Acórdão 1962/2017
Voto:Em exame embargos de declaração opostos em face do Acórdão 1.824/2017-TCU-Plenário, proferido em processo de representação que tratou de irregularidades na utilização de recursos advindos de precatórios referentes a diferenças na complementação devida pela União no âmbito do extinto Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef.Conheço do recurso constante da peça 85, interposto por representantes do Ministério Público Federal no Piauí (MPF-PI), Procuradoria da União no Piauí (AGU-PI) e Controladoria Geral da União no Piauí (CGU-PI), uma vez atendidos os requisitos de admissibilidade atinentes à espécie.[...]Em relação à subvinculação estabelecida no art. 22, da Lei 11.494/2007, entendo não haver, propriamente, omissão. Muito embora a Unidade Instrutiva tenha discorrido, acertadamente, sobre a inaplicabilidade dessa disposição legal aos recursos de complementação da União, obtidos pela via judicial, a matéria não integrava a representação apresentada ao Tribunal, razão pela qual o assunto não foi objeto de considerações no voto proferido nem constou da parte dispositiva.Não obstante, uma vez que a matéria foi de fato submetida à apreciação desta Corte pela Unidade Técnica, em sua proposta de encaminhamento, revejo entendimento anterior e reconheço que a questão deveria ter sido examinada e decidida, razão pela qual os embargos devem ser providos nesse ponto para que o Tribunal efetivamente aprecie a aplicabilidade da subvinculação, estabelecida no art. 22, da Lei 11.494/2007, aos recursos objetos destes autos.O exame dessa questão será realizado na sessão subsequente, que trata dos segundos embargos de declaração em exame neste momento processual.IIQuanto aos embargos referentes à peça 86, subscritos pela [confederação], e pela [federação], não restaram atendidos os requisitos de admissibilidade, uma vez que, ao contrário do alegado, não verifiquei lesão ou ameaça de lesão a interesse de nenhum servidor, seja por não ter sido firmado nenhum entendimento em relação à subvinculação, seja por não haver nenhum comando proibindo, direta ou indiretamente, que municípios destinassem parte desses recursos à valorização dos profissionais do magistério.Ademais o que se intentava, com o recurso, era discutir o mérito de tese suscitada na instrução, elaborada pela SecexEducação, mas que não integrou nem os fundamentos nem a parte dispositiva do decisum, restando patente ausência de utilidade ou necessidade da interposição dos embargos.Todavia, como neste momento está se propondo reconhecer omissão da decisão embargada em deliberar exatamente sobre essa questão, entendo mais consentâneo ao devido processo legal o conhecimento e o processamento destes embargos em conjunto com a apreciação do mérito da aplicabilidade da referida subvinculação.Para melhor esclarecimento da matéria, reproduzo, na íntegra, as considerações efetuadas pela SecexEducação, contidas na instrução que integra a peça 60 destes autos, cujo teor incorporo, desde já às minhas razões de decidir: (III.1) Subvinculação na aplicação dos recursos do Fundef e utilização dos recursos no exercício financeiro em que forem creditados101.Diante da conclusão de que os recursos devidos pela União aos municípios - no âmbito da Ação Civil Pública (ACP) 1999.61.00.050616-0, referente à complementação da União em função do VMAA - devem seguir vinculados à finalidade do Fundef/Fundeb, surge a questão quanto à necessidade de subvinculação na aplicação dos recursos oriundos de tal ACP.102.A subvinculação ora em comento diz respeito ao previsto no art. 7º da Lei 9.424/1996 e cuja a essência foi mantida no art. 22 da Lei 11.494/2007: Pelo menos 60% (sessenta por cento) dos recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.103.Consultado a respeito do tema (peça 13), o FNDE se posicionou no sentido de que não cabe, contudo, a prevalência da subvinculação do percentual de 60% do Fundef à remuneração dos profissionais do magistério. Após a exposição de suas razões, apresentou a seguinte conclusão:21. Não se afigura, pois, coerente que, contrariando a legislação de regência e as metas e estratégias previstas no PNE, 60% de um montante exorbitante, que poderia ser destinado à melhoria do sistema de ensino no âmbito de uma determinada municipalidade, seja retido para favorecimento de determinados profissionais, sob pena de incorrer em peremptória desvinculação de uma parcela dos recursos que deveriam ser direcionados à educação. Isto porque a sua destinação aos profissionais do magistério, no caso das verbas de precatórios, configuraria favorecimento pessoal momentâneo, não valorização abrangente e continuada da categoria, fazendo perecer o fundamento utilizado para a subvinculação, de melhoria sustentável nos níveis remuneratórios praticados.22. Nesses termos, considerando-se a finalidade dos preceitos que objetivam a valorização dos profissionais do magistério, as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação e, por fim, o risco iminente de enriquecimento sem causa, em vista dos elevados montantes constantes dos precatórios das ações relacionadas ao FUNDEF, não se afigura plausível, s.m.j., à luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a subvinculação dos recursos dos precatórios à remuneração dos profissionais do magistério. (Peça 15, p.16) 104.Nesse sentido, também se posicionou o TCM/BA, por meio da Resolução 1346/2016: Art. 2º Em estrita obediência ao princípio constitucional da razoabilidade, a proporção prevista no art. 22 da Lei Federal nº 11.494/2007 não se aplica, obrigatoriamente, à utilização dos recursos de que trata o artigo anterior (peça 7, p. 3).105.Em termos práticos, devido ao expressivo montante a ser recebido pelos municípios, tem-se como real a possibilidade de aumentos totalmente desproporcionais aos profissionais do magistério, havendo inclusive o risco de superação do teto remuneratório constitucional, caso se aplique a literalidade do supracitado normativo. Quando se esvaírem os recursos extraordinariamente recebidos, não poderão os municípios reduzir salários em virtude da irredutibilidade salarial.106.Cabe registrar, ainda, que qualquer gasto com remuneração dos profissionais do magistério (criação ou expansão), deve obedecer estritamente aos dispositivos da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), especialmente os arts. 15, 16 e 21, no sentido que tal despesa deve ser acompanhada de estudos sobre o impacto orçamentário-financeiro e compatibilidade com as leis orçamentárias, inclusive com o plano plurianual.107.Assim, além dos relevantes argumentos do TCM/BA e do FNDE, é importante ressaltar que se torna impossível a obediência absoluta à tal subvinculação em virtude de os recursos advindos de decisão judicial não representarem um aumento permanente de recursos aos municípios. Assim, caso esses recursos sejam utilizados para o pagamento de pessoal, haverá graves implicações futuras quando exauridas as verbas de origem extraordinária, com potencial comprometimento de diversas disposições constitucionais, tais como a irredutibilidade salarial, e o teto remuneratório constitucional.108.Nesse mesmo sentido, tem-se que o supramencionado art. 22 da Lei 11.494/2007 estabelece que recursos anuais totais dos Fundos serão destinados ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério. Desse modo, percebe-se que o normativo incide tão somente sobre os recursos ordinários anuais. Assim, resta prejudicada sua aplicação em casos de montantes extraordinários devido à ausência de continuidade dos recursos recebidos em contraposição à perpetuidade de possíveis aumentos concedidos aos profissionais do magistério.109.Em linha com tal entendimento, entende-se que a regra existente no art. 21 da Lei 11.494/2007, segundo a qual os recursos do Fundeb serão utilizados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, no exercício financeiro em que lhes forem creditados, deve ser interpretada de forma sistêmica, em conformidade com art. 22, supracitado. Ou seja, em se tratando de recursos extraordinários, que fogem ao correto planejamento municipal, tal regra deve ser flexibilizada, de modo a permitir que os gestores possam definir cronograma de despesas que englobe mais de um exercício.110.Desse modo, com fulcro no art. 30, I, III e IV, da Lei 11.494/2007 (Lei do Fundeb), propõe-se determinar ao MEC que expeça orientação aos municípios interessados no sentido de:a) utilizarem tais recursos cientes de que, a despeito de os recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente, permaneçam com sua aplicação vinculada à educação - conforme determina o art. 60 da ADCT e o art. 21 da Lei 11.494/2007 -, a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007 torna-se prejudicada, haja vista que a destinação de 60% dos recursos mencionados para o pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica pode resultar em graves implicações futuras quando exauridos tais recursos, havendo potencial afronta a disposições constitucionais - tais como a irredutibilidade salarial, o teto remuneratório constitucional e os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade - e legais, em especial os arts. 15, 16 e 21 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal);A mera leitura das razões expostas é suficiente para afastar a alegação de contradição suscitada pela Confederação dos Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM, e pela Federação dos Sindicatos de Servidores e Funcionários Públicos das Câmaras de Vereadores, Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais do Estado do Piauí - FESSPMEPI.Estão devidamente claras as razões pelas quais não deve ser observada a subvinculação do percentual de 60% (sessenta por cento) para fins de remuneração dos professores, e delas não se extrai qualquer contradição com as demais razões de decidir adotadas pelo Acórdão embargado. Os embargantes demonstram, apenas, inconformismo com a adoção de tese que não é aquela de sua preferência.Por fim, em decorrência do saneamento da omissão em relação ao tema da subvinculação, entendo necessário dar efeitos infringentes aos presentes embargos também em relação ao item 9.2.2.1 da decisão recorrida, para melhor facilitar o cumprimento da deliberação desta Corte.Acórdão:9.1. conhecer dos Embargos de Declaração opostos pelo Ministério Público Federal no Piauí (MPF-PI), pela Procuradoria da União no Piauí (AGU-PI) e pela Controladoria Geral da União no Piauí (CGU-PI);9.2. dar provimento ao embargos para sanar as falhas identificadas por meio das seguintes medidas:9.2.1. esclarecer a todos os interessados que:[...]9.2.1.2. a natureza extraordinária dos recursos advindos da complementação da União obtida pela via judicial afasta a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007;