Acórdão 4410/2025
Voto:Em apreciação, tomada de contas especial (TCE), instaurada pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR) em desfavor de [responsável], em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos do Termo de Compromisso 258/2021, celebrado entre o então Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e o Município de Parintins/AM, com a finalidade de custear ações de resposta a emergências decorrentes de desastres naturais.[...]3. Ao analisar a prestação de contas, o referido ministério verificou a realização de despesas em itens não permitidos ou incompatíveis com as especificações constantes do termo aprovado. Assim, o tomador de contas concluiu que o prejuízo seria no valor original de R$ 210.871,00, recaindo a responsabilidade ao sr. [responsável], prefeito no período de 1/1/2021 a 31/12/2024, na condição de gestor dos recursos.4. No âmbito desta Corte de Contas, realizou-se a audiência desse responsável e a citação do município para apresentar alegações de defesa ou recolher o valor do débito aos cofres da União, considerando a seguinte irregularidade: "aplicação de parte dos recursos federais transferidos, sem autorização prévia do órgão repassador, em objeto distinto daquele previamente pactuado, mas dentro da finalidade prevista no ajuste". Mais especificamente, verificou-se desvio de objeto na aplicação de parte dos recursos do Termo de Compromisso, que foram direcionados à aquisição de tábuas de madeira, item que não teria sido aprovado pelo órgão concedente quando da análise do plano de trabalho.5. Após análise das defesas apresentadas, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) concluiu pela não ocorrência da prescrição punitiva e ressarcitória. Além disso, propôs a rejeição das alegações de defesa do município e das razões de justificativa do gestor municipal, com a fixação de novo e improrrogável prazo para que o município recolha o débito, conforme detalhado no relatório que acompanha este voto.[...]7. Com as devidas vênias, entendo que o caso merece desfecho distinto pelas razões expostas a seguir.[...]9. No mérito, em suma, os responsáveis alegaram que:9.1. os recursos foram aplicados dentro da finalidade prevista no ajuste, visando atender às necessidades emergenciais da população afetada por desastres naturais;9.2. não há indicativo de desvio de finalidade, pois os recursos foram utilizados para a compra de tábuas de madeira, essenciais para a construção de pontes de acesso e reparo de residências em áreas de várzeas;9.3. havia necessidade emergencial de aquisição desses materiais para assistência imediata da população afetada;9.4. a aplicação dos recursos em questão contribuiu diretamente para o alcance do objetivo principal do ajuste, que era oferecer assistência rápida e eficaz à população em situação de emergência.10. Na análise técnica da prestação de contas do ajuste, o setor competente do órgão repassador consignou que (peça 14):"3.2. O município apresentou prestação de contas compatível com a legislação da época e os recursos foram empregados para:a) Aquisição de kits de gêneros alimentícios - R$ 350.049,00 eb) Aquisição de tábuas de madeira - R$ 210.871,00.3.3. A ação relacionada aos gêneros alimentícios foi executada conforme aprovação e a ação relacionada às tábuas de madeira, embora possa constituir resposta a inundações, configura-se como ação de restabelecimento e foi indeferida na análise de metas solicitadas, dessa forma, não se enquadra no objeto e objetivo do presente repasse de recursos, pelo que já se aponta a glosa parcial referente a esses valores, salvo superior entendimento. (...) 3.8. Assim, considerando as documentações apresentadas, sugere-se:a) a aprovação com ressalva de R$ 350.049,00 (trezentos e cinquenta mil e quarenta e nove reais) referentes à execução da meta de aquisição de kits de gêneros alimentícios - R$ 350.049,00 eb) a glosa de R$ 210.871,00 (duzentos e dez mil e oitocentos e setenta e um reais) referentes à execução da meta aquisição de tábuas de madeira, pelas razões detalhadas no item '3.3'." (grifei) 11. De fato, conforme comprova o documento à peça 2 dos autos (p. 11), o ministério não aprovou o pedido do município de aplicação de parte dos recursos do termo de compromisso para aquisição de tábuas. Com isso, o plano de trabalho aprovado não continha valores para esse item e o ente municipal tinha conhecimento desse impedimento.12. Nesse contexto, a AudTCE compreendeu, acertadamente, que o caso configura desvio de objeto na aplicação de recursos de convênio, conforme explicitado no trecho a seguir (peça 53):"41. Por outro lado, se as ações previamente definidas e que se enquadravam em ações de resposta foram realizadas, ainda que em parte (como no presente caso), em ações da mesma natureza (de resposta), porém diversamente do que fora pactuado, ter-se-á desvio de objeto. Este se configura quando o convenente, sem autorização prévia do concedente, executa ações não previstas no plano de trabalho da avença, mas, em alguma medida, preserva o fim a que se destinam os recursos.42. Logo, ainda que a aquisição de tábuas de madeira possa se enquadrar em ações de resposta (dentro da finalidade do repasse), mais especificamente de restabelecimento de serviços essenciais, a irregularidade fica por conta de ser ação distinta daquelas aprovadas pelo ministério (desvio de objeto) , que podem ser classificadas como ações de assistência às vítimas. (...) 44. Parte dos recursos destinados à assistência às vítimas, a partir da entrega de cestas básicas, kit higiene e colchão, bem como do fornecimento de gasolina e diesel (normalmente em apoio logístico às equipes), foram desviados para a aquisição e destinação de tábuas de madeiras para construção de pontes de acesso de moradores às residências, segundo relatório fotográfico (peça 25), configurando desvio de objeto, pelos motivos já expostos. O ministério, antes de autorizar o repasse federal em apreço, já tinha se manifestado expressamente que não custearia gasto com tábuas, pois não aprovou a solicitação do ente nessa rubrica/meta. Não pode a gestão municipal a seu bel prazer realizar esse gasto, não foi um simples remanejamento entre verbas aprovadas (de kit higiene ou colchões para kits de gêneros alimentícios), mas a utilização de parte dessas verbas para uma ação que tinha sido indeferida." (grifei) 13. Assim, a reprovação das despesas efetuadas com os recursos da avença pelo órgão repassador, em razão da configuração de desvio de objeto, poderia ensejar a devolução desses recursos pelo ente municipal que deles se beneficiou, a critério do órgão concedente, conforme entendimentos expressos nos Acórdãos 299/2018-Plenário (relator: Ministro Benjamin Zymler) e 163/2020-Plenário (relator: Ministro-Substituto Weder de Oliveira).14. No entanto, no caso concreto em análise, a finalidade da avença foi preservada, com a comprovação da execução da despesa em benefício da população do município em um contexto que exigia adoção de medidas urgentes pela administração municipal para socorrer as vítimas do desastre natural. Assim, embora tenha ocorrido desvio de objeto, o que configura prática irregular de alteração unilateral do objeto do convênio à revelia do órgão repassador, entendo que não é razoável concluir pela ocorrência de dano ao erário e imputar débito ao município.15. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência desta Corte sobre situações em que resta caracterizado o desvio de objeto. Cito, por exemplo, os seguintes enunciados da jurisprudência selecionada:"As contas do responsável devem ser julgadas regulares com ressalva quando a aplicação dos recursos públicos for feita dentro da mesma finalidade do convênio e em prol da comunidade, embora fora do objeto estrito do ajuste." (Acórdãos 3.601/2017-2ª Câmara, relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer) "A alteração de plano de trabalho sem a anuência do órgão repassador, mas que configure somente desvio de objeto, sem outras implicações gravosas, por si só é considerada insuficiente para caracterizar a ocorrência de dano ao erário, conduzindo, como regra, ao julgamento pela regularidade com ressalva das contas dos gestores, sem imputação de débito." (Acórdão 1.295/2016-1ª Câmara, relator: José Múcio Monteiro) 16. Além disso, o encaminhamento que ora proponho está respaldado no § 1º do art. 22 do Decreto-Lei 4.657/1942 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro - Lindb), segundo o qual a decisão sobre a regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deve considerar as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.17. No caso em tela, compreendendo a realidade de muitos municípios da região amazônica, verifico que a dificuldade de acesso dos cidadãos às suas residências após a inundação justifica a necessidade imediata de construção das pontes de acesso para os moradores, o que foi realizado com a compra de tábuas de madeira utilizando-se dos recursos do termo de compromisso.18. Entendo, ainda, em fundamentação por analogia, que até restaria caracterizado neste caso o estado de necessidade previsto no art. 23, I, c/c art. 24, do Código Penal, situação que excluiria potencialmente a responsabilidade do agente. Na situação emergencial narrada, pouco adiantaria fornecer os kits higiene, cestas básicas e colchões se não houvesse tábuas para a construção de acesso, para que os moradores pudessem chegar às suas residências. Privilegiou-se, assim, o direito constitucional à moradia em detrimento do estrito cumprimento dos termos do ajuste, com o sacrifício de um bem jurídico de menor ou igual valor para a preservação de outro essencial à dignidade humana.19. Diante dessas circunstâncias, considero adequado: i) acolher as razões de justificativa de [responsável]; ii) acolher parcialmente as alegações de defesa do Município de Parintins/AM e julgar regulares com ressalvas suas contas, dando-lhes quitação.Acórdão:9.1. acolher as razões de justificativa de [responsável];9.2. acolher parcialmente as alegações de defesa do Município de Parintins/AM e julgar regulares com ressalvas suas contas, dando-lhe quitação;