Acórdão 7956/2024
VotoTrata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União ao Município de Vigia/PA, por meio do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS) para execução dos serviços de Proteção Social Básica (PSB) e de Proteção Social Especial (PSE), no exercício de 2013.2. Conforme consignado pelo tomador de contas, o fundamento para a instauração do presente processo foi a constatação das seguintes irregularidades:"Aplicação de recursos federais em finalidade diversa daquela previamente pactuada, sem autorização prévia do órgão repassador, em benefício do ente federado.Ausência dos documentos comprobatórios da despesa de programa do FNAS.Pagamento indevido de tarifas bancárias, no âmbito do PSB/PSE."3. O relatório apontou débito no valor histórico de R$ 90.372,29, sob a responsabilidade do Sr. [responsável], prefeito do Município de Vigia/PA, no período de 1º/1/2013 a 31/12/2016, na condição de gestor dos recursos.4. No âmbito deste Tribunal, foi realizada a citação do Sr. [responsável], pela ausência dos documentos comprobatórios das despesas realizadas com recursos repassados para a execução dos programas do FNAS.5. O responsável foi também ouvido em audiência pela aplicação de recursos federais em finalidade diversa daquela previamente pactuada, sem autorização prévia do órgão repassador.6. Além disso, foi promovida a citação do Município de Vigia/PA por ter se beneficiado indevidamente desses recursos cuja finalidade foi desvirtuada em prol do ente federado.II7. O Sr. [responsável] apresentou defesa alegando, em síntese, (i) que aplicou os recursos dentro dos ditames legais, sempre com a finalidade de beneficiar os munícipes; (ii) que não houve desvio de finalidade, já que não teria sido apontado qualquer dano ao Erário ou locupletamento dos valores por parte do ex-gestor, quando muito, poderia se observar apenas desvio de objeto; e (iii) que na adequação da penalidade a ser imposta deve-se observar os princípios da proporcionalidade e razoabilidade, não tendo ocorrido má-fé do responsável na condução de suas atividades.8. Por sua vez, o Município de Vigia/PA entende que não deve ser responsabilizado, dado que a aplicação dos recursos em finalidade diversa daquela previamente pactuada foi resultante da tomada de decisão do gestor e que deveria ser aplicado o princípio da intranscendência, não devendo o município arcar com um débito que não teria dado causa e para o qual não possui recursos para adimpli-lo.III[...]10. Após o exame das alegações de defesa apresentadas, a unidade técnica propõe julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], condená-lo ao pagamento do débito apurado, com a exclusão dos valores comprovados pela documentação juntada, e aplicar-lhe as multas previstas nos arts. 57 e 58 da Lei 8.443/1992.11. Ademais, propõe rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo ente municipal. Todavia, tendo em vista a impossibilidade da aferição da boa-fé de pessoa jurídica de direito público, de acordo com o art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, propõe que seja concedido novo e improrrogável prazo para recolhimento do débito atualizado monetariamente, sem incidência de juros de mora.12. Por sua vez, o representante do Ministério Público junto ao TCU entende que deve ser reconhecida a prescrição ordinária em relação ao Município de Vigia/PA, com fundamento nos arts. 2º, 4º, inciso IV, e 11, todos da Resolução TCU 344/2022, "tendo em vista que somente veio a ser apontado como possível responsável pelo débito em 25/04/2023, mais de cinco anos após o início da marcha prescricional, não se lhe comunicando os efeitos interruptivos dos atos apuratórios anteriores".13. Alternativamente, caso a proposta não seja aceita por esta Corte, manifesta anuência à proposta da unidade técnica.IV14. Acolho a instrução da unidade técnica e adoto seus fundamentos como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que faço a seguir.[...]18. A alegação do Município de Vigia/PA de que não deve ser responsabilizado, uma vez que a aplicação dos recursos em finalidade diversa daquela previamente pactuada foi resultante da tomada de decisão do gestor, não pode ser acolhida. Conforme a Decisão Normativa 57/2004, cabe ao ente federado, e não ao ex-gestor, a obrigação de recompor, com recursos próprios, os valores dispendidos indevidamente com desvio de finalidade.19. Restou evidenciado nos autos que as despesas realizadas com desvio de finalidade (locação de veículo para Conselho Tutelar; vigilante, folha de pagamento, contribuição patronal e aquisição de material de consumo da Secretaria Municipal de Assistência Social; empréstimo consignado e contribuição patronal de servidores do programa Bolsa Família; recargas de toner e cartuchos das impressoras do Programa Bolsa Família, entre outras) foram feitas em benefício do ente municipal, cabendo-lhe a devolução dos recursos. Ao agente público causador da irregularidade deve ser aplicada a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992.20. Dessa forma, não há que se falar em aplicação do princípio da intranscendência no presente caso.21. Todavia, conforme apontou a unidade técnica, tendo em vista a impossibilidade da aferição da boa-fé de pessoa jurídica de direito público, de acordo com o art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, deve ser concedido novo e improrrogável prazo para recolhimento do débito atualizado monetariamente, sem incidência de juros de mora.V22. No que diz respeito à prescrição, a unidade técnica examinou a possibilidade de sua ocorrência à luz da Resolução TCU 344/2022 e concluiu que não houve a incidência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva no caso concreto.23. O representante do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), por sua vez, entende que deve ser reconhecida a prescrição ordinária em relação ao Município de Vigia/PA, com fundamento nos arts. 2º, 4º, inciso IV, e 11, todos da Resolução TCU 344/2022. Para o representante do Parquet, os atos apuratórios anteriores à citação do ente municipal, que ocorreu em 25/4/2023, mais de cinco anos após o início da marcha prescricional, não devem ser considerados atos capazes de interromper a prescrição.24. A esse respeito, transcrevo trecho do Acórdão 12.583/2023-1ª Câmara, de minha relatoria, que acolheu tese diversa da ora defendida pelo MPTCU, inclusive mencionando relevantes entendimentos do STF e de outro precedente desta Corte de Contas, objeto do Acórdão 8.693/2023-1ª Câmara (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues):"17. Reforçando a linha argumentativa apresentada acima, o Acórdão 8.693/2023-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, deixou assente o entendimento de que o Ato inequívoco de apuração do fato interrompe a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, mesmo nos casos em que ainda não exista a identificação de todos os responsáveis pela irregularidade objeto da investigação. Isso porque o art. 2º, inciso II, da Lei 9.873/1999 estabelece que a interrupção ocorre com a apuração do fato, não fazendo menção explícita à apuração da autoria.18. O Ministro Walton Alencar Rodrigues, com a lucidez que lhe é peculiar, apresentou a seguinte fundamentação na decisão acima (grifos acrescidos):"O estabelecimento do juízo de solidariedade da Fundação com o Prefeito responsável pela gestão dos recursos somente exsurgiu na fase externa do processo:32. A SPPE responsabilizou o Sr. [responsável], prefeito à época, pela omissão no dever de prestar contas, em razão de ele ser o responsável pela gestão dos recursos. Com base na análise supra, verifica-se que a [fundação] deve ser incluída também no rol de responsáveis, porque foi contratada para a execução dos serviços de qualificação e não logrou comprovar o cumprimento das metas físicas, bem como em face das irregularidades na execução financeira pontuadas nos tópicos anteriores. (peça 24, p. 11) No curso processual, a citação do recorrente ocorreu em 3/3/2020 (peça 39), merecendo reflexão se o ato de inequívoco de apuração, à exemplo da Nota Técnica 26/2015, de 17/3/2015, tem o condão de interromper o curso do prazo prescricional, ainda que as medidas inequívocas de apuração das condutas estivessem individualmente descritas e imputadas ao Prefeito signatário do Plano de Implementação.Não desconheço que os julgados do Supremo Tribunal Federal ainda não guardam uma linha de pensamento uníssona. Embora no julgamento dos MMSS 37.807, 37.807, 38.627 tenha sido ressalvada a necessidade de ciência do interessado como condição para a interrupção do prazo prescricional, aponto, por exemplo, o julgamento do AgR no MS 37.913, que reconheceu a interrupção do prazo prescricional, ainda que não houvesse a citação pessoal do responsável:EMENTA AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELIBERAÇÃO DO TCU. IMPUTAÇÃO DE DÉBITO E APLICAÇÃO DE MULTA. LUSTRO PRESCRICIONAL ESTATUÍDO NA LEI Nº 9.873/1999. INTERRUPÇÃO DA PRESCRIÇÃO POR ATOS INEQUÍVOCOS QUE, ANTERIORES À CITAÇÃO DO IMPETRANTE NA TOMADA DE CONTAS ESPECIAL, IMPORTARAM NA APURAÇÃO DO FATO. VIABILIDADE. PRECEDENTES. AUSÊNCIA DE PROVA INEQUÍVOCA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER.À luz dos marcos interruptivos indicados nas informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União, a imputação de débito e a aplicação de multa não foram alcançadas pelo lustro prescricional estatuído na Lei nº 9.873/1999.Ainda quando anterior à citação em tomada de contas especial, ato inequívoco, que importe na apuração do fato, é apto a interromper o fluxo do prazo prescricional, nos termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999. Precedentes: MS 37293 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 30.4.2021; e MS 35208 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, DJe de 10.02.2021. 3. Agravo interno conhecido e não provido.No mesmo sentido, o AgR MS 38.783:Ementa: Direito Administrativo. Agravo interno em Mandado de Segurança. Prescrição da pretensão punitiva em tomada de contas especial do Tribunal de Contas da União (TCU). Ocorrência de fatos interruptivos da prescrição. Impossibilidade de sustentação oral em embargos de declaração.Agravo interno em mandado de segurança. Impetração contra o acórdão nº 1.011/2022, confirmatório dos acórdãos nº 588/2022 e nº 160/2020, todos do TCU, que teriam condenado as impetrantes à pena de inidoneidade para licitar. Alegação de prescrição da pretensão punitiva e de violação do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.O art. 2º, I e II, da Lei nº 9.873/1999 prevê que a prescrição se interrompe pela citação ou notificação do interessado ou por qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato. No caso concreto, houve várias causas interruptivas do lapso prescricional, de modo que não se pode reconhecer a inércia do Tribunal de Contas.Não é necessária a ciência do interessado para que os atos inequívocos de investigação, previstos no art. 2º, II, da Lei nº 9.873/1999, operem o efeito interruptivo do prazo prescricional. Precedentes.Ausência de violação ao devido processo legal, contraditório e ampla defesa. Tais direitos devem ser exercidos nos termos da legislação pertinente. Vedação de sustentação oral em julgamento de embargos de declaração perante o TCU (art. 168, caput e § 9º do RI/TCU).Agravo interno a que se nega provimento. (MS 38783 AgR, Relator (a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 22/02/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-02-2023 PUBLIC 28-02-2023) O art. 2º, II, da Lei 9.873/99 afirma que a interrupção ocorre com a "apuração do fato", não fazendo menção explícita à apuração da autoria.A distinção entre a identificação do fato (apuração do fato) e o juízo de atribuição de responsabilidade (apuração da autoria) é importante em processos de natureza sancionatória, pois, em regra, embora o agente imediato da gestão irregular possa ser identificado sem maiores dificuldades, a identificação da responsabilidade do "terceiro que, como contratante ou parte interessada na prática do mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado" (art. 12, § 2º, "b", da Lei 8.443/92), nem sempre é de uma evidência clara, exigindo o aprofundamento da atividade de apuração.Não é incomum que os elementos que mostram a existência de responsáveis solidários são avaliados apenas no momento do ingresso do processo de TCE na fase externa, demonstrando, assim, que a apuração do fato é um marco objetivo da interrupção da prescrição, não dependendo da ciência do terceiro causador do dano, uma vez que o órgão instaurador da TCE sequer possuía elementos para caracterizar, com convicção, os contornos subjetivos da ocorrência ilícita."25. Assim, com as devidas vênias ao representante do MPTCU, entendo, em linha com a unidade técnica, que não se operou a prescrição em relação ao Município de Vigia/PA.Acórdão9.1. fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, a contar das notificações, com fundamento no art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992 e art. 202, §§ 2º e 3º, do Regimento Interno, para que o Município de Vigia/PA efetue e comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia a seguir especificada aos cofres do Fundo Nacional de Assistência Social, atualizada monetariamente a partir da data indicada até a data do efetivo recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: [...]9.2. informar ao Município de Vigia/PA que a liquidação tempestiva do débito atualizado monetariamente saneará o processo e permitirá que as contas sejam julgadas regulares com ressalva, dando-lhe quitação, nos termos dos art. 12, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, § 4º, do RI/TCU, ao passo que a ausência dessa liquidação tempestiva levará ao julgamento pela irregularidade das contas, com imputação de débito a ser atualizado monetariamente e acrescido de juros moratórios nos termos do art. 19 da Lei 8.443/1992;