Acórdão 1342/2011
Voto:A presente consulta, formulada pelo Ministro-Presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST), eminente Ministro Milton de Moura França, atende aos requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, V, §§ 1º e 2º, do RI/TCU, e, portanto, deve ser conhecida por este Tribunal.Em síntese, a consulta gravita em torno da possibilidade de reversão da opção por computar em dobro licença-prêmio (por assiduidade) não usufruída, para fins de aposentadoria, de modo a que a referida licença possa ser objeto de requerimento de indenização por não fruição, uma vez que não mais seria computada como tempo ficto de serviço para obtenção do tempo exigido para aposentadoria.O cerne da consulta centra-se na situação de servidores que fizeram a opção pela contagem em dobro da licença-prêmio antes do advento do Acórdão TCU nº 1980/2009-Plenário e permaneceram em atividade auferindo o benefício do abono de permanência de que trata o art. 40, § 19, da Constituição Federal.No referido acórdão, o Tribunal deliberou nos seguintes termos:"9.1. com fundamento no art. 16, inciso II, do Regimento Interno do TCU, deferir o pleito do interessado, autorizando a conversão em pecúnia dos períodos de licença-prêmio por assiduidade não-gozados e nem computados em dobro para fins de aposentadoria, na medida das disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tribunal, sendo facultado, também, à Administração o pagamento parcelado da quantia devida;9.2. autorizar a Secretaria-Geral de Administração (Segedam) a proceder da mesma maneira, inclusive quanto à forma de implementação das providências necessárias, ou seja, na medida das disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tribunal, sendo facultado à Administração o pagamento parcelado da quantia devida, em relação aos demais aposentados do TCU que se encontrem em situação similar, observado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos, consoante o disposto no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, cujo termo inicial é a data da respectiva aposentadoria, reconhecendo neste feito, em caráter excepcional, a incidência da interrupção do aludido prazo prescricional no dia 22/8/2005, data em que foi divulgada oficialmente informação nesse sentido, por parte da antiga Secretaria de Recursos Humanos do Tribunal de Contas da União, mediante o Informativo/Serec nº 62/2005, o que garante o direito em comento, pela via especial ora autorizada, aos que se aposentaram na Corte de Contas após 22/8/2000 (item alterado pelo Acórdão TCU nº 2912/2010 - Plenário) ";A razão de ser da consulta está no entendimento de que este Tribunal, por meio desse acórdão, teria passado a admitir a conversão em pecúnia da licença-prêmio não usufruída como sendo opção do servidor.Portanto, questiona-se, implicitamente, se o magistrado ou servidor que optou pelo cômputo do tempo de licença-prêmio para habilitar-se antecipadamente ao abono de permanência, antes da prolação do referido acórdão, não estaria se vendo, agora, em situação financeiramente desfavorável, uma vez que, à época, não era permitida a opção pela indenização (mais vantajosa) que a novel jurisprudência desta Corte admitiria.A Sefip se pronunciou muito bem sobre a questão, mas ainda há argumentos adicionais a aduzir para reforçar meu posicionamento em consonância com sua proposta.Concluiu a unidade técnica que a opção pelo cômputo da licença-prêmio em dobro, tanto para fins de aposentadoria como para fins de abono permanência, é irretratável. Tal opção, no seu entendimento, é ato jurídico perfeito e, mesmo tendo ocorrido antes da prolação do mencionado acórdão, não pode ser desfeito, com o intuito de desconsiderar aquele tempo ficto da contagem do tempo exigido para aposentadoria.Finalizando essa introdução, complemento-a com breves linhas sobre as normas que regem a discussão, antes de passar à resposta à consulta.A Lei nº 8.162/1991, em seu art. 5º, prescreve que, "para efeito de aposentadoria, será computado em dobro o tempo da licença-prêmio a que se refere o art. 87 da Lei nº 8.112, de 1990, que o servidor não houver gozado".Posteriormente, a Lei nº 9.527/1997, assim tratou a questão:"Art. 7º Os períodos de licença-prêmio, adquiridos na forma da Lei nº 8.112, de 1990, até 15 de outubro de 1996, poderão ser usufruídos ou contados em dobro para efeito de aposentadoria ou convertidos em pecúnia no caso de falecimento do servidor, observada a legislação em vigor até 15 de outubro de 1996".A Emenda Constitucional nº 41/2003, por sua vez, estabeleceu que o servidor que optar por permanecer em atividade após ter cumprido os requisitos exigidos para aposentadoria voluntária fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor de sua contribuição previdenciária, até ser alcançado pela aposentadoria compulsória (o art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal).IIO Acórdão TCU nº 1980/2009 - Plenário, ponto fulcral da tese exposta na consulta, refere-se a um caso concreto e singularíssimo. Ante as peculiaridades do caso, esta Corte entendeu ser juridicamente possível a conversão em pecúnia dos períodos de licença-prêmio por assiduidade não gozados e nem computados em dobro para fins de aposentadoria do servidor que se inativara nessas condições.Naquele caso, o servidor, além de não ter usufruído das licenças-prêmio, não pode beneficiar-se da contagem em dobro para fins de aposentadoria, pois, ao requerer o benefício, já contava com tempo de serviço muito superior ao exigido, em nada lhe aproveitando, portanto, a referida contagem em dobro. Ademais, argumentou-se nos autos que o servidor não usufruíra das licenças por necessidade de serviço, uma vez que exerceu cargos comissionados de forma ininterrupta por longo período e sem possibilidade de se ausentar do serviço, por interesse da Administração.A mencionada decisão não criou pela via da interpretação uma terceira opção à disposição do servidor quanto às licenças-prêmio adquiridas. A primeira opção, prevista em lei, seria a pura e simples fruição da licença, finalidade natural do benefício; a segunda, também autorizada em lei, seria a contagem em dobro para fins de aposentadoria, enquanto tal opção foi admitida pelo ordenamento jurídico; e a terceira, suscitada na consulta, seria fruto da criação pretoriana administrativa, e consistiria na possibilidade de conversão dos períodos não usufruídos em pecúnia, opção à livre escolha do servidor.Enfatizo: este Tribunal não criou essa terceira opção naquele acórdão. Tão somente fez justiça num caso concreto e singularíssimo, conjugando a realidade fática, dispositivos legais, precedentes judiciais, princípios gerais do direito e princípios constitucionais.Evidentemente, se forem verificados em outros casos os mesmos pressupostos que fundamentaram aquela decisão, idêntica solução poderá ser requerida com base naquele precedente. Tais condições, contudo, não estão presentes na situação descrita da consulta em exame.E isso é de clareza meridiana: os servidores na situação descrita puderam e se beneficiaram do direito de contagem em dobro que a lei lhes garantia. O servidor beneficiado pelo Acórdão TCU nº 1980/2009 - Plenário, não.De outro lado, a aventada situação de "prejuízo financeiro" não se verifica efetivamente, pois tal hipótese somente pode ser suscitada em razão de entendimento equivocado do que foi discutido e restou decidido no Acórdão TCU nº 1980/2009-Plenário.Visto que a decisão deste Tribunal não foi no sentido de admitir a conversão em pecúnia como opção à livre escolha do beneficiário (entre contar em dobro ou converter), não há que cogitar sobre a situação economicamente desvantajosa daqueles que optaram pela utilização do tempo em dobro, uma vez que se lhes era e foi possível utilizar a contagem em dobro da licença-prêmio não usufruída para fins de obtenção do direito à aposentadoria, como a lei autorizava, não lhes assistiria o direito à indenização discutido naquele acórdão.Portanto, o decisum em questão não socorre pretensões de desfazimento de atos jurídicos perfeitos mediante os quais a Administração concedeu aposentadoria ou reconheceu o direito ao abono de permanência para que os beneficiários possam, então: i) retornar a um fictício status jurídico de servidor ativo (pela "desaverbação" de tempo de serviço, o que significaria o "desreconhecimento" do cumprimento dos requisitos de tempo para obtenção do direito à aposentadoria); ii) computar como tempo de serviço o tempo em que permaneceram em atividade sob o regime do abono de permanência e assim completar o tempo requerido para adquirir o direito à aposentadoria, sem valer-se da contagem em dobro da licença-prêmio; iii) retornar ao status jurídico de servidor com direito adquirido à aposentadoria e optante pelo regime de abono de permanência, e; iv) em última etapa, requerer conversão em pecúnia do período de licença-prêmio não usufruída, como se essa conversão fosse um direito assegurado por esta Corte de Contas.O objetivo de tal retorno ao passado seria unicamente (pois não se identifica outro) o de propiciar aos servidores que se valeram daquele tempo ficto para aquisição antecipada do direito a aposentar-se ou permanecer em atividade recebendo o abono permanência a possibilidade de obter ganhos financeiros decorrentes da troca de alguns meses de abono permanência (cerca de 11% da remuneração) pela indenização correspondente à soma das remunerações do período de licença-prêmio não usufruído, buscando em decisão desta Corte a justificativa para tal intento.Não vislumbro, nesse caso, interesse público, direito individual a ser protegido ou razões de justiça que possam se sobrepor à ausência de expressa disposição legal que autorize a conversão pretendida e justifiquem a criação jurisprudencial de algo que se pode assimilar a versões, fictas, do instituto da reversão.Para evidenciar as finalidades e contornos desse instituto, valho-me da transcrição dos artigos 25 a 27 da Lei nº 8.112/1990, em suas versões originais e atuais, que falam por si mesmos: [...].Outro óbice se apresenta à formulação de uma resposta positiva à consulta: a irretratabilidade da opção pelo cômputo em dobro da licença-prêmio não usufruída para fins de aquisição antecipada do direito à aposentadoria. Nesse sentido, assim se manifestou o Ministro Guilherme Palmeira em seu voto, quando da prolação da Decisão TCU nº 998/2001 - Plenário:"Por fim, entendo, como a Consultoria Jurídica, que a manifestação formal do servidor por uma das opções referentes aos períodos de licença-prêmio já adquiridos, fixadas no art. 7º da Lei nº 9.527/97, reveste-se do caráter de irretratabilidade. Com efeito, reza aquele dispositivo que tais períodos 'poderão ser usufruídos ou contados em dobro para efeito de aposentadoria ou convertidos em pecúnia no caso de falecimento do servidor'. Sua utilização em qualquer dessas três possibilidades exaure o direito, não havendo mais que se falar, após a regular opção do servidor e conseqüente produção dos efeitos jurídicos dela decorrentes, numa eventual recomposição do statu quo ante".Acatando a proposta do relator, decidiu este Tribunal (Decisão TCU nº 998/2001 - Plenário) nos seguintes termos:"8.1. esclarecer à SEGEDAM que:8.1.1. nos termos do art. 4º da Lei nº 9.783/99, faz jus à isenção da contribuição previdenciária todo servidor que permanece em atividade após completar as exigências para a aposentadoria voluntária integral nas condições previstas no art. 40 da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, ou nas condições previstas no art. 8º da referida Emenda, mesmo que para tanto tenha se valido do cômputo em dobro, para efeito de aposentadoria, de períodos de licença-prêmio, consoante disposto no art. 7º da Lei nº 9.527/97;8.1.2. a opção formal do servidor pela contagem em dobro de período de licença-prêmio, para efeito de aposentadoria, é irretratável".E ainda sobre essa irretratabilidade, reproduzo o precedente judicial colacionado pela Sefip, da eminente Desembargadora Federal Marga Inge Barth Tesseler, do TRF da 4ª Região, que nos autos da Apelação Cível nº 2008.72.00.006886-4/SC, assim se manifestou:"Comungo com o entendimento do Tribunal de Contas da União no sentido de que a opção formal do servidor pela contagem em dobro de período de licença-prêmio para efeito de aposentadoria é irretratável (fls. 78-87 e 160-164).Pelo mesmo motivo, a opção pela contagem em dobro de período de licença-prêmio para efeito de percepção de abono permanência é irretratável, pois não há direito ao referido abono se não houver o correspondente direito à aposentadoria.Isto porque com aquela opção manifestada pelo impetrante, restou formalizado o direito adquirido do servidor não só à percepção do abono de permanência, mas também a sua aposentadoria, cujo requerimento pode ser apresentado pelo impetrante a qualquer momento, pois decorrente de um ato jurídico definitivamente constituído.Ademais, o direito resultante do tempo de contribuição averbado pela Administração incorporou-se no patrimônio do servidor e produziu os efeitos jurídicos decorrentes."A desconstituição de atos jurídicos perfeitos, com efeitos produzidos e em produção, por iniciativa exclusiva do servidor, no seu exclusivo interesse, motivada pela vantajosidade de se retornar ao status quo ante e, a partir dali, tomar novas decisões fundadas na quantificação do benefício financeiro propiciado pela aplicação retroativa de novo entendimento dos Tribunais fere o princípio da segurança jurídica, em sua dimensão objetiva. E se fosse tal hipótese cogitada em favor da Administração seria rechaçada com toda a força da doutrina e da jurisprudência dominantes por malferir o mesmo princípio da segurança jurídica, agora em sua dimensão subjetiva, a da boa-fé e confiança nos atos emanados do Estado.Admitir tal possibilidade implicaria, também, submeter a Administração a permanente possibilidade de sofrer sobressaltos financeiros e ônus operacionais, situação indesejável frente a um dos princípios reitores da Administração Pública, o da eficiência.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos de admissibilidade elencados no art. 264, inciso V, §§ 1º e 2º, do RI/TCU;9.2. esclarecer ao consulente que no Acórdão TCU nº 1980/2009-Plenário esta Corte de Contas deliberou sobre caso concreto e singularíssimo de servidor que, no interesse da Administração, não usufruiu das licenças-prêmio que adquirira e não pode beneficiar-se da contagem em dobro das licenças não usufruídas para fins de aposentadoria, uma vez que, no momento em que requereu o benefício, contava com tempo de efetivo serviço superior ao exigido pela Constituição, em nada lhe aproveitando, portanto, a referida contagem de tempo ficto;9.3. esclarecer ao consulente que o Acórdão TCU nº 1980/2009-Plenário, com a redação dada pelo Acórdão TCU nº 2912/2010 - Plenário, não facultou ao servidor a conversão de licença-prêmio não usufruída em pecúnia como alternativa, à sua livre escolha, à contagem em dobro do período não usufruído para fins de aposentadoria;9.4. informar ao consulente que, conforme mencionado no relatório e na proposta de deliberação que acompanham este acórdão, na Decisão nº 981/2001-Plenário, este Tribunal, ao mesmo tempo em que decidiu que "faz jus à isenção da contribuição previdenciária todo servidor que permanece em atividade após completar as exigências para a aposentadoria voluntária integral nas condições previstas no art. 40 da Constituição Federal, na redação dada pela Emenda Constitucional nº 20/98, ou nas condições previstas no art. 8º da referida Emenda, mesmo que para tanto tenha se valido do cômputo em dobro, para efeito de aposentadoria, de períodos de licença-prêmio, consoante disposto no art. 7º da Lei nº 9.527/97" (item 8.1.1), decidiu que "a opção formal do servidor pela contagem em dobro de período de licença-prêmio, para efeito de aposentadoria, é irretratável" (item 8.1.2);.9.5. responder ao consulente, utilizando os estritos termos da consulta formulada, que não é possível "a conversão, em pecúnia, por ocasião da aposentadoria, dos dias de licença-prêmio por assiduidade computados em dobro, mediante opção irretratável, para a concessão do abono de permanência, de que trata o art. 40, § 19, da Constituição Federal de 1988, bem assim os arts. 2º, § 5º, e 3º, §1º, da Emenda Constitucional nº 41, publicada no DOU de 31/12/2003", realizada antes da prolação do Acórdão nº 1980/2009-TCU-Plenário;