Acórdão 2265/2020
Voto:Em exame representação com pedido de medida cautelar relatando possíveis irregularidades ocorridas no edital da Concorrência 1/2020, promovida pelo Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo (CRMV-SP) para a contratação de empresa especializada para execução de obras de reforma do edifício sede da entidade na cidade de São Paulo/SP. O valor previsto para a contratação foi de R$ 10.011.536,91, conforme planilha orçamentária inserta à peça 4.2.O advogado autor da presente representação se insurgiu contra os seguintes aspectos no certame em tela:a) defasagem do orçamento estimativo da licitação, o que comprometeria a economicidade da contratação e levaria as empresas a oferecerem preços que não condizem com a realidade, visto que as referências adotadas para a montagem do orçamento-base da licitação são (i) o Sinapi de junho/2019; (ii) a tabela da Siurb de janeiro/2019 (Prefeitura de São Paulo); e (iii) a tabela da CPOS de julho/2019 (Estado de São Paulo); e[...]9.Quanto à suposta defasagem do orçamento, o representante aduz que o IGP-M acumulado no período de janeiro de 2019 a julho de 2020 alcança a variação de 14,52%. Argumenta que a defasagem orçamentária em mais de seis meses configura um grave óbice à licitação, porque não garante a verificação da atualidade dos valores estimados em relação aos preços praticados no mercado, conforme determina o inciso IV do artigo 43 da Lei 8.666/1993.10.No entender do representante, com tamanha defasagem, as empresas licitantes ofereceriam preços não condizentes com a realidade e depois solicitariam a celebração de aditivos contratuais para corrigir essa deficiência, o que não é desejável e nem se coaduna com o princípio da vinculação ao instrumento convocatório.12.Em atenção às alegações apresentadas pelo representante, considero que o IGPM não seja o índice mais adequado para avaliar a evolução do custo da construção civil, notadamente para obras de reformas de edificação. No caso, apurei que o Índice Nacional de Construção Civil (INCC) apresenta variação bem inferior no período de janeiro/2019 a julho/2020, de apenas 7,19%, conforme demonstrado na tabela a seguir:[...]11.Se for considerado que a maior parcela da planilha orçamentária foi elaborada com serviços coletados nas datas-bases de julho/2019 ou junho/2019, a defasagem ainda seria inferior, em torno de apenas 6,5%.[...]13.Assim, concluo que eventual defasagem nas referências utilizadas é compensada por diversas outras folgas nos custos referenciais do Sinapi, visto que esta Corte de Contas tem constatado que os valores dos insumos do referido sistema se apresentam, em geral, acima dos preços efetivamente transacionados no mercado. Essa margem de segurança no uso do Sinapi pode ser atribuída aos seguintes fatores, dentre outros:[...]16.Por conseguinte, concluo que, apesar do período transcorrido a partir das datas-bases das referências utilizadas, o orçamento do certame ainda respeita o atributo da temporalidade, não exigindo providências adicionais por parte desta Corte de Contas.17.Adicionalmente, entendo aplicáveis ao caso as considerações que realizei no voto condutor do Acórdão 19/2017-Plenário, que tratou de representação acerca do mesmo tema:"14.... entendo pertinente realizar algumas considerações adicionais, visto que o transcurso de muito tempo entre a data de elaboração do orçamento estimativo da licitação e a data de abertura das propostas é um problema recorrente nas licitações de obras públicas.15.Primeiramente, é forçoso reconhecer que não existe um prazo ou período máximo que esteja positivado na Lei de Licitações e Contratos limitando a defasagem temporal entre a data de elaboração do orçamento estimativo da contratação e a data de divulgação da licitação ou de abertura das propostas.[...]18.Embora não seja aplicável à confecção do orçamento estimativo de obras públicas, a Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, pode ser aplicada por analogia. O citado normativo estabelece que, para serem utilizadas como fonte de pesquisa de preços, as contratações similares de outros entes públicos devem estar vigentes ou terem sido concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe que no caso da pesquisa com fornecedores somente serão admitidos os preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 dias.19.Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns julgados desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, e do Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação semelhante à tratada nos autos. (...) 20.Considerando que o interregno de seis meses entre a elaboração do orçamento e a abertura do certame seja aceitável para a licitação de obras públicas, cabe perquirir quais os procedimentos seriam exigíveis quando tal prazo fosse ultrapassado e a estimativa de custos se tornasse desatualizada. Obviamente, o procedimento desejável seria realizar a atualização do orçamento estimativo com base nos últimos relatórios do Sinapi disponíveis e proceder a nova cotação com fornecedores e/ou prestadores de serviços, nos casos em que os serviços/insumos a serem orçados não fossem abrangidos pela referida tabela de custos. Outras fontes referenciais de preços, como publicações técnicas especializadas, contratações realizadas por outros entes públicos, sistemas referenciais de custos mantidos pelas esferas estadual e municipal também poderiam ser consultadas no processo de atualização do orçamento, conforme previsão constante do art. 6º do Decreto 7.983/2013.21.Todavia, não se pode olvidar que tal procedimento pode ser bastante árduo e trabalhoso, notadamente em obras de grande vulto e complexidade como o caso ora avaliado, cuja planilha orçamentária é composta por centenas de serviços distintos.22.Sopesando os problemas advindos da falta de atualização do orçamento e o ônus de realizar nova pesquisa de mercado, parece-me adequada uma terceira opção, aventada pela peça inicial da empresa representante, pois o problema seria parcialmente mitigado caso a data-base para efeitos de reajustamento contratual fosse referenciada à data de elaboração do orçamento estimativo da contratação, e não à data da entrega da proposta - critério utilizado no edital do MPOG.23.Enfatizo que não há nenhuma ilegalidade no critério de reajuste previsto na Concorrência nº 2/2015, que se encontra integralmente aderente ao disposto nas Leis 8.666/1993 e 10.192/2001:[...]24.Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais distintos para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da proposta; e (ii) a data do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto, pois reduz os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de vários meses entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.25.Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa a atualização da estimativa orçamentária da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária." (grifos acrescidos).18.Portanto, entendo que esta Corte de Contas possa formular recomendação análoga ao CRMV-SP, para que adote como marco inicial dos reajustes, em futuros certames licitatórios de obras públicas, a data-base de elaboração da planilha orçamentária.19.Quanto ao prazo máximo admissível entre a elaboração do orçamento e a abertura do certame, creio que o atual cenário macroeconômico com baixas taxas de juros e a recente edição da Instrução Normativa SEGES 73/2020 recomendem a evolução da jurisprudência do TCU, pois o novo normativo apresenta as seguintes disposições, dentre outras:[...]20.Assim, a IN 73/2020 admite prazos de até 1 ano entre as referências pesquisadas e a data de divulgação do instrumento convocatório, prazo que julgo ser adequado também para a validade de um orçamento estimativo visando a licitação de uma obra pública.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito, considerá-la improcedente;[...]9.4. recomendar ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo (CRMV-SP) que, em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001;