Acórdão 3260/2011
Relatório:10.2. Achado de auditoria (item 2.2 do relatório de fiscalização): adoção de regime de execução contratual inadequado ou antieconômico.10.2.1. Situação encontrada (subitem 2.2.1 do relatório de fiscalização):"O edital padrão das licitações a serem realizadas para execução das obras do programa CREMA impõe o regime de execução por preço global. Não obstante, haja vista se tratarem de licitações para obras de recuperação do pavimento cujos levantamentos, via de regra, foram realizados pelo menos dois anos antes do início da ordem de serviços, e considerando a suscetibilidade das restaurações a eventos supervenientes que demandam a modificação das soluções inicialmente previstas em projeto, o instrumento convocatório não atende os preceitos do art. 47 da Lei nº 8.666/93.Conforme os termos do art. 47 da Lei nº 8.666/93:`Art. 47. Nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a modalidade de execução de empreitada por preço global, a Administração deverá fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto da licitação.'A regra parece redundante; afinal, toda licitação em qualquer tipo de empreitada exigiria um projeto que dê total e completo conhecimento do objeto da licitação aos concorrentes, nos termos do art. 6º, inciso IX, da Lei nº 8.666/93. Mas a indicação legal é especialmente útil porque na empreitada por preço global existe um risco exponencial decorrente de projetos mal elaborados.Empreitadas globais envolvem uma medição diferenciada, se comparada à empreitada por preços unitários. Em vez de pagamentos por unidade de serviços, procedem-se medições por parcelas do objeto; ou fases da obra, definidas no cronograma físico-financeiro do empreendimento. Ela envolve, por princípio, menor esforço de fiscalização.Como exemplo, em uma obra de edificação, em vez de medirem quantos metros cúbicos de concreto, quantos metros quadrados de formas e quantos quilos de aço foram executados na estrutura do primeiro pavimento, mensura-se, simplesmente, `estrutura do 1º pavimento pronta'.É claro que, nesses casos, imprecisões de projeto são ainda mais impactantes. Erros quantitativos ou omissões na quantificação dos encargos causam risco tremendo para o particular e para a Administração. Considerando que o executor da obra (aquele que executa e paga pelos encargos), pelo menos em teoria, tem mais detalhes do que gastou na empreitada que a fiscalização, de novo, os maiores riscos são do poder público.Na engenharia rodoviária, ao contrário de outras obras civis, pela própria extensão do objeto e em razão de boa parte dos encargos serem executados em movimentos de terra, o que se tem visto é a maior pré-disposição dos contratos a situações imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis, nos termos da lei. As próprias jazidas e caixas de empréstimo possuem extratos de material com características de expansão e compressibilidade distintas, com diferentes fatores de contração; só isso já influi nas medições da obra. Sem falar que o projeto é realizado antes das operações de limpeza do terreno. Por norma, as primitivas de terraplenagem das medições são efetuadas após o desmatamento e limpeza. Novamente, o `total e perfeito' conhecimento da obra não é absoluto. Para os locais de aquisição de insumos também é comum haver problemas ambientais ou com o superficiário que inviabilizam a extração do material naquela localidade, alterando completamente as distâncias médias de transporte (DMT) da obra (e seu preço). Inúmeras situações poderiam se exemplificadas. É claro que um bom projeto minimiza tais ocorrências; mas elas nunca podem ser desprezadas.Em recuperações rodoviárias esta questão é mais aguda. Os projetos são realizados com base no levantamento de defeitos da pista. Em razão do tempo decorrido entre o dimensionamento da solução, a aprovação pelo Dnit e a licitação da obra (não raro ultrapassam a dois anos), é premissa que intervenções de manutenção recebam mais revisões que outras obras de rodovias; afinal, em um interregno tão grande, os defeitos evoluirão com as intempéries e com o uso da rodovia. Empreitadas globais, em restaurações rodoviárias, em face de tais peculiaridades, são uma temeridade.É bom lembrar, ainda, que os projetos de engenharia rodoviária, historicamente, estão longe de propiciar o total e completo conhecimento da licitação; e isso está fartamente documentado na jurisprudência do Tribunal.No caso do CREMA, pretende-se medir por quilômetro de rodovia recuperado (nos serviços de restauração). Na conservação e manutenção do pavimento, pagar-se-á por mês de prestação do serviço. Caso houvesse a certeza da perfeição do projeto, de que a peça inicial da obra não sofreria alterações, não haveria problemas. Mas, como visto, em termos pragmáticos de probabilidade, este não será o caso".Acórdão:[...]9.2. dar ciência ao Dnit de que:9.2.1. embora o regime de empreitada por preços globais tenha previsão explícita da Lei de Licitações e, em razão disso, não se possa considerá-lo propriamente ilegal, as obras de restauração e manutenção rodoviária, por suas características, e considerando o histórico de desalinhamento dos projetos ao art. 47 da Lei nº 8.666/93, não são indicadas para esse regime de contratação;