Acórdão 3702/2015
Voto:2. Como visto no Relatório, esta TCE foi instaurada em virtude da constatação, pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), de que duas equipes de saúde da família, em um total de 42 cadastradas no âmbito do Ministério da Saúde, estavam incompletas (sem médico e sem enfermeiro), acarretando a percepção indevida de recursos federais no valor total de R$ 117.000,00, no período de janeiro a setembro de 2011.3. Ao se pronunciar sobre o mérito, a Secex/PE, com a anuência do MPTCU, propôs o arquivamento dos autos pela ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular, tendo em vista que não haveria caracterização de dano ao erário quando constatado desvio de objeto na aplicação dos recursos repassados pelo FNS ao Programa de Saúde da Família (PSF), desde que não identificada malversação ou locupletamento (foram citados, como exemplos, o Acórdão 4510/2014, da 2ª Câmara, e os Acórdãos 139/2014 e 8686/2013, da1ª Câmara).4. Discordo dos aludidos pareceres, pelas razões que passo a expor.5. O PSF se transformou, com o passar dos anos, ao longo da implantação do Sistema Único de Saúde (SUS), organizado a partir da edição da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, em estratégia prioritária para a reorganização da atenção básica à saúde no Brasil.[...]9. Conforme disposto na referida portaria, o PAB representa o componente federal para o financiamento da atenção básica, composto por uma fração fixa e outra variável.10. A parte fixa é destinada a todos os municípios, tendo como parâmetro para o cálculo do valor a ser transferido mensalmente, de forma regular e automática, a população de cada município, para aplicação em ações de saúde em geral, conforme especificação em lei e nos normativos.11. Já no que se refere à parte variável do PAB, e é sobre isso que quero chamar mais a atenção, vê-se que ela envolve recursos financeiros cujo montante é calculado pelo Ministério da Saúde, a partir de pacto efetuado na Comissão Intergestores Tripartite, destinado a estimular a implementação de estratégias nacionais de reorganização da saúde, dentre elas a implantação de equipes de saúde da família, nos seguintes termos:"2.2. Do Piso da Atenção Básica Variável - Os recursos do PAB variável são parte integrante do Bloco da Atenção Básica e terão sua utilização definida nos planos municipais de saúde, dentro do escopo das ações previstas nesta Política.O PAB variável representa a fração de recursos federais para o financiamento de estratégias nacionais de organização da Atenção Básica, cujo financiamento global se dá em composição tripartite.Para fazer jus ao financiamento específico do PAB variável, o Distrito Federal e os municípios devem aderir às estratégias nacionais:I - Saúde da Família (SF);II - Agentes Comunitários de Saúde (ACS);III - Saúde Bucal (SB);IV - Compensação de Especificidades Regionais;V - Saúde Indígena (SI); eVI - Saúde no Sistema Penitenciário."12. Como visto, para ter direito a esse financiamento específico, os municípios devem aderir a cada uma dessas estratégias, observando os normativos pertinentes.13. Assim, após a adesão do município, os valores dos incentivos financeiros para as equipes de Saúde da Família implantadas, e registradas no cadastro de equipes e profissionais do Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB), são transferidos mensalmente pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) para o Fundo Municipal de Saúde (FMS), de acordo com a Portaria nº 648, de 2006, com identificação desse objetivo.14. Logo, vê-se que os valores são transferidos pelo Ministério da Saúde, após o lançamento de dados pelo próprio município, informando a existência completa das equipes, com a identificação de cada profissional.15. Por seu turno, no que se refere à suspensão do repasse dos referidos recursos, a aludida portaria, em seu Capítulo III (item 5.1), aduzia que:"5.1. Da suspensão do repasse de recursos do PAB variávelO Ministério da Saúde suspenderá o repasse de recursos dos incentivos a equipes de Saúde da Família ou de Saúde Bucal ao município e/ou ao Distrito Federal, nos casos em que forem constatadas, por meio do monitoramento e/ou da supervisão direta do Ministério da Saúde ou da Secretaria Estadual de saúde ou por auditoria do DENASUS, alguma das seguintes situações:I - inexistência de unidade de saúde cadastrada para o trabalho das equipes e/ou;II - ausência de qualquer um dos profissionais da equipe por período superior a 90 (noventa) dias, com exceção dos períodos em que a contratação de profissionais esteja impedida por legislação específica e/ou; (grifo meu) III - o descumprimento da carga horária para os profissionais das Equipes de Saúde da Família ou de Saúde Bucal estabelecida nesta Política."16. Ocorre que, no presente caso concreto, foi verificado, pelo Denasus, que a Secretaria Municipal de Saúde de Camaragibe incluiu em seus registros junto ao então SIAB dois profissionais, um médico e uma enfermeira, que nunca atuaram nas ESF informadas no período de janeiro a setembro de 2011, com o espúrio intuito de apenas: "compor Equipes de Saúde da Família e não perder os repasses federais, pois continuou recebendo verbas federais nesse período para as referidas equipes".17. Os normativos fixados pelo Ministério da Saúde, tanto o vigente à época, quanto a Portaria MS nº 648, de 2006, acima citada, bem como as atuais normas, a exemplo da Portaria MS nº 2.488, de 21 de outubro de 2011, são claros ao preverem a suspensão integral dos recursos no caso de ausência de qualquer de seus componentes na equipe.18. Como visto, o município, de forma deliberada, alimentou o sistema oficial com informações inverídicas, percebendo recursos de forma indevida, no valor original de R$ 117.000,00, correspondente às duas equipes incompletas.19. Desse modo, mostra-se necessária a manutenção dos referidos valores como débito a ser ressarcido aos cofres do respectivo fundo municipal de saúde.20. A esse respeito, deve-se atentar para as seguintes questões.21. Em primeiro lugar, os recursos transferidos pelo FNS, a título de PAB - Variável, têm finalidade identificada em normativo específico editado pelo MS, devendo ser aplicados tão somente no objeto proposto e anteriormente acordado entre os partícipes, sem a possibilidade de remanejamento.22. Além disso, a Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, que regulamenta o § 3º, do art. 198, da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde e para também estabelecer os critérios de rateio dos recursos transferidos na saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo, determina, em seu art. 27, que:"Art. 27. Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3o desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;II - à responsabilização nas esferas competentes." (grifou-se) [...]24. Bem se vê que esse normativo, em consonância com a prescrição legal, reforça o entendimento sobre a necessidade de ser observado o objeto específico para o qual os recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde, vinculados ao atualmente denominado Piso de Atenção Básica Variável - Saúde da Família (Programa de Trabalho 10.301.1214.20AD), são destinados.[...]26. Em segundo lugar, pode-se concluir que o principal agente fomentador da aludida política pública, qual seja, a Política Nacional da Atenção Básica, adotou medidas em conjunto com estados e municípios com o objetivo de estimular e promover o desenvolvimento de ações na estratégia de saúde de família e, em especial, na implantação e correta operação das chamadas equipes de Saúde da Família, cuja composição mínima prevista consiste em: um médico; um enfermeiro; um auxiliar ou técnico de enfermagem; além dos agentes comunitários de saúde.[...]28. Desse modo, como forma de garantir o eficaz cumprimento do programa, é que são exigidas a efetiva e a comprovada prestação de serviços à comunidade local pelos profissionais de saúde indicados, com a aludida previsão de suspensão integral dos recursos relativos a cada equipe inexistente ou incompleta, seguida pela cobrança posterior dos recursos recebidos indevidamente.29. Destaca-se, nesse ponto, que o fato de a Portaria MS nº 648, de 2006, e a Portaria nº 2.488, de 2011, que a revogou, não tratarem literalmente do ressarcimento, não indica que ele não será devido, como sustentado pela unidade técnica, até porque, nesse quadro, não existiria nenhuma reprimenda para quem fraudasse o sistema, recebendo os valores federais indevidamente mediante a indicação de equipes apenas ficticiamente completas.30. Anote-se, nesse ponto, que o órgão concedente dos recursos federais, no fomento do referido programa, não pode ficar à mercê de fraudes cometidas sobre os dados inseridos em seus sistemas informatizados de saúde.31. Anote-se, ainda, que a obrigatoriedade de ressarcimento desses valores se enquadra na majoritária jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 5560/2014, 3883/2014, 2070/2014, 720/2012, 1907/2015, da 2ª Câmara, e dos Acórdãos 7327/2014 e 5669/2014, da 1ª Câmara, não devendo se aplicar, no presente caso concreto, a excepcional solução adotada pelo TCU no Acórdão 4537/2014-2ª Câmara, por mim relatado quando da apreciação do TC 028.839/2011-0, citado pelo MPTCU, sobretudo porque as circunstâncias ali observadas não se repetem, em sua plenitude, no presente caso concreto.32. Logo, como, no presente caso concreto, o Denasus não apontou, na auditoria realizada em função de denúncia recebida, nenhum indício de malversação dos recursos recebidos, constata-se que a responsabilidade pelo débito deve ser imputada ao ente municipal, como beneficiário final dos recursos, imputando aos gestores apenas a responsabilidade pela irregularidade perpetrada (citem-se, nesse sentido, os Acórdãos 2.318/2010 e 2.966/2010, da 1ª Câmara, e os Acórdãos 1.380/2010, 7.523/2010 e 720/2012, da 2ª Câmara).Acórdão:9.1. determinar à Secex/PE que, com fundamento no art. 12, inciso II e III, da Lei 8.443, de 1992, dê prosseguimento ao presente feito e, assim, execute o saneamento destes autos, promovendo:9.1.1. a citação do Município de Camaragibe/PE para que apresente alegações de defesa quanto à manutenção, pelo período de janeiro a setembro de 2011, de duas equipes de saúde da família incompletas (Unidades de Saúde da Família de Areinha e Oitenta), resultando no recebimento irregular de recursos federais inclusos no Piso de Atenção Básica - Variável, que deveriam ser direcionados exclusivamente para o pagamento de despesas vinculadas à manutenção das referidas equipes de forma completa, e/ou recolha aos cofres do Fundo Municipal de Saúde o valor correspondente ao débito apurado nestes autos; e9.1.2. a audiência da Sra. [omissis], ex-secretária municipal de Saúde, para que apresente razões de justificativa para a irregularidade descrita no item 9.1.1 deste Acórdão, tendo em vista, ainda, a alimentação do Sistema de Informação da Atenção Básica (SIAB) com dados relativos a profissionais de saúde (médico e enfermeira) que não prestaram serviços nas referidas unidades de saúde durante todo o período indicado.