao equacionamento de déficits, não é capaz de excepcionar o princípio da paridade. Como tal distinção não foi realizada na constituição, o princípio da paridade deve ser respeitado de forma absoluta, tanto em termos do valor financeiro, quanto em relação ao momento do aporte.12. Assim, entendo que a suspensão de aportes dos segurados por decisão liminar judicial impossibilita a continuidade dos aportes do patrocinador à EFPC, por desrespeito ao regramento constitucional.13. Aliás, se fosse permitido que os Patrocinadores continuassem aportando recursos quando os segurados estivessem amparados por decisões liminares que impedissem seus aportes, o desequilíbrio temporal entre as contribuições já faria com que, financeiramente, a contribuição estatal fosse maior do que a contribuição do segurado, dado o custo do capital antecipado.14. Assim, concordo que não cabe à sociedade suportar os efeitos de questionamentos judiciais. Eventuais novos déficits surgidos pela paralisação dos pagamentos devem ser respondidos, de forma equalitária, tanto pelos patrocinadores quanto pelos segurados. Assim, esse eventual desiquilíbrio atual pode originar novos planos de equacionamento, mantendo custos maiores para o patrocinador.15. Cabe relembrar que tal entendimento é suportado amplamente pela Jurisprudência desta Corte (e.g. Acórdãos 169/2005, 2125/2007, 659/2009 e 2989/2009, 2.766/2015, todos do Plenário, e Acórdão 2.754/2012 - 1ª Câmara).16. Desta forma, com as vênias à posição do Secretário, concluo pela impossibilidade de qualquer exceção ao princípio da paridade, seja em relação a valores, a forma de aporte, bem como em relação ao tempo do aporte.17. Da mesma forma, embora entenda desnecessário a ajuste de redação no item "b" proposto pelo Secretário, uma vez que a resposta conferida pela unidade instrutiva e referendada pelo Parquet, limita a resposta ao contexto da pergunta formulada na consulta, deixo claro que, da forma explicitada acima, qualquer contribuição a fundo de pensão sem a devida contrapartida paritária em valores e em tempo de contribuição (sem defasagens relevantes entre os momentos dos aportes), encontra-se em desconformidade com o estabelecido no art. 202, § 3º da Constituição Federal, e, portanto, deve ser considerada irregular.18. O princípio da paridade, de forma integral, também é o que me faz acompanhar a proposta do Parquet em relação a temporalidade das contribuições entre patrocinadores e segurados, objetos das perguntas "c" e "d".19. No meu sentir, os próprios argumentos da unidade instrutiva, a seguir reproduzidos, já seriam suficientes para demonstrar o paradoxo de se permitir a "antecipação" de contribuições dos patrocinadores em casos de planos de equacionamento de déficit:67. Nesse sentido, não se deve ignorar os possíveis efeitos práticos de uma eventual antecipação das contribuições do patrocinador. O controle por parte da EFPC e dos órgãos fiscalizadores seria dificultado e poderia abrir margens para manobras em que sucessivos PED sejam aprovados sempre com a extensão ao máximo do prazo do segurado, enquanto apenas o patrocinador efetivamente aporta o valor total, o que poderia ensejar implicitamente outros PED. No longo prazo, o patrocinador estaria arcando com a maior parte da cobertura de déficit.68. Como os PED tendem a ter duração de muitos anos, somente ao fim da execução do Plano se poderia verificar o cumprimento da paridade efetivamente. É de se questionar ainda quais as medidas seriam cabíveis, por exemplo, no caso de liminares judiciais suspenderem a cobrança dos segurados (como abordado anteriormente nessa instrução) após o patrocinador já ter aportado sua parte. Entende-se, a princípio, que a EFPC deveria ou devolver ao patrocinador o montante aportado em excesso àquele contribuído pelos segurados ou considerar o valor já aportado como crédito a ser abatido de futuras contribuições do patrocinador. De qualquer maneira, a possível antecipação de aportes pelo patrocinador parece carregar consideráveis riscos em sua execução.20. Os riscos identificados pelo Auditor Federal estão justamente entre aqueles que o constituinte quis evitar ao não permitir "em hipótese alguma" que houvesse a quebra do princípio da paridade.21. Ademais, caso fosse permitido o diferimento da contribuição de participantes e assistidos na execução de planos de equacionamento de déficits poderia se ter, até mesmo, a não participação destes segurados na execução do plano em caso de, por exemplo, morte ou desligamento da patrocinadora.22. Assim, adoto como resposta a manifestação do Parquet no sentido de que não é compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelos patrocinadores públicos seja significativamente inferior ao dos participantes e assistidos, porquanto a regra constitucional da paridade contributiva traduz-se na exigência de razoável contemporaneidade entre as contribuições dos segurados e da entidade patrocinadora.23. Por este motivo, também não é compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, vez que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que:9.2.1. Pessoa jurídica integrante da administração pública federal não pode recolher contribuições extraordinárias a entidade de previdência complementar, em um contexto de déficit apurado em plano de benefícios, sem a efetiva contrapartida das contribuições devidas pelos participantes e assistidos, cujo pagamento tenha sido obstado por força de decisões concedidas por meio de liminares judiciais ou por qualquer outro motivo;9.2.2. O pagamento das contribuições extraordinárias pelo patrocinador público, nessa situação, não encontra consonância com as regras que estabelecem a observância ao limite da paridade contributiva (art. 202, §3º da Constituição Federal e art. 6º §1º da Lei Complementar 108/2001);9.2.3. Não é compatível com o texto constitucional um plano de equacionamento de déficit cujo prazo para pagamento das contribuições extraordinárias pelos patrocinadores públicos seja significativamente inferior ao dos participantes e assistidos, porquanto a regra constitucional da paridade contributiva traduz-se na exigência de razoável contemporaneidade entre as contribuições dos segurados e da entidade patrocinadora;9.2.4. Não é compatível com a Constituição Federal a antecipação de contribuições extraordinárias pelas patrocinadoras desacompanhada da antecipação de contribuições extraordinárias pelos participantes e assistidos.