Acórdão 2492/2024
Voto:Trata-se de representação formulada pelo Superintendente de Administração e Finanças da Antaq, Alfredo Murillo Gameiro de Souza, a respeito de irregularidades concernentes a erros no cálculo automático dos benefícios de aposentadoria com base na média das maiores remunerações, a exemplo de valores incorretos ou inexistência de dados nos registros que compõem a base de contribuições do servidor aposentado.2. Em síntese, o representante noticiou a este Tribunal o que se segue:a) o cálculo dos proventos iniciais de [omissis A] resultou no valor de R$ 9.452,01 (peça 1, p. 161); após o recálculo originado da auditoria da CGU, o novo valor encontrado foi de R$ 9.589,41 (peça 1, p. 184);b) o cálculo dos proventos iniciais da Sra. [omissis B] resultou no valor de R$ 6.704,77, observando que a média aritmética resultou em R$ 8.206,87, mas houve redução do valor, referente ao cumprimento do pedágio, em face de aplicação da regra de aposentadoria do art. 2º, caput, incisos I, II e III, e § 1º, da Emenda Constitucional 41/2003 (peça 2, p. 53 e 56); após o recálculo originado da auditoria da CGU, o novo valor encontrado foi de R$ 7.383,61, considerando que a média aritmética resultou em R$ 9.229,51, mas houve redução do valor, pelo mesmo motivo mencionado (peça 2, p. 59 e 66);c) o cálculo dos proventos iniciais proporcionais de [omissis C] resultou no valor de R$ 1.228,67 (peça 3, p. 47); após o recálculo originado da auditoria da CGU, o novo valor encontrado foi de R$ 1.307,99 (peça 3, p. 16).3. Nos pareceres de peças 9, 10 e 11, a Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal - AudPessoal, após análise dos autos, sustenta em síntese que:"9. Analisando-se o caso em tela, percebe-se que a hipótese trazida aos autos - correção no cálculo dos proventos - é fato que exige o encaminhamento do ato de alteração de concessão à apreciação pelo Tribunal, conforme disposto no item "i" do § 1° do art. 2º - alteração da forma de cálculo do benefício, da forma "incorreta" para a forma "correta". Conforme pode-se notar, as alterações de caráter pessoal devem, em regra, ser objeto de encaminhamento ao Tribunal. 10. Assim, a representação em tela deve ser considerada procedente, cabendo ser esclarecido ao Representante que os atos de alteração dos mencionados servidores devem ser encaminhados ao TCU por meio de sistema específico, no caso, o e-Pessoal, competindo ao TCU adotar as providências que entender pertinentes. Importa observar, entretanto, que a mencionada rotina de recálculo realizada pela CGU, quando da eventual aplicação em outros casos concretos na esfera da Antaq, pode então comportar distintos desdobramentos. Ademais, é possível inferir que esse mesmo procedimento esteja sendo aplicado pela CGU em outros órgãos ou entidades da Administração Pública Federal. Nesse sentido, merecem ser analisados aspectos adicionais relacionados ao mérito e ao direito intertemporal resultantes deste trabalho da CGU e daqueles que virão a ser realizados no âmbito da própria Administração, tornando-se premente a revisitação do efeito do transcurso do tempo aplicável em atos de pessoal para, ao final, propor a fixação de entendimentos, com supedâneo no art. 16, V do RITCU, em vista de tratar-se de questão de especial relevância da Administração Pública".  (destaque acrescido) [...]4. No mérito, registro minha concordância, em essência, com a proposta formulada pela unidade técnica, razão pela qual acolho os pareceres precedentes por seus próprios fundamentos, sem prejuízo de fazer os comentários que se seguem.5. Em síntese, a representação foi apresentada com objetivo de buscar esclarecimentos a respeito de como proceder diante de situações irregulares ou não, que envolvam erros de cálculo na composição de proventos de aposentadoria, em situações que os respectivos atos administrativos já tenham sido apreciados pela legalidade, pelo TCU, há mais de 5 anos.6. De início, vale mencionar que as irregularidades trazidas pelo representante tiveram como origem Auditoria da CGU, baseada em trilhas de pessoal que identificaram erros no cálculo automático dos benefícios de aposentadoria e pensão com base na média das maiores remunerações, a exemplo de valores incorretos ou inexistência de dados nos registros que compõem a base de contribuições do servidor aposentado (denominada Base PSS) (peça 1, p. 5 e peça 3, p. 10).7. Assim e considerando os três casos concretos apresentados pelo representante, entendo acertado o encaminhamento proposto pela unidade técnica no sentido de que, para a solução dos referidos casos, bastará o órgão encaminhar, via sistema e-Pessoal, atos de alteração contemplando as correções nos proventos dos inativos mencionados.8. É que nos casos concretos trazidos na presente representação, trata-se de correção no cálculo dos proventos. E esse fato exige o encaminhamento do ato de alteração de concessão à apreciação pelo Tribunal, conforme disposto no item "i" do § 1° do art. 2º - alteração da forma de cálculo do benefício, com vistas a corrigir os erros encontrados. Portanto, as alterações de caráter pessoal devem, em regra, ser objeto de encaminhamento ao Tribunal.9. Assim, cabe esclarecer ao representante que os atos de alteração dos ex-servidores [omissis A, B e C] devem ser encaminhados ao TCU por meio do e-Pessoal, para que o TCU proceda à análise de legalidade das referidas alterações.-III-10. Consoante destacou a AudPessoal, importa observar que a mencionada rotina de recálculo realizada pela CGU, quando da eventual aplicação em outros casos concretos na esfera da Antaq, poderá comportar distintos desdobramentos. Ademais, é possível inferir que esse mesmo procedimento esteja sendo aplicado pela CGU em outros órgãos ou entidades da Administração Pública Federal.11. Diante desse contexto, entendo plausíveis as análises levadas a efeito pela unidade técnica quanto aos aspectos adicionais relacionados ao mérito e ao direito intertemporal resultantes deste trabalho da CGU e daqueles que podem vir a ser realizados no âmbito da Administração, tornando-se relevante revisitar os desdobramentos do efeito do transcurso do tempo aplicável em atos de pessoal. Nesse caminho, cabe discorrer, ainda que de forma breve e complementar às conclusões formuladas pela unidade técnica, acerca dos três desdobramentos possíveis no que diz respeito aos prazos de prescrição relacionados a atos de pessoal: (i) aqueles oponíveis ao TCU; (ii) os oponíveis ao beneficiário; e (iii) os oponíveis à Administração Pública.12. No que diz respeito aos prazos prescricionais oponíveis ao TCU, vale dizer que a partir da decisão de mérito proferida pelo STF nos autos do RE 636.553/RS, o Tribunal passou a ter o prazo de 5 (cinco) anos para proceder ao exame de legalidade previsto no art. 71, inciso III, da CF/88, contados a partir da disponibilização do ato ao TCU. Caso esse prazo não seja cumprido, ou seja, caso o ato não seja apreciado pelo TCU em cinco anos a contar da sua disponibilização, estará automaticamente estabilizado, abrindo-se, a partir da data de estabilização, a possibilidade de revisão de ofício, também no prazo de cinco anos, nos termos do art. 54 da Lei 9.784/1999.13. É preciso mencionar que, em casos de má-fé ou violação da Constituição, a revisão de ofício pode ocorrer a qualquer momento. Tal possibilidade está fundamentada no artigo 260 do Regimento Interno do TCU e na jurisprudência consolidada desta Corte de Contas.14. Cabe esclarecer que, em situações de ilegalidades relacionadas a prestações de trato sucessivo, como erros de cálculo, o TCU pode solicitar que o órgão responsável faça correções, mesmo após o prazo de cinco anos, desde que não se trate da anulação do direito em si. Feito esse breve recorte, temos o seguinte quadro prescricional, quanto ao TCU: (i) No exercício da competência constitucional prevista art. 71, inciso III, da CF/88, o TCU tem o prazo de cinco anos para rever de ofício, decisão por meio da qual tenha apreciado um ato de pessoal pela legalidade, contado tal prazo a partir da data do registro, caso verifique que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má-fé ou de violação a preceito constitucional (RITCU, art. 260, § 2º e Acórdão 2.863/2019-TCU-Plenário, Relator Ministro Augusto Nardes); (ii) Verificada ilegalidade em prestação de trato sucessivo que não desconstitua o fundo de direito, o TCU terá o poder-dever previsto no inciso IX do art. 71 da CF para, a qualquer tempo, assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei - devendo esta providência ser precedida de regular processo administrativo, conferindo ampla defesa e contraditório a quem for alcançado pela decisão administrativa (RE 594.296, Relator Ministro Dias Toffoli) -, sendo, nessa situação, irrelevante se o ato foi registrado há mais de cinco anos (Acórdão 2.378/2022-TCU-Plenário, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), operando, nesse caso, a favor do beneficiário, a prescrição quinquenal quanto às parcelas de trato sucessivo já percebidas, prevista na Resolução-TCU 344/2022.15. Em relação aos prazos de expiração oponíveis ao beneficiário, importa mencionar que o beneficiário de um ato administrativo tem cinco anos, a partir da concessão inicial, para requerer alterações no fundo de direito de sua aposentadoria ou pensão. Esse prazo está fundamentado no Decreto 20.910/1932 e na jurisprudência, incluindo o Acórdão 175/2021-TCU-Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler). Para prestações de trato sucessivo, a prescrição é renovada a cada pagamento, permitindo ao beneficiário reivindicar apenas os pagamentos feitos nos últimos cinco anos. Assim, a prescrição do fundo de direito extingue a possibilidade de alterar o direito original, enquanto a prescrição de trato sucessivo permite ajustes nas prestações financeiras, aplicando-se a regra dos cinco anos apenas aos valores recentemente pagos. Em síntese: (i) prescreve em cinco anos, contados da data do ato ou fato que concedeu o benefício, o direito do beneficiário de pleitear alteração no fundo de direito que lhe favoreça; (ii) já a prescrição de trato sucessivo renova-se a cada novo pagamento, de modo que somente os pagamentos realizados nos últimos cinco anos poderão ser requeridos (Acórdão 175/2021-TCU-Plenário e Decreto 20.910/1932).16. Por fim, em relação aos prazos de expiração oponíveis à Administração Pública, vale dizer que, conforme o art. 54 da Lei 9.784/1999, a APF possui um prazo de cinco anos, a partir da data do ato ou do primeiro pagamento (em casos de efeitos patrimoniais contínuos), para anular atos administrativos que beneficiem destinatários, exceto em casos de má-fé ou inconstitucionalidade. Portanto, no chamado exercício do poder de autotutela, a Administração pode tomar a iniciativa de anular um ato de concessão de pessoal, quando eivado de vício de ilegalidade, dentro do intercurso de cinco anos, prazo contado da data em que foi praticado - ou, a teor do § 1º, da percepção do primeiro pagamento, no caso de efeitos patrimoniais contínuos. Trata-se aqui da prescrição do fundo de direito. Cabe observar que também se opera a não submissão a termo de ato inconstitucional, eis que não há como convalidar ofensa à Constituição Federal por mero decurso de tempo (REsp 1.799.759, Relator Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma do STJ).17. Vale mencionar que se a Administração, em vez de anular um ato, pretenda corrigir uma irregularidade em cálculo de determinada rubrica, inclusive em ato apreciado há mais de cinco anos pelo TCU, entende-se aplicável, por analogia, tanto o período quinquenal expresso no art. 54 da Lei 9.784/1999, como, em vista de se conferir isonomia com o prazo à disposição do beneficiário, o prazo disposto no art. 3º do Decreto 20.910/1932. Essa última solução foi a utilizada no REsp 1.176.044-AgRg, Relator Ministro Og Fernandes. Portanto, para ajustes em prestações contínuas, aplica-se a prescrição quinquenal sobre pagamentos recentes, sem afetar o fundo de direito, conforme entendimento análogo à Lei 9.784/1999 e ao Decreto 20.910/1932. As ações da Administração devem seguir o princípio do contraditório e da ampla defesa.18. Destaco, contudo, que a prerrogativa de anular um ato registrado pelo TCU ou que tenha recebido a chancela do registro tácito é exclusiva desta Corte de Contas, conforme se observa pela leitura dos seguintes dispositivos da IN 78/2018, em especial os incisos III a V do § 7º do art. 3º, o qual preceitua que o órgão de pessoal deverá solicitar ao TCU a anulação do ato. Portanto, mesmo no caso de registro tácito, cabe ao órgão interessado solicitar ao TCU que proceda à revisão de ofício do registro tácito, sendo certo que o referido procedimento, no âmbito da Corte de Contas, deverá oportunizar ao interessado no ato a ampla defesa e o contraditório. É que, nos termos do art. 71, inciso III, da CF/1988, compete ao TCU a concessão de registro de atos de pessoal e, se um ato recebeu a chancela do registro tácito, pelo decurso de 5 (cinco) anos desde que foi disponibilizado para registro da Corte de Contas, apenas o TCU pode, também no prazo de 5 anos a contar do registro tácito, rever de ofício o ato então estabilizado. Foi nesse sentido o entendimento proferido pelo STF no âmbito do RE 636.553/RS, já que a discussão travada nos referidos autos não tratava da administração pública, mas sim do TCU e de sua competência para analisar a legalidade de atos complexos. Nesse ponto, uma pequena divergência quanto à posição sugerida pela AudPessoal. Portanto, quanto a esse último ponto, tem-se que: (i) o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos - contados da data em que foram praticados ou, no caso de efeitos patrimoniais contínuos, da data do primeiro pagamento -, salvo comprovada má-fé (Lei 9.784/1999, art. 54), bem como em caso de inconstitucionalidade, conforme jurisprudência federal dominante. No caso de prestações de trato sucessivo que não desconstituam o fundo de direito, assiste à Administração o direito de rever o ato a qualquer tempo, mas operando nesse caso, a favor do beneficiário, a prescrição quinquenal das prestações vencidas (aplicação analógica da Lei 9.784/1999, art. 54, e do Decreto 20.910/1932, art. 3º); (ii) no âmbito das ações adotadas pela Administração em face dos administrados, é inafastável que seja observado o princípio do contraditório e da ampla defesa, conforme entendimento da Corte Suprema (v.g., RE 594.296, Relator Ministro Dias Toffoli). Como é cediço, a relação entre o TCU e a Administração é, geralmente, de natureza objetiva, prescindindo da oitiva do servidor atingido. Entretanto, quando a Administração exercer seu poder de autotutela ou atender a uma determinação do Tribunal, o procedimento haverá de ser precedido de regular processo administrativo, devendo ser concedidos ampla defesa e contraditório àquele que vier a ser alcançado pela decisão. Isso vale tanto para a anulação do direito quanto para correção de parcelas de trato sucessivo; (iii) se a anulação recair sobre um ato já registrado pelo TCU ou que tenha recebido a chancela do registro tácito, cabe ao órgão interessado solicitar ao TCU que proceda à revisão de ofício do registro.Acórdão:9.1. conhecer da representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. esclarecer ao Superintendente de Administração e Finanças da Agência Nacional de Transportes Aquaviários que os atos de alteração de aposentadoria, referentes aos servidores [omissis A, B e C], contemplando ajustes no cálculo dos proventos dos referidos interessados, devem ser encaminhados ao TCU pelo sistema e-Pessoal - sucessor do sistema Sisac -, conforme determinado na IN-TCU 78/2018, art. 2º, § 1°, item "i";9.3. estabelecer, como referência, os seguintes entendimentos, de modo a sistematizar e facilitar o trato do tema para a unidade jurisdicionada e para o universo de jurisdicionados, com fundamento no art. 16, inciso V, do RITCU, em vista de tratar-se de questão de especial relevância da Administração Pública:9.3.1. no exercício da competência constitucional prevista no art. 71, inciso III, da CF/88, o TCU tem o prazo de cinco anos para rever de ofício um ato de pessoal:9.3.1.1. apreciado pela legalidade pelo Tribunal, sendo esse prazo contado a partir da data de seu registro, caso verificado que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má-fé ou de violação a preceito constitucional;9.3.1.2. que recebeu a chancela do registro tácito, sendo esse prazo contado a partir da data em que ocorrer o referido registro, caso verificado que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má-fé ou de violação a preceito constitucional;9.3.2. verificada ilegalidade em prestação de trato sucessivo que não desconstitua o fundo de direito, o TCU terá o poder-dever previsto no art. 71, inciso IX, da CF/88 para, a qualquer tempo, assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sendo irrelevante se o ato foi registrado há mais de cinco anos, operando, nesse caso, a favor do beneficiário, a prescrição quinquenal quanto às parcelas de trato sucessivo já percebidas, prevista na Resolução-TCU 344/2022;9.3.3. prescreve em cinco anos, contados da data do ato ou fato que concedeu o benefício, o direito do beneficiário de pleitear alteração no fundo de direito que lhe favoreça; já a prescrição de trato sucessivo renova-se a cada novo pagamento, de modo que somente os pagamentos realizados nos últimos cinco anos poderão ser alcançados;9.3.4. o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos - contados da data em que foram praticados ou, no caso de efeitos patrimoniais contínuos, da data do primeiro pagamento -, salvo comprovada má-fé, bem como em caso de inconstitucionalidade, conforme jurisprudência federal dominante. No caso de prestações de trato sucessivo que não desconstituam o fundo de direito, assiste à Administração o direito de rever o ato a qualquer tempo, mas operando nesse caso, em favor do beneficiário, a prescrição quinquenal das prestações vencidas;9.3.5. quando a Administração exercer seu poder de autotutela ou atender a uma determinação do Tribunal - seja no caso de anulação do direito ou de correção de parcelas de trato sucessivo -, o procedimento deverá ser precedido de regular processo administrativo, devendo ser concedidos ampla defesa e contraditório àquele que vier a ser alcançado pela decisão;9.3.6. quando a Administração estiver diante da necessidade de anulação de um ato já registrado pelo TCU ou que tenha recebido a chancela do registro tácito, cabe ao órgão interessado solicitar ao TCU que proceda à revisão de ofício do respectivo registro;