Acórdão 31/2017
Sumário3. As ações orçamentárias referentes a saneamento básico de domicílios e de pequenas comunidades somente poderão ser contabilizadas para fins de cumprimento do piso constitucional da saúde caso previamente aprovadas, expressa e individualmente, pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação, que deverá decidir valendo-se de critérios consistentes de razoabilidade, a vista dos parâmetros estabelecidos pela LC 141/2012 para inclusão de despesas no piso; dos critérios legais de atuação do SUS na área de saneamento, em especial a excepcionalidade e a necessidade; e das circunstâncias do caso concreto.Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Federal Luiz Henrique Mandetta, Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados (CSSF/CD), com fulcro no art. 1º, XVII, da Lei 8.443/1992 e no art. 264 do RI/TCU, versando sobre a aplicação da Lei Complementar 141/2012, que regula a aplicação do montante mínimo de recursos orçamentários na área de saúde estabelecido pela Emenda Constitucional 29/2000 (art. 198, § 2º, da CF/1988).O consulente submeteu à consideração do Tribunal as seguintes questões:1ª. As disposições da LC 141/2012 são aplicáveis a partir do exercício financeiro de 2012?2ª. As despesas a seguir indicadas devem ser computadas no piso constitucional?a. hospitais universitários do MEC, realizadas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais - REHUF (ação orçamentária 20G8);b. Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS (Unidade Orçamentária 36213);c. academias de saúde (ação orçamentária 20YL, no PLN 24/2012-CN);d. participação da união no capital social da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - HEMOBRAS (ação orçamentária 09LP);e. saneamento básico diverso do previsto nos incisos VI e VII do art. 3º da LC 141/2012 (ações orçamentárias 10GD, 10GE, 10SK, 10SV e 20AG, em 2012, e 20YG, 20YH e 20AG, no PLN 24/2012-CN); ef. resíduos sólidos (ações orçamentárias 10GG, 10SL e 20AM, em 2012, e 20YF e 20AM, no PLN 24, de 2012-CN).3ª. A expressão saneamento em pequenas comunidades, constante do art. 3º, VI, da Lei Complementar 141/2012, deve ser interpretada segundo a expressão localidade de pequeno porte, regulada no art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2006 e, desta forma, restringir-se a áreas rurais, aldeias indígenas e vilas?[...]vi. saneamento básico diverso do previsto nos incisos VI e VII do art. 3º da LC 141/2012Conforme exposto no terceiro segmento deste voto, saúde pública, na forma delineada no arcabouço jurídico inaugurado com a promulgação da CF/1988, é função estatal que engloba ações e serviços a cargo de órgãos públicos das mais diversas áreas da Administração Pública.Isso decorre da percepção, consolidada na legislação, da influência exercida sobre a saúde da população pelas políticas sociais e econômicas destinadas a assegurar às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social, em especial os concernentes à alimentação, moradia, saneamento básico, meio ambiente, trabalho, renda, educação, atividade física, transporte, lazer e acesso aos bens e serviços essenciais (art. 2º, III, da LC 141/2012 e art. 3º, parágrafo único, da Lei 8.080/1990).Tal percepção não implica em conferir, à área da saúde, a responsabilidade de execução de todas as políticas públicas que exerçam influência sobre a saúde, entre as quais o saneamento básico. O dever é do Governo como um todo.Saneamento básico não é atribuição intrínseca à área de saúde. Somente em razão da forte influência dessa política pública sobre a saúde da população, o legislador permitiu, excepcionalmente, que algumas ações de saneamento fossem executadas e financiadas com recursos da saúde (art. 200, IV, da CF/1988 e art. 6º, II, da Lei 8.080/1990, c/c o art. 32, § 3º, da Lei 8.080/1990).[...]Evidente, portanto, que se trata de excepcionalidade estabelecida pelo legislador, tendo em vista a preeminência da prevenção e controle de doenças e de outros agravos. Nessa linha, aliás o art. 32, § 3º, da Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/1990), em que, ao tratar de financiamento do SUS, determina que as ações de saneamento que venham a ser executadas supletivamente pelo Sistema Único de Saúde.Por se tratar de atuação supletiva, a execução pelo Sistema Único de Saúde de determinada ação de saneamento, que em princípio não lhe caberia, somente se justifica diante de características ou circunstâncias, atinentes à localidade a ser beneficiada, que obstem a ação de órgãos e entes ordinariamente responsáveis pela sua execução.Sendo possível a execução por concessionária, município, estado, Ministério das Cidades, Ministério do Meio Ambiente etc., deverão eles executá-las preferivelmente ao Ministério da Saúde, ainda que se trate de domicílios, vilarejos ou comunidades indígenas e quilombolas.Observado o parâmetro da atuação supletiva, que nesse contexto engloba as ideias de excepcionalidade e necessidade, bem assim as diretrizes estabelecidas pelo Conselho Nacional da Saúde (art. 37 da Lei 8.080/1990 e art. 2º, II, do Decreto 5.839/2006), a definição das ações orçamentárias concernentes a saneamento básico que serão incluídas no programa de trabalho do Fundo Nacional da Saúde é decisão política do governo, sujeita à anuência do Conselho Nacional da Saúde, a quem cabe aprovar a proposta de orçamento da área da saúde (art. 36, § 2º, da LC 141/2012).Todavia, ainda que legitimamente executada com recursos do SUS, é possível que a despesa não possa ser contabilizada para fins de verificação do cumprimento do piso da saúde.Como aduzi alhures, o legislador definiu um núcleo básico do sistema de saúde ao qual seria assegurado um volume mínimo de recursos. Desse núcleo, foram excluídas as atividades alheias à área da saúde (arts. 2º, I, II, III e parágrafo único, e 4º da LC 141/2012), a exceção daquelas elencadas entre as hipóteses previstas no art. 3º da LC 141/2012, entre as quais se inclui saneamento básico financiado pelo fundo de saúde.Mas não qualquer saneamento básico. Somente o executado em domicílios, pequenas comunidades, distritos sanitários especiais indígenas ou comunidades quilombolas (art. 3º, incisos VI e VII, da LC 141/2012). Mesmo assim, no caso das duas primeiras hipóteses, desde que cumpridos requisitos estabelecidos na norma: aprovação pelo Conselho de Saúde e consonância com as diretrizes das demais determinações previstas nesta Lei Complementar.Note-se que o art. 3º da Lei 141/2012 foi exaustivo. Qualquer despesa em saneamento que não se enquadre nas hipóteses previstas nos seus incisos não entra no cômputo do piso.[...]Por essas razões, a resposta ao questionamento é negativa. O critério municípios com menos de 50 mil habitantes não pode orientar o cômputo de despesas concernentes a saneamento básico no piso constitucional da saúde.[...]Bem por isso, a meu ver, o legislador complementar ordenou, no art. 3º, VI, da LC 141/2012, que as ações e serviços referentes a saneamento básico de domicílios e de pequenas comunidades que podem compor o piso sejam aprovadas pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação.Para cumprir a contento esse encargo, é preciso que Conselho de Saúde do ente valha-se de critérios consistentes de razoabilidade para, a vista dos parâmetros da LC 141/2012 concernentes à composição do piso; dos critérios legais de atuação do SUS na área de saneamento, em especial excepcionalidade e necessidade; e das circunstâncias do caso concreto, conferir à expressão pequenas comunidades o sentido mais adequado à satisfação da finalidade legal.[...]Impende ressaltar que as ações orçamentárias concernentes a saneamento em domicílios e em pequenas comunidades que poderão ser computados no piso são aquelas expressa e individualmente aprovadas pelo Conselho de Saúde do ente financiador, de sorte a demonstrar que a inclusão representa propósito inequívoco do órgão.Digo isso porque, fosse suficiente a aprovação genérica da proposta de orçamento com fulcro no art. 36, § 2º, da LC 141/2012, não haveria razão para o legislador inserir, na mesma lei, outro dispositivo exigindo aprovação da inclusão das despesas no piso pelo Conselho (art. 3º, VI).Por essas razões, a resposta ao questionamento é negativa. O saneamento em pequenas comunidades previsto no art. 3º, VI, da LC 141/2012 não obrigatoriamente tem, embora o possa e assim seja recomendável, de ser interpretado segundo a expressão localidade de pequeno porte regulada art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2007.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, IV e §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. nos termos do art. 1º, XVII, da Lei 8.443/92, dar as respostas a seguir aos questionamentos do consulente:[...]9.2.6. as despesas relativas a saneamento básico que podem ser consideradas para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988, foram definidas em rol exaustivo no art. 3º da LC 141/2012;[...]9.2.8. a expressão pequenas comunidades constante do art. 3º, VI, da LC 141/2012 não obrigatoriamente tem de ser interpretada segundo a expressão localidade de pequeno porte, regulada art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2007, para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.