Acórdão 1606/2017
Voto:A presente tomada de contas especial (TCE) foi instaurada em cumprimento à determinação constante do subitem 9.2 do Acórdão 579/2012-TCU-Plenário (peça 1, p. 25-27), em desfavor do Município de Foz de Iguaçu/PR, uma vez caracterizado desvio de finalidade na aplicação de recursos federais do Sistema Único de Saúde (SUS).2. A irregularidade, identificada na auditoria de conformidade realizada no Município de Foz do Iguaçu/PR, integrante de Fiscalização de Orientação Centralizada destinada a verificar a regularidade da aplicação dos recursos do Sistema Único de Saúde, transferidos na modalidade fundo a fundo pela União ao mencionado ente federativo, no exercício de 2009 (TC 017.909/2010-4), está relacionada ao Contrato de Gestão 21/2010, firmado entre o referido município e a [Organização Social], para a gestão do hospital municipal, incluindo a prestação de serviços diversos.3. Os recursos correspondentes, que deveriam ser destinados ao atendimento ambulatorial e hospitalar de média e alta complexidade, foram parcialmente utilizados para custear despesas administrativas na sede da entidade contratada, localizada no Estado de São Paulo, a título de fomento público, rateio de custeio e incentivo de qualidade à organização social, sem restar comprovada a necessidade dessas despesas para a gestão do hospital no Município de Foz do Iguaçu/PR.4. Tal irregularidade justificou a citação da municipalidade e a audiência dos Srs. [responsáveis], respectivamente prefeito e secretário municipal de saúde à época dos fatos, para que apresentassem suas razões de justificativa por terem celebrado o aludido contrato, dando ensejo ao desvio de finalidade na aplicação dos recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde para aplicação em ações afetas ao atendimento ambulatorial e hospitalar de média e alta complexidade.5. As alegações de defesa do Município foram juntadas às peças 30/32 e as razões de justificativa do ex-prefeito e do ex-secretário municipal de saúde foram acostadas às peças 33 e 29, respectivamente.6. A unidade técnica, após examinar as alegações de defesa apresentadas, propôs sua rejeição e a concessão ao município de novo e improrrogável prazo para o recolhimento aos cofres do Fundo Nacional de Saúde (FNS), do correspondente débito, com fundamento no disposto no art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992 e art. 202, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno, postergando-se o julgamento de mérito quanto aos demais responsáveis.7. Tal posicionamento contou com a concordância parcial do membro do Ministério Público junto a este Tribunal, neste ato representado pelo procurador-geral Paulo Soares Bugarin.8. Divergiu o Parquet das propostas de determinar o recolhimento dos valores impugnados aos cofres do Fundo Nacional de Saúde e de informar ao Município que a não liquidação tempestiva do débito ensejará a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.9. Além disso, propôs ajuste na data de ocorrência de um dos pagamentos impugnados, a elaboração de instrução de mérito que contemple a avaliação da culpabilidade dos agentes envolvidos para fins de responsabilização e, posteriormente, o encaminhamento de cópia da decisão de mérito que vier a ser proferida ao Tribunal de Contas Estadual e Ministério Público Estadual competentes.10. Concordo com a conclusão da unidade técnica de que não há comprovação da regular aplicação dos recursos públicos questionados.11. A parcela referente ao fomento público à organização social, destinada ao custeio de despesas administrativas e operacionais internas (conforme consta no contrato em exame), não encontra amparo legal. O pagamento de importância fixa, a título de taxa de administração, é rejeitado pelo TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.429 e 2.016, ambos de 2004, proferidos pelo Plenário desta Corte de Contas.12. O voto condutor do Acórdão 579/2012-TCU-Plenário, que determinou a instauração desta tomada de contas especial, apontou o benefício auferido pela municipalidade decorrente da irregularidade tratada neste processo, a justificar a responsabilização do ente municipal pelo dano apurado, conforme excerto a seguir transcrito:7. Cumpre registrar, ademais, que o entendimento dessa Corte, consubstanciado na Decisão 600/2000-Plenário, não abona a aplicação pelos demais entes federados de recursos da União descentralizados por meio do SUS, nos termos do art. 3º da Lei 8.142/1990, em atividades administrativas que não estejam diretamente ligadas às ações do sistema, tais como, no caso concreto, despesas de custeio da sede da Pró-Saúde, que, diga-se de passagem, localiza-se em outro estado da federação. Uma vez que o município optou por descentralizar a prestação dos serviços de saúde, tais despesas deveriam ter sido honradas com recursos próprios, e não com aqueles repassados no bloco MAC.8. Nesse sentido, na mesma linha do entendimento albergado por este Plenário no Acórdão 1.460/2011, deve o presente processo ser convertido em tomada de contas especial e citado o município de Foz de Iguaçu/PR, beneficiário direto das despesas ora impugnadas, para apresentar suas alegações de defesa ou recolher os valores indevidamente utilizados aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, sem prejuízo de se expedir determinação à municipalidade para que cesse o pagamento da referida parcela com recursos federais.13.A unidade técnica e o MPTCU divergem quanto aos cofres para o recolhimento do débito, em decorrência de interpretação díspare do teor da norma inserta no art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, que assim disciplina, verbis:"Art. 27. Quando os órgãos de controle interno do ente beneficiário, do ente transferidor ou o Ministério da Saúde detectarem que os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal estão sendo utilizados em ações e serviços diversos dos previstos no art. 3º desta Lei Complementar, ou em objeto de saúde diverso do originalmente pactuado, darão ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, de acordo com a origem do recurso, com vistas:I - à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse;II - à responsabilização nas esferas competentes."14. Para o membro do Parquet, referido dispositivo legal trata das hipóteses de desvio de finalidade (ações e serviços não previstos no art. 3ª da lei complementar) e de desvio de objeto (objeto de saúde diverso do originalmente pactuado) e determina a devolução dos recursos ao Fundo de Saúde do ente da federação beneficiário, no caso, o Fundo Municipal de Saúde e não o Fundo Nacional de Saúde (FNS).15. Já para a unidade técnica, a mesma norma tem aplicação apenas nos casos de desvio de objeto, por se referir a gastos em ações de saúde que não poderiam ser arcadas com recursos de qualquer dos fundos (federal, estadual ou municipal). Em se tratando o presente caso de desvio de finalidade, hipótese em que não se aplicaria o dispositivo legal em análise, não haveria que se falar em devolução ao fundo de saúde do ente municipal, uma vez que seria incongruência devolver o recurso ao Fundo cujos responsáveis são, via de regra, os mesmos que praticaram o ato caracterizador do desvio de finalidade. Então, a devolução deve ser efetuada ao Fundo de Saúde do ente da Federação de onde proveio o recurso (§ 14 do relatório, itens 30 e 31).16. A controvérsia em questão se justifica. A jurisprudência deste Tribunal não é pacífica quanto a este ponto. Existem vários precedentes deste Tribunal, posteriores à referida Lei Complementar, determinando a devolução de recursos dessa natureza ao FNS, em vez de ao fundo estadual ou municipal beneficiário do repasse (c.f. Acórdãos da 2ª Câmara 3.515/2013, 6.423/2013, 1.584/2015, 2.806/2015, 11.246/2015 e 10.954/2015; Acórdãos da 1ª Câmara 284/2014, 4.696/2015, 4.099/2015 e 7.755/2015; e Acórdão 1.102/2014-TCU-Plenário, dentre outros) e outros, sob o mesmo fundamento, apontaram como cofre para o recolhimento do débito o fundo do ente beneficiário do repasse (Acórdão 1.885/2015 e 2.973/2015, ambos do Plenário; Acórdão 3.702/2015-TCU-2ª Câmara e Acórdão 5.447/2015-TCU-1ª Câmara, dentre outros).17. Sobre a questão, posiciono-me junto daqueles que entendem que o débito deve ser recolhido ao fundo do ente beneficiário do repasse, conforme proposição do MPTCU que atuou neste feito. Nesse sentido, oportunas as ponderações contidas no voto condutor do Acórdão 3.990/2016-TCU-1ª Câmara, da lavra do Ministro Bruno Dantas, conforme excerto a seguir transcrito:"Observa-se, portanto, que, seja no caso de desvio de finalidade, seja no caso de desvio de objeto, a lei impõe, de forma expressa, a obrigação de reposição do fundo de saúde do ente beneficiário do repasse, para que os recursos sejam aplicados no objeto a que se destinavam. Nessa linha, a propósito, cabe mencionar o , no qual, mesmo reconhecendo-se que o caso configurava apenas desvio de objeto, decidiu-se determinar a recomposição do fundo municipal, tendo em vista o disposto na referida Lei Complementar.[...]Considerando que os recursos em tela foram originalmente repassados ao fundo de saúde do município, a sua recomposição para o Fundo Nacional de Saúde, tal qual propugna o Ministério Público, feriria a metodologia de rateio definida pelo Ministério da Saúde, prejudicando as diretrizes da política nacional de saúde e o alcance da meta estabelecida no inciso II, do § 3º do art. 198 da Constituição Federal/1988.Não é por acaso, portanto, que o art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012, anteriormente transcrito, determina que, no caso de desvio de finalidade ou de objeto envolvendo os recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal, os órgãos de controle devem adotar as providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse (grifos acrescidos)."18. No mesmo sentido, o voto proferido no Acórdão 2.973/2015-TCU-Plenário pelo Min. José Múcio Monteiro, que também afirma que ...a devolução dos recursos federais transferidos fundo a fundo para ações e serviços de saúde com vistas ao cumprimento do § 3º, inciso II, do art. 198 da Constituição Federal/1988, seja em razão de desvio de finalidade, seja em razão de desvio de objeto, deve ter como cofre credor o fundo do ente federado beneficiário do repasse, nos termos do art. 27, inciso I, da Lei Complementar 141/2012.19. O recolhimento da dívida objeto desta tomada de contas especial aos cofres do Fundo Municipal de Saúde acompanha jurisprudência desta Corte de Contas, que admite a atuação do TCU em favor dos fundos municipais e estaduais de saúde, dada a natureza dos recursos envolvidos (Acórdãos TCU 989/2004 - 2ª Câmara, 1.209/2005 - Plenário, 1.306/2007 - Plenário, 2.084/2007 - 2ª Câmara, 2.064/2007 - Plenário, 2.130/2007 - Plenário, 1.356/2010 - 1ª Câmara e 1.620/2013 - 1ª Câmara).20. Dessa forma, anuo à proposta do representante do MPTCU e defino como destinatário do recolhimento do débito apurado neste processo os cofres do fundo municipal de saúde de Foz de Iguaçu/PR.Acórdão:9.1. fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, com fundamento no art. 202, § 3º, do RITCU, a contar da notificação, para que o Município de Foz do Iguaçu/PR efetue e comprove, perante este Tribunal, o recolhimento das quantias a seguir especificadas aos cofres do Fundo Municipal de Saúde de Foz de Iguaçu/PR, atualizadas monetariamente a partir das datas indicadas até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: