Acórdão 1176/2015
Relatório:Trata-se de representação formulada pela Sefip sobre a falta de uniformização na aplicação, por parte de alguns órgãos públicos federais, da legislação que dispõe sobre o cálculo dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo na administração federal pela média das maiores remunerações, conforme previsto no § 3º, do art. 40, da Constituição de 1988 (redação dada pela EC 41/2003), a partir da vigência da MP nº 167, de 2004, que foi convertida na Lei nº 10.887, de 2004.2. A partir de informações colhidas junto aos órgãos públicos federais listados na inicial, a unidade técnica identificou, como falta de uniformização na aplicação da referida legislação, as seguintes inconsistências:[...]d) utilização do valor da remuneração do servidor como base para o cálculo da aposentadoria proporcional, quando o resultado obtido no cálculo da média das maiores remunerações foi maior (15 tribunais).3. Após o aprofundado exame da matéria, o auditor federal lançou a instrução técnica à Peça nº 3, com a anuência dos dirigentes da Sefip (Peças nos 4 e 5), nos seguintes termos:[...]1. Cálculo da proporcionalidade.A respeito da forma como devem ser efetuados os cálculos dos proventos, quando da aposentadoria proporcional por tempo de contribuição, trataremos especificamente sobre: qual valor deve ser utilizado para calcular a proporção; e a não inclusão das vantagens pessoais no cálculo da média. O valor que deve ser utilizado para o cálculo dos proventos proporcionais já foi decidido por esta Corte de Contas quando da apreciação do TC-005.279/2004-7. Na prolação do Acórdão 2.212/2008-TCU-Plenário, ficou consignado que:' (...) na aplicação do § 2º do art. 40 da Constituição Federal, observe o limite ali estabelecido, a saber, o valor da remuneração do cargo efetivo em que se der a inativação, independentemente de ser a aposentadoria deferida com proventos integrais ou proporcionais ao tempo de contribuição'.Além dessa deliberação, transcrevemos abaixo trecho do voto do Ministro Relator Marcos Bemquerer Costa, quando da apreciação do TC-015.757/2008-3, Acórdão 571/2009-TCU-1C, que julgou legal o ato de aposentadoria que estava sendo apreciado naquela ocasião:'2. A proposta de ilegalidade formulada pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal decorre da constatação de que a proporcionalidade dos proventos foi calculada com base na média das remunerações, quando deveria ter adotado como base de cálculo a última remuneração, por ser o menor desses dois valores. (...) 5. O encaminhamento proposto pela Unidade Técnica está de acordo com posicionamento anterior deste Tribunal segundo o qual, no caso de aposentadoria com proventos proporcionais, o limite máximo a que se refere o art. 40, § 2º, da Constituição, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 41/2003, deveria ser proporcional ao tempo de serviço. Ou seja, no caso de aposentadoria com proventos proporcionais, tanto a base de cálculo estabelecida pelo art. 1º, caput, da Lei n. 10.887/2004 (média das maiores remunerações) quanto o limite estabelecido pelo art. 40, § 2º, da Lei Maior estão sujeitos à aplicação do fator de proporcionalização, correspondente ao número de anos de contribuição dividido pelo número de anos necessários à aposentação integral. Nesse sentido, cito como exemplos os Acórdãos ns. 2.764/2007 e 910/2008, ambos da 1ª Câmara.6. Todavia, a partir da prolação do Acórdão n. 2.212/2008 - TCU - Plenário, a orientação desta Corte passou a ser no sentido de que apenas a média das remunerações, calculada na forma da Lei n. 10.887/2004, está sujeita à proporcionalização, e de que o limite máximo do benefício corresponderá ao valor integral da última remuneração, uma vez que o art. 40, § 2º, da Constituição Federal contempla expressamente esse parâmetro, sem distinguir entre as hipóteses de aposentadoria com proventos integrais ou proporcionais' (grifamos).Esse mesmo entendimento está previsto na Orientação Normativa da Secretaria de Recursos Humanos - SRH do Ministério do Planejamento - MP 8/2010, de 5/11/2010, DOU de 8/11/2010, Seção 1, pgs. 130 e 131, conforme abaixo:'Art. 5º Para fins de cálculo do valor inicial dos proventos proporcionais ao tempo de contribuição será utilizada fração cujo numerador será o total desse tempo e o denominador o tempo necessário à respectiva aposentadoria voluntária com proventos integrais, considerando trinta e cinco anos de tempo de contribuição, se homem, e trinta anos de tempo de contribuição, se mulher, não se aplicando, nesse caso, a redução da idade e do tempo de contribuição de que trata o art. 3º desta Orientação Normativa.§ 1º O valor resultante da média aritmética deverá ser previamente proporcionalizado ao tempo de contribuição, conforme disposto no caput, para posterior confrontação com a remuneração do cargo efetivo em que se der a aposentadoria. (...) DAS REGRAS DE TRANSIÇÃO PARA A APOSENTADORIA VOLUNTÁRIADo art. 2º da Emenda Constitucional nº 41, de 2003 Art. 6º Ao servidor que tenha ingressado regularmente em cargo público na Administração Pública Federal direta, suas autarquias e fundações até 16 de dezembro de 1998 será facultado aposentar-se voluntariamente, quando atender cumulativamente os seguintes requisitos:§ 1º O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigências para aposentadoria na forma do caput terá os seus proventos reduzidos para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 2º, inciso IV, alínea 'c' desta Orientação Normativa, observada a seguinte proporção:I - três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que tiver completado as exigências para aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005; ouII - cinco por cento, para aquele que completar as exigências previstas no caput a partir de 1º de janeiro de 2006.§ 2º O número de anos antecipados para fins de cálculo da redução do § 1º deste artigo será verificado no momento da concessão do benefício.§ 3º Os percentuais de redução previstos nos incisos I e II do §1º deste artigo serão aplicados sobre o valor do benefício inicial calculado pela média das contribuições, conforme o art. 4º, não podendo exceder o valor da remuneração ou subsídio do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentadoria' (grifamos).Dessa forma, a limitação imposta pelo § 2º do art. 40 da CF só deverá ser verificada após a realização dos cálculos da proporcionalização do valor obtido pela média aritmética simples das maiores remunerações, conforme previsão contida no art. 1º da Lei 10.887/2004.[...]7. Considerando a complexidade da matéria no que toca especificamente ao critério a ser adotado para o cálculo dos proventos proporcionais e, ainda, o fato de o parecer do MPTCU ter trazido entendimento contrário ao desta Unidade Técnica especificamente nesse ponto, transcrevo a seguir excertos do parecer do órgão ministerial:"6.6.1. O art. 40 da Constituição Federal preceitua:[...]6.6.2. A Lei 10.887, de 18.6.2004, disciplina o cálculo dos proventos de aposentadoria a que se refere o § 3° do art. 40 da Constituição Federal, verbis:[...]6.6.3. As normas transcritas vedam a percepção de provento de aposentadoria em valor superior à remuneração do respectivo servidor no cargo efetivo em que se deu a aposentação.6.6.4. Ao ver do Ministério Público, a limitação imposta pelo § 2° do art. 40 da Constituição Federal trata da aposentadoria com proventos integrais, deixando de se referir aos proventos proporcionais uma vez que este tem como base de cálculo aquele.6.6.5. Nessa linha de entendimento, calcula-se a aposentadoria integral, aplicando-se a limitação prevista no § 2° do art. 40 da Constituição Federal, para, sobre este valor (benefício integral) calcular a fração de direito do aposentado (proporcionalidade dos proventos). Por ser comando constitucional, não há falar em mitigação indevida do princípio contributivo.6.6.6. Considerando que a parte nunca pode ser igual ao todo, é coerente afirmar que, se a última remuneração da atividade é o limite dos proventos integrais (§ 2° do art. 40 da Constituição Federal), não poderá o mesmo valor ser limite também para proventos proporcionais. A fração decorre do inteiro.6.6.7. De forma ilustrativa, imaginemos dois servidores que exerceram os mesmos cargos, no mesmo órgão, porém, por períodos diversos. Um deles, com 35 anos de contribuição, aposenta-se com proventos integrais, o outro, com trinta anos de contribuição, aufere aposentadoria proporcional, à razão de 30/35. A média aritmética de ambos supera o valor da última remuneração. Feita a proporcionalidade com base na média, o valor da aposentadoria proporcional ainda supera a última remuneração do servidor. Sob esses critérios de cálculo, ambos passariam a perceber a mesma remuneração na aposentadoria. Tal procedimento desconsidera a proporcionalidade dos proventos, uma vez que este (aposentado proporcionalmente ao tempo de contribuição) percebe o mesmo valor daquele que auferiu aposentadoria integral, além disso, fere o princípio da isonomia, já que iguala os desiguais.6.6.8. Cabe destacar que a Emenda Constitucional 70 de 29.3.2012 veio assegurar aos servidores aposentados por invalidez permanente, que tenham ingressado no serviço público até a data de publicação da EC 41/2003, o direito à aposentadoria calculada com base na remuneração do cargo efetivo, observada a paridade, não lhes sendo aplicável à forma de cálculo pela média dos salários contributivos. Referida norma com objetivo de beneficiar essa classe de servidores determinou a revisão dos benefícios concedidos a partir da vigência da Emenda Constitucional 41/2003.6.6.9. Se a limitação prevista no § 2° do art. 40 da Constituição Federal for aplicada somente após a proporcionalidade dos proventos, a EC 70/2012, que veio para beneficiar, poderá, ao revés, trazer prejuízo àqueles servidores aposentados proporcionalmente ao tempo de serviço, mas que, por força do critério utilizado no cálculo dos proventos, passaram à aposentadoria com proventos da última remuneração do cargo efetivo, que vem sendo reajustada pelos índices do regime geral da previdência social.Tal procedimento não se harmoniza com o espírito da norma, fortificando o entendimento de que o valor resultante da média aritmética deve ser preliminarmente confrontado com a remuneração do cargo efetivo em que se der a aposentadoria (§ 2° do art. 40 da CF) para então, só aí, aplicar-se a proporcionalidade dos proventos, com base no tempo de contribuição".Proposta de deliberação:8. De outra sorte, a Ministério Público, ouvido nos autos em razão da relevância da matéria, discordou do entendimento apresentado em relação à gratificação natalina e ao cálculo dos proventos proporcionais, aduzindo, para tanto, que: " (...) - a gratificação natalina (13° salário) pode ser computada no cálculo da média desde que a soma dos treze salários de contribuições anuais seja dividida por treze, na linha do decidido mediante o Acórdão 2223/2012 - TCU - Plenário; - para o cálculo dos proventos proporcionais, o valor da média deverá ser previamente confrontado com o limite de remuneração do cargo efetivo (limitação prevista no § 2° do art. 40 da Constituição Federal), para então calcular a fração de direito do aposentado (proporcionalidade dos proventos) ".[...]25. De todo modo, no que se refere ao cálculo do valor inicial dos proventos de aposentadoria proporcional, entendo que deve prevalecer a proposta suscitada nestes autos pelo MPTCU.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação com fundamento no art. 237, inciso VI, do RITCU, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. determinar a todos os órgãos, autarquias e fundações autárquicas da administração pública federal que, no prazo de até 90 (noventa) dias, contados da ciência desta deliberação, quando dos cálculos dos proventos de aposentadoria dos servidores titulares de cargo efetivo, concedida com fundamento no art. 40, § 3º, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003) e no art. 2º dessa mesma Emenda, a partir da vigência da Medida Provisória nº 167, de 2004, convertida na Lei nº 10.887, de 2004, passem a observar os seguintes critérios e procedimentos:[...]9.2.4. no cálculo do valor inicial dos proventos relativos à aposentadoria proporcional, o valor resultante do cálculo pela média deve ser previamente confrontado com o limite de remuneração do cargo efetivo previsto no § 5º, do art. 1º, da Lei nº 10.887, de 2004, promovendo-se, posteriormente, a aplicação da fração correspondente, segundo o disposto no art. 62, § 1º, da Orientação Normativa MPS/SPS nº 2, de 31 de março de 2009;