Acórdão 1038/2018
Voto:O Tribunal, por intermédio do Acórdão 1.848/2017-1ª Câmara (Sessão do dia 28/3/2017), apostilado pelo Acórdão 2.347/2017-1ª Câmara, julgou irregulares as contas especiais do [ex-prefeito], condenou-o ao ressarcimento de dano e aplicou-lhe sanção pecuniária individual em razão de impugnação total de despesas de recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), relativo ao exercício de 2009, e de omissão no dever de prestar contas dos valores transferidos pelo Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), referente ao exercício de 2010.Em 29/3/2017, o FNDE protocolou no Tribunal ofício em que informa haver o responsável, em nome do Município de Miranda do Norte/MA e com recursos do respectivo Fundo de Participação de Municípios, promovido o recolhimento do débito em 27/12/2016, oportunidade em que o concedente atestou a suficiência da restituição para quitação da dívida concernente às irregularidades do PNATE/2009 e do PDDE/2010, tendo excedido o valor devido em R$ 31.844,22 (peça 15, págs. 3 a 8).Aviou a Unidade Técnica, com o endosso do Ministério Púbico, a recomposição integral da dívida antes mesmo de ter sido exarado o Acórdão 2.347/2017-1ª Câmara, identificando, inclusive, recolhimento a maior de R$ 72.459,71. Por essa razão, propõe tornar a deliberação insubsistente apenas quanto à condenação do responsável à recomposição do dano e à cominação de multa prevista no artigo 57 da Lei 8.443/1992. Contudo, sugere a manutenção da irregularidade das contas e da aplicação de sanção pecuniária, desta vez, com fulcro no artigo 58, inciso I, da Lei Orgânica do Tribunal, haja vista a não descaracterização, pelo responsável, das ilicitudes identificadas nos autos, as quais não foram contraditadas pelo referido agente.A unidade instrutiva alvitra, também, que seja comunicado à Câmara de Vereadores de Miranda do Norte/MA e ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão a existência de lesão ao Erário municipal, causada pelo [prefeito de Miranda do Norte/MA durante os períodos de 2009-2012 e 2013-2016] ao promover o recolhimento da dívida do PNATE/2009 e do PDDE/2010 com recursos municipais do Fundo de Participação do Município de Miranda do Norte (MA), a qual deveria ter sido quitada pelo próprio responsável.Adiro aos pareceres precedentes apenas quanto à manutenção da irregularidade das contas especiais. Divirjo, porém, da elisão do débito e da multa proporcional ao dano pelo recolhimento da dívida com a utilização de recursos do ente subnacional.Não pode o gestor público, pessoalmente obrigado a comprovar a escorreita aplicação da despesa oriunda de transferências voluntárias da União, forrar-se ao mister constitucional da prestação de contas pela utilização dos minguados recursos do Erário municipal para recompor débito intrasferível e a ele imputável.Conforme asseverei no voto condutor do Acórdão 1.651/2017-TCU-Plenário, conquanto, no Direito Civil, seja possível o pagamento de dívida por terceiro, ainda que não interessado (artigos 304 e 305, do CC), no ramo do Direito Público, o responsável precípuo pela demonstração da boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos voluntariamente a município é o prefeito, pessoa física que efetivamente gere os recursos. O ente público só responde pelo débito, conforme pacífico entendimento desta Corte, caso reste demonstrado que se beneficiou dos recursos transferidos, o que não é o caso vertente:Enunciado da Jurisprudência Selecionada do TribunalSomente ocorre a responsabilização direta do ente federado beneficiário de transferência de recursos públicos federais caso haja a comprovação de que ele auferiu benefício decorrente da irregularidade cometida; caso contrário, a responsabilidade pelo dano é exclusiva do agente público. (Acórdão 7503/2015-1ª Câmara).A adoção de entendimento diverso atribuiria, injustamente, à população do município o ônus de arcar com o prejuízo causado por atos irregulares praticados pelo chefe do Executivo Municipal.No presente caso, o responsável, valendo-se de sua posição de prefeito em final de segundo mandato eletivo (27/12/2016), transferiu recursos da municipalidade à União com o intuito de suspender a ação fiscalizatória dos órgãos federais.Vale destacar que não se trata da devolução dos recursos federais que haviam sido repassados ao Município de Miranda do Norte/MA em 2009 e 2010, à conta dos aludidos programas do FNDE, os quais não tiveram o seu regular emprego comprovado nas respectivas prestações de contas, mas da transferência posterior de recursos municipais à União, em claro desvio de finalidade, o que torna esse ato nulo.Segundo a Lei de Ação Popular (Lei 4.717/1965):Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:[...]e) desvio de finalidade.Nessas condições, é provável que uma ação anulatória ou de repetição de indébito seja intentada pela unidade federativa lesada ou pelos próprios órgãos de controle estadual ou municipal contra o ex-alcaide, propondo a nulidade do ato de ordenação de pagamento e a condenação da União a devolver o indébito, porquanto não havia qualquer dívida do Município para o com o ente federal, mas débito personalíssimo do ex-gestor que praticou ato administrativo com desvio de finalidade por abuso de poder, sendo nulo de pleno direito.É necessário separar os casos da quitação de dano causado à União com a utilização de recursos do ente subnacional, em que haja comprovado benefício dos munícipes, da situação retratada nestes autos em que o benefício à comunidade local não foi demonstrado pelo ex-gestor nas respectivas prestações de contas.A considerar o risco de pronunciamento judicial de nulidade ato administrativo praticado pelo ex-prefeito, haja vista o pagamento de ilícito cometido por terceiro com recursos da municipalidade, a qual não deu causa e deles não se beneficiou, a eventual declaração de insubsistência do débito constituído pelo TCU retiraria da União título executivo que protege o Erário federal.Também não há de se falar em bis in idem na presente etapa de conhecimento, uma vez a dívida retratada nestes autos foi constituída contra o responsável por este Tribunal apenas uma vez.  A duplicidade de eventual pagamento haverá de ser discutida durante a fase de execução do título condenatório gerado pelo TCU.Insta considerar, ainda, o potencial multiplicador de uma chancela do Tribunal a essa prática nos presentes autos. Diversos prefeitos, sobretudo aqueles que exercem mais de um mandato, sabedores da impugnação das despesas oriundas de transferências voluntárias por parte do órgão concedente, poderão transferir recursos dos cofres municipais à União visando ao arquivamento das apurações federais e, assim, sujeitando-se apenas ao controle dos órgãos estaduais e municipaisAnte a ausência de elementos capazes de alterar o juízo anteriormente formulado, voto por que o Tribunal acolha a minuta de acórdão que ora submeto à deliberação do colegiadoAcórdão:9.1. indeferir a proposta de revisão de ofício do Acórdão 1848/2017-TCU-1ª Câmara, apostilado pelo Acórdão 2347/2017-TCU-1ª Câmara;9.2. dar ciência deste acórdão ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), ao Município de Miranda do Norte/MA, à Câmara de Vereadores do Município de Miranda do Norte/MA, ao Tribunal de Contas do Estado do Maranhão e ao Ministério Público do Estado do Maranhão, informando-lhes da possível utilização indevida, pelo [ex-prefeito], de recursos do Fundo de Participação dos Municípios, para quitação de dívida contraída perante o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em razão da não-comprovação da regular aplicação dos recursos federais transferidos à referida municipalidade à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), em 2009, e do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), em 2010.