Acórdão 1689/2019
Voto:Examino o pedido de reexame interposto por [recorrente], Coordenador-Geral de Engenharia e Patrimônio Imobiliário do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, contra o Acórdão 2.521/2015-TCU-Plenário, que lhe aplicou multa no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais) e que foi mantido pelo Acórdão 2.149/2017-TCU-Plenário, proferido em sede dos embargos de declaração à época apresentados.2.A sanção decorreu da auditoria realizada nas obras do Projeto de Expansão da Rede de Atendimento do INSS (PEX), que contemplava a implantação de 720 novas agências do INSS em diversas regiões do país, envolvendo a aplicação de recursos da ordem de R$ 576 milhões, tendo sido objeto de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) pelo Tribunal, em que foram abrangidos 36 empreendimentos e cujas conclusões foram consolidadas no presente processo.3.O recorrente foi sancionado em função das seguintes condutas:3.1.adotar projeto básico padrão para o Projeto de Expansão da Rede de Atendimento do INSS em dissonância com o art. 6°, inciso IX, da Lei n° 8.666, de 1993; e3.2.permitir a licitação das obras sem que houvesse um projeto executivo padrão, o que acarretou a contratação desnecessária de projetos executivos repetidos em 325 obras, em descompasso com o princípio da economicidade.4.De início, ratifico o teor do meu Despacho à peça 52, pelo conhecimento do pedido de reexame interposto pelo recorrente, por atender aos requisitos atinentes à espécie recursal. No mérito, alinho-me aos encaminhamentos propostos pelo corpo dirigente da Serur, sem prejuízo de tecer algumas considerações que reputo pertinentes.5.A principal alegação do recorrente pauta-se no fato de que o projeto básico padrão elaborado deveria ser complementado pelas unidades regionais do INSS antes de serem licitados, não se tratando, pois, do projeto básico aludido no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993.6.Não raras vezes, os órgãos públicos se utilizam de projetos padrão para minimizar o custo da elaboração de uma série de projetos semelhantes. Cito como exemplos os projetos básicos padrão de creches, do Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), e os projetos padronizados das Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e Unidades Básica de Saúde (UBS), ambas do Ministério da Saúde, entre outros.7.Por certo, todos esses projetos necessitam de alguma complementação antes de serem licitados, contudo tais complementações restringem-se a uma pequena fração do seu objeto, essencialmente devido às particularidades da implantação da obra dada as características locais do terreno, aspecto, realmente, de difícil, senão inviável padronização.8.Não é o caso constatado nos autos. A fiscalização apurou que o projeto básico padrão compunha-se apenas do projeto arquitetônico, deixou, pois, de conter uma série de outros projetos essenciais e que também são padronizados, pois decorrem do partido arquitetônico. São eles: projetos estruturais, projeto de instalações elétricas, hidráulicas, telefônicas, de combate a incêndio, de lógica, de ar condicionado, entre outros.9.Como bem recuperado pelo auditor da Serur, o relatório e voto condutores do decisum originário registraram que o valor atribuído ao conjunto de itens não projetados, mas contemplados no orçamento da obra, atingiu o montante de 34% do valor contratual. Resta claro, assim, que os projetos faltantes não tratavam de meras adequações às características locais do terreno, mas sim de grande parte do que é comum a tais obras, a exemplo dos itens que descrevi no parágrafo anterior, revelando inconteste infringência ao inciso IX do art. 6º da Lei de Licitações.10.Inobstante, o auditor da Serur acatou a alegação do recorrente pelos seguintes motivos fundamentais:"5.25. A nosso sentir não restou determinado e esclarecido, pelo menos até a edição do Acórdão 1.819/2010-TCU-Plenário, se o 'projeto básico padrão' deveria servir como documento a dar cumprimento à Lei 8.666/93. Não se encontrou nos autos qualquer elemento, a exemplo de determinação da Coordenação-Geral de Engenharia e Patrimônio Imobiliário do INSS às gerências regionais para usar o 'projeto básico padrão', e clarificar a questão para permitir a fundamentação para a condenação.5.26.Não basta o entendimento de que 'projeto básico padrão' serviria como o documento apto a atender à Lei 8.666/93 nos certames licitatórios, mas, por se tratar de fato controverso, a demonstração da sua ocorrência é requisito inafastável à condenação.5.27.Nas ações de controle externo tem entendido esta Corte que em processos de auditoria, o ônus da prova sobre ocorrências consideradas ilegais cabe ao TCU (v.g. Acórdão 1522/2016, 721/2016, todos do Plenário). (...) 5.29.Não se verificou nos autos evidência ou qualquer elemento que demonstrasse a premissa para a condenação, também não se observou nenhum relato de irregularidade, a exceção da incompletude, que por ventura tenha influenciado nos certames descentralizados e fosse considerado ilícito ou que tenha trazido prejuízo aos cofres públicos, logo, entende-se admissíveis, por ausência de prova em contrário, as alegações de que o 'projeto básico padrão' deveria ser completado pelas gerências regionais para o alcance do cumprimento da Lei 8.666/93, devendo a apenação do acórdão recorrido ser afastada."11.Com as devidas vênias, divirjo do posicionamento do auditor. A meu ver, inexiste qualquer dúvida de que o documento projeto básico padrão serviria sim para dar atendimento à Lei 8.666/1993. Isso porque o recorrente não carreou aos autos, em nenhum momento, portarias, regulamentos ou quaisquer outras diretrizes que houvessem sido dadas à época para orientar as equipes regionais responsáveis pelas respectivas licitações de que o projeto básico padrão por ele disponibilizado não servia para atender à legislação.12.Aliás, a própria denominação projeto básico padrão, que constava em tais documentos, contribui inequivocamente para as equipes de licitação entenderem que seria, sim, o projeto básico aludido pela Lei 8.666/1993.13.Ora, se para fins de subsidiar licitações é encaminhado um documento denominado projeto básico padrão, sem nenhuma observação de que ele não é o projeto básico de que trata a Lei de Licitações, é improvável que a comissão de licitação entenda de outra forma.14.Assim sendo, considero inviável reformar o entendimento anterior frente à mera alegação, nesta etapa processual, de que os documentos denominados projeto básico padrão não tinham o objetivo de atender à legislação. Repiso que, caso essa alegação fosse de alguma procedência, deveria o responsável demonstrar as medidas então adotadas para orientar as equipes de licitação quanto a este fato, o que evitaria, assim, seu uso em centenas de certames licitatórios, tal qual observado na auditoria. Em seu recurso, contudo, o recorrente não trouxe nenhum documento nesse sentido.15.Reputo improcedente, também, a alegação defendida pelo auditor da Serur, de que os entendimentos acerca do projeto básico somente terem sido consolidados mediante Acórdãos 1.819/2010-TCU-Plenário e 632/2012-TCU-Plenário, conquanto os certames fiscalizados terem ocorrido em 2009.16.Desde há muito esta Corte de Contas tem proferido decisões no sentido de que, em licitações de obras e serviços de engenharia, é necessária a elaboração de projeto básico adequado e atualizado, assim considerado aquele aprovado com todos os elementos descritos no art. 6º, inciso IX, da Lei 8.666/1993. Cito a título de exemplificação os Acórdãos 287/2002, 296/2004, 1.755/2004, 2352/2006, 1.874/2007, 2.346/2007, 2.640/2007, todos do Plenário, entre outros. Não vislumbro possibilidade, portanto, de dúvidas ou interpretação diversa quanto à necessidade de o projeto básico estar suficientemente detalhado com todos os elementos legalmente previstos.17.Outro aspecto que considero importante refutar diz respeito à alegação do auditor da Serur de que competiria ao TCU o ônus da prova quanto à irregularidade. A meu ver a ilegalidade - incompletude do projeto básico - está sim devidamente caracterizada nos autos, conforme expus nos parágrafos anteriores deste voto, haja vista que o projeto básico padrão possuía apenas os elementos arquitetônicos, deixando de possuir outros elementos necessários que representavam 34% do valor do orçamento.18.Por oportuno, destaco trecho mencionado pelo dirigente da Serur, que consta que a unidade responsável pela fiscalização apurou que, em pelo menos 59,6% das obras até então licitadas, foi necessária a remuneração individual das contratadas para a complementação do projeto licitado, tendo sido gastos cerca de R$ 4,0 milhões para a elaboração de projetos singulares que deveriam ter sido padronizados. A meu ver, este fato demonstra a consequência danosa da deficiência dos projetos básicos sob responsabilidade do recorrente.19.Antes de concluir meu voto, faço o registro que, tendo tomado ciência do teor das análises da Serur, o recorrente acostou aos autos memorial (peça 62), contendo dois pontos que reputo pertinente enfrentar, além de outros que considero já ter abordado com propriedade neste voto.20.O primeiro deles versa sobre a suposta alteração da conduta, pelo dirigente da Serur, para fins de manutenção da penalidade aplicada, conforme segue:11.O entendimento isolado que fundamentou a proposta de não provimento do pedido de reexame foi calcado puramente na questão da "falta de planejamento da unidade".12.Contudo, a questão central cinge-se não na falta de planejamento, mas na controvérsia envolvendo a premissa adotada pela fiscalização desse egrégio tribunal de que o "projeto básico padrão" disponibilizado às Gerências Executivas do INSS deveria dar cumprimento à Lei 8.666/93.21.Tal argumentação se revela improcedente. Apesar de a irregularidade aqui tratada explicitar uma deficiência no planejamento da unidade, as razões pelas quais proponho o desprovimento dos recursos interpostos pautam-se especificamente pela incompletude do projeto básico padrão, tal qual demonstrei cabalmente nos parágrafos anteriores deste voto. Logo, sua responsabilização está aderente à conduta pela qual o responsável fora ouvido.22.Por último, menciona sobre as novas disposições advindas da Lei 13.655/2018 (LINDB), citando especificamente os artigos 22, §§ 1º e 2º, e 24, inclusive seu parágrafo único, alegando que o assunto ainda não teria sido enfrentado nas instruções pretéritas. Passo a realizar tal análise.23.O § 1º do artigo 22 da citada Lei prevê que devem ser consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente. Não vislumbro nos autos nenhuma circunstância prática que possa ter limitado a ação do responsável. Inexiste qualquer documento que demonstre que ele tentou desenvolver o projeto básico completo e teria sofrido resistência junto à sua unidade, ou mesmo que tenha orientado que o projeto básico padrão não servia para atender ao inciso IX do art. 6º da Lei Geral de Licitações, tal qual apontei nos parágrafos 11-14, acima.24.O § 2º do mesmo artigo, por sua vez, prevê que, na aplicação de sanções, devem ser consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente. Como mencionei no parágrafo 18 deste voto, por causa da incompletude do projeto básico padrão, houve a necessidade de remuneração individual das contratadas para a complementação do projeto licitado, tendo sido gastos cerca de R$ 4,0 milhões para a elaboração de projetos singulares que deveriam ter sido padronizados. Tal fato denota inquestionavelmente um agravante, não um atenuante.25.Já o art. 24 da Lei 13.655/2018, inclusive seu parágrafo único, dispõem que deverão ser levadas em conta as orientações gerais da época. Considero que esse dispositivo está sendo devidamente atendido, pelos motivos bastante detalhados nos parágrafos 15-16 deste voto.26.Friso, ao final, que o erro grosseiro (art. 18 da LINDB) encontra-se devidamente caracterizado. Em outros julgados, o TCU definiu o conceito de erro grosseiro como aquele que decorre de grave inobservância do dever de cuidado, isto é, foi praticado com culpa grave. (Acórdãos 2.924/2018-Plenário, 11.762/2018-2ª Câmara e 2.391/2018-Plenário).27.No presente caso, considero que o responsável agiu com culpa grave ao adotar projeto básico padrão para o Projeto de Expansão da Rede de Atendimento do INSS em dissonância com o art. 6°, inciso IX, da Lei n° 8.666, de 1993 e ao permitir a licitação das obras sem que houvesse um projeto executivo padrão, o que acarretou a contratação desnecessária de projetos executivos repetidos em 325 obras, em descompasso com o princípio da economicidade.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame para, no mérito, negar-lhe provimento; e