Acórdão 1795/2024
Relatório:Trata-se de auditoria realizada com o objetivo de avaliar a conformidade dos contratos em andamento para a construção da sede do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1).2. Reproduzo a seguir relatório produzido no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica - AudUrbana (peça 55), cujas conclusões e encaminhamentos foram endossados pelos dirigentes da unidade (peças 56-57):"[...]2. A fiscalização avaliou dois contratos principais do empreendimento: (i) Contrato 68/2023, firmado com a Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (Novacap), cujo objeto é o gerenciamento da construção da nova sede do TRF1, dividido em metas, tais como: análise documental e preparação de documentação técnica para licitação, análise e verificação de projetos, assessoria técnica para fiscalização e para recebimento da obra; e (ii) Contrato 66/2023, firmado com a [contratada], cujo objeto é a obra de construção complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C e da passarela entre os blocos A e C da nova sede.[...]III. Achados de auditoria[...]III.3. Prazo exíguo concedido para ajuste de proposta ao valor do lance ou da negociação (F/I) 115. Devido ao prazo exíguo concedido para ajuste de proposta ao valor do lance ou da negociação, conforme item 4.17 do Edital 1/2023 - TRF1, ocorreu dificuldades no ajuste da proposta ao valor do lance ou da negociação pelas licitantes, o que pode ter levado a não apresentação de propostas pelas licitantes, podendo ter impactado na competitividade e na seleção da proposta mais vantajosa.[...]III.3.2. Situação encontrada:118. O Edital 1/2023-TRF1 foi regido pela Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações, sob a modalidade concorrência, na forma eletrônica, com critério de julgamento do tipo menor preço, sob o regime de empreitada por preço global e modo de disputa aberto e fechado (peça 14). Conforme exigido no art. 54 da referida Lei, a publicidade do edital foi mantida no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), cujo identificador da contratação PNCP é 03658507000125-1-000008/2023 (disponível em: https://pncp.gov.br/app/editais/03658507000125/2023/8, acesso em 25/4/2024).119. O objeto do certame referiu-se à contratação de empresa especializada para a construção da obra complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C da Nova Sede do TRF1, caracterizado pelo grande volume de concreto aparente e protendido. Conforme inciso XXI do art. 6° da Lei 14.133/2021, o objeto é passível de enquadramento em serviço especial de engenharia diante da alta heterogeneidade ou complexidade, de modo a não permitir o enquadramento em ações objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis.120. Para procedimentos licitatórios em que o critério de julgamento seja o menor preço e se qualifiquem como serviço especial de engenharia, o art. 25 da referida lei dispõe que o prazo mínimo para apresentação de propostas e lances, contados da divulgação do edital, é de 25 dias úteis. Observou-se que a publicação do aviso do Edital 1/2023-TRF1 se deu em 2/6/2023 com abertura das propostas marcada para 11/7/2023, resultando em 25 dias úteis, tal qual como comandado pela norma.121. O subitem 4.17 do Edital cita que, após as fases lances e concluída a negociação, a licitante classificada provisoriamente em primeiro lugar deveria encaminhar, em duas horas a partir da solicitação da Comissão Permanente de Contratação, a proposta de preços ajustada ao valor do lance ou da negociação e que atendesse aos requisitos do subitem 4.2 do referido Edital.122. Durante o período entre publicação do aviso e abertura das propostas, não foi questionado sobre o prazo disponibilizado para ajuste da proposta, tampouco solicitação de impugnação sobre o tema.123. Percebe-se que o prazo mínimo para apresentação da proposta, conforme normatizado em lei, foi compatível com a complexidade e volume de documentos necessários para que atendesse ao subitem 4.2, que incluíam, entre outros: (i) proposta detalhada com preços unitários, totais e globais; (ii)  composição de todos os custos unitários; (iii) composição da taxa do BDI; (iv) cronograma físico financeiro; (v) declarações (peça 14, p. 5-7).124. A confirmação da classificação da proposta se dava após envio do ajuste ao valor do lance. Embora a documentação exigida estivesse preparada em etapa anterior, nota-se que os lances ofertados em regime de disputa são dinâmicos e a planilha orçamentária poderia sofrer alterações substanciais quando comparado a proposta preparada inicialmente.125. O Acórdão 122/2012-TCU-Plenário (rel. Ministro Weder de Oliveira) tratou de situação semelhante em representação reconhecida, no mérito, como procedente, em face de, dentre outras ilegalidades, a disposta:9.2.5. fixação de prazo desarrazoado para o encaminhamento da proposta de preços ajustada, após o encerramento da fase de lances, ante a necessidade de calcular coeficientes de variação e pesos para 168 planilhas de preços, em infração aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade;126. Do exposto, por se tratar de objeto relacionado a obras e serviços de engenharia e com base em composições de custos, o prazo ofertado para alteração foi exíguo, já que o tempo disponibilizado não condizia com o tamanho e complexidade da planilha orçamentária: o orçamento dispunha de 151 itens e 471 insumos que demandavam alterações nas composições de custos item a item (peça 16). Além disso, o orçamento não possibilitava a aplicação linear de desconto, uma vez que cada composição possui as variações de coeficientes a depender do serviço. Assim, o prazo afigura-se desproporcional, uma vez que as licitantes teriam menos de um minuto para ajuste das composições formadas por diversos insumos, não sendo vistas razões que proibiam prazo maior para ajuste coerente.[...]III.3.6. Causas da ocorrência do achado:132. Ausência de razoabilidade e de proporcionalidade na definição do prazo disponível para que, a licitante classificada provisoriamente em primeiro lugar encaminhasse a proposta de preços ajustada ao valor do lance ou da negociação à Comissão de Contratação.III.3.7. Efeitos/Consequências do achado:[...]134. Ademais, a partir do Termo de Homologação da Concorrência 1/2023 disponível no processo SEI que detalha o procedimento licitatório (SEI 0045016-96.2022.4.01.8000), verificou-se a participação de vinte licitantes, podendo indicar a concorrência no certame. Entretanto, quatro dessas licitantes solicitaram a prorrogação desse prazo, a qual não foi concedida, bem como quatro propostas não foram apresentadas dentro do prazo estabelecido no subitem 4.17 do edital, que ocasionou a desclassificação (peça 15, p. 49-53).135. Em que pese a concorrência do certame, o prazo desproporcional desclassificou quatro propostas. A primeira convocada foi desclassificada, mesmo tendo solicitado prorrogação de prazo, por não ter enviado os anexos no prazo indicado no item 4.17 do Edital. Todavia, como exemplo, para a segunda convocada, que alegou a impossibilidade de reduzir a oferta, foi solicitado o envio em 11/7/2023 às 17:08, sendo efetivamente enviado em 12/7/2023 às 10:02, considerando o horário comercial, e posteriormente foram complementados os anexos enviados em caráter de diligência até 13/7/2023 às 16:10. Ou seja, a convocada possuiu um prazo superior ao normatizado. A terceira convocada, que também não aceitou a redução da oferta, mantendo seu lance desde o início, foi requisitada para apresentação de documentos em 14/7/2023 às 08:04, entretanto considerando a manutenção do lance dado na abertura da sessão pública, a empresa também pode adequar a proposta em prazo superior ao estabelecido em edital (peça 15, p. 23-30). Esse processo resultou na seleção do oitavo lance, que, ao comparar com o valor estimado, representou em um desconto de 0,765%.136. Portanto, verificou-se desproporcionalidade no prazo concedido, mas verifica-se que o efeito relacionado à competitividade, e consequente seleção da proposta mais vantajosa, é potencial e foi mitigado diante da ausência de questionamentos pelas licitantes, já que estavam cientes do prazo, e da participação de vinte licitantes, caracterizando a concorrência do certame. Assim, cabe o alerta a unidade jurisdicionada para que o adicione na gestão de riscos em procedimentos licitatórios."Voto:9. Após a realização dos procedimentos de auditoria, a equipe identificou os achados abaixo:"[...]3. prazo exíguo concedido para ajuste de proposta ao valor do lance ou da negociação;"[...]57. O terceiro achado tratou do prazo exíguo concedido para ajuste de proposta ao valor do lance ou da negociação.58. O subitem 4.17 do Edital 1/2023-TRF1, relativo à concorrência para selecionar empresa especializada para construção da obra complementar de estrutura de concreto, impermeabilização e drenagem do Bloco C da nova sede daquele tribunal, concedeu prazo exíguo, de apenas duas horas, para ajuste de proposta ao valor do lance ou da negociação, resultando em dificuldades nos ajustes pelas licitantes, o que pode ter levado à não apresentação de propostas pelas participantes do certame e impactado na competitividade e na seleção da proposta mais vantajosa.59. Apesar da falha, não houve questionamentos sobre esse subitem, seja por recursos, seja por representações.60. Incorporo às minhas razões de decidir as análises pormenorizadas sobre a referida falha lançadas no relatório precedente e acolho a proposta de dar ciência ao TRF1 de que a fixação de prazo desarrazoado para encaminhamento de proposta de preço ajustada, após a fase de lances em concorrência eletrônica, afronta o subitem 9.2.5 do Acórdão 122/2012-TCU-Plenário e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.Acórdão:9.3. dar ciência ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, com fundamento no art. 9°, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, acerca das seguintes falhas:9.3.1. a fixação de prazo desarrazoado para encaminhamento de proposta de preço ajustada após a fase de lances em concorrência eletrônica afronta o subitem 9.2.5 do Acórdão 122/2012-TCU-Plenário e os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade;