Acórdão 1934/2024
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo então Ministro de Estado das Relações Exteriores, Sr. Ernesto Araújo, sobre a possibilidade da adoção de índice de câmbio por paridade do poder de compra para fins de aplicação do limite remuneratório constitucional (art. 37, inciso XI, da Constituição Federal) à retribuição paga aos servidores do Ministério das Relações Exteriores (MRE) que laboram no exterior. 2. A retribuição dos servidores lotados no exterior é fixada e paga em dólares americanos (US$), nos termos da Lei 5.809/1972, regulamentada pelo Decreto 71.733/1973, sendo constituída, basicamente, pelas seguintes parcelas: (i) Remuneração Básica (RB); (ii)  Gratificação no Exterior por Tempo de Serviço (TS); e (iii) indenizações, cuja principal é a Indenização de Representação no Exterior (Irex). Das três parcelas, o teto constitucional incide somente sobre as duas primeiras.3. Cabe esclarecer que, em 2012, o TCU auditou a folha de pagamento dos servidores do MRE lotados no exterior e identificou que não era adotado procedimento para verificar o cumprimento do limite remuneratório constitucional (TC 013.716/2012-3). Na ocasião, verificou-se que, mesmo considerando a exclusão das parcelas de caráter indenizatório, havia servidores que estavam recebendo acima do teto. Assim, mediante o Acórdão 2.054/2013-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, foram expedidas ao MRE as seguintes determinações:" (...)  9.1.1. no prazo de 120 dias (cento e vinte dias), interrompa os pagamentos referentes ao fator de correção cambial (FCC) incidente sobre a indenização de representação no exterior (Irex) , tendo em vista que os valores referentes a essa indenização devem ser fixados mediante decreto do Poder Executivo, consoante o art. 19 da Lei 5.809/1972;9.1.2. no prazo de 60 dias (sessenta dias), limite a remuneração ao teto constitucional, conforme estabelece o art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, computando, para tanto, as parcelas referentes à retribuição básica (RB), à gratificação no exterior por tempo de serviço (TS) e ao fator de correção cambial incidente sobre essas parcelas; 9.1.3. no prazo de 120 dias (cento e vinte dias), adote as providências para encaminhar ao Congresso Nacional projeto de lei que disponha sobre o pagamento da parcela remuneratória denominada fator de correção cambial (FCC) , incidente sobre as parcelas remuneratórias de caráter não indenizatório, consoante os arts. 37, inciso X, e 61, inciso II, alínea 'a', da Constituição Federal" (grifos acrescidos).4. A fim de cumprir a determinação do item 9.1.2 do Acórdão 2.054/2013-TCU-Plenário, o MRE editou sucessivas portarias (Peças 13 a 17), fixando que, para fins de verificação do limite remuneratório, a retribuição no exterior, excluída as parcelas indenizatórias, seria convertida para o real usando uma taxa de câmbio fixada para determinado período (primeiro semestral, depois anual), a partir do valor médio das cotações de fechamento para compra do dólar americano divulgadas pelo Banco Central do Brasil (BCB) no período anterior. Caso a remuneração fosse superior ao limite, seria descontada a parcela excedente (abate-teto).5. Ocorre que, entre 2013 e 2021, houve significativa desvalorização do real frente ao dólar (153%), de modo que a conversão para o real da retribuição fixada em dólar, para fins de comparação com o teto constitucional, acabou resultando em maiores valores da parcela excedente (abate-teto). 6. Desta forma, foi solicitado ao TCU que se manifestasse "quanto à conformidade com a legislação vigente, em particular o art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, e com o Acórdão 2.054/2013-TCU-Plenário, do entendimento que, exclusivamente para o cálculo e a aplicação do limite remuneratório constitucional à retribuição paga aos servidores do ltamaraty no exterior, o Ministério das Relações Exteriores, com vistas a garantir a necessária previsibilidade ao servidor quanto ao valor nominal da remuneração a ser recebida, pode adotar índice de câmbio por paridade de poder de compra" (grifou-se).7. Consoante exposto pelo consulente: "Índices de Paridade de Poder de Compra (PPC) são taxas de conversão que visam a equalizar o poder aquisitivo de diferentes moedas, aproximando-se do seu valor efetivo, ao eliminar as diferenças de níveis de preços entre os países. O fundamento lógico básico para a teoria PPC é que o valor de uma moeda é determinado fundamentalmente pela quantidade de bens e serviços que uma unidade daquela moeda pode comprar no país de origem".8. Para formular o índice, são escolhidos alguns produtos básicos para formar uma espécie de "cesta internacional". O preço desta cesta na moeda do país de referência, em geral dólares americanos, é comparado com o preço da cesta no segundo país em moeda local. A razão entre esses valores consiste no Índice de Paridade de Poder de Compra - PPC (vide índices divulgados em: https://data.oecd.org/conversion/purchasing-power-parities-ppp.htm).[...]22. De fato, ainda persistiam dúvidas nos autos sobre a compatibilidade do uso do PPC para cálculo do abateteto. Contudo, observo que a Câmara dos Deputados, ao apreciar a Medida Provisória 1.146, de 16/12/2022, que altera a Lei 5.809/1972 quanto ao fator de conversão da retribuição básica dos servidores civis e militares em serviço no exterior, introduziu o art. 50-A à referida lei para prever que os pagamentos em moeda estrangeira que não tenham caráter indenizatório serão submetidos ao teto remuneratório, que será calculado de acordo com os critérios de paridade de poder de compra entre a moeda nacional e o dólar americano (moeda-padrão usada para as transações internacionais), nos seguintes termos:"Art. 50-A. Os pagamentos feitos em moeda estrangeira aos servidores públicos e militares em serviço no exterior que não tenham caráter indenizatório serão submetidos ao limite remuneratório estabelecido no inciso XI do caput e nos §§ 9º e 12 do art. 37 da Constituição Federal, calculado pelo critério de paridade do poder de compra entre a moeda nacional e a moeda-padrão utilizada nas transações financeiras internacionais do governo brasileiro, nos termos de decreto regulamentar" (grifos acrescidos).23. Ao receber parecer favorável no Senado Federal, o relator da matéria, Senador Esperidião Amin, por meio do Parecer 34/2023, se pronunciou sobre o dispositivo acima nos seguintes termos:"Somos ainda favoráveis à redação do art. 50-A introduzido na Lei nº 5.809, de 1972, pelo PLV, que prevê que a adoção do câmbio por paridade do poder de compra entre a moeda nacional e o dólar americano para fins de aplicação do teto constitucional aos pagamentos em moeda estrangeira aos servidores públicos e militares, em serviço no exterior. Conforme informado pelo Ministério das Relações Exteriores, esse procedimento já vem sendo adotado nos termos de portaria editada por aquele órgão, com previsão na legislação orçamentária, em razão do respaldo conferido pelo Tribunal de Contas da União, em decisão proferida em 1 de dezembro de 2021, no Acórdão nº 2.897, de Relatoria do Ministro Benjamin Zymler (autor do Voto Vencedor Ministro Bruno Dantas), por meio da qual a Corte autorizou a adoção do índice de câmbio por paridade do poder de compra até que o Tribunal deliberasse de forma definitiva sobre a consulta formulada ou sobreviesse lei sobre a matéria. Ao se utilizar a paridade do poder de compra na definição do valor do teto remuneratório do servidor (e não a cotação do dólar registrada pelo Banco Central do Brasil) pretende-se equalizar o poder aquisitivo de moedas diversas e aproximar-se de seu valor efetivo, eliminando as diferenças de níveis de preços entre os países. A medida considera os aspectos relativos ao custo de vida e ameniza os efeitos das flutuações cambiais e da desvalorização da moeda nacional. Nesse sentido, a previsão em lei conferirá segurança jurídica ao tema, mitigando eventual imprevisibilidade quanto à retribuição paga aos servidores no exterior."24. Por essa linha, o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei de Conversão 5/2023 que, submetido à sanção presidencial, culminou na edição da Lei 14.566, de 4 de maio de 2023, contendo o art. 50-A nos exatos termos transcritos acima. 25. Portanto, como sobreveio lei disciplinando a matéria ora em análise, entendo cabível revogar a autorização provisória concedida pelo item 9.2 do Acórdão 2.897/2021 e responder ao consulente que é possível adotar o índice de câmbio por paridade de poder de compra para fins de aplicação do limite remuneratório constitucional à retribuição paga aos servidores em serviço no exterior, nos termos do art. 50-A da Lei 14.566/2023 e do Decreto 12.112, de 11 de julho de 2024, que altera o Decreto 71.733, de 18 de janeiro de 1973, que regulamenta a Lei 5.809, de 10 de outubro de 1972, nos seguintes termos:"Art. 1º O Decreto nº 71.733, de 18 de janeiro de 1973, passa a vigorar com as seguintes alterações:'Para fins do disposto no art. 50-A da Lei nº 5.809, de 10 de outubro de 1972, a conversão do limite remuneratório vigente em moeda padrão utilizada nas transações financeiras internacionais do Governo brasileiro será efetuada com base no índice consolidado de câmbio por paridade de poder de compra para comparações entre produtos internos brutos publicado anualmente pela Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento - OCDE.Parágrafo único. O valor do câmbio de conversão a que se refere o caput será divulgado anualmente, no mês de dezembro, em ato do Ministro de Estado das Relações Exteriores, para vigência no período de 1º de janeiro a 31 de dezembro do ano seguinte.' (NR) Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação."Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 264, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno deste Tribunal;9.2. responder ao consulente que há amparo jurídico para que se adote índice de câmbio por paridade do poder de compra para fins de aplicação do teto remuneratório constitucional à retribuição paga aos servidores em serviço no exterior, nos termos do art. 50-A da Lei 14.566/2023 e do Decreto 12.112, de 11 de julho de 2024, que altera o Decreto 71.733, de 18 de janeiro de 1973, que regulamenta a Lei nº 5.809, de 10 de outubro de 1972;