Acórdão 911/2019
Sumário:- A EC 95/2016 e o Acórdão 2.779/2017-Plenário não criaram condições jurídicas excepcionais a justificar a mitigação do princípio da publicidade, de forma a autorizar a publicação de atos administrativos não correlacionados à atividade jurisdicional apenas no Diário de Justiça Eletrônico.Voto:Conforme consta do relatório que antecede este voto, cuidam os autos de consulta formulada pela Ministra Laurita Vaz, Presidente do Superior Tribunal de Justiça (STJ), na qual questiona a legalidade de publicação de extratos de atos administrativos no Diário da Justiça Eletrônico - DJe - em substituição ao Diário Oficial da União (DOU).Explica a consulente que a medida visa a economia de recursos, em harmonia com o fixado na Emenda Constitucional 95/2016, e no Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário, relatado pelo Ministro Vital do Rêgo, uma vez que a publicação no DOU requer pagamento por centímetro ocupado.[...]No mérito, ressalto que a indagação envolve o alcance do art. 4º, caput e §2º, da Lei 11.419/2006 que "Dispõe sobre a informatização do processo judicial; altera a Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil; e dá outras providências", que apresenta o seguinte teor:Art. 4o  Os tribunais poderão criar Diário da Justiça eletrônico, disponibilizado em sítio da rede mundial de computadores, para publicação de atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a eles subordinados, bem como comunicações em geral.§ 1º ...§ 2o A publicação eletrônica na forma deste artigo substitui qualquer outro meio e publicação oficial, para quaisquer efeitos legais, à exceção dos casos que, por lei, exigem intimação ou vista pessoal.A matéria, no entanto, não é nova nesta Corte de Contas, que já se manifestou em mais de uma oportunidade acerca do alcance do dispositivo legal acima transcrito, no sentido de que se restringe a atos administrativos correlacionados à atividade jurisdicional, consoante decidido pelo Acórdão 1.296/2011-Plenário, relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, de cujo voto destaco os seguintes trechos:5.Com efeito, a questão em debate resolve-se basicamente pela adoção do critério da especialidade das normas e pela interpretação teleológica do alcance do art. 4º, e seu § 2º, da Lei nº  11.419, de 2006. 7.De se ver que a finalidade da referida norma é tratar da prestação jurisdicional ou, noutros termos, da administração da Justiça, como apoio direto à atividade-fim, e não da administração do próprio Judiciário, como apoio estrito junto à atividade-meio.8.Então, se é nesses limites que se deve ler a expressão "atos administrativos" contida no art. 4º da Lei nº  11.419, de 2006, não se mostraria razoável a interpretação de que esse dispositivo tem caráter de lei geral, capaz de regrar a publicidade de todos os atos administrativos editados pelos órgãos do Judiciário.10.A par disso, deve-se observar que a interpretação expansiva do art. 4º da Lei nº  11.419, de 2006, poderia redundar em certo grau de ofensa ao princípio da publicidade, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988.11.No Brasil, a publicação em diário oficial dos atos inerentes à função administrativa do Estado está normatizada desde 1º/10/1862, sendo que as Seções I e III do diário oficial da União (DOU) já contam com 148 anos de veiculação ininterrupta, enquanto a Seção II tem sido veiculada por 52 anos. 12.Atualmente, as normas relativas à publicação do diário oficial da União e do diário da Justiça pela Imprensa Nacional da Casa Civil da Presidência da República estão previstas no Decreto nº  4.520, de 16 de dezembro de 2002, e, ainda, na Portaria nº 268, de 5 de outubro de 2009, editada pela Imprensa Nacional.13.Desse modo, a lei que dispôs sobre a informatização do processo judicial e tratou da criação do diário de Justiça eletrônico mitigou apenas a regra geral referente ao diário de Justiça, também publicado pela imprensa oficial.14.Vale lembrar que, nos termos do § 2º do art. 2º da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (antiga Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro), "a lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior".15.Assim, é que os eventuais interessados na publicação dos atos administrativos (pessoas físicas, empresas, organizações, licitantes, nomeados, contratados, órgãos de controle...) têm a legítima expectativa de que ela se faça segundo as respectivas leis de regência, de modo que, por exemplo, a publicação de editais de licitação em diário de Justiça eletrônico violaria o princípio da publicidade in concreto, já que este princípio não requer apenas a publicidade in abstrato (existência de divulgação), mas o atendimento também aos requisitos de "como publicar" e "onde publicar".Como bem lembrado também pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, o Supremo Tribunal Federal já disciplinou essa questão por intermédio da Resolução nº  341, de 16 de abril de 2007, a qual instituiu o Diário da Justiça Eletrônico como instrumento de comunicação oficial, publicação e divulgação dos atos judiciais e administrativos do órgão, que em seu art. 1º, § 5º, com a redação dada pela Resolução nº  357, de 1º de abril de 2008, traz a seguinte disposição:§ 5º Os atos administrativos a serem publicados no Diário da Justiça Eletrônico são as Emendas Regimentais, os Atos Regulamentares, as Resoluções, as Portarias restritas a assuntos judiciais, as atas das Sessões Solenes do Plenário, as convocações/desconvocações das Sessões, os comunicados de realização de Sessão Administrativa, as autorizações para afastamento do País e os atos oriundos da Resolução nº  330, de 27 de novembro de 2006.Conforme bem lembrado pela SecexAdministração, referida matéria foi objeto de nova manifestação desta Corte que, pelo Acórdão 174/2017-Plenário, da relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, reiterou o seu entendimento já firmado quando da prolação do citado Acórdão 1.296/2011-Plenário. Para melhor clareza, reproduzo, abaixo, trecho do voto do relator (com os grifos do original):Alega o recorrente, em síntese, que a partir da edição das leis 11.280/2006 e 11.419/2006 ficaram os órgãos do Poder Judiciário autorizados a publicar seus atos administrativos apenas em Diário Eletrônico próprio, ressalvados os casos em que a lei exigir, expressamente, a publicação no Diário Oficial da União.A Lei 11.280/2006, alterou o teor do parágrafo único do art. 154 do Código de Processo Civil então vigente, para permitir que os tribunais, no âmbito da respectiva jurisdição, disciplinassem "a prática e a comunicação oficial dos atos processuais por meios eletrônicos, atendidos os requisitos de autenticidade, integridade, validade jurídica e interoperabilidade da Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP - Brasil" (art. 2º).A Lei 11.419/2006, ao tratar da matéria, permitiu que os tribunais publiquem os "atos judiciais e administrativos próprios e dos órgãos a ele subordinados" nos seus diários eletrônicos.Os atos administrativos passíveis de publicação em tais diários são aqueles que visam a disciplinar a autuação, tramitação e processamento de ações judiciais, sem alcançar os atos típicos do exercício da função administrativa pelo órgão do Poder Judiciário.Nesse sentido, deixa assente o E. Supremo Tribunal Federal que os "atos administrativos a serem publicados no Diário da Justiça Eletrônico são as Emendas Regimentais, os Atos Regulamentares, as Resoluções, as Portarias restritas a assuntos judiciais, as atas das Sessões Solenes do Plenário, as convocações/desconvocações das Sessões, os comunicados de realização de Sessão Administrativa, as autorizações para afastamento do País e os atos oriundos da Resolução nº 330, de 27 de novembro de 2006 [registro de repositórios autorizados de jurisprudência para indicação de julgados perante o Supremo Tribunal Federal]" (art. 1º, § 5º, da Resolução STF 341/2007, com a redação da Resolução STF 357/2008, grifos meus).Extrai-se tal conclusão da hipótese de incidência da norma em referência. A Lei Complementar 95/1998 positivou regra de hermenêutica de que a ementa da lei facilita sua compreensão, ao dispor que a ementa da lei explicitará, de modo conciso o objeto da lei (art. 5º) e o "primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei e o respectivo âmbito de aplicação" (art. 7º).Nessa linha, enunciam a ementa e o artigo vestibular da Lei 11.419/2006 que ela se presta a disciplinar a "tramitação de processos judiciais, comunicação de atos e transmissão de peças processuais" em meio eletrônico (grifos meus).Assim, apenas os atos administrativos relacionados ao exercício da função judicial podem ser publicados exclusivamente nos diários eletrônicos instituídos pelos tribunais judiciários. Os atos relacionados ao exercício da função administrativa, por tais órgãos, ao revés, devem ser publicados no Diário Oficial.[...]Por fim, como bem indicado pela SecexAdministração, cabe saber se houve alguma alteração nesse cenário em virtude da superveniência da EC 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal, no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, fixando limites individualizados por órgão, nos casos em que especifica, para as despesas primárias do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Conselho Nacional do Ministério Público e Defensoria Pública da União, e do Acórdão 2.779/2017-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Vital do Rego, no qual foi apreciada auditoria de conformidade com o objetivo de verificar as medidas adotadas pelos órgãos e Poderes da União para assegurar o cumprimento do limite de gastos fixados na norma constitucional. Nesse ponto concordo com a posição da unidade técnica quanto à inexistência de alteração de entendimento sobre a matéria, porquanto nem a referida EC 95/2016 nem o citado Acórdão 2.779/2017-Plenário autorizam o descumprimento do princípio constitucional da publicidade, do qual, muitas vezes, depende a concretização de outros princípios e direitos, tais como o da igualdade nas licitações, entendido neste caso como o direito de igual oportunidade de participar de uma licitação e de se ver contratado pelo Poder Público, o que pode ficar comprometido, caso a publicação, por exemplo, de um edital de licitação ocorra apenas no DJe, restringindo, assim, a ampla divulgação necessária para viabilizar a participação de um número maior de concorrentes.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) combinado com o art. 264 do Regimento Interno, conhecer da presente consulta para, no mérito, responder à consulente que, conforme jurisprudência desta Corte:[...]9.1.4. consoante analisado nos presentes autos, a EC 95/2016 e o Acórdão 2.779/2017-Plenário não criaram condições jurídicas excepcionais a justificar a mitigação do princípio da publicidade, de forma a autorizar a publicação de atos administrativos não correlacionados à atividade jurisdicional apenas no Diário de Justiça Eletrônico.