Acórdão 3294/2011
Sumário:4. Caso a entidade que firma convênio esteja inserida na esfera da Administração Pública Estadual ou Municipal, e possua em seus quadros cargo com atribuições específicas daquelas desempenhadas nos postos de atendimento do Sine, a terceirização de tais atividades contraria o Decreto n. 2.271/1997, por caracterizar-se substituição irregular de servidores públicos e burla à regra do concurso público, estabelecida no art. 37, inciso II, da Constituição Federal de 1988.Proposta de Deliberação:7. [...] a 5ª Secex [...] concluiu que a terceirização das atividades nos postos de atendimento não configura substituição irregular de servidores públicos federais.8. Todavia, apontou que foram identificadas situações que revelam simples fornecimento de mão de obra, com substituição de servidores públicos ou existência de pessoalidade e subordinação, o que a levou a pugnar [...] pela expedição de recomendação ao MTE para que, ao firmar convênios [...].[...]11. [...] o Sine foi instituído pelo Decreto n. 76.403/1975, constituindo-se um de seus objetivos a organização de um sistema de informações e pesquisas sobre o mercado de trabalho, capaz de subsidiar a operacionalização da política de emprego, a nível local, regional e nacional (art. 3º, inciso I).[...]17. Para cumprir as finalidades do Sistema Nacional de Emprego, o MTE celebra convênios plurianuais com Estados, DF, Municípios e entidades privadas, [nos termos dos] arts. 4º e 5º da Resolução Codefat n. 560/2007.18. As regras de execução dos mencionados convênios estão detalhadas no Manual de Orientações para Execução do Convênio Plurianual Único, editado [em] 2008 pelo MTE. De acordo com tal normativo, é possível a previsão, nos planos de trabalho, da aplicação de recursos na contratação de serviços de apoio administrativo, técnico e operacional, o que, segundo aduz a unidade técnica, vem respaldando a terceirização dos serviços nas unidades de atendimento do Sine, que remonta do final da década de 90, e que consistiu em estratégia para tornar possível a expansão da rede de atendimento aos níveis atuais de cobertura.[...]21. Dois são os aspectos que foram examinados pela unidade técnica neste processo: 1º) se a terceirização efetuada pelo MTE caracteriza substituição irregular de servidores públicos federais; e 2º) se a celebração de convênios com entidades dos Estados e dos Municípios configura transferência de recursos federais para o pagamento de despesas com pessoal daqueles entes federados, situação vedada [pela Constituição].22. Sobre o primeiro ponto, cumpre esclarecer que o Decreto n. 2.271/1997 estabelece que, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade (art. 1º).23. Já o § 2º do art. 1º dispõe que não podem ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.24. A terceirização que ora se analisa tem lugar nos postos de atendimento do Sine, que, a rigor, não se trata de órgão ou entidade, mas sim de um sistema no qual vários atores institucionais cooperam entre si para o atingimento das finalidades elencadas no art. 3º do Decreto n. 76.403/1975.25. Há que se afirmar, ademais, que o MTE, embora exerça a coordenação e a supervisão do Sine (art. 1º do Decreto n. 76.403/1975), não pode ser confundido com aquele sistema.26. Nesse sentido, é correta a conclusão da unidade instrutiva de que as atividades levadas a efeito nos postos de atendimento do Sine são finalísticas em relação a tal sistema, mas não em relação ao Ministério [...]. Tarefas finalísticas do MTE são aquelas de cunho gerencial e estratégico do órgão, as quais envolvem a autoridade normativa, de controle e de fiscalização.27. [...] é possível perceber que as atividades desenvolvidas nos postos do Sine - basicamente de intermediação de mão de obra e habilitação ao seguro desemprego - não guardam a menor similitude com tarefas gerenciais ou estratégicas, porquanto correspondem a meros serviços de apoio, sem conteúdo decisório.28. Nos autos do TC-033.625/2010-7, foi analisado por esta Corte, em sede de consulta, a legalidade de o Ministério da Educação terceirizar procedimentos relativos à análise e à emissão de pareceres em prestação de contas de convênios, de forma instrumental e em auxílio à instrução processual.29. A resposta ao consulente, veiculada mediante o Acórdão n. 1.069/2011 - Plenário, foi no sentido de que as atividades de apoio ao acompanhamento e à análise das prestações de contas poderiam ser objeto de terceirização quando fossem, nitidamente, acessórias ou instrumentais e não requeressem qualquer juízo de valor acerca das contas, além de não estarem abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratassem de atribuições de cargo extinto, total ou parcialmente, nos termos do art. 1º, caput e § 2º, do Decreto n. 2.271/1997.30. Traçando um paralelo com o caso em foco, tem-se que as atividades desenvolvidas nos postos de atendimento do Sine são acessórias à função estratégica desempenhada pelo MTE [...].31. Por fim, para afastar qualquer dúvida, é necessário destacar, como bem pontuou a 5ª Secex, que não há, no MTE, cargo com atribuições específicas daquelas desenvolvidas nos postos do Sine, não havendo como falar, desse modo, em infração art. 1º, § 2º, do Decreto n. 2.271/1997 na terceirização de que ora se cuida.32. De forma conclusiva, ficou assente que a terceirização praticada pelo MTE, para o preenchimento de vagas nos postos de atendimento do Sine, não caracteriza a substituição irregular de servidores públicos [...].[...]33. Sobre o segundo aspecto, insta mencionar que o art. 167, inciso X, veda a transferência voluntária de recursos pelo Governo Federal para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:[...]34. Já o art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000 - LRF explicita que é considerada despesa de pessoal aquela empregada no pagamento de servidores terceirizados quando tal situação caracterizar a substituição de servidores e empregados públicos:[...]35. De acordo com a 5ª Secex [...], foi apontada a existência de um ajuste, firmado com a Fundação [omissis], entidade privada, que possui em seu plano de empregos cargo com as mesmas atribuições da atuação dos terceirizados no Sine.36. Como informado, a [entidade] é uma fundação de direito privado criada pelo Estado do [RS], para implementar as políticas de relações de trabalho e de promoção e assistência social, estando vinculada à Secretaria da Justiça, do Trabalho e da Cidadania daquela unidade federada.37. Nesse caso particular, no qual ficou evidenciado que servidores de carreira com atribuições similares àquelas desenvolvidas nos postos do Sine laboram juntamente com funcionários terceirizados, exercendo as mesmas atividades, incide a vedação prevista [na Constituição] porquanto a verba federal repassada por meio da avença celebrada com o MTE estaria sendo utilizada para o pagamento de terceirização de mão de obra que se refere à substituição de servidor público.38. De ressaltar, ainda, que o fato caracteriza inobservância à regra do concurso público para o provimento de cargos no Estado do Rio Grande do Sul.[...]41. Especificamente em relação ao Município de Fortaleza, há informação de que os funcionários terceirizados são pagos com recursos municipais, o que afastaria a ocorrência de transferência voluntária indevida de recursos federais para o pagamento de despesas com pessoal dos entes federados. Todavia, a irregularidade remanesce no que toca à situação verificada no Município de Belo HorizonteAcórdão:9.1. determinar ao Ministério do Trabalho e Emprego que, ao firmar convênios para operacionalização do Sine, verifique a existência de cargo com atribuições próprias dos postos de atendimento no plano de cargos do convenente, abstendo-se de incluir as despesas com pessoal no plano de trabalho para fins de transferência de recursos federais, porquanto a situação caracterizar-se-ia burla ao art. 167. inciso X, da [CF];9.2. dar ciência ao [MTE] sobre as situações verificadas nos Convênios ns. 54/2006, 109/2006 e 120/2006, firmados respectivamente com a Fundação [de direito privado do Estado do RS] e os municípios de Belo Horizonte e Fortaleza, para que adote medidas no sentido de orientar esses e os demais convenentes e de coibir o simples fornecimento de mão de obra;