Acórdão 6849/2024
Voto:Aprecio representação de iniciativa da Superintendência Regional da Polícia Federal em Pernambuco a respeito de irregularidades na execução de projetos culturais patrocinados pelo Serviço Social da Indústria (Sesi), por intermédio de seus departamentos nacional e regionais situados em Pernambuco, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Alagoas e Paraíba.2. No início dos anos 2000, o Sesi costumava contratar diretamente empresas para realização de projetos culturais; essa sistemática foi objeto de questionamento por órgãos de controle, devido à falta de evidências de inviabilidade de competição que justificassem tal forma de contratação.3. Em razão disso, as contratações dos projetos culturais e de publicidade - nas quais foram desembolsados mais de R$ 400 milhões entre 2002 e 2019 - passaram a ser viabilizadas por meio de organizações sem fins lucrativos, que figuravam como contratadas nas avenças firmadas pelos departamentos nacional e regionais daquela entidade.4. Em 19/2/2019 a Polícia Federal deflagrou a Operação Fantoche, procedimento investigativo que contou com a participação de auditores da extinta Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura do TCU (SeinfraOperações), no cumprimento de mandados de busca e apreensão, em razão de indícios de: a) contratação de empresas cujos integrantes faziam parte de um mesmo núcleo familiar; b) superfaturamento nos contratos; e c) alta frequência de inexecução parcial dos ajustes.5. Após analisar diversos projetos envolvendo unidades do Sistema "S" - tabela 1 do relatório precedente -, a SeinfraOperações quantificou o prejuízo financeiro em cerca de R$ 51 milhões, equivalente a 54% da totalidade dos desembolsos da amostra auditada, além de ter identificado as seguintes falhas estruturais e sistêmicas nas instâncias operacional e de controle dessas instituições paraestatais: a) ausência de demonstração analítica e de avaliação financeira dos preços propostos para execução dos projetos; e b) falta de mecanismos de controle que assegurem a correta aplicação dos recursos para os fins aos quais se destinam.6. Em decorrência desse prejuízo, foram constituídos vinte e cinco processos de tomada de contas especial visando à apuração de responsabilidades e à quantificação dos danos, em atendimento aos Acórdãos 2.563/2020 e 19.120/2021, ambos relatados pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho e julgados na 2ª Câmara desta Corte de Contas.7. Por sua vez, as falhas estruturais e sistêmicas continuaram a ser tratadas nos presentes autos, conforme detalhado na instrução da extinta Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) juntada à peça 288.8. Em razão das conclusões lá alcançadas, foi realizada diligência ao Departamento Nacional do Sesi para (peças 291 e 292):a) encaminhar ao TCU comentários com perspectivas a respeito dos impactos e das consequências práticas de eventual determinação destinada a incluir em seus normativos - com vinculação para todas as entidades (departamentos nacional e regionais) - a obrigatoriedade de que: a.1) toda concessão de patrocínio seja precedida da análise da relação custo-benefício da ação, da adequabilidade dos valores pleiteados e da pertinência do objeto a ser patrocinado com os seus objetivos institucionais; e a.2) toda prestação de contas de patrocínio contenha a exigência e a devida análise do retorno institucional obtido e dos documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados;[...]13. As organizações do Sistema "S" se sujeitam ao controle exercido pelo TCU, uma vez que administram recursos públicos de natureza tributária, advindos de contribuições parafiscais e destinados ao atendimento de fins de interesse público; nessa esteira, cito os acórdãos 1.770/2013-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, 918/2023-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Augusto Nardes e 5.131/2024-TCU-1ª Câmara, de minha relatoria.[...]15. Desse modo, ainda que não façam parte da Administração Pública, as entidades do Sistema "S" prestam serviços de interesse público ou social e gerem recursos públicos de natureza parafiscal, razão pela qual as despesas por elas realizadas devem seguir um padrão de objetividade, eficiência, legitimidade, publicidade e moralidade - nos termos utilizados nos supracitados julgados do STF, semelhantes aos princípios estampados no caput do art. 37 da Constituição Federal -, competindo ao TCU exercer o controle finalístico para coibir eventuais distorções ou irregularidades.[...]24. A unidade técnica também sugere expedir determinação ao Conselho Nacional do Sesi para estabelecer em normativo - com vinculação para todas as unidades desse serviço (departamentos nacional e regionais) - que a prestação de contas de patrocínios deve conter a análise do retorno institucional obtido e dos documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados.25. A questão da prestação de contas de patrocínio já foi analisada por esta Corte de Contas em diversas oportunidades; para facilitar a compreensão e o desfecho destes autos, passo a resumir alguns dos julgados relevantes.26. Mediante o subitem 9.4 do Acórdão 6.813/2017-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, este Tribunal determinou ao Departamento Regional do Senai no Estado de Minas Gerais (Senai/DR/MG)  que promovesse a alteração da Instrução Normativa 01-21, Revisão 01, ou da norma que viesse a substituí-la, restabelecendo a exigência de prestação de contas aos patrocinados, incluindo a comprovação financeira da regular utilização dos recursos transferidos, devendo ser apresentados os documentos financeiros e fiscais (notas fiscais e recibos contendo descrição que permita identificar os serviços e bens adquiridos), além das evidências físicas da execução do projeto, comprovantes das contrapartidas avençadas e relatório das atividades desenvolvidas.27. Tal determinação foi mantida em sede recursal por intermédio do Acórdão 8.374/2019-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, e, posteriormente, considerada cumprida no âmbito do monitoramento apreciado pelo Acórdão 5.742/2020-TCU-1ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, porquanto o Senai/DR/MG comprovara haver efetuado o devido ajuste em seu normativo.28. Outrossim, por meio do Acórdão 2.770/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, esta Corte de Contas examinou auditoria de conformidade sobre o processo de contratação de patrocínios firmados entre empresas estatais e entidades esportivas, tendo, naquela ocasião, analisado os pactos de diferentes naturezas formalizados sob o título de patrocínio, conforme consta do voto condutor daquele decisum, reproduzido parcialmente abaixo:"97. Por muito tempo (2002-2015), debateu-se neste Tribunal sobre a pertinência da exigência de apresentação de prestação de contas pelo particular ou apenas da comprovação da execução do objeto nos patrocínios não incentivados firmados com a Petrobras e demais entidades. No geral, o entendimento deste Tribunal oscilou entre ambas as posições (Acórdão 59/2002-TCU-Plenário, Acórdão 1785/2003-TCU-Plenário, Acórdão 1962/2004-TCU-Segunda Câmara, Acórdão 2224/2005-TCU-Segunda Câmara, Acórdão 1973/2012-TCU-Plenário, Acórdão 2575/2012-TCU-Plenário, Acórdão 1518/2013-TCU-Plenário).98. Todavia, em 2015, com a prolação do Acórdão 2914/2015-TCU-Plenário, ficou assente, ao menos para a Petrobras, que os recursos repassados mediante patrocínio por aquela estatal, exceto os relativos a contratos exclusivos de divulgação de marca, deveriam estar vinculados ao objeto pactuado no contrato ou convênio firmado. O patrocinado deveria depositar os recursos em contas específicas e utilizá-los somente no objeto pactuado, mantendo sob sua guarda documentação que comprovasse os gastos, como extrato de conta vinculada, recibos, notas fiscais, entre outros.99. Tal proposição derivou de ponderações feitas pelo Ministério Público, à época representado pelo Subprocurador-Geral Lucas Rochas Furtado, no sentido de que sob o mesmo título de 'patrocínio', as entidades públicas firmam pactos de diferentes naturezas, revelando as circunstâncias particulares de cada caso concreto, acima da designação que eventualmente se lhe tenha dado, se o acordo firmado cuida de contrato ou de convênio.100. Ressaltou o douto Parquet que, em uma primeira vertente, fala-se em preço e em contraprestação de serviço, que, em geral, seria a exibição da marca do patrocinador. Neste caso, ponderou o MPTCU que não incidiria o dever de prestar contas quanto à destinação dos recursos, interessando, tão somente, o adimplemento da obrigação contratual pela contratada. De outra forma, no lugar de preço, cuida-se da divisão dos esforços, ainda que caiba apenas a uma das partes o desembolso financeiro e a outra a divulgação da marca. Não há aí contraprestação propriamente dita, mas contrapartida, sendo, então, devida a prestação de contas.[...]107. Nestas condições, considero que o volume de recursos destinado ao patrocínio, quando objetiva apenas a divulgação da marca do patrocinador, não está vinculado às despesas realizadas, mas ao retorno publicitário dele advindo (almeja-se somente a divulgação da marca). Por outro lado, ao descentralizar recursos mediante contrato de patrocínio, mas com finalidade específica de financiamento de projetos de interesse eminentemente social, deve ser exigida a apresentação de prestação de contas, dada a natureza convenial decorrente da existência de interesses mútuos. Nestes últimos, por exemplo, inserem-se os patrocínios firmados pela área de Responsabilidade Social da Petrobras, a exemplo:Contrato de patrocínio 6000.0078973.12.2, celebrado com a União Esportiva Vila Olímpica da Maré, para apoio ao projeto Educar pelo Esporte, que visa auxiliar no desenvolvimento humano e comunitário de crianças, jovens e adultos da região da Maré, ao desenvolver as habilidades e competências psicomotoras, cognitivas e sócio-afetivas, por meio de práticas educativas inovadoras e integradas que tenham o esporte como vetor de atração;Contrato de patrocínio 6000.0079276.12.2, celebrado com a Fundação Sócio Cultural Esportiva do Rio Grande - Funserg, para apoio ao projeto Centro de Referência Esportiva de Rio Grande, que visa contribuir para a democratização do acesso de crianças e adolescentes ao esporte, como estratégia de inclusão social;[...]Faço apenas uma retificação na proposta, no sentido de a aplicação do Acórdão 2914/2015-TCU-Plenário estender-se a todos os integrantes do Sicom [Sistema de Comunicação Social do Poder Executivo Federal] e não apenas às empresas estatais." (grifos acrescidos) 29. Ou seja, o referido julgado discorre sobre duas situações distintas, que vinham sendo enquadradas como patrocínio: aquela que objetiva apenas a divulgação da marca do patrocinador e a que financia projetos de interesse eminentemente social por meio da descentralização de recursos via "contratos de patrocínio".30. Para o primeiro tipo de situação, os recursos investidos não estão vinculados às despesas realizadas, e, sim, ao retorno publicitário deles advindo, pois se almeja somente a divulgação da marca; por outro lado, para o segundo, a prestação de contas das despesas deve ser exigida, porque o apoio também se destina ao atendimento de determinada finalidade específica com interesse eminentemente social.31. No caso tratado nos presentes autos, o anexo único da Resolução CN-Sesi 53/2021 traz o conceito de patrocínio, especifica as ações que podem serem patrocinadas e estabelece a forma de prestação de contas (peça 300, p. 19-21):"2. CONCEITO DE PATROCÍNIO CONSIDERANDO A NATUREZA JURÍDICA DO SESIPatrocínio é o contrato pelo qual o patrocinador, com vistas a agregar valor à sua marca e fomentar atividade relacionada, direta ou indiretamente, a seus objetivos, concede apoio financeiro ou econômico, a ações de iniciativa do patrocinado que, por sua conta e risco, se obriga a realizá-las, assim como as contrapartidas pactuadas. 3. AÇÕES E ATIVIDADES DE PATROCÍNIO3.1. Os patrocínios deverão ser aderentes às finalidades legais, institucionais, regulamentares e planejamento estratégico do SESI e apoiar as ações de: • educação; • segurança e saúde no trabalho; • cultura; • esporte e lazer; • questões de sustentabilidade; • responsabilidade social; • inovação. 3.2. O SESI não deverá patrocinar ações ou atividades de: • cunho religioso; • político-partidárias; • atletas e de equipes esportivas profissionais. [...]7.1. A prestação de contas consiste na apresentação de relatório (s) parcial (is) e/ou final comprovando:· a realização da ação ou atividade patrocinada nos termos previstos no contrato e de acordo com o cronograma de repasse das parcelas, anexando elementos comprobatórios do cumprimento das contrapartidas, tais como: fotos, vídeos, áudios que comprovem a sua entrega na forma pactuada; · a divulgação da marca do patrocinador, na forma estabelecida no contrato; · no caso de contrapartida de quaisquer tipos de mídia, a sua comprovação se dará mediante a apresentação, também, de relatórios de veiculação; · a realização das outras contrapartidas previstas no contrato." (grifos acrescidos) 32. Recentemente, a Resolução CN-Sesi 75/2024 revogou o supracitado normativo e modificou parte das regras de política de patrocínio da entidade, contudo manteve em essência os dispositivos acima transcritos.33. Portanto, resta claro que os patrocínios feitos pelo Sesi possuem duas finalidades simultâneas: a de agregar valor à sua marca e a de fomentar atividade relacionada aos seus objetivos; inclusive, o normativo veda a celebração de contrato de patrocínio em situações específicas, a exemplo das que envolvam atletas e equipes esportivas profissionais.34. Ou seja, os patrocínios analisados nesta representação não se caracterizam como apoio destinado exclusivamente à divulgação da marca, pois exigem a sua aderência às finalidades daquela entidade. 35. Diante dessas situações, o entendimento jurisprudencial desta Casa é no sentido de que a organização do Sistema "S" deve exigir a prestação de contas - inclusive financeira - dos patrocinados, com vistas a possibilitar a aferição da regular utilização dos recursos nos fins pretendidos.36. In casu, conforme detalhado no relatório que precede este voto, a ausência de comparação dos valores patrocinados com algum critério referencial de mercado adequado, somada à falta de prestação de contas detalhada, impedia a correta avaliação da aplicação dos recursos, bem como a verificação - concomitante ou a posteriori - da pertinência das atividades executadas com os objetivos institucionais da entidade, o que impossibilitava a devida avaliação dos resultados e, consequentemente, a sua utilização como subsídio para correção de falhas e retroalimentação do planejamento dos apoios futuros.37. Por esse motivo, acolho o entendimento da unidade técnica quanto à necessidade de se exigir e analisar - na prestação de contas dos contratos de patrocínio - o retorno institucional obtido e os documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados, com fulcro no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal.38. Contudo, assim como feito anteriormente, converto a determinação em ciência, tendo em vista que as irregularidades apontadas na representação já foram consumadas e analisadas em processos específicos de tomada de contas especial, de modo que a deliberação a ser proferida para tratamento de suas causas se destinará a reorientar a atuação administrativa do jurisdicionado com vistas a evitar a repetição de irregularidade, o que é justamente hipótese de ciência, nos termos da Resolução-TCU 315/2020.Acórdão:9.2. dar ciência ao Conselho Nacional do Sesi acerca das seguintes falhas sistêmicas na celebração e no controle de contratos de patrocínio, em função de deficiência na normatização correlata, com vistas a evitar repeti-las em novas avenças a serem firmadas pelos seus departamentos nacional e regionais:[...]9.2.2. avaliação da prestação de contas de patrocínios sem conter a análise do retorno institucional obtido, no caso de contratos exclusivos de divulgação de marca, e dos documentos financeiros e fiscais comprobatórios da boa aplicação dos recursos por parte dos entes patrocinados, nos demais casos, em desacordo com o disposto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal e na jurisprudência do TCU.