Acórdão 1349/2006
Voto:De acordo com a Cláusula Terceira do Convênio nº 92.092/98, a prestação de contas dos recursos repassados deveria ser apresentada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação até 28/02/99. No entanto, as informações constantes dos autos dão conta de que o Sr. [omissis], Prefeito à época dos fatos e atualmente, permaneceu omisso com relação a essa obrigação, não obstante as providências adotadas pelo FNDE para obter a comprovação da aplicação dos recursos.2. Citado por esta Corte, o responsável apresentou alegações de defesa demonstrando que os recursos repassados pelo FNDE, em 08/09/98, no valor de R$ 23.680,00, foram aplicados, na época prevista, no objeto do convênio, razão pela qual resta descaracterizado o débito inicialmente apurado.3. Há que se discutir nos autos, [...] se a comprovação intempestiva da correta aplicação dos recursos, sem a apresentação de justificativas quanto à omissão no dever de prestar contas na época apropriada, deve levar ao julgamento das contas pela irregularidade ou pela regularidade com ressalva.4. Em diversas assentadas essa questão foi objeto de discussão nesta Câmara, tendo alguns processos sido submetidos à apreciação do Plenário, dada a divergência jurisprudencial existente no Tribunal acerca desse assunto. Em alguns casos recentes submetidos ao Plenário, fui voto vencido, tendo prevalecido nas situações ali examinadas o julgamento pela regularidade com ressalva das contas.5. No entanto, penso que a omissão no dever de prestar contas verificada nestes autos, sem que o gestor apresentasse qualquer justificativa, deve ensejar a irregularidade das contas com aplicação de multa [...].6. Para fundamentar tal decisão reproduzo parte do voto revisor que apresentei nos autos do TC-007.900/2003-6 (Acórdão nº 0711/2004-Plenário):'3. É importante, inicialmente, deixar bem claros os contornos da situação que ora se discute. Trata-se do encaminhamento tardio da prestação de contas de convênio, já no âmbito da Tomada de Contas Especial encaminhada a esta Corte, prestação esta trazida com todos os elementos necessários a comprovar que os recursos recebidos foram regularmente aplicados no objeto do convênio, sem justificativas adequadas para a apresentação intempestiva das contas.4. A questão, basicamente, é saber se essa apresentação intempestiva das contas, comprovando a regular aplicação dos recursos repassados por meio de convênio, deve levar ao julgamento pela regularidade com ressalva das contas ou se, mesmo assim, estas devem ser julgadas irregulares, aplicando-se multa ao responsável.5. O Ministro Benjamin Zymler, relator deste processo, defende o julgamento pela regularidade com ressalva. Afirma que, num convênio, o mais importante é o atingimento dos resultados. Se isso foi conseguido, a intempestividade da prestação de contas pode ser considerada uma falha menor, de caráter formal. Também alega que o julgamento pela irregularidade das contas leva à inelegibilidade dos responsáveis, sanção extremamente grave, desproporcional à falta cometida.6. Apesar de concordar com o argumento do Ministro-Relator, de que o propósito fundamental do convênio é a realização material de seu objeto, não posso concordar com a afirmação de que a falta da apresentação das contas tempestivamente é uma falha formal, de pouca relevância. Primeiramente, a necessidade de prestar contas é um dever constitucional. Além disso, o julgamento pela regularidade com ressalva daquele que não presta contas no momento devido, gera injustiça. Significa igualar aqueles que cumprem as obrigações pactuadas, prestando suas contas no momento apropriado, àqueles que não o fazem, e só apresentam as contas quando provocados pelo Tribunal, na iminência de serem condenados a ressarcir a totalidade dos recursos recebidos.7. Também não se pode esquecer que a negligência do gestor na apresentação das contas não é relevante apenas sob o ponto de vista temporal, mas ele provoca o movimento da máquina administrativa, gerando custos. O órgão/entidade repassador tem que instaurar a TCE, a Secretaria Federal de Controle Interno também faz sua análise, assim como o TCU. Tudo isso representa custo, provocado pela negligência do gestor.8. Em relação ao argumento de que a inelegibilidade, causada pelo julgamento das contas irregulares, seria extremamente severa em face da falta cometida, ele deve ser visto com os devidos cuidados. A Lei Complementar nº 64/90, estabelece em seu art. 1º, inciso I, alínea g que são inelegíveis para qualquer cargo:'os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão'9. Mediante consulta ao sítio do Tribunal Superior Eleitoral na Internet (www.tse.gov.br), pode-se verificar que o julgamento das contas pela irregularidade, por parte dos Tribunais de Contas, não significa que, inexoravelmente, os responsáveis estejam impedidos de registrar suas candidaturas. Em diversos casos, aquele Tribunal analisou as razões que levaram ao julgamento pela irregularidade, concluindo que os fatos não constituíam irregularidades insanáveis, tendo-se permitido o registro das candidaturas. [...] 10.Verifica-se, portanto, que mesmo tendo suas contas julgadas irregulares, o responsável poderá tentar obter junto aos órgãos eleitorais o registro de sua candidatura, e provavelmente terá sucesso, caso tenha sido condenado `apenas' pela omissão na prestação de contas, tendo em visto os precedentes acima mencionados.11.Também deve ser destacado que o art. 209, §3º do Regimento Interno expressamente prevê que 'a apresentação da prestação de contas posterior não elidirá a irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação apresentada esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e regular aplicação dos recursos'.12.Dessa forma, em cumprimento ao que estabelece o dispositivo regimental acima mencionado, e também em razão dos argumentos destacados neste voto, entendo que a solução mais adequada ao caso é o julgamento pela irregularidade das contas, com a aplicação de multa ao responsável, no mesmo sentido da declaração de voto apresentada pelo Ministro Adylson Motta quando o processo foi submetido à apreciação da 2ª Câmara.'7. Por se tratar de situação semelhante à dos autos, examinada no TC-017.259/2005-5 (Acórdão 1.038/2006 - Sessão da 2ª Câmara de 02/05/2006), valho-me dos argumentos ali expostos pelo Ministro-Relator Walton Alencar Rodrigues, para complementar a fundamentação da decisão que ora submeto ao Colegiado.' (...) Nos termos da legislação em vigor, a prestação de contas constitui dever cujo cumprimento há de ocorrer dentro dos prazos fixados, de forma que possibilite o correto exercício do controle, sem acarretar transtornos desnecessários para a Administração. A omissão consuma-se a partir do momento em que se esgota o prazo estabelecido para a prestação de contas e o gestor permaneceu inerte.A apresentação tardia de prestação de contas elide o débito, mas remanesce a inadimplência do gestor em submetê-la à entidade repassadora nos prazos avençados. Isso porque ações corretivas posteriores não têm a capacidade de retroagir no tempo para desfazer irregularidade que já se consumou.A conduta do administrador que não presta contas no devido tempo configura violação ao princípio constitucional do dever de prestar contas, insculpido dentre os princípios constitucionais sensíveis, que autorizam a União a intervir nos Estados, e os Estados a intervir nos Municípios (art. 34, VII, "d"; 35, II).Além disso, o parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal determina que "prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária."No âmbito infraconstitucional, o Decreto-lei 200/67 corporifica o aludido princípio no art. 93, cuja inobservância é elevada à condição de infração penal pelo Decreto-lei 201/67, inciso VII, que assim dispõe:"Art. 1o. São crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara de Vereadores:.... (omissis)....VII - deixar de prestar contas no devido tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos, subvenções ou auxílios internos e externos, recebidos a qualquer título;" (grifei) Note-se que a norma penal possui o elemento objetivo expresso "devido tempo", o que significa dizer que não exclui o crime de responsabilidade o fato de elas terem sido posteriormente prestadas. O crime de responsabilidade configura-se a partir do momento em que o Prefeito deixa de prestar contas dos recursos recebidos nos prazos avençados. A eventual apresentação de documentos em uma fase posterior, a título de prestação de contas, não elidirá a irregularidade já consumada nem extinguirá a punibilidade do agente faltoso.Julgando Recurso Especial (RE 140.729-GO), a Quinta Turma do Superior Tribunal de Justiça entendeu que há justa causa para a ação penal na conduta típica do Prefeito Municipal que se omite em prestar contas ao órgão competente, nos prazos e condições fixados em lei, a teor do que dispõe o art. 1o, inc. VI, do Decreto-lei 201/67. No RE 142.167-GO (não conhecido por demandar instrução probatória), também há referência ao elemento tempo, no caso do prefeito "que deixa de prestar contas de sua administração no prazo legal".A Lei 8.429/92, art. 11, caput e inciso VI, estabelece que "constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princípios da administração pública, (...) deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo" (grifei). Nesse diploma legal, enfatiza-se a importância que é conferida à obrigação de prestar contas, bem como que o momento de cumprir a obrigação de prestar contas não está inserido no âmbito da discricionariedade do administrador. Ao contrário, o administrador público está cingido à norma legal ou convencional que estabelece prazo certo e determinado para o adimplemento da obrigação.No âmbito do TCU, o legislador relacionou o simples fato da omissão no dever de prestar contas como causa suficiente para o julgamento das contas como irregulares (Lei 8.443/92, art. 16, III, "a").O julgamento pela irregularidade, em casos de apresentação intempestiva de documentos que demonstrem a devida aplicação dos recursos, é imposto pelo art. 19, parágrafo único, da Lei 8.443/92 c/c o art. 16, inciso III, "a" e "b", da Lei 8.443/92 e o art. 1º, inciso VII, do Decreto-lei 201/67.O parágrafo único do art. 19 da Lei 8.443/92 prevê o julgamento pela irregularidade das contas quando não houver débito, desde que reste comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas "a", "b" ou "c" do inciso III do art. 16. No caso de apresentação intempestiva de documentação a título de prestação de contas, a ocorrência prevista na alínea "a" - omissão no dever de prestar contas - subsiste, uma vez que não pode ser suprida pela apresentação das contas fora do prazo fixado pela norma.O parágrafo único do art. 19 traz expressamente a hipótese de julgamento pela irregularidade das contas por omissão, mas sem débito. A única possibilidade de se verificar a ocorrência dessa hipótese legal ocorrerá quando o gestor omisso comprovar, intempestivamente, a regularidade dos gastos.A tese contrária de que a posterior comprovação de regularidade de gastos tem o condão de afastar a omissão torna inútil ou inaplicável a hipótese contida na lei. E é evidente que uma disposição legal não deve ser interpretada de modo a tornar impossível sua aplicação.A ocorrência prevista na alínea "b" do art. 16 da LO/TCU resta igualmente evidenciada em casos de comprovação intempestiva do bom uso das verbas federais, pois houve infração a normas legais de natureza operacional, casos já mencionados art. 1º do Decreto-lei 201/67 e o art. 11, caput e inciso VI , da Lei 8.429/92.O Regimento Interno desta Casa também impõe o julgamento pela irregularidade nos casos em que ocorre a apresentação intempestiva de documentação, conforme dispõe o art. 209, § 3º:"Citado o responsável pela omissão de que trata o inciso I, a apresentação de prestação de contas posterior não elidirá a irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação apresentada esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e regular aplicação dos recursos."Portanto, o disposto na norma transcrita guarda perfeita compatibilidade com as hipóteses legais contidas na Lei Orgânica do TCU e constitui interpretação mais consentânea com a legislação vigente.Em tais casos, é pertinente também a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/93, pois o art. 19, parágrafo único, determina que o Tribunal aplique multa quando julgar as contas irregulares sem a ocorrência de débito, mas comprovada qualquer das irregularidades previstas no inciso III do art. 16.Não há desproporcionalidade entre a falta e a sanção a ser aplicada, conforme alegam os que defendem posição contrária à que ora sustento, por entenderem que o julgamento pela irregularidade das contas do gestor pode levar à declaração de sua inelegibilidade.Na verdade, a desproporcionalidade ocorre nos casos em que este Tribunal releva a intempestividade da prestação, porquanto dispensa aos gestores, que cumprem fielmente as obrigações pactuadas, prestando contas no momento apropriado, tratamento similar ao aplicado aos que não o fazem, somente apresentando contas na iminência de serem condenados a ressarcir a totalidade dos recursos recebidos. A irregularidade das contas dificilmente conduz a esse resultado. (...) Trata-se de situação insustentável, que, além de não atentar para o efeito educativo esperado das decisões deste Tribunal, vai contra a função social do Direito, qual seja, pacificar com justiça.Além disso, tal posicionamento certamente encoraja gestores a arriscarem-se à fuga do controle, aguardando a cobrança das contas pelo TCU ou até mesmo eventual condenação. Isso diminui a efetividade do controle dos recursos públicos e permite a movimentação injustificada da máquina administrativa, onerando os cofres públicos.Esta solução não equipara a intempestividade à completa omissão da prestação de contas. A completa omissão impõe débito ao responsável, ao passo que a prestação de contas tardia afasta do responsável o dever pessoal de recompor os cofres públicos. A diferenciação também advém da dosimetria da sanção: a multa para o que presta contas fora do tempo deve ser inferior a do que nunca as apresenta.Registro que o entendimento ora esposado não foi inaugurado com a entrada em vigor do RI/TCU, em 4/12/2002. Diversos julgados pretéritos encerravam entendimento semelhante à época da promulgação. No Voto proferido no Acórdão 327/95-1a Câmara, por exemplo, o Ministro Carlos Átila Álvares da Silva salientou que a omissão no dever de prestar contas, por si só, já constitui razão bastante apara o seu julgamento como irregulares, por configurar grave infração à norma legal. Cito também o Acórdão 208/96-2a Câmara, no qual entendeu o Ministro Adhemar Ghisi que a adoção de solução diversa equivaleria a transformar esta Corte de Contas em espécie de órgão cobrador de contas, ao invés de julgador, como é seu papel constitucional.Na mesma época, vários outros julgados encerravam entendimento inverso, julgando regulares com ressalvas as contas daqueles que apresentavam tardiamente documentos demonstrando a regularidade dos gastos, dentre eles os Acórdãos: 005/97, 167/96, 181/96, 192/96, 199/96, 329/96, 342/96, 246/96, 347/96 e 504/96, todos da 2ª CâmaraMesmo diante da aprovação do Regimento Interno, pela maioria absoluta dos Ministros titulares, permaneceu o dissenso a respeito dos efeitos da prestação intempestiva na apreciação das contas. Em vários julgados, prevaleceu a tese do julgamento pela irregularidade, em conformidade com o disposto no RI/TCU. Dentre eles se destacam os Acórdãos 365/2002-Plenário, 259/2003-2a Câmara e 706/2003-2a Câmara. Em outros, no entanto, venceu a tese contrária. Foi o caso dos Acórdãos 246/2003-1a Câmara, 2.104/2003-1a Câmara e 2.148/2003-2a CâmaraTendo em vista a jurisprudência conflitante, a 2a Câmara decidiu submeter o TC 007.900/2003-6, que tratava do assunto, ao Plenário. Na ocasião, mediante o Acórdão 711/2004-Plenário, prevaleceu o entendimento de que o julgamento pela irregularidade configuraria sanção desproporcionalmente onerosa em relação à falta cometida, a fazer com que gestores fossem declarados inelegíveis. Mencionou-se, também, que não haveria amparo legal para o julgamento pela irregularidade. A mesma tese fundamentou o Acórdão 927/2004, também do Plenário, que contou com o voto de desempate do então Presidente do Tribunal.Tal entendimento colide frontalmente com o dispositivo regimental supramencionado. Talvez por isso a questão permaneceu controversa. Tanto que dois meses após a sessão que aprovou o Acórdão 711/2001-Plenário, foi submetido àquele mesmo colegiado, em sede de Recurso de Revisão, o TC 000.806/2000-8, tratando justamente da apresentação de documentação a destempo a título de prestação de contas. Na ocasião preponderou o entendimento de que a apresentação intempestiva de documentos para ilidir o débito não tinha o condão de apagar a falta gravíssima que motivara o julgamento das contas.Compulsando a jurisprudência recente desta Corte de Contas, no mais das vezes, a 1a Câmara tem tratado da questão em comento e a solução adotada foi o julgamento pela irregularidade com aplicação de multa. Como exemplo, cito os Acórdãos 368/2005, 879/2005, 1.561/2005, 1.678/2005 e 2.335/2005. Contudo, houve ocasiões em que o aludido colegiado decidiu pela regularidade com ressalva, como nos Acórdãos 2.974/2005 e 611/2006.A 2a Câmara, diversamente, tem decidido pela regularidade com ressalva, a exemplo dos Acórdãos 16/2005, 199/2005, 1.035/2005, 2.010/2005 e 2.229/2005. No Acórdão 2.139/2005, no entanto, a solução adotada foi pela irregularidade das contas com aplicação de multa.'Acórdão:9.1. julgar as presentes contas irregulares e aplicar ao Sr. [omissis] a multa prevista no art. 58, inciso I, da citada Lei c/c o art. 268, inciso I do Regimento Interno, no valor de R$ 5.000,00 [...]