Acórdão 1954/2020
Voto:Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela Secretaria de Orçamento Federal do Ministério da Economia - SOF e pela Universidade Federal do Rio de Janeiro contra o Acórdão 1.932/2019-Plenário, relatado pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, que apresenta a seguinte redação:[...]9.2. determinar à UFRJ, ao Hospital Universitário Clementino Fraga Filho, ao Instituto de Ginecologia, ao Instituto de Psiquiatria, ao Instituto de Puericultura e Pediatria Martagão Gesteira, ao Instituto de Atenção à Saúde São Francisco de Assis e à Escola Maternidade que:9.2.1. se abstenham de utilizar recursos vinculados à ação orçamentária "8585 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade", repassados pelo Ministério da Saúde, diretamente ou por meio do Fundo Nacional de Saúde, para pagamento de salário dos trabalhadores extraquadros lotados nos respectivos hospitais universitários, por afrontar os arts. 2º, incisos II e III, e 27 da Lei Complementar 141/2012, o item 9.1.1 do Acórdão 1.520/2006-Plenário (item 179) e a Sentença de mérito da 8ª Vara Federal da Justiça Federal da Seção Judiciária no Estado do Rio de Janeiro (item 179);[...]2. Originalmente, cuidou-se de representação formulada pelo Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, na qual foi asseverado que:a) recursos da ação orçamentária "8585 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade"  (MAC/SUS), que haviam sido repassados à Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), foram utilizados para pagar pessoal extraquadro (contratado sem concurso público) do Hospital Universitário Clementino Fraga Filho - HUCFF, em detrimento das despesas de custeio relativas às ações de saúde a cargo do referido hospital;b) ocorre que, como os referidos recursos são vinculados ao piso constitucional da saúde, as despesas citadas deveriam ter sido custeadas com recursos orçamentários destinados à área da educação; ec) esse procedimento contrariou o disposto nos arts. 2º e 3º da Lei Complementar 141/2012, que regulamentou o art. 198, § 3º, da Constituição Federal e dispôs sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde.[...]18. Já a UFRJ apresentou os seguintes argumentos em sua peça recursal:[...]b) esse procedimento foi regular, uma vez que essa universidade e seus hospitais não estão obrigados a empregar os recursos provenientes do FNS somente nas ações e nos serviços de saúde previstos no art. 3º da Lei Complementar 141/2012. Afinal, eles são apenas prestadores de serviços e não integram o Sistema Único de Saúde (SUS). c) o vínculo entre a UFRJ e o SUS possui natureza negocial, em conformidade com o disposto no art. 45 da Lei 8.080/1990;d) os recursos recebidos do SUS, uma vez internalizados pela universidade, passam a ser tratados como receita própria dessa entidade, logo, podem ser aplicados livremente de acordo com a orientação da Reitoria da UFRJ;e) esse entendimento encontra amparo no Acórdão 3.395/2013-Plenário, de minha relatoria, por meio do qual o TCU deixou assente que os recursos recebidos por uma entidade privada prestadora de serviços de saúde, fossem eles oriundos da contraprestação por serviços realizados para o SUS ou decorrentes de sua atividade privada, podem ser geridos livremente por seus administradores;f) compete ao SUS exigir a efetiva prestação dos serviços contratados, com o atingimento das metas quantitativas e qualitativas pactuadas. Não pode demandar da universidade que os recursos recebidos em decorrência da execução desses serviços sejam gastos em uma finalidade específica;g) o pagamento dos funcionários extraquadros caracteriza uma despesa de custeio do hospital e a utilização de receitas arrecadadas devido à prestação dos serviços de saúde encontra amparo na legislação. Até porque o art. 3º, X, da Lei Complementar 141/2012 estabelece que a remuneração do pessoal da ativa da área da saúde configura despesa com ações e serviços públicos de saúde;h) o orçamento executado pela UFRJ integra o orçamento do Ministério da Educação, ao qual a universidade está vinculada. Assim, os recursos de MAC/SUS somente podem ser gastos quando houver a previsão orçamentária para aquele ministério;i) os recursos relativos ao Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais (REHUF) não podem ser incluídos na apuração do mínimo constitucional definido pela Lei Complementar 141/2012, haja vista o propósito primordial da promoção do ensino, pesquisa e extensão;j)  não há como considerar a despesa com extraquadros como despesa de pessoal (GND 1), uma vez que foi executada em outro grupo de despesa (ODC 3);k) não se discute que o pessoal ativo dos hospitais da universidade deve ser pago com recursos da educação. Contudo, os extraquadros são pagos como terceirizados. Não se pode vincular essas pessoas à área de educação, uma vez que prestam serviços relacionados à saúde;[...]19. Após analisar as alegações acima sintetizadas, a Serur concluiu que a realização de pagamentos a extraquadros da UFRJ, no valor de R$ 27,5 milhões, afrontou o disposto nos arts. 167, VI, da Constituição Federal e 2º e 3º da Lei Complementar 141/2012. Além disso, caracterizou um desvio de finalidade na aplicação dos recursos que foram descentralizados pelo Fundo Nacional de Saúde. Adicionalmente, salientou que o referido repasse visou prover "capital de giro" para os hospitais universitários, o qual deveria ter sido utilizado para custear a aquisição de insumos e serviços necessários para a prestação de atendimento em média e alta complexidade hospitalar e ambulatorial.[...]23.Com fulcro na análise empreendida pela Secretaria de Recursos, que incorporo desde já às minhas razões de decidir, manifesto minha concordância com a proposta formulada pela Serur. Contudo, entendo necessário e conveniente tecer considerações adicionais, o que passo a fazer.[...]32. Restou patente que os hospitais universitários da UFRJ registraram incorretamente as despesas realizadas com trabalhadores extraquadros no exercício de 2017, o que prejudicou a apuração do cumprimento do limite de despesa de pessoal preconizado pelos artigos 19 da LRF e 169 da Constituição Federal.33. Além disso, cabe salientar que, por se tratar de despesa de pessoal, o pagamento do salário dos extraquadros dos hospitais universitários ligados à UFRJ deve ser custeado com créditos orçamentários do Ministério da Educação, ao qual a universidade está vinculada. Até porque o propósito primordial dos hospitais universitários é a promoção do ensino e da pesquisa, próprios da área da educação.34. Dessa forma, tal despesa de caráter continuado e de responsabilidade do Ministério da Educação não pode ser custeada com recursos vinculados à área da saúde, sob pena de violar o disposto no art. 167, VI, da Constituição Federal, que proíbe a "transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa".35. Ademais, para que o referido pagamento seja custeado com recursos do mínimo constitucional de saúde, previsto no art. 198, § 3º, da Constituição Federal, é necessário observar as regras, diretrizes e condições estabelecidas nos arts. 2º, 3º e 4º da Lei Complementar 141/2012, bem como integrar o plano de trabalho do Ministério da Saúde, o que não ocorreu no caso vertente.36. Destaco ainda que, consoante exposto pelo Ministério Público de Contas, a Lei Complementar 141/2012 pretendeu conferir racionalidade ao financiamento das ações e dos serviços públicos de saúde. Com esse intuito, buscou impedir que determinados gastos, dentre os quais as despesas com pessoal, atingissem patamares excessivos e inviabilizassem o funcionamento mínimo das unidades.37. No caso em tela, verifico que a utilização dos recursos repassados pelo FNS para pagar salários de trabalhadores extraquadro contribuiu para reduzir os valores que deveriam ter sido empregados para arcar com despesas de custeio e de reforma do hospital universitário. Em consequência da falta de recursos para arcar com esses gastos, houve uma deterioração das instalações físicas da unidade hospitalar, o que ensejou o ajuizamento de duas ações civis públicas, uma pelo Ministério Público Federal e outra pela Defensoria Pública da União. A meu ver, essa constatação demonstra a relevância da questão ora posta, que transcende uma discussão teórica sobre a alocação de créditos orçamentários.38. A UFRJ alegou que poderia utilizar livremente os valores recebidos do Fundo Nacional da Saúde, os quais representariam uma receita própria da universidade oriunda da prestação de serviços contratualmente avençada. Entendo que essa alegação não deve ser acolhida, porque a descentralização de crédito orçamentário para os hospitais universitários, sob a égide da Ação Orçamentária 8585, não modificou a natureza desse crédito, que permaneceu vinculado ao programa de trabalho do Ministério da Saúde. Além disso, foram preservadas suas características originais, como a Fonte de Recursos 153 (recursos do Tesouro originados da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social) e o Identificador de Uso 6 (recursos destinados à aplicação mínima em ações e serviços públicos de saúde).39. Dito de outra forma, os créditos orçamentários descentralizados e os recursos financeiros repassados pelo FNS para a UFRJ continuam vinculados à finalidade para a qual foram incluídos na lei orçamentária. Por via de consequência, sua utilização em desacordo com o disposto na referida lei caracteriza uma irregularidade, consistente em um desvio de finalidade.40. Acrescento que, conforme esclarecido no voto condutor do Acórdão 31/2017-Plenário, da lavra do Ministro Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, os hospitais universitários participam formalmente da rede pública de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS). Assim sendo, eles fazem jus a receber repasses financeiros do Fundo Nacional de Saúde para fazer face às despesas realizadas visando prestar atendimento à comunidade. Com esse desiderato, é realizada a descentralização de recursos por meio da ação orçamentária "8585 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade", constante do programa de trabalho "2015 - Fortalecimento do Sistema Único de Saúde - SUS".41. Resta patente que tais recursos devem ser utilizados em gastos de custeio (por exemplo, na aquisição de remédios) ou de investimento (como a reforma das instalações físicas ou a compra de equipamentos), que possibilitem a prestação de um serviço adequado aos usuários dos hospitais. Consequentemente, observo que os recursos destinados para financiar a prestação de serviços de saúde de média e alta Complexidade devem ser integralmente gastos para custear despesas hospitalares da área de saúde. Entre essas despesas, não se incluem os pagamentos de salários para o pessoal do hospital universitário, sejam concursados ou não concursados (extraquadro), as quais são consideradas despesas com a função educação, não com a função saúde. Logo, devem ser cobertas pelo orçamento do Ministério da Educação.42. Destaco também que, ao contrário do que foi alegado pela UFRJ, não se trata de pagamento pela prestação de serviços. Afinal, para quantificar as dotações a serem descentralizadas e os recursos financeiros a serem repassados mês a mês, adota-se o critério da produção anterior do hospital universitário. Trata-se apenas de uma métrica para a adequada quantificação, não de ressarcimento ou pagamento a posteriori. O uso da produção passada como parâmetro para as descentralizações e repasses futuros é apenas uma técnica que visa incentivar o hospital a ser mais produtivo e eficiente. Assim, se ele for bem gerido e produtivo, receberá cada vez mais recursos e poderá prestar mais e mais atendimentos, até atingir seu ponto ótimo de funcionamento.43. Também não merece acolhida a tentativa da UFRJ de equiparar sua situação com a de entidades privadas que são contratadas pelo poder público para prestar serviços de saúde e recebem uma retribuição pecuniária, que possui a natureza jurídica de receita própria, da qual podem dispor livremente. Afinal, se os estabelecimentos privados não precisam comprovar a posterior destinação das receitas advindas dos serviços prévia e devidamente prestados ao Sistema Único de Saúde, o mesmo não se dá com os estabelecimentos públicos de saúde, cujas despesas devem observar estritamente os princípios da legalidade e da finalidade.44. No setor privado, os recursos financeiros oriundos do SUS têm natureza de pagamento por serviços previamente prestados. No âmbito dos hospitais universitários, trata-se de descentralização orçamentária de uma unidade orçamentária para outra, seguida pelo repasse dos recursos financeiros para custear serviços de atendimento à saúde que serão posteriormente prestados pelo hospital universitário. 45. A UFRJ alegou que a relação jurídica estabelecida entre o hospital universitário e o gestor local do SUS possui a natureza de um contrato de prestação de serviços. Contudo, essa alegação não condiz com o marco legal vigente. Nesse sentido, destaco que o art. 45, caput, da Lei 8.080/1990, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, estabelece que:"Art. 45. Os serviços de saúde dos hospitais universitários e de ensino integram-se ao Sistema Único de Saúde (SUS), mediante convênio, preservada a sua autonomia administrativa, em relação ao patrimônio, aos recursos humanos e financeiros, ensino, pesquisa e extensão nos limites conferidos pelas instituições a que estejam vinculados."46. Com base em parecer jurídico emanado da sua procuradoria, a UFRJ argumentou que os recursos constituem receita da universidade recebida na fonte 250 (Recursos de Outras Fontes - Não Financeiros Diretamente Arrecadados) ou na fonte 281 (Recursos de Outras Fontes - Convênios). Contudo, em sintonia com o entendimento esposado pelo TCU quando da prolação do acórdão recorrido e pela Serur, julgo que esse argumento não deve ser acolhido. Afinal, trata-se de descentralização de crédito orçamentário do Fundo Nacional de Saúde para o Complexo Hospitalar e de Saúde da UFRJ (Unidade Orçamentária 26.378), na modalidade "destaque". Consequentemente, são preservadas as respectivas características apresentadas no órgão cedente do crédito, em especial a fonte 153 (Recursos do Tesouro Originados da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins).47. Assim sendo, esses recursos, quando descentralizados para o complexo hospitalar da universidade, não deixam de ser recursos da área da saúde, o que inviabiliza sua utilização como se fossem recursos vinculados à área da educação. Eles devem ser empenhados, liquidados e pagos no âmbito da programação orçamentária do Ministério da Saúde, especificamente na atividade "8585 - Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta Complexidade".48. Diante disso, julgo que, se o hospital universitário recebe recursos para a execução de procedimentos em média e alta complexidade, tais recursos só podem ser utilizados para pagar despesas decorrentes desses procedimento, sob pena de prejudicar a continuidade da prestação de serviços hospitalares e o alcance das metas pactuadas com o gestor local do SUS. Afinal, tais recursos correspondem ao "capital de giro" do hospital universitário, que permite ao gestor do órgão adquirir os insumos e os serviços necessários para prestar os atendimentos de média e alta complexidade.49. Neste ponto, reitero a natureza de convênio do ajuste firmado entre o SUS e o hospital universitário, a qual enseja a vinculação entre os recursos repassados e a consecução dos objetivos avençados.50. Incumbe destacar que o legislador pátrio demonstrou especial preocupação com a utilização adequada dos recursos que compõem o piso constitucional da saúde, vedando a possibilidade do seu emprego em outras áreas. Nesse sentido, o art. 28 da Lei Complementar 141/2012, in verbis:"Art. 28.  São vedadas a limitação de empenho e a movimentação financeira que comprometam a aplicação dos recursos mínimos de que tratam os arts. 5º a 7º".51. Com fulcro no acima exposto, constato que inexiste relação comercial entre o hospital universitário e o gestor do SUS. Além disso, os recursos oriundos do limite financeiro do MAC/SUS não ingressam nos cofres da universidade como faturamento ou receita própria, mas na condição de repasse financeiro correspondente à descentralização do crédito orçamentário.52. A UFRJ alegou que deve ser aplicado ao caso vertente o disposto no art. 3º, X, da Lei Complementar 141/2012, a seguir transcrito:"Art. 3º Observadas as disposições do art. 200 da Constituição Federal, do art. 6º da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e do art. 2º desta Lei Complementar, para efeito da apuração da aplicação dos recursos mínimos aqui estabelecidos, serão consideradas despesas com ações e serviços públicos de saúde as referentes a:  (...) X - remuneração do pessoal ativo da área de saúde em atividade nas ações de que trata este artigo, incluindo os encargos sociais;"53. Contudo, entendo que essa aplicação não é cabível, uma vez que os profissionais extraquadro dos hospitais universitários não se enquadram na definição de servidores ativos, por não terem sido previamente aprovados em concurso público. Ademais, o pagamento da respectiva remuneração, que possui a natureza de despesa com pessoal, consoante exposto anteriormente neste voto, deve ser realizado com recursos orçamentários do Ministério da Educação, uma vez que eles desenvolvem atividades de ensino e pesquisa no âmbito de uma entidade universitária.Acórdão:9.1. conhecer do recurso interposto pela Universidade Federal do Rio de Janeiro para, no mérito, negar-lhe provimento;