Acórdão 1000/2017
Voto Revisor:A presente tomada de contas especial cuida de indícios de superfaturamento por preços excessivos apurado no Contrato 92/2001, firmado entre o Governo do Estado de Tocantins e a [empresa], tendo por objeto a construção de barramento no rio Manoel Alves, com a finalidade de criar reservatório que possibilitasse o uso das águas do rio Tocantins no âmbito do Perímetro de Irrigação de Propertins.2.Tal ajuste foi contemplado com recursos da União mediante o Convênio 1/2001 (Siafi 416584), celebrado entre o Ministério da Integração Nacional e a Secretaria de Infraestrutura de Tocantins. O convênio teve vigência prorrogada sucessivamente até 19/2/2008, com valor atualizado de R$ 58.457.398,52, sendo também utilizado para carrear recursos para as obras de construção do perímetro de irrigação, objeto de outra avença acordada entre o Governo de Tocantins e a [empresa] (Contrato 300/2002).3. Na sessão plenária de 11/2/2015, por ocasião do julgamento de mérito desta TCE, pedi vista dos autos em fase de discussão, com fulcro no art. 112 do Regimento Interno do TCU. Apresentei algumas contribuições ao eminente Ministro Bruno Dantas abordando questões sobre o cálculo do superfaturamento e a responsabilização pelos débitos apurados, as quais foram integralmente contempladas na proposta de deliberação apreciada naquela oportunidade, mediante o Acórdão 1.075/2015-Plenário.4.O aludido decisum julgou irregulares as contas dos responsáveis e os condenou ao ressarcimento dos débitos apurados e ao pagamento de multas fundamentadas no art. 57 da Lei 8.443/1992, conforme sintetizado no quadro a seguir:[...]5.Como se extrai da leitura da peça 52 dos autos, o quantum do dano observado corresponde ao percentual de superfaturamento de 21,2%, em relação ao valor da amostra analisada, ou de 17%, em relação ao valor total da avença, após aditivos. Também é relevante mencionar que parte do superfaturamento verificado no Contrato 92/2001 decorre de sobrepreço apurado nos quantitativos originalmente ajustados. Porém, outra parte do dano advém da alteração dos quantitativos inicialmente contratados, bem como da inclusão de novos serviços, promovida por meio de dois termos aditivos. Dessa maneira, o valor da avença passou de R$ 32.968.439,33 (data-base: fevereiro/2001) para R$ 40.983.070,07 (na mesma data-base).6.Neste momento processual são examinados embargos de declaração com pedido de efeitos infringentes opostos pelo Sr. [omissis], os quais o relator, Ministro Bruno Dantas, analisou e concluiu pelo acolhimento parcial dos embargos, no sentido de afastar a responsabilidade do embargante. Outrossim, em novo exame acerca dos indícios de superfaturamento nos autos, o relator reportou ser necessário alterar a decisão embargada e, em caráter excepcionalíssimo, rever as condenações em débito no âmbito deste processo, bem como a aplicação das multas correspondentes, alterando-se a redação do subitem 9.2 e tornando insubsistentes os subitens 9.3 a 9.5 do Acórdão 1.075/2015-Plenário.[...]IV26.Convém ressaltar ainda que o valor proposto pelo insigne relator para o serviço (R$ 6,71) é o próprio preço contratual, e não o preço referencial do Sicro, conforme demonstrado anteriormente.27.Ainda assim, minha assessoria realizou o recálculo do superfaturamento do contrato e dos termos aditivos adotando o valor de R$ 6,71 para o serviço de bota-fora de material inadequado e/ou expurgos, inclusive carga, transporte, descarga e espalhamento dos materiais, com DMT (distância média de transporte) menor ou igual a 1 km, obtendo um percentual de sobrepreço na amostra analisada de 12,2%, conforme demonstrado nas tabelas a seguir, contendo a curva ABC de serviços analisada:[...]28.Não considero que um percentual de superfaturamento dessa ordem seja aceitável ou que possa ser tomado como uma mera variação dos preços de mercado. Entendo que há uma confusão conceitual em tal alegação que deve de pronto ser esclarecida, pois os precedentes do TCU que utilizaram tal raciocínio o fizeram ao tratar de sobrepreço por preços excessivos nas condições originalmente contratadas. Em situações como o caso que ora se examina, em que os serviços avaliados tiveram expressivas alterações nos quantitativos originalmente contratados, não se admite a mesma tese.29. A título de exemplo, o item de serviço ora em execução teve um quantitativo originalmente contratado de apenas 15.230 m3. Porém, após os aditamentos contratuais, foram medidos e pagos 650.212,89 m3, o que representa um espantoso acréscimo de 4.169,3%. Por isso, o sobrepreço verificado nos quantitativos originais contratados (R$ 2.167.096,44) é menos relevante do que o decorrente apenas dos itens acrescidos ou cujos quantitativos foram majorados pelos dois termos de aditamento contratual (R$ 4.034.350,32).30.O valor contratado para o serviço em apreciação (R$ 6,71) encontra-se nitidamente superestimado até mesmo quando confrontado com o valor do orçamento-base da licitação adotado pelo Governo de Tocantins, de R$ 4,92 (peça 15, fl. 27). Conforme foi apurado nas etapas anteriores desta tomada de contas especial, o instrumento convocatório da licitação não contou com critérios de aceitabilidade de preço unitário, sendo esse um dos motivos que originou o superfaturamento no Contrato 92/2001. Assim, há fortes evidências de que houve jogo de planilha nos dois termos de aditamento contratual celebrados, que aumentaram expressivamente os quantitativos de itens com sobrepreço.31.Enfatizo que me parece mais acertada a linha adotada em recentes julgados desta Corte de Contas, tais como os Acórdãos Plenários 1.055/2012, 3.095/2014 e 1.637/2016, que rejeitam a alegação de que deva ser admitido qualquer percentual de sobrepreço. Não existe percentual tolerável de sobrepreço global, de forma que somente é admissível contratar empreendimento por valores superiores aos de sistemas referencias de preço oficiais se presentes condições extraordinárias, devidamente justificadas no procedimento administrativo, o que não se verifica no presente caso.32.Situação análoga foi apreciada pelo recente Acórdão 302/2017-Plenário, de relatoria do Ministro André Luís de Carvalho, que condenou o ora embargante, Sr. [omissis], ao pagamento de débito oriundo de superfaturamento constatado nas obras do Complexo Penitenciário de Araguaína/TO, bem como solicitou o arresto judicial dos bens dos responsáveis, com fulcro no art. 61 da Lei 8.443/1992.33.Na citada obra, o valor do superfaturamento apurado (R$ 1.002.797,68) correspondia ao percentual de 9% do valor do contrato, corroborando com a tese de que um prejuízo dessa magnitude não pode ser considerado uma variação normal de mercado, em particular quando associado a outras irregularidades.34.Importa esclarecer que a imprecisão existente em alguns orçamentos de obras não guarda relação com erro ou fraude. Vale dizer, não há percentual admissível para esses dois últimos. Ilustro tal entendimento com as recentes fraudes que tem sido descortinadas pela Operação Lava Jato, em que são narrados o pagamento de propinas de 1% a 3% dos valores contratados no esquema.35.Aliás, no estudo econométrico apreciado pelo Acórdão 3.089/2015-Plenário, que avaliou o valor estimado do dano causado ao erário por conta da atuação de cartel nas licitações da Petrobras, o potencial prejuízo (overcharge) foi estimado em 17%, percentual semelhante ao do sobrepreço apurado no Contrato 92/2001. Em relevante caso de superfaturamento em empreendimentos da Petrobrás que são investigados pela Operação Lava Jato, esta Corte de Contas verificou percentuais preliminares de sobrepreço da ordem de 21% e 26% nos contratos das unidades de destilação atmosférica e de hidrotratamento - UDA e UHDT (Acórdão 2.109/2016-Plenário).36.Assim, a magnitude do superfaturamento observado no caso em apreciação é materialmente relevante em relação ao valor global da contratação, em linha com outros recentes casos em apuração pelo Tribunal.37.Por fim, cito entendimento do próprio Ministro Bruno Dantas exarado no voto condutor do Acórdão 1.298/2015-Plenário, que deixou assente não haver no orçamento de obras públicas percentual tolerável de sobrepreço global, in verbis:Em derradeira análise, a unidade instrutiva ratificou pronunciamento anterior pelo arquivamento dos autos, considerando que não seria cabível a imputação de débito dado o percentual de superfaturamento encontrado - estimado pelo Auditor em 5,5% quando se toma por base de comparação o valor total do contrato.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração para, no mérito, rejeitá-los, mantendo inalterada a deliberação recorrida;