Acórdão 2988/2018
Voto:Trata-se de representação da Secretaria de Fiscalização de Pessoal - Sefip formulada por força do Acórdão 7.471/2012-1ª Câmara, cujo subitem 9.3 determinou àquela unidade técnica especializada o exame da questão relativa "à possibilidade ou não do pagamento integral da função comissionada, ante o disposto no art. 17 da Lei 10.356/2001, que transformou em FC todos os cargos em comissão e funções comissionadas ou gratificadas no âmbito do TCU".2. De início, esclareço que a discussão dos presentes autos decorre da possibilidade de incorporação de remuneração relativa ao exercício de cargo em comissão aos proventos de aposentadoria, hoje revogada, mas antes estabelecida na Lei 8.112/90, bem como à proporção dessa incorporação, em face do que previa o art. 2º da Lei 8.911/94. 3. O art. 2º da Lei 8.911/94 se refere à remuneração adicional pelo exercício de cargo em comissão, em que é facultado ao servidor efetivo optar pelo acréscimo ao vencimento do cargo de 55% do valor do cargo em comissão, acréscimo esse denominado de "opção".4. Em 2001, a Lei 10.356 regulamentou o plano de carreira do TCU, disciplinando, entre outras matérias, a forma e os valores relacionados ao exercício de cargo em comissão, fixando valores inteiros, sem aplicação de percentuais.5. No voto proferido no processo TC 019.318/2007-3, em que consta deliberação para instaurar estes autos, o relator, ministro Augusto Nardes, pontuou que, a seu ver, sequer caberia a atribuição de percentual incidente sobre os proventos dos servidores desta Casa a título de "opção", eis que os dispositivos que regulamentaram a questão apenas determinaram o acréscimo à remuneração do cargo efetivo do valor da função.6. Ponderou, nesse sentido, que, "notadamente nas situações funcionais dos servidores do quadro de pessoal do TCU, em tese, passou a existir, realmente, uma nova configuração legal, com a vigência da citada Lei nº 10.356/2001", que estabeleceu sistemática de remuneração das funções comissionadas de forma diferente da prevista para os cargos dos Grupos DAS e CD, em que havia possibilidade de "opção".7. Indo à questão central tratada nesta representação, registre-se, inicialmente, conforme enfatizado pela Segep/Segedam, que aos servidores deste Tribunal em atividade não se aplica a "opção" de que trata a Lei 8.911/1994, "bem como não há qualquer outro dispositivo legal, no regime jurídico do servidor, permissivo de acumulabilidade da remuneração do cargo efetivo, incluindo os quintos/décimos incorporados, atualmente VPNI, nos termos do art. 62-A da Lei n.º 8.112/1990, acrescida de percentual da função de confiança".8. Quanto aos servidores inativos, para elucidação detalhada da matéria, dividirei o tema em dois pontos: se é cabível a incorporação das gratificações correspondentes a cargo em comissão; se eventual incorporação se daria a 55% ou 100% do valor do cargo em comissão.I - Do carreamento da "opção" aos proventos de aposentadoria9. A discussão então travada só envolve o interesse de servidores que tenham exercido cargos em comissão até 18/1/1995 e que naquela data detivessem os requisitos estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/90: se contassem cinco anos consecutivos ou dez interpolados no exercício de cargo em comissão poderiam se aposentar com o valor da gratificação.10. Essa regra foi revogada pela Lei 9.527, de 10 de dezembro de 1997, porém sua eficácia já estava suspensa desde 19 de janeiro de 1995 pela Medida Provisória 831.11. Sobre a aplicação do art. 193, trago a redação adotada na Lei 8.112/90 até 19/1/1995. É fundamental observar a vedação expressamente prevista no § 2º. A saber:"Art. 193. O servidor que tiver exercido função de direção, chefia, assessoramento, assistência ou cargo em comissão, por período de 5 (cinco) anos consecutivos, ou 10 (dez) anos interpolados, poderá aposentar-se com a gratificação da função ou remuneração do cargo em comissão, de maior valor, desde que exercido por um período mínimo de 2 (dois) anos.§ 1° Quando o exercício da função ou cargo em comissão de maior valor não corresponder ao período de 2 (dois) anos, será incorporada a gratificação ou remuneração da função ou cargo em comissão imediatamente inferior dentre os exercidos. (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) § 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192, bem como a incorporação de que trata o art. 62, ressalvado o direito de opção.""Art. 192. O servidor que contar tempo de serviço para aposentadoria com provento integral será aposentado: (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) I - com a remuneração do padrão de classe imediatamente superior àquela em que se encontra posicionado;  (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) II - quando ocupante da última classe da carreira, com a remuneração do padrão correspondente, acrescida da diferença entre esse e o padrão da classe imediatamente anterior. (Revogado pela Lei nº 9.527, de 10.12.97) ""Art. 62. Ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento é devida uma gratificação pelo seu exercício.        § 1° Os percentuais de gratificação serão estabelecidos em lei, em ordem decrescente, a partir dos limites estabelecidos no art. 42.        § 2º A gratificação prevista neste artigo incorpora-se à remuneração do servidor e integra o provento da aposentadoria, na proporção de 1/5 (um quinto) por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento, até o limite de 5 (cinco) quintos.         § 3° Quando mais de uma função houver sido desempenhada no período de um ano, a importância a ser incorporada terá como base de cálculo a função exercida por maior tempo.        § 4° Ocorrendo o exercício de função de nível mais elevado, por período de 12 (doze) meses, após a incorporação da fração de 5/5 (cinco quintos), poderá haver a atualização progressiva das parcelas já incorporadas, observado o disposto no parágrafo anterior.        § 5º Lei específica estabelecerá a remuneração dos cargos em comissão de que trata o inciso II, do art. 9°, bem como os critérios de incorporação da vantagem prevista no parágrafo segundo, quando exercidos por servidor."12. A interpretação da Sefip e da Segep é de que a "opção" pelo cargo em comissão se acumula com as parcelas incorporadas como quintos/décimos (atualmente VPNI) aos proventos de aposentadoria. Esses, por sua vez, também decorrem do exercício de cargos em comissão. Segundo as unidades técnicas, tal entendimento tem suas bases em jurisprudência consolidada, tal como verificado no subitem 9.3.1 do Acórdão 2.076/2005 - Plenário, nos seguintes termos:"9.3.1. é assegurada na aposentadoria a vantagem decorrente da opção, prevista no art. 2º da Lei nº 8.911/94, aos servidores que, até a data de 18 de janeiro de 1995, tenham satisfeito os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/90, ainda que sem os requisitos para aposentação em qualquer modalidade;"13. De fato, é claro o posicionamento quanto à integração da "opção" a aposentadoria. Entretanto, nada diz o acórdão quanto à acumulação com outras vantagens. Já a lei é clara quanto ao impedimento de se acumularem rubricas de origem semelhante, no caso em tela, rubricas igualmente decorrentes de ocupação de cargo em comissão.14. Na declaração de voto que compôs a referida deliberação, o Ministro Valmir Campelo é mais assertivo quanto ao entendimento de que o valor da "opção" se acumula com os quintos/décimos:"19. Dessa forma, a interpretação literal da Lei nº 8.911/94 permite-nos perfeitamente admitir o entendimento adotado na Decisão nº 481/97, eis que expressamente determina em seu art. 11 que a vantagem de que trata esta lei integra os proventos de aposentadorias e pensões. E referida norma trata exatamente da incorporação de quintos e do instituto da opção." 15. O relator destaca o texto literal da lei, que em seu art. 11 estabelece: "A vantagem de que trata esta Lei integra os proventos de aposentadoria e pensões". Da leitura do artigo vê-se que o legislador se refere a "vantagem", nada fala sobre acumulação e não remete a mais de uma vantagem. A ementa da aludida lei anuncia os dois objetos de que trata, "a remuneração dos cargos em comissão" e os "critérios de incorporação de vantagens". Não se trata, portanto, de dois tipos de vantagem. A primeira parte trata da forma de calcular e perceber a remuneração e na segunda os critérios para incorporar tais remunerações aos vencimentos. Assim, o art. 11 traz texto compatível com o estabelecido no art. 193 da Lei 8.112/90 (redação vigente até 18/1/1995) e não cria dois institutos de incorporação de valores para a aposentadoria. 16. E, ainda, embora o relator tenha manifestado sua opinião no texto do voto, tal entendimento não foi incorporado ao acórdão, prolatado em sede de embargos de declaração, em que não havia sido discutida a questão da acumulação das duas rubricas. 17. Enfatizo, sobretudo, a parte final do § 2º do art. 193, que destaca o direito de "opção". Tal opção se refere à possibilidade de, caso o servidor queira optar, com mais vantagem, por quintos/décimos/VPNI, poderá fazê-lo. Não se confunde com o termo "opção" do art. 2º da Lei 8.911/94, que se refere à forma de calcular a remuneração do servidor que ocupava cargo em comissão. Não significa que se permite acumular rubricas remuneratórias, mas sim que está resguardado o direito de escolher entre condições distintas. 18. O fato concreto é que a "opção" é inarredavelmente a percepção do valor correspondente ao exercício de cargo em comissão. A aplicação de percentual é apenas a forma de se estabelecer o valor, e não rubrica distinta. Quer seja proporcional, quer seja integral, trata-se de gratificação, logo inacumulável com quintos/décimos/VPNI, haja vista partilharem da mesma natureza, da mesma origem, na qual também se enquadra a gratificação cheia, prevista na Lei 10.356/2001.19. A regra do art. 193 da Lei 8.112/1990 aplicava-se ao exercício das funções, logo envolvia também aquelas funções regulamentadas pelo art. 2º da Lei 8.911/1994. Desse modo, é possível o carreamento da vantagem aos proventos, desde que não acumulada com outras incorporadas e relativas a gratificação por cargo em comissão, tais como quintos, décimos e VPNI.20. A Consultoria Jurídica, em seu parecer à peça 31, afirma estar equacionado o posicionamento do TCU quanto à percepção da "opção" nos proventos de aposentadoria. Entretanto, conclui que "inexiste a possibilidade do pagamento da vantagem 'opção' prevista no art. 2º da Lei 8.911/1994 aos servidores inativos do TCU, cujos atos de aposentação foram emitidos na vigência da Lei 10.356/2001, seja sob o valor integral, seja sob a incidência de percentual". Logo, na prática, não seria possível o pagamento da vantagem a servidores que se aposentarem após a edição da Lei 10.356/2001.21. Discordo quanto ao equacionamento mencionado, pois vejo que há margem para reformulação quanto ao entendimento prolatado no Acórdão 2.076/2005 - Plenário. A concessão da vantagem é possível apenas quando ela não se acumula com quintos/décimos/VPNI e desde que estejam satisfeitos os requisitos para aposentadoria, em consonância com o texto dos arts. 192 e 193 da Lei 8.112/90, vigente até 18/1/1995.22. Já em relação à impossibilidade de tal reconhecimento após a vigência da Lei 10.356/2001, estou parcialmente de acordo com a Conjur. A lei inaugurou um novo regime jurídico para os servidores do Tribunal, logo não se pode, depois dela, reconstituir um direito sem que tenham sido completadas as condições para seu usufruto, quando era apenas expectativa. Por outro lado, para os servidores que detinham as condições de aposentadoria, que cumpriam as condições que a lei exigia para usufruir da vantagem, entendo ser possível reconhecer tal direito ainda que decorridos anos da implementação das condições.II - Do percentual incorporado aos proventos23. Inicialmente retomo o texto do art. 2º da Lei 8.911/94:"Art. 2º É facultado ao servidor investido em cargo em comissão ou função de direção, chefia e assessoramento, previstos nesta Lei, optar pela remuneração correspondente ao vencimento de seu cargo efetivo, acrescido de cinquenta e cinco por cento do vencimento fixado para o cargo em comissão, ou das funções de direção, chefia e assessoramento e da gratificação de atividade pelo desempenho de função, e mais a representação mensal."24. Depreende-se que, por se tratar de opção, o servidor poderia também optar por perceber 100% do valor do cargo em comissão e abrir mão da remuneração do vencimento do cargo efetivo ou mantê-lo e acrescer os 55% do valor estabelecido para o cargo em comissão. Ou seja, trata-se aqui da forma de calcular, o fato de ser 55% ou 100% não altera a natureza do pagamento, que é de ser retribuição por ocupar cargo em comissão.25. A regra de assim se calcular o valor pago aos servidores ocupantes de cargo em comissão foi alterada, no TCU, pela Lei 10.356/2001, que define valores específicos para as gratificações, sem aplicação de qualquer percentual.26. Além de alterar a forma, agora por valor integral, a Lei 10.356/2001 também alterou os valores das gratificações. Em seu parecer, o MPTCU fez um demonstrativo detalhado das diferenças entre os valores antes e depois da lei (peça 29, p. 3). Ficou claro que os valores das FCs, previstos naquela lei, correspondem a uma parcela reduzida do valor integral que teria a função comissionada (adotada pela Lei 8.911/1994). Sobre essa diferença, o Parquet assim conclui:"Dessa forma, considerando o entendimento ora exposto, de que os valores das Funções Comissionadas previstas na Lei 10.356/2001 já representam os valores reduzidos das referidas funções a serem somados à remuneração do cargo efetivo, manifesto minha anuência à proposta alvitrada pela unidade técnica às peças 23 a 25, no sentido de que a vantagem decorrente da opção prevista no art. 2º da Lei 8.911/1994 pode ser paga aos servidores inativos deste Tribunal pelo valor da respectiva FC carreada à inatividade, sem a aplicação de qualquer percentual a título de redução, mesmo quando percebida, concomitantemente, com a VPNI do art. 62-A da Lei 8.112/1990."27. A tabela remuneratória das FCs, estipulada pela Lei 10.356/2001, regulamentou a estrutura remuneratória do quadro de pessoal do TCU. Possivelmente sua construção não teve como base estabelecer algum tipo de paridade com as gratificações antes definidas, ainda, assim, na prática se mostrou como uma parcela inferior à tabela antes adotada. 28. Desde 2001 a carreira dos servidores do TCU está sob a égide da Lei 10.356/2001. Não faz mais sentido revisitar a regra da aplicação de um percentual, sendo que representava apenas a forma de remunerar, que poderia ser 55% (com os vencimentos do cargo) ou 100% (sem os vencimentos do cargo) para se chegar a um valor remuneratório. Parece contraditório manter a regra de adotar um percentual referente a uma norma vigente antes da Lei 10.356/2001, mas alterar a base de cálculo para os valores da nova lei. A tabela de gratificações dessa lei rege os servidores deste Tribunal, então naquilo que for aplicável a gratificações também deve tê-la como referencial. 29. A mudança nos valores das gratificações mostrou um alinhamento para menor, de modo a não ser mais necessária a aplicação de um percentual para se chegar à equivalência remuneratória dos valores pagos antes de 1995 com os valores a serem incorporados aos proventos.III - Conclusão30. Ante essas considerações, divergindo do Acórdão 2.076/2005 - Plenário, concluo que os servidores os quais, até 18 de janeiro de 1995, tenham satisfeito os pressupostos estabelecidos nos arts. 192 e 193 da Lei 8.112/90, poderão fazer jus à vantagem decorrente do art. 2º da Lei 8.911/94, desde que atendidos os requisitos para aposentadoria, de forma não cumulativa com quintos/décimos/VPNI. 31. O servidor inativo que preencha as condições acima referidas poderá receber em seus proventos o valor total da função comissionada, em sintonia com os arts. 192 e 193 da Lei 8.112, art. 2º da Lei 8.911/1994 e com a Lei 10.356/2001.	Dessa forma, com as vênias de estilo por divergir em parte dos posicionamentos da Sefip, da Consultoria Jurídica, do Ministério Público junto ao TCU e da Segedam, voto por que este Colegiado adote a minuta de deliberação que ora lhe submeto.Acórdão:9.1. conhecer desta representação e considerá-la parcialmente procedente; 9.2. deixar assente que os servidores do Tribunal de Contas da União que tenham satisfeito os pressupostos temporais estabelecidos no art. 193 da Lei 8.112/1990 e os requisitos para aposentadoria até 18/1/1995, podem acrescer aos proventos de inatividade, deferidos com base na remuneração do cargo efetivo, o valor da função de confiança, paga pelo valor integral, ou a vantagem dos quintos/décimos/VPNI, de forma não cumulativa, em razão da vedação contida no § 2º do próprio art. 193 da Lei 8.112/1990;