Acórdão 1106/2024
Voto:Cuidam os autos de consulta formulada pela então titular do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), acerca da possibilidade de serem inscritos em restos a pagar valores - decorrentes de emenda parlamentar impositiva - empenhados em determinado exercício, sem a celebração do respectivo contrato administrativo.2.Mais especificamente, os questionamentos da Ministra de Estado consulente podem ser sintetizados nos seguintes quesitos:I - Considerando o interesse público, seria possível inscrever em restos a pagar valores - decorrentes de emenda parlamentar impositiva - empenhados em determinado exercício, sem a celebração do respectivo contrato administrativo, na esteira do que já vem sendo entendido para o caso de convênios? e;[...]16.Embora reconheça que, como regra geral, eventual contrato ou convênio que não tenha sido celebrado no mesmo exercício do respectivo empenho que lhe suporta não pode ser assinado ou executado no ano subsequente, haja vista não ser possível haver inscrição do empenho em restos a pagar, o Mapa afirma que o TCU teria flexibilizado essa vedação apenas para o caso de convênios por meio do Acórdão 831/2018-TCU-Plenário, Rel. Min. André Luís de Carvalho, sugerindo a inscrição do empenho em restos a pagar, apesar da falta de assinatura do respectivo instrumento.[...]19.Porém, reconheceu o Mapa que, no caso de contratos administrativos, o posicionamento adotado pelo Tribunal, como regra geral, é no sentido da impossibilidade de celebração do ajuste em exercício financeiro posterior àquele em que o valor empenhado foi inscrito em restos a pagar (Acórdão 1.653/2003-TCU-Plenário, Rel. Min. Marcos Vinicios Vilaça).20.No entanto, a consulente questiona se a execução obrigatória de verbas previstas em emenda parlamentar, com fundamentação no interesse público, não poderia flexibilizar a ausência de celebração do contrato no mesmo exercício em que realizado o empenho da despesa.21.Pontuou que haveria significativa probabilidade de ocorrência dessa situação de dispêndio de recursos de emendas parlamentares mediante assinatura de contrato em exercício posterior ao do empenho dos valores, o que estaria trazendo para os gestores públicos certa intranquilidade quanto à regularidade desse procedimento.22.Essa alegada intranquilidade derivaria, de um lado, pela imposição constitucional de execução obrigatória de emendas parlamentares, por outro, de impedimentos legais para seu emprego quando não cumprida a regra da anualidade na execução orçamentária.23.Portanto, pergunta o consulente se seria possível adotar o mesmo entendimento, que já teria se consolidado para o caso de convênios, em contratos administrativos.[...]27.Quanto ao mérito, a unidade técnica, inicialmente, pontua que os dispositivos legais e constitucionais de Direito Financeiro relativos ao orçamento federal nacional, via de regra, não permitem exceções ao princípio da anualidade orçamentária, salvo quanto aos créditos especiais e extraordinários cujos atos de autorização tenham sido promulgados nos últimos quatro meses do exercício financeiro da dotação, caso em que serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente, nos limites de seus saldos, consoante art. 167, § 2º, da Constituição Federal de 1988.28.Assim, a execução da despesa deve ocorrer durante o exercício ao qual foi fixada a dotação, respeitados os estágios de empenho, liquidação e pagamento, conforme arts. 58, 63 e 64 da Lei 4.320/1964.29.Conforme art. 35 do Decreto 93.872/1986, o empenho da despesa não liquidada é automaticamente anulado com o fim do exercício financeiro da dotação. Porém, esse mesmo dispositivo normativo permite, sob certas condições, quando a despesa não completa seu ciclo dentro do mesmo exercício, a inscrição do empenho em restos a pagar:"Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;IV - corresponder a compromissos assumido no exterior." (grifos acrescidos) 30.Outro dispositivo normativo afeto à matéria são os art. 67 e 68 do supracitado Decreto:"Art. 67. Considerem-se Restos a Pagar as despesas empenhadas e não pagas até 31 de dezembro, distinguindo-se as despesas processadas das não processadas.§ 1º Entendem-se por processadas e não processadas, respectivamente, as despesas liquidadas e as não liquidadas, na forma prevista neste decreto.§ 2º O registro dos Restos a Pagar far-se-á por exercício e por credor.Art. 68. A inscrição de despesas como restos a pagar no encerramento do exercício financeiro de emissão da Nota de Empenho depende da observância das condições estabelecidas neste Decreto para empenho e liquidação da despesa.§ 1º A inscrição prevista no caput como restos a pagar não processados fica condicionada à indicação pelo ordenador de despesas.§ 2º Os restos a pagar inscritos na condição de não processados e que não forem liquidados serão bloqueados pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda em 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição, e serão mantidos os referidos saldos em conta contábil específica no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - Siafi. (...) "31.Portanto, caso uma despesa, após regular empenho e liquidação, ainda não tenha sido paga até 31 de dezembro, haverá a inscrição do saldo do respectivo empenho em restos a pagar processados.32.Por outro lado, caso a despesa tenha sido empenhada e o estágio da liquidação ainda não tenha sido cumprido, o empenho deverá ser considerado nulo e consequentemente ser cancelado, salvo as exceções previstas nos incisos I a IV do art. 35 do Decreto 93.872/1986.33.Dessa maneira, ultrapassado o fim do exercício financeiro, qualquer empenho que não se enquadre nesses critérios deve ser cancelado, em face da ausência de respaldo legal e normativo para sua continuidade.[...]37.De toda sorte, a unidade instrutiva traz à baila o art. 165, § 10, da Constituição Federal de 1988, destacando que é dever da Administração executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.38.Esse dispositivo constitucional, segundo a unidade instrutiva, tem relação com todas as despesas primárias discricionárias, no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, já que as despesas obrigatórias são de execução impositiva por natureza (art. 9º, § 2º, da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal).39.Porém, essa execução impositiva se subordina ao cumprimento de metas fiscais ou limites de despesas e de requisitos técnicos aplicáveis a sua execução. Dessa maneira, eventuais hipóteses de impedimentos de ordem técnica tornam inaplicável a execução impositiva da programação orçamentária discricionária.40.Portanto, conforme assinala a unidade técnica, as despesas primárias discricionárias, incluídas as emendas parlamentares, têm sua execução, ainda que impositiva, condicionada ao cumprimento de metas fiscais, à superação de impedimentos de ordem técnica e à aderência aos princípios que regem a administração pública.41.Além disso, a realização de cada estágio da despesa (empenho, liquidação e pagamento), bem como a inscrição em restos a pagar, precisam respeitar os ditames das normas de Direito Financeiro, tais como a Constituição Federal de 1988, a Lei 4.320/1964 e o Decreto 93.872/1986.42.Por isso, segundo a unidade instrutiva, não há previsão legal para a realização do empenho da despesa em um determinado exercício, sem vinculação a uma obrigação ou credor específico e, em seguida, inscrever essa dotação em restos a pagar para execução no exercício subsequente, ainda que o regime de execução da programação orçamentária seja obrigatório, sob pena de violação ao princípio constitucional da anualidade orçamentária.[...]44.A unidade instrutiva reforça que não há previsão legal que autorize empenho da despesa para reserva de dotação orçamentária, sem credor específico, para inscrevê-la em restos a pagar. Portanto, não pode a Administração realizar empenhos apenas para impedir que os créditos expirem ao final do exercício, já que há vários requisitos exigidos pela legislação para que uma dotação seja comprometida por empenho, tais como, a indicação do credor, da importância empenhada, a obrigação contraída pela Administração a se realizar no exercício financeiro, entre outros.[...]51.Em relação às oitivas determinadas pelo então Ministro Relator, primeiramente, verifico que o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, mediante despacho à peça 8, considerou excepcionalmente admissível a assinatura ou celebração de contrato administrativo no início do exercício financeiro subsequente à inscrição em restos a pagar não processados decorrentes de dotações orçamentárias de emendas parlamentares impositivas e teceu algumas considerações sobre critérios e condições que a Administração Pública deveria observar sobre essa questão:[...]52.Nada obstante, a unidade instrutiva traz as seguintes informações:a) A STN, em sua manifestação, afirmou que a permissão de empenhos em determinado exercício financeiro e a celebração de contratos administrativos em exercício subsequente pode contrariar o princípio da anualidade e o art. 35 do Decreto 93.872/1986, destacando que o atendimento aos incisos I e II do art. 35 do supracitado decreto somente ocorreria caso o contrato houvesse sido efetivamente celebrado no mesmo exercício da dotação orçamentária;b) A PGFN igualmente se manifestou pela impossibilidade de empenho e inscrição em restos a pagar sem a respectiva celebração de contrato administrativo no mesmo exercício financeiro. Destacou que permitir a inscrição em restos a pagar de valores decorrentes de emenda parlamentar impositiva sem a celebração do respectivo contrato administrativo permitiria prorrogar artificial e irregularmente a vigência do orçamento público, que deve ser anual, para exercícios posteriores, em violação ao princípio da anualidade orçamentária e a todo o sistema previsto na Constituição Federal para elaboração e execução do orçamento público;c) A SOF reforça o entendimento no sentido de que o princípio da anualidade orçamentária deve ser respeitado, inclusive na inscrição de restos a pagar decorrentes de emendas parlamentares impositivas, tendo demonstrado grande preocupação com eventual crescimento de restos a pagar decorrentes de emendas parlamentares impositivas;d) A AGU afirma não haver, em regra, possibilidade jurídica de inscrição em restos a pagar de empenhos de dotações decorrentes de emenda parlamentar impositiva no ano da previsão orçamentária e a celebração do respectivo contrato administrativo no exercício financeiro subsequente. No entanto, excepcionalmente, sugere ser admissível a assinatura do contrato público no início do exercício financeiro subsequente à inscrição em restos a pagar da despesa pública decorrente de emenda parlamentar impositiva, se restar devidamente certificado que o processo de licitação foi concluído no mesmo ano da previsão orçamentária, que o empenho foi feito dentro do exercício e o prazo para celebração do contrato está previamente fixado pela Administração, além de o processo administrativo contar com as devidas justificativas sobre essa excepcionalidade, que deve visar estritamente o atendimento ao interesse público.[...]56.Nesse sentido, a AudFiscal não acolheu os argumentos da AGU, pontuando que a Constituição Federal e as demais normas aplicáveis não conferem exceção às regras de Direito Financeiro e Orçamentário, ainda que se trate de dotação oriunda de emenda parlamentar impositiva.[...]71.Entre as informações trazidas aos autos pela unidade instrutiva, destaca-se a menção ao TC 006.186/2021-1 (de Relatoria do Min. Antônio Anastasia), o qual versa sobre acompanhamento para avaliar os procedimentos relativos às transferências de recursos financeiros discricionários quanto à regularidade da execução orçamentário-financeira.72.Referido acompanhamento derivou de ações de controles executadas desde 2015 que apuraram o uso frequente de inscrições e reinscrições de obrigações financeiras na rubrica restos a pagar, com risco de afronta ao princípio da anualidade orçamentária.73.O voto condutor do Acórdão 2.823/2015-TCU-Plenário (Rel. Min. José Múcio Monteiro) resumiu a situação conforme a seguir:"d) a rubrica Restos a Pagar apresentou um aumento expressivo de seu montante nos últimos cinco exercícios; apesar de, em princípio, não violar o princípio da legalidade, uma vez que as inscrições e reinscrições nessa rubrica obedecem às disposições que tratam do assunto (Lei 4.320/1964, Decreto 93.872/1986), sua utilização tem sido desvirtuada, pois deixou ela de ser uma ferramenta de exceção para tornar-se numa modalidade amplamente utilizada de execução da despesa, criando uma atípica plurianualidade orçamentária que é incompatível com os preceitos da Constituição Federal, da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei 4.320/1964, ou seja, na prática, há um desvirtuamento do princípio da anualidade, pois, a execução da despesa pode se estender por vários exercícios."74.Em face desse cenário, o Tribunal determinou à SOF e à STN que apresentassem plano de ação com medidas que buscassem conter o aumento do estoque de restos a pagar processados e não processados, em especial dos restos a pagar relativos às despesas obrigatórias, em atendimento ao princípio da anualidade orçamentária.75.O referido plano de ação foi apresentado e apreciado pelo Tribunal por meio do Acórdão 130/2021-TCU-Plenário (Rel. Min. Raimundo Carreiro). Nesse aresto, embora o TCU tenha considerado atendido o comando referente ao plano de ação, as apurações identificaram uma vertente secundária da questão, conforme a seguir resumido:a) apesar do enfoque original sobre as despesas obrigatórias, restou identificado que a causa mais relevante para acúmulo do estoque de restos a pagar foram os empenhos vinculados a despesas discricionárias, com destaque para as transferências voluntárias;b) em casos de convênios e de emendas parlamentares, é prática comum promover a liquidação com o intuito de evitar o cancelamento de restos a pagar não processados, a despeito da necessidade de atendimento a requisitos legais e normativos aplicáveis, o que tornaria conveniente rever os procedimentos para liquidação em convênios e emendas parlamentares;c) estudo conduzido pela STN concluiu que, no caso de transferências voluntárias, a liquidação da despesa ocorre quando preenchidos os requisitos legais e regulamentares aplicáveis: ausência de condição suspensiva, conclusão da análise técnica, aceite do processo licitatório pelo concedente ou mandatário e outras condições estabelecidas na Portaria Interministerial 424/2016.76.Em função dessas constatações, o Tribunal autorizou a realização de acompanhamento executado por meio do TC 006.186/2021-1, o qual foi julgado por intermédio do Acórdão 1.612/2023-TCU-Plenário (Rel. Min. Antônio Anastasia).77.Nesse aresto, firmou-se o entendimento de que, no caso de repasse de recursos em transferências voluntárias, as regras de liquidação da despesa não seguem o previsto no art. 63 da Lei 4.320/1964. Nesse diapasão, embora o procedimento de liquidação da despesa previsto nesse diploma legal seja exigível nos pagamentos decorrentes dos contratos celebrados pelo convenente, o ato específico de repasse de recursos nas transferências voluntárias da União segue rito próprio, detalhado no art. 40-A da Portaria Interministerial 424/2016, haja vista que sua natureza não se coaduna com o rito da despesa aplicável à execução de contratos.78.Portanto, a unidade instrutiva propõe conhecer a consulta e responder à consulente que, com fundamento no art. 165, inciso III, da Constituição Federal, nos arts. 36, 58, 63 e 64 da Lei 4.320/1964 e nos arts. 27, 29, 30, 31 e 35 do Decreto 93.872/1986, e nos princípios da legalidade e da anualidade orçamentária, o empenho da despesa, ainda que a dotação decorra de emenda parlamentar impositiva, deve vincular dotação orçamentária a uma obrigação decorrente de lei, contrato ou instrumento congênere ocorrida no mesmo ano da respectiva lei orçamentária, com a indicação do nome do credor, a representação e o valor da despesa, em montante equivalente à parcela da despesa que será executada no exercício financeiro.[...]81.Adianto que estou de acordo com as análises feitas pela unidade instrutiva e pelo MPTCU, as quais incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as seguintes considerações.82.Inicialmente, verifico que as dotações autorizadas na Lei Orçamentária Anual (LOA), mas não empenhadas, são perdidas ao final do exercício financeiro. Esse encerramento de créditos orçamentários não executados ao final do exercício financeiro costuma gerar alguns problemas práticos e operacionais para a Administração Pública.83.Em termos práticos, costuma haver nos órgãos e entidades da Administração Pública certa pressão para que se evite a perda de créditos orçamentários não executados, vez que a reinclusão de dotações na LOA do exercício seguinte requer o cumprimento das etapas do ciclo orçamentário de elaboração do PLOA e da apreciação pelo Poder Legislativo.[...]86.Não se pode deixar de reconhecer esse efeito prático decorrente da aplicação do princípio da anualidade orçamentária. No entanto, os benefícios à sociedade de sua aplicação superam esse efeito.87.Com efeito, o princípio da anualidade orçamentária permite o reforço do controle do Parlamento sobre a previsão das receitas e a fixação das despesas públicas, impedindo a perpetuação descontrolada dos gastos governamentais. Nesse sentido, a anualidade orçamentária constitui importante mecanismo de freio e contrapeso constitucional (checks and balances), indispensável ao adequado funcionamento institucional e constitucional do Estado brasileiro.88.Além disso, o respeito a esse princípio melhora a eficiência da alocação das dotações orçamentárias, visto que, com o passar do tempo, as necessidades da sociedade mudam, e assim também devem mudar as alocações das despesas públicas de modo a atender essas necessidades.89.Em outra vertente, a anualidade orçamentária simplifica a elaboração do orçamento público e a gestão fiscal, aumentando a credibilidade das previsões de receitas e das fixações das despesas, vez que impede o conflito entre despesas autorizadas para determinado exercício com aquelas alocadas em exercícios anteriores.90.Não se ignora que a anualidade orçamentária, por vezes, implica em riscos de perda de dotações ao final do exercício financeiro. No entanto, esse risco pode ser mitigado por um adequado planejamento das ações a serem executadas ao longo do exercício.91.Ainda assim, caso um órgão ou entidade da Administração se veja diante de expressivo risco de perda de dotações ao final do exercício, o mecanismo adequado para resolver a questão não é a criação de exceções a um importante dispositivo legal e constitucional, mas a obtenção de nova autorização na LOA subsequente.92.Portanto, não é possível permitir que a Administração realize empenhos tão somente para impedir que os créditos orçamentários expirem ao final do exercício, considerando que, para a emissão de empenhos, é necessário preencher vários requisitos legais.93.Nesse sentido, não há amparo legal para empenhar uma despesa em um exercício que somente será executada em outro exercício, independentemente de a dotação orçamentária ser proveniente ou não de emenda parlamentar impositiva.[...]97.Nesse sentido, eventual flexibilização da anualidade orçamentária deve ser reservada ao Congresso Nacional, órgão competente para examinar a matéria e que poderá debater, de maneira transparente e democrática, os efeitos que essa flexibilização teria sobre as finanças públicas. Não pode esta Corte de Contas criar exceções ao que prevê dispositivos legais e constitucionais.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. a inscrição de notas de empenho em restos a pagar, ainda que a dotação orçamentária decorra de emenda parlamentar impositiva, pressupõe o cumprimento dos requisitos descritos na legislação, em particular o art. 35 do Decreto 93.872/1986, não sendo cabível a realização de empenhos tão somente para impedir que os créditos orçamentários expirem ao final do exercício;