Acórdão 1391/2019
Sumário:1. Nos repasses fundo a fundo efetuados pelo Fundo Nacional de Saúde, o desvio de objeto ofende o interesse jurídico material da União em ver implementada uma determinada estratégia de saúde, segundo inteligência do art. 198, parágrafo único, da Constituição da República e dos arts. 33, caput e § 4º, 35, § 6º, 36, caput e § 1º, da Lei Federal 8.080/1990 e 12 da Portaria GM/MS 204/2007. 2. Na hipótese de desvio de objeto, o débito é expressão financeira da lesão ao interesse jurídico material da União, provocado por parte do ente encarregado de gerir ou executar diretamente os serviços de saúde, cabendo a este, em regra, reparar ao respectivo fundo de saúde o dano observado.3. Torna-se desnecessária a reposição ao Fundo Municipal de Saúde, pelo Município, de débito decorrente da aplicação de recursos que, a despeito de constituir desvio de objeto à luz das normas vigentes à época do fato, é atualmente autorizada no art. 5º, incisos I e II, da Portaria MS 3.992/2017, a qual, a partir de janeiro/2018, reuniu os antigos blocos de financiamento de custeio em um único bloco.Voto:Em exame Tomada de Contas Especial resultante da conversão da Representação formulada pelo Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde - Denasus, por meio do Serviço de Auditoria no Estado do Ceará - Seaud/CE, com a finalidade de cientificar o TCU a respeito do descumprimento, pela Secretaria Municipal de Saúde de Pacajus/CE, do Termo de Ajuste Sanitário - TAS 242/2013.2.Trago o feito à deliberação do Plenário, nos termos do art. 17, § 1º, do Regimento Interno do TCU, em face de dissenso jurisprudencial, apontado pelo Ministério Público de Contas, quanto à configuração de débito nas hipóteses de desvio de objeto de recursos do SUS transferidos na modalidade fundo a fundo, quando anteriores à Lei Complementar 141/2012 e efetivamente destinados ao atendimento de interesse público.[...]4.Na sequência, a então Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará - Secex/CE, atual Secretaria do TCU no Estado do Ceará - SEC/CE, promoveu a citação do Município de Pacajus/CE para recolher os valores originais abaixo relacionados, atualizados monetariamente desde as respectivas datas até o efetivo recolhimento, ou para apresentar alegações de defesa quanto à "não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Pacajus, tendo em vista a utilização de recursos da Atenção Básica no pagamento da remuneração de profissionais lotados no hospital do município, conforme apurado no Relatório de Auditoria Denasus 9783, no âmbito da Constatação 86988, infringindo o art. 6º da Portaria GM/MS 204/2007":[...]5. A Unidade Instrutiva também efetuou a audiência da Sra. [omissis], secretária de Saúde do Município de Pacajus/CE na época dos fatos inquinados, para que apresentasse razões de justificativa quanto à "utilização indevida de recursos da Atenção Básica no pagamento da remuneração de profissionais lotados no hospital do município, totalizando o montante original de R$ 624.900,06, conforme apurado no Relatório de Auditoria Denasus 9783, no âmbito da Constatação 86988, infringindo o art. 6º da Portaria GM/MS 204/2007."6. A SEC/CE e o Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, estão de acordo no tocante à rejeição das razões de justificativa da Sra. [omissis] e à aplicação de multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 à Responsável.7. No mérito, o MP/TCU propõe que sejam julgadas irregulares as contas da aludida gestora, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, pelo fato de não ter trazido qualquer explicação quanto à utilização de recursos para pagamento de remuneração de profissionais lotados no hospital municipal, ao invés de empregá-los para fortalecer a atenção básica à saúde.8. No tocante ao débito, a Unidade Técnica propõe fixar novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que o Município de Pacajus/CE efetue e comprove perante o Tribunal o recolhimento das importâncias devidas aos cofres do Fundo Municipal de Saúde de Pacajus/CE, atualizadas monetariamente, informando-lhe que a liquidação tempestiva do débito saneará o processo e o Tribunal julgará regulares com ressalva as contas do município, dando-lhe quitação. 9. Por seu turno, o MP/TCU, sustenta a inexistência de débitos referentes à desvio de objeto dos repasses fundo a fundo do SUS anteriores à Lei Complementar 141/2012, nos termos dos Acórdãos 3.582/2018 e 8.663/2017 da 1ª Câmara, ambos da relatoria do Ministro-Substituto Weder de Oliveira. 10. No caso em tela, ficou caracterizada a utilização de recursos da Atenção Básica no pagamento da remuneração de profissionais lotados no hospital mantido pelo Município, conforme apurado na ocorrência 86988 do Relatório de Auditoria Denasus 9783, infringindo o art. 6º da Portaria GM/MS 204/2007. Em momento posterior, foi descumprido o Termo de Ajuste Sanitário 242/2013, que visava a sanar o referido desvio de objeto, mediante previsão de devolução de valores ao Fundo Municipal de Saúde e implementação de metas específicas de serviços na área de atenção básica.[...]22. Pelo que consta dos autos, a obrigação de aplicar os recursos provenientes do FNS nas ações da Atenção Básica foi inobservada no Município de Pacajus/CE nos exercícios de 2009 e 2010. O resultado disso foi o prejuízo à implementação da Estratégia Saúde da Família, conforme apontado na fiscalização realizada pelo Denasus (TC 026.393/2016-6, em apenso, peça 2, p. 188).[...]23. A responsável por esse fato é a Sra. [omissis], Secretária Municipal de Saúde, pois o art. 18, inciso I, da Lei 8.080/1990, atribui à direção municipal do Sistema de Saúde a competência para gerir e executar os serviços públicos de saúde, tendo ela atuado como ordenadora das despesas irregulares. Dessarte, impõe-se a irregularidade das contas da mencionada Responsável, com fundamento no disposto pelo art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, bem como a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da mencionada lei.24. Tendo sido demonstrado que o desvio de recursos praticado pela mencionada responsável beneficiou o Município, dada a aplicação desses mesmos recursos na remuneração de profissionais de saúde do hospital municipal, a teor do disposto no art. 3º, parte inicial, da Decisão Normativa 57/2004 caberia ao ente público beneficiado pagar o débito acaso existente, tema que será enfrentado adiante. Não havendo indício de locupletamento pessoal, não há que se falar em responsabilidade pecuniária da ex-gestora.[...]40. Assim situada à matéria, alinho-me à corrente dominante, representada pelos precedentes indicados nos itens 35 a 37. Assim o faço por entender que o desvio de objeto, nos repasses fundo a fundo efetuados pelo FNS, representa ofensa ao interesse jurídico material da União em ver implementada uma determinada estratégia de saúde. O débito é expressão financeira da lesão ao referido interesse da União, provocado por parte do ente encarregado de gerir ou executar diretamente os serviços de saúde.  41. Como se viu nos itens 14 a 19 supra, o funcionamento do SUS envolve a participação das três esferas de governo, segundo uma intrincada repartição de obrigações e prerrogativas. Entre os poderes-deveres da União, encontra-se o de fixar o detalhamento da aplicação dos recursos a partir de negociações efetuadas no âmbito das comissões tripartites, bem como o de exigir que os recursos por ela alocados na função Saúde sejam aplicados segundo as normas específicas (art. 33, § 4º, da Lei 8.080/1990). 42. Ora, se o art. 33, § 4º, da mencionada lei obriga o Ministério da Saúde a acompanhar a conformidade da aplicação dos recursos à programação aprovada e a aplicar as medidas previstas em lei nos casos de malversação, desvio ou não aplicação dos recursos, a reposição dos recursos mal geridos ao cofre do fundo local é uma forma indispensável de retroalimentação do próprio Sistema SUS e preservação das suas regras internas. 43. Muito embora o Acórdão 1.072/2017-Plenário tenha fixado entendimentos em face da edição da Lei Complementar 141/2012, compreendo que a exigibilidade dos débitos provenientes de desvio de objeto dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde na modalidade fundo a fundo precede à referida Lei Complementar. 44. Primeiramente, cabe considerar a titularidade, pela União, dos recursos repassados na modalidade fundo a fundo aos Estados, DF e Municípios. Com efeito, é pacífica a jurisprudência deste Tribunal quanto ao fato de que os recursos do SUS repassados aos entes federados na modalidade de transferência fundo a fundo, ainda que incorporados ao fundo destinatário, constituem recursos originários da União, conforme inteligência dos arts. 23, inciso II, e 198, §§ 1º, 2º e 3º da Constituição Federal, justificando a atuação dos órgãos de controle federal.45. Nesse sentido, menciono os Acórdãos da Primeira Câmara 5.684/2014, 2.997/2016 e 3.902/2016 (todos da relatoria do Ministro Benjamin Zymler) e 1.655/2015-Plenário, apontados no instrumento de pesquisa Jurisprudência Selecionada, disponível no sítio eletrônico deste Tribunal, em especial o Acórdão 6.828/2017 - Primeira Câmara (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), do qual transcrevo o seguinte excerto:[...]52. Diante desse apanhado jurisprudencial, pondero que o interesse da União na correta utilização dos recursos federais transferidos pelo FNS aos fundos de saúde das outras esferas de governo surge no exato momento em que os recursos são transferidos, não se fazendo presente apenas quando a má-gestão representar ato penalmente relevante. Em outras palavras, o interesse da União na execução da política pública a que os recursos se destinam existe desde o momento inicial da transferência. Não é o resultado da aplicação dos recursos, em algumas hipóteses passível de enquadramento criminal, que define o interesse da União na sua boa gestão e a sua competência para perseguir a recomposição. 53. Com efeito, a tese de inexistência de débito na hipótese de desvio de objeto poderia estimular os Municípios a gerir as parcelas oriundas do FNS como se fossem recursos próprios, desonerando seus próprios orçamentos, mantendo não realizadas as políticas de responsabilidade da União, em desconsideração a toda a arquitetura do Sistema SUS e do dever, imposto aos órgãos federais, de zelar pela aplicação dos recursos do FNS "de acordo com a programação autorizada". Como visto anteriormente, esses recursos somaram a expressiva quantia de R$ 53 bilhões de reais em 2017, o que perfaz a média aproximada de R$ 10 milhões por município/ano. 54. Em outras palavras, o desvio de objeto, embora de menor reprovabilidade do que o desvio de finalidade e a supressão dos recursos públicos, também é pernicioso para a atuação estatal por desatender aos princípios de planejamento e orçamento, não mitigando, por si só, a necessidade de recomposição do Fundo lesado. 55. Firme na imprescindibilidade dos princípios de planejamento, orçamento e finanças da Administração Pública, compreendo que, no caso em exame, deveria ser fixado prazo improrrogável para que o Município de Pacajus/CE recolhesse aos cofres do FMS débito apurado nestes autos. Deixo de propor tal encaminhamento exclusivamente por constatar que o possível ressarcimento pelo Município ao FMS ocorreria já sob a égide da Portaria 3.992/2017 do Ministério da Saúde, que reuniu os antigos blocos de financiamento de custeio em um único bloco a partir de janeiro/2018.  56. Nesse sentido, impende salientar que o art. 5º dessa nova Portaria admite a destinação dos recursos financeiros do bloco de custeio para a manutenção da prestação das ações e serviços públicos de saúde (inciso I) e ao funcionamento dos órgãos e estabelecimentos responsáveis pela implementação das ações e serviços públicos de saúde (inciso II), bem como exclui a vedação de pagamento a servidores ativos quando contratados para desempenhar funções relacionadas aos serviços previstos no Plano de Saúde (parágrafo único, inciso II). 57. Assim, sem mitigar o impacto negativo do desvio de objeto para a atividade administrativa como um todo, tenho por prejudicada a responsabilização, bem como a condenação do Município de Pacajus/CE ao pagamento do débito apurado nestes autos, uma vez que a destinação de recursos verificada no caso concreto nos anos de 2009-2010 coincide com uma das hipóteses de aplicação financeira autorizadas na regra vigente a partir de 2018.  Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas da Sra. [omissis], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, e 19, parágrafo único, da Lei 8.443/1992;9.2. aplicar à Sra. [omissis] a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992 no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;