Acórdão 291/2025
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto pela Valec Engenharia Construções e Ferrovias S.A., atual Infra S.A., contra o Acórdão de Relação 24/2023-Plenário (relator: Ministro Walton Rodrigues), que, em sede de monitoramento das determinações expedidas no Acórdão 1.659/2017- TCU-Plenário (idem), exarou, entre outras, as seguintes deliberações alvejadas no presente recurso:[...]d) fixar novo prazo de 120 dias para que a Valec encaminhe relatório pormenorizado das análises requeridas no subitem 9.3.4.1 do Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário, tendo em vista o disposto na Cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas.2. O subitem 9.3.4.1, supracitado, tem origem no Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário, verbis:[...]9.3.4. em razão do dever de diligência constante no artigo 153 da Lei 6.404/1976, do dever de cuidado do gestor público, e dos princípios da indisponibilidade do interesse público e da eficiência, realize e encaminhe a este Tribunal, no prazo de 120 dias:9.3.4.1.	as análises dos contratos de Capex firmados pela TLSA após a assinatura do Acordo de Acionistas e superiores a R$ 20 milhões, com vistas a assegurar que foram realizados de acordo com as condições de mercado vigentes à época, e no melhor interesse da companhia.[...]4. [...] diante da complexidade e da relevância da matéria, e sopesando as questões de fato ora apresentadas pela Valec na intenção de demonstrar a impossibilidade de atendimento à referida determinação, anotei os princípios do formalismo moderado e da busca da verdade material para conhecer o recurso e ordenar sua instrução, com o subsídio técnico da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia), responsável pela auditoria ensejadora do comando ora questionado.5. Em apertada síntese, a recorrente alega a impossibilidade de cumprimento da referida determinação, sob o argumento de que a TLSA, empresa privada da qual é acionista minoritária, tem negado seu pleno acesso às informações que embasaram os contratos de Capex enfocados no referido comando. Seguem-se os principais argumentos apresentados pela recorrente, na forma transcrita pela unidade técnica:- "a recorrente não possui acesso aos documentos e elementos técnicos exigidos para cumprir a determinação, além de não dispor de mecanismos coercitivos para obtê-los (peça 76, p. 4) ";- "o Acordo de Acionistas, ao estipular os requisitos obrigatórios a serem observados para aprovação prévia dos contratos de Capex, é silente quanto a algum mecanismo que obrigue a TLSA a fornecê-los, para que permitam análises efetivas (peça 76, p. 4) ";- "uma vez que a análise dos contratos é inviável ou de difícil concretização, é necessária a revisão da determinação, para fazer frente às dificuldades concretas dos gestores públicos responsáveis para realizar a referida análise (peça 76, p. 4) ";- "a TLSA tem resistido em remeter a documentação necessária, sob o fundamento de que a Infra S.A. não teria prerrogativas de acessá-la, bem como no sentido de serem seus controles suficientes (peça 76, p. 5) ";- "a celebração de contratos de investimento em infraestrutura (Capex) por parte da TLSA, embora tenha a utilização de recursos públicos, possui natureza essencialmente privada, impedindo a análise ou juízo valorativo por parte da Infra S.A. do custo de oportunidade, eventualmente suportado pela contratante em detrimento de hipotético benefício a ser obtido (peça 76, p. 5) ".6. As demais alegações da recorrente, resumidas no Relatório, gravitam em torno dos argumentos retrotranscritos.7. Alfim, a recorrente pleiteia a revisão das determinações questionadas, para considerá-las integralmente cumpridas, ou que este Tribunal "determine à TLSA a remessa de documentos para que a Valec S.A./Infra S.A." possa cumpri-las integralmente (peça 76, p. 6, item III, a e b).8. Em suas análises, a AudRecursos reitera sua posição original de não conhecer o pedido de reexame, mas, em atendimento à decisão deste Relator, procede ao exame dos argumentos recursais, apoiada na manifestação ad hoc da AudPortoFerrovia, concluindo pelo improvimento do feito.9. Assiste razão aos pareceres.10. Em sua manifestação técnica, a AudPortoFerrovia apresentou as seguintes conclusões que bem demonstram a improcedência dos argumentos recursais (peça 104):52. Considerando as argumentações apresentadas pela Recorrente e a análise realizada, infere-se que a TLSA impôs certos obstáculos, restringindo o acesso da INFRA S.A. a documentos e elementos técnicos necessários para o exercício de suas funções. Contudo, não há evidências suficientes de que a Recorrente tenha empreendido as tentativas necessárias para superar essas limitações, nem de recusas subsequentes por parte da TLSA.53.Tanto a TLSA quanto a INFRA S.A. parecem considerar a INFRA S.A. meramente como um acionista minoritário convencional, desconsiderando as prerrogativas especiais estipuladas no Acordo de Acionistas. Essa interpretação restritiva quanto aos direitos de fiscalização concedidos aos acionistas não encontra sustentação, pois o Acordo de Acionistas delimita claramente as prerrogativas especiais atribuídas à INFRA S.A., incluindo matérias sujeitas a procedimentos especiais de aprovação, prazos de vigência e condições para a cessação desses direitos.54. Este Tribunal já reconheceu a existência dessas prerrogativas especiais e sua finalidade no contexto da participação societária da Estatal na TLSA. Portanto, a INFRA S.A. tem o direito de receber os documentos necessários para análises que exijam sua aprovação ou veto, conforme estipulado no Acordo de Acionistas.55. Além disso, as determinações do TCU à TLSA não são cabíveis, uma vez que, apesar da participação minoritária da União, a TLSA permanece como uma entidade de natureza privada. O Tribunal não possui competência para emitir determinações à TLSA nem para estabelecer penalidades ou outras medidas coercitivas para assegurar a observância do Acordo de Acionistas.[...]57. Dado que a INFRA S.A. detém direitos às prerrogativas delineadas no Acordo de Acionistas, que as tentativas de sanar as lacunas nos elementos requeridos não foram adequadamente demonstradas, além da falta de evidências da subsequente recusa por parte da TLSA, e considerando que as determinações do TCU à TLSA não são cabíveis, conclui-se que os argumentos fornecidos pela empresa pública apresentados pela empresa pública em seu pedido de reexame não são suficientes para a reforma do Acórdão 24/2023-Plenário.11. Em linha convergente, a AudRecursos concluiu que:a) as dificuldades apontadas pela recorrente para cumprimento da determinação constante no item 9.3.4.1 do Acórdão 1.659/2017-Plenário não justificam sua supressão ou reforma, até porque, ainda que suprimida a determinação, subsistiria o poder-dever da Valec S.A./Infra S.A. de avaliar os contratos de Capex ["Capital Expenditure" ou investimentos em bens de capital] realizados pela TLSA, nos termos do Acordo de Acionistas (item 5);b) este Tribunal não tem jurisdição sobre a TLSA, o que impede a expedição de determinações diretamente àquela empresa (item 6);c) todos os contratos, incluindo os relativos ao período pré-operacional da TLSA, devem ser enviados à Valec S.A./Infra S.A. para análise e aprovação. (item 7).12. Ainda que a TLSA imponha resistência à entrega das informações requeridas pela Infra S.A. (ex-Valec), cumpre à unidade jurisdicionada deste Tribunal empreender os esforços administrativos e, se necessário, judiciais, para dar cumprimento à determinação ora questionada, em conformidade com seu poder-dever de fiscalização previsto no Acordo de Acionistas.13. Segundo demonstrado no Relatório, a possibilidade de fiscalização da Infra S.A. sobre os contratos versados no subitem 9.3.4.1 do Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário está prevista na Cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas (item 225 do Relatório de Auditoria, peça 2; e peça 33, p. 2, do TC 021.577/2016- 1), verbis:3.2.2. Adicionalmente às matérias previstas na Cláusula 3.2.1 acima, durante os 3 (três) primeiros anos de vigência deste Acordo, prazo este que as Partes estimam adequado para uma amortização parcial das dívidas da Companhia, as matérias listadas abaixo não poderão ser aprovadas pela Companhia se as mesmas não forem previamente aprovadas pela VALEC conforme previsto na Cláusula 3.3 abaixo ("Aprovações Adicionais") (grifei): (...) v. realização de investimentos recorrentes (Capex) e/ou participações societárias em valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais), individualmente ou em uma série de operações similares realizadas no período de 12 (doze) meses. (referente aos contratos objeto da determinação expressa no subitem 9.3.4.1 do Acórdão 1.659/2017- TCU-Plenário).14. Importa esclarecer que, por ocasião do Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário, o Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator do feito, assentou que o prazo previsto na Cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas (três primeiros anos de vigência do acordo) somente deveria começar a fluir "após cumpridos os requisitos mínimos de documentação para validar o recebimento das propostas de contratos a serem firmados pela TLSA":Deve-se entender que a contagem do prazo previsto pela cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas se inicie apenas após cumpridos requisitos mínimos de documentação para validar o recebimento de propostas de contratos as serem firmados TLSA, tais como planilha de serviços, planilha de preços, pesquisas de preços e contratos já realizados a serem substituídos por contratos com partes relacionadas. (Grifei).15. Com base nesse entendimento, a referida limitação temporal não pode ser aplicada enquanto a TLSA não disponibilizar à Infra a totalidade das informações necessárias ao efetivo exercício da prerrogativa prevista na referida cláusula.16. Com base nessas premissas, restou demonstrado que a Infra S.A. adotou as providências iniciais para dar cumprimento à determinação que ora busca rever. Porém, as informações então apresentadas pela TLSA não foram suficientes para a análise requerida por este Tribunal. Também não foram apresentadas "evidências de novos pedidos de complementação [de informações] ou de recusa subsequente por parte da TLSA". [...][...]17. O poder de fiscalização da Infra (antiga Valec) associado à determinação questionada também está assentado no item 3.3 do Acordo de Acionistas (item 6.3 da instrução da AudRecursos):3.3. Mecanismo da Aprovação. Os Acionistas Privados e a Companhia obrigam-se a fazer com que a VALEC seja consultada, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias da assembleia geral ou de 15 (quinze) dias da reunião do conselho de administração, sempre que, nos termos deste Acordo, for necessária a sua prévia aprovação para as Matérias Sujeitas a Procedimento Especial e/ou para as Aprovações Adicionais, devendo ser encaminhada à VALEC (com cópia para os demais Acionistas), simultaneamente ao envio da consulta, a documentação de suporte necessária para a deliberação que porventura a lei determine que sejam colocados à disposição dos acionistas.  (Grifo da instrução).18. Acresço que, embora a determinação ora questionada faça referência à Cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas, o comando original por ela reiterado, expedido no Acórdão 2.187/2017-TCU- Plenário, fundamentou-se em normas e princípios de maior alcance, quais sejam: o "dever de diligência constante no artigo 153 da Lei 6.404/1976", o "dever de cuidado do gestor público" e os "princípios da indisponibilidade do interesse público e da eficiência" (subitem 9.3.4 do acórdão referido).19. Em linha similar, a AudRecursos aduz, com acerto, que esse dever de fiscalização também encontra amparo no art. 1º, §7º da Lei 13.303/2016, verbis:§7º Na participação em sociedade empresarial em que a empresa pública, a sociedade de economia mista e suas subsidiárias não detenham o controle acionário, essas deverão adotar, no dever de fiscalizar, práticas de governança e controle proporcionais à relevância, à materialidade e aos riscos do negócio do qual são partícipes. considerando, para esse fim:I- documentos e informações estratégicos do negócio e demais relatórios e informações produzidos por força de acordo de acionistas e de Lei considerados essenciais para a defesa de seus interesses na sociedade empresarial investida;II- relatório de execução do orçamento e de realização de investimentos programados pela sociedade, inclusive quanto ao alinhamento dos custos orçados e dos realizados com os custos de mercado;[...]VI- relatório de risco das contratações para execução de obras, fornecimento de bens e prestação de serviços relevantes para os interesses da investidora;VII- informe sobre execução de projetos relevantes para os interesses da investidora;VIII- relatório de cumprimento, nos negócios da sociedade, de condicionantes socioambientais estabelecidas pelos órgãos ambientais;IX- avaliação das necessidades de novos aportes na sociedade e dos possíveis riscos de redução da rentabilidade esperada do negócio;X- qualquer outro relatório, documento ou informação produzido pela sociedade empresarial investida considerado relevante para o cumprimento do comando constante do caput.  (Grifei) .20. Observo, em reforço, que o mérito da determinação em reanálise foi anteriormente questionado em pedido de reexame interposto pela Valec S.A., quando este Tribunal, por meio do Acórdão 2.761/2018-TCU-Plenário (relator: Ministro Bruno Dantas), negou provimento ao recurso, ratificando, por conseguinte, a validez jurídica dos comandos expedidos no Acórdão 2.187/2017-TCU- Plenário, incluindo aquele descrito em seu subitem 9.3.4.1, reiterado na deliberação ora recorrida.21. Dito isso, e tendo em vista não ter sido demonstrada a impossibilidade jurídica da obtenção, pela Infra S.A., das informações complementares necessárias à adequada análise requerida por este Tribunal, acolho as conclusões uniformes das unidades instrutivas para negar provimento ao recurso, mantendo, por conseguinte, a determinação recorrida, que fixou "novo prazo de 120 dias para que a Valec encaminhe relatório pormenorizado das análises requeridas no subitem 9.3.4.1 do Acórdão 1.659/2017-TCU-Plenário, tendo em vista o disposto na Cláusula 3.2.2 do Acordo de Acionistas" (item "b" do Acórdão de Relação 24/2023-Plenário).22. Conforme anotado anteriormente, a recusa da TLSA à entrega das informações necessárias à análise dos investimentos custeados, ainda que parcialmente, pela Infra S.A. (ex-Valec), impõe à unidade jurisdicionada deste Tribunal os esforços administrativos e, se necessário, judiciais, para exercer seu poder-dever de fiscalização da aplicação dos recursos públicos por ela investidos. E nesse ponto, cumpre reiterar, conforme já explicado, que esta Corte de Contas não possui competência para expedir determinações diretas à TLSA, o que afasta o pedido alternativo da recorrente.Acórdão:9.1 nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992, conhecer do pedido de reexame, para, no mérito, negar-lhe provimento;