Acórdão 1169/2011
Voto:5. A [...] irregularidade consiste na utilização de dotações consignadas a diversos programas de trabalho orçamentários diferentes, alguns deles estranhos à finalidade de educação ambiental que caracteriza o objeto do convênio com a Fubra. Desta feita, foram responsabilidades os mesmos gestores orçamentários relacionados para a primeira irregularidade, tratada no tópico anterior, além da própria autoridade ministerial, à época, Sr. [omissis]. [...]6. A alegação básica da defesa de todos os responsáveis é a da transversalidade que a educação ambiental teria em relação aos programas orçamentários que contribuíram com dotações. São elas: educação ambiental, turismo verde, qualidade ambiental, biodiversidade e recursos genéticos e gestão da política do meio ambiente. Além disso, tal transversalidade estaria até estabelecida normativamente, segundo alegam os responsáveis, mencionando o Decreto 4.281/2002, que, embora tenha sido editado em data posterior à do fim do convênio, já vinha sendo objeto de elaboração em setores do Ministério. Vale agora reproduzir o que prescreve o art. 6º do decreto referido:[...]7. Um outro argumento comum à maioria dos responsáveis é o de que a participação orçamentária de todas as unidades do Ministério no financiamento do curso partiu do Sr. Ministro, conforme consta do Memorando-Circular 64/2001. Nesse documento, oriundo do Gabinete do Ministro, mas não firmado por ele, e sim pelo seu Chefe de Gabinete, constava ordem expressa no sentido de que fossem indicadas "a (s) dotação (ôes) /Programação (ões) orçamentária (s), nos valores abaixo especificados para dar cobertura às despesas previstas no referido projeto". Segue-se relação das subunidades participantes com o respectivo valor (fl. 2.616). Já o Sr. ex-Ministro afirma que os procedimentos relativos ao convênio, incluindo a designação dos créditos orçamentários em que correria a despesa, foram criteriosamente analisados pelas instâncias competentes do Ministério.8. Em sua análise, a 4ª Secex rejeita os esclarecimentos aduzindo, em primeiro lugar, que as ações legalmente previstas nos programas de trabalho que contribuíram com dotações não se coadunam com o curso a distância objetivado pelo convênio. Acrescentou que o programa de educação ambiental existente no orçamento de 2001 estava alocado ao Ibama, e não ao Ministério vinculador. A unidade também considerou a menção ao Decreto 4.281/2002 não procedente, em face de sua não vigência durante a celebração do convênio. Por fim, com relação à alegação dos responsáveis pela gestão orçamentária de que simplesmente cumpriam ordem ministerial para a liberação dos créditos, entende a unidade que a assinatura por todos esses agentes de documento que viabiliza a reunião de dotações de vários programas de trabalho (fls. 123/124, v. p.) configura a participação desses agentes na irregularidade. Com relação ao Sr. [omissis], sua responsabilidade decorreria da ordem que partiu do seu Gabinete, no sentido de que fossem reunidas dotações de várias unidades do Ministério.9. De minha parte, entendo que o argumento da transversalidade das ações de educação ambiental com ações que integram outros programas de trabalho a cargo do Ministério não merece prosperar. A meu ver, a utilização de dotações de vários programas que não o específico de educação ambiental se deveu ao simples fato de que o MMA não dispunha de orçamento para realização das despesas prevista no convênio com a Fubra, tal como conclui meridianamente a unidade técnica. O Ministério não dispunha sequer de programa de educação ambiental próprio para a despesa. Tal programa estava alocado ao orçamento do Ibama.10. Assim, do ponto de vista estritamente formal, a irregularidade aconteceu de fato.11. No entanto, considero que estão presentes no caso alguns elementos com força suficiente para elidir ou justificar a falha. O primeiro é a inexistência de dolo ou má fé, fator que transparece com bastante nitidez. A iniciativa do curso a distância e mesmo a escolha da Fubra como entidade conveniada não foi responsabilidade do Sr. Ministro. O projeto partiu da Diretoria do Programa Nacional de Educação Ambiental - PNAE, então pertencente ao Gabinete do Ministro, como demonstra a Nota Técnica de fls. 90/93.12. Ali se explica, de forma convincente, a meu ver, que a ideia do curso surgiu do bom êxito de iniciativa semelhante realizada nos Estados da Bahia e do Espírito Santo, com o apoio da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC, que teria gerado a demanda para a realização de um novo curso, desta feita abrangendo os demais estados da federação. A nota prossegue explicando, também com toda suficiência, que o público-alvo do curso seria formado por pessoas ligadas aos órgãos ou atividades ambientais desenvolvidas pelos municípios brasileiros e às organizações não governamentais. Por fim, As razões da escolha da Fubra são claramente expostas no documento do PNAE, sendo até de bom alvitre transcrever o trecho que aborda essa questão, para fins que ficarão claros quando for abordada a questão do débito referente à contrapartida do convênio:" (...) Para dar continuidade ao processo de capacitação, o MMA recebeu duas propostas de trabalho, uma do Instituto Superior de Administração - Fundação Getúlio Vargas, e outra da Fundação Universitária de Brasília - Universidade de Brasília.Ambas as propostas contemplam de forma razoável a operacionalização do curso, com relação à reprodução dos materiais instrucionais já elaborados e revisados por ocasião do curso piloto, a produção das teleconferências e os ajustes que se fizerem necessários, tanto com relação aos conteúdos escritos, quanto com relação ao vídeo aula.Ambas as propostas dão conta da capacidade operacional da instituição, relatando as experiências anteriores nesta modalidade de ensino, bem como capacidade operacional de tutoria, entorno virtual, ddg e demais instrumentos facilitadores de aprendizagem .O que difere substancialmente as propostas é com relação aos preços a serem praticados.A ISA/FGV propõe custos de R$ 3.588.000,00 para capacitar 15.000 alunos, no prazo de um ano, e a Fubra/UnB R$ 2.600.000,00 para capacitar o mesmo número de pessoas em seis meses.Isto posto, considero mais vantajoso para o MMA a contratação da Fubra, uma vez que estes preços se mostram bastante compatíveis aos praticados pela Fapeu/UFSC, quando da produção de material de execução do curso piloto para 4.000 pessoas a um custo de R$ 1.500.000,00."13. Outro elemento atenuante da gravidade da falha é que o Ministério procurou diluir ao máximo as dotações a serem apropriadas dos diversos programas de trabalho, acrescendo que o valor do curso, considerando seu alcance nacional e sua finalidade, não era de grande vulto. Além disso, foram usadas dotações que estavam contingenciadas, que foram liberadas mediante remanejamento dos limites dos órgãos e entidades vinculados à Pasta. Ou seja, pode-se inferir que muitas das dotações utilizadas para suporte do curso estavam ociosas, não havendo indicação nos autos de que os programas de origem tiveram sua execução inviabilizada ou mesmo prejudicada pela transposição.14. Tudo indica, enfim, que não se trata absolutamente de burla deliberada à execução orçamentária autorizada pelo Congresso, visando a propósitos ilícitos. Ao contrário, os autos permitem a inferência de que a ocorrência resultou de mera falha no planejamento ou da omissão em consignar previamente na proposta orçamentária do Ministério o devido valor do curso pretendido no programa adequado. Note-se que os próprios responsáveis tinham competência para elaborar tal proposta. Por fim, deve ser lembrado que todos os programas orçamentários envolvidos no remanejamento correspondem a atividades comuns do Ministério, sem maiores diferenciais de relevância entre eles. A variabilidade nas dotações relativas pode ocorrer ocasionalmente, sem qualquer prejuízo para o desempenho global da Pasta.15. Nessas condições, a falha pode ser vista como irregularidade meramente formal, sem poder de macular as presentes contas, e sem prejuízo de que seja direcionada ao MMA determinação específica para evitar a repetição da ocorrência no futuro.Acórdão:9.3. [...], em julgar regulares com ressalva as contas dos Srs. [omissis], Ministro de Estado do Meio Ambiente; [omissis], Secretário-Executivo do MMA; [omissis], Subsecretária de Planejamento, Orçamento e Administração do MMA; [omissis], Coordenador-Geral de Planejamento e Orçamento do MMA; [omissis], Coordenadora de Orçamento do MMA; [omissis], Diretor Acadêmico/Técnico da Fubra e da Fundação Universitária de Brasília - Fubra, convenente executora, dando-se-lhes quitação; [...]9.4. determinar ao Ministério do Meio Ambiente que se abstenha de realizar despesa com dotação imprópria, consignada a programa de trabalho estranho à finalidade do gasto, devendo a Pasta zelar para que as ações a serem realizadas sejam o quanto possível planejadas com antecedência suficiente para a correspondente previsão em orçamento, de modo a evitar a prática de coletar recursos de vários programas para execução de ação não devidamente prevista.