Acórdão 9794/2018
Voto:Conforme consignado no Relatório precedente, este Recurso de Reconsideração foi interposto pelo Ministério Público junto ao TCU contra o Acórdão 6.285/2016-TCU-2ª Câmara, que, em sede de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde, decorrente de irregularidades na aplicação de recursos repassados ao Fundo Municipal de Saúde de São Raimundo Nonato - PI e ao Fundo Estadual de Saúde e aplicados no Hospital Estadual Senador Cândido Ferraz, referentes às competências de outubro de 2006 a março de 2007, excluiu a responsabilidade do Estado do Piauí e julgou regulares com ressalva as contas de [responsável 1] e [responsável 2], dando-lhes quitação.[...]3.Em apertada síntese, o subscritor do recurso, Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, argumenta (peça 39) que as alegações de defesa aduzidas pelos responsáveis não lograram descaracterizar o dano apurado nesta TCE, decorrente de: (i) cobrança indevida de procedimentos, (ii) procedimentos cobrados diferentes dos realizados, (iii) cobrança de procedimentos não comprovados, (iv) cobrança de procedimentos em duplicidade (SAI e SIH), (v) ausência de médico ortopedista e (vi) cobrança de procedimentos odontológicos quando o serviço odontológico estava desativado. Aduz ser necessária a condenação de [responsável 1] e [responsável 2], por terem concorrido diretamente para o débito, solidariamente com o Estado do Piauí, que teria presumidamente auferido benefício. Afirma perder relevância o argumento de que os serviços prestados à população pelo hospital, no período analisado, atingiram valor superior ao repassado, vez que é dever de todos os entes federados, e não apenas da União, custear o direito da população à saúde. Ressalta que o próprio Denasus, a quem compete exercer atividades de auditoria e fiscalização especializada no âmbito do Sistema Único de Saúde, identificou falhas e irregularidades que resultaram na glosa de R$ 85.701,78. Assevera que não cabe ao gestor alegar desconhecimento de procedimentos a adotar, em vista do princípio da legalidade e da facilidade em se obter informações que se fizessem necessárias para o correto cumprimento dos procedimentos do SUS. Por fim, pede que seja provido o recurso com vistas a tornar sem efeito o decisum guerreado e a julgar irregulares as contas dos responsáveis e do ente federado, condenando-os em débito solidário e aplicando multa aos primeiros.  [...]5.[responsável 2] alega, em síntese, que: (i) foi nomeado em 7/11/2005 e exonerado em 14/7/2006 da função de Coordenador Técnico Assistencial, não tendo exercido referida função no período abrangido pela auditoria do Denasus, o que implica em sua ilegitimidade passiva; (ii) que a jurisprudência desta Corte se posiciona pela não responsabilização de dirigentes hospitalares por débitos apurados pelo Denasus, exceto quando caracterizado favorecimento pessoal, o que não restou demonstrado nestes autos; (iii) ausência de irregularidades apontadas pelos auditores municipais, ausência de glosas pelo SUS e ausência de sua nomeação apontam para a impossibilidade de responsabilização por atos que não praticou, (iv) que o hospital prestou serviços em escala muito superior aos repasses do SUS, o que afasta alegação de enriquecimento ilícito ou má-fé.6.[responsável 1] argumenta que nunca foi responsável por expedir ou cobrar Autorização de Internação Hospitalar - AIH, tampouco consta sua assinatura ou aceite em documento, o que implica em sua ilegitimidade passiva. Traz, ainda, as mesmas alegações de mérito manejadas por [responsável 2], bem como ressalta a aprovação das contas do hospital pelo Tribunal de Contas do Estado do Piauí.7.O Estado do Piauí afirma, em suas contrarrazões, que: (i) não há nos autos qualquer indício de que o ente federado tenha auferido algum benefício a partir da malversação dos recursos federais transferidos; e (ii) que a competência sancionatória do TCU alcança apenas os agentes públicos estaduais ou municipais gestores de recursos públicos federais transferidos voluntariamente pela União.8.A manifestação da Secretaria de Recursos (peças 68-70) aquiesce aos argumentos do recorrente no sentido de que o débito objeto desta TCE foi adequadamente constituído, com meios de prova robustos. Por essa razão, defende não se sustentarem os argumentos expendidos pela Secex-PI no sentido de elidir referido débito por meio de análise global dos procedimentos realizados pelo hospital. Todavia, entende não ser possível acolher a pretensão recursal a fim de responsabilizar [responsável 1] e [responsável 2], pois a jurisprudência desta Corte se inclina majoritariamente a não responsabilizar dirigentes hospitalares por débitos apurados pelo Denasus, exceto quando ficar caracterizado que as irregularidades lhes tenham proporcionado favorecimento pessoal, por não gerirem efetivamente recursos públicos, a exemplo do Acórdão 2267/2015-TCU-1ª Câmara (rel. Ministro Walton Alencar Rodrigues), o que não ficou demonstrado nos autos. Por fim, defende que seja dado provimento parcial ao recurso, a fim de que apenas o Estado do Piauí seja responsabilizado pela restituição do débito, por ter sido beneficiário dos recursos glosados, nos termos da Decisão Normativa 57/2004.[...]10.Em parecer à peça 71, o membro do Parquet especializado que oficiou nos autos como custos legis, Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, corrobora o exame empreendido pela Serur quanto à subsistência do débito apurado nestes autos e pugna pelo provimento parcial do recurso. Ressalta que o Denasus não apontou a existência de suposto crédito do hospital perante a União, vez que as cobranças emitidas pelo nosocômio e os correspondentes pagamentos com recursos federais foram efetuados em conformidade com os tetos ambulatorial e hospitalar definidos pela Secretaria de Saúde do Piauí e pactuados com o Ministério da Saúde. Desse modo, eventuais falhas desses tetos não gerariam obrigação de complementação de recursos pelo Governo Federal, cabendo ao governo estadual o correspondente financiamento. Sustenta que deve ser mantida a responsabilidade do Estado do Piauí pelo débito apurado, por ter se beneficiado indevidamente dos recursos federais repassados, tendo recebido pagamentos por serviços cuja realização não foi comprovada, e por não haver exercido o devido controle sobre esses serviços, por intermédio da Secretaria Estadual de Saúde. [...]. Defende que [responsável 1] deve ser responsabilizado, pois a jurisprudência citada pela Serur se refere a transferências realizadas a pessoas jurídicas de direito privado, não sendo aplicável ao caso em apreço, mas afasta do débito parcela referente a supostos procedimentos realizados em janeiro de 2007, por haver sido exonerado do cargo em data anterior ao pagamento. Por fim, afasta a responsabilidade de [responsável 2], por não haver nos autos documento formal que prove sua nomeação em janeiro de 2007.II11.Com todas as vênias às posições contrárias, acompanhado o posicionamento adotado no parecer de lavra do Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, o qual incorporo como minhas próprias razões de decidir, com o fito de dar provimento parcial ao recurso, sem prejuízo dos destaques que faço a seguir.12.De início, cumpre esclarecer que os precedentes invocados com o fito de afastar a responsabilidade dos gestores hospitalares nesta TCE, por ausência de favorecimento pessoal, referem-se a casos em que o repasse de recursos federais dirigiu-se a nosocômios privados, não havendo gestão de recursos públicos propriamente dita, mas sim pagamento por execução de serviços, caracterizando vínculo de natureza contratual entre o hospital e o poder público federal.13.Nesse sentido, veja-se que o incidente de uniformização de jurisprudência julgado por intermédio do Acórdão 2763/2011-TCU-Plenário (rel. Ministro Augusto Sherman) trata explicitamente de transferências voluntárias a entidades privadas, conforme excerto abaixo transcrito:[...]9.2. firmar o seguinte entendimento quanto à responsabilização das pessoas que devem responder por danos ao erário ocorridos na aplicação de transferências voluntárias de recursos federais a entidades privadas, com vistas à consecução de uma finalidade pública:9.2.1. na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução de avença celebrada com o poder público federal com vistas à realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária pelo dano;14.Os precedentes que afastam a responsabilidade de administradores hospitalares por ausência de favorecimento pessoal, em débitos decorrentes de transferências do SUS, apenas complementam o entendimento consolidado no incidente acima mencionado, referindo-se a nosocômios privados. Consequentemente, não pode ser aplicado a gestores de hospitais públicos. Na mesma linha, cito o Acórdão 2.157/2012-TCU-2ª Câmara, de minha relatoria, em que explicitei, no Voto condutor, que, em caso de a entidade beneficiária integrar o poder público, cabe o julgamento pela irregularidade das contas de seus dirigentes, independentemente de se demonstrar favorecimento pessoal, por se equipararem a gestores públicos:15. Observa-se, entretanto, que a quase totalidade dos acórdãos mencionados pela Secex/AL, em casos dessa natureza, envolvendo entidades privadas beneficiárias de pagamentos do SUS, mediante ressarcimento a posteriori, sem a existência de convênio ou instrumento congênere, deliberou no sentido de julgar irregulares as contas da pessoa jurídica beneficiada com os pagamentos indevidos, condenando-a ao recolhimento do débito apurado. Nesses casos, não foi incluído no julgamento o gestor da instituição. Como exemplo de medida, podem ser citados os Acórdãos 319/2005, 422/2005, 1.202/2005, 1.818/2005, 2.510/2005 e 212/2006, da 1ª Câmara e 451/2006 e 3.096/2007, da 2ª Câmara.16. Apenas em um dos casos citados (Acórdão 3.868/2009), o Tribunal julgou irregulares as contas da entidade privada e dos respectivos gestores, condenando em débito a pessoa jurídica e aplicando multa aos dirigentes.17. Nos demais acórdãos citados, como de praxe, nos casos em que a entidade beneficiada integra o poder público, federal, estadual ou municipal, e, portanto, os seus dirigentes são agentes públicos, ou mesmo sendo entidade privada que tenha celebrado convênios, ajustes ou outros instrumentos congêneres com a União e, nessa condição, os respectivos dirigentes se equiparam a gestor público, é que o Tribunal tem julgado irregulares as contas dos gestores que tenham dado causa a prejuízo ao Erário Federal, além de aplicar-lhes multa. A esse propósito, podem ser citados os Acórdãos 615/2006, 2.202/2008, 2.720/2009, 3.731/2010 e 669/2011, da 1ª Câmara, e 1.380/2010, da 2ª Câmara.15.Portanto, a responsabilização de gestores de hospitais públicos por irregularidades na aplicação de recursos públicos federais no âmbito do SUS, de qualquer esfera da federação, prescinde de comprovação de favorecimento pessoal.16.No mérito, entendo plenamente caracterizado o débito nesta tomada de contas especial, decorrente de irregularidades demonstradas pelos elementos colhidos nos autos, de forma que se mostra inviável buscar compensação com outros procedimentos realizados pelo hospital, no que também acolho, nesse ponto, o exame promovido pela Serur.17.A responsabilização do Estado do Piauí decorre do recebimento de recursos federais sem a comprovação da devida prestação de serviços hospitalares, os quais devem ser ressarcidos aos cofres do Fundo Nacional de Saúde. Ressalto que não se trata de sanção ao ente federado, mas sim de condenação para devolução de recursos que não foram aplicados em conformidade com os objetivos da transferência realizada, o que se mostra consentâneo com a ordem constitucional vigente, tal como reconhecido pelo Pretório Excelso no MS 24.379/DF. Desse modo, não há outro encaminhamento a ser dado que não o julgamento pela irregularidade das contas daquele ente, e condená-lo ao pagamento do débito apurado.18.Já a responsabilização de [responsável 1] exsurge de sua posição como diretor clínico (Coordenador Técnico Assistencial) do hospital, vez que a Portaria SAS/MS 134/1994 lhe impunha responsabilidade civil, criminal e administrativa pelas informações contidas em Autorizações de Internação Hospitalar - AIH que pudessem gerar pagamentos indevidos. Cabível, assim, o julgamento pela irregularidade das contas e a imputação de débito, no valor proposto pelo membro do MPTCU. Considero também apropriado aplicar multa individual, conforme previsão dos arts. 19, caput, in fine, e 57 da Lei 8.443/1992, e do art. 267 do Regimento Interno, cujo valor, em face do montante atualizado do débito, fixo em R$ 9.000,00 (nove mil reais).19.Por fim, faz-se mister afastar [responsável 2] do rol de responsáveis desta TCE, vez que não há comprovação de que tenha exercido a função de diretor clínico no período abrangido pela auditoria do Denasus. Concordo ainda com os apontamentos do Parquet no sentido de afastar a possibilidade de novas citações neste processo, ante o lapso temporal decorrido, com prejuízo ao eventual exercício do contraditório e da ampla defesa.Acórdão:9.1. conhecer do Recurso de Reconsideração para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, de modo a:9.1.1. tornar insubsistentes os itens 9.1, 9.2 e 9.3 do Acórdão 6.285/2016-TCU-2ª Câmara;9.1.2. excluir [responsável 2] da relação processual;9.1.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea "c", 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno:9.1.3.1. julgar irregulares as contas do Estado do Piauí e de [responsável 1];9.1.3.2. condenar o Estado do Piauí, solidariamente a [responsável 1], ao pagamento da quantia a seguir especificada, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.1.3.4. aplicar a [responsável 1] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 9.000,00 (nove mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma prevista na legislação em vigor;