Acórdão 5070/2016
Proposta de DeliberaçãoExamino tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur) contra a [Associação] e seu presidente, [omissis], em razão do não encaminhamento da documentação complementar exigida para a prestação de contas do convênio 289/2010 (Siafi 733184; peça 1, p. 31-49), cujo objeto era o incentivo ao turismo por meio do apoio ao projeto Rosa Fest, realizado no município de Santa Rosa de Lima/SE, nos dias 8 e 9/5/2010.2.O convênio foi celebrado no valor de R$ 230.000,00, sendo R$ 215.000,00 do concedente e R$ 15.000,00 a título de contrapartida do convenente, e teve vigência de 8/5 a 9/7/2010. Em razão de cancelamento de parte dos serviços previstos no plano de trabalho, o valor do convênio foi reduzido para R$ 95.000,00, que foi transferido por meio das ordens bancárias 20100B801084 e 2010OB801085, de R$ 15.000,00 e R$ 80.000,00, respectivamente, ambas emitidas em 1/7/2010 (peça 3).3.Para realização do evento, a [Associação] contratou, por inexigibilidade de licitação fundamentada no art. 25, III, da Lei 8.666/1993, a [Empresa] (contrato 31/2010, peça 1, p. 69-71), que, por sua vez, contratou as bandas [Banda 1], [Banda 2] e [Banda 3].4.No que concerne à execução física do convênio, a prestação de contas foi aprovada com ressalvas pelo ministério, em razão da não apresentação de declaração de autoridade local atestando a realização do evento, nos termos das notas técnicas 24/2011, 54/2012 e 593/2012 (peça 1, p. 89-92, 94-101 e 113-115). As análises do MTur concluíram pela inexistência de dano do erário.5.Quanto à execução financeira, o MTur concluiu por reprovar a prestação de contas em razão de: (i) contratação da [Empresa] como intermediária dos artistas, e não dos respectivos empresários exclusivos, descaracterizando o motivo ensejador da inexigibilidade alegada; e (ii) assinatura do contrato 31/2010 em 7/5/2010, data anterior ao início da vigência do convênio, que se deu em 8/5/2010.6.O tomador de contas concluiu pela impugnação total das despesas, no valor original de R$ 95.000,00, pelas irregularidades verificadas na execução financeira do ajuste (peça 1, p. 143-149).[...]9.Assim, a associação e seu presidente foram regularmente citados apenas pela contratação por inexigibilidade de licitação da [empresa], nos seguintes termos (peças 8, 9 e 16):O débito é decorrente da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos públicos transferidos a esta associação, em face da impugnação total das despesas do Convênio 289/2010 (Siafi 733184), em virtude de terem contratado de forma irregular a [empresa] por inexigibilidade de licitação, em ofensa ao art. 25, inciso III, da Lei 8.666/1993, bem como ao subitem 9.5.1.1 do Acórdão 96/2008-TCU-Plenário e à alínea 'oo' do inciso II da Cláusula Terceira deste convênio, pois ela não é a empresária exclusiva das bandas [Banda 2], [Banda 3] e [Banda 1], e sim com uma empresa intermediária organizadora de eventos.10.Examinadas as alegações de defesa apresentadas pelos responsáveis (peças 14, 18 e 19), a Secex-SE propõe, no essencial, rejeitá-las, uma vez que não foram suficientes para sanear a irregularidade a eles atribuída e afastar o débito imputado.[...]12.Em conclusão, a Secex-SE propõe julgar irregulares as contas dos responsáveis, condená-los em solidariedade ao pagamento da dívida, no valor original de R$ 25.909,09, e aplicar-lhes a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.13.O MP/TCU, representado pelo Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, manifestou concordância com a análise efetuada pela unidade instrutiva, todavia, divergiu do encaminhamento proposto, tendo em vista que nas situações em que houve aprovação da execução física do convênio por parte do MTur, como a que ora se examina, tem proposto o julgamento pela irregularidade das contas e aplicação de multa, sem a condenação em débito.14.O MP/TCU registrou que, ante a constatação do ministério de que o objeto do convênio foi executado, conforme nota fiscal acostada à peça 21, pode ser aplicado ao caso em análise o entendimento de que não cabe a condenação em débito dos responsáveis, a teor dos acórdãos 5662/2014, 5769/2015 e 6730/2015, todos da 1ª Câmara deste Tribunal. E concluiu:[...]15.Pelo exame dos autos, verifico que o evento objeto do convênio foi realizado, havendo o MTur aprovado a execução física do convênio, e que não há questionamentos a respeito do nexo de causalidade entre as despesas realizadas e a execução física do plano de trabalho ajustado.16.A reprovação da prestação de contas e a instauração desta TCE pelo MTur se deram pelas seguintes razões: (i) contratação da [empresa] por inexigibilidade de licitação, sendo que tal empresa não era empresária exclusiva das bandas [Banda 2], [Banda 3] e [Banda 1]; e (ii) assinatura do contrato 31/2010 um dia antes do início da vigência do convênio.[...]18. Observo que da prestação de contas apresentada ao ministério constam os seguintes documentos firmados entre a referida empresa e as bandas [Banda 1], [Banda 2] e [Banda 3], denominados "carta de exclusividade" e "instrumento contratual de exclusividade para show artístico" : [...]19.A apresentação dos referidos documentos e não do contrato de exclusividade celebrado entre o convenente e os empresários exclusivos das bandas, conforme previsto na cláusula terceira, II, oo, do ajuste (peça 1, p. 36) constitui impropriedade formal, por descumprimento de cláusula convenial. No entanto, essa falha, por si só, não é capaz de caracterizar prejuízo ao erário, conforme entendimento contido nos acórdãos 5662/2014, 5156/2015, 6730/2015, 7471/2015, 671/2016, 2465/2016, 2490/2016 e 2821/2016, todos da 1ª Câmara deste Tribunal.20.Da constatação da ocorrência de irregularidades na contratação não deriva, automaticamente, conclusão de existência de dano. Ainda que a apresentação dos contratos de exclusividade dos artistas com o empresário contratado tenha sido requerida, sob pena de glosa dos recursos repassados, essa exigência, por si só, é inapta a caracterizar prejuízo ao erário, especialmente no presente caso, em que o concedente atestou a realização do objeto conveniado.[...]24. No caso em exame, não há registro de questionamentos sobre a razoabilidade de escolha dos profissionais do setor artístico para apresentação no evento. Tampouco há razão para fazê- lo agora. Além disso, não há questionamentos sobre os preços das contratações, que não excederam, no seu conjunto, o valor fixado no plano de trabalho. 25. O rol de irregularidades que tem sido examinado nesta Corte sugere questionamentos sobre a legitimidade da destinação de recursos públicos, cada vez mais disputados, a muitos desses eventos. Questiona-se se não haveria alocação mais útil à sociedade. 26. Esquemas de fraude na contratação de show de artistas consagrados têm sido denunciados. No entanto, não será da forma como muitas das prestações de contas desses convênios têm sido examinadas que desvios, fraudes, ilegitimidades serão detectados tempestivamente. Não será instaurando tomadas de contas especiais embasadas apenas na forma de comprovação da exclusividade concedida pelos artistas que esse combate será mais efetivo. 27. Nos autos desses processos não constam exames de ocorrência de sobrepreço em relação aos preços usualmente cobrados, o que é o maior dos problemas em contratações diretas, nem são lançadas dúvidas sobre a veracidade da exclusividade declarada pelo artista (diretamente, ou por sua empresa ou por seu empresário), até porque a apresentação foi rea lizada pelo próprio artista e não se deu notícia de que qualquer outra empresa tenha se apresentado como representante exclusiva para aquele evento ou qualquer outro evento em qualquer lugar do país. Tão somente discute-se a adequação do instrumento de que se valeu o artista. 28. Esta Corte tem sido movimentada desnecessariamente, em tomada de contas especiais, despendendo valiosíssimo tempo, para lidar com irregularidades formais de menor monta, em casos em que sequer se demonstrou ter derivado dano ao erário dessas impropriedades, enquanto, de outro lado, pelo que se denuncia nos meios de comunicação, as maiores irregularidades estão ainda por ser desveladas, apuradas e sancionadas.29. A fiscalização da celebração e execução desses convênios deve ser mais rigorosa e inteligente do que a forma como até o momento tem sido feita. 30. Falhas nessa fiscalização não podem ser comodamente supridas pela imputação de dano cuja existência não se demonstrou, como fez o agente instaurador da TCE, nem deve, a meu juízo, conduzir à aplicação de multa por impropriedade formal estritamente referenciada em cláusula de convênio, e cujo potencial lesivo à ordem jurídica, mínimo, não se qualifica como grave, para, nos termos do art. 58, dar ensejo à sanção pecuniária, posto que a exclusividade foi concedida (e nada a esse respeito foi questionado), embora não pela forma que o convênio, e não a lei, reputou como estritamente necessário. Não há, também, apontamentos sobre os riscos que poderiam advir para a realização do objeto em razão de tal impropriedade, nem de ter havido, em razão dela, contratação por preço superior ao de mercado ou qualquer prejuízo para a boa realização do evento. 31. Assim, apesar de ter havido inobservância a disposição do convênio, inexistem elementos adicionais que possam conduzir a um juízo de reprovação severa da conduta, a ponto de apenar o responsável com multa. Acórdão:9.2. julgar regulares com ressalvas as contas do [responsável], dando-lhe quitação, com fundamento no art. 1º, I, 16, II, 18 e 23, II, da Lei 8.443/1992;