Acórdão 2532/2021
Voto:Em apreciação, pedido de reexame interposto pelo Ministério da Economia, representado pela Advocacia-Geral da União - AGU (peça 38), contra o Acórdão 2.832/2020-TCU-Plenário (peça 22), que julgou parcialmente procedente representação formulada pelo Procurador da República no Distrito Federal João Gabriel Morais de Queiroz acerca de possíveis irregularidades relacionadas à renúncia fiscal decorrente da republicação do Decreto 7.742/2012 e da revogação da Portaria 221/2014, do extinto Ministério da Fazenda, o que teria ocasionado prejuízo financeiro aos cofres públicos, conforme os fatos narrados no Procedimento Investigatório Criminal 1.16.000.001640/2015-14 (peça 1).[...]4. A análise técnica realizada pela Semag na fase anterior (peças 17 a 19) concluiu, sob o ângulo do Direito Financeiro, pela inexistência de ilegalidade na fixação de nova alíquota de IPI mediante decreto, porquanto o art. 153, § 1º, da CF/1988, faculta o exercício dessa atribuição pelo Poder Executivo.5. Com relação à fixação de novas alíquotas da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins mediante decreto, entendeu a referida unidade instrutiva ser ela ilegal, vez que se trata de matéria de reserva de lei, nos termos do art. 150, inciso I, da CF/1988.6. Para os três tributos, contudo, concluiu a Semag que, por se tratar de concessão de incentivo ou benefício de natureza tributária, deveriam ter sido observados os requisitos impostos pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, bem assim pelo art. 113 do ADCT e pela LDO em vigor.7. Ouvido o MPTCU a respeito, em parecer à peça 22, por entender que a alteração de alíquota do PIS e da Cofins por ato infralegal se trata de questão constitucional em discussão no Supremo Tribunal Federal - STF, com repercussão geral reconhecida (Tema 939), concluiu pela impossibilidade de o TCU se pronunciar a respeito. Em adição, sugeriu ajuste na proposta da Semag para que fosse explicitada a necessidade de que a concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas também devem observar o disposto no Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário.8. Assim, ao julgar parcialmente procedente a presente representação, o Acórdão 2.832/2020-TCU-Plenário, em seu subitem 9.2, que ora se discute em sede recursal, expediu o seguinte alerta ao Poder Executivo federal:	9.2. nos termos do art. 59, § 1.º, inciso V, da Lei Complementar n.º 101/2000, alertar o Poder Executivo Federal de que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, por ato normativo do Poder Executivo, deve obedecer os requisitos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3.º, inciso I, do referido diploma, bem como o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e os dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, aplicando-se, no que couber, a resposta do Tribunal de Contas da União na Consulta julgada por meio do Acórdão n.º 1.907/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro; (grifos não presentes no original) 9. Analisadas as razões de apelo, a Secretaria de Recursos - Serur, em pareceres uniformes (peças 60 a 62), pugna pelo conhecimento do pedido de reexame para, no mérito, sugerir seu acolhimento parcial, de forma a excluir do alerta ora transcrito a necessidade de que o ato normativo expedido pelo Poder Executivo com vistas a conceder ou ampliar benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas observe o disposto no art. 113 do ADCT.10. Feito esse breve e necessário escorço, passo a decidir.11. Reitero Despacho de peça 45 e conheço do presente pedido de reexame em razão de sua observância aos requisitos de admissão tratados no art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285 e 286, parágrafo único, do RITCU.12. Com relação ao mérito, manifesto minha concordância com os pareceres prévios transcritos no relatório precedente, razão pela qual os acolho em minhas razões de decidir, sem prejuízo de trazer a relevo as considerações que reputo de maior significado para o deslinde do feito.13. A AGU alega em suas razões de apelo e em suma que:i) o art. 113 do ADCT não se aplica aos atos normativos expedidos pelo Poder Executivo que visem à concessão ou à ampliação de benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, pois tem alcance limitado aos atos legislativos descritos no art. 59 da CF/1988, na medida em que a expressão "proposição legislativa" incursa no artigo em referência é aquela que resulta de um processo legislativo; referido artigo apenas se aplicaria aos atos do Poder Executivo que se submetam ao processo legislativo; menciona a favor desse entendimento, decisão do STF na ADI 5.816/RO e do TCU no Acórdão 1.437/2020-TCU-Plenário;ii) o escopo da presente representação foi a interpretação de norma legal em abstrato, situação contrária à jurisprudência do TCU que exige, por parte do representante, a notícia de indícios de irregularidade relativos a determinado caso concreto, nos termos dos Acórdãos 2.000/2017-TCU-Plenário e 1.955/2007-TCU-Plenário, razão pela qual ela não deveria ter sido conhecida;iii) a eventual decisão do TCU em sentido contrário ao parecer da AGU representaria usurpação de competência constitucionalmente atribuída exclusivamente à AGU, na medida em que caberia ao TCU o dever de preservar a interpretação de lei conferida pela AGU quando em assessoramento ao Poder Executivo, nos termos do art. 131 da CF/1988.14. Ao final, a AGU requer o provimento do recurso para que seja reformado o subitem 9.2 do Acórdão 2.832/2020-TCU-Plenário.15. A argumentação apresentada merece acolhimento parcial, pelas razões que passo a expor.16. Para melhor compreensão da questão debatida em sede recursal, transcrevo os dois principais dispositivos legais, art. 14 da LRF e art. 113 do ADCT, que emolduram as obrigações a serem observadas quando da concessão ou ampliação de benefício de natureza tributária: [...]17. Ambos os dispositivos têm por objetivo último a busca por garantir equilíbrio da atividade financeira do Estado. Um primeiro olhar sobre eles, contudo, desvela a diferença de alcance dos comandos neles encerrados. Enquanto o art. 14 da LRF é de larga aplicação, a abarcar qualquer ato, legal ou infralegal, o art. 113 do ADCT refere-se apenas a atos que se inserem na condição de "proposição legislativa".18. Surge, então, a primeira dúvida, qual seja, relacionada ao alcance da expressão "proposição legislativa". Neste ponto, alinho-me ao entendimento emprestado pela Serur em seu parecer, segundo o qual as proposições legislativas são aquelas tratadas no art. 59 da CF/1988 a saber: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.19. Entre tais atos normativos, não se encontram aqueles expedidos pelo Poder Executivo e que não estão sujeitos ao processo legislativo referido na Seção VIII do Capítulo I do Título IV da CF/1988, a exemplo de decretos e portarias, o que conduz ao desenredo de que o art. 113 do ADCT não alcança esses tipos de atos normativos.20. Corrobora essa conclusão duas constatações que ora trago a relevo.21. A primeira se refere ao fato de que, diferentemente do art. 14 da LRF - que, em seu § 3º, inciso I, excepciona de seu alcance as alterações, mediante ato do Poder Executivo, de alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da CF/1988, por força do disposto no § 1º do mesmo dispositivo -, o art. 113 do ADCT não traz exceção de teor semelhante, a afastar de seu alcance os atos normativos expedidos pelo Poder Executivo e previstos no art. 153, § 1º, da CF/1988, justamente por não ser necessário, vez que se refere apenas às proposições legislativas.22. A segunda é que, em consonância com o argumento de apelo trazido pela AGU, a inclusão do art. 113 do ADCT pela EC 95/2016, que instituiu o novo regime fiscal, teve por fundamento, nos termos do que foi mencionado pelo Deputado Darcísio Perondi, a busca pelo reforço e ampliação da responsabilidade orçamentária do Poder Legislativo, permitindo, no momento da votação das proposições legislativas, que os impactos orçamentários fossem conhecidos e analisados.23. Esse debate não é inédito no âmbito do TCU. O Acórdão 1.437/2020-TCU-Plenário, que apreciou as contas de governo de 2019, ao tratar das renúncias de receitas, concluiu que o art. 113 do ADCT não se aplica à concessão dos incentivos fiscais por meio de portarias e decretos, por serem atos normativos não enquadrados na condição de "proposição legislativa".24. Também no âmbito do STF, conforme indicado pela AGU, quando da apreciação ADI 5.816/RO, restou assente que o art. 113 do ADCT estabeleceu requisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benefícios fiscais.  25. De todo o exposto, não tenho dúvidas de que o subitem 9.2 do Acórdão 2.832/2020-TCU-Plenário deve ser reformado para que o alerta nele expedido não faça menção, a título de fundamentação do comando ali encerrado, ao art. 113 do ADCT, em razão de que os atos normativos expedidos pelo Poder Executivo, a exemplo de decretos e portarias, não são alcançados por tal dispositivo.26. Apenas a título de exercício hermenêutico, entender que o referido artigo do ADCT se aplicaria a atos normativos do Poder Executivo, seria ignorar o caráter de extrafiscalidade, relacionado à regulação da economia, que move o mencionado Poder quando do exercício da prerrogativa a ele assegurada pelo art. 153, § 1º, da CF/1988, em que lhe é permitido a alteração de alíquotas dos impostos de importação e exportação, IPI e IOF.27. Em outras palavras, mantido o subitem 9.2 em sua redação original, estaríamos indevidamente a impor a ato normativo do Poder Executivo que importe em concessão ou ampliação de benefícios de natureza tributária a necessidade de respeito a requisito disposto no art. 113 do ADCT, mesmo nas situações excepcionalizadas pelo art. 14, § 3º, inciso I, da LRF, que menciona os impostos de caráter extrafiscal. 28. Diga-se, por fim, que os demais atos normativos do Poder Executivo que importem em renúncia de receita e que não incidem na exceção acima disposta devem observar os requisitos tratados no art. 14 da LRF, entre outros, estarem acompanhados da apresentação de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e, também, nos dois exercícios seguintes.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pela AGU, por atender aos requisitos de admissibilidade tratados no art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285 e 286, parágrafo único, do RITCU, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial de sorte a conferir a seguinte redação ao subitem 9.2 do Acórdão 2.832/2020-TCU-Plenário: "9.2. nos termos do art. 59, § 1.º, inciso V, da Lei Complementar nº 101/2000, alertar o Poder Executivo Federal de que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, por ato normativo do Poder Executivo, deve obedecer os requisitos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3.º, inciso I, do referido diploma, bem como os dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, aplicando-se, no que couber, a resposta do Tribunal de Contas da União na consulta julgada por meio do Acórdão 1.907/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro"; 9.2. notificar o recorrente da presente decisão.