Acórdão 1666/2024
Voto:Em apreciação, consulta formulada pelo Exmo. Sr. Geraldo José Rodrigues Alckmin Filho, então coordenador da equipe de transição do presidente da República eleito e vice-presidente da República eleito, nomeado para exercer Cargo Especial de Transição Governamental (CETG) para o mandato 2023/2026, acerca do alcance e interpretação do disposto no inciso II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais), que dispõe:"Art. 17. Os membros do Conselho de Administração e os indicados para os cargos de diretor, inclusive presidente, diretor-geral e diretor-presidente, serão escolhidos entre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento, devendo ser atendidos, alternativamente, um dos requisitos das alíneas 'a', 'b' e 'c' do inciso I e, cumulativamente, os requisitos dos incisos II e III: (...) § 2º É vedada a indicação, para o Conselho de Administração e para a diretoria: (...) II - de pessoa que atuou, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de estrutura decisória de partido político ou em trabalho vinculado à organização, estruturação e realização de campanha eleitoral;"2. O consulente suscitou a seguinte dúvida: a vedação do inciso II supra abrange a pessoa que, de forma não remunerada, contribuiu com atividade de natureza intelectual, a exemplo daquela que participou da elaboração de programa de governo de candidato a cargo eletivo?3. Pontuou que as funções remuneradas e tipicamente de organização e estruturação de campanha eleitoral (a exemplo do tesoureiro e do marqueteiro contratado) estariam certamente, inseridas diretamente na vedação legal. Por outro lado, ponderou que não deveriam ser incluídas nessa vedação as funções então exercidas, sem remuneração, que se consubstanciassem, tão somente, em função de natureza intelectual, relacionadas à elaboração do programa de governo do candidato. Tais funções, defendeu, não seriam típicas de organização, estruturação ou realização de campanha eleitoral.4. Nesse sentido, mencionou haver alguns precedentes, no âmbito dos Comitês de Elegibilidade do BNDES, da Petrobras e do Banco do Brasil (que anexou aos autos), em que a participação não remunerada em campanha política, cujas funções foram de natureza meramente intelectual para elaboração do programa de governo, foi afastada da vedação legal.[...]25. Inicio minha análise asseverando que não desconheço a finalidade última da vedação legal e sua constitucionalidade; todavia, há que se identificar os reais limites por ela impostos e analisá-la, dentre outros, sob a luz dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.26. Como registrou o auditor-chefe da AudBancos, tal vedação legal procurou evitar ou que pessoa se aproveite de posição de influência em campanha eleitoral para alcançar posição em conselho de administração ou diretoria em empresas estatais ou que as funções em empresas estatais sejam utilizadas como contraprestação/pagamento por serviços prestados em campanha.27. Nessas circunstâncias, se por um lado pretende-se, com acerto, resguardar a impessoalidade e profissionalização da gestão e a despolitização da seleção de dirigentes das empresas estatais, com o fortalecimento da governança corporativa, e evitar eventuais conflitos de interesses, de outro, não há razoabilidade, tampouco proporcionalidade, em se considerar que toda e qualquer atividade desempenhada ao longo do que comumente se entende como uma campanha eleitoral esteja englobada na referida vedação.28. Dessa forma, é primordial estabelecer o alcance da expressão "trabalho vinculado à organização, estruturação e realização de campanhas eleitorais". E, nesse tópico, é de suma importância, em primeiro lugar, que se defina o conceito jurídico de "campanha eleitoral", pois nela reside importante aspecto da vedação legal.29. E, nesse pormenor, acompanho a análise empreendida pelo auditor-chefe.30. Preliminarmente, há que se registrar que assiste razão ao dirigente ao defender uma interpretação do inciso II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016 que não limite os direitos fundamentais esculpidos nos incisos nos incisos VIII, XIII e XVII do art. 5º da Constituição. Veja-se o exposto:"ao impedir o acesso daquele que participou de campanha eleitoral ao exercício profissional para a qual tem qualificação técnica, priva o cidadão de direitos por motivo de convicção política reduzindo-lhe a liberdade fundamental positivada no inciso VIII do art. 5º da Constituição Federal.o filiado a um partido político que participa de organização, estruturação e realização de campanhas eleitorais - atividades inerentes à associação partidária -, ao sofrer limitação de seu direto ao exercício profissional por incidência do inciso II do § 2.º do art. 17 da Lei 13.303/2016, tem uma restrição do seu direito fundamental à plena liberdade de associação para fins lícitos, esculpido no inciso XVII do art. 5º da Constituição."31. As liberdades fundamentais positivadas nos referidos incisos constitucionais não podem sofrer limitações por dispositivos infraconstitucionais. Dessa forma, a interpretação normativa do inciso II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016, repita-se, constitucional conforme decidido na ADI 7331, não pode restringir dispositivo constitucional. A exegese aplicável deve ser aquela que maximize os direitos fundamentais. Portanto, o alcance da norma infraconstitucional deve se alinhar aos preceitos da Carta Magna.32. Entendo, portanto, que o dispositivo (inciso II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303/2016) não permite alcançar interpretações e traduzir situações concretas em que o conflito de interesse deva ser presumido. Não se pode, a meu ver, interpretar ampliativamente, de acordo com a regra de hermenêutica jurídica, o sentido do preceito legal de forma a limitar, conforme já dito, preceitos hierarquicamente superiores (incisos VIII, XIII e XVII do art. 5º da Constituição).33. Dessa forma, há que se interpretar o preceito legal em conformidade com os demais comandos estatuídos na Constituição.34. A partir dessa compreensão, trago à luz que a análise sistemática do § 13 do art. 14 da CF/1988, da Lei 9.504/1997, do Código Eleitoral e da Resolução TSE 23.674/2021 leva a depreender os seguintes pontos, conforme ressaltou o auditor-chefe: (a) o dispositivo constitucional indica que a campanha eleitoral ocorre em um determinado decurso de tempo; (b) a Lei 9.504/1997 utiliza os termos "propaganda eleitoral" e "campanha eleitoral" como sinônimos (v.g. §§ 2º e 6º do seu art. 37); (c) a propaganda ou campanha eleitoral tem início em 16/8 do ano eleitoral (arts. 36, caput, e 57-A); (d) a propaganda ou campanha eleitoral, nos termos da Lei 9.504/1997, contempla uma série de atos de divulgação dos candidatos a cargos eletivo, tais como: o funcionamento de alto-falantes ou amplificadores de som para fins de divulgação eleitoral (§ 3º do art. 39); a realização de comícios e a utilização de aparelhagens de sonorização fixas (§ 4º do art. 39); a publicação e o impulsionamento de conteúdos de internet (inciso IV do § 5º do art. 39); a distribuição de material gráfico (§ 9º do art. 39); a realização de caminhada, carreata, passeata ou carro de som que transitem pela cidade divulgando jingles ou mensagens de candidatos (§ 9º do art. 39); a divulgação paga, na imprensa escrita, e a reprodução na internet do jornal impresso de anúncios de propaganda eleitoral (art. 43); a propaganda eleitoral gratuita em emissoras de rádio e televisão (art. 47) e a participação em debates em emissoras de rádio e televisão (art. 46); (e) todos os atos inerentes à campanha eleitoral elencados na Lei 9.504/1997 tem a mesma e única finalidade que é a de promover os candidatos para obtenção de votos.35. Nessas circunstâncias, pertinente a conclusão de que, segundo a Lei 9.504/1997, "a campanha eleitoral compreende estritamente um conjunto de atos de propaganda, divulgação, exposição de candidatos aos eleitores com a finalidade de angariar votos, realizados no período de 16/8 do ano eleitoral até a realização do sufrágio".36. Definido tal conceito e considerando que a vedação legal, ao que interessa à consulta, é limitada às atividades ocorridas tão-somente em campanha eleitoral, extrai-se que outras, tais como aquelas que dão suporte à candidatura, previamente à campanha eleitoral, não estão aí incluídas.37. E, dentre essas importantes atividades, insere-se a elaboração do programa de governo, que, relevante destacar, é prévia à campanha, mas que nela se espera que seu conteúdo seja divulgado. Como ressaltou o auditor-chefe, "as propostas políticas (conteúdo) não se confundem com os atos (forma) de propaganda, divulgação, exposição do candidato e dessas mesmas propostas".38. A anterioridade da elaboração do programa de governo à campanha é baseada no fato de que há exigência na Lei 13.303/2016 [Lei 9.504/1997] (inciso IX do § 1º do art. 11) de que, já no pedido de registro de candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República, haja a inclusão do documento contendo as propostas por ele defendidas (denominado comumente como "programa de governo", embora a dicção legal seja "propostas defendidas pelo candidato a Prefeito, a Governador de Estado e a Presidente da República").39. Outra questão a ser pontuada refere-se à expressão "trabalho vinculado" contida na vedação legal ("trabalho vinculado à organização, estruturação e realização de campanha eleitoral").40. Na mesma esteira do auditor-chefe, considero que não se possa elastecer a expressão de tal forma que acabe por abranger absolutamente todo e qualquer trabalho/função exercido em uma campanha eleitoral, sob pena de incluir, por exemplo, os prestadores de serviços comuns.41. Assim, a vedação dirige-se, a meu ver, às pessoas de maior relevo na campanha eleitoral, responsáveis pelas atividades tidas como típicas, a exemplo das funções de tesoureiro, administrador, coordenador e marqueteiro, reais responsáveis pela organização, estruturação e realização da campanha.42. É dizer, aquelas pessoas que assumem a responsabilidade pelos atos de campanha e, nessa condição, podem ser responsabilizadas legal e administrativamente. Há que se frisar, no entanto, que somente o exame do caso concreto poderá, de fato, indicar a incidência ou não da vedação legal.43. Como ressaltou o auditor-chefe, e considerando que, como defendido, a interpretação da norma deve ser restritiva, convém, então, que se limite o alcance da aludida expressão "trabalho vinculado" para compreendê-la como o trabalho de nível estratégico ou decisório da campanha eleitoral, preservando, dessa maneira, o objetivo legal e garantindo maior efetividade aos direitos fundamentais.44. E, nesse contexto, não há qualquer relevância a existência ou não de remuneração em contrapartida a esse trabalho ou se o trabalho foi somente intelectual ou operacional. Como bem colocado pelo auditor-chefe, o que "realmente importa para a aferição da vedação da disposição legal é se a pessoa participa efetivamente, de forma estratégica ou decisória, da organização, estruturação e realização da campanha eleitoral", entendida essa última como defendido neste voto.Acórdão:9.2. responder ao consulente, com fulcro art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, que a vedação prevista no inciso II do § 2º do art. 17 da Lei 13.303, de 2016, abrange a pessoa que, de forma não remunerada, contribuiu com atividade de natureza intelectual, desde que o seu trabalho tenha se dado em nível estratégico ou decisório vinculado à organização, estruturação e realização de campanha eleitoral, entendida esta - estritamente - como o conjunto de atos de propaganda, divulgação, exposição de candidatos aos eleitores, realizados no período de 16 de agosto do ano eleitoral até a realização do sufrágio, tais como a realização de comícios e a utilização de aparelhagens de sonorização fixas, a publicação e o impulsionamento de conteúdos de internet, a distribuição de material gráfico, a realização de caminhada, carreata, passeata ou carro de som que transitem pela cidade divulgando jingles ou mensagens de candidatos, a divulgação paga na imprensa escrita de anúncios de propaganda eleitoral, a propaganda eleitoral gratuita em emissoras de rádio e televisão e a participação em debates em emissoras de rádio e televisão;