Acórdão 227/2021
Voto:Trata-se de aposentadoria de Procuradora Regional do Trabalho que recebeu proposta de ilegalidade dos pareceres em decorrência do cômputo de 13 anos e 25 dias de tempo de advocacia sem o recolhimento da respectiva contribuição previdenciária (de 31/5/1977 a 21/6/1990, conforme documento de fl. 4, peça 7).2. De início, esclareço que trago o processo ao Plenário tendo em vista a relevância da matéria processual a ser examinada.3. Embora o ato de aposentadoria da sra. [interessada] tenha sido encaminhado ao Tribunal em 2010, este processo somente foi autuado em 2016, momento no qual se realizou diligência junto à origem (Ministério Público do Trabalho) com vistas a verificar a existência de contribuição previdenciária relativamente a tempo de advocacia comprovado apenas por meio de certidão da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB).4. Chamada aos autos, a sra. [interessada], apresentou alegações de peça 33. Basicamente, a interessada defendeu que não havia, anteriormente à EC 20/1998, exigência de recolhimento de contribuição previdenciária sobre o tempo de advocacia, por entender que a aposentadoria se dava com base no tempo de serviço, inclusive à época em que exercia a advocacia (de 31/5/1977 a 21/6/1990).5. Argumentou que a Decisão 504/2001-Plenário teria sido superada pela Decisão 966/2002-Plenário e estaria em desarmonia com julgados do STJ e com a Resolução 331/2003 do Conselho da Justiça Federal. Invocou, ainda, a decisão favorável à Associação Nacional dos Magistrados do Trabalho (Anamatra) no processo 3825-44.2015.4.01.34006. A Sefip rejeitou as alegações da inativa e propôs que a presente concessão fosse considerada ilegal, por entender que nenhuma das decisões citadas vincularia esta Corte, sendo certo, ainda, que a interessada, na condição de Procuradora do Trabalho, não seria membro da Anamatra. Por fim, a unidade técnica esclareceu que a Decisão 966/2002-Plenário, citada pela interessada, exigiria, sim, a comprovação do recolhimento de contribuição previdenciária ("8.1.2-os documentos hábeis para a comprovação do tempo de advocacia para fins de aposentadoria, nos termos do art. 77 da Lei Complementar nº 35/79 e da Constituição Federal com a redação da Emenda Constitucional nº 20/98, são a declaração fornecida pela OAB e a certidão expedida pelo INSS, comprovando o pagamento da contribuição previdenciária").7. Feito esse breve relatado, cumpre notar, de início, cumpre notar que, diante da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF no RE 636.553/RS), a presente concessão foi automaticamente registrada, em virtude do decurso do prazo de cinco anos do ingresso do ato nesta Corte, ocorrido em 16/12/2010, como será visto mais adiante.8. Nada obstante, dada a possibilidade de revisão de ofício, entendo pertinente tecer as considerações a seguir.[...]Dos efeitos do RE 636.553/RS e do § 2º do art. 260 do RITCU26. Nada obstante essas considerações, o ato de aposentadoria da interessada deve ser considerado automaticamente registrado, uma vez que deu entrada nesta Corte de Contas em 16/12/2010.27. Essa proposta está em consonância com a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no RE 636.553/RS (julgado em 19/2/2020 pelo Tribunal Pleno, rel. Ministro Gilmar Mendes):"Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas".28. A Suprema Corte, inovando sua jurisprudência - sendo que, na jurisprudência anteriormente vigente, suficiente seria a oitiva do servidor cujo ato se apreciava tardiamente (situação destes autos) -, firmou entendimento de que haveria um prazo decadencial para apreciação dos atos de concessão.29. De outro giro, a decisão proferida nos embargos declaratórios não exclui a possibilidade de o Tribunal rever de ofício esses atos automaticamente registrados, no prazo de cinco anos, a contar do registro, como se depreende do voto do Ministro Gilmar Mendes, relator (RE 636.553 ED/RS, julgados em 7/12/2020 pelo Tribunal Pleno), o qual transcrevo parcialmente (grifos acrescidos):"Para melhor compreensão do tema, faço, primeiramente, uma síntese do quadro jurídico aqui posto. Nesse aspecto, enfatizo ser preciso distinguir duas hipóteses, cuja definição evidencia qual entendimento jurisprudencial desta Corte deverá ser aplicado ao caso concreto, ao mesmo tempo em que explicita o motivo pelo qual os embargos de declaração ora apreciados não têm fundamento.A primeira hipótese refere-se à situação em que o TCU anula as aposentadorias ou pensões por ele próprio já julgadas legais e registradas. Nesse caso, em que há anulação de ato administrativo complexo aperfeiçoado, aplica-se o art. 54 da Lei 9.784/1999. Tal procedimento não foi objeto da presente ação.Já a segunda hipótese refere-se à atividade de controle externo, pela qual o Tribunal de Contas da União aprecia aposentadorias e pensões concedidas pelos órgãos da Administração Pública - podendo julgá-las ilegais, negando-lhes o registro, ou aprová-las. É sobre isso que se tratou nesta ação, isto é, sobre a competência disposta no art. 71, III, da Constituição Federal.Nessa perspectiva, destaco que, como bem lembrado pelo Ministro Edson Fachin em seu voto, desde 1957, o Supremo Tribunal Federal tem se posicionado no sentido de que o ato de concessão de aposentadoria teria natureza de ato complexo, segundo o qual seria necessária a conjugação da vontade do órgão de origem e do TCU para que fosse perfectibilizado.Por esse motivo, após a edição da Lei 9.784/1999, firmou-se o entendimento de que seu art. 54 não poderia ser aplicado durante o período entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, haja vista ainda inexistir ato acabado.Quanto a esse ponto, a decisão ora embargada não alterou a jurisprudência há muito firmada, segundo a qual a concessão de aposentadoria ou pensão constitui ato administrativo complexo. E, por constituir exercício da competência constitucional, a apreciação desse ato segue a ocorrer sem a participação dos interessados - portanto, sem a observância do contraditório e da ampla defesa.Entretanto, ao apreciar o objeto da presente repercussão geral, e colacionando-se jurisprudência do STF, restou evidenciado ser recorrente a demora das Cortes de Contas em finalizar a análise da legalidade da concessão inicial e, por consequência, em constituir o ato administrativo.A questão posta foi a seguinte: se, por um lado, entende-se pela inaplicabilidade do art. 54 da Lei 9.784/1999 ao período compreendido entre a publicação do ato de aposentadoria pelo órgão de origem e a apreciação da sua legalidade pelo TCU, por outro o Supremo Tribunal Federal concluiu não ser possível deixar de se constatar o longo prazo que vem sendo reiteradamente utilizado para finalização da análise pelo TCU.Ao corretamente avaliar esse cenário, com fundamento nos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, bem como por estar atenta à importância da estabilização das relações jurídicas - seja em favor da Administração ou em favor do administrado - esta Corte julgou que também para apreciação da legalidade do ato de aposentadoria deveria haver limite de prazo. Entendeu-se ser descabida a constante ocorrência de situações em que atos aparentemente já consolidados são desconstituídos após o transcurso de largo período.Diante da inexistência de norma que incida diretamente à hipótese, aplicou-se ao caso o disposto no art. 4º da LINDB, in verbis:'Art. 4º Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito'.Nesses termos, tendo em vista o princípio da isonomia, o mais correto foi considerada a utilização, por analogia, do prazo estipulado no Decreto 20.910/1932, que assim dispõe: 'Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem'.Passado esse prazo sem finalização do processo, o ato restará automaticamente estabilizado. Abre-se, a partir daí, a possibilidade de sua revisão, nos termos do art. 54 da Lei 9.873 [9.784]/1999".30. Veja-se que, até essa virada jurisprudencial, o entendimento do STF era pacífico quanto à necessidade de se promover a oitiva do servidor após o prazo de cinco anos do ingresso do ato no Tribunal. Cito, à guisa de ilustração, o seguinte julgado (grifos acrescidos):[...]31. Em razão dessa jurisprudência então pacífica, o TCU proferiu o Acórdão 587/2011-Plenário (rel. Ministro Valmir Campelo), em representação formulada pela Consultoria Jurídica, de modo a consignar a necessidade de oitiva prévia dos interessados nos processos de admissão e concessão de aposentadoria e pensão após o decurso do prazo de cinco anos, contados a partir do envio do ato para esta Corte:[...]32. O Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, por seu turno, previu a seguinte sistemática para exame e revisão de ofício dos atos de concessão (grifos acrescidos):"Art. 260. Para o exercício da competência atribuída ao Tribunal, nos termos do inciso III do art. 71 da Constituição Federal, a autoridade administrativa responsável por ato de admissão de pessoal ou de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão, a que se refere o artigo anterior, submeterá os dados e informações necessários ao respectivo órgão de controle interno, que deverá emitir parecer sobre a legalidade dos referidos atos e torná-los disponíveis à apreciação do Tribunal, na forma estabelecida em ato normativo.§ 1º O Tribunal determinará o registro dos atos que considerar legais e recusará o registro dos atos considerados ilegais.§ 2º O acórdão que considerar legal o ato e determinar o seu registro não faz coisa julgada administrativa e poderá ser revisto de ofício pelo Tribunal, com a oitiva do Ministério Público e do beneficiário do ato, dentro do prazo de cinco anos da apreciação, se verificado que o ato viola a ordem jurídica, ou a qualquer tempo, no caso de comprovada má-fé".33. O art. 54 da Lei 9.784/1999 (conhecida como lei do processo administrativo), por sua vez, estabelece (grifos acrescidos):"Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato".34. Ora, uma vez que o entendimento deste Tribunal se firmou no sentido de que a revisão de ofício - ou seja, a reapreciação do ato registrado - deveria ser feita no prazo máximo de cinco anos, a interpretação literal do dispositivo regimental não se coaduna com a Lei 9.784/1999. Isso porque, nos termos da lei, o exercício do direito de anular ocorre com a adoção de qualquer medida que importe impugnação à validade do ato.35. Sobre o tema, manifestei-me nos seguintes termos quando do julgamento do TC 005.430/2001-2 (Acórdão 2.384/2014-Plenário, rel. Ministro Raimundo Carreiro):"Trata-se de solicitação, formulada pelo Ministério Público junto ao Tribunal, de revisão de ofício da Decisão 523/2002-TCU-1ª Câmara, mediante a qual foi ordenado o registro da aposentadoria do Sr. [omissis]. A motivação para tanto, invocada pelo Parquet, foi o cômputo de tempo de atividade rural em favor do inativo sem a correspondente contribuição previdenciária.2. Na sessão de 13 de agosto último, o eminente relator, Ministro Raimundo Carreiro, a despeito de reconhecer que o ato concessório efetivamente viola a ordem jurídica, na linha do entendimento expresso no Acórdão 740/2006-TCU-Plenário, o que, em princípio, o sujeitaria à revisão, defende, com esteio em precedentes do Tribunal, que 'somente é cabível a revisão de ofício de acórdão que considerou legal ato de aposentadoria ou pensão dentro do prazo de cinco anos do julgamento, consoante dispõe o art. 260, § 2º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, em obediência ao princípio da segurança jurídica'.3. Adianto, de plano, que acompanho, no mérito, as conclusões de Sua Excelência, eis que consentâneas com o posicionamento prevalecente neste Colegiado quanto ao alcance do referido dispositivo regimental.4. Nada obstante, considero que o caso em exame oferece ocasião propícia para dar início a nova e mais detida reflexão sobre os procedimentos adotados pelo Tribunal no que concerne ao instituto da revisão de ofício, de modo a preencher, por exemplo, as lacunas normativas elencadas na questão de ordem suscitada pela Presidência da Corte ainda no ano de 2006 (Anexo I da Ata 33/2006-Plenário), como a definição de relatoria e mesmo do colegiado julgador, até hoje sem disciplinamento em ato próprio.5. Nesse contexto, penso que seria pertinente avaliar, inclusive, a conveniência de harmonizar as prescrições do art. 260, § 2º, do Regimento Interno com aquelas do art. 54 e parágrafos da Lei 9.784/1999, ponto determinante no desfecho do presente processo. Sobre esse aspecto, a propósito, lembro que a aplicação da decadência prevista na Lei do Processo Administrativo aos atos sujeitos a registro é matéria já pacificada no Supremo Tribunal Federal, como ilustra, aliás, entre muitos outros, o julgado transcrito no voto do relator.6. Assim, proponho, aditivamente, que seja endereçada determinação à Secretaria-Geral de Controle Externo para que constitua grupo de trabalho com vistas a estudar o assunto e, eventualmente, submeter à apreciação deste Colegiado projetos de atos normativos dispondo a respeito".36. Tanto o relator quanto o Plenário aquiesceram a essa proposição, de modo que foi exarada a seguinte determinação no Acórdão 2.384/2014 (ainda não implementada):"9.2. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que, em face das razões expostas na Questão de Ordem suscitada pela Presidência na sessão plenária de 16/8/2006 (Ata 33/2006-Plenário) e, ainda, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal que submete ao prazo decadencial estabelecido no art. 54 da Lei 9.784/1999 as deliberações do TCU que envolvem a apreciação, para fins de registro, de atos de concessão e admissão, constitua grupo de trabalho com o propósito de avaliar os procedimentos atualmente adotados no âmbito desta Corte para a realização de revisões de ofício e, eventualmente, submeter ao Tribunal projetos de atos normativos dispondo a respeito;"37. A leitura do § 2º do art. 260 do Regimento Interno, como é feita hoje, além de contrariar disciplina legal aplicável aos atos sujeitos a registro, tem, pelo menos, duas consequências práticas indesejáveis. A primeira é permitir que atos contrários à ordem jurídica continuem a produzir efeitos financeiros contra o Erário, dada a impossibilidade prática de seguir os trâmites processuais em prazo reduzido - situação que ocorre, por exemplo, quando se verifica a ilegalidade a poucos meses do prazo fatal de cinco anos.38. A segunda consequência é a possível não observância dos princípios formalismo moderado e da busca da verdade material, que regem o processo administrativo, em razão da necessidade extrema de se observar os prazos processuais. Assim, pedidos de prorrogação de prazo pelo interessado ou propostas de diligência eventualmente sugeridas pelo Ministério Público, que normalmente seriam acatados, tendem a ser indeferidos, com possíveis prejuízos à ampla defesa e à busca da verdade material. Daí a inteligência do § 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999, que não exige a revisão do ato administrativo no prazo de cinco anos, mas apenas a prática de ato com o inequívoco propósito de rever esse ato.39. Cabe mencionar que as revisões dos atos concessórios no âmbito do regime geral de previdência podem ser feitas no prazo de dez anos e, da mesma forma que na Lei 9.784/1999:[...]40. Diante do entendimento do STF quanto à aplicabilidade da Lei 9.784/1999 aos atos sujeitos a registro e à vista do mandamento constitucional segundo o qual o regime de previdência dos servidores públicos observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência (§ 12 do art. 40 da CF), não se sustenta interpretação restritiva do § 2º do art. 260 do Regimento Interno desta Corte.41. A despeito de tal interpretação restritiva não se amoldar à lei, poder-se-ia defender sua razoabilidade ao limitar o prazo total que este Tribunal dispunha para tornar definitivo o ato sujeito a registro. Isso porque, na sistemática anterior, não havia limitação temporal para que o TCU pudesse negar registro ao ato, bastando, para tanto, promover, a qualquer tempo, a oitiva do interessado. Daí porque a limitação para a conclusão da revisão de ofício no prazo de cinco anos, a despeito de contrariar a redação do § 2º do art. 54 da lei do processo administrativo, não era de todo desarrazoada.42. Essa situação não mais existe com a decisão proferida pelo STF no RE 636.553/RS, sendo certo que, após cinco anos do ingresso nesta Corte, o ato deve ser tido como automaticamente registrado.43. Considerando que a interpretação do Regimento Interno deve se harmonizar com os dispositivos legais e que a jurisprudência do STF é inequívoca quanto à aplicação da lei do processo administrativo aos atos sujeitos a registro, deve-se conferir interpretação ao § 2º do art. 260 do Regimento Interno em conformidade com o § 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999.44. Dado que a interessada foi cientificada sobre a possível ilegalidade de seu ato de aposentadoria (a saber, ausência de contribuição previdenciária relativamente ao tempo mencionado na certidão da OAB) em 2017 (vide Ofício/Sefip 4.255 de peça 25 e defesa de peça 34, dentre outros), entendo como atendido o § 2º do art. 54 da Lei 9.784/1999.45. Desse modo, poderá a Sefip adotar as medidas cabíveis para a revisão de ofício da presente concessão, sem prejuízo da renovação da oitiva, uma vez que, na assentada anterior, a interessada foi chamada a se manifestar sobre possível ilegalidade do ato e não a se opor à revisão de ato já registrado, ainda que automaticamente.Acórdão:9.1. reconhecer que a presente concessão foi automaticamente registrada em 16/12/2015;9.2. encaminhar os autos à Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais para a adoção dos procedimentos necessários com vistas à revisão de ofício, nos termos do subitem 9.2.1 do Acórdão 122/2021-Plenário (rel. Ministro Walton Alencar Rodrigues).