Acórdão 2139/2022
Voto:Trata-se de acompanhamento dos atos relacionados à proposta apresentada pela [concessionária] à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) com o intuito de transferência do controle acionário e de celebração de termo de ajustamento de conduta (TAC) no âmbito da concessão da BR-163/MT.2. A documentação referente ao pleito apresentado pela concessionária foi encaminhada a este Tribunal pela ANTT no dia 24 de agosto deste ano, no bojo do processo de representação TC 034.032/2017-7, de minha relatoria, no qual haviam sido apuradas irregularidades na gestão do contrato de concessão da BR-163/MT. Naquela oportunidade, o Tribunal expediu determinações à ANTT, por meio do Acórdão 2.644/2019-TCU-Plenário, para que se promovesse o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e fossem executadas as garantias de execução do ajuste, em decorrência dos descumprimentos de obrigações contratuais por parte da concessionária.3. Enquanto as determinações expedidas no mencionado acórdão encontravam-se suspensas em razão da interposição de recursos, ocorreram importantes eventos na concessão da BR-163/MT, os quais serão descritos mais adiante, dentre eles a recente proposta de TAC objeto destes autos. Finalmente, as disposições do Acórdão 2.644/2019-TCU-Plenário foram mantidas após o julgamento de pedido de reexame e de embargos de declaração, Acórdãos 1.133/2022-TCU-Plenário e 1.838/2022-TCU-Plenário, respectivamente, ambos de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues.4. A ANTT, então, protocolou no TC 034.032/2017-7 a documentação apresentada pela [concessionária] com a solicitação de transferência de controle acionário e de proposta de TAC, a fim de que este Tribunal avaliasse sua regularidade e se teriam o condão de tornar as determinações do Acórdão 2.644/2019-TCU-Plenário insubsistentes por perda de objeto. Considerando o estágio processual daqueles autos e a relevância de se acompanhar os atos adotados pela agência reguladora a respeito da proposta da [concessionária], determinei a autuação deste apartado. Quanto à repercussão no cumprimento das determinações do Acórdão 2.644/2019-TCU-Plenário, determinei a análise no processo de monitoramento já autuado (TC 039.754/2019-7).5. De início, destaco a relevância e o ineditismo do caso, cujo elemento mais distintivo é a proposta de que uma entidade do estado de Mato Grosso assuma o controle da [concessionária], aportando recursos para permitir a realização de investimentos correspondentes às obrigações contratuais da concessionária. A entidade, no caso, é a MT Participações e Projetos S.A. (MT-PAR), sociedade de economia mista do estado de Mato Grosso, criada em 2012. As razões que motivaram o governo do estado de Mato Grosso a pretender assumir o controle acionário da [concessionária] são descritas a seguir.[...]20. Apresento, a seguir, uma síntese das propostas do TAC, seguida da análise da unidade instrutora.[...]21. Conforme já mencionado, a MT-PAR apresentou à concessionária a intenção de assunção de seu controle societário, com vistas a restabelecer o adimplemento contratual. De acordo com a empresa, para que seja possível essa assunção, é necessário que seja formalizado, junto à ANTT, um TAC, com novas condições que buscam solucionar as causas de frustração das negociações anteriores, buscando trazer maior sustentabilidade financeira para o projeto, juntamente com o comprometimento do novo acionista com a concessão.22. A lógica da nova proposta é a preservação da continuidade do serviço público, com retomada imediata das obras, substituindo o atual controlador da concessionária por entidade vinculada ao governo do estado com capacidade financeira para suportar os vultosos investimentos que se fazem necessários na rodovia.23. As principais condições a serem pactuadas no TAC são as seguintes:[...]e) suspensão dos processos no TCU: TC 032.830/2016-5, TC 023.217/2015-4 e TC 034.032/2017-7;[...]51. A versão inicial do TAC analisada pela unidade instrutora (peça 4) previa como condição de eficácia do ajuste a homologação, pelo TCU, dos requerimentos de suspensão dos seguintes processos, até o cumprimento integral do TAC: TC 032.830/2016-5, TC 023.217/2015-4 e TC 034.032/2017-7. A análise transcrita no relatório que antecede este voto fez uma adequada contextualização do objeto, da relatoria e do estágio processual de cada um deles, sendo desnecessário reproduzi-los, por dever de síntese.52. Sobre a questão, a unidade instrutora trouxe o seguinte precedente constante do Acórdão 1.969/2022-TCU-Plenário:"21. Reforço que a competência de controle externo deste Tribunal, de matriz constitucional, não se vincula às interpretações jurídicas pactuadas em termos ou compromissos de ajustamento de conduta, cujo propósito, conforme bem elucidado no parecer do Parquet, é apenas evitar a continuidade de ações administrativas ou judiciais tendentes a gerar sanções ao compromissário, movidas pela Administração Pública ou pelo Ministério Público. Os termos pactuados estabelecem compromisso jurídico entre as partes (compromissário e autoridade legitimada), sem afastar a possibilidade de atuação de outros agentes de controle."53. Após a conclusão da instrução, a MT-PAR apresentou à ANTT nova redação para as cláusulas que tratam dos processos do TCU (peça 38), excluindo a necessidade de anuência deste Tribunal à suspensão dos processos, porém incluindo a obrigação de que a agência suspendesse a aplicação, no contrato de concessão, de quaisquer impactos econômico-financeiros decorrentes de determinações proferidas pelo Tribunal nesses processos.54. A meu ver, a análise de unidade instrutora, com a qual me alinho, permanece válida, mesmo após a alteração nas cláusulas do TAC.55. As determinações do TCU têm caráter cogente e decorrem da própria Constituição Federal (art. 71, inciso IX). Sendo assim, a previsão de suspensão do cumprimento de determinações exaradas por este Tribunal, com base em cláusula do TAC, não encontra respaldo no ordenamento jurídico. Além de ser inócua, essa cláusula pode ensejar condutas sujeitas à sanção dos responsáveis (art. 58, incisos IV e VII, da Lei 8.443/1992).56. Poderia propor uma determinação para que a cláusula em exame fosse excluída do TAC, mas deixo de fazê-lo por entender suficiente dar ciência à ANTT a respeito da irregularidade dessa cláusula.57. Cabe reconhecer, contudo, que os termos do TAC proposto certamente trarão repercussões nas questões tratadas nos mencionados processos, por tratarem de obrigações que agora estão sendo renegociadas e também eram discutidas, em maior ou menor grau, naqueles autos.58. Entendo que a melhor forma de solucionar essas pendências é por meio de uma análise específica em cada um desses processos, posto que seus respectivos relatores terão maior propriedade para identificar as exatas consequências do TAC nas situações objeto de seus processos, observando as peculiaridades do presente caso, que requerem razoabilidade e sensibilidade desta Corte de Contas.59. Caso seja acolhido o acórdão que ora proponho, tenho certeza de que a decisão do Plenário servirá de paradigma para a solução a ser adotada nos mencionados processos, considerando as especificidades de cada caso.60. Naturalmente, o Tribunal não se furtará em considerar as especificidades e o impacto do possível TAC a ser firmado quando do exame das matérias tratadas nos aludidos processos, assim como proceder com a cautela e zelo necessários ao caso.Acórdão:9.2. dar ciência à Agência Nacional de Transportes Terrestres acerca das seguintes impropriedades identificadas no processo administrativo e na minuta de TAC objeto deste acompanhamento:9.2.1. a cláusula 3.1, "vi", da minuta de TAC, em que a agência se obriga a suspender a aplicação de determinações proferidas por este Tribunal, não encontra respaldo no ordenamento jurídico e pode ensejar a sanção de responsáveis, com fundamento no art. 58, incisos IV e VII, da Lei 8.443/1992;