Acórdão 1048/2018
Voto:Cuidam os autos de representação formulada pelo Procurador do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas da União, Júlio Marcelo de Oliveira, em razão do suposto descumprimento, por parte do Exmo. Sr. Presidente da República, Michel Miguel Elias Temer Lulia e do Exmo. Sr. Ministro da Saúde, Ricardo José Magalhães Barros, do percentual mínimo definido constitucionalmente para aplicação em ações e serviços públicos de saúde (ASPS) pela União, no exercício financeiro de 2016.2. A representação do douto procurador adere integralmente ao teor da denúncia objeto do TC 011.935/2017-0, apresentada por Élida Graziane Pinto, Procuradora do Ministério Público de Contas junto ao Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, e por [omissis], Economista, com amparo no art. 5º, XXXIV, alínea a combinado com o art. 74, § 2º, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) e art. 53 da Lei 8.443/1992. Referida denúncia foi autuada sob o número TC 011.935/2017-0 e apensado aos presentes autos conforme despacho de 24/5/2017 daquele processo.3. A questão em análise versa sobre dois aspectos.4. A um, alega-se que o descumprimento decorreria do não atingimento, no exercício de 2016, do piso de 15% (quinze por cento) da receita corrente líquida federal (RCL), assim fixado de acordo com o art. 198, § 2º, inciso I, da CRFB, em razão da revogação do art. 2º da Emenda Constitucional 86, de 18/3/2015, pela Emenda 95, esta promulgada em 15/12/2016. Ou seja, propõe-se seja adotada antecipadamente a regra do art. 110, inciso I, do ADCT, cuja eficácia normativa foi expressamente prevista para 2017. Nestes termos, o valor mínimo a ser aplicado pela União em ações e serviços públicos de saúde em 2016 passaria de R$ 95.366.607.468,00 para R$ 108.371.144.850,00, o que corresponderia a um déficit de aplicação de R$ 2,574 bilhões, considerando que o aporte realizado no ano passado foi efetivamente superior ao mínimo então previsto.5. A dois, defende-se a aplicação, a título de compensação, das disponibilidades provenientes de cancelamento, em 2015, de restos a pagar de exercícios anteriores (até 2014), em acréscimo ao piso federal que deveria ter sido aplicado em 2016.6. Em despacho datado de 24/5/2017, acompanhando integralmente a análise empreendida pelas unidades especializadas Semag e SecexSaude deste Tribunal, consoante instrução de peça 9, conheci da presente Representação e indeferi a medida excepcional pleiteada, uma vez que não restaram configurados os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora. Determinei a realização de diligências saneadoras, suspendi o sigilo do processo e facultei aos Ministros do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, da Fazenda, da Saúde e da Casa Civil, assim como ao Advogado-Geral da União, a manifestação sobre a matéria.7. Procedidas às comunicações processuais competentes e saneados os autos, a instrução de mérito da Semag propõe considerar improcedente a representação em razão da inexistência de irregularidades na aplicação do mínimo do exercício de 2016, assim como na compensação das disponibilidades de caixa provenientes de cancelamento de restos a pagar não processados no exercício de 2015. Ademais, sugere a expedição de medidas corretivas por meio de determinações e alertas.8. Dada a relevância da matéria tratada neste processo e considerando a representação formulada pelo MPU/TCU, determinei a remessa dos autos ao Gabinete do Procurador-Geral. O Procurador Júlio Marcelo de Oliveira  exarou parecer, cujo teor opinativo foi transcrito no relatório precedente, divergindo parcialmente da análise esposada pela unidade instrutora, pois entende que está clara a intenção do legislador em trazer já para o exercício de 2016 a obrigação de se aplicar 15% da receita corrente líquida em serviços e ações da saúde. No que tange à questão relativa aos restos a pagar, o representante do Parquet especializado anui ao entendimento da Semag.9. Preliminarmente, ratificando o despacho de peça 11, conheço da presente representação por restarem configurados os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237 c/c o art. 235 do Regimento Interno do TCU assim como por tratar-se de matéria constitucional, consoante o disposto no art. 198, § 3º, inciso III, da CRFB, disciplinada pela Lei Complementar 141/2012, cujo art. 25, parágrafo único, define expressamente a competência do Tribunal de Contas da União para a verificação da aplicação dos recursos mínimos em ações e serviços públicos de saúde.10. Quanto ao mérito, a despeito do zeloso parecer do douto procurador, manifesto minha concordância integral com a análise realizada pela Semag, cujos argumentos adoto como minhas razões de decidir, com um ajuste necessário em decorrência da decisão judicial proferida posteriormente à instrução técnica, consoante passo a expor.[...]31. O segundo ponto tratado nesta representação questiona a compensação do saldo de restos a pagar cancelados em 2015 referentes a empenhos de exercícios anteriores em acréscimo ao piso federal que deveria ter sido aplicado em 2016.32. De início, enalteço a análise realizada pela Semag que muito bem contextualizou o tema dos restos a pagar, esclarecendo como se dá seu funcionamento no modelo constitucional previsto para o orçamento anual e elucidando com números o quanto isso representa na função saúde e para os exercícios sob exame, comparativamente a despesas de outras naturezas. Foi demonstrado que, dentre as políticas públicas marcadas por processos licitatórios complexos e transferências voluntárias e obrigatórias em volume elevado, a política de saúde é a que apresenta menor índice de inscrição em restos a pagar.33. Também foi mencionada a prática de escapismo adotada por entes da Federação, que durante alguns anos lançaram mão do instituto dos restos a pagar não processados para desvincular recursos da saúde, a despeito do que dispõe o art. 8º, parágrafo único da LRF.34. Em decorrência, exsurge o disposto no art. 24, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 141/2012 estipulando que as disponibilidades decorrentes de cancelamentos ou prescrições de restos a pagar que tenham sido considerados no cálculo de apuração do gasto mínimo em saúde em exercícios anteriores deverão necessariamente ser aplicadas em ações e serviços públicos de saúde até o término do exercício seguinte ao do cancelamento ou da prescrição dos respectivos restos a pagar, mediante dotação específica para essa finalidade. E, para viabilizar a execução, o monitoramento e o controle da previsão legal, foram criadas as Modalidades de Aplicação 35, 45, 73, 75 e 95, que norteiam, no Siafi, a execução orçamentária e financeira dessas despesas.35. Assim, acolhendo proposição da Semag, determinei a realização de diligência à Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (SOF) e à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), com vistas a identificar quais operações de restos a pagar cancelados entre 2007 e 2011 se referiam a despesas consideradas no conceito de ações e serviços públicos de saúde, já que, até 2011, tal informação não estava disponibilizada no Siafi.36. Saneados os autos, a análise da Semag quanto ao ponto concluiu que houve pleno cumprimento das regras previstas no art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 24, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 141/2012, no que diz respeito às operações de cancelamento de restos a pagar realizadas ao longo da execução orçamentário-financeira de 2015, com compensação obrigatória em 2016, conclusão que contou com a anuência do representante do Ministério Público de Contas e com a qual manifesto minha integral anuência.37. Oportuno destacar o registro feito pela Semag no sentido de que o Tribunal tem reiterado o entendimento, nos pareceres prévios das contas presidenciais a partir de 2012, de que não cabe exigência de compensação caso o cancelamento de restos a pagar do exercício de competência seja inferior ao valor que excedeu o mínimo efetivamente aplicado em ações e serviços públicos de saúde, uma vez que o art. 24, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 141/2012 assegura a compensação de eventual cancelamento e/ou prescrição da parcela considerada para fins de cálculo do mínimo constitucional.38. Ademais, embora a SOF e a STN tenham, em suas respostas às diligências, manifestado divergência das conclusões da unidade instrutora, reafirmando seu entendimento de que os valores de restos a pagar cancelados a serem compensados devem referir-se tão somente aos empenhos e inscrições a partir da nova base de cálculo, ou seja, a partir do exercício de 2012, cabe esclarecer que a divergência foi enfrentada nos autos do TC 012.762/2012-1, que tratou de levantamento de auditoria instaurado no ano de publicação da Lei Complementar 141/2012, e resultou no Acórdão 1.376/2015-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar.39. Assim, consoante apontou a Semag, tem sido ratificado o posicionamento desta Corte no sentido de que, no caso de restos a pagar processados computados para o mínimo constitucional, inscritos e eventualmente cancelados a qualquer tempo, ainda que não haja previsão expressa no art. 24 da Lei Complementar 141/2012, deve haver a devida compensação, seja com amparo no art. 8º, parágrafo único, da LRF, seja por analogia à regra prevista no § 1º daquele dispositivo. Nessa linha, os pareceres prévios proferidos a partir de 2012 têm considerado falha formal a falta de execução da compensação dos restos a pagar cancelados, reputando-se compensado, todavia, no caso de haver excedente suficiente em relação ao mínimo aplicado no referido exercício.40. Feita essa breve contextualização quanto à evolução do exame da matéria acerca da necessidade de compensação dos cancelamentos de restos a pagar não processados considerados para cálculo dos mínimos de saúde, vale transcrever o seguinte excerto da instrução da Semag que elucida, de maneira resumida, os números levantados e conclusões alcançadas:[...]41. Destarte, à vista dos números demonstrados pela Semag e considerando o excedente líquido verificado em relação aos mínimos previstos para os exercícios de 2015 e 2016, verifico que não houve descumprimento das regras previstas no art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 24, §§ 1º e 2º, da Lei Complementar 141/2012, no que diz respeito às operações de cancelamento de restos a pagar realizadas ao longo da execução orçamentário-financeira de 2015.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 237, inciso I, do Regimento Interno TCU c/c art. 84 da Lei 8.443/1992, para considerá-la improcedente, em razão da inexistência de irregularidades na aplicação do mínimo do exercício de 2016, assim como na compensação das disponibilidades de caixa provenientes de cancelamento de restos a pagar não processados no exercício de 2015 (itens 87-157; 158-197; 216-242 da instrução transcrita no relatório precedente);