Acórdão 1253/2020
Voto:Trata-se de consulta encaminhada pelo Exmo. Presidente da Câmara dos Deputados, acerca da possibilidade de cômputo do tempo de serviço prestado às Forças Armadas como atividade de risco, para fins de contagem do tempo especial (20 anos/homem e 15 anos/mulher), exigido pela Lei Complementar 51/1985 para a aposentadoria voluntária do servidor policial (peça 1).[...]4. Por meio do Acórdão 379/2009-TCU-Plenário, este Tribunal firmou entendimento no sentido de que a Lei Complementar 51/1985 foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 e pelas Emendas Constitucionais 20/1998, 41/2003 e 47/2005. Dessa maneira, subsiste a aposentadoria especial de que trata essa lei, com o direito legítimo também à integralidade dos proventos (Acórdão 2.835/2010-TCU-Plenário).5. Considerando que a matéria em discussão tem por fundamento a citada Lei Complementar nº 51/1985, que dispõe sobre a aposentadoria do servidor público policial, notadamente o seu artigo 1°, torna-se adequado transcrevê-lo a seguir:Art. 1º O servidor público policial será aposentado:I - revogado.II - voluntariamente, com proventos integrais, independentemente da idade:a) após 30 (trinta) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 20 (vinte) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se homem;b) após 25 (vinte e cinco) anos de contribuição, desde que conte, pelo menos, 15 (quinze) anos de exercício em cargo de natureza estritamente policial, se mulher.IV - Mérito6. Ao analisar esse processo, ressalta-se que o cerne da questão aqui tratada concentra-se em dois pontos centrais: 1- A atividade dos servidores militares podem ser consideradas como atividade policial; ou seja são atividades similares; e 2- O risco a que estão sujeitos os policias, reconhecido pelo STF, ao recepcionar a Lei Complementar 51/1985, também pode ser considerado como presente nas atividades dos militares das Forças Armadas.IV.1. Similaridade das Atividades7. Quanto à similaridade das atividades, após analisar os argumentos apresentados tanto pelos consulentes, bem como pela unidade técnica especializada deste Tribunal (Sefip), e analisar também as documentações ofertadas pelas partes, verifico que de uma forma geral, os seguintes pontos não apresentam controvérsias, quais sejam:a) tratam-se de aposentadorias especiais, tanto a dos servidores policiais, bem como a dos militares das Forças Armadas, já que ambas diferem da regra geral, estabelecida no art.40 da CF. A aposentadoria dos servidores públicos policiais é regida pela Lei Complementar nº . 51/1985, recepcionada pela Constituição, de acordo com julgamento do STF, conforme entendimento acolhido por esta Corte, e passou a integrar o §4º, item II, configurando exceção do citado art. 40 da CF. A aposentadoria dos militares, por sua vez, é regulada pela Lei n° 6.880/1980, que dispõe sobre o Estatuto dos Militares.b) o tempo mínimo de serviço exigido para a concessão de aposentadoria para ambas as carreiras é o mesmo, 30 anos, como estabelece o item II, do art. 1º da Lei Complementar 51/1985 para os servidores públicos policiais, e o art. 97 da Lei n° 6.880/80 para os militares das Forças Armadas.[...]10. Em que pese a atribuição dos militares estar prevista em capítulo distinto daquele que prevê a atribuição dos policiais, as atividades nas FFAA e na Polícia Federal estão sob o mesmo Título (Defesa do Estado e das Instituições Democráticas), e, assim, é importante mencionar que as Forças Armadas, além de suas funções ordinárias, têm o papel subsidiário de garantir a lei e a ordem no caso de se esgotarem os instrumentos destinados para isso previstos no artigo 144 da Constituição, como prevê a Lei Complementar n.º 97/1999, que dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Ou seja, as Forças Armadas têm preparo suficiente para atuar em substituição ou em complementação aos policiais no exercício das atividades descritas no artigo 144 da Carta Magna. Portanto, pode-se admitir que há similaridade entre as atividades dos militares e dos policiais sob a ótica do legislador.[...]12. A Lei Complementar n. 51/1985 foi promulgada quando estava em vigor a Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda de 69. Naquela Carta, falava-se apenas em segurança nacional, nos artigos 89 e ss., cuja atribuição era da Forças Armadas, conforme artigo 92 e ss. A partir da promulgação da Constituição de 1988, dentro do Título que trata DA DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS, houve a divisão entre os capítulos que falam das atribuições das Forças Armadas (artigos 142 e 143), cuja principal função é a defesa da pátria, e que falam da Segurança Pública (artigo 144), atribuição precípua da polícia. Neste cenário, é possível admitir que historicamente há uma correlação entre as atividades militar e policial, pois ambas são responsáveis pela garantia da ordem pública. Ou seja, quando a referida lei foi editada, a segurança pública e a defesa da pátria eram genericamente abrangidas pela Segurança Nacional, demonstrando a similaridade entre as funções ora discutidas.IV.2. Atividade de Risco13. Quanto ao outro ponto fulcral desse processo: se a atividade dos militares pode ser considerada como atividade de risco para fins da contagem de tempo de serviço especial, prevista na Lei Complementar 51/1985, pode-se considerar o seguinte:14. Como bem consigna o acórdão do STF prolatado quando do julgamento da ADI 3817/DF, a aposentadoria especial destinada àqueles que exercem atividade estritamente policial decorre do exercício de atividade de risco. Portanto, tem-se que a atividade de risco é gênero do qual a atividade estritamente policial é espécie.[...]16. Nesse sentido, é possível concluir que a aposentadoria especial prevista na Lei Complementar n. 51/85 aos policiais decorre da atividade de risco por estes exercida, expondo em risco sua integridade física e psicológica, em proteção de todos os cidadãos, e não do conceito amplo e genérico de policial, como pretendeu fazer o artigo 3º da Lei Distrital n. 3.556/2005. [...]:[...]19. Em que pesem as considerações do parecer acerca da conclusão a que chegou o Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n. 3.817, percebe-se, da leitura do inteiro teor do julgado, que o Pretório Excelso concluiu pela inconstitucionalidade material da lei distrital exatamente por ampliar a aposentadoria especial a policiais cedidos a outros órgãos e que, portanto, não estavam exercendo atividade estritamente policial. Ou seja, com fundamento expresso no artigo 40, §4º, inciso II da CF, entendeu-se que havia inconstitucionalidade na lei que previa aposentadoria especial a policiais cedidos que não se encontram em situação de risco.20. Dessa forma, é possível concluir que a aposentadoria especial deve ser concedida ao policial exposto a situação permanente de risco, daí o uso da expressão atividade estritamente policial, afastando-se a possibilidade de concessão da aposentadoria para o funcionário que pertence ao quadro da polícia, mas não exerce a atividade stricto sensu.21. Logo, para a análise da possibilidade de contagem do tempo de serviço militar na aposentadoria especial dos policiais, é necessária a averiguação da existência de risco na atividade militar, o que se demonstrará adiante.22. Sob essa ótica, o fato de as atividades militar e policial estarem previstas em capítulos distintos da Carta Magna, por si só, não é capaz de afastar a pretensão de contagem de tempo para aposentadoria especial, até porque essas duas atividades estão sob o mesmo Título (Defesa do Estado e das Instituições Democráticas). Como já mencionado, as Forças Armadas têm o papel constitucional de zelar pela segurança nacional, mas também o de atuar em substituição ou complementação à atividade policial na defesa da segurança pública, como expressamente previsto nos artigos 136 e 137, que dispõem sobre o estado de defesa e o estado de sítio para fins de garantir a segurança pública:[...]23. Além disso, a atuação das Forças Armadas de forma subsidiária à atuação policial, como forma de garantir a segurança pública, também está previsto nos artigos 15 e 16 da Lei Complementar n.º 97/99 e no artigo 3º do Decreto n.º 3.897/01:[...]24. Ainda que se diga que as hipóteses mencionadas acima são excepcionais e temporárias, o que afastaria o necessário caráter de risco permanente da atividade, deve-se levar em conta que a atuação do militar pode ser considerada como uma atividade de risco através da análise dos próprios princípios que regem as Forças Armadas e que exigem do militar a dedicação à pátria acima de sua própria vida, conforme dispõe o Estatuto dos Militares, Lei n° 6.880/1980, em seu artigo 31:[...]25. Ressalta-se que as considerações feitas acima não pretendem tratar as duas carreiras de maneira idêntica, até mesmo porque possuem regramentos distintos, mas apenas demonstrar a similitude das atividades para o reconhecimento do tempo de serviço de natureza especial.[...]27. Importante mencionar que esta Corte de Contas já decidiu anteriormente sobre a possibilidade de se enquadrar carreiras que não constam no rol do artigo 144 da Constituição como passíveis de concessão de aposentadoria especial prevista na Lei Complementar n.º 51/1985. Foi esse o entendimento que prevaleceu quanto à concessão de aposentadoria especial aos policiais legislativos, por se tratar de atividade de risco. [...]:[...]28. Outrossim, há de se levar em consideração que a situação inversa é aceita e prevista em lei. Melhor explicando, o Estatuto Militar, Lei n.º 6.880/80, prevê expressamente em seu artigo 137 que o tempo de serviço público federal, estadual ou municipal prestado pelo militar antes de seu ingresso nas Forças Armadas é contado como tempo de serviço. E em uma leitura conjunta do artigo 137 com o artigo 97 é possível concluir que a aposentadoria especial pode ser concedida somando-se os tempos de serviço dentro da corporação com aquele exercido em outra área ou esfera do serviço público. [...]:[...]29. Dessa forma, considerando-se que ao militar é facultada a contagem de tempo de serviço prestado em outras atividades públicas para fins de aposentadoria especial, percebe-se que se um policial se tornasse militar, aproveitaria o tempo de polícia para fins de aposentadoria especial, devendo-se, portanto, conferir isonomia àqueles que se encontram em situação inversa.30. Por todo o exposto, não há óbice à contagem de tempo como militar para o cômputo do tempo de serviço dos policiais para fins de aposentadoria especial, em respeito ao princípio da reciprocidade de regimes. Entretanto, há de se consignar que a utilização do tempo do serviço prestado às Forças Armadas deve respeitar os princípios constantes na Constituição Federal para fins de aposentadoria, no que dizem respeito à cumulação de tempo de serviço prestado em diferentes cargos.31. Nesse sentido, o artigo 40 da Constituição Federal, em seu parágrafo 1º, inciso III, permite a aposentadoria voluntária no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, desde que exercido o tempo mínimo de 10 (dez) anos de efetivo exercício no serviço público, não aplicável ao presente caso, e 05 (cinco) anos no cargo efetivo. [...]:[...]32. Portanto, diante da omissão na referida Lei Complementar n.º 51/1985 sobre a contagem de tempo de serviço prestado às Forças Armadas, tendo essa Lei sido recepcionada, contudo, pela Constituição Federal de 1988, o TCU deve atentar para a necessidade de integração da norma jurídica, seja pela aplicação, por analogia, da Lei das FFAA que permite a contagem do período de atividade na Polícia como tempo de serviço (contribuição) na correspondente Força Singular, seja pela aplicação dos princípios da isonomia e da reciprocidade de regimes, como princípio geral do direito, em obediência ao art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB).33. Dessa maneira, entendendo-se como possível a cumulação do tempo de serviço prestado às Forças Armadas e o tempo de serviço em atividade estritamente policial, para que se conceda a aposentadoria especial, deve ser exigido o exercício na carreira policial pelo tempo mínimo de 05 (cinco) anos.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos fixados no art. 264 do Regimento Interno deste Tribunal, respondendo ao Consulente que:9.1.1. para fins da aposentadoria especial nos moldes da Lei Complementar 51/1985, poderá ser considerado como atividade tipicamente policial o tempo militar prestado às Forças Armadas;9.1.2. para que se conceda a aposentadoria especial, deve ser exigido o exercício na carreira policial pelo tempo mínimo de 05 (cinco) anos;