Acórdão 8321/2024
VotoEm exame, tomada de contas especial decorrente de determinação constante do item 9.3 do Acórdão 914/2023-Plenário, para apurar possíveis irregularidades no Contrato 18/2017, celebrado entre o Hospital Federal dos Servidores do Estado (HFSE) e a [empresa], tendo como objeto a prestação de serviços de locação e de manutenção de máquinas de terapia renal substitutiva e fornecimento de insumos para hemodiálise.2. No processo originário, identificou-se possível superfaturamento tanto nos serviços de locação e manutenção, quanto no fornecimento de insumos, em razão de eventual sobrepreço nos valores contratados. A irregularidade teria decorrido da realização de licitação sem o devido estudo técnico e de viabilidade econômica, com indícios de restrição à competitividade e de sobrepreço na planilha do orçamento base.[...]10. A problemática do atendimento a portadores de doenças crônicas já foi apreciada por diversas vezes nesta Corte. No Acórdão 895/2010-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, foi destacado: "Por um lado, tem-se que o tratamento a esses pacientes envolve, entre outros aspectos críticos, a dispensação de medicamentos de custo elevado, a alta especialização das equipes de profissionais e a dependência operacional a meios tecnológicos e a estruturas de porte complexo".11. No relatório que fundamentou o Acórdão de relação 2.981/2009-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, foi ponderado que a "complexidade do assunto, bem como a extrema sensibilidade do objeto da licitação (hemodiálise) implica em cautela especial" (peça 5 do TC 019.353/2008-0). Naquela oportunidade, de forma análoga aos presentes autos, estava em exame processo licitatório para contratação de empresa especializada visando o fornecimento de máquinas e insumos para hemodiálise, do tipo menor preço global.12. Portanto, é de longa data que o TCU tem ciência da complexidade envolta nas contratações do tipo de objeto em tela.[...]16. Diante da inerente complexidade à contratação dos serviços de hemodiálise e respectivos insumos, a [empresa] juntou aos autos diversos contratos em que houve a opção da administração pelo modelo do menor preço global:[...]22. Assim, quanto à modelagem da contratação, neste momento, considero apropriada e suficiente a expedição de ciência à unidade jurisdicionada, de forma a prevenir eventuais irregularidades em futuras contratações, sem se olvidar que sempre deve ser realizada a avaliação da viabilidade de parcelamento dos itens numa contratação pública como medida imprescindível ao atendimento do interesse público, da economicidade e do cumprimento dos princípios da legalidade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e da eficiência na Administração Pública. Ao lado da fundamentação adequada, há imprescindibilidade da pesquisa de preços.IV23. Passamos ao exame sobre a responsabilização da [empresa].24. Conforme bem anotado pela então Secretaria de Controle Externo da Saúde (SecexSaúde), quando da instrução da representação que deu origem aos presentes autos, estamos tratando de procedimentos relativos à logística necessária para a realização de procedimentos de hemodiálises, conduta hospitalar que requer a execução de diversas despesas ligadas, por exemplo, a equipamentos, a insumos, a manutenções, entre outros:Como tal atividade médica apresenta várias especificidades técnicas, a obtenção de parâmetros reais de outras unidades de saúde é fundamental para esta atividade de controle externo, visto que as variáveis preços de referências (equipamentos e insumos), produtividade das máquinas, quantidade de manutenções, valor das manutenções, características do mercado de fornecedores e atributos dos equipamentos (vida útil, garantia etc.) devem ser utilizadas comparativamente de modo a evitar conclusões em desacordo com as necessidades ligadas à área de Terapia Renal (peça 497 do TC 004.531/2022-1).25. Ante essas particularidades, ao se acolher as alegações de defesa quanto à modelagem da contratação, no caso, com a utilização do critério de julgamento "menor preço global por grupo" (peça 57, p.16, do TC 004.531/2022-1), temos reflexos diretos na apuração dos valores que, em tese, deveriam ser restituídos.26. O cálculo do sobrepreço foi inicialmente estimado com base em compras individuais dos mesmos produtos (peça 4 do TC 003.347/2023-0). Considerando que, para o Contrato 18/2017, o critério de julgamento foi do tipo menor preço global por lote, a unidade técnica entendeu que isso possibilitaria uma sistemática de compensação de um preço por outro, de forma que balizou a quantificação do débito na comparação do preço unitário pago com o maior preço unitário de referência identificado pelo TCU, de forma a deixar o cálculo conservador.27. Todavia, a empresa apresentou atas de registro de preços, tanto para locação de equipamentos, quanto para o fornecimento de insumos, que revelam contratações por preços superiores aos praticados pela [empresa] no Contrato 18/2017. A utilização desses valores maiores seria suficiente para descaracterizar o débito, com demonstração da regularidade dos preços praticados, ou até haveria indicação de eventual economicidade da contratação em tela.28. Também foi apresentada estimativa de preço elaborada pela empresa [omissis], fabricante dos equipamentos, com valores de locação, em junho/2021, maiores do que aqueles praticados pela [empresa] no contrato ora em exame (peça 57).29. Nessa mesma linha, permanecem imprecisões nas comparações quanto aos parâmetros para detalhamento dos serviços de manutenção e de substituição do equipamento e/ou peças: as características de essencialidade e de continuidade dos serviços não se mostram suficientes para demonstrar o regime da prestação dos serviços de manutenção, se em regime de prontidão 24 horas por sete dias por semana, ou se com previsão de prazos para atendimento de até 48 horas a partir da solicitação pela contratada, ou se abarcam somente dias úteis e/ou horário comercial. Essas diferenças refletem no valor final do serviço e não podem ser desconsideradas.30. De acordo com a jurisprudência do TCU, nos casos em que não há segurança ou há dúvidas significativas no cálculo do débito, esse pode ser afastado. No Acórdão 6.903/2018-TCU- Segunda Câmara, da relatoria da Ministra Ana Arraes, foi destacado que a incerteza decorrente das diferentes metodologias usadas para apurar o débito, bem como a falta de dados, suscita dúvidas não só sobre a existência, ou não, de débito, mas também sobre seu valor. Essa incerteza levou ao encerramento do processo sem exame do mérito, por ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo.31. Adicionalmente, no Acórdão 1.176/2020-Plenário, também da relatoria da Ministra Ana Arraes, foi mencionado que a falta de parâmetros adequados de comparação prejudicou o cálculo do suposto sobrepreço e a consequente imputação de débito aos responsáveis.32. Esses dois julgados demonstram que, na ausência de dados confiáveis ou quando há incertezas significativas, o TCU pode decidir pelo afastamento do débito.33. Entendo o presente caso de forma similar a essas duas deliberações: a contar dos parâmetros das comparações realizadas, suscitam-se dúvidas não somente acerca da existência, ou não, de débito, mas também sobre seu valor, de forma que esse deve ser afastado.Acórdão:9.3. arquivar os autos sem julgamento do mérito ante a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos do art. 212 do Regimento Interno.