Acórdão 2545/2020
Voto:Em apreciação, pedido de reexame interposto pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - Inep (peça 176), contra o Acórdão 924/2019-TCU-Plenário (peça 155), que considerou parcialmente procedente representação interposta por empresa licitante a respeito de supostas irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 6/2016.2. O certame em foco teve por objeto a contratação de serviços de produção gráfica, em condições especiais de segurança e sigilo, envolvendo a diagramação, manuseio, embalagem, rotulagem e entrega, à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos - ECT, dos cadernos de provas e instrumentos de aplicação destinados à realização do Exame Nacional do Ensino Médio - Enem.3. A decisão recorrida, entre outros e naquilo que interessa ao objeto do presente recurso, deu ciência ao Inep, em seu subitem 9.6, de que o enquadramento da contratação de gráfica com vistas ao fornecimento de provas e materiais de aplicação para o Enem como serviço de natureza contínua, conforme verificado na licitação questionada, contraria o inciso II do art. 57 da Lei 8.666/1993 e a Instrução Normativa SLTI/MPOG 2/2008.[...]10. O cerne das razões de apelo apresentadas pelo Inep questiona o fato de esta Corte de Contas ter manifestado entendimento de que os serviços de impressão de provas para o Enem não seriam de natureza continuada, o que impossibilitaria a aplicação do disposto no art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993.11. Para tanto e no essencial, o Inep serviu-se das disposições constantes do art. 15 da IN Seges/MPDG 5/2017 e do Acórdão 766/2010-TCU-Plenário. O mencionado decisum fixou os requisitos aplicáveis para se considerar determinado serviço como sendo de caráter continuado, a saber: i) essencialidade; ii) execução de forma contínua; iii) longa duração; e iv) possibilidade de que o fracionamento em períodos venha a prejudicar a execução do serviço.12. Ao final, conclui o recorrente que o serviço de impressão das provas do Enem, por atender plenamente aos requisitos enumerados no parágrafo anterior, seria de caráter continuado, o que ensejaria a revisão do subitem 9.6 da decisão vergastada.13. A Serur, de igual modo, centrou sua análise na subsunção do caso concreto, com todas as suas peculiaridades, aos requisitos característicos do serviço de natureza continuada estabelecidos pelo Acórdão 766/2010-TCU-Plenário.14. Conforme registro da unidade instrutiva, o serviço de impressão de provas do Enem contratado pelo Inep, apesar de ter atendido aos requisitos relacionados à essencialidade, execução de forma contínua e serviço de longa duração, deixou de observar a característica relativa à possibilidade de que o fracionamento do serviço em períodos venha a prejudicar sua execução.15. De acordo com a Serur, que se associou à linha defendida pela decisão combatida, considerando que a duração do referido serviço em determinado exercício é de 75 dias, cujas ações concentram-se próximo ao seu encerramento, com o pagamento total realizado em até sete dias após a entrega final do material impresso, ou seja, de duração limitada a parte de um exercício específico, não seria razoável considerar que o fracionamento em períodos anuais, a exigir a realização de licitação em igual periodicidade, acarretaria a possibilidade de prejuízo à execução.16. De se notar que o posicionamento acima foi adotado tendo por principal premissa o fato de a execução financeira do contrato para impressão de provas restringir-se ao período de apenas dois meses, desconsiderando a possibilidade de realização de atividades intermediárias e preparatórias pela gráfica contratada.17. Com relação às questões incontroversas entre as razões de apelo trazidas pelo Inep e a análise tecida pela Serur, deixo de fazer maiores considerações.18. Quanto a esses pontos, destaco, de forma resumida, que a essencialidade do serviço prestado decorre do fato de que a impressão das provas do Enem atende à necessidade pública permanente, a ser satisfeita anualmente. Já a execução de forma contínua refere-se à constatação de que tal serviço deve ser prestado anualmente por período de tempo indeterminado nos anos que se seguem. Por fim, o atributo da longa duração caracteriza-se por sua execução em mais de um exercício financeiro.19. O cerne da controvérsia cinge-se à não satisfação do pressuposto relativo à possibilidade de que o fracionamento do serviço em períodos venha a prejudicar sua execução, o que impediria o reconhecimento de seu caráter de continuidade.20. A esse respeito, o recorrente alegou, tanto em sede de razões de apelo quanto em memorial, que os serviços prestados não se restringiam às atividades de revisão e impressão das provas propriamente ditas, mas incluíam também reuniões prévias, realizadas desde o mês de janeiro do ano de realização do Enem, como forma de viabilizar a prestação do serviço contratado de modo adequado.21. A favor de seu argumento, colaciona o Despacho 0379857/2019/CGPA/DGP (peça 176, p. 24-28), elaborado pela área de planejamento de avaliações do Inep, que, em síntese, intenta demonstrar, entre outros, que a execução do serviço em apreço trata-se de uma relação contratual duradoura, formada por um conjunto de atividades a serem executadas no curso de todo o exercício, cujo fracionamento anual poderia prejudicar sua execução.22. De fato, como apontado pela Serur, o Despacho em relevo, apesar de pretender demonstrar a necessidade de existência de uma relação contratual duradoura, não indicou qual seria essa duração nem tampouco apresentou documentos que demonstrassem o caráter de continuidade.23. Contudo, observo que o memorial apresentado pelo Inep (peça 223) trouxe uma série de documentos aptos a demonstrar a ocorrência de atividades de trabalho envolvendo a gráfica contratada, [empresa], durante todo o curso do ano de 2018, exercício este tomado por referência dada a atipicidade do ano de 2019, em que ocorreu a substituição da gráfica contratada por ter entrado em estado de falência.24. De se registrar que em quase todos os meses do ano de 2018, com exceção dos meses de abril, junho e agosto, ocorreram várias vídeoconferências com a participação da gráfica contratada, conforme se observa dos documentos acostados à peça 222, p. 9 a 33, com vistas a tratar de temas e realizar ações para a preparação e execução do Enem que se deu ao final daquele exercício.25. De igual modo, vários foram os ofícios enviados pelo Inep à gráfica [empresa] durante o exercício de 2018, datados de março a dezembro daquele ano, em que se buscou o encaminhamento de soluções e ações relacionadas, entre outros, ao planejamento, à garantia do sigilo e à execução do Enem, inclusive do Enem PPL (Enem para as Pessoas Privadas de Liberdade), consoante se observa dos documentos que integram a peça 223, p. 35 a 136.26. Os documentos ora elencados em sede de memorial demonstram, de modo inconteste, que a gráfica contratada participou efetivamente de diversas tarefas intermediárias, a exemplo de reuniões, testes de adaptação, simulados e melhorias de procedimentos, durante todo o curso do exercício de 2018, com vistas a garantir a realização do Enem daquele ano.27. Tal constatação, a meu ver, não sustenta o entendimento defendido pela Serur de que a execução dos serviços gráficos contratados ater-se-ia ao interregno de 75 dias, período este concentrado no final do exercício, sendo crível a conclusão de que eventual fracionamento do serviço de impressão de provas contratado em períodos poderia trazer prejuízo a sua execução, o que lhe conferiria o atributo da continuidade.28. Ademais, alguns argumentos trazidos pela recorrente levam-me a reforçar a convicção acerca da existência do caráter de continuidade desse tipo de serviço de produção gráfica, serviços que podem, inclusive, perpassar, o exercício a que a edição anual do Enem se refere.29. O primeiro deles se refere à especificidade do serviço contratado, porquanto não se trata de simples impressão de uma quantidade elevada de provas, mas também de se garantir absoluto sigilo sobre o conteúdo do material impresso. Para tanto, é natural que a empresa contratada passe por um processo de adaptação de seu parque gráfico e de aprendizado por parte dos seus funcionários envolvidos na dita atividade.[...]33. Outro argumento trazido pela recorrente e com o qual me ponho de acordo guarda correlação com a parte final do inciso II do art. 57 da Lei de Licitações, segundo o qual a prorrogação contratual deve ser realizada com vistas a permitir a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração.34. Trata-se da possibilidade de, em cenário que permita a prorrogação contratual, a gráfica contratada poder diluir, por diversos exercícios, seus custos envolvidos na formação de parque gráfico que atenda aos requisitos de sigilo e segurança exigidos, o que não ocorreria com a contratação anual de nova gráfica, que seria obrigada a computar esse tipo de custo em sua proposta de preço anual, em desfavor da administração pública.35. A par dessas constatações, mostra-se razoável o argumento trazido pelo recorrente de que seria inviável a realização de licitações anuais com vistas a selecionar a melhor proposta para a União para a realização dos serviços de produção gráfica, em condições especiais de segurança e sigilo.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - Inep contra o Acórdão 924/2019-TCU-Plenário, por atender aos requisitos de admissão dispostos no art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285 e 286, parágrafo único, do RITCU, para, no mérito, dar-lhe provimento;9.2. tornar insubsistente o subitem 9.6 do Acórdão 924/2019-TCU-Plenário;