Acórdão 417/2025
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) em desfavor da Secretaria de Estado da Educação do Amapá, em razão da prática de ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário, referente aos recursos repassados mediante o Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE) - exercício 2014.2. Em seu relatório de tomada de contas especial, à peça 42, o tomador de contas concluiu que haveria um prejuízo, decorrente de "desvio de finalidade" nos recursos federais, do inteiro valor dos R$ 2.314.273,58 repassados, imputando responsabilidade à Secretaria de Estado da Educação do Estado do Amapá, na condição de beneficiária. [...]3. Para entendimento dos motivos que levaram à aplicação do numerário federal em forma distinta das finalidades do programa, consta a fundamentação da "irregularidade 1" no relatório instrutivo à peça 54, nominada "aplicação de recursos federais em finalidade diversa daquela previamente pactuada, sem autorização prévia do órgão repassador, em benefício do ente federado" (subitem 27.1 da peça 54).4. Configurada, pois, a utilização - embora forçosa - de recursos federais em objeto alheio ao transporte escolar financiado pelo PNATE e ponderando que, uma vez instada a se manifestar na fase interna da tomada de contas especial, a Secretaria da Educação do Estado do Amapá havia se permanecido silente, concordei com o encaminhamento instrutivo e determinei a realização de citação do ente federado, nos termos dos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, incisos I e II, do Regimento Interno do Tribunal.5. Uma vez produzidas as alegações de defesa, a unidade técnica apôs sua derradeira instrução, à peça 66, endossada pelo respectivo corpo diretivo e pelo Ministério Público.II - Das alegações de defesa6. Em resumo, o Governo do Estado do Amapá, representado pelo Procurador-Geral do ente federativo, defendeu o seguinte:a) não há ação ou omissão do estado e seus agentes ou mesmo a prática de ato ilícito, sendo a questão objeto de conciliação junto à Câmara de Medicação e de Conciliação da Administração Pública Federal, cujos termos restaram afixados no Termo de Conciliação 01/2022, aos fundamentos constantes do Parecer 00106/2022 e Despacho de Aprovação 00104/2022 da Advocacia- Geral da União, consoante anexos (peça 64, p. 268-275);[...]f) no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 485), proposta pelo Estado do Amapá no Supremo Tribunal Federal (STF), de relatoria do Ministro Luís Roberto Barroso, o Governador sustentou que [...] "os bloqueios de valores nas contas do Estado consubstanciam intervenção indevida do Judiciário nas políticas públicas do Executivo estadual [...]" e que "[...] os sequestros de verba pública para suposto adimplemento de créditos privados, em especial, de origem trabalhista, deixam de observar as prerrogativas da Fazenda Pública quanto às normas de execução orçamentária";g) para garantir a intangibilidade dos bens que compõem o patrimônio público contra decisões emanadas do Poder Judiciário que importem em apreensão ou retenção de recursos estatais, o STF determinou: (i) a imediata suspensão de todo e qualquer ato de constrição determinado pela Justiça do Trabalho sobre os recursos da administração pública direta e indireta do estado a tal título; bem como (ii) a devolução das verbas subtraídas dos cofres públicos, e ainda em poder do judiciário, para as respectivas contas de que foram retiradas;h) o mesmo ocorre no caso sob apuração, com bloqueios independentes, não havendo ação ou omissão de agente político, do estado ou de seus gestores, e que, por ocasião do julgamento de mérito da ADPF 485 no STF, o entendimento formulado em maioria foi de conhecer da demanda procedente, de forma a declarar a inconstitucionalidade da interpretação judicial que admite o bloqueio, a penhora e/ou o sequestro de verbas estaduais;[...]III - Análise[...]9. Quanto ao mérito, trago o pertinente apanhado promovido pelo douto Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé, em seu parecer, citando recente e semelhante contenda julgada por esta Corte mediante o Acórdão 8.308/2021-2ª Câmara. Como salientado no voto condutor da decisão, de autoria do ministro Raimundo Carreiro:"8. Já com relação ao débito imputado ao Município, este não logrou êxito em elidir a irregularidade a ele imputada.9. Ora, o débito, como já demonstrado nos itens anteriores, decorreu de bloqueio e constrição judicial, este realizado por meio do sistema BacenJud, de modo deveria o Ente Municipal - ou ao menos tinha condições para tanto - identificar a natureza da constrição e impugná-la, ou, na eventual impossibilidade de fazê-lo, recompor a conta corrente específica do Programa.10. No entanto, como os valores em questão foram retirados da conta do Programa para atingir finalidade diversa (constrição judicial alheia ao Programa), não tendo havido recomposição, é imperioso que o Município recomponha os cofres do FNDE, sob pena de enriquecimento sem causa, os aludidos valores, já que foram utilizados para saldar débito do próprio Município, débito este, como já dito, alheio ao Programa ora em análise." (grifou-se).10. Tal qual percucientemente apontado pelo Parquet, o Tribunal considerou irregulares débitos referentes a bloqueios judiciais na utilização de recursos federais pelo Estado do Amapá no TC 045.411/2020-4, em que foi proferido o Acórdão 5.900/2023-1ª Câmara, fixando, como proposto pela unidade técnica nestes autos, prazo para recolhimento do débito. Por ocasião da apreciação de mérito do processo, ao tratar da argumentação relativa à Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 485, também trazida nestes autos, o relator, ministro Jhonatan de Jesus, reproduziu excerto de parecer lavrado pela douta Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva:"Neste ponto é oportuno remeter à manifestação regimental do MPTCU, previamente ao Acórdão 5900/2023-TCU-Primeira Câmara, no qual ficou consignado, com bastante propriedade, que a aplicação dos recursos em finalidade diversa da pactuada, ainda que determinada por decisões judiciais em desacordo com o entendimento do STF, teria beneficiado o ente convenente, com redução de seu passivo à custa da União. Reproduz-se o excerto correspondente:'7. Quanto à responsabilidade do estado do Amapá, não restam dúvidas. A defesa do ente federado concentra-se na ausência de conduta a ele atribuível que tenha concorrido para o débito, pois as penhoras e sequestros de verbas do convênio decorreram de decisões judiciais que vieram a ser suspensas pelo STF. Contudo, as informações trazidas na própria defesa convenente - notadamente a transcrição da ementa da decisão do STF - reafirmam que os recursos foram penhorados e transferidos por decisões judiciais para pagar dívidas trabalhistas de empresas que, segundo tais decisões, teriam créditos a receber do estado.8. Assim, independentemente da inexigibilidade de conduta diversa do estado e de tais decisões judiciais estarem em desacordo com o entendimento do STF, os recursos foram em princípio aplicados em finalidade diversa daquela que ensejou a celebração do convênio e em favor do ente convenente, uma vez que, ao final, reduziram seu passivo com empresas credoras. Desse modo, a não restituição dos recursos aos cofres federais ensejará enriquecimento sem causa do estado, pois este terá seu passivo reduzido às custas da União, sem que tais recursos tenham contribuído para o alcance do interesse comum conveniado'" (grifos no original).11. Nesse sentido, a necessidade de recompor o Erário federal, ainda que não decorrente de ação ou omissão de qualquer agente do estado, é medida para equalizar a perda patrimonial da União. A dívida trabalhista - objeto da forçosa decisão judicial - era do ente estadual, e não federal. Diga-se, aliás, que não se está responsabilizando qualquer agente público, mas tão somente se exigindo a justa contraprestação de dinheiro empregado em finalidade distinta do pactuado.12. Em outras palavras, ainda que tenha havido emprego de numerário em objeto de interesse público, nos termos da Decisão Normativa TCU 57/2004, existindo benefício do recebedor de recursos, há de existir o ressarcimento à União. Esse tem sido o entendimento conferido em outros julgados [...][...]13. A unidade técnica também colacionou outros julgamentos no mesmo sentido, como os Acórdãos 5.086/2016, 240/2017 e 1.732/2017, todos da Primeira Câmara, e no Acórdão 12.915/2020- 2ª Câmara. Salvaguardou o relatório instrutivo que "A orientação se lastreia na premissa de que os recursos públicos objeto de repasse possuem destinação específica e pactuada com a União, devendo ser obrigatoriamente revertidos para fazer frente às despesas elencadas ou outras que se mostrem necessárias à consecução do objetivo estabelecido. Portanto, a destinação desses valores a fins estranhos àqueles pactuados, ainda que por força de determinação judicial, configura desvio de finalidade, à evidência de que obsta o atendimento das necessidades da população beneficiária do ajuste, resultando no dever de reparação pela entidade convenente".14. A Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), ainda, observou que "O Estado do Amapá não pode guarnecer seu orçamento com verbas da União destinadas a outros interesses, em verdadeiro acréscimo patrimonial, aumentando suas receitas e se locupletando de recursos da União destinados a outros objetivos. Mesmo que os agentes não tenham dado causa, agiu o Estado com inércia ao não devolver prontamente os recursos federais desviados. [...] (grifou-se).[...]IV - Conclusão17. Diante de todo o argumentado, corroborando os demais elementos de convencimento produzidos pela AudTCE, entendo que se deva fixar novo e improrrogável prazo para que o Governo do Estado do Amapá efetue e comprove, perante o TCU, o recolhimento, aos cofres do FNDE, da importância especificada, sob pena de julgamento das contas em irregulares e condenação em débito, segundo o disposto no art. 16, III, da Lei 8.443/92, alíneas "c" e "d".Acórdão:9.1. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo responsável Estado do Amapá;9.2. fixar novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias, [...] para que o Estado do Amapá efetue e comprove, perante este Tribunal, o recolhimento, aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), da importância [...] especificada