Acórdão 965/2025
Proposta de DeliberaçãoEm exame, representação formulada por membro do Ministério Público Federal noticiando possível ocorrência de irregularidades no processo licitatório RDC 1/2012, realizado pela Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb), para aquisição de equipamentos metroferroviários.2. As supostas irregularidades teriam relação com ajustes tendentes a frustrar a competitividade da licitação mencionada e de outra, correlata, a do RDC 2/2012, da CBTU (MG). Essas possíveis irregularidades foram relatadas pela superintendência-geral do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) em nota técnica, emitida no âmbito de inquérito administrativo sigiloso.3. As licitações da Trensurb e da CBTU foram vencidas por consórcios compostos pelas empresas [empresa 1] e [empresa 2].4. Segundo o Cade, as empresas combinaram participações nos consórcios que venceram os certames da Trensurb e da CBTU.[...]12. A Secex-RS analisou os esclarecimentos e considerou que não estava demonstrada a atuação dos gestores da Trensurb em conluio com as duas empresas no sentido de fraudar a licitação e propôs o arquivamento dos autos, com expedição de ciências à Trensurb acerca da ocorrência de impropriedades. Antes de examinar essa proposta, determinei, em 10/3/2017, a realização de diligência para que se averiguasse, no inquérito instaurado pelo Cade, a existência de elementos que demonstrassem a ocorrência de fraude na licitação RDC 1/2012.13. Recebida a resposta, a unidade instrutiva relatou que o Plenário do Cade, por unanimidade, condenou diversas empresas pela prática de condutas anticompetitivas, com imposição de multas e outras penalidades, incluindo a [empresa 1] e a [empresa 2]. Proibiu a primeira de participar de licitações por cinco anos [Vide ata da 146ª sessão, realizada em 8/7/2019 (peça 135) ], e aplicou multas à [empresa 1] (R$ 128.629.879,380) e à [empresa 2] (R$ 167.057.982,53).14. A unidade instrutiva promoveu novas oitivas da [empresa 1] e da [empresa 2]. As empresas alegaram a ocorrência da prescrição com base na Lei 9.873/1999, em razão de o processo, no âmbito deste Tribunal, ter ficado paralisado por mais de cinco anos, entre 15/3/2017 e 20/4/2022, sem a ocorrência de "notificação, citação, apuração ou condenação".15. Sobre essa preliminar, a unidade instrutiva argumentou que a alegação de prescrição deveria ser analisada sob os critérios da Resolução 344/2022 e entendeu que, entre 15/3/2017 e 20/4/2022, teriam sido praticados diversos atos inequívocos de apuração.[...]18. Ao final, propôs declarar inidôneas as empresas [empresa 1] e [empresa 2] para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública federal, com base no art. 46 da Lei 8.443/1992.19. O MP/TCU, em parecer elaborado por minha solicitação, concordou com a proposta oferecida pela unidade instrutiva.II20. Cabe, preliminarmente, examinar a ocorrência da prescrição sancionatória, à luz da Resolução 344/2022.21. Em atendimento ao que determinei em despacho de 10/3/2017, a unidade instrutiva realizou as seguintes diligências ao Cade:a. em ofício de 15/3/2017, solicitou ao Cade que informasse se, no inquérito administrativo já referido, constavam elementos específicos tratando de fraude na RDC 1/2012 da Trensurb. O Cade, informou que o inquérito tratava de indícios de infração à ordem econômica, "não sendo objeto de investigação desta SG/Cade a ocorrência específica de fraude nessa licitação";b. em ofício de 7/3/2019 [Ofício 177/2019-TCU/Sec-RS (peça 129). Ciência em 19/3/2019, peça 130], a Secex-RS solicitou ao Cade o encaminhamento de cópia da nota técnica [Nota técnica 90/2018/CGAA8/SGA2/SG/CADE]  sobre o inquérito, bem como dos demais elementos sobre a [empresa 1] e a [empresa 2] no processo RDC 1/2012 da Trensurb S.A.;c. não tendo sido respondido o ofício, a unidade instrutiva reiterou o pedido de informações, em ofício de 13/6/2019 [Ofício 0324/2019-TCU/SeinfraUrbana (peça 131). Ciência ocorreu em 17/6/2019, peça 132]. O Cade encaminhou a nota técnica (peça 134) e as atas das sessões ordinárias de julgamento relacionadas ao inquérito.22. O próximo ato interruptivo a ser considerado é a instrução da unidade instrutiva, com proposta de mérito, datada de 20/4/2022.23. Nos termos do art. 5º da Resolução 344/2022 a solicitação de documentos atinentes aos fatos em apuração nesta representação feita em 7/3/2019, constitui ato inequívoco de apuração.24. No entanto, a reiteração da solicitação, datada de 13/6/2019, não constitui causa interruptiva da prescrição. Esta reiteração decorreu da demora da administração (leia-se Cade) em responder à diligência do TCU, portanto, não pode ser considerado ato interruptivo, alongando, em favor da administração, o prazo de exercício da pretensão sancionatória.25. Entre 19/3/2019 (peças 129 e 130) e 20/4/2022 (peças 138-140), não ocorreu causa interruptiva da prescrição principal e o processo ficou "paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho", sem evidenciação de "qualquer ato de andamento regular do processo", incidindo, portanto, a prescrição intercorrente, conforme art. 8º da Resolução 344/2022.26. Assim, evidenciada e reconhecida a prescrição intercorrente, o processo deve ser arquivado, nos termos do art. 11 da Resolução 344/2022.Declaração de voto (Ministro Jorge Oliveira) [...]7. A unidade técnica, ao apreciar esses argumentos, verificou que não teria ocorrido a prescrição sob os critérios da Resolução-TCU 344/2022 [...].8. Em seu voto, o Ministro Weder de Oliveira, divergiu da unidade técnica, apontando a ocorrência de prescrição intercorrente. Essa conclusão teve como pressuposto não considerar a reiteração da solicitação de informações ao Cade como causa interruptiva da prescrição. 9. O processo foi pautado para julgamento na sessão do dia 26/3/2025, oportunidade em que a Procuradora-Geral Cristina Machado pediu vistas. O feito retorna agora para apreciação, com extenso parecer elaborado pelo Ministério Público junto ao TCU, em que se defende a não ocorrência da prescrição. 10. Assim, o MP/TCU propõe que o Tribunal conheça da presente representação, para, no mérito, considerá-la procedente, de modo a declarar inidôneas para participar de licitação na Administração Pública Federal, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992, as empresas [empresa 1] e [empresa 2] Brasil.11. Em voto complementar, o eminente relator mantém sua convicção de que a reiteração de uma diligência anteriormente feita a outro órgão não constitui novo ato apuratório nem um ato processual de marcha para a frente, interruptivo da prescrição.12. Apesar de reconhecer a qualidade argumentativa do relator, me parece que a posição defendida pelo MP/TCU está mais alinhada à jurisprudência desta Corte de Contas.13. A Resolução-TCU 344/2022 comporta dois tipos de prescrição substancialmente distintos. A prescrição quinquenal exige, para sua interrupção, um ato inequívoco de apuração e visa garantir que a investigação do ilícito evolua efetivamente em direção a uma conclusão. Já a prescrição intercorrente é menos exigente, na medida em que tem por objetivo evitar a paralisia da Administração. Para sua interrupção basta um ato útil que ajude a impulsionar o processo, não sendo necessariamente exigido que possua teor apuratório.14. No caso em exame, a reiteração de diligência ao Cade não pode ser considerada atividade inútil ou inócua. Como a autarquia havia sido refratária ao primeiro ofício, não haveria alternativa para dar seguimento ao processo além de reiterar o pedido. Trata-se, portanto, não apenas de uma ação útil, mas essencial ao desenvolvimento da lide. Não considerar, portanto, esse ato como marco interruptivo da prescrição intercorrente contraria toda a lógica da Resolução-TCU 344/2022.15. Observo que o Relator, em seu voto complementar, defende o tratamento diferenciado a essa reiteração de informações por se tratar de relação gerada dentro do próprio Estado, em razão de o pedido ter sido feito pelo Estado-Tribunal de Contas da União, para o Estado-Cade. Não me parece que essa distinção exista factualmente, afinal não se trata de uma relação verdadeiramente endógena.16. O TCU, apesar de integrar o Estado, atuou no exercício do controle externo, esfera em que o Cade é unidade jurisdicionada. Essa condição resta claro pelos próprios termos da reiteração, substancialmente distintos do ofício original. Enquanto na primeira correspondência se solicitou que a autarquia encaminhasse informações, na segunda alertou-se que a ausência de atendimento, no prazo de 15 dias, daria ensejo à aplicação de multa. Essa gradação de ênfase no pedido inclusive reforça a percepção de que houve mais que mera repetição do ato anterior.17. Assim, entendo, em linha com o MP/TCU, que não houve, no caso concreto, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento deste Tribunal.Proposta de Deliberação ComplementarNa sessão do dia 26/3/2025, a eminente procuradora-geral Cristina Machado pediu vistas deste processo para examinar com mais vagar a proposta que formulei de reconhecimento da ocorrência de prescrição intercorrente. Retornando o processo à pauta, em 23/4, o nobre ministro Jorge Oliveira apresentou declaração de voto e propôs o adiamento da discussão.[...]Introdução[...]6. Desde o primeiro momento, o Supremo Tribunal Federal decidiu por aplicar normas de direito público, por analogia, à prescrição nos processos conduzidos por esta Corte. Fixouse, ao final, na Lei 9.873/1999 para conceder mandados de segurança contra decisões deste Tribunal, reconhecendo a prescrição quinquenal.7. Ao normatizar o instituto na Resolução 344/2022, tomando por base as decisões do Supremo e a Lei 9.873/1999, esta Corte estabeleceu regras cuja aplicação tem gerado dúvidas e controvérsias, como é normal acontecer com qualquer ato normativo. Por exemplo:a) Que tipo de ato pode ser qualificado como "ato inequívoco de apuração", para fins de interrupção da prescrição principal, quinquenal?b) Que tipo de ato pode ser qualificado como um ato interruptivo da prescrição intercorrente?[...]13. Conforme citado, a prescrição é um instituto que está em construção jurisprudencial, em contínuo processo de balanceamento adequado entre as prescrições da abstração dogmática e as condições reais de possibilidade de efetividade dessas pretensões.14. Ainda que um ato se subsuma a um conceito abstrato e indeterminado como "ato inequívoco de apuração", "andamento regular do processo" ou "ato que interfira de modo relevante no curso das apurações", nem sempre poderá ou deverá ser qualificado como um ato interruptivo da prescrição.15. Por quê? Porque, se assim for, os processos iniciados após a Resolução 344/2022 poderão durar o tempo que sua tramitação demandar, sem que incida a prescrição, dada a variedade de atos possíveis de serem tidos como marcos interruptivos e a possibilidade de serem repetidos, a exemplo do caso que está em discussão: a reiteração de um pedido de informações a outro órgão da União.16. Se há um ato que deve, nesse contexto, deixar de ser considerado ato interruptivo é exatamente um ato de mera reiteração de um pedido de informações feito a outro órgão público.17. Ao dizer isso, não estou fazendo juízo sobre a utilidade do ato processual - a reiteração evidentemente não é um ato inútil ou ineficaz. A discussão é outra: ainda que útil, de algum modo, um ato processual pode não ser reconhecido (ou não deverá ser) como um ato interruptivo da prescrição.[...]IIIPretensão do Estado brasileiro, não desta Corte de Contas em si24. A pretensão ressarcitória ou sancionatória que ora discutimos é do Estado brasileiro, por meio de processo conduzido por seu Tribunal de Contas da União, e não uma pretensão do Tribunal de Contas da União em si.25. Tanto é assim que, em tomada de contas especial, é incontroverso que a prescrição pode ocorrer já no curso da tramitação processual em outros órgãos e entidades da Administração Pública. Por isso, o termo inicial de contagem do prazo prescricional e suas causas interruptivas ou suspensivas, podem ocorrer fora desta Corte.26. Veja-se, a respeito, o art. 4º, IV, da Resolução 34/2022:[...]27. Portanto, há marcos iniciais e interruptivos em processos ressarcitórios ou sancionatórios conduzidos por esta Corte que ocorrem externamente, mas dentro da Administração Federal.IV As duas faces de um princípio fundamental28. A Resolução 344/2022 veicula, implicitamente, um princípio que podemos enunciar do seguinte modo: "o Estado sofre as consequências das regras prescricionais em razão de sua inércia, mas não em razão de fatos atribuíveis aos investigados".[...]30. Portanto, não correm os prazos, em desfavor da pretensão persecutória do Estado, sempre que delongado o processo por razão imputável unicamente aos responsáveis (investigados).31. Em perspectiva contraposta, "o administrado não deve suportar o ônus e os prejuízos de diferentes naturezas derivados da delonga processual quando o Estado, pela atuação de seu Tribunal de Contas da União e demais órgãos e entidades da Administração, é o único responsável pelo alongamento da apuração e retardo do processo apuratório".32. Portanto, correm os prazos sempre que a delonga do processo não é atribuível unicamente ao responsável, e, principalmente, quando é atribuída unicamente à Administração.V Há reiterações e reiterações: uma distinção imprescindível33. A reiteração de uma diligência anteriormente feita a um órgão estatal é um chamado a esse órgão para agir, mas não um novo ato apuratório nem um ato processual de marcha para a frente, interruptivo da prescrição.34. No caso concreto, trata-se da reiteração de pedido de informações feito pelo Estado, via Tribunal de Contas da União, para o Estado, Cade. Uma relação dentro do próprio Estado, que está a exercer sua pretensão persecutória.35. Não se trata de reiteração de diligência dirigida ao responsável (investigado), ou de reiteração de diligência em razão de pedido seu, ou, ainda, de reiteração que se fez necessária por ter a diligência inicial restado infrutífera por ação ou omissão dele.36. Essa distinção não foi levada em consideração no pronunciamento do Ministério Público de Contas.37. Vejam-se os termos da diligência inicial, de 2019, em que se solicitou cópia de uma nota técnica de 2018 e demais elementos probatórios, e da reiteração dirigida ao Cade:[...]38. Conforme pronunciamento da diretoria, a diligência visava obter a nota técnica 90/2018, "bem como a documentação que embasou as conclusões ali expostas, de modo a permitir que, na sequência, seja feita análise de mérito pelo eventual arquivamento ou não do processo".39. Essa nota, de 2018, anterior à diligência, foi encaminhada pelo Cade apenas em 31/5/2021. Mesmo após a reiteração, o órgão da própria União levou quase dois anos para encaminhar o documento solicitado.40. E se, por hipótese, 15 meses após a primeira reiteração, este Tribunal tivesse emitido uma segunda reiteração? A prescrição seria interrompida novamente?41. Ou seja, considerada a possibilidade de reiterações dessa natureza constituírem marcos interruptivos da prescrição, a Administração (Estado) poderia permanecer efetivamente inerte por longo período durante a persecução sancionatória, por três, cinco ou mais anos, mantendo-se apenas formalmente ativa fazendo reiterações de diligências anteriores, sem impor marcha concreta, real, às apurações.42. No caso em discussão, entre o pedido inicial de documentos ao Cade e a instrução, a unidade especializada permaneceu mais de três anos sem produzir qualquer ato processual interruptivo da prescrição.VI Uma conclusão ilógica: a leniência da Administração permite o alongamento dos prazos43. Como mencionei, o instituto da prescrição em processos conduzidos pelo Tribunal de Contas da União resulta de uma construção jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, cujos acórdãos constituem a fonte da normatização consubstanciada na Resolução 344/2022. Não se trata de um instituto legislado, tampouco estabilizado.44. A tendência observável nessa evolução, tantas vezes defendida em pareceres do Ministério Público de Contas, é a de redução da tipologia de marcos interruptivos.45. Vai de encontro a essa linha evolutiva a ideia de que a reiteração de diligência endereçada a órgão estatal constitui marco interruptivo dos prazos prescricionais, pois se trata de ato que apenas reconhece e declara a inércia da Administração e tenta recolocá-la em movimento, até mesmo sob pena de responsabilização, sem que tenha ocorrido, efetivamente, qualquer avanço processual.46. A exortação à atuação não se confunde com atuação. A reiteração de uma solicitação não pode produzir os mesmos efeitos, em relação à prescrição, que o ato original produz.47. A aceitação de reiteração como ato interruptivo conduziria a uma conclusão ilógica, que fratura o próprio instituto da prescrição e, consequentemente, da segurança jurídica: quanto mais a Administração demorar a colaborar consigo mesma, mais o processo pode se delongar mediante meras reiterações de pedido de informações.48. A construção da norma e sua interpretação não podem levar a conclusões incompatíveis com a lógica do instituto que está sendo regulado.VIIAs consequências[...]55. Na perspectiva deste Tribunal, que atua na fiscalização da aplicação de recursos federais em todo o País e desempenha múltiplas funções, o instituto da prescrição, além de contribuir para a segurança jurídica, serve ao propósito de fomentar a eficiência, induzindo a reorganização de processos e estimulando ações produtivas.56. Se prevalecesse a tese de que uma simples reiteração de um pedido de informações não causado pelo responsável-investigado interrompe o prazo prescricional, o instituto da prescrição perderia a força que dele se espera para conduzir o Tribunal e a Administração a uma marcha de apuração tempestiva, diligente, produtiva e colaborativa, aumentando as possibilidades de alongamento desnecessário do processo, em prejuízo de todos.VIIIConsiderações sobre a hermenêutica formalística57. A Lei 9.873/1999 e a Resolução 344 prescrevem que "incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho".58. Nos termos do art. 8º da Resolução 344, um ato interruptivo da prescrição intercorrente deve ser "um despacho ou um julgamento", "um ato que evidencia o andamento regular do processo" e um ato que "interfira de modo relevante no curso das apurações".59. Quando a lei, reproduzida na resolução, ato infra legal, faz referência a "despacho" juntamente com "julgamento", atribui a despacho um sentido de ato de conteúdo decisório, à semelhança da natureza de um julgamento.60. Essa ideia é corroborada pelo § 1º do art. 8º, que estabelece que a prescrição não se interrompe por atos que "não interfiram de modo relevante no curso das apurações".61. Ou seja, para que a prescrição se interrompa, é necessário que o ato interfira "de modo relevante no curso das apurações", um ato que tenha algum caráter decisório ou analítico relevante. Não basta ser um ato de "andamento regular do processo", qualidade que pode ser atribuída a uma multiplicidade de atos procedimentais.62. Logo, considerando os termos da Resolução 344, não sendo a reiteração de uma diligência feita a um órgão público um ato de inequívoco apuratório (não se imagina que uma reiteração tenha também reconhecida essa característica, apta a interromper a prescrição quinquenal) e não sendo, também, um ato de conteúdo decisório ou analítico, como é evidente, essa reiteração, apesar de útil, não pode ser considerada um ato que "interfere de modo relevante no curso da apuração".63. À luz do cerne do instituto prescrição, é preciso dar a essa expressão (interferir de modo relevante no curso da apuração) um sentido forte. Caso contrário, ela não teria utilidade, seria dispensável, bastando a qualificação do ato como "andamento regular do processo", coisa que um conjunto amplo de atos pode ser.64. Um ato procedimental pode constituir um ato "de andamento regular do processo", mas não necessariamente será um ato que "interfere de modo relevante no curso da apuração". Se não for, não interromperá a prescrição intercorrente, nos termos da Resolução 344. Ainda que possa interromper sob a perspectiva de subsunção formal do ato ao conceito, não necessariamente deve-se dar a ele esse efeito, em razão das consequências que gera para a efetividade do instituto.65. Deve-se questionar o motivo de fazermos uma interpretação em vez de outra e escolher aquela que melhor se compatibiliza com a razão de ser do instituto que se normatizou. A intepretação não é um exercício intelectual em si, mas um processo de dar coerência e funcionalidade à regulação do instituto.66. O entendimento de que a reiteração de pedido de informações a órgão público constitui ato interruptivo da prescrição intercorrente, além de ser controvertido, vai na contramão da nova linha de aplicação do instituto da prescrição iniciada no STF e nesta Corte. Essa nova abordagem busca revisitar os marcos interruptivos e eliminar alguns, mantendo apenas os absolutamente necessários à garantia de que o instituto da prescrição, na realidade ainda vivida pela Administração, não inviabilize o exercício efetivo das pretensões sancionatória e ressarcitória.67. Deixar de reconhecer que um ato de reiteração endereçada a órgãos públicos seja apto a interromper a prescrição intercorrente, na prática, não prejudica a ação persecutória futura desta Corte, pois, se as informações solicitadas são relevantes, a reiteração deve ser feita diligentemente, logo após a comprovação de não atendimento à diligência inicial.68. Sendo assim, esse prazo não terá o menor condão de consumir um tempo indispensável para que este Tribunal produza um ato que realmente "interfira de modo relevante para o curso das apurações", na forma de um despacho ou julgamento.***69. Por fim, uma consideração hermenêutica relevante. A intepretação das normas regulamentares sobre a prescrição não se faz apenas com os olhos voltados à subsunção de atos e fatos passados a definições conceituais ambíguas e mutáveis, mas, principalmente, com os olhos voltados à racionalidade inerente ao instituto e às consequências sobre o cumprimento de seus propósitos, para o futuro: segurança jurídica, eficiência de processos investigativos e decisórios e duração razoável do processo.70. Sob qualquer das perspectivas, um simples ato de reiteração de pedido de informações de um órgão do Estado a outro órgão do Estado não pode ter aptidão para interromper prazos prescricionais.71. Com as mais respeitosas vênias ao eminente ministro Jorge Oliveira e à nobre procuradora-geral Cristina Machado, entendo que, entre as duas interpretações postas ao debate, a que defendo atende melhor ao funcionamento do instituto da prescrição no âmbito dos processos desta Corte de Contas, em linha com a tendência evolutiva que se observa no Supremo Tribunal Federal e nesta Casa.Acórdão:9.1. reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente e arquivar o processo, com fundamento nos arts. 8º, 10 e 11 da Resolução 344/2022 deste Tribunal;