Acórdão 863/2024
Voto:Em exame a Auditoria realizada, no período de 27/5 a 12/7/2019, nas obras de duplicação do Anel Viário de Fortaleza (AVF), na BR-020/CE, implementadas com a utilização de recursos do Termo de Compromisso 767/2011-00, firmado entre o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT e o Governo do Estado do Ceará, com a interveniência do então Departamento Estadual de Rodovias do Ceará (DER/CE), e executadas no âmbito do Contrato 011/2018, pactuado com o consórcio formado pelas construtoras [empresas 1, 2 e 3].[...]3. O objetivo dessa fiscalização foi verificar o andamento das obras e a qualidade dos serviços executados, bem como a adequabilidade da previsão orçamentária, com análises dos preços pactuados e quantitativos previstos para os serviços, dos estudos de interferências e desapropriações existentes e da adequabilidade do projeto básico/executivo.4. As obras para duplicação tiveram início em 8/3/2010 e ficaram inicialmente a cargo do Consórcio [empresas 4 e 5], por meio Contrato 235/2010, com supervisão da empresa [omissis 1] (Contrato 336/2010).5. Posteriormente, após a constatação de atrasos na resolução das interferências à implementação das obras (rede de gás da Companhia de Gás do Ceará - Cegás e da Petrobras Transporte S.A - Transpetro, adutoras da Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos - Cogerh e rede elétrica), houve a rescisão amigável do Contrato 235/2010, com nova licitação vencida pelo Consórcio [empresas 6 e 7], o qual assinou o Contrato 016/2017.6. Diante da permanência dos entraves relacionados às interferências existentes e de atrasos com as desapropriações, o Contrato 016/2017 também foi rescindido, amigavelmente, em 2018, tendo sido convocado o segundo colocado no certame, o Consórcio [empresas 1, 2 e 3], que pactuou o Contrato 011/2018.7. No âmbito da Fiscalização 122/2019 (peça 57), foram identificados os seguintes achados de auditoria:7.1. autorização do lançamento do Edital RDCi 20170001- DER sem a prévia e necessária finalização das remoções de interferências e desapropriações;7.2. início das obras sem a respectiva regularização fundiária;[...]7.5. não aprovação prévia dos projetos básicos e executivos contemplando a desapropriação;[...]7.7. ausência de avaliação prévia dos custos com remanejamentos de interferências pelas concessionárias; e7.8. inexistência de plano de ação com prazos e responsabilizações para as remoções de postes, tubulações de gás, fibras óticas e sistemas de abastecimento de água e esgoto, com impacto na execução dos sistemas viários, alças, ramos, aterros e drenagem dos cruzamentos.8. Foram então realizadas oitivas do DNIT/CE, do DER/CE, da Seinfra/CE e do consórcio [empresas 1, 2 e 3], para que fossem apresentadas manifestações sobre as ocorrências acima constatadas, com possibilidade de implementação, no mérito, de determinações e ações saneadoras, além da adoção de medidas tendentes à responsabilização dos agentes envolvidos.9. Após a análise da documentação apresentada em resposta às oitivas realizadas, em nova instrução dos autos (peça 80), a unidade técnica deste Tribunal considerou necessária, com vistas ao saneamento do processo e com fundamento nos arts. 10, § 1º, e 11 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 157 do RI/TCU, a realização de diligência à Superintendência Regional do DNIT no Ceará (DNIT/CE), para a obtenção de informações a respeito da situação do Termo de Compromisso 767/2011, bem como diligência à Secretaria da Infraestrutura do Ceará (Seinfra/CE), para esclarecimentos sobre a situação atual do Contrato 011/2018, com justificativas acerca de eventuais atrasos na implementação das obras.10. A então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (SeinfraRodoviaAviação), atual Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação), concluiu também ser necessária a oitiva, com fulcro no art. 250, inciso V, do Regimento Interno do TCU, da Superintendência de Obras Públicas do Ceará (SOP/CE) (antigo DER/CE), para que, no prazo de 15 dias, se manifestasse sobre:10.1. autorização do lançamento do Edital RDCi 20170001-DER sem a prévia e necessária finalização das remoções de interferências e desapropriações já identificadas em licitação anterior (Concorrência 252/09-03 e Contrato 235/2010 - [empresas 4 e 5]);10.2. início das obras do Anel Viário de Fortaleza sem a finalização dos processos de desapropriação das áreas necessárias à execução das obras, em afronta à jurisprudência do TCU e em descumprimento ao princípio da eficiência previsto no artigo 37 da CF/88;[...]10.4. ausência de avaliação prévia dos custos com remanejamentos de interferências pelas concessionárias, sem registro da disponibilização para as remoções, inexistindo ações compartilhadas junto à Seinfra/CE e às concessionárias, no sentido da elaboração de plano de ação com prazos e responsabilizações para os seguintes serviços de remoção de postes, tubulações de gás, fibras óticas e sistemas de abastecimento de água e esgoto, já evidenciados nos mapas geométricos do consórcio contratado:a) remanejamento da tubulação da Transpetro pela Petrobrás na interseção do Anel Viário com a CE-060, o que contribuiu para o atraso na conclusão dos anéis e do sistema viário;b) retirada e realocação de postes pela concessionária de energia elétrica ([omissis 2]), em especial nas interseções com a CE-040, CE-060, CE-065 e Nova Metrópole, medidas essenciais para a abertura de frentes de serviços nesses cruzamentos; ec) remanejamento da rede de gás pela empresa estadual Cegás e da rede subterrânea da empresa [omissis 3] no cruzamento do Anel Viário com a CE-040, com impacto na execução do sistema viário da interseção.11. Após serem realizadas as comunicações (peças 82 a 88), o DNIT, a SOP/CE e a Seinfra/CE apresentaram suas manifestações às peças 88, 100 e 101 (DNIT), 98 (SOP/CE) e 91 e 92 (Seinfra/CE), as quais foram analisadas pela AudRodoviaAviação (peças 102 a 103), que chegou as seguintes conclusões sobre o andamento das obras de duplicação do Anel Viário de Fortaleza (AVF):[...]11.6. as desapropriações das rodovias estaduais de competência da SOP/CE foram resolvidas, restando somente quatorze processos judiciais do DNIT em fase final de desapropriação, os quais já estão em poder da Procuradoria-Geral do Estado, tendo em vista a doação do trecho ao Estado do Ceará;11.7. todas as interferências cadastradas na interseção do AVF com a CE-060 foram removidas com exceção do gasoduto da Transportadora Associada de Gás S.A. - TAG (antiga Transpetro), o que impede a execução das alças sudeste e sudoeste, contudo, com a conclusão das alças nordeste e noroeste, os usuários da rodovia CE-060 podem utilizar, temporariamente, os retornos da própria rodovia para compensar a pendência da existência de um gasoduto no local das obras;11.8. quanto ao caso específico do gasoduto da Transportadora Associada de Gás S.A. - TAG (antiga Transpetro), foi elaborado Termo de Permissão do DNIT para sua implantação na faixa de domínio do anel viário, havendo previsão de que, em caso de futura necessidade para implantação das obras de duplicação da pista, a TAG realizaria a remoção do gasoduto. Contudo, o que se observou foi que a remoção do gasoduto está dependendo de decisão judicial, tendo em conta que o deslinde não foi solucionado administrativamente; e11.9. todos os projetos da obra encontram-se aprovados, de tal forma que a autarquia estadual deve licitar somente a execução do remanescente das obras, sem a necessidade da realização de cadastros para remoção de interferências e desapropriações.[...]13. Concordo com as conclusões da unidade técnica especializada, sem prejuízo de tecer algumas considerações.[...]18. Abordada a preliminar de ocorrência de prescrição, no mérito, inicio minha análise ressaltando que a principal constatação desta fiscalização, realizada em 2019, foi a deficiência no planejamento da execução do empreendimento ante a não compatibilização do cronograma da obra com os serviços prévios de remoção de interferências, desapropriações e aprovações de projetos, ocasionando atrasos nas etapas de implementação da obra.19. Primeiro, é importante que se ressalte que as obras do Anel Viário de Fortaleza têm sido objeto de várias fiscalizações desta Corte de Contas, ao longo dos anos, sendo que, em outros processos, já foi abordada a irregularidade referente às deficiências detectadas no processo de desapropriação.[...]21. Acrescente-se que a jurisprudência desta Corte de Contas é firme ao rechaçar a postura que foi adotada no âmbito destes autos, no sentido de licitar, contratar e dar início às obras antes de ter sido finalizado o processo de desapropriação, consoante se observa nos precedentes a seguir, colhidos da ferramenta "jurisprudência selecionada": (Acórdão 850/2015 - Plenário, rel. Min. José Múcio Monteiro) "É recomendável que a desapropriação de terrenos para a execução de obras nas rodovias, assim como a remoção de interferências nas áreas das obras, seja efetuada antes da conclusão do procedimento licitatório." (Acórdãos/Plenário 2.612/2015, rel. Min. Benjamin Zymler; e 725/2016, de minha relatoria) "No caso de desapropriação, a Administração somente deve emitir autorização para início de obras após a regularização fundiária, mediante justa e prévia indenização. Havendo processo judicial, o início das obras deve ser precedido da imissão na posse, determinada pelo juízo da causa."22. Também na fiscalização realizada em 2019 essa questão foi novamente levantada, todavia, o que se observou foi que o projeto final e o edital das obras do Anel Viário de Fortaleza já estavam considerando as interferências e desapropriações necessárias para a conclusão da obra, tendo ocorrido revisões de projeto e atualizações no levantamento cadastral e nos laudos de avaliação, de tal forma que, no tocante às desapropriações, só restaram algumas pendências relativas a ações judiciais em andamento.23. Acrescente-se que, no tocante às interferências (tubulação de gás, rede elétrica e cabos de fibra óptica), houve todo o mapeamento e posteriores realocações, restando pendente de solução apenas o caso da retirada do gasoduto em que houve insucesso em se resolver a questão administrativamente, tendo sido adotadas as devidas providências na esfera judicial.24. Cumpre destacar, ainda, que essas duas falhas detectadas no empreendimento fiscalizado (no processo de desapropriação e na remoção de interferências) estão associadas a deficiências nos estudos preliminares que embasaram o projeto básico, as quais ocasionaram um planejamento inadequado, com comprometimento no cronograma físico-financeiro das obras, de tal forma que um empreendimento que estava previsto para ser finalizado em 26/02/2012 ainda não foi concluído, apesar de já terem se passado quatorze anos desde o seu início.25. Ademais, especificamente com relação ao remanejamento das interferências, há uma série de procedimentos que deveriam ter sido observados ainda durante a elaboração do projeto básico, consoante se observa do trecho a seguir de normativo do próprio DNIT (ISF-220: Projeto de Interferências. Aprovação técnica pelo Dnit - Janeiro de 2012):[...]26. Diante de todo esse contexto, o que se observa é que o projeto básico da duplicação do Anel Viário de Fortaleza que serviu de base para a realização dos primeiros certames, por não contemplar as soluções relativas às desapropriações necessárias e ao remanejamento de interferências, não atendeu às exigências legais contidas no art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações).27. Considerando, no entanto, que não há mais previsão de aplicação de recursos federais para a continuidade das obras do AVF, após a doação desse trecho rodoviário para o Governo do Estado do Ceará e o encerramento do Termo de Compromisso 767/2011-00, considero que, relativamente ao objeto desta fiscalização, seja mais apropriado dar ciência ao DNIT de que, para o integral cumprimento do art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021, o projeto básico das obras rodoviárias deverá contemplar todas as soluções relativas às desapropriações necessárias e ao remanejamento de interferências, bem como encaminhar cópia do Acórdão a ser proferido, ao Congresso Nacional, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, à Secretaria da Infraestrutura do Estado do Ceará - Seinfra/CE e à Superintendência de Obras Públicas do Ceará - SOP/CE, para conhecimento, bem como ao Tribunal de Contas do Estado do Ceará, para as medidas que entender cabíveis.Acórdão:9.1. com fundamento no 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020 e para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes, dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT de que, para o integral cumprimento do art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021, o projeto básico das obras rodoviárias deverá sempre contemplar todas as soluções relativas às desapropriações necessárias e ao remanejamento de interferências;