Acórdão 2564/2022
Voto:O presente levantamento de auditoria foi produzido a partir da proposta de realização de ação de fiscalização apresentada pelo Ministro Bruno Dantas, Presidente em exercício, e aprovada pelo Plenário em 21 de setembro passado, em decorrência das oportunas preocupações externadas por Sua Excelência a respeito da possível adoção indiscriminada do regime trabalho pelas entidades públicas, mesmo após o fim das restrições impostas pela pandemia do Coronavírus.2. Disse, na ocasião, o Presidente que: " (...) os resultados de uma organização são a resultante do esforço e da dedicação das pessoas que a constroem, razão pela qual o regime de trabalho do corpo funcional é um dos principais instrumentos para o atingimento dos nossos objetivos".3. Asseverou também que: " (...) o melhor regime de trabalho somente pode ser aquele que, em última instância, traz maiores benefícios para a sociedade, que deve ser a destinatária final de todos os nossos esforços e decisões". E que: "as modalidades de trabalho remoto são um instrumento importantíssimo de gestão, desde que bem utilizadas tendo como propósito principal os interesses da organização. Por isso, minha percepção é de que o teletrabalho deve ser reservado a situações que o comportam e a pessoas que, de fato, conseguem elevar sua produtividade nessa condição, sem perder o engajamento e a capacidade de integração com a sua equipe (...) ".4. Mencionou, todavia, preocupação com a realidade das instituições públicas em que o implemento do teletrabalho de forma generalizada estaria dificultando o acesso dos cidadãos a serviços públicos essenciais. E ressaltou que o trabalho remoto " (...) de maneira nenhuma pode ser considerado direito adquirido dos servidores de qualquer instituição (...) ".5. Diante desse contexto, a SecexAdmin elaborou, por meio de uma fiscalização na modalidade de levantamento, o presente trabalho que apresenta um "retrato" do funcionamento do teletrabalho no âmbito do serviço público civil do Poder Executivo Federal.[...]10. Nesse cenário e diante da exiguidade de tempo de que dispunha, a equipe de fiscalização definiu como escopo desta fiscalização o modelo de teletrabalho adotado pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal, integrante do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - Sipec, que tenham aderido ao Programa de Gestão e Desempenho - PGD.11. Assim, este levantamento recaiu sobre uma amostra de 89 entidades que possuem PGD em funcionamento, que são as que, regularmente, podem autorizar a realização de teletrabalho para os seus servidores, do conjunto dos 195 órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal integrantes das estruturas organizacionais do Governo Federal (28 órgãos da Administração Direta, 124 Autarquias e 43 Fundações Públicas).[...]13.  O PGD é o modelo de trabalho que regulamenta a substituição do controle de frequência do servidor público por uma gestão de pessoas baseada em resultados e que flexibiliza a realização de trabalho em relação ao local (presencial, teletrabalho e híbrido) e ao horário de execução (síncrono e assíncrono).14. Na prática, é a adoção do PGD que autoriza, normativamente, que um órgão ou entidade da Administração Pública Federal do Poder Executivo faculte aos seus servidores a realização de trabalho sem o controle de ponto, seja presencial ou não. Nessa hipótese, o servidor passa a ser retribuído (remunerado) pelo cumprimento de metas (resultado) e não pela observância da jornada de trabalho. Dizendo de outra forma: se a instituição pública não tiver adotado o PGD, seus servidores devem cumprir jornada de trabalho nas instalações do órgão público e com controle de horário. Não basta a edição de um ato normativo interno, é indispensável, para as entidades que integram o Sipec, a adoção do PGD.15. Positivado desde 1995 (Decreto 1.590), o Programa de Gestão que inicialmente apenas permitia a dispensa do registro de ponto dos servidores que realizavam atividades efetivamente mensuráveis, de modo presencial, tem passado por rápidas e constantes evoluções normativas. Atualmente está previsto no Decreto 11.072, de 17 de maio de 2022, e regulamentado pela IN-SGP 65/2020.[...]18. São características próprias do PGD, entre outras, que: i) abranja atividades que permitam a mensuração da produtividade e dos resultados da unidade; ii) preveja os benefícios para a instituição; iii) estabeleça, caso deseje, produtividade adicional para o participante; iv) não abarque atividades que possa prejudicar o atendimento presencial ao público; e v) não implique aumento de despesa para a Administração Pública Federal.[...]20. Sobre teletrabalho no exterior, vale dizer que o Decreto 11.072/2022 disciplinou essa possibilidade de forma muito restritiva, basicamente como uma modalidade alternativa aos afastamentos assegurados, sem a contraprestação laboral, aos servidores públicos regidos pela Lei 8.112/1990, tais como: i) para tratamento de saúde que necessite ser realizado no exterior; ii) para acompanhamento de cônjuge deslocado para trabalhar no exterior; e iii) para estudar no exterior, quando a participação no curso for compatível com o exercício do cargo. Não se desconhece, entretanto, que essas possibilidades podem ser ampliadas por decisão de Ministro de Estado ou autoridade equivalente (§ 7º do art. 12). Exceção essa que deveria estar condicionada à apresentação de justificativas bem fundamentadas pela autoridade competente e não somente por adoção de "outros critérios", de forma arbitrária, tal como previsto na norma.[...]24.  A insuficiência das informações sobre desempenho, de forma clara, objetiva e precisa, dificulta, quando não impede, que o próprio órgão/entidade possa fazer uma avaliação real da validade do PGD e de providenciar os ajustes necessários.25. A ausência de exigência de limite mínimo de trabalho presencial é muito preocupante. Especialmente em relação à qualidade, já bastante crítica em condições normais, dos serviços de atendimento ao público destinados à população mais carente, que não dispõe de recursos tecnológicos (computadores, smartphones e internet) para buscar alternativas ao atendimento pessoal para obter a prestação do serviço público, do qual, em muitos casos, dependem a sua sobrevivência e de sua família.26. A falta de previsão de produtividade adicional individual compulsória torna duvidoso o argumento de que o teletrabalho, por si só, acarreta o aumento da produtividade institucional.27. Ora, se em seu próprio interesse e por sua escolha, o servidor está trabalhando de sua residência, no horário que mais lhe convém e, teoricamente, de forma mais eficiente e mais produtiva, mas isso não está atrelado a uma exigência de acréscimo de entregas de resultado, termina por significar que o servidor poderá se dedicar por um período menor ao trabalho para realizar suas tarefas pactuadas, com ganhos exclusivamente pessoais, o que não se coaduna com o interesse público, que deve inspirar a adoção do modelo de trabalho a ser prestado no serviço público.28. Do mesmo modo, o estabelecimento nas NPGs de benefícios genéricos, previsíveis, mas de forma imprecisa que impossibilite a mensuração objetiva dos ganhos institucionais, serve apenas para defender o modelo estabelecido no PGD, inviabilizando uma comparação séria, técnica e isenta com o trabalho presencial tradicional.[...]33. Diante dessa realidade, as entidades participantes do PGD, o órgão central de gestão de pessoal e a sociedade em geral não dispõem de informações básicas para avaliar os benefícios, o atingimento das metas quando estabelecidas e para corrigir, se necessário, falhas e erros do modelo.[...]36. Vale mencionar, ainda, que o relatório de levantamento registra uma lista com 13 riscos potenciais identificados no modelo de trabalho remoto no âmbito do Poder Executivo Federal, elaborada a partir da análise SWOT, que contou com a participação de 7 unidades jurisdicionadas. Entre os riscos estão: i) o teletrabalho integral pode gerar a desconexão dos servidores com a missão institucional da instituição; ii) a falta de acompanhamento do teletrabalho pode prejudicar a avaliação do alcance dos resultados institucionais; iii) a incompletude das páginas de transparência dos órgãos/entidades prejudica o controle social do modelo de trabalho e agrava a percepção negativa da sociedade sobre o teletrabalho; iv) a falta de limites para a adoção do teletrabalho pode piorar a qualidade do atendimento ao cidadão; e v) a ausência de consequências para o não cumprimento das metas pactuadas pode influenciar negativamente o comportamento dos servidores.[...]43. No entanto, o que ficou mais evidente nesse trabalho, não é a deficiência normativa, mas sim a falta de cumprimento de regras já bem estabelecidas. Fossem as regras atualmente vigentes e dispostas nos mencionados decreto e IN observadas, o cenário do regime do trabalho remoto seria outro na Administração Pública Federal.44. Compete à Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal do Ministério da Economia, segundo o Decreto 9.745/2019, "exercer a competência normativa e orientadora em matéria de pessoal civil no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional" (art. 138) e ao seu Departamento de Carreiras e Desempenho de Pessoal "normatizar e monitorar a implementação de programas de gestão relacionados a desempenho de pessoas;" (art. 140). Essas repartições do Ministério da Economia não possuem, todavia, as atribuições de fiscalizar, de exigir o cumprimento das normas que emitem e de excluir as entidades recalcitrantes do PGD.45. Assim, há um gritante quadro de desobediência das regras estabelecidas pelas retromencionadas unidades administrativas, no âmbito de suas atribuições regulamentares, no que se refere ao teletrabalho. É possível estimar, com toda segurança, que atualmente há muitos órgãos/entidades, dentre os 195 que integram o Poder Executivo Federal, em que o trabalho remoto é adotado sem o respeito às normas, além daqueles 89 que implantaram o PGD.46. E como relatado, mesmo entre as unidades jurisdicionadas que internalizaram o PGD, a maioria não observa plenamente as regras estabelecidas e não propicia a transparência necessária para que os órgãos de controle e a sociedade possam exigir o seu cumprimento.47. Como se vê, de pouco valem as normas, se não há consequências para o descumprimento delas. É preciso cuidar disso.48. Assim, entendo ser cabível dar ciência aos 195 órgãos/entidades federais que integram as estruturas organizacionais do Governo Federal, inclusive àqueles que já implantaram o PGD, de que a não observância das regras e procedimentos dispostos no Decreto 11.072/2022 e na IN-SGP 65/2020 impede a adoção de outro regime de trabalho, senão o presencial e com controle de ponto, e que o descumprimento desses normativos comporta a aplicação da sanção prevista no art. 58, inc. II, da Lei Orgânica do TCU.Acórdão:9.1. dar ciência aos 195 órgãos federais que integram as estruturas organizacionais do Governo Federal, inclusive àqueles que já implantaram o PGD, de que a não observância das regras e procedimentos dispostos no Decreto 11.072/2022 e na IN-SGP 65/2020 impede a adoção de outro regime de trabalho, senão o presencial e com controle de ponto, e que o descumprimento desses normativos comporta a aplicação da sanção prevista no art. 58, inc. II, da Lei Orgânica do TCU;[...]9.4. recomendar à Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal - SGP e à Secretaria de Gestão - Seges do Ministério da Economia que considerem, como premissa de trabalho, que o teletrabalho é uma ferramenta de gestão e deve estar conectada com as peculiaridades da atuação de cada instituição, bem como com os resultados almejados e o interesse público a ser efetivamente alcançado, não constituindo, portanto, direito adquirido dos servidores públicos;