Acórdão 1969/2022
Sumário:3. O alerta descrito no subitem 9.3 do Acórdão 1.893/2022-TCU-Plenário, - ao consignar que "à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas" -, não autoriza a livre aplicação dos recursos recebidos após a EC 114/2021, mantendo-se vedados os pagamentos de passivos previdenciários e trabalhistas, ou qualquer outra destinação que extrapole as regras do art. 5º da referida emenda (aplicação exclusiva em ações de "manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu magistério", com destinação de no mínimo 60% aos "profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão").Voto:A presente denúncia noticia supostas irregularidades relacionadas à aplicação de recursos oriundos de precatórios do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundef), no âmbito da Prefeitura Municipal de Maribondo/AL, no pagamento de dívidas previdenciárias, em desacordo com as normas legais e constitucionais que regulam a matéria e a jurisprudência desta Corte de Contas.[...]3. Para melhor compreensão da matéria, apresento breve resumo dos fatos apurados:- em janeiro e maio de 2018, o Município de Marimbondo e o Ministério Público Federal pactuaram  dois Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), com o propósito de obrigar o MUNICÍPIO DE MARIBONDO/AL a aplicar integralmente o crédito oriundo dos precatórios na manutenção e desenvolvimento da educação, com a criação de uma conta específica para fins de movimentação financeira dos valores, sem prejuízo da aplicação do mínimo constitucional nessa área e da complementação realizada pela União atualmente para fins de FUNDEB, assim resumidos:[...]- nos termos pactuados, o MUNICÍPIO DE MARIBONDO/AL se comprometeu a aplicar a integralidade dos valores do precatório judicial supra exclusivamente na destinação prevista no artigo 21 da Lei 11.494/2007 e no artigo 60 do ADCT da CRFB/88, isto é, exclusivamente em ações consideradas como de manutenção e desenvolvimento do ensino para a educação básica pública, conforme disposto no artigo 70 da Lei 9.394/96 (Cláusula 1ª de ambos os TACs);- o segundo TAC admitiu a possibilidade da aplicação dos valores para quitação de dívidas previdenciárias (Parágrafo Primeiro da Cláusula 3ª do TAC PJE 0802824-46.2018.4.05.8000):PARÁGRAFO PRIMEIRO. A não incidência da subvinculação do art. 22 da Lei 11.494/2007 não impede a utilização dos recursos do precatório para, caso necessário, complementar o pagamento da folha normal e ordinária dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública, ou mesmo o adimplemento de passivos trabalhistas e contribuições previdenciárias em atraso, reconhecidos em lei ou decisão judicial transitada em julgado, pois que tal finalidade está inserta no art. 21 da Lei 11.494/2007 e no art. 70 da Lei 9.394/1996.  (Grifei).- ambos os TACs foram homologados judicialmente;- em setembro de 2019, com base na cláusula permissiva consignada no segundo TAC, foram aplicados R$ 2.950.534,17, oriundos de recursos dos precatórios, na quitação de débitos previdenciários de gestões anteriores dos servidores da educação com a previdência municipal, em conformidade com autorização orçamentária prevista na Lei Municipal 783/2019, de 25/9/2019;- o repasse dos recursos, da conta de precatórios do Município para a conta do Fundo Previdenciário do Município de Maribondo foi efetuado em 27/9/2019;- à época da aprovação do crédito orçamentário municipal e do pagamento dele decorrente, já era bem assentada a jurisprudência deste Tribunal no sentido de vedar a aplicação de recursos de precatórios vinculados ao Fundef, sucedido pelo Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), com destaque para o Acórdão 2.866/2018-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), proferido em 5/12/2018;- embora os autos não noticiem a efetivação de pagamentos de honorários advocatícios com recursos dos mencionados precatórios, a sentença homologatória do primeiro termo de ajustamento e o segundo TAC previram essa possibilidade:Sentença homologatória do 1º TAC:b) No que se refere aos honorários contratuais e sucumbenciais, julgo improcedente o pleito do MPF, determinando que não haja vinculação sobre as referidas parcelas, estes se na fase executiva tiverem sido postulados antes da expedição do requisitório e mediante apresentação dos respectivos contratos, com observância das demais exigências preconizadas no art. 24, § 4º, da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da OAB);2º TAC:Parágrafo Único da Cláusula 1ª: retira-se da obrigação do Município a verba referente a honorários advocatícios contratuais, desde que tenham sido destacados no precatório mencionado, pois não pode ser transacionada por se tratar de direito de terceiros não integrantes do TAC, de modo que tal questão, permanecendo controvertida, terá seu curso na ação judicial;4. Em minudente instrução, a Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto (SecexEducação), após analisar os marcos constitucionais, legais e jurisprudenciais da matéria, concluiu pela procedência da denúncia, sopesando as circunstâncias atenuantes da conduta do gestor responsável para abster-se de propor sanções, e propôs determinação corretiva ao município, para a restituição do valor questionado à respectiva conta específica de precatórios do Fundef, e um comando preventivo, para que se abstenha de efetuar pagamento de honorários advocatícios pactuados com recursos oriundos de precatórios do Fundef. Também propôs a cientificação do acórdão ao denunciante e ao Tribunal de Contas do Estado de Alagoas (TCE/AL).[...]6. Instado por este Relator, o Ministério Público de Contas, representado no feito pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, analisou a matéria em detalhado parecer (com 32 laudas) e, após sopesar a jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal, firmada no julgamento da Ação de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 528 (relator: Ministro Alexandre de Moraes; Pleno; julg.: 21/03/2022; publ.: 22/04/2022), endossou, na essência, as conclusões e proposta de encaminhamento da unidade técnica, apenas corrigindo a data do pagamento (27/9/2019, e não 25/9/2019), e ressalvando a possibilidade de pagamento de honorários no limite dos juros moratórios judicialmente definidos, além de apontar as peças dos autos cujo sigilo deve ser mantido.[...]9. Adoto como razões de decidir as análises e conclusões coligidas no Relatório, sem embargos das considerações que passo a expor.Quitação de passivo previdenciário com saldo de precatórios do Fundef/Fundeb10. A impropriedade do pagamento questionado na presente denúncia é evidente, conforme bem demonstrado nos múltiplos precedentes citados nos pareceres, com destaque para o Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, de 5/12/2018, que, entre outras deliberações, firmou o seguinte entendimento, "em relação aos recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente":9.2.1. além de não estarem submetidos à subvinculação de 60%, prevista no artigo 22 da Lei 11.494/2007, consoante o subitem 9.2.1.2, Acórdão 1962/2017 - Plenário, não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação; (...) E expediu a seguinte determinação, de caráter amplo e pedagógico ao FNDE:9.3. determinar (...) ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) e ao Ministério da Educação que, com fundamento no artigo 30 da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb), utilizando-se dos meios mais eficazes de que dispõem, divulguem o teor da presente deliberação aos estados e municípios que fazem jus a recurso proveniente da diferença no cálculo da complementação devida pela União no âmbito do Fundef, referente aos exercícios de 1998 a 2006, e aos Conselhos do Fundeb dessas localidades. (Grifei).11. No caso concreto, embora os dois TACs tenham sido pactuados entre o Município e o Ministério Público Federal no primeiro semestre de 2018, portanto, antes do referido acórdão paradigma, a autorização legislativa e o pagamento dos débitos previdenciários com recursos de precatórios do Fundef ocorreu somente no segundo semestre de 2019, quando essa vedação já estava bem consolidada em nossa jurisprudência, pois o Acórdão 2.866/2018-Plenário foi proferido 5/12/2018 e publicado em 7/1/2019, não sendo objeto de reapreciação em nenhum recurso (foram opostos três recursos, com decisões pelo não conhecimento por ausência de legitimidade dos recorrentes).12. Assim, é correta a conclusão pela procedência da denúncia, sendo também pertinente a determinação para a restituição do valor à conta específica de precatórios do Fundef municipal.[...]Alterações normativas supervenientes aos fatos questionados na denúncia30. A par dessas ponderações, observo que as leis supervenientes aos fatos questionados na presente denúncia - Leis 14.057/2020, 14.113/2020 e 14.325/2022 - não alteram a proposta de mérito aqui apresentada, tampouco o faz a recente Emenda Constitucional 114/2021.31. A Lei 14.057/2020, ao disciplinar, no âmbito da União, de suas autarquias e de suas fundações, acordos diretos para pagamento de precatórios de grande valor, dispôs, em seu art. 7º, parágrafo único, a destinação de 60% dos respectivos valores ao pagamento de "profissionais do magistério ativos, inativos e pensionistas do ente público credor, na forma de abono, sem que haja incorporação à remuneração dos referidos servidores". Como se vê, tal inovação normativa em nada altera a proibição de aplicar os recursos de precatórios do Fundef/Fundeb na quitação de passivos previdenciários, máxime por estabelecer o formato de "abono", de caráter extraordinário, sem incorporação definitiva às remunerações ou proventos. Anoto que esse dispositivo é alvo da ADI 6885, pendente de julgamento definitivo, porém seu resultado será inócuo em relação aos questionamentos enfrentados neste processo.32. A Lei 14.113/2020 estabeleceu nova regulamentação do Fundeb, revogando a Lei 11.494/2007 (ressalvado o caput do art. 12 e mantidos seus efeitos financeiros no que se refere à execução dos Fundos relativa ao exercício de 2020). Porém, o art. 21 da lei revogada (vigente à época dos fatos) foi sucedido, na essência, pelo art. 25 do novo diploma, ressaltando-se que o art. 29 da Lei 14.113/2020 incluiu expressamente a vedação do uso de recursos do Fundo no pagamento de aposentadorias e pensões, o que apenas reforçou a proibição de aplicá-los na quitação de obrigações previdenciárias. Esses artigos, em ambas as leis, disciplinam a utilização dos recursos (Capítulo V - Da Utilização dos Recursos).33. Também a Lei 14.325/2022, de 13/4/2022, incluiu o art. 47-A na Lei 14.113/2020, para disciplinar especificamente a aplicação de recursos extraordinário recebidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em decorrência de decisões judiciais relativas ao cálculo do valor anual por aluno para a distribuição dos recursos do Fundef e do Fundeb, inclusive das respectivas complementações da União. Essa alteração legislativa prevê o rateio dos recursos em favor de profissionais da educação básica nas redes públicas de ensino (ativos e aposentados), mas também o faz em caráter indenizatório, sem incorporação à remuneração nem aos proventos, o que também afasta qualquer efeito sobre as questões analisadas nestes autos.34. De mais a mais, importa frisar que os fatos ocorreram em 2019, o que corrobora a ausência de qualquer efeito desses diplomas sobre as conclusões obtidas neste processo, haja vista o princípio geral da irretroatividade legislativa.35. No que pertine à EC 114/2021, seu objetivo foi estabelecer o novo regime de pagamentos de precatórios. Seu ponto de contato com o tema em comento está no art. 5º, parágrafo único, que, à semelhança do que já era previsto na Lei 14.057/2020, prevê a vinculação de 60% dos valores dos precatórios relacionados ao Fundef/Fundeb aos profissionais do magistério, inclusive seus aposentados e pensionistas, mas sob a forma de abono, sem incorporação às remunerações nem proventos. Logo, também essa inovação constitucional passa ao largo das discussões havidas neste processo.36. Nenhuma dessas normas tangencia a questão dos honorários advocatícios.37. Por fim, observo que tanto a Lei 14.057/2020 quanto à EC 114/2021 foram objeto de análise e deliberação no Acórdão 1.893/2022-TCU-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigue), prolatado na recentíssima sessão de 18/8/2022, ocasião em que esta Corte de Contas assentou entendimento pela irretroatividade dos efeitos da referida emenda constitucional em relação aos dispositivos relacionados aos precatórios do Fundef, verbis:"9.1.1. a destinação de 60% do montante dos precatórios do Fundef, para os profissionais do magistério, só é admitida nos casos em que o pagamento do respectivo precatório tenha ocorrido após a promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, vedada qualquer outra hipótese;9.1.2. os recursos de precatórios do Fundef recebidos anteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021 não podem ser usados para pagamentos das despesas de pessoal especificadas no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário; (...) 9.3. determinar (...) ao Ministério da Educação (MEC), com respaldo no artigo 39, I e III, da Lei 14.113/2020 (Lei do Novo Fundeb), que, no prazo de 15 dias, encaminhe ou disponibilize aos estados e municípios que fazem jus a recursos provenientes dos precatórios do Fundef (ou que já os receberam) cópia integral da presente decisão, alertando-os de que, à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas;" (grifei).38. Em que pese os entendimentos firmados nessa recente deliberação - a reforçar a irretroatividade legislativa em relação às normas sobre o Fundef/Fundeb postas na EC 114/2021 -, ressalto que, mesmo em uma hipotética dicção contrária - pela retroatividade -, isso não autorizaria a aplicação dos recursos dos precatórios em comento na quitação de dívidas previdenciárias.39. E, nesse ponto, chamo atenção para a necessidade de esclarecer que o alerta descrito no subitem 9.3 do Acórdão 1.893/2022-TCU-Plenário, - ao consignar que "à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário", segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas -, não deve ser interpretado, a contrario sensu, como autorização de livre uso dos recursos recebidos após a EC 114/2021.40. Isso porque a norma constitucional é clara, em seu art. 5º, parágrafo único, ao vincular a destinação dos valores, na proporção de, no mínimo 60%, aos "profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão", o que afasta indubitavelmente a possibilidade de aplicação desses valores no pagamento de dívidas previdenciárias ou passivos trabalhistas.41. Convém recordar os limites postos no subitem 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-Plenário, além da vedação à subvinculação de 60% e ao pagamento de rateios e abonos indenizatórios (estas sim, derrogadas para os créditos recebidos após a EC 114/2021), proibiu expressamente os pagamentos de passivos trabalhistas ou previdenciários:9.2.1. além de não estarem submetidos à subvinculação de 60%, prevista no artigo 22 da Lei 11.494/2007, consoante o subitem 9.2.1.2, Acórdão 1962/2017 - Plenário, não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação;42. Entendo oportuno que esse esclarecimento deva ser consignado no presente acórdão.Acórdão:9.1. nos termos dos arts. 234 e 235 do Regimento Interno deste Tribunal, conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. nos termos do art. 250, inciso II, do Regimento Interno deste Tribunal (RITCU), c/c art. 4º, incisos I e II, da Resolução-TCU 315/2020, determinar ao Município de Marimbondo-AL que:9.2.1. no prazo de 90 (noventa) dias, contados da ciência desta deliberação, recomponha à conta municipal específica dos precatórios do Fundef o montante relativo ao pagamento de contribuições sociais ao Fundo Previdenciário do Município de Maribondo (Funprema, CNPJ 05.128.610/0001-99), referente ao período de abril/2002 a agosto/2006, no valor original de R$ 2.950.534,17, atualizado monetariamente a partir de 27/9/2019 (data do pagamento indevido, peça 27, pp. 40/1), comprovando junto a este Tribunal, no mesmo prazo, o cumprimento desta determinação, tendo em vista que tal pagamento infringiu o art. 71 da Lei 9.394/1996, o art. 21 da Lei 11.494/2007 (vigente à época, sucedido pelo art. 25 da Lei 14.113/2020) e o art. 60 do ADCT da Constituição Federal, bem como a jurisprudência desta Corte de Contas (Acórdão 2.866/2018-Plenário); sob pena de instauração de tomada de contas especial, nos termos dos itens 9.2.3, 9.4.2, e 9.4.3 do Acórdão 1.824/2017-TCU-Plenário;[...]9.3. esclarecer que o alerta descrito no subitem 9.3 do Acórdão 1.893/2022-TCU-Plenário, - ao consignar que "à exceção dos precatórios recebidos posteriormente à promulgação da Emenda Constitucional 114/2021, persiste a vedação constante no item 9.2.1 do Acórdão 2.866/2018-TCU-Plenário, segundo a qual os beneficiários de recursos dos precatórios do Fundef não podem utilizar os valores recebidos para realizar as despesas de pessoal ali listadas"-, não autoriza a livre aplicação dos recursos recebidos após a EC 114/2021, mantendo-se vedados os pagamentos de passivos previdenciários e trabalhistas, ou qualquer outra destinação que extrapole as regras do art. 5º da referida emenda (aplicação exclusiva em ações de "manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na valorização de seu magistério", com destinação de "no mínimo 60%" aos "profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na aposentadoria ou na pensão");