Acórdão 9209/2022
Voto:Examina-se tomada de contas especial instaurada pelo FNDE em desfavor de [responsáveis 1 e 2], ex-prefeitos de Firminópolis/GO, em razão de irregularidades na prestação de contas dos recursos do Convênio 710168/2008, celebrado para prestação de apoio financeiro à construção de escola no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Pública de Educação Infantil - Pro-Infância.[...]7. Promovidas diligências ao FNDE, a Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial - SecexTCE, em instrução à peça 175, concluiu não ter havido prejuízo à União.8. Identificou, todavia, a prática de irregularidade caracterizada pela antecipação de pagamentos, demonstrada no seguinte quadro, em que comparou a evolução física com a execução financeira do contrato:[...]10. Os dois ex-prefeitos foram chamados em audiência em razão da mencionada irregularidade, mas não compareceram aos autos.11. Considerando que, a despeito da inocorrência de prejuízo ao erário federal, os dois alcaides efetuaram pagamentos antecipados ao executor, trazendo descompasso entre as execuções física e financeira, o que caracteriza gestão financeira irregular, a SecexTCE propôs a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992 a ambos os agentes, com julgamento pela irregularidade das suas contas.12. O representante do MPTCU, em parecer transcrito no relatório, manifestou anuência ao desfecho proposto em relação ao primeiro prefeito, que, ao final do seu mandato, efetuou o pagamento de 38,88% do total do contrato, quando as obras ainda eram incipientes. Já em relação ao prefeito sucessor, apontou que não houve pagamentos até que a obra alcançasse um percentual de execução física acumulada compatível com o pagamento já realizado e que, daí em diante, os desembolsos geralmente se mantiveram em percentual pouco superior à evolução da execução física, o que pode ser explicado por simples não coincidência entre as datas das vistorias e do trabalho de confecção da planilha de medição.13. Dessa forma, considerando a pequena diferença entre os andamentos físico e financeiro identificada na gestão de [responsável 2], propõe que suas contas sem julgadas regulares.14. Acolho, na íntegra, as análises e conclusões do MPTCU.[...]19. Em relação à conduta do prefeito sucessor, [responsável 2], os elementos disponíveis nos autos permitem concluir que esse gestor somente autorizou a realização de novos pagamentos depois que a contratada realizou serviços suficientes para fazer frente ao montante recebido no início do contrato. Considero, em linha com o parecer do MPTCU, que as diferenças entre a evolução física e a execução financeira do contrato, depois desse momento, foram residuais. Ademais, o ex-prefeito conduziu o contrato até a conclusão da obra. Assim, cabe julgar suas contas regulares, com quitação plena.20. Bastante distinta é a situação de [responsável 1]. No dia 30/12/2008, véspera do fim de seu mandato, foi promovido um pagamento de R$ 393.213,33, equivalente a 38,88% do contrato, "sem apresentação de planilha de medição e sem consulta ao engenheiro fiscal" (peça 145, p. 6).21. O descompasso entre a execução física e financeira do contrato de obra pública, em desfavor da Administração, tem sido objeto de reprimenda do TCU em inúmeros processos. Consoante remansosa jurisprudência desta Corte, a antecipação de pagamento somente deve ser admitida em situações excepcionais, devidamente justificadas, ocasião em que deve ficar demonstrada a existência de interesse público, obedecidos os critérios e exceções expressamente previstos pela legislação que rege a matéria, quais sejam, existência de previsão no edital de licitação ou nos instrumentos formais de adjudicação direta e as indispensáveis cautelas e garantias. Nesse sentido o Plenário se manifestou, por exemplo, por meio dos Acórdãos 31/1994, 110/2001 e 3030/2010.22. Não ignoro que há situações em que o pagamento antecipado se mostra uma medida não só vantajosa para a Administração, mas também, na prática, quase obrigatória. Alguns mercados da construção civil, especialmente os relacionados a equipamentos - como elevadores, escadas rolantes, sistemas de ar-condicionado, motores e geradores - trabalham, em regra, com a figura do pagamento antecipado para assegurar a produção sob encomenda, ainda que a entrega e instalação ocorram muito tempo depois. Trata-se de uma realidade não só de contratos administrativos, mas também de vínculos entre particulares.23. Há circunstâncias, ademais, em que a realização do pagamento antes da entrega dos materiais e da execução dos serviços representa grande potencial de economia à Administração contratante, como, por exemplo, quando se afasta o risco cambial nos contratos em que há relevante parcela de bens importados.24. Em situações dessa natureza, conforme mencionado, deve ficar demonstrada a existência de interesse público e o atendimento a dois critérios indispensáveis: prévia inclusão no edital e existência de garantias, tais como cartas-fiança ou seguros, que mitiguem os riscos à Administração.25. No caso concreto, ante a inexistência desses pressupostos, reputo que a conduta do gestor caracterizou culpa grave, em razão da profunda inobservância do dever de cuidado, ou seja, erro grosseiro nos termos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com as alterações decorrentes da Lei 13.655/2018.26. A realização de um pagamento de quase 40% do valor total do contrato, ainda no início dos trabalhos, sem que houvesse a mínima comprovação quanto à execução física da obra, expôs o erário federal a elevado risco de prejuízo, caso a contratada não se desincumbisse da obrigação de realizar os serviços já liquidados.27. Dessa forma, sua conduta comporta elevado grau de reprovabilidade, razão pela qual, acompanhando os pareces da SecexTCE e do MPTCU, proponho julgar irregulares suas contas e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, a qual fixo em R$ 20.000,00.Acórdão:9.2. julgar regulares as contas de [responsável 2], dando-lhe quitação plena;9.3. julgar irregulares as contas de [responsável 1];9.4. aplicar a [responsável 1] multa no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), a ser recolhida aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização monetária calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o vencimento do prazo abaixo estipulado;