Acórdão 5817/2025
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Caixa Econômica Federal em desfavor de [responsáveis A, B e C], por ocasião de irregularidades na aplicação de recursos federais do Contrato de Repasse de registro Siafi 737092, firmado entre o então Ministério do Desenvolvimento Regional (atual Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional) e o Município de Paracuru/CE. O ajuste tinha como objeto a execução de obras de pavimentação em pedra tosca e drenagem, no valor total de R$ 385.259,02, sendo R$ 295.300,00 da União e R$ 89.959,02 de contrapartida municipal.2. A irregularidade que motivou a TCE foi a inexecução parcial do objeto sem que a parcela executada (33,71%) tivesse aproveitamento útil, uma vez que os serviços não possuíam funcionalidade para o escoamento de águas pluviais. O débito histórico apurado, correspondente aos valores liberados durante a gestão de [responsável A], totaliza R$ 98.745,17, referente a pagamentos ocorridos em 11/3/2013 (R$ 62.376,08) e 6/1/2014 (R$ 36.369,09). A vigência do contrato foi de 18/6/2010 a 24/05/2018, com prazo para prestação de contas até 24/07/2018.3. Na fase interna, foram arrolados como responsáveis os ex-prefeitos [responsável A] (gestão de 1º/1/2013 a 31/12/2016) e [responsável B] (gestão de 1º/1/2017 a 13/12/2017).4. No âmbito do TCU, a unidade instrutora (AudTCE) incluiu no rol de responsáveis [responsável C] (então vice-prefeito que assumiu a gestão de 14/12/2017 a 31/12/2020). A conduta imputada aos três gestores foi a omissão em adotar as providências necessárias para a conclusão da obra, resultando na imprestabilidade da parcela executada e, consequentemente, em dano ao erário.5. Após a instrução final, a AudTCE propôs o julgamento pela irregularidade das contas dos três gestores, com condenação solidária ao débito apurado, atualizado para R$ 203.238,88 em 13/03/2025, além da aplicação de multa individual prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.6. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), em parecer do Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, divergiu parcialmente. Em relação a [responsável B], concordou com a responsabilização, mas ponderou que, em razão de seu falecimento, a imputação do débito deveria ser direcionada ao espólio e a multa deveria ser afastada.7. Para [responsável C], o MPTCU arguiu a ocorrência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória. Fundamentou que o gestor, não incluído na fase interna, foi citado apenas em 3/7/2024, mais de cinco anos após o termo inicial da prescrição (24/7/2018). Alternativamente, sustentou que não haveria nexo de causalidade para sua responsabilização, dado o longo período de paralisação da obra antes de sua gestão.8. Em despacho de 30/10/2024, o então relator, Ministro Vital do Rêgo, afastou, em juízo preliminar, a responsabilidade de [responsável B]. Considerou que, embora a citação tardia do espólio não fosse, por si só, um impeditivo, as circunstâncias fáticas então presentes (obra paralisada desde 2013 por problemas contratuais e assunção do cargo em 2017 sem condições técnicas e financeiras para a retomada) afastavam o nexo de causalidade de sua conduta com o dano.9. Quanto a [responsável C], o relator originário postergou a análise da prescrição para a fase de julgamento de mérito.10. Devidamente comunicados, os responsáveis e o espólio de [responsável B] permaneceram silentes, devendo ser considerados revéis, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.II11. Feito esse breve histórico, acolho os fundamentos apresentados pela unidade instrutora e, em parte, pelo Ministério Público junto ao TCU, bem como o despacho do relator precedente, sem prejuízo das considerações a seguir.12. A controvérsia central nos posicionamentos anteriores reside na definição da responsabilidade de cada um dos gestores, perpassando, primeiramente, pela análise da prescrição arguida em favor de [responsável C]. A AudTCE, em sua última instrução, entendeu pela não ocorrência da prescrição, ao argumento de que os atos de apuração, como a autuação da TCE no Tribunal, interrompem o prazo de forma objetiva para todos os potenciais responsáveis, citando o Acórdão 2219/2023-TCU-Segunda Câmara.13. O Ministério Público junto ao TCU, em parecer da lavra do Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, sustentou que a inclusão tardia de [responsável C] impediria a retroação de marcos interruptivos, citando como fundamento uma pluralidade de deliberações do Supremo Tribunal Federal, que exigem que o marco interruptivo implique diretamente as pessoas investigadas. Para reforçar seu ponto, o MPTCU citou precedentes do STF.14. Um dos pontos mais sensíveis e que tem gerado debates aprofundados a respeito da prescrição no âmbito do controle externo é justamente a natureza dos atos que têm o poder de interromper o fluxo do prazo prescricional. O ponto chave do debate, como bem ilustra o caso em análise, reside em definir se esses marcos interruptivos possuem caráter objetivo, afetando todos os potenciais responsáveis de forma geral e abstrata, ou caráter pessoal, cujos efeitos se limitam apenas àqueles que foram diretamente e formalmente alcançados pelo ato processual.15. No presente caso, observa-se um claro conflito de teses. De um lado, a unidade instrutora (AudTCE) defende uma visão objetiva, amparada em precedentes como o Acórdão 2219/2023-TCU-Segunda Câmara, relatado pelo Ministro Jhonatan de Jesus, ao dispor que atos de apuração, como a autuação de uma tomada de contas especial, seriam suficientes para interromper a prescrição para todos os possíveis envolvidos. Essa linha de raciocínio busca dar efetividade aos atos investigativos do Tribunal, presumindo que a instauração de um procedimento apuratório já sinaliza diligência suficiente do Estado para interromper a prescrição.16. Sob essa ótica, o foco recai sobre a não inércia da Administração Pública, ou seja, a partir do momento em que um fato danoso ao erário é formalmente apurado, a pretensão sancionatória e de ressarcimento do Estado é exercida contra o fato em si e contra todos que para ele concorreram, ainda que a individualização completa dos responsáveis seja um dos objetivos a serem alcançados ao longo da instrução processual.17. Tal entendimento se harmoniza com a natureza e com os objetivos da tomada de contas especial, que é um instrumento de controle de caráter investigativo, cujo propósito é, precisamente, apurar a liquidez e a certeza do débito e identificar a integralidade da cadeia de responsabilidade pelo dano. Limitar os efeitos interruptivos da prescrição apenas aos agentes identificados em um primeiro momento poderia frustrar a finalidade do processo, especialmente em casos complexos de concausas, como, por exemplo, na sucessão de gestores. De tal modo, responsáveis descobertos em fases posteriores da apuração se beneficiariam da prescrição por uma questão meramente procedimental, o que não é razoável e atenta contra o interesse público de investigar por completo a cadeia causal causadora do dano.18. Em contrapartida, a tese da prescrição de natureza pessoal ou subjetiva, que encontra respaldo em deliberações recentes desta Corte, centra-se na proteção dos direitos fundamentais do jurisdicionado. Sob esta ótica, atos como a notificação, a oitiva e a citação, previstos no inciso I do art. 5º da Resolução-TCU 344/2022, são considerados marcos interruptivos de caráter personalíssimo.19. O fundamento dessa tese é que a pretensão punitiva ou ressarcitória do Estado somente se mantém hígida em relação a um indivíduo quando este é formalmente notificado da apuração, evitando-se que seja subitamente alcançado por um processo do qual não tinha conhecimento. Tal entendimento privilegia a segurança jurídica e o devido processo legal, pois o ato de chamamento ao processo é o que inaugura a relação jurídico-processual e a oportunidade de exercer o contraditório e a ampla defesa.20. Consequentemente, os efeitos de uma citação ou audiência se restringem exclusivamente à esfera jurídica do seu destinatário, não tendo o poder de repercutir sobre a situação de outros possíveis responsáveis que ainda não foram formalmente comunicados, para os quais o prazo prescricional continua a fluir, incólume, até que um ato de natureza pessoal os alcance.21. Longe de serem teses excludentes, as visões objetiva e subjetiva sobre os marcos interruptivos da prescrição coexistem de forma complementar no sistema de controle externo, não havendo antinomia entre elas.22. A interrupção de natureza geral, decorrente de atos inequívocos de apuração, tem a finalidade de resguardar a pretensão e a eficácia do Estado em investigar o fato danoso em sua totalidade, garantindo que a complexa teia de responsabilidades possa ser desvendada sem que o direito de agir se esgote prematuramente.23. Por sua vez, a interrupção de caráter pessoal, vinculada à ciência do responsável, assegura a higidez do devido processo legal, a segurança jurídica e o exercício do contraditório e da ampla defesa. Juntas, elas formam um arcabouço que, ao mesmo tempo, garante a efetividade do controle e a busca pelo ressarcimento ao erário, ao passo que protege os direitos fundamentais do jurisdicionado, estabelecendo um equilíbrio necessário entre o poder-dever de controle e a segurança jurídica individual.24. A própria Resolução-TCU 344/2022, em seu artigo 5º, parece ter antecipado e solucionado essa aparente dicotomia ao estabelecer um rol de marcos interruptivos de naturezas distintas, fazendo uma correta separação entre causas de interrupção de caráter subjetivo (pessoal) e aquelas de caráter objetivo (geral).25. O inciso I do referido artigo, ao elencar "a notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável", trata das hipóteses de interrupção de natureza eminentemente pessoal, pois são atos direcionados a um indivíduo específico, que o vinculam formalmente à apuração e lhe dão ciência de sua condição. Em contrapartida, o inciso II, ao prever a interrupção por "qualquer ato inequívoco de apuração do fato (grifei) ", estabelece uma causa de natureza objetiva, que se vincula ao evento danoso sob investigação e à diligência do Estado, e não necessariamente a uma pessoa já previamente identificada no processo.26. Dessa forma, a Resolução criou um sistema dual e complementar, reconhecendo que a prescrição pode ser interrompida tanto por um ato que confere ciência a um responsável específico (em privilégio à segurança jurídica individual) quanto por um ato que demonstra a atuação contínua do Estado sobre o fato, resguardando o interesse público na ampla apuração da irregularidade danosa e no consequente ressarcimento ao erário.27. No caso concreto, o termo inicial da prescrição é o dia 25/7/2018, dia seguinte à data-limite para a apresentação da prestação de contas final do ajuste. Este marco temporal, alinhado ao princípio da actio nata e ao art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 344/2022, define o momento em que nasceu para o Estado a pretensão de apurar a irregularidade, uma vez não cumprida a obrigação. A responsabilidade por esse dever legal recaía sobre [responsável C], que exercia o cargo de prefeito desde 14/12/2017, embora sua inclusão no polo passivo desta TCE tenha ocorrido apenas em fase posterior, por iniciativa da unidade instrutora do Tribunal.28. A partir desse termo inicial, a contagem do prazo quinquenal foi interrompida em 20/12/2022, quando a Caixa Econômica Federal instaurou a tomada de contas especial. Este ato se amolda perfeitamente ao art. 5º, inciso II, da Resolução-TCU 344/2022 (qualquer ato inequívoco de apuração do fato).29. Portanto, a instauração da TCE, ocorrida antes do fim do prazo quinquenal, zerou o relógio prescricional para todos os envolvidos nos fatos, incluindo [responsável C]. Após essa interrupção fundamental, seguiram-se outros atos que mantiveram o processo em movimento e reforçaram a não ocorrência da prescrição, como o Relatório de TCE de 2/6/2023 e o ingresso do processo no TCU, em 8/8/2023. A citação de [responsável C], em 3/7/2024, deu-se, assim, dentro do novo prazo prescricional inaugurado em decorrência dos atos subsequentes de apuração.30. Desse modo, alinho-me ao posicionamento da unidade instrutora, ao indicar que, sob a ótica da interrupção objetiva, não há que se falar em prescrição no presente caso.Acórdão:9.1. considerar revéis [responsáveis A e C] e o espólio de [responsável B], para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo, com fulcro no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;9.2.1. julgar irregulares, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b", da Lei 8.443/1992, as contas de [responsável B] (falecido) e [responsável C];9.2.2. julgar irregulares as contas de [responsável A], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, condenando-o ao pagamento das importâncias a seguir especificadas [...];[...]9.3.1. aplicar individualmente a [responsável A] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];;9.3.2. aplicar individualmente a [responsável C] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];