Acórdão 511/2025
Voto:Cuidam os autos de representação formulada por [representante] referente a possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 90001/2024, realizado pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Goiás (IF/GO), com valor global estimado de R$ 39.707.512,44 (peça 7, p. 1), e cujo objeto consistiu na contratação de serviços de limpeza, conservação, jardinagem, recepção, copeiragem, carregamento, operador de reprografia, auxiliar de manutenção predial e operador de áudio e vídeo, com entrega de material e equipamentos, a serem executados em regime de dedicação exclusiva de mão de obra.2. A licitação é regida pela Lei 14.133/2021, envolve registro de preços e foi realizada por meio do Portal de Compras do Governo Federal. O certame foi dividido em grupos de acordo com os campi em que ocorrerá a prestação de serviços e já se encontra homologado pelo valor de R$ 34.937.231,04.3. A representante alega, em síntese, que ocorreram possíveis irregularidades nos grupos 6 (campus Formosa/GO), 7 (campus Goiânia/GO), 11 (campus Jataí/GO) e 13 (campus Senador Canedo/GO), nos quais se sagrou vencedora a empresa [vencedora], concernentes a:a) suposta desclassificação indevida de sua proposta motivada por oferecimento de valores de salários inferiores ao piso das categorias de encarregado de limpeza, jardineiro, carregador e auxiliar de manutenção predial, sem que lhe tenha sido dada oportunidade de se manifestar em sede de diligência; eb) suposta rejeição de seu recurso administrativo em decisão sem fundamentação adequada.4. A proposta total da representante para os quatro grupos foi de R$ 13.982.992,56, ao passo que a proposta da empresa [vencedora] foi de R$ 14.704.520,40 (diferença de aproximadamente 5%). A representante alegou que, em razão disso, haveria risco de dano ao erário e solicitou ao Tribunal a suspensão cautelar da licitação.5. Mediante despacho acostado à peça 33, acolhi proposta efetuada pela Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) de realização de oitiva prévia a eventual medida cautelar do IF/GO relativa aos indícios de irregularidades. Essa unidade jurisdicionada, embora regularmente notificada, permaneceu silente nos autos.6. Em seguida, conforme despacho à peça 42, concordei com proposta da AudContratações de adoção de medida cautelar de suspensão do certame, a fim de que os contratos dele decorrentes não fossem celebrados até eventual deliberação de mérito do Tribunal. Também determinei a realização de medidas saneadoras de diligências e oitivas do IF/GO e da empresa [vencedora]. Essa medida cautelar foi referendada pelo Plenário desta Corte mediante o Acórdão 2626/2024-TCU-Plenário.7. Nesta oportunidade, após esclarecimentos prestados pelo IF/GO e pela empresa [vencedora], a AudContratações concluiu que a proposta da representante incluiu, de fato, valores significativamente inferiores (entre 22 e 50% menor) ao piso das categorias de carregador, jardineiro, encarregado e auxiliar de manutenção predial.8. Dessa maneira, eventual correção da proposta da empresa [representante] acarretaria, necessariamente, elevação do preço ofertado, tendo em vista a necessidade de respeitar os percentuais de encargos sociais obrigatórios a serem pagos aos profissionais contratados.9. A AudContratações destacou que esses valores do piso salarial de cada categoria foram incluídos no orçamento-base da licitação. Por conta disso, o representante estaria ciente desses valores.10. Por isso, segundo a AudContratações, as justificativas e esclarecimentos ora aportados aos autos pelo IF/GO permitem concluir que os vícios da proposta da representante seriam insanáveis, não sendo passível de correção mediante diligência.11. Por outro lado, a Unidade Técnica concluiu que a decisão de rejeição do recurso administrativo da representante não foi devidamente fundamentada e se limitou a reproduzir a motivação antes exposta por ocasião da desclassificação de sua proposta.12. De todo modo, considerando que a proposta da representante deveria ser realmente desclassificada, a AudContratações pondera que, na prática, o resultado seria o mesmo caso o recurso administrativo da representante houvesse sido analisado de maneira fundamentada. Ademais, afirma que não houve prejuízo ao erário e que o certame foi competitivo, tendo havido mais de 25 proponentes e desconto substancial nos quatro grupos analisados.13. Sendo assim, propõe que esta representação seja conhecida e julgada parcialmente procedente, a medida cautelar revogada e seja expedida ciência ao IF/GO acerca da ausência de motivação fundamentada na deliberação que rejeitou o recurso administrativo interposto pela empresa [representante].[...]16. Estou parcialmente de acordo com a análise e conclusão da unidade técnica, conforme comentários que faço a seguir.17. Primeiramente, destaco que concordo com a AudContratações quanto à constatação de ausência de motivação detalhada e fundamentada na decisão de rejeição do recurso administrativo interposto pela representante. Também entendo, em linha com a Unidade Técnica, que, no caso concreto, esse fato não é, por si só, grave o suficiente para macular toda a licitação, sendo cabível ciência ao IF/GO com vistas a evitar a repetição futura dessa ocorrência.18. Além disso, com os elementos trazidos aos autos pelo IF/GO, ficou claro que a proposta da representante apresentou valores abaixo do piso estabelecido na convenção coletiva de trabalho adotada como referência pela Administração no edital de licitação.19. No entanto, vale destacar que, nos termos do instrumento convocatório (item 7.7 - peça 7, p. 7), o licitante não era obrigado a utilizar a convenção coletiva de trabalho (CCT) adotada para fins de orçamento-base da licitação, a saber, a CCT GO000832/2023 e GO000091/2022, do Sindicato dos Empregados das Empresas de Asseio, Conservação e Limpeza Ambiental e Coleta de Lixo de Goiás (SEASCON).20. Além disso e ainda de acordo com o edital de licitação, não havia indicação expressa de que eventuais propostas com valores inferiores ao orçado pela Administração seriam automaticamente desclassificadas, conforme cláusula do instrumento convocatório transcrita a seguir:[...]21. Portanto, fica igualmente claro que, embora a proposta da representante não estivesse de acordo com a CCT de referência da licitação, o edital do certame não previu expressamente a desclassificação de propostas em razão dessa situação específica.22. Por outro lado, vale notar que a jurisprudência do TCU evoluiu sobre o tema. Anteriormente, o entendimento predominante do Tribunal era sintetizado pelo Acórdão 719/2018-TCU-Plenário (Rel. Min. Benjamin Zymler), segundo o qual o fato de o licitante apresentar composição de custo unitário contendo salário de categoria profissional inferior ao piso estabelecido em acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho é, em tese, somente erro formal, o qual não enseja a desclassificação da proposta, podendo ser saneado com a apresentação de nova composição de custo unitário desprovida de erro, em face do princípio do formalismo moderado e da supremacia do interesse público.23. Em 2024, no entanto, o TCU proferiu o paradigmático Acórdão 1.207/2024-TCU-Plenário (Rel. Min. Antônio Anastasia), em sede de consulta formulada pela Ministra de Estado da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI). Esse novel aresto estipulou novas balizas para licitações e contratações de serviços terceirizados com dedicação exclusiva de mão de obra. Em síntese, o Tribunal entendeu que:a) não é permitido determinar a convenção ou o acordo coletivo de trabalho a ser utilizado pelas empresas licitantes como base para a confecção das respectivas propostas, em decorrência da previsão estabelecida no art. 511, §§ 2º e 3º, da CLT; eb) é lícito ao edital prever que somente serão aceitas propostas que adotarem na planilha de custos e formação de preços valor igual ou superior ao orçado pela Administração para a soma dos itens de salário e auxílio-alimentação, admitidos também, a critério da Administração, outros benefícios de natureza social considerados essenciais à dignidade do trabalho, devidamente justificados, os quais devem ser estimados com base na convenção coletiva de trabalho paradigma, que é aquela que melhor se adequa à categoria profissional que executará os serviços terceirizados, considerando a base territorial de execução do objeto.[...]26. Em outras palavras, na prática, a jurisprudência do Tribunal admite que se possa estipular no instrumento convocatório cláusula que validaria a desclassificação da proposta da representante. No entanto, vale notar que o edital, no caso concreto, não previu essa cláusula.27. Cabe mencionar que, de acordo com informações prestadas pelo IF/GO (peça 58, p. 1-2), a licitação foi homologada e os contratos relativos aos campi de Goiânia (grupo 7), Jataí/GO (grupo 11) e Senador Canedo/GO (grupo 13) já foram firmados e iniciados, restando como não iniciado apenas o contrato de Formosa/GO (grupo 6). O IF/GO assinala também que o objeto contratado é essencial para o desenvolvimento de suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. Além disso, a diferença total entre as propostas da representante e a da vencedora pode ser sintetizada a seguir:[...]28. Nesse contexto, verifica-se que, em nenhum dos grupos, a diferença percentual entre as propostas supera 10%. No total, a diferença é inferior a 5%. No caso específico de Formosa/GO (o contrato ainda pendente), o percentual é menor que 1%.29. Esses fatos me conduzem à reflexão (art. 20 e 21 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro e art. 147 da Lei 14.133/2021) de que eventual deliberação do Tribunal no sentido de determinar o retorno do certame à etapa de julgamento das propostas pode ter consequências práticas deletérias às atividades regulares do IF/GO, com possibilidade de paralisação de serviços essenciais de limpeza e conservação de campi acadêmicos espalhados pelo estado de Goiás.30. Ademais, como já dito, caso o edital houvesse incluído cláusula de desclassificação de propostas em razão de valores de salários inferiores aos da CCT aplicável, nenhuma irregularidade teria ocorrido, ou seja, o cerne da questão está na ausência de um critério específico de desclassificação de propostas no edital de licitação e não na desclassificação em si da proposta da representante.31. Sendo assim, considero não ser cabível qualquer determinação que conduza ao retorno do certame à etapa de julgamento das propostas.32. Entendo que a medida mais adequada no caso concreto é a expedição de ciência ao IF/GO acerca da ausência no edital de critérios objetivos de julgamento de propostas que tenham contemplado preços inferiores aos orçados pela Administração para a soma dos itens de salário e auxílio-alimentação, conforme entendimento constante do Acórdão 1.207/2024-TCU-Plenário (Rel. Min. Antônio Anastasia).Acórdão:9.3. dar ciência ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Goiás (IF/GO) acerca das seguintes ocorrências identificadas no Pregão Eletrônico 90001/2024:9.3.1. ausência de critérios objetivos de julgamento de propostas que tenham contemplado preços inferiores aos orçados pela Administração para a soma dos itens de salário e auxílio-alimentação, conforme entendimento constante do Acórdão 1.207/2024-TCU-Plenário;9.3.2. ausência de motivação fundamentada na análise dos recursos interpostos pela empresa [representante] contra a desclassificação de suas propostas nos Grupos 6, 7 e 11, em afronta ao princípio da motivação, disposto nos arts. 5º e 165, § 2º, da Lei 14.133/2021;