Acórdão 402/2021
Voto:Trata-se de recurso de revisão interposto por [responsável] e [entidade] em face do Acórdão 9911/2016-2ª Câmara (Relator Ministro Vital do Rêgo), o qual, entre outras providências, julgou irregulares as contas dos ora recorrentes em razão de irregularidades relacionadas à execução do Convênio 40/2005, celebrado entre a Secretaria de Estado da Saúde de Sergipe e a Organização Mundial da Família (OMF), representada pela [entidade]. O convênio tinha por objeto a cooperação técnica e financeira para a ampliação do sistema de atendimento à saúde da mulher por meio da complementação do sistema de referência à gestação de alto risco no estado de Sergipe, incluindo a construção física e a programação funcional de uma maternidade para o atendimento de gravidez de algo risco, já existente.[...]8. Neste recurso de revisão (peça 121), as recorrentes arguiram, em síntese: (i) a incompetência do TCU para deliberar sobre a execução do Convênio 40/2005, uma vez que não estariam envolvidos recursos federais; [...].9. A Secretaria de Recursos (Serur), resumidamente, sustentou que: (i) ficou comprovado que a conta de origem dos recursos destinados ao pagamento do convênio recebeu transferências federais, o que atrai a competência do TCU; [...]. 10. Em conclusão, a Serur manifestou-se pelo conhecimento e negativa de provimento do recurso.11.O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) anuiu às conclusões da unidade técnica.12. Por meio do Convênio 40/2005, o Estado de Sergipe - representado pelo Fundo Estadual de Saúde (FES) - e a Organização Mundial da Família (OMF), representada pela [entidade], acordaram a "somação de esforços (...) objetivando a cooperação técnica e financeira, para a ampliação do sistema de atendimento à saúde da mulher através da complementação do já existente sistema de referência à gestação de alto risco no Estado de Sergipe, incluindo a construção física e a programação funcional de uma maternidade, para o atendimento da gravidez de alto risco e emergência obstétrica, leitos de UTI materna e leitos de UTI neonatal (...) " (peça 4 do TC 021.124/2010-8, apenso).  A Cláusula Quarta daquele termo deixou expresso que o convênio seria custeado por transferências do Fundo Estadual de Saúde.13. O Fundo Estadual de Saúde de Sergipe (SES) foi criado por meio da Lei 3525, de 27/9/1994, que estabeleceu que seus recursos adviriam de receitas provenientes, entre outras fontes, de transferências do Fundo Nacional de Saúde - FNS (art. 4º, inciso VI). Não obstante, a análise inicial do TC 021.124/2010-8, que deu origem a este processo de tomada de contas especial, suscitou dúvida quanto à origem dos recursos utilizados no convênio, que poderiam ser estaduais, federais ou mistos. Em decorrência, fez uma série de diligências e concluiu que "se pode seguramente afirmar que os repasses à conta do Convênio 40/2005 englobaram recursos de origem federal, com isso atraindo sobre si a jurisdição deste Tribunal" (TC 021.124/2010-8, peça 8, p. 39). [...]15. Com as devidas vênias, divirjo desse entendimento.16. Relatando os fatos, a conta bancária específica do Convênio 40/2005 (c/c 33400-6, ag. 3184-4, Banco do Brasil) recebeu aportes do Fundo Estadual de Saúde advindos da c/c 405551-1, ag. 014/00, do Banco do Estado de Sergipe (Banese). Esta, por seu turno, recebeu quatro transferências das c/c 58100-3 e 5555-7, ambas da ag. 3611 do Banco do Brasil, que eram utilizadas para recepcionar recursos recebidos do Fundo Nacional de Saúde, conforme abaixo demonstrado:[...]17. As transferências de recursos do FES para a conta bancária específica do convênio (c/c 33400-6) ocorreram da forma a seguir detalhada:[...]18. Como se verifica, a conta do FES que repassou os recursos para a conta específica do convênio recebeu quatro aportes de recursos de contas outras, as quais recebiam recursos do FNS. O raciocínio então desenvolvido por esta Corte foi de que, como os recursos financeiros constantes de uma mesma conta bancária se misturam, não haveria dúvida de que houve a utilização de recursos federais no convênio.19. As recorrentes, no entanto, argumentaram que há equívoco na afirmação constante do voto condutor da deliberação recorrida, de que: "Consoante demonstrado nos autos do TC 021.124/2010-8 (peça 8, p, 36-43), anexo ao presente processo, a conta específica do ajuste recebeu recursos de contas bancárias do Fundo Estadual de Saúde (FES). Duas dessas contas do FES, por sua vez, receberam transferências advindas do Fundo Nacional de Saúde (FNS). Assim sendo, pode-se afirmar que de fato foram aplicados recursos federais no convênio, atraindo a competência deste Tribunal."20. Sustentaram em sua contestação: "O primeiro equívoco dessa linha de pensamento está em supor que, simplesmente porque (i) o Fundo Estadual de Saúde recebeu aportes financeiros do Fundo Nacional de Saúde e porque (ii) o Fundo Estadual direcionou recursos para a conta bancária do convênio, então (iii) logicamente o Convênio teria recebido verbas federais".21. O raciocínio das recorrentes está correto. De fato, o aporte de recursos do FNS ao FES não constitui razão suficiente para que se infira que as transferências do FES em prol da conta específica do convênio tenham utilizado recursos federais. Essa hipótese não pode ser admitida como presunção absoluta que não admite prova em contrário.22. Nessa esteira, vislumbro elementos constantes dos autos que sinalizam exatamente no sentido oposto dessa presunção: [...].23. A análise dos extratos bancários da conta do FES (c/c 405551-1), constantes das peças 14 e 15 do TC 021.124/2010-8, revela que à época em que foram feitos os repasses para a conta específica do convênio (c/c 33400-6) aquela possuía saldo suficiente para que as transferências fossem efetuadas, ainda que não houvesse ocorrido o recebimento dos recursos provenientes das contas 58100-3 e 5555-7.24. Temos, então, que: (i) a convicção da utilização de recursos federais no custeio do convênio foi constituída a partir da formulação de hipótese não comprovada, uma vez que não houve o aporte direto de recursos do FNS à conta do convênio ou mesmo à conta do FES do qual se originaram os repasses para a conta específica daquela avença; (ii) o Termo de Convênio assinado em 2005 expressamente consignou que os recursos destinados à sua execução proviriam de Fonte de Recursos estadual; (iii) os documentos de liquidação das transferências efetuadas em prol da conta específica do convênio, extraídos do Sistema de Administração Financeira e Contabilidade então utilizado pelo Estado de Sergipe, confirmam a utilização de Fonte de Recursos estadual, conforme estava previsto no Termo de Convênio; (iv) a conta do FES originadora das transferências em prol da conta específica do convênio dispunha de saldo suficiente para realizá-las, ainda que não tivessem ocorrido os recebimentos de recursos de outras contas do FES que recebiam recursos do FNS.25. Entendo como mais verossímil, portanto, aceitar que o convênio tenha sido executado com recursos estaduais do que sustentar a hipótese da utilização de verbas federais (em montante incerto) em sua consecução.26. Ante todo esse conjunto probatório, acolho a alegação de incompetência trazida pelas recorrentes, considero prejudicada a análise efetuada pelo TCU a respeito das questões afetas ao Convênio 40/2005 e manifesto-me pela nulidade do Acórdão 9911/2016-2ª Câmara. 27. Registro, por fim, que este Tribunal já reconheceu, em outras oportunidades, que a mera utilização de recursos do Fundo Estadual de Saúde não é condição suficiente para que se estabeleça a competência do TCU, sendo necessária a verificação da fonte de recursos utilizada.  Nesse sentido, o voto condutor lançado no TC 035.825/2019-7 (Acórdão 14586/2019-1ª Câmara, Relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira) consignou que a dotação orçamentária grafada para a concorrência pública então analisada se referia a recursos do Fundo Estadual de Saúde do Estado do Pará, mas com utilização das fontes de recursos 0103/0303, resultantes de impostos próprios do tesouro estadual. Na oportunidade, destacou que os recursos federais transferidos ao FES integravam fonte de recursos distinta, referentes a recursos do SUS. E registrou: "sobre esses recursos, inequívoca a competência fiscalizatória desta Corte, por se tratarem de recursos originários da União, repassados ao ente federado na modalidade fundo a fundo". Naquele caso específico, no entanto, consignou que "por não restar inequivocamente demonstrado que os recursos envolvidos na contratação são de origem federal, a representação não deve ser conhecida, devendo o processo ser encerrado e os autos arquivados, encaminhando-se cópia da representação ao Tribunal de Contas do Estado do Para, para as providências cabíveis".28. Solução semelhante foi adotada pelo Ministro Bruno Dantas, no Acórdão 1513/2015 - Plenário. Naquela ocasião, o relator cuidou de representação tratando de irregularidades em licitação conduzida pela Secretaria Estadual de Saúde do Rio de Janeiro, com previsão de uso de recursos orçamentários estaduais e do SUS. Na oportunidade, o relator asseverou: "Deve-se perquirir (...) se a previsão de pagamento pela contratação do objeto com parcela de recursos provenientes do SUS atrai, por si só, a competência do TCU para fiscalizar o pregão eletrônico em questão. Penso que não".29. Na sequência, aquele relator demonstrou que as aquisições pretendidas, nos termos do edital, se vinculariam a programas de trabalho associados ao Fundo Estadual de Saúde do Rio de Janeiro (FES/RJ) e que se utilizariam, genericamente, da denominação "Recursos do SUS". Contudo, asseverou: "A composição do FES/RJ é formada por diversas fontes de receita, dentre as quais as transferências ordinárias e extraordinárias ao Estado, originadas do Fundo Nacional de Saúde e da Seguridade Social, que podem ser consideradas como aquelas provenientes do SUS. Ocorre que os recursos do SUS, por sua vez, podem ter diferentes origens, levando, em alguns casos, à descaracterização desses recursos como federais, e ao resultante afastamento da competência desta Corte.Isso pode ser comprovado pela leitura dos seguintes documentos: 'Manual de Demonstrativos Fiscais aplicado à União e aos Estados, DF e Municípios' e 'Classificador de Receita e Despesa - Exercício 2015', disponíveis, respectivamente, em sítios eletrônicos do governo federal e estadual. De acordo com o primeiro documento, os recursos do SUS podem ser provenientes da União, de outros Estados e Municípios ou mesmo de "Outras Receitas do SUS", dentre as quais as receitas de serviços de saúde a instituições privadas - saúde suplementar e outros serviços de saúde."30. No caso concreto, por haver dúvida acerca da origem de recursos que seria utilizada, considerou que "o TCU (...) não deve imiscuir-se na gestão do ente federado, alegando que sua jurisdição alcança qualquer pessoal que utilize recursos públicos, ampliando-a demasiadamente". Ao final, em seu voto o relator arrematou: "De outra ponta, restou cabalmente demonstrado nos autos que os pagamentos feitos (...) são feitos exclusivamente a conta da Fonte 10 do Fundo Estadual de Saúde, fonte essa que é alimentada tão somente com recursos do Tesouro Estadual".31. De tudo o quanto restou consignado, me parece claro que a competência fiscalizatória do TCU em relação aos recursos do Fundo Estadual de Saúde são indiscutíveis quando não é possível se distinguir a exata origem dos recursos. Essa, aliás, a compreensão que se extrai do trecho condutor do Acórdão 1306/2007- Plenário (relator Ministro Guilherme Palmeira): "Essa competência fiscalizatória das três esferas é necessária, visto que não é possível estabelecer uma correspondência entre a aplicação individual e específica dos recursos à origem desses, se federal, estadual ou municipal, já que passaram a compor um único fundo, que no caso é o FMS, a partir dos depósitos ali efetivados."32. No caso concreto, como nos precedentes que mencionei, a distinção da origem dos recursos não apenas foi possível, como deixou clara sua natureza estadual.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de revisão;9.2. acolher a alegação de incompetência trazida pelas recorrentes;9.3. declarar a nulidade do Acórdão 9911/2016-2ª Câmara;