Acórdão 3990/2016
Sumário:1. a aplicação dos recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal/1988 em ações de saúde diversas da originalmente prevista, embora caracterize apenas desvio de objeto, impõe, por força do inciso I do art. 27 da Lei Complementar 141/2012, a obrigação de devolução dos valores correspondentes, atualizados monetariamente, ao fundo de saúde do ente que os recebeu.VotoEm julgamento recurso de reconsideração interposto pelo Município de Paraibuna/SP, contra o Acórdão 1.144/2015-TCU-Primeira Câmara (peça 30).2. Preliminarmente, registro que o presente recurso merece ser conhecido, porquanto preenche os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, combinados com o art. 285 do Regimento Interno/TCU.3. Por meio do Acórdão 1.144/2015, a Primeira Câmara apreciou tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em razão da não comprovação da regular aplicação de recursos federais repassados ao Município de Paraibuna/SP em 2002, no valor de R$ 152.043,73, destinados ao Programa Agente Comunitário de Saúde e ao Programa Saúde da Família (PCAS/PSF).[...]II - Caracterização da irregularidade: desvio de objeto x desvio de finalidade8. A fim de contextualizar a matéria em debate, considero pertinente trazer breves esclarecimentos sobre o Sistema Único de Saúde (SUS).9. O financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e serviços do SUS se dão por meio dos seguintes blocos de financiamento: I - Atenção Básica; II - Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; III - Vigilância em Saúde; IV - Assistência Farmacêutica; e V - Gestão do SUS (Portarias do Ministério da Saúde 399/2006, item 3.1, e 204/2007, art. 4º).10. Os serviços abrangidos pela Atenção Básica competem, precipuamente, aos municípios, de forma que os recursos do bloco correspondente são transferidos do Fundo Nacional de Saúde (FNS) aos fundos de saúde do Distrito Federal e dos municípios (art. 10, caput, e 11, § 1º, da Portaria 204/2007 do Ministério da Saúde).11. O débito apurado nesta TCE decorre da utilização de recursos do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e do Programa de Saúde da Família (PSF) em desacordo com as normas do SUS, mais precisamente com o § 1º do art. 5º da Portaria GM/MS 1.882/1997 (a qual vigia à época dos fatos apurados nesta TCE, tendo sido revogada pela Portaria MS 648/2006), in verbis:Art. 5º A parte variável do PAB destina-se a incentivos às ações básicas de Vigilância Sanitária, Vigilância Epidemiológica e Ambiental, à Assistência Farmacêutica Básica, aos Programas de Agentes Comunitários de Saúde, de Saúde da Família, de Combate às Carências Nutricionais e outros que venham a ser posteriormente agregados e será definida com base em critérios técnicos específicos de cada programa, pactuados na Comissão Intergestores Tripartite.§º 1º O incentivo ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde e Programa de Saúde da Família consiste no montante de recursos financeiros destinado a estimular a implantação de equipes de saúde da família e de agentes comunitários de saúde, no âmbito municipal, reorientando práticas, com ênfase nas ações de prevenção de doenças e promoção da saúde. (grifou-se) 12. Os recursos do PACS/PSF estão inseridos, portanto, no Piso da Atenção Básica (PAB) - componente federal para o financiamento da Atenção Básica, que é constituído de uma fração fixa e outra variável. Conforme o art. 3º da referida Portaria GM/MS 1.882/1997, tais recursos eram transferidos aos municípios de forma regular e automática, do Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde.13. Consoante detalhado pelo Denasus (peça 1, p. 90 e 99), recursos no valor de R$ 152.043,73 do PACS/PSF, que deveriam ter sido empregados especificamente nas ações descritas no § 1º do art. 5º da Portaria GM/MS 1.882/1997, acima transcrito, foram utilizados para a manutenção da rede municipal de saúde, não havendo a comprovação de que as despesas por eles custeadas tenham sido voltadas ao desenvolvimento dos referidos programas.14. Na deliberação a quo, entendeu-se que a situação acima descrita caracterizaria desvio de recursos federais, o que motivou a imputação de débito ao ente federado em solidariedade com o Prefeito responsável.15. Na mesma linha do acórdão recorrido, existem outros julgados deste Tribunal nos quais, diante da aplicação de recursos do SUS em ações de saúde diversas das originalmente previstas, entendeu-se estar caracterizada a ocorrência de desvio de finalidade e, consequentemente, débito (Acórdãos 3.133/2013, e 2.710/2009, da Segunda Câmara e 284/2014 da Primeira Câmara, entre outros).16. Contudo, a jurisprudência dominante deste Tribunal, à qual me alinho, é no sentido de considerar que, em situações como essa, não há, propriamente, desvio de recursos públicos, estando configurado, apenas, desvio de objeto, situação que, em regra, não enseja débito. Como exemplo, cito os seguintes precedentes: Acórdãos 1.313/2009, do Plenário; 5.186/2012, 5.304/2013, 1.007/2014, 1.178/2014, 1.797/2014, 5.677/2014, 5.131/2014 e 5.677/2014, da Primeira Câmara; e 704/2013, 3.515/2013, 7.527/2013, 7.496/2015 e 1.584/2015, da Segunda Câmara, entre outros.17. Sobre a conceituação do desvio de objeto, rememoro as considerações feitas pelo Exmo. Ministro Walton Alencar Rodrigues no condutor do Acórdão 2.640/2014-TCU-Plenário:Nos termos da doutrina, há desvio de objeto 'quando o convenente executa ações outras que não aquelas previstas no termo de convênio, respeitando, contudo, a área para a qual os recursos se destinavam'. Necessário, para configurar tal desvio, que os recursos sejam empregados em objeto distinto daquele assentado no termo de convênio, sem que o novo objeto filie-se a outra área de atuação do poder público, porque, a aplicação dos recursos em área diversa da pactuada caracteriza desvio de finalidade.Necessário, para que tal vício se faça presente, a efetiva modificação do objeto, não sendo suficiente a simples alteração quantitativa ou qualitativa do empreendimento. Nessa linha os exemplos apresentados na precitada obra:'Assim, por exemplo, ao invés de construir uma nova escola (prevista no termo de convênio), o gestor realiza a reforma de uma outra, já existente. Ainda no campo dos exemplos, ao invés de o gestor asfaltar a rua indicada no convênio, asfalta outra.'18. Assim, de acordo com a distinção acima traçada, com a qual concordo, no caso, considerando que os recursos foram aplicados em saúde (finalidade para a qual foram repassados), mas em objeto distinto daquele a que se destinavam (implantação de equipes de saúde da família e de agentes comunitários de saúde), estamos diante de claro desvio de objeto, sem desvio de finalidade.III - Consequências do desvio de objeto e do desvio de finalidade envolvendo transferências fundo a fundo no âmbito do SUS19. Em regra, quando há apenas desvio de objeto, estando mantida a finalidade para a qual os recursos se destinavam, a jurisprudência dominante deste Tribunal é no sentido de afastar a ocorrência de débito. Em alguns casos, afasta-se também a irregularidade das contas dos gestores (Acórdãos 2.606/2013, 1.707/2012 e 1.313/2009, do Plenário, 7.496/2015, 3.515/2013, e 5.319/2010, da  Segunda Câmara, 5.304/2013 e 5.186/2012, da Primeira Câmara);  em outros, a depender da gravidade da situação envolvida, afasta-se o débito, mas julgam-se irregulares as contas dos responsáveis, aplicando-se a multa do art. 58 da Lei 8.443/1992 (Acórdãos 2.332/2011 e 1.541/2007, do Plenário, 704/2013 e 5.131/2014, da Segunda Câmara, 6.274/2014, 4.374/2014 e 5.677/2014, da Primeira Câmara).20. De forma diversa, quando verificada a ocorrência de desvio de finalidade - ou seja, quando a área para a qual os recursos se destinavam não é respeitada, como, por exemplo, quando o gestor constrói uma ponte no lugar de uma escola ou compra um caminhão de lixo no lugar de uma ambulância -, aí, sim, há débito. Nesse caso, uma vez comprovado que o ente federado se beneficiou da aplicação irregular dos recursos, cabe a ele o dever de arcar com o débito, podendo (trata-se de uma faculdade) haver a condenação solidária do agente público, nos termos do art. 3º da Decisão Normativa TCU 57/2004, que assim preceitua:Art. 3º Caso comprovado que o ente federado se beneficiou pela aplicação irregular dos recursos federais transferidos, o Tribunal, ao proferir o julgamento de mérito, condenará diretamente o Estado, o Distrito Federal ou o Município, ou a entidade de sua administração, ao pagamento do débito, podendo, ainda, condenar solidariamente o agente público responsável pela irregularidade e/ou cominar-lhe multa.21. Com base nessa distinção, esta Corte tem proferido diversos julgados nos quais, ao se deparar com desvio de objeto envolvendo a aplicação de recursos do FNS transferidos aos fundos de saúde de Estados e Municípios, afasta a ocorrência de débito e, sob o fundamento de estar-se diante de mera falha formal, julga regulares com ressalvas as contas dos responsáveis e dá-lhes quitação (Acórdãos 1.584/2015, 3.515/2013, 7.527/2013 e 7.496/2015, da Segunda Câmara, e 5.186/2012, 5.304/2013, 1.797/2014, 5.131/2014 e 5.677/2014, da Primeira Câmara, entre outros).22. Ocorre que, especificamente nas situações que envolvem recursos da União vinculados à saúde repassados aos demais entes da federação por força do § 3ª, inciso II, do art. 198 da Constituição Federal/1988, como a ora analisada, a Lei Complementar 141/2012 estabelece o seguinte:Art. 27. Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3º desta Lei Complementar [desvio de finalidade], ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado [desvio de objeto], darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse; (grifos acrescidos) 23. Observa-se, portanto, que, seja no caso de desvio de finalidade, seja no caso de desvio de objeto, a lei impõe, de forma expressa, a obrigação de reposição do fundo de saúde do ente beneficiário do repasse, para que os recursos sejam aplicados no objeto a que se destinavam. Nessa linha, a propósito, cabe mencionar o Acórdão 3.702/2015-TCU-Segunda Câmara, no qual, mesmo reconhecendo-se que o caso configurava apenas desvio de objeto, decidiu-se determinar a recomposição do fundo municipal, tendo em vista o disposto na referida Lei Complementar.24. Contudo, se houver apenas desvio de objeto, como no presente caso, não há, a meu ver, razão para se aplicar juros de mora, bastando a devolução dos recursos devidamente atualizados, nos termos do inciso I do art. 27 da Lei Complementar 141/2012.25. Isso porque, como dito, pela jurisprudência desta Corte, o desvio de objeto, por si só, nem ensejaria débito, de forma que determinação para reposição do fundo tem como fundamento a imposição da referida lei complementar, a qual só exige a atualização monetária dos recursos, não fazendo menção a incidência de juros moratórios.[...]VI - Conclusão43. Feitos todos esses esclarecimentos, acolho a proposta da Serur, no sentido de dar parcial provimento ao recurso de reconsideração interposto pelo Município de Paraibuna/SP, para reformar o Acórdão 1.144/2015-TCU-Primeira Câmara, de modo a: a) em relação ao município, determinar que os recursos, devidamente atualizados, sejam restituídos ao Fundo Municipal de Saúde de Paraibuna/SP (não ao FNS, como decidido no acórdão recorrido) e excluir a multa aplicada; e b) em relação ao ex-Prefeito, excluir a responsabilidade solidária pelo pagamento do débito, mantendo-se, sob outro fundamento legal, a irregularidade das contas e a multa aplicada.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer do presente recurso de reconsideração, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para reformar o Acórdão 1.144/2015- TCU-Primeira Câmara, de modo a excluir o subitem 9.10 e atribuir a seguinte redação aos subitens 9.2 a 9.6:[...]9.3. julgar irregulares as contas do Município de Paraibuna/SP e do responsável [omissis], com fundamento nos arts. 1º, inciso I e 16, inciso III, alínea 'b', da Lei 8.443/1992;9.4. com fulcro no art. 23, inciso III, alínea 'a', da Lei 8.443/1992 e no art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU, combinados com o art. 27 inciso I da Lei Complementar 141/2012, condenar o Município de Paraibuna/SP ao pagamento do valor original de R$ 152.043,73 (cento e cinquenta e dois mil e quarenta e três reais e setenta e três centavos), atualizado monetariamente a partir de 31/12/2012, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Fundo Municipal de Saúde de Paraibuna/SP;9.5. aplicar a [responsável] a multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno/TCU, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais);