Acórdão 687/2022
Voto:Trata-se de quatro embargos de declaração opostos: i) pela [concessionária1] (peça 259); ii) pela [associação] (peça 260); iii) conjuntamente, pelas concessionárias [2, 3, 4, 5 e 6] (peça 268); e iv) pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT (peça 282) contra o Acórdão 2.264/2021-TCU-Plenário, da minha relatoria, que julgou pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão 1.447/2018-TCU-Plenário, de relatoria do E. Ministro Augusto Nardes.Na origem, cuidam os presentes autos de Solicitação do Congresso Nacional, encaminhada pela Comissão Externa da Câmara dos Deputados, requerendo fiscalização na Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a fim de examinar a conformidade do Contrato de Concessão da BR-101/ES/BA, celebrado com a [concessionária1], especialmente quanto ao atraso na execução dos investimentos necessários, contratualmente previstos.Na fiscalização realizada pela então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária (SeinfraRodovias), foram identificadas falhas e irregularidades, devidamente informadas ao Congresso Nacional, por meio do Acórdão 1.447/2018-TCU-Plenário, de relatoria do E. Ministro Augusto Nardes, que geraram várias determinações à ANTT, as quais transcrevo a seguir:9.3. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, que: [...]Contra tal acórdão, a ANTT opôs embargos de declaração (peça 155), conhecidos e rejeitados por meio do Acórdão 2.192/2018-TCU-Plenário, cujo relator foi o E. Ministro Augusto Nardes (peça 158).Não satisfeitas, a [concessionária1] e a ANTT e interpuseram pedidos de reexame contra o Acórdão 1.447/2018-TCU-Plenário (peças 157, 168 a 170, 172, 177, 179 a 181), inicialmente distribuídos ao E. Ministro José Múcio (peça 176). Coube ao então relator admitir os recursos (peça 178).Em razão de ter o E. Ministro José Múcio assumido a presidência do Tribunal, o feito foi redistribuído ao E. Ministro Raimundo Carreiro. Pedi vistas dos autos no julgamento dos pedidos de reexame, e a tese que apresentei sagrou-se vencedora, razão pela qual avalio os presentes embargos.Por meio do Acórdão 2.264/2021-TCU-Plenário (peça 248), ora embargado, este colegiado decidiu; i) negar provimento aos pedidos de reexame e manter a íntegra da decisão recorrida (item 9.1); e ii) determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil que constitua processo apartado, com tramitação prioritária, para avaliar a regulamentação promovida pela ANTT, por meio da Resolução-ANTT 5.850/2019 e outros instrumentos normativos, à luz dos arts. 9º, § 4º, e 23, parágrafo único, da Lei 8.987/1995, e das irregularidades apontadas no Contrato de Concessão da BR-101/ES/BA, sobretudo aquela referente às reduções pífias da TBP, provocadas pela metodologia de desconto na tarifa básica de pedágio pelos investimentos não-realizados diluídos até o final do contrato, que estimularam o inadimplemento, pela concessionária, das obrigações estabelecidas no PER e no cronograma de investimentos, bem como se o processo de elaboração do normativo atendeu às exigências legais e se, de fato, ele garante a tempestiva preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de rodovias e do interesse público (item 9.2).[...]As concessionárias [2, 3, 4, 5 e 6] requereram ingresso ao processo como parte interessada, alegando, nos termos dos art. 146 e 282 do RI/TCU, que os efeitos do Acórdão 2.264/2021-TCU-Plenário as alcançam, havendo a possibilidade de lesão a direito subjetivo próprio, o que justifica sua atuação neste feito para que possam preservar a situação jurídica constituída em favor delas.Isso porque o item 9.3.9 do Acórdão 1.447/2018-TCU-Plenário, mantido pelo Acórdão 2.264/2021-TCU-Plenário, impõe, de forma geral e abstrata, uma nova forma de reequilíbrio contratual para concessões rodoviárias, aplicável a todos os contratos que contenham planos de negócios, o que abrange a totalidade das avenças da 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais (Procofe), cujas concessionárias não foram ouvidas e não tiveram oportunidade de se defender ou de expor suas razões.Caso indeferido seu ingresso aos autos como interessadas, solicitaram, subsidiariamente, sejam admitidas como amicus curiae, aptas a auxiliar na atividade de controle externo, nos termos do art. 138, §1º, do Código de Processo Civil (CPC), uma vez que resta demonstrada sua boa-fé e que são detentoras de ampla expertise no ramo de infraestrutura rodoviária.Indefiro o ingresso das concessionárias a este processo, como parte interessada, uma vez que a determinação do 9.3.9 do Acórdão 1.447/2018-TCU-Plenário, mantida pelo acórdão embargado, é no sentido de que a ANTT adote providências de amplo espectro no âmbito de seus poderes regulatório e de fiscalização, porquanto se limita à elaboração de normativo de caráter geral, com fundamento nas regras constitucionais e legais. Portanto, a determinação não gera sucumbência direta das concessionárias que justifique a autorização para a prática das faculdades processuais, como parte interessada, nestes autos, no estágio em que se encontram.Ademais, a Resolução-ANTT 5.850/2019, publicada com o fito de regulamentar os procedimentos a serem observados para o reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão de rodovias, será avaliada em outro processo, autuado especificamente para este fim, em obediência ao que foi determinado no item 9.2 do Acórdão 2.264/2021-TCU-Plenário, ora embargado, contra o qual não cabe recurso, tendo em vista que não gera sucumbência das partes.Quanto à figura do amicus curiae, o art. 138 do CPC, aplicado subsidiariamente aos processos de controle externo, dispõe que "o juiz ou o relator, considerando a relevância da matéria, a especificidade do tema objeto da demanda ou a repercussão social da controvérsia, poderá, por decisão irrecorrível, de ofício ou a requerimento das partes ou de quem pretenda manifestar-se, solicitar ou admitir a manifestação de pessoa natural ou jurídica, órgão ou entidade especializada, com representatividade adequada, no prazo de quinze dias da sua intimação".Há, portanto, três requisitos a serem atendidos para a admissão do amicus curiae: i) a relevância da matéria, que requer que a questão jurídica objeto da controvérsia extrapole os interesses subjetivos das partes; ii) a especificidade do tema,  o que se relaciona com o conhecimento técnico ou científico do amicus curiae acerca do objeto da demanda, que possa ser útil à formação de convicção pelo julgador sobre a matéria de direito; e iii) a representatividade adequada, fundamentada na necessidade de que o interventor defenda os interesses gerais da coletividade ou aqueles que expressem valores essenciais de determinado grupo ou classe, necessitando que os fins institucionais da pessoa (física ou jurídica, órgão ou entidade especializada) tenham relação com o objeto do processo.Sobre este último requisito, ressalto que o amicus curiae não intervém no processo para defender seus próprios interesses, como ora se pretende. A aferição da representatividade deve passar por crivo apurado, a fim de evitar a proliferação de requerimentos de intervenção e de assegurar que a ingerência e atuação processual do amicus curiae na causa seja realmente desejável e útil, apta a proporcionar meios que viabilizem adequada resolução do litígio.No caso concreto, conforme exposto nos pedidos das concessionárias [2, 3, 4, 5 e 6], é de clareza solar o objetivo de defesa do interesse próprio, estampado nos pedidos das embargantes. Ademais, os fins institucionais das concessionárias são comerciais, não se relacionam com a defesa dos interesses da sociedade.Indefiro, por conseguinte, a solicitação de admissão das concessionárias como amicus curiae, nestes autos, e deixo de conhecer de seus embargos de declaração.Acórdão:9.1. indeferir a solicitação de ingresso das concessionárias [2, 3, 4, 5 e 6] a estes autos, seja como parte interessada, seja como amicus curiae;9.2. não-conhecer dos embargos opostos pelas concessionárias [2, 3, 4, 5 e 6];