Acórdão 5972/2025
Voto:Trata-se de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada por força do Acórdão 914/2023-TCU-Plenário, proferido nos autos do processo de Representação (TC 003.347/2023-0), convertido em TCE em razão das irregularidades verificadas na execução dos Contratos 03/2016 e 06/2016, firmados entre a [empresa] e os Hospitais Federais de Bonsucesso (HFB) e Cardoso Fontes (HFCF), respectivamente.2. Os referidos ajustes tiveram por objeto a locação e manutenção de equipamentos para terapia renal substitutiva, além da aquisição de insumos necessários à realização de procedimentos de hemodiálise. A contratação originou-se do Pregão Eletrônico 06/2014, conduzido pelo extinto Departamento de Gestão Hospitalar no Estado do Rio de Janeiro - DGH/RJ, então vinculado ao Ministério da Saúde.3. A unidade instrutora (AudTCE) apontou a existência de um cenário de sobrepreço, o qual teria se materializado a despeito de recomendações contrárias de órgãos como a Consultoria Jurídica da União no Rio de Janeiro (CJU/RJ), a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Ministério Público Federal (MPF). Segundo a AudTCE, os valores pagos por unidade de concentrado ácido teriam ultrapassado, em alguns casos, o dobro do praticado em outras unidades hospitalares.4. A unidade indicou também falhas no processo de formação dos preços de referência e na condução do procedimento licitatório, as quais resultaram na celebração de contratos desvantajosos para a Administração Pública.5. Foram responsabilizados nos presentes autos: (i) a empresa contratada [...]; (ii) o então Coordenador-Geral de Administração do DGH/RJ, [responsável 1], responsável pela homologação da licitação; e (iii) o ex-Coordenador de Suprimento do mesmo departamento, [responsável 2], a quem se atribuiu participação na aprovação do termo de referência que fundamentou o certame.[...]7. Em resumo, a [empresa] sustentou, entre outros pontos, a regularidade do modelo de contratação global, a inexistência de sobrepreço ou superfaturamento - inclusive apresentando comparativos de preços e questionando os paradigmas utilizados pela AudTCE - e a não influência na definição dos modelos licitatórios.8. [Responsável 2], por sua vez, afirmou que sua atuação se restringiu ao encaminhamento do termo de referência, elaborado por equipe técnica, e negou responsabilidade por eventual sobrepreço. Por fim, [responsável 1] defendeu a regularidade da homologação do certame e do subsequente contrato, ressaltando que não houve conduta dolosa ou má-fé e que agiu conforme pareceres técnicos e jurídicos.9. Após exame das razões apresentadas, a AudTCE concluiu pelo acolhimento integral das alegações de defesa de [responsável 2], por não vislumbrar elementos que justificassem sua responsabilização. No que diz respeito à [empresa] e a [responsável 1], entendeu que subsistiriam fundamentos para caracterizar a ocorrência de dano ao erário, imputável a ambos. Por essa razão, propôs o julgamento pela irregularidade de suas contas, com a condenação solidária ao ressarcimento dos débitos apurados - R$ 657.843,46 para o HFB e R$ 308.049,27 para o HFCF - e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei Orgânica do TCU.10. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) acompanhou integralmente a proposta da AudTCE, ressaltando a materialidade e relevância das irregularidades constatadas, bem como a consistência dos fundamentos utilizados para a responsabilização dos envolvidos.[...]13. No mérito, entendo que o desfecho para o presente processo deve seguir linha diversa daquela proposta pela unidade instrutora e pelo MPTCU, especialmente no que concerne à caracterização de sobrepreço na contratação.14. Fundamento esta perspectiva nas recentes deliberações deste Tribunal em casos análogos, notadamente nos Acórdãos 8.321/2024 e 8.322/2024, ambos da Segunda Câmara e relatados pelo Ministro Vital do Rêgo em dezembro de 2024. Tais julgados trataram de objeto similar, envolvendo a mesma empresa e hospitais federais, e culminaram no arquivamento dos autos sem julgamento de mérito ante a ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo (art. 212 do Regimento Interno do TCU).15. É cediço que as contratações de serviços de terapia renal substitutiva são eivadas de complexidade, como já reconhecido por esta Corte em diversas oportunidades (a exemplo do Acórdão 895/2010-TCU-Plenário). Esses serviços envolvem não apenas a locação de equipamentos sofisticados, mas sua constante manutenção e o fornecimento de insumos específicos, elementos essenciais à continuidade do tratamento de pacientes crônicos, no qual qualquer falha pode ter consequências graves.16. Sobre a modelagem da contratação, objeto do Pregão Eletrônico 06/2014, que optou pela adjudicação por preço global do lote, englobando locação, manutenção e insumos, é certo que a regra geral apregoada pela Súmula TCU 247 é o parcelamento do objeto. Contudo, a jurisprudência desta Corte também admite a contratação global quando justificada técnica e economicamente, especialmente em objetos complexos e críticos como o presente (Acórdão 3.424/2013-TCU-Plenário).17. No caso em tela, o Termo de Referência do Pregão 06/2014 apresentou como justificativa para a formação dos lotes a necessidade de compatibilidade entre insumos e equipamentos para garantia da continuidade do tratamento e a inviabilidade da aquisição separada sob risco de descontinuidade e morte dos pacientes.18. Embora a AudTCE tenha considerado essa justificativa contestável e sem fundamentos objetivos, e a ausência de estudos técnicos aprofundados seja uma falha que merece ser apontada, a essencialidade e a criticidade do serviço de hemodiálise conferem um grau de plausibilidade à preocupação da Administração em assegurar a integração dos componentes do serviço.19. Essa ausência de estudo técnico e de viabilidade econômica consistente que embasasse tal decisão configura, de fato, uma falha procedimental. Contudo, a questão central recai sobre a efetiva comprovação do sobrepreço e do superfaturamento.20. Primeiramente, anoto que a defesa da [empresa] informa que as premissas que originaram as apurações de sobrepreço já foram objeto de Ação de Improbidade Administrativa julgada improcedente, pelo Tribunal Regional Federal da Segunda Região, com trânsito em julgado (Processo 0001365-32.2014.4.02.5101), na qual se teria reconhecido a normalidade dos preços praticados. Embora tal decisão não vincule a jurisdição desta Corte, o fato reforça a necessidade de se analisar com máxima cautela os pressupostos que embasam a caracterização de sobrepreço nesta fase processual.21. A unidade instrutora, em sua análise de preço, utilizou como paradigma para a locação de máquinas, o preço obtido no Pregão Eletrônico 28/2022 do Hospital Universitário Antônio Pedro (HUAP). A [empresa], em sua defesa, contesta veementemente este paradigma. Argumenta que o Pregão 06/2014 exigia equipamentos novos (primeira locação), enquanto o pregão do HUAP admitia equipamentos usados.22. A AudTCE refuta essa alegação, afirmando que nem o Edital nem o Termo de Referência do Pregão 06/2014 continham previsão expressa de que os equipamentos deveriam ser novos. Independentemente dessa controvérsia específica, a defesa da [empresa] trouxe aos autos outros elementos que suscitam dúvidas sobre a análise realizada. A empresa alegou que o valor de locação de máquinas novas seria consideravelmente superior (aproximadamente R$ 4.500,00) e apresentou uma estimativa da fabricante [omissis], de 2021, que indicaria um valor de R$ 4.450,00 mensais para locação de máquina nova no Rio de Janeiro.23. Ademais, a empresa argumentou sobre a complexidade dos serviços de manutenção, que incluiriam atendimento 24 horas por dia, 7 dias por semana, com prazos de resposta curtos (até quatro horas), o que justificaria custos superiores. Embora a unidade instrutora tenha contraposto esses argumentos, mencionando a garantia de um ano para equipamentos novos e o baixo custo de manutenção observado em hospitais universitários, persistem dificuldades em se estabelecer uma equivalência perfeita entre os escopos de manutenção e os níveis de serviço dos contratos comparados e o presente caso.24. Essas imprecisões nas comparações quanto aos parâmetros para detalhamento dos serviços de manutenção, como ponderado pelo Min. Vital do Rêgo nos julgados paradigmas, podem refletir no valor final do serviço e não devem ser desconsideradas.25. A metodologia de análise de preços para os insumos também foi alvo de questionamentos pela defesa. Alegou-se que a análise individualizada de cada item seria imprópria para um contrato por lote, destacando ainda que os valores praticados eram competitivos.26. De fato, o Método de Limitação por Preço Global (MLPG), empregado pela AudTCE, embora tecnicamente adequado em sua concepção, não é suficiente para atestar, com a certeza necessária, a existência de sobrepreço contratual no caso concreto. A principal vulnerabilidade da análise reside na qualidade e na confiabilidade dos dados de entrada, ou seja, nos preços de referência utilizados.27. A contestação da empresa contratada, ao apontar diferenças de matéria-prima e marcas, ataca o cerne da metodologia, pois se os produtos usados como paradigma não são verdadeiramente equivalentes aos contratados, a comparação de preços torna-se imprecisa e questionável.28. Essa questão transcende a mera discordância técnica e adentra o campo dos requisitos legais para a imputação de débito. Para que um agente seja condenado a ressarcir os cofres públicos, a jurisprudência e a própria normatização deste Tribunal de Contas exigem um grau de certeza que a análise de preços contestada neste processo não consegue fornecer. Não se pode imputar um débito com base em presunções ou estimativas frágeis.29. Nesse ponto, o art. 210, § 1º, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União (RITCU) é o dispositivo fundamental que ilumina a questão:"Art. 210. (...) § 1º. A apuração do débito far-se-á mediante:I - verificação, quando for possível quantificar com exatidão o real valor devido;II - estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido".30. A controvérsia sobre a compatibilidade dos insumos não apenas abala a confiabilidade da metodologia, mas, principalmente, cria um risco real de que a estimativa exceda o valor que seria efetivamente devido. Afinal, se os produtos de referência forem de qualidade ou especificidade inferior, o sobrepreço calculado será artificialmente inflado, violando diretamente a norma regimental que exige uma estimativa conservadora.31. Dessa forma, para fins de quantificação de dano e imputação de débito, o resultado da análise realizada, a meu ver, carece da certeza suficiente exigida. Embora possa servir como um indício de irregularidade a ser aprofundado, ele não constitui, por si só, um débito líquido e certo, pois a metodologia, na forma como foi aplicada e contestada, não garante que o valor apurado represente o dano mínimo e indiscutível ao erário.32. Quando os autos já se encontravam em meu Gabinete, a [empresa] aportou memorial com informações e argumentos adicionais. Em que pese a etapa de instrução já estivesse formalmente concluída, nos termos do art. 160, § 2º, do Regimento Interno do TCU, analiso os novos elementos ali contidos em homenagem ao Princípio da Verdade Material, por se mostrarem relevantes para o deslinde do feito.33. Assim, de forma ainda mais contundente, a defesa traz à baila o Acórdão 13.320/2023-TCU-Primeira Câmara, proferido no âmbito do TC 018.881/2020-3. Esse processo consistia em uma ampla representação sobre falhas de governança e sucessivas contratações emergenciais no HFB, no bojo da qual a unidade instrutora à época (Selog) apontou indícios de variações de preços nos contratos de hemodiálise e propôs a realização de oitiva para aprofundar a questão.34. Ocorre que o Relator daquele feito, o Min. Substituto Weder de Oliveira, ao analisar o caso, considerou desnecessária a oitiva sobre os preços, consignando expressamente em seu voto que, no que tange aos serviços de locação de equipamentos de hemodiálise, não há elementos que apontem que os valores anteriormente contratados estavam acima dos praticados no mercado. Ao assim proceder, esta Corte, na prática, afastou a suspeita de sobrepreço que pairava sobre as contratações da Renal-Tec no HFB no período, incluindo o Contrato 19/2020.35. Diante desse quadro, e considerando a linha decisória adotada por este Tribunal nos já referidos Acórdãos 8.321/2024 e 8.322/2024, ambos da Segunda Câmara, entendo que as particularidades do objeto contratual e a complexidade inerente à análise de preços em um mercado com pouca transparência e com especificidades técnicas relevantes introduzem um grau de incerteza significativo. Os argumentos trazidos pela defesa da [empresa], ainda que não integralmente acolhidos pela unidade instrutora, reforçam essa incerteza.36. Conforme jurisprudência desta Corte - a exemplo do Acórdão 6.903/2018-TCU-Segunda Câmara e Acórdão 1.176/2020-TCU-Plenário -, trazida pelos mencionados julgados recentes, a ausência de dados confiáveis ou a existência de incertezas relevantes podem levar ao afastamento do débito. Assim, considero que, no presente caso, as dúvidas que pairam sobre o valor da contratação, se adequados aos preços de mercado, comprometem o pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo de tomada de contas especial, que exige um débito líquido e certo, ainda que estimado.Acórdão:9.2. com fundamento no art. 212 do Regimento Interno do TCU, arquivar os presentes autos sem julgamento de mérito em relação à [empresa] e a [responsável 1], ante a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo;