Acórdão 2591/2017
Voto:O presente processo trata de Relatório de Auditoria realizada nas obras de adequação do Aeroporto Internacional Afonso Pena, em São José dos Pinhais/PR, objeto do Contrato [omissis], firmado entre a Infraero e o Consórcio [omissis], no valor original de R$ 246.746.400,00.2. O referido ajuste foi resultante do RDC [Regime Diferenciado de Contratações Públicas] Presencial 013/DALC/SBCT/2012, no qual foi adotada a contratação integrada, instituída pela Lei 12.462/2011, como regime de execução contratual.3. A equipe de auditoria constatou que foi celebrado um primeiro termo de aditamento ao referido ajuste, incrementando o valor pactuado de R$ 246.746.400,00 para R$ 267.161.411,48. Ademais, o 2º Termo Aditivo ao Contrato TC 014-EG/2013/0001 elevou novamente o valor do ajuste para R$ 278.984.224,43. Atualmente, nos termos informados na derradeira instrução da unidade técnica, a obra encontra-se concluída e em plena utilização, mas há outra solicitação de aditamento referente ao aumento da alíquota do ISS promovida pelo Município de São José dos Pinhais/PR durante a execução contratual, o que elevaria novamente o valor da avença.4. De modo precípuo, o que se discute nos autos é a legalidade do primeiro termo de aditamento, que foi justificado pelas seguintes ocorrências, dentre outras:a) alteração do valor de carga acidental previsto no anteprojeto para as lajes do TPS, de 300 kg/m2 para 500 kg/m2, solicitada pela fiscalização contratual, cujo impacto financeiro representou cerca de R$ 14 milhões no primeiro termo de aditamento;b) inclusão de 1.289 m2 de pavimentação para possibilitar o acesso ao novo concourse pela via de serviço do pátio de aeronaves, supostamente não previsto no escopo do contrato assinado, com valor de R$ 255.588,21;c) alteração na inclinação dos túneis fixos de acesso às novas pontes de embarque, o que resultou na alteração do comprimento das pontes de embarque, importando no acréscimo de R$ 6.046.042,34 no ajuste;d) elevação do item relativo ao gerenciamento do projeto de reforma e ampliação do TPS do aeroporto, no valor de R$ 1.642.756,44; ee) consideração de classe de agressividade ambiental III, nos termos da norma NBR 6118/2003 da ABNT, para o desenvolvimento dos projetos de estruturas de concreto e fundações.5. Ao apreciar a fiscalização, o TCU prolatou o Acórdão Plenário 2.433/2016, o qual considerou justificada apenas a primeira motivação elencada acima para a celebração do aludido aditivo. Por outro lado, foi determinada à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero que efetuasse a retenção cautelar do montante de R$ 7.944.383,99, correspondente aos valores considerados indevidos por conta dos acréscimos promovidos em virtude dos fatos elencados nas alíneas b, c e d acima.[...]7. O referido decisum foi agravado posteriormente pelo consórcio contratado, mas o citado recurso foi rejeitado pelo Acórdão 2.903/2016-Plenário.8. Na presente etapa processual, serão examinadas as respostas às oitivas determinadas pelo Acórdão 2.433/2016-Plenário, encaminhadas pela Infraero e pelo Consórcio [omissis].9. A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Rodovias e de Aviação Civil (SeinfraRod) analisou as manifestações de defesa apresentadas e concluiu, em pareceres uníssonos, pela regularidade dos aditamentos efetuados.[...]87. Trato finalmente da parcela do primeiro aditivo destinada ao aumento do valor do serviço de gerenciamento do projeto do Aeroporto Afonso Pena, o que incrementou o valor contratual em R$ 1.642.756,44.88. A contratada frisou em sua resposta que o serviço de "gerenciamento" se refere ao projeto como um todo, interpretado pela unidade técnica como a própria administração local da obra. A Infraero e o consórcio entenderam que deveria ser mantida a proporcionalidade do serviço técnico de gerenciamento do projeto de reforma e ampliação do aeroporto, definido pelo percentual de 7,87% do contrato. O posicionamento defendido pelas partes é de que se houve aumento do escopo/trabalho, deveria ocorrer aumento de atividades a se gerenciar. A SeinfraRod acolheu tal posicionamento e concluiu que o acréscimo feito pelo aditamento contratual no gerenciamento da obra foi regular.89. Aparentemente, nem a unidade técnica deste Tribunal nem as partes envolvidas observaram que o aditamento realizado não manteve estritamente a proporção de 7,87% entre o serviço de gerenciamento e o valor global do contrato. Na verdade, o valor acrescido de gerenciamento (R$ 1.642.756,44) representa pouco mais de 8% do valor aditado (R$ 20.415.011,48), e não 7,87%.90. A posição da unidade técnica também não está alinhada à jurisprudência desta Corte de Contas, que nos últimos dez anos vem preconizando a inclusão da administração local da obra na planilha orçamentária, e não na taxa de BDI. Tal entendimento visa justamente evitar proporcionalizar um incremento do gerenciamento e da administração da obra em virtude de uma alteração contratual.91. Em função disso, desde a edição do Acórdão 325/2007-Plenário, esta Corte de Contas tem considerado que itens como administração local, canteiro de obras e mobilização/desmobilização devem constar na planilha de custos diretos do orçamento de referência das obras públicas, ao passo que, na composição de BDI devem ser considerados somente os custos alocados aos contratos de obras públicas com base em critérios de rateio ou em estimativas ou aproximações, como: administração central, riscos, seguros, garantias e despesas financeiras, além da remuneração da empresa contratada e dos tributos incidentes sobre o faturamento.92. Tal entendimento visa evitar que, com a inclusão de uma taxa de administração local no BDI, eventuais alterações qualitativas ou quantitativas no objeto licitado promovam uma injustificada elevação do valor da administração local, conforme explicitado no relatório que fundamenta o Acórdão 2.622/2013-Plenário (grifo meu):"Em trabalho de natureza científica, como é o presente estudo, é imprescindível a apresentação de argumentos e conclusões pautados em critérios estritamente técnicos, sejam eles oriundos da legislação, norma técnica, literatura etc., ainda que extraídos de outras áreas de conhecimento em virtude do caráter interdisciplinar de qualquer disciplina ou objeto de estudo. Conforme já explicitado no tópico 2.2, adotou-se o critério técnico-científico baseado nos conceitos da contabilidade de custos e nas práticas contábeis de contratos de construção por ser um parâmetro técnico e adequado para a alocação dos custos das obras públicas, o que permite determinar os gastos que devem compor a planilha de custos diretos e o BDI.Esse critério, prévio e imparcial, está em conformidade com o entendimento dominante deste Tribunal e com as disposições legais previstas nas últimas Leis de Diretrizes Orçamentárias e, recentemente, no Decreto 7.983/2013. Em função disso, no presente trabalho, considera-se que os itens da administração local e os demais custos diretamente apropriados e associados à execução da obra devem ser discriminados na planilha de custos diretos e são passíveis de controle, medição e pagamento individualizado, em consonância com o princípio da transparência dos gastos públicos.Além da questão da transparência, têm-se também os aspectos relacionados com os efeitos que tais componentes de custos produzem quando inclusos no BDI. No caso da celebração de aditivos contratuais, considera-se que os custos da administração local possuem pouca ou nenhuma correlação direta com as alterações de quantitativos de serviços dentro do limite legal de 25%, nem com a alteração de prazos de execução das obras. Por exemplo, a alteração no tipo de piso cerâmico para porcelanato ou nos serviços de terraplenagem não impacta proporcionalmente os custos de aluguel do canteiro de obras e/ou os custos com equipes técnica e administrativa.Em relação a acréscimos de preços em função de aditivos de prazo das obras públicas, sabe-se que tradicionalmente as empresas se utilizam de mecanismos de controle de mão de obra indireta (por exemplo, contratações, demissões ou férias) para enfrentar possíveis descontinuidades e paralisações que podem ocorrer na obra. Dessa forma, esses custos podem ser ajustados em relação ao cronograma de execução do projeto a partir da aceleração ou redução do ritmo das atividades, o que também demonstra que não há correlação direta entre aditivos de prazo e acréscimos de custos da mão de obra da administração local. (...) Observa-se, portanto, que há convergência de entendimento entre a jurisprudência dominante do TCU e a análise dos possíveis efeitos decorrentes de aditivos contratuais nos casos em que os custos da administração local são mensurados na forma de percentual para compor o BDI de obras públicas, o que permite concluir que os seus componentes de custos e os dos demais diretamente apropriados à execução da obra (instalação do canteiro e mobilização e desmobilização) devem estar apresentados de modo discriminado e acompanhado dos respectivos quantitativos de cálculo na planilha orçamentária de custos diretos e não na composição de BDI de obras públicas."93. Embora no caso em discussão a rubrica de gerenciamento do projeto estivesse inclusa na planilha orçamentária, tal como preconizado pela jurisprudência do TCU, a Infraero e o consórcio entenderam que a elevação do item deveria seguir a proporção existente entre o valor total aditivado e o valor global contratado. Ocorre que tal medida confere tratamento análogo à indesejável situação de inclusão da administração local no BDI, cuja a jurisprudência do TCU se consolidou no sentido de evitar.94. Do ponto de vista da engenharia de custos é relativamente simples demonstrar que inexiste a alegada proporção. Por exemplo, um dos componentes do gerenciamento da obra é a equipe de segurança e medicina do trabalho, exigida pela Norma Regulamentadora nº 4 do Ministério do Trabalho. Uma empresa com grau de risco médio, deveria alocar a quantidade de profissionais indicados na tabela a seguir, em função do contingente de trabalhadores no empreendimento:[...]95. Assim, uma obra com efetivo de 100 trabalhadores poderia sofrer alterações qualitativas e quantitativas a exigir um incremento de 25% no seu objeto e, em consequência, de 25% na sua mão de obra, passando a contar com 125 trabalhadores. Porém, ainda haveria um único técnico de segurança do trabalho alocado na administração local da obra, com custo previsto absolutamente inalterado. Idêntica ocorrência poderia se dar com a quantidade de engenheiros, vigias, almoxarifes, mestres de obras e outros profissionais que atuam na administração local da obra.96. O que se verifica no caso em concreto é ainda pior, pois sequer a tal proporcionalidade foi mantida, e sim elevada. Além disso, parte expressiva do aditamento contratual está sendo considerada indevida por este Tribunal, o que por consequência demonstra a inadequação do acréscimo no gerenciamento da obra.97. Não afasto por completo a possibilidade de incremento no gerenciamento do projeto em virtude de prorrogações de prazo ocasionadas pela própria Administração ou por alterações de escopo unilateralmente impostas ao particular pelo Poder Público. Enfatizo apenas que tal aumento deveria se dar a partir de parâmetros objetivamente avaliados, balizados nas quantidades, salários e prazos de permanência dos profissionais integrantes da equipe de projeto, antes e após o aditamento contratual.98. As partes não apresentaram eventuais incrementos na equipe de gerenciamento do projeto que porventura tenham sido necessários para abarcar as alterações contratuais verificadas, o que implica na irregularidade desta parcela de aditamento.VII99. Consolidando os pontos tratados neste voto, julgo que alguns acréscimos realizados no 1º Termo Aditivo ao Contrato TC 014-EG/2013/0001 foram ilegais, totalizando o montante de R$ 7.944.383,99, ou seja, pouco mais de 3% do valor inicial do ajuste. Portanto, cabe determinar à Infraero que promova, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no prazo de 15 (quinze) dias, as medidas cabíveis com vistas à anulação do referido termo aditivo, encaminhando documentação comprobatória ao Tribunal de Contas da União.100. Esclareço que novo instrumento de aditamento poderá ser celebrado entre as partes, incluindo as parcelas acolhidas por esta Corte de Contas, nos termos delineados neste voto, devendo haver monitoramento da matéria pela unidade técnica no âmbito de processo apartado.Acórdão:9.2. determinar à Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero que promova, com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 71, inciso IX, da Constituição Federal, no prazo de 15 (quinze) dias, a anulação do 1º Termo Aditivo ao Contrato TC 014-EG/2013/0001, encaminhando documentação comprobatória ao Tribunal de Contas da União, em virtude dos seguintes acréscimos e alterações considerados ilegais:[...]9.2.3. elevação do item relativo ao gerenciamento do projeto de reforma e ampliação do TPS do aeroporto, no valor de R$ 1.642.756,44;9.3. deixar consignado que um novo termo de aditamento contratual poderá ser celebrado entre as partes, convalidando as demais alterações contratuais promovidas pelo 1º Termo Aditivo ao Contrato TC 014-EG/2013/0001 que não tenham sido impugnadas por esta Corte de Contas;