Acórdão 800/2008
Declaração de voto vencedor:Data venia do Excelentíssimo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, entendo que as presentes contas devem ser julgadas irregulares, com aplicação de multa ao responsável omisso, ordinariamente, no seu dever de prestar contas, segundo dispõe textualmente o art. 209, § 3º, do Regimento Interno do TCU [...] de 2002, verbis:'§ 3º Citado o responsável pela omissão de que trata o inciso I, a apresentação de prestação de contas posterior não elidirá a irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação apresentada esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e regular aplicação dos recursos.'. (grifado) 2. [...] tanto a Unidade Técnica como o Ministério Público junto ao TCU manifestam-se no sentido de que, em face da omissão original, as contas [...] sejam julgadas irregulares, a despeito da elisão do débito.3. De modo diverso pensa o nobre Relator, de cuja proposta, contudo, lamento em divergir [...].4. Esta matéria não é nova nesta Câmara nem no Plenário do Tribunal, o qual, aliás, por entender que a prestação de contas após a citação do responsável omisso não elide a irregularidade das contas, a despeito da elisão do débito, fez constar textualmente do Regimento Interno desta Casa norma expressa contrária ao entendimento contido no Voto do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. [...].5. Nessas circunstâncias, para que a norma de regência acima referenciada seja afastada no caso concreto, parece-me de bom alvitre que a decisão deve ser adotada pelo próprio Colegiado que a fez inserir no Regimento Interno desta Corte de Contas, no caso o Plenário, e não por deliberação deste Colegiado fracionário (2ª Câmara).6. Além disso, considero inaplicável neste caso a distinção feita pelo nobre Relator entre omissão material e omissão formal, porquanto o próprio Pleno deste Tribunal não fez tal distinção ao inserir no RI/TCU o aludido art. 209, § 3º. Aliás, nota-se claramente pela transcrição feita no início desta Declaração de Voto que, a despeito de Terem sido apresentados documentos hábeis a comprovar a boa e regular aplicação dos recursos, com a conseqüente elisão do débito, as contas dos responsáveis ordinariamente omissoS devem ser julgadas irregulares.7. Releva destacar que essa posição do Tribunal se mostra plenamente salutar por impingir ao instituto 'prestação contas' o valor que a ele se deve dar, inclusive com a valorização do bom gestor que, de forma zelosa, presta contas, de forma tempestiva, dos bens e dinheiros públicos a ele confiados. Penso não ser isonômico dar tratamento idêntico a condutas diametralmente opostas, ou seja, julgar da mesma forma as contas de um gestor que de forma diligente prestou contas dos recursos geridos e as contas de outro gestor que, não obstante ter sido regularmente notificado pelo órgão repassador, deixou de apresentar, no prazo estipulado, a prestação de contas a que estava sujeito, por dever legal, a prestar.8. Por fim, merece destacar a seguinte Declaração de Voto do Excelentíssimo Ministro Walton Alencar Rodrigues [...]:'[...]Não obstante a elisão do débito, mediante a apresentação da prestação de contas após a atuação deste Tribunal, remanesce a inadimplência do gestor em submetê-la tempestivamente à entidade repassadora, a qual não constitui mero vício formal. O Ministro Carlos Átila Álvares da Silva, no Voto proferido no Acórdão 327/95 - Primeira Câmara, defendeu a tese de que a omissão no dever de prestar contas, por si só, já constitui razão bastante para o seu julgamento como irregulares, por configurar grave infração à norma legal. Da mesma forma entendeu o Ministro Adhemar Ghisi, no voto proferido no Acórdão 208/96 - Segunda Câmara, quando considerou que uma solução diversa equivaleria a transformar esta Corte de Contas em espécie de órgão cobrador de contas, ao invés de julgador, como é o seu papel constitucional.Em verdade, a conduta do administrador público que não presta contas, no devido tempo, configura violação ao princípio constitucional do dever de prestar contas, insculpido dentre os princípios constitucionais sensíveis que autorizam a União intervir nos Estados e os Estados intervir nos Municípios (art. 34, VII, d; 35, II). [...].No âmbito infraconstitucional, o Decreto-lei nº 200/67 corporifica esse princípio no art. 93, além de ter sido elevada à condição de infração penal pelo Decreto-lei n. 201/67, art. 1º, inciso VII [...]:[...]Veja bem que a norma incriminadora possui o elemento objetivo 'devido tempo', o que significa dizer que não exclui o crime de omissão no dever de prestar contas o fato de prestá-las intempestivamente. A norma penal faz referência ao tempo em que deveria ter sido realizada a ação devida, sob pena de configurar omissão mesmo que posteriormente venha prestá-las. Assim, mesmo que possível o gestor apresentar as contas em uma fase posterior a que se encontra o processo, não teria êxito em elidir a irregularidade da omissão.Julgando Recurso Especial (RE n. 140.729-GO), a Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça entendeu que há justa causa para a ação penal na conduta típica do prefeito municipal que se omite em prestar contas ao órgão competente, nos prazos e condições fixados em lei, a teor do que dispõe o art. 1º, inc. VI, do Decreto-lei n. 201/67. [...].[...]No [TCU], o legislador ordinário relacionou o simples fato da omissão no dever de prestar contas como causa suficiente para o julgamento das contas como irregulares (Lei nº 8.443/92, art. 16, III, 'a').[...]Ora, se o gestor é omisso em sua prestação de contas, a única forma de afastar-se o débito no julgamento de suas contas é por meio da comprovação posterior da regularidade dos gastos realizados. Se o gestor omisso não comprovar, nos autos de uma TCE, a regularidade dos dispêndios, não há como descaracterizar-se o débito.De fato, a hipótese legal de inexistência de débito concomitante à irregularidade por omissão no dever de prestar contas somente pode se fazer presente em caso de comprovação intempestiva da regularidade dos gastos.A tese de que a posterior comprovação de regularidade de gastos tem o condão de afastar a omissão acaba por tornar inútil ou inaplicável uma hipótese prevista na lei. A meu ver, uma disposição legal não deve ser interpretada de modo a torná-la inaplicável nem deve prosperar interpretação que conduza a uma situação absurda ou impossível.Assim, a disposição normativa em análise somente pode significar que a lei faculta ao gestor omisso a comprovação da regularidade da aplicação dos recursos, de modo a afastar-lhe a imputação de débito sem afastar a irregularidade pela omissão.Esse entendimento está em consonância com todas as referências legais anteriormente citadas que enfatizam não só o dever de prestar contas do bom uso dos recursos públicos geridos, mas, também, a importância de essa obrigação constitucional ocorrer no prazo e na forma devidas.Consoante essa linha de interpretação, o atual Regimento Interno [art. 209, §3º] impõe a manutenção da irregularidade nos casos em que ocorre a apresentação intempestiva e sem nenhuma justificativa. [...]:[...]Walton Alencar RodriguesMinistro-Redator'9. [...] vejamos, ainda, o seguinte trecho do Voto condutor do acórdão 2837/2006 - 2ª Câmara [...] do Excelentíssimo Ministro Benjamin Zymler:'4. Consoante entendimento predominante neste Tribunal, a comprovação intempestiva da regular aplicação da totalidade dos recursos federais repassados elide o débito, mas não sana a omissão inicial do gestor. Por via de conseqüência, em casos semelhantes ao que ora se analisa, esta Corte tem julgado as contas irregulares e imputado multa ao responsável, em conformidade com o disposto no § 3º do art. 209 do Regimento Interno do TCU. Nesse sentido, podem ser citados os Acórdãos nº 1.191/2006 e nº 1.305/2006, ambos do Plenário[...].'Ante o exposto, Voto no sentido de que seja adotado o Acórdão que ora submeto à apreciação [...].[PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO VENCIDA]3. Embora tenha o responsável apresentado a prestação de contas dos recursos, a unidade técnica e o Ministério Público entendem que, em face da omissão [...], devam as contas ser julgadas irregulares, sem débito, com aplicação de multa, pois a documentação juntada ao processo, de todo útil para afastar o débito, não se mostraria competente para afastar a irregularidade decorrente da omissão, que, já consumada, não poderia ser sanada, configurando, assim, a caracterização de infração à norma legal, de natureza orçamentária e financeira.4. [...] a linha de entendimento de que a apresentação de prestação de contas a destempo importa no julgamento das contas pela irregularidade não é pacífica entre os Ministros deste Tribunal. Em oposição, havia outra corrente que considera que a apresentação das contas, embora intempestivamente, descaracterizaria a ilegalidade decorrente da omissão no dever de prestar contas, sendo a grave falha resultante da omissão transmutada para uma outra, a inobservância do prazo fixado para a prestação de contas, irregularidade essa de caráter menos gravoso. São exemplos dessa última vertente os Acórdãos 326/95, 375/95, 459/96, 644/96 e 670/96, todos da Primeira Câmara, que, diante da apresentação a destempo das prestações de contas, considerou regulares com ressalva as respectivas tomadas de contas especiais.5. Com o novo Regimento Interno [...] de 4/12/2002, a matéria foi disciplinada em caráter normativo por este Tribunal no art. 209, § 3º, do Regimento Interno [...].[...]7. Como se sabe, as contas têm a finalidade de comprovar que os recursos foram corretamente empregados no fim a que se destinavam. Cumprida essa finalidade - ou seja, demonstrada a boa e regular aplicação dos recursos - ainda que por um responsável inicialmente omisso, não vejo como se possa continuar a atribuir a mesma irregularidade àquele gestor. Do contrário, estar-se-ia cometendo o absurdo lógico e a injustiça de julgar irregulares as contas do administrador que demonstrou lisura na utilização dos valores que lhe foram confiados.8. Nesse passo, vale lembrar também a distinção que se verifica entre omissão material e formal. Na primeira, faltam os documentos hábeis a comprovar a boa e regular aplicação dos recursos, enquanto que, na hipótese da omissão formal, tais documentos foram apresentados, mas a destempo. Quando o administrador omisso apresenta as contas intempestivamente e nenhuma falha é constatada, ele automaticamente afasta a omissão material, mas continua a incorrer na omissão formal.9. Essa linha de raciocínio já foi adotada pelo Sr. Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, Dr. Lucas Rocha Furtado, nos autos do TC-500.181/1996-9, que transcrevo in verbis:'Não olvidamos da relevância do dever de prestar contas, contudo pensamos que mais relevante do que a data da apresentação delas, é a efetiva apresentação e a comprovação da boa aplicação dos recursos.Há dois aspectos na prestação de contas, um formal outro material. O formal é a apresentação tempestiva dos documentos, o material, a comprovação da boa aplicação dos recursos.Em nossa opinião, a omissão no dever de prestar contas pode caracterizar tanto violação aos dois aspectos quanto violação ao aspecto formal, apenas.A violação aos dois aspectos ocorre quando a apresentação das contas é inexistente ou intempestiva e não se verifica, pelos elementos eventualmente apresentados ou por outros meios, a boa e regular aplicação dos recursos.A violação ao aspecto formal, restando intacto o aspecto material, mostra-se em duas situações.A primeira, na hipótese extrema de as contas não terem sido apresentadas, mas, por meio de fiscalização, por exemplo, o Tribunal verificar que a documentação existe e que os recursos foram devidamente aplicados no objeto avençado. Nesse caso, apesar do atendimento ao aspecto material, pensamos que as contas não mereceriam o julgamento pela regularidade, em face do total descumprimento do dever constitucional de prestar contas, cuja relevância já ressaltamos, devendo elas serem julgadas, portanto, irregulares.A segunda, na hipótese de as contas terem sido apresentadas intempestivamente, mas demonstrarem a boa aplicação dos recursos.Nesse último caso, onde se configura o atendimento ao aspecto material da prestação de contas (comprovação da boa e regular aplicação dos recursos) e o não-atendimento parcial (intempestividade) do aspecto formal, pensamos que elas devem ser julgadas regulares, configurando-se o descumprimento ao aspecto formal tão-só uma ressalva.'10. A meu ver, a irregularidade não-elidida mencionada pelo art. 209, § 3°, do Regimento Interno nada mais é do que a omissão formal, a qual, ressalte-se, não é suficiente para macular a gestão dos recursos.11. Assim, por entender que, no caso em tela, a omissão material inicialmente apontada foi sanada pela apresentação da prestação de contas dos recursos, a qual comprova sua regular aplicação, defendo que estas contas sejam consideradas regulares com ressalva.Acórdão:9.1. acatar as alegações de defesa [dos responsáveis], eximindo-os da imputação de débito [...];9.2. [...], julgar irregulares as contas do Sr. [omissis];9.3. com base no art. 58, inciso I [...], aplicar ao Sr. [omissis] multa no valor de R$ 5.000,00 [...];