Acórdão 585/2016
Voto:2. Como visto, trata-se de Representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU, representado no ato pelo Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, em face de supostas irregularidades que estariam ocorrendo no pagamento da Gratificação por Exercício Cumulativo de Jurisdição (GECJ), criada pelas Leis nº s 13.093/2015, 13.094/2015, 13.095/2015 e 13.096/2015, aos magistrados da Justiça Federal, da Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, da Justiça do Trabalho e da Justiça Militar da União, respectivamente (peça 1).[...]4. Nos termos do art. 4º das citadas leis, a gratificação corresponde a um terço do subsídio do magistrado designado à substituição para cada trinta dias de exercício de designação cumulativa, devendo ser paga pro rata tempore. 5. Referida gratificação seria devida aos magistrados responsáveis pelo exercício cumulativo de jurisdição, bem assim pela acumulação de acervos processuais, com o fim de atender a situações excepcionais e retribuir o esforço de alguns juízes. 6. Alega o Representante que o TJDFT, ao regulamentar a Lei nº 13.094/2015 por meio da Resolução Regulamentadora nº 4/2015, permitiu "que o próprio juiz titular da vara acumulasse os processos da sua própria vara, consistentes no seu próprio acervo, originalmente distribuído para sua própria jurisdição, mediante o artifício da divisão da numeração final em processos pares e ímpares ", o que cria fato gerador desvinculado da mens legis. 7. Segundo o MPTCU, essa regulamentação, acrescida da circunstância de que as varas do TJDFT não possuem juízes substitutos, acarretaria o fenômeno de que os titulares passam a acumular o acervo que já era deles com a única finalidade de receber indevidamente a gratificação em causa. [...]17. Procedidas as diligências e oitivas e encaminhadas as respostas, a Sefip propõe, em sua última instrução (peça 75): "Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: adotar medida cautelar, com fundamento no art. 276 do RI/TCU, determinando ao CJF, ao TJDFT, ao CSJT e ao STM que suspendam os pagamentos da gratificação por exercício cumulativo de jurisdição, instituída pelas Leis 13.093/2015, 13.094/2015, 13.095/2015 e 13.096/2015, por afrontarem ao regime de subsídio (§ 4º do art. 39 da CF/88), até que esta Corte de Contas decida sobre o mérito da questão; deferir a habilitação da AMAGIS/DF como interessada no processo e concedê-la prazo de 10 dias para que, nessa condição, querendo, apresente as alegações que entender de direito acerca da presente representação; restituir os autos à Sefip para que proceda com a análise das diligências realizadas em cumprimento ao despacho constante à peça 22."[...]Além das questões levantadas na peça inicial pelo MP/TCU, a Sefip questiona, ainda, a constitucionalidade da GECJ, em razão de suposta incompatibilidade de percepção dessa gratificação com a figura do subsídio, que, ao ver da Sefip, excluiria a percepção de qualquer outra vantagem. 32. O MP/TCU registra em seu parecer final à peça 79, transcrito no Relatório precedente, a discordância dessa opinião. 33.. De fato, assiste razão ao Parquet especializado junto a esta Corte. A Constituição Federal é clara em definir, no art. 39, § 4º, que os membros de Poder serão remunerados exclusivamente por subsídio, fixado em parcela única, o que não exclui outras parcelas remuneratórias previstas no § 3º do mesmo artigo e as de caráter indenizatório, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. 34. A norma que estabelece a abrangência do subsídio é a Resolução CNJ nº 13/2006. Referida norma foi objeto, no Supremo Tribunal Federal, da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3854, cujo julgamento deixou incólume o art. 5º daquela norma, dispositivo definidor das verbas não abrangidas pelo subsídio.[...]36. Entre verbas não abrangidas pelo subsídio encontra-se a remuneração por exercício cumulativo de atribuições (art. 5º, inciso II, alínea "c" da Resolução CNJ nº 13/2006), a qual é gênero no qual se abriga a espécie consubstanciada na GECJ. 37. Assim, conforme bem apontado pelo MP/TCU (peça 79), outra não pode ser a interpretação conferida às leis instituidoras da gratificação por exercício cumulativo de jurisdição, cuja mens legis deve ser compreendida como a retribuição ao excepcional esforço de alguns juízes que acumulam acervos de processos ou varas distintas, minorando os dissabores decorrentes do labor excessivo. 38. Ademais, ressalto que as leis que criam a GECJ preveem expressamente que a soma dessa gratificação com o subsídio mensal não pode ultrapassar o teto constitucional (art. 4º, parágrafo único).39. Importa lembrar que o Tribunal já tratou de tema similar, no âmbito do TC 017.382/2006- 7. Referido processo cuidou de Representação formulada pelo Ministério Público junto a esse Tribunal sobre o suposto descumprimento do disposto no art. 39, § 4º, da Constituição Federal pelos órgãos integrantes do Ministério Público da União, tendo em vista o pagamento de valores atinentes à incorporação de "quintos", além da remuneração por subsídio, com base no art. 4º, inciso V, da Resolução 9/2006, do Conselho Nacional do Ministério Público. 40. Naqueles autos, o Ministério Público junto ao TCU, defendeu expressamente a conformidade da gratificação por exercício cumulativo de funções com o regime de subsídio. Destacou o MP/TCU que a substituição "Representa acréscimo de responsabilidade e labor, quando comparadas com atividades ordinárias", conforme o trecho a seguir transcrito : " (...) Entretanto, outros direitos, aí incluídos aqueles definidos na norma do art. 37, inciso V da CF/88, podem vir a integrar o patrimônio dos agentes públicos, por meio de outras espécies remuneratórias. Isto por que não há qualquer proibição constitucional a que o agente público, descrito dentre aqueles elencados na norma do art. 39, § 4º, venha a perceber, em sua remuneração, e não em seu subsídio, outra parcela que corresponda a uma circunstância específica, esporádica e com fundamento diverso daquele relativo ao valor padrão básico devido em função do exercício do cargo. Nesse sentido, destacamos que podem vir a integrar a remuneração do servidor ou autoridade, parcelas que se tratem de retribuição por alguma atividade não incluída no rol de suas atribuições. É o caso, por exemplo, das gratificações ou encargos por curso ou concurso. Quando um Magistrado ou membro do Ministério Público é designado (normalmente por portaria) para ir substituir um colega em férias ou de licença médica, sem prejuízo de suas atribuições normais (o que quer dizer que terá obrigatoriamente que continuar exercendo sua titularidade e ainda fazer o trabalho que era feito pelo colega substituído), faz jus a uma retribuição pecuniária, pois tal mister não está abrangido pelo subsídio, visto que tal verba remuneratória alcança apenas as funções ordinárias do agente político, jamais o trabalho extraordinário. Nesta mesma linha, defendemos que a inclusão das retribuições pelo exercício de função (direito previsto no art. 37, inciso V da CF/88, com a redação dada pela EC 19/1998) não está comportada no valor do subsídio. Tais funções representam acréscimo de responsabilidade e labor, quando comparadas com as atividades ordinárias desempenhadas pelos integrantes da carreira ou do quadro na qual as mesmas estão inseridas. Não se pode imaginar que a contraprestação monetária pelo desempenho das funções de confiança esteja abrangida pelo regime remuneratório do subsídio. Ela é devida e deve ser fixada separadamente, quer através de gratificação específica, quer através de estabelecimento de subsídio próprio que remunere, a um só tempo, o labor ordinário e o acréscimo de responsabilidade e labor. Reconhecendo que o exercício de função representa acréscimo de atividade, não inerente ao valor do subsídio, a não remuneração por este acréscimo de atividade consistiria em prestação de serviço gratuito e em consequente enriquecimento injustificado por parte do Estado. Ainda na questão da substituição do agente político ou servidor público de férias ou licença médica, convém aduzir que seria enriquecimento sem causa do Estado (Administração) o trabalho extra gratuito. Da mesma forma, impedir o membro do Ministério Público de receber retribuição por exercício de função de direção, chefia ou assessoramento consistiria em relegar este agente político ao limbo, sem qualquer proteção jurídica para exercer as diversas atribuições extras que possam lhe ser conferidas durante sua vida funcional. Por fim, o pagamento destacado das gratificações de retribuição pelo exercício de função a Procuradores não desrespeita a hierarquia remuneratória da carreira. As chamadas 'diferenças de entrância' continuam a subsistir no que diz respeito à remuneração pelas atribuições inerentes ao membro do Ministério Público, materializada na figura do subsídio. Obviamente que o acréscimo de função, não previsto no rol ordinário de atribuições, faz surgir o direito ao acréscimo remuneratório. Portando, entendemos que os incisos III e VI do art. 4º da Resolução 9/2006 do CNMP não afrontam a CF/88, não havendo impedimento constitucional no recebimento do subsídio cumulativamente com a retribuição por função de direção, chefia ou assessoramento, desde que respeitados os limites remuneratórios previstos no art. 37, inciso XI da CF/88." 41. O TC 017.382/2006-7 foi apreciado pelo Tribunal por meio do Acórdão nº 3.332/2015 - Plenário, de relatoria da Eminente Ministra Ana Arraes. O voto da Relatora, acolheu o parecer do Ministério Público e foi acompanhado à unanimidade pelos demais Ministros. 42. Naquela oportunidade, o Tribunal deliberou que apenas o inciso V do artigo 4º, da Resolução CNMP n. 9/2006 (incorporação dos "quintos"), é incompatível com o regime de subsídio, em razão da ausência de fundamentação para pagamentos decorrentes de sua aplicação. 43. O inciso I, por sua vez, que trata da gratificação por "substituição ou exercício cumulativo de atribuições" no âmbito do MPU - frise-se, verba idêntica à instituída pela Lei 13.093/15 - foi considerada pelo TCU como absolutamente compatível com o regime de subsídio, na linha dos acórdãos nº 1.199/2009, nº 2.274/2009, ambos da relatoria do Ministro Augusto Nardes e nº 1.395/2014 da relatoria da Ministra Ana Arraes, todos do Plenário.44. Com base nas considerações registradas ao longo do presente Voto e tendo em vista que o estado atual do processo permite a aplicação do previsto no art. 276, § 6º, in fine, do Regimento Interno, acolho a proposta do Ministério Público junto ao Tribunal, com ajustes, para considerar a presente Representação improcedente quanto ao suposto vício de constitucionalidade, à acumulação de acervo processual e à incompatibilidade da gratificação com a figura do subsídio, e parcialmente procedente quanto à criação de "dias de folga" para os magistrados, sem, contudo, a necessidade de o Tribunal determinar a adoção de outras medidas, considerando que o CJF e o TJDFT já adotaram as medidas necessárias para sanar a questão. Deve, ainda, ser indeferido o pedido de medida cautelar.45. Não obstante, é oportuno que o Tribunal determine o acompanhamento do pagamento da GECJ por parte dos órgãos judiciários beneficiários, no intuito de verificar se as alterações do quadro regulamentador estão aderentes às normas vigentes e se os pagamentos que vierem a ser efetuados a esse título estão efetivamente circunscritos ao seu caráter excepcional. O trabalho deve acompanhar, também, a publicação da resolução do CJF.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, com fulcro no art. 237 do RI/TCU; 9.2. indeferir o pedido de medida cautelar; 9.3. no mérito, considerar a presente Representação parcialmente procedente tão somente quanto à questão relativa à compensação, sem, contudo, determinar a adoção de outras medidas, considerando que as unidades jurisdicionadas já adotaram as providências necessárias para sanar a questão (§ 5º, art. 10, da Resolução 4/2015 - revogado pela Resolução 10/2016 - TJDFT); e improcedente quanto às demais questões, nos termos do Voto; [...]9.5. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal do TCU que acompanhe, oportunamente, o pagamento da GECJ por parte dos órgãos beneficiários, para verificar a sua aderência aos ditames legais, bem como monitore a publicação da resolução do Conselho da Justiça Federal;