Acórdão 1352/2015
Sumário:1. A substituição das composições indicadas nos sistemas referencias de preços de obras públicas por outras, elaboradas a partir das peculiaridades do empreendimento, somente pode ser admitida nos casos específicos em que a obra ou o serviço, por suas características únicas, em muito se diferencia da situação padrão, considerada na elaboração do sistema referencial, devidamente comprovados. 2. Situações que pouco se afastam dos parâmetros consagrados em sistemas referenciais de preços amplamente utilizados pela Administração e pelo Tribunal, a exemplo do Sicro, em regra, não se mostram hábeis a autorizar a modificação das composições neles consideradas.Voto:Trata-se de relatório de auditoria nas obras de construção da BR 163, no Pará, pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), objeto do Fiscobras 2012.[...]Na avaliação da unidade técnica, a modificação deu ensejo a sobrepreço de R$ 47,2 milhões, distribuídos em quatro componentes: (a) quantitativos inadequados dos insumos da mistura; (b) custos indevidos de exploração da nova pedreira; (c) logística antieconômica de execução dos serviços; e (d) não utilização de material da jazida Adelino, in natura, para camadas de sub-base. Resultam os quantitativos inadequados dos insumos da mistura de solo e bica corrida, que integram o primeiro componente do indício de irregularidade, da divergência entre a s opiniões da unidade técnica, de um lado, e do DNIT e do consórcio contratado, de outro, a respeito da densidade da mistura. Advogam o DNIT e o consórcio o uso da densidade de 2,4 t/m3 para a mistura, valor consagrado nas composições do Sicro. A unidade técnica, apoiada nos resultados de ensaios a que foram submetidos os materiais em questão, utiliza densidade de 1,905 t/m3 para a mistura da base e de 1,762 t/m3 para a mistura da sub-base. A redução das densidades das misturas, nos cálculos da unidade técnica, decorre da consideração de menor umidade natural para os solos estudados. Apoia-se a unidade técnica em dados colhidos em ensaios de compactação realizados em janeiro de 2011.Admitida a correção do critério utilizado pela unidade técnica, a mistura de solo e bica corrida teria onerado os serviços de base e sub-base em R$ 3,9 milhões. Esse valor corresponde a 4,3% da importância estimada, pela unidade técnica, para os serviços de base e sub-base (R$ 90,1 milhões). Necessário, para aceitar as premissas adotadas pela unidade técnica, afastar a composição dos serviços consagradas na Sicro.Admite a jurisprudência do Tribunal que, em determinados casos, as composições dos sistemas referenciais de preços sejam adaptadas às peculiaridades das obras (acórdãos 2.068/2006, rel. min. Walton Rodrigues, 157/2009, rel. min. Valmir Campelo, 1.214/2009, rel. min. subst. Weder de Oliveira, 1.330/2009, rel. min. Augusto Nardes, 2.735/2011, rel. min. Walton Rodrigues, 1.161/2012, rel. min. Valmir Campelo, todos do Plenário). Necessário avaliar, com cautela, o real sentido da sólida jurisprudência construída pelo Tribunal, em relação a matéria. Exame cuidadoso dos pronunciamentos do Plenário revela que a substituição das composições indicadas nos sistemas referencias de preços de obras públicas por outras, elaboradas a partir das peculiaridades do empreendimento, somente pode ser admitida nos casos em que a obra ou o serviço, por suas características únicas, em muito se diferencia da situação padrão, considerada na elaboração do sistema referencial. Situações que pouco se afastam dos parâmetros consagrados em sistemas referenciais de preços amplamente utilizados pela Administração e pelo Tribunal, a exemplo do Sicro, em regra, não se mostram hábeis a autorizar a modificação das composições neles consideradas.Assenta-se tal conclusão no caráter estimativo das composições de preços que integram os sistemas referenciais e os orçamentos de obras, a encerrar certa imprecisão a essas composições. Nesses termos, fatores como produtividade de mão de obra, perdas de materiais, eficiência de máquinas e equipamentos e umidade do solo não são alocados ao custo do serviço, segundo critérios matemáticos e orçamentários exatos, mas a partir de estimativas que expressam os valores médios observados para essas variáveis. Nesses termos, admitem certa variação, ora para mais do que estimado, ora para menos. Nesses termos, enuncia o sumário do Acórdão 2.068/2006 do Plenário, da minha relatoria, que as peculiaridades da obra, 'que possam significar alteração dos preços normais de mercado ou referenciais, devem ser justificadas com minúcias no momento próprio'. No caso concreto, a unidade técnica não identifica as peculiaridades do solo, em relação a sua menor umidade, a justificar a diminuição da densidade da mistura e a redução do preço do serviço. Importa notar, em relação ao tema, que a umidade do solo de determinado local não se apresenta constante ao longo do tempo, em razão da influência recebida de fatores climáticos e do regime de chuvas. Nesses termos, não se pode conferir valor absoluto à umidade estimada a partir do ensaio tomado por referência pela unidade técnica, com vistas a caracterizar o solo daquela região como peculiar e a afastar o parâmetro médio de densidade empregado pelo Sicro.Corrobora essa linha de entendimento o fato de não ser expressiva a diferença de preço na execução dos serviços de base e sub-base, correspondente a 4,3% da importância estimada pela unidade técnica. Em regra, não cabe à fiscalização da obra e ao Tribunal avaliar o real consumo de materiais na execução da obra. Tal revelar-se- ia extremamente oneroso e incompatível com os métodos de execução indireta de obras públicas: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário, tarefa e empreitada integral (art. 6º, inciso VIII, da Lei 8.666/1193). Não é razoável, também, exigir que a Administração controle a aplicação das exatas quantidades de insumos na execução dos diversos serviços que integram determinada obra . Isto requereria a mobilização de grande quantidade de fiscais e sistema de controle de custos com nível de precisão não usual no mercado, conferiria à execução da obra método equivalente à administração contratada, não previsto na Lei de licitações e contratos, em razão de veto presidencial. Somente se afasta a composição consagrada em sistema referencial de preços, repito, na hipótese de a obra ou determinado serviço que a integra apresentar características que não se ajustam ao padrão de consumo de insumos utilizado na elaboração daquele sistema, consideradas as variações normais de utilização dos fatores de produção. Nessa mesma linha, não identifico relevância no fato de a solução construtiva em exame haver sido ajustada em revisão de projeto na fase de obra, porque mesmo os serviços contratados tardiamente, após a assinatura do contrato, devem observar as composições e preços inscritos nos sistemas referenciais utilizados pela Administração, notadamente no Sicro e no Sinapi. Isso posto, julgo saneado o indício de irregularidade consistente na presença de sobrepreço na contratação dos serviços de execução de base e sub-base, relativamente ao quesito 'quantitativos inadequados dos insumos da mistura' (achado 3.1, item 'a').