Acórdão 799/2024
Sumário: - As despesas de natureza indenizatória que não possuam a natureza típica de recomposição patrimonial devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000; - As despesas de caráter indenizatório não computadas no total das despesas com pessoal são somente aquelas que tenham como objetivo promover a recomposição patrimonial do servidor em face de eventuais gastos assumidos ou realizados por ele para o desempenho de suas atribuições funcionais.Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Dr. Humberto Jacques de Medeiros, então Procurador-Geral da República em exercício (peça 2), acerca da classificação de determinadas verbas de pessoal para fins de inclusão no cômputo da despesa total com pessoal, com vistas a verificar o cumprimento do limite estabelecido pelo art. 20 da Lei Complementar 101/2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), para o Ministério Público da União (MPU). Em síntese o consulente apresenta os seguintes questionamentos:1) No âmbito do orçamento da União, despesas como "Licença-prêmio convertida em pecúnia", "férias não gozadas", "abono constitucional de férias", "abono pecuniário de férias" e "abono permanência", cuja natureza indenizatória já foi reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, devem ser classificadas como despesas remuneratórias ou de natureza indenizatória para cômputo do total de despesa de pessoal?2) No cômputo da despesa total com pessoal para aferição do limite estabelecido pelo art. 20 da LRF, devem ser incluídas as despesas de caráter indenizatório?[...]6. Começando pela questão de mérito que permeia a presente consulta, verifico que o cerne da discussão consiste em estabelecer a distinção entre verbas de pessoal de natureza indenizatória e as de cunho remuneratório, de modo a identificar aquelas que não devem ser consideradas no cômputo da despesa total com pessoal, para fins de verificação do respeito aos limites individualizados fixados pelo art. 20 da LRF.7. Nesse caminho, adianto que meu entendimento é na mesma linha do que propõe a AudFiscal com apoio do MPTCU e na linha das notas técnicas trazidas aos autos pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF) e Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Por essa razão, e considerando a profundidade e a correção das análises realizadas, adoto como minhas razões de decidir, as instruções de peças 32 e 70 bem como o parecer de peça 74 por seus próprios fundamentos, sem prejuízo de tecer as seguintes considerações.[...]24. Cabe rememorar que o consulente apresentou a este Tribunal consulta com pedido de liminar, em que questiona a inclusão de determinadas verbas de pessoal - "licença-prêmio convertida em pecúnia", "férias não gozadas", "abono constitucional de férias", "abono pecuniário de férias" e "abono permanência" - no conceito de despesa com pessoal previsto no art. 18 da LRF.25. Nesse sentido, o consulente sustenta tese no sentido de que tais verbas não deveriam compor o conceito de despesa com pessoal previsto na Lei Fiscal, haja vista que o STJ - assim como algumas cortes de contas estaduais - têm se manifestado pela natureza indenizatória de tais rubricas. Por estarem fora dos limites de abrangência do conceito estatuído pela LRF, não deveriam, por consequência, ser computadas no montante sujeito aos limites estabelecidos no art. 20 da LRF.26. Portanto, infere-se que o questionamento formulado pelo consulente funda-se na premissa de que "licença-prêmio convertida em pecúnia", "férias não gozadas", "abono constitucional de férias", "abono pecuniário de férias" e "abono permanência" não deve compor o montante da despesa com pessoal para fins de aferição do cumprimento do limite pela LRF, pois tais verbas têm natureza indenizatória segundo a jurisprudência do STJ.27. De plano, verifico que os enunciados jurisprudenciais citados pelo consulente (Súmulas-STJ 125, 136 e 386) cuidam de matéria tributária, em especial, tributação pelo imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza. Em outras palavras, o STJ entende que sobre os rendimentos percebidos pelo agente público a título de "férias não gozadas", "licença-prêmio não gozada" e "indenização de férias proporcionais e o respectivo adicional" não incide o IR.28. No entanto, embora algumas das despesas elencadas de fato tenham tido seu caráter indenizatório reconhecido em súmulas do STJ para fins de incidência do imposto de renda, o caráter indenizatório das despesas elencadas não é de forma alguma consensual. Há inclusive manifestações de ministros do STF argumentando o seu caráter remuneratório.29. Olhando por esse prisma, entendo que decisões relativas à incidência de imposto de renda não devem ser automaticamente aplicadas na esfera da gestão fiscal, devendo-se, antes de fazê-lo, cotejar a doutrina e a legislação pertinente. Vale lembrar, consoante sustentou a STN, que as definições relacionadas à tributação não influenciam a apuração da despesa total com pessoal, para fins da LRF, por entender que são eventos distintos.30. Ademais, observo que definir se determinada verba de pessoal é indenizatória para fins de tributação do IR é, do ponto de vista objetivo, verificar se o fato gerador, no caso concreto em análise, amolda-se à hipótese de incidência tributária definida na lei instituidora desse tributo. Em outras palavras, deve-se examinar se o fato ensejador da verba percebida pelo agente titular do direito é alcançado pelo escopo de incidência do IR. Trata-se de uma análise jurídico-tributária, feita sob a ótica da remuneração percebida pelo agente recebedor, face a um direito previamente adquirido e não usufruído (ou usufruído a destempo). Outro, porém, é o enfoque a ser utilizado para verificar se determinada verba é indenizatória para fins fiscais.31. Com efeito, a LRF instituiu regras que visam, em última análise, evitar ou corrigir eventuais desequilíbrios nas contas públicas. Para tanto, fixou o cumprimento de metas e estabeleceu limites e condições a serem observados pelos entes públicos. Portanto, exige-se do gestor público a adoção de conduta que preze pela responsabilidade e pela prudência na administração de receitas e despesas, de modo a evitar desequilíbrios que ponham em risco a higidez das contas públicas.32. Em linha com essa orientação, o conceito de despesa com pessoal previsto no art. 18 da LRF deve ser interpretado da maneira mais abrangente possível, de modo a compreender todas as verbas de pessoal arcadas diretamente pelo ente, excetuando-se tão somente aquelas que visem ressarcir ou compensar eventuais gastos incorridos pelo agente público no desempenho de suas atribuições. Por outro lado, adotar interpretação diversa é agir em desacordo com os princípios da LRF.33. Dessa forma, sob a ótica fiscal, devem ser computadas, para fins de verificação do cumprimento dos limites fixados pelo art. 20 da LRF, todas as despesas com pessoal que o ente público tenha que arcar durante o período de apuração, independentemente da definição ou da natureza jurídica que lhe for atribuída. Dessa regra, excetuam-se as despesas que tenham por objetivo ressarcir ou compensar gasto suportado pelo agente público em função de seu ofício, sendo essas últimas consideradas indenizatórias para fins fiscais.34. Portanto, não se deve utilizar um critério jurídico-tributário - ou qualquer outro do gênero - para classificar determinada rubrica de pessoal como indenizatória para fins fiscais, porquanto destinarem-se a finalidades díspares e distintas.35. De mais a mais, na linha do que sustentou a AudFiscal, entendo que a resposta aos questionamentos suscitados passa necessariamente pela distinção entre verbas de pessoal de natureza indenizatória e as de cunho remuneratório, com vistas a identificar quais despesas indenizatórias devem ser computadas na despesa com pessoal, com vistas à verificação do cumprimento dos limites individualizados fixados pela LRF.36. Nesse caminho, verifico que foi a partir da análise da incidência de imposto de renda sobre certas rubricas que elas passaram a ser caracterizadas como despesas indenizatórias, pois, até então, só se classificavam como indenizatórias aquelas de recomposição pecuniária. Nesse caso, observo que o argumento utilizado para classificá-las como indenizatórias foi o fato de elas não se enquadrarem ao fato gerador do imposto de renda. Portanto, se não incidia imposto, eram indenizatórias. E foi essa interpretação que norteou a qualificação, para fins tributários, de um rol de rubricas percebidas por agentes públicos de caráter eminentemente remuneratório, mas que, por questões institucionais, foram enquadradas como verbas indenizatórias. Colocando de outra forma, tais rubricas não foram originadas da diminuição patrimonial do agente, mas da postergação do gozo do benefício.37. Partindo dessa lógica, observo que há duas categorias de verbas indenizatórias: a oriunda da recomposição de gastos e aquela tida como indenizatória para fins tributários, configurada preliminarmente como remuneratória, mas que, por questões administrativas, é paga de forma temporalmente tardia. Portanto, é exatamente essa distinção entre a natureza da indenização, se originária da recomposição patrimonial ou do não usufruto de direito adquirido, que deve nortear a inclusão de determinada indenização nas despesas de pessoal, pois, em última instância, essa segunda categoria é de natureza remuneratória.38. Destaco que a inclusão de despesas que, para fins de imposto de renda, são classificadas como indenizatórias, no rol das despesas elencadas no art. 18 da LRF é pertinente, já que o conceito de despesa de pessoal deste artigo é bastante amplo e o fato de ele conter a expressão "quaisquer espécies remuneratórias" não significa que ele não englobe também certas despesas indenizatórias.39. Portanto, compartilho das preocupações manifestadas pela AudFiscal no sentido de que as teses e os questionamentos apresentados pelo consulente, no sentido de possibilitar a exclusão, da despesa com pessoal do órgão, de verbas de natureza indenizatória para fins tributários, caso acolhidos por esta Corte de Contas, acabarão por restringir a abrangência do conceito de despesa com pessoal fixado pelo art. 18 da LRF, burlando, por via indireta, o controle de gastos com pessoal por meio da imposição de limites a todos os órgãos e Poderes, inclusive o Ministério Público, com repercussão em todas as esferas de governo.[...]41. Portanto, dos argumentos apresentados nas seções anteriores acerca da matéria em debate, é possível extrair as seguintes conclusões: (i) Há uma clara distinção entre os conceitos de verbas de caráter remuneratório e de verbas de natureza indenizatória percebidas por agentes públicos. Dentro dessa separação, é preciso verificar se a parcela tem ou não o objetivo de promover a recomposição patrimonial do servidor em face de eventuais gastos assumidos ou realizados por ele no desempenho de suas atribuições funcionais. Se tiver, como ocorre com despesas tais como o pagamento de diárias ou ressarcimento de plano de saúde, essa despesa não deve ser computada no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000. (ii) Por outro lado, se a despesa de natureza indenizatória não possuir a natureza típica de recomposição patrimonial, a exemplo de despesas como "licença-prêmio convertida em pecúnia", "férias não gozadas", "abono constitucional de férias", "abono pecuniário de férias" e "abono permanência", nitidamente vinculadas a contrapartida laboral desempenhada pelo servidor, tais despesas devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000.42. Diante de tais conclusões, entendo que este Tribunal deva responder ao consulente o que se segue:1) No âmbito do orçamento da União, despesas como Licença-prêmio convertida em pecúnia, férias não gozadas, abono constitucional de férias, abono pecuniário de férias e abono permanência, cuja natureza indenizatória já foi reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça, devem ser classificadas como despesas remuneratórias ou de natureza indenizatória para cômputo do total de despesa de pessoal?R: Em termos orçamentários, contábeis e fiscais na esfera da União, despesas como licença-prêmio convertida em pecúnia, férias não gozadas, abono constitucional de férias, abono pecuniário de férias e abono permanência devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000, por não terem o objetivo de promover a recomposição patrimonial do servidor em face de eventuais gastos assumidos ou realizados por ele no desempenho de suas atribuições funcionais.2) No cômputo da despesa total com pessoal para aferição do limite estabelecido pelo art. 20 da LRF, devem ser incluídas as despesas de caráter indenizatório?R: As despesas de natureza indenizatória que não possuam a natureza típica de recomposição patrimonial devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000.Acórdão:9.1. com base no art. 264, inciso II, do Regimento Interno do TCU, conhecer da presente consulta;[...]9.3. nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso XXV, e 264 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, e os arts. 99 e 100 da Resolução-TCU 259/2014, responder ao consulente que:9.3.1. em termos orçamentários, contábeis e fiscais na esfera da União, despesas como "licença-prêmio convertida em pecúnia", "férias não gozadas", "abono constitucional de férias", "abono pecuniário de férias" e "abono permanência" devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000, por não terem o objetivo de promover a recomposição patrimonial do servidor em face de eventuais gastos assumidos ou realizados por ele no desempenho de suas atribuições funcionais;9.3.2. as despesas de natureza indenizatória que não possuam a natureza típica de recomposição patrimonial devem ser computadas no total das despesas com pessoal para todos os fins da Lei Complementar 101/2000;