Acórdão 120/2018
Voto:Trata-se de representações (...) contra o edital de pregão eletrônico 21/2015, promovido pela Superintendência Estadual de Brasília da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), cujo objeto era a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de veículos automotivos.[...]3.Em suma, as principais irregularidades seriam: 1) possibilidade de as prestadoras dos serviços (oficinas, borracharias, concessionárias, etc) serem contratadas indiretamente, não se submetendo a um procedimento formal de licitação que observasse a impessoalidade, a isonomia e os princípios correlatos, além de não haver um critério que assegurasse que as credenciadas para certa região teriam as mesmas chances de serem selecionadas; e 2) indício de dano à economicidade da contratação, visto que os valores a serem contratados não seriam previamente definidos ao final do certame, sendo calculados com base em orçamentos fornecidos pelas próprias prestadoras, que podem estabelecer conluio a fim elevar os valores recebidos, além da possibilidade de conluio entre as credenciadas e a própria contratada.[...]9.A licitação e a contratação de empresa para prestação de serviço de gerenciamento informatizado da manutenção de frota é, de fato, assunto controverso. Em consonância com o precitado despacho, passo a avaliar o modelo como um todo.10.Por meio dos Acórdãos 2.731/2009-TCU-Plenário, 7.401/2011-TCU-1ª Câmara e 1.040/2012-TCU-2ª Câmara, a quarteirização do serviço de manutenção da frota, por intermédio de uma empresa gerenciadora, foi objeto de severas críticas, em face da necessidade de, por exemplo, verificar se, a par de atender as necessidades de logística daquele órgão [Superintendência Regional do Departamento de Polícia Federal no Estado do Rio de Janeiro], a nova sistemática amolda-se aos ditames da legislação que rege as contratações pelo setor público, notadamente no que concerne aos princípios da impessoalidade e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração (Acórdão 2.731/2009-TCU-Plenário).11.Em que pese as críticas ao modelo, o Acórdão 2.731/2009-TCU-Plenário permitiu a execução dos contratos assinados sob a égide do modelo em discussão por apreço ao princípio da continuidade do serviço público, sem prejuízo de, dentre outras providências, determinar à Secex-RJ que fiscalizasse a prestação de serviços de administração e gerenciamento de manutenção preventiva e corretiva de veículos automotivos levada a efeito.12.Em atendimento à determinação do multicitado Acórdão, a Secex-RJ realizou fiscalizações no âmbito dos TC's 002.118/2010-6, 021.664/2010-2 e 014.742/2011-0. A principal conclusão do relatório da última auditoria, datado de 21/5/2013 (peça 9), foi que há fragilidades na execução contratual que apontam para a necessidade de implementação de novas rotinas de fiscalização e controle, motivo pelo qual as propostas de encaminhamento abrangeram ciência e recomendação ao órgão fiscalizado com o objetivo precípuo de aprimorar controles internos sobre a fiscalização do contrato. Conforme anotado naquele relatório, tais indícios representariam um risco potencial de perda de economicidade do modelo em tela.13.De todo modo, é certo que nenhum dos precedentes supracitados afastou a possibilidade de os órgãos da Administração Pública aplicarem o modelo de quarteirização do serviço de manutenção da frota. Isso porque tal escolha insere-se no âmbito de discricionariedade do gestor, a quem compete avaliar a conveniência e oportunidade de adotar determinado modelo, desde que, obviamente, reste demonstrado o respeito aos princípios norteadores. Não cabe ao TCU, no desempenho de sua missão constitucional de controle externo, imiscuir-se no papel do administrador público, sob pena de ingerência indevida nas atividades das unidades jurisdicionadas.14.Especificamente sobre o modelo de contratação em discussão, a Procuradoria-Geral Federal (PGF) coligiu que é possível sua utilização em compatibilidade com o ordenamento jurídico, notadamente com as cautelas necessárias à apuração da proposta mais vantajosa em sentido amplo, isto é, em relação a todos os componentes do contrato. Além disso, a PGF também consignou que a adoção do serviço de gerenciamento de frota, por se tratar de intermediação na aquisição de bens e serviços, exige justificativa específica, elaborada com base em estudos técnicos, os quais demonstrem aspectos como a adequação, a eficiência e a economicidade de utilização do modelo, tudo devidamente registrado no documento de planejamento da contratação. Tais conclusões foram consubstanciadas no parecer 2/2013-CPLC/PGF/AGU, cujo objetivo é o aclaramento de controvérsias identificadas, de forma orientar atuação dos Procuradores Federais.[...]22.No tocante ao pregão eletrônico 21/2015, da Superintendência Estadual de Brasília, a unidade instrutora registrou que, na prática, o objeto contratado possui duas fases: a primeira consiste em uma licitação para a escolha da gerenciadora de manutenção de frota, referindo-se ao fornecimento de software de gerenciamento e cadastramento de oficinas aptas a prestarem os serviços de manutenção, enquanto a segunda fase, realizada pelos Correios, refere-se à escolha da oficina a executar o serviço de manutenção veicular entre as cadastradas da contratada dentro do raio previsto em relação à unidade operacional cujo veículo necessite do serviço.23.Nessa segunda fase, os Correios solicitam orçamento de oficinas credenciadas da contratada, escolhendo aquela que apresenta maior desconto em relação ao sistema referencial. De acordo com a secretaria especializada, tal procedimento caracteriza uma espécie de procedimento de negociação, visando ao aumento de desconto, em relação ao mínimo ofertado pela gerenciadora, a cada execução de serviços, considerando que a diminuição dos preços contratados é um direito disponível da contratada, e que as credenciadas podem ofertar melhores preços a fim de serem selecionadas para prestarem os serviços cotados, algo aderente ao princípio da economicidade e da competitividade.24.Acerca da definição do preço, a Selog observou que segue uma tabela referencial, sendo calculado na metodologia de um valor (extraído dos sistemas referenciais Audatex ou Órion) descontado do percentual de 0,44%, ofertado na proposta vencedora. Esse percentual de desconto incide não necessariamente sobre a tabela referencial, mas sim quanto ao valor dos serviços cotados pelas credenciadas (mais precisamente sobre o menor dos valores orçados). Além disso, haverá a remuneração da taxa de gerenciamento no percentual de 0,01% sobre o valor total da manutenção.25.Para a unidade instrutora, o valor do serviço a ser prestado obedece a critérios objetivos e de mercado, desde, por óbvio, que o valor já descontado das tabelas existentes no sistema referencial seja coerente com aquilo que é cobrado pelo mercado no setor de manutenções automotivas.26.A sistemática utilizada pela ECT para operacionalizar as cotações segue os seguintes passos: inicialmente, seleciona-se uma oficina, entre as cadastradas pela contratada, que lista as peças e os serviços necessários, tendo por base a tabela do sistema referencial; em seguida, a ECT analisa o laudo e o orçamento apresentados, verifica sua consistência, remove os valores referenciais e replica o chamamento no sistema, até obter um mínimo de três cotações das oficinas credenciadas; a oficina que apresentou a menor cotação é selecionada para prestar o serviço.27.Nesse ponto, a secretaria especializada notou a existência de uma grande disparidade entre os valores constantes nas tabelas referenciais e aqueles cotados pelas oficinas credenciadas. A título de exemplo, mencionou-se uma peça com 85,65% de diferença e um orçamento com 56,91%. Em tal conjuntura, por entender que a referida discrepância não permitiria aferir a economicidade real da contratação, é que a Selog elaborou duas propostas de determinação, também com propostas de ciência a elas correlacionadas: 1) condicionar a prorrogação do contrato 114/2015 à demonstração de que os preços praticados na execução estão alinhados aos de mercado; e 2) adotar a prática de realizar cotações com todas (ou a maioria das) oficinas credenciadas no raio definido.28.Em seu memorial, ao tecer considerações sobre a primeira determinação/ciência, a ECT afirmou que a prorrogação de contratos está condicionada à demonstração da sua vantajosidade econômica em relação a contratos com objetos semelhantes, conforme procedimento que já se encontra previsto nos manuais normativos da empresa (peça 100, p. 10 e 14-15).29.Para as contratações futuras, a estatal informou que o preço de referência terá como base, além da pesquisa de mercado prescrita em manual normativo, os históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e também a projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão da Frota. Tais indicadores permitem que a ECT determine, a partir das despesas de manutenção de cada marca/modelo de veículo existente em cada Centro de Transporte Operacional, um custo máximo em reais por quilômetro (R$/km) que cada veículo da frota pode alcançar. Assim, tal valor, multiplicado pela quilometragem rodada pela frota estadual, informa um custo estimado para os diversos modelos de veículos dos Correios. A partir desse valor, é possível estimar os custos mensais com manutenção para cada Superintendência Estadual.30.No meu entender, a questão está sendo bem conduzida pelos Correios. De acordo com o art. 40 da Lei 13.303/2016, as empresas estatais devem publicar regulamento interno de licitações e contratos, compatível com o nela disposto. No caso, a ECT juntou cópia do capítulo 3 (definição do preço de referência) do módulo 2 (procedimentos iniciais para contratação) do seu Manual de Licitação e Contratação, com ênfase nos procedimentos para a realização de pesquisa e cálculo do preço de referência (peça 104, p. 1-7). Além disso, considero que a utilização de históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e de projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão também configuram boas práticas para a definição do preço de referência.31.De todo modo, é certo que a manutenção de condições vantajosas para a Administração é requisito para prorrogação de contratos de prestação de serviços contínuos, conforme se depreende do art. 57, inciso II, da então aplicável Lei 8.666/1993, e do art. 31, caput, da nova Lei 13.303/2016, que atualmente dispõe sobre o estatuto jurídico das empresas estatais.32.Dito isso, julgo imprescindível salientar que cada ato de prorrogação equivale a uma renovação contratual, motivo pelo qual a decisão pela prorrogação de uma determinada contratação deve ser devidamente planejada e motivada (e.g., Acórdão 213/2017-TCU-Plenário). Nessa linha, a definição do preço de referência constitui uma etapa fundamental também das prorrogações contratuais, devendo serem adotadas todas as boas práticas ao alcance da entidade contratante.33.Portanto, embora decorra de expressa orientação legal, creio que a determinação mostra-se pertinente, a fim de que a Selog possa monitorar o seu cumprimento, à luz da Resolução-TCU 265/2014. Considero dispensável a ciência proposta pela unidade instrutora, uma vez que o art. 7º da referida Resolução-TCU 265/2014 prescreve a ciência justamente quando há a ocorrência de falhas que não tenham ensejado aplicação de determinação. De fato, o efeito pedagógico pretendido com a ciência já será alcançado com as providências abarcadas neste voto.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, atendidos os requisitos previstos no art. 235 c/c art. 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, e art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. com fulcro no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º da Resolução-TCU 265/2014, determinar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que:9.2.1. condicione eventual prorrogação das contratações decorrentes do modelo sob exame (conforme tabela 1 do item 5.1 do memorial à peça 100 - p. 9) à demonstração de que estão sendo mantidas as condições mais vantajosas para a Administração, à luz do art. 57, inciso II, da Lei 8.666/1993, e/ou do art. 31, caput, da Lei 13.303/2016, c/c a jurisprudência desta Corte (e.g., Acórdão 213/2017-TCU-Plenário), adotando todas as boas práticas ao alcance da entidade contratante, a exemplo das conclusões contidas no parecer 2/2013-CPLC/PGF/AGU, dos procedimentos para a realização de pesquisa e cálculo do preço de referência previstos no Manual de Licitação e Contratação, da utilização de históricos de despesa obtidos a partir de relatórios extraídos do sistema e da projeção dos custos alicerçados em Indicadores de Gestão da Frota;