Acórdão 1/2023
Relatório:Adoto como parte deste Relatório, com pequenos ajustes de forma, a instrução produzida no âmbito da então Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Energia Elétrica, cujas atividades foram incorporadas pela Unidade de Auditoria Especializada em Energia Elétrica (AudElétrica) vinculada à Secretaria de Controle Externo de Energia e Comunicações (SecexEnergia), nos moldes da Resolução/TCU 347/2022 (peça 33):1. Cuidam os autos de representação do MP/TCU, com pedido de cautelar, a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na emissão da Licença de Instalação 1.400/2021, emitida pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), para o empreendimento relativo à Linha de Transmissão (LT) Manaus-Boa Vista.HISTÓRICO2. A instrução anterior sintetiza os fatos que contextualizam as questões envolvendo o trecho do 'Linhão de Tucuruí' caracterizado pelo empreendimento relacionado à LT Manaus-Boa Vista, concedido à [concessionária], bem como a sua relevância para o sistema elétrico nacional (peça 7).[...]4. Para a completa análise de mérito, por sua vez, entendeu-se necessária a oitiva prévia da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), com o objetivo de verificar a existência dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, necessários para a adoção da medida cautelar pleiteada pelo representante [...].[...]6. A fundamentação do representante é calcada no descumprimento a disposições da Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) 169 e da Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) 237/1997, que exigem a definição das medidas de compensação dos impactos irreversíveis causados por empreendimentos como o ora em comento antes da efetiva emissão da licença de operação e da realização de consulta prévia aos povos indígenas afetados.7. No entanto, ponderou-se que a recentemente editada Lei 14.182/2021, embora trate mais especificamente da privatização da Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), estabeleceu rito específico no âmbito do processo de licenciamento ambiental da LT Manaus-Boa Vista.8. De acordo com o rito excepcional inaugurado pelo referido diploma legal, exclusivamente para o Linhão de Tucuruí, basta o cumprimento da formalidade relacionada à conclusão da componente indígena do Plano Básico Ambiental (PBA-CI), com tradução na língua originária, bem como apresentação aos indígenas (no caso a tribo [omissis]), para que possam ser iniciadas as obras relativas à LT Manaus-Boa Vista.9. Desse modo, em observância estrita ao princípio da legalidade e ao princípio jurídico que estabelece que lei especial derroga a lei geral, concluiu-se pela inexistência do pressuposto do fumus boni iuris no caso concreto, porquanto o rito especial instituído pela Lei 14.182/2021 aplicável para o licenciamento da LT Manaus-Boa Vista autoriza o início das obras do empreendimento tão logo seja concluído, traduzido na língua pertinente e apresentado o PBA-CI aos indígenas.[...]19. No caso da LT Manaus-Boa Vista, a licença prévia do empreendimento e, portanto, a aprovação do EIA/RIMA, incluindo a sua componente indígena, ocorreu em 9/12/2015, por meio da LP 522/2015.[...]32. Dessa forma, não assiste razão ao argumento principal do representante quanto à ausência de definição das medidas de compensação dos impactos irreversíveis causados pela LT Manaus-Boa Vista. Verifica-se, tão somente, a ausência de consenso entre a comunidade, representada pela [associação indígena], e a [concessionária] em relação ao valor global dessas compensações, restando caracterizado que grande parte desse montante será gerido diretamente pela associação, sem mecanismos claros que garantam a sua aplicação nos fins propostos. De acordo com as informações apresentadas pelo Ibama, os valores envolvidos não são objeto de controle, 'e sim a correta e efetiva execução das medidas estabelecidas no PBA-CI' (peça 15, p. 5).33. Isso posto, considerando a existência de consenso em relação às medidas propostas, mas não necessariamente aos valores envolvidos, bem como a autorização para início das obras contida na Lei 14.182/2021, a Funai manifestou anuência para a emissão da licença de instalação do empreendimento, registrando a necessidade da implementação de um grupo de trabalho para a valoração dos impactos irreversíveis causados pela LT Manaus-Boa Vista (peça 16, p. 35-37), o que o Ibama também fez constar da LI 1.400/2021 (peça 16, p. 34).[...]2. Em face do exame acima empreendido, a Unidade Técnica propõe, em pareceres uniformes, conhecer da Representação, para, no mérito, considerá-la improcedente, indeferindo-se o pedido de medida cautelar formulado [...].3. A Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCU, Dra. Cristina Machado da Costa e Silva, divergiu do encaminhamento supra, sob os seguintes fundamentos (peça 42):[...]7. De início, observamos, com base na documentação trazida aos autos em atendimento às oitivas, a insubsistência de parte dos fundamentos que deram origem ao presente processo. Quanto à cautelar pleiteada, anuímos às conclusões da Unidade Técnica no sentido de que não é cabível a sua adoção, pela ausência dos pressupostos neste caso concreto. Por outro lado, nossa análise nos leva a encaminhamento distinto daquele proposto pela SecexElétrica, conforme a seguir detalhado.8. No que diz respeito à suposta violação ao art. 6.º da Convenção 169 OIT e ao art. 8.º, inciso II, da Resolução Conama 237/1997 - que estabelecem, respectivamente, a realização de consulta prévia aos povos indígenas afetados por empreendimentos dessa natureza e a exigência de definição das medidas constantes dos planos, programas e projetos aprovados para emissão da licença de instalação, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante -, depreende-se, pela documentação encaminhada pelo Ibama em oitiva, que tais medidas foram observadas no processo de licenciamento da LT Manaus-Boa Vista.[...]17. Não obstante o consenso quanto ao PBA-CI e as medidas nele propostas, resta pendente a definição do valor que os indígenas devem receber da [concessionária] em relação aos impactos irreversíveis, para os quais foram previstas compensações em dinheiro à comunidade, que apresentou contraproposta ao montante inicialmente sugerido pelo consórcio. Assim, embora tenha sido estabelecida a solução consensual a ser dada quanto aos efeitos ambientais irrecuperáveis dentro da reserva (retribuição pecuniária), em observância ao que dispõe o art. 8.º, inciso II, da Resolução Conama 237/1997, não foi determinado, ao fim, qual o montante será fixado para o efetivo equacionamento da questão.18. Ainda que a discussão sobre os valores não esteja restrita aos impactos irreversíveis, essa é a parcela de ressarcimento que assume natureza patrimonial aos indígenas, pois correspondem à retribuição pecuniária direta desses povos com vistas a compensar impactos para os quais não existem medidas mitigadoras.19. Em sua oitiva, o Ibama esclarece que não é tarefa do órgão ambiental discutir valores, mas analisar a suficiência e a adequabilidade das medidas de controle, mitigação e compensação dos impactos identificados (peça 15, p. 7):[...]20. Mesmo que concordemos com o entendimento de que a ausência de definição do montante a ser ressarcido aos indígenas pelos impactos irreversíveis não se constitui óbice à emissão da licença de instalação - por já se caracterizar como solução consensual, nos moldes exigidos pela Resolução Conama 237/1997 -, deve-se reconhecer que as alegações acima reproduzidas se restringem aos efeitos qualificados como mitigáveis, em relação aos quais há como reverter as implicações indesejáveis com medidas previamente acertadas, cuja implementação é obrigatória, independentemente do valor a ser desembolsado pela [concessionária].21. Os impactos irreversíveis, por outro lado - e conforme ajustado no âmbito das consultas realizadas junto aos indígenas -, somente será considerado atendido com o pagamento à comunidade no montante que vier a ser acordado. O respectivo valor deverá ser fixado pelo grupo de trabalho previsto na licença de instalação, cujo funcionamento não foi, de fato, objeto de qualquer predefinição - momento em que será instalado, composição de seus membros, cronograma de trabalho, eventuais pautas preferenciais etc. Trata-se do único ponto que, a nosso ver, justifica a procedência parcial desta representação e que, portanto, determina nossa divergência em parte do encaminhamento sugerido pela Unidade Técnica.22. Ocorre que, a despeito de haver razão, em parte, nas alegações iniciais deste processo, a questão subsistente não encontra seu equacionamento na via do controle externo, por não se inserir nas competências constitucionais e legais da Corte de Contas, visto que representa, essencialmente, direito patrimonial dos povos indígenas afetados pelas obras do Linhão do Tucuruí.23. No âmbito constitucional, a defesa judicial dos interesses das populações indígenas cabe ao Ministério Público, instituição guardiã dos direitos individuais indisponíveis, coletivos e difusos dessas comunidades, sendo essa tutela, na esfera legal, atribuída ao Ministério Público Federal (MPF) - Lei Complementar n.º 75/1993, art. 37, inciso II.24. Desse modo e tendo em vista a necessidade de garantir a efetividade dos acordos firmados no âmbito do PBA-CI para a comunidade indígena, especialmente quanto ao valor a ser recebido em razão dos impactos irreversíveis decorrentes das obras do Linhão de Tucuruí, temos por devido propor a remessa de cópia da decisão que vier a ser proferida, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentarem, ao Ministério Público Federal, para as providências que entender cabíveis na tutela dos interesses desses povos.[...]4. Com essas considerações, a Procuradora-Geral sugere a procedência parcial da Representação, para fins de se enviar cópia da decisão que vier a ser proferida ao Ministério Público Federal, com vistas à adoção das providências que entender cabíveis [...].Voto:2. Conforme visto no Relatório precedente, o MP/TCU noticiou possíveis irregularidades na emissão da Licença de Instalação 1400/2021 pelo Ibama, referente ao empreendimento do Linhão de Tucuruí, supostamente sem a oitiva prévia da comunidade indígena [omissis], bem como sem a definição, no âmbito do Plano Básico Ambiental (PBA) apresentado, de um acordo básico e obrigatório do processo de licenciamento do projeto em que constassem as compensações socioambientais relacionadas aos impactos irreversíveis a serem causados pelo empreendimento nas terras indígenas, com violações a normas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Alegou-se, ainda, que não havia informações sobre como deveria funcionar o grupo de trabalho a ser implementado para monitoramento dos impactos ambientais, sua composição e seu cronograma (peça 1).3. Após oitivas das autoridades da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Ibama, a Unidade Técnica e a Procuradora-Geral do TCU, Dra. Cristina Machado da Costa e Silva, convergem na conclusão de que a presente Representação não preenche os requisitos para o deferimento da cautelar pleiteada, sugerindo-se a sua não concessão.[...]5. Com efeito, contrariamente às informações lançadas na exordial, viu-se que o processo de concessão da Licença de Instalação 1400/2021 foi precedido de consulta aos povos indígenas afetados pelo empreendimento do Linhão do Tucuruí, assim como atendeu à exigência de definição das medidas constantes dos planos, programas e projetos aprovados para a emissão da aludida licença, não havendo qualquer afronta ao art. 6º da Convenção 169 da OIT e ao art. 8.º, inciso II, da Resolução Conama 237/1997.6. Conquanto a aludida LI tenha sido emitida apenas em 2021, a Funai e o Ibama demonstraram que ela é resultado de trabalho de vários anos anteriores, iniciando-se os estudos e tratativas com a comunidade indígena dos [omissis] nos idos de 2012, até culminar na aprovação da versão do Plano Básico Ambiental - Componente Indígena (peça 27), no qual estão detalhadas as medidas mitigadoras, ações e programas definidos para o tratamento dos impactos negativos com a execução das obras do projeto em tela, estando contempladas ali orientações da Funai e também do povo indígena afetado, o qual reconheceu, por meio da [associação indígena], ser a primeira vez na história que lhe fora concedido o direito a se manifestar previamente a projetos que lhe afetassem.7. Outrossim, importante mencionar que o rito observado no caso concreto obedeceu regularmente ao que estabelece a Lei 14.182/2021, em especial os §§ 10 e 11 do art. 1º, abaixo transcritos:§ 9º A desestatização da Eletrobras de que trata o caput deste artigo não impediraì a continuidade das obras de infraestrutura destinadas à geração de energia elétrica do Linhão de Tucuruí, e caberá à União promover a interligação de sistemas isolados dos Estados ao Sistema Interligado Nacional (SIN).§ 10.  Para os fins de que trata o § 9º deste artigo, uma vez concluído o Plano Básico Ambiental-Componente Indígena (PBA-CI), traduzido na língua originária e apresentado aos indígenas, fica a União autorizada a iniciar as obras do Linhão de Tucuruí.§ 11.  Cumprida a formalidade de que trata o § 10 deste artigo, em razão do disposto na Resolução nº 1, de 27 de fevereiro de 2019, do Conselho de Defesa Nacional, fica a União autorizada a iniciar imediatamente as obras do Linhão de Tucuruí para atendimento do interesse da defesa nacional. (grifos acrescidos) 8. Nesse contexto, assiste razão aos pareceres da Unidade Técnica e do MP/TCU no sentido da não caracterização, em concreto, do fumus bonus iuris e do periculum in mora, no entanto, como o processo se encontra pronto para julgamento de mérito, entendo mais adequado considerar prejudicada a medida cautelar formulada pelo Representante.9. Quanto ao único ponto de divergência suscitado pelo MP/TCU, este consiste essencialmente na compreensão externada com relação à indefinição do valor a ser de fato estabelecido a título de reparação pelos impactos irreversíveis aos indígenas afetados com o empreendimento, a ser fixado pelo grupo de trabalho previsto na licença de instalação. Segundo a Procuradora-Geral do MP/TCU, esse aspecto justifica a procedência parcial da Representação, na medida em que, conquanto não se trate de matéria a ser equacionada pela via do controle externo, por constituir direito patrimonial dos povos indígenas, tal defesa é incumbência institucional do Ministério Público Federal, razão pela qual entende se deva considerar parcialmente procedente a Representação para fins de propor a remessa de cópia da decisão que vier a ser proferida ao MPF (peça 42).10. Com as devidas vênias, considero que a procedência ou não da Representação em tela deve ater-se aos aspectos sob a estrita competência desta Corte de Contas, de modo que a questão atinente ao estabelecimento dos valores a serem objeto de reparação entre o consórcio [concessionária] e a população indígena afetada, a demandar acompanhamento institucional pelo MPF nos termos do art. 37, inciso II, da LC n. 75/93, não é suficiente para ensejar a procedência da Representação, por mais importante e meritório que seja tal acompanhamento.[...]12. Portanto, creio que a improcedência da Representação não implica, em absoluto, a desnecessidade de se encaminhar ao MPF cópia da decisão que vier a ser proferida, tampouco de continuar exercendo seu mister constitucional na defesa de direitos indígenas.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno/TCU, conhecer da presente Representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;9.2. enviar cópia desta decisão ao Ministério Público Federal, para as providências que entender cabíveis com vistas à tutela dos interesses indígenas nos trabalhos que serão desenvolvidos por grupo a ser constituído para a definição do valor relativo à compensação dos impactos irreversíveis identificados no Plano Básico Ambiental - Componente Indígena (PBA-CI) das obras da Linha de Transmissão Manaus-Boa Vista;