Acórdão 1528/2008
Proposta de deliberação:Cuidam os autos da Consulta enviada ao Presidente deste Tribunal por meio do Aviso n. 1004/MJ, de 24/06/2008, pelo Ministro de Estado da Justiça interino, Exmo. Sr. Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto, na qual formula questões acerca da exigência do cumprimento de condições legais para que a União realize transferências voluntárias no âmbito do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - Pronasci, criado pela Lei n. 11.530/2007, alterada pela Medida Provisória n. 416, de 2008 (convertida na Lei n. 11.707/2008), cujo objeto consiste em articular ações de segurança pública para a prevenção, controle e repressão da criminalidade, estabelecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas. 2. Consoante visto no Relatório precedente, o consulente busca saber desta Corte de Contas se as exceções às vedações de transferências voluntárias contidas no art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), concernentes às áreas de educação, saúde e assistência social, podem ser estendidas às transferências voluntárias realizadas no âmbito do Pronasci. 3. Para defender a tese de que os repasses federais sob a égide do Pronasci poderiam ser realizados aos Estados e Municípios ainda que tais entes beneficiários não comprovassem o cumprimento das condições impostas pela LC n. 101/2000, à exceção do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição Federal, o consulente fundamenta-se em posicionamentos anteriores adotados pelo Tribunal, consubstanciados nos Acórdãos ns. 1.640/2003 e 770/2006, ambos do Plenário, os quais trataram de repasses para o Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP e Fundo Penitenciário Nacional - Funpen, respectivamente. 4. Antes de adentrar o mérito da questão suscitada, impende verificar se estão presentes os requisitos de admissibilidade aplicáveis à espécie. 5. Nesse sentido, registre-se que o consulente figura entre as autoridades legitimadas a formular Consulta ao TCU, nos termos do art. 264, inciso VI, do Regimento Interno/TCU. Outrossim, o expediente encaminhado versa sobre dúvida acerca da aplicação de dispositivos legais concernentes à matéria de competência desta Corte de Contas. 6. Referido documento contém a indicação precisa de seu objeto, demonstra pertinência temática à área de atribuição do órgão representado e versa sobre interpretação de normas, em seu âmbito genérico e abstrato. 7. Observa-se ainda que a peça oferecida pelo consulente se fez acompanhar de parecer do órgão de assistência jurídica do Ministério da Justiça, conforme o previsto no art. 264, § 1º, do RI/TCU. 8. Tendo em vista que restou demonstrado o atendimento aos requisitos de admissibilidade requeridos à espécie processual ora em análise, entendo que cabe conhecer da presente Consulta. 9. Quanto ao mérito, é oportuno para ampla compreensão da temática a ser enfrentada nestes autos trazer à baila as exceções contidas nos arts. 22 (inciso IV do parágrafo único) e 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), visto que as áreas excepcionadas das vedações de transferências voluntárias, a que alude a autoridade consulente para fazer valer sua tese de que o mesmo tratamento deveria ser dispensado à segurança pública, encontram-se disciplinadas no último dispositivo mencionado, mais precisamente em seu § 3º. Eis o seu teor: "Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: (...) IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; (...) Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. § 1º São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias: I - existência de dotação específica; II - (vetado) III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição; IV - comprovação, por parte do beneficiário, de: a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos anteriormente dele recebidos; b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde; c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal; d) previsão orçamentária de contrapartida. § 2º É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada. § 3º Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social." (grifos acrescidos). 10. Com fulcro no texto legal transcrito e no contido na peça oferecida pelo consulente, sobressai dos autos a quaestio juris acerca da possibilidade de o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - Pronasci receber a mesma interpretação dada pelo Tribunal, mediante os Acórdãos ns. 1.640/2003 e 770/2006, ambos do Plenário, aos repasses federais para o Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP e Fundo Penitenciário Nacional - Funpen, respectivamente, em ordem a afastar a suspensão de transferências voluntárias. 11. Com se vê dos excertos colhidos da LRF acima, à luz de uma interpretação literal dos dispositivos, tem-se que a lei, em seu art. 22, inciso IV, ressalvou a reposição de servidores das áreas de educação, saúde e segurança, no tocante à observância do limite de despesa com pessoal, sem se referir à assistência social. Por outro lado, o § 3º do art. 25 da mesma lei repete a área de educação e saúde para consignar as exceções às vedações de suspensão das transferências voluntárias, todavia igual sorte não teve o tema segurança, eis que o legislador preferiu indicar, no ponto, as ações de assistência social. 12. Conquanto seja essa a exegese literal da norma, este Tribunal, quando da prolação do Acórdão n. 1.640/2003 - Plenário, que cuidou de Consulta formulada pela Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados sobre as restrições legais às transferências de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública - FNSP, conferiu interpretação sistemática à matéria ao examinar os dispositivos insertos na Lei n 10.201/2001 (lei que criou o FNSP), na LC n. 101/2000 (arts. 22, inciso IV, e § 3º do art. 25) e na Constituição Federal, arts. 5º e 144. 13. Entendeu a Corte naquela assentada que as ações de segurança pública visavam a assegurar a disposição constitucional do direito à vida, preservando a incolumidade das pessoas. Nessa esteira de raciocínio, levou-se em consideração que não seria razoável dificultar ao Estado o exercício do seu dever de prestar a segurança para garantir o direito à vida previsto no art. 5º da Constituição Federal. 14. Eis o trecho do Voto de Desempate proferido pelo Exmo. Ministro Valmir Campelo, à época presidente do TCU, que bem esclarece os fundamentos do Acórdão n. 1.640/2003 - Plenário: "12. É sabido que a interpretação da lei não deve ser realizada de forma estanque, e que a lei não tem palavras inúteis. 13. Em razão disso, afigura-se-me relevante para solucionar a questão o confronto entre os arts. 5º, caput, e 144, caput, da Constituição Federal, e o art. 25, § 3º, Lei Complementar 101/2000. 14. Os citados artigos dispõem: (...) 15. Do exame dos referidos dispositivos, ficou-me a convicção de que a vontade do legislador está melhor interpretada no sentido de garantir a continuidade das ações de educação, saúde e assistência social, mas principalmente a continuidade das ações de segurança pública, que, ao assegurarem a incolumidade das pessoas, preservam o inviolável direito de todos à vida. 16. Portanto, creio que as ações de segurança destinadas à preservação do direito à vida devem ser prioritárias em relação às de educação, saúde e assistência social, ou adotadas em conjunto. Sem a garantia desse direito essencial, tenho por certo que as demais ações citadas na lei passariam a ser, aí sim, simples palavras inúteis. 17. De nada adianta assegurar educação, saúde e assistência social para aquele que por falta de segurança individual não tem o seu direito inviolável à vida garantido. 18. Com base nessas razões, sou de opinião, data maxima venia, de que o art. 6º da Lei 10.201/2001 não ampliou o rol de hipóteses estabelecido no inciso IV do art. 25 da Lei Complementar 101/2000, visto que a garantia do direito inviolável à vida, preservada pelas ações de segurança pública, nasce da Constituição Federal, e não como uma nova hipótese do citado dispositivo da lei ordinária." 15. Da deliberação sob exame, resultou resposta à Comissão consulente no sentido de esclarecer que, cotejando o contido nos arts. 22, parágrafo único, inciso IV, e 25, § 3º, da LC n. 101/2000, não se aplicavam as sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da aludida lei às ações financiadas com recursos provenientes do FNSP, instituído pela Lei n. 10.201/2001, com exceção, apenas, da regra prevista pela Constituição Federal, em seu art. 167, inciso X, segundo a qual é vedada a transferência voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 16. Também nessa linha foi o Acórdão n. 770/2006 - Plenário. O Ministro-Substituto Augusto Sherman, Relator do feito, considerou que, havendo o Tribunal firmado jurisprudência para determinada situação (Segurança Pública), seria de boa técnica jurídica que se desse tratamento isonômico a situações semelhantes, independentemente de convicções pessoais daquele Relator. 17. Considerando ainda as fragilidades por que passam os sistemas de segurança pública, especialmente o sistema penitenciário brasileiro e o precedente jurisprudencial do TCU (Acórdão n. 1.640/2003 - Plenário), averbou que não seria possível criar distinção de tratamento entre o Fundo Nacional de Segurança Pública e o Fundo Penitenciário Nacional quanto à matéria versada no art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000. 18. Nesse norte, o Plenário desta Casa acolheu o Voto em comento para conhecer da Consulta e responder ao Ministro da Justiça que, na linha do entendimento proferido mediante o Acórdão 1.640/2003 - Plenário, as ações financiadas com recursos provenientes do Funpen, instituído pela LC n. 79/1994, não se submetem, excepcional e provisoriamente, às sanções de suspensão de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da LC n.101/2000. IV 19. À vista da importância do tema segurança pública e do tratamento que o Tribunal tem dispensado à matéria, lavrando-se em interpretação sistemática dos dispositivos da LRF, no que concerne ao FNSP e ao Funpen, cabe verificar se o Pronasci merece igual intelecção por parte do TCU. 20. É na Constituição Federal que vamos buscar as balizas para orientar a resposta a ser encaminhada pela presente Consulta. Segundo a Lei Maior, a Segurança Pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, devendo ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144). A Constituição estabelece ainda os órgãos responsáveis pela segurança pública: a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal, a Polícia Ferroviária Federal, as polícias civis estaduais, as polícias militares e os corpos de bombeiros. 21. Depreende-se da Carta Magna que o poder constituinte originário dispensou atenção especial ao tema, eis que, além de reservar capítulo específico à segurança pública (art. 144) - em que a caracteriza, repisa-se, como dever do Estado e como direito e responsabilidade de todos -, erigiu a segurança à categoria de direito fundamental, conforme o disposto no art. 5º, caput, da Constituição Federal. 22. O autorizado escólio do Professor José Afonso da Silva (in Curso de Direito Constitucional Positivo, 30ª edição, 2008, Editora Malheiros, p. 779) ensina, ao tecer considerações sobre a segurança pública, que: "ao estabelecer que a segurança é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (art. 144), acolheu a concepção do I Ciclo de Estudos sobre Segurança, segundo a qual é preciso que a questão da segurança seja discutida e assumida como tarefa e responsabilidade permanente de todos, Estado e população. Daí decorre também a aceitação de outras teses daquele certame, tal como a de que se faz necessária uma nova concepção de ordem pública, em que a coloração e a integração comunitária sejam os novos e importantes referenciais e a de que, dada a amplitude da missão de manutenção da ordem pública, o combate à criminalidade deve ser inserido no contexto mais abrangente e importante da proteção a população, o que requer a adoção de outro princípio ali firmado de acordo com o qual é preciso adequar a polícia às condições e exigências de uma sociedade democrática, aperfeiçoando a formação profissional e orientando-a para a obediência aos preceitos legais de respeito aos direitos do cidadão, independente de sua condição social." 23. Parece-me que a parceria entre o Estado e a população, a integração comunitária, a amplitude do objetivo de manutenção da ordem pública e do combate à criminalidade, insertos em um contexto mais abrangente de proteção à população, consoante defendido pelo eminente doutrinador, refletem bem os desígnios da Lei n. 11.530/2007 (com a redação dada pela Lei n. 11.707/2008), que instituiu o Pronasci, consoante passo a demonstrar. 24. O art. 1º desse diploma legal dispõe que o Pronasci será executado pela União, por meio da articulação dos órgãos federais, em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios e com a participação das famílias e da comunidade, mediante programas, projetos e ações de assistência técnica e financeira e mobilização social, visando à melhoria da segurança pública. Por sua vez, o art. 2º informa que o referido programa destina-se a articular ações de segurança pública para a prevenção, controle e repressão da criminalidade, estabelecendo políticas sociais e ações de proteção às vítimas. 25. Ademais, o art. 4º estabelece os quatro focos do Pronasci, verbis: "Art. 4o São focos prioritários dos programas, projetos e ações que compõem o Pronasci: I - foco etário: população juvenil de 15 (quinze) a 24 (vinte e quatro) anos; II - foco social: jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situação de moradores de rua, famílias expostas à violência urbana, vítimas da criminalidade e mulheres em situação de violência; III - foco territorial: regiões metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos índices de homicídios e de crimes violentos; e IV - foco repressivo: combate ao crime organizado." 26. Por fim, destaco que, sem prejuízo de outros programas, projetos e ações integrantes do Pronasci, o art. 8º-A da Lei n. 11.530/2007, incluído pela Lei n. 11.707/2008, instituiu os seguintes projetos: Reservista-Cidadão; Proteção de Jovens em Território Vulnerável, Mulheres da Paz e Bolsa-Formação. 27. Vejo que o Pronasci busca meios de reforçar a possibilidade de o Estado melhor cumprir o seu dever constitucional de proporcionar proteção e segurança à população mediante a articulação de políticas sociais em cooperação com os Estados, Distrito Federal e Municípios, e ainda por meio de ações integradas do Poder Público e da sociedade nessa área de fundamental importância que é a segurança pública. 28. Diante desse contexto, partindo da Constituição Federal que é o centro do sistema jurídico, em que as demais normas buscam sua fundamentação, e à luz da interpretação sistemática consideradas as leis abordadas nesta Proposta de Deliberação como um todo harmônico, com suas conexões internas e interrelacões de institutos e regras, e, principalmente, tendo em vista a linha dos precedentes jurisprudenciais desta Corte de Contas, Acórdãos ns. 1.640/2003 e 770/2006, ambos do Plenário, entendo que a mesma diretriz deve ser seguida no caso vertente, vale dizer, deve ser dado igual tratamento das deliberações retromencionadas ao Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - Pronasci. 29. Assim, creio que a presente Consulta possa ser respondida no sentido de que seja esclarecido ao consulente que, com base nos precedentes deste Tribunal, as ações compreendidas no âmbito do Pronasci não se submetem, em caráter excepcional e provisório, às suspensões de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000. Declaração de voto do Ministro Aroldo Cedraz:Inicialmente, importa ressaltar a sensibilidade e a preocupação do Ministro-relator Marcos Bemquerer Costa para com a questão da segurança pública, tema este que, nos últimos anos, vem exigindo do Estado intervenções preventivas e repressivas cada vez mais contundentes. 2. Quanto à questão tratada na presente consulta, aponta-se a existência de dois precedentes deste tribunal, um referente ao Programa Nacional de Segurança Pública e o outro ao Programa Nacional Penitenciário. 3. Amparado no raciocínio defendido naquelas duas oportunidades e em interpretação sistemática dos dispositivos legais aplicáveis ao caso em estudo, o eminente relator concluiu que, no âmbito do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania, não há óbices ao repasse de recursos federais a Estados e Municípios, ainda que não haja comprovação, por parte de tais entes beneficiários, quanto ao cumprimento das condições impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, à exceção do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição Federal. 4. Tendo em vista que eu ainda não era membro desta corte de contas à época em que foram proferidas as deliberações invocadas como precedentes, entendo oportuno externar minha concordância com o entendimento firmado naquelas duas ocasiões, concordância esta que, somada às ponderações ora apresentadas pelo Ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa, me levam a acolher a minuta de acórdão submetida à deliberação deste colegiado. Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta por atender aos requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 1º, inciso XVII, da Lei n. 8.443/1992 e 264 do Regimento Interno/TCU, para responder ao Consulente que, na linha dos precedentes deste Tribunal, Acórdãos ns. 1.640/2003 e 770/2006, ambos do Plenário, as ações compreendidas no âmbito do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - Pronasci, instituído pela Lei n. 11.530/2007, não se submetem, em caráter excepcional e provisório, às suspensões de transferências voluntárias a que se refere o art. 25, § 3º, da Lei Complementar n. 101/2000;