Acórdão 3464/2012
Relatório:36. A Constituição Federal não se refere expressamente aos convênios no conjunto de regras que tratam da partilha de competências, mas deixa implícita a possibilidade de serem ajustados. Com efeito, dispõe o art. 23, parágrafo único, que 'lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional'.37. A despeito dessa admissibilidade implícita, a vigente Constituição passou a prever, no art. 241, com redação dada pela EC 19/98, que:"Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos." [Grifamos]38. Passemos então à doutrina pátria. Examinando o assunto, já tendo em vista a EC 19/98, ressalta Pedro Durão: "[...] o convênio administrativo, indicado na Carta Política Federal como convênio de cooperação, é uma avença realizada entre entes convenentes, estes dotados de personalidade jurídica de direito público, ou entre estes e particular, com escopos mútuos".39. Nessa vertente se expressa Celso Antônio Bandeira de Mello, sendo juridicamente impossíveis acordos entre órgãos, já que estes não têm autonomia, não havendo, portanto, como ampliá-la; são repartições internas de competências do próprio Estado, como parcelas dele, não possuindo, por si mesmas, vontades dissonantes ao Estado. Portanto, não se pode conveniar órgãos de entes públicos por não gozarem de legitimidade e não serem titulares de direito, mesmo porque só serão partícipes pessoas dotadas de personalidade jurídica.40. Comparando convênios com consórcios, observa Di Pietro que:"Tanto o convênio como o consórcio constituem instrumentos de que o poder público se utiliza para associar-se com outros entes e facilitar a gestão dos serviços públicos ou de utilidade pública. (...) Na realidade, a semelhança entre convênios e consórcio é muito grande; só que o convênio se celebra entre uma entidade pública e outra entidade pública, de natureza diversa, ou outra entidade privada. E o consórcio é sempre entre entidades de mesma natureza: dois Municípios ou dois Estados." [Grifamos]41. Em 25/07/2007, foi baixado o Decreto Federal 6.170/2007, alterado pelos Decretos 6.619/2008 e 6.428/2008, como fito de regulamentar os convênios, contratos de repasse e termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos, para a execução de programas, projetos e atividades de interesse recíproco que envolvam a transferências de recursos oriundos do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União. Tal decreto ratificou o entendimento então vigente, definindo e acrescentando alguns conceitos que ensejaram um maior esclarecimento sobre a matéria, conforme se vislumbra do art. 1º, § 1º, verbis:"§ 1º Para os efeitos deste Decreto, considera-se:I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;II - (...) III - termo de cooperação - instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão da administração pública federal direta, autarquia, fundação pública, ou empresa estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza;" (Redação dada pelo Decreto 6.619, de 2008) 42. De tanto resulta que não deveria ter sido firmado convênio entre dois órgãos não dotados de personalidade jurídica de direito público (SSPDS/DF e PMDF) e que fazem parte do mesmo ente federado - o Distrito Federal, sendo esse procedimento irregular, ainda mais para o repasse de recursos do FCDF. Deveria, sim, ter sido ajustado um termo de cooperação que é o instrumento adequado à espécie em exame.Voto:Diante da necessidade de coordenar as diversas atividades relativas à segurança pública, o Governo do Distrito Federal resolveu criar a Coordenadoria Integrada de Operações de Segurança Pública e Defesa Social (Ciosp/SSPDS), atribuindo-lhe a responsabilidade pela implantação de centro de controle e operação para atendimento de urgências, controle e monitoramento de trânsito. A iniciativa contou com a participação de diversos órgãos, entre eles a Polícia Militar (PMDF), o Corpo de Bombeiros (CBMDF) e o Departamento de Trânsito (Detran).[...]3. [...] em face de a PMDF já ter assinado convênio com a Secretaria de Estado de Segurança Pública e Defesa Social do Distrito Federal (Convênio 2/2006) para a implantação da Ciosp, o Comandante-Geral da Polícia Militar do Distrito Federal [...] encaminhou consulta [conhecida como Representação] ao Tribunal, formulando as seguintes questões:a) seria possível haver descentralização voluntária de recursos (por meio de convênio) das dotações oriundas do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), mesmo sem previsão expressa nesse sentido?[...]5. [...] o Comandante-Geral informou ao Tribunal que o convênio em questão foi denunciado e que os repasses financeiros nele previstos não chegaram a ser concretizados. Tal fato não impediu a continuidade do exame da representação, em razão da relevância das questões apresentadas.6. A 8ª Secex, unidade que acabou incumbida de instruir o processo, após analisar a matéria chegou às seguintes conclusões:a) o instrumento jurídico correto para a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, entre dois órgãos sem personalidade jurídica própria, pertencentes à mesma unidade da Federação, é o acordo de cooperação e não o convênio;[...]7. Estou de acordo com o exame realizado pela unidade técnica.8. É natural que os órgãos da Administração que possuam objetivos complementares e interesses comuns desenvolvam projetos em colaboração, usufruindo dos ganhos permitidos por essa conjunção de esforços e sinergia.Acórdão:9.3. dar ciência à Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social do Distrito Federal (SSPDS/DF) e à Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) de que:9.3.1. o instrumento jurídico correto para a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação, entre dois órgãos sem personalidade jurídica própria, pertencentes à mesma unidade da Federação, é o acordo de cooperação e não o convênio;