Acórdão 1448/2015
Proposta de Deliberação:Tratam os autos de representação por meio da qual o Ministério Público Eleitoral do Estado de São Paulo noticiou a esta Corte possíveis irregularidades ocorridas no Serviço Social da Indústria (Sesi/SP) e no Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai/SP), relacionadas ao suposto uso indevido, pelo Sr. [gestor], de campanhas publicitárias institucionais das referidas entidades, veiculadas durante o exercício de 2013, para promoção pessoal com vistas às eleições majoritárias estaduais de 2014.2. As alegações apresentadas pelo referido gestor, que podem ser consideradas preliminares, no sentido de que (a) falece competência ao TCU para apreciar a questão e de que (b) o TRE-SP já teria julgado a questão, no sentido de que as peças publicitárias sob análise não se caracterizam como campanha eleitoral, foram corretamente afastadas pela unidade técnica. Relativamente à primeira, a Secex-SP ressalta que o STF já decidiu que as entidades do "Sistema S" gozam de autonomia administrativa, mas se submetem à fiscalização do TCU quanto ao controle finalístico na utilização de seus recursos, o que inclui, sem dúvida, a utilização de recursos em campanhas publicitárias. Quanto à segunda, salienta que a referida deliberação do TRE-SP efetivamente afastou a hipótese de ter sido realizada "campanha eleitoral antecipada", o que foi confirmado pelo TSE ao apreciar recurso, mas restou ressaltado, no voto condutor do acórdão, que não se estava apreciando a hipótese de "promoção pessoal" do gestor público, questão essa que seria passível de apuração por meio de outras ações, exatamente a que se aprecia no presente momento em representação movida perante esta Corte.3. Prosseguindo em sua análise das informações contidas nos autos, a unidade técnica aponta que a participação do Sr. [gestor] nas referidas peças publicitárias foi sempre significativa, sendo sempre maior que a de quaisquer outros apresentadores utilizados; que a imagem das instituições que ele dirigia ficaram em segundo plano (também apontado pela Procuradoria Regional Eleitoral - SP); que o referido gestor teve um tempo total de exposição de 97 horas na televisão e 119 horas no rádio durante o exercício, incluindo aquelas peças publicitárias financiadas pela Fiesp (segundo dados fornecidos pela PRE-SP); e que as peças publicitárias extrapolaram o caráter informativo, educacional ou de orientação social e se revestem de caráter autoelogioso, que se tornou promocional quando associado à imagem do gestor. Por essas razões, a secretaria técnica concluiu ter ocorrido promoção pessoal subsidiada por recursos parafiscais, em desacordo com o princípio da impessoalidade e incompatível com as finalidades institucionais das entidades envolvidas.[...]6. Relativamente ao aspecto do atingimento da finalidade institucional, é de concluir que as referidas peças promocionais guardaram estrita correspondência com as atividades desenvolvidas pelo Sesi-SP e Senai-SP, referindo-se integralmente aos programas e realizações das entidades, atendo-se ao necessário caráter informativo, educacional e de orientação social. Tanto a unidade técnica (parágrafo 36 da instrução) quanto o voto condutor da decisão do TRE-SP [...] concordam com essa conclusão.7. Divergindo da unidade técnica, entendo que a utilização de linguagem autoelogiosa, otimista, empolgada, não é incompatível com a intenção de promover a imagem das instituições, de realçar a importância social de suas realizações.8. Com relação à eventual violação de norma, o art. 37, § 1º, da Constituição estabelece que "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos". A vedação imposta por tal normativo, no meu entender, exige a conjugação de duas condições: a primeira, que estejam presentes nomes, símbolos ou imagens de autoridades ou servidores públicos e, a segunda, que tal presença se caracterize como promoção pessoal.9. O fato de o STF já ter se posicionado no sentido de que as entidades do "Sistema S" não integram a administração pública direta ou indireta não afasta a incidência dos princípios constitucionais, que regem a administração pública, sobre a atividade administrativa das entidades do referido sistema no que diz respeito à aplicação de recursos para-fiscais, dentre eles os princípios da economicidade, da impessoalidade, da publicidade, e, sem dúvida, o princípio republicano, naquilo que veda a utilização da coisa pública em benefício pessoal, com desvio de finalidade.10. Além disso, e conforme salientado pela Secex-SP, o controle finalístico da aplicação dos recursos para-fiscais administrados pelo "Sistema S" encontra-se, de acordo com o STF, no âmbito de apreciação desta Corte de Contas.11. Nesses termos, e por ambas razões (incidência dos princípios e controle finalístico), é necessário se aprecie no presente caso se recursos para-fiscais foram utilizados para promoção pessoal do referido gestor.12. Em processo anterior envolvendo entidades do "Sistema S" (TC 021.585/2008-2), e exatamente para que restasse preestabelecido o interesse da entidade na divulgação publicitária e não o interesse de pessoas em se autopromoverem, este Tribunal determinou aos Conselhos Regionais do Sesi-SP e Senai-SP que submetessem à apreciação prévia dos conselhos das entidades, "a participação de todo e qualquer dirigente ou funcionário em campanhas publicitárias, a luz do art. 37, § 1º, da Constituição Federal, consignando em ata ou em outro documento idôneo a deliberação autorizadora, se for o caso" (Acórdão 4.711/2008-Segunda Câmara).[...]16. Quanto à necessidade da utilização da imagem do diretor presidente da entidade para conferir maior credibilidade e confiança à mensagem a ser transmitida, é difícil, senão impossível, concluir sobre a eficácia de tal medida. Talvez seja mais fácil analisar em sentido inverso, se tal objetivo poderia ser atingido sem a utilização da imagem do referido gestor, simplesmente expondo as realizações das entidades e utilizando-se de pessoas, onde necessário, não ligadas à administração dessas. Sob esse ângulo, é difícil afirmar que o resultado pretendido não poderia ser atingido e que a imagem do referido gestor era indispensável.17. Considerando que a utilização da imagem do gestor nas peças publicitárias foi efetivamente autorizada pelos conselhos de administração das entidades, cumprindo determinação anterior desta Corte, considerando que as referidas peças promocionais guardaram estrita correspondência com as atividades desenvolvidas pelo Sesi-SP e Senai-SP, considerando que elas ativeram-se ao necessário caráter informativo, educacional e de orientação social e considerando que tais peças atingiram seus objetivos de divulgação dos programas e atividades das entidades, entendo que não resta de todo clara a caracterização dos fatos narrados como desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos.18. As inúmeras facetas contraditórias surgidas durante a análise dos fatos tratados nos autos dificultam a conclusão inequívoca sobre a questão, qual seja, se as referidas campanhas publicitárias foram utilizadas pelo referido gestor com a finalidade de promoção pessoal, situando-a em verdadeira região limítrofe sobre a conduta a ser observada pelo gestor. Em tais situações, entendo que a ordem jurídica não autoriza o prejuízo ao gestor, impondo-lhe qualquer sanção.19. Não obstante isso, entendo não ser possível olvidar que o referido gestor, mesmo que de forma acessória, teve sua imagem divulgada de forma favorável, durante todo um ano pré-eleitoral.20. Entendo que tais desdobramentos, ainda que indiretos, não são do interesse institucional das entidades do Sistema "S" e nem desejáveis em uma república.21. Assim, especialmente em se observando que a condição anteriormente imposta por este Tribunal talvez não seja suficiente, entendo oportuno se determine às entidades nacionais do Senai e do Sesi que regulamentem a matéria em seus respectivos âmbitos de atuação, com a urgência que se faz necessária, tendo como parâmetro o princípio republicano e o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, evitando com isso que, no futuro, surjam situações que ultrapassem a região limítrofe e venham a provocar a sanção de administradores ou funcionários por parte deste Tribunal.Acórdão:9.2. determinar às entidades nacionais do Sesi e do Senai que regulamentem, em seus respectivos âmbitos de atuação, a participação de seus dirigentes e funcionários em campanhas publicitárias subsidiadas com recursos parafiscais, regulando especificamente essa participação em períodos eleitorais, assim como a participação de candidatos a cargos políticos em publicidade institucional do serviço social, tendo como parâmetro o princípio republicano e o disposto no art. 37, § 1º, da Constituição Federal, evitando com isso que, no futuro, surjam situações que venham a provocar a sanção de administradores ou funcionários por parte deste Tribunal por desvio de finalidade no trato da coisa pública,