Acórdão 1618/2019
Voto:Trago a este Plenário o Relatório do Acompanhamento da Gestão do Comitê Paralímpico Brasileiro - CPB, referente ao período de janeiro a dezembro de 2011, elaborado nos termos da Instrução Normativa - IN/TCU 48/2004.2.Rememoro que estes autos decorrem do TC-015.708/2011-0, autuado nos termos do art. 3º da Instrução Normativa/TCU 48/2004, para análise da gestão de recursos repassados ao Comitê Paraolímpico Brasileiro - CPB por força da Lei 9.615/1998, alterada pela Lei 10.264/2001, durante o período de agosto de 2009 a dezembro de 2010.3.Naqueles autos, foi prolatado o Acórdão 2.911/2014 - Plenário o qual, sinteticamente, determinou ao CPB a adoção de providências quanto a: i) possível superfaturamento da ordem de R$ 168 mil em contrato de fornecimento de premiação esportiva e de R$ 87.005,75 em contratação de firma para a realização de eventos; ii) ausência de concessão de desconto em contrato de compra de passagens aéreas; e iii) indícios de simulação de realização de processos licitatórios nas contratações decorrentes dos Termos de Convocação 04 e 05, ambos de 2009.[...]5.Aprecia-se nesta etapa processual o monitoramento levado a efeito pela Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais - SecexTrabalho acerca do cumprimento das determinações exaradas no mencionado Acórdão 1.345/2016 - Plenário.[...]8.Quanto ao subitem 9.1.2, cabem os seguintes comentários. A determinação lá veiculada tinha por objeto recompor os cofres da entidade de dano ao erário da ordem de R$ 87 mil decorrente de superfaturamento na contratação da firma [Eventos] no ano de 2010 para a realização de eventos.9.Para melhor situar os fatos, cumpre transcrever o seguinte excerto da instrução lançada pela então Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - SecexEduc nos autos do TC-015.708/2011-0 (peça 7 daquele processo, pp. 9/11):"34.2.Constatação 002: Superfaturamento na contratação de empresa especializada na produção de eventos, no valor de R$ 87.005,75. [Apontamentos da então Controladoria-Geral da União - CGU][...]A partir de análise conjunta dos pregões presenciais de organização de eventos para as Paraolimpíadas Escolares, verifica-se que há significativa diferença nos preços dos produtos e serviços contratados entre a licitação de 2009, onde se verificou restrições ao caráter competitivo e apenas uma empresa participou do certame, e a licitação de 2010, na qual houve efetivamente competição. Destaca-se ainda que na licitação de 2010 o preço inicialmente cotado pelo CPB, de R$ 857.771,00, caiu para R$ 430.000,00, uma redução de aproximadamente 50%.Salienta-se que os produtos e serviços licitados em 2009 e 2010 possuem exatamente as mesmas características e foram fornecidos pela mesma empresa - [Eventos].Dessa forma, resta evidenciada uma diferença entre os preços praticados, para os mesmos produtos, nos dois exercícios variando de 78% a 900%, diferença essa ocasionada pela ausência de competitividade na licitação de 2009.Considerando-se os preços de mercado, para uma amostra de itens extraídos do contrato do exercício de 2009 relacionados com suas quantidades totais, podem-se apontar as divergências demostradas na tabela (Peça 5, p. 36).Da análise dos preços contratados pelo CPB para os produtos e serviços necessários à realização do evento em questão, verifica-se, a partir da amostra anterior, um superfaturamento de R$ 87.005,75'."10.Em sua defesa, o CPB assevera, em essência, que os certames foram realizados sob a modalidade de menor preço global. Em seguida, faz considerações à jurisprudência do TCU acerca de licitações sob o regime de empreitada por preço global.11.No entender da entidade, os certames em foco não poderiam ter sido escrutinados, como foram pela CGU e pela unidade técnica, tendo por base preços unitários, pois o que importaria, ao final, seria o menor preço global, sendo que este último, quando comparado com o preço de mercado, não apresentava superfaturamento.12.Inicialmente, deve-se esclarecer que, nos termos do art. 6º da Lei 8.666/1993, empreitada por preço global é um regime de execução indireta em que o órgão ou entidade contrata com terceiros a execução da obra ou do serviço por preço certo e total.13.Já o art. 45, § 1º, daquele diploma legal preceitua que os tipos de licitação são: i) a de menor preço; ii) a de melhor técnica; iii) a de técnica e preço e; iv) a de maior lance ou oferta, nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.14.É dizer, não há que se baralhar tipo de licitação com regime de execução, como quer o CPB. Por óbvio, a entidade assim procede como fito de tentar salvaguardar o procedimento aventado de comparar, tão-somente, o preço global com o de mercado.15.A jurisprudência do TCU, nos casos de licitação do tipo menor preço global é no sentido da imprescindibilidade da análise dos preços unitários. Tal entendimento visa a coibir a prática do denominado jogo de planilha, que se caracteriza pela elevação dos quantitativos de itens que apresentavam preços unitários superiores aos de mercado e redução dos quantitativos de itens com preços inferiores, por meio de alterações contratuais informais, materializadas por meio de termo aditivo.16.Para corroborar o que acima afirmado, cito os precedentes abaixo, colhidos da ferramenta de pesquisa intitulada Jurisprudência Selecionada:Acórdão 2.381/2008 - Plenário (Relator Ministro Benjamin Zymler) "Devem constar obrigatoriamente do orçamento estimado os critérios de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação de preços máximos, tanto para as licitações do tipo menor preço unitário quanto nas de menor preço global, em razão de expressas determinações legais (artigos 40, caput, e inciso X, e 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993)."Acórdão 3.076/2010 - Plenário (Relator Ministro Augusto Nardes) "As planilhas de custos e formação de preços constantes da proposta da licitante devem retratar a composição do preço unitário mensal dos serviços, não sendo meramente referenciais, ainda que a licitação seja do tipo menor preço global."Acórdão 6.441/2011 - Primeira Câmara (Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman) "É obrigatório incluir em edital os critérios objetivos de aceitabilidade de preços unitários e global, com a fixação dos preços máximos aceitáveis e tendo por referência os preços de mercado e as especificidades do objeto licitado, devidamente justificadas e demonstradas."Acórdão 8.117/2011 - Primeira Câmara (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues) "O julgamento de propostas pelo menor preço global, sem análise dos preços unitários e sem estimativa de quantidades, pode conduzir à prática de jogo de planilha."Acórdão 2.177/2012 - Plenário (Relator Ministro-Substituto André de Carvalho) "Devem ser incluídos nos editais de licitação os critérios de aceitabilidade de preços unitários, além dos critérios para o preço global."Acórdão 6.130/2012 - Segunda Câmara (de minha Relatoria) "O edital deve trazer o detalhamento dos preços unitários dos itens que compõem a planilha orçamentária estimativa, a partir de critérios objetivos de aceitabilidadede preços unitários e globais."Acórdão 146/2013 - Plenário (Relator Ministro José Jorge) "O edital da licitação deve incluir cláusula estabelecendo critérios de aceitabilidade dos preços unitários e definição de seus valores máximos (art. 40, inciso X, da Lei 8.666/1993 e a Súmula 259 do TCU)."17.Em acréscimo, cito o recente entendimento do Plenário desta Corte no sentido de que a ausência de critérios de aceitabilidade de preços unitários constitui erro grosseiro, a atrair, inclusive, a responsabilidade do parecerista jurídico:Acórdão 1.695/2018 - Plenário (Relator Ministro Vital do Rêgo) "A ausência do critério de aceitabilidade dos preços unitários no edital de licitação para a contratação de obra, em complemento ao critério de aceitabilidade do preço global, configura erro grosseiro que atrai a responsabilidade do parecerista jurídico a quem coube o exame da minuta do edital, que deveria saber, como esperado do parecerista médio, quando os dispositivos editalícios estão aderentes aos normativos legais e à jurisprudência sedimentada que regem a matéria submetida a seu parecer."18.Não é demais ressaltar que, em se tratando de obras, o tema em debate possui verbete na Súmula de Jurisprudência do TCU:Enunciado 259/2010"Nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor." (grifo acrescido) 19.À guisa de conclusão, o argumento trazido à baila pelo CPB para não dar cumprimento ao comando do decisum ora em monitoramento não é capaz, per se, de justificar a mora do gestor. É necessário destacar que, em verdade, os argumentos aventados pela entidade deveriam servir de suporte às alegações de defesa do (s) responsável (eis) pelo dano ao erário em foco.20.Devo asseverar, ademais, apenas para argumentar, que, ainda que o entendimento aventado pelo CPB acerca da questão dos preços unitários fosse correto - que como visto acima não é - ainda seria necessário que a entidade comprovasse por elementos idôneos - e não por mera afirmação como fez - que o preço global praticado estava alinhado com o de mercado.21.Nesse sentido, em que pese a proposta da unidade técnica de considerar cumprida a determinação exarada 9.1.2, é necessário reiterá-la, eis que não restou demonstrado nos autos o seu adimplemento.Acórdão:9.1. determinar ao Comitê Paralímpico Brasileiro que adote as medidas administrativas de sua alçada com vistas à recomposição de dano ao erário decorrente do superfaturamento de R$ 87.005,75 na contratação da firma [Eventos], no ano de 2010, para a realização de eventos, instaurando, se for o caso, Tomada de Contas Especial e informe ao Tribunal, no prazo de 45 dias da ciência deste Acórdão, as providências adotadas;