Acórdão 13955/2020
Proposta de Deliberação:Trata-se de 3 (três) atos de aposentadoria (dois de concessão inicial e um de alteração) emitidos pela Gerência Executiva do INSS - Porto Alegre/RS - INSS/MPS.2. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip) propõe a ilegalidade, com anuência do MP/TCU, representado pela procuradora-geral Cristina Machado da Costa e Silva: (i) dos atos de concessão inicial de aposentadoria de [interessadas 1 e 2], considerando que nos atos das inativas foram computados "tempo de serviço rural sem o correspondente recolhimento previdenciário, importando em irregularidade nas respectivas aposentadorias";[...]4. No tocante ao tempo rural averbado nas aposentadorias de [interessadas 1 e 2], observa-se que a jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido da impossibilidade de contagem do referido tempo para fins de aposentadoria estatutária, se não houver comprovação dos recolhimentos previdenciários referentes ao período averbado (acórdão 5112/2019-TCU-1ª Câmara, 4224/2020-TCU-2ª Câmara, 2369/2018-TCU-2ª Câmara, 617/2007-TCU-Plenário, entre outros). "O tempo de atividade rural somente poderá ser averbado para fins de aposentadoria no serviço público se recolhidas as respectivas contribuições previdenciárias na época própria ou, posteriormente, de forma indenizada". Enunciado 268 da Súmula de Jurisprudência do TCU."5.Não há comprovação, nos autos, do recolhimento das contribuições previdenciárias decorrentes do labor rural das Sras. [interessadas 1 e 2], seja à época do exercício da atividade, ou posteriormente, de forma indenizada. 6.Segundo informados nos atos constantes do Sisac, o tempo total de aposentadoria da Sra. [interessada 1] é de 26 anos, 4 meses e 3 dias, enquanto o da Sra. [interessada 2] é de 28 anos, 2 meses e 7 dias. 7.Excluindo-se o período de atividade rural, no caso de [interessada 1] (7 anos, 9 meses e 23 dias), o tempo de serviço computável para aposentadoria passa a ser de 18 anos, 6 meses e 10 dias, e, no caso da Sra. [interessada 2] (9 anos e 1 dia), 19 anos, 2 meses e 26 dias, conforme mapas de tempos de serviço constantes de seus respectivos atos (peças 3 e 4).8.Também não é aplicável a Súmula 74 deste Tribunal no sentido de aproveitar o tempo entre a data de aposentadoria até 15/12/1988, quando foi promulgada a EC 20/98, somando-se aos tempos acima referenciados, com o fito de enquadramento na possibilidade de concessão de aposentadoria proporcional mínima de 25/30 anos, para mulheres, conforme exposto a seguir.9. No caso da Sra. Justina Tartari Rigoni, aposentada em 29/9/1995, o tempo ficto admissível seria de 3 anos, 2 meses e 16 dias (contados de sua aposentadoria até 15/12/1988). No caso da Sra. Nair Spagnol Xavier, aposentada em 25/3/1996, seria de 2 anos, 8 meses e 21 dias (contados de sua aposentadoria até 15/12/1988). Em ambos os casos, não seria alcançado o tempo para aposentadoria proporcional, nos termos Súmula 74, conforme explica-se no quadro abaixo:[...]10.Assim, considerando-se que (i) a Sra. [interessada 2], nascida em 7/6/1955, se aposentou aos 41 anos de idade, e que a Sra. [interessada 1], nascida em 18/9/1955, se aposentou aos 40 anos de idade, ambas com proventos proporcionais, e que estão, atualmente, com 65 anos de idade, restar-lhes-iam as seguintes alternativas: a) retornarem à atividade para completar o requisito temporal para aposentadoria, a qual, obrigatoriamente, deverá fundamentar-se nas regras vigentes no momento da nova concessão, ou b) permanecerem aposentadas, na forma como a aposentadoria foi deferida, recolhendo, de forma indenizada, o período de atividade rural necessário para completar os requisitos do fundamento legal utilizado. 11.Ou seja, não se verifica a possibilidade de enquadrar a situação das servidoras inativas nos casos concretos em que a jurisprudência do Tribunal tem decidido pela legalidade excepcional. As situações aqui examinadas são casos em que se comprova a insuficiência de tempo de serviço para cumprimento do requisito constitucional então vigente, havendo, contudo, em tese, a possibilidade de retorno à ativa, uma vez que as servidoras aposentadas ainda não atingiram a idade limite de 75 anos para aposentadoria compulsória.12.Entretanto, essa Corte de Contas, em duas situações que trataram da mesma questão aqui examinada, se pronunciou de formas diferentes, mas na mesma direção.II13.Em 28/5/2019, quando este Colegiado discutiu o TC 026.785/2009-4, de minha relatoria, que versava sobre atos de concessão inicial de aposentadoria de ex-servidores do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, emitidos, respectivamente em 13/2/1995, 20/1/1994 e 30/9/1993.14.Da mesma forma como aqui se analisa, a questão central era a averbação de tempo de serviço rural sem o recolhimento das respectivas contribuições previdenciárias.15.Naquela oportunidade lembrei precedentes desta Corte de Contas, "considerando o longo tempo decorrido entre a emissão do ato e o respectivo julgamento, bem como outros elementos normativos e fáticos do caso concreto, em que se decidiu por considerar legais as aposentadorias, em caráter excepcional, a exemplo dos acórdãos 2417/2009-TCU-Plenário; 6646/2018 e 269/2014-TCU ambos da 1ª Câmara; e 5228/2015 e 7026/2012-TCU ambos da 2ª Câmara".16.Diante da proposta da Sefip e do MP/TCU pela ilegalidade dos atos, face o não recolhimento das contribuições de tempo averbado relativo a atividade rural, ressaltei que decorridos mais de 20 anos, a elevada redução dos proventos ou o desembolso de montantes expressivos seriam opções de extrema onerosidade que se imporiam aos servidores, inclusive em razão da então avançada idade dos mesmos quando da apreciação de seus atos.17.No contexto fático propus, em caráter excepcional, a legalidade dos atos, sob o argumento de que "o princípio da segurança jurídica há de incidir com maior relevância in casu, especialmente a sua dimensão subjetiva consagrada pelo princípio da proteção da confiança, haja vista que o longo interregno temporal foi fator decisivo para manutenção da estabilidade das aposentadorias dos ex-servidores que, vale dizer, não contribuíram para a consumação do ato irregular".18.Em voto revisor, o Ministro Walton Alencar propôs a ilegalidade dos atos. Sua Excelência entendeu, sobre o tempo rural, que "o benefício foi desvirtuado e passou a ser amplamente utilizado para beneficiar servidores públicos qualificados e extremamente bem pagos, com o intuito de permitir-lhes a aposentadoria precoce", permitindo "fraudes numerosíssimas", acarretando "efeito deletério nas contas públicas".19.Afastou a aplicação excepcional do princípio da segurança jurídica em sua inteireza, porque "a Jurisprudência desta Corte, relativa à apreciação dos atos sujeitos a registro, exige que a impugnação do ato implique prejuízo insuportável e irreversível ao interessado", e que "em todos os casos, as aposentadorias concedidas com a utilização de tempo rural, sem contribuição, são irregulares e devem ser revistas. (...) Nas hipóteses de absoluta impossibilidade de revisão plena do ato, com o retorno à atividade, seja em razão de atenção ao princípio da segurança jurídica, seja em virtude da elevada idade do beneficiário, o correto é a redução do benefício ao mínimo permitido pela legislação."20.Nesse diapasão, entendeu que, por aplicação da Súmula 74 do TCU, dois dos inativos não estariam sujeitos a prejuízo insuportável, a justificar a aplicação excepcional do princípio da segurança jurídica, e, mesmo que seus proventos sofressem decréscimo, continuariam a perceber a fração de 25/30 ou de 30/35, estabelecida na lei, com o respectivo expurgo dos tempos averbados ilegalmente. Por isso, propôs a ilegalidade dos atos de ambos.21.Diferentemente, para a terceira inativa, com o expurgo do tempo averbado de atividade rural, a contagem do tempo de inatividade a que se refere o Enunciado 74 resultaria em um tempo insuficiente para a obtenção do limite mínimo de aposentadoria (para aqueles que tivessem adquirido o benefício antes da promulgação da Emenda Constitucional 20/98).22.Assim, foi-lhe reconhecido o direito de aposentar-se com proventos equivalentes ao mínimo de 25/30 avos, "concedendo-lhe onze meses e 22 dias, necessários à complementação do tempo de serviço", sem a obrigação dos respectivos recolhimentos, aplicando-se, como entendo, o princípio da segurança jurídica de forma mitigada, mas sem deixar de considerá-lo.23.A tese do eminente revisor restou vencedora, ou seja, em caráter excepcional, foi admitida a contagem de tempo rural (como se de inatividade fosse) para obtenção do mínimo necessário de aposentadoria proporcional de 25/30 para mulheres, dispensando-a de recolher a contribuição referente a 11 meses e 22 dias, que se poderia exigir-lhe, conforme acórdão 3973/2019-TCU-1ª Câmara:[...]24.Em outra decisão, anterior à mencionada, envolvendo o mesmo tema de fundo (tempo rural averbado para fins de aposentadoria, sem o recolhimento das respectivas contribuições à época), esta Câmara não dispensou a beneficiária de recolher as contribuições referentes ao período de 1 ano e 16 dias para fins de aplicação da Súmula 74, ao autorizar o apostilamento do acórdão 2687/2019-TCU-1ª Câmara, para fins de correção de inexatidão material, nos seguintes termos:[...]25.Ao que parece, na primeira decisão (acórdão 2687/2019) não se dispensou o recolhimento, por não se considerar desarrazoado demandar, no contexto, contribuição que não representaria ônus significativo à beneficiária, pois referente a pouco mais de 1 ano. Na segunda (acórdão 3973/2019), a dispensa de recolhimento, também ao que parece, ocorreu por considerar-se não ser razoável exigir, décadas depois, contribuição de valor presumidamente inexpressivo. Em ambos os casos, o número de meses a indenizar era similar e aparentemente não excessivo: em torno de 12 meses. Não é o caso deste processo, como veremos.III26.Como se percebe, ambas soluções podem ser avaliadas para aplicação aos atos ora em apreço. Todavia, este caso apesenta característica adicional, que suscitam mais considerações em relação aos argumentos já elaborados nas mencionadas decisões.27.Registro, inicialmente, que os valores brutos dos atuais salários das interessadas são para [interessada 1], R$ 5.726,68 (aposentadoria proporcional de 26/30) e para [interessada 2], R$ 5.715,66 (aposentadoria proporcional de 28/30).28.Minha assessoria, por meio da aplicação o Decreto 3.048/1999, calculou o valor de indenização do tempo rural total averbado para cada inativa, bem como o valor de indenização para a possível aplicação do entendimento do acórdão 2687/2019-TCU-1ª Câmara.29.Ressalto que no cálculo de ambos os casos não se aplicam juros ou multas, visto que as aposentadorias ocorreram antes de outubro de 1996, conforme § 8º-A Art. 239, do Decreto 3.048/1999. [...]31.Na hipótese de se exigir a contribuição de todo o tempo rural averbado, mantendo-se a proporcionalidade já recebida pelas interessadas, parece razoável concluir que as senhoras teriam imensa dificuldade de arcar com tal indenização.32.Em se aplicando a intelecção do acórdão 2687/2019-TCU-1ª Câmara (que não dispensou a contribuição referente a 12 meses e 16 dias), exigir-se-ia nestes casos o recolhimento das contribuições relativas a 38 e 32 meses, representando ônus financeiros da ordem de R$ 17 mil e R$ 19 mil, respectivamente. 33.Deve ser ressaltado que essa solução retirará 1/30 do valor bruto dos proventos de [interessada 1] e 3/30 dos proventos de [interessada 2], reduzindo os proventos líquidos da Sra. [interessada 1] para R$ 4.861,52 e os da Sra. [interessada 2] para R$ 4.569,23. 34.Considerando que as servidoras aposentadas já contam com mais de 65 anos; que as aposentadorias foram concedidas em 1995 e 1996 em conformidade com a jurisprudência então vigente, que não exigia a indenização, alterada posteriormente; que não há qualquer indício de má-fé, ao contrário, legítima confiança que as aposentadorias foram concedidas regularmente; que as referidas servidoras estão aposentadas há mais de 24 anos; que as decisões desta 1ª Câmara referidas anteriormente, cujos fundamentos lastreiam esta proposta de deliberação, aplicaram o princípio da segurança jurídica de forma mitigada, buscando solução alternativa ao retorno à atividade que não acarretasse ônus financeiro excessivo aos beneficiários das aposentadorias, mas também não lhes propiciasse manter integralmente os benefícios; e que, no caso concreto, a aplicação de solução anteriormente adotada por este Colegiado (aplicação da Súmula 74 combinada com a exigência de recolhimento de cerca de 3 anos de contribuições visando à redução das aposentadorias para 25/30, em vez de 26/30 e 28/30) implicaria, segundo minha avaliação de segurança jurídica e equidade, ônus excessivo às beneficiárias, em razão do elevado valor a ser indenizado quando considerados os fatos anteriores e os proventos líquidos recebidos, efeito oneroso que, cabe ressaltar, presumidamente não se verificou e não estava presente nos casos dos acórdãos 2687/2019 e 3973/2019, proponho que, excepcionalmente, seja concedido o registro aos atos de aposentadoria de [interessadas 1 e 2], preservando a situação jurídica em vigor há duas décadas e meia, e, em atenção aos termos regimentais, sejam, também excepcionalmente, considerados legais.[...]37.Relatado o processo na sessão da de 1º/12/2020, acolhendo proposta do Ministro Walton Alencar Rodrigues, acompanhada pelo relator, o colegiado da 1ª Câmara decidiu em julgar ilegais os atos de aposentadoria das Sras. [interessadas 1 e 2], mas em conceder a ambas a alternativa de manterem-se aposentadas, com os proventos reduzidos para 25/30 avos, dispensando-as do recolhimento, de forma indenizada, das contribuições previdenciárias referentes ao período rural, concedendo-lhes os tempos mínimos necessários para aplicação da Súmula 74, na linha de entendimento do acórdão 3973/2019-TCU-1ª Câmara, conforme apontado nos itens 21 a 23 desta proposta de deliberação.Acórdão:9.1. considerar ilegais os atos de aposentadoria da Sra. [interessadas 1, 2 e 3], recusando-lhes o registro, nos termos do § 1º do art. 260 do RI/TCU; [...]9.3. determinar à Gerência Executiva do INSS - Porto Alegre/RS - INSS/MPS que: [...]9.3.3. comunique às Sras. [interessadas 1 e 2] acerca:9.3.3.1. da possibilidade de recolhimento das contribuições, de forma indenizada, sobre os períodos de atividade rural averbada, e, assim, manterem as aposentadorias como concedidas, nos termos do Enunciado 268, da Súmula da Jurisprudência do TCU;9.3.3.2. da possibilidade de permanecerem aposentadas, com o ajuste dos proventos à razão de 25/30 avos, pela aplicação do Enunciado 74, da Súmula da Jurisprudência do TCU, caso não ocorra o recolhimento das contribuições de forma indenizada como previsto no subitem anterior;9.3.4. cadastre novos atos de concessão de aposentadoria para as Sras. [interessadas 1 e 2] considerando eventual recolhimento das contribuições de forma indenizada ou a aplicação do Enunciado 74, da Súmula da Jurisprudência do TCU, nos termos contidos na fundamentação desta deliberação;