Acórdão 2136/2017
Voto: Cuidam os autos de Relatório de Auditoria realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com o objetivo de verificar a regularidade da contratação e execução das obras de adequação da travessia urbana em Santa Maria-RS, na BR-158/287, realizada por meio do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) na forma presencial, sob regime de contratação integrada, cujo critério de julgamento foi o de técnica e preço.2.A presente fiscalização avaliou o Edital de Licitação 799/2012-00, destinado a selecionar a melhor proposta para a contratação de empresas para a elaboração do projeto básico e executivo e execução das obras de duplicação, restauração da pista existente, implantação de ruas laterais e restauração/construção de Obras de Arte Especiais na BR-158 e BR-287, em Santa Maria-RS, divididas em dois lotes, bem assim os contratos decorrentes do certame.3.Segundo o edital do certame, o anteprojeto desenvolvido pelo Dnit estimou o valor dos serviços do lote 1 em R$ 144.947.603,54 e, do lote 2 em R$ 166.348.002,40. Após a homologação da licitação, foram firmados os Contratos TT-493/2013-0, com o [consórcio 1], pelo valor de R$ 144.180.000,00, e TT-494/2013-00, com o [consórcio 2], pelo valor de R$ 165.100.000,00.4.Realizada a fiscalização, foram relatados os seguintes achados de auditoria: (i) ausência de termo aditivo formalizando alterações das condições inicialmente pactuadas, em face da desoneração da contribuição social prevista na Lei 12.546/2011; (ii) orçamento do Edital inadequado e (iii) falha na exigência da garantia contratual.5.Feitas as comunicações processuais de oitiva do Dnit e dos consórcios, bem como a audiência do então Superintendente Regional daquela autarquia no Rio Grande do Sul, a Secex-RS propôs considerar esclarecido, por ora, o achado constante da alínea (i) supra e dar ciência ao órgão promotor do certame de algumas impropriedades relacionadas aos demais achados de auditoria.6.Incorporo às minhas razões de decidir o exame da unidade instrutiva, naquilo que não conflita com as considerações que faço a seguir sobre cada um dos achados apontados.[...]7.O primeiro deles diz respeito à ausência de alteração dos contratos firmados em face da desoneração da contribuição social prevista na Lei 12.546/2011.8.Destaco que o Acórdão 2.859/2013-TCU-Plenário tratou da revisão de preços nos contratos que foram firmados com empresas beneficiadas pelo Plano Brasil Maior, o qual estabeleceu a desoneração da folha de pagamento para alguns setores da economia (mudança da base de cálculo para a contribuição previdenciária), nos termos do art. 7º da Lei 12.546/2011 e do art. 2º do Decreto 7.828/2012.9.No momento da prolação daquele acórdão, assim decidiu o Plenário desta Corte:9.2. determinar ao Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho Nacional do Ministério Público que:9.2.1 nos termos do art. 65, § 5º, da Lei 8.666/1993, orientem os órgãos e entidades que lhes estão vinculados a adotarem as medidas necessárias à revisão dos contratos de prestação de serviços ainda vigentes, firmados com empresas beneficiadas pela desoneração da folha de pagamento, propiciada pelo art. 7º da Lei 12.546/2011 e pelo art. 2º do Decreto 7.828/2012, mediante alteração das planilhas de custo, atentando para os efeitos retroativos às datas de início da desoneração, mencionadas na legislação;9.2.2 orientem os referidos órgãos e entidades a obterem administrativamente o ressarcimento dos valores pagos a maior (elisão do dano) em relação aos contratos de prestação de serviços já encerrados, que foram firmados com empresas beneficiadas pela desoneração da folha de pagamento, propiciada pelo art. 7º da Lei 12.546/2011 e pelo art. 2º do Decreto 7.828/2012, mediante alteração das planilhas de custo;9.2.3 no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da ciência da notificação, informem a este Tribunal sobre as medidas adotadas por seus respectivos órgãos e entidades vinculados para cumprimento das determinações acima, incluindo detalhamento específico sobre a quantidade de contratos revisados e a economia (redução de valor contratual) obtida por cada unidade;10.De fato, como argumentou o então Superintendente Regional do Dnit (peça 44), encontram-se sob efeito suspensivo os itens supracitados do Acórdão 2.859/2013-TCU-Plenário, em razão da interposição de recurso ainda pendente de análise de mérito. Dessa forma, não há o que ser feito por aquela entidade, ao menos enquanto perdurar o efeito suspensivo atribuído ao Pedido de Reexame interposto contra aquela deliberação.11.Os consórcios, por sua vez, trouxeram razões para sustentar a impossibilidade, no caso concreto, da revisão contratual, alegando que as composições de preço unitário de forma detalhada, que permitiriam uma análise correta e global dos impactos da desoneração sobre a folha de pagamentos, não existiriam como componentes da proposta, com fundamento em trechos do Decreto 7.581/2011. Na visão dos consórcios, dispositivos dessa norma desobrigaram os licitantes de apresentar as planilhas detalhadas de preços de suas propostas, em caso de utilização do regime de contratação integrada no RDC, modelo utilizado no certame em questão.12.Sobre essa questão, o art. 17 da Lei 12.462/2011 é claro ao determinar a necessidade de que os licitantes vencedores apresentem o detalhamento de suas propostas em custos unitários:Art. 17. O regulamento disporá sobre as regras e procedimentos de apresentação de propostas ou lances, observado o seguinte:[...]III - nas licitações de obras ou serviços de engenharia, após o julgamento das propostas, o licitante vencedor deverá reelaborar e apresentar à administração pública, por meio eletrônico, as planilhas com indicação dos quantitativos e dos custos unitários, bem como do detalhamento das Bonificações e Despesas Indiretas (BDI) e dos Encargos Sociais (ES), com os respectivos valores adequados ao lance vencedor.13.No mesmo sentido o enunciado do Acórdão 2.433/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Benjamim Zymler:A Administração deve exigir das empresas contratadas no regime de contratação integrada, por ocasião da entrega dos projetos básico e executivo, a apresentação de orçamento detalhado contendo descrições, unidades de medida, quantitativos e preços unitários de todos os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo unitário, bem como do detalhamento dos encargos sociais e da taxa de BDI, nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei 12.462/2011, aplicável a todos os regimes de execução contratual do RDC, e da Súmula 258 do TCU.14.Dessa forma, necessário que se dê ciência ao Dnit de que a falta de planilha de serviços, quantidades e preços unitários, mesmo em contratação por preço global, no RDC com contratação integrada, contraria o que estabelece a Lei 12.462/2011 e a jurisprudência desta Corte.15.Importa, ainda, esclarecer ao Dnit que, na eventualidade de virem a ser confirmados em sede de recurso os termos do Acórdão 2.859/2013-TCU-Plenário, deverá a autarquia, no que tange aos contratos TT-493/2013-0 e TT-494/2013-00, adotar providências com vistas ao cumprimento daquela deliberação, cujas orientações também lhe são dirigidas.16.Em respaldo a esse encaminhamento, ressalto que, nos termos do art. 17, inciso III, da Lei 12.462/2011 - colacionado logo acima -, as licitantes vencedoras do certame tinham a obrigação de reelaborar e apresentar à administração pública, por meio eletrônico, as planilhas com indicação dos quantitativos e dos custos unitários, bem como do detalhamento das Bonificações e Despesas Indiretas (BDI) e dos Encargos Sociais (ES), com os respectivos valores adequados ao lance vencedor.17.Em face dessa imposição legal, dirigida expressamente à licitante vencedora, peço vênias por discordar da Secex-RS em relação à afirmação de que o cálculo do reflexo da desoneração demonstra-se inviável, uma vez que o Dnit não solicitou a apresentação das composições de preços unitários dos serviços dos consórcios vencedores do Edital 799/2012-00 (peça 60, p. 5, item 36).18.Também discordo do entendimento da unidade instrutiva de que seria de pouca utilidade solicitar tais composições nesse momento, pois não há garantias de que seus dados não pudessem ser manipulados, pois entendo que essa possibilidade de manipulação independe de o aludido art. 17, inciso III, da Lei 12.462/2011 ser cumprido tempestivamente ou não. Em outras palavras, a licitante vencedora pode manipular o detalhamento de seus custos tanto após o julgamento das propostas quanto ao longo da execução do contrato, lembrando que eventual divergência entre serviços que vierem a ser informados em planilha de detalhamento de custos e aqueles que efetivamente tenham sido executados poderá ser detectada com base nas informações disponíveis nos documentos produzidos no âmbito do Contrato 534/2013-00, firmado entre o Dnit e a [empresa], com vistas à execução de serviços de supervisão das obras em tela.Acórdão:[...]9.7. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes das seguintes impropriedades:[...]9.7.3. a falta de apresentação, por parte das empresas contratadas, de planilha de serviços, quantidades e preços unitários, mesmo em contratação por preço global, na modalidade de contratação integrada do RDC, contraria o que estabelece a Lei 12.462/2011 e a jurisprudência desta Corte;