Acórdão 1819/2023
Voto:Aprecio consulta formulada pelo Superior Tribunal Militar (STM) a respeito da possibilidade de pagamento de auxílio-saúde, mediante reembolso, a agentes públicos que participem de plano de saúde de autogestão.2. Em síntese, o consulente elaborou os seguintes questionamentos:a) considerando o art. 230 da Lei 8.112/1990, o auxílio-saúde, por meio de reembolso, destina-se apenas a custear as despesas efetuadas com planos e seguros privados de assistência à saúde?b) os órgãos que possuem planos de saúde próprios, custeados em parte pela União, ao pagar o auxílio-saúde a seus beneficiários, mediante reembolso, não incidiriam em caráter dúplice de pagamento do auxílio pelos cofres públicos?c) o pagamento do auxílio-saúde, por meio de reembolso, pode ser destinado àqueles que são beneficiários de planos de saúde de autogestão dos seus respectivos órgãos, custeados em parte pela União?[...]II - Do primeiro questionamento5. A primeira dúvida suscitada diz respeito à finalidade do auxílio-saúde previsto no art. 230 da Lei 8.112/1990. Nesse caso, o consulente deseja confirmar se tal auxílio, mediante reembolso, limita-se apenas ao custeio de despesas com planos e seguros privados de assistência à saúde.6. Para facilitar a compreensão da matéria, reproduzo abaixo parte do referido dispositivo legal:"Art. 230.  A assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família compreende assistência médica, hospitalar, odontológica, psicológica e farmacêutica, terá como diretriz básica o implemento de ações preventivas voltadas para a promoção da saúde e será prestada pelo Sistema Único de Saúde - SUS, diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o servidor, ou mediante convênio ou contrato, ou ainda na forma de auxílio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde, na forma estabelecida em regulamento. (redação dada pela Lei nº 11.302 de 2006) [...]§ 3º Para os fins do disposto no caput deste artigo, ficam a União e suas entidades autárquicas e fundacionais autorizadas a: (incluído pela Lei nº 11.302 de 2006) I - celebrar convênios exclusivamente para a prestação de serviços de assistência à saúde para os seus servidores ou empregados ativos, aposentados, pensionistas, bem como para seus respectivos grupos familiares definidos, com entidades de autogestão por elas patrocinadas por meio de instrumentos jurídicos efetivamente celebrados e publicados até 12 de fevereiro de 2006 e que possuam autorização de funcionamento do órgão regulador, sendo certo que os convênios celebrados depois dessa data somente poderão sê-lo na forma da regulamentação específica sobre patrocínio de autogestões, a ser publicada pelo mesmo órgão regulador, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias da vigência desta Lei, normas essas também aplicáveis aos convênios existentes até 12 de fevereiro de 2006; (incluído pela Lei nº 11.302 de 2006) II - contratar, mediante licitação, na forma da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, operadoras de planos e seguros privados de assistência à saúde que possuam autorização de funcionamento do órgão regulador; (incluído pela Lei nº 11.302 de 2006) [...]§ 5º O valor do ressarcimento fica limitado ao total despendido pelo servidor ou pensionista civil com plano ou seguro privado de assistência à saúde". (Incluído pela Lei nº 11.302 de 2006) (grifos acrescidos) 7. Como se vê, a aludida norma dispõe sobre a prestação de assistência à saúde do servidor público, prevendo opções para que a Administração Pública possa disponibilizar tal assistência em caráter suplementar. Além da possibilidade de acesso ao SUS, a lei permite que a assistência seja prestada:a) diretamente pelo órgão ou entidade a que estiver vinculado o servidor;b) mediante convênio da instituição pública com entidades fechadas de autogestão, sem fins lucrativos, assegurada a gestão participativa;c) por meio de contrato firmado pela referida instituição com operadoras de planos de assistência de saúde, respeitados os procedimentos prévios previstos na Lei 8.666/1993 ou, a depender do caso, na Lei 14.133/2021; oud) auxílio-saúde com reembolso parcial das despesas com plano ou seguro privado de saúde contratado pelo próprio beneficiário.8. A oferta de uma ou mais dessas alternativas insere-se no poder discricionário da Administração. Ou seja, a ela compete eleger o meio pelo qual proporcionará assistência à saúde do servidor, de acordo com os critérios de oportunidade e conveniência. Por conseguinte, o servidor não possui direito subjetivo de obter o auxílio-saúde se a Administração lhe ofertar assistência por meio de outra opção elencada na Lei 8.112/1990. Nessa esteira, há diversos julgados no âmbito do Poder Judiciário, transcritos no relatório que precede este voto.9. Feito esse esclarecimento inicial, concordo, em essência, com a opinião da unidade técnica no sentido de que a parte final do caput do art. 230 da lei em comento conduz a interpretação de que o auxílio se destina especificamente ao reembolso parcial das despesas dos beneficiários com planos ou seguros privados de assistência à saúde. Em razão de sua natureza indenizatória, esse ressarcimento está obviamente limitado ao total dessas despesas, consoante estabelecido no § 5º do mencionado artigo.10. Acrescento que o caput do art. 230 da citada lei prevê a necessidade de regulamento para a prestação do auxílio, a fim de disciplinar, dentro dos limites estipulados na lei, quanto à possibilidade de sua oferta no âmbito de cada órgão/entidade, a sua abrangência, aos seus requisitos e aos demais aspectos essenciais para a sua operacionalização.11. Conforme compilado pela unidade técnica (peças 6 a 9), há diversas resoluções, instruções normativas e portarias emitidas por órgãos ou entidades dos três Poderes que trazem regras sobre a prestação de assistência à saúde dos agentes públicos a eles vinculados, havendo, em alguns casos, a possibilidade de prestação de assistência sob a forma de auxílio-saúde. De modo geral, as formas de assistência regulamentadas variam de acordo com a disponibilidade orçamentária de cada órgão/entidade e os critérios de oportunidade e conveniência.12. Portanto, quanto à primeira indagação, reputo pertinente responder ao consulente que:a) cabe à Administração Pública, no exercício do seu poder discricionário, eleger o meio pelo qual proporcionará assistência à saúde do servidor público, ativo ou inativo, e de sua família, considerando os limites estipulados no art. 230 da Lei 8.112/1990 e os critérios de oportunidade e conveniência;b) o auxílio-saúde se destina a reembolso parcial das despesas de beneficiários com planos ou seguros privados de assistência à saúde, estando o ressarcimento limitado ao total dessas despesas, consoante o disposto no art. 230, caput e § 5º, daquela lei;c) compete aos órgãos e às entidades da Administração Pública a regulamentação da prestação de assistência de saúde dos servidores a eles vinculados, inclusive, quando for o caso, da prestação de auxílio-saúde (a exemplo das condições, dos requisitos e das questões operacionais), desde que respeitados os limites legais, em razão do poder regulamentar conferido no art. 230, caput in fine, da referida lei.III - Do segundo questionamento13. A segunda dúvida apresentada refere-se aos casos dos órgãos públicos que possuem planos de saúde próprios, custeados em parte pela União. Nessas situações, o consulente deseja esclarecer se eventual pagamento de auxílio-saúde aos beneficiários desses planos resultaria em duplicidade de despesas arcadas com recursos públicos.14. Acolho a conclusão da unidade especializada, de que tal hipótese, em regra, configuraria duplicidade de dispêndio.15. Explicando de modo mais detalhado, quando a prestação de serviços de saúde a seus agentes ensejar gastos para o Poder Público - mediante prestação direta, contratada ou conveniada -, descaberá ônus adicional aos cofres públicos sob a forma de auxílio-saúde ou similar para uma mesma cobertura assistencial. Ou seja, se o servidor aderir a convênio ou contrato de plano de saúde oferecido pelo órgão e, ao mesmo tempo, receber auxílio-saúde, haverá provável sobreposição de coberturas assistenciais, acarretando dupla ou múltipla onerosidade para o orçamento da União.16. Esse entendimento está em consonância com o Decreto 4.978/2004 (com a redação dada pelo Decreto 11.115/2022), que traz a regulamentação da assistência suplementar à saúde do servidor no âmbito do Poder Executivo federal, in verbis:"Art. 1º A assistência à saúde do servidor ativo ou inativo e de seus dependentes ou pensionistas, de responsabilidade do Poder Executivo federal, de suas autarquias e de suas fundações públicas, será prestada mediante:I - convênios com entidades fechadas de autogestão, sem fins lucrativos, assegurada a gestão participativa; ouII - contratos, respeitado o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e na Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.[...]§ 3º Em nenhuma hipótese poderá qualquer beneficiário usufruir mais de um plano de assistência à saúde custeado, mesmo que parcialmente, com recursos provenientes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União". (grifos acrescidos) 17. Entre outros exemplos de normativos (peças 6 a 9), menciono também a Instrução Normativa Pres/Inss 121/2021:"Art. 4º O servidor ativo, inativo e o pensionista poderão requerer o auxílio de caráter indenizatório, realizado mediante ressarcimento, por beneficiário, ainda que o INSS ofereça assistência direta, por convênio de autogestão, contrato ou serviço prestado diretamente pelo Instituto, desde que comprovada a contratação particular de plano de assistência à saúde suplementar, que atenda às exigências da Portaria Normativa nº 1/SEGRT/MPDG, de 9 de março de 2017.§ 1º Caso o servidor ativo, inativo e o pensionista aderir ao convênio, contrato ou serviço prestado diretamente pelo INSS, não lhe será concedido o auxílio de que trata o caput". (grifos acrescidos) 18. Desse modo, em relação à segunda indagação, julgo pertinente responder ao consulente que os órgãos e as entidades que possuam planos de saúde próprios ou de autogestão (por prestação direta, convênio ou contrato) custeados em parte pela União não devem pagar auxílio-saúde, mediante reembolso, aos beneficiários daqueles planos, sob pena de acarretar dupla ou múltipla onerosidade para o orçamento federal, exceto nos casos em que restar devidamente comprovado que o acúmulo de duas ou mais das alternativas suplementares previstas no art. 230 da Lei 8.112/1990 não gera sobreposição de coberturas assistenciais.IV - Do terceiro questionamento19. A terceira dúvida é se o pagamento de auxílio-saúde, por meio de reembolso, poderia ser destinado àqueles que são beneficiários de planos de saúde de autogestão dos seus respectivos órgãos (custeados em parte pela União).20. Entendo que o esclarecimento relativo a essa indagação já foi, de certa forma, contemplado no tópico anterior. De qualquer forma, passo a detalhar a questão relacionada à assistência suplementar suprida por meio de entidade de autogestão.21. Conforme mencionado pela unidade técnica, há duas situações distintas de relacionamento jurídico com entidades de autogestão em saúde, quais sejam:a) aquela em que o próprio Poder Público, com fundamento no art. 230 da Lei 8.112/1990, na Lei 9.656/1998 e na regulamentação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), pactua contrato com determinada entidade de autogestão ou com ela assina convênio específico, sendo a Autogestão em Saúde (Geap) um caso exemplificativo desse tipo de entidade;b) aquela em que o agente público é quem contrata - direta ou indiretamente (por intermédio de associação, por exemplo), mas de maneira livre e pessoal - o prestador privado de serviços na área de saúde suplementar, podendo ser entidade de autogestão listada na peça 11.22. No primeiro caso, após a adesão do servidor ao plano de autogestão, o órgão ou a entidade passa a realizar repasses mensais à entidade de autogestão sob a forma de patrocínio. Conforme disposto nos arts. 1º e 2º do decreto que disciplina os patrocínios à Geap (peça 12), os valores desses repasses são equivalentes aos que seriam ressarcidos ao beneficiário a título de auxílio-saúde para a mesma finalidade de assistência suplementar. Por essa razão, o referido decreto veda a possibilidade de algum beneficiário de plano com a Geap receber também o auxílio-saúde.23. No segundo caso, a contratação pelo agente público de entidade de autogestão assemelha-se à contratação de plano de saúde privado comum regulado pela Lei 9.656/1998. Como não há repasse do órgão ou entidade - relativo a esse beneficiário - para a entidade de autogestão, o pagamento de auxílio-saúde ao servidor efetuado sob a forma de reembolso não configura duplicidade de despesas.24. Contudo, analisando os exatos termos do questionamento formulado na consulta, percebo que o interesse do consulente é no sentido de receber esclarecimento sobre o primeiro caso, pois a pergunta se refere à possibilidade de pagamento de auxílio-saúde a beneficiários de planos de saúde de autogestão dos seus respectivos órgãos.25. Diante disso, considerando as conclusões da unidade instrutiva, entendo que a resposta à segunda indagação é suficiente para esclarecer a dúvida suscitada.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta;9.2. responder ao consulente que:9.2.1. cabe à Administração Pública, no exercício do seu poder discricionário, eleger o meio pelo qual proporcionará assistência à saúde do servidor público, ativo ou inativo, e de sua família, considerando os limites estipulados no art. 230 da Lei 8.112/1990 e os critérios de oportunidade e conveniência;9.2.2. o auxílio-saúde se destina a reembolso parcial das despesas de beneficiários com planos ou seguros privados de assistência à saúde, estando o ressarcimento limitado ao total dessas despesas, consoante o disposto no art. 230, caput e § 5º, da Lei 8.112/1990;9.2.3. compete aos órgãos e às entidades da Administração Pública a regulamentação da prestação de assistência suplementar de saúde dos servidores a eles vinculados, inclusive, se for o caso, da prestação de auxílio-saúde (a exemplo das condições, dos requisitos e das questões operacionais), desde que respeitados os limites legais, em razão do poder regulamentar conferido no art. 230, caput in fine, da Lei 8.112/1990;