Acórdão 431/2020
Voto:A questão jurídica objeto da presente representação diz respeito à legitimidade do Termo de Cooperação 21/2014, celebrado em 3/11/2014 entre o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Administração Regional do Estado do Paraná - SENAR/PR e a [associação de funcionários], notadamente do disposto na alínea a do item 4.1 da sua cláusula quarta, que estabeleceu uma obrigação de repasse de recursos da referida entidade componente do Sistema S para uma associação formada por seus empregados, nos seguintes termos:CLÁUSULA QUARTA - DAS OBRIGAÇÕES DAS PARTES4.1) São obrigações do SENAR/PRa) Repassar à [associação de funcionários], até o dia 20 de cada mês, o valor de R$ 115,00 (Cento e quinze reais) por funcionário integrante de seu quadro de pessoal. O reajuste desse valor ficará a exclusivo critério do SENAR-PR.  (grifos acrescidos).2. O referido termo de cooperação, que se encontra vigente até os dias atuais, com valores de repasses reajustados para R$ 135,00, tem como objetivo a cooperação operacional entre as partes signatárias, para execução de serviços assistenciais e de integração aos funcionários do SENAR/PR, conforme disposto em normas internas e demais dispositivos vinculados aos contratos individuais de trabalho mantidos entre o SENAR/PR e seus funcionários.3. A despeito da amplitude e do caráter vago do objeto previsto na avença, restou incontroverso nos autos que todos os valores repassados pelo SENAR/PR à [associação de funcionários] foram utilizados na contratação de plano de saúde para os seus associados junto à [operadora de plano de saúde], a título de auxílio de custeio patronal.4. O controle sobre os recursos arrecadados por entidades componentes do denominado Sistema S vem sendo forjado na jurisprudência desta Corte Contas e dos tribunais pátrios.5. Nos autos do TC-015.406/2009-6, no qual se apreciou incidente de uniformização de jurisprudência suscitado pelo Ministério Público junto a esta Corte de Contas, relativamente à necessidade de se exigir das unidades do Sistema S a comprovação da regularidade com o sistema da seguridade social, à luz do disposto no art. 195, § 3º, da CF/1988, tive a oportunidade de registrar que o Supremo Tribunal Federal, em processo de repercussão geral, decidiu que "os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema S, vinculados a entidades patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho - SEST) asseguram autonomia administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos  (...) " (RE nº 789.874/DF, Relator Ministro Teori Zavascki, in DJe 19/11/2014 - grifou-se).6. De tal entendimento, há muito, não destoa a jurisprudência deste tribunal. Nada obstante isso, desde a edição da Decisão 907/1997-Plenário, esta Corte de Contas pacificou a questão no sentido de que as entidades que compõem o Sistema S, a despeito de não fazerem parte do conceito constitucional de administração pública, devem se submeter à incidência do núcleo essencial dos princípios básicos que regem a administração por receberem recursos de origem pública.7. Mais recentemente, a jurisprudência deste tribunal foi reafirmada no sentido de que as entidades do Sistema S se sujeitam ao controle desta Corte de Contas, pois arrecadam e administram recursos públicos de natureza tributária, advindos de contribuições parafiscais e destinados precipuamente ao atendimento do interesse público; entretanto, não se lhes pode exigir a observância integral das disposições aplicáveis à Administração Pública, tais como as relativas a licitações, contratos, convênios e até mesmo as de seleção e contração de pessoal, mas o respeito às regras e aos princípios gerais que envolvem tais institutos (cf. Acórdãos 2.165/2014-Plenário, 2.660/2014-Plenário e 2.079/2015-Plenário).8. Desse modo, no que diz respeito às contratações por parte das entidades que compõem o Sistema S, destaca-se o princípio da impessoalidade, de modo que suas aquisições devem observar o disposto em regulamento próprio, devidamente publicado, o qual deve fixar regras objetivas e impessoais para o dispêndio de recursos públicos.9. Da mesma forma, tendo em vista a origem tributária dos recursos arrecadados por essas entidades, tem-se que todas as despesas por elas realizadas, inclusive as de custeio com o seu próprio pessoal, devem estar estritamente relacionadas com os objetivos e as finalidades previstas nas leis específicas que as criaram, além de deverem necessária observância ao núcleo essencial dos princípios da administração pública e à prática de mercado no que diz respeito à natureza das vantagens instituídas e aos valores eventualmente pagos.10. Posto isso, a Lei 8.315/1991, que criou o Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Senar, fixou os seus objetivos (art. 1º), a sua forma de organização (art. 2º) e as suas fontes de custeio (art. 3º), remetendo ao regulamento as demais questões, notadamente a forma de utilização dos recursos:[...]13. De todo o exposto, resulta que, nos termos da lei e do regulamento aplicável à espécie, até 20% dos recursos arrecadados e/ou destinados ao SENAR/PR poderão ser utilizados no seu custeio, aí incluídos todos os gastos com sua folha de pagamento e benefícios instituídos no respectivo Plano de Cargos, Salários e Benefícios.14. Também de acordo com o regulamento e o Regimento Interno, o pessoal do quadro permanente do SENAR/PR será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho e deverão ter seu plano de benefícios previamente definido no Plano de Cargos, Salários e Benefícios de responsabilidade do respectivo ente.15. Convém, ademais, rememorar a jurisprudência acima citada acerca do regime jurídico a que se submetem as entidades do Sistema S, no sentido de que o plano de cargos, salários e benefícios a ser instituído em favor dos seus empregados deve necessária observância ao núcleo essencial dos princípios da administração pública e à prática de mercado no tocante à natureza das vantagens instituídas e aos valores eventualmente pagos.16. No caso concreto, a unidade técnica, após a realização de diligências por mim determinadas, constatou que o SENAR/PR, a despeito da celebração do termo de cooperação ora impugnado, observou o limite de gastos nas suas despesas de custeio.17. Relativamente à finalidade do repasse efetuado pela SENAR/PR à [associação de funcionários], o qual visou a assistência à saúde do pessoal da entidade, registro haver precedente deste Tribunal no sentido de que o plano de saúde é um benefício cabível e razoável aos empregados das entidades sujeitas à jurisdição desta Corte de Contas (cf. Acórdão 1.402/2014-Plenário), entendimento este em relação ao qual manifesto minha total concordância.18. O valor atualmente pago de R$ 135,00 por empregado a título de contribuição para o plano de saúde dos empregados, mediante ato aditivo ao referido termo de cooperação, mostra-se, a meu ver, razoável e consentâneo com as práticas de mercado.19. Não há, contudo, no Plano de Gestão de Cargos, Salários e Benefícios de responsabilidade do SENAR/PR previsão no sentido de que seus empregados devam receber qualquer vantagem a título de plano de saúde, consoante se extrai do seu item 4.4 (peça 26, p. 38), in verbis:[...]20. Anoto que, mediante consulta ao Sistema de Negociações Coletivas de Trabalho - MEDIADOR constante do sítio eletrônico do Ministério do Trabalho e Emprego, foram registrados três acordos coletivos de trabalho entre o Sindicato dos Empregados em Entidades Culturais, Recreativas, de Assistência Social, de Orientação e Formação Profissional, no Estado do Paraná e o SENAR/PR, todos já expirados.21. Dos três instrumentos lá registrados, apenas o que vigorou no período de 1º de novembro de 2018 a 31 de outubro de 2019 previu o pagamento de auxílio-saúde (Cláusula Oitava - Plano de Saúde - O SENAR-PR subsidiará parte da mensalidade do plano de saúde ambulatorial/hospitalar para seus empregados, contratado mediante convênio com empresa de medicina de grupo que atenda os dispositivos legais vigentes), o que implica dizer que apenas no referido período poderia ser considerado legítimo o pagamento da referida vantagem, ainda que realizado por intermédio da [associação de funcionários].22. Entendo, assim, que o repasse previsto na alínea a do item 4.1 da cláusula quarta do Termo de Cooperação 21/2014 viola o disposto no artigo 18 do Regimento Interno do SENAR/PR, por não haver, seja em plano de cargos, salários e benefícios, seja em acordo coletivo de trabalho em vigor, previsão de pagamento de qualquer vantagem a título de plano de saúde.23. Nesse sentido, assiste razão ao órgão ministerial, quando afirma que: (...) o fato de o Senar/PR poder reavaliar anualmente o conjunto de benefícios a ser concedido a seus empregados não autoriza a concessão de novos benefícios (exceto se pactuados em acordo coletivo de trabalho) sem que haja, antes, a sua inclusão no Plano de Cargos, Salários e Benefícios, com a aprovação do Conselho Administrativo do Senar/PR, nos termos do art. 4º, IV, do Regimento Interno da referida entidade (peça 22, p. 3).Ora, admitir que o Presidente do Conselho Administrativo possa, monocraticamente, ao arrepio do Plano de Cargos, Salários e Benefícios aprovado pelo referido conselho, criar benefício extrassalarial para os empregados da entidade paraestatal, por meio da simples assinatura de um Termo de Cooperação, seria subverter as regras regimentais de distribuição de competências. Observe-se que o art. 4º, IV, do Regimento Interno do Senar/PR dispõe ser competência do Conselho Administrativo, órgão máximo da Administração Regional, aprovar o plano de cargos, salários e benefícios, o quadro de pessoal e a tabela de remuneração correspondente.Nessa linha, o MP de Contas entende que o auxílio para custeio do plano de saúde dos empregados do Senar/PR, que vem sendo pago por intermédio de Termo de Cooperação celebrado com a [associação de funcionários], viola os arts. 4º, IV, e 18 do Regimento Interno do Senar/PR.24.Tal fundamento, a meu ver, por si só, mostra-se suficiente para se determinar a cessação dos repasses que vem sendo atualmente efetuados pelo SENAR/PR à [associação de funcionários], mediante o referido Termo de Cooperação 21/2014.25. Há, no entanto, outra questão jurídica relevante trazida aos autos pelo parquet de contas e que merece ser examinada por este Plenário, qual seja, a da possibilidade jurídica de as entidades componentes do Sistema S efetuarem repasses para as respectivas associações de funcionários.26. O órgão ministerial, de maneira abstrata e apriorística, defende que o repasse de recursos públicos para entidades privadas que tenham por objetivo primordial agir em benefício de seus próprios associados viola os princípios da moralidade, da isonomia, da impessoalidade e da liberdade de associação.27. Ressalta que a legislação federal que veda o repasse de recursos públicos para associações de servidores/empregados no âmbito da administração pública se relaciona estreitamente com os princípios da moralidade, da isonomia e da impessoalidade, na medida em que busca evitar o favorecimento a entidades privadas que congregam apenas uma parcela dos funcionários de determinado órgão/entidade, inibindo, assim, que recursos arrecadados compulsoriamente de toda a sociedade brasileira beneficiem, de forma exclusiva, um grupo específico de trabalhadores, em detrimento dos outros, que livremente optaram por não se associar.28. Daí o pedido de procedência da presente representação, com a expedição de ciência às unidades nacionais e regionais do Sistema S de que a transferência de recursos, a qualquer título, para associação de empregados viola os princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, e não está de acordo com as finalidades institucionais dos serviços sociais autônomos.[...]30. Como bem lembrou o Ministério Público de Contas em sua manifestação, no âmbito da administração pública federal, a transferência de recursos públicos para associação de servidores/empregados é expressamente vedada pelo art. 1º do Decreto 99.509/1990, pelo art. 38, inciso VII, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, e pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias (v.g. art. 18, VII, da Lei 13.408/2016 e art. 17, VI, da Lei 13.473/2017).[...]32. Não há, contudo, no âmbito do Sistema S, vedação legal equivalente. E como restou decidido pelo Supremo Tribunal Federal, "os serviços sociais autônomos integrantes do denominado Sistema S, vinculados a entidades patronais de grau superior e patrocinados basicamente por recursos recolhidos do próprio setor produtivo beneficiado, ostentam natureza de pessoa jurídica de direito privado e não integram a Administração Pública, embora colaborem com ela na execução de atividades de relevante significado social. Tanto a Constituição Federal de 1988, como a correspondente legislação de regência (como a Lei 8.706/93, que criou o Serviço Social do Trabalho - SEST) asseguram autonomia administrativa a essas entidades, sujeitas, formalmente, apenas ao controle finalístico, pelo Tribunal de Contas, da aplicação dos recursos recebidos (...) " (RE nº 789.874/DF, Relator Ministro Teori Zavascki, in DJe 19/11/2014 - grifou-se).[...]34. Entendo, assim, que a natureza jurídica de direito privado dos serviços sociais autônomos e a ausência de vedação legal expressa conduzem ao entendimento de que o repasse de recursos dessas entidades em favor de sociedades civis que congreguem os respectivos funcionários ou empregados e seus familiares é legítimo e encontra-se abrangido dentro da sua esfera de autonomia, não havendo como se afirmar, de forma abstrata e apriorística, como quer o parquet de contas, que toda transferência de recursos, a qualquer título, para associação de empregados viola os princípios constitucionais da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, e não está de acordo com as finalidades institucionais dos serviços sociais autônomos.35. Confira-se, a propósito, o seguinte trecho do voto proferido pelo Ministro Aroldo Cedraz no Acórdão 547/2018-2ª Câmara:23. Em linha com o pensamento que há muito tenho defendido na fiscalização de entidades do Sistema S, não vislumbro ilegalidade ou desvio de finalidade no repasse de recursos do Senai-RS à [associação], mormente por não haver vedação legal à prática e por esta se mostrar consentânea com a natureza privada e parassindical e com a autonomia de que goza a entidade para definir sua política de gestão de pessoas.36. Não se quer dizer com isso que os recursos eventualmente repassados por entidades do Sistema S a essas associações estejam imunes ao controle finalístico a cargo deste Tribunal de Contas. O recebimento desses recursos, inegavelmente, acarretará ônus às pessoas jurídicas beneficiadas, entre os quais: i) a aplicação desses recursos nas finalidades institucionais dos serviços sociais autônomos, valendo lembrar que a lei que os instituiu admite que parte deles possam ser utilizados na remuneração dos seus empregados; ii) o dever de prestar contas ao repassador; e iii) a aplicação do regulamento de licitações e contratos da entidade repassadora nas suas contratações.37. No caso concreto, embora recomendável que o repasse efetuado à [associação de funcionários] a título de auxílio para pagamento de plano de saúde dos empregados do SENAR/PR fosse pago diretamente aos empregados da referida entidade nos seus respectivos contracheques, pelos motivos já declinados pelo órgão ministerial, entendo que não cabe a esta Corte de Contas impor determinado modelo de assistência à saúde às entidades do Sistema S inspirado nas regras que regem a administração pública, conforme preconizado pelo parquet, dada a ausência de amparo legal para tanto.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII, do Regimento Interno deste Tribunal, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. determinar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Administração Regional do Estado do Paraná - SENAR/PR, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal e art. 45, caput, da Lei 8.443/1992, que, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência da notificação, adote as providências necessárias à anulação do disposto na alínea a, do item 4.1, da cláusula quarta, do Termo de Cooperação 21/2014, tendo em vista a existência de violação do disposto no art. 18 do Regimento Interno do SENAR/PR e do item 4.4 do Plano de Gestão de Cargos, Salários e Benefícios de responsabilidade do SENAR/PR;9.3. recomendar ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Administração Regional do Estado do Paraná - SENAR/PR que, na hipótese de vir a ser instituído auxílio para assistência à saúde mediante alteração do Plano de Gestão de Cargos, Salários e Benefícios de responsabilidade do SENAR/PR, seja efetuado o pagamento da referida vantagem diretamente nos contracheques dos seus empregados;9.4. esclarecer ao Serviço Nacional de Aprendizagem Rural - Administração Regional do Estado do Paraná - SENAR/PR e à [associação de funcionários] que os recursos que vierem a ser eventualmente repassados por entidades do Sistema S a associações formadas por seus empregados não estão imunes ao controle finalístico a cargo deste Tribunal de Contas, cabendo às pessoas jurídicas beneficiadas, entre outras providências: a) demonstrar a aplicação desses recursos nas finalidades institucionais dos respectivos serviços sociais autônomos; b) prestar contas ao ente repassador dos recursos recebidos; e c) aplicar o regulamento de licitações e contratos da entidade repassadora nas suas contratações;