Acórdão 3515/2019
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur) em desfavor de [responsável 1], Presidente da [convenente], em razão da impugnação de despesas do Convênio 1452/2010 (Siafi/Siconv 748694), que tinha por objeto o apoio à realização do evento intitulado IV Aberto Damha Golf Club Taça São Carlos de Golfe.[...]3.Na fase interna da TCE, o órgão concedente concluiu pela impugnação de despesas, devido à irregularidade na execução físico-financeira, conforme consignado nas notas técnicas 523/2014 e 13/2015 e no relatório de TCE 399/2015.4.No âmbito do TCU, foram promovidas as citações solidárias da [convenente] e do então dirigente, [responsável 1], em decorrência da Súmula-TCU 286, e de [responsável 2], Secretário Nacional de Políticas de Turismo à época, por ter deixado de observar o disposto no item 9.6 do Acórdão 96/2008-TCU-Plenário e por ter aprovado celebração de convênio com nítido interesse privado.[...]8.O cerne da controvérsia reside em definir se o posterior entendimento administrativo de que determinado evento não atenderia primordialmente ao interesse público teria aptidão para ensejar a reprovação das contas dos responsáveis e a glosa dos valores envolvidos.9.Inexistem questionamentos a respeito da realização do evento, tampouco das atividades de apoio a ele relacionadas. Houve ateste de técnico do MTur presente no local, apresentando farto relatório descritivo e fotográfico, que revela uma ocorrência conforme o pactuado. Tampouco se impugnou eventual coincidência entre o período daquela realização e as comemorações do aniversário do município. Os elementos da prestação de contas evidenciam uma execução daquilo que foi pactuado.10.Semelhantemente, é inconteste a realização de um evento com caráter restritivo e elitista, o que, aparentemente, não necessitaria do apoio federal para que ocorresse, contando com múltiplos patrocinadores, em contrapartida das limitadas possibilidades federais de fomento ao turismo em todo o país, algo certamente questionável sob a ótica da razoabilidade e da moralidade.11.Ocorre que esse não foi o entendimento do MTur ao examinar a proposta de convênio formulada pela [convenente]. Passados quatro anos do evento, mudou-se drasticamente sua compreensão no que tange à realização do interesse público e reprovou o convênio desde a sua celebração.12.De certo que, como discorrido pelo Ministério Público de Contas, a definição do objeto do convênio é competência do MTur e se insere no mérito das políticas públicas de fomento ao turismo. Interpretação distinta violaria o princípio constitucional da separação de poderes (art. 2º da CF/88). Por isso, é relevante verificar se o caráter restritivo do evento afastaria, de maneira categórica, a possibilidade de concretização do interesse público no fomento ao turismo, elemento esse indicado para sua aprovação.13.Ao refletir sobre essas circunstâncias, entendo necessário prestigiar, no presente caso, o princípio da boa-fé, manifestado por meio da legítima confiança e da vedação ao comportamento contraditório.[...]18.O princípio da boa-fé atua como importante elemento para aferição da legitimidade de um ato administrativo. Dentre suas funções, no âmbito da Administração Pública, está a de conservar os vínculos firmados entre a Administração e o administrado, baseando-se nos princípios da confiança, lealdade e verdade. Tais princípios constituem elementos materiais da boa-fé, de modo que se possa flexibilizar ou temperar o princípio da estrita legalidade.19.Ainda no campo da boa-fé, pertinente citar a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium). Trata-se de parâmetro de verificação da eticidade que visa impedir que uma das partes, após ter gerado uma legítima expectativa na outra, aja de forma incoerente com a conduta anterior. Ela também se aplica ao Poder Público. Nesse sentido, o STF, na Ação Cível Originária 79/MT, conforme recordado pelo Ministro Benjamin Zymler (Acórdão 174/2019-TCU-Plenário), assim se manifestou:Ora, assim como fazem os direitos alemão, francês, espanhol e italiano, o ordenamento brasileiro revela, na expressão de sua unidade sistemática e na sua aplicação, a reverência aos princípios ou subprincípios conexos da segurança jurídica e da proteção da confiança, sob a compreensão de que nem sempre se assentam, exclusivamente, na observância da pura legalidade ou das regras stricto sensu. Isto significa que situações de fato, quando perduram por largo tempo, sobretudo se oriundas de atos administrativos, que guardam presunção e aparência de legitimidade, devem estimadas com cautela quanto à regularidade e à eficácia jurídicas, até porque, enquanto a segurança é fundamento quase axiomático, perceptível do ângulo geral e abstrato, a confiança, que diz com a subjetividade, só é passível de avaliação perante a concretude das circunstâncias.A fonte do princípio da proteção da confiança está, aí, na boa-fé do particular, como norma de conduta, e, em consequência, na ratio iuris da coibição do venire contra factum proprium. Tudo isso implica a vinculação jurídica da Administração Pública às suas próprias práticas, ainda quando ilegais na origem. O Estado de Direito é sobremodo Estado de confiança.20.A proteção da confiança do administrativo foi recentemente reforçada pela Lei 13.655/2018, com o fito de incluir no Decreto-Lei 4.657, de 4/9/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) disposições sobre segurança jurídica e eficiência na criação e na aplicação do direito público, dentre as quais destaco:Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.Parágrafo único. Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.21.Todas essas circunstâncias me levam a entender que, ao ter reputado como de interesse público o evento executado pela [convenente] e constatado sua realização em conformidade, não pode o MTur, posteriormente, reinterpretar a proposta e concluir pela inexistência de interesse público, determinando a restituição dos valores e julgando irregulares as contas dos envolvidos, sob pena de vulnerar o princípio da boa-fé.22.Na qualidade de cidadão, não discordaria da conclusão de que foi inadequada a celebração do convênio ao evento executado. Mas foi a opção do gestor, adotada no âmbito de suas prerrogativas. De qualquer forma, não é dado ao Poder Público agir com deslealdade.23.Considero pertinente o encaminhamento sugerido pelo Ministério Público de Contas, desde que veiculado sob a forma de recomendação. Ainda que considere conveniente coibir futuras ocorrências semelhantes às que estão sendo analisadas, cabe ao Ministério definir mais propriamente se determinada política - materializada num convênio específico - está conectada com o interesse público, em consonância com as legítimas escolhas políticas, observada a razoabilidade.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno/TCU, em julgar regulares, com ressalva, as contas de [responsável 2], da [convenente] e de [responsável 1], dando-lhes quitação;9.2. recomendar ao Ministério do Turismo, tendo em vista as ocorrências constatadas nestes autos, avalie a conveniência e a oportunidade de:9.2.1. deixar de patrocinar eventos fechados ou com restrições ao acesso do público em geral, motivando prévia e expressamente, mediante pareceres técnico e jurídico, os casos que, no entender desse órgão, apesar daquelas limitações, se mostrem realmente justificáveis, em razão do interesse público na promoção do turismo;9.2.2. deixar de firmar convênios e similares nos quais não se verifique uma real necessidade do patrocínio federal por parte do proponente convenente, especialmente quando este não for ente público, mas entidade privada, ponderando-se, em cada caso, se há suficiência de fontes de custeio provenientes de patrocinadores diversos ou da própria entidade beneficiária em contraposição à limitação de recursos federais para satisfazer à demanda por fomento ao turismo em todo o país;9.2.3. definir o interesse público no fomento ao turismo, em seus convênios e similares, de modo a prevenir que sejam firmados instrumentos que venham a realizar interesses preponderantemente privados ou cujo interesse público seja questionável;