Acórdão 1091/2025
Relatório:Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão 427/2024, sob a responsabilidade do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, com valor estimado de R$ 7.772.946,59, cujo objeto é a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de sustentação de infraestrutura do ambiente tecnológico do Dnit.2.Transcrevo, a seguir, a instrução da unidade técnica:"O Pregão em análise é regido pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e a plataforma eletrônica utilizada para a seleção do contratado foi o Portal de Compras do Governo Federal (www.gov.br/compras).[...]4.O representante alegou, em suma, a ocorrência das seguintes irregularidades:a) que sua inabilitação no Pregão Eletrônico 427/2024 do Dnit foi indevida, pois decorreu da exigência ilegal de certificação ISO 9001 na fase de habilitação, o que teria restringido a competitividade do certame. A empresa argumenta que seus atestados de conformidade já eram suficientes para comprovar a qualificação técnica exigida. Além disso, sustenta que a ISO 20000 já contempla os principais requisitos da ISO 9001, tornando a exigência cumulativa desnecessária.5.A instrução inicial (peças 27-28) considerou admissível a representação apresentada pela empresa [representante], apontando indícios de irregularidade no Pregão Eletrônico 427/2024, conduzido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit. A unidade técnica destacou que o edital do certame exigiu, como condição de habilitação, a apresentação de certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001, o que poderia configurar cláusula restritiva à competitividade, sobretudo por ausência de justificativa técnica objetiva e proporcionalidade entre as exigências e o objeto contratado. Em vista disso, propôs-se o conhecimento da representação, o indeferimento do pedido de medida cautelar, em razão da presença do perigo da demora reverso, e, no mérito, o envio de ciência ao Dnit quanto às impropriedades verificadas no certame.6.No despacho de peça 29, o Ministro Relator não acolheu os encaminhamentos da unidade técnica, decidindo por, preliminarmente, fazer a oitiva do Dnit e da empresa provisoriamente declarada vencedora ([vencedora]), para prestarem esclarecimentos sobre os fundamentos técnicos e jurídicos da exigência das certificações como critério de habilitação, bem como sobre a eventual sobreposição entre as certificações ISO 9001 e ISO 20000, a possibilidade de exigência apenas da empresa contratada e a adequação das exigências à nova Lei de Licitações.[...]9.Foram encaminhados em 19/2/2025 e 24/2/2025 ofícios de oitiva à Unidade Jurisdicionada (peça 30) e à sociedade empresarial [vencedora] (peça 34) acerca dos indícios de irregularidades apontados nesta representação e para a obtenção de informações adicionais àquelas já existentes nestes autos. Em resposta, a Unidade Jurisdicionada apresentou os documentos acostados às peças 35 a 41, e a sociedade empresarial [vencedora] os documentos acostados às peças 45 a 48. Segue a análise dos pontos questionados.Item 15: justificativas para a exigência de certificações ISO 9001, 20000 e 27001 como requisitos de habilitação, inclusive demonstrando a adequação da exigência à Lei 14.133/2021; razões por que as certificações não podem ser exigidas apenas da futura contratada, com prazo adequado para esta obtê-las; eventual sobreposição desnecessária de requisitos, pois a ISO 20000 abrangeria o contido na ISO 9001.[...]10.Em resposta à oitiva, o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, por meio da Nota Técnica 9/2025/CGTI/DAF (peça 37), apresentou seus esclarecimentos quanto à exigência das certificações ISO 9001, ISO 20000 e ISO 27001 no Pregão Eletrônico 427/2024. Inicialmente, o órgão defendeu que a exigência das certificações se deu com fundamento nos arts. 17, §6º, e 42, III, da Lei 14.133/2021, os quais permitem, segundo sua interpretação, a exigência de certificações como requisitos de habilitação técnica, especialmente quando justificadas tecnicamente em função da complexidade do objeto.11.Argumentou que a criticidade da infraestrutura de TI da autarquia - composta por aproximadamente 695 máquinas virtuais, sendo 250 responsáveis por aplicações estratégicas como SIOR, SIAC, SUPRA e SEI - justifica a necessidade de um elevado padrão técnico-operacional das empresas contratadas. Sustentou, ainda, que a futura migração de serviços para a nuvem reforça a necessidade de maturidade técnica e aderência a padrões internacionais de qualidade e segurança, a serem demonstrados pelas certificações exigidas.12.Quanto à ISO 9001, o Dnit afirmou que sua exigência decorreu da necessidade de padronização de processos e melhoria contínua, especialmente no contexto da implantação de ambientes DevOps e DevSecOps. A ISO 20000, por sua vez, foi considerada essencial por estar alinhada às melhores práticas do ITIL, assegurando eficiência na operação e gestão dos serviços de TI. Já a ISO 27001 teria sido exigida em razão do elevado volume de ataques cibernéticos no país, exigindo da contratada estrutura e processos robustos de segurança da informação, com a contratação de equipes especializadas (Red Team e Blue Team).13.O órgão também justificou a exigência das certificações na fase de habilitação, e não apenas da empresa contratada após a assinatura do contrato, sob o argumento de que os prazos para obtenção dessas certificações são longos, podendo alcançar até doze meses, e sua obtenção implica em mudanças estruturais e operacionais que não poderiam ser implementadas durante a execução contratual sem comprometer a continuidade dos serviços.[...]15.Por fim, o Dnit afirmou que não houve restrição à competitividade, uma vez que oito empresas participaram do certame, e que outras licitantes foram desclassificadas por motivos diversos da ausência das certificações. A diferença de apenas R$ 0,60 entre a proposta da representante e a da empresa vencedora também foi utilizada como argumento de que não houve impacto econômico relevante decorrente da exigência impugnada.[...]23.Não obstante os argumentos apresentados, verifica-se que a defesa do Dnit se baseia em fundamentos genéricos e descolados de análise técnica específica e contextualizada. Em nenhum momento é demonstrado de forma objetiva por que a exigência de cada uma das certificações - especialmente da ISO 9001 - seria imprescindível para o alcance dos objetivos contratuais. O órgão não apresentou estudo técnico, avaliação de riscos, falhas pregressas ou evidência empírica que permita inferir que a exigência cumulativa das três certificações é a única forma de mitigar riscos à execução do objeto. O conteúdo da Nota Técnica 9/2025/CGTI/DAF limita-se a apresentar conceitos e enumerações de boas práticas, sem realizar a devida correlação técnica entre os requisitos normativos e as especificidades do contrato.24.O entendimento consolidado do TCU estabelece que a exigência de certificações ISO na fase de habilitação é vedada, exceto se demonstrada, de forma técnica e objetiva, sua essencialidade para a execução do contrato, o que não foi evidenciado no presente caso. O Tribunal já se posicionou reiteradamente contra esse tipo de exigência, pois ela pode restringir a competitividade e afastar concorrentes que, embora não certificados, possuam plena capacidade técnica para executar o objeto licitado (Acórdãos 1085/2011-TCU-Plenário, relator Ministro José Mucio Monteiro; 539/2015-TCU- Plenário, relator Ministro Augusto Sherman; e 2129/2021-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler).25.As justificativas apresentadas não indicam, por exemplo, por que a ISO 20000, norma voltada especificamente à gestão de serviços de TI, não seria suficiente para assegurar os padrões de qualidade e eficiência almejados pela Administração. Tampouco se demonstrou por que a ISO 9001 - de escopo genérico - seria imprescindível à execução de um contrato com objeto claramente delimitado à área de tecnologia da informação. O Dnit também não respondeu de forma específica o questionamento quanto à sobreposição entre as normas ISO 9001 e ISO 20000, limitando-se a reafirmar sua tese inicial de complementaridade entre os sistemas de gestão.26.Ainda assim, embora se reconheça que a exigência cumulativa das certificações ISO 9001, 20000 e 27001 no caso concreto não tenha sido devidamente justificada de forma técnica e objetiva, é razoável considerar que as certificações ISO 20000 e ISO 27001 guardam relação mais direta com o objeto da contratação, qual seja, a sustentação da infraestrutura tecnológica do Dnit. A ISO 20000 é uma norma internacional voltada especificamente à gestão de serviços de TI, sendo, portanto, inerente ao escopo dos serviços contratados. Já a ISO 27001, por sua vez, trata da segurança da informação, elemento essencial em ambientes com grande volume de dados sensíveis e operações críticas, como no caso da autarquia. Cabe ainda mencionar que diversos princípios de gestão da qualidade previstos na ISO 9001 - como a melhoria contínua, a padronização de processos e o foco no cliente - estão incorporados nos requisitos da ISO 20000. Assim, à luz da razoabilidade, uma exigência fundamentada exclusivamente na ISO 20000 e na ISO 27001, poderia ser considerada mais proporcional e condizente com os objetivos contratuais, desde que devidamente motivada.27.Adicionalmente, em relação à possibilidade de exigência das certificações ISO apenas da empresa contratada, o Dnit argumentou que tal medida seria inadequada, sob a justificativa de que a obtenção das certificações envolve um processo contínuo e complexo, que não se limita à obtenção do selo. Alegou ainda que a certificação exige a implementação de padrões e a comprovação de experiência prévia nesses padrões de qualidade e segurança, os quais, segundo o órgão, não poderiam ser garantidos por uma empresa que já não tivesse as certificações exigidas.28.Contudo, as justificativas apresentadas pelo Dnit carecem de robustez técnica e não são corroboradas pelos elementos constantes dos autos. Em sua resposta à oitiva, o órgão afirmou que o processo de certificação levaria entre 6 e 12 meses. No entanto, os documentos juntados aos autos pela empresa representante apontam uma realidade distinta. A [representante] apresentou declaração de instituição certificadora (peça 33), datada de janeiro de 2025, que informa estar conduzindo o processo de certificação da empresa, com previsão de conclusão em março do mesmo ano. Tal cronograma foi confirmado por carta de recomendação da própria certificadora (peça 50), que atestou a conformidade do sistema de gestão da empresa com os requisitos da ISO 9001:2015. Isso evidencia que o processo pode ser concluído em um prazo significativamente inferior ao alegado pelo Dnit, colocando em dúvida a generalização apresentada pelo órgão.29.Ademais, merece atenção a argumentação do Dnit de que a obtenção da certificação não se resume ao recebimento do selo, mas a um processo de maturação organizacional que incluiria experiência prática nos padrões certificados. Tal raciocínio, no entanto, não se sustenta, uma vez que a certificação, por definição, pressupõe que a organização já opere conforme os padrões estabelecidos pela norma. A emissão do certificado apenas chancela formalmente a capacidade de uma organização, razão pela qual a exigência de experiência prévia nos padrões certificados perde força lógica. Da mesma forma, a posse do selo não garante, por si só, que os processos certificados estejam sendo efetivamente praticados30.É verdade que, muitas vezes, é difícil para o órgão contratante avaliar e assegurar os padrões de qualidade exigidos na certificação, todavia não se justifica a exigência da certificação como critério de habilitação. A licitante já pode operar com esses padrões, mas apenas não fez a certificação exigida, até mesmo porque envolve custos. Nada impede, todavia, que uma vez vencedora do certame, adote as providências para retirar sua certificação.[...]32.Importa destacar que a alegação de que a presença de oito empresas no certame afastaria a restrição à competitividade não se sustenta à luz da jurisprudência deste Tribunal. A análise da restrição à competitividade não pode se limitar à quantidade de licitantes, mas deve considerar se as condições estabelecidas no edital produziram efeitos concretos de exclusão indevida (Acórdãos 2066/2016-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, e 3306/2014-TCU-Plenário, relator Ministro-Substituto André de Carvalho).33.No caso em exame, ainda que a participação tenha sido relativamente ampla, com oito empresas participantes, a inabilitação da empresa representante exclusivamente pela ausência da ISO 9001 configura impacto concreto sobre a competitividade do certame. A exigência imposta, portanto, teve caráter efetivamente restritivo no caso específico da representante. Sendo assim, apesar de a exigência aqui analisada não ter, aparentemente, restringido o número de participantes, ela impactou diretamente o resultado da competição ao afastar proposta possivelmente tecnicamente apta.34.Diante do exposto, conclui-se que as respostas apresentadas pelo Dnit e pela empresa [vencedora] não foram suficientes para afastar os indícios de irregularidade anteriormente apontados. A exigência das certificações ISO 9001, 20000 e 27001 como critério de habilitação, sem a devida motivação técnica específica e objetiva de que tais certificações, seriam imprescindíveis à execução do objeto, configura violação ao princípio da competitividade, além de contrariar a jurisprudência consolidada deste Tribunal.35.No entanto, como afirmado na instrução prévia, ainda que assista razão à representante quanto à sua inabilitação de forma indevida, considera-se que os fatos apresentados visam apenas salvaguardar seus interesses particulares, na medida em que restou comprovado, no caso concreto, que a exigência de tais certificações como requisitos habilitatórios não tiveram impactos relevantes quanto à competitividade nem quanto à vantajosidade da contratação. A diferença de preço entre a proposta da [representante] (peça 6, p. 1) e o valor pelo qual a [vencedora] foi contratada (peça 20, p. 7) foi de apenas R$ 0,60, o que demonstra que a exigência da certificação não impactou significativamente o custo final da contratação.[...]39.Portanto, em função do exposto, considera-se que há plausibilidade jurídica nas irregularidades tratadas aqui neste tópico, em razão da exigência indevida da certificação ISO como critério de habilitação, sem a demonstração, de forma técnica e objetiva, de sua essencialidade para a execução do contrato, pois contraria a jurisprudência consolidada do TCU e impõe restrição indevida à competitividade. Todavia, considerando que a exigência indevida da certificação não resultou em prejuízo econômico para a Administração, se considera suficiente apenas dar ciência ao Dnit sobre as irregularidades tratadas neste tópico."Voto:17.A respeito, verifico que a Lei 14.133/2021 assim dispõe:"Art. 17. O processo de licitação observará as seguintes fases, em sequência:[...]§ 6º A Administração poderá exigir certificação por organização independente acreditada pelo Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro) como condição para aceitação de:I - estudos, anteprojetos, projetos básicos e projetos executivos;II - conclusão de fases ou de objetos de contratos;III - material e corpo técnico apresentados por empresa para fins de habilitação.""Art. 42. A prova de qualidade de produto apresentado pelos proponentes como similar ao das marcas eventualmente indicadas no edital será admitida por qualquer um dos seguintes meios:[...]III - certificação, certificado, laudo laboratorial ou documento similar que possibilite a aferição da qualidade e da conformidade do produto ou do processo de fabricação, inclusive sob o aspecto ambiental, emitido por instituição oficial competente ou por entidade credenciada" (grifou-se).18.Em relação ao estatuto anterior de licitações, a nova norma guarda mais flexibilidade no tocante à exigência de certificações técnicas como requisitos de habilitação e classificação. Consoante Rafael Sérgio Lima de Oliveira (em Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos:- Vol. 1, coordenado por Cristiana Fortini, Rafael Sérgio Lima De Oliveira, Tatiana Camarão, p. 271):"À luz do regime de habilitação da Lei nº 8.666/1993, havia uma discussão acerca da possibilidade de se impor a certificação voluntária como condição para a assinatura de um contrato público.No regime de contratação governamental inaugurado com a Lei em comento, reputamos essa questão como superada. A Lei nº 14.133/2021, especialmente no § 6º do art. 17 e no art. 42, de forma cristalina, admite a possiblidade de exigência de certificação em licitação" (grifou-se).19.Veja-se que a norma permite a exigência de certificação como requisito de habilitação em relação ao material e corpo técnico da licitante (art. 17, § 6º, inciso III).20.Consoante o Inmetro, "certificação é um processo pelo qual uma terceira parte (organismo de certificação) avalia e verifica que um produto, serviço, processo ou sistema atende a determinados requisitos normativos ou regulatórios. A certificação é realizada com base em normas específicas e pode incluir auditorias, inspeções, ensaios e outros métodos de avaliação" (grifou-se, https://www.iee.usp.br/noticia/inmetro-entenda-a-diferenca-entre-acreditacao-e-certificacao/#:~:text=Objetivo:, de%20produtos) %2C%20entre%20outras, acesso em 29/4/2025).21.Ora, a habilitação diz respeito ao "conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação", exigindo-se dos candidatos demonstração das condições a) jurídica; b) técnica; c) fiscal, social e trabalhista; e d) econômico-financeira (art. 62 da Lei 14.133/2021).22.Dessa forma, a exigência de certificação referente a material e corpo técnico enquadrar-se-ia no atendimento dos requisitos técnicos de habilitação, ou seja, na demonstração da capacidade de adequadamente executar o objeto do contrato.23.Como exposto na obra antes mencionada (p. 271), essa certificação se enquadra nos requisitos técnico-profissional e técnico-operacional. Isso porque pode-se entender que os elementos da capacidade operacional de uma empresa, previstos no inciso III do art. 67 da Lei 14.133/2021, são mão de obra, equipamentos e tecnologia, os quais podem ser entendidos nos termos legais de "material" e "corpo técnico" a que se refere o art. 17, inciso III, da Lei 14.133/2021.24.Assim, a exigência de certificação em relação a esses dois requisitos poderia ser entendida como a demonstração da capacidade técnica do quadro de pessoal integrada com a experiência organizacional da empresa e seus meios de produção. Ou seja, a sua própria capacidade operacional.25.Feitas essas breves considerações, passo a analisar o caso concreto.26.O objeto contratado consiste na prestação de serviços de sustentação de infraestrutura do ambiente tecnológico do Dnit, assim descrito no edital (peça 4, p. 27):"A presente contratação visa auxiliar o órgão em diversas áreas técnicas e negociais, com profissionais que atuarão na manutenção e reparação de ativos, como equipamento computacionais, instalação, configuração e sustentação de softwares, todos pertencentes ao parque tecnológico do Dnit. Esta autarquia, assim como todo o governo federal, possui um grande volume de softwares e aplicações, os quais, diariamente, necessitam ser manutenidos, com instalações, reinstalações, formatações, dentre outros procedimentos técnicos necessários ao bom funcionamento dos softwares do órgão. Além disso, é necessário a sustentação de todo o parque de hardware do Dnit, visando atender, aproximadamente, 4113 usuários, contando com uma quantidade massiva de computadores e notebooks, que também apresentam diversos defeitos técnicos pelas mais diversas causas possíveis."27.Já o parque computacional do Dnit foi assim definido (peça 37):"aproximadamente 695 (seiscentos e noventa e cinco) máquinas virtuais (VMs), das quais 250 (duzentas e cinquenta) hospedam aplicações estratégicas essenciais para o funcionamento da Autarquia. Dentre essas aplicações, destacam-se os sistemas SIOR, SIAC, SUPRA e SEI. Em 2024, somente o Sistema SIOR arrecadou cerca de R$ 1.126.206.534,00 (um bilhão, cento e vinte e seis milhões, duzentos e seis mil, quinhentos e trinta e quatro reais), o que equivale a uma média diária de R$ 3.085.497,00 (três milhões, oitenta e cinco mil, quatrocentos e noventa e sete reais)."28.Consoante o subitem 4.8.4.1. do edital, foram exigidas como critério de habilitação as certificações NBR ISO/IEC, 9001, 20000, 27001 (peça 4, p. 35) 29.A controvérsia encontra-se na exigência simultânea das normas ISO 9001 e 20000, as quais, seguindo a representante, seriam redundantes.[...]35.Dito isso, cabe considerar que, em princípio, as justificativas do Dnit para a exigência de ambas as certificações foram exercidas dentro do poder discricionário do gestor. Vislumbro espaço, pois, para a aplicação do princípio da deferência administrativa, nas palavras de Fabrício Motta (in MOTTA, Fabricio; HOHARA, I. P. . LINDB no Direito Público. 1ª. ed. São Paulo-SP: Revista dos Tribunais, 2019. v. 10):"Implica em ter um respeito em relação à decisão do gestor, sobretudo quando ela foi tomada diante da discricionariedade existente no caso concreto, evitando-se que o controlador ou juiz troquem decisões legítimas e ponderadas por aquelas que sejam de sua preferência pessoal e subjetiva, gerando invalidações que adentrem ao juízo de conveniência e oportunidade enfrentado pela Administração Pública."36.Posto isso, considerando os aspectos a seguir elencados, entendo que não é o caso de o TCU, no presente caso concreto, manifestar-se sobre o mérito da exigência das cumulativa de ambas as certidões.37.Isso porque a exigência das duas certificações simultâneas não apresentou prejuízo em concreto ou afetou a competitividade do certame, pois ambas as empresas - a representante, sem a certificação ISO 9001, e a provisoriamente vencedora, com a certificação ISO 9001 - apresentaram propostas com valores praticamente idênticos.38.Acompanho, pois, a unidade técnica quando afirma que "os fatos apresentados visam apenas salvaguardar seus interesses particulares, na medida em que restou comprovado, no caso concreto, que a exigência de tais certificações como requisitos habilitatórios não tiveram impactos relevantes quanto à competitividade nem quanto à vantajosidade da contratação" (grifou-se).39.Quanto ao momento da exigência da apresentação das certificações, cabe destacar que a norma legal rege que ocorrerá quando da habilitação. Assim, sob esse aspecto, não há o que se questionar da conduta do Dnit.40.É fato também que, caso se exigissem as certificações apenas da empresa vencedora, como requisito da celebração do contrato, seria possível evitar que as empresas incorressem em custos para a obtenção das certidões apenas para participar da licitação e, assim, seria aumentada a competitividade do certame.41.Entretanto, a obtenção dessas certidões pelas empresas não é automática e pode demorar meses, de forma que, no caso concreto, entendo que as alegações do Dnit a respeito estão dentro do seu espaço de discricionariedade: "permitir que a contratada busque essas certificações apenas após a assinatura do contrato representaria um risco significativo à administração do Dnit, pois a licitante poderia não conseguir se adequar dentro do prazo contratual, prejudicando a entrega dos serviços e comprometendo a continuidade das operações" (grifou-se).Acórdão:9.1. com fundamento no art. 170, § 4º, da Lei 14.133/2021, conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la improcedente;