Acórdão 1451/2015
Voto:Registro, inicialmente, que atuei neste processo em substituição à ministra Ana Arraes, nos termos da Portaria TCU 316, de 17 de novembro de 2014.2. Atendidos os requisitos de admissibilidade dos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 287 do Regimento Interno, conheço dos embargos de declaração opostos pela Caixa Econômica Federal - CEF (peça 201) e por [responsáveis] (peça 233) contra o acórdão 2.775/2014-Plenário, bem como dos embargos de declaração opostos por esses últimos ao Acórdão 186/2015-Plenário (peça 294).[...]III - Embargos de declaração em face do acórdão 2.775/2014-Plenário11. O ponto central do questionamento da Caixa nestes embargos diz respeito aos efeitos dos recursos de reconsideração, ainda pendentes de apreciação, interpostos por diversos responsáveis nestes autos. Para a embargante, se os efeitos do acórdão condenatório estiverem suspensos em razão de tais recursos, estaria abarcado também o item relativo ao arresto.12. Como decorrência desse questionamento, preocupou-se a Caixa com a efetividade do ajuizamento da medida judicial cautelar de arresto, uma vez que, deferido o arresto, a ação principal - embasada no acórdão deste Tribunal - deverá ser ajuizada no prazo de 30 (trinta) dias.13. O acórdão condenatório, entretanto, somente será exigível após seu trânsito em julgado, ou seja, com o julgamento de todos os recursos com efeito suspensivo, o que seguramente ocorrerá além do citado prazo de 30 dias. Isso acarretaria a extinção do processo cautelar de arresto e possível condenação da CEF aos ônus sucumbenciais, que poderão alcançar cifras representativas, posto que o valor da causa ultrapassa R$ 172 milhões.14. A Advocacia-Geral da União (AGU) apresentou, em resumo, as seguintes contrarrazões: (i) cabimento da medida de arresto antes do trânsito em julgado do acórdão condenatório deste Tribunal; (ii) o processo principal previsto no art. 796 do Código de Processo Civil é o de tomada de contas especial, já apreciado pelo TCU; (iii) não é necessária demonstração de dilapidação do patrimônio do responsável para que reste configurado o perigo na demora como requisito para concessão da ação cautelar de arresto; (iv) a inexistência de bis in idem em eventual ação de arresto a ser ajuizada pela AGU para assegurar a execução da multa; (v) há decisões judiciais de arresto já prolatadas em face do acórdão 697/2014-Plenário.[...]18. Inicialmente, destaco que os efeitos do acórdão condenatório 697/2014-Plenário encontram-se suspensos em face dos presentes embargos de declaração.19. Em segundo lugar, lembro que os recursos de reconsideração já interpostos contra o aludido acórdão ainda não foram objeto de sorteio de relator, a quem competirá decidir, posteriormente a este julgamento, quais itens daquela deliberação deverão ser suspensos.20. Destaco, por relevante, que o acórdão 1.988/2014-Plenário que julgou embargos de declaração opostos por [responsáveis] assim dispôs sobre essa matéria:'9.3. encaminhar os autos à Secretaria de Recursos para exame de admissibilidade dos recursos de reconsideração interpostos por [responsáveis] e posterior sorteio de relator;9.4. alertar ao relator que vier a ser sorteado para apreciação dos recursos de reconsideração elencados no subitem anterior que, após a fixação dos efeitos suspensivos dos itens do acórdão 697/2014-Plenário, deverão os autos ser encaminhados à Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional - SecexFazenda, a fim de que promova a notificação, no prazo de 15 (quinze) dias, do espólio de [responsável], na pessoa de seu representante legal ou de seus herdeiros, caso já tenha havido a partilha de bens, acerca da prolação do acórdão 697/2014-Plenário.'21. O art. 278 do Regimento Interno deste Tribunal não deixa margem a dúvidas:'Art. 278. O relator do recurso apreciará sua admissibilidade e fixará os itens do acórdão sobre os quais ele incide, na hipótese e para os fins do § 1º do art. 285, em prazo a ser definido em ato normativo, após exame preliminar da unidade técnica.§ 1º Se o relator entender admissível o recurso, determinará as providências para sua instrução, saneamento e apreciação, bem como para comunicação aos órgãos ou entidades pertinentes, se houver efeito suspensivo.' (grifo não é do original) 22. Nesse mesmo sentido é a regulamentação feita pelo art. 53 da Resolução TCU 259/2014:'Art. 53. O despacho do relator que considerar admissível o recurso fixará, nos termos do art. 278 do Regimento Interno, os itens sobre os quais incide o efeito suspensivo, podendo fazer remissão ao exame preliminar de admissibilidade elaborado na forma estabelecida no art. 50, § 1º, desta Resolução.Parágrafo único. O efeito suspensivo de que trata o caput abrangerá a integralidade do item da deliberação, salvo se expressamente excepcionado no despacho do relator ou na proposta da Serur, desde que acolhida.'23. Dessa forma, após o julgamento dos presentes embargos e até que seja apreciada a admissibilidade dos recursos de reconsideração já interpostos, o acórdão 697/2014-Plenário terá plena eficácia.24. No que pertine à preocupação da Caixa de que, pelo processamento das medidas cautelares previsto no CPC, somente após o trânsito em julgado do acórdão condenatório deste Tribunal seria possível o arresto dos bens dos responsáveis, julgo que a melhor interpretação a ser dada a matéria é a que possibilita, desde já, a implementação da providência acautelatória.25. Este Tribunal, no início ou no curso de qualquer apuração e sem prejuízo do arresto de bens e da inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, pode decretar, por prazo não superior a um ano, a indisponibilidade dos bens do responsável considerados bastantes para garantir ressarcimento dos danos em apuração, conforme §2º do art. 44 da Lei 8.443/1992.26. A indisponibilidade tem como intuito garantir bens suficientes para validar futura condenação por este Tribunal, ou seja, é providência cautelar, voltada à eficácia do acórdão condenatório.27. O processamento da medida ocorre dentro desta Casa, com determinação para que as unidades técnicas adotem providências para tal fim, como ocorreu no TC 005.406/2013-7 (subitem 9.11 do acórdão 1.927/2014-Plenário). Outros exemplos seriam os acórdãos do Plenário 2.766/2009 (subitens 9.15 e 9.16) e 1.335/2006 (subitem 9.3).28. A situação colocada nestes autos possui natureza diversa. Trata-se de arresto de bens, determinado após prolação do acórdão condenatório. Ou seja, tem-se medida cautelar de igual maneira, mas que será implementada pela Caixa e pela AGU, com observância do Código de Processo Civil - CPC.29. Alegou a CEF que, pelos arts. 806 e 808 do CPC, após efetivação do arresto, quando esta providência for concedida em procedimento preparatório, a Caixa teria 30 (trinta) dias para ingressar com a ação principal (execução de título extrajudicial consubstanciada no acórdão 697/2014-Plenário), sob pena de cessação da eficácia da medida cautelar. Todavia, a ação principal só poderia ser movida após o trânsito em julgado do acórdão condenatório desta Casa, que certamente ultrapassará o mencionado prazo em razão dos recursos com efeito suspensivo já interpostos ou que serão apresentados.30. Ponderou a Caixa que não se discute a certeza e liquidez da dívida imputada aos responsáveis pelo acórdão 697/2014 - Plenário, mas a sua exigibilidade em decorrência dos recursos com efeitos suspensivos a serem apreciados nesta Casa.31. O arresto determinado por este Tribunal está assim regulamentado no Código de Processo Civil:'Art. 796. O procedimento cautelar pode ser instaurado antes ou no curso do processo principal e deste é sempre dependente. (...) Art. 806. Cabe à parte propor a ação, no prazo de 30 (trinta) dias, contados da data da efetivação da medida cautelar, quando esta for concedida em procedimento preparatório. (...) Art. 808. Cessa a eficácia da medida cautelar:I - se a parte não intentar a ação no prazo estabelecido no art. 806;II - se não for executada dentro de 30 (trinta) dias;III - se o juiz declarar extinto o processo principal, com ou sem julgamento do mérito.Parágrafo único. Se por qualquer motivo cessar a medida, é defeso à parte repetir o pedido, salvo por novo fundamento.Art. 814. Para a concessão do arresto é essencial:I - prova literal da dívida líquida e certa;II - prova documental ou justificação de algum dos casos mencionados no artigo antecedente.Parágrafo único. Equipara-se à prova literal da dívida líquida e certa, para efeito de concessão de arresto, a sentença, líquida ou ilíquida, pendente de recurso, condenando o devedor ao pagamento de dinheiro ou de prestação que em dinheiro possa converter-se.' (grifos não são do original) 32. As argumentações trazidas pela Advocacia-Geral da União (AGU), em sede de contrarrazões, contribuíram para enriquecimento do debate colocado nestes autos, inclusive com a evolução de meu pensamento acerca do deslinde da matéria.33. A AGU juntou o Parecer 89/2014-EMLPO-EAO/DPP/PGU/AGU, que possui a seguinte ementa:'EMENTA: ADMINISTRATIVO E JUDICIAL. AÇÃO CAUTELAR DE ARREST0. AJUIZAMENTO. MULTA APLICADA PELO TCU. NATUREZA JURÍDICA DA 'AÇÃO PRINCIPAL'. ANÁLISE. DEFINIÇÃO DE ESTRATÉGIA UNIFORME DE ATUAÇÃO.I - A certeza exigida na redação do artigo 814 do CPC não está atrelada à existência da obrigação; basta a sua probabilidade.II - A norma processual admite a concessão do arresto quando o demandante ainda não pode aforar a demanda executiva.III - Não existe óbice ao ajuizamento de ação cautelar de arresto para garantir eficácia da decisão do TCU.IV - O termo do processo principal, referido no art. 796 do CPC, abrange os processos do TCU.V - Configurado o fumus boni iuris e o periculum in mora, deverá ser ajuizada a ação cautelar de arresto quando a multa aplicada pelo TCU for de valor igual ou superior a R$ 200.000,00, salvo em casos excepcionais a critério do DPP/PGU'. (grifo não é do original) 34. Não compete a este Tribunal avaliar ou direcionar as medidas que serão adotadas, seja pela AGU, seja pela Caixa, para dar cumprimento aos seus acórdãos condenatórios.35. O teor do parecer acima referenciado, que foi encaminhado aos advogados da União visando a atuação uniforme quando do ajuizamento das ações cautelares, deixa transparecer o entendimento de que não há que se aguardar o trânsito em julgado dos acórdãos desta Corte para ajuizamento das cautelares de arresto.36. Aliás, a AGU ingressou com medidas cautelares de arresto para garantir o cumprimento do subitem 9.3 do acórdão 697/2014-Plenário, prolatado nestes autos, que aplicou aos responsáveis multas individuais de R$ 2.000.000,00.37. Em ambas obteve sucesso, conforme cópias das liminares concedidas (peça 292, pp. 29-38), com afastamento expresso da pendência do trânsito em julgado do referido acórdão como fator impeditivo ao arresto.38. Na medida adotada na ação 65778-43.2014.4.01.3400-6ª VF/DF, inclusive, um dos responsáveis adotou várias ações para esvaziar seu patrimônio, "o que evidenciou ainda mais o risco concreto de ineficácia do processo, caso não fosse expedida a medida de arresto".39. Por fim, a AGU juntou outra medida de arresto concedida pela Justiça Federal (5004017-69.2015.404.7000/PR), baseada em acórdão também deste TCU, cujo trecho da decisão transcrevo abaixo:'2. No tocante à plausibilidade jurídica do pedido, observo que a presente medida cautelar de arresto de bens proposta pela União encontra respaldo no disposto no art. 61 da Lei n° 8.443/92, que trata da utilização da medida de arresto como forma de garantir futura cobrança de multas aplicadas pelo TCU:Art. 61. O Tribunal poderá, por intermédio do Ministério Público, solicitar à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, aos dirigentes das entidades que lhe sejam jurisdicionadas, as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito, devendo ser ouvido quanto à liberação dos bens arrestados e sua restituição.A previsão de utilização da via do arresto decorre do fato de que as decisões do TCU, que resultem imputação de débito ou multa, têm eficácia de título executivo, por força do disposto no art. 71, § 3°, da CF/88 e no art. 19 da Lei n° 8.443/92.Tem-se, portanto, que o art. 61 da Lei n° 8.443/92 expressamente autoriza a utilização da medida cautelar de arresto como instrumento para assegurar o futuro cumprimento de decisões proferidas pelo TCU, que são equiparadas a títulos executivos.Em última análise, essa medida assecuratória visa garantir o respeito e a efetividade da atuação do TCU na missão de fiscalizar o uso do dinheiro público. Portanto, a defesa do interesse público legitima a previsão de instrumentos processuais que garantam a efetividade das decisões do TCU.No presente caso, verifico que o Plenário do TCU aplicou à requerida uma multa no valor de R$ 308.940,00 (trezentos e oito mil novecentos e quarenta reais), atualizada para 29/01/2015, no julgamento do procedimento de Tomada de Constas Especial n° 007.509/2012-0 (Acórdão 1557/2014- Plenário).Não obstante a notícia de que houve a interposição de recurso administrativo, com efeito suspensivo, o que importa considerar é que a referida decisão já tem contornos jurídicos de um título executivo, o qual expressa a existência de uma dívida líquida e certa. Por isso, a pendência de julgamento do aludido recurso administrativo, que suspende apenas a exigibilidade da dívida, não impede a utilização da medida de arresto prevista de forma expressa no art. 61 da Lei n° 8.443/92.Nesse contexto, ressalte-se que o art. 814, I, do CPC, não exige como requisito para a concessão do arresto a exigibilidade da dívida, mas apenas prova literal de sua liquidez e certeza.No que diz respeito ao requisito da urgência para a concessão da liminar, entendo que a finalidade e a natureza do arresto fundado no art. 61 da Lei n° 8.443/92 indicam que a urgência é presumida, diante da necessidade de assegurar a efetividade das decisões do TCU na defesa do interesse público. Por consequência, torna-se desnecessária a demonstração de que o devedor tenha praticados atos com a finalidade de ocultar seu patrimônio.Pertinente, portanto, a argumentação da petição inicial no sentido de que a interpretação quanto ao requisito da urgência, para as hipóteses de arresto do art. 61 da Lei n° 8.443/92, deve seguir a mesma lógica pacificada pelo STJ ao tratar da medida cautelar de indisponibilidade de bens prevista no art. 7° da Lei n° 8.429/92.' (grifos não são do original) 40. As decisões colacionadas indicam que o arresto previsto no art. 61 da Lei Orgânica deste Tribunal, não deve ser implementado somente após o transito em julgado do acordão condenatório 697/2014-Plenário, sob pena de se esvaziar por completo seu conteúdo.41. Não me parece que essa foi a intenção do legislador.42. Transitado em julgado o acórdão condenatório, a próxima etapa processual será o ingresso das ações de execução, com a penhora de bens dos devedores, e não a cautelar de arresto.43. Nessa perspectiva, qual seria a aplicabilidade do arresto?44. A natureza da medida cautelar de arresto é garantir a eficácia do futuro processo de execução.45. Como bem ponderou a AGU:"De outro lado, a se consolidar a tese levantada pela CAIXA, bastaria ao responsável que estivesse pretendendo transferir seus bens a terceiros (com o intuito de fraudar futura execução), interpor recurso contra o acórdão em que o TCU tenha vislumbrado a necessidade da propositura da ação de arresto. Com essa conduta, estaria livre para praticar a fraude pretendida, e quando a execução fosse ajuizada, não remanesceriam bens a assegurar o devido ressarcimento ao Erário".46. Com essas ponderações, tem-se que o acórdão 2.775/2014-Plenário ora embargado, que deu a seguinte redação ao subitem 9.5.3 do acórdão 697/2014-Plenáiro ' '9.5.3 solicitar à Advocacia-Geral da União e à Caixa Econômica Federal a adoção das medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito indicados no subitem 9.2' - não apresenta qualquer omissão, obscuridade ou contradição.47. Todavia, julgo que podem ser prestados alguns esclarecimentos à Caixa Econômica Federal (CEF), que serão incluídos na minuta de acórdão que apresentarei ao Plenário deste Tribunal.[...]Acórdão:9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos em face dos acórdãos 2.775/2014-Plenário e 186/2015-Plenário e rejeitá-los;9.2. esclarecer à Caixa Econômica Federal que:9.2.1. o acórdão 697/2014-Plenário encontra-se suspenso;9.2.2. em relação aos recursos de reconsideração já interpostos contra o acórdão 697/2014-Plenário, não foi sorteado o respectivo relator, a quem competirá decidir quais itens do decisum deverão permanecer suspensos;9.3. alertar os dirigentes da Caixa para a possibilidade de sua responsabilização na hipótese de o ressarcimento pretendido vir a ser frustrado por eventual retardamento injustificado da adoção de medidas para cumprimento da determinação desta Corte.9.4. dar ciência desta decisão, bem como do relatório e voto que a fundamentaram, aos embargantes e à Advocacia-Geral da União;