Acórdão 2240/2025
Sumário:É possível, excepcionalmente, a prevalência dos princípios da segurança jurídica, da razoabilidade, da proporcionalidade e da proteção da confiança em favor do administrado, em detrimento do princípio da legalidade, quando a situação jurídica e remuneratória irregular estiver consolidada por longo transcurso de tempo e não houver como afastar a presunção de boa-fé do beneficiário.Voto:Em exame, ato inicial de concessão de aposentadoria a [interessada], emitido pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e submetido, para fins de registro, à apreciação deste Tribunal.2. 	A Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) propõe apreciar o ato pela ilegalidade, em razão do pagamento indevido da vantagem "opção" - por não atendimento aos requisitos legais - e da acumulação das rubricas "opção" e Gratificação de Atividade pelo Desempenho de Função (GADF) com "quintos"/"décimos" de função comissionada.3.	Além disso, identificou, nos contracheques mais recentes da aposentada, o pagamento de rubricas judiciais decorrentes de planos econômicos que já deveriam ter sido absorvidas pelos aumentos remuneratórios posteriores.4. 	O representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU) pôs-se de acordo.5. 	Com vênias aos pareceres precedentes, divirjo do encaminhamento proposto.6. 	Na ficha acostada à peça 3, consta a informação de que o ato foi apresentado a este Tribunal "em substituição ao ato Sisac devolvido de acordo com comunicado da presidência do TCU. Ato Sisac se encontrava no Controle Interno e foi devolvido ao Gestor de Pessoal".7. 	Em pesquisa ao sistema e-Pessoal, verifiquei que, de fato, o ato inserido no Sistema de Apreciação de Atos de Admissão e Concessões (Sisac) se encontrava no Controle Interno quando da referida comunicação da presidência deste Tribunal e foi devolvido ao Gestor de Pessoal, conforme a orientação desta Corte de Contas.8. 	Rememoro que diversos atos, originalmente enviados por meio do extinto Sisac, foram devolvidos à origem para que fossem novamente encaminhados a esta Casa por meio do e-Pessoal, de forma a tornar mais céleres e automáticos seus exames.9. 	Porém, também notei que o ato de aposentadoria de [interessada], cuja vigência teve início em 3/12/1997, foi encaminhado pelo Gestor de Pessoal ao Controle Interno somente em 25/11/2009, ali permanecendo sem qualquer análise até 24/3/2020, quando lhe foi devolvido por orientação do TCU. Ou seja, nesse caso, não houve, de fato, o ingresso do ato Sisac no TCU, mas tão somente encaminhamento via e-Pessoal, em 23/10/2020.10. 	Quanto à decadência administrativa para a apreciação da legalidade dos atos de pessoal, importa destacar o entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal (STF) quando do julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 636.553/RS (Tema 445 da sistemática de repercussão geral):"Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas."11. 	Naquela ocasião, o relator, Ministro Gilmar Mendes, fundamentou a adoção do prazo de cinco anos por analogia ao prazo previsto no Decreto 20.910/1932, tendo mencionado, ainda, ser esse lapso temporal equivalente ao previsto nas Leis 9.873/1999 e 9.784/1999. Assim, estabeleceu o prazo de cinco anos para que este Tribunal de Contas aprecie o ato, a contar de sua chegada, autorizando ou lhe negando o respectivo registro.12. 	No caso concreto, como já dito, o ato em substituição ao que já havia sido criado no Sisac foi submetido a este Tribunal, via sistema e-Pessoal, em 23/10/2020, o que, em uma avaliação perfunctória a partir do entendimento do STF, levaria à conclusão pela não configuração do prazo decadencial da Lei 9.784/1999 e, consequentemente, pela apreciação pela ilegalidade, dadas as irregularidades verificadas na análise empreendida pela unidade técnica no relatório que acompanha esta decisão.13. 	Entretanto, há que se considerar que os atos de pessoal são atos administrativos complexos, ou seja, somente passam a estar plenamente formados (perfeitos), válidos (aferição da legalidade com reflexo de definitividade perante a Administração) e eficazes (plenamente oponíveis a terceiros, deixando de apresentar executoriedade provisória) quando recebem o registro do TCU, conforme sua competência constitucional (nesse sentido, os Acórdãos 8.731/2020-1ª Câmara, relator: Ministro Benjamin Zymler, 1.010/2018-1ª Câmara, relator: Ministro Vital do Rêgo, dentre outros).14. 	Ou seja, o exercício da competência deste Tribunal para a apreciação da legalidade desses atos é diretamente dependente do cumprimento das etapas anteriores à chegada do ato nesta Corte de Contas, quais sejam, o cadastramento do ato (já vigente) pelo Gestor de Pessoal, o seu envio ao Controle Interno e a emissão do parecer deste último, para posterior encaminhamento ao TCU via e-Pessoal, conforme disposto no art. 260 do Regimento Interno do TCU e no art. 3º, caput, da Resolução-TCU 353/2023:[...]15. 	Pontuo que, em hipótese alguma, defendo interpretação distinta do termo fixado para a apreciação da legalidade dos atos pelo TCU (cinco anos a partir do ingresso do ato na Corte de Contas), conforme estabelecido pela Suprema Corte.16. 	Todavia, merece reflexão o impacto de situações ímpares como a ora enfrentada, em que a interessada se encontra aposentada há quase trinta anos e somente agora terá seu ato de concessão apreciado, em grave prejuízo à segurança jurídica, derivada da inércia dos órgãos que atuaram anteriormente à chegada do ato neste Tribunal.17. 	Nesse sentido, não há justificativas para que, somente em 2009 (oito anos após o início da vigência) , o ato de aposentadoria tenha sido encaminhado pelo Gestor de Pessoal ao Controle Interno e tampouco para ali permanecer por mais onze anos antes de ser encaminhado ao TCU. Ainda que se considere a necessidade de substituição do ato, inicialmente concebido no Sisac, por outro, a ser inserido no sistema e-Pessoal, essa orientação do TCU ao Controle Interno ocorreu apenas no final de 2020, o que não elide a inércia anterior desses órgãos e a superação de prazo razoável para encaminhamento a este Tribunal.18. 	Importa destacar que a Instrução Normativa (IN) 2/1993 do TCU (vigente à época do início da vigência do ato) fixava prazo de vinte dias, contados a partir da publicação dos atos de concessão, a fim de que a unidade de pessoal do órgão ou da entidade emissora encaminhasse os dados ao Controle Interno, para a emissão de parecer sobre a legalidade. Por sua vez, este último, deveria remeter o ato à apreciação deste Tribunal no prazo de trinta dias, a contar do seu recebimento (arts. 4º e 5º, da referida norma). Atualmente, tais prazos são regulados pela IN-TCU 78/2018, em seus arts. 7º e 11, os quais, apesar de mais alargados, não superam o longo interregno de tempo observado no caso concreto.19. 	Assim, em situações excepcionais como a ora tratada, é fundamental que não se olvide o princípio da duração razoável do processo, insculpido no art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional 45/2004:"LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."20. 	Nessa linha, citam-se alguns precedentes desta Corte de Contas na apreciação de atos de pessoal, conforme os seguintes enunciados de jurisprudência:	Acórdão 4.013/2014-2ª Câmara (relator: Ministro Raimundo Carreiro):"Em casos excepcionais, é juridicamente possível relevar a ilegalidade de ato sujeito a registo, fazendo-se prevaler, sobre o princípio da legalidade estrita, os princípios da segurança jurídica, da boa-fé, da confiança do administrado nos atos da Administração (presunção de legalidade) e da razoável duração do processo, corolário do princípio do devido processo legal."	Acórdãos 12.326/2021-2ª Câmara (relator: Ministro Augusto Nardes) e 568/2019-2ª Câmara (relatora: Ministra Ana Arraes):"É possível, excepcionalmente, a prevalência dos princípios da segurança jurídica, da razoabilidade, da proporcionalidade e da proteção da confiança em favor do administrado, em detrimento do princípio da legalidade, quando a situação jurídica e remuneratória irregular estiver consolidada por longo transcurso de tempo e não houver como afastar a presunção de boa-fé do beneficiário."[...]22. 	Portanto, de maneira análoga ao tratamento dado por este Tribunal aos casos em que se verifica o lapso temporal desmedido desde o início da vigência do ato até o envio a esta Corte de Contas, em flagrante comprometimento dos princípios da segurança jurídica e da razoável duração do processo, entendo que a aposentadoria da interessada deve ser, excepcionalmente, apreciada pela legalidade, concedendo-lhe o registro.Acórdão:9.1. considerar legal o ato de aposentadoria de [interessada] e determinar o seu registro;