Acórdão 66/2021
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Excelentíssimo Senhor Fábio Salustino Mesquita de Faria, Ministro de Estado das Comunicações, por meio do Ofício nº 9222/2020/MCOM (peça 2, p. 3-5), que busca esclarecer se, no âmbito de um contrato de prestação de serviços de publicidade cujo valor foi suprimido, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, a recomposição (acréscimo) do valor contratual ao patamar inicialmente pactuado configura compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União.2. O consulente menciona que o TCU possui firme entendimento, consubstanciado no Acórdão 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, no sentido de que para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os acréscimos ou supressões nos montantes dos contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a compensação entre acréscimos e supressões.3. No entanto, destaca que os contratos de prestação de serviços de publicidade são regidos por lei específica (Lei 12.232/2010, que dispõe sobre as normas gerais para licitação e contratação pela administração pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de propaganda), possuindo regras e dinâmicas próprias que são distintas das características das demais contratações públicas, notadamente aquelas que pressupõem a existência de contratos com dois ou mais itens compensáveis entre si - normalmente relacionados a serviços de engenharia e obras.[...]11. Preliminarmente, observo que a consulta preenche os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 264, caput e inciso IV, §§ 1º e 2º, e 265, do Regimento Interno do TCU, sendo cabível o seu conhecimento.12. Conforme bem anotado pela unidade técnica, embora seja concreta a situação exposta pelo consulente, pois menciona contratos vigentes celebrados com agências de propaganda, que se amoldam aos questionamentos formulados (peça 2, p. 37-38), a motivação por caso concreto não se inclui na vedação do art. 265 do RITCU, conforme a jurisprudência do TCU (Acórdãos 2.184/2017-Plenário, rel. Ana Arraes; 1.716/2016-TCU-Plenário, rel. Raimundo Carreiro; e 935/2004-TCU-Plenário, rel. Benjamin Zymler).13. No mérito, anuo aos exames empreendidos pela unidade instrutora especializada, cujos fundamentos adoto como minhas razões de decidir, pelos motivos que apresento a seguir.14. A essência do questionamento suscitado pelo Ministro de Estado das Comunicações consiste na possibilidade de restabelecer o valor que foi suprimido do contrato original, com base nos parágrafos 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, em decorrência de restrição orçamentária que lhe foi imposta. Inclusive, contemplando, nesse caso, eventual acréscimo de até 25%, referente ao limite previsto naquele dispositivo legal, considerando, para o feito, a recomposição orçamentária para a execução do contrato objeto da redução.15. De fato, a jurisprudência consolidada do TCU, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, proíbe a compensação entre acréscimos e supressões contratuais praticados com fulcro nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, devendo tais alterações serem consideradas de forma isolada para o cálculo do limite estabelecido no citado dispositivo, cujo percentual de até 25% incide sobre o valor original do contrato, consoante dispõem os enunciados das referidas decisões:Como regra geral, para atendimento dos limites definidos no art. 65, §§ 1º e 2º, da Lei 8.666/1993, os acréscimos ou supressões nos montantes dos contratos firmados pelos órgãos e entidades da Administração Pública devem ser considerados de forma isolada, sendo calculados sobre o valor original do contrato, vedada a compensação entre acréscimos e supressões.16. Nesse mesmo sentido vários outros enunciados desta Corte de Contas, entre os quais:As reduções ou supressões de quantitativos devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65 da Lei 8.666/1993. (Acórdãos 1.498/2015-Plenário, relator Benjamim Zymler, e 4.499/2016-Segunda Câmara, relator André de Carvalho).As reduções ou supressões de quantitativos decorrentes de alteração contratual devem ser consideradas de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no art. 65, § 1º, da Lei 8.666/1993. (Acórdão 50/2019-Plenário, relator Marcos Bemquerer).Os limites de aditamento estabelecidos no art. 65, inciso II e § 1º, da Lei 8.666/1993 devem ser verificados separadamente, tanto nos acréscimos quanto nas supressões de itens e quantitativos, e não pelo cômputo final que tais alterações (acréscimos menos decréscimos) possam provocar na equação financeira do contrato. (Acórdão 2.059/2013-Plenário, relator Raimundo Carreiro).17. Por seu conteúdo esclarecedor, merece destaque a minuciosa análise trazida pela Selog quanto ao alcance e sentido da referida vedação à compensação entre acréscimos e supressões contratuais:23. (...). A compensação se dá entre itens diferentes. Ocorre quando a Administração suprime quantitativos de um ou mais itens e acresce quantitativos de itens distintos ou inclui itens novos no mesmo valor. Com isso, a Administração poderia fazer, além dos acréscimos 'compensados' com as supressões, outros acréscimos até o limite de 25%. Ao final, os acréscimos tomados isoladamente, na verdade, teriam ultrapassados os 25%. Essa é a prática vedada, conforme jurisprudência deste Tribunal, justamente, para impedir o jogo de planilha e/ou a descaracterização do objeto licitado.24. Por outro lado, se há a supressão em quantitativos de um ou mais itens e, depois, há o restabelecimento total ou parcial dos quantitativos suprimidos nos mesmos itens, não há que se falar sequer em compensação. Não se compensa algo consigo mesmo. É evidente que esse restabelecimento deve ocorrer nas mesmas condições iniciais, inclusive valores. Sendo assim, após o restabelecimento de quantitativo de item anteriormente suprimido, não se vê óbice, na jurisprudência deste Tribunal, a que se faça outros acréscimos, qualitativos ou quantitativos, até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. Primeiro, porque não houve compensação, já que não se trata de itens diferentes. Segundo, porque essa situação não favoreceria o jogo de planilha e/ou a descaracterização do objeto licitado, que são as práticas cujo risco de ocorrência a jurisprudência do TCU pretende mitigar.25. Há que se ressaltar ainda que, caso não tivesse ocorrido a supressão, com o restabelecimento posterior do item, seria possível fazer acréscimos, qualitativos ou quantitativos, até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993. Não faz sentido, portanto, apenas porque houve uma supressão e o posterior restabelecimento do item, retornando ao status quo ante, proibir acréscimos ao valor originalmente contratado até o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.26. Observa-se que a questão abstrata posta sob consulta ao TCU se enquadra nessa situação, ou seja, não há que se falar em compensação de itens, mas mero restabelecimento de quantitativos anteriormente suprimidos, por causa de restrições orçamentárias impostas ao órgão, não implicando, dessa forma, na vedação de que tratam os Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho. (grifos no original).18. Ainda dentro do escopo da mencionada vedação à compensação, registro que contratos de publicidade não têm aparentemente itens que possam ser compensáveis entre si, pois, segundo o § 3º do art. 2º da Lei 12.232/2010, não há a segregação em itens ou contas publicitárias.19. Por outro lado, em linha com o ponderado entendimento defendido pela unidade técnica especializada, independentemente da especificidade da lei que rege contratos de publicidade, vislumbro, até mesmo em contratos que possuem dois ou mais itens, a possibilidade de que ocorra supressão do quantitativo de algum item, com o restabelecimento do quantitativo suprimido ao inicialmente pactuado, sem que isso configure compensação entre acréscimos e supressões, a ponto de incidir a vedação descrita nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas; e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho.20. A unidade instrutiva assinala, com acerto, que a mencionada orientação jurisprudencial visa a impedir a ocorrência de fraudes à licitação, a exemplo do jogo de planilhas, bem como a descaracterização do objeto contratado, o que violaria princípios licitatórios e constitucionais (como a isonomia entre licitantes e a seleção da proposta mais vantajosa).21. Com isso, concluo que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato, observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993.Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 264, caput e inciso IV, §§ 1º e 2º, e 265, do Regimento Interno do TCU;9.2. com fundamento no art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei 8.443/1992, responder ao consulente que o restabelecimento total ou parcial de quantitativo de item anteriormente suprimido por aditivo contratual, com fundamento nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei 8.666/1993, por causa de restrições orçamentárias, desde que observadas as mesmas condições e preços iniciais pactuados, não configura a compensação vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 1.536/2016-TCU-Plenário, rel. Bruno Dantas, e 2.554/2017-TCU-Plenário, rel. André de Carvalho, visto que o objeto licitado ficou inalterado, sendo possível, portanto, além do restabelecimento, novos acréscimos sobre o valor original do contrato, observado o limite estabelecido no § 1º do art. 65 da Lei 8.666/1993;