Acórdão 2692/2021
Voto:Cuidam os autos de consulta formulada pelo presidente do Senado Federal, senador Rodrigo Pacheco, acerca da aplicabilidade do inciso I do art. 14 da Lei Complementar 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).2.A dúvida suscitada envolve o alerta veiculado ao Poder Executivo na forma do item 9.2.1 do Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo, que, segundo o consulente, pode dar azo à interpretação equivocada de que propostas legislativas para concessão de benefícios de natureza tributária estão impreterivelmente condicionadas a medidas de compensação indigitadas no art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000.3.Com isso em mente, o consulente apresenta a seguintes perguntas em sua consulta (peça 3):"A demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, sempre exigirá medidas de compensação, no período mencionado no respectivo exercício, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição?Em caso de resposta negativa à questão anterior, e considerando que medidas de estímulo fiscal podem, eventualmente, gerar incremento da arrecadação no próprio exercício e nos dois seguintes, em que circunstâncias a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, e de que não prejudicará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, tornam dispensáveis as referidas medidas de compensação?"4.Preliminarmente, cabe ratificar o conhecimento da consulta por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos art. 264, inciso IV, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno.5.Quanto ao mérito, verifico que a questão está atinente aos critérios de aplicação do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal que trata dos requisitos para a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, e apresenta a seguinte redação:"Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições: (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 2001) (Vide ADI 6357) I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança."  (grifou-se) 6.Como é possível ver no trecho grifado, a interpretação gramatical-lógica do texto legal já sinaliza que as condições de aplicação dos incisos I e II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal são alternativas entre si, uma vez que o texto legal impõe a obediência a pelo menos uma das hipóteses ali descritas.7.Isso quer dizer que para a implantação ou ampliação do benefício ou incentivo tributário decorrente da renúncia deve haver, no mínimo: a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; b) obediência aos parâmetros descritos na Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente; e c) demonstração de compatibilidade com as metas fiscais previstas na LDO ou adoção de medidas de compensação de seus efeitos.8.Essa interpretação foi referendada na decisão da ADI 2238 no âmbito da Suprema Corte Federal, conforme trecho colacionado abaixo:" (...) O objetivo principal do art. 14 da LRF, de qualificação do debate legislativo sobre gastos tributários, é buscado pela agregação de duas condições ao processo de criação desses benefícios: (i) uma condição básica, primariamente exigível, que é a de inclusão da renúncia da receita na estimativa da lei orçamentária; e (ii) uma condição alternativa, secundariamente acionável, mediante a efetivação de medidas de compensação, por meio de elevação de alíquotas, da expansão da base de cálculo ou da criação de tributo. (...) (grifo nosso)  (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2238. Rel. Alexandre De Moraes, Tribunal Pleno, jul.24 jun. 2020, DJe-218 1º set. 2020, rep. DJe-228, 15 set. 2020)."9.No âmbito dessa Corte de Contas, o assunto foi estudado em fiscalização do tipo levantamento, que gerou o Acórdão 747/2010-TCU-Plenário (Rel. do Ministro Augusto Nardes), cujo voto condutor deixou claro que as condições estabelecidas no art. 14 da LRF são alternativas, ou seja, não são cumulativas.10.Ademais, após a prolação do Acórdão 747/2010-TCU-Plenário, a jurisprudência da Corte seguiu remansosamente no sentido de reconhecer o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14 da LRF e a disciplina fiscal intrínseca ao inciso I, conforme colacionado pela unidade instrutiva no trecho que reproduzo abaixo:"Acórdão 809/2014-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Benjamin Zymler9.4. determinar ao Ministério da Fazenda que, quando da proposição de ato normativo que conceda renúncias de receitas tributárias de sua iniciativa ou submetido à sua apreciação, observe o teor do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de modo a fazer constar da exposição de motivos: (...) 9.4.2. demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal; (grifou-se) Acórdão 263/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro13. Em paralelo, cabe ressaltar, ainda, a alternativa contida no inciso I do art. 14 da LRF, de que a renúncia tenha sido prevista na lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Se a concessão ou ampliação de renúncia de receita se der com base nesse inciso, nos exercícios financeiros subsequentes ao de sua implementação, a renúncia será contemplada na previsão de receita das respectivas leis orçamentárias. Portanto, pode-se extrair do inciso I que, para os anos seguintes aos da instituição ou ampliação da renúncia de receita, esse mecanismo garante que a desoneração não afetará as metas fiscais estabelecidas. (item do relatório que fundamentou o Acórdão 263/2016). (...) 9.2.2. para os exercícios financeiros seguintes ao da concessão ou ampliação da renúncia de receita, o mecanismo previsto no inciso I do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal exige que a renúncia seja considerada nas estimativas de receita das respectivas leis orçamentárias, na forma do art. 12 dessa mesma Lei, de modo a não afetar as metas fiscais estabelecidas nas respectivas leis de diretrizes orçamentárias; (grifou-se) Acórdão 793/2016-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro9.2. recomendar às Presidências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal que orientem os órgãos de assessoramento legislativo que atuam junto às comissões competentes, quando da análise de propostas que concedem ou ampliam renúncias de receita tributárias, sobre a necessidade de que seja verificado o cumprimento dos requisitos exigidos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ou seja, se as propostas contêm: estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam iniciar sua vigência e nos dois seguintes; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, indicação da adoção de uma das medidas de compensação constantes do inciso II do art. 14 da LRF; (grifou-se) Acórdão 1.320/2017-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2016) 3.2.2. Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 59, § 1º, inciso V, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), acerca da ausência de atendimento aos requisitos legais previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e nos arts. 113 e 114 da Lei 13.242/2016 (LDO/2016) quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, a exemplo de: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração, atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias, demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias, ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias, além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de sanção das Leis 13.243/2016, de 11/1/2016, 13.257, de 8/3/2016, 13.315, de 20/7/2016, e 13.353, de 3/11/2016, e de edição das Medidas Provisórias 713, de 1/3/2016, e 762, de 22/12/2016 (item 4.1.2.9); (grifou-se) Acórdão 1.270/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro12. Elucido aqui que o referido dispositivo, repise-se que ainda não é plenamente observado, previu estimativas de impacto e eventuais medidas de compensação apenas para o exercício em que a renúncia tributária entra em vigor e os dois seguintes. Sendo que, conforme a interpretação desta Corte, a inclusão desse impacto na estimativa de receita da lei orçamentária para os exercícios seguintes ao da criação do benefício é suficiente para atender à regra daquela lei complementar (art. 14, inciso I, da LRF). (grifou-se) (trecho do relatório que fundamentou o Acórdão 1.270/2018).Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2017) 2.1 Alertar o Poder Executivo, com fulcro no art. 14 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), bem como nos arts. 117 e 118 da Lei 13.408/2017 (Lei de Diretrizes Orçamentárias 2017), acerca da ausência de requisitos legais quando da proposição de ato normativo ou sanção de projeto de lei originário do Poder Legislativo, com vistas a concessão ou ampliação de benefícios tributários de que decorra renúncia de receita, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro, acompanhada da correspondente demonstração; atendimento ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias; demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afetaria as metas dos resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias; ou alternativamente, a indicação de medidas de compensação tributárias; além da fixação de vigência máxima de cinco anos, conforme constatado nos atos de edição das Medidas Provisórias 778, 783, 793, 795, todas de 2017, bem como de sanção das Leis 13.586/2017, 13.485/2017 e 13.496/2017 (seção 4.1.2.9); (grifou-se) Acórdão 2.756/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro José Mucio Monteiro134. Com relação às medidas de compensação, o art. 3º, § 1º, inciso II, da Portaria MF 453/2013 estipula que a renúncia pode ser compensada com aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo, quando esse aumento de receita não estiver previsto na LOA, o que está em sintonia com o art. 14, inciso II, da LRF. (grifou-se) (relatório que fundamentou o Acórdão 2.756/2018).Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, de relatoria da ministra Ana Arraes (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2018) 2.3. Alertar o Poder Executivo federal acerca do não cumprimento das disposições do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e/ou dos artigos 14 da Lei Complementar 101/2000, 112 e 114 da Lei 13.473/2017, quando da edição das Medidas Provisórias 822/2018 e 843/2018 e dos Decretos 9.391/2018 e 9.442/2018, uma vez que a concessão ou a ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita não observaram todos os requisitos legais como: a projeção do impacto orçamentário-financeiro; a comprovação de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e de que não afetaria as metas dos resultados fiscais estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação; a fixação de vigência máxima de cinco anos; e a apresentação do impacto orçamentário-financeiro sobre as transferências previstas aos entes federativos (seção 4.1.2.9); (grifou-se) Acórdão 1.437/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas (Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referente ao ano de 2019) 4.5. Alertar o Poder Executivo Federal acerca das irregularidades reiteradas na concessão ou ampliação de benefícios tributários que importaram em renúncia de receita, em descumprimento às disposições dos arts. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), 14 da Lei Complementar 101/2000 (LRF) e 114 e 116 da Lei 13.707/2018 (LDO 2019), uma vez que, na edição das Medidas Provisórias 877/2019, 905/2019 e 907/2019, na sanção da Lei 13.799/2019, e na implementação pelo Poder Executivo dos respectivos benefícios tributários, não foram observados integralmente os respectivos requisitos constitucionais e legais necessários para conferir eficácia às normas aprovadas, como: projeção do impacto orçamentário-financeiro; atendimento ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias; consideração da renúncia na estimativa de receita da Lei Orçamentária e não afetação das metas dos resultados fiscais ou, alternativamente, apresentação de medidas de compensação; fixação de vigência máxima de cinco anos; indicação do órgão responsável pela supervisão, acompanhamento e avaliação do benefício; não concessão de novos benefícios durante o exercício (seção 4.1.2.9);  (grifou-se) Acórdão 2.195/2020-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Bruno Dantas22. Na mesma linha, o art. 14 da LRF assenta que a concessão ou ampliação do benefício tributário seja acompanhada de: i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes; ii) atendimento ao disposto nas LDOs; iii) demonstração de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita orçamentária e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO, ou, alternativamente, a indicação de medidas de compensação.  (grifou-se)  (voto condutor do Acórdão 2.195/2020)."11.Cabe, ainda, esclarecer que o voto condutor do Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário (Rel. Min. Vital do Rêgo), utilizado como fundamentação da consulta, deixou claro o caráter alternativo dos incisos I e II do art. 14, conforme explica a unidade instrutiva:"6. Contudo, a despeito dessas considerações de ordem prudencial ora destacadas, não houve, no âmbito daqueles autos, quaisquer questionamentos acerca da juridicidade, validade ou aplicabilidade do referido dispositivo da Lei Complementar 101/2000. A propósito, cabe mencionar de antemão que, em estrita consonância com a parte final do caput do art. 14 da LRF e com a pacífica jurisprudência desta Corte de Contas, restou expressamente consignada no item 28 do Voto condutor do mesmo Acórdão 2.198/2020-TCU-Plenário não somente a legitimidade de ambas as condições previstas nos incisos I e II do art. 14 da LRF, como também a característica alternativa desses comandos, in verbis:28. (...) Observadas as prescrições estabelecidas pela LRF, o ato de concessão de benefícios de que resulte renúncia de receita deverá ser acompanhado de estimativa de impacto orçamentário-financeiro que atenda às premissas fixadas pela LDO e a pelo menos uma das seguintes condições: i) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no Anexo de Metas Fiscais (AMF) que acompanha a LDO; ii) estar acompanhada de medidas de compensação por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição."  (grifou-se) 12.Assim, considero que não há qualquer prejuízo do ponto de vista fiscal com o atendimento apenas do inciso I do art. 14, pois, nesse caso, os seus efeitos já são considerados na Lei Orçamentária. Ou seja, a estimativa de receita para o ano seguinte já incorpora a redução do benefício a ser concedido pela renúncia.13.Com isso em mente, pode-se afirmar, em resposta à primeira pergunta formulada na presente consulta, que: observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual.14.Quanto à segunda pergunta da consulta, além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos.15.Por fim, deixo claro que a implantação ou a elevação das renúncias fiscais devem respeitar os princípios da prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, uma vez que seus efeitos se operam no longo prazo e, uma vez estabelecidas, são de difícil regressão. Ademais, deve-se buscar a transparência dos montantes de benefícios concedidos, além da clara demonstração de que as renúncias gerarão os benefícios econômicos e sociais pretendidos.Acórdão:9.3. responder ao consulente, Exmo. Sr. Presidente do Senado Federal, Rodrigo Pacheco, que:9.3.1 observadas as condições do caput do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, a demonstração pelo proponente de que eventual renúncia de receita tributária foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 14, inciso I, da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não exigirá medidas de compensação, na forma do art. 14, inciso II, da Lei Complementar 101/2000, se o impacto orçamentário-financeiro da respectiva renúncia tributária se der a partir do exercício financeiro a que se referir a respectiva Lei Orçamentária Anual;9.3.2 além das exceções expressamente previstas nos incisos I e II do § 3º do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, o atendimento ao inciso I do art. 14 dessa Lei Complementar, com a demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da Lei Orçamentária Anual, na forma do art. 12 da Lei Complementar 101/2000, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, torna não obrigatórias a previsão e a implementação de medidas de compensação, na forma do inciso II do art. 14 da Lei Complementar 101/2000, dado que as condições dos incisos I e II do art. 14 dessa Lei Complementar são alternativas, sendo legalmente possível cumprir apenas um desses incisos;