Acórdão 1498/2025
VotoTratam os autos de Solicitação de Solução Consensual (SSC) apresentada pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), com fundamento no inciso I do art. 2º da Instrução Normativa TCU 91/2022, cujo cerne da controvérsia reside na ocupação de uma significativa área de terra no município de Juazeiro, no estado da Bahia, que envolve a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf) e a empresa privada [empresa] [...].2. O conflito decorre de uma sobreposição de interesses sobre uma propriedade específica, área que já havia sido previamente desapropriada pela Codevasf para viabilizar a implantação de uma nova etapa do Projeto de Irrigação Salitre (PIS), de grande relevância para o desenvolvimento regional do Nordeste. Contudo, em um desdobramento que adicionou complexidade à situação, a [empresa] realizou negociações referentes a essa mesma área diretamente com os antigos proprietários, que se autodeclararam legítimos possuidores do imóvel. A controvérsia se tornou patente quando a [empresa], ao buscar registrar a Escritura Pública de Constituição de Direito Real de Superfície, deparou-se com a liminar de imissão provisória na posse em favor da Codevasf.3. Segundo os elementos constantes nos autos, a empresa [empresa] teria agido pautada pela boa-fé, tendo tomado conhecimento da prévia desapropriação do terreno em favor da Codevasf somente em estágio avançado de seus planos, especificamente ao buscar o financiamento necessário para o seu empreendimento de geração de energia solar fotovoltaica.4. Pontuo que, a impactar o contexto da demanda do MIDR, sobreveio um fator temporal de extrema criticidade para o [projeto da empresa]: as outorgas de autorização concedidas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) preveem um benefício significativo, um desconto de 50% na Tarifa de Uso do Sistema de Transmissão (TUST). Ocorre que tal benefício estaria estritamente condicionado ao início da operação do empreendimento até novembro de 2026, data limite que estaria a impor uma restrição temporal severa, tornando praticamente inviável a realização de um procedimento licitatório ordinário para a destinação da área, dadas as naturais delongas de um processo dessa natureza.5. Assim, diante da relevância e urgência da matéria, a SSC foi devidamente admitida pela Presidência desta Corte. E, em conformidade com os ditames da Instrução Normativa TCU 91/2022, foi instituída a Comissão de Solução Consensual (CSC), foro privilegiado para o diálogo e a construção de entendimentos.[...]10. Ao final dos trabalhos, a CSC elaborou o Relatório de Solicitação de Solução Consensual (Peça 38) e as minutas do Termo de Autocomposição (Peça 19) e do Contrato de Cessão de Uso de Área Pública (Peça 20), com seus anexos.11. Sobre a solução alvitrada, as governanças das partes foram consultadas: a [empresa] manifestou parecer favorável, e a Diretoria Executiva da Codevasf também autorizou a celebração do contrato após aprovação pelo Plenário do TCU. As unidades técnicas do TCU que atuaram na Comissão (AudUrbana e SecexConsenso), cumprindo o disposto no art. 7º, § 6º, da IN-TCU 91/2022, manifestaram-se favoravelmente à proposta. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), em seu parecer (Peça 46/70), compartilhou do entendimento das unidades técnicas e da CSC quanto à viabilidade e vantajosidade da solução, manifestando-se favoravelmente à aprovação.12. Ocorre que, estando o processo incluído na pauta da Sessão Plenária de 18/6/2025 para apreciação, ingressou a [empresa] com expediente de peça 52 subscrito pelo seu representante legal, no qual, comunicou "a ausência de interesse (...) em prosseguir com a assinatura, neste momento, do Contrato de Cessão de Uso de Área Pública em negociação com a CODEVASF", requerendo, em consequência, "sejam adotadas todas as ações necessárias para tal no âmbito do processo em epígrafe". [...]14. Em resposta, sobreveio a instrução da unidade instrutora em que, ao final, considerando que a participação dos atores no processo de solicitação de solução consensual conduzido por esta Corte teria como característica primordial a voluntariedade, a fim de que se garanta a autonomia da vontade e o protagonismo das partes na resolução de conflitos, propôs o arquivamento dos autos, a retirada da chancela de sigilo das peças 19, 20, 22, 23 e 26 a 42, e a expedição das comunicações de estilo.[...]16. Anoto, desde já, que me coloco de acordo com o encaminhamento derradeiro propugnado pela SecexConsenso, razão por que acolho os fundamentos por ela declinados como minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir.17. Resumidamente, embora o Relatório Final da Comissão de Solução Consensual tenha sido favorável ao desfecho propugnado para a controvérsia a envolver a Codevasf e a [empresa], na forma da cessão de uso do terreno pela estatal à sociedade empresária até o longínquo mês de maio de 2059, objetivando permitir a implantação, operação e exploração de centrais geradoras de energia fotovoltaica, mediante o compromisso desta numa contrapartida substancial, que se daria na forma de investimentos em miniusinas fotovoltaicas a serem futuramente instaladas em terrenos de propriedade da Codevasf e estariam vinculadas a unidades consumidoras de Projetos Públicos de Irrigação (PPIs), operando sob o Sistema de Compensação de Créditos de Energia Elétrica (SCEE), a empresa privada veio ao recentemente a este Tribunal manifestar o seu desinteresse em prosseguir com a composição.18. Como bem anotou a unidade instrutora no seu pronunciamento derradeiro, a argumentação apresentada pela [empresa] para desistir de prosseguir na SSC - no sentido de que, em face dos prazos críticos disponíveis, teria encontrado desafios significativos os quais teriam inviabilizado o seu projeto e o cronograma econômico-financeiro nas condições requeridas, em especial a confirmação e formalização de uma solução definitiva para a regularização fundiária do empreendimento - já havia sido considerada na dinâmica da solução consensual propugnada.19. Pontuo que, nesse particular, haviam sido incluídas cláusulas resolutivas na Minuta do Contrato de Cessão do Direito Real de Uso (CDRU), visando resguardar a viabilidade do [projeto da empresa], uma das quais prevendo a rescisão do contrato caso a sociedade empresária não obtivesse financiamento de longo prazo até a data de 30/6/2025.20. A SecexConsenso ressalta que, ao longo das tratativas conduzidas pela Comissão, os representantes da empresa privada teriam indicado que, fosse a solução homologada pelo Plenário do TCU ainda no último mês de junho de 2025, a assinatura do CDRU com a estatal ocorreria de imediato, à qual se seguiria a obtenção do financiamento de longo prazo, estimativa essa considerada viável e ratificada pela governança da [empresa] na data de 12/5/2025. 21. Ora, considerando que, como anotei no item 12 deste voto, o presente processo constava do rol de julgamentos da Sessão Plenária de 18/6 último, cuja pauta houvera sido publicada a 16 anterior, os prazos mencionados nos parágrafos precedentes ainda permaneciam plenamente viáveis antes de a empresa ter comunicado a inviabilidade do projeto.22. De todo modo, como também anotado pela unidade instrutora, e ainda que a proposta de solução consensual tenha obtido a anuência formal de todos os participantes da Comissão de Solução Consensual, incluindo o aval das instâncias de governança da Codevasf e da [empresa], bem como o endosso das unidades técnicas deste Tribunal que acompanharam o processo, a AudUrbana e a própria SecexConsenso, com suporte da AudElétrica, bem assim do Parquet de Contas, é necessário que se respeite a autonomia da vontade manifestada pelas partes. 23. Memoro que os meios de autocomposição de solução de controvérsias estruturam-se sobre pilares essenciais que definem sua natureza e funcionamento. Um deles, que constitui o fundamento essencial sobre o qual se desenvolve toda a dinâmica autocompositiva, é a voluntariedade, a permear desde o momento da adesão até a elaboração final do acordo, e assegura às partes o domínio tanto sobre sua participação quanto sobre o direcionamento da resolução do conflito.24. A voluntariedade concretiza plenamente a autonomia da vontade das partes. Em contraste com o processo ordinário, no qual os litigantes sujeitam-se às determinações de terceiros, a mediação preserva a cada participante o poder decisório sobre todos os elementos essenciais: a participação, a forma de engajamento, os temas a serem tratados, as informações a serem reveladas e, crucialmente, a aceitação ou rejeição das propostas de solução.25. Essa autonomia transcende a simples aderência inicial ao procedimento. Os participantes detêm a prerrogativa de, em qualquer fase, reexaminar seu envolvimento, reformular suas posições, investigar alternativas de solução inéditas ou, inclusive, descontinuar o processo caso avaliem que este não corresponde às suas expectativas. Essa flexibilidade assegura o alinhamento contínuo do procedimento com a vontade autêntica dos envolvidos.26. Desse modo, vindo a [empresa] a este Tribunal manifestar a ausência de interesse em prosseguir com a SSC, cabe, na linha propugnada pela unidade instrutora, determinar o arquivamento do feito, fazendo-se as comunicações de estilo.Acórdão9.1. arquivar os presentes autos, nos termos do art. 7º, § 5º, da Instrução Normativa TCU 91/2022, c/c o art. 169 do Regimento Interno do TCU;