Acórdão 4122/2025
Voto2. Trata-se de recurso de reconsideração interposto pelo sr. [responsável], presidente do [instituto] e sócio-administrador da [contratada], contra o Acórdão 7.037/2024-1ª Câmara (Rel. Min. Jorge Oliveira). Por meio dessa deliberação, entre outras providências, o Tribunal julgou irregulares as contas do recorrente, condenou-o em débito (valor histórico: R$ 57.000,00; data-base: 17/5/2012) e aplicou-lhe multa de R$ 17.000,00, esta com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992.3. Originariamente, este processo cuidou de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Banco do Nordeste do Brasil S.A. (BNB) em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados por meio do Convênio Fase 2012/040, que tinha por objeto a execução do projeto intitulado "Desenvolvimento Regional do Nordeste de Getúlio Vargas a Dilma Rousseff - Pesquisa Fotográfica - Estadual e Nacional", destinado à produção de fascículos históricos sobre o período de 1951 a 2011. [...]5. Antes de avançar sobre o caso concreto, é preciso apresentar o contexto das contratações. A execução de publicações que abordam a evolução e o desenvolvimento socioeconômico da região Nordeste a partir do governo do Presidente Getúlio Vargas foi objeto de mais de uma dezena de convênios firmados pelo BNB com o [instituto], tendo aquele banco de fomento repassado R$ 1.469.000,00 ao [instituto]. [...]7. O [instituto] terceirizou integralmente as atividades dos convênios - e há diversas evidências que corroboram a suspeita de fraude nessa operação. Nos convites realizados, sagrou-se sempre vencedora a empresa [contratada], cujo sócio-administrador - agora recorrente - ocupava cargos diretivos no [instituto], em parte como vice-presidente, em parte na condição de presidente. Os valores propostos pela [contratada] coincidiam com o repasse federal e as contrapartidas não eram aportadas pelo [instituto]. Além disso, a empresa que apresentava maior proposta comercial nas contratações de todos os ajustes era sempre a mesma. [...]9. Na decisão recorrida, o Tribunal entendeu que a celebração de convênios com indícios de fraude não tem relação direta com o débito, uma vez que ocorreu na etapa de concepção dos instrumentos. Desse modo, embora tenha afastado o indício de dano, entendeu que o sr. [omissis] atuou com culpa grave na administração dos recursos pertencentes ao BNB, razão pela qual suas contas foram julgadas irregulares e houve a aplicação da multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00.10. Sobre a não comprovação da execução física do objeto do convênio, este Colegiado considerou a existência de sentença judicial transitada em julgado em ação declaratória de inexistência de débito proposta pelo [instituto] contra o BNB (Processo 0214166-86.2015.8.06.0001 - TJ/CE), em que o magistrado confirmou a execução física dos objetos conveniados. Desse modo, afastou-se a irregularidade.11. Na decisão, entendeu-se que a regular execução financeira do convênio não estava comprovada. Manteve-se a responsabilidade do sr. [responsável] pelos recursos efetivamente geridos, no valor de R$ 57.000,00. [...]. 12. Com relação à ausência de disponibilização da contrapartida, o Tribunal entendeu que esse fato não enseja a devolução de recursos aos cofres do BNB, uma vez que houve a reprovação integral dos valores federais repassados ao [instituto]. 13. Insatisfeito com a decisão condenatória, o sr. [responsável] apresentou recurso de reconsideração, por meio do qual trouxe as seguintes teses: a) impossibilidade de cobrança dos valores que foram objeto da condenação, dada a configuração da coisa julgada em processo judicial; [...]. 14. A Unidade de Auditoria Especializada em Recursos e o Ministério Público junto ao TCU analisaram essas questões e propuseram, de forma uníssona, negar provimento ao apelo. Manifesto-me de acordo com os pareceres precedentes, cujos fundamentos incorporo como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a fazer. 15. O processo judicial 0214166-86.2015.8.06.0001 está juntado na peça 185 do TC 013.374/2021-4. De início, observo que o [instituto] ingressou com ação declaratória de inexistência de débito em desfavor do BNB, cumulada com indenização por dano moral, e que a matéria controvertida e decidida naquele processo não coincide exatamente com as irregularidades apuradas na presente tomada de contas especial. 16. Isso porque naqueles autos discutiu-se a cobrança de valores pelo BNB, que teria incluído o nome da instituição convenente no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal (Cadin), devido a irregularidades na execução do convênio, sem a prévia instauração de tomada de contas especial. 17. A sentença reconheceu a execução física do objeto pactuado neste e nos diversos convênios firmados com o [instituto], entendimento confirmado em grau de apelação, como se verifica na ementa abaixo:"EMENTA: ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE INEXISTÊNCIA DE DÉBITO C/C INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS. CONVÊNIO PARA EXECUÇÃO DE PROJETO 'PARA PRODUÇÃO ELETRÔNICA PARA A COMPOSIÇÃO DO PILOTO DO LIVRO QUE ABORDA TODA A EVOLUÇÃO E O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO DA REGIÃO NORDESTE A PARTIR DO GOVERNO DO PRESIDENTE GETÚLIO VARGAS (PERÍODO DE 1951 A 2011) '. INCONTROVÉRSIA QUANTO À EXECUÇÃO DO OBJETO. OBSERVÂNCIA DO CUMPRIMENTO DA FINALIDADE CONTRATUAL. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. GRAVAME INDEVIDO. DANO MORAL. VALOR QUE DEVE SER PROPORCIONAL AO DANO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO" (grifos acrescidos).  18. Nessa perspectiva, existe identidade material entre aquela ação e a presente tomada de contas especial apenas quanto à irregularidade "não comprovação da execução física do objeto do convênio". Sendo assim, compreendo que as demais irregularidades submetidas ao contraditório das partes arroladas podem ser analisadas por esta Corte de Contas, sem que se possa cogitar de coisa julgada, tampouco de eventual ineficácia do título executivo extrajudicial, quanto a essas causas de pedir.19. Em um primeiro momento, essa não era a posição do Colegiado. Nos Acórdãos 1.216/2024, 1.217/2024, 1.218/2024 e 1.219/2024, todos proferidos pela Primeira Câmara, o Tribunal arquivou quatro TCE, sem julgamento do mérito, ante a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, decisões estas referentes aos Convênios Fase 2012/108, 2012/082, 2012/083 e 2012/081, respectivamente. 20. Contudo, o entendimento do Colegiado evoluiu por ocasião do Acórdão 3.701/2024-1ª Câmara, que examinou TCE instaurada a partir do Convênio Fase 2012/041. A partir desse precedente, o Tribunal passou a entender que os efeitos da coisa julgada obtidos em decorrência do processo judicial não impedem o julgamento dos processos de controle externo em que tenham sido apuradas outras irregularidades que não envolvam a execução física dos convênios. Cito, nesse sentido, os Acórdãos 8.994/2024, 8.993/2024, 8.992/2024, 8.991/2024, 8.457/2024, 7.037/2024, 5.629/2024 e 4.666/2024, todos da Primeira Câmara. 21. Portanto, rejeito a tese da impossibilidade de cobrança dos valores que foram objeto da condenação. 22. Dito isso, entendo que não foi comprovada a regular execução financeira do Convênio Fase 2012/040. 23. Isso porque os valores relativos ao ajuste foram depositados na conta específica em 17/5 (R$ 57.000,00) e em 26/6/2012 (R$ 40.000,00) e quase que integralmente debitados, em 17/5 e 27/6/2012, por intermédio de uma TED de R$ 55.000,00, não localizada nos autos, e um cheque de R$ 42.000,00 em favor da [contratada], contratada pela entidade convenente.24. As quantias debitadas não coincidem com os documentos fiscais apresentados pela entidade convenente para justificar as despesas realizadas, a saber, as Notas Fiscais 40 e 50, nos valores de R$ 57.000,00 e R$ 40.000,00, datadas de 1º/6 e 12/7/2012, ambas emitidas pela [contratada]. Não há nenhum detalhamento dos profissionais (fotógrafos) contratados ou das horas de serviço efetivamente prestadas, circunstâncias que impedem qualquer avaliação da legitimidade das despesas. 25. Além disso, esses pagamentos não respeitaram o cronograma de desembolso pactuado no termo de convênio. De acordo com o anexo III do instrumento assinado, a segunda parcela dos recursos, que deveria ser de R$ 40.000,00, só poderia ser paga seis meses após a liberação da primeira prestação, mas desde que houvesse a comprovação da execução de pelo menos 80% da parcela anterior. Essa segunda condicionante aparentemente não foi respeitada, pois não há nos autos o acompanhamento que deveria ter sido realizado pelo Escritório Técnico de Estudos Econômicos do Nordeste, vinculado ao BNB, conforme exigido pelo convênio.26. Essas circunstâncias impedem, a meu ver, o estabelecimento de um nexo causal entre os recursos federais transferidos por meio do Convênio Fase 2012/040 e as despesas informadas pelo convenente.27. Como expus no voto revisor que apresentei por ocasião do julgamento do TC 008.607/2021-4 (Acórdão 3.701/2024-1ª Câmara), as inconsistências na execução financeira da avença constituem de per si, motivo suficiente para a glosa dos valores e a imputação de débito aos responsáveis. No caso, aplica-se a jurisprudência pacífica nesta Corte de Contas, no sentido de que "para a comprovação da regular aplicação de recursos federais recebidos mediante convênio ou instrumento congênere, não basta a demonstração de que o objeto pactuado foi executado, mas que foi realizado com as verbas transferidas para esse fim" (Acórdão 8.448/2021-2ª Câmara. Relator: Ministro Augusto Nardes).28. As irregularidades verificadas possuem elevada carga probatória negativa, em desfavor do recorrente, que, na condição de presidente da instituição convenente, competia respeitar as regras do convênio, entre as quais a necessidade de comprovar o nexo de causalidade entre os recursos e as atividades realizadas. Ao não proceder nesse sentido, assume a responsabilidade de restituir os recursos geridos, isto é R$ 57.000,00. 29. O recorrente defende a legalidade do convênio firmado com o [instituto] e do contrato firmado com a [contratada]. Essas questões não são relevantes para a imputação do débito, visto que a necessidade de devolução de recursos se deu porque não foi comprovado o liame da verba gerida pelo recorrente com as atividades realizadas no convênio. A despeito disso, cabe ressaltar que a contratação de uma empresa administrada pelo presidente do [instituto] desrespeita os mais basilares princípios de direito administrativo, como a impessoalidade e a moralidade, senão vejamos. Acórdão9.1. conhecer do recurso de reconsideração interposto pelo sr. [responsável] para, no mérito, negar-lhe provimento;