Acórdão 1952/2011
Voto:[...] a Secex-SP examinou a documentação, e o fez sob quatro dos inúmeros aspectos que poderiam ser examinados no contexto do pedido genérico formulado na "representação":' "a escolha do Banco do Brasil e da Caixa Econômica sem procedimento licitatório" para pagamento de servidores e magistrados, ativos e inativos, bem como de pensionistas;' "a possibilidade de vinculação da receita advinda do contrato acima para custeio do aluguel da sede do Tribunal";' "a adequação dos valores atribuídos à transferência da folha de pagamento para o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal"; e' "a adequação do valor do aluguel mensal da sede do TRT".Sendo assim, dado todo o trabalho desenvolvido pela Secex-SP, conheço do presente processo como representação da unidade técnica, nos termos do art. 237, VI do RI/TCU.III[...][...] o TRT transfere ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal a prestação de uma série de serviços, em caráter exclusivo, bem como direitos de uso, tais como:' gestão das contas de depósitos judiciais e de depósitos administrativos, inclusive precatórios e requisições de pequeno valor (RPV);' cessão de espaço físico nas dependências do Tribunal;' "direcionamento" da folha de pagamento de servidores e magistrados, ativos e inativos, bem como de pensionistas;' "outros serviços bancários", assim genericamente designados, incluindo, exemplificativamente, operações de crédito consignado.Em troca desse pacote de obrigações assumidas pelo TRT, as instituições financeiras pagam R$ 460 mil mensais para cobrir as despesas de aluguel da sede do Tribunal. Portanto, não é possível estabelecer, individualizadamente, a contrapartida por cada uma das obrigações assumidas, bem como estimar se está sendo bem explorado o potencial econômico de cada uma das partes do objeto dos convênios.IVQuanto à "gestão das contas de depósitos judiciais e de depósitos administrativos, inclusive precatórios e requisições de pequeno valor (RPV) ", esta Corte, em resposta a consulta formulada pelo presidente do Superior Tribunal de Justiça e do Conselho da Justiça Federal, decidiu que a qualificação do Banco do Brasil ou da Caixa Econômica Federal como agentes captadores e mantenedores dos saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor (RPVs) deve ocorrer mediante celebração de contrato (Acórdão TCU nº 1457/2009 - Plenário):"1. Os órgãos da Justiça Federal poderão firmar ajustes com o Banco do Brasil e com a Caixa Econômica Federal, com vistas à obtenção de recursos para investimentos e custeio de projetos e atividades voltados para a melhoria da prestação jurisdicional, em contrapartida à qualificação daquelas instituições financeiras oficiais como agentes captadores e mantenedores dos saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor - RPVs, até o seu normal levantamento pelos titulares das contas.2. Os recursos recebidos pelos órgãos da Justiça Federal em razão desses ajustes devem ser empregados em projetos e atividades que traduzam a consecução do interesse público primário, na efetiva e direta melhoria da prestação jurisdicional, não sendo passíveis, tais recursos, de serem empregados para a realização de interesses secundários dos órgãos jurisdicionais e muito menos no interesse de membros ou servidores da Justiça Federal.3. A qualificação do Banco do Brasil ou da Caixa Econômica Federal por parte dos órgãos da Justiça Federal deve ocorrer mediante celebração de contrato, no sentido definido no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/1993.4. Para a celebração de tais contratos é inexigível a licitação, por impossibilidade de competição, sempre que os depósitos efetuados no Banco do Brasil ou na Caixa Econômica Federal ocorrerem segundo as hipóteses previstas no art. 17 da Lei nº 10.259/2001 e nos arts. 14 e 17 da Resolução nº 55/2009 do Conselho da Justiça Federal. (grifei) "VNo tocante à "cessão de espaço físico nas dependências do Tribunal", sempre que destinada à execução de empreendimento lucrativo, e houver condições de competitividade, deve ser licitada, nos termos do art. 18, § 5º, da Lei nº 9.636/1998. Assim decidiu este Tribunal quando da prolação do Acórdão TCU nº 1108/2008 - Plenário, relatado pelo Ministro Raimundo Carreiro, e do Acórdão TCU nº 2289/2005 - Plenário, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.[...]VINo que se refere ao ""direcionamento da folha de pagamento de servidores e magistrados, ativos e inativos, bem como de pensionistas", a Secex-SP limitou-se a reproduzir o entendimento manifestado por outra unidade técnica no âmbito do TC 015.580/2008-0 (Acórdão TCU nº 2452/2010 - Plenário corrigido pelo Acórdão TCU nº 3323/2010 - Plenário), em que se examinou a "alienação onerosa da folha de pagamento da Câmara dos Deputados para o Banco do Brasil e para a Caixa Econômica" [...]No item 7 do relatório precedente, a Secex-SP, apesar de considerar que não há norma legal que fundamente o entendimento transcrito no parágrafo anterior, segue aquele posicionamento:"7. Deste modo, no caso de contratação de instituições financeiras oficiais, a Unidade Técnica entende que não haveria irregularidade, não cabendo nenhuma determinação por parte do TCU, posicionamento que será acompanhado nessa instrução, apesar de não haver norma legal que o fundamente."Ou seja, os fundamentos para concluir que as instituições financeiras Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal podem ser escolhidas, sem licitação para a elas ser "transferida a folha de pagamento" são frágeis e baseados em argumentações sucintas e superficiais.A questão é mais complexa. Como extraio de várias passagens da instrução da unidade técnica, integralmente reproduzida no relatório, a qual se valeu de instrução elaborada em outro processo. Há mesmo grande indefinição sobre a denominação e natureza jurídica do objeto a ser licitado, que recebe denominações não técnicas, imprecisas ou incorretas.São elas: (a) licitação da folha de pagamento; (b) venda da folha de pagamento; (c) leilão da folha de salários; (d) transferência da folha de pagamento; (e) licitação do direito de exclusividade de realizar pagamentos; (f) contratação de instituição financeira para prestar serviços financeiros; alienação da gestão financeira, por meio da prestação de serviços bancários para a efetivação dos pagamentos; (g) contratação de serviço de administração financeira de um ativo (folha de pagamento); (h) exclusividade dos serviços bancários relativos à folha de pagamento.Caracterizado o objeto, ainda restaria discutir o tipo e a modalidade de licitação aplicável e as possibilidades de contratação direta com instituições financeiras estatais.Não é, portanto, neste processo de representação, no qual essa discussão não foi expressamente suscitada pela Procuradoria da República e apenas levemente enfrentada na instrução, que questões dessa complexidade serão discutidas em todos os seus detalhes.Preliminarmente, com base na Resolução CMN nº 3.402/2006, considero mais adequado referenciar o objeto como "concessão de exclusividade a instituição financeira para a prestação dos serviços de pagamento de remuneração e similares".No mérito, a questão remete ao dilema entre o direito de os servidores escolherem a instituição bancária que melhor lhes aprouver para o recebimento da remuneração e a possibilidade de o órgão conceder a exclusividade do serviço de pagamento de salários a instituições bancárias específicas, tendo em vista dificuldades operacionais para viabilizar a livre escolha dos servidores.Essa questão foi bem resolvida quando da apreciação do Recurso em Mandado de Segurança nº 27.428 - GO, pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), ocasião em que se debateu a legalidade do procedimento de determinação de abertura de conta corrente em instituição financeira pré-determinada por parte da Administração [...].[...]Fica assente, portanto, que a prerrogativa de o órgão predeterminar a instituição financeira encarregada de prestar os serviços de pagamento de remuneração, e, por conseguinte, restringindo a opção dos servidores sobre a instituição em que desejam recebê-la, vincula-se à demonstração de que seria operacionalmente inviável, ou pelo menos ineficiente, facultar a seus servidores a escolha do banco de sua preferência.Quando essa possibilidade ficar configurada, a seleção da instituição financeira à qual será concedida a exclusividade para a prestação dos serviços de pagamento de salários e similares deverá ser feita por meio de licitação, e o potencial benefício econômico inerente à incorporação dos servidores à base de clientes do banco deve ser previamente estimado pela administração para balizar o procedimento licitatório.VIISobre o objeto "outros serviços bancários", assim genericamente designados nos convênios, destaco que inclui, entre outros, operações de crédito consignado, o serviço mais relevante.No tocante a essa matéria, ao julgar agravo regimental interposto pelo banco BMG, no âmbito do processo SS nº 2443-ES, o Ministro Ari Pargendler, presidente do STJ, reformando decisão anterior, indeferiu o pedido de suspensão de segurança ajuizado pelo estado do Espírito Santo contra decisão do Tribunal de Justiça daquele estado, em favor do banco, suspendendo os efeitos de decreto expedido pelo governador o qual estabelecia que os servidores públicos estaduais somente poderiam contratar empréstimos consignados em folha de pagamento com as instituições financeiras públicas:"AgRg na SUSPENSÃO DE SEGURANÇA nº 2443 - ES (2011/0034950-5) DECISÃOAs bem articuladas razões do agravo regimental e documentos anexos demonstram que a decisão recorrida partiu de um falso pressuposto, o de que o credenciamento indiscriminado de instituições financeiras para operar o crédito consignado em folha de pagamento de servidores públicos oneraria o Estado do Espírito Santo.É fato confessado que o Estado do Espírito Santo se vale de um software, denominado eConsig, que gerencia os contratos de mútuo firmados entre os servidores públicos e as instituições financeiras; software, registre-se, cedido pelas instituições financeiras ao Estado do Espírito Santo. Conseqüentemente, é irrelevante quem seja o mutuante, a operação será a mesma no âmbito administrativo estadual.[...]Reconsidero, por isso, a decisão de fl. 154/156 para indeferir o pedido de suspensão.Brasília, 16 de junho de 2011."Colhe-se dos argumentos do eminente Ministro Ary Pargendler, que a Administração não pode exigir de seus servidores que apenas contratem operações de crédito na modalidade "empréstimo consignado" com uma ou duas instituições financeiras quando houver possibilidade de tantas outras instituições aptas a conceder empréstimos consignados (e há), o que ampliaria as alternativas disponíveis, acirraria à concorrência e permitiria aos servidores obterem taxas e condições melhores, em relação às oferecidas pelas instituições privilegiadas. Somente situações restritivas especialíssimas sob a ótica da eficiência e economicidade, devidamente evidenciadas, poderiam justificar tamanha restrição à liberdade contratual dos servidores.Do ponto de vista das instituições financeiras, essa questão foi fulminada, em caráter normativo, com a edição da Circular nº 3.522 do Banco Central do Brasil, de 14/1/2011, que "veda às instituições financeiras a celebração de convênios, contratos ou acordos que impeçam o acesso de clientes a operações de crédito ofertadas por outras instituições" [...][...]VIIIResta por examinar a "possibilidade de vinculação da receita advinda do contrato em comento para custeio do aluguel da sede do Tribunal".No tocante a isso, registro que em outros tribunais trabalhistas, constam dos relatórios de gestão integrantes das contas informações relacionadas à construção/reforma de imóveis e aquisição de bens e serviços financiada com recursos de termos de cooperação técnica e financeira com instituições financeiras, em especial o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal.Nesses casos, determinei que fosse averiguado como se deu essa cooperação técnica e financeira, segundo três possibilidades conhecidas: 1) a própria instituição financeira construiu e reformou os imóveis ou adquiriu os bens e serviços; b) a contrapartida da instituição financeira consistiu em repasse de recursos ao TRT, devidamente recolhidos à Conta Única, o qual procedeu às devidas contratações de obras e serviços; c) o TRT procedeu às devidas contratações de obras e serviços pagos com recursos da contrapartida da instituição financeira que não transitaram pela Conta Única.No que tange à hipótese 'c', contrapartida em recursos financeiro não incorporados à Conta Única, tema semelhante foi examinado no âmbito do TC 005.970/2010-5, objeto do Acórdão TCU nº 902/2010 - Plenário.Naquela ocasião, esta Corte analisou o caso da cessão de uso de espaço físico em imóvel da administração com contrapartida financeira em "apoio institucional" da instituição bancária beneficiada pela cessão. Foi constatado que os recursos repassados pelo cessionário não eram recolhidos à conta única do Tesouro Nacional.O Tribunal decidiu que "os recursos obtidos como contrapartida à cessão de uso de espaço físico em imóveis da Administração serão recolhidos à conta única do Tesouro Nacional, em fiel observância aos princípios da universalidade e da unidade de tesouraria insculpidos nos arts. 2º, 3º, 4º e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e art. 1º da Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001."[...]O caso aqui apresentado é similar ao que foi analisado no âmbito do Acórdão TCU nº 902/2010 - Plenário. Portanto, não há amparo legal para a realização do procedimento em comento.Assim, qualquer benefício financeiro auferido pela unidade jurisdicionada, em espécie ou seu equivalente financeiro, em virtude dos ajustes que celebrar, deve ser recolhido à Conta Única do Tesouro Nacional, conforme também prescreve a cláusula quinta do convênio nº 09/2008, celebrado com a Caixa Econômica Federal, e a cláusula sexta do convênio nº 10/2008, celebrado com o Banco do Brasil.Acórdão:9.1. conhecer a presente representação, como representação da unidade técnica nos termos do art. 237, VI, do RITCU, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. assinar prazo de 30 (trinta) dias, a contar da ciência deste acórdão, para que o Tribunal Regional do Trabalho da 15ª Região adote providências visando:[...]9.2.3. avaliar se a cessão de espaço físico às instituições financeiras foi procedida em conformidade com o disposto no art. 18, § 5º, da Lei nº 9.636/1998 e, se necessário, adotar as medidas requeridas para o exato cumprimento da Lei;9.2.4. promover licitação para contratação de instituição financeira à qual será concedida exclusividade para a prestação dos serviços de pagamento de remuneração e similares, se assim for necessário, em face de estudos que demonstrem ser operacionalmente inviável ou economicamente ineficiente possibilitar a seus servidores a livre escolha da instituição em que desejam receber a remuneração, caso em que o procedimento licitatório deverá ser precedido de avaliação do potencial benefício econômico a ser auferido pela instituição que vier a ser selecionada inerente à incorporação dos servidores à sua base de clientes;9.2.5. tornar sem efeito os atos que confiram, direta ou indiretamente, exclusividade a instituição financeira para realização de operações de empréstimo consignado com seus servidores;