Acórdão 1712/2017
Voto: Em apreciação, fiscalização realizada com o objetivo de acompanhar as receitas e despesas primárias, o resultado primário e o contingenciamento, no tocante ao cumprimento das disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA), ambas relativas ao ano de 2017, e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), relativamente ao 2º bimestre de 2017. 2. O presente trabalho também buscou avaliar o risco de não atingimento da meta de resultado primário, estimada ao final do 2° bimestre de 2017, para fins de cumprimento do disposto no art. 3°, inciso IV, alínea "a", da Resolução-TCU 142/2001, bem como a adequação da abertura de créditos adicionais ao teto de gastos instituído pela Emenda Constitucional (EC) 95/2016. 3. Para tanto, foram fiscalizados o Banco Central do Brasil (Bacen), a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), ambas do Ministério da Fazenda (MF), bem como a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP). 4. A Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), em uníssono (peças 73 a 75 e 87 a 89), após analisar as condicionantes do resultado primário - a exemplo dos principais indicadores que delineiam o cenário econômico -, das receitas e despesas primárias, concluiu pela existência de risco de não atingimento da meta de resultado primário, em face da possibilidade de frustração de receitas decorrentes de concessões pendentes de serem concluídas até o final do exercício. 5. Em adição, a Semag detectou a utilização indevida de identificador de resultado primário relativo a despesas obrigatórias em categorias de programação de despesas tipicamente discricionárias, de responsabilidade da Defensoria Pública da União (DPU), em desacordo ao que determina o art. 7º, § 4º, inciso II, alínea "a" e o Anexo III da Lei 13.408/2016 (LDO 2017). Ao classificar indevidamente despesas discricionárias como despesas obrigatórias, a DPU reduz a base de despesas sujeita ao contingenciamento. 6. Em face dessas ocorrências, a Semag propôs a emissão de alerta ao Poder Executivo Federal, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso I, c/c o art. 9º da Lei Complementar 101/2000, sobre o risco de não atingimento da meta fiscal anual do presente exercício, em razão da possibilidade de não concretização de receitas de concessões. Sugeriu também a expedição de determinação à SOF e à DPU para que seja retificada a classificação orçamentária de despesas tipicamente discricionárias, que deveriam ter sido consideradas como obrigatórias. 7. Feito esse breve histórico, passo a decidir. 8. Registro, de pronto, minha concordância com as conclusões e as propostas de encaminhamento sugeridas pela Semag, cujos pareceres encontram-se transcritos no relatório precedente, sem prejuízo de tecer os comentários que se seguem. [...]35. A LRF criou mecanismo orçamentário destinado a garantir o alcance das metas fiscais, segundo disposição de seu art. 9º. Referido artigo prevê a possibilidade de limitação de empenho e movimentação financeira dos Poderes e do Ministério Público. Assevera, contudo, que tal limitação não pode atingir as dotações destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as despesas constitucionais e legais, bem como as despesas ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias, denominadas despesas obrigatórias. É o chamado contingenciamento. 36. O RARDP do 1º bimestre de 2017, elaborado pelo Poder Executivo em atenção ao art. 58 da LDO 2017, apontou a necessidade de contingenciamento de R$ 58,1 bilhões para que fosse possível alcançar a meta anual de déficit primário do governo central de R$ 139 bilhões. Esse valor contingenciado foi reduzido em R$ 16 bilhões, ou seja, para R$ 42,1 bilhões, ainda no mês de março de 2017 pelo Decreto 9.018/2017, em razão de novas estimativas de receitas e despesas primárias. 37. De acordo com o RARDP do 2º bimestre, a base contingenciável, formada essencialmente por despesas primárias discricionárias, totalizou R$ 151,6 bilhões e o valor contingenciado foi reduzido para R$ 38,9 bilhões. O cálculo da referida base é fundamental para a identificação da participação proporcional do Poder Executivo e dos órgãos orçamentários dos demais Poderes, DPU e MPU no montante total, na medida em que tanto o contingenciamento como a ampliação dos limites de empenho ocorrem segundo tais proporções. 38. A Semag constatou que a DPU apontou como despesas obrigatórias aquelas tipicamente discricionárias, em desacordo ao que determina o art. 7º, § 4º, inciso II, alínea "a" e o Anexo III da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), a exemplo de despesas relacionadas a locação de imóveis, a pagamento de serviços terceirizados e de serviços de energia elétrica, água e esgoto, os quais, em conjunto, somaram o montante de R$ 46,3 milhões. 39. Após analisar as justificativas apresentadas pela SOF e pela DPU quanto à questão, a Semag concluiu pela necessidade de ajuste na classificação das referidas despesas. 40. Manifesto minha concordância com a análise empreendida pela unidade instrutiva, razão pela qual a acolho em minhas razões de decidir.41. O principal argumento trazido tanto pela SOF quanto pela DPU para justificar a classificação de despesas nitidamente discricionárias como despesas obrigatórias, e assim excluí-las da base contingenciável do órgão, seria o fato de que para se desincumbir de sua missão constitucional, disposta no art. 134 da CF/1988, devem ser consideradas essenciais, entre outras, as atividades relacionadas à locação de imóveis, aos serviços terceirizados e à manutenção de suas dependências com despesas com energia elétrica, água e esgoto, mesmo tendo tais gastos caráter tipicamente administrativo. 42. Ora, a DPU, como os demais órgãos orçamentários cuja missão institucional encontram assento constitucional, no desempenho de suas atribuições finalísticas, deve executar despesas de caráter administrativo, despesas essas necessárias para manter as atividades que suportam sua atuação, mas que não se adequam ao conceito de despesa obrigatória para fins orçamentários constante do glossário disponibilizado pela SOF (http://www.orcamentofederal.gov.br/glossario-1). 43. Tais despesas administrativas são de caráter discricionário, na medida em que permitem ao gestor público flexibilidade quanto ao estabelecimento de seu montante, assim como quanto à oportunidade de sua execução. Não há como supor que um gestor esteja impedido de alterar despesas com aluguéis, contratos de terceirização ou vigilância. 44. Por essas razões, entendo adequada a expedição de determinação à SOF, que possui, entre outras, a atribuição de acompanhar a execução orçamentária e estabelecer a classificação orçamentária da receita e da despesa, em conjunto com a DPU, para que efetuem a revisão da classificação orçamentária, quanto ao indicador de resultado primário, de despesas tipicamente discricionárias, a exemplo de locação de imóveis e contratação de serviços complementares à atividade-fim do órgão. 45. Em adição, dada a possibilidade de que tal ocorrência esteja disseminada no Orçamento Fiscal e da Seguridade Social de 2017, julgo pertinente, em consonância com a Semag, determinar à SOF que efetue a revisão da classificação orçamentária dessas despesas de caráter tipicamente discricionário. Acórdão:9.2. determinar à Secretaria de Orçamento Federal, em conjunto com a Defensoria Pública da União, com fundamento nos arts. 5º e 15 da Lei 4.320/1964 e 43, inciso I, da Lei 8.443/92, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de sessenta dias, efetuem a revisão da classificação orçamentária, quanto ao indicador de resultado primário, de despesas tipicamente discricionárias, a exemplo de locação de imóveis e contratação de serviços complementares à atividade-fim do órgão (conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações), inseridas na ação "2725 - Prestação de Assistência Jurídica ao Cidadão", de modo a classificá-las com Identificador de Resultado Primário (RP) "2" (Primário Discricionário), em observância ao princípio orçamentário da especificação, com fundamento nos arts. 5º e 15 da Lei 4.320/1964 e no disposto no art. 9º, inciso VII, da Estrutura Regimental do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, aprovada pelo Decreto 9.035/2017, e no art. 43, § 1º, inciso III, alínea "a", da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), c/c o art. 9° da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 58 da LDO 2017; 9.3. determinar à Secretaria de Orçamento Federal, com fundamento nos arts. 5º e 15 da Lei 4.320/1964 e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de noventa dias, efetue a revisão, no âmbito de todo o Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União de 2017, da classificação orçamentária, quanto ao indicador de resultado primário, de despesas tipicamente discricionárias, a exemplo de locação de imóveis e contratação de serviços complementares à atividade-fim do órgão (conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações) eventualmente classificadas com Identificador de Resultado Primário (RP) "1" (Primário Obrigatório), em observância ao princípio orçamentário da especificação, com fundamento nos arts. 5º e 15 da Lei 4.320/1964 e no disposto no art. 9º, inciso VII, da Estrutura Regimental do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, aprovada pelo Decreto 9.035/2017, e no art. 43, § 1º, inciso III, alínea "a", da Lei 13.408/2016 (LDO 2017), c/c o art. 9° da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 58 da LDO 2017 (item 166);