Acórdão 1924/2021
Proposta de Deliberação:Em exame, representação sobre possíveis irregularidades ocorridas nas administrações regionais do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac/ARRJ) e do Serviço Social do Comércio (Sesc/ARRJ) no estado do Rio de Janeiro, relacionadas aos convênios firmados entre essas entidades, a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado do Rio de Janeiro (Fecomércio/RJ) e o estado do Rio de Janeiro, denominados Projeto Segurança Presente (convênio 2/2015) e Projeto Centro Presente (convênio 1/2016), este último também com a participação, na condição de concedente, do município do Rio de Janeiro.[...]5. O convênio 2/2015 (Projeto Segurança Presente), de 26/10/2015, foi celebrado pela Senac/ARRJ, pela Fecomércio/RJ e pela Senac/ARRJ (concedentes) com o estado do Rio de Janeiro (convenente), para, por dois anos, promover "política pública de apoio à segurança da população nas circunvizinhanças da Lagoa Rodrigo de Freitas, Aterro do Flamengo e parte do bairro do Méier (...) " implicando repasses de R$ 44 milhões ao ente estadual.6. O convênio 1/2016 (Projeto Centro Presente) foi celebrado pela Senac/ARRJ, pela Sesc/ARRJ, pela Fecomércio/RJ e pelo município do Rio de Janeiro (concedentes) com o estado do Rio de Janeiro (convenente), para, por um ano, promover "política pública de apoio à segurança da população nas circunvizinhanças do centro da cidade do Rio de Janeiro (...) ", implicando repasses de R$ 47 milhões ao ente estadual, sendo metade desse montante de responsabilidade do Município do Rio de Janeiro.[...]9. Os serviços sociais autônomos do subsetor comércio (e atividades assemelhadas) são o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac) e o Serviço Social do Comércio (Sesc). Além desses serviços, no âmbito de cada estado brasileiro, existe uma federação de sindicatos patronais (as "Fecomércio").10. Assim, três entidades integram o sistema regional do comércio em cada estado: uma federação de sindicatos patronais do comércio (Fecomércio), uma administração regional (AR) do Sesc e uma administração regional do Senac. Cada uma dessas administrações regionais, por sua vez, é constituída de um órgão deliberativo (conselho regional - CR) e de um órgão executivo (departamento regional - DR).11. Aos membros dos conselhos regionais do Sesc/CRRJ e do Senac/CRRJ, do Rio de Janeiro, foi imputada a responsabilidade pela aprovação dos convênios 2/2015 e 1/2016, que não visavam aos objetivos institucionais dessas entidades.12. No relatório precedente, a Secretaria de Controle Externo do Desenvolvimento Econômico (SecexDesenvolvimento) demonstra em extensa e detalhada análise que as administrações regionais do Sesc e do Senac, no Rio de Janeiro, transferiram cerca de R$ 103 milhões ao estado do Rio de Janeiro em flagrante e absoluta incongruência com seus objetivos institucionais.[...]15. Os principais pontos das alegações de defesas serão sumarizados a seguir, de forma não exaustiva e sem individualização, porquanto o relatório precedente cumpriu adequadamente essa finalidade.16. Em suma, os defendentes, quer tenham apresentado suas defesas conjuntamente, quer individualmente, consideram os objetivos dos convênios 2/2015 (Projeto Segurança Presente) e 1/2016 (Projeto Centro Presente) contidos nos propósitos institucionais dos entes paraestatais, pois os aludidos convênios, por visarem a promoção da segurança pública, geraram benefícios para o comércio e para a sociedade como um todo. Com base em parecer contratado, argumentam que:" (...)  Não basta atualmente que os entes de cooperação se restrinjam a seus limites estreitos, fixados ao tempo de sua instituição e em consonância com os modelos então dominantes.Ao contrário, importa que, sem abandonar seus objetivos institucionais, colaborem com seus esforços para o fomento a políticas públicas, que, de algum modo, se irradiem sobre os fins da entidade."17. Defendem, ainda, que os arts. 1º e 2º do Regulamento do Sesc, aprovado pelo Decreto 61.836/1967, autorizam essa visão abrangente da missão da entidade."Art. 1º O Serviço Social do Comércio (SESC) (...) tem por finalidade estudar, planejar e executar medidas que contribuam para o bem estar social e a melhoria do padrão de vida dos comerciários e suas famílias e, bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico da coletividade, através de uma ação educativa que, partindo da realidade social do país, exercite os indivíduos e os grupos para adequada e solidária integração numa sociedade democrática, devendo, na execução de seus objetivos considerar, especialmente: (...) Art. 2º A ação do SESC abrange:a) o trabalhador no comércio e atividades assemelhadas, e seus dependentes;b) os diversos meios-ambientes que condicionam a vida do trabalhador e sua família."18. Assim, para os defendentes, vários itens do plano de trabalho do convênio 2/2015 estariam em consonância com as finalidades institucionais do Sesc e do Senac, embora reconheçam que a segurança pública não constitua objetivo expressamente consignado em suas leis instituidoras e que é uma política pública de responsabilidade do estado, refletiria, mesmo que indiretamente, interesses de todas as partes, por impactar difusamente a sociedade civil, inclusive os beneficiários diretos dessas entidades paraestatais.19. Ponderam que as finalidades do Sesc e do Senac não devem ser perseguidas "exclusivamente através dos meios consignados expressamente na lei, nos regulamentos ou estatutos". Para eles os meios de alcance das finalidades institucionais relacionados nos incisos do art. 3º do Regulamento do Sesc seriam exemplificativos, constituindo eixos de atuação que devem ser desenvolvidos, mas não barreiras à satisfação das finalidades através de outros expedientes.20. Consideram que, à época da celebração dos ajustes, não havia entendimento, jurisprudencial ou administrativo, no sentido de que seria vedado aos entes parestatais destinar recursos a finalidades não diretamente enquadradas naqueles meios previstos em suas normas instituidoras, mas que fossem, de alguma forma, direcionados ao alcance de seus objetivos institucionais.21. Aduzem que o voto do acórdão 12155/2018-TCU-2ª Câmara autorizaria interpretação elástica acerca do uso dos meios para promover a imagem da marca/entidade/órgão/instituição, ou seja, não seria exigível nexo direto entre publicidade e as finalidades institucionais da entidade.22. Acrescentam que o acórdão 155/2013-TCU-Plenário, utilizado como fundamento para propor as audiências que aqui se analisam, em verdade, teria afastado a imputação inicial de desvio de finalidade do objeto de um dos convênios frente aos objetivos estatutários da entidade repassadora.23. Ponderam, ainda, que seria inútil ou ineficiente adotar medidas relacionadas aos objetos expressamente previstos nas leis instituidoras do Sesc e Senac, quando uma das principais razões da crise no comércio carioca é a falta de segurança e a falta de infraestrutura que deveriam ser garantidas pela administração pública direta.[...]28. Conforme assente nas análises efetuadas pela SecexDesenvolvimento, tais argumentos foram exaustivamente refutados e não podem ser acatados.29. Inicia a unidade instrutiva elaborando um preciso escrutínio das finalidades institucionais dos entes paraestatais.30. O Senac tem seus objetivos claramente voltados à educação profissional, com foco na aprendizagem comercial, conforme dispõem sua lei instituidora e seu regimento. A entidade foi inequivocamente criada para organizar e administrar escolas de aprendizagem comercial, bem como colaborar, por meio de acordos, para a difusão e aperfeiçoamento do ensino comercial de formação e do ensino imediato que com ele se relacionar diretamente. 31. Nem mesmo de forma indireta ou reflexa se poderia admitir que deixar de empregar mais de R$ 40 milhões em educação profissional para, em vez disso, repassar ao estado do Rio de Janeiro para apoiar a segurança pública estaria em consonância com os objetivos institucionais do Senac. Apenas para ilustrar a ordem de grandeza dessas importâncias, a receita anual de contribuições do Senac/RJ foi da ordem de R$ 240 milhões no período de 2016-2017.32. Nessa linha de entendimento, antes mesmo de a Senac/ARRJ aderir como partícipe do convênio 1/2016, o Conselho Fiscal do Senac apontava que o convênio 2/2015, de similar objetivo, não estava de acordo com as finalidades institucionais da entidade "por se tratar da destinação de recursos do Senac/RJ para atender a segurança pública do estado do Rio de Janeiro e não a geração da empregabilidade através da educação profissional" em afronta ao art. 34, caput, do Regulamento do Senac."Art. 34. Nenhum recurso do SENAC, quer na administração nacional, quer nas administrações regionais, será aplicado, seja qual for o título, senão em prol das finalidades da instituição, de seus beneficiários, ou de seus servidores, na forma prescrita neste Regulamento."33. O Sesc, por seu turno, deve, por meio de programas nos âmbitos da educação, cultura, saúde, assistência e lazer "promover o bem-estar social e a melhoria do padrão de vida dos comerciários e suas famílias e, bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico da coletividade, através de uma ação educativa". 34. Dentro dos contornos estabelecidos pela lei e pelo regulamento que regem a entidade, a Resolução Sesc 1.303/2015, o Conselho Nacional aprovou referencial programático do Sesc que ratifica essas cinco áreas de atuação finalística para o Sistema Sesc - educação, saúde, cultura, lazer e assistência. 35. As alterações posteriormente introduzidas no regulamento do Sesc por meio do Decreto 6.632/2008 enfatizaram as ações em educação básica e continuada e às ações educativas relacionadas com os programas saúde, cultura, lazer e assistência. 36. Conforme pontua a SecexDesenvolvimento, identicamente ao caso da Senac/ARRJ, antes de a Sesc/ARRJ aderir como partícipe do convênio 1/2016, o Conselho Fiscal do Sesc apontou que o objeto do convênio 2/2015, de similar objetivo, estava "totalmente divorciado da ação programática do Sesc", contrariando o art. 34, caput, de seu Regulamento."Art. 34. Nenhum recurso do SESC, quer na administração nacional, quer nas administrações regionais, será aplicado, seja qual for o título, serão em prol das finalidades da instituição, de seus beneficiários, ou de seus servidores, na forma prescrita neste Regulamento."37. Em seu parecer, o conselho fiscal também observou que não foram apresentadas estimativas de atendimento ao público-alvo, estimativas de despesas para implementação do convênio, de plano de trabalho, de fundamentados para escolha das áreas de atuação do Projeto Segurança Presente tampouco de parecer técnico para a pertinência e oportunidade do convênio para a administração regional. 38. Por esses motivos, o conselho fiscal recomendou, relativamente ao convênio 2/2015, que a Sesc/ARRJ rescindisse o ajuste com a Secretaria de Estado de Governo do estado do Rio de Janeiro; restituísse aos cofres da instituição os valores pagos indevidamente; e se abstivesse de realizar outros pagamentos/transferências inerentes ao convênio Projeto Segurança Presente.39. Em seguida, a SecexDesenvolvimento refuta os argumentos apostos nos pareceres contratados, sobre o projeto Segurança Presente e Centro Presente.[...]47. Descabida também a alegação de que o acórdão 12155/2018-TCU-2ª Câmara agasalha a tese de inexigibilidade de nexo direto entre a finalidade do ajuste e as finalidades institucionais da entidade. Trata-se de precedente sobre recursos transferidos a título de patrocínio, situação completamente distinta da tratada no presente processo.48. Da mesma forma, deve ser refutada a alegação de contradição entre o fundamento das audiências com o teor do voto de suporte ao acórdão 155/2013-TCU-Plenário. Aludido aresto ratifica, sim, o entendimento de que as finalidades entre os objetivos do ajuste e as finalidades institucionais dos partícipes devem ser convergentes e dele se extraiu inequívoco enunciado que compõe a jurisprudência selecionada do Tribunal de Contas da União: "É caracterizado como desvio de finalidade institucional a celebração de ajustes pelas entidades do Sistema 'S', cujo objeto não guarde relação com seus objetivos institucionais".49. Quando da assinatura dos convênios 2/2015 e 1/2016, portanto, era incontroverso, nesta Corte, o entendimento de que os objetivos dos ajustes deveriam ser consentâneos com as finalidades institucionais das entidades do Sistema S. Finalidades essas, no caso dos serviços sociais autônomos do Sistema Comércio, clara e objetivamente plasmadas em suas leis instituidoras e em seus regulamentos. Assim, mesmo não tendo sido aventada nos autos a imputação de conduta dolosa, não se pode afastar o cometimento de erro grosseiro, sobretudo tendo em vista o enorme vulto dos recursos que deixaram de ser aplicados nas finalidades diretas e explícitas dessas entidades.Acórdão:9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por:9.1.1. [responsáveis 1 a 4], membros dos Conselhos Regionais do Sesc/RJ e do Senac/RJ à época dos fatos;9.1.2. [responsáveis 5 a 17], membros do Conselho Regional do Sesc/RJ à época dos fatos;9.1.3. [responsáveis 18 a 33], membros do Conselho Regional do Senac/RJ à época dos fatos;9.2. aplicar, individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, aos responsáveis a seguir arrolados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do Regimento Interno desta Corte), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser prolatado até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor: 9.2.1. no valor de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) aos responsáveis relacionados no item 9.1.1;9.2.2. no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) aos responsáveis relacionados no item 9.1.2, com exceção de [responsável 17], cuja multa é no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais);9.2.3. no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) aos responsáveis relacionados no item 9.1.3, com exceção de [responsável 4], falecido;