Acórdão 2198/2020
Sumário:I - Considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas.Voto:Em análise, representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU a respeito de possíveis irregularidades relacionadas a indícios de concessão de benefícios tributários decorrentes da Lei Complementar 162/2018 e da Lei 13.606/2018, em desacordo com os comandos contidos no art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e no art. 112 da Lei 13.473/2017 - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2018.[...]Considerações preliminares acerca da eficácia normativa das leis13. De início, a Semag destaca que a análise empreendida está centrada na verificação da eficácia normativa das leis que se encontram vinculadas ao cumprimento de condicionantes constitucionais e legais para geração/execução de despesas e concessão de benefícios tributários. Isso porque o controle concentrado de constitucionalidade, que consiste na análise da adequação de uma lei ou de um ato normativo com a Constituição da República, é matéria inserida no campo reservado ao STF, que o faz em sede de ações judiciais apropriadas para tal finalidade. Dentro desse contexto, a unidade técnica sustenta que o exame dos efeitos jurídicos das leis requer atenção quanto à doutrina de Pontes de Miranda, que dividia os fatos jurídicos em três: (i) plano da existência, (ii) plano da validade e (iii) plano da eficácia.14. No campo da existência da norma jurídica, a Semag destaca o magistério de Marcos Bernardes de Mello, segundo o qual a norma jurídica existe, simplesmente, quando, promulgada, é publicada. Trata-se, aqui, da existência fática da norma, independentemente de que possa incidir e, em consequência, ser aplicada. O mesmo autor segue no sentido de que o plano da validade da norma jurídica diz respeito à sua compatibilidade com as demais normas do sistema jurídico, especialmente com aquelas das quais seu fundamento de validade é retirado. No tocante ao plano da eficácia das normas jurídicas, quando os fatos previstos pela própria norma como condição de sua aplicação não vierem a ocorrer, tal norma será ineficaz. O referido autor enfatiza que vigência e eficácia da norma são fenômenos distintos, de modo que, mesmo vigente, caso alguns dos pressupostos fáticos exigidos não sejam atendidos plenamente, a norma não produzirá seus efeitos.[...]18. Considerando o referencial teórico adotado, a Semag concluiu em relação à Lei Complementar 162/2018 e à Lei 13.606/2018 que os referidos diplomas normativos entraram no plano da existência, assim como no plano da validade, mas ainda não entraram no plano da eficácia, razão pela qual o Poder Executivo não teria condição de implementá-las sem que as condições constitucionais e legais (previstas na LRF e na LDO) fossem observadas à risca. Isso porque as normas em questão têm como pressuposto fático para a produção dos seus efeitos o atendimento das condicionantes constitucionais (art. 167, inciso II e art. 113 do ADCT) e legais (LRF), o que ainda não ocorreu.19. Em outras palavras, aduz a unidade técnica que considerando que os elementos que constituem o suporte fático necessário para a incidência da norma em questão ainda não restaram integralmente implementados, os normativos em questão, apesar de estarem vigentes desde a data da publicação, não possuem eficácia. Significa dizer, na prática, que a efetiva implementação dos benefícios fiscais depende de um evento futuro e incerto.20. Com isso, a Semag sustenta que, aplicada a doutrina de Marcos Bernardes de Mello aos casos concretos analisados nos autos, se a Lei Complementar 162/2018 e a Lei 13.606/2018 têm vigência e são válidas, ou, sendo inválidas, ainda não tiveram as respectivas nulidades decretadas por quem, dentro do sistema jurídico, tenha poder para tanto, poderão ser eficazes desde que se concretizem no mundo os fatos que constituem seu suporte fático.21. Assim, enquanto não se realizam as condições e exigências previstas nos dispositivos constitucionais e legais (LRF), as leis federais mencionadas, mesmo com vigência, constituem meras proposições referentes a hipóteses, não se podendo falar em geração de qualquer consequência jurídica que implique renúncia de receita ou geração de despesa para a União.22. Conclui, ao final que a Lei Complementar 162/2018 e a Lei 13.606/2018, apesar de existentes, válidas e em vigência, não gozam de eficácia normativa enquanto não forem implementadas as condicionantes previstas nos dispositivos constitucionais e legais mencionados, pois a sua efetiva implementação, com a consequente concessão dos benefícios fiscais, depende da ocorrência de situações fáticas que ainda não se concretizaram.[...]27. Nesse contexto, cabe destacar o art. 1º da LRF, que anuncia, por meio do seu §1º, os pressupostos da gestão fiscal responsável, alicerçada na ação planejada e transparente em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante uma série de medidas, dentre as quais se destacam o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange à renúncia de receita.28. Para que tais objetivos sejam efetivamente alcançados, é necessário observar as prescrições estabelecidas pelo legislador em sede de lei complementar, sob pena de tornar o objetivo primordial da LRF senão letra morta, uma prescrição vazia. Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.[...]35. A falta de instrumentos eficazes de acompanhamento das propostas legislativas aprovadas pelo Congresso Nacional - sejam as de iniciativa do Poder Executivo, sejam as de iniciativa das Casas Legislativas - reduzem a eficácia da LRF, com elevado potencial de comprometer o cumprimento das metas fiscais e a consistência das medidas com os objetivos da política econômica nacional à luz das premissas estabelecidas pelos arts. 4º e 14 da LRF que orientam a elaboração do Anexo de Metas Fiscais da LDO.[...]52. No mérito, registro minha concordância com a bem abalizada proposta formulada pela unidade técnica, ratificada pela manifestação do MPTCU, razão pela qual acolho os pareceres precedentes com ajustes que considero necessários nas propostas de encaminhamento.53. Convém novamente destacar que a renúncia de receitas tem como finalidade principal a promoção do desenvolvimento econômico e social de determinadas áreas e atividades onde é implementada. Por meio desse mecanismo, os governos atraem novas empresas, expandem as já existentes, aumentando a oferta de emprego e a renda per capita da população, bem como reduzem as desigualdades sociais, desonerando a população de baixa de renda. Segundo Almeida (2001), o ato de renunciar a receita pública é, em essência, uma política de governo como todas as demais implementadas com o objetivo de executar as funções inerentes aos entes políticos que constituem as diferentes esferas de governo: federal, estadual e municipal. Trata-se de política pública cujo propósito é promover o suporte financeiro necessário à realização de programas, projetos e atividades de interesse da sociedade e destinados à promoção do equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico nas diferentes regiões geoeconômicas do país, ao desenvolvimento de segmentos econômicos estratégicos e ao favorecimento de determinados grupos de contribuintes, entre outros objetivos públicos relevantes.[...]55. Por outro lado, não se deve ignorar que o ato de renunciar receitas deve ser acompanhado das medidas legais compensatórias previstas para tanto, sob pena de tal ato não ser validado pelo sistema jurídico pátrio. É que, consoante demonstrou a unidade técnica, uma renúncia de receita significa, em outras palavras, mudança na condução de determinadas políticas públicas com objetivos específicos. Para tanto, considerando que o resultado da equação não deve mudar (receitas e despesas devem continuar em equilíbrio), enquanto as medidas compensatórias decorrentes da nova escolha não forem adotadas, a política que prescreve as renúncias fiscais não pode, na prática, ser efetivada.56. Nesse contexto, reputo oportunas e aplicáveis ao caso dos autos, as considerações da Semag acerca dos planos de validade das normas jurídicas. Nessa senda, acrescento que, na visão da dogmática jurídica, uma norma, para ser válida, deve primeiramente estar integrada no ordenamento jurídico, onde cumprir-se-ão seus processos de formação e produção, em conformidade com as diretrizes e requisitos do próprio ordenamento. Segundo Tercio Sampaio Ferraz Junior, "cumprido esse processo, temos uma norma válida. (...) Sancionada a norma legal, para que se inicie o tempo de sua validade, ela deve ser publicada. Publicada a norma, diz-se, então, que a norma é vigente. (...) Vigente, portanto, é a norma válida (pertencente ao ordenamento) cuja autoridade já pode ser considerada imunizada, sendo exigíveis os comportamentos prescritos".57. Tratando-se de normas jurídicas, a eficácia consiste na capacidade de atingir os objetivos nela traduzidos, que vêm a ser, em última análise, realizar os ditames jurídicos objetivados pelo legislador. Por isso é que se diz que a eficácia jurídica da norma designa a qualidade de produzir em maior ou menor grau, efeitos jurídicos, ao regular, desde logo, as situações, relações e comportamentos de que cogita. Nesse sentido, a eficácia diz respeito à aplicabilidade, exigibilidade ou executoriedade da norma, como possibilidade de sua aplicação jurídica.58. Ensina o Professor Tercio Sampaio Ferra Jr. que a eficácia pode ser técnica, social ou jurídica. A eficácia técnica diz respeito à técnica legislativa, ou seja, quando uma norma depender de outra para ser aplicada ou quando se exigir certo equipamento. No caso da falta da norma complementar ou do equipamento não existir falta à norma eficácia técnica. A eficácia social ou efetividade refere-se à produção das consequências desejadas pelo elaborador das normas, verificando-se quando a conduta contida nas prescrições da norma for cumprida pelo destinatário. Quanto à eficácia jurídica, esta é propriedade do fato jurídico de provocar os efeitos pretendidos nas prescrições da norma, ou seja, ocorrendo o fato descrito na hipótese da norma, os efeitos não podem deixar de ocorrer de forma automática e infalível (ao menos no plano da linguagem).59. No entanto, vale mencionar que a eficácia de uma norma pode sofrer limitações ou mesmo depender de outra norma para se realizar. É o caso das normas de eficácia limitada, as quais a despeito de erigirem previsão de conduta, asseveram que determinado conceito ou fator será ditado por norma complementar, ou nos termos da lei, quando a lei ainda não foi editada.60. Considerando esse cenário e tendo em vista o referencial teórico já analisado por este Plenário por ocasião da prolação do Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário entendo pertinente firmar entendimento no sentido de que as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas.[...]68. Por fim, em razão da relevância do tema apreciado nestes autos para o país, acompanho a proposta formulada pela Semag para firmar entendimento no sentido de que, considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso I, do Regimento Interno do TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. alertar o Poder Executivo, com fundamento no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000, que:9.2.1 as propostas legislativas de iniciativa do Poder Executivo e quaisquer iniciativas aprovadas mediante projeto de lei para conceder benefícios de natureza tributária, desacompanhadas das medidas de compensação previstas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000 (LRF), não se conformam com o pressuposto da gestão fiscal estabelecido no art. 1º, § 1º, da LRF e com as diretrizes norteadoras da trajetória de recondução da renúncia de receita ao limite estabelecidas pelos arts. 21 e 116, § 1º, da LDO-2019, devendo ser demonstrada a compatibilidade da proposta e dos projetos de lei aprovados com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, com objetivo de conferir concretude plena ao disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea a, § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000;9.2.2. os requisitos estabelecidos no art. 14 da Lei Complementar 101/2000, no art. 113 do ADCT e na Lei de Diretrizes Orçamentárias não se limitam aos projetos de iniciativa do Poder Executivo, estendendo-se à apreciação de propostas de iniciativa do Poder Legislativo, o que deve ocorrer, neste último caso, por ocasião do exercício do poder de sanção e/ou de veto do presidente da República com base no art. 66 da Constituição da República, conforme disposto no parecer prévio das contas presidenciais do exercício de 2018 apreciado pelo Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, que analisou o alerta proferido no parecer prévio das contas presidenciais de 2017;9.2.3. eventual proposta de alteração da meta fiscal para absorver a criação ou a ampliação de renúncia de receita deverá demonstrar a sua consistência com as premissas e os objetivos da política econômica nacional expressamente definidos no Anexo de Metas Fiscais que integra a Lei de Diretrizes Orçamentárias, de forma coerente com o disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, inciso I, alínea a, § 2º, incisos II e V; 5º, incisos I e II; e 14, incisos I e II da Lei Complementar 101/2000;9.3. firmar o entendimento no sentido de que, considerando o disposto no art. 167, inciso II, da Constituição da República, do art. 113 do ADCT, assim como a regulamentação prevista nos arts. 14 a 16 da Lei Complementar 101/2000, as leis e demais normativos que instituírem benefícios tributários e outros que tenham o potencial de impactar as metas fiscais somente podem ser aplicadas se forem satisfeitas as condicionantes constitucionais e legais mencionadas;9.4. recomendar ao Ministério da Economia e à Casa Civil da Presidência da República que adotem medidas voltadas a sistematizar e definir os papéis dos órgãos centrais e essenciais da área econômica, para que atuem de forma integrada com os órgãos setoriais e específicos que compõem o sistema previsto no art. 4º da Lei 10.180/2001,  visando ao aperfeiçoamento do sistema de autocontrole de concessão e ampliação de benefícios fiscais, notadamente os de natureza tributária consoante o diagnóstico realizado por esta Corte de Contas nos presentes autos;