Acórdão 1688/2020
Voto:Preliminarmente, insta destacar que os pedidos de reexame interpostos pelo sr. [gestor], ex-prefeito do Município de Mata Grande/AL (gestão de 2009-2012 e de 2013-2016), e pela sra. [responsável], ex-secretária municipal de educação, atendem aos requisitos de admissibilidade previstos pelos arts. 285 e 286 do RITCU c/c o art. 48 da Lei 8.443/1992, razão por que devem ser conhecidos.I - Breve histórico2. Versam os autos sobre representação acerca de possíveis irregularidades ocorridas no censo escolar no Município de Mata Grande/AL, no período de 2013 a 2014.3. O presente processo originou-se de processo de denúncia (TC 008.610/2014-2), no qual foi determinado à Controladoria-Geral da União em Alagoas (CGU/AL) que, tão logo concluísse a ação de controle para apurar as denúncias relacionadas ao censo escolar do Município de Mata Grande/AL, enviasse a este Tribunal o respectivo relatório, acompanhado dos documentos comprobatórios (vide Acórdão 2.182/2014-Plenário, relator Ministro José Jorge).[...]6. Os exames realizados concluíram pela ocorrência de irregularidades no cadastramento de alunos da rede municipal de Mata Grande/AL no censo escolar, realizado pela prefeitura municipal, especialmente no que se referia à Educação de Jovens e Adultos (EJA). Conforme o Relatório de Demandas Externas exarado pela CGU/AL (peça 7), os achados foram os seguintes:a) o número de alunos matriculados na EJA do Município de Mata Grande/AL é desproporcional, se comparado aos demais municípios alagoanos;b) inclusão de alunos falecidos no cadastro da EJA;c) existência de alunos que repetiam por três ou mais anos a mesma etapa da EJA ou regrediam de etapa no ano seguinte;d) existência de alunos que estavam em fase de conclusão do ensino médio, do ensino fundamental ou da EJA que foram novamente matriculados nas etapas iniciais da EJA;e) número de fichas de matrícula e/ou diários de classe da EJA menor que o número de alunos registrados no Censo Escolar 2013, além de fichas de matrícula preenchidas por pessoas que não tinham vínculo com a Prefeitura Municipal de Mata Grande/AL, em vez de serem assinadas pelos responsáveis das respectivas escolas;f) existência de alunos da EJA com residência ou vínculos trabalhistas ativos em municípios que distam mais de 150 km do Município de Mata Grande/AL;g) existência de professores da EJA sem vínculo com a prefeitura de Mata Grande/AL e sem o respectivo recolhimento de encargos trabalhistas e previdenciários;h) aumento do número de alunos nas etapas iniciais da EJA, a partir de 2009, não refletindo no aumento do número de alunos concluintes ou matriculados nas etapas finais dessa modalidade nos anos seguintes;i) condições inadequadas de funcionamento nas escolas visitadas;j) aumento do volume de recursos do Fundeb destinados ao Município de Mata Grande/AL não resultando em melhoria no desempenho dos alunos da rede municipal de educação;k) ausência de atuação do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb.[...]13. O relator a quo, Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti em substituição ao Ministro Vital do Rêgo, acolheu o posicionamento da unidade técnica por entender que "o crescimento exponencial de alunos matriculados na EJA em Mata Grande/AL propiciou o recebimento pelo município de aportes financeiros bem maiores feitos pela União, em completo destoamento estatístico quando comparado com outras cidades do estado. O crescimento excepcional de matrículas na EJA levou o Município de Mata Grande/AL a receber pelo menos cinco milhões de reais a mais do que municípios do mesmo porte populacional, e isso apenas para o exercício de 2013".[...]16. Ato contínuo, foi prolatado o Acórdão 2.249/2019-Plenário, nos termos abaixo: "ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: "[...] 9.3. aplicar ao Sr. [gestor] e à Sra. [responsável], a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno do TCU, no valor individual de R$ 62.237,56 [...];[...]9.6. inabilitar o Sr. [gestor] e a Sra. [responsável] para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, pelo período de 5 (cinco) anos, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992.[...]"III - Das alegações recursais18. O sr. [gestor] sustenta que [...]; (iv) não houve fraude no cadastro de alunos no censo escolar do município de Mata Grande/AL; (v) não praticou nenhum ato doloso ou com culpa grave (erro grosseiro), não podendo responder, nos termos da Lei 13.655/2018, por atos praticados por terceiro apenas por ser, à época, prefeito; (vi) o art. 2º da Portaria Inep 235/2011 estabeleceu que cabe às secretarias de educação o controle de qualidade, bem como a definição das atribuições dos responsáveis pela declaração das informações; e (vii) não era a autoridade competente para inserir e fiscalizar os dados no sistema Educacenso, sendo que tais atividades eram de responsabilidade dos servidores da secretaria de educação.19. A sra. [responsável], do mesmo modo, alega que esta Corte de Contas seria incompetente para examinar eventual erro de cadastro de alunos no censo escolar municipal. Em acréscimo, argumenta que: (i) inexistiram irregularidades, mas apenas falhas meramente formais passíveis de fácil correção; [...] e (vii) os diretores e dirigentes dos estabelecimentos públicos e privados de ensino é que são responsáveis pela veracidade das informações declaradas no Educacenso, não podendo ser ela responsabilizada por informações prestadas por terceiros.[...]30. Ao final, a unidade técnica conclui que, efetivamente, os achados da CGU/AL, analisados em conjunto, são suficientes para se concluir pela ocorrência de irregularidades no cadastro de alunos no censo escolar no Município de Mata Grande/AL, no período de 2013 a 2014. Isso porque houve um crescimento exponencial no número de alunos matriculados no programa Educação de Jovens e Adultos (EJA), entre 2008 e 2013, sem que houvesse justificava plausível para tal.[...]32. Sobre a responsabilidade pela inserção e fiscalização dos dados no Educacenso, a Serur entende que, indubitavelmente, a ex-secretária a gestora do sistema de educação, pois a Portaria MEC 235/2011 estatuía que cabia às secretarias de educação estaduais, do Distrito Federal e municipais e aos estabelecimentos de ensino público e privado prestar as informações com base na data de referência do censo escolar definida pela Portaria MEC 264/2007. 33. A unidade técnica salienta, ainda, o art. 4º da Portaria MEC 316/2007, que dispõe sobre o Censo Escolar da Educação Básica a ser realizado em regime de colaboração entre a União, os Estados e os Municípios, coordenado pelo Inep. Esse dispositivo prescreve que, para execução do processo censitário, os gestores dos sistemas estaduais e municipais de ensino deverão responsabilizar-se solidariamente pela veracidade dos dados declarados pelas escolas de seus respectivos sistemas de ensino.34. O Decreto Federal 6.425/2008, que dispõe sobre o censo anual da educação, por sua vez, também estabelece, em seu art. 2º, § 1º, que os gestores municipais são igualmente responsáveis pela exatidão e fidedignidade das informações prestadas para o censo escolar.35. Sobre a ocorrência de dolo ou culpa grave na atuação da sra. [responsável], a Serur ressalta que, no caso concreto, foram matriculados 5.635 alunos na EJA, em 2013, no âmbito do Município de Mata Grande/AL, o qual tinha população estimada de 24.702 habitantes. Ou seja, 22,81% da população foi matriculada na EJA. A título de comparação, a unidade técnica destaca que, no Município de Irapiraca, que possui 227.640 mil habitantes, 5.286 alunos foram inscritos. 36. Assim sendo, a conduta omissiva da ex-secretária em relação à fiscalização das informações cadastradas no Educacenso se amoldaria ao § 1º do art. 12 do Decreto 9.830/2019, que considera "erro grosseiro aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia".37. Quanto à responsabilidade do ex-prefeito, a Serur entende que esse gestor não foi alçado, nem pela Portaria MEC 316/2007 nem pelo Decreto 6.245/2008, à posição de "gestor do sistema de educação", não podendo ser responsabilizado por irregularidades ocorridas no cadastramento de informações do censo escolar no Município de Mata Grande/AL.[...]44. A irregularidade apurada neste feito diz respeito, essencialmente, à inconsistência nos números de alunos matriculados na Educação de Jovens e Adultos (EJA) no âmbito do Município de Mata Grande/AL, o que ensejou aumento indevido do volume de recursos federais recebidos pela municipalidade.45. Conforme registrado pela CGU/AL após ação de controle realizada junto à execução do censo escolar da educação básica no referido município, foram constatadas irregularidades no cadastramento de alunos da rede municipal, especialmente no que se refere à EJA. A equipe de fiscalização obteve evidências de que o quantitativo de alunos da EJA informado pelo município ao censo escolar não correspondia ao número de alunos que efetivamente frequentavam o programa, o que implicava diretamente no volume de recursos públicos federais repassados pelo FNDE.46. Dentre as inconsistências apuradas, estão a inclusão/manutenção de alunos falecidos; a existência de alunos que repetiam a mesma etapa por três anos consecutivos, ou mais, e de alunos que já estavam na fase de conclusão e que, posteriormente, foram matriculados novamente na etapa inicial do programa; a existência de número de fichas de matrícula e/ou diários de classe da EJA menor que o número de alunos registrados no censo escolar 2013 (alunos cadastrados no censo não constavam dos registros das respectivas escolas); a existência de fichas de matrícula preenchidas por pessoas que não tinham vínculo com a prefeitura e sem assinatura dos responsáveis pelas escolas (399 em uma amostra de 490 fichas); e a existência de alunos da EJA com residência ou vínculos trabalhistas em municípios distantes de Mata Grande/AL.   47. Ainda que uma ou outra constatação, isoladamente, possua baixa materialidade para caracterizar fraude no censo escolar atinente aos exercícios de 2013 e 2014, como bem destacou a Serur, se tomadas em conjunto, tais irregularidades indicam, sim, evidente descontrole e falha na inserção e fiscalização dos dados incluídos no sistema Educacenso.[...]50. Uma vez comprovada, portanto, a ocorrência de irregularidades no cadastramento de alunos da rede municipal de Mata Grande/AL no censo escolar, há que se aferir sobre quem deve recair a responsabilidade por essas falhas.51. Diferentemente do alegado pelos recorrentes, a responsabilidade pela inserção e fiscalização dos dados não pode ser atribuída, exclusivamente, aos diretores e dirigentes dos estabelecimentos públicos e privados de ensino.52. O Decreto 6.425/2008, que dispõe sobre o censo anual da educação, estabelece que:"Art. 2º O censo escolar da educação básica será realizado anualmente em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, em caráter declaratório e mediante coleta de dados descentralizada, englobando todos os estabelecimentos públicos e privados de educação básica e adotando alunos, turmas, escolas e profissionais da educação como unidades de informação.§ 1º As autoridades do Poder Executivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de acordo com suas respectivas competências, são responsáveis pela exatidão e fidedignidade das informações prestadas para o censo escolar." (g.n.) 53. Já a Portaria MEC 316/2007, que dispõe sobre o Censo Escolar da Educação Básica a ser realizado em regime de colaboração entre a União, os Estados e os Municípios, com coordenação do Inep, prescreve que:"Art. 4º - Para execução do processo censitário, caberão as seguintes atribuições e responsabilidades:I - aos diretores e dirigentes dos estabelecimentos de ensino público e privado, responder ao Censo Escolar no sistema 'Educacenso', responsabilizando-se pela veracidade das informações declaradas;II - aos gestores dos sistemas estaduais e municipais de ensino:a) treinar os agentes que coordenarão o processo censitário das escolas vinculadas aos respectivos sistemas de ensino;b) acompanhar e controlar toda a execução do processo censitário;c) zelar pelo cumprimento dos prazos e das normas estabelecidos pelo Inep;d) responsabilizar-se solidariamente pela veracidade dos dados declarados pelas escolas de seus respectivos sistemas de ensino." (g.n.) 54. E sobre a definição de quem ocuparia a posição de gestor do sistema de ensino, a Portaria MEC 235/2011, que estabelece parâmetros para a validação e a publicação das informações declaradas ao Censo Escolar da Educação Básica com vistas ao controle de qualidade e define as atribuições dos responsáveis pela declaração das informações, prescreve que:"Art. 2º - Caberá às Secretarias de Educação Estaduais, do Distrito Federal, Municipais, e aos estabelecimentos de ensino público e privado prestar as informações com base na data de referência do Censo Escolar definida pela Portaria MEC nº 264, de 26 de março de 2007. (...) § 2º - São atribuições das Secretarias de Educação Municipais:I - verificar e corrigir as inconsistências encontradas nas informações da rede (dependência administrativa) municipal de ensino e da rede privada;II - verificar e corrigir as inconsistências encontradas nas informações dos alunos com mais de um vínculo de escolarização, diretamente no sistema Educacenso, executando os seguintes procedimentos:a) proceder à desconsideração da matrícula informada indevidamente, a partir das informações consolidadas nos relatórios gerenciais de duplicidade de vínculo de escolarização ou desvincular essa matrícula, à medida que essas inconsistências forem constatadas;b) proceder à confirmação da matrícula informada corretamente, a partir das informações consolidadas nos relatórios gerenciais de duplicidade de vínculo de escolarização."55. Observa-se, portanto, que a ex-secretária municipal, na qualidade de gestora do sistema de educação, era também responsável pela veracidade dos dados declarados pelas escolas.56. Sobre a alegação da recorrente de que não agiu com dolo ou culpa, endosso o exame feito pela Serur em relação à conduta da responsável, passível de ser classificada como advinda de erro grosseiro.57. Conforme expus no voto condutor do Acórdão 2.391/2018-Plenário, o erro grosseiro, para fins de responsabilização no âmbito desta Corte de Contas, é o que decorre de uma grave inobservância de um dever de cuidado, isto é, que foi praticado com culpa grave. O Decreto 9.830/2019, em seu art. 12, § 1º, conceitua erro grosseiro como sendo "aquele manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia".58. No caso concreto em análise, como bem apontou o diretor da extinta Secex/AL, 22,81% da população do município foi matriculada na EJA (5.635 alunos em um município com população estimada de 24.702 habitantes). Considero dotada de culpa grave, portanto, a conduta omissiva da ex-secretária de educação, que deixou de verificar as informações declaradas pelas escolas que compunham a sua rede de ensino. 59. Diversa, porém, é a situação do ex-prefeito, a quem não competia a função de gerir o sistema de educação, e, por isso, ele não deve ser responsabilizado pelas irregularidades ocorridas no censo escolar municipal. Além disso, não restou demonstrada qualquer conduta comissiva ou omissiva do sr. [gestor] que pudesse ter colaborado para as falhas detectadas no cadastramento de alunos da EJA.[...]61. Desse modo, concordo com o posicionamento externado pela Serur no sentido de que deva ser dado provimento ao pedido de reexame interposto pelo ex-prefeito, afastando-se, por conseguinte, as sanções que lhe foram aplicadas.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame, nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 285 e 286 do RITCU;9.2. quanto ao mérito:9.2.1. dar provimento parcial ao recurso interposto por [responsável] a fim de reduzir o valor da multa que lhe fora aplicada pelo subitem 9.3 do Acórdão 2.249/2019-Plenário de R$ 62.237,56 para R$ 50.000,00; 9.2.2. dar provimento ao recurso interposto por [gestor] a fim de tornar insubsistentes os subitens 9.2, 9.3, 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.249/2019-Plenário no que tange a este responsável, suprimindo a multa e a declaração de inabilitação que lhe foram cominadas;9.3 manter inalterados os demais termos do Acórdão 2.249/2014-Plenário;