Acórdão 877/2016
Proposta de deliberação:Examino auditoria realizada na Superintendência Regional do DNIT no Estado da Bahia [...] para avaliar a conformidade do RDC Presencial 292/2014-05, que teve como objeto a elaboração dos projetos básico e executivo, e execução de obras de duplicação, implantação de vias laterais, adequação de capacidade, restauração com melhoramentos e obras de arte especiais na rodovia BR 116/BA. [...]3. [...] foi promovida a audiência do superintendente regional do DNIT no Estado da Bahia [...] em razão de (peça 66): "[...]d) assumir o risco de licitar as obras da BR-116/BA referentes ao RDC 292/2014-05 a partir de orçamento de sua autoria e em desconformidade com o disposto no art. 9º, § 2º, inciso I e II, da Lei 12.462/2012 c/c art. 74, do Decreto 7.581/2011 e Instrução de Serviço/DG 17/DNIT, na medida em que há falhas na seleção de obras para o orçamento paramétrico e que há falta de dados que suportem a caracterização dos quantitativos dos serviços do orçamento determinístico, ambos orçamentos com indícios de superavaliação, o que resultou na contração do empreendimento sem a definição adequada de seu preço de referência. (3.4 - Metodologia utilizada para definição do orçamento e preço de referência deficiente e/ou inadequada)."[...]32. Segundo a equipe de auditoria, a SR/BA utilizou na contratação um anteprojeto de engenharia/termo de referência sem os elementos estabelecidos na IS DG 17/2013, bem como orçamento em desconformidade com o disposto no art. 9º, §2º, I e II, da Lei 12.462/2011 c/c o art. 74 do Decreto 7.581/2011 e IS DNIT 17/2013, na medida em que haveria falhas na seleção de obras para o orçamento paramétrico, bem como falta de dados que suportassem a caracterização dos quantitativos dos serviços do orçamento determinístico, ambos orçamentos com indícios de superavaliação, o que resultou na contratação do empreendimento sem a definição adequada de seu preço de referência. 33. A questão que se põe é determinar o quanto esses achados são omissões ou falhas inaceitáveis de requisitos do anteprojeto e em que medida elas poderiam expor a administração a riscos maiores do que os aceitáveis, mesmo no ambiente de contratação integrada, entre eles o de contratação por valor superior ao que derivaria de um anteprojeto e de um orçamento paramétrico de melhor qualidade técnica. 34. As irregularidades reportadas pela unidade instrutiva revelam não a ausência dos elementos estabelecidos na IS 17/2013, mas a incompletude desses elementos, assim como problemas nos estudos geotécnicos, de terraplenagem e de drenagem que respaldaram a elaboração do anteprojeto e que poderiam ter sido mais bem elaborados. 35. As incertezas daí decorrentes podem comprometer o resultado da licitação e também a conclusão da obra diante da possibilidade de ocorrência de eventos aptos a impactar o custo da obra, mas que não foram adequadamente identificados por ocasião do certame. Há, portanto, diante das falhas reportadas, potencial degradação da gestão de risco do contrato uma vez que a administração poderia e, portanto, deveria ter definido melhor os parâmetros do anteprojeto. A irregularidade agrava-se com a constatação de não ter sido o anteprojeto submetido a processo formal e sistematizado de análise nem tampouco ao órgão técnico competente para aprová-lo. 36. Quanto ao processo de orçamentação, a equipe apontou que o método de parametrização, que se vale de obras similares, não se mostrou adequado para as obras de restauração, pois estas possuem características muito específicas. Seria, assim, necessária criteriosa seleção de empreendimentos para parametrização, o que não foi feito. Além disso, reportou que os contratos utilizados na parametrização não guardariam similaridade entre si, tampouco com as obras da BR 116. 37. O valor estimado para os custos das obras foi calculado com base em custos de outros empreendimentos considerados semelhantes. Assim, para cada uma das etapas (terraplanagem, pavimentação etc.) obteve-se, a partir de outras obras, um valor estimado para a contratação. 38. Esse procedimento encontra respaldo no art. 9º, §2º, II, da Lei 12.461/2011:[...]39. A equipe de auditoria, no entanto, expôs críticas ao método utilizado pela entidade, por considerar que as referências adotadas apresentaram grandes discrepâncias entre si, bem como com relação às atividades equivalentes na obra licitada, o que aumentou a imprecisão do orçamento. 40. Verifico que há, efetivamente, grandes variações, não só entre as referências adotadas, mas entre elas e as obras [...]:[...]41. Em que pese o procedimento adotado guardar conformidade formal com o estabelecido na Lei 12.462/2011, a aplicação do método paramétrico não requer apenas a separação da obra nas principais etapas em termos de custo; requer sua avaliação a partir de dados obtidos de obras com parâmetros equivalentes, o que, de acordo com o relatório de fiscalização, mesmo sendo possível, não ocorreu no caso sob análise. 42. Com efeito, orçar um empreendimento utilizando parâmetros com a faixa de variação apontada, produz resultado muito impreciso para mais ou para menos. O presente caso reveste-se de maior gravidade por se tratar de empreendimento de valor atualizado estimado em mais de um bilhão e quinhentos milhões de reais. 43. A licitante, sabendo das diversas ocorrências possíveis durante a execução da obra com impacto nos custos, tenderá a incluir um elevado montante de contingência na sua proposta, de forma a mitigar seus riscos, uma vez que a Lei 12.462/2011 trouxe, no seu art. 9º, II, § 4º, restrições aos aditamentos contratuais contratados no regime de contratação integrada. Não se verificando essas contingências, o preço pago pela Administração pode ter sido onerado indevidamente. 44. Ao tratar de situação semelhante, este Tribunal, no acórdão 1510/2013-TCU-Plenário, concluiu que, na utilização da contratação integrada, a estimativa de preço deve se basear em orçamento sintético tão detalhado quanto possível, devidamente adaptado às condições da obra, devendo a utilização de estimativas paramétricas e avaliações se restringir a frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto. Por serem contemporâneas e perfeitamente aplicáveis ao caso, reproduzirei para o DNIT as mesmas notificações expedidas na aludida deliberação. 45. A unidade instrutiva alerta que não foi possível precisar o quão superestimado está o orçamento do empreendimento devido à carência de dados que fundamentaram o anteprojeto, mas sugere a possibilidade de consumação de prejuízo ao erário "decorrente da licitação de obra com orçamento superestimado e antieconômico combinado com a entrega de obra com quantidades e qualidade inferior à licitada (...) ".Acórdão:9.3. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes e à sua Superintendência na Bahia de que, na contratação integrada: 9.3.1. sempre que o anteprojeto permitir, as estimativas de preço a que se refere o art. 9º, § 2º, II, da Lei 12.462/2011 devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, referenciado em bases de dados de preços universalmente aceitas, tal como Sicro e Sinapi, devidamente adaptadas às condições da obra, conforme o caso; 9.3.2. a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseadas em obras similares somente podem ser realizadas nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo anteprojeto, conforme dispõe o art. 1º, §1º, IV c/c art. 8º, §§ 3º e 4º, todos da Lei 12.462/2011; 9.3.3. quando utilizado o método expedito ou paramétrico para balizar o valor do empreendimento - ou fração dele -, consideradas as disposições do subitem anterior, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, deve ser utilizada a que produzir maior precisão do orçamento;