Acórdão 831/2023
Voto:Trata-se de Relatório de Acompanhamento constituído em atendimento ao subitem 9.5 do Acórdão 2.433/2016-Plenário, com o objetivo de verificar a regularidade das alterações promovidas por meio do segundo termo de aditamento contratual ao Contrato TC 014-EG/2013/0001, cujo objeto foi a execução das obras de adequação do Aeroporto Internacional Afonso Pena, em São José dos Pinhais/PR, firmado entre a Infraero e o [consórcio], no valor original de R$ 246.746.400,00.[...]4. Insta salientar que o Contrato TC 014-EG/2013/0001 foi resultante do RDC Presencial 013/DALC/SBCT/2012, no qual foi adotada a contratação integrada, instituída pela Lei 12.462/2011, como regime de execução contratual. Foi a primeira experiência da Infraero com essa nova modalidade de contratação.[...]20. Com efeito, a situação contextualizada na primeira das instruções que foram reproduzidas no relatório que fundamenta esta deliberação, demonstra que as várias modificações realizadas no Contrato TC 014-EG/2013/0001 mesclam quatro diferentes causas:[...]b) supostas falhas do anteprojeto que fundamentou a licitação;c) discussões sobre a aceitação dos projetos básico e executivo desenvolvidos pela contratada, em que as soluções tidas por insatisfatórias pela Infraero, em vez de resultarem na reprovação do projeto apresentado, originaram alterações contratuais indevidas;[...]34. Quanto ao segundo motivo que verifiquei para os aditamentos contratuais, relacionados com supostos erros de anteprojeto, faço alusão ao exame realizado pela unidade técnica quanto ao aumento observado nos sistemas elétricos:"A Infraero justificou que a Companhia Paranaense de Energia (Copel) reprovou os projetos elétricos apresentados, mediante documento SDL/DRCSDL/VMESDL1 (peça 26, p. 47). Por meio do documento SCD/DMED/VMELES/C0003/2015 (peça 26, p.45-46), a Copel recomendou à Infraero considerar a unificação da medição do Aeroporto Afonso Pena, em consonância com a Resolução 414/10 da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).Para atendimento da recomendação da companhia de energia foi necessário o aumento de cabos e painéis elétricos. Além desta adequação, para melhoria da confiabilidade do sistema, foi alterada a tipologia para ligação em anel entre as subestações do TPS.Análise TCUDe fato, a medição unificada apresenta benefícios tanto para a Infraero quanto para a Copel. Para a estatal, a desobrigação da atualização de projeto junto à concessionária para cada alteração de carga dos permissionários, desde que limitada ao valor de demanda contratada, representa uma economia processual grande. Para a concessionária de energia, a necessidade de acesso a centros de medição localizados em área restrita dificulta o trabalho de leitura mensal.O RDE [peça do anteprojeto] trazia a seguinte orientação quanto ao sistema elétrico (peça 36, p. 60):Tendo em vista a demanda atual de 2.100 kVA e mais as ampliações previstas de 3.000 kVA, torna-se necessário um redimensionamento e substituição dos cabos de AT entre o último poste da Copel e o Painel de 13.8 kV, na Subestação do CEMAN. A ideia é manter o valor atual de tensão de alimentação, 13,8 kV, e alterar os cabos subterrâneos para 150 mm², aproveitando a mesma infraestrutura (kanaflex ou similar).Do exposto, verifica-se que a substituição dos cabos era somente em um trecho (do último poste da Copel até o painel do Ceman). Além disso, a topologia em anel interligou as subestações. A unificação da medição retirou as outras entradas de energia.Como houve uma recomendação da Copel quanto à unificação da medição e a topologia em "anel" entre as subestações permite uma maior confiabilidade do sistema como um todo, entende-se que o aditivo dos sistemas elétricos é pertinente."35. Do trecho acima se extrai que o anteprojeto realmente apresentava algum tipo de imprecisão e/ou inadequação sobre as instalações elétricas do futuro aeroporto. Não obstante o exposto, fica patente que o principal fundamento do aditivo foi a não aprovação do projeto básico desenvolvido pelo próprio contratado pela concessionária de energia.36. O art. 9º, § 4º, da Lei 12.462/2011, estabelece que na contratação integrada é vedada a celebração de termos aditivos aos contratos firmados, exceto para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, decorrente de caso fortuito ou força maior, ou por necessidade de alteração do projeto ou das especificações para melhor adequação técnica aos objetivos da contratação, a pedido da administração pública, desde que não decorrentes de erros ou omissões por parte do contratado.37. Entendo que os motivos elencados acima para o aditamento contratual do sistema de energia não podem ser compreendidos como novas demandas do contratante e, ainda que se diga que os documentos disponibilizados no processo licitatório para as empresas interessadas não davam subsídios e informações suficientes para a aferição da adequabilidade do projeto elétrico do aeroporto, não seria o caso de aditar o contrato.38. Pondero que um anteprojeto, por certo, não contém todos os elementos de um projeto executivo ou projeto definitivo, de forma que sempre existirão definições, ajustes, detalhamentos, encaminhamentos e compatibilizações a serem realizados pelo construtor por ocasião da elaboração dos projetos, quando adotada a contratação integrada. A este cabe estabelecer algumas soluções, metodologias executivas e dimensionamentos dos componentes da estrutura e das instalações da edificação.39. Assim, é bastante provável (e até desejável) que todo anteprojeto seja, em algum grau, alterado pelos projetos básico e executivo, o que está na essência da atividade de projetar, sem que caiba necessariamente a realização de aditamentos contratuais, que são em regra expressamente vedados na contratação integrada. A própria Lei Instituidora do RDC prevê a possibilidade de apresentação de projetos com metodologia diferenciada de execução pelo contratado.40. Ressalto, ainda, que uma das hipóteses presentes de aditamento contratual na contratação integrada é a alteração do projeto solicitada pela Administração, entendida como uma modificação superveniente à aprovação dos projetos básico e/ou executivo submetidos à Administração.41. Porém, não existe permissão legal expressa para aditamento contratual com vistas a corrigir erros ou omissões no anteprojeto, como o que fora verificado nessa ocorrência. A contratação integrada é fruto da intenção do legislador do RDC em conferir uma maior assunção de risco para o particular, de maneira que nas situações em que não houver uma alocação objetiva de riscos entre as partes, estabelecida contratualmente, o construtor acabaria assumindo os eventuais encargos resultantes de incompletudes e omissões que são inerentes a qualquer anteprojeto.42. Essa seria uma das principais características desse regime de execução contratual, ou seja, a transferência da responsabilidade pela elaboração do projeto básico ao contratado para execução das obras. O anteprojeto serviria precipuamente apenas como parâmetro referencial para a estimativa de custos e posterior avaliação das propostas ofertadas no certame.43. No mesmo sentido, observo que a nova Lei de Licitações e Contratos dispôs, em seu art. 46, §3º, que o risco inerente ao desenvolvimento dos projetos básicos no regime de contratação integrada é inteiramente alocado ao particular, não cabendo a assinatura de aditivos por conta de eventuais imprecisões ou omissões do anteprojeto:"§ 3º Na contratação integrada, após a elaboração do projeto básico pelo contratado, o conjunto de desenhos, especificações, memoriais e cronograma físico-financeiro deverá ser submetido à aprovação da Administração, que avaliará sua adequação em relação aos parâmetros definidos no edital e conformidade com as normas técnicas, vedadas alterações que reduzam a qualidade ou a vida útil do empreendimento e mantida a responsabilidade integral do contratado pelos riscos associados ao projeto básico."44. Da mesma forma, a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais), na qual os procedimentos licitatórios da Infraero estão atualmente subsumidos, prevê a alocação de riscos do desenvolvimento dos projetos aos particulares, in verbis:"Art. 41...§ 3º Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes de fatos supervenientes à contratação associados à escolha da solução de projeto básico pela contratante deverão ser alocados como de sua responsabilidade na matriz de riscos."[...]46. O que se observa dos elementos existentes nos autos é que muitas das modificações promovidas por meio do segundo termo de aditamento contratual ocorreram dentro de processo natural de revisão e aceitação dos projetos básicos desenvolvidos pelo consórcio construtora, o que não é um motivo previsto para o aditamento contratual.[...]53. Com relação às diversas outras alterações decorrentes dos projetos de arquitetura, tais como a ampliação da área de reforma da alfândega, conforme expus no voto condutor do Acórdão 2.591/2017-Plenário (que analisou o primeiro termo de aditamento ao contrato ora em exame), é fato incontroverso nos autos que existiram algumas deficiências na representação gráfica do anteprojeto.54. No entanto, fica claro que o arranjo arquitetônico existente no anteprojeto foi meramente referencial, e a contratada teve ampla liberdade para inovar e definir a solução que atendesse aos requisitos de acessibilidade estipulados, devendo arcar com as próprias escolhas feitas.55. Nos termos da previsão do art. 9º, §2º, inciso I, da Lei 12.462/2011, o instrumento convocatório da licitação deverá conter anteprojeto de engenharia que contemple os documentos técnicos destinados a possibilitar a caracterização da obra ou serviço, incluindo "a estética do projeto arquitetônico". Não se trata de documento definitivo e acabado, como quer demonstrar a instrução da unidade técnica, e sim elemento preliminar que servirá como embasamento para a futura elaboração do projeto básico pela licitante vencedora.56. Cabe explicar que no regime de contratação integrada previsto no RDC (e também na Lei das Estatais) há duas fases estanques de execução contratual. Na primeira etapa, o construtor elabora os projetos de engenharia da obra, submetendo-os à aprovação do órgão contratante. Aprovado o projeto pela autoridade competente, inicia-se a segunda fase de execução contratual, caracterizada pela realização da obra propriamente dita.57. Há o risco de haver conflitos entre as partes nessa primeira etapa de execução contratual, pois o contratado desenvolve os projetos de arquitetura e de engenharia a partir de um anteprojeto no qual o empreendimento pode não se encontrar completamente delineado. O que está implícito em toda a situação descrita na manifestação da Infraero é que houve uma natural discussão entre os contratantes por ocasião da submissão do projeto básico à entidade.[...]60. Assim, há uma clara diferenciação entre o projeto inicialmente desenvolvido pela contratada, o qual pode adotar critérios e metodologias diferenciadas de execução em relação ao anteprojeto da licitação, incluindo a disciplina de arquitetura, e uma posterior alteração do objeto, solicitada pelo órgão contratante, após já haver aprovado os projetos elaborados pelo construtor. Obviamente, apenas na segunda hipótese caberia a celebração do aditivo contratual.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 9º da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Infraero das seguintes irregularidades detectadas na celebração do 2º termo de aditamento contratual ao contrato TC 014-EG/2013/0001:[...]9.1.2. houve falhas diversas na definição do objeto e no planejamento da licitação, consubstanciadas no anteprojeto de engenharia deficiente, em desconformidade com o art. 9º, §2º, inciso I, da Lei 12.462/2011 c/c o art. 42, inciso VII e §1º, inciso I, alínea "a", da Lei 13.303/2016;[...]9.1.4. alguns acréscimos observados decorreram da não aceitação do projeto básico pela administração por sua inadequação ao anteprojeto e não de alterações de escopo ou de novos encargos impostos pela Infraero, caracterizando aditamento irregular do ajuste, haja vista que a inadequação do projeto desenvolvido pela contratada deve ensejar a sua rejeição, e não a alteração do contrato para contemplar a solução desejada pelo contratante, em violação ao art. 66, §2º, do Decreto 7.581/2011;