Acórdão 1921/2019
Voto:Cuidam os autos de representação instaurada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental deste Tribunal (Semag) em face de irregularidades identificadas na instituição e no pagamento do Bônus de Eficiência e Produtividade (BEP) na Atividade Tributária e Aduaneira e na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho.[...]6. Extraem-se da Lei 13.464/2017 informações relevantes sobre o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, da Secretaria da Receita Federal:"Art. 6º. São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.  (...) § 2º.  O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.§ 3º.  Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional. § 4º.  O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional.  (...) Art. 9º.  O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será pago em parcelas mensais e sucessivas, de igual valor, a partir do mês posterior ao de sua apuração.  (...) § 2º.  A partir do mês de fevereiro de 2017 até o mês de produção dos efeitos do ato referido no § 3º do art. 6º desta Lei, serão pagos, mensalmente, os valores de R$ 3.000,00 (três mil reais) aos ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de R$ 1.800,00 (mil e oitocentos reais) aos ocupantes do cargo de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil, concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, sujeitos a ajustes no período subsequente."7. Ao longo dos arts. 16 a 25, a Lei 13.464/2017 estabelece o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho, para os servidores ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal do Trabalho. A norma replica a mesma lógica do Bônus de Eficiência instituído para os servidores da Secretaria da Receita Federal.8. Em linhas gerais, podemos considerar o BEP como um tipo de adicional de remuneração variável, atrelado a um índice de eficiência institucional e uma base de cálculo, a partir de critérios definidos em regulamentação interna. Todavia, até a referida regulamentação, os bônus deveriam ser pagos em valores fixos da ordem de R$ 3 mil para Auditores Fiscais e Auditores do Trabalho e R$ 1,8 mil para Analistas Tributários, conforme determinado pela Lei.9. É importante atentar para essa distinção entre o BEP variável (dependente de regulamentação e de outras medidas, conforme explicitado no relatório) e o BEP fixo (de eficácia imediata e que já vem sendo pago atualmente aos servidores).10. Preliminarmente, registro que o escopo dos autos cinge-se ao exame técnico da conformidade dos atos de criação e pagamento desses bônus sob o prisma das finanças públicas, envolvendo as vertentes contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, considerados os princípios constitucionais de Direito Financeiro.11. Conforme exposto no relatório, outros processos correm nesta Corte tendo o mesmo objeto (BEP na Atividade Tributária e Aduaneira e na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho), mas com outros enfoques: a natureza jurídica do Bônus de Eficiência e Produtividade e a repercussão do pagamento dessas parcelas remuneratórias a ativos, inativos e pensionistas.[...]18. Inicio pela irregularidade caracterizada como Inexistência da Base de Cálculo e de Índices de Eficiência Institucionais previstos em lei formal.19. Como se verifica a partir dos arts. 6º, §§ 2º, 3º e 4º, a lei não fixa o valor devido a título de remuneração por meio de Bônus de Eficiência, seja global ou individualmente. Apenas define que o valor global corresponde à multiplicação da (i) base de cálculo; pelo (ii) índice de eficiência institucional.20. Os mesmos dispositivos remetem a definição da metodologia de cálculo (inclusive base de cálculo) e, consequentemente, a fixação de valores globais e individuais, a uma cadeia de atos administrativos a cargo da Secretaria da Receita Federal e do extinto Ministério do Trabalho, atual Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia.[...]22. Ou seja, atualmente, não existe lei formal estabelecendo a base de cálculo para pagamento do Bônus de Eficiência variável.23. Aventa-se a solução da regulamentação interna como forma de preencher essa lacuna. Ocorre que a remuneração de servidores públicos somente pode ser estabelecida mediante lei específica, conforme mandamento constitucional (CF, art. 37, inciso X).24. Conclui a Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag):"130. No caso dos BEP, as bases de cálculo serão as reais definidoras da remuneração dos servidores. Assim, ao estipular as bases de cálculo do BEP [pela via infralegal], o Poder Executivo estaria, de fato, alterando a remuneração dos agentes públicos, o que não lhe compete. Dessa maneira, qualquer ato no sentido de estabelecer as bases de cálculo por meio de espécie normativa diferente de uma lei formal poderá configurar usurpação do poder que originalmente é conferido ao Parlamento."25. No que diz respeito a essa irregularidade, a proposta é a de determinar ao Ministério da Economia e à Casa Civil que se abstenham de implementar a remuneração variável a título de pagamento de BEP até que sobrevenha lei formal estabelecendo a composição das bases de cálculo. Destaco que essa análise e essa proposta não atingem o chamado BEP fixo, que vem sendo pago aos servidores atualmente, em valor fixado pela lei que o instituiu.26. Compartilho do mesmo entendimento da unidade instrutora, uma vez que o vazio legislativo resultante da alteração da MP 765/2016 não pode ser preenchido por ato infralegal. Do contrário, a Administração estaria livre para, na prática, definir a remuneração de seus agentes, o que se pretendia evitar com a aprovação do mandamento constitucional insculpido no art. 37, inciso X, da Carta Maior.27. Tal situação, se consumada, implicará em grave violação à Constituição Federal e em usurpação das competências do Poder Legislativo, único com competência para definir a remuneração de servidores públicos.Acórdão:9.3. determinar ao Ministério da Economia e à Casa Civil, com fundamento no art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, bem como nas alíneas c e d, do inciso I, do art. 3º, e no inciso II do art. 31, todos da Lei 13.844/2019, no inciso X do art. 37, § 1º, do art. 169, e art. 113, do ADCT, todos da CF/1988, e arts. 15, 16, 17 e 21 da Lei Complementar 101/2000, que se abstenham de implementar a remuneração variável a título de pagamento de Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal do Trabalho até que sobrevenha lei formal, estabelecendo a composição das bases de cálculo a que se referem o § 4º do art. 6º e o § 4º do art. 16, ambos da Lei 13.464/2017;