Acórdão 1483/2022
Sumário:Embora a inexistência de débito e a simultânea prescrição da pretensão punitiva impeçam o julgamento do mérito de tomada de contas especial e exijam seu arquivamento, dada a ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular de processo daquela natureza, o mesmo não ocorre com relação a processo de prestação ou tomada de contas ordinária ou extraordinária, no qual a configuração das duas peculiaridades acima mencionadas não obsta o exercício da competência judicante do TCU.Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, pode ser conhecido o recurso de reconsideração interposto por [recorrente], ex-reitor da Universidade Federal do Paraná (UFPR), contra o Acórdão 3.142/2020 - Plenário (Relator: Ministro Augusto Nardes), que, ao apreciar as contas de 2006 daquela instituição de ensino, julgou irregulares as contas do recorrente, sem, contudo, imputar-lhe débito ou multa, em virtude do reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva deste Tribunal.[...]4.Em síntese, o recorrente alegou:4.1. prescrição da pretensão judicante do TCU, dado o lapso entre a ocorrência dos fatos (2006) e o julgamento de suas contas (2020);[...]5.Por suas implicações e complexidade, o primeiro ponto suscitado pelo recorrente, concernente à possível prescrição da pretensão judicante do TCU, demanda considerações mais abrangentes.6.Em 2016, por intermédio do Acórdão 1.441/2016 - Plenário, esta Corte, em observância ao art. 205 do Código Civil, reconheceu a prescrição decenal de sua pretensão punitiva.[...]11.No tocante à pretensão judicante, a discussão neste Tribunal, até o momento, tem se limitado, de forma genérica, à avaliação dos impactos, sobre a competência judicante, da ocorrência de prescrição da pretensão punitiva.12.Nesse sentido, a jurisprudência desta Casa, a exemplo dos Acórdãos 676/2018 - Plenário e 1.644/2019 - 1ª Câmara (Relator: Ministro Benjamin Zymler) e do Acórdão 899/2021 - Plenário (Relator: Ministro Augusto Nardes), tem entendido que o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva atinge somente as sanções previstas na Lei 8.443/1992, sem constituir impedimento para o julgamento de contas a qualquer momento.[...]14.Ademais, como indicou o Ministério Público, tem se ponderado que o julgamento de contas "tem natureza jurídica declaratória, essencialmente distinta dos efeitos condenatórios porventura a ele associados".15.Acrescente-se que outro entendimento desta Corte é o de que a competência judicante, por ter raiz constitucional, por decorrer diretamente do princípio republicano e por ser consequência do inalienável direito do cidadão a ter ciência da correção ou não do uso dos recursos por ele confiados ao Estado, não estaria sujeita a obstáculos temporais para seu pleno exercício.16.Anoto, porém, que é preciso fazer uma distinção entre o julgamento de contas ordinárias e extraordinárias, por um lado, e o julgamento de contas especiais, por outro lado.17.No Voto condutor do Acórdão 10.894/2021 - 2ª Câmara, que apreciou recurso de reconsideração contra deliberação que afastou a existência de débito e admitiu a impossibilidade de aplicação de sanções pelo TCU, tive oportunidade de examinar os reflexos da extinção das pretensões indenizatória e punitiva sobre o exercício da pretensão judicante no tocante a tomadas de contas especiais, como se vê a seguir:"13.Apesar dessa peculiaridade [reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva] e da inexistência de dano aos cofres públicos, ainda assim as contas do recorrente foram julgadas irregulares, sem imputação de qualquer tipo de sanção, pecuniária ou não.14. Lembro, entretanto, que a tomada de contas especial, nos termos do art. 8º da Lei 8.443/1992, é um procedimento destinado, diante de indícios de prejuízo ao erário ou de conduta irregular de gestor público, a apurar fatos, a identificar responsáveis, a quantificar eventuais débitos e, como acrescenta a parte final do art. 2º da IN TCU 71/2012, a obter ressarcimento ao erário:[...]15.Assim, são pressupostos da instauração e da condução de tomada de contas especial as possibilidades de existência e de ressarcimento de dano e o comportamento irregular de gestor público.16.Note-se, ademais, que o exercício da jurisdição própria e específica desta Corte é limitado pela possibilidade de exame de fatos passíveis de serem por ela apreciados, o que, obviamente, exclui aqueles atingidos pela prescrição.[...]19.Ademais, se adotado um ponto de vista sistêmico, não se coadunaria com o princípio da eficiência o prosseguimento da análise de um processo em que a atuação do Estado, já inviabilizada pela ocorrência da prescrição, acarretaria dispêndio de recursos sem qualquer possibilidade de obtenção de resultados práticos.20.Em tal cenário, não há como deixar de concluir que, em tomadas de contas especiais, se inexistente o débito e se verificada a ocorrência de prescrição, fica afastada a possibilidade de formulação, por esta Corte, de qualquer juízo de mérito acerca da conduta do administrador de recursos públicos, dada a ausência de pressupostos essenciais ao desenvolvimento válido e regular do processo. Torna-se incontornável, pois, o arquivamento do feito, nos termos do art. 212 do Regimento Interno:'Art. 212. O Tribunal determinará o arquivamento do processo de prestação ou de tomada contas, mesmo especial, sem julgamento do mérito, quando verificar a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo.'21.Essa é a situação existente no processo em exame. Assim, uma vez que o acórdão recorrido concluiu pela inexistência de débito e pela prescrição da pretensão punitiva desta Corte com relação às condutas irregulares apuradas, tem-se que não seria possível a formulação de qualquer juízo sobre o mérito daquelas condutas.22.Dessa maneira, deve ser dado provimento ao apelo em foco, nos termos propostos pela Serur e pelo MPTCU, a fim de que seja tornado insubsistente o julgamento efetuado pela deliberação recorrida e de que seja promovido o arquivamento deste processo, ante a ausência de pressupostos para seu desenvolvimento válido e regular.[...]24.Registre-se, ainda, que o entendimento que ora se defende aplica-se tão somente à tomada de contas especial em que foi descaracterizada a existência de qualquer débito e, concomitantemente, ficou constatada a ocorrência de prescrição da atuação estatal com respeito a todos os fatos tratados no respectivo processo.25.Em processos de tomada e de prestação de contas anuais, contudo, não há qualquer óbice ao julgamento de mérito, ainda que verificada a existência simultânea das duas condições acima enumeradas.26.Em feitos de tal natureza, o que se busca é averiguar a regularidade da gestão como um todo, que abrange todos os fatos nela englobados - e não fatos específicos, como é o caso das tomadas de contas especiais. Também não existe em tais processos o pressuposto da existência de irregularidades - imprescindível no caso de tomadas de contas especial. E, finalmente, almeja-se nas contas anuais, precipuamente, não sancionar maus gestores ou obter ressarcimento de débito - como ocorre na tomada de contas especial - mas conferir transparência e publicidade à gestão e formular eventuais orientações destinadas a aprimorá-la.27.Desse modo, se, no exame de contas anuais, forem constatados fatos irregulares atingidos por prescrição, ainda assim tais contas deverão ter seu mérito julgado, apenas com o cuidado de que tais ocorrências sejam desconsideradas na formação do juízo.28.Em síntese, quando houver fatos atingidos por prescrição: (i) as tomadas e prestações de contas relativas à gestão anual devem ter seu mérito apreciado, sem, contudo, serem levados em conta, nesse juízo, os fatos prescritos; e (ii) as tomadas de contas especiais devem ser arquivadas sem julgamento de mérito, ante a ausência de pressupostos de desenvolvimento válido e regular do processo, salvo se remanescerem outras ocorrências não prescritas."18.Assim, dito de outra forma, tem-se que, em contas ordinárias e extraordinárias, a extinção das pretensões indenizatória e punitiva tem como reflexo apenas a redução do escopo da pretensão judicante, e não a extinção desta última.19.Poder-se-ia argumentar que, tendo em vista que "o instituto da prescrição tem por finalidades assegurar a estabilidade de relações consolidadas pelo decurso do tempo e limitar a atuação persecutória do Estado, de forma a impedir que este venha a extrair, de situações albergadas por esse instituto, consequências jurídicas potencialmente adversas para os particulares", conforme afirmado no Voto acima transcrito, o mero prosseguimento do julgamento das contas anuais do recorrente, ainda que afastados os fatos atingidos por prescrição, seria indevido.20.Contudo, não pode falar, no caso concreto, de limitação à atuação persecutória do Estado e de consequências potencialmente danosas ao ex-gestor.21.Em primeiro lugar, como destacado pelo MPTCU, a decisão proferida no julgamento de contas tem natureza essencialmente declaratória, uma vez que se limita tão somente a afirmar a regularidade ou não dos elementos constitutivos das contas analisadas.22.Em segundo lugar, não é possível, na situação dos autos, aludir a consequências potencialmente danosas do julgamento.23.Dada a já assentada natureza declaratória do julgamento das contas, apenas dois seriam seus possíveis reflexos para o ex-gestor: a aplicação de sanções e a eventual inelegibilidade.24.Todavia, em razão da prescrição da pretensão punitiva, nenhuma penalidade foi aplicada ao recorrente em decorrência do juízo de irregularidade firmado sobre suas contas, e, como bem posto pelo Ministério Público, "a inelegibilidade não é decorrência direta e necessária do julgamento de contas, dependendo ela, ainda, da configuração de ato doloso de improbidade administrativa, a juízo da justiça eleitoral, nos termos da Lei Complementar 64/1990".25.Acrescente-se que, consoante se extrai do Voto condutor do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal - STF no julgamento do Recurso Extraordinário - RE 636.886, não possui o TCU competência para apuração de improbidade administrativa, o que reforça a certeza de que o julgamento de contas não caracteriza atuação persecutória estatal.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração e negar-lhe provimento;