Acórdão 719/2018
Voto Revisor:O presente feito cuida de Consulta formulada pela Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados (CTASP) versando sobre a existência de determinação legal que obrigue os participantes de licitações para a execução de obras públicas e serviços de engenharia a levar em consideração, na formulação de suas propostas, as despesas decorrentes do cumprimento de acordos e convenções coletivas de trabalho.[...]33. Há outra questão abordada pela instrução da unidade técnica que, a meu ver, merece ser complementada. Uma das propostas da SeinfraUrbana foi de que a Lei 8.666/1993, art. 7º, § 2º, inciso II; a Lei 12.462/2011, art. 2º, parágrafo único, inciso VI, c/c o art. 8º, § 5º, em conjunto com o Decreto 7.983/2013, arts. 3º e 4º, exigem a consideração das convenções coletivas de trabalho por parte da Administração Pública na elaboração de orçamentos de referência para licitações de obras públicas e serviços de engenharia, com a fixação de preços máximos a serem aceitos nos certames.34. Tal proposição faz menção ao Decreto 7.983/2013, que trata das regras de formação e preços em obras públicas custeadas com recursos federais. Os trechos de interesse ao caso do referido regulamento são apresentados a seguir:Art. 3º  O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, ... (...) Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, ... (...) Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. (...) Art. 8º Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da administração pública federal poderão adotar especificidades locais ou de projeto na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a ser orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado. Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência adotado na forma deste Decreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de controle, dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamento de referência. Art. 9º O preço global de referência será o resultante do custo global de referência acrescido do valor correspondente ao BDI, ...35. Com base em tais disposições, bem como em sucessivas Leis de Diretrizes Orçamentárias, a jurisprudência desta Corte de Contas foi construída no sentido de que os preços obtidos dos aludidos sistemas referenciais de custos são indicativos dos preços de mercado. Os avanços trazidos pelos novos regimes licitatórios do RDC (Lei 12.462/2011) e da Lei das Estatais (Lei 13.303/2016) acabaram por positivar o uso do Sicro e do Sinapi, in verbis:Lei 12.462/2011:Art. 8º...§ 3º O custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários.§ 4º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto no § 3º deste artigo, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. (...) § 6º No caso de contratações realizadas pelos governos municipais, estaduais e do Distrito Federal, desde que não envolvam recursos da União, o custo global de obras e serviços de engenharia a que se refere o § 3º deste artigo poderá também ser obtido a partir de outros sistemas de custos já adotados pelos respectivos entes e aceitos pelos respectivos tribunais de contas.Lei 13.303/2016:Art. 31...§ 2º O orçamento de referência do custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou no Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), no caso de obras e serviços rodoviários, devendo ser observadas as peculiaridades geográficas. § 3º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto no § 2º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas especializadas, em banco de dados e sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado. 36. Percebe-se que a Lei 13.303/2016, por ser uma Lei Nacional, aplicável às empresas estatais das três esferas da Federação, conferiu uma abrangência ainda maior para o Sinapi, estatuindo o seu uso para todos os entes federativos, e não mais apenas para os empreendimentos que contam com o aporte de recursos federais.37. É oportuno observar que o Livro Sinapi - Metodologias e Conceitos, editado pela Caixa Econômica Federal, na condição de gestora do sistema, apresenta as seguintes observações sobre os custos com mão de obras adotados no referido sistema:O valor da mão de obra é pesquisado junto às construtoras ou entidades representantes das categorias profissionais. .... Os dados de mão de obra do Sistema correspondem a custos de equipes próprias, não sendo considerados custos de regimes de empreitada ou de terceirização. (...) O SINAPI incorpora aos custos de mão de obra os Encargos Sociais Complementares, por meio de composições de custo horário de mão de obra. Essas composições, além do insumo principal - o profissional representado em cada composição - incluem os custos de alimentação, transporte urbano, equipamentos de proteção individual, ferramentas manuais, exames médicos, seguros obrigatórios e custos de capacitação. Tais custos são oriundos de exigências estabelecidas nas convenções coletivas de cada estado do País e/ou Normas Regulamentadoras, obtidos através de pesquisa de mercado e representados por insumos do SINAPI. (...) Encargos Sociais são os custos incidentes sobre a folha de pagamentos de salários (insumos de mão de obra assalariada) e têm sua origem na CLT, na Constituição Federal de 1988, em leis específicas e nas convenções coletivas de trabalho.38. Vejo que a remuneração com mão de obra do Sinapi é obtida de pesquisa direta de mercado realizada pelo IBGE, procedimento que tende a considerar os valores de pisos salariais estabelecidos em acordos e convenções coletivas de trabalho, ao passo que outros benefícios, tais como alimentação dos trabalhadores, são avaliados segundo o estipulado em convenções coletivas de trabalho.39. Já o Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes (Volume 1 - Metodologias e Conceitos) apresenta as seguintes informações:Os salários tiveram sua referência estabelecida a partir do levantamento dos dados de salário de mercado constantes do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED do Ministério do Trabalho e Emprego, respeitando-se os pisos advindos dos acordos e convenções coletivas de trabalho celebrados entre sindicatos patronais e de trabalhadores, preferencialmente da construção pesada.Além disso, foram realizados estudos para atualização dos encargos sociais, complementares e adicionais, tanto em função da desoneração da mão de obra no setor de infraestrutura, quanto da diversificação de categorias profissionais e aumento das exigências nos acordos e convenções coletivas.40. Portanto, concluo que ambos os sistemas referenciais, de forma direta ou indireta, consideram os parâmetros advindos de convenções ou acordos coletivos de trabalho na estimativa dos custos com a mão de obra da construção civil.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.3. as regras e critérios para elaboração de orçamentos de referência de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública, estão estabelecidos no Decreto 7.983/2013 - no caso de certames fundamentados na Lei 8.666/1993 que prevejam o uso de recursos dos orçamentos da União -, bem como nos arts. 8º, §§ 3º, 4º e 5º, da Lei 12.462/2011, e 31, §§ 2º e 3º, da Lei 13.303/2016, ou seja, devem se basear precipuamente nos sistemas referenciais oficiais de custo (Sinapi e Sicro);9.2.4. os sistemas referenciais Sicro e Sinapi, utilizados para fundamentar o orçamento estimativo das contratações de obras e serviços de engenharia pelo Poder Público, consideram, de forma direta ou indireta, os parâmetros salariais e outras disposições de instrumentos de negociação coletiva de trabalho na formação de custos com a mão de obra;