Acórdão 4178/2008
Relatório:'3. Das razões do recorrente:3.1. Afirma que 'a aposentadoria voluntária ou por invalidez vigorará a partir da data da publicação do respectivo ato (art. 188 da Lei 8.112/90), se contarmos o prazo prescricional a partir da publicação do Ato de Aposentadoria (ATO TRT 954) no DOE de 28/10/1993, com a aplicação do art. 54 da Lei n° 9.784/99, tem-se que o fim do prazo prescricional para impugnação/anulação do Ato de Aposentadoria ocorreu em 28/10/1998'.[...]4. Da análise do mérito do recurso:[...]4.2. Iniciemos sobre a suposta incidência dos efeitos da decadência, em especial daquela regrada pelo art. 54 da Lei n° 9.784/99.4.3. Averiguando a natureza jurídica dos atos de concessão de aposentadoria, reforma, pensão, etc., é preciso deixar assente que as características do ato de registro e seus derivados, praticado pelo TCU, não retira a natureza complexa do ato de aposentação, porquanto os elementos do ato de concessão não precisam ter a mesma extensão, hierarquia, autonomia ou natureza. Apenas para dar ciência, utilizamos para averiguação da natureza do ato complexo o critério misto orgânico-substantivo, que identifica a fonte e a substância irradiada pelos atos-condição, sendo estes, ainda que não integrantes formalmente do ato complexo, responsáveis necessários a integrar-lhe as qualidades protraídas no tempo. [...]4.9. Assim, o ato de concessão é complexo, sendo participante (qualitativamente) dele o Tribunal de Contas da União, cuja decisão tem caráter autônomo, sem compor o ato inicial que a outorga. É ato de origem dupla, que começa com o ato administrativo (formal e substantivamente) de outorga e outro (com irradiação ao primeiro de ordem apenas substantiva), de natureza diversa, da Corte de Contas. O julgamento tem extensão para além da formalidade do ato, sendo ela afeta à aferição das condições intrínsecas e extrínsecas de sua legalidade. Após o julgamento da legalidade, para fins de registro, adquire o ato vitalidade e legitimidade para efeito executório, aperfeiçoando-se e alcançando definitividade, com exceção de sua apreciação pelo Poder Judiciário. [...]4.12. Mas o certo é que o ato não é eficaz, não se aperfeiçoa, não tem definitividade até o registro pelo TCU; portanto, desta decisão de 'registro' ou 'não-registro' é que se conta o prazo de prescrição, que não é a especial da Administração. Daí a dupla característica do ato de registro: formalmente, ato de jurisdição constitucional de controle externo; materialmente, ato que irradia qualidades próprias, faltantes ao ato registrado. [...]4.21. Temos, então, que os atos de registro das concessões são verdadeiros atos-condição praticados pelos Tribunais de Contas. Embora não sejam parte integrante (no aspecto formal) do ato de concessão, este não perde sua característica de complexo, porquanto o julgamento da legalidade do ato, e conseqüente registro, impregna o ato julgado de qualidades até então ausentes, ou seja, irradia efeitos, dá-lhe vitalidade, tudo sem desvirtuar a natureza de ato de controle constitucional das despesas públicas, de origem legislativa, cuja concretude (eficácia mandamental) dá-se através de poderes próprios das autoridades judiciais (sem que isso implique dizer que é judicial), nos limites definidos pela Constituição Federal. 4.22. Ainda que aplicável a regra da prescrição geral, o termo inicial da contagem do referido prazo sequer terá ocorrido, porquanto aguarda o trânsito em julgado do Acórdão TCU n. 1.903/2003 - 2a Câmara, ora recorrido, dada a natureza complexa do ato de aposentação.4.23. Repisando, o Supremo Tribunal Federal, ao reconhecer a natureza complexa dos atos de concessão de aposentadorias, acaba por estabelecer uma verdadeira condição suspensiva de validade e eficácia, sendo o registro um ato integrativo de juridicidade, sem o qual o ato de concessão não se aperfeiçoa. Antes do registro, é ato precário; negado o registro, perde a precariedade, para ser inválido ex-tunc, preservadas as quantias recebidas de boa-fé. Eventual classificação do ato como composto, ou, ainda, como ato de controle externo (definição que para nós padece de autonomia, porquanto um ato simples pode ser ato de controle), não retira a característica do registro como ato-condição, capaz de gerar suspensividade da eficácia plena do ato administrativo, sendo este, até o julgamento de sua legalidade, impregnado de precariedade (incerto, débil).4.24. Diante do exposto, seria despiciendo averiguar a incidência da Lei n. 9.784/99 sobre os atos de controle externo a cargo do Tribunal de Contas da União, porquanto o termo inicial da contagem de prescrições ou de decadência sequer estaria presente. 4.25. Entretanto é preciso espancar a hipótese de incidência da Lei n° 9.784/99. Demonstrou-se que a natureza do ato de registro não é de administrativa típica, mas inerente à jurisdição constitucional de controle externo, compondo o ato de concessão apenas substantivamente, porquanto lhe irradia efeitos necessários à vitalidade plena.4.26. Por meio da Decisão TCU n. 1020/2000, o Plenário firmou entendimento de que a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, não tem aplicação obrigatória sobre os processos da competência deste Tribunal de Contas, definida pelo artigo 71 da Constituição Federal. [...]4.29. Fica límpida a inaplicabilidade do art. 54 da Lei n. 9.784/99 aos atos de julgamento de (i) legalidade, para fins de (não-) registro dos atos de concessão, qualquer que seja a classificação dada à natureza desse ato (composto, complexo ou 'não integrado'), isto porque o referido normativo trata do poder da Administração de anular seus próprios atos (autotutela). Ocorre que o ato de declaração de (i) legalidade, para fins de registro, é inerente à tutela externa e não declara nulo o ato concessório, mas tão-somente não empresta a ele elemento essencial a sua completude. Tal ato de concessão, se não anulado pela Administração, poderá ser objeto de sustação. Voto:Acolho o exame da Serur acerca das preliminares levantadas pelo recorrente e o incorporo a este voto como razão de decidir.Acórdão:9.1. conhecer do presente pedido de reexame para, no mérito, negar a ele provimento;