Acórdão 2967/2011
Voto:27. Nos casos em que se debruçou sobre admissão de menores mediante parcerias sócio-educativas entre unidades da Administração Pública e entidades privadas sem fins lucrativos, este Tribunal vinha se manifestando majoritariamente pela regularidade da formalização dos procedimentos mediante termos de convênio, na forma da legislação federal incidente (Decisão 425/1992 - Plenário, Decisão 005/1995 - Segunda Câmara, Decisão 1.309/2002 - Plenário, Acórdão 1386/2003 - Primeira Câmara e Acórdão 962/2004 - Plenário).28. Considerava esta Corte que, não obstante houvesse o efetivo interesse do órgão contratante na obtenção dos serviços de mensageiros (conferindo verniz contratual à relação estabelecida com o ente privado), os ajustes caracterizavam-se fundamentalmente como uma parceria para a promoção de medidas sócio-educativas destinadas à inserção dos menores assistidos ao mercado de trabalho, cuja formalização melhor se amoldava à figura administrativa do convênio.29. Não por acaso, pelo que se extrai da documentação acostada, as parcerias realizadas pelo CESAM, com entes públicos e privados, são majoritariamente materializadas mediante "convênios sócio-educativos".30. O fato é que, em parcerias dessa natureza, é tênue a distância entre as interpretações que sustentam a formalização do ajuste por uma via (contrato) ou pela outra (convênio). Se se enfatiza o objetivo imediato da administração contratante (alcançar um determinado serviço), o contrato aparece como solução formal mais adequada. Se o aspecto enfatizado é a parceria na promoção de medidas sócio-educativas, inclina-se para a adoção da forma convênio.31. Há, portanto, enorme razoabilidade na linha predominante da jurisprudência desta Corte sobre o assunto, ao chancelar a forma convênio como via juridicamente adequada para a formalização desse tipo de ajuste.32. Nada obstante, permito-me repisar argumento já utilizado na primeira parte deste voto no sentido de que, embora nesse tipo de parceria a relação seja redefinida e ganhe inegável conteúdo social, sua natureza contratual não pode ser relevada, ante a clara persecução do objetivo primário da administração mediante a contraprestação de serviços de mensageiros pela entidade selecionada. Assim, com a formalização do contrato administrativo, a administração alcança, a um só tempo, o fornecimento do serviço requerido e a parceria sócio-educativa, resguardada pelas salvaguardas próprias deste instrumento legal, na forma da legislação incidente.33. Recentemente, ao se debruçar sobre convênios realizados pelo Tribunal Regional do Trabalho da 5ª Região com [Instituição sem fins lucrativos] com objetos efetivamente executados por jovens aprendizes, a Primeira Câmara deste Tribunal, em processo da relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, entendeu que aqueles ajustes atendiam os requisitos constantes do art. 24, inciso XIII, da Lei n. 8.666/1993, considerando falha de menor gravidade o uso da expressão convênio para denominá-los, em vez de contrato (Acórdão nº 6.583/2010 - TCU - Primeira Câmara).IV34. Investigando a evolução das normas que disciplinam o trabalho do menor, encontra-se grande similaridade entre o mecanismo adotado no Contrato nº 45/2006, firmado pelo TRE/MG com o CESAM, e os requisitos incidentes sobre os "contratos de aprendizagem" (limitação de idade dos assistidos, inscrição em programa de orientação técnico-profissional, matrícula e frequência em escola, contratação por entidade sem fins lucrativos, etc) na forma estabelecida pela Lei do Aprendiz (Lei nº 10.097/2000), que, consolidando dispositivos da CLT e do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069/1990), estabeleceu novo marco jurídico para a aprendizagem de menores voltada para o trabalho.35. Não se trata de uma comparação alegórica. Ela se justifica tanto pela real possibilidade de normatização e adoção dos contratos de aprendizagem pelos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional, reorientando as parcerias porventura em curso, quanto pela aplicabilidade imediata, ainda que por analogia, de alguns dos preceitos que regem os contratos de aprendizagem nas empresas públicas e sociedades de economia mista aos ajustes similares porventura existentes nos demais órgãos e entidades da administração.36. Embora a Lei do Aprendiz tenha especificado os requisitos gerais aplicáveis aos contratos de aprendizagem - incluindo a possibilidade de que a contratação do aprendiz seja efetivada indiretamente por intermédio de entidades sem fins lucrativos, que tenham por objetivo a assistência ao adolescente e à educação profissional, registradas no Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente -, nada disse sobre a operacionalização e formalização de ajustes dessa natureza, em especial se presentes órgãos ou entidades da administração pública federal no polo contratante ou concedente.37. Essa lacuna foi parcialmente suprida com a edição do Decreto nº 5.598/2005, que, ao regulamentar a contratação de aprendizes prevista na Lei nº 10.097/2000, estabeleceu que sua efetivação por intermédio de entidade sem fins lucrativos somente deverá ser formalizada após a celebração de contrato entre o estabelecimento e a entidade selecionada (art. 15, § 2º). Oportuno destacar que o Decreto nº 5.598/2005 é posterior a toda a jurisprudência do TCU a que anteriormente me referi.38. Embora esse mecanismo de contratação tenha sido estendido às empresas públicas e sociedades de economia mista (art. 16, caput), o decreto excepcionou os órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional que, na forma do parágrafo único de seu art. 16, deverá observar regulamento específico para a contratação de aprendizes, ainda não editado pelo executivo federal.39. O recorte revela que, já na edição do Decreto nº 5.598/2005, o poder público tinha dúvidas jurídicas relevantes sobre a aplicabilidade da Lei do Aprendiz aos órgãos e entidades da Administração Pública direta, autárquica e fundacional, em especial sobre a legalidade de se estender a esses entes, ainda que por analogia, dispositivos próprios do regime celetista.40. Essa posição foi melhor explicitada quando em 2009 o Ministério do Trabalho e Emprego - MTE abriu consulta pública para colher sugestões a um anteprojeto de lei dispondo sobre a aprendizagem na Administração Pública direta, autárquica e fundacional.41. Não obstante a limitação em sua incidência, o Decreto nº 5.598/2005, explicitou a intenção do poder público de que, na contratação de aprendizes, os ajustes eventualmente realizados com entidades sem fins lucrativos sejam formalizados mediante contratos, leitura, como vimos, juridicamente adequada em ajustes dessa natureza, tendo em vista a impossibilidade de se afastar sua natureza contratual.42. Tal opção permite inferir que, no que respeita às empresas públicas e sociedades de economia mista, os contratos possam ser precedidos de licitação entre entidades que preencham os requisitos do regulamento, facultadas à administração as hipóteses aplicáveis de dispensa previstas na Lei de Licitações, especialmente a de que trata o inciso XIII do art. 24.43. A propósito, o anteprojeto de lei dispondo sobre a aprendizagem na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, colocado em consulta pública pelo MTE, comporta dispositivo similar, estabelecendo que a contratação pela administração de entidades qualificadas em formação técnico-profissional metódica observará os termos da legislação que rege as licitações e contratos administrativos (http://portal.mte.gov.br/politicas_juventude/consulta-publica-anteprojeto-de-lei-da-aprendizagem-profissional.htm).44. Delineadas essas premissas, não vejo razoabilidade em se adotar para órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional, ante a inexistência de regulamento ou de lei específica, regramento distinto daquele preconizado pelo Decreto nº 5.598/2005 para as empresas públicas e sociedades de economia mista, seja na formalização de contratos de aprendizagem, seja, por analogia, na formalização de contratos similares, como o que ora se analisa, com entidades sem fins lucrativos que tenham por objetivo a inserção de adolescentes e jovens em situação de vulnerabilidade social ao mercado de trabalho.45. Não obstante essa possibilidade interpretativa - para que não perdure o hiato na edição de legislação incidente sobre a contratação de aprendizes pelos órgãos e entidades da administração direta, autárquica e fundacional, constituindo fonte de insegurança jurídica e óbice significativo para a implantação eficiente de uma política pública de inquestionável relevância e urgência -, reputo fundamental a expedição de recomendação ao Poder Executivo Federal para que adote medidas destinadas a agilizar o encaminhamento ao Congresso Nacional do anteprojeto de lei dispondo sobre a implementação de contratos de aprendizagem na Administração Pública direta, autárquica e fundacional.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração interposto pelo Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais - TRE-MG para, no mérito, dar-lhe provimento parcial, tornando insubsistente a determinação constante do subitem 9.3.1 do Acórdão nº 4.871/2010 - Primeira Câmara;9.2. recomendar à Casa Civil da Presidência da República, ao Ministério do Planejamento e ao Ministério do Trabalho e Emprego que adotem medidas destinadas a agilizar o encaminhamento ao Congresso Nacional do anteprojeto de lei que dispõe sobre a implementação de contratos de aprendizagem na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, levado a consulta pública pelo Ministério do Trabalho e Emprego;