Acórdão 722/2006
Sumário:1. São válidos os limites globais de gasto com pessoal estabelecidos na alínea "c" do inciso I do art. 20 da LRF, disciplinado no inciso II do art. 2º do Decreto n.º 3.917/2001, para o MPDFT, e na alínea "d" do inciso I do art. 20 da LRF para o MPU;2. O controle da despesa total com pessoal de que trata a Subseção II da Seção II do Capítulo IV da LRF refere-se a Poder ou órgão, entendendo-se como órgãos aqueles discriminados no art. 20 do mesmo diploma legal e considerando-se o MPDFT compreendido no órgão MPU, a teor do art. 128 da Constituição Federal de 1988;3. Devem os limites de gastos com pessoal estabelecidos para o MPDFT e MPU serem considerados em conjunto, para efeito de controle da despesa total com pessoal do órgão MPU.Relatório:Cuida-se, nesta etapa, de Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público da União, representado pelo Procurador Geral da República. (fls. 03/08, anexo 1), contra o Acórdão 2.070/2005 deste Plenário (fl. 376, v. 1), que apreciou Embargos de Declaração opostos ao Acórdão 1.674/2005-Plenário (fls. 349/350, v. 1), o qual, por sua vez, deliberou a respeito de Representação dirigida a este Tribunal pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - MPDFT, com respeito aos dispositivos da Lei Complementar n.º 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), que tratam dos limites máximos de despesas com pessoal a serem observados pelo representante.Voto:O recorrente alega que a decisão ora guerreada "viola frontalmente a Constituição Federal", uma vez que "embora integrante do Ministério Público da União (...) o legislador constituinte originário enfatizou no artigo 21, inciso XIII, da Carta Magna, que compete à União organizar e manter o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios" e sendo o referido artigo "norma de eficácia contida", vinha a União mantendo o MPDFT "somente com base na lei orçamentária respectiva a cada ano", e só com a edição da LRF "o legislador infraconstitucional" teria definido "como a União manteria o MPDFT, impondo-lhe limite de responsabilidade fiscal". Inicialmente, destaco a dificuldade, reconhecida, inclusive, pelos mais destacados doutrinadores, quando se trata de classificar as normas constitucionais sob o critério de sua eficácia e aplicabilidade. A respeito, trago à colação excerto do eminente José Afonso da Silva sobre o tema: "5. Não é fácil determinar um critério para distinguir as normas constitucionais de eficácia plena daquelas de eficácia contida ou limitada. Constitui, mesmo, esse, um problema tormentoso de interpretação das normas constitucionais, e a sua solução se reveste, não obstante, de grande importância prática." ("Aplicabilidade das Normas Constitucionais", São Paulo, Malheiros, 3ª Ed, 1998, p. 91). E é apenas pela "importância prática" dessa classificação, in caso, que permito-me estender sobre o tema, para opinar no sentido de que o disposto no art. 21, inciso XIII é norma de eficácia plena, não podendo, portanto, legislação infraconstitucional ulterior restringir-lhe, quer a aplicabilidade, quer a eficácia. É o que leciona o mesmo José Afonso da Silva, como se pode observar no trecho a seguir transcrito: "... A orientação doutrinária moderna é no sentido de reconhecer eficácia plena e aplicabilidade imediata à maioria das normas constitucionais, mesmo a grande parte daquelas de caráter sócio-ideológico, as quais até bem recentemente não passavam de princípios programáticos. Torna-se cada vez mais concreta a outorga dos direitos e garantias sociais das constituições. 2. A Constituição Federal, no entanto, revelou acentuada tendência para deixar ao legislador ordinário a integração e complementação de suas normas. Mesmo assim, uma simples análise mostra que a maioria de seus dispositivos acolhe normas de eficácia plena e aplicabilidade direta e imediata. Muitas dessas normas se apresentam em forma de mera autorização ou estatuição de simples faculdade, como as que definem competências de entidades federativas ou de órgãos de governo. Sob essa aparência, na real verdade, implicam, por um lado, a proibição de outras entidades ou órgãos exercerem aquelas atribuições e, por outro lado, impõe ao titular da competência uma conduta na forma prevista, se ocorrerem certos pressupostos, visto que tais atribuições constituem atividades ínsitas no conjunto de fins que justificam a existência do Estado, como são exemplos as hipóteses contempladas nos arts. 21 (competência da União)  ..." (grifei). Nesse sentir, a LRF não pode ser tida como norma autorizada a restringir a eficácia e aplicabilidade do inciso XIII do art. 21 da CF/88. No entanto, considerando que o Direito é ciência que permite a convivência de opiniões diversas, mas válidas, sobre o mesmo objeto, ainda que admitíssemos ser o referido dispositivo norma de eficácia contida e a LRF norma constritora do seu alcance, não poderíamos admitir que, ao tempo que limite os recursos que a União destine aos gastos do MPDFT com pessoal, lhe imponha um controle que viole os princípios da unidade, da indivisibilidade e da independência funcional do Ministério Público (art. 127, § 1). E foi isso que entendeu este Tribunal na decisão ora recorrida. O MPDFT integra o Ministério Público da União - e não há qualquer divergência sobre esse ponto nesses autos -, já que assim dispõe expressamente a Constituição Federal de 1988 (art. 128, inciso I, alínea "d"). Observo que um consectário lógico dessa constatação é o argumento que trouxe o MPDFT em suas contra-razões recursais, de que tanto a elaboração, quanto a execução do seu orçamento, é realizada por intermédio do MPU. Assim, o MPDFT encaminha ao MPU sua proposta orçamentária, que a consolida com as dos outros ramos do MPU. Da mesma forma, na sua execução o Tesouro libera os recursos para o MPU, que os distribui, dentre outros, ao MPDFT. Portanto, sob a ótica do orçamento, o MPDFT está "dentro" do MPU, não sendo "visível" quer para o Poder Executivo, a quem é encaminhada a proposta orçamentária como sendo do MPU, quer para a Secretaria do Tesouro Nacional, que libera os recursos orçamentários para o MPU. Isso significa que o MPDFT não formula nem executa seu orçamento de forma destacada do orçamento do MPU. Desta forma, da promulgação de CF/88 até a edição da LRF (quase doze anos após) vinha a União, nas palavras do recorrente, mantendo o MPDFT "somente com base na lei orçamentária respectiva a cada ano", sem infringência aos princípios supra, uma vez que, para todos os efeitos, tanto a elaboração quanto a execução orçamentária era una, titularizada pelo MPU, no qual inseria-se o MPDFT. Este fato merece relevo porque demonstra, de forma cabal, a incongruência surgida com a edição da LRF. Esta, ao estabelecer o percentual limite da receita corrente líquida da União a ser destinada às despesas de pessoal do MPDFT, teria criado, ainda, um controle destacado deste órgão em relação ao MPU. Aí a desconformidade com a Constituição apontada por este TCU. A Constituição Federal dispõe no art. 169, do seu Capítulo II do Título IV que: "A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar." De início, essa foi a norma, que entendo de eficácia contida, regulada, dentre outros, no art. 20 da LRF. No entanto, data vênia de todas as abalizadas opiniões em contrário emitidas nos autos, não vislumbro que tenha a alínea "c" do inciso I do referido artigo 20, muito menos o Decreto n.º 3.917, de 13/9/2001, quando reparte os 3%, de despesa a ser arcada pelo Poder Executivo, dentre outros com o MPDFT, determinado o controle destacado dos gastos do MPDFT em relação aos demais gastos do MPU. O controle das despesas com pessoal está regulado na Subseção II da Seção II do Capítulo IV da LRF, que assim dispõe: [...]Interpretando o disposto no art. 20 da LRF em consonância com o disposto na CF/88, não há como admitir o MPDFT como órgão destacado para fins de controle de limite de gastos com pessoal. Se a LRF quisesse fazê-lo, ainda que em confronto com a Constituição, teria procedido como fez, por exemplo, em relação ao Poder Legislativo, em que, expressamente, destacou como órgãos autônomos para efeito de controle o Senado, a Câmara dos Deputados (Casas do Poder Legislativo Federal) e o Tribunal de Contas da União. Assim, entendo que o controle destacado do MPDFT não está contemplado na LRF, como não poderia estar, por configurar flagrante desrespeito ao art. 128, supra. Na verdade, o limite estabelecido do inciso "c" do art. 20 da LRF, minudenciado no Decreto n.º 3.917/2001, destacado daquele estabelecido no inciso "d", apenas cumpriu o disposto no art. 21, inciso XIII, da CF/88, retirando do limite total de gastos atribuído ao Poder Executivo o percentual do MPDFT, sem autorizar, friso, um controle em separado. Nessas circunstâncias, cabe razão ao Procurador Geral da República quando argumenta que as deliberações proferidas até aqui neste processo não decidiram "sobre o destino do percentual de 0,064%" atribuído pelo Decreto n.º 3.917/2001 ao MPDFT. De fato, na esteira do raciocínio até aqui desenvolvido, ambos os limites, o do MPDFT, estabelecido no inciso "c" do art. 20 da LRF, regulamentado no Decreto n.º 3.917/2001, bem assim o do MPU, estabelecido no inciso "d", são válidos, sendo que, para efeito de controle, devem ser englobados no "órgão" MPU (inteligência do art. 128, inciso I, da CF/88, c/c o art. 20, § 2º, inciso I, da LRF). Em conclusão, o Pedido de Reexame interposto pelo Procurador Geral da República deve ser provido parcialmente, para que seja determinado aos órgão envolvidos no controle dos gastos com pessoal estabelecido na LRF, que passem a efetuar tal controle considerando apenas o MPU como órgão, nos termos do art. 20, § 2º, inciso I, da mesma lei, incluindo no limite global de gastos desse órgão, o percentual estabelecido de forma destacada para o MPDFT no Decreto n.º 3.917/2001. Nessas circunstâncias, o limite total do órgão MPU, para efeito de controle, seria 0,664%, compreendendo a soma dos limites do MPU e MPDFT, passando o MPU de um comprometimento em relação ao limite nas condições atuais de 57,273% para 60,3287%, aí incluso o MPDFT, que não teria mais um controle destacado (ver quadro demonstrativo, abaixo). [...]Por fim, registro que o Exmo. Sr. Procurador Geral da República expressou preocupação legítima, no sentido de que a inclusão do MPDFT no limite de gastos do MPU, sem a adição do respectivo limite estabelecido para o MPDFT, acarretaria o "engessamento de três ramos do MPU, isto é do Ministério Público Federal, Ministério Público do Trabalho e do Ministério Público Militar, que terão de conter seus respectivos crescimentos em razão da inclusão do MPDFT no limite de responsabilidade fiscal que foi atribuído para o Ministério Público da União...". A esse respeito, destaco que, a partir do momento em que o controle for realizado da forma ora definida, restará, ainda, como visto no quadro acima, uma ampla margem para o crescimento dos gastos com pessoal de todos os ramos do Ministério Público da União, até atingir o limite de 95% (quando aplicam-se as restrições do art. 22 da LRF), de cerca de 35%, aí incluído o MPDFT, que poderá ser contemplado nessa margem, dentro do critério que for estabelecido para o crescimento dos demais ramos do MPU.Acórdão:9.1. conhecer do Pedido de Reexame interposto pelo Ministério Público da União, representado pelo Procurador Geral da República, para, no mérito, dar-lhe parcial provimento, dando-se nova redação ao item 9.1.1.1 do Acórdão 1.674/2005-TCU-Plenário, nos seguintes termos: "9.1.1.1. para efeito da verificação prevista no art. 22 da Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, os órgãos envolvidos na fiscalização prevista na Seção VI do Capítulo IX da mesma Lei, devem considerar o Ministério Público da União como órgão, assim definido no inciso I do § 2º do art. 20, no qual está compreendido o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, a teor do art. 128, inciso I, alínea "d", da Constituição Federal de 1988, observando como limite máximo de despesas com pessoal do órgão, a soma do percentual definido pela alínea 'd', do inciso I, do art. 20, da referida Lei Complementar para o Ministério Público da União, com o percentual definido pelo inciso II do art. 2º do Decreto n.º 3.917, de 13 de setembro de 2001 para o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;"