Acórdão 170/2005
Relatório:Trata-se de consulta formulada pelo senhor Amir Lando, Ministro de Estado da Previdência Social, mediante o Aviso n° 267/2004/MPS, de 17/11/2004 (fls. 03/06), a respeito de diversas dúvidas sobre a aplicação da legislação que rege a gestão do patrimônio imobiliário do INSS.Ao final da peça inaugural, são enumerados os seis tópicos de consulta: "1°) qual a natureza da disposição contida no artigo 1° da Lei n.°9.702, de 1998, relativamente aos imóveis não operacionais do INSS, trata-se de autorização permanente para alienação ou de estabelecimento de uma vinculação para o administrador, que se encontra obrigado a alienar? 2º) tendo em vista as disposições do art. 2º da Lei n.º 9.702/98, combinadas com o artigo 57, inciso II da Lei n.º 8.666/93, é possível a renovação da locação dos contratos mantidos há mais de cinco anos, com o atual ocupante do imóvel do INSS, sem licitação, ou é possível a cobrança de taxa de ocupação sem contrato? 3º) em face das disposições contidas no artigo 3° e seu parágrafo único da Lei n.º9.702/98, combinadas com o artigo 13 da Lei n.º9.636/98 e artigo 17, I da Lei n.º8.666/93, os ocupantes de imóveis do INSS poderão exercer o seu direito de preferência mediante o oferecimento de preço mínimo para a venda, ou deverão concorrer em igualdade de condições com os demais interessados? 4º) tendo em vista as disposições contidas no artigo 11 da Lei n.º9.702/98, o INSS pode locar imóveis operacionais vagos ou invadidos? 5°) a expressão 'atuais ocupantes' prevista no artigo 11 da Lei n.º9.702/98 abrange os ocupantes ao tempo da regularização, ou se limita aos ocupantes ao tempo da vigência da lei? 6º) tendo em vista as disposições contidas no artigo 17 combinada com o artigo 24, X da Lei n.º 8.666/93, que não trata da situação em que a Administração atua como locadora, é possível a locação direta de imóveis operacionais, ou seja, com dispensa de licitação, quando se tratar de órgãos públicos?"Voto:2. Quanto ao primeiro questionamento, se a Lei nº 9.702/98 estabelece ou não a obrigatoriedade de o INSS alienar os seus imóveis, a leitura do texto da lei indica que um de seus objetivos foi o de proporcionar os meios legais para que essas alienações sejam feitas, além de estabelecer em que condições elas devem ser realizadas. O termo "autorização", contido no art. 1º da norma tem por objetivo atender ao que dispõe o art. 17, inciso I, da Lei nº 8.666/93, que a alienação de bens públicos imóveis dependerá de "autorização legislativa". 3. Conforme bem destacado pelo Diretor, em substituição, da 4ª Secex, a leitura da exposição de motivos, que propôs a medida provisória posteriormente convertida na Lei nº 9.702/98, reforça ainda mais a percepção de que o objetivo da edição da norma foi o de fazer com que o INSS alienasse seus imóveis não-operacionais, fornecendo o instrumento legal para isso. Além do trecho destacado pelo Diretor da 4ª Secex de que a venda dos imóveis "reduzirá notavelmente o custo operacional da instituição, que deixará de ocupar tempo e recursos da administração na manutenção desses bens, podendo direcioná-los para a sua finalidade primordial, isso sem dizer no significativo acréscimo de receita que se poderá obter" (fl. 70), cabe destacar outros trechos da exposição de motivos que evidenciam a finalidade da norma em questão (os grifos são meus): "2. O Instituto Nacional do Seguro Social tem atualmente um estoque de cerca de seis mil imóveis dos quais boa parte poderia ser alienada; ou melhor já deveria ter sido alienada... ...10. Ademais, diversos aspectos restritivos têm dificultado, senão impedido, a regularização desses e de outros imóveis, entre os quais podem ser apontados: a) a inexistência de instrumento legal que ampare a venda, em condições específicas, de imóveis residenciais localizados em áreas destinadas a assentamentos de famílias de baixa renda... b) restrição legal que condiciona a venda direta de imóveis aos atuais ocupantes à existência de licitação prévia; c) ausência de dispositivo legal que favoreça a aquisição dos imóveis ocupados por órgãos e entidades públicas em geral." 4. Conforme registro feito pela Titular da 4ª Secex, não há impedimento expresso de que o INSS loque seus imóveis. Entretanto, pelas observações feitas acima, em atendimento à finalidade da Lei nº 9.702/98, entendo que o INSS deve sempre buscar a alienação de seus imóveis não-operacionais. No entanto, pode haver casos em que essa alienação não consiga ser concretizada, por exemplo, pela ausência de interessados nas licitações abertas para a venda de um imóvel. Nesse tipo de situação excepcional, que deve ser devidamente demonstrada, não há óbices para que a locação seja realizada. Não há dúvidas que essa medida, que gera renda para a entidade, atende melhor ao interesse público do que, por exemplo, deixar o imóvel vago, gerando despesas de vigilância, e ainda com os riscos de invasão. 5. Em cada caso concreto, para que se possa locar um determinado imóvel de propriedade da entidade, o gestor deverá demonstrar que buscou realizar a alienação desse imóvel, mas que esta não conseguiu ser concretizada. 6. Ainda que seja possível fazer a locação, a entidade deve sempre considerar que essa não é a solução definitiva. A inviabilidade da alienação em um determinado momento não significa que ela não poderá vir a ser concretizada em um momento futuro. Assim, em cada caso concreto em que se tenha locado um imóvel não-operacional, os gestores devem avaliar o momento adequado de se buscar novamente sua alienação.[...]8. No que tange à possibilidade de renovação dos contratos de locação, atualmente vigentes, além dos prazos previstos no art. 57 da Lei nº 8.666/93, há que se verificar se tal dispositivo é aplicável aos contratos de locação. O art. 62, §3º, inciso I da Lei nº 8.666/93 dispõe que: "aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que couber, aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por normas de direito privado". 9. Conforme assinalou a Titular da 4ª Secex, aos contratos mencionados acima, portanto, não se aplica o art. 57 da Lei nº 8.666/93. E o contrato de locação, mesmo aquele em que a administração é locadora, é típico de direito privado.[...]10. Assim, também entendo que os prazos estabelecidos no art. 57 não se aplicam aos contratos de locação. Julgo relevante, entretanto, registrar que a locação por prazos superiores a cinco anos, conforme sinalizado pelo consulente, via de regra, não me parece estar em consonância com a finalidade da Lei nº 9.702/98. Senão vejamos: quando se tratam de imóveis não-operacionais, o objetivo da lei, conforme visto anteriormente, é que o INSS os aliene, só se admitindo a locação nos casos em que a alienação se mostre inviável. E mesmo nesses casos, em princípio, a locação não deverá ser feita por prazos muito longos, uma vez que, repito, o norte a ser seguido é o da venda dos imóveis. No caso dos imóveis operacionais, que constituem a reserva técnica, conforme será discutido mais adiante, não há óbices para que se proceda à locação. Entretanto, a própria natureza desses imóveis, para os quais se vislumbra alguma utilidade futura, não se coaduna com contratos de longo prazo. 11. Entendo oportuno mencionar que os imóveis do INSS possuem uma característica específica que os diferencia, por exemplo, dos imóveis da União. Conforme destaquei em meu voto que consubstanciou o Acórdão 1295/2004 - Plenário, por força dos arts. 250 da Constituição Federal (incluído pela Emenda nº 20/98) e 68 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), os imóveis dominicais do INSS fazem parte do Fundo do Regime Geral de Previdência Social, criado com a finalidade de assegurar o pagamento dos benefícios previdenciários. 12. Quanto à cobrança de taxa de ocupação sem contrato, é preciso verificar o contexto em que tal questionamento foi feito. Argüiu-se se era possível a renovação de contratos de locação mantidos há mais de cinco anos com os atuais ocupantes ou a cobrança de taxa de ocupação sem contrato. Vislumbra-se a intenção de manter, a médio e longo prazos, uma situação de ocupação de imóveis sem contrato, com a cobrança de taxas de ocupação. Entendo não ser esse o objetivo da Lei nº 9.702/98, cuja finalidade é justamente a de fornecer os instrumentos para que o INSS regularize a situação dos seus imóveis. A cobrança de taxa de ocupação sem a formalização de contrato é um mecanismo a ser utilizado temporariamente até a regularização dessas situações. 13. A Lei nº 9.702/98, em particular seus arts. 2º, 3º e 7º, apresenta os procedimentos a serem adotados em relação aos imóveis não-operacionais que se encontram ocupados. O art. 2º estabelece que o INSS deve promover o cadastramento desses ocupantes, para a verificação das circunstâncias que envolvem cada uma das posses. No caso dos imóveis residenciais e rurais, ocupados até 31/12/1996, conforme reza o art. 3º, ao atual ocupante será dado direito de preferência para a aquisição do imóvel. Se os ocupantes não fizerem jus ao direito de preferência ou não tiverem interesse na aquisição, eles serão comunicados a desocupar o imóvel em 90 dias, segundo o art. 7º. 14. Assim, em tese, existem duas situações. Aqueles ocupantes que tiverem direito de preferência e manifestarem interesse na aquisição, poderão comprar os imóveis pelo preço mínimo de avaliação. Os demais deverão desocupar os imóveis, nos termos do art. 7º da Lei n° 9.702/98. A taxa de ocupação será cobrada enquanto não forem concluídos os procedimentos de venda ou desocupação, conforme o caso. [...]17. No que toca ao terceiro item da consulta, alinho-me integralmente às considerações feitas pelo Diretor, em substituição, da 4ª Secex. De fato, o art. 3º da Lei nº 9.702/98 c/c o art. 13, §1º da Lei nº 9.636/98 permitem que os ocupantes dos imóveis do INSS, que se enquadrem nas condições fixadas no art. 3º da Lei nº 9.702/98, possam exercer o direito de preferência mediante o pagamento do preço mínimo fixado para a venda do imóvel.Acórdão:9.2 responder ao consulente, especificamente para cada um dos questionamentos feitos:9.2.1 a natureza do art. 1º da Lei nº 9.702/98 é a de um "poder-dever", no sentido de que o INSS deve procurar alienar seus imóveis não-operacionais. Excepcionalmente, nos casos em que não for possível se fazer essa alienação pelos valores mínimos estabelecidos, fato que deverá ser devidamente demonstrado, o INSS pode promover a locação desses imóveis;9.2.2 os prazos estabelecidos no art. 57 da Lei nº 8.666/93 não se aplicam aos contratos de locação, por força do que dispõe o art. 62, § 3º, inciso I, da mesma lei. É possível a cobrança de taxa de ocupação sem contrato, como medida de caráter temporário, até a conclusão dos procedimentos de venda do imóvel (caso em que o ocupante tem o direito de preferência e aceita adquiri-lo pelo preço mínimo - arts. 2º e 3º da Lei nº 9.702/98), de desocupação (caso ele não tenha o direito de preferência ou não deseje exercê-lo - arts. 2º e 7º da Lei nº 9.702/98) ou até o encerramento de eventuais demandas judiciais em que se discutam questões envolvendo a posse dos imóveis;9.2.3 o art. 3º da Lei nº 9.702/98 c/c o art. 13, §1º da Lei nº 9.636/98 permitem que os ocupantes dos imóveis do INSS, que se enquadrem nas condições fixadas no art. 3º da Lei nº 9.702/98, possam exercer o direito de preferência mediante o pagamento do preço mínimo fixado para a venda do imóvel;[...]9.2.5 a expressão "atuais ocupantes", contida no art. 11 da Lei nº 9.702/98, abrange os ocupantes ao tempo da regularização da situação;