Acórdão 1268/2024
Sumário:1. Possui direito de opção pela transposição para quadro em extinção da Administração Pública Federal o empregado contratado por empresa estatal de município dos ex-territórios de Amapá e de Roraima que tenha exercido atribuições de forma direta ao município, desde que comprove, cumulativamente, o atendimento aos requisitos previstos no artigo 31, caput e §§1º e 5º, da Emenda Constitucional 19/1998.2. Para os casos do ex-território de Rondônia, não possui direito de opção pela transposição para quadro em extinção da Administração Pública Federal o empregado contratado por empresa estatal do município do ex-território, ainda que tenha desempenhado suas atribuições de forma direta à administração do município, por meio de celebração de convênio entre esse município e aquela empresa estatal, por falta de amparo constitucional no art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988.Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, conheço da consulta formulada pelo Ministro-Chefe Substituto da Advocacia-Geral da União (AGU) acerca da possibilidade de transposição, para os quadros em extinção da Administração Pública Federal (APF), dos empregados contratados, sem concurso público, por empresa estatal criada por município de ex-território federal, que tenham exercido atribuições junto à administração do município, por meio da celebração de convênios entre o município e a referida empresa estatal municipal.[...]4. O feito foi analisado pela Unidade de Auditoria Especializada em Governança e Inovação (AudGovernança), tendo a unidade se manifestado no sentido de responder à autoridade consulente que: (i)   essa transposição é possível para os empregados contratados por empresa estatal de município dos ex-territórios de Amapá e Roraima, desde que atendidos os requisitos do art. 31 da Emenda Constitucional (EC) 19/1998; e (ii) tal direito não se estende a casos do ex-território de Rondônia, por ausência de previsão no artigo 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988 (ADCT).5. Antecipo minha integral concordância com as análises e conclusões da unidade especializada, que incorporo às razões de decidir, sem prejuízo dos comentários a seguir.6. Contextualizando o assunto, transcrevo trechos do voto que proferi quando da prolação do Acórdão 1.373/2022-Plenário:"9. O ex-Território de Rondônia foi alçado à condição de Estado pela Lei Complementar 41 de 22/12/1981, tendo sido instalado em 4 de janeiro do ano seguinte. Já os ex-Territórios do Amapá e de Roraima foram transformados em Estados pela Constituição Federal vigente, promulgada em 05/10/1988.10. Dez anos após, a Emenda Constitucional 19/1998 previu, em seu art. 31, que várias categorias de servidores dos ex-Territórios do Amapá e de Roraima que prestavam serviços na data em que foram transformados em estados constituiriam quadro em extinção da Administração Pública Federal, transferindo o ônus de manutenção desses servidores para a União, ainda que continuassem a prestar serviços aos respectivos Estados, na condição de cedidos.11. Os servidores do ex-Território de Rondônia passaram a ter o mesmo tratamento com a edição das Emendas Constitucionais 38/2002 e 60/2009, no que se refere à transposição dos seus servidores para o quadro em extinção da União.12. Posteriormente, a Emenda Constitucional 79/2014, além de reiterar o vínculo funcional com a União dos servidores admitidos nos quadros dos Municípios integrantes dos ex-Territórios, estendeu o rol dos servidores que poderiam exercer o direito de opção para ingressar no quadro em extinção da União, igualando o tratamento oferecido aos servidores dos três ex-Territórios e fixou o prazo máximo de 180 dias para que o poder central regulamentasse o enquadramento dos servidores.13. Essa alteração constitucional passou também a distinguir do conjunto de servidores dos ex-Territórios que poderiam optar pela transposição para o quadro em extinção da administração federal, aqueles que foram admitidos regularmente e que se encontravam no exercício de funções policiais nas Secretarias de Segurança Pública. Esses foram inicialmente enquadrados na carreira da Polícia Civil dos ex-Territórios, independentemente de terem sido ou não admitidos originalmente em postos policiais.14. Com efeito, foi editada a Medida Provisória 660/2014, transformada na Lei 13.121/2015 e revogada pela vigente Lei 13.681/2018, que é regulamentada pelo Decreto 10.020/2019, com a redação dada pelo Decreto 10.666/2021, que, entre outras providências, instituiu a CEEXT [Comissão dos Ex-Territórios Federais], a quem é atribuída a análise técnica dos requerimentos de opção para a inclusão dos servidores dos ex-Territórios no quadro em extinção da União e dos seus correspondentes reenquadramentos.15. Além disso, em 2017, a Emenda Constitucional 98, ao alterar a Emenda Constitucional 19/1998, incluiu, no quadro em extinção da União, servidor público, integrante da carreira de policial, civil ou militar e qualquer pessoa que haja mantido relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública dos ex-Territórios ou dos Estados em que foram transformados, inclusive suas prefeituras, na fase de instalação dessas unidades federadas.16. Tal previsão aumentou exponencialmente a quantidade de pessoas beneficiadas, bem como flexibilizou os meios probatórios para a comprovação de relação ou vínculo para fins de enquadramento."[...]10. Ao detalhar as regras aplicáveis aos servidores que atuavam naqueles territórios, lembro que a EC 38/2002 alterou o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e estabeleceu a seguinte regra para policiais militares e servidores municipais do ex-território de Rondônia:"Art. 89. Os integrantes da carreira policial militar e os servidores municipais do ex-Território Federal de Rondônia que, comprovadamente, se encontravam no exercício regular de suas funções prestando serviço àquele ex-Território na data em que foi transformado em Estado, bem como os servidores e os policiais militares alcançados pelo disposto no art. 36 da Lei Complementar nº 41, de 22 de dezembro de 1981, e aqueles admitidos regularmente nos quadros do Estado de Rondônia até a data de posse do primeiro Governador eleito, em 15 de março de 1987, constituirão, mediante opção, quadro em extinção da administração federal, assegurados os direitos e as vantagens a eles inerentes, vedado o pagamento, a qualquer título, de diferenças remuneratórias." (destaques acrescidos) 11. Observa-se o caráter limitado desse dispositivo: exclusivamente para policiais militares e servidores municipais que se encontravam prestando serviço ao território de Rondônia, na data em que este foi transformado em Estado.12. Já a possibilidade de transposição dos servidores dos ex-territórios de Roraima e Amapá foi contemplada no artigo 31 da EC 19/1998, que, em sua redação original, tinha alcance semelhante ao do artigo 89 do ADCT. Após as alterações promovidas pela EC 79/2014 e pela EC 98/2017, contudo, passou a vigorar com a seguinte redação:"Art. 31. A pessoa que revestiu a condição de servidor público federal da administração direta, autárquica ou fundacional, de servidor municipal ou de integrante da carreira de policial, civil ou militar, dos ex-Territórios Federais do Amapá e de Roraima e que, comprovadamente, encontrava-se no exercício de suas funções, prestando serviço à administração pública dos ex-Territórios ou de prefeituras neles localizadas, na data em que foram transformados em Estado, ou a condição de servidor ou de policial, civil ou militar, admitido pelos Estados do Amapá e de Roraima, entre a data de sua transformação em Estado e outubro de 1993, bem como a pessoa que comprove ter mantido, nesse período, relação ou vínculo funcional, de caráter efetivo ou não, ou relação ou vínculo empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública dos ex-Territórios, dos Estados ou das prefeituras neles localizadas ou com empresa pública ou sociedade de economia mista que haja sido constituída pelo ex-Território ou pela União para atuar no âmbito do ex-Território Federal, inclusive as extintas, poderão integrar, mediante opção, quadro em extinção da administração pública federal.   § 1º O enquadramento referido no caput deste artigo, para os servidores, para os policiais, civis ou militares, e para as pessoas que tenham revestido essa condição, entre a transformação e a instalação dos Estados em outubro de 1993, dar-se-á no cargo em que foram originariamente admitidos ou em cargo equivalente. § 2º Os integrantes da carreira policial militar a que se refere o caput continuarão prestando serviços aos respectivos Estados, na condição de cedidos, submetidos às disposições estatutárias a que estão sujeitas as corporações das respectivas Polícias Militares, observados as atribuições de função compatíveis com seu grau hierárquico e o direito às devidas promoções. § 3º As pessoas a que se referem este artigo prestarão serviços aos respectivos Estados ou a seus Municípios, na condição de servidores cedidos, sem ônus para o cessionário, até seu aproveitamento em órgão ou entidade da administração federal direta, autárquica ou fundacional, podendo os Estados, por conta e delegação da União, adotar os procedimentos necessários à cessão de servidores a seus Municípios.  § 4º Para fins do disposto no caput deste artigo, são meios probatórios de relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho, independentemente da existência de vínculo atual, além dos admitidos em lei:  I - o contrato, o convênio, o ajuste ou o ato administrativo por meio do qual a pessoa tenha revestido a condição de profissional, empregado, servidor público, prestador de serviço ou trabalhador e tenha atuado ou desenvolvido atividade laboral diretamente com o ex-Território, o Estado ou a prefeitura neles localizada, inclusive mediante a interveniência de cooperativa; II - a retribuição, a remuneração ou o pagamento documentado ou formalizado, à época, mediante depósito em conta-corrente bancária ou emissão de ordem de pagamento, de recibo, de nota de empenho ou de ordem bancária em que se identifique a administração pública do ex-Território, do Estado ou de prefeitura neles localizada como fonte pagadora ou origem direta dos recursos, assim como aquele realizado à conta de recursos oriundos de fundo de participação ou de fundo especial, inclusive em proveito do pessoal integrante das tabelas especiais.   § 5º Além dos meios probatórios de que trata o § 4º deste artigo, sem prejuízo daqueles admitidos em lei, o enquadramento referido no caput deste artigo dependerá de a pessoa ter mantido relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho com o ex-Território ou o Estado que o tenha sucedido por, pelo menos, noventa dias.  § 6º As pessoas a que se referem este artigo, para efeito de exercício em órgão ou entidade da administração pública estadual ou municipal dos Estados do Amapá e de Roraima, farão jus à percepção de todas as gratificações e dos demais valores que componham a estrutura remuneratória dos cargos em que tenham sido enquadradas, vedando-se reduzi-los ou suprimi-los por motivo de cessão ao Estado ou a seu Município."  (destaques acrescidos) 13. Constata-se que o constituinte derivado ampliou, de maneira substancial, aos casos de Amapá e Roraima o alcance dos direitos previstos no art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998, permitindo a possibilidade de transposição para os quadros em extinção da APF a agentes em circunstâncias bem mais amplas do que aquelas que haviam sido reconhecidas aos servidores municipais e policiais militares de Rondônia.14. A possibilidade de opção por integrar o quadro em extinção da Administração Pública Federal foi estendido a qualquer pessoa que comprove ter mantido, por pelo menos noventa dias, qualquer espécie de vínculo com a administração direta, indireta, autárquica e fundacional, empresa pública e sociedade de economia mista, no período de instalação dos Estados do Amapá e de Roraima.15. Tal possibilidade já havia sido reconhecida por este Tribunal ao apreciar o processo 034.566/2018-0, que tratou de representação:"autuada com objetivo de apurar indícios de transposições indevidas, derivadas da Emenda Constitucional 98/2017, para quadro em extinção da Administração Pública Federal, de pessoas que mantiveram qualquer espécie de vínculo precário com a Administração Pública dos ex-Territórios ou dos Estados do Amapá e de Roraima na fase de instalação dessas unidades federadas".16. Ao proferir o Acórdão 1.919/2019-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo), o Tribunal considerou a representação parcialmente procedente, apenas expedindo determinações e recomendações relacionadas aos procedimentos a cargo da Comissão Especial dos ex-territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima (CEEXT).17. Com efeito, as controvérsias jurídicas relacionadas à abrangência das alterações promovidas pela Emenda Constitucional 98/2017 guardam complexidades tais que ensejaram o ajuizamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5.935, de iniciativa da Procuradoria-Geral da República (PGR).18. A esse respeito, mais uma vez, permito-me transcrever trechos do voto que proferi quando da prolação do Acórdão 1.373/2022-Plenário:"33. Essa situação tão especial, qual seja a excepcionalização do princípio do concurso público por emenda constitucional, não deixou de ser judicializada. Veja-se, a propósito, a ementa da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em 22/05/2020, na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.935, que considerou, por unanimidade, constitucional a Emenda Constitucional 98/2017:'AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EC 98/2017. SERVIDORES DOS TERRITÓRIOS FEDERAIS. AMAPÁ E RORAIMA. ALEGADA OFENSA À CLÁUSULA PÉTREA DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS (ART. 60, § 4º, IV, CFRB). AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO NÚCLEO ESSENCIAL OU DE TENDÊNCIA A ABOLIR O PRINCÍPIO DO CONCURSO PÚBLICO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. DESENVOLVIMENTO DA FEDERAÇÃO. ISONOMIA MATERIAL. DIGNIDADE HUMANA PROTEGIDA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONHECIDA E JULGADA IMPROCEDENTE.1. Os direitos e garantias individuais foram alçados à condição de cláusula pétrea pela primeira vez na Constituição da República de 1988. O art. 60, §4º, IV, protege o texto constitucional de emendas que atinjam o núcleo essencial desses direitos ou tendam a aboli-los.2. A interpretação do alcance das cláusulas pétreas deve encontrar equilíbrio entre a preservação do núcleo identitário constitucional e o regime democrático. Precedentes.3. Presentes elementos que justifiquem o tratamento diferenciado, a norma que promove desequiparação de direitos concretiza a faceta material do princípio da isonomia (art. 5º, caput, CRFB). Precedentes.4. Ao excepcionar o princípio do concurso público por emenda constitucional e, em situação reconhecidamente singular, o legislador não afeta seu núcleo essencial nem busca aboli-lo.5. A forma federativa de Estado, outra cláusula pétrea, pressupõe a busca pelo desenvolvimento de cada ente, para a erradicação da pobreza e redução das desigualdades regionais (art. 3º, III, CRFB), sendo prerrogativa da União atuar nesse sentido também no exercício de seu Poder Legislativo.6. O ordenamento pátrio possui outras exceções ao concurso público, inclusive que garantem a efetivação de trabalhadores de ex-Territórios, cabendo ao constituinte derivado estabelecer critérios para alargá-la, bem como medir o impacto orçamentário.7. A proteção estabelecida pelo art. 60, § 4º, IV, da CRFB, visa precipuamente a garantia da dignidade humana, que não se encontra ameaçada, de qualquer forma, pela norma questionada.8. Ação direta de inconstitucionalidade conhecida e julgada improcedente.'34. O STF decidiu, portanto, que os procedimentos previstos nessas normas não ferem o princípio constitucional do concurso público, mas apenas o afasta, temporariamente, para esse caso reconhecidamente excepcional.35. Disse o Ministro-Relator, Edson Fachin, em seu voto nessa ADI que: 'colimando dos elementos trazidos em sede de prestação de informações, verifica-se diversos elementos socioeconômicos que justificam o tratamento diferenciado aos servidores beneficiados pelos dispositivos impugnados, o que, pelo prisma da equidade, mostra-se juridicamente possível e consentâneo ao estabelecido pelo constituinte originário de 1988'."  (destaques acrescidos) 19. Nesta senda, resta patente que a Corte Suprema considerou inexistente o alegado vício de inconstitucionalidade na EC 98/2017. Impende destacar que o argumento central da PGR naquela ADI era o seguinte:"a pretexto de corrigir distorções das redações anteriores conferidas pelas ECs 19/1998 e 79/2004, a norma ampliou demasiadamente o alcance da redação original do art. 31 da EC 19/1998 ao incluir, no quadro em extinção da Administração Federal, pessoas que mantiveram qualquer forma de vínculo com os ex-Territórios e com os Estados recém-criados e seus municípios" (destaquei).20. Chegando, finalmente, ao ponto central da consulta, transcrevo a questão oferecida pelo consulente:"O Tribunal de Contas da União entende que, da atual redação do art. 31 da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, é possível concluir que os empregados contratados sem concurso público diretamente por empresa estatal criada por Município de ex-Território sejam transpostos para os quadros em extinção da Administração Pública Federal, quando entre a data da transformação dos ex-Territórios em Estados e outubro de 1993 tenham desempenhado suas atribuições diretamente à Administração do Município por meio da celebração de convênio entre o Município e a referida empresa estatal municipal?" (destaques acrescidos) 21. Assiste integral razão à AudGovernança quando afirma que o exercício de funções diretas às Administrações Públicas municipais desses dois ex-territórios, por parte de empregado das suas respectivas empresas estatais, selecionado em decorrência de convênio firmado entre o município e a estatal, pode ser caracterizado como uma das espécies de relação ou vínculo funcional especificadas no art. 31 da EC 19/1998 (funcional, empregatício, trabalhista, estatutário ou de trabalho) com a Administração Pública da prefeitura localizada no município.22. Dessa forma, outra não pode ser a conclusão senão a de que, para o caso dos ex-territórios do Amapá e Roraima, o empregado contratado pela empresa estatal do município do ex-território tem direito à opção pela transposição para quadro em extinção da Administração Pública Federal, caso comprove que trabalhava diretamente para o município, por meio de convênio entre o município e a referida empresa estatal municipal, e desde que demonstre atender a todos os requisitos estabelecidos no artigo 31 da EC 19/1998.23. Dentre os mencionados requisitos, destaco:a. art. 31, caput, da EC 19/1998: ter sido contratado pela empresa estatal do município do ex-território do Amapá ou de Roraima e exercido suas atribuições de forma direta à municipalidade, por meio de convênio ou outro instrumento similar celebrado entre o município e a empresa pública municipal contratante;b. art. 31, §1º, da EC 19/1998: ter exercido as atividades laborais até outubro de 1993; ec. art. 31, §5º, da EC 19/1998: ter exercido as atividades laborais por período de, pelo menos, noventa dias.24. Assim sendo, cabe responder positivamente ao consulente, visto que - diante dos dispositivos constitucionais e legais, além da jurisprudência desta Corte e do Supremo Tribunal Federal, mencionados neste voto - é possível concluir que os empregados contratados sem concurso público, diretamente por empresa estatal criada por município de ex-território do Amapá ou Roraima sejam transpostos para os quadros em extinção da Administração Pública Federal, quando, entre a data da transformação dos ex-territórios em Estados e outubro de 1993, tenham desempenhado suas atribuições diretamente à Administração do município por meio da celebração de convênio entre o município e a referida empresa estatal municipal.25. O mesmo não se pode afirmar, todavia, em relação aos empregados de eventuais empresas estatais criadas por municípios de Rondônia, tendo em vista a ausência de previsão constitucional a respaldar tal direito aos interessados.26. Por fim, consoante apontado pela AudGovernança, registro que tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional nº 7/2018, que objetiva alterar o direito de opção de servidores e agentes públicos pela transposição para quadro em extinção na APF. Eventual aprovação dessa proposta poderá alterar o quadro normativo e, portanto, as conclusões da presente consulta.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta;9.2. responder à consulente que:9.2.1. para os casos do ex-território de Rondônia, não possui direito de opção pela transposição para quadro em extinção da Administração Pública Federal o empregado contratado por empresa estatal do município do ex-território, ainda que tenha desempenhado suas atribuições de forma direta à administração do município, por meio de celebração de convênio entre esse município e aquela empresa estatal, por falta de amparo no art. 89 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias de 1988 (ADCT/88);9.2.2. para os casos dos ex-territórios do Amapá e de Roraima, possui direito de opção pela transposição para quadro em extinção da Administração Pública Federal o empregado contratado por empresa estatal do município do ex-território que tenha exercido atribuições de forma direta ao município, com fundamento no art. 31 da Emenda Constitucional 19/1998, desde que esse comprove, cumulativamente, que:9.2.2.1. exerceu as atividades laborais até outubro de 1993, quando se encerrou o período de instalação dos estados do Amapá e de Roraima, de modo a preencher o requisito do art. 31, §1º, da EC 19/1998;9.2.2.2. exerceu as atividades laborais por período de, pelo menos, noventa dias, de modo a preencher o requisito estabelecido no art. 31, §5º, da EC 19/1998; e9.2.2.3. foi contratado pela empresa estatal do município do ex-território e exerceu suas atribuições de forma direta ao município, por meio de convênio ou outro instrumento similar celebrado entre o município do ex-território do Amapá ou de Roraima e a empresa pública municipal contratante, de modo a preencher o requisito estabelecido no caput do art. 31 da EC 19/1998;