Acórdão 2523/2016
Voto:No desempenho da competência cometida ao Tribunal de Contas da União pela Constituição Federal, e tendo sido designado Relator da matéria, após sorteio, passo a apresentar as informações iniciais com vistas à emissão do parecer prévio a respeito das contas prestadas pela então Presidente da República [omissis], relativas ao exercício de 2015.[...]Entre os pontos questionados, destaco:- a omissão em contabilizar os passivos da União com bancos federais e o FGTS no montante da dívida pública e, consequentemente, na apuração do resultado fiscal;MÉRITO[...]SUBITEM 9.2.5 DO ACÓRDÃO Nº 1497/2016-TCU-PLENÁRIO"9.2.5.omissão de passivos da União junto ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico de Social e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço nas estatísticas da dívida pública divulgadas pelo Banco Central do Brasil ao longo do exercício de 2015, contrariando os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (item III.2);"Passo agora a tratar do indício de irregularidade "omissão de passivos da União nas estatísticas da dívida pública". O primeiro argumento trazido pela defesa foi que a ausência de captação do fluxo de passivos da União constituídos ao longo de 2015 não interferiu no planejamento da execução orçamentária e financeira, já que ela é norteada pela análise das receitas e despesas, o que não estaria sob responsabilidade do Bacen. Além disso, as estatísticas macroeconômicas do setor fiscal não implicaram qualquer prejuízo às ações das autoridades fiscais no âmbito do acompanhamento da execução orçamentária do período. A Semag, ao analisar as razões de justificativa, não mudou seu entendimento de que a omissão no registro de passivos da União junto aos bancos públicos e ao FGTS distorceu o acompanhamento da gestão fiscal também no curso do exercício de 2015. A unidade técnica remete ao art. 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal e aduz que, havendo distorção na apresentação de quanto há de déficit ou superávit fiscal ao final de cada bimestre, o mecanismo de acompanhamento bimestral preconizado nesta Lei resta igualmente distorcido. Isso significa que, ao deixar de captar tempestivamente o fluxo de despesas primárias da União junto ao BB, Caixa, BNDES e FGTS, as estatísticas fiscais prejudicaram a sistemática de acompanhamento no transcurso do exercício de 2015. Segundo a Semag, a União interferiu no resultado primário por deturpar a apuração do endividamento, ao deixar de registrar os passivos. Tal omissão conferiu um viés favorável à apresentação e à divulgação de um indicador em valor inferior ao que deveria ser publicado, induzindo os usuários da informação a tomarem decisões não compatíveis com a realidade da situação fiscal do ente público. A unidade técnica ressaltou que a importância das estatísticas fiscais para o monitoramento da execução orçamentária e financeira ao longo do período já havia sido objeto de análise na apreciação das Contas do Governo referentes ao exercício de 2014. Ante a análise percuciente da Semag, considero esse argumento superado. Passo agora a tratar da próxima razão de justificativa, mediante a qual a defesa afirmou que, em todas as avaliações bimestrais de receitas e despesas primárias, o que se considera é a meta de resultado primário do exercício, não havendo que se falar em meta bimestral de resultado primário. Observo que, mesmo a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelecendo meta anual desse indicador, a LRF impôs ao gestor o dever de monitorar as finanças públicas no transcorrer do exercício, em seu art. 9º, estipulando o acompanhamento bimestral para fins de adoção de eventuais medidas corretivas, no intuito de cumprir as metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Dessa maneira, não acolho essa justificativa. Outra alegação da defesa foi que os efeitos fiscais decorrentes do pagamento dos passivos da União junto aos bancos públicos e ao FGTS repercutiram ainda no exercício de 2015, o que tornaria equivocada e despropositada a conclusão havida de que, para fins de apreciação das Contas do Governo de 2015, a situação encontrada foi a mesma do exercício de 2014. Ademais, a preocupação de ordem prática seria o eventual efeito da omissão dos passivos na apuração do resultado fiscal do exercício, situação que teria ocorrido com relação a 2014, mas não 2015. Consoante o entendimento da Semag, tanto em 2014 quanto em 2015 deixaram de ser registrados, nas estatísticas fiscais, fluxos primários e nominais que impactam as contas públicas, restando prejudicada a ação planejada e transparente propugnada na LRF. Apesar de o Bacen ter publicado, em Nota para Imprensa: Política Fiscal, quadro específico evidenciando cada um dos passivos e os montantes da dívida líquida, do resultado nominal e do resultado primário do Governo Federal e do setor público consolidado, para cada um dos meses de 2009 a 2015, o acompanhamento fiscal ao longo desses exercícios não ocorreu de forma escorreita. Ao confrontar esse argumento com o exame da unidade técnica, concluo, em alinhamento com a Semag, que "não se trata de mero exaurimento de conduta irregular anteriormente verificada, mas sim da perseverante e reiterada omissão de passivos que impactam a avaliação da situação fiscal da União". Em ambos os exercícios deixaram de ser captados diferentes fluxos de valores que afetariam o resultado primário caso houvessem sido apropriados à época correta. Portanto, rejeito essa alegação. A quarta justificativa trazida pela defesa foi que, como a omissão de passivos nas estatísticas fiscais já havia sido apontada como irregularidade, no âmbito do processo de Contas do Governo do exercício de 2014, compondo o rol que deu ensejo à emissão de parecer com proposta de rejeição das Contas, a cominação de nova sanção em 2015 implicaria bis in idem ou desrespeito à decisão anterior. No tocante a essa afirmação, entendo que não há que se falar em bis in idem, já que essa ocorrência apontada nas Contas do exercício de 2015 não foi um exaurimento da irregularidade apurada em 2014, mas sim a reiteração do ato constatado em exercícios pretéritos, o que agrava ainda mais a situação. Finalmente, o último argumento se refere ao recurso interposto pelo Bacen contra os termos do Acórdão 825/2015-Plenário, cujas determinações dirigidas à autarquia impunham o refazimento das estatísticas macroeconômicas do setor fiscal e a publicação de quadro específico. Tal recurso foi recebido com efeito suspensivo e resultou na reforma parcial da decisão, segundo o Acórdão 3.297/2015-Plenário, permitindo que as estatísticas fiscais pretéritas não fossem republicadas, mas sim divulgadas em quadro contendo os impactos nos resultados primários do governo federal, caso os passivos houvessem sido tempestivamente captados. Para um melhor entendimento dos fatos, menciono o Acórdão 1.464/2015-Plenário, de 17/6/2015, referente às Contas do Governo do exercício de 2014, que apontou a omissão no registro de passivos da União junto ao BB, BNDES e FGTS, nas estatísticas da dívida pública de 2014. Essa irregularidade foi confirmada pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário, de 7/10/2015. Mesmo ciente dessa decisão de natureza terminativa, o governo federal quis discutir a interpretação da metodologia de captura desses passivos, resultando no já mencionado Acórdão 3.297/2015-Plenário, de 9/12/2015. Todavia, a decisão proferida nesse acórdão não ilidia a obrigação de o governo federal cumprir o normativo de estatísticas fiscais, cuja interpretação foi aclarada pelo Acórdão 1.464/2015-Plenário e, posteriormente, confirmada pelo Acórdão 2.461/2015-Plenário. Inobstante essa orientação, persistiu a omissão no registro de passivos no exercício de 2015, pois o efeito suspensivo citado pela defesa não teve o condão de suspender a eficácia do normativo de estatísticas fiscais e, portanto, tal resistência no seu cumprimento deu ensejo à repetição da irregularidade em 2015. Cabe ressaltar que a interposição de recursos com efeito suspensivo cessa temporariamente a executoriedade das decisões do Tribunal, mas não autoriza o recorrente a, antes do julgamento do mérito, praticar atos ou adotar providências que direta ou indiretamente violem e contrariem a legislação que dá suporte à decisão. Tendo em vista as razões expostas pela defesa e a bem elaborada análise da Semag, concluo que a situação encontrada em 2015 para essa irregularidade foi igual à do exercício de 2014, o que enseja idêntico registro, para fins da emissão do parecer prévio sobre as Contas do Governo de 2015. As contrarrazões apresentadas não foram suficientes para afastar, no todo ou em parte, a irregularidade relativa à omissão do fluxo de passivos da União nas estatísticas da dívida pública divulgadas pelo Bacen no transcorrer do exercício de 2015.Acórdão:[...] aprovar o Parecer Prévio sobre as contas prestadas pela Presidente da República, na forma do documento anexo.Parecer Prévio:A partir da análise do relatório, as seguintes irregularidades ensejaram opinião adversa acerca da execução dos orçamentos da União:Irregularidades [...]5. Omissão de passivos da União junto ao Banco do Brasil, à Caixa Econômica Federal, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, nas estatísticas da dívida pública divulgadas pelo Banco Central do Brasil ao longo do exercício de 2015, contrariando os pressupostos do planejamento, da transparência e da gestão fiscal responsável insculpidos no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 (itens 3.5.7 e 7.3);