Acórdão 4803/2021
Voto:Esta Tomada de Contas Especial foi instaurada pelo extinto Ministério do Desenvolvimento Social - MDS contra o Sr. [ex-prefeito], ex-prefeito de Afrânio/PE (gestão: 1º/1/2009 a 31/12/2012), em face da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União ao município, por força do Convênio 187/2009, cujo escopo consistia na construção de cisternas de placas para armazenamento de água das chuvas e na realização de cursos de capacitação.[...]4. A prestação de contas do ajuste de referência foi examinada por intermédio dos documentos que compõem as peças 8, 33, 41, 47, 49, 100 e 105. Segundo o tomador de contas, o motivo para instauração desta Tomada de Contas Especial foi a "impugnação total da prestação de contas, por não alcançar as metas e objetivos previstos no termo de convênio, mediante a não comprovação das cisternas por meio dos termos de recebimento e pela não comprovação dos cursos de capacitação." (peça 127, p. 5). 5. Tanto o antigo MDS (peça 127) quanto a Controladoria-Geral da União - CGU (peça 129) concluíram pelo prejuízo no valor total dos recursos repassados, imputando-se a responsabilidade pelo dano ao Sr. [ex-prefeito].[...]7. O ex-gestor optou por oferecer sua defesa a esta Corte, que pode ser assim resumida: a) as cisternas foram construídas; b) não foi realizada fiscalização in loco, o que certamente aprovaria suas contas; c) a prestação de contas final do convênio caberia à prefeita sucessora, uma vez que a vigência do convênio se encerrou em 31/3/2013; e d) foram deixados nas dependências da prefeitura os documentos referentes ao convênio, com todos os registros fotográficos, termos de recebimento das cisternas, listas de frequências dos cursos de capacitação para pedreiros e agentes de saúde e a relação de beneficiários.8. Apresentou ainda alguns requerimentos ao Tribunal, como se seguem: a) realização da visita técnica in loco, antes do "julgamento de sua defesa"; b) após a apresentação do relatório da visita técnica, abertura de prazo para oferecer manifestação; c) produção de prova testemunhal com oitiva das pessoas que foram beneficiadas com as cisternas, bem como daquelas que participaram dos cursos de capacitação; d) direcionamento da responsabilidade exclusivamente à ex-prefeita sucessora, nos termos do Enunciado de Súmula/TCU 230; e e) regularidade de suas contas, com a emissão de certificado de quitação plena.9. Após examinar os elementos de prova e as alegações ofertadas pelo responsável, a SecexTCE concluiu, em substância, que (peças 144 a 146):9.1. não se poderia exigir do ex-alcaide a entrega dos termos de recebimento das cisternas construídas e das listas de presença dos cursos de capacitação, uma vez que tais documentos não teriam constado, expressamente, do rol de peças componentes da prestação de contas dos recursos do convênio;9.2. havia obrigação, no termo do convênio, de alimentar o sistema SIG Cisternas em meio eletrônico, o que foi feito pelo ex-prefeito, não existindo dever de apresentar documentos em meio físico;9.3. o órgão concedente falhou em não realizar vistoria in loco, pois esta seria a única forma eficaz de verificar a existência física das cisternas, não se afigurando adequada a exigência de apresentação de documentação complementar a pretexto de suprir a ausência fiscalizadora do órgão estatal;9.4. "considerando as limitações assinaladas, o tempo decorrido dos fatos (2012), os princípios da razoabilidade administrativa, celeridade processual, da duração razoável do processo, entendemos que se deva acatar parcialmente os argumentos de defesa do responsável, visto que as despesas componentes da prestação de contas guardam correlação com o objeto conveniado, havendo a presunção, sobretudo em razão da falta de verificação in loco pelo convenente, de que a documentação indica a existência do nexo entre a execução física (cisternas construídas) e a financeira (despesas realizadas) do objeto conveniado"; e9.5. no Parecer Técnico 007/2014, após averiguação no SIG Cisternas, o concedente atestou que o convenente cumpriu parcialmente o pactuado.10. O Parquet especializado discordou da análise e do encaminhamento da Secretaria instrutiva, com base na seguinte interpretação:10.1. a exigência de apresentação de documentos comprobatórios da execução física do objeto pactuado estava expressa no Projeto Técnico, no Plano de Trabalho e no Termo do Convênio;10.2. na prestação de contas, oferecida em meio físico em dezembro/2012, o responsável informou que foram construídas 804 cisternas (das 861 previstas), mas não anexou à prestação de contas as supostas fotografias e os termos de recebimento, de modo que a etapa de "finalização", prevista no Plano de Trabalho e no Projeto Técnico, não foi comprovada;10.3. a apresentação da prestação de contas final competia ao ex-prefeito, não podendo atribuir as suas falhas à prefeita sucessora;10.4. "a ausência de fiscalização in loco pelo concedente não caracteriza ofensa ao termo de convênio, pois, de acordo com a cláusula oitava, a realização de visitas ao local da obra era prerrogativa do concedente, mas não uma obrigação peremptória. Ademais, a subcláusula terceira da cláusula oitava dispôs que o acompanhamento da execução física seria realizado por meio da análise dos relatórios trimestrais enviados pelo convenente. Como aduzido no Despacho 114/2018, à época da execução do convênio, o MDS não contava com corpo técnico suficiente para realizar visitas in loco em todos os convênios formalizados, razão pela qual as visitas eram feitas por amostragem"; e[...]11. Com fundamento nessa exegese, o Parquet compreendeu que as alegações de defesa oferecidas pelo ex-prefeito não devem ser acolhidas e, por conseguinte, propôs ao Tribunal que as contas do Sr. [ex-prefeito] fossem julgadas irregulares, com imputação do débito quantificado no processo e aplicação da multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992. [...]23. A Secretaria instrutiva também afirmou que o órgão concedente falhou em não realizar vistoria in loco, pois esta seria a "única forma eficaz de verificar a existência física das cisternas, não se afigurando adequada a exigência de apresentação de documentação complementar apenas a pretexto de suprir a ausência fiscalizadora do ente estatal".24. Essa assertiva igualmente não merece acolhida, a uma, porque não se trata de exigir elementos complementares de prestação de contas, pois, como visto acima, os itens de comprovação da execução física do convênio já estavam antecipadamente previstos no ajuste, de forma minudente, específica e incontestável; a duas, porquanto o Termo de Convênio dispôs que o acompanhamento da execução física da avença seria efetuado mediante análise dos relatórios trimestrais enviados pelo convenente; a três, tendo em vista que, no Despacho 114/2018 do antigo MDS (peça 109), aquela Pasta Ministerial informou que, à época da execução da avença em questão, considerando o grande quantitativo de convênios formalizados para operacionalização do Programa Cisternas, não contava com corpo técnico "suficiente para realizar visitas in loco em todos os convênios formalizados, razão pela qual foi necessário estabelecer as visitas in loco por amostragem seguindo critérios como nível de execução".25. Acrescente-se que a ausência de fiscalização do tomador de contas não afasta as irregularidades cometidas pelo ex-prefeito tampouco transfere ao concedente responsabilidade pela má execução do convênio, especialmente ao se levar em consideração que ao gestor que se comprometeu a aplicar as verbas federais nas finalidades acordadas compete o ônus de comprovar o adequado emprego dos recursos públicos, por meio de documentação suficiente para tanto, consoante imposição derivada do ordenamento jurídico, nos termos das disposições dos arts. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, 93 do Decreto-lei 200/1967 e 66 do Decreto 93.872/1986.26. Frise-se que a interpretação indicada no item precedente não é tese disputada nesta Corte, conforme excerto colhido de julgado do Tribunal mediante a ferramenta de pesquisa "Jurisprudência Selecionada":Acórdão 1.998/2017 - 2ª Câmara (rel. min. José Múcio Monteiro) "A eventual falta de fiscalização do órgão concedente não atenua a responsabilidade do gestor do convênio por irregularidades identificadas, porquanto incumbe àquele que recebe recursos federais o dever de demonstrar a correta aplicação dos valores que lhe foram confiados."Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [ex-prefeito], condenando-o ao pagamento das quantias abaixo especificadas, [...]9.2. aplicar ao Sr. [ex-prefeito] a multa capitulada no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 38.000,00 (trinta e oito mil reais), [...]