Acórdão 1303/2021
Sumário:MERA ATUAÇÃO PRESENCIAL DE SERVIDOR EM OUTRO ÓRGÃO PÚBLICO NÃO CARACTERIZA, POR SI SÓ, O INSTITUTO DA CESSÃO, NOTADAMENTE QUANDO A ATIVIDADE LABORAL OCORRE NO INTERESSE DO ÓRGÃO DE VINCULAÇÃO DO SERVIDOR.[...]1) A designação de militares distritais ao Projeto Escolas de Gestão Compartilhada não caracteriza cessão à Secretaria de Educação do DF, pois embora atuem presencialmente em escolas públicas, laboram no âmbito funcional de unidades administrativas próprias das corporações militares (CPP/PMDF e COSEA/CBMDF) e no interesse da Secretaria de Segurança Pública (PMDF e CBMF), conforme estatuído nos objetivos VII e VIII do aludido projeto, instituído de forma conjunta e com propósitos sinérgicos por ambas as secretarias governamentais. 2) O ordenamento jurídico legitima a atuação complementar da PMDF e do CBMDF em atividades vinculadas à educação pública. Voto:Trata-se de representação formulada pelo deputado distrital Leandro Grass, a noticiar supostas ilegalidades no uso de recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) para o pagamento de militares distritais cedidos a escolas públicas no âmbito do Projeto Escolas de Gestão Compartilhada, com base na então vigente Portaria Conjunta 1, de 31/1/2019, das Secretarias de Estado de Educação e Segurança Pública do Distrito Federal (atualmente sucedida pela Portaria Conjunta 22/2020).2. Por força do Acórdão 2.391/2019-TCU-Plenário (relator: Ministro Augusto Nardes), foi apensado a estes autos o TC 033.597/2019-7, que tratou de representação do Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado, também relativa ao uso de recursos do FCDF no âmbito do Projeto Escolas de Gestão Compartilhada, o que, segundo o autor do feito, implicaria a alocação de forças militares do Distrito Federal e recursos do Fundo em finalidades não aderentes à área de segurança pública.3. Conforme visto no Relatório, a matéria foi instruída com pareceres divergentes.[...]Não caracterização do instituto da cessão.10. Assentada essa breve introdução, passo à análise de mérito, antecipando minha divergência quanto à premissa central que balizou as análises e conclusões dos pareceres: a configuração do instituto da cessão na alocação dos servidores militares no Projeto Escolas de Gestão Compartilhada (§§ 18 e seguintes da instrução coligida no Relatório). Na esteira dessa premissa, os fundamentos legais invocados pela SecexDefesa para formular sua proposta de encaminhamento foram extraídos basicamente da legislação que rege o instituto da cessão de servidores públicos, especialmente a Lei 11.134/2005 (art. 29-A, §1º, incluído pela Lei 13.690/2018), que trata das hipóteses de cessão de servidores distritais militares com e sem ônus para o cessionário; e a Lei 8.112/1990 (art. 93, que trata da cessão de servidores federais e impõe o ônus da remuneração ao cessionário quando se tratar de exercício de cargo em comissão ou função de confiança).11. Em suas respostas às diligências formuladas no curso deste processo, tanto a Polícia Militar quanto o Corpo de Bombeiros Militar do ente distrital sustentaram que não se trata de cessão. Destaco os argumentos principais trazidos pelas unidades diligenciadas:Resposta da PMDF (peças 11, 25 e 26):- há policiais militares prestando apoio nas escolas públicas do DF participantes do Projeto Escolas de Gestão Compartilhada, os quais estão lotados no Centro de Políticas Públicas (CPP), órgão de apoio ao Comando-Geral da PMDF;- não há militares cedidos, não havendo, portanto, ressarcimento ao FCDF;- a atuação dos militares nessas escolas teria respaldo no art. 118 da Lei 12.086/2009:Art. 118. Nos termos da legislação distrital, poderá o Governo do Distrito Federal manter instituições de ensino de sua rede pública de educação básica sob a orientação e supervisão do Comando da Polícia Militar do Distrito Federal e do Comando do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, com vistas no atendimento dos dependentes de militares das Corporações e integrantes do Sistema de Segurança Pública do Distrito Federal e da população em geral. (Grifei).Resposta do CBMDF (peça 15):- os militares empregados no projeto piloto estão lotados no Centro de Orientação e Supervisão do Ensino Assistencial (Cosea), órgão da Diretoria de Ensino do CBMDF, que detém competência para orientação e supervisão e instituição de ensino da rede pública do GDF (arts. 11 e 12 do Decreto 31.817/2010);- por isso, o emprego de militares no projeto piloto não depende de cessão e suas remunerações continuam a cargo do FCDF.12. Endosso o entendimento das organizações militares distritais, com base nas razões que passo a expor.13. O principal fato a demonstrar que a alocação de militares distritais na gestão compartilhada de escolas não se trata de cessão deflui da própria concepção do projeto, instituído por interesse mútuo das Secretarias de Educação e de Segurança Pública do Distrito Federal, em ato administrativo único, a Portaria Conjunta 1, de 31/1/2019.14. A descrição sumária do projeto e seus propósitos, consignada no sítio da Secretaria de Estado da Educação do Distrito Federal (http://www.educacao.df.gov.br/gestao-compartilhada-2), bem revela o objetivo dúplice de aprimoramento pedagógico e das "estratégias voltadas ao policiamento comunitário e ao enfrentamento da violência no ambiente escolar":"Nestas unidades, os profissionais da educação ficam responsáveis - exclusivamente - pelo trabalho pedagógico e profissionais da segurança ficam responsáveis pela disciplina. As duas pastas estão realizando ações conjuntas a fim de proporcionar uma educação de qualidade para os estudantes da rede pública de ensino do DF, além de construir estratégias voltadas ao policiamento comunitário e ao enfrentamento da violência no ambiente escolar. O objetivo é promover uma cultura de paz e o pleno exercício da cidadania". (Grifei).15. Sua vertente de aprimoramento da Segurança Pública está claramente expressa nos objetivos VII e VIII da Portaria Conjunta 1/2019:VII - obter avanços nos parâmetros de segurança pública cidadã na comunidade escolar, por meio da participação integrada da sociedade e dos órgãos públicos, como ferramenta transformadora da gestão do ensino; eVIII - reduzir o índice de criminalidade no âmbito escolar, bem como na região onde a escola esteja situada.16. A gestão compartilhada das escolas, portanto, caracteriza-se pela atuação conjunta e simultânea de dois órgãos distritais, porém em dimensões e funções distintas: a Secretaria de Educação, no âmbito pedagógico, e a Polícia Militar, na esfera disciplinar. Embora os servidores militares distritais alocados no projeto atuem fisicamente em escolas, o exercício de suas funções atende nitidamente à área de interesse da Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal (SSP-DF). São objetivos concomitantes e sinérgicos: Educação (dimensão pedagógica) e Segurança Pública (área disciplinar).17. Nesse diapasão, os policiais e bombeiros militares alocados no projeto vinculam-se funcional e hierarquicamente não à Secretaria de Educação, mas a unidades das respectivas corporações cujos objetivos institucionais são consonantes com o Projeto Escola Compartilhada: o Centro de Políticas Públicas (CPP), órgão de apoio ao Comando-Geral da PMDF; e o Centro de Orientação e Supervisão do Ensino Assistencial (Cosea), órgão da Diretoria de Ensino do CBMDF. Assim, o militar designado ao projeto de gestão compartilhada atua no âmbito funcional de unidades organizacionais da PMDF e do CBMDF, e não da Secretaria de Educação, embora esteja fisicamente na escola. Trata-se praticamente de uma unidade funcional militar localizada na escola e vinculada à corporação militar.18. Sob tais circunstâncias, o fato de os militares designados ao projeto desempenharem seu labor em dependências escolares não significa que eles estão cedidos à estrutura administrativa e funcional da Secretaria de Educação. Significa sim que eles estão a atuar no interesse da área de Segurança Pública, conforme estatuído nos objetivos VII e VIII do Projeto Escolas de Gestão Compartilhada.19. Não tenho dúvidas, portanto, de que a designação de militares distritais para atuação direta em escolas públicas não caracteriza o instituto da cessão, mas uma atividade laboral de interesse da corporação militar a que pertencem, embora fisicamente desempenhada em instalações escolares no âmbito de um projeto conjunto com a Secretaria de Educação.20. Diante dessas razões, peço vênias à unidade técnica para concluir que o princípio geral da prevalência da substância sobre a forma, invocado no § 30 da respectiva instrução para defender que se trata de cessão, em verdade, aplica-se ao caso vertente para demonstrar o oposto, ou seja, que o universo de características e circunstâncias que emoldura a atividade laboral dos militares distritais alocados no Projeto Escola Compartilhada não permite tipificar o instituto da cessão. A tese da unidade técnica apega-se à intelecção de que o exercício do servidor em unidade distinta da de origem (§31 da instrução) é a evidência principal e suficiente para caracterizar a cessão. Mas, como até aqui demonstrado, essa premissa não se sustenta à luz das peculiaridades do caso em análise.Acórdão:9.1 nos termos dos arts. 235 e 237, incisos III, conhecer da representação formulada pelo deputado distrital Leandro Grass, para, no mérito, considerá-la improcedente;9.2 considerar também improcedente a representação versada no TC 033.597/2019-7, conhecida e apensada aos presentes autos mediante o Acórdão 2391/2019-TCU-Plenário (relator: Ministro Augusto Nardes);