Acórdão 1662/2014
Relatório:Trata-se de Relatório de acompanhamento realizado em cumprimento ao subitem 9.14 do Acórdão 2.596/2013-TCU-Plenário.2. O objetivo primordial do acompanhamento em referência foi aferir o nível de aderência da Matriz de Responsabilidades, publicada, em 28/1/2014, pela Autoridade Pública Olímpica (APO), à Lei 12.396/2011 e identificar riscos à realização dos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016. [...] IV.2 - A Matriz como um Documento Vinculante e o Plano de Antecipação e Ampliação de Investimento 49. De acordo com o que estabelece a Lei federal 12.396/2011, a Lei estadual 5.949/2013 e a Lei municipal 5.260/2011, a Matriz de Responsabilidades é um documento vinculante que estipula as obrigações de cada um dos seus signatários para com a organização e realização dos Jogos.50. É princípio fundamental da hermenêutica jurídica que a lei não contém palavras inúteis, ou seja, o documento publicado é vinculante na medida em que obriga os signatários.51. As leis citadas acima, são leis em sentido formal e material, gozando de validade, e, portanto, aptas a produzir todos os seus efeitos.52. Ocorre que foram retiradas da Matriz de Responsabilidades as principais obras que resultariam em legado à sociedade. Essas obras serão agrupadas em um documento denominado Plano de Antecipação e Ampliação de Investimentos em Políticas Públicas. Esse plano consiste em 'projetos que antecipam ou ampliam investimentos federais, estaduais e municipais em infraestrutura e políticas públicas' (peça 39, p. 20). A publicação desse Plano foi prometida para a segunda quinzena de março de 2014, porém, até o fechamento deste trabalho, não havia ocorrido. [...]55. Alguns trechos retirados do Dossiê de Candidatura são explícitos nesse sentido:'Para os cariocas, os Jogos transformarão a cidade. Surgirá uma nova infraestrutura urbana, novas iniciativas ambientais, físicas e sociais, além de vantagens e oportunidades para todos.[...] A realização dos Jogos Rio 2016 também possibilitará a concretização das aspirações globais para o futuro da cidade, da região e do país, com uma visão de longo prazo. Será a oportunidade de acelerar a transformação do Rio de Janeiro em uma verdadeira cidade internacional'56. Assim, a candidatura da cidade do Rio de Janeiro consubstanciada pelo Dossiê tem duas dimensões bem claras: uma no plano externo, que representa um vínculo obrigacional do País perante o COI e a comunidade desportiva internacional; e outra no plano interno, que revela um compromisso perante à sociedade brasileira.57. Inclusive o orçamento denominado Não-COJO, relativo aos Governos e, eventualmente, à iniciativa privada, apresenta uma planilha (peça 20, p. 15) prevendo diversos investimentos em aeroportos, portos, estradas, ferrovias etc.58. A proposição do Dossiê de Candidatura vinculou o país perante a comunidade internacional e nacional, mas foram retirados da Matriz de Responsabilidades projetos relevantes e incorporados na peça 'Plano de Antecipação e Ampliação de Investimento'. Tal fato pode isentar os governos da obrigação de construir tais legados a tempo dos Jogos, a exemplo da Copa do Mundo, por isso, impõe-se a avaliação da natureza jurídica do Plano de Antecipação e Ampliação.59. A doutrina majoritária entende que o orçamento público LOA, LDO e PPA são apenas leis em sentido formal, na medida em que não possuem caráter impositivo, ou geram direitos a terceiros. Os investimentos constantes do Plano de Antecipação, diversamente, além de comporem as leis orçamentárias supracitadas, estão presentes em documento jurídico denominado Dossiê de Candidatura. E mais, deveriam constar na Matriz de Responsabilidades.60. No Dossiê os três níveis de governo deixaram transparente a natureza jurídica do Dossiê de Candidatura (peça 46, p. 1):Os três níveis de Governo compreendem e concordam que os compromissos firmados no Dossiê de Candidatura são contratuais e tomarão todas as medidas necessárias, incluindo a aprovação de nova legislação quando necessário, para garantir que todas as obrigações sejam rigorosamente cumpridas. (grifou-se) 61. Por outro lado, esses investimentos foram corroborados pelas cartas de garantia apresentadas pelos entes (peça 32-34).62. Assim quando os governos retiram da Matriz de Responsabilidades, a seu talante, os projetos e ações, ou mesmo criando matrizes paralelas, como no presente caso, buscam privar daquele documento o seu caráter vinculante, transformando-o em uma peça sem o valor jurídico preconizado nas leis de criação do Consórcio, em flagrante prejuízo ao interesse público, uma vez que os projetos poderão deixar de ficar prontos a tempo dos Jogos. Em virtude desse fato, os governos reduziram as possibilidades de realização das obras de maior impacto nas políticas públicas. Por outra vertente, denotam que existe um esforço para demostrar à sociedade uma pretensa redução do custo das Olimpíadas.63. Em virtude disso, não é razoável que somente existam garantias de efetivação dos empreendimentos constantes da Matriz e do Orçamento do RIO 2016, ou seja, daqueles projetos e ações voltados precipuamente para os dias do evento. É imperativo também manter a valoração jurídica obrigacional do Plano de Antecipação e Ampliação de Investimentos, pois esse documento possui no mínimo quatro características, quais sejam: a) representa um compromisso do Dossiê de Candidatura perante a sociedade; b) foi criado com intuído de esvaziar a Matriz de Responsabilidades; c) contém investimentos previstos no orçamento federal: PPA, LDO e LOA e d) foi lastreado por meio de carta de garantia oferecida pelos entes.64. Pelo exposto resta induvidoso que o Plano de Antecipação e Ampliação de Investimento e a Matriz de Responsabilidades possuem idêntico peso obrigacional e valorativo, razão pela qual, aquele documento vinculante, a exemplo da Matriz, deve ser elaborado pela APO e aprovado pelo Conselho Público Olímpico, nos termos da CLÁUSULA QUARTA, VI c/c CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA, § 5º, VI do contrato de consórcio (Lei federal 12.396/2011).65. Nesse sentido propugna-se por: a) Fixar o entendimento de que o Plano de Antecipação e Ampliação de Investimentos é vinculante, a exemplo da matriz, uma vez que consubstancia o compromisso firmado no Dossiê de Candidatura; b) Fixar o prazo de 30 dias para a publicação do Plano de Antecipação e Ampliação de Investimentos pela APO.Voto:51. Por fim, registro que as informações constantes deste relatório de acompanhamento retratam situações observadas em abril de 2014.52. Considerando a importância da matéria tratada nesta fiscalização e, ainda, a juntada ao processo, após a conclusão do Relatório, de documentos ainda não analisados (Peça 58), da realização das licitações para contratação de obras no Complexo de Deodoro, da publicação do Plano de Antecipação de Investimento, ocorrida em 16/4/2014, bem como da publicação da nova versão da Matriz de Responsabilidades prevista para meados do mês de julho de 2014, entendo necessário a continuidade deste acompanhamento.53. Com esses comentários, e acolhendo as propostas da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de janeiro (Secex/RJ), com os acréscimos que sugiro, Voto por que este Tribunal adote a deliberação que ora submeto à consideração deste Colegiado.Acórdão:9.1.  firmar o entendimento para os fins previsto no art. 70, Parágrafo Único, e 71, da Constituição Federal, de que: 9.1.1. o Plano de Antecipação e Ampliação de Investimentos é obrigação pactuada, a exemplo da Matriz de Responsabilidades, uma vez que consubstancia o compromisso firmado no Dossiê de Candidatura e nas cartas de garantia oferecidas pelos governos ao Comitê Olímpico Internacional, competindo à Autoridade Pública Olímpica (APO) publicá-lo e ao Conselho Público Olímpico aprová-lo, nos mesmos moldes previstos na Cláusula Quarta, inc. VI c/c Cláusula Décima Primeira, § 5º, inc. VI do Contrato de Consórcio firmado por meio da Lei federal 12.396/2011, da Lei estadual 5.949/2011 e da Lei municipal 5.260/2011 (item 65);