Acórdão 2255/2016
Voto:Trata-se de auditoria realizada na Presidência da República, com o objetivo de atender o Requerimento nº 137/2016, devidamente aprovado pelo Senado Federal, na sessão de 9 de março do corrente exercício, da lavra do [Senador], no sentido de que esta Corte de Contas realize auditoria patrimonial nos Palácios do Planalto e da Alvorada, com base na existência de investigação, no âmbito da Polícia Federal em Curitiba, em vista da suposta retirada de bens do Palácio do Planalto ao fim do mandato do [ex-presidente].[...]A primeira das duas ocorrências, apontadas pela equipe de auditoria, diz respeito aos presentes recebidos pelos Presidentes da República, com relação à interpretação e aos procedimentos adotados pela DDH/PR, a partir do disposto no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, acima transcrito.Gostaria, inicialmente, de deixar claro que acervo documental privado de presidente da República é uma coisa; presentes materiais, consistentes em objetos tridimensionais e obras de arte, oferecidos por governo estrangeiro ou dignitários, é outra, aliás, totalmente diversa.Nos termos do Decreto acima citados, acervos documentais privados dos presidentes da República são os conjuntos de documentos, em qualquer suporte, de natureza arquivística, bibliográfica e museológica, produzidos sob as formas textual (manuscrita, datilografada ou impressa), eletromagnética, fotográfica, filmográfica, videográfica, cartográfica, sonora, iconográfica, de livros e periódicos, de obras de arte e de objetos tridimensionais. Evidente, portanto, que compreende livros, escritos, documentos de toda a ordem, anotações pessoais etc.Refuga à sistemática legal e ao bom-senso, todavia, utilizar o decreto 4.344/2002 para dar matiz de legalidade à apropriação de presentes dados por delegações estrangeiras e dignitários de toda a ordem, sem que a lei houvesse cogitado do tema. A referência a obras de arte e objetos tridimensionais, constante de decreto, a propósito da lei e decreto que tratam ontologicamente de acervos documentais e livros, somente pode racionalmente referir-se a livros sobre obras de arte e objetos tridimensionais, como acima transcrito. É a única interpretação razoável.Atualmente, na Presidência da República, intenta-se, todavia, definir, para os presentes recebidos pelo Presidente da República, seu caráter público ou privado, levando em consideração tão-somente o fato de o encontro entre o presidente e o chefe de estado ou dignitário de governo estrangeiro ter sido programado pelos respectivos cerimoniais como cerimônia de troca de presentes.Se o evento foi denominado troca de presentes, o documento é tratado como público e deveriam ser adotadas medidas para o seu registro no Sistema de Patrimônio da Presidência da República, caso contrário, o presente documental é considerado privado e registrado apenas no Infoap.Como não há definição normativa, nos tipos de eventos considerados cerimônia de troca de presentes, o titular da DDH/PR defende a interpretação de que estas ocorrem quando há um ato de natureza solene e formal, quando os chefes de estado e/ou governo apresentam formalmente os presentes trocados, com o respectivo registro no programa da viagem ou visita.Ocorre que há grande diferença entre documentos bibliográficos ou museológicos - tratados pela lei - e outros presentes que podem consistir em objetos tridimensionais e obras de arte de grande valor. Em resumo, na prática, o que atualmente define a natureza pública ou privada dos presentes, na Presidência da República, é o nome que os cerimoniais dão ao evento em que os presentes serão recebidos ou trocados. Na verdade, tal fato dá azo à eventual escolha, por parte do chefe de estado, ou de sua assessoria, dos presentes que seriam de sua propriedade, ou não, a partir da definição do nome que livremente escolhem para a cerimônia.Exatamente por esta razão, no período auditado, comprovou-se que os presidentes em exercício receberam 1.073 presentes. Destes, 361 foram registrados como pessoais (grã-colar e medalhas personalizadas), ou de consumo direto pelo recebedor (como bonés, camisas, perfumes etc.), restando 712 presentes, dos quais apenas 15 foram incorporados ao patrimônio da união, sendo todos os demais absorvidos pelos Presidentes da República, como propriedade pessoal.A justificativa apresentada para tais ocorrências reside no fato de que, em raras ocasiões, os protocolos optam pela troca de presentes na presença dos chefes de estado ou de governo, razão pela qual a maioria das trocas se dá entre os respectivos serviços de protocolo, ainda que decorrentes de viagens oficiais do chefe do poder executivo brasileiro, ou de viagens de outros chefes de estado e autoridades ao Brasil.De toda forma, a recepção de 1.073 presentes oficialmente recebidos pelos presidentes da República, no período de 2003 a 2016, comprova que a prática de troca de presentes é habitualíssima, em cerimônias ou fora delas, e deve ser objeto de avaliação pelos órgãos de controle, em vista da manutenção de critérios mínimos de moralidade administrativa.Como aparentemente não houve 1.073 visitas de chefes de Estado ao Brasil, nem de Presidentes do Brasil a chefes de Estado estrangeiro, a prática parece abranger o oferecimento de um ou mais presentes aos Presidentes da República brasileiros por quaisquer dignitários estrangeiros no Brasil ou no exterior, que tenham sido cerimonialmente recebidos. E de acordo com os registros, desses 1.073 presentes efetivamente recebidos, apenas 15 permaneceram no patrimônio da União.Embora não creia no intuito deliberado de ganho pessoal, no sentido de permitir a incorporação de presentes, de qualquer valor, ao patrimônio pessoal do presidente da República, na prática, foi exatamente o que ocorreu, uma vez que, dos 1.073 presentes recebidos, apenas 15 foram incorporados ao patrimônio da União, independentemente do valor que albergavam. Desta forma, mais de 98,5% dos presentes oficialmente recebidos pela Presidência da República foram considerados propriedade pessoal do Presidente da República.A equipe de auditoria traz vários argumentos importantes, a demonstrar que a sistemática adotada pela Presidência da República, sobre não ser razoável, deriva de interpretação equivocada que nitidamente hostiliza os princípios da legalidade e moralidade administrativa, notadamente pelo fato de que os presentes são recebidos pelos presidentes brasileiros, em razão da natureza pública e representativa do cargo que ocupam e não como mecanismo de obtenção de receita ou acumulação de patrimônio. Ressalta, ainda, que, nessas ocasiões, o presidente em exercício retribui os presentes, mediante a entrega de outros presentes, estes adquiridos pelo Governo brasileiro, custeados com recursos públicos dos contribuintes brasileiros.[...]Diante dessas ocorrências, a prática administrativa que se intenta justificar, a partir da interpretação do critério definido no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, não é - nem jamais foi - aderente aos princípios da moralidade, legitimidade e razoabilidade.Parece-me óbvio, também, que a exegese do citado decreto, utilizado como pano de fundo para a prática ilegal, tem de guardar plena conformidade com a lei que regulamenta, e ambos com a Constituição, porque o alargamento dos limites do decreto, sobretudo nesta complexa temática, implicaria a nulidade de todas as disposições que da lei exacerbassem. Do mesmo modo, é evidente que o decreto e a lei estão vinculados à Constituição, fonte de sua validez jurídica. E a Constituição alberga o princípio da moralidade administrativa como pedra-de-toque de todo o sistema administrativo.Desta forma, a legitimidade da incorporação dos presentes recebidos pelos presidentes da República somente pode ser analisada em função do princípio constitucional da moralidade administrativa. O decreto presidencial, ao permitir interpretação que possibilite a incorporação de bens ao patrimônio dos presidentes, seria nulo e írrito, por extrapolar da lei, ao proporcionar indevida justificativa para a incorporação de patrimônio público pelo presidente da República. Até mesmo porque uma coisa são acervos documentais - objeto da lei - outra, presentes que podem ter valor inestimável, tratados en passant pelo decreto.Na verdade, graves irregularidades ocorreram em toda a gestão do patrimônio público, referente a presentes, recebidos pela Presidência da República. A interpretação gramatical do inciso II do Decreto 4.344/2002 apenas admite a conclusão de que não só os documentos bibliográficos e museológicos, recebidos em eventos formalmente denominados de cerimônias de troca de presentes, devem ser excluídos do rol de acervos documentais privados dos presidentes da República, mas, também, todos os presentes, da mesma natureza, recebidos nas audiências da referida autoridade com outros chefes de estado ou de governo, tanto nas viagens que realiza ao exterior, como nas visitas que recebe em território brasileiro, independentemente do nome dado ao evento pelos cerimoniais.Tal entendimento extrai-se também da interpretação lógico-sistemática do dispositivo, visto que, à luz dos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, e dos preceitos do art. 5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, o decreto não poderia admitir interpretação segundo a qual os presentes recebidos em cerimônias realizadas com finalidades públicas idênticas e retribuídos com a utilização de recursos públicos da União possam ser classificados, ora como públicos, ora como privados, a depender unicamente do nome da cerimônia e da burocracia, definidos de maneira absolutamente casuística pelos integrantes do Palácio do Planalto.Imagine-se, a propósito, a situação de um Chefe de Governo presentear o Presidente da República do Brasil com uma grande esmeralda de valor inestimável, ou um quadro valioso. Não é razoável pretender que, a partir do título da cerimônia, os presentes, valiosos ou não, possam incorporar-se ao patrimônio privado do Presidente da República, uma vez que ele os recebe nesta pública qualidade.Em 1952, recebeu o então Presidente da República Getúlio Vargas de presente de Assis Chateaubriand, dono dos Diários Associados, um automóvel Rolls Royce. Desde então, tal presente foi seguidamente usado por todos os Presidentes da República que o sucederam, adquirindo significação e simbolismo únicos no Brasil. Pelos critérios atuais, seria levado, como patrimônio pessoal do Presidente da República, por ocasião do fim do mandato.Exatamente por tal fato que, dos 1.073 presentes recebidos, 361 foram registrados como pessoais, ou de consumo direto pelo recebedor, sendo que, dos 712 presentes restantes, apenas 15 presentes foram incorporados ao patrimônio da união.O art. 5º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, Decreto-Lei 4.657/1942, de 4/9/1941, estabelece o seguinte:Art. 5o Na aplicação da lei, o juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum.Em consonância com os princípios básicos que regem a aplicação do Direito, o nomem iuris não tem o condão de definir o tratamento jurídico aplicado ao caso concreto, muito menos estabelecer forma nova de aquisição de patrimônio pelos Presidentes da República, a partir da incorporação de presentes, independentemente dos valores que ostentam.Sendo assim, entendo absolutamente desnecessária a alteração do dispositivo contido no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002. Bastava apenas que os órgãos da Presidência da República atuassem com lisura e independência no exercício de suas atribuições e interpretassem as normas existentes de acordo com sua carga semântica e axiológica, levando em consideração os princípios constitucionais da legalidade, moralidade e impessoalidade que deveriam permear toda a ação da Administração Pública.A não ser que - argumentando-se pelo absurdo - o objetivo do decreto regulamentador seja legitimar a doação de obras de arte e objetos tridimensionais de qualquer valor a presidentes da República, a título de acervo documental. Desta forma, por exemplo, um governo estrangeiro poderia doar um Picasso, a título de presente, ao Presidente da República e este Picasso incorporar-se-ia ao seu patrimônio, com todas as consequências funestas do ato. Há, portanto, nítido choque entre a conduta administrativa da presidência da república e a única interpretação aceitável usada com relação ao decreto 4.344/2002 e à Lei que lhe dá substrato.Aliás, a conduta descrita nos autos pela equipe de auditoria parece plasmar-se nos próprios dispositivos da lei de improbidade administrativa, Lei 8.429/1992.Determino, pois, que a Secretaria de Administração da Presidência da República e o Gabinete Pessoal do Presidente da República, de acordo com as suas competências, em observância ao princípio da indisponibilidade do interesse público, adotem as seguintes providências:a) incorporem, com fulcro no art. 3º, parágrafo único, 3º, inciso II, do Decreto 4.344/2002, ao patrimônio da União todos os documentos bibliográficos e museológicos recebidos pelos presidentes da República nas denominadas cerimônias de troca de presentes, bem assim aqueles recebidos nas audiências com chefes de Estado e de Governo, por ocasião das visitas oficiais ou viagens de estado ao exterior ou das visitas oficiais ou viagens de estado de chefes de Estado e de Governo estrangeiros ao Brasil, excluídos apenas os itens de natureza personalíssima ou de consumo direto pelo Presidente da República;b) no prazo de 120 dias, identifiquem os atuais mantenedores e a respectiva localização dos 568 bens recebidos pelo [ex-Presidente], incluídos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República-Infoap, bem como adotem todas as providências necessárias à incorporação ao acervo público daqueles cujas características atendam ao disposto no art. 3º, parágrafo único, 3º, inciso II, do Decreto 4.344/2002, consoante o entendimento consignado na alínea a;c) no prazo de 120 dias, adotem todas as providências necessárias à incorporação ao acervo público dos bens, constantes da relação de 144 bens recebidos pela [Presidente], incluídos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República (Infoap), que atendam ao disposto no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, consoante o  entendimento consignado na alínea a;d) no prazo de 120 dias, adotem providências necessárias à incorporação ao acervo público dos outros bens, inseridos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República (Infoap), após a publicação do Decreto 4.344/2002, que atendam ao disposto em seu art. 3º, parágrafo único, 3º, inciso II, consoante o entendimento consignado na alínea a;Considero apropriado, ainda, com fundamento no art. 276 do Regimento Interno do TCU, com vistas a resguardar o patrimônio público, a adoção de medida cautelar, no sentido de que as pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, detentoras de acervos presidenciais, abstenham-se de vendê-los ou doá-los, até que esta Corte de Contas se manifeste quanto ao resultado das providências determinadas ao SA/PR nas alíneas b, c e d do parágrafo anterior.Em razão das determinações acima, deverão também ser incorporados ao patrimônio da União os 5 presentes recebidos em cerimônias de troca de presentes que indevidamente constam da Acórdão:9.1. com base no art. 276 do Regimento Interno do TCU, com vistas a resguardar o patrimônio público, adotar medida cautelar no sentido de que as pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, detentoras de acervos presidenciais privados, abstenham-se de vendê-los ou doá-los, até que esta Corte de Contas manifeste-se quanto ao resultado das providências determinadas no subitem 9.2 deste acórdão;9.2. determinar à Secretaria de Administração da Presidência da República e ao Gabinete Pessoal do Presidente da República que:9.2.1 incorporem, com fulcro no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, ao patrimônio da União todos os documentos bibliográficos e museológicos recebidos pelos presidentes da República, nas denominadas cerimônias de troca de presentes, bem assim todos os presentes recebidos, nas audiências com chefes de Estado e de Governo, por ocasião das visitas oficiais ou viagens de estado ao exterior, ou das visitas oficiais ou viagens de estado de chefes de Estado e de Governo estrangeiros ao Brasil, excluídos apenas os itens de natureza personalíssima ou de consumo direto pelo Presidente da República;9.2.2 no prazo de 120 dias, identifiquem todos os atuais mantenedores e os mantenedores que já deixaram a função, bem como a respectiva localização, entre os 568 bens recebidos pelo [ex-Presidente], incluídos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República-Infoap (doc. 47), bem como adotem as providências necessárias à incorporação ao acervo público daqueles cujas características atendem ao disposto no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, consoante o entendimento consignado no subitem 9.2.1;9.2.3. no prazo de 120 dias, adotem todas as providências necessárias à imediata incorporação ao acervo público dos bens constantes da relação de 144 bens recebidos pela [Presidente afastada], incluídos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República-Infoap (doc. 59), que atendem ao disposto no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, consoante o  entendimento consignado no subitem 9.2.1;9.2.4. no prazo de 120 dias, identifiquem os atuais mantenedores e a respectiva localização, entre os demais bens inseridos no Sistema de Gestão de Acervos Privados da Presidência da República-Infoap, após a publicação do Decreto 4.344/2002, bem como adotem todas as providências necessárias à incorporação ao acervo público daqueles cujas características atendem ao disposto no art. 3º, parágrafo único, inciso II, do Decreto 4.344/2002, consoante o entendimento consignado no subitem 9.2.1;