Acórdão 1347/2018
Sumário:4. No âmbito do sistema de registro de preços, não é admissível a aquisição/contratação avulsa de item não registrado, uma vez que, nos termos dos arts. 13 e 15 do Decreto 7.892/2013, a licitação para registro de preços objetiva a convocação dos fornecedores mais bem classificados para assinar as atas de registro de preços, sendo possível, única e exclusivamente, a contratação com as empresas vencedoras para fornecimento dos itens nelas registrados.Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Rodrigo Maia, na qualidade de Presidente da Câmara dos Deputados, cujo cerne versa sobre a aquisição isolada de itens licitados por meio do sistema de registro de preços (SRP) no qual o critério de julgamento tenha sido o menor preço global por grupo/lote, conforme os seguintes questionamentos apresentados pelo consulente:a) em uma licitação para registro de preços, sem a possibilidade de órgãos participantes ou aderentes, cujo critério de escolha seja a adjudicação por preço global, em que há justificativa para o agrupamento em conformidade com a Sum. 247 do TCU, pode-se adquirir isoladamente itens da empresa que apresentou a melhor proposta global, de acordo com a necessidade de momento da Administração, mesmo que outras licitantes tenham proposto menor valor para os itens em questão?;b) em uma licitação para registro de preços, com a possibilidade de órgãos participantes ou aderentes, cujo critério de escolha seja a adjudicação por preço global, em que há justificativa para o agrupamento em conformidade com a Sum. 247 do TCU, por parte do órgão gerenciador, pode este adquirir isoladamente itens da empresa com a melhor proposta global, de acordo com a sua necessidade? E os demais órgãos, como devem adquirir?;c) Caso se entenda que a adjudicação global é incompatível com a aquisição futura por itens nas licitações para registro de preços, como deverá a Administração proceder na necessidade momentânea de adquirir apenas alguns itens?c.1) Deverá adquirir o grupo todo?c.2) Deverá abrir novo certame por adjudicação unitária?c.3) Poderá, se viável técnica/mercadologicamente, adquirir o item pela empresa que apresentou melhor proposta para o referido item, ainda que não tenha sido a melhor proposta em termos globais?c.4) Poderá adquirir itens isoladamente da empresa que apresentou a melhor proposta global, desde que observados critérios a serem definidos pelo próprio TCU?2.Preliminarmente, a consulta deve ser conhecida, com fulcro no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c art. 264, inciso IV, do RI/TCU.3.No mais importante, a Secretaria de Controle Externo das Aquisições Logísticas (Selog) concluiu que, avaliadas as circunstâncias do caso concreto, tanto o órgão gerenciador quanto os participantes e aderentes podem adquirir isoladamente itens da empresa que apresentou a melhor proposta global, mesmo que outras licitantes tenham proposto menor valor na fase de lances para determinados itens, observada a necessidade de adoção de controles prévios e concomitantes à execução do contrato, ou seja, de condicionantes de comprovação do atendimento do interesse público, por meio de medidas atinentes às fases de planejamento da licitação e de gerenciamento da ata de registro de preços (ARP).4.Não obstante o habitual zelo da unidade instrutora, divirjo do encaminhamento proposto, em especial porque a solução ofertada não encontra amparo em nenhum precedente desta Corte, contrariando frontalmente a jurisprudência pacífica sobre o tema no sentido de que, no âmbito do sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente.5.Como rol meramente exemplificativo, permito-me relacionar os seguintes julgados, sob as mais variadas relatorias, que consolidam tal entendimento: Acórdãos 2.977/2012, 529/2013, 1.592/2013, 1.913/2013, 2.695/2013, 2.796/2013, 343/2014, 4.205/2014, 757/2015, 834/2015, 1.680/2015, 1.712/2015, 1.879/2015, 2.055/2015, 2.829/2015, 125/2016, 588/2016, 1.405/2016, 2.438/2016, 2.901/2016, 3.081/2016, 248/2017, 312/2017, 1.893/2017, 2.600/2017, 173/2018, 311/2018, 312/2018, 718/2018, 772/2018, 828/2018 e 1.044/2018, todos do Plenário.[...]21.No mais, considero que o atual entendimento desta Corte acerca do assunto, no sentido de que a adjudicação por preço global é, em regra, incompatível com a aquisição futura por itens isoladamente, é convalidado não só pela plêiade de precedentes mencionados neste voto, como principalmente pela própria Administração Pública.22.Não é raro encontrar pareceres das consultorias jurídicas dos mais diversos órgãos legitimando e robustecendo a posição do TCU sobre a matéria. Nessa linha, vide o seguinte excerto do parecer referencial 3/2017-ConjurMD/AGU:"Além disso, o TCU, acertadamente, em nosso ver, vem reiteradamente enunciando a obrigatoriedade da adjudicação por item, no sistema de registro de preço, como regra, sendo a adjudicação global ou por lote medida excepcional e que impediria a aquisição por item (...)."23.Mais significativo ainda é o fato de que recentemente, em 16/2/2018, a Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (Seges/MP), unidade que vincula toda a Administração Direta em matéria de coordenação das atividades de logística pública, emitiu orientação aos órgãos integrantes do Sistema de Serviços Gerais (Sisg) com o seguinte teor:"No âmbito das licitações realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente será admitida as seguintes hipóteses:a) aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; oub) aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances.Constitui irregularidade a aquisição (emissão de empenho) de item de grupo adjudicado por preço global, de forma isolada, quando o preço unitário adjudicado ao vencedor do lote não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item, salvo quando, justificadamente, ficar demonstrado que é inexequível ou inviável, dentro do modelo de execução do contrato, a demanda proporcional ou total de todos os itens do respectivo grupo.Os editais de licitações deverão prever cláusulas que impeçam a aquisição diferente desta Orientação."24.Interessante notar que a orientação da Seges/MP vem sendo adotada inclusive por órgãos que não integram o Sisg. Veja-se, por exemplo, que a Auditoria Interna do Ministério Público da União, por meio do parecer 356/2018-Audin/MPU, concluiu que:"A orientação da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão pode ser aplicada, no que couber, aos órgãos do Ministério Público da União, tendo em vista que está alinhada com as orientações do Tribunal de Contas da União."25.De fato, a orientação da Seges/MP está essencialmente em sintonia com a jurisprudência do TCU. Como se detalhará adiante, apenas um pequeno ajuste deve ser realizado em sua parte final, para tratar da hipótese em que a demanda proporcional ou total dos de um grupo seja inexequível ou inviável em determinado modelo de execução do contrato.26.Todos esses fatos até aqui narrados, tomados em seu conjunto, levam-me a crer que não é o melhor momento para infirmar ou promover qualquer alteração em uma jurisprudência pacificada desta Corte, pelo menos até que haja evidências mais robustas de aumento da capacidade e maturidade na governança e gestão das aquisições pelos órgãos e entidades da Administração Pública.[...]36.Resta, por fim, tecer alguns comentários adicionais para que, então, seja possível responder adequadamente a consulta formulada pela Câmara dos Deputados.[...]39.No tocante às letras a, b, c.1 e c.4, deve-se reiterar que a jurisprudência pacífica do TCU sobre o tema é no sentido de que, no âmbito do sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente (e.g., Acórdãos 2.977/2012, 529/2013, 1.592/2013, 1.913/2013, 2.695/2013, 2.796/2013, 343/2014, 4.205/2014, 757/2015, 834/2015, 1.680/2015, 1.712/2015, 1.879/2015, 2.055/2015, 2.829/2015, 125/2016, 588/2016, 1.405/2016, 2.438/2016, 2.901/2016, 3.081/2016, 248/2017, 312/2017, 1.893/2017, 2.600/2017, 173/2018, 311/2018, 312/2018, 718/2018, 772/2018, 828/2018 e 1.044/2018, todos do Plenário).40.Desse modo, conforme já abordado neste voto e bem resumido na orientação da Seges/MP, no âmbito das licitações realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente serão admitidas as seguintes circunstâncias: 1) aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; ou 2) aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances. Sem embargos, constitui irregularidade a aquisição de item de grupo adjudicado por preço global, de forma isolada, quando o preço unitário adjudicado ao vencedor do grupo não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item.[...]42.Por fim, no que atine à letra c.3, esclareço que não é admissível a aquisição/contratação avulsa de item não registrado, uma vez que, nos termos dos arts. 13 e 15 do Decreto 7.892/2013, a licitação para registro de preços objetiva a convocação dos fornecedores mais bem classificados para assinar as ARP's, sendo possível, única e exclusivamente, a contratação com as empresas vencedoras para fornecimento dos itens nelas registrados.Acórdão: 9.1. conhecer da presente consulta, com fulcro no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c art. 264, inciso IV, do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.4. no âmbito do sistema de registro de preços, não é admissível a aquisição/contratação avulsa de item não registrado, uma vez que, nos termos dos arts. 13 e 15 do Decreto 7.892/2013, a licitação para registro de preços objetiva a convocação dos fornecedores mais bem classificados para assinar as atas de registro de preços, sendo possível, única e exclusivamente, a contratação com as empresas vencedoras para fornecimento dos itens nelas registrados (letra c.3);