Acórdão 10049/2018
Relatório:Trata-se de representação, com pedido de cautelar suspensiva, formulada pela [representante] sobre possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 7/2018 conduzido pelo Departamento Regional do Serviço Social da Indústria no Estado de São Paulo (Sesi-SP) para a contratação de serviços continuados de portaria, jardinagem, limpeza e conservação, com o fornecimento de mão-de-obra, materiais e equipamentos, em prol das unidades do Sesi nos Municípios de Santos, Americana, Nova Odessa e Monte Alto sob o valor total estimado de R$ 35.799,51 ao mês.2.Após a análise final do feito, o auditor federal da Secex-SP lançou o seu parecer conclusivo à Peça 20, com a anuência dos dirigentes da unidade técnica (Peças 21 e 22), nos seguintes termos:[...]Exame técnico:2. Em cumprimento ao Despacho do Ministro Relator à peça 10, foi promovida a oitiva prévia do Sesi/SP e da empresa [vencedora] do lote 3 (os lotes 1 e 2 foram cancelados, conforme consta no site www.licitacoes-e.com.br - peça 18) no Pregão Eletrônico 7/2018 - por meio dos Ofícios 1.721/2018 e 1.743/2018-TCU-Secex-SP, respectivamente (peças 11 e 12), para que se pronunciassem sobre todas as falhas apontadas nestes autos e, especialmente, os seguintes indícios de irregularidade: (i)  a possível inobservância do princípio do parcelamento do objeto nos critérios utilizados para a definição dos Lotes 1, 2 e 3, considerando, para tanto, as unidades do Sesi abrangidas por cada lote, a diversidade dos itens de serviços a serem contratados (portaria, limpeza, manutenção e jardinagem) e o fornecimento de materiais;[...]4. Passa-se, então, ao exame das manifestações apresentadas pelo órgão licitante e pela licitante vencedora.Resposta do Sesi/SP (peça 13):5. Inicialmente, o órgão licitante esclarece que a empresa [representante] já formulou neste ano seis outras representações de mesmo teor contra pregões eletrônicos realizados pelo Sesi/SP ou pelo Senai/SP para contratação de serviços terceirizados de limpeza e conservação, portaria e jardinagem - destacando que duas dessas representações já foram analisadas e consideradas improcedentes por este Tribunal (Acórdãos 1.324/2018-TCU-Plenário e 5.182/2018-TCU-1ª Câmara).[...]6. Quanto à possível inobservância do princípio de parcelamento do objeto, sustenta que jardinagem, portaria, limpeza e conservação são serviços de baixa complexidade e que não demandam especialização técnica, de modo que a expertise da contratada está no recrutamento e gestão de pessoal, e não propriamente nos serviços continuados disponibilizados ao contratante. Argumenta ainda (peça 13, p. 3, grifou-se):'Neste caso, conforme jurisprudência sedimentada no âmbito do Tribunal de Contas da União, o parcelamento é desnecessário por não representar qualquer potencial vantagem ao ente contratante, nem estimular qualquer aumento da competitividade. É intuitivo que a existência de três contratos distintos, nesses casos, significaria custos três vezes maiores para sua gestão, a qual engloba controle diário sobre a efetiva prestação, avaliação do serviço, recebimento e checagem de guias de recolhimento, comprovantes e demais documentos que comprovam a regularidade da empresa no cumprimento de suas obrigações legais e trabalhistas em relação aos seus funcionários, controle de benefícios e demais obrigações definidas por acordo ou convenção coletiva, além de todas as outras atividades típicas de gestão e fiscalização de contratos.[...]9.Quanto à regularidade, competitividade e economicidade do certame licitatório, apresenta as informações solicitadas conforme as alíneas da oitiva prévia. Por se tratar de resposta concisa e objetiva, e com vistas a reproduzir com máxima fidelidade as informações prestadas, faz-se oportuna a transcrição do excerto a seguir (peça 13, p. 5-6, grifou-se): [...]b)  O certame teve ampla divulgação, conforme prática adotada na Entidade, com publicação em jornal de grande circulação (O Estado de São Paulo), Diário Oficial da União, site da entidade e quadro de avisos. Dessa forma, 31 empresas retiraram o edital e 28 participaram do certame. Não houve quaisquer questionamentos, erratas ou avisos e, mais importante, não houve impugnação ao Edital. O certame transcorreu regularmente, com ampla competitividade - quantidade de empresas participantes, quantidade de lances, redução dos valores em relação ao início da disputa, em relação aos valores propostos antes da fase de lances e em relação aos valores estimados.c)  A ausência de parcelamento foi explicada no item (i) e não foi formalmente apontada no processo, considerando que a contratação desses serviços, conjuntamente, é usual no mercado e é realizada rotineiramente por diversos órgãos e entidades públicas e por outros serviços sociais autônomos. Considerou-se ainda que, conforme interpretação do próprio TCU, a contratação tem como essência a prestação de serviços de terceirização, ou seja, cessão de mão de obra em regime de dedicação exclusiva, sendo essa a expertise da empresa, e não cada um dos serviços. Considerou-se, por fim, a economicidade da contratação na forma realizada, pois o parcelamento aumentaria custos para as empresas interessadas, que os repassariam ao SESI-SP, e aumentaria os custos de gestão da própria Entidade.[...]Análise da resposta do Sesi/SP:10.As informações e esclarecimentos apresentados pelo Sesi/SP indicam que mais de vinte licitantes participaram do Pregão Eletrônico 7/2018, evidenciando que houve competitividade no certame licitatório (peça 17, p. 11-22). Também esclarecem que os lotes 1 e 2 foram cancelados por solicitação das respectivas unidades do Sesi e indicam que o valor da proposta vencedora do lote 3 (R$ 33.500,00/mês, conforme consta no site www.licitacoes-e.com.br - peça 18) é inferior ao valor estimado da contratação (R$ 45.850,58/mês - peça 17, p. 5-6 e 8) e ao valor limite para contratação obtido pela média dos valores de todos os contratos vigentes na entidade acrescida de um desvio-padrão (R$ 35.799,51/mês - peça 17, p. 8-9).11.Ademais, afiguram-se razoáveis as premissas que levaram ao critério de parcelamento do objeto adotado pelo Sesi/SP no Pregão Eletrônico 7/2018, mormente por se tratar de serviços não especializados - para os quais, em regra, deve ser evitado o parcelamento, em vista do disposto no item 9.1.16 do Acórdão 1.214/2013-TCU-Plenário - e por envolverem materiais de baixo custo, tais como álcool, água sanitária, sabão em pó, etc. (peça 2, p. 35).Proposta de deliberação:11.A Secex-SP promoveu, então, a prévia oitiva do Sesi-SP e das correspondentes licitantes, de sorte que, após a análise final do feito, a unidade técnica propôs que a representação seja conhecida pelo TCU para, no mérito, ser considerada parcialmente procedente, em face das seguintes razões: (i) mais de trinta licitantes teriam participado em cada um dos três lotes integrantes do Pregão Eletrônico 7/2018, evidenciando a satisfatória competitividade no certame; (ii) a soma dos valores nas três propostas vencedoras teria alcançado o montante de R$ 33.500,00 ao mês (Peça 20), ao passo que a contratação teria o valor estimado de R$ 35.799,51 ao mês, correspondendo ao desconto na ordem de 6,42% em benefício do Sesi-SP; (iii) a ausência de parcelamento do objeto teria restado justificada em face da baixa complexidade dos serviços não especializados, além dos materiais com baixo custo, tais como álcool, água sanitária, sabão em pó etc., em linha com o precedente fixado pelo item 9.1.16 do Acórdão 1.214/2013 prolatado pelo Plenário do TCU na seguinte linha: (...) 9.1.16 deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de limpeza, copeiragem, garçom, sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática;[...]14.Incorporo o parecer da Secex-SP a estas razões de decidir.15.Eis que, diante das informações até aqui obtidas pelo TCU, as falhas anunciadas pela ora representante não ficaram confirmadas nos autos, havendo indícios de que a competitividade foi observada no certame, além de não subsistirem as supostas falhas na ausência de parcelamento do objeto, a despeito, contudo, de ter restado evidenciada a falha na deficiente disponibilização dos meios adequados para a obtenção da correspondente planilha orçamentária pelas licitantes.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, I, do RITCU, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, diante dos elementos de convicção até aqui obtidos pelo TCU;9.2. considerar prejudicado, por perda de objeto, o pedido de cautelar suspensiva formulado pela ora representante;[...]9.4. determinar que a unidade técnica adote as seguintes medidas:9.4.1. envie a cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamenta, à ora representante e ao Serviço Social da Indústria no Estado de São Paulo, para ciência;