Acórdão 1550/2025
Sumário: SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. COMANDO DA AERONÁUTICA. PREFEITURA DE AERONÁUTICA DO GALEÃO. CONTRATO DE REFORMA DE IMÓVEIS. PAGAMENTOS POR SERVIÇOS NÃO EXECUTADOS E/OU EXECUTADOS A MENOR. INEQUAÇÃO DA METODOLOGIA DE APURAÇÃO DO SUPOSTO DANO. PAGAMENTOS POR QUÍMICA CONTRATUAL.Voto: Os presentes autos tratam de tomada de contas especial (TCE), instaurada pela Prefeitura de Aeronáutica do Galeão (PAGL), unidade do Comando da Aeronáutica - Ministério da Defesa, com o objetivo de apurar indícios de pagamentos efetuados por serviços não prestados ou prestados de forma irregular em reformas de imóveis sob sua administração, entre os anos de 2014 e 2017. O processo é resultado do desmembramento do TC 029.092/2020-5, concentrando-se no exame do Contrato 018/PAGL/2012, firmado com a [empresa].2. A fiscalização conduzida pelo Comando da Aeronáutica constatou: a) a execução de serviços em locais distintos dos originalmente contratados; b) pagamentos efetuados sem a comprovação da realização dos serviços contratados; e c) ausência de documentação comprobatória de despesas realizadas (peças 34-41).3. Diante dessas constatações, em 28/3/2019, determinou a instauração da TCE, visando à apuração de responsabilidade e o ressarcimento dos valores pagos indevidamente. O relatório elaborado pelo tomador de contas concluiu que o dano ao erário decorrente das irregularidades identificadas totalizaria R$ 181.956,33 (em valores históricos).4. Com base nos elementos analisados, foi imputada responsabilidade solidária aos seguintes envolvidos (peças 42-46):[...]5. No âmbito do Tribunal de Contas da União (TCU), os responsáveis foram regularmente citados e apresentaram suas alegações de defesa, com exceção da [empresa], que permaneceu inerte. Dessa forma, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) propôs considerá-la revel, nos termos do §3º do art. 12 da Lei 8.443/1992.6. Além disso, ao examinar o caso, a unidade técnica afastou a ocorrência da prescrição e concluiu que as defesas apresentadas pelos responsáveis não foram suficientes para sanear ou justificar as irregularidades apontadas. Assim, propôs o julgamento pela irregularidade das contas, com a imputação solidária do débito aos responsáveis e aplicação de multa, conforme previsto no art. 57 da Lei 8.443/1992.7. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU), por sua vez, manifestou divergência em relação à proposta da unidade técnica, argumentando não ser possível sustentar o débito com base nos elementos constantes dos autos. Segundo a análise do Parquet de Contas, a maior parte do valor apurado se refere a serviços que o Comando da Aeronáutica não conseguiu confirmar se foram ou não executados, enquanto o valor correspondente a serviços comprovadamente não executados foi de apenas R$ 89,60.8. Dessa forma, o MPTCU propôs que as contas dos responsáveis fossem julgadas regulares com ressalvas, concedendo-lhes quitação, com fundamento nos artigos 16, inciso II, e 18 da Lei 8.443/1992.[...]11. No tocante à apuração das irregularidades e à insubsistência do débito, compartilho do entendimento manifestado pelo MPTCU, razão pela qual acolho seus fundamentos para compor minha decisão.[...]18. Apesar disso, ainda que não haja comprovação objetiva de débito, remanesce irregularidade nas condutas descritas nos autos.19. Conforme já apontei, os serviços contratados com a [empresa] foram executados em locais diversos dos indicados nos documentos de contratação e liquidação. Na verdade, o parecer da comissão da TCE apontou ser essa uma prática usual naquela unidade militar:" (...) durante a realização de oitivas com diversos membros das comissões de fiscalização e de recebimento, bem como dos chefes de divisão de patrimônio (...), foi afirmado que a PAGL [Prefeitura da Aeronáutica do Galeão], por não dispor de processos licitatórios válidos para todos os serviços e imóveis demandados, adotou como prática administrativa, o seguinte procedimento:- Identificava a real demanda de serviços e imóveis a serem manutenidos;- Verificava a existência de processos licitatórios válidos e [...], para as situações nas quais não existiam processos licitatórios para as demandas identificadas, utilizavam-se processos licitatórios válidos (porém destinados à reforma de outros imóveis e com outros serviços) para 'legitimar' e possibilitar a contratação e posterior pagamento às pessoas jurídicas prestadoras dos serviços realmente realizados;- Dessa forma, o chefe da divisão de patrimônio encaminhava às comissões de fiscalização e de recebimento planilhas com a descrição dos serviços que realmente deveriam ser realizados para que fossem fiscalizados e recebidos;- Posteriormente, os processos administrativos de gestão utilizados para legitimar a contratação eram submetidos à assinatura por parte dos membros das comissões.Restou claro, portanto, que as comissões de fiscalização e de recebimento exerceram suas atividades dentro de uma organização com particularidades e peculiaridades próprias que permeiam as relações entre subordinados e superiores, cumprindo as determinações emanadas pelo chefe da divisão de patrimônio e do ordenador de despesas." (peça 245, p. 1) 20. Essa conduta configura um expediente irregular conhecido como "pagamento por química", no qual os recursos destinados a uma determinada obra são desviados para cobrir despesas de outro serviço não licitado e não formalmente autorizado. Esse procedimento já foi amplamente condenado pelo TCU, por comprometer a transparência e a regularidade dos atos e gerar um cenário de fragilidade no controle dos serviços prestados (Acórdão 1.606/2008-Plenário, relator: Ministro Raimundo Carreiro).21. Dessa forma, ainda que não haja comprovação de dano ao erário, a prática de "química" fere os princípios da legalidade e da transparência na execução contratual, razão pela qual deve ser repelida por esta Corte de Contas, com a pertinente aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 (Acórdão 1.488/2023-Plenário, de minha relatoria).22. Todavia, reputo não ser razoável a responsabilização indiscriminada de todos os agentes citados no processo. Conforme corretamente delineado pelo MPTCU e evidenciado no parecer da comissão de tomada de contas especial (peça 245), os membros das comissões de fiscalização e recebimento não exerciam poder decisório sobre os pagamentos realizados, limitando-se a cumprir ordens do Chefe da Divisão de Patrimônio e do Ordenador de Despesas.[...]26. Dessa forma, depreendo que [responsável 3], [responsável 4], [responsável 5], [responsável 6] e [responsável 7], embora tenham exercido funções de fiscalização e recebimento, não tinham ingerência sobre a destinação dos recursos ou sobre as decisões finais de pagamento.27. Diferentemente dos agentes mencionados acima, [responsável 1], na qualidade de Prefeito e Ordenador de Despesas, e [responsável 2], como Chefe da Divisão de Patrimônio, detinham efetivo poder de decisão sobre a destinação dos recursos e a realização dos pagamentos, razão pela qual devem ser responsabilizados pela adoção do expediente irregular de química contratual.28. [responsável 2], como Chefe da Divisão de Patrimônio, era o responsável por encaminhar as planilhas às comissões de fiscalização e recebimento, determinando quais serviços seriam registrados para fins de pagamento, mesmo tendo conhecimento de que tais serviços estavam sendo executados em locais diversos dos previstos nos processos licitatórios originais.29. Por sua vez, [responsável 1], enquanto Prefeito da Aeronáutica do Galeão e Ordenador de Despesas, atuou estabelecendo a prática de pagamentos por "química contratual", justificadas como medidas necessárias para assegurar a continuidade dos serviços diante de entraves burocráticos e administrativos.30. Diante dos elementos apresentados, proponho julgar regulares com ressalvas as contas dos Membro da Comissão de Fiscalização e da empresa contratada; e julgar irregulares as contas de [responsável 1] e [responsável 2], sem imputar-lhes débito, mas com a aplicação de multa individual, nos termos do art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00.Acórdão:9.1. considerar revel a [empresa];9.2. julgar regulares com ressalvas as contas [responsáveis 3, 4, 5, 6 e 7], dando-lhes quitação;9.3. julgar irregulares as contas de [responsável 1] e [responsável 2], aplicando-lhes, individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992[...]