Acórdão 3015/2020
Relatório:Adoto como relatório o despacho que fundamentou a concessão da medida cautelar ora em apreciação (peça 6):"Trata-se de Consulta, com pedido de urgência, formulada pelo Procurador-Geral da República em exercício acerca de dúvida na aplicação do art. 20 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).[...]13. Ao examinar o pedido cautelar, a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) considerou que a tutela de urgência pretendida é incompatível com a natureza da espécie processual escolhida, uma vez que a "consulta" se presta a análise interpretativa da norma em tese, não havendo como se falar em perigo da demora e fumaça do bom direito.14. Acrescentou que os questionamentos suscitados pelo consulente versam sobre assunto de notória complexidade, incompatível com um juízo de cognição sumário típico dos provimentos cautelares.15. Por essas razões propôs, em pareceres uniformes (peça 3 a 5):a) conhecer da consulta, nos termos do art. 157 do Regimento Interno do TCU e dos arts. 21 e 22 da Resolução TCU 259/2014;b) indeferir o pedido cautelar;c) atribuir urgência e tramitação preferencial ao processo, com fulcro no art. 159, IV, do RITCU;d) informar ao consulente e à Secretaria do Tesouro Nacional a decisão que vier a ser adotada nesta fase processual;e) restituir os autos à unidade para eventuais medidas saneadoras e exame de mérito do feito.[...]18. Em relação ao pedido cautelar, discordo da proposta da unidade especializada pelas razões que exponho a seguir.19. Embora a consulta seja instrumento processual que tenha por finalidade dirimir "dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e regulamentares", conforme estabelecido no art. 264 do Regimento Interno, não há impedimento que, no seu início ou curso, seja proferida tutela de urgência para evitar dano ou risco ao resultado útil do processo, desde que haja probabilidade do direito.20. O art. 300 do Código de Processo Civil dispõe sobre os requisitos para concessão da tutela de urgência: "Art. 300. A tutela de urgência será concedida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo."21. É importante frisar que nem a lei, nem os normativos internos deste Tribunal restringem a adoção da tutela de urgência a processos específicos.22. Nesse sentido, havendo os requisitos previstos no art. 300 do Código de Processo Civil, ou no art. 276 do Regimento Interno do TCU, mostra-se possível a sua concessão.23. Note-se que são admitidas medidas cautelares em Ações Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que discutem a inconstitucionalidade, em tese, de leis, com efeito erga omnes.24. Assim, não é porque se analisa a norma, em tese, que não podem ocorrer a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.25. Na ADI, se a lei provavelmente inconstitucional estiver causando danos maiores que aqueles que adviriam de sua suspensão até o juízo final, é possível a concessão de medida cautelar.26. Nas ações declaratórias, que objetivam apenas declarar a existência ou não de um direito, a jurisprudência predominante do Superior Tribunal de Justiça também é no sentido de que é possível a concessão da tutela de urgência nesse caso, não para declarar o direito, mas para suspender os efeitos práticos decorrentes da declaração.27. Nessa mesma linha, a cautelar a ser dada no âmbito de uma consulta não tem o condão de firmar, em definitivo, a interpretação de uma norma, mas pode suspender os efeitos práticos da interpretação da norma em determinado sentido se ela tem o potencial de causar danos.28. No caso dos autos, vejo que, a princípio, em exame perfunctório, estão presentes a probabilidade do direito e o perigo de dano, requisitos necessários para a concessão da cautelar".Voto:2. A dúvida consiste nos seguintes questionamentos:a) No âmbito do orçamento da União, despesas como "licença-prêmio convertida em pecúnia, férias não gozadas, abono constitucional de férias, abono pecuniário de férias e abono permanência", cuja natureza indenizatória já foi reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, devem ser classificadas como despesas remuneratórias ou de natureza indenizatória para cômputo do total de despesa de pessoal?b) No cômputo da despesa total com pessoal para aferição do limite estabelecido pelo art. 20 da LRF, devem ser incluídas as despesas de caráter indenizatório?3. Em seu pedido, o consulente solicita que seja emitido um posicionamento deste Tribunal, "inclusive mediante decisão liminar", "autorizando o Ministério Público da União a proceder com a reclassificação orçamentária adequada e poder cumprir o Acórdão 3.072/2019 - TCU - Plenário".4. A partir dos fundamentos apresentados no despacho transcrito no relatório precedente, considerando a probabilidade do direito e o perigo da demora, adotei medida cautelar para:a) suspender, em relação ao Ministério Público da União, os efeitos práticos do art. 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) decorrentes de apuração do limite com despesas de pessoal que leve em conta as despesas de caráter indenizatório mencionadas neste processo, até o seu julgamento de mérito;b) declarar que, até o julgamento de mérito deste feito, os dirigentes do MPU não poderão ser responsabilizados por adoção de medidas vedadas pelo art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal, caso tenham atingido o limite prudencial de despesa com pessoal, ou por não terem tomado as ações previstas no art. 23 da mesma lei, caso tenham atingido o limite máximo, se a extrapolação desses limites tiver ocorrido em razão do cômputo de despesas de natureza indenizatória mencionadas neste processo.5. Determinei, ainda, a oitiva da Secretaria do Tesouro Nacional para se manifestar sobre o conteúdo da consulta em quinze dias.Ante o exposto, com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno do TCU, VOTO por que seja adotada a decisão que ora submeto à apreciação deste Colegiado, acrescentando o caráter excepcional da medida, conforme enfatizado pelo eminente Ministro Walton Alencar nesta sessão.Declaração de voto (Aroldo Cedraz):Conforme bem noticiado nos autos, a urgência e a gravidade do pedido, aliadas à aplicação subsidiária do Código de Processo Civil, bem assim a demonstração, in casu, de que há probabilidade do direito, com perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, autorizam a concessão da medida acautelatória.Na lição do ilustre processualista Fredie Didier Jr, livre-docente da Universidade de São Paulo e professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia:A tutela provisória de urgência pode ser cautelar ou satisfativa (antecipada). Em ambos os casos, a sua concessão pressupõe, genericamente, a demonstração da probabilidade do direito (tradicionalmente conhecida como fumus boni juris) e, junto a isso, a demonstração do perigo de dano ou de ilícito, ou ainda do comprometimento da utilidade do resultado final que a demora do processo representa (tradicionalmente conhecido como periculum in mora) (art. 300, CPC) . [Curso de Direito Processual Civil, v. 2, 11.ª ed. Salvador: Editora JusPodivm, 2016, p. 607].Acórdão:9.1. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, referendar, em caráter excepcional, a medida cautelar adotada pelo relator por meio do despacho contido na peça 6 destes autos, transcrito no Relatório que precede este acórdão, bem como as medidas acessórias constantes no mencionado despacho;