Acórdão 849/2017
Voto:Conforme visto no relatório precedente, cuidam os autos de processo administrativo autuado por determinação da Presidência deste Tribunal para tratar de questão suscitada por diversos servidores de sua Secretaria que diz respeito a uma possível desconformidade na aplicação da Lei 10.698/2003.2.Em síntese, os pleiteantes argumentam que o reajuste em valor nominal fixo concedido pela aludida norma, no valor original de R$ 59,87, resultou em percentuais diferenciados entre as diversas categorias de servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o que não se coadunaria com o instituto da revisão geral anual previsto no art. 37, X, da Constituição Federal, que assegura coincidência de data e uniformidade de índices.3.Nessa linha, com respaldo em decisões judiciais, bem assim em decisões administrativas de outros órgãos, requer-se a incidência, sobre o atual vencimento básico dos servidores do TCU - e demais parcelas remuneratórias a ele vinculadas - do percentual máximo de reajuste proporcionado pela Lei 10.698/2003, obtido em relação ao menor vencimento básico da administração pública federal no momento de publicação dessa norma, abatendo-se do montante obtido o valor da vantagem pecuniária individual - VPI que é atualmente paga com base naquele normativo.4.Os pareceres emitidos nos autos, mormente a manifestação da Consultoria Jurídica do TCU, são favoráveis à sobredita conversão, tendo como amparo, essencialmente, o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça que, em sede de processo administrativo, assentou a existência de direito ao percentual diferenciado em favor de seus servidores, bem assim o fato de que a vantagem vinha sendo paga pela via administrativa no âmbito de outros órgãos da administração pública.5.Além disso, a Conjur/TCU entende que não caberia ao Presidente da República a iniciativa de lei para alteração da remuneração dos servidores do Tribunal de Contas da União, a não ser por intermédio da revisão geral anual, situação que acarretaria a inconstitucionalidade da Lei 10.698/2003 e imporia a conversão da VPI em percentual, como se revisão geral fosse, a exemplo da solução adotada quando discutidos, no âmbito do STF, os reajustes implementados pelas Leis 8.622/1993 e 8.627/1993.6.Passo ao exame de mérito.7.Muito embora os pareceres convirjam no sentido da possibilidade de conversão da VPI em percentual, convém ressaltar, de imediato, que essa questão foi objeto de recentes deliberações por parte do Supremo Tribunal Federal, todas convergindo no sentido de que tal medida desrespeita o princípio da reserva legal, bem assim o disposto na Súmula Vinculante 37 da Excelsa Corte, conforme bem tratado na Reclamação 14.872, apreciado por sua Segunda Turma em sessão de 31/5/2016, cuja ementa foi lavrada nos seguintes termos:Reclamação. 2. Direito Administrativo. 3. Servidores públicos. 4. Incorporação da vantagem referente aos 13,23%. Lei 10.698/2003. 5. Ações que visam à defesa do texto constitucional. O julgador não está limitado aos fundamentos jurídicos indicados pelas partes. Causa petendi aberta. 6. Órgão fracionário afastou a aplicação do dispositivo legal sem observância do art. 97 da CF (reserva de plenário). Interpretação conforme a Constituição configura claro juízo de controle de constitucionalidade. Violação à Súmula Vinculante n. 10. 7. É vedado ao Poder Judiciário conceder reajuste com base no princípio da isonomia. Ofensa à Súmula Vinculante 37. 8. Reclamação julgada procedente.8.Com efeito, essa intelecção tem sido sucessivamente adotada quando o tema é alçado à Corte Suprema, a exemplo das decisões monocráticas proferidas nos seguintes processos: Rcl 23.563/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes; Rcl 23.712/SC, Rel. Min. Gilmar Mendes; Rcl 23.888-MC/PE, Rel. Min. Roberto Barroso; Rcl 24.014-MC/SC, Rel. Min. Marco Aurelio; Rcl 24.270-MC/DF, Rel. Min. Teori Zavascki; Rcl 24.271-MC/DF, Rel. Min. Roberto Barroso; Rcl 24.272-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; Rcl 24.273-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; Rcl 24.467-MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello; Rcl 24.523-MC-SE, Rel. Min. Celso de Mello; MS 34.169/DF, Rel. Min Cármen Lúcia.9.A propósito, cumpre destacar que a sobredita compreensão não representou inovação no âmbito do STF, conforme bem retrata a decisão adotada nos autos do Ag. Reg. no Recurso Extraordinário 638.428/PB, relatado pelo Ministro Luiz Fux em sessão da Primeira Turma de 20/9/2011, ocasião em que foi lapidada a seguinte ementa:AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS. REVISÃO GERAL ANUAL. VANTAGEM PECUNIÁRIA INDIVIDUAL. EXAME DE NORMA INFRACONSTITUCIONAL. LEI Nº 10.698/03. IMPOSSIBILIDADE DO JUDICIÁRIO CONCEDER AUMENTO REMUNERATÓRIO. SÚMULA 339 DO STF. (...) 3. Ao Poder Judiciário é vedado conceder aumento a servidores públicos ou a militares com fundamento no princípio da isonomia, uma vez que não possui atribuição legislativa. Súmula 339 do STF, verbis: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia. Precedentes: RE 630.768-AgR, primeira turma, Rel. Min. Cármen Lúcia, Dje de 07/04/11, e RE 524.020-AgR, segunda turma, Rel. Min Gilmar Mendes, Dje de 15/10/10.4. Agravo regimental não provido.10.Impõe-se mencionar, ainda, que, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, há proposta de súmula vinculante tratando dessa questão, com o exato intuito de impedir novas decisões administrativas ou judiciais favoráveis à conversão da VPI, nos seguintes termos (Proposta de Súmula Vinculante 128, DJe 90/2017, 2 de maio de 2017, p. 21):É inconstitucional a concessão, por decisão administrativa ou judicial, do chamado 'reajuste de 13,23%' aos servidores públicos federais, ante a falta de fundamento legal na Lei 10.698/2003 e na Lei 13.317/2016.11.Nesse cenário, tenho por superado o argumento basilar no sentido de que a jurisprudência dominante estaria a favor da possibilidade de conversão do valor fixo em percentual. Também é digno de nota que, nos órgãos que concederam o percentual administrativamente, a última notícia que se tem é de que os pagamentos encontram-se suspensos, muito provavelmente em face da decisão proferida pelo STF nos autos da referida Reclamação 14.872, que determinou ao Tribunal Superior do Trabalho, aos Tribunais Regionais do Trabalho e ao Conselho Superior da Justiça do Trabalho que suspendessem imediatamente o pagamento da rubrica em forma de percentual.12.De igual modo, ficam fragilizadas as considerações da Conjur/TCU no sentido de que o STF, em ao menos duas ocasiões, entendeu viável a superação do enunciado que hoje compõe a Súmula Vinculante 37 da Excelsa Corte (antiga Súmula 339), porquanto diversos são os precedentes do próprio STF confirmando que a conversão da VPI em percentual não encontra guarida no ordenamento vigente.13.Aliás, um dos precedentes em que o referido enunciado teria sido superado diz respeito ao caso em que o STF reconheceu que os servidores civis e militares faziam jus ao índice de 28,86%, índice inicialmente concedido apenas às graduações superiores das Forças Armadas por força das Leis 8.622/1993 e 8.627/1993. Isso porque os reajustes ali tratados foram caracterizados como revisão geral, de modo que deveriam ter sido observados os atributos estatuídos no art. 37, inciso X, da Constituição Federal, ou seja, sempre na mesma data e sem distinção de índices.14.De fato, a Lei 8.622/1993 dispunha expressamente sobre a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, conforme se extrai de sua ementa. Por sua vez, a Lei 8.627/1993, em seu art. 1º, informa que seu objetivo era especificar a forma como se daria o reposicionamento já previsto na Lei 8.622/1993. Ocorre que as tabelas de reenquadramento estabelecidas naquelas normas proporcionaram reajustes díspares aos servidores, de modo que, diferentemente dos 100% originalmente previstos no art. 1º da Lei 8.622/1993, as graduações superiores das Forças Armadas teriam sido contempladas com 128,86%. Essa circunstância ocasionou a demanda das demais categorias funcionais pela diferença de 28,86%, uma vez que as aludidas normas tratavam, inequivocamente, de revisão geral anual.15.De forma diversa, em nenhum momento a Lei 10.698/2003 menciona que ali se cuida de revisão geral. Ao contrário, as razões expostas pelos Ministérios do Planejamento e da Fazenda para elaboração daquele projeto de lei são todas no sentido de que o reajuste em forma de parcela fixa seria proposital e teria por objetivo reduzir as distorções salariais existentes no serviço público, senão vejamos:A presente proposta visa a reduzir a distância entre os valores da menor e da maior remuneração, por intermédio da instituição de vantagem pecuniária individual, no valor fixo de R$ 59,87 (cinqüenta e nove reais e oitenta e sete centavos), que, por ser o mesmo para todos os níveis, classes, padrões e categorias existentes, representará uma primeira aproximação entre esses valores, tendo como resultados ganhos inversamente proporcionais aos obtidos desde 1998. Embora tenha como destinatários os servidores públicos civis ativos, inativos e pensionistas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das autarquias e fundações públicas federais, à semelhança das vantagens instituídas pelo art. 2º da Lei nº 7.706, de 21 de dezembro de 1988, pelo art. 9º da Lei nº 8.178, de 1º de março de 1991, os seus efeitos serão mais significativos no âmbito do Poder Executivo, tendo em vista as disparidades das tabelas de vencimentos existentes nos Três Poderes.16.Note-se, inclusive, que o art. 2º da Lei 10.698/2003 estabelece que, sobre a VPI ali instituída, incidirão as revisões gerais e anuais de remuneração dos servidores públicos federais, o que ratifica sua natureza de vantagem pecuniária, e não de reajuste em caráter geral. Aliás, não é demais rememorar que, no mesmo dia de publicação da Lei 10.698/2003, concedendo a VPI, foi publicada a Lei 10.697/2003, que efetivamente dispôs acerca do reajuste geral da remuneração dos servidores públicos federais, no índice único de 1%.17.Vista a questão sob esse prisma, não há, a meu ver, como confundir o conteúdo das Leis 10.697/2003 e 10.698/2003, delineadas de maneira tão distinta, a primeira concedendo um reajuste linear de caráter geral e a segunda instituindo uma vantagem pecuniária de valor fixo. Em outras palavras, não seria razoável, lógica ou juridicamente, admitir que elas estranhamente produzissem o mesmo efeito financeiro, qual seja, o de um percentual incidente sobre a remuneração dos servidores do TCU.18.Em relação à alegada ausência de competência do Presidente da República para submeter projeto de lei que altere a remuneração dos servidores do TCU, à exceção do reajuste geral, creio que essa questão não se mostra relevante para solução do presente feito. Num contexto em que claramente a intenção do legislador não foi conceder um reajuste geral anual, mas reduzir disparidades entre os servidores públicos, parece-me que o vício de iniciativa da norma não seria suficiente para justificar a transmudação da VPI em reajuste geral anual. Diante disso e das reiteradas manifestações do STF no sentido da inviabilidade de conversão da VPI em percentual, tenho para mim que, caso fosse caracterizado o vício de iniciativa, seria forçoso reconhecer que, a rigor, a VPI - que não tem caráter de revisão geral - somente poderia ter sido instituída em favor dos servidores vinculados ao Poder Executivo Federal, cujas remunerações são fixadas ou alteradas mediante lei de iniciativa privativa do Presidente da República. A inconstitucionalidade recairia, portanto, não na concessão de uma parcela de valor fixo, mas na sua outorga aos servidores dos outros Poderes, aí incluídos os servidores do TCU.19.Delineado esse esquadro normativo e jurisprudencial, resta reforçada minha compreensão no sentido de ser inviável o pedido de conversão da vantagem pecuniária individual instituída pela Lei 10.698/2003 em um percentual relativo ao menor vencimento básico da administração pública federal no momento de publicação dessa norma, de modo a fazê-lo incidir sobre a remuneração dos servidores do TCU, o que conduz à rejeição dos pleitos formulados.20.Para além da antijuridicidade já amplamente debatida, é importante expor o impacto financeiro que a aprovação do pedido ocasionaria, mormente ao considerarmos o atual cenário de crise econômica, que tem exigido do Governo Federal inúmeras medidas de restrição fiscal, além de esforços para aprovação de reformas substanciais, a exemplo da previdenciária. De acordo com o levantamento efetuado pelo Serviço de Conformidade de Pagamentos do TCU, a implementação do percentual geraria gastos adicionais da ordem de R$ 147 milhões apenas para o exercício de 2016, além de aproximadamente R$ 17 milhões relativos à Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor (Patronal), valores que não levam em conta o pagamento de atrasados e que certamente seriam majorados nos anos seguintes, após as subsequentes atualizações das tabelas de vencimentos já autorizadas pela Lei 13.320/2016. Aliás, a Secretaria de Orçamento, Finanças e Contabilidade do TCU foi enfática ao informar que, em caso de aprovação do pedido de conversão, não haveria qualquer mecanismo orçamentário a permitir o imediato pagamento da vantagem, o que só fortalece a inadequação da medida, conforme o seguinte excerto de seu parecer (peça 8):Por outro lado, como é de vosso conhecimento, vivemos um ano de extrema restrição fiscal que se reflete na Lei nº 13.255, de 14 de janeiro de 2016 (LOA). Portanto, não há, no momento, qualquer possibilidade de remanejarmos créditos orçamentários a partir das despesas discricionárias com o fito de viabilizar o pagamento do dispêndio em questão, independentemente de qual mecanismo seja utilizado em termos de ajuste orçamentário. Para agravar ainda mais a situação, há indícios de que seremos submetidos a um contingenciamento orçamentário considerável até o final do mês corrente, em razão da estimada queda de arrecadação do Governo Federal e consequente necessidade de cumprir o art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal.Acórdão:9.1. rejeitar, por ausência de amparo no ordenamento jurídico, os pedidos de conversão da vantagem pecuniária individual, instituída pela Lei 10.698/2003, em um índice relativo ao percentual que essa vantagem representou sobre o menor vencimento básico da administração pública federal no momento de publicação daquela norma;