Acórdão 1793/2011
Relatório:3.9. Contratação de empresas declaradas inidôneasSituação encontrada226. Disponível por meio do Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br /), o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) da Controladoria Geral da União (CGU) registra, por meio de convênios com estados e municípios, suspensões e declarações de inidoneidade oriundas das três esferas administrativas. Esta iniciativa é importante uma vez que o cadastro do Sicaf não é obrigatoriamente alimentado pelos órgãos das demais esferas administrativas (item 9.4 do Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário).227. O presente achado resultou de procedimento de auditoria P5_3 (constante no diretório 'Procedimentos' do DVD à fl.6 do anexo 15) que buscou identificar se empresas constantes do Ceis como inidôneas vêm sendo contratadas normalmente pela APF. Tal conduta é reprovável e tipificada como crime, tanto por parte dos gestores quanto das empresas licitantes, conforme disposto no caput e no parágrafo único do art. 97 da Lei 8.666/1993:'Art. 97. Admitir à licitação ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo: Pena - detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.Parágrafo único. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidôneo, venha a licitar ou a contratar com a Administração.'228. É importante ressaltar que, apesar de conter sanções não registradas no Sicaf, o Ceis não é completo, pois não inclui todos os estados e municípios brasileiros, bem como os entes federais que não são obrigados a utilizar o Sicaf, razão pela qual o procedimento em questão não trouxe todas as empresas inidôneas que, posteriormente a sua declaração de inidoneidade, foram contratadas, segundo os registros do Siasg.229. A base do Ceis, obtida por meio do Ofício de Requisição 1-540/2010 (fl. 4), continha 910 sanções impeditivas à época da extração. Algumas empresas tinham mais de um registro. Os resultados obtidos, constantes no diretório '\Resultados\P5_3' do DVD à fl.6 do anexo 15, apontam os seguintes indícios de contratações de empresas declaradas inidôneas:a) 472 contratos suspeitos de terem sido firmados por órgãos integrantes do Sisg com empresas declaradas inidôneas (planilha 'P5_3_Resultado_Contratos.xls');b) 998 contratos suspeitos de terem sido firmados por entidades não-Sisg com empresas declaradas inidôneas (planilha 'P5_3_Resultado_ContratosEnt.xls').230. Essas empresas não poderiam, durante o período de impedimento, serem contratadas. Isto evidencia as deficiências do atual cadastro de ocorrências do Sicaf. Como o Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário já tratou do assunto, cabe neste trabalho determinar à SLTI/MP que oriente os gestores dos órgãos integrantes do Sisg acerca da importância de se consultar o Ceis em complementação à consulta do Sicaf. Tal comando pode ser dirigido a outros órgãos orientadores, de modo a ampliar a importância dessa verificação.231. Além da falha citada, constatou-se também que os registros constantes no Sicaf não se estendem às filiais ou à matriz da empresa declarada inidônea. Ou seja, uma vez que a matriz de uma empresa seja declarada inidônea e essa ocorrência conste do Sicaf, o sistema não emite essa informação quando se consulta as ocorrências de alguma de suas filiais e vice-versa. Esse fato pode induzir à interpretação de que determinada empresa licitante está em situação regular perante a Administração, apesar de isso não refletir a real situação de sua pessoa jurídica.232. É certo que, sob a luz do Direito Tributário, a pessoa jurídica é individualizada devido ao fato de que cada um de seus estabelecimentos se vincula a atos ou fatos da sua própria localidade que dão origem a obrigações próprias para recolhimento de tributos (art. 127, inciso II, do Código Tributário Nacional).233. Contudo, sob a ótica do Direito Civil, filiais e matrizes pertencem a um mesmo organismo, pois refletem a mesma pessoa jurídica. Esse é o entendimento do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, in verbis:'Ocorre que credora e, portanto, legitimada a requerer a falência da agravante, era a agravada Comercial de Tintas Nordeste Ltda., seja através da matriz, em Caxias do Sul, seja através da filial de Porto Alegre, pois se trata da mesma pessoa jurídica, como se depreende do instrumento de alteração do respectivo contrato social (TJRS - Agravo de Instrumento 70005481786, grifamos).'234. Não há, dessa forma, que se confundir pessoa jurídica com estabelecimentos empresariais que eventualmente esta possua. Com efeito, diante da declaração de inidoneidade da empresa pela Administração, decorrente do acometimento de alguma ilicitude (art. 87, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e art. 46 da Lei 8.443/1992), é razoável que essa sanção alcance toda a empresa, incluindo a matriz e suas filiais.235. Caso contrário, se abriria precedente para burlar as premissas básicas dos legisladores quando da instituição desses controles, permitindo que se tratasse de forma diferente fornecedores que possuem, em comum, uma mesma personalidade jurídica.236. Baseado nesse entendimento, executou-se um segundo procedimento de auditoria (procedimento P3_1b constante no diretório 'Procedimentos' do DVD à fl.6 do anexo 15) com o intuito de verificar se estariam ocorrendo contratações de matrizes ou filiais de empresas declaradas inidôneas. Para isso, cruzou-se a base de dados do Ceis com a base de contratos constantes no Siasg, utilizando-se a numeração raiz do código CNPJ (primeiros oito dígitos dos quatorze que o compõe). Ressalte-se que a raiz do CNPJ é sempre a mesma para uma determinada pessoa jurídica, independentemente de quando se refere a filiais ou matrizes, sendo apenas modificada a sua parte final por se tratarem de estabelecimentos distintos, lotados em lugares diferentes.237. Ao final, selecionaram-se apenas os casos que refletiram contratações de empresas com a mesma raiz do CNPJ, mas que possuíssem CNPJ distintos, nas quais as datas das respectivas assinaturas dos contratos estivessem dentro do período de vigência da sanção de declaração de inidoneidade.238. A partir desse procedimento, foram identificadas duas ocorrências (planilhas 'P3_1b_2Contratos_Suspeitos.xls' e 'P3_1b_4ContratosEnt_Suspeitos.xls' constantes no diretório '\Resultados\P3_1b' do DVD à fl.6 do anexo 15) que refletem a contratação de filiais de empresas cujas matrizes foram anteriormente declaradas como inidôneas. O quadro 9 (fl. 547v, anexo 14, volume 2) apresenta informações sobre essas ocorrências.239. Ressalte-se que, no caso da contratação da primeira empresa apresentada no quadro 9, não se trata propriamente de um indício de irregularidade, haja vista o efeito suspensivo obtido pelo pedido de revisão do Acórdão 928/2008-TCU-Plenário, que declarou a empresa inidônea. Quanto à segunda empresa, as contratações analisadas referem-se a uma entidade não-Sisg.240. Em relação aos casos apurados, por representarem indício de ilícito penal, nos termos da Lei 8.666/1993, art. 97, parágrafo único, cabe encaminhamento dos dados coletados ao Ministério Público Federal, para subsídio nas ações que julgar necessárias.Critérios de auditoriaa) art. 97, caput e parágrafo único, da Lei 8.666/1993;b) item 9.4 do Acórdão 1.647/2010-TCU-Plenário.Evidênciasa) planilhas 'P5_3_Resultado_Contratos.xls' e 'P5_3_Resultado_ContratosEnt.xls', constantes no diretório 'Resultados\P5_3' do DVD à fl.6 do anexo 15;b) planilhas 'P3_1b_2Contratos_Suspeitos.xls' e 'P3_1b_4ContratosEnt_Suspeitos.xls', constantes no diretório 'Resultados\P3_1b' do DVD à fl.6 do anexo 15.Causasa) ausência de consulta, por parte de gestores, da base de dados do Ceis;b) ausência/falha na pesquisa de ocorrências do Sicaf.Conclusão241. O Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis), mantido pela CGU, registra cadastro de empresas suspensas e inidôneas, de diversas fontes.242. O procedimento em tela verificou se empresas inidôneas constantes do Ceis possuem contratos registrados posteriormente no Siasg, que caracteriza situação irregular.243. Nesse sentido, cabe determinar que a SLTI e outros órgãos normatizadores que orientem os demais órgãos a verificar o Ceis durante a fase de habilitação do certame licitatório. Em relação aos casos concretos, por se constituírem em indícios de ilícitos penais, cabe o envio do apurado ao Ministério Público Federal.Acórdão:9.2. determinar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:[...]9.2.1.5. a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a existência de registros impeditivos da contratação no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas/CGU, disponível no Portal da Transparência (http://www.portaltransparencia.gov.br), além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em atenção ao art. 97, caput e parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993;