Acórdão 1546/2023
Voto:Trata-se de processo versando sobre o recurso de [interessada] em face de decisão adotada pela Presidência em sede de matéria administrativa, a teor dos arts. 15, inciso IV; 16, inciso II, e 30, do Regimento Interno/TCU.[...]3. No caso concreto, a ex-servidora recebe cumulativamente proventos de aposentadoria/vencimentos e pensão por morte decorrente de óbito de ex-servidor do TCU.4. A recorrente foi notificada de que, a partir de março de 2021, por decisão da então Presidente da Corte, Exma. Ministra Ana Arraes, ocorreria o imediato ajuste, ao teto constitucional, dos proventos e pensões recebidos cumulativamente por servidor e pagos pelo Tribunal, nos termos da Tese n. 359 do STF (ata de publicação em 21/08/2020), respeitado o exercício do contraditório e da ampla defesa.5. Conforme registrado no relatório, o processo percorreu todas as instâncias administrativas do Tribunal, bem assim a Presidência, tendo sido indeferidos os apelos apresentados pela ex-servidora, considerando-se a absoluta ausência de fundamentação jurídica apta a afastar a necessária glosa nos recebimentos, respeitando-se o teto constitucional e a decisão proferida pelo STF, com trânsito em julgado, efeitos gerais e aplicação imediata.6. A recorrente intenta impugnar a devolução dos valores recebidos a maior, sustentando, em síntese, dentre outras alegações, que: a) foram recebidos de boa-fé, sendo dispensada a reposição nos termos da Súmula TCU 235; b) não possui responsabilidade sobre a própria folha de pagamento e não poderia arcar pelo ato do órgão pagador; c) a concessão da pensão ainda não teria sido apreciada pelo TCU; e d) o pagamento do montante recebido indevidamente, ainda que parcelado, violaria o princípio da irredutibilidade salarial.7. Acerca das alegações apresentadas, cumpre reforçar que a glosa não viola o princípio da irredutibilidade salarial, eis que o cumprimento do teto remuneratório é dispositivo cogente de natureza constitucional.8. Consoante bem esclarecido no Despacho exarado pela ilustre Presidente, Ministra Ana Arraes, transcrito parcialmente a seguir, a fundamentar a negativa da reconsideração pleiteada, não assiste razão à ex-servidora em nenhum dos argumentos apresentados, in verbis:" (...) Outrossim, não há que se falar em prejuízo irreparável à recorrente, pois, em caso de provimento do recurso, as parcelas eventualmente descontadas lhe poderão ser novamente creditadas. Ademais, em se tratando de servidora que percebe o teto constitucional, correspondente a 35 vezes o valor do salário-mínimo nacional em vigor, o argumento do prejuízo irreparável não é crível, mormente quando desacompanhado de documentação que lhe dê suporte.8. No tocante ao mérito, observo que a questão da boa-fé já foi considerada nos Pareceres da Consultoria Jurídica, que concluiu, nos termos do art. 1.035, § 11, do Código de Processo Civil, que a data da publicação da ata de julgamento do tema 359 da sistemática de repercussão geral pelo STF constitui o marco inicial dos efeitos dessa decisão.  Esses fundamentos foram adotados por essa Presidência, sem que a recorrente apresentasse argumentos capazes de infirmá-los.9. Destaco, ainda, que a tese firmada pelo STF, em sua literalidade, impõe que o teto constitucional se aplique sobre o somatório da remuneração (ou provento) e da pensão percebida pelo servidor desde a publicação da Emenda Constitucional 19/1998. Portanto, já está sendo feita a aplicação da Súmula TCU 249 em relação a todas as parcelas remuneratórias percebidas antes da publicação da tese n° 359.10. O argumento de que o servidor não elabora sua própria folha de pagamento não merece prosperar. Caso contrário, não haveria que se falar em reposição, instituto jurídico previsto no art. 46 da Lei 8.112/1990. Observo, por oportuno, que do servidor público não é esperada uma conduta passiva quando percebe vantagens pecuniárias manifestamente indevidas, tendo em vista os deveres de lealdade e de representar contra ilegalidades a que tiver ciência (art. 116, incisos II e XII, da Lei 8.112/1990).11. A questão relativa à apreciação da pensão pelo Tribunal não interfere na aplicação do teto remuneratório.12. Por fim, observo que a irredutibilidade de vencimentos pressupõe a licitude da aquisição do direito a determinada remuneração. Dessa forma, a garantia não se aplica se a remuneração (ou provento e/ou pensão) encontra-se em desacordo com o teto constitucional. Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente do STF:CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.  TETO DE RETRIBUIÇÃO. EMENDA CONSTITUCIONAL 41/03. EFICÁCIA IMEDIATA DOS LIMITES MÁXIMOS NELA FIXADOS. EXCESSOS. PERCEPÇÃO NÃO RESPALDADA PELA GARANTIA DA IRREDUTIBILIDADE. 1. O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. 2. A observância da norma de teto de retribuição representa verdadeira condição de legitimidade para o pagamento das remunerações no serviço público. Os valores que ultrapassam os limites pré-estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos. 3. A incidência da garantia constitucional da irredutibilidade exige a presença cumulativa de pelo menos dois requisitos: (a) que o padrão remuneratório nominal tenha sido obtido conforme o direito, e não de maneira ilícita, ainda que por equívoco da Administração Pública; e (b) que o padrão remuneratório nominal esteja compreendido dentro do limite máximo pré-definido pela Constituição Federal. O pagamento de remunerações superiores aos tetos de retribuição de cada um dos níveis federativos traduz exemplo de violação qualificada do texto constitucional. 4. Recurso extraordinário provido (RE 609.381, rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, DJ. 11/12/2014). (grifo nosso) 13. No referido julgado, o STF firmou a seguinte tese (tema 480 da sistemática de repercussão geral):O teto de retribuição estabelecido pela Emenda Constitucional 41/03 possui eficácia imediata, submetendo às referências de valor máximo nele discriminadas todas as verbas de natureza remuneratória percebidas pelos servidores públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, ainda que adquiridas de acordo com regime legal anterior. Os valores que ultrapassam os limites estabelecidos para cada nível federativo na Constituição Federal constituem excesso cujo pagamento não pode ser reclamado com amparo na garantia da irredutibilidade de vencimentos".9. Destaco, do Despacho da Presidente do Tribunal, as seguintes conclusões:a) a data da publicação da ata de julgamento do Tema 359 da sistemática de repercussão geral pelo STF constitui o marco inicial dos efeitos dessa decisão, qual seja, 21/08/2020;b) a Súmula TCU 249 já se encontra em aplicação ao caso, visto que a tese firmada pelo STF impõe o teto constitucional sobre o somatório da remuneração (ou provento) e da pensão percebida pelo servidor desde a publicação da EC 19/1998;c)  a apreciação, para fins de registro, de ato de pessoal no âmbito do controle externo, não tem o condão de obstar a aplicação imediata da regra referente à aplicação do teto constitucional;d) a garantia de irredutibilidade não se aplica no caso de cumulatividade de remuneração, provento ou pensão em desacordo com o teto constitucional.10. Em reforço ao entendimento esposado pela Presidência do Tribunal, trago a lume a decisão proferida pelo TRF-2ª Região (06/09/2022), em sede da Apelação Cível N. 5122968-40.2021.4.02.5101/RJ, juntada aos autos do processo administrativo TC 006.728/2021-9 (peça 29), para a qual já foi negado provimento a embargos de declaração e, na sequência, a recurso extraordinário interposto por ex-servidor do TCU (14/07/2023), o qual recebia cumulativamente aposentadoria e pensão:"[...]1. O STF, apreciando o tema 359 de repercussão geral, fixou a tese de que "ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor". (STF, Plenário, RE 602584, Rel. Min. MARCO AURÉLIO MELLO, DJE 20.08.2020). In casu, a instituidora da pensão, conforme afirmado pelo próprio autor, faleceu em 2012, devendo ser aplicado a este caso concreto o entendimento do Pretório Excelso acima mencionado.2. A tese fixada tem aplicabilidade imediata, a fim de efetivar o corolário da segurança jurídica e isonomia, conforme decidido pela Corte Maior em sede de embargos de declaração.3. Registre-se a ausência de violação ao devido processo administrativo, como quer fazer crer a parte autora, já que houve a comunicação acerca da nova interpretação dada pelo STF antes da efetivação dos novos cálculos, informando, ainda, da possibilidade de interposição de recurso administrativo no prazo de 10 (dez) dias, conforme previsto no art. 59 da Lei n.º 9.784/1999.4. A Primeira Seção do STJ, no julgamento do Tema 531, definiu que, quando a administração pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, o que impede que as diferenças sejam descontadas. In casu, a nova interpretação normativa dada pelo STF acerca do cálculo do abate-teto não pode acarretar o dever do administrado em ressarcir os valores recebidos anteriormente à mudança de entendimento, já que claramente caracterizada a sua boa-fé, mormente porquanto não exerceu qualquer influência no tocante ao quantum recebido. No entanto, da análise dos autos, observa-se que a Administração não buscou descontar do autor valores a título de reposição ao erário anteriormente à mudança de entendimento exarada pelo Pretório Excelso, ocorrido em agosto de 2020, mas tão somente a partir de tal data.5. Em sendo assim, correta a Administração em proceder aos descontos nos proventos do servidor a partir de 21/08/2020, já que a) esta é a data da publicação da ata de julgamento do RE602584; b) a Corte Maior entendeu, como já exposto, pela aplicabilidade imediata da tese fixada no julgamento do aludido recurso. Logo, a sentença deve ser reformada em tal ponto, julgando-se improcedente o pedido autoral para que a ré se abstenha de realizar desconto nos proventos do autor entre 21/08/2020 a 28/02/2021.[...]"11. Nesse contexto, entendendo suficientemente esclarecido o alcance da decisão proferida pelo STF, acolho, quanto ao mérito, as instruções, pareceres e despachos decisórios lavrados nas instâncias administrativas do Tribunal, bem assim na Consultoria Jurídica e Presidência, adotando-os como minhas próprias razões de decidir, os quais refutaram, com bastante propriedade, todos os argumentos aduzidos pela ex-servidora nas fases pretéritas do processo, e pugno pela aplicação imediata, com marco temporal definido em 21/08/2020, do que restou decidido no âmbito do Tema de Repercussão Geral n. 359 (Recurso Extraordinário 602.584), do Supremo Tribunal Federal, in verbis:"Ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor (Tema 359) ".12. De mais a mais, verifico a existência de questão que remanesce nos autos e para a qual deve ser proferido entendimento pelo Plenário, no tocante à necessária opção que deve ser franqueada a servidor, a respeito de qual retribuição pecuniária deve ser glosada primeiro, em respeito ao teto constitucional, uma vez que, a depender do montante recebido nos proventos ou nas pensões (para benefícios previdenciários a sistemática já foi definida pela Presidência no âmbito do TC 039.558/2020-7), embora no caso presente haja apenas uma fonte pagadora (o TCU), incidindo, em todo caso, descontos e tributos, que podem alterar o quantum a ser recebido.13. Ressalto que não há que se discutir a aplicação da decisão do STF, de clareza solar, mas apenas o procedimento para o cálculo do valor de glosa dos valores excedentes ao teto constitucional, especialmente no caso de fontes pagadoras diversas (sendo tratado caso a caso em processos administrativos específicos), devendo ser franqueada ao servidor a oportunidade prévia de opção, conforme já decidido por esta Corte de Contas no âmbito do Acórdão 745/2022 - Plenário (TC 038.303/2021-3, da Relatoria do Exmo. Ministro Jorge Oliveira), que apreciou outro recurso hierárquico de servidor da Corte, mas versando sobre fontes pagadoras diversas e acumulação de remuneração com benefício previdenciário, assim ementado:"[...]Em casos de acumulação de remuneração e pensão cujo somatório ultrapasse o teto constitucional de remuneração (Tema 359 da Repercussão Geral do Supremo Tribunal Federal), é direito do interessado a manifestação de opção acerca do rendimento sobre o qual deve incidir a glosa, que pode ser realizada no benefício previdenciário".14. Naquela assentada, o ilustre relator, Ministro Jorge Oliveira, trouxe a lume, em seu brilhante voto, considerações acerca da aplicação da Tese 359 do STF, bem assim dos procedimentos a serem observados para a promoção da glosa, dadas as peculiaridades do caso concreto, em atendimento ao teto constitucional, a saber:"19. Por sua vez, este processo se originou de representação da Segep acerca do impacto da decisão do STF sobre pagamentos de remunerações efetuados por esta Corte de Contas e da constatação, em fiscalização contínua de folha de pagamento levada a cabo pela Secretaria de Fiscalização de Integridade de Atos e Pagamentos de Pessoal e de Benefícios Sociais - Sefip, de indícios de possível irregularidade na acumulação de rendimentos pelo ora recorrente. Por sua vez, a deliberação nele proferida, contra a qual se opôs inicialmente o servidor, determinou, no que interessa nesta oportunidade, a incidência do teto constitucional sobre os valores pagos por este Tribunal.20. Não está em discussão, assim, a implementação ou não da decisão do STF, que, proferida em repercussão geral e transitada em julgado, possui efeitos gerais e aplicação imediata.21. Acrescente-se que, em suas manifestações de irresignação, o recorrente admite explicitamente a obrigatoriedade de observância da orientação da Corte Suprema, tanto assim que limita sua contestação unicamente à ausência de oportunidade de escolher o rendimento sobre o qual deve recair a glosa.22. Este direito de opção e a possibilidade de aplicação do teto sobre o benefício previdenciário são, pois, as duas primeiras questões a serem enfrentadas.23. Nesse sentido, lembro que o art. 133 da Lei 8.112/1990, ao tratar da acumulação irregular de cargos, empregos e funções públicas, prevê a notificação do servidor para, no prazo de 10 dias, manifestar sua opção.25. Também o art. 225 do mesmo diploma legal, ao cuidar da acumulação indevida de pensões, prevê a mesma possibilidade de manifestação de opção do interessado.26. Por sua vez, em casos de extrapolação do teto na acumulação lícita de remunerações com benefícios previdenciários, a jurisprudência desta Casa tem admitido a possibilidade de glosa do excesso nestes últimos (Acórdãos do Plenário 1.994/2015 e 3.160/2016, ambos relatados pelo Ministro Benjamin Zymler).27. Assim, em analogia aos procedimentos definidos no Estatuto do Servidor Público e conforme o entendimento desta Corte, deveria ter sido conferida ao interessado a oportunidade de manifestar sua opção pela fonte de renda sobre a qual deseja ver incidir o corte do excesso, escolha essa que pode recair o benefício previdenciário.28. Dessa forma, no tocante a esse ponto, deve ser dado provimento ao recurso inicial do interessado, de modo a lhe ser assegurado o direito de optar".15. Nessa seara, o presente recurso hierárquico não merece prosperar, devendo ser ratificado o entendimento da Presidência do Tribunal e aplicado o que restou decidido no Tema 359 - STF, em sua literalidade, ou seja, a acumulação de proventos com pensão ou benefício previdenciário deve respeitar o teto constitucional.Acórdão:9.1. conhecer do recurso para, no mérito, negar-lhe provimento, ratificando o despacho decisório proferido pela Presidência do Tribunal (peça 33);9.2. definir como marco temporal para a cobrança dos valores retroativos recebidos a maior a data de 21/08/2020, referente à publicação da ata contendo a tese fixada no julgamento do Tema com Repercussão Geral n. 359/STF;9.3. informar à recorrente sobre o direito à manifestação de opção acerca do rendimento sobre a qual deseja que haja aplicação do teto constitucional, que pode incidir tanto sobre a sua remuneração, proventos de aposentadoria, pensão ou benefício previdenciário;9.4. determinar à Secretaria-Geral de Administração que efetue a aplicação do teto constitucional às remunerações, proventos de aposentadoria ou pensões pagas pelo Tribunal, estendendo os efeitos da presente deliberação aos demais processos administrativos em trâmite no Tribunal;