Acórdão 8496/2023
Voto:Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em desfavor de [responsável] em razão de acumulação de cargo de Técnico do Seguro Social com a percepção de proventos de aposentadoria como professora do Estado da Bahia, não acumuláveis na atividade.2. O INSS, inicialmente, instaurou o Processo Administrativo Disciplinar (PAD)  35013.003471/2016-81, o qual teve por objeto a apuração de irregularidades noticiadas pelo Tribunal de Contas da União, mediante o Ofício 278-301/2016-TCU/SEFIP/Diaup, de 13/10/2016 (peça 41, p. 610-612, do TC 014.980/2015-0 - Relatório de Acompanhamento - fiscalização contínua em folhas de pagamento de diversas unidades jurisdicionadas), acerca de indícios de acumulação de cargos, sem amparo legal na folha de pagamento daquele órgão federal (peça 43, p. 2).3. A Comissão de Inquérito do PAD, após indiciar a servidora [responsável], Técnica do Seguro Social, lotada na Agência da Previdência Social Odilon Dórea da Gerência Executiva de Salvador/BA, por infringência ao disposto no art. 37, § 10 da Constituição Federal e no caput do art. 118, §§ 1º e 3º, da Lei 8.112/90, emitiu o Relatório Final, de 3/7/2018, manifestando-se pela aplicação da penalidade de demissão (peça 43, p. 3).4. A Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento Social exarou o Parecer 00894/2018/CONIUR-MDS/CGU/AGU, opinando pelo acolhimento da conclusão da Comissão Disciplinar e pela aplicação da penalidade de demissão da servidora, com fundamento nos arts. 132, inciso XII, c/c arts. 133 e 134, todos da Lei 8.112/1990, por ter praticado acumulação ilegal de cargo. Essa conclusão foi aprovada pelo Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social, que aplicou a pena de demissão, materializada nos termos da Portaria 2.617/GM/MDS, publicada no Diário Oficial da União 224, datado de 22/11/2018 (peça 43, p. 3).5. Na sequência, o INSS instaurou o Processo de Cobrança Administrativa 00956.000588/2019-21, no valor de R$ 173.168,03, contra a servidora [responsável] (peça 43, p. 3-4). Em razão da ausência de justificativas suficientes para elidir as irregularidades e da não devolução dos recursos por parte da responsável, o INSS instaurou a Tomada de Contas Especial (peça 43, p. 4), tendo por fundamento, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas,  a constatação das seguintes irregularidades:Acumulação de Cargos sem amparo legal, contrariando os requisitos do art. 37, inc. XVI e XVII e § 10, art. 38, art. 42, § 1º, art. 142, § 3º, inc. II da Constituição Federal, Emenda Constitucional 20/1998, Acórdão 211/2008-TCU-2ªC.Concessão irregular de benefício previdenciário de aposentadoria, mediante a inserção fraudulenta de registros nas bases de dados da Previdência (vínculos empregatícios, cômputos de tempos de serviço, de conversão de atividade especial e outros).6. No relatório de TCE 35014.303989/2020-98 (peça 43), o tomador de contas concluiu que o prejuízo importaria no valor original de R$ 173.168,03, imputando-se a responsabilidade à sra. [responsável], na condição de beneficiária (peça 43, p. 7, item 20).7. Em 10/2/2021, a Controladoria-Geral da União emitiu o relatório de auditoria 3159/2020 (peça 47), em concordância com o relatório do tomador de contas. O certificado de auditoria 3159/2020 e o parecer do dirigente do órgão de controle interno concluíram pela irregularidade das presentes contas (peças 48 e 49). Em 18/2/2021, o ministro responsável manifestou-se pela irregularidade das contas, e determinou o encaminhamento do processo ao Tribunal de Contas da União (peça 50).8. A então Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) procedeu à citação da servidora [responsável] (peças 54-55), autorizada pelo dirigente máximo da unidade técnica em 12/9/2022 (peça 56), conforme os termos dos Ofícios 49.438/2022-TCU/Seproc (peça 60) e 49.439/2022-TCU/Seproc (peça 59), recebidos pela responsável, consoante os Avisos de Recebimento de peças 62 e 61, respectivamente, em virtude de acumulação de cargo público com a percepção de proventos de inatividade sem amparo legal, resultando em pagamentos irregulares de remuneração, em prejuízo ao Erário federal, no valor histórico de R$ 167.099,32.9. Transcorrido o prazo regimental, a [responsável] apresentou suas alegações de defesa, nos termos do Expediente, datado de 26/10/2022 (peça 63, p. 1-4), asseverando, em resumo, o que segue:a) o art. 37, da Constituição da República, permite o acúmulo de cargo de professor com o de técnico, o que a fez imaginar que poderia acumular a função de Técnico Previdenciário com a de professor, tendo trabalhado nas duas funções, ingressando primeiro na de professor, em 1980, e, depois, na de técnico previdenciário, em 28/6/1984, ocasião em que teria declarado que exercia função de professora em horário compatível com o cargo no INSS. Assim, o erro não teria sido dela (peça 63, p. 1);b) a condenação dela à devolução dos valores recebidos a título de proventos de aposentadoria seria promover o enriquecimento sem causa do INSS, e excesso de execução, pois, para ela, contribuiu até a aposentadoria, trabalhando, cumprindo horário, agindo responsavelmente, preenchendo os requisitos para fazer jus ao benefício previdenciário (peça 63, p. 1-3);c) a legislação estabelece que a autoridade deve dar ciência ao servidor do acúmulo ilegal de cargo detectado, com o estabelecimento de dez dias para apresentar sua opção e, no presente caso, o fato de acumular cargos era de conhecimento da administração, desde seu ingresso no INSS, sem que tivesse sido notificada a fazer "a sua opção por apenas uma função", não podendo ser penalizada por essa omissão, na instauração do processo administrativo respectivo quando já estava aposentada (peça 63, p. 2); ed) a defendente ocupou, entre 28/6/1984 e 2002 (quando aposentou-se da função de professor, na Secretaria de Educação do Estado da Bahia), as duas funções irregularmente, mas o INSS tinha conhecimento e manteve-se inerte, e só após vários anos que veio a abrir o processo administrativo para apurar essa irregularidade, o que não lhe faz sentido, considerando, inclusive, ter trabalhado para fazer jus ao benefício, não tendo desviado recursos e recebido nada que não tivesse direito, de modo que considera injusta a proposta de devolução dos recursos (peca 63, p. 2-3).10. Ao final, a Sra. [responsável] pede que se torne insubsistente a dívida apurada, por questão de justiça (peça 63, p. 3).11. A Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), após a análise das alegações de defesa de [responsável], propôs, em pareceres uniformes (peças 6567), julgar irregulares as contas da responsável, com a consequente condenação em débito e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.12. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU), representado pelo Procurador Dr. Rodrigo Medeiros de Lima, manifestou-se de acordo com a proposta sugerida pela AudTCE (peça 68).13. Feito o histórico, passo a deliberar.[...]14. Manifesto minha concordância com o encaminhamento apresentado pela AudTCE, que contou com a anuência do MPTCU, motivo pelo qual incorporo os fundamentos apresentados nos pareceres precedentes como minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer os comentários que reputo necessários.[...]21. Consoante apurado pela unidade instrutiva e transcrito no relatório precedente a este voto:27.3. A referida servidora ingressou no serviço público em 28/6/1984, por meio de concurso público, no cargo de agente administrativo do Instituto Brasileiro do Café, passou pela Receita Federal e, por fim, passou a integrar o quadro permanente do INSS, como Técnica do Seguro Social (cf. sentença, peça 13, p. 1), sob a matrícula 0137397 (v. peça 23), tendo sido lotada na APS Odilon Dórea, da Gerência Executiva de Salvador-BA, com Jornada de 40 (quarenta) horas semanais. Ela cumulou, com o cargo, o recebimento de proventos de aposentadoria, via FUNPREV, do Estado da Bahia, do cargo de professor do Estado da Bahia, no qual havia sido admitida em 10/5/1980, e aposentada em 29/11/2001 (cf. termo de indicação do PAD 35013.003471/201681, peça 5, p. 1; Despacho Decisório-SOGP/GEXSAL/INSS 297, de 1º/11/2016, peça 11, p. 1, item 5; Ofício-DRH/CTON/Secretaria de Administração/Estado da Bahia, de 11/1/2017, peça 12, p. 1, e sentença, peça 13, p. 1).22. A cumulatividade regular de cargos, no presente caso, é possível na hipótese de atendimento aos requisitos necessários ter ocorrido antes da entrada em vigor da Emenda Constitucional 20, de 15/12/1998, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal - STF (Relatório Final do PAD, peça 6, p. 7; transcrição de ementa de jurisprudência, sentença, peça 13, p. 5):DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO DE PROVENTOS ANTES DA EC Nº 20/1998. POSSIBILIDADE.1. A atual jurisprudência do STF tem reconhecido que a redação original da Constituição não vedava a acumulação de proventos, o que somente veio a ocorrer a partir da EC nº 20/1998.2. No caso concreto, o impetrante já havia adquirido o direito à segunda aposentadoria antes de 16.12.1998, embora o respectivo ato de concessão somente tenha sido publicado posteriormente.3. Agravo regimental a que se nega provimento. (MS 32833 AgR, Relator (a): Min. ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 23/09/2016, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-214 DIVULG 05-10-2016 PUBLIC 06-10-2016) 23. Assim, tendo em vista que a referida servidora se aposentou em 29/11/2001, não há nos autos evidências de que a cumulatividade dos proventos com o cargo exercido pela Sra. [responsável] houvesse se consolidado antes da Emenda Constitucional 20/1998, em respeito à jurisprudência do STF. Portanto, acompanho a conclusão da unidade técnica de que a incompatibilidade só se configuraria depois da Emenda Constitucional 20/1998.24. Ademais, conforme verificado pela unidade técnica:27.5 Com efeito, a Constituição da República de 1988, no seu artigo 37, inciso XVI, alínea "b", só autoriza a acumulação do cargo público de professor com outro técnico ou científico, o que não se verificou no caso. Acrescente-se que o art. 37, § 10 (alterado pela Emenda Constitucional 20, de 15/12/1998), da Constituição da República, assim como art. 118, §§ 1º e 3º, da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990, também dispõem ser vedada a acumulação de cargos públicos, a que equipara a percepção simultânea de proventos da inatividade, quando não acumuláveis na atividade. A Lei 8.112/1990, em seu art. 133, § 5º, no entanto, possibilita que o servidor exerça opção, de sua iniciativa, dentro do prazo de dez dias para defesa, estando configurada, no caso, sua boa-fé, hipótese em que se converteria automaticamente em pedido de exoneração do outro cargo.25. Além disso, de acordo com o Despacho Decisório 297/SOGP/GEXSAL/INSS, de 1º/11/2016 (peça 11, p. 1, item 5):5. Na acumulação em referência, a servidora possui um cargo de Técnico do Seguro Social - Ativo Permanente neste instituto e um Cargo de Professor Aposentado - FUNPREV/BA. Neste sentido, o Manual de Consolidação de Normas e Procedimentos de Gestão de Pessoas, capítulo II, item 8.5, assim preceitua: "O cargo de Técnico do Seguro Social, de que trata a Lei nº 10.855, de 1º de abril de 2004, alterada pela Lei nº 11.501, de 11 de julho de 2007, não é cargo técnico ou científico, portanto, não pode ser acumulado com outro cargo de professor (Nota Técnica nº 224/2008/PFE/INSS/ CGMADM/DPES) " 	DECISÃO6. No uso das atribuições conferidas pelo Art. 171 do Regimento Interno do INSS, aprovado pela Portaria MPS nº 296, de 09/11/2009, publicada no DOU nº 214, de 10/11/2009, Seção I, c/c o Art. 7º da Orientação Normativa SEGEP/MP nº 04, de 21/02/2013, a Chefe da SOGP/GEXSAL/BA DECIDE pela ilicitude da acumulação dos cargos. PUBLIQUE-SE EM BSL. NOTIFIQUE-SE interessado. (sublinei) 26. Logo, não merece acolhimento a alegação apresentada pela Sra. [responsável] de que a Constituição da República permite o acúmulo de cargo de Técnico Previdenciário com a de professor.27. Ainda, conforme documentação acostada aos autos, a Sra. [responsável] teve assegurado o seu direito de realizar a opção pela aposentadoria mais vantajosa, nos termos da sentença proferida, em 31/7/2017, pela Juíza Federal da 6ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Estado da Bahia (peça 13, p. 1-8), verbis:A Impetrante alega que foram desrespeitados os princípios do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. O Ofício 278-301/2016 - TCU/SEFIP/Diaup, identificando o indício de irregularidade pela acumulação de cargos fora expedido em 13/10/2016, cobrando uma resposta até o dia 15/12/2016. Tal ato do TCU deflagrou a instauração de processo administrativo para apuração da situação de [responsável]. Pode-se verificar que, em pouquíssimo tempo, ou seja, em 20/10/2016 a Impetrante foi logo notificada para indicar a sua opção a um dos cargos e, em 25/10/2016, a Demandante solicitou cópia do processo nº 35013.003471/2016-81. (...) Posto isso, com os fundamentos acima expendidos, rejeito as preliminares de ilegitimidade dos Impetrados e de decadência e ainda JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido contido na inicial para, mantendo os termos da decisão liminar, assegurar à Impetrante o direito de realizar a opção pela aposentadoria mais vantajosa, mediante o aproveitamento do tempo de serviço no cargo público estadual, em sendo caso, afastando-se, provisoriamente a cumulação dos proventos e ou dos proventos e vencimentos, vedando, contudo, a obrigação de ressarcimento de valores recebidos, pela parte Impetrante, pelos serviços prestados à União e ao Estado da Bahia, até a realização da opção formal mencionada, dentro de trinta dias da intimação da presente sentença. Em consequência, JULGO EXTINTO O PROCESSO, com resolução do mérito, com base no art 487, I, do CPC. (destaques no original) 28. Resta constatado pela AudTCE que a servidora não se manifestou dentro do prazo de trinta dias sobre a opção pela aposentadoria mais vantajosa, assim transcrito no relatório precedente a este voto:27.8. Anote-se haver registro de que a servidora foi intimada para exercício de sua opção pelo cargo mais vantajoso, em decorrência da sentença exarada no âmbito do Mandado de Segurança 1000713-25.2016.4.01.3300, em 14/8/2017, cabendo, à servidora, trinta dias para realizar a referida opção, isto é, até 13/9/2017. Sendo assim, a partir de 14/9/2017, tudo que a servidora viesse a receber, como remuneração do cargo junto ao INSS, seria considerado indevido, por não ter feito a opção pelo cargo mais vantajoso (v. Relatório Final do PAD, peça 6, p. 2, item 4, p. 8, item 17; sentença à peça 13; Parecer de Força Executória da Procuradoria Federal no Estado da Bahia, referente ao MS, peça 14, p. 2; Memorando-SGOP/SERADM/GEXSAL/SR-IV/INSS 198, de 27/9/2017, peça 15).29. Portanto, não se sustenta a alegação da Sra. [responsável] de que não foi notificada para apresentar sua "opção por apenas uma função".30. Não merece acolhimento a alegação apresentada pela defendente de ausência de questionamento pela Administração Pública sobre o acúmulo ilegal de cargos. A cumulatividade ilegal decorreu de alteração efetivada pela Emenda Constitucional 20/1998 e, em razão da nova regra constitucional, a Sra. [responsável] foi notificada para fazer a opção, em 2017, mas não exerceu o direito que lhe foi assegurado. E, por isso, incorreu, a partir de então, em percepção de pagamentos sem amparo legal, suscitando o prejuízo aos cofres públicos.31. Não socorre a Sra. [responsável] a alegação de que sua condenação à devolução de proventos de aposentadoria promoverá enriquecimento ilícito do INSS ou excesso de execução, ante a contribuição efetuada ou o trabalho realizado. Com a mudança da regra constitucional sobre cumulatividade de cargos e com o preceito de que Técnico Previdenciário (Técnico do Seguro Social) não é cargo técnico, a cumulatividade do exercício de cargo de professor com o de Técnico Previdenciário passou a ser ilegal por ser incompatível na ativa.32. Ressalto que a Sra. [responsável] foi demitida do cargo de Técnico do Seguro Social, nos termos da Portaria 2.617, de 20/11/2018. Publicada no Diário Oficial da União 224, de 22/11/2018:PORTARIA Nº 2.617, DE 20 DE NOVEMBO DE 2018 O MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL, no uso da atribuição que lhe foi delegada pelo inciso I do art. 1º do Decreto nº 3.035, de 27 de abril de 1999, e, tendo em vista o que consta no Processo Administrativo Disciplinar nº 35013.003471/2016-81 e no PARECER n. 00894/2018/CONJUR-MDS/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho da Consultora Jurídica, resolve: Aplicar a penalidade de DEMISSÃO a [responsável], Matrícula SIAPE nº 0137397, ocupante do cargo de Técnico do Seguro Social, do quadro de pessoal do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS/BA, com fundamento nos artigos 132, XII, c/c os arts. 133 e 134, todos da Lei 8.112 de 11/12/1990, por ter praticado acumulação ilegal de cargos.33. Analisados os contornos do caso concreto, acompanho integralmente os pareceres prévios no sentido de julgar irregulares as contas da responsável, condenando-a em débito pelos valores recebidos indevidamente, e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas da sra. [responsável], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/92, c/c os arts. 1º, inciso I, e 209, inciso III, do Regimento Interno do TCU;       9.2. condenar a sra. [responsável], com fundamento no art. 19, caput, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 210 do Regimento Interno do TCU, ao pagamento das quantias abaixo relacionadas [...]:        9.3. aplicar à sra. [responsável] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ 17.000,00 (dezessete mil reais) [...];