Acórdão 2047/2006
Relatório:Trata-se de pedido de reexame interposto pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) contra o Acórdão n.º 2.299/2005-TCU-Plenário, inserido na Ata 49/2005, Sessão Extraordinária de 13/12/2005, nos autos do acompanhamento dos processos de outorga para concessão de trechos de rodovias federais integrantes da 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais.[...]28. Por último, a ANTT informa que está propondo uma nova Resolução ao Conselho Nacional de Desestatização (CND) em que, com base na referida Portaria Interministerial (MMA e MT) nº 273, de 3/11/2004, o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT) promova a regularização ambiental dos trechos de rodovia incluídos na 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, ora em análise, obtendo a Licença de Operação e assumindo a solução do passivo ambiental dos trechos de rodovia existente fora da faixa de domínio cujo fato gerador tenha ocorrido até a data da assinatura dos contratos de concessão. Análise da Unidade Técnica 29. Os parágrafos 119 e 120 da instrução que embasou o voto condutor do Acórdão n.º 2.299/2005-TCU-Plenário, assim dispõem: "119. Quando questionado sobre a metodologia e os procedimentos adotados para a obtenção da estimativa de orçamento dos serviços de conservação, monitoramento e controle ambiental para as obras de recuperação das rodovias, o Ministério dos Transportes registrou (fl. 177): 'Considerando-se as premissas adotadas para a realização dos estudos de viabilidade, não seria necessário um levantamento preciso do passivo ambiental, nas áreas abrangidas pelo corpo estradal, de cada um dos trechos a serem concedidos, uma vez que, pelas regras dos novos contratos de concessão, este dimensionamento tem como finalidade subsidiar a previsão de verba para o item de recuperação dos passivos ambientais.' 120. Por essa razão, o Ministério dos Transportes previu que o cadastro de todo o passivo ambiental e o levantamento dos serviços necessários à recuperação do mesmo seria realizado quando da transferência dos trechos rodoviários à futura concessionária. Feito isso, os orçamentos dar-se-iam com base no SICRO e eventuais divergências com os valores originalmente estabelecidos nos estudos de viabilidade seriam compensadas para fins de reequilíbrio econômico e financeiro do contrato." (destaque nosso) 30. O entendimento da unidade técnica, registrado nos parágrafos 119 e 120 transcritos, deu-se com base em informações técnicas fornecidas pela própria ANTT, mais especificamente as contidas no Ofício n.º 066/2005, de 2/9/2005 (fls. 177/180 do volume principal). Naquela oportunidade, foi informado ainda pela ANTT in verbis: "Quando da transferência dos trechos rodoviários à futura concessionária, serão realizados os cadastros de todo o passivo ambiental e levantados todos os serviços necessários à eliminação dos mesmos. Estabelecidos os tipos e quantitativos dos serviços e determinados os seus respectivos preços unitários, utilizando-se o SICRO2/DNIT, o valor total, assim, obtido, poderá ser comparado com a verba estipulada e se promoverá o devido reequilíbrio econômico-financeiro do contrato" (fl. 178 do volume principal). 31. As informações disponíveis, formalmente encaminhadas e constantes dos autos, é que levaram ao entendimento de que os custos da recuperação do passivo ambiental estariam sendo atribuídos unicamente ao concessionário e, por conseguinte, aos usuários mediante a sobrevalorização da tarifa de pedágio. Dessa forma, não procede a alegação da recorrente de que o Tribunal deu interpretação divergente da realidade. 32. Ao contrário do que a recorrente alega, a unidade técnica deixou consignado em seu relatório que era desarrazoado atribuir a recuperação de todo o passivo ambiental preexistente ao futuro concessionário, uma vez que resultaria em maiores encargos para a concessão, onerando, dessa forma, a tarifa a ser cobrada do usuário, ferindo frontalmente o princípio da modicidade tarifária, estabelecido no § 1º do art. 6º da Lei nº 8.987/95 (Lei das Concessões). 33. Portanto, não foi impertinente a determinação constante do item 9.2.1 do Acórdão 2.299/2005-TCU-Plenário. 34. Mais recentemente, ao ensejo da realização de audiências públicas pela ANTT, visando colher subsídios e contribuições para a elaboração do edital de licitação, a Agência divulgou e disponibilizou na Internet novos estudos nos quais ajustes foram promovidos. E desta feita, verifica-se que houve previsão no PER e na minuta de Edital de compartilhamento dos encargos da recuperação do passivo ambiental na forma descrita no presente pedido de reexame, isto é, o passivo ambiental preexistente fora da faixa de domínio da rodovia seria de responsabilidade da União, porém a concessionária deveria efetuar a recuperação dos problemas ambientais atualmente existentes dentro da faixa de domínio, bem como assumir a recuperação dos passivos que surgissem em decorrência de sua atuação, cujos custos não seriam repassados para a tarifa de pedágio. 35. A minuta de Edital colocada em audiência pública dispõe: "5.20 Será de inteira responsabilidade da Concessionária a regularização do passivo ambiental existente dentro da faixa de domínio, na forma disposta no PER. 5.21 Caberá ao DNIT até a data de assinatura do Contrato de Concessão a obtenção da Licença de Operação, assumindo a regularização ambiental dos trechos rodoviários a serem concedidos, bem como a responsabilidade pelo passivo ambiental existente fora da faixa de domínio dos respectivos trechos rodoviários, cujo fato gerador tenha ocorrido até a data da assinatura dos Contratos de Concessão." (destaques nossos) 36. A atribuição à Concessionária da responsabilidade quanto à regularização do passivo ambiental existente dentro da faixa de domínio (cláusula 5.20 da minuta do edital) é pertinente, pois, para que a rodovia apresente as condições adequadas de trafegabilidade e segurança aos usuários, é necessária a correção dos problemas ambientais existentes na faixa de domínio, tais como as erosões que constantemente são observadas às margens das rodovias (vide imagens exemplificativas à fl. 92, Anexo 19). 37. A União ficaria responsável pelo passivo ambiental pré-existente à assinatura do contrato e que estivesse fora da faixa de domínio, o que estaria contemplado na cláusula 5.21 da minuta de edital. 38. Nesse contexto, a última informação trazida pela ANTT, no sentido da propositura de uma nova resolução do CND, atribuindo responsabilidades ao DNIT para a promoção da regularização ambiental dos trechos de rodovia incluídos na 2ª etapa do Programa de Concessão de Rodovias Federais, seria mais um reforço ao teor da citada cláusula 5.21, já que a Portaria Interministerial (MMA e MT) nº 273, de 3/11/2004, estabeleceu que, em decorrência dos levantamentos ambientais, deveria ser lavrado Termos de Compromisso de Ajustamento de Conduta entre o DNIT e o IBAMA visando à regularização ambiental de rodovias pavimentadas. 39. A propósito, cabe registrar que, conforme consulta à ANTT e ao MT, os trabalhos de levantamento da situação ambiental, previstos na citada Portaria Interministerial, não foram concluídos embora os prazos ali estabelecidos já estejam vencidos. 40. Por fim, cabe observar da análise das alegações da recorrente que ela, na realidade, não refutou a determinação do Tribunal constante do item 9.2.1 do Acórdão 2.299/2005-TCU-Plenário. Ela, ao contrário, afirma não estar incorrendo na inconsistência mencionada em virtude de ter adotado as providências pertinentes para sanar as irregularidades apontadas pelo TCU. Dessa forma, foi inócua e desnecessária a interposição do pedido de reexame para o ponto analisado. 41. Assim, considerando-se que as informações apresentadas fundamentam-se no novo PER e na minuta de edital e não no edital, conforme assevera a ANTT em seu pedido de reexame, os quais são preliminares, deverá este Tribunal verificar, quando da análise dos editais de licitação, a serem encaminhados nos termos do art. 3º, inciso II, c/c art. 4°, inciso II, alínea "a", da IN/TCU N.º 46/2004, se foram contemplados os posicionamentos aqui ofertados pela recorrente. Considera-se, portanto, encaminhadas as providências para o atendimento à determinação do item 9.2.1 do Acórdão n.º 2.299/2005-TCU-Plenário, ensejando a alteração da deliberação e o controle da implementação das medidas no segundo estágio desses procedimentos de concessão.Voto:No acórdão recorrido, foi autorizada a publicação dos editais de licitação, condicionando o procedimento a diversas correções nos estudos de viabilidade, com destaque para os seguintes itens: custos de passivo ambiental, responsabilidades contratuais, recálculo de valores orçados, correção de parâmetros técnicos, ajuste de cronograma físico-financeiro e correção da forma de cálculo da taxa interna de retorno. Procede, parcialmente, o pleito da ANTT de modificar parte das condições impostas no decisum.[...]Na instrução do recurso, foram analisadas diversas informações adicionais, devidamente fornecidas pela ANTT, bem como realizadas profícuas interlocuções entre a agência e a área técnica deste Tribunal. Os novos elementos ofertados pela ANTT, conforme bem anotou a Sefid, "transformam a base de informações que dão suporte ao Acórdão n.º 2.299/2005-TCU-Plenário." (item 204 da instrução transcrita no Relatório) . Segundo a unidade técnica, "evidenciou-se a necessidade de se expandir a análise de forma que a proposta resultante atenda ao objetivo processual, qual seja: o acompanhamento de procedimento de desestatização e, particularmente, nesta etapa, o pronunciamento sobre o primeiro estágio do procedimento de outorga da 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais." (item 206) . Assim, "com os elementos juntados à esse recurso, os estudos de viabilidade da ANTT adquiriram outra configuração." (item 208) . Com efeito, as detalhadas análises da Sefid, com o auxílio criterioso da Secob, demonstram a necessidade de adequar a decisão recorrida ao real contexto em que se processam os estudos de viabilidade das concessões em foco. Portanto, acolho a proposta de dar parcial provimento ao pedido de reexame, observadas as ressalvas que passo a comentar.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame e dar-lhe provimento parcial, conferindo a seguinte redação aos itens 9.2 e seguintes do Acórdão 2.299/2005-Plenário: "9.2 autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, condicionada ao saneamento das falhas e inconsistências de orçamento dos custos atribuídos às futuras concessionárias nos respectivos estudos de viabilidade, indicadas no relatório que fundamentou este Acórdão, e para as quais seguem as seguintes recomendações: 9.2.1 sejam implementadas as medidas de definição dos passivos ambientais preexistentes, dentro e fora da faixa de domínio das rodovias, bem como, definidas as responsabilidades contratuais das partes;[...] 9.3 determinar à ANTT, com fulcro no que estabelece o inciso VI do art. 26 da Lei nº 10.233/2001, a inclusão no edital de licitação de cláusulas com as seguintes finalidades:[...]9.3.2 identificar as responsabilidades das partes contratuais quanto à recuperação do passivo ambiental preexistente e à recuperação do passivo ambiental eventualmente causado durante a concessão e ao monitoramento dessas questões;