Acórdão 1207/2015
Voto:Cuidam os autos, na presente fase processual, de embargos de declaração opostos pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo Procurador do Ministério Público junto a este Tribunal de Contas da União (MP/TCU), Dr. Júlio Marcelo de Oliveira, nos quais são alegadas omissões, contradição e obscuridade no Acórdão nº 824/2015-TCU-Plenário, por meio do qual este TCU apreciou representação de autoria do referido procurador acerca de potenciais riscos nos acordos de leniência que venham a ser celebrados pela CGU com empresas investigadas no âmbito da operação Lava Jato, nos termos da Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção - LAC).[...]64. Passo a analisar a alegada omissão consistente no fato de o julgado não ter indicado, segundo o embargante, o fundamento legal para a exigência prevista na sua alínea "c", concernente à "inexistência de eventual prejuízo das investigações em outras esferas de autuação". Os embargos acrescentam que, neste caso, o acórdão sequer aponta o dispositivo legal em que se baseou, nem a consistência da exigência face à Lei n° 12.846/2013.65. Também neste caso, não procedem os argumentos da CGU. O fundamento para o entendimento firmado pode ser extraído das análises do voto condutor do acórdão combatido (itens 35 a 51). Especificamente no item 50, transcrito a seguir, ficou esclarecido que os atos administrativos referentes aos acordos de leniência deverão estar aderentes não apenas aos dispositivos textuais da LAC, mas também aos princípios constitucionais implícitos e explícitos."50. O TCU consolidou, na linha defendida no Acórdão referido no item anterior, a seguinte jurisprudência (Boletim nº 8): "O conteúdo do ato administrativo discricionário pode se submeter à apreciação do Tribunal de Contas da União. Isso ocorre quando a Administração, mesmo no exercício do poder discricionário, afasta-se dos princípios constitucionais implícitos e explícitos a que se submete, entre os quais os da motivação, da eficiência e da economicidade" (Grifo acrescido).66. Na mesma linha, o trecho reproduzido adiante, no qual expus entendimento do representante da PGR, permitiu-me concluir que a celebração de acordos de leniência pode atentar contra os princípios do interesse público e da eficiência, quando provocarem prejuízo a investigações iniciadas em outras esferas de atuação: "35. Ainda sobre o comprometimento da efetividade dos trabalhos na esfera judicial, pela atuação descoordenada de outra esfera, o representante da PGR resumiu a questão ao final de sua manifestação, recomendando a atuação integrada como fator de mitigação do risco:'De fato, não obstante se reconheça a competência legalmente atribuída à Controladoria Geral da União para, na esfera federal, celebrar acordos de leniência, é fundamental que tais transações sejam encetadas em sintonia com as linhas investigativas do Ministério Público Federal, a fim de que possam ser extraídos os melhores resultados possíveis para as investigações em cada uma das searas - administrativa, cível (improbidade administrativa) e criminal. E, ainda, é importante que se busque prevenir, ao máximo, colidência de atuações, o que, certamente, não atenderia ao interesse público.  (Grifo acrescido) A atuação integrada entre os diversos órgãos de controle e persecução assegura maior eficiência ao Estado brasileiro, em sua tarefa de enfrentamento da corrupção. A contrario sensu, a formalização de eventuais acordos sem que sejam considerados o estágio da investigação a cargo do Ministério Público Federal e sua repercussão na esfera de responsabilização judicial podem comprometer a efetividade dos trabalhos desenvolvidos nesta última seara, como também a coerência no funcionamento do sistema, ante a adoção de medidas díspares, na esfera administrativa e na seara judicial. Por certo, esse não é o desejo de nenhuma das instâncias dedicadas ao combate à corrupção, nas suas diversas frentes de atuação. Daí a importância em que eventuais acordos de leniência a serem celebrados por meio da Controladoria-Geral da União levem em conta o posicionamento do Ministério Público Federal em relação ao seu objeto" (Grifos acrescidos) 67. A guisa de maior esclarecimento, trago à baila trecho do Acórdão nº 1.457/2009- TCU- Plenário, de relatoria do eminente ministro Valmir Campelo, no âmbito do qual este Tribunal analisou a necessidade de atendimento ao princípio do interesse público em ajustes firmados pela Administração com terceiros:"21. A definição do âmbito de fins que seriam passíveis de legítima persecução pela Administração Pública mediante ajustes firmados com terceiros encontra um balizamento num princípio fundamental do Estado Constitucional: o princípio do interesse público. Como se enfatiza numa das obras mais influentes do Direito Administrativo contemporâneo, o princípio do interesse público é 'um princípio estrutural, não escrito, de toda a forma de manifestação da Administração. Por isso, a atuação no interesse público faz parte dos elementos conceptuais e funcionais mais marcantes da Administração Pública (...) e constitui o fundamento da execução administrativa' (WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; e STOBER, ROLF. Direito Administrativo - Vol. 1, p. 424, trad. António Francisco de Sousa, Fundação Calouste Gulbenkian, 2006). Portanto, assente-se desde logo, que é precisamente nesse elemento, conquanto singelo, fundante da atuação pública em um Estado democrático e republicano que está a resposta para a questão em exame."68. Também para contribuir com o melhor entendimento sobre a questão, valho-me do trecho a seguir, extraído de artigo de autoria do hoje Procurador-Geral do MP/TCU, Paulo Soares Bugarin (publicado na Revista do TCU nº 101/2004):"A integração da eficiência entre os princípios constitucionais vetores da Administração Pública (AP) significou uma marcante decisão político-institucional no sentido da valorização crescente dos aspectos intrinsecamente materiais ou substantivos da atuação estatal (CF, art. 37, caput, nos termos da EC nº 19/98), enfatizando a necessária e fundamental busca de legitimidade plena, na feliz lição de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, por parte do Estado Nacional (...) Cabe destacar que a estreita correlação entre economicidade e eficiência é destacada por inúmeros doutrinadores. Em regra, o que se vê é uma abordagem inversa, ou seja, ao tratarem da eficiência a relacionam direta e complementarmente à economicidade."69. Reforço, com tais adendos, que a celebração de acordos no âmbito administrativo, para serem legítimos, não pode comprometer a eficiência e a economicidade da atuação de outras organizações públicas, dentro do mesmo poder, ou fora dele, seja em investigações de pessoas físicas, seja de pessoas jurídicas. Assim, não pode ser acolhida a alegação dos embargos de que:"Como a CGU não tem competência para a responsabilização criminal de pessoas físicas, é certo que a observância de inexistência de prejuízo para outras investigações deve limitar-se, exclusivamente, aos procedimentos instaurados em face da pessoa jurídica que responde perante a CGU".70. Sendo assim, o TCU, quando verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos acordos de leniência, nos termos da IN-TCU 74/2015 não pode se furtar à análise que motivou o entendimento firmado na alínea "c" do subitem 9.4.1.71. Considerando o exposto e tendo em vista que a fundamentação do entendimento firmado no referido dispositivo consta das análises insertas no voto condutor da decisão recorrida - reforçadas com os elementos adicionais trazidos nos itens anteriores -, não procede a alegada omissão. 72. Dos argumentos anteriores, fica claro também que não houve a alegada omissão deste Tribunal em delimitar "que a ausência de prejuízo deve restringir-se às investigações em face das pessoas jurídicas celebrantes do acordo de leniência, das quais a CGU tenha conhecimento". Ficou evidentemente consignado, nas manifestações do MPF, o risco de que acordos de leniência venham a "desencorajar a plena cooperação dos criminosos" em seu âmbito de atuação. De qualquer forma, a omissão suscitada configura-se, de fato, em imprópria discussão de mérito em sede de embargos de declaração, razão pela qual não deve ser acolhida.73. Não obstante descaracterizadas as omissões alegadas, considero que a alínea "c" do subitem 9.4.1 possa ser complementada, de forma que os princípios do interesse público, da eficiência e da economicidade sejam mencionados como fundamentos para a exigência de se comprovar, na motivação do órgão competente para celebrar o acordo de leniência, a inexistência de eventual prejuízo das investigações em outras esferas de autuação, provocado pela celebração dos acordos na esfera administrativa.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração e, no mérito, acolhê-los parcialmente, para, atribuindo-lhes efeitos infringentes: 9.1.1. conferir a seguinte redação à alínea "c" do subitem 9.4.1 da deliberação recorrida:c) a inexistência de eventual prejuízo das investigações em outras esferas de autuação, provocado pela celebração dos acordos na esfera administrativa (considerando a necessidade de atendimento aos princípios constitucionais do interesse público, da eficiência e da economicidade);