Acórdão 1463/2024
Relatório:Trata-se de representação formulada pela Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) com vistas a examinar possíveis irregularidades praticadas no Pregão Eletrônico 68/2022, conduzido pela Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro.[...]5. Após as oitivas e diligências consideradas necessárias, além da realização das audiências autorizadas por este relator (despacho à peça 45), veio aos autos a instrução derradeira da AudContratações (peça 90), que analisou as razões de justificativa apresentadas pelos gestores e exarou manifestação técnica que contou com a anuência do escalão dirigente da unidade (peças 91 e 92) e parecer favorável do Ministério Público que atua junto ao Tribunal (peça 95).6. Transcrevo a seguir, para fazer parte deste relatório, excertos da instrução de peça 90, com os ajustes de forma considerados necessários:" (...) F.1. Exame das audiências realizadas:Item 89.5.a): falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares, em violação aos princípios da publicidade e da transparência, ao Anexo V, item 2.2, alínea 'a', da IN Seges/MPDG 5/2017e aos Acórdãos 488/2019-TCU-Plenário, Relatora Ministra Ana Arraes, e 1414/2023-TCU-Plenário, Relator Ministro Jorge OliveiraResponsável: [responsável], ordenador de despesas da Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro. Conduta: assinou o edital do Pregão 68/2022 contendo a irregularidade.Razões de justificativa do [responsável] (peça 81, p. 12):a) alega que, após a assinatura dos documentos que integram a fase interna do processo licitatório, o processo administrativo segue para a Seção de Licitações, acrescentando que o ETP foi elaborado por equipe técnica qualificada da Seção de Análise da Demanda da Base, apesar de não ter sido publicado, conforme preconiza a IN Seges/MPDG 5/2017;b) afirma que a fata de publicação do documento não gerou prejuízos aos participantes, tendo em vista que o ETP é um documento que integra a fase de planejamento interno e o objetivo principal é demonstrar a real necessidade que justifica a contratação/aquisição, analisar a viabilidade técnica, bem como construir o arcabouço básico para elaborar o Termo de Referência, que na verdade é o grande balizador da fase de disputas de uma licitação; ec) acrescenta que foram observados os princípios basilares da Lei 8.666/93 e que o processo administrativo físico foi disponibilizado para aqueles que se interessassem em ter acesso integral aos termos ali dispostos, conforme consta no item 11.4 do edital, não tendo havido prejuízo à publicidade das condições da contratação.Análise:32. Inicialmente, cumpre transcrever dispositivo da Instrução Normativa Seges/MPDG 5/2017, que orienta quanto à divulgação dos Estudos Técnicos Preliminares, cabendo ressaltar que a orientação é que os ETPs sejam anexados ao Termo de Referência ou ao Projeto Básico e, na hipótese de sua divulgação não ser possível, em razão da sua classificação (conforme a Lei 12.527/2011), deve ser divulgado extrato do documento:2.2. Fundamentação da contratação:a) Os Estudos Preliminares serão anexos do TR ou PB, quando for possível a sua divulgação;b) Quando não for possível divulgar os Estudos Preliminares devido a sua classificação, conforme a Lei nº 12. 527, de 2011, deverá ser divulgado como anexo do TR ou PB um extrato das partes que não contiverem informações sigilosas.33. O ordenador de despesas da Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro, em sua resposta, insiste que os ETPs foram elaborados e que não houve prejuízo ao certame, uma vez que o processo administrativo estava à disposição das empresas interessadas.34. Cumpre destacar que, em momento algum, esta Unidade Técnica afirmou que os referidos estudos não haviam sido elaborados. O questionamento do TCU, objeto do item 89.5. "a" da audiência, está relacionado à ausência de divulgação dos ETPs, o que caracteriza violação ao princípio da publicidade e à IN Seges/MPDG 5/2017.35. A mera disponibilização dos referidos Estudos não se mostra suficiente e tampouco é possível garantir, ao contrário do que afirma o responsável, que não houve de prejuízo à competitividade do certame. Em que pese a licitação ter contado com mais de dez empresas, esse número poderia seria maior caso tivesse sido dada a devida, e necessária, publicidade aos documentos.36. Considerando que esta Unidade Técnica havia identificado a afronta ao princípio da publicidade e ao item 2.2 da IN Seges/MPGD 5/2017, falha que o responsável reconhece ter ocorrido, e que as razões apresentadas não são capazes de afastar a sua responsabilidade na irregularidade, será proposta a rejeição das razões de justificativa do gestor quanto a esse ponto."Voto:2. Trago este processo ao Plenário porque a fiscalização que deu origem à sua autuação teve início neste Colegiado, na oportunidade de apreciação do TC-004.520/2022-0, que abriga denúncia formulada acerca de irregularidades que estariam ocorrendo em dois pregões conduzidos pela mencionada unidade jurisdicionada, Editais 50/2021 HGeRJ e 95/2021/HCE, que previam objeto semelhante ao do PE 68/2022, isto é, a prestação de serviços contínuos de operação, manutenção preventiva e corretiva, com fornecimento de mão de obra, equipamentos e materiais nos sistemas, instalações prediais, condicionadores de ar tipo janela, Split System, self contained, câmaras, caldeira, limpeza mecânica de dutos, qualidade do ar, equipamentos, subestações elétricas e grupos geradores, coifas e sistemas contra incêndio nas dependências do Hospital Geral do Rio de Janeiro e do Hospital Central do Exército.3. Ao apreciar o referido TC-004.520/2022-0, em face de diversas irregularidades constatadas no edital dos certames, o Plenário do Tribunal considerou que, no mérito, a denúncia deveria ser julgada parcialmente procedente, com determinação para que o contrato resultante do PE HGeRJ 50/2021 e o contrato resultante do PE HCE 95/2021 não fossem prorrogados. Naquela assentada foi prolatado o Acórdão 2.659/2022-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, cujo item 1.9 assim dispôs em relação ao Hospital Central do Exército:[...]4. Para substituir o Pregão Eletrônico 95/2021, cuja prorrogação foi desautorizada pelo Tribunal, a Base Administrativa deflagrou o PE 68/2022, ora sob exame.5. O Pregão Eletrônico 69/2022, deflagrado para substituir o PE HGeRJ 50/2021, está sendo examinado em outro processo, TC-019.634/2023-4, de relatoria do Ministro Jorge Oliveira, no qual já foi inclusive prolatado o Acórdão 301/2024-TCU-Plenário, que conheceu da denúncia, considerou-a parcialmente procedente e fez determinações acerca de irregularidades muito semelhantes às encontradas no certame anterior, PE HGeRJ 50/2021.6. Retomando a linha dos acontecimentos em relação ao Pregão 68/2022, destinado ao Hospital Central do Exército, uma vez autuado processo de monitoramento especificamente para acompanhar o cumprimento do item 1.9 antes transcrito, TC-002.185/2023-7, em sua análise a AudContratações entendeu que, tal como no PE 69/2022, examinado pelo Ministro Jorge Oliveira, havia indícios da repetição, no Pregão Eletrônico 68/2022, de irregularidades verificadas no Pregão Eletrônico 95/2021, objeto de exame naqueles autos.[...]13. Conforme a matriz de responsabilização (Anexo I da instrução de peça 42, págs. 37 a 45), as irregularidades consistiam em:a) falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares, em violação aos princípios da publicidade e da transparência;[...]14. A AudContratações e o MPTCU emitiram manifestações uniformes no sentido de que as razões de justificativas apresentadas pelos responsáveis, em arrazoados de teor muito semelhante, não foram suficientes para descaracterizar as irregularidades antes transcritas, relativas às indevidas exigências para fins de qualificação técnica, assim como aquela relativa à falta de publicação, junto com o edital de licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP). Restou fartamente demonstrado nos autos que as exigências incluídas no edital do PE 68/2022 tiveram caráter restritivo.15. Ao anuir às manifestações e acolher os fundamentos nelas postos como minhas razões de decidir, deveria este relator conduzir a Corte de Contas a rejeitar as justificativas dos gestores e aplicar-lhes as multas previstas na legislação.16. Ocorre, todavia, que no exame do PE 69/2022, tratado nos autos do TC-019.634/2023-4, relatado pelo Ministro Jorge Oliveira, foi constatada a inclusão no edital de cláusulas de teor semelhante às ora examinadas, repetindo aquelas consideradas restritivas pelo Acórdão 2.659/2022-TCU-Plenário, que havia determinado a não prorrogação dos certames justamente por conterem essas irregularidades.17. Naqueles autos, entendeu o relator que, em que pese a repetição das cláusulas restritivas, não teria restado caracterizada a intenção deliberada dos agentes em descumprir determinações do Tribunal, razão por que divergiu da realização de audiência proposta pela AudContratações.[...]19. Não autorizada a audiência proposta, e tendo sido dada ciência à Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro das irregularidades encontradas, foi realizada nova oitiva determinada pelo Acórdão 2.076/2023-TCU-Plenário.20. Na sequência, este Plenário prolatou o Acórdão 301/2024-TCU-Plenário, que expediu determinações e fez ajustes no processo. No voto condutor o relator deixou assente que, embora tenha havido a inclusão de cláusulas restritivas, e em que pese a inadequação das exigências postas no edital, a competitividade do certame não foi prejudicada, eis que participaram 16 empresas.21. Por essa razão, consignou em seu voto que o Tribunal admitiria a prorrogação do contrato, desde que devidamente justificada:[...]22. A solução adotada naquele processo, que examinou o PE 69/2022, amolda-se com muita similitude ao caso tratado neste processo, que examina o PE 68/2022. Creio que o Tribunal possa - e deva - dar a ambos os feitos decisões de mesmo teor.[...]26. Assiste razão aos pareceres da AudContratações e do representante do MPTCU. Os dois pregões tratados em processos distintos autuados nesta Corte são em tudo muito semelhantes, e deveriam ter o mesmo tratamento processual, como se ambos estivessem em um só processo.27. Ademais, como ressaltou o MPTCU, apesar da presença das cláusulas restritivas, consideradas inadequadas pelo Acórdão 2.659/2022-TCU-Plenário, não foi constatada restrição da competitividade do certame. A AudContratações não relatou ter havido desclassificação de licitantes exclusivamente em razão dos requisitos considerados restritivos.[...]31. Em relatório fotográfico de 14 páginas, anexado ao memorial distribuído, a empresa signatária do contrato 02/2023 noticia uma série de serviços em andamento nas instalações do Hospital Central do Exército, executados com amparo no referido contrato, tais como: troca de tubulação de gás GLP do rancho; readequação da sala dos quimioterápicos; instalação de quadro de distribuição de cargas elétricas; instalação de rede de gás GLP para alimentação de aquecedores de água; readequação dos setores FUSEX e de cardiologia; manutenção e recuperação de geradores; entre outros.32. Informações da empresa dão conta que o HCE tem mais de 70 mil metros quadrados de instalações, com cerca de 441 leitos de internação, já tendo sido atendidas no período de cobertura contratual 7.937 ordens de serviço de manutenção.33. Donde se depreende que a decisão de desautorizar a continuidade do contrato poderia produzir impactos extremamente negativos para o Hospital Central do Exército, além de não refletir vantajosidade econômica para a administração pública.[...]35. Assim, em linha com a manifestação da AudContratações e com o parecer do MPTCU, e em sintonia com a deliberação adotada pelo Plenário no processo que analisou o outro pregão igual a este, para o HGeRJ, entendo suficiente a expedição das determinações, recomendações e ciências constantes da proposta de peça 90, a meu ver pertinentes e adequadas para ajustar o contrato em vigor, mediante aditivo, e para prevenir a ocorrência de falhas semelhantes em licitações futuras.Acórdão:9.5. dar ciência à Base Administrativa do Complexo de Saúde do Rio de Janeiro e ao Hospital Central do Exército, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 68/2022, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:9.5.1. falta de publicação, junto com o edital da licitação, dos Estudos Técnicos Preliminares, em afronta aos princípios da publicidade e da transparência, ao Anexo V, item 2.2, alínea "a", da IN Seges/MPDG nº 5/2017 e aos Acórdãos 488/2019-TCU-Plenário, Relatora Ministra Ana Arraes, e 1.414/2023-TCU-Plenário, Relator Ministro Jorge Oliveira;