Acórdão 3990/2016
Sumário:1. a aplicação dos recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal/1988 em ações de saúde diversas da originalmente prevista, embora caracterize apenas desvio de objeto, impõe, por força do inciso I do art. 27 da Lei Complementar 141/2012, a obrigação de devolução dos valores correspondentes, atualizados monetariamente, ao fundo de saúde do ente que os recebeu.Voto:Em julgamento recurso de reconsideração interposto pelo Município de Paraibuna/SP, contra o Acórdão 1.144/2015-TCU-Primeira Câmara (peça 30).2. Preliminarmente, registro que o presente recurso merece ser conhecido, porquanto preenche os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie, previstos nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, combinados com o art. 285 do Regimento Interno/TCU.3. Por meio do Acórdão 1.144/2015, a Primeira Câmara apreciou tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em razão da não comprovação da regular aplicação de recursos federais repassados ao Município de Paraibuna/SP em 2002, no valor de R$ 152.043,73, destinados ao Programa Agente Comunitário de Saúde e ao Programa Saúde da Família (PCAS/PSF).[...]IV - Fundo credor do débito 26. Importante reforçar, uma vez mais, que as transferências em questão são repasses legais, realizados diretamente do FNS para os fundos de saúde dos Estados e Municípios de forma regular e automática, nos termos do art. 18 da citada Lei Complementar: "Art. 18. Os recursos do Fundo Nacional de Saúde, destinados a despesas com as ações e serviços públicos de saúde, de custeio e capital, a serem executados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios serão transferidos diretamente aos respectivos fundos de saúde, de forma regular e automática, dispensada a celebração de convênio ou outros instrumentos jurídicos." 27. O rateio dos recursos federais destinados à ações e serviços de saúde, com vistas ao cumprimento do inciso II, do § 3º do art. 198 da Constituição Federal/1988, é feito com base em metodologia preestabelecida pelo Ministério da Saúde, a qual, a fim de promover a progressiva redução das disparidades regionais, leva em conta diversos aspectos, conforme dispõe o art. 17 da Lei Complementar 141/2012: "Art. 17. O rateio dos recursos da União vinculados a ações e serviços públicos de saúde e repassados na forma do caput dos arts. 18 e 22 aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios observará as necessidades de saúde da população, as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde e, ainda, o disposto no art. 35 da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, de forma a atender os objetivos do inciso II do § 3o do art. 198 da Constituição Federal. § 1º O Ministério da Saúde definirá e publicará, anualmente, utilizando metodologia pactuada na comissão intergestores tripartite e aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde, os montantes a serem transferidos a cada Estado, ao Distrito Federal e a cada Município para custeio das ações e serviços públicos de saúde. § 2º Os recursos destinados a investimentos terão sua programação realizada anualmente e, em sua alocação, serão considerados prioritariamente critérios que visem a reduzir as desigualdades na oferta de ações e serviços públicos de saúde e garantir a integralidade da atenção à saúde. § 3º O Poder Executivo, na forma estabelecida no inciso I do caput do art. 9o da Lei no 8.080, de 19 de setembro de 1990, manterá os Conselhos de Saúde e os Tribunais de Contas de cada ente da Federação informados sobre o montante de recursos previsto para transferência da União para Estados, Distrito Federal e Municípios com base no Plano Nacional de Saúde, no termo de compromisso de gestão firmado entre a União, Estados e Munic ípios." 28. Considerando que os recursos em tela foram originalmente repassados ao fundo de saúde do município, a sua recomposição para o Fundo Nacional de Saúde, tal qual propugna o Ministério Público, feriria a metodologia de rateio definida pelo Ministério da Saúde, prejudicando as diretrizes da política nacional de saúde e o alcance da meta estabelecida no inciso II, do § 3º do art. 198 da Constituição Federal/1988.29. Não é por acaso, portanto, que o art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, anteriormente transcrito, determina que, no caso de desvio de finalidade ou de objeto envolvendo os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal, os órgãos de controle devem adotar "as providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse" (grifos acrescidos). 30. A despeito disso, existem vários precedentes deste Tribunal, posteriores à referida Lei Complementar, determinando a devolução de recursos dessa natureza ao FNS, em vez de ao fundo estadual ou municipal beneficiário do repasse (a título de exemplo, cito os Acórdãos 3.515/2013, 3.783/2013, 6.423/2013, 1.584/2015, 2.806/2015, 11.246/2015 e 10.954/2015, da Segunda Câmara ; 284/2014, 4.696/2015, 4.099/2015 e 7.755/2015, da Primeira Câmara; e 1.102/2014, do Plenário, entre outras deliberações). 31. Já outros, tendo em vista o comando legal em questão, determinam a devolução dos recursos ao fundo do ente beneficiário do repasse (Acórdão 1.885/2015 e 2.973/2015, do Plenário, 3.702/2015, da Segunda Câmara e 5.447/2015, da Primeira Câmara, entre outros). 32. No Acórdão 2.973/2015, submetido ao Plenário, houve, inclusive, reforma da deliberação anterior para alterar o cofre credor, substituindo o FNS pelo FMS, com base nos seguintes fundamentos: "Relatório  (...) "Em relação ao cofre credor das condenações por débito impostas pelo citado acórdão, entendemos, da mesma forma, que assiste razão à Serur. Como os valores inicialmente apurados como débito (peça 3, p. 112, 114 e 116) correspondem a transferências realizadas na modalidade fundo a fundo (peça 3, p. 27, 31 e 33), que foram depositados no Fundo Municipal de Saúde (FMS), conforme se observa na relação de valores líquidos creditados no FMS (peça 3, p. 86#30;96), os valores objeto das condenações por débito constituem recursos do FMS, devendo, nesse sentido, ser recolhidos ao Fundo Municipal de Saúde, e não ao Fundo Nacional de Saúde (FNS), como constou no acórdão. Embora a correção dessa inexatidão material constitua providência de competência do Relator a quo, não vemos óbice a que, por economia processual, tal retificação seja promovida na mesma assentada que deliberar sobre o recurso, até mesmo porque a proposta ora sugerida já contempla a alteração do acórdão recorrido. Voto 9. Merece acolhida a proposta de retificação do item 9.1 da deliberação para correção da inexatidão material apontada pela unidade técnica quanto ao cofre para recolhimento do débito, de modo que onde se lê 'Fundo Nacional de Saúde' leia-se 'Fundo Municipal de Saúde de São Domingos/GO', em consonância com o art. 27, inciso I, da Lei Complementar nº 141/2012, in verbis:  (...)." 33. Destaco que o fato de os recursos serem devolvidos aos fundos municipais e estaduais para os quais foram originalmente repassados não descaracteriza a natureza desses recursos. Eles não deixam de ser federais e continuam sujeitos à fiscalização dos órgãos de controle da União, não havendo afronta aos precedentes, invocados pelo Parquet, segundo os quais os repasses automáticos fundo a fundo não afastam a competência dos órgãos federais de controle. Trata-se, apenas, de respeitar a estrutura e o planejamento do SUS, tal qual delineado na política pública nacional de saúde. 34. Como bem ponderou a Serur, os fundos de saúde gozam de autonomia contábil e orçamentária em relação ao ente beneficiário dos repasses, de forma que os recursos nele depositados não se incorporam ao patrimônio do ente recebedor. Nesse sentido, cabe rememorar as seguintes considerações lançadas na instrução elaborada no âmbito daquela secretaria:  "6.7 Há, pois, uma desvinculação automática do fundo em relação ao ente federativo beneficiado. Aliás, em caráter genérico, fundo pode ser definido como o patrimônio de uma pessoa ou entidade afetado a uma finalidade específica, constituindo uma entidade contábil independente, sem personalidade jurídica própria, criada e mantida com um propósito particular e cujas transações sujeitam-se a restrições legais e administrativas especiais. 6.8 A lei 4.320/1964 que dispõe sobre as normas gerais de direito financeiro para a elaboração dos orçamentos e balanços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, regulamentou a criação de fundos especiais  (caso dos Fundo de Saúde), nos seguintes termos: 'Art. 74 - A lei que instituir fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. - Destaque' 6.9 Acrescente-se que os fundos, nos termos do parágrafo único do art. 18 da Lei Complementar 141/2012, poderão receber recursos federais transferidos, inclusive, de forma voluntária, não se restringindo aos repasses legais automáticos. Mais uma razão para consolidar o entendimento de que não se pode confundir os recursos que pertencem ao fundo e as receitas que pertencem ao município. 6.10 Daí ressai a lógica jurídica e contábil do art. 27, caput e seu inciso I, da Lei Complementar 141/2012 (...) " (grifos acrescidos) 35. Dessa forma, a devolução dos recursos federais transferidos fundo a fundo para ações e serviços de saúde com vistas ao cumprimento do § 3º, inciso II, do art. 198 da Constituição Federal/1988, seja em razão de desvio de finalidade, seja em razão de desvio de objeto, deve ter como cofre credor o fundo do ente federado beneficiário do repasse, nos termos do art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012.[...] VI - Conclusão43. Feitos todos esses esclarecimentos, acolho a proposta da Serur, no sentido de dar parcial provimento ao recurso de reconsideração interposto pelo Município de Paraibuna/SP, para reformar o Acórdão 1.144/2015-TCU-Primeira Câmara, de modo a: a) em relação ao município, determinar que os recursos, devidamente atualizados, sejam restituídos ao Fundo Municipal de Saúde de Paraibuna/SP (não ao FNS, como decidido no acórdão recorrido) e excluir a multa aplicada; e b) em relação ao ex-Prefeito, excluir a responsabilidade solidária pelo pagamento do débito, mantendo-se, sob outro fundamento legal, a irregularidade das contas e a multa aplicada.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, I, e 33 da Lei 8.443/1992, conhecer do presente recurso de reconsideração, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, para reformar o Acórdão 1.144/2015- TCU-Primeira Câmara, de modo a excluir o subitem 9.10 e atribuir a seguinte redação aos subitens 9.2 a 9.6:[...]9.4. com fulcro no art. 23, inciso III, alínea 'a', da Lei 8.443/1992 e no art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU, combinados com o art. 27 inciso I da Lei Complementar 141/2012, condenar o Município de Paraibuna/SP ao pagamento do valor original de R$ 152.043,73 (cento e cinquenta e dois mil e quarenta e três reais e setenta e três centavos), atualizado monetariamente a partir de 31/12/2012, até a data do efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da referida quantia aos cofres do Fundo Municipal de Saúde de Paraibuna/SP;