Acórdão 2507/2024
Voto:Aprecio auditoria com o objetivo de avaliar os procedimentos utilizados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) para fundamentar a análise e a aprovação de projetos básicos e executivos elaborados no âmbito de contratações integradas.2. A Lei 12.462, de 2011, instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC), conferindo às entidades públicas a prerrogativa de utilizarem o regime de contratação integrada com vistas a otimizar a execução de obras públicas. O regime permitiu a consolidação de diversas etapas do processo de contratação em uma única licitação, abrangendo desde a elaboração dos projetos básico e executivo até a entrega final da obra.3. Essa legislação foi posteriormente revogada pela Nova Lei de Licitações e Contratos, Lei 14.133/2021, que incorporou e expandiu o regime de contratação integrada para a esfera nacional, de forma irrestrita. A nova lei consolida as disposições do RDC e nelas avança, alinhando as práticas de contratação pública às exigências contemporâneas de eficiência, transparência e integridade; representa, assim, evolução significativa na legislação pertinente à execução de obras e serviços pelo setor público.4. Especificamente no âmbito daquela autarquia, essa modalidade tem sido empregada na execução de projetos de grande vulto, tais como de adequação de capacidade e duplicação de rodovias, de restauração de pavimentos e de implantação, manutenção e reabilitação de obras de arte especiais, entre outros.[...]10. Como resultado, cinco achados foram identificados no curso da auditoria: i) atraso no processo de elaboração e aceitação dos projetos ante os prazos contratuais; ii) início das obras com projeto básico parcialmente aprovado ou incompleto; iii) ausência de cronograma detalhado e de estabelecimento de metas para a fase de elaboração dos projetos; iv) ausência de mecanismos eficientes e tempestivos de exigência de desempenho do contratado; e v) ausência de ferramentas eficientes de gestão contratual.[...]18. A fiscalização constatou que o DNIT admite, como procedimento padrão para seus contratos no regime de contratação integrada, o início da execução das obras sem que o projeto básico esteja aprovado para todas as obras contratadas. Para iniciá-las a autarquia entende suficiente, em determinados casos, a aprovação das primeiras disciplinas do seu projeto básico (p. ex.: projeto geométrico ou de terraplenagem), a aprovação das disciplinas de subsegmentos da extensão total ou a aprovação de etapas ou parcelas do objeto contratual.19. O projeto básico, conforme definido pelo art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021, deve ser capaz de assegurar a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, além de permitir a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.20. Além disso, na contratação integrada, a lei estabelece que, após a elaboração do projeto básico pelo contratado, o conjunto de desenhos, especificações, memoriais e cronograma físico-financeiro deverá ser submetido à aprovação da Administração, que avaliará sua adequação aos parâmetros definidos no edital e conformidade com as normas técnicas, vedadas alterações que reduzam a qualidade ou a vida útil do empreendimento e mantida a responsabilidade integral do contratado pelos riscos associados ao projeto básico.21. Para esse regime de contratação deve-se ainda adotar sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas de resultado. Assim, nas contratações integradas, a remuneração das etapas dos serviços se dá por meio de percentagem do valor total contratual, que deve ser, obrigatoriamente, proporcional ao custo relativo para a execução de cada etapa, de forma a salvaguardar o equilíbrio de remuneração entre as várias etapas, protegendo tanto o contratado como o contratante.22. Diante desses contornos legais, e a partir das disposições dos Decretos 7.581/2011 e 7.983/2013, a AudRodoviaAviação conclui que seria irregular o início de obras em regime de contratação integrada com projeto básico parcialmente aprovado ou incompleto. De acordo com a unidade técnica, a elaboração e a aprovação da integralidade do projeto básico antes do início da obra são requisitos essenciais para prévia definição de soluções técnicas, garantia da viabilidade ambiental e estabelecimento de critérios equilibrados de medição, além de cronograma exequível. Desse modo, o projeto básico serve como garantia de execução contratual adequada e eficiente, visando à prevenção de controvérsias e impasses futuros.23. Além disso, a aprovação do projeto básico completo antes do início das obras asseguraria o controle preventivo requerido pela contratação, permitindo a gestão de riscos e ajustes técnicos desde o início, seguindo diretrizes do Project Management Body of Knowledge (PMBOK) e COSO, para influenciar positivamente custos e características do projeto. Como bem demonstrado pelo relatório de fiscalização, iniciar obras sem projeto básico completo eleva riscos e incertezas e prejudica a gestão e a eficiência do empreendimento.24. O DNIT, por seu turno, entende que o Decreto 7.581/2011 e a Instrução de Serviço IS DG/DIREX/DNIT 2/2014 permitem a elaboração de projetos básicos de forma concomitante à execução das obras. Alega, ainda, demora excessiva na aprovação de projetos básicos completos, a justificar a adoção de práticas que permitam o início das obras com projetos parciais. De acordo com a autarquia, essa abordagem visa acelerar a entrega dos benefícios aos usuários, sugerindo que a subdivisão do projeto em disciplinas ou etapas possa contribuir para a antecipação do cronograma de execução.25. A derradeira manifestação apresentada pela Diretoria de Planejamento e Pesquisa (DPP) do departamento nacional busca rebater as conclusões do relatório de fiscalização, que vincula o início das obras à aprovação completa do projeto básico em contratações integradas.26. Para tanto baseia-se na grande escala e complexidade das obras do DNIT e nas limitações orçamentárias e operacionais, contexto que as leva a ser executadas em etapas sequenciais. A DPP argumenta que o regime de contratação integrada facilita esse método de execução, e a viabilidade técnica e ambiental das obras já estaria assegurada pelos estudos realizados na fase de anteprojeto. Alega ainda que, se as soluções do anteprojeto atendem às exigências de um projeto básico, não há necessidade de elaboração completa deste último antes do projeto executivo, possibilitando entregas antecipadas de partes das obras sem comprometer a integridade do empreendimento.[...]28. Após examinar as diversas manifestações apresentadas pelas coordenações e diretorias do DNIT quanto ao teor do relatório preliminar e das propostas nele contidas, a AudRodoviaAviação mantém o seu entendimento e formula proposta de determinações para que a autarquia, em suas contratações integradas e semi-integradas, adote procedimentos que individualizem as ordens de serviço para as fases de projeto e de obras e garanta que a execução de obras só se inicie após a aprovação completa e formal do projeto básico para todo o empreendimento.29. Acolho o minudente exame empreendido pela unidade técnica, que enfrentou com percuciência cada um dos argumentos apresentados pelos gestores do DNIT, incorporando seus fundamentos às minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer considerações sobre pontos que considero de maior relevo. 30. A Nova Lei de Licitações e Contratos, ao dispor sobre as contratações integradas, traz, expressamente, a necessidade de elaboração e aprovação do projeto básico completo do empreendimento antes do início das obras:"Art. 46. Na execução indireta de obras e serviços de engenharia, são admitidos os seguintes regimes: (...) V - contratação integrada;VI - contratação semi-integrada; (...) § 3º Na contratação integrada, após a elaboração do projeto básico pelo contratado, o conjunto de desenhos, especificações, memoriais e cronograma físico-financeiro deverá ser submetido à aprovação da Administração, que avaliará sua adequação em relação aos parâmetros definidos no edital e conformidade com as normas técnicas, vedadas alterações que reduzam a qualidade ou a vida útil do empreendimento e mantida a responsabilidade integral do contratado pelos riscos associados ao projeto básico.§ 5º Na contratação semi-integrada, mediante prévia autorização da Administração, o projeto básico poderá ser alterado, desde que demonstrada a superioridade das inovações propostas pelo contratado em termos de redução de custos, de aumento da qualidade, de redução do prazo de execução ou de facilidade de manutenção ou operação, assumindo o contratado a responsabilidade integral pelos riscos associados à alteração do projeto básico.§ 6º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e da aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores."31. O dispositivo deve ser lido em conjunto com o art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021, que conceitua o projeto básico nos seguintes termos:"XXV - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...) b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a evitar, por ocasião da elaboração do projeto executivo e da realização das obras e montagem, a necessidade de reformulações ou variantes quanto à qualidade, ao preço e ao prazo inicialmente definidos;"32. Extrai-se dos dispositivos acima transcritos que a execução de obras e serviços de engenharia sob regime de contratação integrada requer elaboração e aprovação de projeto básico completo antes do início da etapa de execução da obra.33. O projeto básico, diferentemente do anteprojeto, é o documento que define as soluções e as características das obras a serem efetivamente executadas, vinculando o contratado à sua execução, e que permite a produção dos instrumentos necessários a uma eficiente execução contratual. Sendo assim, a vedação ao início das obras sem a prévia aprovação do projeto básico completo emerge da necessidade de assegurar a viabilidade técnica das obras, da exigência de cronogramas que reflitam a capacidade efetiva de execução e do adequado balanceamento nos critérios de remuneração.34. Não há espaço, consequentemente, para interpretações no sentido de que as entregas e as aprovações do projeto básico possam ser parciais, abrangendo apenas algumas disciplinas ou alguns segmentos do empreendimento, como defende o DNIT, nem de que se possa permitir o início dos serviços de construção sem a prévia aprovação do projeto básico completo.35. Bem diferente é o caso do projeto executivo, que, no âmbito das contratações integradas, pode ser desenvolvido concomitantemente à execução das obras, conforme autoriza o Decreto 7.581/2011:[...]37. Afora a ausência de previsão legal, são expressivos os riscos advindos da entrega e aprovação parcializadas do projeto básico e do início da fase de construção sem definição das soluções e das características das obras que serão efetivamente executadas.38. O primeiro deles diz respeito à ocorrência de desequilíbrio entre remunerações e encargos durante a execução contratual, porquanto as soluções do projeto básico a serem efetivamente executadas podem ser significativamente diferentes das do anteprojeto que embasaram a definição dos critérios de pagamento.39. Nas contratações integradas, a remuneração das etapas é calculada como percentagem do valor contratual total, proporcional ao custo relativo de cada etapa. Esse método busca assegurar o equilíbrio na distribuição da remuneração ao longo das diversas fases do projeto, protegendo tanto o interesse do contratado quanto do contratante contra variações financeiras inesperadas.40. Para que seja mantido o equilíbrio dos critérios de pagamento durante toda a execução contratual, há a necessidade de se conhecer, previamente ao início das obras, as definições de todas as soluções a serem efetivamente executadas, o que somente pode ocorrer após a aprovação do projeto básico completo para a integralidade das obras contratuais. Desse modo, é possível evitar pagamentos antecipados sem a devida contraprestação ou, inversamente, atrasos na remuneração devida ao contratado, que poderiam prejudicar a fluidez financeira do projeto, práticas vedadas pelo art. 46, § 9º, c/c o art. 124, inciso II, da Lei 14.133/2021.41. Ademais, a possibilidade de entrega e aprovação parcializada do projeto básico abre espaço para condutas oportunistas por parte da contratada, como destacado nos Acórdãos 2.291/2023 e 3.150/2019, ambos relatados pelo Min. Benjamin Zymler e prolatados por este Plenário. Lacunas ou assimetrias informacionais quanto às soluções de projeto básico a serem efetivamente executadas e seus respectivos custos geram incentivos a que a contratada execute primeiramente partes do projeto mais vantajosas ou menos custosas, adiando, retardando ou até abandonando segmentos mais desafiadores e caros, como evidenciado no caso da rodovia BR 262/ES. Naquele caso a empresa contratada optou por executar inicialmente o trecho com topografia menos acidentada, abandonando o localizado em região montanhosa, de custo de execução bem mais elevado.42. Tal comportamento é conhecido como "jogo de cronograma", em que a contratada manipula a ordem de execução das obras para maximizar seus lucros ou minimizar suas dificuldades, negligenciando partes do projeto menos rentáveis, apesar de essenciais. Por elucidativo, destaco trecho do voto condutor do Acórdão 2.291/2023-TCU-Plenário, in verbis:"Em uma obra linear de grande extensão, os riscos envolvidos na análise e aprovação parcial dos projetos básicos entregues de forma incompleta são consideráveis, a começar pela possibilidade de não ser possível estudar o traçado ótimo da via ou de otimizar o balanço de materiais de terraplanagem. As consequências de tal modo de agir já demonstraram que podem ser desastrosas e causar inúmeros prejuízos ao Poder Público e à sociedade, como foi observado no âmbito do caso tratado no Acórdão 3.150/2019-Plenário, que examinou as obras de duplicação da BR 262/ES."43. Além disso, a ausência de cronograma físico-financeiro mais realista, associado a projeto básico completo e aprovado que espelhe todas as etapas e soluções previstas para a obra, aumenta o risco de atrasos e de inexecução parcial, que só se tornam evidentes após o vencimento dos prazos contratuais. Isso não só eleva os custos como também enfraquece a posição do órgão contratante em processos administrativos e judiciais, resultando em fiscalizações menos eficientes e aumentando a probabilidade de desempenhos insatisfatórios.44. Portanto, iniciar as obras sem a aprovação completa do projeto básico oferece riscos significativos à gestão do projeto e à sua execução, afetando a qualidade e a entrega final do empreendimento.[...]46. Aprovar projetos em etapas sem a conclusão completa do projeto básico também aumenta o risco de soluções subótimas, porquanto cada segmento fica limitado por decisões anteriores, desconsiderando as possíveis características e necessidades de etapas futuras, ainda não aprovadas. Em consequência, há riscos de incremento nos custos de manutenção e de redução do desempenho e da durabilidade do empreendimento, afetando negativamente os usuários.47. Em sua manifestação sobre o relatório preliminar, o DNIT alega que os elementos constantes dos anteprojetos por ele desenvolvidos fornecem suficiente grau de certeza quanto à viabilidade do empreendimento, permitindo avançar para a elaboração do projeto executivo a partir do projeto básico parcial correspondente e o subsequente início das obras, sem a necessidade de aguardar a finalização do projeto básico para todas as etapas.48. Não lhe assiste razão. O anteprojeto, apesar de ser suficiente para a licitação no regime de contratação integrada, não garante a viabilidade técnica nem o tratamento adequado do impacto ambiental do empreendimento. Isso se deve não apenas à aceitável ausência de estudos e elementos necessários nessa etapa, mas também à possibilidade de as soluções propostas no anteprojeto serem alteradas pelo contratado durante a fase de elaboração da proposta vencedora, com a perspectiva de serem consideradas inviáveis após a elaboração do projeto básico.49. Ou seja, mesmo que o anteprojeto elaborado pelo DNIT fosse equivalente a um projeto básico, o que seria incoerente com a adoção do regime de contratação integrada, ainda haveria a necessidade de o contratado apresentar sua própria versão do projeto básico, com todas as soluções que pretende executar, uma vez que é permitido incluir soluções diversas do anteprojeto.50. A mesma conclusão se aplica ao regime de contratação semi-integrada. Apesar de haver projeto básico de referência para licitações nesse regime, o contratado tem liberdade de propor alterações das soluções nele previstas, conforme o art. 46, § 5º, e o art. 22, § 4º, da Lei 14.133/2021.51. Conquanto haja estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental na fase interna do planejamento da contratação, conforme previsto nos artigos 6º, inciso XX, e 18, inciso I e §1º, da Lei 8.666/1993, ele é preliminar e tem por objetivo avaliar a viabilidade do empreendimento com base na solução proposta no anteprojeto. No entanto, de acordo com o artigo 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021, somente o projeto básico pode confirmar a viabilidade técnica e garantir o tratamento ambiental adequado do empreendimento; portanto, é com o projeto básico completo que se pode assegurar a viabilidade técnica e ambiental de todas as construções previstas, mitigando ou eliminando assim os riscos evitáveis de inexecução do contrato.52. Tampouco é possível acolher a alegação do DNIT de que a prática de iniciar obras com projetos básicos parciais ou incompletos reduz os prazos de aprovação de projetos e permite a antecipação do início das obras.53. De acordo com a análise amostral realizada pela AudRodoviaAviação, mesmo com a divisão dos projetos em disciplinas ou subsegmentos, os prazos de aprovação excederam significativamente os previstos nos contratos, muitas vezes ultrapassando os limites contratuais totais. Em mais da metade dos contratos analisados, a aprovação das primeiras disciplinas dos primeiros subsegmentos ou dos segmentos únicos consumiu mais de 50% do prazo previsto para a conclusão total do objeto do contrato, incluindo-se a execução das obras; em mais de um terço dos casos, esse período de aprovação excedeu o prazo contratual total.54. As evidências apontam, pois, que a parcialização não traz os benefícios de agilidade alegados pelo DNIT. Conforme bem destacado pela unidade técnica, a solução no tocante aos excessivos prazos observados para conclusão de projetos básicos nas contratações integradas sob responsabilidade da autarquia não está na permissão de início de obras com projeto básico parcial ou incompleto, mas, sim, no enfrentamento técnico e operacional das causas dos atrasos, conforme abordado anteriormente neste voto.Acórdão:9.1. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, de que, na execução indireta de obras de engenharia pelo regime de contratação integrada, o início da execução das obras sem a prévia aprovação pela autoridade competente do projeto básico completo apresentado pelo contratado infringe o disposto no art. 46, §§ 3º e 6º, c/c o art. 6º, inciso XXV, da Lei 14.133/2021;