Acórdão 1286/2015
Voto:Cuidam os autos, nesta fase, de pedido de reexame interposto pelo Departamento Nacional do Serviço Social da Indústria (Sesi/DN) em razão do item 9.3 do Acórdão 2.917/2011-Plenário, vazado nos seguintes termos:9.3. determinar ao Departamento Nacional do Serviço Social da Indústria (Sesi) que oriente suas unidades no sentido de se absterem de participar de licitações públicas cujo objeto não esteja compreendido em suas finalidades institucionais;2. Preliminarmente, insta destacar que o recurso em análise atende aos requisitos de admissibilidade previstos nos artigos 285 e 286 do RITCU c/c o artigo 48 da Lei nº 8.443/92, razão por que deve ser conhecido.3. Versam os autos sobre representação formulada pela empresa [Licitante], com fulcro no § 1º do artigo 113 da Lei 8.666/93, noticiando possíveis irregularidades na condução do Pregão Eletrônico nº 10000023/2010-DR/SC (peça 4, p. 2-60), promovido pela Diretoria Regional de Santa Catarina da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT-DR/SC).[...]17. Como bem ressaltou a unidade técnica, a determinação dirigida ao Departamento Nacional do Sesi foi tão somente para que as unidades regionais fossem orientadas a não participarem de licitações em que o objeto estivesse fora de suas finalidades institucionais. O intuito foi o de evitar a ocorrência de impropriedade semelhante àquela apurada neste feito. Tratou-se, portanto, de determinação preventiva.18. Destaca-se, ainda, que, de acordo com o art. 33 do Decreto 57.375/65, que aprovou o regulamento do Sesi, compete ao Diretor do Departamento Nacional 'organizar, executar, superintender e fiscalizar, direta ou indiretamente, todos os serviços do Departamento Nacional, baixando instruções aos Departamentos e delegacias regionais'.19. Assim, ainda que os departamentos regionais do Sesi gozem de certo grau de autonomia e independência, a expedição de instruções para orientá-los no desempenho das atribuições que lhes são afetas, assegurando a unidade de ação da entidade, encontra-se entre as finalidades gerais do Sesi/DN, não se vislumbrando óbice para que repasse a orientação exarada pelo Tribunal às demais unidades.20. Ademais, mesmo que a falha tenha sido constatada em uma das unidades do Sesi, não há impedimento a que o Tribunal dirija a orientação não somente ao ECT-DR/SC, mas também às demais unidades jurisdicionadas no intuito de prevenir ocorrências análogas àquelas tratadas nos presentes autos.II21. Quanto ao mérito da determinação, a manifestação inicial do recorrente traz algumas considerações e a documentação complementar aduz extenso arrazoado que foi analisado de forma percuciente pela Serur.22. É importante, num primeiro momento, resgatar, dos dispositivos legais que nortearam a criação do Sesi e que regulamentaram suas atividades, a finalidade para a qual o ente subsiste:Decreto-Lei 9.403/1946Art. 1º Fica atribuído à Confederação Nacional da Indústria o encargo de criar o Serviço Social da Indústria (SESI), com a finalidade de estudar, planejar e executar, direta ou indiretamente, medidas que contribuam para o bem estar social dos trabalhadores na indústria e nas atividades assemelhadas, concorrendo para a melhoria do padrão geral de vida no país e, bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico e o desenvolvimento do espírito de solidariedade entre as classes.§ 1º. Na execução dessas finalidades, o Serviço Social da Indústria terá em vista, especialmente, providências no sentido da defesa dos salários - reais do trabalhador (melhoria das condições de habitação, nutrição e higiene), assistência em relação aos problemas domésticos decorrentes da dificuldade de vida, as pesquisas sociais-econômicas e atividades educacionais e culturais, visando à valorização do homem e os incentivos à atividade produtora.Decreto 57.375/1965Art. 3º Constituem metas essenciais do SESI:a) a valorização da pessoa do trabalhador e a promoção de seu bem estar social;b) o desenvolvimento do espírito de solidariedade;c) a elevação da produtividade, industrial e atividades assemelhadas;d) a melhoria geral do padrão de vida.Art. 4º Constitui finalidade geral do SESI: auxiliar o trabalhador da indústria e atividades assemelhadas e resolver os seus problemas básicos de existência (saúde, alimentação, habitação, instrução, trabalho, economia, recreação, convivência social, consciência sociopolítica).Art. 5º São objetivos principais do SESI:a) alfabetização do trabalhador e seus dependentes;b) educação de base;c) educação para a economia;d) educação para a saúde (física, mental e emocional);e) educação familiar;f) educação moral e cívica;g) educação comunitária.Art. 6º O préstimo do SESI aos seus usuários será calcado no princípio básico orientador da metodologia do serviço social, que consiste em ajudar a ajudar-se, quando e quanto necessário:a) o indivíduo;b) o grupo;c) a comunidade.§ 1º Em toda e qualquer atividade, o SESI dará realce ao processo educativo como meio de valorização da pessoa do trabalhador.§ 2º O SESI vinculará no seu orçamento geral parcela da receita líquida da contribuição compulsória para a educação, compreendendo as ações de educação básica e continuada, bem como ações educativas relacionadas à saúde, ao esporte, à cultura e ao lazer, destinadas a estudantes, conforme diretrizes e regras definidas pelo Conselho Nacional.23. Nota-se, dos dispositivos mencionados, que a finalidade do Sesi está relacionada ao exercício de atividades de natureza assistencial voltadas aos trabalhadores da indústria e de atividades assemelhadas, permeadas em especial pelo viés educativo como meio de alcançar a valorização dos profissionais envolvidos em tais segmentos.24. Para cumprir com tais atribuições, o Sesi é custeado primordialmente com recursos públicos oriundos de contribuições parafiscais dos empregadores, sem prejuízo de que tenha fontes alternativas de receita, conforme previsto no Decreto 57.375/1965:Art. 48. Constituem receita do Serviço Social da Indústria:a) as contribuições dos empregadores da indústria dos transportes, das comunicações e de pesca, previstas em lei; (...) e) as rendas oriundas de prestações de serviços e de mutações de patrimônio, inclusive as de locação de bens de qualquer natureza;25. Ainda de acordo com o regulamento do Sesi, tampouco lhe é vedada a celebração de ajustes com órgãos públicos:Art. 8º Para a consecução dos seus fins, incumbe ao SESI: (...) c) estabelecer convênios, contratos e acordos com órgãos públicos, profissionais e particulares;26. Não se pode olvidar, contudo, que os ajustes firmados pelo Sesi não podem se desviar da finalidade com a qual a entidade foi instituída, fundamentalmente de natureza assistencial, que não se confunde com a exploração comercial de serviços.27. No caso concreto, o Sesi/DR-SC disputou certame eminentemente mercantil, sem nenhuma vinculação com a atuação assistencial com a qual foi instituído, como se verifica da descrição do objeto do pregão eletrônico (peça 1, p. 13):CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS MÉDICOS, ODONTOLÓGICOS E AMBULATORIAIS NOS AMBULATÓRIOS DE CHAPECÓ, LAGES E TUBARÃO, COM CESSÃO DE MÃO DE OBRA, ATRAVÉS DO SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS - SIREP, PARA DIRETORIA REGIONAL DE SANTA CATARINA.28. Assumindo propósito notadamente comercial, o Sesi/DR-SC concorreu com outras três empresas com finalidades lucrativas e ofertou lances com preços menores, vencendo as disputas e conquistando parcela do mercado de serviços médicos, odontológicos e ambulatoriais daquelas localidades, que poderia ser suprido por operadores privados.29. Ao atuar dessa maneira, o Sesi/DR-SC se afasta da finalidade para a qual foi constituído, e utiliza sua estrutura, custeada essencialmente com recursos públicos e recebedora de incentivos fiscais, para disputar serviços de caráter não assistencial com agentes do mercado.30. Nesse sentido, considero oportuno transcrever excerto da instrução da Serur que analisa as implicações da participação do Sesi em licitações cujo objeto não esteja compreendido em suas finalidades institucionais, objeto da determinação recorrida (peça 29, p. 23-24):216. O Sesi não está autorizado a participar de licitações fora dos fins sociais que o comandam, especialmente ao avançar sobre a exploração da atividade econômica, como no certame em discussão nos presentes autos.217. Como último exercício de análise sobre a discussão central dos presentes autos, cabe levantar nova hipótese. Imagine-se, por exemplo, que o Tribunal autorize o Sesi a participar de todas as licitações na Diretoria Regional de Santa Catarina, da ECT, para prestação de serviços médicos, odontológicos e ambulatoriais, com cessão de mão-de-obra, por envolverem pessoa jurídica inclusa no escopo de atuação do ente e a área de saúde, como sustenta o parecerista.218. Nessa linha, o Sesi poderia prestar o mesmo serviço à ECT no país todo e em todas as demais empresas públicas e sociedades de economia mista inclusas na extensa gama de atuação do Serviço Social Autônomo.219. Além disso, a entidade poderia, também, atuar no fornecimento de medicamentos e demais produtos médico-hospitalares decorrentes dos próprios contratos de serviços na área de saúde.220. Mais ainda. O ente de cooperação estaria autorizado indiretamente a atuar comercialmente em todos os serviços, previstos como assistenciais nas normas de criação do Sesi, mas permitidos, sob o prisma sugerido nesse exercício de raciocínio, no recurso e no parecer ora em análise. (...) 221. Diante da game de atribuições do Sesi e da conjuntura requerida pelo parecerista e aceita, a título de argumentação, afirma-se que o Sesi estaria, também, autorizado a disputar todas as licitações pelos restaurantes dos funcionários da ECT no país inteiro, em defesa da alimentação dos trabalhadores.222. O ente poderia, também, oferecer serviços de limpeza nos órgãos dos correios, participar de certames para oferecimento de serviços educacionais a todas as empresas públicas que contribuam para o Sesi e, por que não, disputar licitações para construção de centros de convivência para os trabalhadores desses setores.223. Essa definitivamente não constitui a estrutura exigida pelo legislador para que os Serviços Sociais Autônomos pudessem receber, além de benefícios tributários, recursos oriundos de contribuições para fiscais. Os novos objetivos comerciais e de exploração da atividade econômica certamente consumiriam os valores públicos envolvidos, desvirtuando sobremaneira o fim de criação desses entes.31. Ante o exposto, entendo que a determinação deva ser mantida incólume, uma vez que se destina a evitar o desvirtuamento do Sesi de suas atribuições institucionais, que, levado ao extremo, resultará no comprometimento do exercício das funções para as quais a entidade foi constituída.32. A deliberação em questão não busca "negar ao Sesi a prerrogativa de cooperar com o sistema de saúde brasileiro" (peça 27, p. 11) como sugere o recorrente, mas garantir que o ente atue em nível de excelência dentro de sua esfera de competência, sem que desloque sua estrutura, custeada com recursos públicos, para angariar espaços de mercado que não lhe competem, deixando de prover a devida assistência aos trabalhadores que congrega, como sublinhou a Serur (peça 29, p. 15):126. A busca da eficiência econômica e até mesmo da proposta mais vantajosa, por vezes, não subsiste à necessária preservação dos fins institucionais dos entes de cooperação, tais como o recorrente, questão de Estado que supera o interesse estrito do contratante. Ao contrário, com frequência, ao tratar de assistência social, finalidade precípua do Sesi, a eficiência econômica é desconsiderada. No âmbito dos Serviços Sociais Autônomos isso é observado no cotidiano dos municípios brasileiros.127. O Sesi, por exemplo, é reconhecido, nessas comunidades locais, pelos serviços que presta, com preços mais baixos ou até gratuitamente, subvertendo a eficiência econômica, ditada pelo lucro, como na competição realizada pela ECT, em debate nos autos. [...]Acórdão:9.1 conhecer do presente pedido de reexame, nos termos dos arts. 285 e 286 do RITCU c/c o art. 48 da Lei nº 8.443/92, para, no mérito, negar a ele provimento;9.2 manter inalterados os termos do Acórdão recorrido; e9.3 dar ciência do inteiro teor desta deliberação ao recorrente, remetendo-lhe cópia do Relatório e do Voto que a fundamentarem.