Acórdão 2105/2024
Voto:Trata-se da Denúncia noticiando supostas irregularidades ocorridas na Concorrência 2/2021 realizada pelo Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp), com valor estimado de R$ 18.000.000,00, cujo objeto consistiu na contratação de agência de propaganda para prestação de serviços de publicidade institucional (peça 1).2. Na peça inaugural da Denúncia que contemplou pedido de suspensão cautelar do contrato pactuado com a [agência] (peça 10, p. 1), em decorrência do certame ora questionado, são apontadas as seguintes irregularidades:[...]3. Em instrução preliminar (peças 11 e 12), a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) concluiu pela necessidade de realização de diligência ao Cremesp, para obtenção dos seguintes documentos e/ou esclarecimentos:a) cópia integral dos processos administrativos relativos à Concorrência 2/2021;b) cópia de eventuais estudos realizados para avaliar o resultado da ação publicitária resultante do Contrato 2/2021 e/ou documentos em que constem métricas objetivas sobre os efeitos esperados na fase de planejamento da contratação;[...]5. Efetuadas as comunicações processuais, o Cremesp apresentou os elementos acostados às peças 34 a 51.6. Em substância, aquela entidade afirmou que:a) os estudos técnicos preliminares à Concorrência 2/2021 foram realizados em 1º/9/2021 e observaram a norma vigente a época que era a Instrução Normativa 40/2020, da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do antigo Ministério da Economia;b) não é aplicável ao caso concreto em análise a Instrução Normativa 1/2023, expedida pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, pois tal regulamentação só foi publicada em 19/6/2023, portanto posteriormente à execução do contrato pactuado com a [agência];c) com base nas atribuições dos Conselhos Regionais de Medicina previstas na Lei 3.268/1957, foram promovidas quatro campanhas no período abrangido pelo contrato resultante da concorrência 2/2021 (Campanha de Defesa do Ato Médico, Campanha em Defesa das Prerrogativas Médicas, Campanhas e Ações Institucionais/Always On e Campanha Dia do Médico);[...]7. Após analisar essas informações encaminhadas pelo Cremesp, a Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) propõe, de forma unânime (peças 53 a 55), que seja dada ciência, àquele conselho profissional, acerca das seguintes impropriedades/falhas identificadas na execução do Contrato 41/2022:a) não foram apresentadas pesquisas, avaliações ou informações objetivas que permitissem a mensuração dos resultados das campanhas publicitárias realizadas, em afronta ao art. 3º da Lei 12.232/2010, que deveriam estar essencialmente atreladas às finalidades fiscalizatórias do Conselho; eb) houve a realização de gastos dissociados da finalidade pública da entidade, realizados para veiculação de propaganda enaltecendo a carreira profissional sob sua jurisdição ou em prol da saúde pública, sem relação com as missões finalísticas de um conselho profissional, com ausência de dados ou indicadores capazes de mensurar a efetividade das ações promovidas, bem como a realização de campanhas publicitárias pouco atreladas às atividades fiscalizatórias da categoria, necessariamente ligadas às missões institucionais do Conselho, consistindo em violação à Instrução Normativa Seges/ME 40/2020 c/c o § 1º do art. 37 da Constituição Federal.8. Compulsando os autos e especialmente os elementos probatórios, considero pertinente fazer algumas ponderações para melhor análise da matéria em questão, sem prejuízo de deixar desde já assinalada minha concordância parcial com o posicionamento da AudContratações.9. Especificamente no tocante ao teor das quatro campanhas publicitárias indicadas pelo Cresmesp, permito-me dissentir da unidade técnica por não considerar que estão dissociadas das atribuições institucionais daquela entidade.[...]12. Ultrapassada a discussão acerca do teor das campanhas publicitárias realizadas pelo Cremesp, creio que seja necessário deixar devidamente explicitada a interpretação das normas de regência sobre a prestação de serviços de publicidade.13. Segundo o Cremesp informou, nos esclarecimentos encaminhados a esta Corte de Contas, os Estudos Técnicos Preliminares referentes à Concorrência 2/2021 foram elaborados em 1º/9/2021, com observância à Instrução Normativa 40/2020, da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do antigo Ministério da Economia que era a norma em vigor à época.14. Por oportuno, trago à baila alguns trechos dessa Instrução Normativa 40/2020:"Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP - para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.Parágrafo único. Para os efeitos desta Instrução Normativa, considera-se ETP o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza determinada necessidade, descreve as análises realizadas em termos de requisitos, alternativas, escolhas, resultados pretendidos e demais características, dando base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico, caso se conclua pela viabilidade da contratação.[...]Art. 7º Com base no documento de formalização da demanda, as seguintes informações deverão ser produzidas e registradas no Sistema ETP digital:[...]X - resultados pretendidos, em termos de efetividade e de desenvolvimento nacional sustentável." (grifos acrescidos) 15. Ademais, a Lei 12.232/2010, a qual dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade, prestados por intermédio de agências de propaganda, assim prevê:"Art. 2º.  Para fins desta Lei, considera-se serviços de publicidade o conjunto de atividades realizadas integradamente que tenham por objetivo o estudo, o planejamento, a conceituação, a concepção, a criação, a execução interna, a intermediação e a supervisão da execução externa e a distribuição de publicidade aos veículos e demais meios de divulgação, com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de qualquer natureza, difundir ideias ou informar o público em geral. § 1º. Nas contratações de serviços de publicidade, poderão ser incluídos como atividades complementares os serviços especializados pertinentes: I - ao planejamento e à execução de pesquisas e de outros instrumentos de avaliação e de geração de conhecimento sobre o mercado, o público-alvo, os meios de divulgação nos quais serão difundidas as peças e ações publicitárias ou sobre os resultados das campanhas realizadas, respeitado o disposto no art. 3º desta Lei; [...]Art. 3º.  As pesquisas e avaliações previstas no inciso I do § 1º do art. 2º desta Lei terão a finalidade específica de aferir o desenvolvimento estratégico, a criação e a veiculação e de possibilitar a mensuração dos resultados das campanhas publicitárias realizadas em decorrência da execução do contrato. Parágrafo único.  É vedada a inclusão nas pesquisas e avaliações de matéria estranha ou que não guarde pertinência temática com a ação publicitária ou com o objeto do contrato de prestação de serviços de publicidade."  (grifos acrescidos) 16. Destarte, não só a legislação que trata da contratação de serviços de publicidade, bem como a normatização que o próprio Cremesp admitiu ter utilizado como referência, no âmbito da Concorrência 2/2021, consideram ser necessária a estipulação de critérios de aferição dos resultados obtidos com a contratação da [agência].17. Contudo, apesar da alta materialidade do valor contratado (R$ 18.000.000,00), conforme apontado pela unidade técnica, não foram apresentadas pesquisas, avaliações ou informações objetivas que permitissem a mensuração dos resultados alcançados pelas campanhas publicitárias implementadas pela aludida agência, tampouco foram apontados dados ou indicadores capazes de mensurar a efetividade das ações promovidas.18. Diante desse contexto, proponho a este Colegiado conhecer a presente Denúncia, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, por não terem sido atendidos os requisitos previstos tanto na Instrução Normativa 40/2020, da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do então Ministério da Economia (arts. 1º, parágrafo único, e 7º, inciso X), quanto na Lei 12.232/2010 (arts. 2º, § 1º, inciso I, e 3º), devendo ser dada ciência ao Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo das aludidas impropriedades detectadas.Acórdão:9.2. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução/TCU 315/2020, dar ciência ao Conselho Regional de Medicina do Estado de São Paulo (Cremesp), sobre as seguintes impropriedades/falhas identificadas, no âmbito do contrato pactuado em decorrência da Concorrência 2/2021, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:9.2.1. ausência de pesquisas, avaliações ou informações objetivas que permitam a mensuração dos resultados das campanhas publicitárias realizadas, em afronta à Lei 12.232/2010 (arts. 2º, § 1º, inciso I, e 3º);9.2.2. falta de dados ou indicadores capazes de mensurar a efetividade das ações promovidas, em violação aos arts. 1º, parágrafo único, e 7º, inciso X da Instrução Normativa Seges/ME 40/2020 c/c o § 1º do art. 37 da Constituição Federal;