Acórdão 4370/2023
Voto:2. O representante relata irregularidade no Pregão Eletrônico 2/2022, promovido pela Superintendência Regional Nordeste do Instituto Nacional do Seguro Social [...]. Questiona a condução do certame pelo pregoeiro, [responsável], que desclassificou licitantes sob fundamento de que haveria inconsistências nas planilhas de custos, sem, contudo, identificá-las, dificultando a retificação e o aproveitamento das propostas.[...]5. Conforme relatado na instrução processual, o responsável já foi apenado pelo Tribunal no âmbito do TC 028.842/2017-0, apreciado mediante o Acórdão 1.412/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro e revisor Ministro Benjamin Zymler. A sanção foi motivada pela sua atuação na condução do Pregão Eletrônico 1/2017, realizado pela Gerência Executiva do INSS em Teresina/PI, que não favoreceu a busca da proposta mais vantajosa para a Administração, pois, após identificar inconsistências em planilhas de formação de preços, solicitou aos licitantes, em prazo exíguo e de forma extremamente genérica, as correções necessárias, nos termos abaixo:"Devido a inconsistências no preenchimento da planilha, na forma do subitem 10.7.1 do Edital, solicitamos que essa empresa efetue as correções necessárias, sem que haja majoração do valor ofertado, e a reenvie no prazo máximo de 30 minutos, contados a partir do horário de envio da mensagem de convocação emitida pelo sistema, sob pena de recusa da proposta".[...]7. O Ministro Benjamin Zymler, que atuou como revisor na referida deliberação, assim analisou a conduta do pregoeiro na condução do PE 1/2017:"43. Todavia, entendo que devam ser multados os srs. [responsável e outro], pois, a meu ver, impediram a busca da proposta mais vantajosa para a administração, não observaram a necessária segregação de funções entre o pregoeiro e a autoridade revisora, violaram os deveres de publicidade e de transparência e desrespeitaram o princípio da vinculação ao instrumento convocatório (que não exigia a categoria dos limpadores de vidros e que fixava prazo para correção diferente do que foi concedido) e da proporcionalidade.44.  Passo a melhor detalhar essas questões.45. Em que pese formalmente tenha sido dada oportunidade para a empresa [...] reapresentar sua proposta comercial, não foram ofertadas condições materiais para que a licitante saneasse as inconsistências. Destaco que as licitações, em qualquer de suas modalidades, têm por finalidade buscar a proposta mais vantajosa para a administração pública - princípio que não me parece ter sido respeitado. Pelo contrário, ao não prestar os esclarecimentos solicitados pela representante quanto aos pontos com inconsistência, o poder público distanciou-se da postura colaborativa exigida pela boa-fé objetiva, violou os deveres de transparência e de publicidade, bem como desrespeitou os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.46. Na linha do que se está a defender, a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que se admite, em respeito ao princípio da razoabilidade, a correção de proposta vencedora de pregão em que haja itens preenchidos de forma incorreta ou deixados em branco, desde que não acarrete alteração do valor final da proposta ou prejuízo à administração e aos demais licitantes.47. Como já mencionado, os critérios só se tornaram conhecidos quando da decisão do pregoeiro que admitiu a intenção de recurso das três licitantes mais bem classificadas. O principal seria a falta de previsão dos limpadores de vidros, categoria profissional que não constava da planilha modelo de formação de custos, tampouco no termo de referência.48. No limite, tal critério de julgamento pode ser entendido como secreto, característica que viola não apenas a Lei 8.666/1993 (art. 44, § 1º), de aplicação subsidiária aos certames conduzidos sob a forma do pregão, mas também o princípio da igualdade entre os licitantes.49. De acordo com o edital (cláusula 10.5), o licitante que ofertasse a menor proposta teria o prazo de sessenta minutos, contados da solicitação, para enviar sua planilha ou readequá-la, se fosse o caso. O pregoeiro, no caso concreto, concedeu apenas trinta minutos, ou seja, mesmo que não houvesse violação ao instrumento convocatório, a meu ver o tempo concedido é desproporcional, pois, em face da indefinição das inconsistências, seria necessária a revisão minuciosa da planilha de formação de preços e inclusive dos cálculos".8. O Tribunal entendeu reprovável a conduta do pregoeiro e aplicou-lhe multa de R$ 30.000,00, valor proposto pelo revisor e acolhido pelo Colegiado.9. Ao analisar a presente representação, a unidade técnica entendeu que [responsável], na condição de pregoeiro responsável pelo PE 2/2022, incorreu em falha similar à acima relatada, conduta que foi assim descrita na matriz de responsabilização constante da fl. 10 da peça 17 destes autos: "Desclassificar licitantes do certame sob fundamento de inconsistência na planilha de custos e formação de preços, sem identificar a alegada inconsistência, conduta já tida como irregular e merecedora de aplicação de multa ao responsável, por meio do Acórdão TCU-Plenário 1487/2019".10. A título de esclarecimento, o Acórdão 1.487/2019-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, mencionado na matriz elaborada pela unidade técnica, foi revisto em sede de embargos de declaração, cuja decisão (Acórdão 1.917/2019-TCU-Plenário) tornou insubsistentes dispositivos dessa deliberação, entre os quais o subitem 9.2, que rejeitou as razões justificativa apresentadas pelos responsáveis e aplicou-lhes a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992. O mérito do processo foi reapreciado por meio do Acórdão 1.412/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro e revisor Ministro Benjamin Zymler, decidindo-se pela rejeição das razões de justificativa e aplicação de multa aos responsáveis em valores inferiores àqueles aplicados anteriormente.11. Voltando ao certame em análise, a ata da sessão pública registrou a recusa de seis propostas, conforme motivações a seguir:Recusa de proposta 29/03/2022 13:56:39 Recusa da proposta. Fornecedor: [A], pelo melhor lance de R$ 1.700.000,0000. Motivo: Proposta recusada, na forma do subitem 8.4, alíneas a e e do Edital, por ocasião da não correção de todas as inconsistências contidas na planilha de custo. Dentre estas, a cotação de tarifa para municípios que não têm transporte urbano regulamentado por Lei/Decreto.Recusa de proposta 29/03/2022 14:20:18 Recusa da proposta. Fornecedor: [B], pelo melhor lance de R$ 1.706.946,9600. Motivo: Proposta recusada por ocasião do licitante ter-se recusado a encaminhar sua planilha de custo adaptada ao seu menor lance.Recusa de proposta 30/03/2022 12:31:40 Recusa da proposta. Fornecedor: [C], pelo melhor lance de R$ 1.755.044,0000. Motivo: Proposta recusada, na forma do subitem 8.4, alíneas a e e do Edital, por ocasião da não correção de todas as inconsistências contidas na planilha de custo. Dentre estas, a cotação de tarifa para municípios que não têm transporte urbano regulamentado por Lei/Decreto. Recusa de proposta 31/03/2022 11:12:28 Recusa da proposta. Fornecedor: [D], pelo melhor lance de R$ 1.822.415,7100. Motivo: Proposta recusada, na forma do subitem 8.4, alíneas a e e do Edital, por ocasião da não correção de todas as inconsistências contidas na planilha de custo. Dentre estas, a cotação do valor da hora extraordinária em desacordo com o § 1º da Cláusula 3ª da CCT.Recusa de proposta 01/04/2022 11:50:01 Recusa da proposta. Fornecedor: [E], pelo melhor lance de R$ 1.836.829,6500. Motivo: Proposta recusada, na forma do subitem 8.4, alíneas a e e do Edital, por ocasião da não correção de todas as inconsistências contidas na planilha de custo. Dentre estas, cotação incorreta do ISSQN para cinco municípios.Recusa de proposta 01/04/2022 16:00:18 Recusa da proposta. Fornecedor: [F], pelo melhor lance de R$ 1.913.000,6400. Motivo: Proposta recusada, na forma da alínea a do subitem 8.4 do Edital, por ocasião do não envio das planilhas de custo e formação de preços devidamente preenchidas, na forma da observação posta ao final do Anexo III do mesmo documento.12. Convém mencionar que a Convenção Coletiva de Trabalho (CCT) utilizada pelo órgão na elaboração do orçamento estimativo do certame havia expirado poucos dias antes da abertura da sessão pública do PE 2/2022, fato que resultou na desistência dos licitantes detentores das duas melhores propostas após a fase competitiva. A empresa [A], embora tenha enviado tentativa de retificação de sua planilha, ao final, encaminhou ao órgão pedido de escusas pela equivocada utilização da CCT 2021 e informou que, com os ajustes solicitados pelo pregoeiro, não poderia manter os valores ofertados em seu lance final. Por sua vez, a empresa [B], segunda colocada, abdicou do direito de apresentar sua planilha retificada e informou que recorreria administrativamente contra a obrigatoriedade de utilização da CCT 2022, já que os valores apresentados no edital estavam baseados na convenção de 2021.13. Os três licitantes seguintes ([C, D e E]), nessa ordem de classificação) tiveram suas propostas eliminadas em função do não saneamento de todas as inconsistências identificadas em suas planilhas de custos, apesar das sucessivas tentativas de correção durante o prazo concedido para os ajustes. Tal cenário, de fato, conduz à presunção de que as retificações exigidas pelo pregoeiro não puderam ser claramente detectadas pelos licitantes, aspecto que, possivelmente, resultou na eliminação de proposta (s) economicamente mais vantajosa (s) ao erário.14. Em mensagens emitidas no curso da sessão pública, o pregoeiro cita os princípios da isonomia, da igualdade e da impessoalidade e informa que na solicitação de correção seriam indicados os itens, submódulos e/ou módulos da planilha onde os erros se encontram, sem informar o que está errado, cabendo somente ao licitante envolvido revisá-los com base no edital e seus anexos e na legislação pertinente.15. Ocorre que, nessa etapa da licitação, em que o resultado provisório já é de domínio público, os princípios invocados pelo pregoeiro não obstam a precisa divulgação das falhas observadas pelo órgão nas planilhas de formação de custos. A indicação clara e objetiva das inconsistências, desde que realizada de forma indistinta em relação a todos os licitantes, além de não caracterizar violação aos referidos princípios, favorece a transparência e, ao explicitar os motivos que levaram às desclassificações, viabiliza o efetivo exercício do contraditório e da ampla defesa. Acrescento que a postura colaborativa do órgão nessa fase do certame facilitaria a correção de erros sanáveis e abriria a possibilidade de aproveitamento de propostas pela Administração, conferindo efetividade aos princípios da economicidade e da seleção da proposta mais vantajosa.[...]17. Nesse certame, as indicações dos erros nas planilhas de formação de custos dos licitantes seguiram o modelo empregado nas mensagens a seguir: Pregoeiro 29/03/2022 15:26:19 Para [C] - Informamos que as planilhas de custos enviadas por essa empresa apresentam inconsistências nos seguintes segmentos: módulo 1-C e F; submódulo 2.1-B; submódulo 2.3-A (planilhas 2% e 5%) e ausência de Auxílio Creche; módulo 3-A a F;... Pregoeiro 29/03/2022 15:26:58 Para [C] - ...submódulo 4.1-A a D; submódulo 4.2-A; submódulo 4.3-A; módulo 6-C.3 (ISS incorre para alguns municípios); e cotação incorreta do valor da hora extraordinária. 18. Verifica-se que o pregoeiro indica ao licitante os códigos dos módulos/submódulos inconsistentes, cujas descrições podem ser, sem maiores dificuldades, identificadas nas próprias planilhas, tal como a tabela abaixo, elaborada a partir de proposta da empresa [C]:[...]19. Diferentemente do ocorrido no PE 1/2017, certame analisado no TC 028.842/2017-0, no qual as mensagens não traziam informações mínimas sobre as incorreções identificadas pelo órgão, a tabela acima comprova que, mesmo sem os erros terem sido descritos detalhadamente, houve indicação dos módulos/submódulos da planilha impugnados pelo pregoeiro.20. Quanto à fixação do prazo para os licitantes realizarem a correção das planilhas, o pregoeiro informou aos licitantes que eventuais erros no preenchimento da planilha de custo, quaisquer que sejam, poderão ser corrigidos, quantas vezes forem necessárias, no prazo máximo de 1 (uma) hora, acrescida do tempo remanescente da primeira convocação. Assim, na prática, àqueles foram concedidos prazos de correção que variaram entre 1h31min e 2h59min, superiores aos exíguos 30 minutos concedidos no PE 1/2017.21. Houve evidente evolução na postura do responsável na condução do PE 2/2022 em relação àquela verificada no PE 1/2017, tanto no que tange à indicação das impropriedades das planilhas quanto à fixação de prazo para correção. Nesse contexto, observo que, logo no início da etapa de julgamento, preocupou-se em expor aos licitantes os procedimentos que adotaria na avaliação das propostas:Pregoeiro29/03/2022 09:43:18 ATENÇÃO! O subitem 8.15 do Edital informa que erros no preenchimento da planilha não constituem motivo para a desclassificação da proposta e que a mesma poderá ser ajustada pelo licitante, no prazo indicado pelo Pregoeiro, desde que não haja majoração do preço.Pregoeiro 29/03/2022 09:43:58 Porém, em seus subitens 8.15.1 e 8.15.2, informa que o ajuste de que trata o subitem 8.15 se limita a sanar erros ou falhas que não alterem a substância das propostas e que os erros passíveis de correção são as indicações de recolhimentos de impostos e contribuições na forma do Simples Nacional, quando não cabível esse regime.Pregoeiro 29/03/2022 09:44:30 Recorrendo ao princípio da razoabilidade, contudo, eventuais erros no preenchimento da planilha de custo, quaisquer que sejam, poderão ser corrigidos, quantas vezes forem necessárias, no prazo máximo de 1 (uma) hora, acrescida do tempo remanescente da primeira convocação.Pregoeiro 29/03/2022 09:45:04 Em respeito aos demais licitantes e aos princípios da isonomia, igualdade e impessoalidade, na solicitação de correção, serão indicados os itens, submódulos e/ou módulos da planilha onde os erros se encontram, sem informar o que está errado, cabendo somente ao licitante envolvido revisá-los com base no Edital e seus anexos e na legislação pertinente.22. Necessário considerar que a sanção sofrida pelo responsável no âmbito do TC 028.842/2017-0 também foi motivada por outras irregularidades cometidas na etapa de julgamento das propostas do PE 1/2017, não identificadas no PE 2/2022 [...].23. Por fim, conforme informações prestadas pelo Instituto Nacional do Seguro Social (peças 28 a 30), o PE 2/2022 foi anulado em função da controvérsia referida no item 12 deste voto, relativa à CCT a ser seguida nas planilhas de formação de custos dos licitantes e que motivou a desclassificação de duas propostas; não há, portanto, que se cogitar a ocorrência de prejuízo ao erário relacionado a contrato firmado a partir do certame ora analisado.24. Desse modo, ainda que o pregoeiro tenha falhado quanto à indicação clara e objetiva das inconsistências verificadas nas planilhas dos licitantes, considerando as particularidades acima relacionadas, o encaminhamento proposto pela unidade técnica, pela rejeição das razões de justificativa, aplicação de multa e inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, revela-se desproporcional à sua conduta no caso em apreciação.Acórdão:9.1. conhecer da representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade constantes no art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993 c/c o art. 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014;9.2. no mérito, considerar a presente representação parcialmente procedente;9.3. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas por [responsável];9.4. dar ciência ao Instituto Nacional do Seguro Social de que a simples indicação dos módulos/submódulos das planilhas de composição de custos, sem a clara descrição das inconsistências identificadas na etapa de julgamento das propostas, por dificultar a retificação e o aproveitamento daquelas sanáveis, não se alinha aos princípios que regem as contratações públicas, notadamente os da transparência, da economicidade e da seleção da proposta mais vantajosa;