Acórdão 1368/2023
Sumário:A apuração do valor da renda mensal de aposentadoria especial por idade ou tempo de serviço do servidor com deficiência deve considerar, até a superveniência da lei complementar reclamada nos arts. 201, § 1º, e 40, § 4º, da Constituição, a "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo", nos exatos termos do art. 22 da Emenda Constitucional 103/2019, que expressamente adotou as regras contidas no arts. 8º da Lei Complementar 142/2013 e 29 da Lei 8.213/1991.Voto:Trata-se de representação administrativa formulada pelo Serviço de Concessões de Aposentadorias e Pensões (SAP), unidade integrante da Secretaria-Geral de Administração (Segedam), com vistas a obter definição quanto ao critério a ser utilizado pela Administração do Tribunal no cálculo da renda mensal devida na aposentadoria especial de servidor público com deficiência, particularmente no que se refere à identificação do "período contributivo" a ser considerado.Esclarece o SAP que, na aposentadoria de servidor com deficiência, tem aplicado a regra contida no art. 22 da Emenda Constitucional (EC) 103/2019 para identificação do período contributivo a ser considerado no cálculo dos proventos: "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo".Informa o serviço consulente que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) adota critério diverso para a concessão do benefício previdenciário a trabalhador com deficiência, utilizando a regra descrita no art. 26 da EC 103/2019: "100% do período contributivo".A Consultoria Jurídica do TCU manifesta-se pela incidência da regra contida no art. 22 da EC 103/2019.[...]Nos termos da Constituição, é assegurado aos servidores titulares de cargos efetivos regime próprio de previdência social, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, caput, com a redação dada pela EC 103/2019).Assenta o texto constitucional, ainda, a vedação da adoção de requisitos ou critérios diferenciados para concessão de benefícios em regime próprio de previdência social, exceto nas concessões devidas aos servidores com deficiência, aos servidores cujas atividades sejam exercidas com efetiva exposição a agentes químicos, físicos e biológicos prejudiciais à saúde, ou associação desses agentes, aos ocupantes do cargo de professor, aos agentes penitenciários, agentes socioeducativos e policias, observado, nestes casos, o disposto em leis complementares  (art. 40, §§ 4º, 4º-A, 4º-B, 4º-C e 5º, incluídos pela EC 103/2019).A inexistência das leis requeridas pela Constituição motivou o ajuizamento de um plexo de mandados de injunção perante o Supremo Tribunal Federal, com vistas a conferir efetividade ao mandamento constitucional. Em resposta, assentou a Corte Suprema a aplicação subsidiária da Lei Complementar 142/2013 (regula a aposentadoria da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social) até a superveniência da legislação específica.Na linha das diversas manifestações do STF, decidiu o legislador constitucional derivado por consagrar a utilização, no período de mora legislativa, dos critérios contidos na Lei Complementar 142/2013 como referência para a aposentadoria "da pessoa com deficiência segurada do Regime Geral de Previdência Social ou do servidor público federal com deficiência vinculado a regime próprio de previdência social" (art. 22 da EC 103/2019).[...]Estabelece a Lei Complementar 142/2013, de forma expressa que a "renda mensal da aposentadoria devida ao segurado com deficiência será calculada aplicando-se sobre o salário de benefício, apurado em conformidade com o disposto no art. 29 da Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991" (art. 8º).Dispõe a Lei 8.213/1991, por sua vez, que o "salário-de-benefício" das aposentadorias por idade ou tempo de serviço observará a "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo, multiplicada pelo fator previdenciário" (art. 29, inciso I, incluído pela Lei 9.876/1999).Inequívoca, pois, a vontade do constituinte derivado de conferir condições mais favoráveis ao segurado e ao servidor com deficiência para sua aposentadoria, não por benevolência, mas como reconhecimento de critérios de equidade devidos às pessoas com deficiência, já reconhecidos pelo legislador constituinte, sobretudo no art. 201, § 1º, da nossa Carta Magna, e pela comunidade internacional civilizada.Optou o legislador constituinte derivado, no caso, por não descrever as regras especiais aplicáveis à aposentadoria do segurado e do servidor com deficiência diretamente na Constituição, delegando tal mister ao legislador ordinário (CF, art. 40, § 4º, com a redação dada pela EC 103/2019).E mais. Com vistas a evitar que tão importante grupo social ficasse desamparado em relação ao tema, dispôs o constituinte derivado, de forma expressa, a aplicação das regras contidas na Lei Complementar 142/2013 à aposentadoria do segurado e do servidor com deficiência até a superveniência da lei complementar a que se referem os arts. 201, § 1º, e 40, § 4º, da Constituição, com a redação dada pela EC 103/2019.Sobreveio, entretanto, interpretação do INSS, por meio de orientação normativa da sua Diretoria de Benefícios (Dirbens), no sentido de quantificar o salário de contribuição do segurado com deficiência a partir da regra contida no art. 26 da EC 103/2019, que prevê o cálculo do benefício pelo qual pagou o segurado a partir da média de remuneração obtida em "100% (cem por cento) do período contributivo" (Ofício SEI 64, de 30/12/2019).O INSS interpretou que os "critérios de cálculo dos benefícios" de aposentadoria devidos ao segurado com deficiência a que se refere o art. 22 da EC 103/2019 não compreendem o "período de contribuição" (peça 2). A intelecção, com as devidas vênias, revela-se absurda, porque anula regra de equidade estabelecida pelo legislador constituinte.Em que pese o desacerto dessa intelecção, regra semelhante restou incorporada ao Decreto 3.048/1999 (art. 32), a partir da alteração promovida pelo Decreto 10.410/2020.Tal interpretação, reitero, revela-se teratológica, a uma, porque ignora o fato de ter o legislador constituinte derivado instituído regras distintas para a da pessoa com deficiência e para a pessoa sem deficiência, fixando as regras aplicáveis ao primeiro grupo no art. 22 da EC 103/1999 e as aplicáveis ao segundo no art. 26 da mesma emenda; a duas, porque as regras incidentes na aposentadoria do segurado e do servidor com deficiência devem ser extraídas apenas no que dispõem a Lei Complementar 142/2003, integrada pela Lei 8.213/1991.Não tenho dúvida de que o legislador constituinte derivado utilizou técnica consistente em regular a mesma matéria (cálculo do benefício previdenciário dos regimes de previdência social da União e geral de previdência social) em dispositivos distintos, diferenciando a incidência de uma ou outra em razão de integrar o beneficiário determinado grupo social: pessoa com deficiência ou pessoa sem deficiência.Tratando-se da aposentadoria de pessoa com deficiência, deve o intérprete buscar solução no art. 22 da EC 103/2019; apenas no art. 22 da Emenda, sem recorrer a técnicas de integração do dispositivo a partir de suposta antinomia com as regras constantes do art. 26 da mesma Emenda.Tratando-se, contudo, da aposentadoria de pessoa sem deficiência, deve o intérprete buscar solução no art. 26 da EC 103/2019; apenas no art. 26 da Emenda, sem recorrer a técnicas de integração do dispositivo com as regras constantes do art. 22 da mesma Emenda.Poderia o legislador constituinte derivado ter-se valido de outra técnica legislativa, em que disciplinasse a matéria de forma única em determinado dispositivo, diferenciando os requisitos aplicáveis à aposentadoria da pessoa com deficiência em parágrafos do dispositivo. Tal situação poderia, em determinadas situações, suscitar dúvidas quanto a um ou outro ponto da regra, sobre subsumir-se a aposentadoria da pessoa com deficiência à determinada regra geral (caput) ou à regra especial (parágrafos).O legislador constituinte derivado, todavia, preferiu técnica diversa, mitigadora de dúvidas, disciplinando as regras da aposentadoria da pessoa com deficiência em dispositivo hermeticamente isolado daquelas aplicáveis à aposentadoria da pessoa sem deficiência.O argumento de que o art. 22 não dispõe a respeito do "período contributivo" a ser utilizado na aposentadoria da pessoa com deficiência decorre de grave erro de interpretação, porque, consoante registrei, inequívoca a decisão do constituinte em conferir ao legislador ordinário a disciplina do tema. Fora de dúvida, ainda, a decisão do legislador constituinte derivado de fazer incidir as regras contidas no Lei Complementar 142/2013 à aposentadoria da pessoa com deficiência até a superveniência de nova Lei Complementar a tratar do tema.A Lei Complementar 142/2013 consigna, de forma expressa (art. 8º), que o "período contributivo" aplicável à aposentadoria da pessoa com deficiência há de observar a regra contina no art. 29 da Lei ordinária.Tal situação equivale a incorporar o texto do art. 29 da Lei 8.213/1991 ao conteúdo da Lei Complementar 142/2013, por expressa dicção desta. Trata-se de técnica legislativa amplamente utilizada, destinada a evitar repetições desnecessária de previsões normativas e de facilitar a revisão do tema pela via legislativa.Fora de dúvida, ainda, que o legislador constituinte derivado conhecia o texto da Lei Complementar 142/2013 e da adoção, por ela, do "período contributivo" para o cálculo do benefício previdenciário da pessoa com deficiência indicado na legislação ordinária por ocasião da promulgação da EC 103/2019, uma vez que a Lei Complementar se encontrava em vigor havia 6 anos na época em que discutida e aprovada a Emenda.Rejeito a tese de que os "critérios de cálculo dos benefícios" a que aludem o art. 22 da EC 103/2019 não compreendem o "período contributivo", porque consiste a identificação de tal período no primeiro passo para o cálculo do benefício.Desarrazoado acreditar que o constituinte derivado, ao dispor a respeito dos "critérios de cálculo dos benefícios", tenha deixado de fora de tais critérios o primeiro passo para o seu cálculo. Se a identificação do "período contributivo" integra, de forma lógica e inafastável, o conjunto de atos que compõe os "critérios de cálculo dos benefícios", não se pode interpretar que o legislador constituinte não incluiu tal etapa do conceito descrito no art. 22 da EC 103/2019.Ainda que se pudesse cogitar tal interpretação, não se poderia ignorar que a legislação de regência eleita pelo constituinte derivado expressamente adota o "período contributivo" indicado no art. 29 da Lei 8.213/1999, qual seja: "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo".Por todas estas razões, deve a Secretaria-Geral de Administração do TCU continuar a considerar a regra instituída pela Lei Complementar 142/2013 para a identificação do "período contributivo" a ser considerado no cálculo do benefício previdenciário do servidor com deficiência, nos casos de aposentadoria por idade o tempo de serviço, qual seja: a "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo"Acórdão:9.1. orientar a Secretaria-Geral de Administração (Segedam) a manter, até a superveniência da lei complementar reclamada nos arts. 201, § 1º, e 40, § 4º, da Constituição, a incidência da regra instituída pela Lei Complementar 142/2013, para a identificação do "período contributivo" a ser considerado no cálculo do benefício previdenciário do servidor com deficiência, nos casos de aposentadoria por idade ou tempo de serviço correspondente à "média aritmética simples dos maiores salários-de-contribuição correspondentes a oitenta por cento de todo o período contributivo".9.2. arquivar os autos.