Acórdão 1147/2011
Relatório:8.48.7.29. Na análise apresentada [...] foi relatado o quadro delineado pelas licitações advindas dos convênios firmados, relativamente ao fato da grande incidência de empresas vencedoras integrantes do grupo fraudulento que atuaram na "Operação Sanguessuga", o chamado "Grupo [omissis]".8.48.7.30. Ponderou-se que a partir do exercício de 2003, quando grande número de prestações de contas já haviam sido apresentadas, bem como grande parte dos convênios já haviam sido acompanhados, o quadro já estava formado, e atenção efetiva deveria ter sido implementada para acompanhamento da questão, o que não ocorreu. O índice de vitórias das empresas do "Grupo Planam", se não cresceu, continuou o mesmo até o exercício de 2006.8.48.7.31. Não obstante o número de empresas que integram o "Grupo [omissis]" ser significativo, o que poderia dificultar a constatação de conluio e fraudes, peculiaridades do quadro formado, como a considerável concentração das vitórias em pelo menos quatro delas ([diversas empresas]), era evidente e merecia averiguação mais determinada e positiva.8.48.7.32. Entende-se que, mesmo diante da afirmação dos responsáveis de que o Ministério da Saúde não se eximiu de suas responsabilidades inerentes a suas competências regimentais, é difícil depreender que não houve inércia na condução dos atos dos gestores relativamente aos fatos registrados e analisados na presente instrução. 8.48.7.33. A despeito da presunção de legitimidade dos atos de adjudicação e homologação do procedimento licitatório, inerentes aos convenentes, o que se questiona é a falta de posicionamento e tomada de decisão do Ministério da Saúde, dentro do limite de suas competências, quanto à utilização do recurso público além da simples transferência por meio de convênio.8.48.7.34. Verifica-se que os atos inerentes aos convenentes na condução dos procedimentos licitatórios não são submetidos, em sua maioria, a questionamentos e averiguações quanto a sua regularidade e possíveis distorções, tornando-se o Ministério da Saúde um mero repassador de recursos, o que não é seu único papel. Acredita-se que, além do dever da analisar a prestação de contas de forma eficiente, cumprir as leis e normativos, o Ministério a Saúde, por meio de suas áreas específicas, deveria avaliar a importância de se orientar os tomadores na utilização dos recursos públicos. Isso compreenderia as competências de planejamento, coordenação e, principalmente, supervisão das atividades de convênios, acordos, ajustes e similares.8.48.7.35. Ressalta-se que a "Operação Sanguessuga" evidenciou os problemas existentes na gestão dos convênios, a despeito de outras auditorias, isoladamente, não o terem conseguido, limitadas pela estrutura da investigação. Os problemas constatados são graves, recorrentes e sistemáticos, não permitindo que sejam relevados pelo TCU, que tem o dever e a competência de resguardar o recurso público federal e dar retorno de sua atuação à sociedade, maior interessada na questão. (grifou-se) 8.48.7.36. Quanto ao relato dos responsáveis de que o TCU, por meio do Acórdão n.º 998/2007 - 2ª Câmara, julgou regular com ressalvas as contas da Prefeitura Municipal de Abel Figueiredo/PA, relativo ao Convênio n.º 820/2001 (Siafi 432165), afirma-se que se trata de juízo isolado, constituído a partir de dados e informações relacionadas somente àquele convênio, contexto diferente do construído ao longo de toda a instrução do presente processo, que tem como escopo o conjunto de convênios analisados no âmbito da "Operação Sanguessuga", os quais evidenciaram a atuação irregular, recorrente e sistemática de servidores do Ministério da Saúde, sob a égide dos gestores em nível estratégico, que permitiram que tal quadro se mantivesse por pelo menos seis anos, na condução de pelo menos 1.454 convênios. (grifou-se) 8.48.7.37. Quanto à questão das limitações quantitativas e qualitativas de pessoal, pondera-se que esse fato não justifica a ocorrência das inconsistências e irregularidades constatadas, pois essas constatações constituem, na maioria dos casos, em inobservância básica da legislação, que tomaram dimensão capaz de compor os problemas caracterizados pela "Operação Sanguessuga", os quais tiveram força pela falta de supervisão, orientação, coordenação e apoio das atividades de gestão de convênios, medidas que, tomadas estrategicamente, inibiriam pelo menos a recorrência e a sistematização dos problemas, suporte principal das ocorrências verificadas. (grifou-se) 8.48.7.38. Salienta-se que a conduta dos gestores está sendo avaliada desde o exercício de 2000, quando os convênios para aquisição de UMS começaram a ser firmados, e não a partir da deflagração da "Operação Sanguessuga". Por esse motivo, não foi questionado em nenhum momento o modus operandi da "quadrilha" que desviou recursos públicos por meio dos convênios, e sim a atuação/omissão do Ministério da Saúde que permitiu que essa quadrilha atuasse da forma que atuou.8.48.7.39. É importante destacar que, apesar da descentralização das ações para as Divisões de Convênios e Gestão - Dicon, nos estados, esse fato não seria justificativa para não se avaliar o conjunto dos convênios. Ao contrário, o FNS como órgão que concentra a supervisão e coordenação das ações, teria ainda mais condições de ter uma visão gerencial e identificar distorções como a concentração de vitórias nos mesmos fornecedores em diversos convênios e por longo período.8.48.7.40. A criação de lacunas na condução dos acordos - mediante a aderência frágil, e muitas vezes inexistente, à lei, bem como mediante a falta de atuação estratégica na supervisão, coordenação e apoio às unidades responsáveis pela condução direta dos procedimentos - foi o terreno propício para os desvios característicos da "Operação Sanguessuga", inclusive o modus operandi da "quadrilha".8.48.7.41. Diante do exposto, mantém-se o posicionamento em relação aos fatos registrados no item 5.2.7. da instrução às fls. 503 a 507 do volume 3 dos presentes autos.PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO:'8.48.7.42. Diante do exposto, levando-se em conta o contexto em que as irregularidades e inconsistências foram constatadas, as quais, no conjunto, contribuíram para que fosse estabelecido o quadro que culminou na precariedade de resultados e no desvio de recursos que caracterizaram a "Operação Sanguessuga", mantém-se o posicionamento apresentado no item 5.2.7. da instrução às fls. 503 a 507 do volume 3 dos autos, considerando a ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, atentando-se para a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Secretário Executivo do Ministério da Saúde, segundo o art. 4º dos Decretos n.ºs 2.477/98; 3.496/00; 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06; bem como considerando a conduta dos responsáveis no exercício das competências inerentes ao cargo de Diretor Executivo do Fundo Nacional de Saúde, segundo o art. 8º dos Decretos n.ºs 3.774/01; 4.194/02; 4.726/03; 5.678/06; 5.841/06 e 5.974/06, propondo sejam aplicadas multas aos responsáveis a seguir listados, nos moldes do art. 58, inciso II da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU:Declaração de Voto:Inicialmente, devo registrar meus cumprimentos ao Ministro-Relator pela qualidade de seu Voto.Não obstante, não posso concordar com as conclusões a que chegou Sua Excelência. A magnitude, a abrangência e a recorrência das irregularidades mencionadas pela Unidade Técnica no presente levantamento de auditoria me levam a concordar com a proposta da Unidade Técnica, cujas considerações adoto como razões de decidir.[...]Nesse contexto, correta a proposta da Unidade Técnica no sentido de rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, aplicando-lhes a multa prevista no art. 58 da Lei n.º 8.443/92.Acórdão:9.2 rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. [diversos responsáveis], referente ao fato da ausência de adoção de providências tempestivas em face da alta frequência de vitória de empresas pertencentes a um mesmo grupo, em licitações dos convênios para aquisição de Unidades Móveis de Saúde - UMS, a exemplo dos 758 convênios listados às fls. 518 a 532 do vol. 3 dos presentes autos, em inobservância aos princípios e ditames presentes no Decreto-Lei n.º 200/67, art. 6º; art. 8º, §1º; e art. 13; e na Lei n.º 8.666/93, art. 3º, levando-se em conta as ponderações insertas na "Análise" do item 8.48.7. da presente instrução;9.3 aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei n.º 8.443/92; e arts. 252, §2º e 268, inciso II, do Regimento Interno/TCU, aos Srs. [diversos responsáveis] no valor de R$ 8.000,00;[...]9.10 autorizar a 4ª Secex a constituir processo apartado para apurar a responsabilidade das empresas envolvidas nas fraudes às licitações verificadas na "Operação Sanguessuga" e nas fiscalizações realizadas por este Tribunal e pela Controladoria-Geral da União, para os fins previstos nos arts. 8º e 46 da Lei 8.443/92;