Acórdão 1562/2025
VotoTrata-se de representação, autuada em atenção ao comando do item 9.7 do Acórdão 1.031/2018-Plenário (relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), no qual o Tribunal apreciou relatório de auditoria de conformidade sobre os procedimentos de concessão do Seguro de Crédito à Exportação (SCE) e de equalização da taxa de juros (Proex Equalização) nos financiamentos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) à exportação de serviços de engenharia a entes públicos estrangeiros.2.	A referida decisão foi proferida nos seguintes termos:"9.7. determinar a autuação de processo apartado conexo a este processo de auditoria, com natureza de representação, em cujo âmbito deverão ser avaliadas as condutas e as eventuais responsabilidades dos diversos agentes de órgãos e entidades envolvidos com a matéria, a exemplo da Camex e Cofig, pela concessão, pelo menos de 2008 até 2015, de benefícios de equalização de taxas de juros no âmbito do Proex Equalização para operações de financiamento à exportação de obras e serviços de engenharia:9.7.1. sem adequada comprovação técnica, formal e detalhada, de que tenha havido verificação da compatibilidade dos encargos financeiros estabelecidos dos contratos de financiamento à exportação com a realidade praticada no mercado internacional;9.7.2. com possível violação ao caput do art. 2º da Lei 10.184/2001, ao caput do art. 2º do Decreto 7.710/2012, bem como aos princípios da moralidade e eficiência insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988."  (grifei) 3.	Após as análises pertinentes, consoante disposto no item 9.3 do Acórdão 2.190/2022-Plenário (relator: Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), o Tribunal autorizou a audiência de diversos agentes que participaram de reuniões do Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (Cofig) e de dirigentes da Coordenação-Geral das Operações de Crédito do Tesouro Nacional (Copec) para que apresentassem razões de justificativa quanto à aprovação das operações 422, 423, 608, 659 e 691 pelo Cofig.[...]I - Contextualização6.	Primeiramente, dada a conexão entre esses processos, trago alguns esclarecimentos contidos nos votos condutores dos acórdãos acima mencionados por bem contextualizarem a matéria objeto destes autos, especificamente, sobre o Proex Equalização, que é um instrumento público de apoio às exportações brasileiras de bens e serviços, com uso de recursos do Tesouro Nacional.7.	No âmbito desse programa, o governo brasileiro arca com parte dos encargos financeiros incidentes no financiamento à exportação de bens ou serviços, de forma a tornar as taxas de juros compatíveis com as praticadas no mercado internacional e incentivar a atividade exportadora. A empresa exportadora é beneficiada pela redução dos juros, mas não recebe os recursos da equalização diretamente. Esta é paga ao financiador da operação.8.	A sistemática das operações está definida na Lei 10.184/2001, que dispõe sobre a utilização de recursos do Tesouro Nacional para financiamento vinculado à exportação de bens ou serviços nacionais. Em suma, a equalização corresponde a um aporte do Tesouro Nacional, por meio da emissão de Notas do Tesouro Nacional (NTN), a fim de reduzir o montante de juros a ser arcado pelo tomador do financiamento, em fomento à operação de exportação de bens ou serviços brasileiros para outros países, com o fito de atendimento à política pública definida pelo governo.9.	Daí, é necessário analisar o conteúdo dos seguintes dispositivos da Lei 10.184/2001:Art. 2º Nas operações de financiamento vinculadas à exportação de bens ou serviços nacionais não abrangidas pelo disposto no artigo anterior, bem como nos financiamentos à produção de bens destinados à exportação, o Tesouro Nacional poderá conceder ao financiador equalização suficiente para tornar os encargos financeiros compatíveis com os praticados no mercado internacional.§ 1º O Poder Executivo fixará os limites máximos admissíveis para efeito deste artigo.  (...) Art. 2º A Nas operações de financiamento ou de equalização vinculadas à exportação de bens ou serviços nacionais, o Tesouro Nacional poderá pactuar condições aceitas pela prática internacional aplicada a países, projetos ou setores com limitações de acesso a financiamento de mercado. (Incluído pela Lei nº 11.499, de 2007) Art. 3º A Câmara de Comércio Exterior - CAMEX, do Conselho de Governo, estabelecerá as condições para a aplicação do disposto nesta Lei, observadas, ainda, as disposições do Conselho Monetário Nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.499, de 2007)  (destaques acrescidos) 10. Assim, há duas possibilidades de pactuação das condições de equalização das taxas de juros nas operações de financiamento vinculadas à exportação de bens ou serviços nacionais: i) a regulada pelo art. 2º da lei, que constituiria a prática regular e que deve seguir os limites máximos fixados pelo Poder Executivo; e ii) a definida pelo art. 2º-A, que possibilita condições diferenciadas de equalização para os países, projetos ou setores com limitações de acesso a financiamento de mercado.[...]17. Portanto, para as operações enquadradas no art. 2º da Lei 10.184/2021, que caracterizariam a prática regular das equalizações de taxas de juros, aparentemente, ainda não há definição normativa expressa do que podem ser "encargos financeiros compatíveis com os praticados no mercado internacional" para as operações, exceto quanto aos casos mencionados no art. 2º, § 4º, da Resolução-CMN 4.897/2021, de seguinte teor:[...]18.	 Diferentes são os casos das operações enquadradas no disposto no art. 2º-A da Lei 10.184/2021, em que a lei autoriza a pactuação de condições aceitas pela prática internacional aplicada a países, projetos ou setores com limitações de acesso a financiamento de mercado. Para esses casos, a Resolução-CMN 4.071/2012 estabeleceu que a taxa de juros não poderia ser inferior a menor entre: 2% (dois por cento) ao ano; ou a taxa London Interbank Offered Rate (Libor) , referente ao período do financiamento.[...]22. Realizadas as devidas comunicações processuais, a Unidade de Auditoria Especializada em Bancos Públicos e Reguladores Financeiros (AudBancos) procedeu à análise das razões de justificativas apresentadas pelos quinze responsáveis ouvidos em audiência.[...]24.	 Quanto ao mérito, as defesas alegam, em síntese, que:[...]24.9. embora os cálculos das operações não tenham sido apresentados com o nível de comprovação técnica, formal e detalhada esperado, não houve erro grosseiro ou dano ao erário, sendo as decisões amparadas em normativos e pareceres técnicos.25. A AudBancos entendeu que, de fato, os agentes lograram êxito em demonstrar a boa-fé na sua atuação no âmbito da análise das operações de financiamento em discussão, tendo respaldo na normatização então vigente e em pareceres técnicos. Além disso, aduziu que a irregularidade que fundamentou as audiências não configurou dolo ou erro grosseiro para atrair a imputação de penalidade. Assim, concluiu pelo acolhimento das razões de justificativa dos responsáveis e propôs a expedição de ciência ao Cofig de que a equalização de taxas de juros no Proex Equalização deve ser suficiente para tornar os encargos financeiros compatíveis com os praticados no mercado internacional, consoante o disposto no art. 2º da Lei 10.184/2001.***26. Acolho as conclusões e propostas da AudBancos, incorporando os seus fundamentos às minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as seguintes considerações.27. A ausência de norma que definisse, à época da aprovação das operações, o padrão adequado para refletir a prática internacional fragiliza o critério para caracterização da irregularidade. Contribui para esse juízo a afirmação da STN de que, nas operações amparadas em protocolos e memorandos de entendimento com outros países, buscava-se atender ao estabelecido nos acordos.28. Igualmente ao apurado em outros processos (Acórdão 1.349/2024-Plenário, de minha relatoria, por exemplo), destaco que essas operações se situavam em um quadro mais amplo de atuação governamental, que se iniciava com acordos firmados pelo governo brasileiro com os países beneficiários dos financiamentos, posteriormente, enviados ao exame da Camex para o exercício de sua competência, inclusive quanto ao enquadramento no Proex Equalização.29. As análises realizadas nas diversas instâncias da estrutura governamental envolvidas nessa política pública, ao que tudo indica, acabavam tendo natureza formal. Nesse sentido, reforço que não havia normatização e orientação sobre os procedimentos a serem efetuados com o objetivo de avaliar a adequabilidade dos encargos negociados com os praticados internacionalmente, para fins de equalização.30. Como consignado no relatório de fiscalização objeto do TC 032.888/2016-3, havia "insegurança sobre parâmetros considerados críticos para o cálculo da equalização" e era imprescindível, em nome do princípio da legalidade, que os procedimentos pertinentes estivessem amparados em normas, mas o poder-dever de normatizar não foi, adequadamente, exercido pelas instâncias competentes.31. Decerto, essas falhas na estrutura de governança da política pública de apoio à exportação, assim como observado nos processos que trataram da atuação do BNDES, tornaram o ambiente propício para a ampliação indevida dos dispêndios da União relativos aos subsídios financeiros associados às operações, com violação aos princípios da economicidade e da eficiência.32. No entanto, diante da ausência de normatização adequada e, em especial, da orientação estratégica da cúpula do centro de governo para concretizar os financiamentos e dos contornos específicos que configuravam alegado interesse nacional na exportação dos serviços, é viável amenizar a reprovabilidade da conduta dos gestores da STN e dos integrantes do Cofig que atuaram em cada uma das operações questionadas.33. Assim, concordo com a AudBancos que as condutas questionadas neste processo não se enquadram no conceito de erro grosseiro a que se refere o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - Lindb). Desse modo, proponho acolher as razões de justificativa.34. Com relação à ciência proposta pela unidade especializada, entendo que cabe ajuste de redação para melhor alinhamento ao disposto na Resolução-TCU 315/2020. Assim, proponho dar ciência ao Cofig de que a ausência de demonstração técnica, formal e detalhada da verificação da compatibilidade dos encargos financeiros estabelecidos dos contratos de financiamento à exportação com a realidade praticada no mercado internacional ofende o princípio da eficiência insculpido no caput do art. 37 da Constituição Federal, bem como viola o disposto no art. 2º da Lei 10.184/2001 e no art. 2º do Decreto 7.710/2012.35. Por fim, entendo pertinente recomendar à Camex que especifique, em regulamento, critérios para definir o nível de equalização suficiente para tornar os encargos financeiros compatíveis com os praticados no mercado internacional no âmbito do Proex Equalização, em atenção ao teor do art. 2º da Lei 10.184/2001.Acórdão9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade e, no mérito, considerá-la, parcialmente, procedente;[...]9.3. dar ciência ao Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações (Cofig) de que a ausência de demonstração técnica, formal e detalhada de verificação da compatibilidade dos encargos financeiros estabelecidos nos contratos de financiamento à exportação com a realidade praticada no mercado internacional ofende o princípio da eficiência, previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, e viola o disposto no art. 2º da Lei 10.184/2001 e no art. 2º do Decreto 7.710/2012;9.4. recomendar à Câmara de Comércio Exterior (Camex) que especifique, em regulamento, critérios para definição do nível de equalização suficiente a fim de tornar os encargos financeiros compatíveis com os praticados no mercado internacional, no âmbito do Proex Equalização, em atenção ao art. 2º da Lei 10.184/2001;