Acórdão 2331/2025
Relatório:Adoto o relatório de auditoria elaborado pela Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura, Esporte e Direitos Humanos (peça 228), que contou com a anuência de seus dirigentes (peças 229 e 270):"I. INTRODUÇÃO1. O investimento público na função 'Esporte' é previsto no art. 217 da Constituição Federal (CF) de 1988, o qual estabelece que é dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, observando, necessariamente, alguns aspectos, quais sejam: i) a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento; ii) a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para a do desporto de alto rendimento; iii) o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não- profissional; e iv) a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional.2. Para dar cumprimento a esse objetivo, o poder público lança mão de diferentes mecanismos de financiamento que envolvem transferências orçamentárias e extraorçamentárias, como as transferências voluntárias, legais, renúncias fiscais, patrocínios incentivados ou não incentivados, emendas parlamentares, entre outros. A matéria ora em análise recai fundamentalmente sobre os recursos oriundos do produto da arrecadação federal com loterias e prognósticos numéricos, que são repassados a beneficiários privados sem fins lucrativos, conforme previsão contida na Lei 13.756/2018.3. Nesse sentido, em decorrência de Requerimento oriundo do Senado Federal em 2021, o TCU vem realizando uma série de trabalhos de fiscalização nas entidades esportivas beneficiárias de recursos lotéricos federais, por força da Lei 13.756/2018. [...].4. Por sua vez, esta é a primeira fiscalização na Confederação Brasileira do Desporto Universitário (CBDU), na modalidade integrada (auditoria operacional com aspectos de conformidade) para avaliação da eficiência, transparência e regularidade das operações envolvendo os recursos públicos federais oriundos da exploração de loteria confiados à unidade. [...]76. O presente capítulo se dedica a analisar se a CBDU preenche os requisitos para certificação de elegibilidade conferida pelo Mesp, que credencia as instituições para o recebimento dos recursos públicos federais e lotéricos. 77. A certificação emitida pelo Mesp é um documento específico que comprova o cumprimento das exigências anteriormente previstas nos arts. 18 e 18-A da Lei Pelé, atualmente constantes do art. 36 da NLGE, por parte de toda entidade pertencente ao Sistema Nacional do Esporte (Sinesp, antigo Sistema Nacional do Desporto - SND) que pretenda receber recursos públicos federais, bem como gozar de isenção do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL).78. Atualmente, a norma que regulamenta o procedimento adotado para verificação do cumprimento formal das exigências por parte das entidades é a Portaria - Mesp 115/2018, a qual estabelece uma série de requisitos a serem cumpridos, entre os quais a limitação do mandato do presidente ou dirigente máximo das entidades componentes do Sinesp, repetindo a disposição legal: mandato de até quatro anos, permitida uma única recondução por igual período.79. Sendo assim, neste capítulo será analisado o procedimento de verificação, pelo Mesp, do cumprimento das exigências legais e normativas pela CBDU para fins de certificação e recebimento de recursos federais e lotéricos.Achado 1.1 - Desde 2021, a CBDU não cumpre todas as exigências necessárias à certificação ministerial que lhe habilita ao recebimento de recursos lotéricos80. Desde 2021, a CBDU não possui certificação ministerial para fins de recebimento de recursos lotéricos. Apurou-se que a entidade não cumpria as exigências do art. 18-A, I, da Lei Pelé, regulada pelo inciso V do art. 3º da Portaria - Mesp 115/2018, assim como não cumpre, atualmente, o art. 36, IV, da NLGE, haja vista a comprovada recondução de seu presidente por mais de um mandato consecutivo de até quatro anos, o que é ilegal perante a legislação de regência.81. Este tema já foi elemento de esclarecimento junto à Consultoria Jurídica do Mesp (peça 186, p. 1-9), cuja manifestação corrobora o entendimento desta equipe de auditoria no sentido de que a limitação dos mandatos dos dirigentes milita em favor de uma amplitude democrática, preservando os direitos das minorias, evitando a perpetuação de um dirigente por longos períodos.82. Frise-se que as exigências previstas nos arts. 18 e 18-A da Lei Pelé e no art. 36 da NLGE não representam ingerência indevida do poder público na organização das entidades associativas de natureza privada, mas sim, condições pré-estabelecidas para a percepção de recursos públicos federais, às quais a CBDU não é obrigada a cumprir caso opte por se manter às suas próprias expensas. 83. No caso específico da CBDU, o Sr. [omissis] figura como presidente da entidade desde 13/1/2004 (peça 163 - registro CNPJ da CBDU), contrariando, também, o próprio Estatuto da Confederação que, em seu art. 5º, define que a entidade será administrada com base em práticas de governança corporativa, devendo observar e adotar a alternância no exercício dos cargos de direção (inciso V).84. Nessa perspectiva, não foram identificadas razões para a permanência na presidência por tão longo período, sendo que o atual presidente se encontra no cargo há mais de vinte anos, o que equivale a cinco mandatos consecutivos de quatro anos.85. Nesse ponto, para que fique claro o intuito do legislador, evitando-se celeumas desnecessárias quanto ao alcance dos dispositivos, cumpre observar o que constou da Justificativa do Projeto de Lei do Senado (PLS) 253/2012, que culminou na Lei 12.868/2013, ao fazer inserir o art. 18-A, na Lei Pelé, a saber:Entendemos, no entanto, que a legislação peca ao não prever mecanismos que impeçam as verdadeiras dinastias que se perpetuam na direção dessas entidades.[...]Além disso, propomos estabelecer um limite para a duração dos mandatos dos dirigentes das entidades de administração do desporto, de modo que sua permanência nos cargos não se prolongue indefinidamente. Cremos que a possibilidade de disputar a eleição no exercício do cargo dá margem ao uso de recursos e influência em proveito próprio. A alternância no poder, além de procedimento de cunho democrático, pode prevenir a prática de abusos continuados, assegurando a igualdade entre os candidatos em disputa. Para tanto, fixamos os mandatos em, no máximo, quatro anos, permitida uma recondução por igual período. (destaques inseridos) 86. A interpretação teleológica da norma indica a opção legislativa pela limitação temporal dos mandatos dos gestores das entidades desportivas, devendo ser observado o prazo máximo de oito anos, podendo tal prazo ser maior apenas na hipótese excepcional de mandato iniciado anteriormente à edição da Lei 12.868/2013 e cujo período fosse superior a quatro anos (vide art. 18-A, § 3º, I, da Lei Pelé), o que não foi o caso da CBDU, que sempre previu mandatos de quatro anos em seu estatuto.87. Ou seja, a previsão do art. 18-A, § 3º, I da Lei Pelé, quando menciona que 'será respeitado o período de mandato', teve a intenção de preservar a eleição anteriormente realizada, ainda que o 'período de mandato' seja superior a quatro anos. Nesse sentido, respeitar o período de mandato anteriormente estipulado nos estatutos das entidades não é o mesmo que desconsiderá-lo, como se o mandato à época da alteração normativa (Lei 12.868/2013) não devesse ser contado para fins do limite de reconduções ao cargo.88. Da leitura da Lei Pelé, não se verifica disposição expressa definindo que a regra do art. 18-A, caput e inciso I, alcança apenas as eleições para presidente ou dirigente máximo realizadas após a vigência das alterações introduzidas pela Lei 12.868/2013, como argumentam a CBDU e outras entidades para justificar o descumprimento do limite de apenas uma recondução de seus presidentes.89. Em razão disso, diferentemente do que é defendido pelas entidades, a Advocacia-Geral da União (AGU) já entendeu que a restrição ao número de mandatos (um mandato e uma reeleição) abrange, inclusive, o mandato em curso no momento da vigência da Lei e não apenas aqueles que se iniciaram após a entrada em vigor da nova legislação (14 de abril de 2014), conforme Parecer 155/2022 (peça 186, p. 83).90. Com relação ao § 3º, I, do referido art. 18-A, que determina que será respeitado o período de mandato do presidente ou dirigente máximo eleito antes da vigência da Lei 12.868/2013, a AGU também se posicionou no sentido de que não se pode dizer que tal dispositivo estaria excluindo o mandato vigente da regra do inciso I, do art. 18-A, como sustentam as entidades (peça 157, p.1-14). 91. Segundo parecer do Advogado da União (peça 157 p.66-76, Nota Informativa 1/2023), tal disposição tinha por única finalidade garantir que as alterações produzidas pela Lei não afetariam os mandatos vigentes quando de sua edição, especialmente quanto ao tempo limite de sua duração.92. O entendimento histórico do Mesp alinha-se ao da AGU (peça 186, p.83), qual seja, o de que, à luz do inciso I c/c o § 3º, I, ambos do art. 18-A da Lei Pelé, o mandato no qual investido o presidente ou dirigente máximo da entidade quando da entrada em vigor dessas modificações, em abril de 2014, deve ser contabilizado como o primeiro mandato para fins de cômputo dos períodos que autorizam o repasse de recursos públicos às entidades esportivas, independentemente de sua duração ser superior a quatro anos, permitindo-se uma recondução/reeleição, essa a ser considerada apenas a partir daquela data, e desde que limitada a quatro anos.93. É isso que consta dos pareceres 00155/2020/CONJUR-MC/CGU/AGU - NUP 71000.008933/2020-45 (peça 167, p.17-21) e 00052/2021/CONJUR-MC/CGU/AGU - NUP 71000.002207/2021-08, bem como da Nota 01037/2021/CONJUR-MC/CGU/AGU (peça 168, p.148-163), exarada em 6/12/2021, a partir de provocação da Diretoria de Certificação da Lei Pelé, e que tinha por objeto externar posicionamento sobre o tema em epígrafe.94. De toda forma, e apesar de algumas decisões favoráveis às entidades em sede de mandado de segurança (Processo 5091622-71.2021.4.02.5101 da Confederação Brasileira de Vela; Processo 5025171-47.2021.4.03.6100 da Confederação Brasileira de Beisebol e Softbol e Processo5016055-03.2021.4.04.7001/PR da Confederação Brasileira de Ciclismo, todos citados no Processo do Mesp SEI 71000.050972/2023-98, presente à peça 186, p.82-83), o entendimento do Ministério quanto ao tema permanece o mesmo e se aplica inclusive ao art. 36 da NLGE, que, dispondo quase de forma idêntica sobre a questão, revoga tacitamente o disposto no art. 18-A da Lei Pelé. 95. Importa ressaltar que o inciso da Lei Pelé que limita o mandato e a recondução do presidente (art. 18-A, I) teve sua vigência iniciada em abril de 2014 e foi recepcionado em sua integralidade pela NLGE, por meio do art. 36, IV, que entrou em vigor na data da publicação da NLGE, 15/6/2023. Nesse sentido, como não houve inovação no direito, nem descontinuidade da regra prevista desde o exercício de 2014, não há que se cogitar reiniciar a contagem dos mandatos em razão da NLGE. 96. Considerando que o presidente da CBDU se encontra no terceiro mandato (primeiro de 2013 a 2017, segundo de 2017 a 2021 e terceiro iniciado em 2021 até 2025) e que no exercício de 2025 está prevista nova eleição da entidade, com vistas a prevenir que esta adote entendimento equivocado sobre a data de início da contagem dos mandatos, cabe dar ciência à CBDU e ao Mesp de que a regra sobre a limitação do mandato e da recondução do presidente ou dirigente máximo das organizações de administração e de prática esportiva do Sinesp deve ter sua contagem iniciada desde abril de 2014, pois o art. 36, IV, da NLGE não inovou no direito e não houve descontinuidade da obrigação para fins de certificação junto ao Ministério.[...]99. O tema é de grande relevo, tendo em conta que, em que pese as entidades não atendam aos requisitos estabelecidos na legislação para a emissão dos certificados, devido à afronta direta ao intuito do legislador de assegurar a alternância na direção das entidades esportivas para evitar a perpetuação de comando sob uma mesma e contínua gestão, tais associações, como no caso da própria CBDU, continuam a receber recursos federais oriundos das loterias, mesmo sem decisão favorável em sede de mandado de segurança."Voto:12. Adianto que acolho as conclusões e a proposta de encaminhamento da unidade técnica, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo das seguintes considerações.13. A primeira questão de auditoria examinou se a CBDU atendia às condições de elegibilidade para receber recursos públicos oriundos de concursos de prognósticos e loterias. Para isso, é necessária a certificação emitida pelo Ministério do Esporte, prevista na Portaria MEsp 115/2018, no sentido de atestar o cumprimento de requisitos legais pelas entidades do Sistema Nacional do Esporte. Entre as condições, figura a limitação do mandato do presidente ou dirigente máximo a quatro anos, com permissão para apenas uma recondução por igual período, regra recepcionada pelo art. 36, IV, da Lei 14.597/2023.14. A fiscalização constatou que a confederação está sem certificação ministerial desde 2021 em razão do descumprimento da exigência de alternância no comando da entidade. O atual presidente ocupa o cargo de forma ininterrupta desde 13/1/2004, o que corresponde a cinco mandatos consecutivos de quatro anos, situação que afronta não apenas a legislação aplicável, mas também o próprio estatuto da entidade, cujo art. 5º prevê a adoção de práticas de governança corporativa e a alternância no exercício dos cargos de direção (achado 1.1). Não foram identificadas razões que justificassem a permanência por tão longo período, tampouco providências da entidade para se adequar à exigência legal. Como consequência direta, a ausência dessa certificação impede o repasse de recursos públicos federais, nos termos do art. 36 da referida lei.15. A exigência de alternância de poder foi concebida para coibir a perpetuação de dirigentes, promover gestões democráticas e assegurar a igualdade de oportunidades nas eleições internas, evitando abusos decorrentes do uso prolongado do cargo. Trata-se de opção legislativa deliberada, conforme se extrai da justificativa do projeto de lei que incluiu a limitação de mandatos na antiga Lei Pelé, voltada a impedir a formação de "dinastias" e a garantir a renovação de lideranças no esporte. O entendimento histórico do Ministério do Esporte e da Advocacia-Geral da União é de que a contagem dos mandatos deve incluir aquele em curso na data de entrada em vigor da norma (abril de 2014), permitindo-se apenas uma reeleição a partir desse marco, ainda que o mandato vigente à época tivesse duração superior a quatro anos.16. Diante desse contexto normativo e fático, a unidade técnica propõe duas medidas, com as quais concordo: (i) cientificar a CBDU e o Ministério do Esporte de que a contagem do mandato deve considerar o marco temporal de abril de 2014; e (ii) determinar ao ministério que avalie a situação da entidade e, caso persista a irregularidade, suspenda os repasses de recursos lotéricos.Acórdão:9.7. dar ciência à CBDU e ao Ministério do Esporte, com fundamento no art. 9º da Resolução-TCU 315/2020, de que:9.7.1. nos termos do art. 36, inciso IV, da Lei 14.597/2023, o limite legal para o mandato de presidentes ou dirigentes máximos de entidades integrantes do Sistema Nacional do Esporte e para uma única recondução deve considerar, para fins de contagem, a gestão em curso na data de entrada em vigor da Lei 12.868/2013, ou seja, abril de 2014 (achado 1.1);