Acórdão 6312/2020
Relatório:1. Trata-se de atos de concessão de aposentadoria de [interessado 1], [interessada 2] e [interessada 3], ex-servidores da Fundação Nacional de Saúde.[...]11. O interessado foi inativado em 11/2/2010, com proventos integrais, computados mais de 38 anos de tempo de atividade (considerando o tempo insalubre averbado). Incorporou 20% a título de adicional por tempo de serviço. O fundamento legal da aposentadoria foi aquele descrito no artigo 3º da EC 47/2005.12. Em consulta ao tempo de serviço e averbações, consta o cômputo de atividade insalubre celetista (peça 9, pg. 5 - 4 anos e 29 dias), o qual, excluído, não permitiria a inativação do interessado pelo fundamento legal utilizado.13. Em análise da questão, por meio do Acórdão 2008/2006-Plenário (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), esta Corte reconheceu a validade da averbação a título de tempo insalubre aos profissionais celetistas que laboravam sob essa condição antes da publicação da Lei 8.112/90.14. Posteriormente, por meio do Acórdão 911/2014-Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler), o entendimento acima descrito foi aperfeiçoado. Neste julgado, esta Corte de Contas, ciosa em evitar interpretações extensivas - interpretações essas que acabariam por desvirtuar a vontade do legislador ao prever o cálculo diferenciado para o tempo de serviço prestado em atividades insalubres, penosas ou perigosas -, deixou assente que o sobredito Acórdão 2008/2006-Plenário, apesar de reconhecer em tese a possibilidade de cômputo ponderado do tempo especial para fins de aposentadoria estatutária, não disciplinou a forma como a Administração deveria proceder para averbar o tempo de atividade insalubre no caso concreto. 15. Desse modo, ponderou o Ministro-Relator Benjamim Zymler que os cargos de natureza eminentemente administrativa não podem ser beneficiados pela contagem especial, salvo se restar efetivamente demonstrada a existência de risco ou de agentes nocivos à saúde no local de trabalho. Transcreve-se a seguir excerto do Voto condutor do Acórdão:"O simples vínculo do servidor com o Ministério da Saúde não autoriza a concessão de tempo de atividade especial, pois, ainda que ligado à área de saúde, existem diversas atividades que são exercidas em condições normais, sem exposição a agentes patológicos além dos limites tolerados, assim definidos em norma regulamentar. Veja-se, por exemplo, a situação do agente administrativo. É de supor que os ocupantes desse cargo exercem as atividades nas mesmas condições, seja no Ministério da Saúde ou no Ministério do Planejamento, por exemplo."16. Nessa mesma assentada, observou-se que este Tribunal, a título de racionalidade administrativa, vem aceitando a averbação do tempo de atividade insalubre realizada de ofício pelo órgão de origem em relação a cargos cujo exercício, presume-se, envolve atividades de risco para a higidez física, como no caso dos médicos, odontólogos, auxiliares de enfermagem e agentes de saúde pública.17. Com o fito de apurar a situação do ato objeto destes autos, foram expedidas a diligência e oitiva citadas, respectivamente, nos itens 3 e 6 desta instrução, visto que a natureza do cargo do interessado (auxiliar operacional de serviços diversos) não pressupunha, a priori, que este estivesse exposto a condições insalubres, necessitando verificar se existe o laudo pericial a comprovar a situação.18. Cabe destacar que, atualmente, o assunto em tela, no âmbito do Poder Executivo Federal, está normatizado por meio da Orientação Normativa n 15/2013 (peça 11), que assim estabelece no seu artigo 2º, § 2º:"§ 2º Não será admitida prova exclusivamente testemunhal ou apenas a comprovação da percepção de adicional de insalubridade ou periculosidade ou gratificação por trabalhos com Raios-X ou substâncias radioativas para fins de comprovação do tempo de serviço público prestado sob condições especiais."19. Portanto, o simples percebimento do adicional de insalubridade, mesmo que comprovado, não seria suficiente para fundamentar a conversão de tempo e a respectiva averbação de tempo insalubre. 20. Compulsando a referida ON, o seu artigo 3ª, na forma abaixo descrita, estabelece os profissionais que poderiam ser contemplados com a referida averbação, sendo que, para este caso concreto, o interessado estaria amparado no inciso II, haja vista que, supostamente, foi exposto a agentes nocivos."Art. 3º As atribuições consideradas como exercidas em condições especiais, capazes de possibilitar a conversão de tempo de serviço especial em comum poderão ser enquadradas com base nos seguintes critérios:I - pela ocupação de emprego público cujas atribuições sejam análogas às atividades profissionais das categorias presumidamente sujeitas a condições especiais, de acordo com as ocupações/grupos profissionais constantes no Anexo I desta Orientação Normativa; ouII - por exposição a agentes nocivos no exercício de atribuições do emprego público, em condições análogas às que permitem enquadrar as atividades profissionais como perigosas, insalubres ou penosas, de acordo com Anexo II desta Orientação Normativa."21. Em seguida, o artigo 4º da referida ON estabelece a documentação comprobatória, para aqueles enquadrados no inciso II do artigo 3º, situação na qual se enquadra o interessado, nos termos abaixo:"Art. 4º Somente serão analisados pelos órgãos e entidades do SIPEC, requerimentos de conversão de tempo especial em comum instruídos com os seguintes documentos, cumulativamente: (...) II - Para o servidor que se enquadre na hipótese do inciso II do art. 3º:a) Formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais;b) Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho (LTCAT), conforme Anexo VI desta Orientação Normativa, observado o disposto no art. 8º ou os documentos aceitos em substituição àquele, consoante o que dispõe o art. 9º desta Orientação Normativa;c) Parecer da perícia médica, em relação ao enquadramento por exposição a agentes nocivos, na forma do art. 11 desta Orientação Normativa; ed) Portaria de designação do servidor para operar com raios X e substâncias radioativas, na forma do Decreto nº 81.384, de 22 de fevereiro de 1978, quando for o caso."22. Por fim, o artigo 5º da referida ON é enfático quanto ao modelo de documentação válido:"Art. 5º Somente será aceito como formulário de informações sobre atividades exercidas em condições especiais, de que tratam os incisos I e II do art. 4º desta Orientação Normativa, o modelo de tal documento instituído para o Regime Geral de Previdência Social, segundo seu período de vigência, sob as siglas SB-40, DISESBE 5235, DSS-8030 ou DIRBEN 8030, quando emitidos até 31 de dezembro de 2003."23. Compulsando a documentação encaminhada pelo Gestor, este afirma não ter encontrado Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho embasando a averbação em apreço (peça 9, pg. 1). Também foi encaminhada oitiva ao interessado a fim de que apresentasse esclarecimentos sobre a questão. Todavia, não consta acostado aos autos a respectiva defesa. 24. Portanto, resta maculada a averbação de tempo em apreço e, em consequência, a legalidade do ato.Em relação a Sra. [interessada 2]25. A interessada foi inativada em 22/8/2012, com proventos integrais, computados mais de 30 anos de tempo de atividade (considerando o tempo insalubre averbado). Incorporou 14% a título de adicional por tempo de serviço e quintos. O fundamento legal da aposentadoria foi aquele descrito no artigo 3º da EC 47/2005.26. Em consulta ao tempo de serviço e averbações, consta o cômputo de atividade insalubre celetista (peça 9, pg. 60 - 1 ano, 1 mês e 1 dia), o qual, excluído, não permitiria a inativação da interessada pelo fundamento legal utilizado. Neste ponto, valem as conclusões expostas nos itens 12 a 21 desta instrução.27. Compulsando a documentação encaminhada pelo Gestor, este afirma não ter encontrado Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho (LTCAT) embasando a averbação em apreço (peça 9, pg. 1). 	28. A interessada apresentou esclarecimentos sobre a questão à peça 42, em resposta à oitiva encaminhada. Em análise, consta Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP), datado de 05/9/2019 e relativo ao período de 07/11/1984 a 11/12/1990, relatando o exercício de atividades insalubres neste período, decorrente de manipulação de "material infectocontagiante".29. Todavia, o "PPP" não é documento hábil para comprovar o exercício de atividade insalubre, visto que ele não está acompanhado do LTCAT que o fundamente. Dessa forma, os esclarecimentos apresentados não lograram sanear a questão.30. Portanto, resta maculada a averbação de tempo em apreço.[...]32. Diante do exposto, ante a averbação indevida de tempo insalubre, resta propor a irregularidade do ato.Em relação a Sra. [interessada 3]33. A interessada foi inativada em 20/5/2011, com proventos integrais, computados mais de 30 anos de tempo de atividade (considerando o tempo insalubre averbado). Incorporou 16% a título de adicional por tempo de serviço e quintos. O fundamento legal da aposentadoria foi aquele descrito no artigo 3º da EC 47/2005.34. Em consulta ao tempo de serviço e averbações, consta o cômputo de atividade insalubre celetista (peça 9, pg. 87-88 - 1 ano, 7 meses e 5 dias), o qual, excluído, não permitiria a inativação da interessada pelo fundamento legal utilizado. 35. À peça 34, pg. 1, a interessada esclarece que suas atividades eram afeitas à área de fisioterapia. À peça 34, pg. 14, constam as atribuições do cargo (agente de serviços complementares), com descrição de atividades diretamente vinculadas à área de saúde. À peça 34, pgs. 17, 18, 21 e 34, constam diversos registros funcionais que corroboram o exercício de atividades na área de fisioterapia.36. Por meio do Acórdão 2008/2006-Plenário (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), esta Corte reconheceu a validade da averbação a título de tempo insalubre aos profissionais de saúde que laboravam sob o regime celetista antes da publicação da Lei 8.112/90, situação no qual se enquadra a interessada. Destarte, não se vislumbra irregularidade, neste ponto, capaz de macular a legalidade do ato.Voto:3. Instruindo o feito, a Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) entende comprovado o efetivo labor da sra. [interessada 3] em condições especiais, pelo que sugere o registro de sua aposentadoria. Relativamente aos outros dois servidores, considera indevida a contagem ficta, razão pela qual posiciona-se pela negativa de registro.4. O Ministério Público, em cota simples, põe-se de acordo.5. Divirjo dos pareceres no tocante à aposentadoria da sra. [interessada 2].6. Por meio do Acórdão 2.008/2006-Plenário, esta Corte, rendendo-se à jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF; v.g. RE AgR 431.200, rel. Min. Eros Grau, DJ 29/4/2005), fixou em caráter normativo o seguinte entendimento (item 9.1.1): "o servidor público que exerceu, como celetista, no serviço público, atividades insalubres, penosas e perigosas, no período anterior à vigência da Lei 8.112/1990, tem direito à contagem especial de tempo de serviço para efeito de aposentadoria; todavia, para o período posterior ao advento da Lei 8.112/1990, é necessária a regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, que definirá os critérios e requisitos para a respectiva aposentadoria".7. Nesses termos, como medida de racionalidade administrativa, o Tribunal passou a admitir, no tocante àqueles cargos cujo exercício, por sua própria natureza, presumivelmente envolve algum nível de risco para a higidez física do trabalhador - como médicos, odontólogos e enfermeiros, por exemplo -, que a contagem ficta se processe sem maiores exigências.8. Para os demais cargos, todavia, em particular aqueles da área administrativa, a contagem ponderada somente é permitida se efetivamente comprovado o exercício de atividades em condições especiais.9. Posto isso, tem-se que, segundo o Decreto-Lei 1.873/1981, combinado com o Decreto 97.458/1989, a caracterização e a classificação da insalubridade e da periculosidade para os servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional devem ser feitas nas condições disciplinadas na legislação trabalhista, sendo, para tanto, necessário laudo pericial: Decreto 97.458, de 11/1/1989"Art. 1º A caracterização e a classificação da insalubridade ou periculosidade para os servidores da administração federal direta, autárquica e fundacional será feita nas condições disciplinadas na legislação trabalhista.Art. 2º O laudo pericial identificará, conforme formulário anexo:I - o local de exercício ou o tipo de trabalho realizado; II - o agente nocivo à saúde ou o identificador do risco; III - o grau de agressividade ao homem, especificando: a) limite de tolerância conhecida, quanto ao tempo de exposição ao agente nocivo; e b) verificação do tempo de exposição do servidor aos agentes agressivos; IV - classificação dos graus de insalubridade e de periculosidade, com os respectivos percentuais aplicáveis ao local ou atividade examinados; e V - as medidas corretivas necessárias para eliminar ou neutralizar o risco, ou proteger contra seus efeitos. Art. 3º Os adicionais a que se refere este Decreto não serão pagos aos servidores que:I - no exercício de suas atribuições, fiquem expostos aos agentes nocivos à saúde apenas em caráter esporádico ou ocasional; ou II - estejam distantes do local ou deixem de exercer o tipo de trabalho que deu origem ao pagamento do adicional.Art. 4º Os adicionais de que trata este Decreto serão concedidos à vista de portaria de localização do servidor no local periciado ou portaria de designação para executar atividade já objeto de perícia"  (grifei).10. Outros regramentos sobre a matéria também se apresentam na mesma linha, a exemplo da Instrução Normativa 2/1989 da SRH/SEPLAN, que detalha os procedimentos a serem observados na concessão do adicional de insalubridade:Instrução Normativa SRH/SEPLAN 2, de 12/7/1989"2. O dirigente do órgão da Administração Federal direta, da autarquia e da fundação pública que determinar a localização ou o exercício do servidor em condições ou em locais considerados insalubres ou perigosos concederá o adicional, nos termos dos Anexos I e II desta Instrução Normativa, ouvido previamente o Órgão de Pessoal.2.1 Os Órgãos de Pessoal examinarão se o servidor preenche os requisitos exigidos nas normas pertinentes, inclusive no Decreto nº 97.458, de 1989.2.2 A expedição do ato de localização ou de designação a que se refere este item dependerá de laudo pericial, expedido pelo Ministério do Trabalho.3. As condições de insalubridade e de periculosidade serão verificadas anualmente, mediante nova perícia.3.1 Os dirigentes dos órgãos da Administração Federal direta, das autarquias e das fundações públicas promoverão as medidas necessárias à redução ou eliminação da insalubridade e dos riscos, bem assim à proteção contra os respectivos efeitos.3.2 Verificada qualquer uma das hipóteses enumeradas neste item, a autoridade a que se refere o item 2 desta Instrução Normativa solicitará se realize nova inspeção.4. Os adicionais de insalubridade e de periculosidade serão calculados, respectivamente, sobre o salário mínimo e o vencimento ou salário básico"  (grifei).11. Especificamente sobre o reconhecimento, para fins de contagem ponderada, do exercício de atividades em condições especiais, anteriormente ao advento da Lei 8.112/1990, merece registro a Orientação Normativa 15, de 23/12/2013, da Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:"[...]Art. 8º O LTCAT [Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho] será expedido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho que integre, de preferência, os quadros funcionais da Administração Pública Federal responsável pelo levantamento ambiental, podendo esse encargo ser atribuído a profissionais integrantes de órgãos ou entidades de outras esferas de governo ou Poder da União."12. Destarte, tanto o pagamento dos adicionais de insalubridade e de periculosidade como a contagem ficta de tempo de serviço somente podem ser considerados legítimos caso haja a efetiva comprovação do exercício da atividade laborativa em condições especiais.13. Ademais, tal comprovação há que se dar por meio de laudos expedidos por órgãos e profissionais expressamente credenciados para tanto.14. Pois bem, situada assim a questão, revela-se irregular a contagem ponderada efetuada em favor do sr. [interessado 1], haja vista a não comprovação, por documentação idônea, de que seus afazeres funcionais foram desempenhados em condições insalubres.15. No caso da [interessada 3], de outra parte, na linha da jurisprudência do Tribunal (cf. Acórdãos 2.008/2006 e 911/2014, ambos do Plenário) e dos pareceres da Sefip e do Ministério Público exarados nos autos, a natureza de seu cargo efetivo (agente de serviços complementares, especialidade fisioterapia), combinada com os indicativos de que seu exercício profissional se dava em unidade hospitalar, envolvendo o trato permanente com enfermos, supre a necessidade de elementos adicionais de prova no âmbito administrativo.16. A mesma solução, a meu juízo, também é aplicável à sra. [interessada 2]. É que, a despeito da designação um tanto larga de seu cargo efetivo (auxiliar operacional de serviços diversos), as peculiaridades das atribuições a ela cometidas permitem inferir, com razoável segurança, que seu exercício profissional se dava em condições insalubres. De fato, o Perfil Profissiográfico Previdenciário (PPP) da ex-servidora, emitido pela Funasa, alude a "documentos emanados pela ex-Fundação das Pioneiras Sociais", unidade na qual laborou a interessada de 1984 a 1992, dando conta de que esta realizava, mais propriamente, "atividades de auxiliar de higiene em ambientes tipicamente hospitalares, tais como enfermarias, ambulatórios e afins", nos quais tinha permanente contato com "material infectocontagiante" (peça 42, p. 3). Aliás, a designação de seu cargo efetivo na Fundação das Pioneiras Sociais era precisamente "Auxiliar de Higienização Hospitalar" (peça 9, p. 61). Regular, pois, a contagem ponderada de seu tempo celetista. Acórdão:9.1. considerar legais os atos de aposentadoria de interesse das sras. [interessadas 2 e 3], ordenando seu registro;9.2. considerar ilegal o ato de aposentadoria de interesse do sr. [interessado 1], recusando seu registro;