Acórdão 1817/2015
Voto:Em apreciação tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Desenvolvimento Agrário, arrolando-se como responsáveis os senhores [...].O débito original, quantificado em R$ 492.646,29, refere-se a pagamentos considerados indevidos feitos a ex-consultores, a título de rescisão contratual, segundo a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), nos exercícios de 2004 e 2005, conforme tabela a seguir.[...]O suposto dano ao erário seria equivalente às indenizações pagas a consultores/empregados do IICA referentes a dois períodos trabalhados bem definidos: (1º) de outubro de 2002 a dezembro de 2003; e (2º) de janeiro a outubro de 2004.[...]V[...]Continuando, na vigência do Decreto 3.751/2001, referente aos acordos de cooperação técnica com organismos internacionais, admitia-se que o organismo internacional contratasse pessoal em três modalidades, conforme previa o art. 8º: I - consultoria por produto; II - serviços técnicos não continuados; III - serviços continuados em Unidade de Gerenciamento de Projetos (UGP). Os parágrafos do artigo 8º prescreviam as condições de escolha de cada modalidade:"1º Aplica-se a modalidade de consultoria por produto à contratação de profissional especializado pelo tempo necessário à realização de trabalho técnico específico, observado o contexto e a vigência do projeto ao qual esteja vinculado.§ 2º A modalidade de serviços técnicos não continuados refere-se à contratação de profissional especializado para suporte à consecução do projeto pelo prazo de até doze meses, improrrogável, podendo haver nova contratação do mesmo profissional, por igual período, observada carência mínima de três meses e a vigência do respectivo projeto.§ 3º Aplica-se a modalidade de serviços continuados em UGP à contratação de profissionais para coordenação e apoio administrativo às atividades do projeto pelo prazo máximo correspondente a sua vigência."Com o advento do Decreto 5.151, de 22/7/2004, as modalidades II e III foram extintas, em razão das ações ajuizadas pelo Ministério Público do Trabalho, como comentarei à frente.No período de 10/2002 a 12/2003, a contratação dos consultores foi enquadrada na modalidade III (serviços continuados em Unidade de Gerenciamento de Projetos, executados por pessoal qualificado como "equipe base"), a qual, nos termos do § 3º do art. 8º do Decreto 3.751/2001, aplicava-se à contratação de profissionais para "coordenação e apoio administrativo às atividades do projeto pelo prazo máximo correspondente a sua vigência".Compare-se essa prescrição com o teor do termo de referência dos contratos de consultoria: "prestar apoio à gerência administrativa da UTN no que diz respeito ao acompanhamento e à supervisão dos convênios assinados com os diferentes parceiros conveniados com o MDA e aos gastos realizados pelas associações de beneficiários".Ou seja, nesse período, os consultores não foram realmente contratados por produto, mas para o desempenho de serviços continuados, e, na estrita observância da legislação, deveriam ter sido contratados pela legislação trabalhista, como reconheceram o próprio IICA, o MDA e mesmo a AGU, como veremos.A obrigatoriedade de contratação pela legislação trabalhista exsurgia não só da natureza real e formal (como está no termo de referência) das atividades realizadas, mas também da correta aplicação do acordo internacional firmado entre o IICA e a República Federativa do Brasil, aprovado pelo Decreto 67.541/1970.Esse acordo estatui em seu art. 17 que "o pessoal do Instituto que trabalha permanentemente no Brasil e não faz parte do Pessoal Permanente Internacional, estará regido conforme a legislação trabalhista e de previdência social brasileira." (não grifado no original) Desse modo, não sendo os consultores contratados pelo IICA abrangidos pela categoria "pessoal permanente internacional" e estando eles na condição de prestadores de serviço de natureza continuada (equipe base) (vide memo 040/2005/SRA/MDA/UTN, peça 1, p. 18-24), teriam que estar subordinados à legislação trabalhista brasileira, de acordo com o estabelecido no Decreto 67.541/1970.Por conta do cenário de insegurança e dos desvios de força de trabalho verificados nos projetos de cooperação técnica, de amplo conhecimento naquela época e ainda hoje observado esporadicamente, o Ministério Público do Trabalho ajuizou ação civil pública (1044/2001) que resultou no termo de ajustamento de conduta firmado com a Advocacia Geral da União, em 7/6/2002 (peça 1, p. 70-85), em cujas cláusulas e parágrafos estabeleceram-se a aplicação da legislação trabalhista brasileira no caso dos consultores com atividades continuadas, conforme previsto na Lei 8.745/1993:"Cláusula Primeira ' Serão contratados ou nomeados pela União Federal os profissionais requeridos para execução de projetos de cooperação técnica internacional em funções nas quais seja ínsita a presença de subordinação jurídica para o seu desempenho.Parágrafo primeiro ' Nos projetos de cooperação técnica internacional implementados através de acordos internacionais, os quais ostentem funções de caráter de permanência para a sua execução, a contratação ou nomeação será por tempo indeterminado, devendo o cargo ou o emprego público ser provido por certame público, a teor do artigo 37, II, da Constituição.Parágrafo Segundo ' Nos projetos em que seja requerido pessoal para exercer funções temporárias, será admitida contratação temporária disciplinada pela Lei 8.745/93, comprometendo-se a União Federal a promover a alteração legislativa necessária para viabilizar juridicamente tais contratações".[...]A razão de ser desse termo de ajustamento de conduta foi o reconhecimento de que o que efetivamente os "consultores" faziam não era o desenvolvimento de produtos ou a prestação de serviços de consultoria, mas o exercício de funções de caráter permanente, típica de relação de emprego, passíveis de execução por servidores contratados temporariamente, pela União, nos termos da Lei 8.745/1993.A cláusula 5 do TAC deu tratamento especial aos projetos de cooperação técnica do IICA, excluindo seus empregados da substituição nele determinada, nos seguintes termos:"Os projetos administrados pelo IICA- Instituto Interamericano de cooperação para Agricultura, que sejam desenvolvidos por empregados do referido organismo internacional, nos termos da legislação trabalhista brasileira (contrato de trabalho formalizado diretamente com o IICA), em que não haja a prestação de serviço no âmbito da Administração pública e em contrapartida do orçamento da União, não são abrangidos pelas disposições do Termo de Conciliação firmado nos autos do processo nº 1044/2001 da 15ª Vara do Trabalho de Brasília".Como se vê, o termo de ajustamento de conduta fazia expressa menção aos empregados regidos pela legislação trabalhista, que era o caso da equipe base (consultores), a qual, no entanto, estava contratada, irregularmente, sob a roupagem jurídica de contrato de consultoria.Nessas condições, não se aplicaria aos "consultores" do IICA a exceção estabelecida no TAC, pois estavam, indevidamente, sob o regime de contratos de consultoria.Diante disso, e a fim de preservar a continuidade à execução do projeto, foi celebrado em 24/6/2005, termo aditivo ao TCA (peça 6, p.150), cuja cláusula primeira estabeleceu:"No âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário, especificamente para a execução do Projeto de Cooperação Técnica IICA/MDA-BRA 02/005, é autorizada, em caráter excepcional, a manutenção da Equipe Base até 24 de agosto de 2005, período durante o qual o Ministério Público do Trabalho procederá à análise da documentação apresentada".O termo aditivo registra claramente que os "consultores", empregados do IICA, compunham a "equipe base" do projeto. "Equipe base" é equipe que executa serviços continuados de coordenação e apoio administrativo às atividades do projeto (art. 8º, § 3º, do Decreto 3751/2001).Em cumprimento às disposições do TAC, o governo federal, com base no art. 2º, VI, 'h', da Lei 8.745/1993, desencadeou uma série de processos seletivos simplificados para contratação temporária de técnicos especializados para atuarem nos projetos de cooperação implementados mediante acordos internacionais.Esse cenário gerou demandas internas no MDA, inclusive por parte de sua Consultoria Jurídica (Informação Conjur/MDA 297/2003, peça 1, p. 134-142), no sentido de regularizar a situação trabalhista dos consultores integrantes da chamada equipe base, corrigindo-se a situação irregular então vigente, de forma a que pudessem continuar a exercer as atividades que vinham executando contratados pelo IICA, afastando-se a necessidade de sua substituição por empregados temporários contratados pela União. Conforme se verificou nestes autos, foi nesse sentido que ocorreram as decisões de cessar os contratos e indenizar os consultores/empregados, bem como celebrar contratos de trabalho celetista, a partir de 2/1/2004.Regularizar, nesse caso, significava dar à relação de trabalho que efetivamente existia o contorno jurídico verdadeiro: contratos regidos pela legislação trabalhista.Assim, para o período de 1/2004 a 10/2004, as pessoas que no período anterior estavam sob o vínculo formal de contrato de consultoria foram contratadas como empregados do IICA, nos termos da legislação trabalhista, como deveriam ter sido desde o início, para exercer as mesmas funções, conforme está relatado no Memorando nº 040/2005/SRA/MDA/UTN (peça 1, p. 18-24), de 27 de julho de 2005:" (...) Dessa forma, a regularização da situação trabalhista destes técnicos somente foi regularizada pelo IICA a partir de 31 de dezembro de 2003. Manteve-se, para os técnicos citados, o mesmo termo de referência, as mesmas atribuições e as mesmas funções previstas desde o início dos contratos, que, conforme dito, já previam uma atividade continuada de gerência ou de cunho técnico na gestão do Projeto de Crédito Fundiário e Combate à Pobreza Rural."a 7/2003 e ao valor que recebeu como honorários mensais no período de 8/2003 a 12/2003.[...]De todo esse cenário, o que se tem como inequívoco e indiscutível era que havia real relação de emprego dos consultores com o IICA, ainda que sob regime contratual nominal de prestação de serviços de consultoria (nominal, porque esse título nem mesmo se compadecia com a descrição das funções no termo de referência).Todos tinham perfeito conhecimento dessa realidade: MDA, UTN, IICA e os consultores. Nessas condições, o princípio da primazia da realidade dava fundamentada e real legitimidade ao pleito de indenizações trabalhistas (um do quais foi admitido pela Justiça do Trabalho).Para encerrar esse detido exame, é imprescindível trazer à luz que mesmo a AGU reconheceu que desde o início a contratação deveria ter sido realizada segundo a CLT, como está registrado na Informação Conjur/MDA 441, de 8/9/2005 (peça 1, p.143-164), da lavra do eminente advogado da União, Paulo Alvares Babilônica, trazido à baila na instrução final da unidade técnica, e logo a seguir reproduzido.O advogado da União, naquela informação, questiona o pagamento da segunda rescisão contratual (ocorrida ao final de 2004). Segundo ele, como teria havido continuidade no vínculo real de trabalho entre os consultores/empregados e o IICA, não havendo interrupção entre a rescisão dos "contratos de consultoria" e celebração de contratos de trabalhos, não caberia pagamento de indenização quando da primeira rescisão (e aí estaria o possível dano, muito embora em momento algum isso tenha sido suscitado nestes autos), mas apenas na segunda.De fato, esse é um ponto que merece reflexão e ela será feita logo a seguir. Contudo, nesta tomada de contas especial não se discute dano ao erário sob esse prisma.Para utilizar esse argumento como fundamento para imputação de dano, o advogado da União teria que partir do reconhecimento de que havia relação de emprego no período 2003. E o fez. Propugnou na mencionada informação jurídica que "o procedimento correto seria apenas que o IICA reconhecesse formalmente a existência do vínculo trabalhista desde o início, preferencialmente mediante acordo administrativo com os consultores, bem como a nulidade do contrato visto anterior, tornando-o sem qualquer efeito":"27. O que havia era que os funcionários eram submetidos, apenas formalmente, a outro regime jurídico, não podendo, o reconhecimento do vínculo celetista redundar em 'rescisão' do contrato de trabalho, até porque, conforme asseverado pela Unidade Técnica Nacional, foram mantidos 'o mesmo termo de referência, as mesmas atribuições previstas desde o início dos contratos, os quais já previam uma atividade continuada...'. (...) 31. Sendo assim, o procedimento correto seria, apenas, que o IICA reconhecesse formalmente, a existência do vínculo trabalhista desde o início, preferencialmente mediante Acordo Administrativo com os Consultores, bem como a nulidade do contrato visto anterior, tornando-o sem qualquer efeito."De fato, houve continuidade na prestação dos serviços ao projeto: de outubro/2002 a dezembro/2003 a relação formal de trabalho era de consultoria; e de janeiro a outubro de 2004 o vínculo se deu por contrato de trabalho por prazo indeterminado com o IICA. As verbas indenizatórias relativas ao segundo período (CLT) foram pagas em 8/10/2004, ato contínuo ao distrato do contrato de trabalho - em razão da dispensa imotivada do empregado, isto é, ainda em outubro/2004 e o segundo período, justamente o mais controverso nesse processo, foram pagas em dezembro/2004.Sobre esse entendimento retornarei para algumas considerações finais.Em razão de tudo o que foi exposto, não resta dúvida de que o pagamento das verbas trabalhistas era legítimo.Acórdão:9.3. julgar regulares com ressalvas as presentes contas dos responsáveis arrolados no item 3.1 deste acórdão, dando-se lhes quitação;