Acórdão 1045/2020
Voto:Tratam os autos de tomada de contas especial instaurada em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União, na função Saúde, para atendimento ao Fundo de Ações Estratégicas e Compensação (FAEC) /Oftalmologia.2. Consoante o art. 13, inciso II, da Portaria GM/MS 204/2007 do Ministério da Saúde, que regulamenta o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, esse Fundo integrava o bloco da Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (MAC).3. No exercício de 2010, o município recebeu R$ 302.604,00 do FAEC/Oftalmologia para pagamento de procedimentos oftalmológicos (treino de orientação e mobilidade; atendimento/acompanhamento; e reabilitação visual).4. Entretanto, consoante o relatório de auditoria 29/2013 do Departamento Nacional de Auditoria do SUS - Denasus, constatou-se que esses recursos foram aplicados em pagamento de ações e serviços de saúde vinculados a atenção básica da saúde (despesas de custeio, serviços de terceiros e outros serviços e encargos).5. Caracterizou-se, assim, a possível infração ao disposto no art. 6º da Portaria GM/MS 204/2007:Art. 6º Os recursos referentes a cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco.6. Configurado o desvio de objeto na aplicação dos recursos, foi promovida a citação do Município de Floresta do Araguaia/PA para apresentar alegações de defesa ou recolher a quantia impugnada aos cofres do Fundo Municipal de Saúde.7. Foi também promovida a audiência do [responsável], na condição de ex-secretário municipal de saúde, para que se manifestasse a respeito.[...]9. Ao apreciar essas alegações, a unidade técnica propôs jugar irregulares as contas do responsável, com a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II da Lei 8.443/1992, e fixar prazo para que o município recolha as quantias em questão aos cofres do fundo municipal de saúde.10. O Ministério Público junto ao TCU, por sua vez, dissentiu parcialmente da unidade técnica ao entender que não cabe o recolhimento de recursos pela municipalidade. Assim, foi proposto que se firme entendimento de que o desvio de objeto na aplicação de recursos do Fundo Nacional de Saúde, se ocorrido anteriormente à publicação da Lei Complementar 141/2012, não configura débito e, portanto, não enseja a necessidade de restituição dos valores empregados.[...]14. Quanto ao mérito, observo que a matéria era regida pela Portaria 204/2007 do Ministério da Saúde. Consoante essa norma, os recursos destinados às ações e aos serviços de saúde passaram a ser organizados e transferidos na forma dos seguintes blocos de financiamento (arts. 3º e 4º):a) atenção básica;b) atenção de média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar;c)  vigilância em saúde;d) assistência farmacêutica;e) gestão do Sistema Único de Saúde - SUS; ef) investimentos na rede de serviços de saúde.15. Os recursos federais referentes a cada bloco de financiamento deviam ser transferidos em conta única e específica para cada um deles, de forma "devem ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco" (arts. 5º e 6º da Portaria 204/2007 do Ministério da Saúde).16. No caso concreto tratado nestes autos, o gestor recebeu recursos federais - R$ 302.604,00 - para aplicar no bloco de atenção de média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar e o fez no bloco de atenção básica. Ou seja, restou caracterizado o desvio de objeto na aplicação dos recursos.17. Veja-se que o gestor não apresentou qualquer razão que justificasse essa conduta. A mera ausência de má-fé, locupletamento, desvio ou prejuízo aos cofres públicos afasta a imputação de débito, porém não justifica o descumprimento da norma.18. Ora, a Lei 8.080/1990 - que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde e sobre a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes - estabelece que o processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) deve compatibilizar as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União (art. 36).[...]24. Cabe registrar que a partir de janeiro de 2018, com o advento da Portaria 3.992/2017 do Ministério da Saúde, houve a junção dos antigos blocos de financiamento de custeio, existentes à época dos fatos aqui tratados (atenção básica, atenção de média e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, vigilância em saúde e assistência farmacêutica), em um único bloco.[...]27. Ou seja, sob a ótica da necessidade de observância da finalidade para a qual foram os recursos repassados, não houve alteração de procedimento em relação aos normativos anteriores. Ou seja, caracteriza-se desvio de objeto quando a aplicação dos recursos for em ações de saúde diversas da prevista no Orçamento Geral da União, ou de finalidade quando a aplicação não for em ações de saúde.28. Assim, é correto o argumento da unidade técnica no sentido de que a unificação dos blocos de custeio não eximiu os entes federados de cumprir a vinculação de uso dos recursos contida no Orçamento Geral da União.[...]31. Trato agora da responsabilização do ente municipal sobre os recursos em tela.32. A Lei Complementar 141/2012 - que regulamenta o § 3º do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde - assim estabelece em seu art. 27, inciso I:[...]33. Esse dispositivo legal foi objeto de análise por esta Corte mediante o Acórdão 1.072/2017-Plenário, por meio do qual se decidiu:"9.3. firmar os seguintes entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos "fundo a fundo"  aos estados, municípios e ao Distrito Federal, em especial no que diz respeito à interpretação e à aplicação do art. 27 da Lei Complementar 141/2012: ...9.3.2. com relação aos débitos decorrentes de desvio de objeto ou finalidade: ...9.3.2.2. considerando que as despesas irregulares são realizadas em benefício da comunidade local, cabe, ... ao ente federado a obrigação de recompor, com recursos próprios, os valores gastos indevidamente, atualizados monetariamente, ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse, podendo, ainda, haver a responsabilização solidária do agente público causador da irregularidade e a sua apenação com multa"; (grifou-se).34. Ou seja, em se tratando de desvio de objeto, cabe ao município repor os valores ao respectivo fundo municipal de saúde.35. Esse acórdão, entretanto, não deixou claro se a norma seria aplicável aos desvios ocorridos anteriormente a sua vigência. Essa matéria foi objeto de nova deliberação do TCU. Assim, de acordo com o voto condutor do Acórdão 1.391/2019-Plenário, explanou-se que:"o desvio de objeto, nos repasses fundo a fundo efetuados pelo FNS, representa ofensa ao interesse jurídico material da União em ver implementada uma determinada estratégia de saúde. O débito é expressão financeira da lesão ao referido interesse da União, provocado por parte do ente encarregado de gerir ou executar diretamente os serviços de saúde.Muito embora o Acórdão 1.072/2017-Plenário tenha fixado entendimentos em face da edição da Lei Complementar 141/2012, compreendo que a exigibilidade dos débitos provenientes de desvio de objeto dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde na modalidade fundo a fundo precede à referida Lei Complementar" (grifou-se).36. Com efeito, a prática de desvio de objeto com recursos da saúde constitui uma violação à estratégia de saúde definida e fixada nas leis orçamentárias. Ou seja, como exposto no mencionado voto, "os recursos federais não são transferidos a esmo, para a aplicação que lhes queira dar o gestor local. Existe uma relação de cunho legal entre o transferidor federal e o gestor local dos recursos, que obriga o primeiro a realizar as transferências em montantes definidos em regras específicas, e este último a observar as alocações financeiras autorizadas em normas de caráter cogente, não podendo lhes dar destinação diversa" (grifou-se).37. Antes da vigência da Lei Complementar 141/2012, a jurisprudência amplamente majoritária desta Corte de Contas era no sentido da não devolução de recursos aplicados em desvio de objeto, seja nas transferências na área de saúde fundo a fundo, seja nas transferências via convênios e outros congêneres.38. Entretanto, com o advento dessa norma, vem se formando uma corrente jurisprudencial no sentido de que, mesmo para recursos repassados antes de sua vigência, haveria a obrigação de ressarcimento do ente municipal ao respectivo fundo municipal de saúde (v.g. Acórdãos 1.037/2019 - Plenário e 3.536/2019 - 1ª Câmara).39. Por certo, esse novo entendimento não advém da Lei Complementar 141/2012, que não retroage, mas sim de nova percepção deste Tribunal sobre a matéria. Isso porque, segundo essa linha de entendimento, seria mais consentâneo com o interesse público assegurar que a prestação dos serviços de saúde ocorra de acordo com a estratégia prédefinida e, portanto, presumivelmente, contribuindo para uma alocação ótima dos escassos recursos disponíveis.40. Com efeito, no mais das vezes, um fato apontado como desvio de objeto ou de finalidade implica que a área de saúde receba menos recursos do que o previsto no planejamento anual. Isso porque os recursos federais acabam por ser destinados a despesas que deveriam ser ordinariamente suportadas pelos recursos municipais. Ou seja, o município utiliza-se dos recursos federais para se esquivar de suas obrigações com a saúde, podendo até mesmo ocorrer a violação ao art. 198, § 2º, da Constituição Federal, o qual estabelece o mínimo a ser aplicado pelos entes da federação em ações dessa área.41. Essas observações buscam demonstrar que as transferências fundo a fundo na área de saúde guardam significativas diferenças em relação às transferências via convênios ou contratos de repasse, pois desvios de objetos nessas duas últimas hipóteses, em regra, não comprometem a execução de uma política pública da importância de um setor como o da saúde. Outrossim, cabe observar que a massiva jurisprudência do TCU acerca do tratamento a ser dado nas situações de desvio de objeto ou de finalidade é baseada nessas transferências voluntárias e não nas de fundo a fundo.VII42. Os presentes autos, contudo, guardam a especificidade de que o desvio de objeto ocorreu há cerca de dez anos e, sob esse enfoque, desde já, agradeço as contribuições do Gabinete da Ministra Ana Arraes.43. Ora, como antes exposto, o processo de planejamento e orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS) deve compatibilizar as necessidades da política de saúde com a disponibilidade de recursos em planos de saúde dos municípios, dos estados, do Distrito Federal e da União (art. 36 da Lei 8.080/1990).44. Nesse sentido, o Decreto 7.508/2011 - que regulamenta a Lei 8.080/1990 e dispõe sobre a organização do Sistema Único de Saúde - estabelece que:"Art. 16. No planejamento devem ser considerados os serviços e as ações prestados pela iniciativa privada, de forma complementar ou não ao SUS, os quais deverão compor os Mapas da Saúde regional, estadual e nacional.Art. 17. O Mapa da Saúde será utilizado na identificação das necessidades de saúde e orientará o planejamento integrado dos entes federativos, contribuindo para o estabelecimento de metas de saúde.Art. 18. O planejamento da saúde em âmbito estadual deve ser realizado de maneira regionalizada, a partir das necessidades dos Municípios, considerando o estabelecimento de metas de saúde.  (grifou-se).52. Por outro lado, a Lei Complementar 141/2012, estabelece que:Art. 38.  O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, do sistema de auditoria do SUS, do órgão de controle interno e do Conselho de Saúde de cada ente da Federação, sem prejuízo do que dispõe esta Lei Complementar, fiscalizará o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que diz respeito: I - à elaboração e execução do Plano de Saúde Plurianual; II - ao cumprimento das metas para a saúde estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;  (grifou-se).45. Já a Portaria Consolidadora 1/2017 do Ministério da Saúde - que consolida as normas sobre os direitos e deveres dos usuários da saúde e a organização e o funcionamento do Sistema Único de Saúde - estabelece que:Art. 96. O Plano de Saúde, instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão do SUS para o período de 4 (quatro) anos, explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera. (grifou-se).46. Em suma, a cada período de quatro anos há a definição das necessidades de saúde da população e a previsão de recursos para supri-las.47. Por certo, a ocorrência de desvio de objeto no exercício de 2010 provocou que as ações de saúde naquele exercício não tenham acontecido como o planejado. Ou seja, não ocorreram os procedimentos oftalmológicos então previstos (treino de orientação e mobilidade; atendimento/acompanhamento; e reabilitação visual).48. Entretanto, não há garantia de que, transcorridos dez anos, tais procedimentos ainda sejam necessários ou se encaixem como prioritários. É possível que essa demanda já tenha sido suprida nos exercícios seguintes e não se faça mais necessária. É igualmente possível que essa demanda ainda seja necessária e já estejam contemplados recursos no plano de saúde atual para supri-la. Ainda é possível que a demanda ainda exista, mas haja outras prioridades para a saúde mais relevantes e que se colocam como prioritárias na destinação dos recursos.49. Em outras palavras, a transferência dos recursos federais ora questionados teve como fim a prestação de serviços definidos por condições particulares da realidade daquele período. Remanejar recursos do município agora representaria obrigação dissociada da análise das reais necessidades da população local, com impacto no planejamento das ações de saúde, que, por sua vez, também seguem ditames legais específicos.50. Em suma, quanto o Tribunal determina que o município realoque recursos para um objeto atrelado a necessidades de dez anos atrás pode interferir de forma inadequada no uso efetivo dos recursos atualmente disponíveis para tão importante área e afetar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual de saúde. Nesse sentido, menciono o decidido mediante o Acórdão 5.313/2019 - Segunda Câmara).51. Deve, dessa forma, ser considerado o disposto no art. 20 da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro para que, neste caso concreto, não seja efetuada determinação ao município para que recomponha os próprios cofres municipais:Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão. (grifou-se).52. Outro aspecto a ser considerado é que o gestor atual da municipalidade não deu causa ao desvio praticado por seu longínquo antecessor. Ou seja, esse primeiro que, presumivelmente, fez um adequado planejamento de saúde e buscou cumpri-lo, vai ter a realização de suas metas prejudicadas por um fato a que não deu causa. Ou seja, acaba-se, por via transversa, punindo o bom gestor, sem prejuízo, por certo, da população que não vai ter atendidas as suas necessidades mais prementes de saúde.53. Creio não haver dúvidas de que a prática de desvio de objeto na área de saúde é fato grave e que deve estar sujeito a uma resposta pronta e rígida por parte desta Corte de Contas de forma a desencorajar tal procedimento. Nesse aspecto, creio que a aplicação de sanção pecuniária e o julgamento pela irregularidade das contas dos responsáveis por tal procedimento sirvam ao propósito de prevenir a ocorrência de outras infrações e de desestimular a prática da conduta. 54. Por outro lado, a determinação para que a municipalidade recomponha os próprios cofres municipais pode ter o efeito contrário, ou seja, servir de estímulo para que o gestor pratique o desvio de objeto. Isso porque, ciente de que a determinação, de acordo com os necessários trâmites processuais, não ocorrerá durante o seu mandato, o gestor pode se sentir estimulado a praticar o ilícito de forma a prejudicar o seu sucessor, eventual adversário político. Ou seja, o prefeito antecessor pratica o ato ilícito para atender interesses próprios de sua gestão e ainda prejudica o seu sucessor.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas do sr. [responsável], nos termos dos arts. 1°, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;9.2. aplicar ao sr. [responsável] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais);[...]9.5. acolher as alegações de defesa apresentadas pelo Município de Floresta do Araguaia - PA;