Acórdão 506/2017
Sumário:Aplica-se aos Conselhos de Fiscalização Profissional o art. 44 da Lei Complementar 101/2000, de modo a evitar o desequilíbrio econômico e financeiro dessas autarquias.Proposta de Deliberação:Trata-se de representação formulada pela Sra. [representante], presidente do Conselho Federal de Psicologia (CFP), noticiando possíveis irregularidades na gestão do Conselho Regional de Psicologia do Distrito Federal (CRP/DF), relativas à 1ª Reformulação Orçamentária do Exercício de 2015.2.Em síntese, a representante alega que a gerência contábil do CFP emitiu parecer desfavorável à reformulação, considerando o entendimento de que a alienação de salas comerciais no valor de R$ 420.000,00 (quatrocentos e vinte mil reais) e a alocação dessa receita de capital para o financiamento de despesas correntes era incompatível com a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (LC 101/2000).[...]7.Quanto ao mérito, há relevantes considerações a fazer quanto à aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas.8. No caso em exame, foi constatada a alienação de imóveis (salas comerciais) pelo CRP/DF e a utilização dos recursos daí derivados para pagamento de salários dos funcionários, procedimento contestado em face do art. 44 da LRF:Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.9.A presidente do conselho, em resposta à diligência, esclareceu que os imóveis alienados se encontravam desocupados e ociosos, gerando despesas com condomínio, que o conselho possui sede própria e que a alienação cumpriu a legislação, tendo recebido autorização da assembleia geral e da assembleia de delegados para realização dessas operações.10.A SecexPrevidência destacou que, em princípio, tal procedimento administrativo observou os requisitos legais aplicados à alienação de imóveis (Leis 5.766/1971 e 8.666/1993) e que a LRF não se aplicaria aos conselhos.11.Entendo o caso de forma diferente: o art. 44 da Lei de Responsabilidade Fiscal aplica-se aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, autarquias federais, com características especiais, mas autarquias, sujeitas à observância de inúmeras disposições de direito público, entre elas aquelas destinadas à gestão do patrimônio público.12.Não se discute mais no âmbito desta Corte sobre a natureza autárquica dos conselhos, entre outras razões porque essas entidades são dotadas de capacidade tributária ativa, imunidade tributária e munus público decorrente do exercício do poder de polícia (acórdão 341/2004-TCU-Plenário).13.Essa qualificação jurídica é, há muito tempo, reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, em entendimento pacificado em inúmeros julgados, em especial a ADI 1.717/DF, que declarou inconstitucionais os dispositivos do art. 58, caput, e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º, todos da Lei 9.469/98, que pretendiam excluir cos conselhos da órbita do regime de direito público.14.Considerando essa natureza autárquica e demais atributos concernentes às suas atribuições e ao seu patrimônio, estão abrangidos pelos princípios gerais da administração pública e por normas específicas de direito público, a exemplo das Leis 4.320/1964, 8.666/1993 e 9.784/199915.Especificamente em relação à aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Tribunal, ao responder consulta formulada por Comissão Especial da Câmara dos Deputados, no acórdão 341/2004-TCU-Plenário, assim se pronunciou:9.2.1. os conselhos de fiscalização profissional não estão subordinados às limitações contidas na Lei Complementar 101/2000, em especial as relativas aos limites de gastos com pessoal, incluindo terceirizações, visto que tais entidades não participam do Orçamento Geral da União e não gerem receitas e despesas de que resultem impactos nos resultados de gestão fiscal a que alude o referido diploma legal;9.2.2. os conselhos de fiscalização profissional, apesar de não estarem sujeitos às limitações de despesa impostas pela Lei Complementar 101/2000, devem observar as normas gerais e princípios que norteiam a gestão pública responsável, com destaque para a ação planejada e transparente, que possam prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio de suas contas (art. 1º, § 1º); (...) (grifei) 16.Naquele momento, o relator da consulta, o eminente ministro Walton de Alencar Rodrigues, ressaltou a necessidade de definir contornos aos preceitos legais de caráter público incidentes aos conselhos e fez as seguintes ponderações relativas à aplicação da LRF:A Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, veio estabelecer normas de finanças públicas em todas as esferas governamentais, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, incluindo a dívida pública externa e interna, a concessão de garantias pelas entidades públicas, a emissão e o resgate de títulos da dívida pública, bem como a elaboração dos orçamentos.O referido diploma tem, portanto, escopo específico: o manejo das contas públicas, visando a objetivos macroeconômicos (nível geral de preços, dos juros, emprego, dentre outros) e a superação de entraves financeiros que possam comprometer a continuidade e a eficiência de serviços públicos. Seus pilares são a valorização do processo de planejamento orçamentário, a transparência da aplicação do dinheiro público, a formulação de uma política tributária previsível e controlada, a diminuição do estoque da dívida em nível equivalente à capacidade de geração de receita do ente público federado, a prevenção de déficits imoderados e injustificados e, por fim, a preservação do patrimônio público.A LRF estabeleceu sérios condicionamentos aos gastos de governo, para que já não houvesse descontrole das finanças públicas e crescimento desordenado da dívida pública consolidada, o que certamente resultaria em novas necessidades de financiamento do setor público, via Tesouro Nacional, por meio da renegociação das dívidas com estados e municípios, e da realização de novas operações de crédito.Daí a razão de se impor aos destinatários da lei limites de endividamento em seus mais variados aspectos, tais como: restrição aos gastos de pessoal com base em receita corrente líquida; limitação às renúncias de receitas; circunscrição das antecipações de receitas orçamentárias; proibição de financiamento recíproco entre entes federados, à exceção das instituições financeiras públicas.Observa-se, portanto, que todas essas medidas têm em mira estabelecer contornos precisos das ações de gestores públicos que possam repercutir nos agregados econômicos das contas nacionais.Não é o caso dos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, cujos atos ordinários de arrecadação de receitas e de realização de despesas não têm o condão de repercutir nos resultados consolidados de gestão fiscal a que alude a Lei Complementar 101/2000.Conquanto a jurisprudência e a doutrina atribuam a esses entes natureza autárquica, são-lhes inteiramente inadequadas as restrições de receita e de despesa contidas na referida lei, a exemplo dos limites de gastos com pessoal, incluindo terceirizados, em relação à receita corrente líquida, conforme prevêem os arts. 18 e 19. Se considerarmos que as contribuições arrecadadas pelos conselhos destinam-se, primordialmente, a custear gastos com recursos humanos, em sua maior parte, envolvidos no desempenho de sua finalidade institucional - fiscalização das profissões regulamentadas - tornar-se-ia inócua e contraproducente limitar os dispêndios nos moldes pretendidos por aquele normativo federal, pois, além de não concorrer para o equilíbrio fiscal do Estado brasileiro, implicaria forte restrição ao exercício do poder de polícia que lhes incumbe realizar.Também não se justifica a submissão dos conselhos às restrições impostas pela Lei Complementar 101/2000, pelo simples fato de esta norma federal também contemplar as autarquias entre as entidades por ela alcançadas. Tal presunção ignora a peculiaridade daqueles entes, pois, embora desempenhem atividades públicas delegadas, não chegam a integrar o complexo administrativo da União. (...) Apesar de as entidades fiscalizadoras de profissões regulamentadas não estarem adstritas, pelas razões expostas, aos limites específicos definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não estão isentas da incidência de normas gerais e de princípios que a regem. Vale dizer, dado o interesse público prevalente no desempenho de suas atribuições, os gestores dos conselhos devem observar as diretrizes fixadas no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 de forma a contemplar a ação planejada e transparente, que possam prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio de suas contas. A necessidade de equilíbrio econômico e financeiro desses entes valem mais como regra de boa conduta na gestão da res publica do que propriamente uma política que efetivamente contribua para a política de estabilização fiscal do Estado brasileiro.17.Como se poderá ver na instrução da unidade técnica, bem como no voto do relator da consulta, estava sob especial foco de avaliação da aplicabilidade da LRF aos conselhos as disposições atinentes à despesa com pessoal: limites, restrições, terceirização. E um pouco mais distante, a limitação às renúncias de receitas; circunscrição das antecipações de receitas orçamentárias; proibição de financiamento recíproco entre entes federados, à exceção das instituições financeiras públicas, conforme excerto destacado do voto do relator, reproduzido acima.18.Outros disposições mais específicas da LRF, alheias a essas considerações, como as algumas referentes à gestão patrimonial e à contabilidade pública, não foram ventiladas na consulta formulada, em 2003, pela Comissão Especial da Reforma Trabalhista da Câmara dos Deputados, cujo interesse estava integralmente voltado para questões relativas aos servidores dos conselhos: subordinação à Lei 8112/1990 ou à CLT, concurso público, aplicação do inciso V do art. 37 da Constituição, limites às terceirizações, e subordinação às limitações contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme se vê no seguinte excerto do relatório do referido acórdão 341/2004:A consulta, propriamente dita, encontra-se vazada nos seguintes termos:- se os Conselhos de Fiscalização Profissional estão subordinados às limitações contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);- se os seus servidores admitidos até a vigência da Lei 9.649/98 estão subordinados ao regime da Lei 8.112/90 ou da CLT;- se aos admitidos até 01/01/1990 aplica-se a transformação de emprego em cargo (art. 243, da Lei 8.112/90);- se pode ser admitido como marco da rigorosa exigência de concurso público as contratações de pessoal o dia 28/03/2003 (publicação do Acórdão do STF na ADIN nº 1.717/6);- se é correta a exigência de observar-se o disposto no art. 37/V da Constituição Federal a partir dessa data (28/03/2003), limitada em 50% as nomeações comissionadas de livre escolha e;- se as terceirizações com inclusão de estagiários teria (sic) limite quantitativo (...).19. Do voto do ministro Walton Alencar, especial destaque deve ser dado à seguinte passagem:Apesar de as entidades fiscalizadoras de profissões regulamentadas não estarem adstritas, pelas razões expostas, aos limites específicos definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não estão isentas da incidência de normas gerais e de princípios que a regem. Vale dizer, dado o interesse público prevalente no desempenho de suas atribuições, os gestores dos conselhos devem observar as diretrizes fixadas no art. 1º, § 1º, da Lei Complementar 101/2000 de forma a contemplar a ação planejada e transparente, que possam prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio de suas contas. A necessidade de equilíbrio econômico e financeiro desses entes valem mais como regra de boa conduta na gestão da res publica do que propriamente uma política que efetivamente contribua para a política de estabilização fiscal do Estado brasileiro.20.Portanto, embora, nos termos do voto, não estarem essas entidades adstritas aos limites específicos definidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, não estão excluídos do dever jurídico de respeito às princípios referentes às boa gestão financeira e patrimonial, em particular o princípio da gestão fiscal responsável, que se extrai da primeira parte do § 1º do art. 1º da referida lei: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, no caso, as finanças da entidade, o equilíbrio entre receitas e despesas imediato e  de médio prazo.21Retomando a discussão sobre o art. 44, deve ser registrado que o patrimônio dos conselhos é público. Seus bens são impenhoráveis, conforme afirmado em decisões do Poder Judiciário, a exemplo das seguintes, do TST e do TRT-7: RR 40400-76.2005.5.18.0221 e AGVPET 0176300-7419945070010.22.De outro lado, quanto ao seu patrimônio, se submetem às normas de contabilidade aplicadas ao setor público, conforme a Norma Brasileira de Contabilidade - NBC T 16.1 (Resolução 1.128/08 do Conselho Federal de Contabilidade), devendo observar a classificação de despesas e receitas em correntes e de capital.23. A possibilidade de utilizar o patrimônio da autarquia para custear despesas correntes constitui incentivo à assunção de obrigações correntes sem lastro em receitas correntes, em especial aquelas derivadas de anuidades e outras taxas legalmente autorizadas, prática prejudicial à boa gestão fiscal (equilíbrio entre receitas e despesas).24.Nesse sentido, art. 44 da LRF, que está situado na Seção II - Da Preservação do Patrimônio Público, que veda a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente aplica-se às autarquias conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, não apenas como um forte princípio jurídico e de boa gestão, mas como regra jurídica concreta e vinculante.25.Esse entendimento é em tudo compatível com a finalidade, o contexto, as questões formuladas e a resposta à consulta formulada pela Comissão Especial de Reforma Trabalhista da Câmara dos Deputados, objeto do mencionado acórdão 341/2004-TCU-Plenário, assim como a natureza do patrimônio da autarquia e as normas que regem sua contabilização.26. É pertinente enfatizar que a avaliação da aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal a entidades especiais de direito público, tais como os conselhos, deve se dar caso a caso. Não se pode fazer incidi-la integralmente sobre os conselhos apenas em razão de sua natureza autárquica, como bem enfatizou o relator da consulta, ministro Walton Alencar; mas também não se pode afastar de plano a incidência de todos os seus dispositivos, por serem entidades que não integram os orçamentos da União.27.Feitas essas considerações, deve-se julgar procedente a representação, dado que afronta o art. 44 da Lei Complementar 101/2000, sendo vedado aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para financiamento de despesas correntes, tais como despesas de pessoal.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, VII, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente, uma vez que o art. 44 da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, aplica-se aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, sendo-lhes vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos que integram o patrimônio público para financiamento de despesas correntes, tais como despesas de pessoal.9.2. determinar ao Conselho Regional de Psicologia do Distrito Federal (CRP/DF) que no prazo de 60 (sessenta) dias apresente plano de ação dispondo sobre as medidas a serem adotadas para reequilíbrio das contas da entidade, considerando as informações apresentadas no âmbito destes autos e do TC 014.905/2015-9;9.3. dar ciência ao Conselho Regional de Psicologia do Distrito Federal (CRP/DF) de que a utilização de receitas provenientes da alienação de bens imóveis no pagamento de despesas correntes  afronta o art. 44 da Lei Complementar 101/2000, de modo que sejam adotadas medidas com vistas à prevenção de ocorrências semelhantes;