Acórdão 1890/2020
Proposta de Deliberação:Submeto a este Colegiado a Tomada de Contas Especial decorrente da conversão do Relatório da Auditoria realizada pela então 1ª Secob, nas obras de redes coletoras de esgoto, poços de visita, interceptor de esgoto, estações elevatórias, linhas de recalque e ramais domiciliares nas ruas e avenida dos bairros Vergel do Lago, Joaquim Leão, Trapiche da Barra, Cambona, Bom Parto, Pinheiro e Bebedouro em Maceió/AL, implementadas com a utilização de recursos provenientes do Contrato de Repasse 226.554-75/2007.2. Para execução do empreendimento em questão foi pactuado o Contrato 063/2002-CPL/AL, firmado entre a Secretaria de Estado de Infraestrutura de Alagoas - Seinfra/AL e a [empresa], em agosto/2002, no valor inicial de R$ 52.386.625,60, e que, após o quarto aditivo, celebrado em 2009, alcançou o montante de R$ 95.296.668,56.[...]11.Em sede de Recurso de Reconsideração, a multa aplicada ao Sr. [omissis 1] foi tornada insubsistente, consoante subitem 9.1 do Acórdão 1.730/2016 - Plenário, tendo sido os presentes autos restituídos à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana - SeinfraUrbana que efetuou o exame do mérito das alegações de defesa apresentadas em resposta às citações determinadas pelo Acórdão 678/2015 - Plenário, no tocante ao indício de sobrepreço no Contrato 063/2002-CPL-AL, convertido em indício de superfaturamento após a conclusão do empreendimento.12.Nessa última instrução, acostada aos autos à peça 77, a unidade técnica especializada centrou sua análise na verificação da prática de preços excessivos frente àqueles praticados no mercado para os serviços "Escoramento com estaca-prancha metálica" e "Transporte de CBUQ da usina à obra", tendo acolhido parcialmente as alegações de defesa apresentadas, de tal forma que restou constatado um superfaturamento remanescente de R$ 2.545.024,27.13.Diante desse contexto, a proposta de encaminhamento da Auditora Federal de Controle Externo, que contou com o aval do corpo diretivo da SeinfraUrbana, foi no sentido de acolher as alegações de defesa apresentadas pelos Srs. [omissis 2 e 3], julgando suas contas regulares, e julgar irregulares as contas da [empresa] e do Sr. [superintendente], então Superintendente de Obras da Secretaria de Infraestrutura do Estado de Alagoas, condenando-os ao pagamento do débito não afastado, com aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, tendo o Ministério Público junto ao TCU se posicionado, no essencial, de acordo com  essa proposta, discordando somente quanto aos Srs. [omissis 2 e 3], por considerar ser o caso de excluí-los do rol de responsáveis destes autos.14.Manifesto minha concordância com as conclusões unânimes explicitadas no âmbito destes autos, bem como minha anuência às propostas de encaminhamento apresentadas, com os ajustes sugeridos pelo Parquet, pelos motivos que passo a expor.[...]Da constatação de que houve superfaturamento no serviço Transporte de CBUQ da usina à obra26.Especificamente quanto ao serviço "Transporte de CBUQ da usina à obra", os responsáveis fizeram as seguintes críticas às análises anteriormente feitas pela equipe de auditoria que detectaram superfaturamento nesse item do orçamento:26.1. na composição de custos unitários do Sicro devem ser acrescidos os custos com a mão de obra utilizada para descarregamento da caçamba, o transporte manual de CBUQ até os pontos de aplicação e com o tempo parado da caçamba;26.2. não foi observado que o serviço em questão contempla, além do carregamento do CBUQ na usina em caminhão basculante de 15 toneladas (ou 10 m³), do transporte rodoviário até o local da obra e da descarga do material, as seguintes atividade: (i) o carregamento dos carrinhos de mão com o CBUQ, efetuado pelos serventes, por meio de pás; (ii) transporte manual até o local de aplicação e (iii) a descarga ao longo da extensão das áreas a serem recompostas com pavimentação asfáltica.26.3. a composição Sicro 3S 09 102 00, adotada como referencial pela equipe de auditoria do TCU, é específica para transporte de material líquido empregado na imprimação de grandes trechos de vias, não podendo ser usada para o transporte de CBUQ com caminhão basculante.[...]28.Ultrapassada essa questão, abordo os ajustes feitos pela SeinfraUrbana na composição de custos unitários do serviço "Transporte de CBUQ da usina à obra", acolhendo parte das críticas dos responsáveis.29.De fato, a equipe de auditoria cometeu um equívoco ao utilizar a composição do Sicro 3S 09 102 00, relativa a transporte de material líquido para imprimação com utilização de espargidor, ao invés da composição do Sicro 1 A 00 002 05 - Transporte local com caminhão basculante com capacidade de 15 toneladas (ou 10 m³) em rodovia pavimentada (construção). Tal equívoco foi devidamente corrigido, com adoção da composição do Sicro 1 A 00 002 05.30.Outro ajuste necessário foi a divisão do serviço em tela em duas etapas, tendo em vista que, diferentemente do procedimento usual adotado em orçamentos de obras rodoviárias, no orçamento em questão tal serviço abarca não só o transporte em caminhão basculante até a obra, mas também o transporte manual, realizado pelos serventes, com utilização de carrinho de mão,  até o local de aplicação do CBUQ, de tal forma que, para efeitos de determinação do preço de referência, o serviço foi dividido em duas etapas, uma para o transporte mecanizado propriamente dito entre a usina e a obra (Sicro 1 A 00 002 05) e outra para o transporte manual do local de descarga do CBUQ proveniente da usina até os locais da reconstituição do pavimento (SINAPI 6111).31.A título de esclarecimento ressalto que o Manual de Custos Rodoviários do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (3ª edição, Rio de Janeiro, 2003, Volume 7, página 7) prevê que o "custo do transporte será pago, salvo exceções, por momento de transporte, cuja unidade de medição adotada é a txkm. No entanto, as parcelas relativas às operações de manobra, carga e descarga do equipamento, que independem da distância a ser percorrida e do tipo de revestimento da rodovia utilizada, são computadas no custo de execução do serviço correspondente".32.O que se observa, portanto, é que o Sicro prevê que esse transporte manual esteja embutido no custo do serviço de aplicação de CBUQ para reconstituição do pavimento, sendo que o único transporte que é orçado em separado é o transporte comercial do material betuminoso da usina até o canteiro de obras.33.Por esse motivo foi utilizada uma composição auxiliar (Sinapi 611) para o cômputo, em separado, do custo referente estritamente ao transporte realizado pelo servente, com carrinho de mão, do local na obra em que foi descarregado o caminhão basculante até o ponto de aplicação do material betuminoso na rodovia.34.Acrescente-se, ainda, que há também uma composição de custos auxiliar específica (SICRO E404) para inclusão do custo horário improdutivo do caminhão basculante, relativo ao período entre a descarga do CBUQ no canteiro de obras e sua distribuição nas valas.35.Diante desse contexto, considero que essa conjugação de três composições (Sicro 1 A 00 002 05, Sicro E004 e Sinapi 611) é suficiente para se obter um custo de referência para o serviço "Transporte de CBUQ da usina à obra" passível de comparação com o constante no orçamento da [empresa], referente ao Contrato 063/2002-CPL/AL.36.Não há reparos, portanto, a se fazer na análise de preços da SeinfraUrbana que apontou um superfaturamento total para o serviço Transporte de CBUQ da usina à obra de R$ 1.362.107,81, consoante tabela a seguir:[...]IV - Considerações Finais69. Em obras públicas, as regras e os critérios para elaboração de orçamentos de referência devem-se ater primordialmente aos sistemas referenciais oficiais de custos, especialmente o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econômica Federal e pelo IBGE, e o Sistema de Custos Rodoviários - Sicro, do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit.70.Interessante destacar que a adoção desses sistemas de referência de preços tem-se mostrado medida conservadora, que beneficia os responsáveis, conforme se observa no trecho a seguir transcrito da  Nota Técnica da 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal, elaborada em decorrência de Grupo de Trabalho de Licitações que analisou propostas de alteração de disposições do Projeto de Lei (PL) 6.814/2017 (apensado ao PL 1.292/95), que visa a instituição de uma nova Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, em substituição às atuais Leis 8.666/1993 (Lei Geral de Licitações), 10.520/2002 (Pregão) e 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratações), além de compilar temas hoje tratados por normas infralegais:[...]71.Acrescente-se que a realização de adaptações em composições de custos de sistemas referenciais utilizando como referência orçamentos de obras semelhantes é prática aceita neste Tribunal, conforme se depreende dos Acórdãos 2.668/2013 e 877/2016, ambos do Plenário, transcritos abaixo:Trecho do Voto do Acórdão 2.668/2013 - Plenário. Rel: Ministro Valmir Campelo."Na ausência de balizamento direto do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi) para análise do custo de obras e serviços de engenharia, devem ser utilizados as referências e os critérios estabelecidos no Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), devidamente adaptados às peculiaridades de cada caso concreto".Trecho do Voto do Acórdão 877/2016 - Plenário. Rel: Ministro-Substituto Weder de Oliveira."Na contratação integrada, sempre que o anteprojeto permitir, a estimativa de preço a que se refere o art. 9º, § 2º, inciso II, da Lei 12.462/2011 deve se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, referenciado em bases de dados amplamente aceitas, como Sicro e Sinapi, devidamente adaptadas às condições peculiares da obra".72.Nas situações em que os serviços não estão previstos no Sicro ou no Sinapi, os responsáveis pela elaboração do orçamento devem confeccionar composições de custos unitários com base em memorial descritivo dos cálculos realizados para definição dos quantitativos, das horas de mão de obra empregadas, do desempenho dos equipamentos, do consumo de materiais adotado e da produtividade considerada para cada serviço.73.Retornando ao caso concreto que ora se analisa, o que se verifica é que a SeinfraUrbana, para os dois serviços objeto de questionamento nestes autos, efetuou os devidos ajustes ao avaliar o orçamento contratado, de tal forma  que,  para serviços sem correspondência direta no Sicro ou no Sinapi, efetuou adaptações com conjugação de composições desses sistemas de referência para adequação às características da obra, fazendo ainda confrontação com os mesmos serviços executados em empreendimentos similares.[...]77.Diante desse contexto, o elevado superfaturamento detectado nos serviços "Escoramento com estaca-prancha metálica" e "Transporte de CBUQ da usina à obra" foi amortecido pelos descontos verificados nos outros itens do orçamento da obra, de tal forma que o valor final do débito remanescente a ser imputado aos responsáveis é de R$ 2.545.024,27.78.Especificamente no tocante à responsabilização no âmbito destes autos, considero que existe um nexo causal perfeitamente delineado entre a conduta do Sr. [superintendente], então Superintendente de Obras da Secretaria de Infraestrutura do Estado de Alagoas, e o prejuízo verificado, pois o superfaturamento detectado foi decorrência direta de sua atuação como signatário do termo aditivo que incluiu, no orçamento da [empresa], os dois serviços com custos unitários muito acima dos valores de mercado.Acórdão:9.2.  com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do [superintendente] e da [empresa], em recuperação judicial, condenando-os, solidariamente, ao pagamento da quantia de R$ 2.545.024,27 (dois milhões, quinhentos e quarenta e cinto mil, vinte e quatro reais e vinte e sete centavos), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora calculados a partir de 12/08/2010 até o efetivo recolhimento, com fixação de prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, nos termos da legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, o valor que venha a ser repassado em decorrência da execução da apólice de seguro garantia 0699820100003075000000981, pactuada com a [seguradora], nos termos do Enunciado 128 da Súmula de Jurisprudência do TCU;9.3. aplicar, individualmente, ao Sr. [superintendente] e à [empresa], em recuperação judicial, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovam, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento  Interno/TCU),  os  recolhimentos das referidas quantias ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;