Acórdão 2419/2015
Voto: Trata-se de representação formulada por equipe de auditoria em decorrência de indícios de irregularidades referentes à organização da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20) pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE), realizada no Rio de Janeiro/RJ no exercício de 2012. 2. Mediante acordo de cooperação firmado com o MRE, publicado a menos de dois meses de início do evento, coube à Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil) a execução dos seguintes projetos: a) Pavilhão Brasil, instalado no Parque dos Atletas, em frente ao Riocentro, com o propósito de expor a posição do governo brasileiro sobre questões de meio-ambiente, no valor de R$ 20 milhões; b) Arena Socioambiental, no Aterro do Flamengo, dirigida ao público em geral, composta por uma tenda de debates, dedicada a uma exposição de Portinari e vídeos diversos, além de espaços vizinhos ocupados nos pilotis do Museu de Arte Moderna, onde eram expostos e comercializados produtos sustentáveis da economia brasileira, no valor de R$ 6,5 milhões. 3. A unidade técnica aponta indícios de superfaturamento no Contrato 10-05/2012, de 14/5/2012, firmado com a Empresa [omissis], por meio de dispensa de licitação (art. 9º do inciso XVIII do Regulamento de Licitações da Apex-Brasil - participação em feiras e exposições). 4. O referido instrumento, no valor de R$ 9.400.000,00, teve por objeto a construção, montagem, decoração, apoio, manutenção e desmontagem do Pavilhão Brasil. Os principais itens do contrato referiam-se a construção dos pavilhões - R$ 4.811.000,00 - aluguéis de equipamentos de imagem, e som - R$ 3.382.188,00 - e instalação da infraestrutura - R$ 490.000,00. [...] 11. São apontados indícios de superfaturamento nos itens referentes aos aluguéis de equipamentos de imagem, pisos, elevadores e computadores, os quais representam cerca de 18,33% dos valores contratados. 12. Consoante informações da unidade técnica, não foram analisados os demais itens em razão de dificuldades em se obter referências de mercado para tanto (peça 7, p. 5). 13. Essas considerações, em princípio, poderiam prejudicar a constatação de que o contrato tenha sido antieconômico, pois ao ser analisado de forma global, seria possível que os demais itens contratados apresentassem subpreços que compensassem eventuais sobrepreços apontados. Esse é o procedimento usualmente adotado na análise de obras públicas, quando, em regra, mediante a metodologia de análise denominada Curva ABC, analisa-se a economicidade de cerca de 80% dos valores contratados. 14. Há situações, contudo, em que há a inviabilidade de se ampliar o escopo da amostra de forma a se alcançar o tamanho usualmente preconizado pela jurisprudência do TCU. As razões para tanto são diversas. 15. Mediante o Acórdão 286/2015-Plenário, por exemplo, foi apreciada situação em que a amostra analisada restou reduzida em razão de falhas do projeto básico que não detalhou diversos serviços contratados. Decidiu-se, então, que o débito imputado pelo TCU restaria caracterizado de acordo com os elementos disponíveis, pois, entendimento contrário, acabaria por beneficiar os responsáveis pela própria torpeza. São elucidativas as seguintes ponderações constantes do voto condutor dessa decisão: Cito como exemplo o serviço 'obras de arte especiais', item cuja unidade de medida é 'verba'. Não há composição do serviço, ou seja, não é possível aferir a necessidade dos insumos alocados, o consumo e o preço deles. A falha teve origem no orçamento utilizado na licitação e foi mantida no contrato firmado. Para se ter noção da importância do item, caso fosse possível analisá-lo, a amostra da unidade técnica subiria de 17,0% para aproximadamente 70% do total dos serviços medidos e pagos. Por essa razão, condicionar o débito à existência de superfaturamento no contrato não me parece razoável, pois, dada a impossibilidade de se proceder à análise técnica, os responsáveis acabariam, da mesma forma, por se beneficiar da própria torpeza. (grifou-se)  16. Outra hipótese ocorre quando há dificuldades em se obter referências de preços de mercado para uma parcela significativa do objeto contratado. Veja-se, por exemplo, as obras de perímetros de irrigação em que elevado percentual da planilha orçamentária corresponde a fornecimento e montagem de equipamentos cujos preços de mercado são de difícil aferição. 17. Nessa situação, caso se exija que a representatividade das amostras seja similar àquelas verificadas em outras obras em que há maior disponibilidade de preços referenciais, estar-se-ia assumindo que determinados empreendimentos públicos não teriam sua economicidade avaliada por esta Corte de Contas. Ora, por certo, esse não é o entendimento que melhor se compatibiliza com o interesse público. Nesse sentido, menciono o disposto no Acórdão 1.992/2015-Plenário, por meio do qual foi decidida a instauração de tomada de contas especial, mesmo com a reduzida representatividade da amostra. 18. Creio, que, em situações da espécie, deva haver a presunção de que os itens cujos preços não puderam ser avaliados assumem o caráter de neutralidade sobre os demais. Ou seja, há a presunção de que representam os valores de mercado. Esse entendimento, destaco, em nada prejudica os responsáveis, pois trata-se de presunção relativa, no sentido de que é facultado a eles demonstrar que esses itens sem avaliação de preço repercutem sobre os demais preços verificados, de modo a justificar os valores globais praticados. 19. Pois bem, a situação destes autos se amolda a essas duas situações - ausência de projeto básico com detalhamento de custos unitários e indisponibilidade de preços de referência para diversos itens - de forma que, ao menos nesta etapa processual, entendo estar devidamente justificado o âmbito de abrangência da estimativa de preços efetuada pela unidade técnica.Acórdão: 9.1. conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade estabelecidos nos arts. 235, caput e parágrafo único, e 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la procedente; 9.2. determinar, nos termos do art. 46 da Lei 8.443/1992, a realização de oitiva das empresas [omissis] para que se manifestem acerca dos indícios de fraude na apresentação de orçamentos que justificaram a contratação da Apex pela Empresa [omissis];