Acórdão 1980/2025
Voto:Em apreciação a Tomada de Contas Especial instaurada por força do Acórdão 3.071/2019 - 2ª Câmara, prolatado nos autos do TC-025.248/2016-2 (de minha relatoria), em razão de irregularidades na aplicação das duas primeiras parcelas repassadas no âmbito do Convênio 3.064/2006 (peça 6), celebrado entre a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e o Município de Urucurituba/AM, para construção de sistemas de abastecimento de água na área rural daquela municipalidade.[...]3. O montante previsto dos cofres federais foi repassado em três parcelas, sendo duas de R$ 200.000,00, em 18/12/2007 e 12/2/2008, na gestão do Sr. [responsável 1] (2005-2012), e outra de R$ 100.000,00, em 30/12/2013, na gestão do Sr. [responsável 2] (2013-2016).4. Inicialmente, a execução da obra coube à [empresa 1], que, sem concluir o objeto, manifestou desinteresse em dar continuidade ao ajuste, formalizando o distrato em 17/08/2011. A ela foram efetuados pagamentos no total de R$ 388.125,78.5. A continuidade dos serviços seria dada pela [empresa 2], contratada na gestão do Prefeito sucessor, Sr. [responsável 2], em 02/01/2014, pelo valor de R$ 111.200,00.[...]7. Ante a realização de pagamentos a favor da [empresa 2] sem que a empresa tivesse executado algum serviço, foi proferido, no âmbito do TC-025.248/2016-2, o Acórdão 3.071/2019 - 2ª Câmara (de minha relatoria), julgando-se irregulares as contas do então Prefeito sucessor, Sr. [responsável 2], e dessa empresa, condenando-os solidariamente ao ressarcimento do débito, e aplicando-lhes, de maneira individual, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 (peça 2).8. No entanto, antes do julgamento de mérito naqueles autos de Tomada de Contas Especial referente à última parcela repassada, no montante de R$ 100.000,00 (TC-025.248/2016-2), foi juntada cópia da Ação de improbidade administrativa 1003436-89.2017.4.01.3200, ajuizada pelo Ministério Público Federal no Estado do Amazonas, em decorrência da prática de ilegalidades verificadas na aplicação dos primeiros recursos transferidos à municipalidade (1ª e 2ª parcelas do Convênio 3.064/2006), envolvendo o então Prefeito antecessor, Sr. [responsável 1], a [empresa 1] e seus sócios; bem como da Ação penal 14108-76.2017.4.01.3200, referente às mesmas ocorrências (peças 31-33).9. Sobre esses fatos, por serem o gestor e os beneficiários dos pagamentos efetuados com os recursos provenientes da 1ª e 2ª parcelas do Convênio 3.064/2006 distintos dos responsáveis pela aplicação dos valores referentes à 3ª parcela, este Tribunal, mediante o Acórdão 3.071/2019 - 2ª Câmara, além de julgar o mérito do TC-025.248/2016-2, conforme visto no item 7 acima, determinou a instauração de TCE para tratar dos demais gastos irregulares observados na execução do referido ajuste, nos seguintes termos (peça 2):"9.6. determinar à Secex/TCE que instaure a devida Tomada de Contas Especial referente às duas primeiras parcelas do Convênio 3.064/2006, em decorrência da não comprovação do nexo entre os recursos utilizados em pagamentos a favor da [empresa 1] e o objeto parcialmente executado, e de não se ter atingido a qualidade mínima de execução nos sistemas de abastecimento de água entregues às comunidades de Vila Silves, Vila Beira Rio, Vila Alves e Vila Fátima, no Município de Urucurituba/AM;"10. Nestes autos, acolhendo a proposta da Unidade Técnica, em despacho inserto à peça 15, determinei a desconsideração da personalidade jurídica da sociedade empresarial [empresa 1], a fim de que os seus sócios, Srs. [responsáveis 3, 4 e 5], também respondessem pelo dano ao erário apurado neste feito, bem como a citação solidária da referida empresa e de seus sócios e do Sr. [responsável 1], ex-Prefeito, a fim de que recolhessem o valor apurado nos autos e/ou apresentem suas alegações de defesa acerca das seguintes ocorrências (peça 12):"a) simulação de contratação e execução do objeto do Convênio (...) com quebra do nexo de causalidade entre os recursos repassados e o objeto avençado;b) execução das obras (...) com baixa qualidade construtiva, impedindo minimamente seu aproveitamento em benefício da comunidade;c) realização de pagamento por serviços não executados."[...]14. Já o Sr. [responsável 4], além de ter alegado as questões das enchentes sofridas pelo município e o longo tempo decorrido (seis anos) entre a inspeção da Polícia Federal (2014) e a última medição das obras (2008), fez algumas observações sobre o laudo da PF: i) não houve a constatação de sobrepreço/superfaturamento; e ii) as irregularidades técnicas foram apresentadas de forma genérica e as instalações hidráulicas (questionadas pela PF) não foram submetidas a testes de pressão. Acrescentou entender incorreta a afirmação da Polícia Federal de que não houve serventia para a obra, baseada em vistoria realizada em 2014.[...]16. Para o aludido responsável, teria ocorrido a prescrição considerando que sua citação ocorreu mais de treze anos da assinatura do contrato. Adicionalmente, afirmou que, no processo criminal 14108-76.2017.4.01.3200, do qual foi réu, juntamente com os demais responsáveis, foi reconhecida a prescrição.17. A Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), após análise de diversos eventos, a partir da data limite para a apresentação da prestação de contas (29/10/2014), concluiu pela inocorrência da prescrição principal, assim como da intercorrente, que teve como termo inicial da contagem a data de 5/8/2014 (sem indicação do elemento relativo essa data), conforme itens 20 a 28 de sua instrução transcrita no Relatório precedente.[...]19. Após o exame técnico, os pareceres da AudTCE foram unânimes no sentido de julgar irregulares as contas do Sr. [responsável 1], da [empresa 1] e dos Srs. [responsáveis 4 e 5], com a condenação solidária dos responsáveis ao pagamento do débito apurado nos autos, sem prejuízo de aplicação individual da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. Quanto ao Sr. [responsável 3], uma vez que restou comprovado o seu falecimento antes de sua citação, foi proposto o arquivamento dos autos em relação somente a esse responsável, ante a ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo (peças 109/111).20. O MP/TCU, representado pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, concordou com o encaminhamento proposto pela Unidade Especializada, porém, apresentou considerações em relação aos parâmetros adotados no exame da prescrição principal, ainda que tenha concluído pela não ocorrência da prescrição (peça 113).21. Enquanto os autos se encontravam em meu gabinete, a [empresa 1] apresentou manifestação à peça 115, alegando, em síntese, que o contrato em tela foi encerrado em 17/8/2011 e, portanto, teria ocorrido a prescrição, de acordo com a Resolução/TCU 344/2022 e a Lei 9.873/1999. Como o processo teria se iniciado em 24/6/2020, com a primeira citação válida ocorrendo em 6/8/2021, a empresa solicitou a nulidade do ato citatório, por reconhecimento da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória, bem como o arquivamento do processo, ante a violação a princípios constitucionais como a segurança jurídica e o devido processo legal.22. De início registro que, embora tanto a Unidade Técnica quanto o Ministério Público de Contas tenham se posicionado pela inocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva, entendo prudente uma análise mais acurada sobre o assunto, visto que alguns eventos interruptivos apontados parecem não ter relação com as irregularidades tratadas neste processo, a exemplo do Relatório de Visita Técnica elaborado em 2015, o qual tem como foco a avaliação da execução do objeto relativamente à última parcela, não tratada nestes autos, mas sim no âmbito do TC-025.248/2016-2.23. A AudTCE e o MP/TCU defenderam que a data limite para a apresentação da prestação de contas final, 29/10/2014 (peça 2, p. 90 do TC-025.248/2016-2), deveria ser adotada como termo inicial para a contagem do prazo prescricional, com base no art. 4º da Resolução/TCU 344/2022, in verbis:"Art. 4° O prazo de prescrição será contado:I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão de prestação de contas;II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial;[...]IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade;[...]"24. No entanto, há que se reconhecer que as falhas ora tratadas, frise-se relativas às duas primeiras parcelas do Convênio, tiveram origem em fiscalização realizada em setembro de 2011 pela Controladoria-Geral da União (CGU), em decorrência do 34º Sorteio Público de Municípios (peça 9, p. 322-340).25. Naquela época, a equipe da CGU verificou que as obras objeto do Convênio 3.064/2006 estavam abandonadas, sem serventia para a comunidade local. E, apesar do estágio incipiente do empreendimento, em que apenas a captação havia sido iniciada, os serviços tinham sido medidos e pagos no total de R$ 388.125,78, em três parcelas (peça 2, p. 36, do TC 025.248/2016-2), em 7/1/2008 (R$ 149.778,94), em 20/2/2008 (R$ 119.173,42) e em 20/9/2008 (R$ 119.173,42). Ou seja, houve pagamento por serviços inexecutados.26. Dessa forma, com base no art. 4º, inciso IV, da Resolução/TCU 344/2022 (v. item 23 acima), para as situações em que a irregularidade foi constatada em fiscalização realizada pelo órgão de controle interno, o termo inicial deve ser contado a partir da data de conhecimento do fato. No caso, embora não se tenha a data exata nos autos da assinatura do Relatório da CGU, sabe-se que o trabalho fiscalizatório foi realizado em setembro de 2011. Após essa data, alguns eventos interromperam a prescrição, dentre os quais, cito, em 03/04/2013, a vistoria final realizada pela Funasa no local da obra, aferindo 25,34% de execução física, sem aproveitamento útil da parcela executada, com registro de danos em algumas estruturas e de execução de serviços que não faziam parte do projeto, bem como de pendências executivas (peça 1, p. 266/270, do TC 025.248/2016-2).27. Posteriormente, houve as notificações da Funasa ao Sr. [responsável 1] em 11/06/2013, bem como à [empresa 1], em 03/07/2013 (peça 8, p. 171-173). Porém, após a manifestação da empresa e do ex-Prefeito, houve acolhimento das justificativas pela concedente, com posterior aprovação da prestação de contas referentes ao valor de R$ 388.125,78 pelo Superintendente da Funasa/AM em 14/11/2013 (peça 2, p. 256).28. Por sua vez, os eventos posteriores (Parecer Técnico 109/2014, o Relatório de Visita Técnica de 31/3/2015, o Parecer Técnico 34/2015, o Relatório de Visita Técnica de 23/7/2015 e o Parecer Financeiro 23/2015, respectivamente nas páginas 212, 348/350, 214, 370/372 e 242/245 da peça 1 do TC-025.248/2016-2) tratam especificamente das questões atinentes à 3ª parcela, e, por isso, não servem para interromper a contagem do prazo prescricional das irregularidades tratadas nestes autos, alusivas às duas primeiras parcelas, porquanto nenhuma identidade há entre elas, além de se referirem a outros responsáveis, como visto alhures.29. Nesse ponto, faz-se mister assinalar que, para que seja considerado evento processual interruptivo, é necessário haver inequivocamente uma simetria entre a irregularidade apurada e aquela pela qual o responsável responderá pelo débito apurado e/ou pelas sanções aplicadas no processo de controle externo. Assim, para fins de interrupção de prazo prescricional, não se pode aproveitar atos de apuração que não guardem estrita consonância com os elementos fáticos da situação concreta, cujo efeito do tempo esteja atuando para consumação da prescrição no processo.30. Em escólio a esse entendimento, eis os enunciados colhidos da ferramenta "jurisprudência selecionada do TCU", que bem retratam essa questão prescricional: (Acórdãos/Plenário 668/2023, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues e 983/2024, rel. Min. Jorge Oliveira; e Acórdão 70/2024 - 2ª Câmara, rel. Min.-Subst. Marcos Bemquerer Costa) "Em processos que envolvam a análise de diversas irregularidades, o ato de apuração relativo a uma irregularidade específica não interrompe a contagem da prescrição para as demais. A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva ou ressarcitória." (grifei)  (Acórdão 4203/2024 - 2ª Câmara, rel. Ministro Aroldo Cedraz) "Quando a irregularidade investigada na fase interna da tomada de contas especial não guardar a devida identidade com a irregularidade pela qual o responsável foi citado no âmbito do TCU, os atos de apuração ocorridos durante a fase interna não podem ser considerados como interruptivos da contagem da prescrição punitiva e ressarcitória do Tribunal. A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva ou ressarcitória." (grifo acrescido) 31. Ademais, cumpre ressaltar que o Laudo da Polícia Federal de 03/10/2014 (peça 9, p. 475-501) também não é causa interruptiva em processo deste Tribunal, de acordo com o art. 6º, § 2º, da Resolução/TCU 344/2022, verbis:[...]32. Além disso, não é considerada causa interruptiva eventos que sejam favoráveis ao responsável, por não se enquadrarem nas hipóteses previstas no art. 5º da mencionada norma regulamentar, como é o caso da vistoria que atestou a execução e aceitação dos serviços referentes às primeiras duas parcelas e a aprovação pelo Superintendente da Funasa/AM das contas no montante de RS 388.125,78, em 14/11/2013 (peça 2, p. 256).33. Desse modo, desde as notificações da empresa e do ex-gestor, em 2013 (Sr. [responsável 1], em 11/06/2013; e [empresa 1], em 03/07/2013), até 09/08/2018, data da instrução da Unidade Técnica de peça 52 do TC-025.248/2016-2, que novamente mencionou questões atinentes à execução das primeiras parcelas de recursos, embora ainda sem analisá-las, passaram-se mais de cinco anos.34. Portanto, com fundamento nos arts. 2º, 8º e 11 da Resolução/TCU 344/2022, é o caso de reconhecer a incidência das prescrições principal e intercorrente e determinar o arquivamento dos presentes autos no tocante aos responsáveis arrolados em relação às irregularidades listadas nas alíneas "b" e "c" dos ofícios citatórios, quais sejam, "b) execução das obras objeto do Convênio 3064/2006 - Siafi 568811 com baixa qualidade construtiva, impedindo minimamente seu aproveitamento em benefício da comunidade; c) realização de pagamento por serviços não executados", uma vez que englobam os problemas já avaliados anteriormente pela Funasa.35. Não obstante, acerca da outra ocorrência, aquela indicada na alínea "a" dos ofícios citatórios ("a) simulação de contratação e execução do objeto do Convênio 3064/2006 - Siafi 586811, em associação com a [empresa 1], com quebra do nexo de causalidade entre os recursos repassados e o objeto avençado"), por ser distinta das irregularidades anteriormente avaliadas pela CGU ou pela Funasa, deve ter o exame da incidência ou não da prescrição de forma distinta e individualizada.36. Para essa irregularidade, acolho o posicionamento da Unidade Técnica e do Ministério Público de Contas de que o termo inicial deva ser a data limite para a apresentação da prestação de contas - 29/10/2014 (peça 1, p. 172 e 242, do TC 025.248/2016-2).37. Considerando o período transcorrido entre essa data (29/10/2014, peça 1, p. 172 e 242, do TC-025.248/2016-2) e o primeiro ato de apuração da irregularidade, em 09/08/2018 (instrução da AudTCE de peça 52 do TC 025.248/2016-2), não houve a prescrição da pretensão principal. A partir de 09/08/2018, como demonstra o MP/TCU em seu Parecer (item 18, alíneas "h" a "q", peça 113), também não ocorreu nem a prescrição principal nem a intercorrente (art. 8º, § 1º, da Resolução/TCU 344/2022).38. Todavia, a empresa e seus sócios alegam que houve ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, haja vista a citação desses responsáveis a respeito de tais fatos ter ocorrido apenas em 2021.39. Relativamente à irregularidade concernente à simulação de contratação, cujo fato gerador ocorreu em 2007, acolho os argumentos apresentados de que o longo tempo decorrido prejudica a defesa, visto que não houve notificação anterior a 2021 que se referisse a fatos correlatos.40. Por outro lado, quanto à inexistência de nexo de causalidade entre os recursos do convênio e as obras executadas, lembro que foram identificados fortes indícios de simulação de execução das obras, em razão da ausência de documentos técnicos de execução, como diários de obra, relatórios de execução, ART do responsável técnico, nomeação do fiscal pelo município e ausência de fiscalização por parte do ente federativo, somado aos depoimentos prestados à Polícia Federal dando conta do encerramento das atividades da empresa em 2008, da ausência de funcionários, maquinários e equipamentos próprios pela empresa para a execução das obras, com justificativa de que a empresa teria contratado terceirizados para realizar os serviços.41. Nada obstante, entendo que a irregularidade consistente na ausência de nexo de causalidade entre os recursos do convênio e as obras executadas deve ser dividida entre a execução ocorrida antes e após as vistorias de 2011, isto porque, para a execução ocorrida antes das vistorias da Funasa e da CGU, compreendo que o longo tempo decorrido entre os fatos geradores e a citação prejudica a defesa, especialmente pelo fato de que os responsáveis precisariam apresentar documentos comprobatórios que até então não lhe tinham sido questionados.42. No entanto, quanto aos serviços executados posteriormente a 2011, em período inferior a 10 anos da citação, entendo que não houve qualquer prejuízo à defesa.[...]49. Nesse contexto, acolho, em parte, as alegações de defesa dos responsáveis, aproveitando-as aos demais, ainda que revéis, para julgar irregulares as contas da [empresa 1] e dos Srs. [responsáveis 1, 4 e 5], visto que não lograram comprovar o nexo de causalidade dos serviços executados posteriormente a 2011 e os pagamentos efetuados à empresa, e condená-los solidariamente ao pagamento do débito quantificado, conservadoramente, no valor de R$ 86.363,96 (valores originais, calculados na data do último pagamento, em 08/04/2008).Acórdão:9.2. com fundamento nos arts. 2º e 11 da Resolução/TCU 344/2022, reconhecer a incidência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, no que se refere à execução das obras objeto do Convênio 3064/2006 com baixa qualidade construtiva, impedindo minimamente seu aproveitamento em benefício da comunidade e à realização de pagamento por serviços não executados, arquivando-se o processo, no tocante a essas ocorrências, em relação aos demais responsáveis arrolados ([responsáveis 1, 4 e 5] e [empesa 1]);9.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. [responsáveis 1, 4 e 5], bem como da [empesa 1], condenando-os, solidariamente, ao pagamento da importância a seguir especificada, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora calculados a partir da data adiante discriminada até a da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor: [...]