Acórdão 1527/2019
Voto:Tratam os autos de processo apartado para análise da manifestação da empresa [empreiteira], constituído a partir da representação efetuada por unidade técnica dando conta de fraudes nas licitações conduzidas pela Petrobras, relacionadas a obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE, também denominada de Refinaria do Nordeste - Rnest (TC 016.119/2016-9).2. Pautaram a abertura do corrente processo os resultados da denominada Operação Lava Jato, os quais demonstraram a ocorrência de fraudes em licitações para contratação de obras, serviços e equipamentos para a implantação da Rnest, mediante ajuste prévio entre as licitantes e corrupção de ex-dirigentes da estatal. Essas constatações foram apontadas em diversas ações civis e penais.3. Desta forma, a mencionada representação teve como objeto a apuração das consequências administrativas advindas de fraudes relativas às licitações das obras da Refinaria Abreu e Lima/PE, em especial, a apreciação da conduta de licitantes e dirigentes da estatal para eventual enquadramento nas hipóteses de declaração de inidoneidade das empresas, inabilitação dos dirigentes para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança e aplicação de sanções pecuniárias (arts. 46, 58, inciso II, e 60 da Lei 8.443/1992).[...]VII - DOS ACORDOS DE COLABORAÇÃO CELEBRADOS74. Finalmente, passo a tratar do argumento acerca dos acordos de colaboração efetuados pela [empreiteira].75. Por parte da [empreiteira] e de seu principal proprietário e então Presidente, sr. [omissis], foram fechados três acordos de cooperação perante a União:- Acordo de colaboração premiada, celebrado entre o sr. [omissis] e a Procuradoria Geral da República e homologado pelo Supremo Tribunal Federal em 23/6/2015;- Termos de Compromisso de Cessação de Prática - TCC, assumido pela [empreiteira] em 18/1/2017 perante o Conselho Administrativo de Defesa Econômica - Cade;- Acordo de leniência, com base na Lei 12.846/2013, celebrado, em 10/7/2017, entre a [empreiteira] e a Advocacia Geral da União - AGU e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle - MTFC.[...]88. Preliminarmente, registro entender que não se afigura lícita a subordinação do Tribunal de Contas da União aos acordos de leniência celebrados em outras instâncias, pois disso resultaria a supressão do exercício do controle externo a cargo do TCU, de índole constitucional. Dessa forma, os órgãos legitimados a celebrar acordos de leniência e de colaboração premiada somente podem oferecer como contrapartida a redução ou mitigação das sanções de sua respectiva competência, não podendo, portanto, dispor sobre o poder sancionatório do TCU.89. Em outras palavras, a assinatura de acordos de colaboração premiada e de leniência não implica qualquer restrição à atividade de controle externo, que é livre para exercer a sua competência fiscalizatória, colher provas e aplicar as sanções estabelecidas nas leis de regência, além de imputar débitos, independentemente da atuação de outros órgãos de controle.90. Por certo, tal qual exposto no voto condutor do Acórdão 1.214/2018-Plenário, "se a cooperação de uma pessoa junto a outra instância foi útil à instrução dos processos do TCU, ou seja, à elucidação completa dos ilícitos sujeitos à atuação desta Corte de Contas, à identificação de outros responsáveis e/ou à quantificação do débito conexo aos ilícitos reportados, se for o caso, o Tribunal pode, numa atitude de deferência ao acordo firmado por outro órgão de controle e de respeito ao microssistema de combate à corrupção e de defesa da probidade administrativa, recuar no exercício de seu poder sancionatório e reputar como suficiente a pena imputada por outro órgão do Estado".91. Acontece que essa hipótese aqui não se aplica. Não vislumbro que o mencionado acordo de leniência tenha sido útil para a instrução de processo no âmbito do TCU. Não foram apresentados novos elementos probatórios ou quaisquer elementos que alavancassem as investigações em direção a outros responsáveis. Em especial, registro que, nos diversos processos em que se apurou a existência de fraudes nas licitações da Rnest, em nenhum momento se utilizou de elementos oriundos desse acordo de leniência.VII.392. Por outro lado, o fato de o TCU não estar subordinado a acordos de colaboração celebrados em outras instâncias não impede que esta Corte de Contas considere-os como elementos na análise da conduta verificada.93. Ora, o princípio constitucional da individualização da pena, previsto no art. 5º, inciso XLVI, da Constituição Federal, impõe que as sanções aplicadas sejam compatíveis com o grau de reprovabilidade da conduta verificada.94. Nesse sentido, o disposto no § 2º do art. 22 da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro:§ 2º Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. (grifou-se).95. Em sendo assim, ante as especificidades da conduta da [empreiteira], a qual em outras instâncias, reconheceu os ilícitos verificados e se comprometeu a devolver aos cofres públicos significativas quantias, entendo que há atenuantes em sua conduta. Ou seja, a pena a ser aplicada a essa sociedade empresária deve ser inferior àquelas aplicadas às sociedades empresárias que praticaram os mesmos ilícitos sem, contudo, adotarem uma postura colaborativa com o Poder Público.96. Há nesse entendimento, ademais, um compromisso de uniformidade e coerência, com a atuação estatal como um todo, pois acaba-se por valorizar as importantes contribuições do agente infrator em outras instâncias de apuração, o que tem se mostrado um fator importantíssimo para o desbarate de organizações criminosas como a prática vem demonstrado, inclusive com as apurações de fraude na Rnest tratadas nestes autos. Trata-se, pois, em uma atitude de deferência do Tribunal aos outros órgãos de controle e de respeito ao microssistema de combate à corrupção e de defesa da probidade administrativa.[...]106. O caso em tela se aproxima daqueles em que foram apreciadas as condutas das empresas [A, B e C], as quais foram declaradas inidôneas pelo período de três anos para participar de licitações no âmbito da administração pública federal (Acórdãos Plenário 300/2018, 414/2018 e 2.135/2018).107. No presente processo e nos casos examinados pelos mencionados acórdãos, a conduta mais grave imputada à responsável foi a apresentação de propostas de coberturas em licitação, pois as empresas não auferiram benefício direto das fraudes. Assim, diante de situações análogas, caberia sancionar a [empreiteira] com a declaração de inidoneidade pelo prazo de três anos.108. Entretanto, considerando as mencionadas atenuantes da conduta da sociedade empresária (colaboração com outras instâncias estatais), entendo que a pena aplicada deva ser pelo prazo de um ano.Acórdão:9.1. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a inidoneidade da empresa [empreiteira] para participar, por um ano, de licitação na administração pública federal: