Acórdão 3258/2020
Proposta de deliberação:Trago à apreciação deste Colegiado Relatório de Auditoria de conformidade, em cumprimento ao Acórdão 834/2019 - Plenário (rel. Min. Subst. André Luís de Carvalho), referente à fiscalização realizada nos Departamentos Nacionais e Regionais do Sesi - Serviço Social da Indústria e do Senai - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, com o objetivo de identificar como são efetuados os rateios de recursos entre o Sesi e o Senai e as respectivas entidades sindicais patronais para compartilhamento de despesas.[...]4.Duas questões de auditoria foram formuladas pela equipe:4.1. os critérios de rateio adotados nas aquisições/serviços e nos serviços compartilhados, ou estrutura semelhante, nos departamentos selecionados são adequados e compatíveis com o benefício  auferido, individualmente, pelas entidades envolvidas (Sesi, Senai, Federação ou IEL - Instituto Euvaldo Lodi), conforme precedentes do TCU, princípios contábeis e princípios aplicados à administração pública?4.2. os gastos do Sesi e do Senai nas áreas/serviços/compras compartilhados possuem transparência de modo que seja possível saber detalhadamente quanto cada entidade utilizou e arcou com as despesas conjuntas, conforme precedentes do TCU, princípios contábeis e princípios aplicados à administração pública?5.O resultado das apurações feitas pela equipe evidenciou cinco achados: i) critérios de rateio por compartilhamento de pessoal e demais despesas entre Sesi, Senai, Federação e IEL não consideram o benefício auferido por entidade; ii) ausência de publicidade dos critérios de rateio de despesas, prestações de contas e informações sobre compartilhamento entre Sesi, Senai, Federação e IEL; iii) elevada quantidade de pessoal das federações exercendo funções nas áreas compartilhadas em relação ao pessoal do Sesi e do Senai; iv) existência de áreas de interesse exclusivo ou predominante da federação incluídas entre as áreas compartilhadas, com alto percentual das despesas sendo arcado pelo Sesi e Senai; e v) critérios de rateio de despesas imobiliárias e/ou condominiais desconsideram o espaço  físico utilizado por entidade.[...]9.Para melhor compreensão do tema objeto desta auditoria, é preciso ter bem claro que o Serviço Nacional de Aprendizagem Nacional - Senai e o Serviço Social da Indústria - Sesi, entidades associativas de direito privado, sem fins lucrativos, nos termos das normas que os criaram (Decreto-lei 2.048/1942 e Decreto-lei 9.043/1946), são independentes e dispõem de administração e patrimônio próprios, recebem recursos públicos advindos das contribuições compulsórias das empresas do setor industrial, e, por conta disso, sujeitam-se ao sistema de controle da administração pública, inclusive com a obrigação de prestar contas dos recursos públicos que recebem.10.As entidades regionais do Sesi e do Senai são independentes e têm autonomia administrativa e financeira em relação aos Departamentos Nacionais do Sesi e do Senai. Não há padronização de normativos que regem os ajustes administrativos e o rateio de despesas compartilhadas.11.Por sua vez, as federações patronais são entidades sindicais de direito privado cuja missão e finalidade são voltadas para as atribuições eminentemente sindicais, portanto são diferentes da vocação das entidades do Sistema S. Ainda que tais entidades sindicais patronais participem da administração superior das entidades do Sistema S, por força de disposições legais que as criaram, elas ainda perseguem o cumprimento de sua missão e finalidade dedicadas à temática sindical.12.Por discricionariedade, os Departamentos Nacionais do Sesi e do Senai, assim como alguns departamentos regionais, para bem desenvolverem suas atividades e racionalizarem processos de trabalho, optaram por compartilhar estruturas, serviços e processos com as correspondentes federações patronais e, via de consequência, custear tais atividades compartilhadas com o rateio das despesas incorridas.[...]23.A questão que se sobressai de tais constatações é que as unidades do Sesi e do Senai têm dificuldades em fixar critérios de rateio de modo a considerar uma distribuição mais equânime de despesas relativamente ao benefício auferido por entidade sobre os gastos arcados conjuntamente.24.Segundo a equipe de auditoria, a deficiência na definição dos critérios de rateio de despesas para as áreas de serviços compartilhados, ou estrutura semelhante, tem origem na peculiar situação de governança das entidades do Sistema S, cujos dirigentes máximos também exercem cumulativamente a presidência das correspondentes federações, por força de disposição legal.25.Tal situação, sem dúvida, pode potencializar o risco de ocorrência de falhas na gestão das entidades do sistema S, sobretudo em razão de eventual preponderância de interesse exclusivo da entidade sindical patronal ao das entidades do Sistema S.26.Dito de outra forma, nessa modelagem de governança em que o dirigente máximo do Sesi e do Senai também é o presidente da federação correspondente, há risco elevado de captura de interesse dos serviços sociais autônomos pela entidade sindical patronal, com eventual transferência de recursos, de modo desproporcional entre as unidades, para custeio de atividades da federação.27.Porém, essa modelagem de governança, apesar de potencializar o risco, não é determinante para a ocorrência dos desequilíbrios nos critérios de rateio adotados, desde que implementadas  medidas protetivas dos interesses das entidades do Sistema S, razão por que deixo de acolher a sugestão da unidade técnica de encaminhar cópia do Relatório de Auditoria ao Congresso Nacional com vistas a notificar os problemas decorrentes da estrutura peculiar de governança do Sistema Indústria.28.De todo modo, a relação entre entidades do Sistema S e federações, embora complexa, deve ser conduzida de forma harmoniosa capaz de viabilizar, se assim decidirem, o uso compartilhado de estrutura/serviços/processos sem prejudicar os objetivos institucionais de cada entidade participante e para manter a proporcionalidade de custos incorridos e benefícios auferidos. É preciso que as entidades compartilhadas - unidades do Sesi e do Senai e federações - discutam a matéria, e encontrem uma fórmula adequada para as diversas situações que envolvem o uso conjunto de estrutura e serviços.29.A propósito, a questão de rateio de despesas em função de compartilhamento de estrutura/serviços/processos entre entidades do Sistema S/Federação/IEL não constitui tema novo para o Tribunal.30.Na sequência, reproduzo excerto dos fundamentos que invoquei para sustentar o Acórdão 1.782/2003 - Plenário, em que essa problemática foi abordada e já indicava a necessidade de se observar a proporcionalidade entre os dispêndios e os benefícios de cada entidade integrante do compartilhamento de estrutura/serviços/processos, além de mencionar precedentes nesse mesmo sentido ainda mais antigos:"4. Segundo exposto, questiona-se neste feito a assinatura de convênios com a Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro - Firjan, assim como a consequente realização de despesas, que estariam em desacordo com as finalidades reais do Sesi/DR/RJ, além do elevado percentual de responsabilidade daquele Departamento Regional, no que diz respeito ao custeio dos gastos efetuados.5. A propósito do relacionamento das entidades do Sistema 'S' com as federações ou confederações representativas dos respectivos setores econômicos, importa lembrar que este Tribunal tem se deparado, em diversas oportunidades, com processos que evidenciam um problema recorrente na gestão dos órgãos integrantes do referido 'Sistema', qual seja, a aparente confusão de ações e interesses dos serviços sociais autônomos com os das mencionadas federações ou confederações.6. Os serviços sociais autônomos constituem uma criação inspirada em modelos de estado que visam ao bem-estar social. Nesse sentido, esses serviços foram criados e dotados de autonomia com o fim de ampliar, de forma descentralizada, o alcance do poder estatal sobre algumas atividades econômicas, de forma a aprimorá-las e incentivá-las, promovendo, ao mesmo tempo, o desenvolvimento e a integração social. Já no que se refere às aludidas federações/confederações, tais entidades representam interesses comerciais de grupos empresariais de um setor específico da economia brasileira, o que, no entanto, não deve obstar que participem da organização dos integrantes do 'Sistema S' ou que tenham objetivos comuns a essas instituições.7. Assim, o que se deve atentar, no caso em exame, é se os objetivos previstos nos ajustes questionados podem ser considerados comuns às partes envolvidas ou se, em verdade, privilegiam os interesses de uma partícipe em detrimento dos das demais. Tal entendimento já foi manifestado por este Relator, por ocasião do julgamento da Prestação de Contas do Departamento Regional do Amapá do Sesi atinente ao exercício de 1998 (TC 008.145/1999-7), na sessão de 02/10/2002 do Plenário, quando alertava a respeito da realização de despesas com eventos que poderiam, ou não, estar diretamente ligados às atividades da instituição.8. Transcrevo, a seguir, trecho do Voto que apresentei na referida oportunidade, pela pertinência com o tema ora abordado:'6.Compulsando a jurisprudência desta Corte de Contas, observo que o TCU tem aceito o rateio de despesas entre essas entidades do Sistema 'S', desde que sejam de interesse comum e não onerem desproporcionalmente uma das entidades (Decisão n. 612/1999 - TCU - Plenário, in Ata n. 40/1999), tendo rejeitado somente aquelas despesas que representem o interesse de apenas uma das instituições, tais como contas telefônicas particulares e multas de trânsito (Acórdão n. 87/2000 - TCU -Plenário, in Ata n. 17/2000), bem como tem determinado que o rateio das despesas seja realizado de forma isonômica (Decisão n. 615/1999 - TCU - Plenário, in Ata n. 40/1999). Verifico, ainda, que o modelo de gestão, em parte compartilhado, tem sido adotado em outras unidades da federação, evidenciando uma tendência de modernização administrativa, por meio da racionalização dos procedimentos na busca de objetivos comuns (Decisão n. 325/1999 - TCU - Plenário, in Ata n. 21/1999) '9. A fim de bem esclarecer a matéria que ora se apresenta neste feito, trago à colação os seguintes dispositivos do Decreto n. 57.375, de 02/12/1965, que aprovou o Regulamento do Serviço Social da Indústria - Sesi (grifos acrescidos):'Art. 1º O Serviço Social da Indústria (Sesi), criado pela Confederação Nacional da Indústria, a 1º de julho de 1946, consoante o Decreto-lei n. 9.403, de 25 de junho do mesmo ano, tem por escopo estudar planejar e executar medidas que contribuam, diretamente, para o bem-estar social dos trabalhadores na indústria e nas atividades assemelhadas, concorrendo para a melhoria do padrão de vida no país, e bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico, e o desenvolvimento do espírito da solidariedade entre as classes.§ 1º Na execução dessas finalidades, o Serviço Social da Indústria terá em vista, especialmente providências no sentido da defesa dos salários reais do trabalhador (melhoria das condições da habitação, nutrição e higiene), a assistência em relação aos problemas domésticos decorrentes das dificuldades da vida, as pesquisas socioeconômicas e atividades educativas e culturais, visando a valorização do homem e aos incentivos à atividade produtora.'10. Com base nos dispositivos acima reproduzidos, creio que as atividades a que se refere o art. 1º acima transcrito devem ter correlação direta com o bem-estar social do trabalhador da indústria. Abstraindo-se do mérito inerente às iniciativas tendentes à realização de eventos da natureza dos que ora são questionados ('Encontro Mundial do Papa com as famílias', 'Visita do Exmo. Sr. Presidente da República a Petrópolis' e 'Campanha de Comunicação Social'), tais atividades, em stricto sensu, não se vinculam aos objetivos previstos no Regulamento do Sesi.11. À vista desta conclusão, cabe ponderar sobre o seu reflexo no mérito das contas do Sesi/RJ, já julgadas regulares com ressalva, conforme apontado no início desta Proposta de Deliberação. De acordo com a Secex/RJ, a Serur e o douto Ministério Público, embora se esteja cogitando o descumprimento dos dispositivos acima referidos como fundamento para a alteração do mérito das contas anuais da entidade, não foram apurados nos autos valores alusivos a sobrepreço ou superfaturamento, desfalque ou desvio de recursos, tampouco locupletamento dos responsáveis.12. Ante as circunstâncias atenuantes mencionadas - mormente considerando que os valores pertinentes aos ajustes celebrados foram revertidos em prol da comunidade - creio, assim como o MP/TCU, que as constatações que motivaram a interposição do presente Recurso de Revisão não se revestem de gravidade suficiente para a apenação dos responsáveis envolvidos e a modificação do julgamento das contas do Sesi relacionadas ao exercício de 1997. Nada obstante, ante o que consta do processo, creio que se deva dar provimento parcial a este Recurso, para determinar ao SESI/RJ que:13.1 - tendo em vista o elevado percentual de custeio de gastos de incumbência do Sesi/RJ verificado nos autos (60 a 75 %), observe, no rateio dos custos de convênios e acordos, especialmente com os entes do 'Sistema Firjan', o critério da proporcionalidade entre os dispêndios e os benefícios de cada entidade;13.2 - cumpra o disposto no Decreto n. 57.375/1965, observando que suas atividades devem se restringir ao planejamento e à execução de medidas que contribuam, diretamente, para o bem-estar social dos trabalhadores na indústria e nas atividades assemelhadas."31.Embora a equipe de auditoria tenha constatado no Guia Básico de Processos Corporativos do Sistema da Indústria orientações sobre a elaboração de critérios e monitoramento entre entidades (peça 139), considerou tal recomendação insuficiente para assegurar a proporcionalidade dos rateios entre as entidades Sesi e Senai/Federação/IEL, porque não tem caráter obrigatório, apenas sugestivo.32. Assim, sopesando as variáveis do caso, a equipe de auditoria, com o aval do titular da unidade técnica, sugeriu ao Tribunal, nos termos do art. 16, inciso V, do Regimento Interno/TCU, que fixasse entendimento no sentido de que:a) o Tribunal de Contas da União considera legal o compartilhamento de despesas entre as unidades nacionais e regionais do Sistema S com confederações/federações patronais, ou quaisquer outras entidades terceiras, desde que fique demonstrada em local de ampla publicidade, preferencialmente em seus sítios eletrônicos na internet, a vantajosidade do compartilhamento para as entidades do Sistema S, por meio de critérios objetivos em que seja possível aferir o benefício auferido por entidade participante;b) as confederações/federações patronais, caso queiram compartilhar despesas com as unidades do Sistema S, ficam sujeitas à fiscalização do TCU, em relação aos recursos que são utilizados nesse compartilhamento, devendo prestar todas as informações e documentos necessários ao completo entendimento dos rateios, em conformidade com o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal.33.Com as vênias de praxe, o desfecho sugerido não configura a melhor solução ao presente caso. Primeiro porque firmar entendimento, por si só, não impõe a interrupção da falha em curso nem remove seus efeitos. Segundo porque nas duas teses sugeridas não se vislumbram divergências jurisprudenciais e/ou controvérsias capazes de ensejar a fixação de entendimento para pacificar eventuais interpretações diferenciadas na Corte.34.Como ressaltado alhures, a jurisprudência do TCU encontra-se pacificada há longo tempo no sentido de que o rateio das despesas havidas no compartilhamento de estrutura/serviços/processos deve ser equilibrado e proporcional ao benefício auferido individualmente por cada entidade do Sistema S.35.Ademais, a disposição constitucional mencionada alcança as entidades do Sistema S e as demais que com elas fazem compartilhamento de estrutura/serviços/processos para lhes impor o dever de accountability das despesas incorridas no aludido compartilhamento, porque custeadas, em parte, com recursos públicos das unidades do Sistema S oriundos das contribuições parafiscais que recolhem.36.Entretanto, não cabe exaurir a análise dessa questão neste feito, porquanto os autos do TC 015.561/2020-8, mencionado mais adiante, nos termos do Acórdão 529/2020 - Plenário (rel. Min. Subst. Weder de Oliveira), foram constituídos para aprofundar o exame quanto à necessidade de as confederações e federações patronais prestarem contas aos serviços sociais autônomos quanto aos repasses de recursos oriundos de contribuições compulsórias incidentes sobre a folha de salário dos empregadores previstas no art. 240 da Constituição Federal.37.Assim, considerando a discricionariedade dos departamentos nacionais do Sesi e do Senai para a fixação de procedimentos e/ou para a elaboração de normas tendentes a regulamentar as atividades meios compartilhadas, bem como a autonomia e a independência administrativa e financeira de cada unidade regional integrante do sistema, cabe determinar aos departamentos nacionais do Sesi e do Senai que, no prazo fixado, encaminhem ao Tribunal Plano de Ação que contemple as medidas necessárias para assegurar que, no compartilhamento de estrutura/serviços/processos entre unidades nacionais e regionais do Sistema S com confederações/federações patronais ou quaisquer outras entidades, sejam adotados critérios objetivos de rateio que garantam a proporcionalidade e a vantajosidade às entidades do Sistema S nas despesas incorridas conjuntamente, e que evidenciem o benefício auferido individualmente por entidade participante do sistema de compartilhamento.Acórdão:9.1. determinar, com base na Resolução/TCU 315/2020, art. 7º, § 3º, inciso I, e § 4º, aos Departamentos Nacionais do Sesi e do Senai que apresentem ao Tribunal, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, a contar da ciência desta deliberação, Plano de Ação que contemple as medidas necessárias para assegurar:9.1.1. a adoção de critérios objetivos de rateio que, no compartilhamento de estrutura/serviços/processos entre unidades nacionais e regionais do Sistema S com confederações/federações patronais ou quaisquer outras entidades, sejam capazes de garantir a proporcionalidade e vantajosidade às entidades do Sistema S nas despesas incorridas conjuntamente, e que evidenciem o benefício auferido individualmente por entidade participante do sistema de compartilhamento;9.1.2. a ampla publicidade, preferencialmente nos sítios eletrônicos na internet, das informações relativas aos compartilhamentos de estrutura/serviços/processos e aos critérios objetivos de rateio das despesas conjuntas entre os departamentos nacionais e regionais do Sesi e do Senai com confederações/federações patronais ou quaisquer outras entidades;