Acórdão 1072/2017
Sumário:8. Nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, independentemente do destino final dado aos recursos repassados cabe ao ente recebedor restituir o Fundo Nacional de Saúde, podendo, ainda, haver aplicação de multa ao agente público causador da irregularidade.Voto:Trata-se de representação formulada pela SecexSaúde, noticiando supostas irregularidades na atuação dos gestores do Fundo Nacional de Saúde (FNS), identificadas no âmbito da prestação de contas do Fundo no exercício de 2013 (TC 019.865/2014-7).2.Ao analisar a referida prestação de contas, a SecexSaúde tomou conhecimento de tratativas entre o FNS, o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus) e a Controladoria-Geral da União (CGU) relativas ao encaminhamento dado aos casos de desvios na aplicação de recursos da saúde transferidos fundo a fundo para municípios, estados e Distrito Federal (DF). Em linhas gerais, essas tratativas, consubstanciadas no Memorando 0552 MS/SE/FNS, de 11/12/2014 (peça 1) e no Parecer Técnico CGAUD/DENASUS/SGEP/MS 1902, de 23/2/2015 (peça 2), evidenciavam que o FNS, com fundamento na Lei Complementar 141/2012 e no Decreto 7.827/2012, vinha se recusando, indevidamente, a instaurar tomadas de contas especiais, a despeito dos indícios de débito apontados pelo Denasus envolvendo recursos de origem federal.3.Isso porque, no entender do FNS, sua competência para instaurar essas tomadas de contas especiais teria sido afastada pela Lei Complementar 141/2012, ao determinar, em seu art. 27, caput e inciso I, que:Art. 27.  Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3o desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;4.Para o FNS, a previsão legal de que a devolução seja feita ao fundo de saúde do ente da federação beneficiário do repasse teria retirado sua competência para cobrar os débitos envolvendo os recursos federais da saúde transferidos fundo a fundo. Esse foi o entendimento consignado no Memorando 0552 MS/SE/FNS/2014, dirigido ao Denasus, conforme se observa nas seguintes passagens do referido documento (peça 1):[...]5.Contudo, na opinião da SecexSaúde, a qual, em essência, está alinhada como o posicionamento do Denasus e da Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde (Conjur/MS), a interpretação dada à Lei Complementar 141/2012 pelo FNS está equivocada. Isso porque, independentemente do fundo que deve ser ressarcido, os valores transferidos do FNS aos demais entes federativos constituem recursos federais, competindo ao Ministério da Saúde a instauração de processos de tomada de contas especial (TCE) quanto a eles, e ao TCU o julgamento desses processos (Decisão 506/1997-TCU-Plenário e Acórdão 1426/2015-TCU-Plenário).6.Além disso, o art. 27 da Lei Complementar 141/2012 se refere exclusivamente aos débitos decorrentes de desvios de objeto ou de finalidade, nos quais os recursos são aplicados em prol da sociedade, mas em objeto ou finalidade distintos do pactuado. A norma não faz menção aos demais casos, em que os débitos são originários de efetivo dano ao erário, a exemplo de desvios, desfalques, superfaturamentos, ou ausência de comprovação das despesas realizadas. Diante disso, não poderia o FNS estender a suposta aplicação da Lei Complementar 141/2012 a todos os débitos referentes às transferências fundo a fundo.7.Ressalto que, embora os gestores do FNS aleguem que a devolução dos processos se deu em razão das falhas de enquadramento, pelo Denasus, das impropriedades apontadas em seus relatórios, os quais não distinguiam os débitos decorrentes de desvio de objeto/finalidade dos demais casos, na prática, não foi isso que ocorreu. O que houve foi a devolução indiscriminada dos processos enviados pelo Denasus para a cobrança de valores referentes às transferências fundo a fundo. Nem o Memorando 0552 MS/SE/FNS/2014, nem os elementos dos autos indicam que tenha havido alguma seleção desses processos por parte do FNS no sentido de identificar aqueles que se enquadravam nas hipóteses previstas na Lei Complementar 141/2012 ou de separar os que tinham condições de prosseguimento daqueles que demandavam ações saneadoras com vistas a aplicação da referida norma.8.Para que se tenha uma noção da magnitude do problema, registro que, até novembro de 2015, o FNS, que, segundo levantamento interno deste Tribunal, foi a unidade gestora que mais remeteu TCEs ao TCU no período de 2010 a 2013,  já havia devolvido cerca de 278 processos ao Denasus com base no referido entendimento, cujos potenciais débitos totalizavam mais de 320 milhões.9.A fim apurar tais fatos, foi instaurada a presente representação, por mim conhecida mediante o Despacho da peça 20, ocasião em que autorizei a realização de diligências à Secretaria-Executiva do Ministério da Saúde (SE/MS), à Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde (Conjur/MS) e ao Denasus.10.Após as diligências, a secretaria instrutora entendeu que a conduta dos gestores do FNS, ao não instaurarem as devidas tomadas de contas especiais, e da SE/MS, ao se omitirem no dever de apoiar e coordenar o FNS, foi irregular, razão pela qual promoveu a audiência dos envolvidos.11.Examinadas as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, a SecexSaúde concluiu que, embora tenha sido inadequada a postura dos responsáveis no tocante à devolução dos processos ao Denasus e à não instauração das devidas TCEs, o FNS passou a adotar, a partir de 2016, as providências cabíveis quanto ao necessário prosseguimento desses processos. Por essa razão, em manifestações convergentes, propõe o acolhimento parcial das razões de justificativas apresentadas pelos gestores, deixando de aplicar-lhes multa e dando ciência:[...]II- Caracterização da irregularidade (desvio de finalidade, desvio de objeto, dano ao erário e recebimento de recursos federais pelo ente de forma irregular) 20.O primeiro ponto que precisa ser uniformizado diz respeito à correta identificação das irregularidades ensejadoras de débitos envolvendo recursos do SUS, visto que essa informação é essencial para que se defina o tratamento dado a cada caso. Tendo em vista as diferentes consequências que cada situação acarreta, podemos dividir essas irregularidades em: recebimento de recursos federais pelo ente de forma irregular, dano ao erário propriamente dito (desfalques, desvios, etc.) e desvio de objeto ou de finalidade.21.Os casos de recebimento irregular de recursos federais pelo ente - não abarcados pela Lei Complementar 141/2012 - dizem respeito ao não cumprimento de requisitos estabelecidos pelo Ministério da Saúde para a concessão de incentivos financeiros. Em geral, esses requisitos dizem respeito à adesão a estratégias do Ministério e ao atendimento de exigências definidas em seus regramentos.22.Para exemplificar esse tipo de irregularidade, menciono a Estratégia Saúde da Família. Essa política estabelece que a concessão do incentivo financeiro deve ser realizada com base em informações fornecidas pelo ente recebedor acerca do número de equipes de saúde da família de que dispõe. Assim, eventuais falhas nas informações prestadas pelo ente recebedor poderiam acarretar no recebimento irregular de recursos transferidos fundo a fundo.23.Nesses casos, o não atendimento às condicionantes estabelecidas para a realização dessas transferências maculam o fato gerador do repasse, tornando-o nulo e ensejando a restituição do Fundo Nacional de Saúde, independentemente da destinação final dos recursos.24.Importante esclarecer que, ainda que sejam identificados indícios de malversação na aplicação de recursos recebidos irregularmente, o Fundo Nacional de Saúde deve ser recomposto pelo ente beneficiário, restando aos órgãos de controle locais a competência para adoção de providências com vistas à responsabilização e ao ressarcimento do erário municipal ou estadual.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. acolher parcialmente as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, deixando de aplicar-lhes multa em razão da constatação de que o FNS passou a adotar, a partir de 2016, as providências cabíveis para instaurar as tomadas de contas especiais voltadas a apurar os débitos que envolvem recursos de origem federal transferidos fundo a fundo;9.3. firmar os seguintes entendimentos acerca do tratamento que deve ser dado aos débitos relativos a recursos federais do Sistema Único da Saúde (SUS) transferidos fundo a fundo aos estados, municípios e ao Distrito Federal, em especial no que diz respeito à interpretação e à aplicação do art. 27 da Lei Complementar 141/2012:[...]9.3.4. nos casos de débito decorrente do recebimento irregular de recursos federais pelos estados, municípios ou Distrito Federal, em razão de eventuais incorreções nas informações prestadas pelo beneficiário, independentemente do destino final dado aos recursos repassados, cabe ao ente recebedor restituir o Fundo Nacional de Saúde, uma vez que não fazia jus ao repasse, podendo, ainda, haver aplicação de multa ao agente público causador da irregularidade;