Acórdão 397/2024
Voto:2. Trata-se de relatório de auditoria com enfoque na verificação de regularidade de licitações e contratos firmados entre o Município de Campina Grande/PB e empresas diversas, na execução local do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), com recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).3. A fiscalização foi conduzida em 2021, com abrangência sobre os exercícios de 2013 a 2019, sendo determinada pelo item 9.3. do Acórdão 291/2020-TCU-Plenário (relator: Ministro Raimundo Carreiro), em virtude dos achados identificados na "Operação Famintos", conduzida pela Polícia Federal, a evidenciar contexto delitivo vinculado a atuação de organização criminosa para fraudar processos licitatórios em municípios do Estado da Paraíba. As evidências de conluio entre licitantes e fraudes aos certames foram descritas no Relatório de Auditoria à peça 96.[...]8. Os agentes públicos foram chamados em audiência pela prática de atos intrínsecos aos procedimentos licitatórios com irregularidades que facilitaram ou agravaram os efeitos dos certames fraudados, tais como: elaboração de projeto básico falho, definição precária de objetos, inclusão de itens vedados pelas normas do PNAE, adjudicação de objeto, homologação de certame, assinatura em atas de preços, formalização de contratos e aditivos e ordenamento de despesas, em benefício de empresas de fachada, sem capacidade operacional para cumprir os contratos, associadas na organização criminosa que fraudou as respectivas licitações. [...]Agentes públicos22. Conforme assinalei de início, a responsabilização dos servidores, nestes autos, decorre de condutas que facilitaram ou agravaram os efeitos dos certames fraudados. As evidências trazidas no relatório de auditoria à peça 96, que motivou as audiências dos responsáveis, revelam um conjunto sistemático de erros no planejamento e na condução de procedimentos licitatórios e no controle das execuções contratuais que concorreram para a consumação dos ilícitos.  23. Nesse contexto, os responsáveis concentraram suas defesas, basicamente, na alegação de desconhecimento técnico, transferência de responsabilidade para outros agentes, incompetência legal ou regulamentar para a prática dos atos inquinados, modelo de contratação consolidado em gestões anteriores, natureza meramente formal das falhas apontadas, ausência de dolo ou má-fé, falta de nexo de causalidade entre as condutas e as irregularidades apontadas e ausência de responsabilização em outras instâncias de fiscalização e controle.24. Tais argumentos não prosperam, pois as audiências decorreram de condutas comissivas, comprovadas pelas assinaturas dos responsáveis em atos administrativos essenciais à consumação dos procedimentos irregulares, conforme demonstrado no Relatório. 25. De acordo com a jurisprudência deste Tribunal, ilustrada pelo multicitado Acórdão 2.781/2016-Plenário (relator: Benjamin Zymler): "A assinatura do agente público é condição de eficácia do ato administrativo e de vinculação de responsabilidade do signatário, não podendo ser considerada mera formalidade administrativa, mas instância de controle dos gastos públicos" (verbete de jurisprudência selecionada). 26. Na mesma linha seguem os seguintes enunciados, entre outros:O ordenador de despesas tem o dever de verificar a legalidade e a legitimidade dos documentos geradores de despesa, não sendo sua assinatura mera formalidade, assim como de acompanhar e fiscalizar a atuação de seus subordinados.  (Acórdão 635/2017-Plenário, relator: Ministro Aroldo Cedraz).O ordenador de despesas tem o dever de verificar a legalidade e a legitimidade dos documentos geradores de despesa, não sendo sua assinatura mera formalidade, assim como de acompanhar e fiscalizar a atuação de seus subordinados.  (Acórdão 3074/2022-Segunda Câmara, relator: Ministro Augusto Nardes) 27. Ademais, não foram apresentados fatos ou circunstâncias concretas capazes de justificar as condutas ou elidir as irregularidades identificadas. 28. Entre os achados específicos mais relevantes, merecem destaque as seguintes ocorrências, capazes, em conjunto, de reduzir a atratividade dos certames - facilitando, assim, o conluio entre as integrantes da organização criminosa identificada pela Polícia Federal -, e fragilizar os controles sobre tipos e qualidade de produtos, formas e quantidades de entrega e aferição de compatibilidade com os preços de mercado, dando ensejo a irregularidades nas respectivas execuções contratuais, conforme assim reportado no relatório à peça 96:  - "restrição ao caráter competitivo do certame, causada pela imprecisão do objeto de contratação";- pesquisas de preço "exclusivamente junto a empresas integrantes" da organização criminosa, parâmetros levados ao edital do certame (Pregões Presenciais 2.06.019/2015, 2.06.007/2017, 2.06.026/2018, 2.06.049/2016, 2.06.006/2018 e outros);- aquisições de "alimentícios industrializados e in natura, preparados por servidores das próprias unidades escolares, não por refeições prontas para consumo, como especificado no edital"; e "em proporção e quantidades que não puderam ser seguramente mensuradas";- ausência de "orçamento, planilha de quantitativos e preços unitários, detalhando os itens dos gêneros alimentícios e dos serviços a serem prestados, bem como definição de condições e frequência de entrega dos produtos/serviços: qualidade, recipientes, equipe envolvida no serviço";- ausência de "estimativas de consumo dos serviços de merendas escolares e da prestação de serviços de manutenção preventiva e corretiva de equipamentos e utensílios utilizados para atender as 27 (vinte e sete) unidades escolares da rede municipal de ensino ou qualquer outra justificativa técnica por unidade escolar"; - uso de pesquisa de preços "insuficientemente detalhada", sem "levantamentos para formação dos preços de origem e de referência dos serviços contratados" para subsidiar o projeto básico;- "aquisição de serviços não permitidos em processos de compra do PNAE, posto que a citada Resolução CD/FNDE 26/2013 (art. 18, caput e parágrafo único) permitia apenas a contratação de gêneros alimentícios no âmbito do Programa, devendo os demais serviços ser desvinculados 'do processo de compra do PNAE'";29. Esses achados contrariam, em diversos graus, as disposições dos arts. 3º, 6º, IX, 15 e 40, da Lei 8.666/93 (vigente à época); arts. 3º, I e III, da Lei 10.520/2002; e art. 18 da Resolução CD/FNDE 26/2013.30. Nesse contexto, entendo adequada a proposta de multa por grave infração às normas legais ou regulamentares, prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, tendo em vista que as irregularidades procedimentais praticadas pelos agentes públicos, sopesadas em conjunto, fragilizaram os controles que poderiam frustrar a atuação combinada das empresas identificadas na "Operação Famintos".31. Para efeito de dosimetria, observo que uma das condutas alvejadas nas audiências ganha relevo pela acentuada gravidade. Refiro-me ao uso de pesquisas prévias de preços de referência apenas junto às empresas integrantes da organização criminosa identificada pela Polícia Federal (achado III-4). Na extensão dos exames procedidos pela equipe de auditoria, essa irregularidade foi imputada aos [responsáveis 1, 2 e 3]. 32. Ainda que os autos não comprovem o dolo desses servidores, resta evidente o erro grosseiro em grau acentuado, incompatível com o mínimo razoável de diligência exigível ao agente público, hipótese de apenação prevista no art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942, com redação dada pela Lei 13.655/2018 ("Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro").33. Também considero de acentuada gravidade a conduta imputada à então Diretora Administrativa Financeira da Secretária Municipal de Educação de Campina Grande/PB, [responsável 4], de "autorizar pagamentos no âmbito do Contrato 2.06.019/2013, decorrentes do Pregão Presencial 2.06.001/2013, sem cobertura contratual ou vedados por norma regulamentar do FNDE". 34. No caso específico do Contrato 2.06.019/2013, há agravantes. Foi pactuado com a [empresa], integrante da organização criminosa como empresa "de fachada" ou incapaz de cumprir sozinha o objeto da avença (apurou-se que a empresa não possuía nenhum empregado no período de 2013 a 2019, segundo as respectivas Relações Anuais de Informações Sociais - RAIS; §19 do relatório à peça 96). Também foi consignado, nos termos da denúncia apresentada pelo Ministério Público Federal, que "a ideia do grupo criminoso era transparecer uma terceirização do fornecimento da merenda e, assim, maquiar o desvio de recursos, já que o serviço de preparo era realizado pelo próprio município" (peça 148, p. 14).35. Os autos informam que a Diretoria Administrativa Financeira (DAF/Seduc) tinha a atribuição de organizar demandas por aquisições da pasta, fazer a interlocução direta com a CPL/SAD e gerir os contratos (peça 202, p. 29). Sob esse prisma, compreende-se que a então Diretora de Administração Financeira exercia a gestão e a supervisão direta das licitações e contratos, o que amplia seu grau de responsabilidade.36. Também foram responsabilizadas pela mesma conduta as então titulares da Secretaria de Educação, [responsáveis 5 e 1], o que justifica sanções em grau majorado também a essas agentes, em face da gravidade do achado. 37. Embora as atribuições de planejamento, supervisão e controle das licitações e pagamentos contratuais sejam exigidas com maior rigor à Diretoria Administrativa Financeira, cuja titular era a [responsável 4], as circunstâncias agravantes ampliam o grau de reprovabilidade das condutas das duas agentes políticas, que, ao assinarem as autorizações de pagamento inquinadas, assumiram igualmente o ônus da irregularidade, embora com gravidade inferior à conduta da então titular da DAF/Seduc.38. Nesse sentido, considero que, além das multas proporcionais às respectivas culpabilidades, aplica-se aos [responsáveis 1, 2, 3, 4 e 5], a sanção de inabilitação, por cinco anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública. Trata-se de apenação ajustada à jurisprudência deste Tribunal em casos equivalentes, conforme ilustrado no seguinte verbete de jurisprudência:A inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança é reservada para condutas cuja gravidade é considerada extrema, como as que envolvam fraude à licitação, atos dolosos ou de corrupção que causem prejuízo ao erário ou infringência aos princípios constitucionais, ou atos culposos de consequências extremamente gravosas. (Acórdão 2.131/2021-Plenário, relator: Ministro Jorge Oliveira).Acórdão:9.1 nos termos do art. 250, §2º, do Regimento Interno deste Tribunal, rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis [5], Secretária Municipal de Educação de Campina Grande/PB entre 4/9/2013 e 12/5/2014; [1], Secretária Municipal de Educação de Campina Grande/PB entre 3/6/2014 até 31/12/2018; [6], pregoeiro oficial do município de Campina Grande/PB entre 17/01/2013 e 16/01/2014; [2], pregoeiro oficial de Campina Grande/PB entre 17/01/2015 e 16/01/2018; [3], pregoeira oficial do município de Campina Grande/PB entre 17/01/2018 e 16/01/2019; e [4], Diretora Administrativa Financeira da Secretária Municipal de Educação de Campina Grande/PB, no período de 04/09/2013 e 28/12/2016; aplicando-lhes individualmente a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, nos valores abaixo especificados, e fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das respectivas notificações, para que comprovem, nos termos do art. 216, do Regimento Interno deste Tribunal, o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a data do efetivo recolhimento, se pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:[...]9.4. nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, inabilitar para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, pelo prazo de 5 (cinco) anos, os [responsáveis 5, 1, 2, 3 e 4];