Acórdão 1891/2022
Voto:Trata-se de Consulta formulada pelo Senhor Senador Marcelo Castro, Presidente da Comissão de Educação Cultura e Esporte do Senado Federal, referente à aplicação da Lei 14.172/2021 e o uso dos recursos da União pelos Estados. A consulta é derivada do Requerimento 23/2022 - CE de autoria do Senhor Senador Alessandro Vieira.O consulente submeteu à consideração do Tribunal as seguintes questões:"1. O § 6º do art. 3º da Lei nº 14.172/2021 prevê a aplicação excepcional dos recursos de contratação de soluções de conectividade móvel para a contratação de serviços de conectividade fica para as escolas da rede pública de ensino. Considerando a mudança de cenário da pandemia, com o retorno gradual dos estudantes para o ensino presencial, há possibilidade de flexibilização da exceção para que os recursos sejam aplicados prioritariamente para a conectividade das escolas e como deve ser realizada a prestação de contas de estados e municípios para justificar essa flexibilização? 2. Os recursos recebidos em decorrência das transferências previstas na Lei poderão ser utilizados para ampliação de contratos já em andamento para conectividade móvel e conectividade das escolas? 3. Os planos de trabalho fornecidos ao FNDE podem ser alterados após a transferência do recurso, por exemplo, modificando os percentuais de despesas de custeio e capital? 4. Considerando que a lei não definiu os critérios para transferência dos recursos dos estados para os municípios, cada ente federado poderá definir seus parâmetros de transferência? Existe óbice para que o Estado opte por não transferir o recurso para os seus municípios? 5. Considerando a dificuldade em identificar os beneficiados por meio da lista do CadÚnico, uma vez que está desatualizada, existe alternativa para definir os beneficiários das ações ou poderá ser utilizada a lista com os dados desatualizados? 6. Diante do silêncio do Decreto 10.952, de 2022, sobre o prazo para que os recursos e os rendimentos não aplicados, os saldos remanescentes e os seus rendimentos sejam restituídos à Conta Única do Tesouro Nacional, como estados e municípios deverão proceder para realizar a restituição?"O expediente foi formulado por autoridade competente (art. 264, IV, do RITCU), versa sobre matéria da competência do Tribunal e cumpre os requisitos previstos no art. 264, §§ 1º e 2º, e no art. 265 do RITCU.Por essas razões, conheço da consulta.IIAo examinar a presente consulta, a SecexEducação apresentou as conclusões a seguir resumidas.Sobre a questão 1, afirma que a Lei 14.172/2021 estabelece, no art. 3º, §§ 5° e 6°, as situações excepcionais, para a aplicação dos recursos transferidos pela União, no bojo do programa tratado na referida lei. Assim, conclui que a "ampliação dessa excepcionalidade, com a modificação conceitual do tipo/objetivo dos gastos, representaria uma descaracterização e desvirtuamento do núcleo (core) do normativo legal".Quanto à questão 2, conclui que os recursos da lei poderão ser utilizados para ampliação de contratos já em andamento, desde que verificada a sua integral aderência às regras da lei de conectividade e respeitados os dispositivos previstos na Lei 8.666/1993, ainda em vigência.Em relação à questão 3, entende que não pode haver alteração nos planos de ação para fins de modificação dos percentuais de despesas de custeio e capital.Sobre a questão 4, afirma que cabe aos gestores dos estados a decisão sobre a descentralização da execução dos recursos e a definição dos critérios para transferência aos municípios, cabendo-lhes a observância dos princípios da legalidade e da razoabilidade, sob pena de responsabilização nas esferas civil, administrativa e penal.No que se refere à questão 5, concluiu que não há lacunas ou obscuridade quanto à definição dos beneficiários das ações objeto da lei em consulta e que os recursos financeiros já foram devidamente transferidos.Por fim, quanto à questão 6, menciona que o STF já emitiu decisão no sentido de prorrogar o prazo para a aplicação dos recursos transferidos pela União aos estados e ao Distrito Federal até 31/12/2022, bem como o prazo máximo para a devolução dos valores que não forem aplicados tempestivamente, ou que forem aplicados em desconformidade com a Lei 14.172/2021, para 31/3/2023.[...]IVApresentada a necessária contextualização da matéria, passo a decidir.IV.1Em relação a questão 1, acolho as conclusões da unidade técnica, no sentido de que a utilização prioritária dos recursos em finalidade que a lei expressamente estabeleceu como excepcional desvirtuaria o atendimento ao objetivo principal estabelecido pelo legislador. Assim, não cabe a este Tribunal modificar a vontade legislativa, devendo-se preservar o intento previsto na legislação.Contudo, o art. 3º, II, § 6º, da Lei 14.172/2021 impôs, como exigência para o uso excepcional dos recursos, na contratação de serviços de acesso à internet, em estabelecimentos da rede pública de ensino, apenas a apresentação de justificativa por parte das secretarias de educação.Dessa forma, a própria legislação já flexibilizou a forma de aplicação dos recursos, de modo que, em cada caso concreto, justificada a excepcionalidade, é possível a utilização de recursos para a contratação de serviços de acesso à internet para os estabelecimentos da rede pública de ensino, devendo ser mantida, porém, a prioridade legal, consistente na contratação de soluções de conectividade móvel.Deve-se, assim, responder ao consulente que não é possível a flexibilização da exceção para que os recursos sejam aplicados prioritariamente para a contratação de serviços de acesso à internet das escolas, uma vez que a aplicação excepcional dos recursos nessa finalidade já é regulamentada, com razoável flexibilidade, na própria Lei 14.172/2021. IV.2No que tange à questão 2, também acolho as conclusões da SecexEducação, no sentido de que é possível a utilização de licitação ou ata de registro de preços anterior ao repasse dos recursos, desde que respeitada a respectiva lei de licitações. Contudo, não limito tal possibilidade à Lei 8.666/1993, tal como proposto pela Unidade Técnica, que assim o fez com base no entendimento firmado pelo Acórdão 2099/2011-TCU-Plenário, relator o E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, em resposta a Consulta formulada pelo então Ministro de Estado das Cidades.Embora o precedente tenha mencionado, exclusivamente, a então única lei geral de licitações, atualmente há duas leis igualmente vigentes, de modo que ambas - tanto a Lei 8.666/1993, quanto a Lei 14.133/2021 - podem servir de baliza para a utilização de licitação ou ata anterior ao repasse dos recursos previstos na lei de conectividade, a depender de qual tenha sido a lei utilizada no edital da licitação a ser aproveitada. IV.3A questão 3, por sua vez, exige uma resposta negativa. Não é possível alterar o plano de trabalho após o seu envio ao FNDE, uma vez que não há tal previsão na lei de conectividade e seus regulamentos. Como se sabe, o princípio da legalidade no Direito Administrativo exige que a Administração só pratique atos explicitamente autorizados em lei. No silêncio das normas, como é o caso, não se admite a prática do ato.  Do ponto de vista prático, tal como bem demonstrado pela unidade técnica, a questão possui pouco impacto, uma vez que os planos de ação de todos os 26 estados e do Distrito Federal já foram devidamente cadastrados pelos gestores estaduais e, após as análises de mérito e financeira pelo FNDE, foram autorizados na Plataforma +Brasil, na qual já foram gerados os respectivos termos de adesão.Diante desse cenário e do exíguo prazo conferido aos gestores para executarem as ações previstas na lei, não é pertinente que se abra exceção, à margem da lei, para permitir a alteração suscitada na presente consulta, uma vez que isso atrasaria a entrega dos serviços e produtos aos beneficiários da política pública.IV.4Relativamente à questão 4, tem-se que a própria lei de conectividade facultou aos gestores estaduais a opção pela execução dos recursos transferidos por meio de cooperação com os municípios, a qual é discricionária. Contudo, em respeito aos princípios da isonomia, impessoalidade e razoabilidade, eventual opção pela participação dos municípios deve ser acompanhada de critérios objetivos e justificados, para permitir que todos os municípios interessados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos, consigam realizar a colaboração com o respectivo estado. IV.5Considero que a questão 5 perdeu seu objeto. Como bem salientado pela unidade técnica, a União já adotou, com base nos dados fornecidos pelo Inep, os trâmites relativos à atribuição dos valores devidos a cada estado.Assim, considerando que não há lacunas ou obscuridade nas normas quanto à definição dos beneficiários das ações, que os recursos financeiros já foram devidamente transferidos pela União e já se encontram disponíveis, desde 10/3/2022, aos estados e ao Distrito Federal, não há que se falar em "alternativa para definir os beneficiários das ações" da lei de conectividade.IV.6A questão 6 também perdeu seu objeto, como já explicitado na seção anterior, diante da alteração trazida pela Lei 14.351/2022, em seu art. 13, que prorrogou o prazo máximo de aplicação dos recursos para 31/12/2023 e o prazo de devolução dos valores não utilizados para 31/3/2024.Acórdão:9.1. conhecer da consulta, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, IV e §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente que:9.2.1. não é possível que os recursos repassados com base na Lei 14.172/2021 passem a ser aplicados prioritariamente para a contratação de serviços de acesso à internet das escolas, uma vez que a aplicação excepcional dos recursos nessa finalidade já é regulamentada, com razoável flexibilidade, na própria Lei de Conectividade; 9.2.2. os recursos recebidos em decorrência das transferências previstas na Lei podem ser utilizados para ampliação de contratos já em andamento para conectividade móvel e conectividade das escolas, desde que obedecidos os ditames da lei de licitações utilizada no respectivo contrato; 9.2.3. os planos de trabalho, fornecidos ao FNDE, não podem ser alterados após a transferência dos recursos, uma vez que não há previsão legal que permita tal alteração;9.2.4. em respeito aos princípios da isonomia, impessoalidade e razoabilidade, eventual opção pela colaboração com os municípios, a qual é discricionária, deve ser acompanhada de critérios objetivos e justificados, para permitir que todos os municípios interessados, desde que atendam aos requisitos estabelecidos, consigam realizar a cooperação com o respectivo estado;9.2.5. não há lacunas ou obscuridade nas normas quanto à definição dos beneficiários das ações previstas na Lei, não sendo necessário adotar critérios alternativos para defini-los.