Acórdão 2131/2021
Voto:Trata-se de auditoria de conformidade, realizada no período de 13/8/2018 a 19/10/2018, com o objetivo de verificar a regularidade das obras de adaptação, reforma, restauração e ampliação do Fórum da Justiça do Trabalho de Belo Horizonte/MG, contratadas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região/MG - TRT/3ª Região.II2. Para elaboração dos projetos executivos de engenharia, o TRT/3ª Região firmou o Contrato 10SR035, em 30/12/2010, com a [empresa 1]. Na sequência, duas licitações foram realizadas para a execução das obras. A primeira deu origem ao Contrato 15SR039, assinado em 31/12/2015, com a [empresa 2], no valor de R$ 12.040.459,58, para a construção do edifício estacionamento e reforma dos dois prédios no quarteirão 20. Além deste último, em 5/4/2016, o TRT/3ª Região firmou o Contrato 16SR013, novamente com a [empresa 2], no valor de R$ 86.118.120,84, para a reforma e adaptação dos prédios no quarteirão 26, que receberiam as varas da Justiça do Trabalho.3. A equipe de auditoria do TCU, no relatório à peça 38, emitido em 7/12/2018, registrou as seguintes irregularidades nas obras do TRT/3ª Região: (i) projeto básico deficiente (objeto do Contrato 10SR035 e que serviu de projeto referencial para as licitações que culminaram na celebração dos Contratos 15SR039 e 16SR013); e (ii) ausência de termo aditivo formalizando as alterações das condições inicialmente pactuadas, na execução do Contrato 15SR039.4. As irregularidades identificadas pela equipe de fiscalização do TCU provocaram a realização de apurações internas pelo TRT/3ª Região, tanto em face de seus servidores quanto das empresas contratadas. Contra a empresa projetista [empresa 1], signatária do Contrato 10SR035, em decorrência dos erros, omissões e incompletude nos projetos, foram aplicadas penalidades de multa de 30% do valor contratado e de suspensão temporária para participar de licitações e contratar com a Administração pelo prazo de um ano. 5. Em relação aos servidores daquele órgão, a despeito das conclusões de comissão de processo administrativo disciplinar pela ocorrência de faltas funcionais passíveis de advertência, o Diretor-Geral do TRT/3ª Região, em 24/7/2020, acolheu manifestação da Assessoria Jurídica de Pessoal pela absolvição de [omissis 1], Diretor-Geral no biênio 2016/2017, e de [omissis 2], Diretor de Administração à época dos fatos e fiscal do Contrato 15SR039. Quanto ao servidor [omissis 3], então secretário de engenharia do TRT/3ª Região, gestor do Contrato 10SR035 e também fiscal do Contrato 15SR039, apesar das conclusões pela prática de infração disciplinar punível com advertência, a penalidade não foi aplicada em razão da prescrição da pretensão punitiva, nos termos da Lei 8.112/1990.6. Além de diversas diligências para instrução do processo, a unidade técnica deste Tribunal realizou, com a anuência da Ministra Ana Arraes, que me antecedeu na relatoria deste feito, as audiências do Sr. [omissis 3], Secretário de Engenharia do TRT/3ª Região, e do Sr. [omissis 2], Diretor de Administração daquele órgão. Também foram instados a se manifestar a Sra. [omissis 4], responsável técnica da empresa projetista [empresa 1], e o Sr. [omissis 5], engenheiro civil da mesma empresa. 7. Ao final, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Hídrica, de Comunicações e de Mineração - SeinfraCom rejeitou a totalidade das razões de justificativa e propôs a aplicação de multas individuais aos servidores do TRT/3ª Região [omissis 2] e [omissis 3]. Manifestou-se, ainda, pela inabilitação desses responsáveis para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública.8. Feito breve histórico, passo ao exame.III9. O primeiro achado de auditoria diz respeito a falhas nos projetos executivos de engenharia objeto do Contrato 10SR035 e, por conseguinte, na utilização de tais projetos na contratação da construção do edifício estacionamento e reforma dos dois prédios no quarteirão 20, matéria do Contrato 15SR039. Também restou impactado o Contrato 16SR013, cujo objeto era a reforma e adaptação dos prédios que abrigariam o fórum trabalhista de BH no quarteirão 26, tendo em vista que ele sequer foi iniciado e o ajuste acabou rescindido.10. Segundo registrado no relatório de fiscalização, falhas graves foram constatadas no projeto de referência, dentre as quais inúmeras impropriedades no orçamento, inconsistências no cronograma físico-financeiro e falta de memórias de cálculo de todos os itens da planilha. Pela materialidade, a partir dos registros da equipe de auditoria (peça 38), destaco: i) erro no levantamento, que deixou de incluir uma das fachadas do prédio estacionamento, e consequente omissão dos quantitativos do serviço de "tela 100% de aço inoxidável" demandados; ii) erro no levantamento das quantidades de aço nas diversas planchas dos projetos; iii) o orçamento não considerou o transporte do material proveniente das escavações e das demolições previstas na planilha; iv) o orçamento não considerou os serviços "Fachada Modular Belmetal Linha Atlanta", apesar de previsto no projeto; v) o equipamento "Elevador de Acessibilidade no Ed. Mario Werneck." não foi incluído no orçamento, havendo previsão apenas no projeto de arquitetura; vi) erro de concepção em relação ao serviço "Reboco Paulista, Massa Única", o que exigiu redução significativa da quantidade orçada.11. Em verdade, inicialmente, o projeto sequer possuía coeficiente de aproveitamento - CA, que diz respeito à relação entre a área de construção total e a área do terreno, compatível com os parâmetros urbanísticos da localidade em que deveria ser executado. No momento da celebração do Contrato 10SR035, em 30/12/2010, o CA vigente para a área do TRT/3ª Região era de 1,00, muito aquém dos 3,58 calculados a partir do termo de referência. A alteração do CA da referida área para 4,5 veio ocorrer apenas em 23/5/2014, com a edição da Lei Municipal 10.731/2014, o que, ao menos em parte, explica a necessidade de quinze prorrogações do prazo para a conclusão dos projetos, realizadas ao longo dos seis anos de vigência de um ajuste inicialmente previsto para ser concluído em 180 dias.12. A própria responsável técnica da empresa projetista informou que os projetos não estavam prontos para serem licitados à época do certame e "relata que foi surpreendida com a licitação da obra (...) afirmou que ainda havia pendências nas peças do projeto naquele momento." (peça 19, p. 14- 15). 13. Ouvido em audiência, o Secretário de Engenharia à época dos fatos, [omissis 3], apesar de ter solicitado e lhe ter sido deferido pedido de prorrogação de prazo para apresentação de razões de justificativa, não trouxe aos autos quaisquer elementos de defesa, o que impõe declarar sua revelia.14. Responsável pela aprovação do projeto referencial da licitação CC 03/2015, objeto do Contrato 10SR035 (Projetos Executivos), e que serviu de base para o Contrato 15SR039 (Construção e Reforma da Quadra Q20), as evidências colhidas pela equipe de fiscalização do TCU demonstram que o gestor faltou com o dever de cuidado que lhe seria exigível e cometeu erros importantes na condução das contratações.15. A despeito das graves falhas técnicas, aprovou os projetos básicos e emitiu declaração expressa quanto à existência de "conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para caracterizar a obra ou serviço [...] de modo a atender os requisitos estabelecidos no inciso IX do art. 6º, combinado com os incisos do art. 12 da Lei 8.666/93" (peça 18, p. 6).16. O segundo achado de auditoria, diretamente associado ao primeiro, diz respeito à execução de serviços em quantitativos superiores àqueles previstos na planilha orçamentária original do Contrato 15SR039, além de outros sequer previstos, executados pela contratada e não acobertados por aditivos contratuais. Em decorrência de erros de projeto, omissões e diferenças de quantitativos com valores expressivos, os serviços não formalizados alcançaram R$ 1,55 milhões, o equivalente a 12,87% do valor contratado. A Seinfracom ainda registrou que o desacerto na execução contratual teria levado à ocorrência de pagamentos em valor superior aos serviços efetivamente realizados, na ordem de R$ 222 mil, sem, contudo, apontar que, no acerto final, tenha se consumado prejuízo ao erário.17. As alterações demandadas, ainda que devidamente consignadas em aditamentos contratuais, sequer atenderiam ao limite regulamentar. Vale lembrar o que dispõe o Decreto 7.983/2013, art. 13, inciso II, em caso de adoção dos regimes de empreitada por preço global e de empreitada integral (destaques acrescidos):[...]18. Outrossim, a jurisprudência do TCU é esclarecedora ao aduzir que a empreitada por preço global deve ser adotada quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de precisão, as quantidades dos serviços a serem executados, enquanto a empreitada por preço unitário deve ser preferida para objetos que, por sua natureza, não permitam a precisa indicação dos quantitativos orçamentários. Nessa linha é o Acórdão 2.432/2016-Plenário, relatado pelo Ministro Benjamin Zymler.19. Ainda que a especificidade de algumas tipologias de obras, em especial daquelas que incluem reformas de grande porte como é o caso do Contrato 15SR039, imponham dificuldades adicionais ao gestor público na execução contratual e exijam do próprio controle externo maior parcimônia na avaliação, o volume de serviços contratualmente descobertos não pode ser tido como regular. 20. Tampouco há de ser considerada válida cláusula contratual que sugere a aferição do limite de aditamentos contratuais apenas ao final da execução, com possibilidade de formalização tardia de serviços realizados sem previsão contratual. Como indicado pela unidade instrutiva, diversos dispositivos da Lei 8.666/1993 orientam em sentido diverso, a exemplo do art. 60 (formalização de contratos e seus aditamentos), art. 60, parágrafo único (nulidade de contrato verbal com a Administração), art. 61, parágrafo único, c/c art. 3º (publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial como condição para sua eficácia), art. 62 (obrigatoriedade de instrumento de contrato), art. 65 (alteração do contrato com as devidas justificativas), art. 66 (execução fiel do contrato de acordo com as cláusulas avençadas) e art. 67 (acompanhamento e fiscalização do contrato por representante da Administração).21. Quanto a esta irregularidade, não há elementos que se aproveitem em favor do Secretário de Engenharia à época dos fatos, [omissis 3], fiscal do Contrato 15SR039. As razões de justificativa do Diretor de Administração do TRT/3ª Região, [omissis 2], igualmente não permitem afastar sua responsabilização.22. A este último competia, segundo normativo interno do Tribunal Regional do Trabalho, acompanhar e fiscalizar, inclusive in loco, a execução do contrato e aferir a conformidade dos serviços (art. 6º, inciso II e IV da Instrução Normativa TRT3/GP 7/2013). Ademais, como anotado apela unidade instrutiva, as apurações levadas a efeito pelo TRT/3ª Região demonstraram que o gestor teve ciência das irregularidades ocorridas ao longo da execução do Contrato 15SR039, tanto a partir de correspondências encaminhadas pela contratada quanto pelo diário de obras e ainda por comunicações eletrônicas encaminhadas entre as partes.23. As alegações do Sr. [omissis 2], que buscam indicar culpa exclusiva do dirigente da Secretaria de Engenharia, [omissis 3], ratificam as falhas cometidas por este último, mas não afastam a responsabilidade do primeiro, sobretudo diante do conjunto importante de falhas em todo o processo de execução das obras do TRT/3ª Região e de suas competências institucionais.24. Nesse cenário, portanto, ao ter por presente culpa grave na conduta dos responsáveis, em linha com o que dispõe o art. 28 da Lei 13.655/2018 e a jurisprudência do TCU que se consolida sobre o "erro grosseiro", acolho as conclusões da SeinfraCom e proponho apenar [omissis 3] e [omissis 2] com multas pecuniárias fundamentadas no art. 58, inciso II, da Lei 8.4443/1992. Ao primeiro, diretamente responsável pelas irregularidades representadas nos dois achados de auditoria, proponho aplicação de multa no valor de R$ 8.000,00 e ao segundo, cuja omissão contribuiu para as falhas caracterizadas no segundo achado de auditoria, multa de R$ 4.000,00.25. Deixo de acolher, contudo, a proposta de inabilitação de ambos os responsáveis para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, porque não verifico gravidade nas infrações cometidas pelos agentes públicos que sustente esse nível de penalidade. A jurisprudência do TCU, na quase totalidade dos casos, tem reservado tamanha reprimenda para condutas que envolvam fraude à licitação, atos dolosos ou de corrupção que determinem prejuízo ao erário ou aos princípios constitucionais ou, pontualmente, para atos culposos de consequências extremamente gravosas. Dentre tantos, é nessa linha o julgado que transcrevo a seguir:Acórdão 1.974/2012-TCU-Plenário, Relator o Ministro Walton Alencar RodriguesA inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança somente é reservada pelo TCU para a conduta, ou conjunto de condutas, cuja gravidade é considerada extrema.Acórdão:9.1. considerar revel [omissis 3];9.2. excluir [omissis 4] e [omissis 5] da relação processual;9.3. rejeitar as razões de justificativa de [omissis 2];9.4. aplicar multa de R$ 8.000,00 (oito mil reais) a [omissis 3] e multa de R$ 4.000,00 (quatro mil reais) a [omissis 2], a serem recolhidas ao Tesouro Nacional atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a data do efetivo pagamento, caso este venha a ser efetuado após o vencimento do prazo abaixo fixado, na forma da legislação vigente;