Acórdão 831/2018
Relatório:Trata-se de solicitação de informações formulada pela Câmara dos Deputados, por meio do Ofício 12/2018/SGM/P, de 6/2/2018, com vistas à obtenção de esclarecimentos sobre a situação da Nota de Empenho 2016NE800017 destinada ao aporte de recursos federais para a realização do Festival de Cultura Porto Pop, no Município de Parnaíba - PI, a partir da Emenda Parlamentar 11680013/2016. 2. Em linhas gerais, o autor do original requerimento aduziu que a correspondente despesa pública não teria sido executada pelo Ministério da Cultura (MinC), a despeito da emissão da aludida nota de empenho, deixando de observar, assim, a impositiva emenda parlamentar individual (EPI).3. Após a análise final do feito, o auditor da SecexEducação lançou o seu parecer conclusivo à Peça 8, com a anuência do titular da unidade técnica (Peça 9), nos seguintes termos:Esclarecimentos a respeito do Empenho 8. O art. 58 da Lei 4320/1964 define o empenho como sendo o 'ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição'. Trata-se do primeiro estágio da despesa orçamentária e consiste, tecnicamente, na reserva de dotação orçamentária para um fim específico. 9. Ocorre que, o mero empenho da despesa, por si só, não implica a obrigatoriedade da execução financeira, haja vista que pode ser necessário implemento de condição para tal. Apenas para exemplificar, antes de firmar um convênio ou instrumento congênere, o gestor público deve realizar o empenho do valor correspondente ao ajuste a ser firmado com vistas a assegurar que terá recursos suficientes para adimplir com a parte que lhe cabe. 10. Tal prática é, inclusive, uma obrigação a ser cumprida pela Administração Pública, haja vista que o art. 60 da Lei 4320/1964 veda a realização de despesa sem prévio empenho. 11. Todavia, fatos alheios à vontade do gestor podem impedir que o ajuste seja firmado. Por exemplo, caso a entidade ou ente federativo convenente não apresente a documentação necessária para celebração do convênio ou deixe de cumprir algum dos requisitos para que o convênio seja celebrado. 12. Assim, em tese, o mero fato dos recursos terem sido empenhados e, posteriormente, não terem sido transferidos não constitui, por si só, uma irregularidade. Do caráter impositivo das emendas parlamentares individuais (EPIs) 13. A respeito das alterações produzidas pela EC 86/2015, a qual acresceu dispositivos aos arts. 165 e 166 da Constituição Federal, para disciplinar a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais, o TCU já se debruçou sobre tais alterações no Levantamento objeto do TC 017.019/2014-1, deliberado no Acórdão 287/2016-TCU-Plenário. 14. No levantamento supramencionado, realizado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) em julho de 2014, quando a proposta de emenda à Constituição ainda estava tramitando no Congresso Nacional (PEC 358-A/2013), o relator, Min. José Múcio Monteiro, acolheu como relatório o parecer do Ministério Público ao TCU (MPTCU), da lavra do Procurador Júlio Marcelo de Oliveira, do qual se extrai importantes posicionamentos sobre as emendas parlamentares individuais. 15. O relatório do acórdão é claro ao defender a tese de que a obrigatoriedade das EPIs não transmuda a natureza discricionária da respectiva programação, conforme se observa na transcrição a seguir: "Registre-se que a obrigatoriedade de execução das EPIs não transmuda a natureza da respectiva programação. Ou seja, o fato de a execução da programação ser obrigatória não significa que a programação, em si, seja obrigatória, entendida esta como a que contempla despesas criadas por lei material (e não apenas lei formal, como a lei orçamentária), de caráter genérico e abstrato, e que representam obrigação líquida e certa da União, com prazo, valor e credor definidos.Desse modo, as programações decorrentes de emendas parlamentares individuais, ainda que de execução obrigatória, contemplam despesas de natureza discricionária, sujeitando-se, pois, a contingenciamentos e a outros condicionantes (ex.: cumprimento dos requisitos estabelecidos na Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, no caso de a programação ser instrumentalizada por convênio ou congêneres) ". (Parecer do MPTCU no TC 017.019/2014-1, destaques inseridos) 16. Interessante observar que o exemplo mencionado pelo procurador para defender tal tese é justamente o caso de convênios, que para serem firmados devem cumprir os requisitos da Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011, dentre outros requisitos. 17. Nesse sentido, o relatório registra ainda que ' (...) Não se deve confundir, portanto, programações que veiculam despesas obrigatórias propriamente ditas com as programações incluídas por emendas (impositivas), cujo regime de execução é bastante distinto'. 18. Vale destacar, ainda, conforme defendido pelo Procurador Júlio Marcelo, que:" (...) o caráter impositivo das EPIs também não modifica a natureza jurídica dos instrumentos utilizados para a realização das respectivas despesas, que, na grande maioria das vezes, ocorre por meio de convênios ou outros instrumentos congêneres, firmados entre a União, de um lado, e entes municipais, estaduais ou entidades privadas sem fins lucrativos, do outro.Ora, tratando-se o convênio de um acordo de vontade entre as partes, visando à execução de um programa de governo, em regime de mútua cooperação, é óbvio que a transferência de recursos por ele materializada possui natureza voluntária, e não obrigatória. Para a celebração de convênio, é essencial a manifestação de vontade das partes, bem como é necessário o atendimento a diversos requisitos previstos na legislação (Portaria Interministerial CGU/MF/MP 507/2011 e Decreto 6.170/2007). Sendo assim, não há como obrigar ou coagir as partes a celebrarem convênio, sob pena de nulidade absoluta do ajuste, por vício de vontade." (destaques inseridos)  19. Por sua vez, o voto do relator, Min. José Múcio, corroborando com o parecer expedido pelo MPTCU, registra que: (...) pelo teor dos dispositivos da EC 86/2015 e das demais regras constitucionais e legais de Direito Financeiro e Orçamentário, e conforme bem esclarecido no parecer do MP/TCU, as verbas oriundas de emendas parlamentares individuais, conquanto tenham relativa obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira de suas programações, não se constituem em transferências efetivamente obrigatórias previstas em lei ou na Constituição, tais como as relativas aos fundos de participação dos Estados e Municípios e outras afins. A verbas das EPIs, na medida em que dependem de diversos condicionantes (inexistência de impedimentos técnicos e de contingenciamento), não geram para o seu destinatário direito líquido e certo ao recebimento dos recursos respectivos. 20. Diante do exposto, conclui-se, preliminarmente, que a não execução financeira dos recursos empenhados por meio da Nota de Empenho 2016NE800017, ainda que decorrentes da emenda parlamentar individual (impositiva), não constitui, isoladamente, uma irregularidade, pois podem haver motivos que justifiquem o ocorrido.Voto:3.Como visto, após obter as informações sobre a aludida emenda parlamentar e sobre a correspondente proposta de convênio, a SecexEducação não vislumbrou a ocorrência de irregularidade, em sintonia, por exemplo, com o Acórdão 287/2016 prolatado pelo Plenário do TCU, sob a relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, quando, acolhendo o parecer do MPTCU, ficou anotado que os recursos provenientes de emendas parlamentares individuais, na medida em que dependem de diversos condicionantes (inexistência de impedimentos técnicos e de contingenciamento), não geram para o seu destinatário direito líquido e certo ao recebimento dos recursos respectivos.4.No presente caso concreto, após a análise das informações prestadas pelo MinC, a unidade técnica detectou o apontamento pelo MinC do suposto impedimento de ordem técnica para a formalização do subsequente ajuste necessário à execução da referida emenda parlamentar, tendo esse suposto impedimento sido colocado sob a exclusiva responsabilidade do ente municipal proponente.5.Em linhas gerais, o MinC anunciou que: (i)  a proposta de convênio teria sido encaminhada para a análise em 15/12/2016; (ii)  a instrução do correspondente processo administrativo teria sido concluída em 19/12/2016, sem restar tempo hábil, contudo, para a adequada formalização do subjacente convênio, já que o evento artístico teria início em 1º/1/2017; (iii) teria ocorrido o significativo incremento sobre os valores unitários de todos os itens do plano de trabalho originalmente proposto, além da intempestiva análise por parte da Funarte para a emissão do necessário parecer técnico; (iv)  o retorno do processo para a aprovação do plano de trabalho teria ocorrido após a expiração do prazo de vigência da proposta; e (v)  teria sido promovido o cancelamento da Nota de Empenho 2016NE800017, em consonância com a Portaria Interministerial nº 424, de 2016, já que o correspondente convênio não teria sido celebrado até o final do respectivo exercício financeiro, em 2016.6.Ocorre, todavia, que, nos termos dos arts. 67 e 68 do Decreto n.º 93.872, de 1986, a correspondente despesa pública poderia ter sido inscrita em restos a pagar com o intuito de permitir o efetivo cumprimento da aludida emenda parlamentar impositiva, devendo-se ressaltar, contudo, que, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ter sido primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015), quando estabelece que:Art. 166 (...) § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações a que se refere o § 9º deste artigo, em montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois décimos por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165.§ 14. No caso de impedimento de ordem técnica, no empenho de despesa que integre a programação, na forma do § 11 deste artigo, serão adotadas as seguintes medidas:I - até 120 (cento e vinte) dias após a publicação da lei orçamentária, o Poder Executivo, o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública enviarão ao Poder Legislativo as justificativas do impedimento;II - até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso I, o Poder Legislativo indicará ao Poder Executivo o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;  III - até 30 de setembro ou até 30 (trinta) dias após o prazo previsto no inciso II, o Poder Executivo encaminhará projeto de lei sobre o remanejamento da programação cujo impedimento seja insuperável;  IV - se, até 20 de novembro ou até 30 (trinta) dias após o término do prazo previsto no inciso III, o Congresso Nacional não deliberar sobre o projeto, o remanejamento será implementado por ato do Poder Executivo, nos termos previstos na lei orçamentária. § 15. Após o prazo previsto no inciso IV do § 14, as programações orçamentárias previstas no § 11 não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos justificados na notificação prevista no inciso I do § 14.7.Entendo, portanto, que o TCU deve conhecer da presente solicitação para, no mérito, informar, em suma, que, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ser primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).Acórdão:9.2. informar, em atendimento ao Ofício 12/2018/SGM/P, de 6/2/2018, e à Solicitação de Informação ao TCU n.º 35, de 19/12/2017, que, até o presente momento e em sintonia com os elementos até aqui obtidos nestes autos, não foram identificadas irregularidades cometidas pelo Ministério da Cultura no trâmite processual do subjacente convênio inerente à Emenda Parlamentar 11680013/2016, já que a falta de celebração com a subsequente execução do referido ajuste teria derivado de fatores externos ao MinC, sem prejuízo de esclarecer que, nos termos dos arts. 67 e 68 do Decreto n.º 93.872, de 1986, a correspondente despesa pública poderia ter sido eventualmente inscrita em restos a pagar com o intuito de permitir o efetivo cumprimento da aludida emenda parlamentar impositiva, mas, a despeito de o suposto impedimento técnico ser superável, a correspondente inércia deveria ter sido primariamente resolvida pelo próprio Poder Legislativo federal, e não pelo TCU, nos termos do art. 166, §§ 11, 14 e 15, da CF88 (incluídos pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015);