Acórdão 2309/2025
Voto:Cuidam os autos de representação autuada por iniciativa da Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) a respeito de possíveis irregularidades ocorridas nos conselhos de fiscalização profissional. As ocorrências referem-se ao descumprimento do percentual mínimo de empregos em comissão a ser preenchido por empregados efetivos, em possível afronta ao art. 37, inciso V, da Constituição Federal, e a entendimentos anteriores desta Corte de Contas, a exemplo do Acórdão 341/2004-TCU-Plenário.[...]3. Após a instrução inicial, foram realizadas diligências a todos os conselhos federais de fiscalização profissional para que informassem se possuíam normas internas sobre a matéria e qual o percentual de empregos em comissão preenchidos por empregados de carreira, bem como para que descrevessem as medidas que poderiam ser adotadas para alcançar o patamar de 60% estabelecido como referência pela Lei 14.204/2021. Determinou-se, ainda, que os conselhos federais coletassem e consolidassem as mesmas informações perante os conselhos regionais sob sua supervisão. Os autos retornam, nesta fase, para a análise das respostas apresentadas.4. Em sua instrução de mérito, a AudPessoal analisou detalhadamente as respostas encaminhadas pelos conselhos federais, destacando que a maioria deles não tem observado o disposto no art. 13, inciso III, da Lei 14.204/2021, que fixa em 60% o percentual mínimo de cargos em comissão a serem ocupados por servidores de carreira na administração pública federal direta, autárquica e fundacional.5. A AudPessoal refutou os principais argumentos apresentados, como a alegada falta de pessoal - que, segundo a unidade, pode ser sanada pela realização de concurso público - e o entendimento de que o limite legal seria meramente referencial. A instrução ressaltou que, na condição de autarquias especiais, os conselhos profissionais estão vinculados à referida norma legal, que, por ser autoaplicável, independe de regulamentação interna para produzir efeitos e tem o condão de desconstituir eventuais normativos internos que fixem percentuais inferiores.6. A unidade observou, ainda, a necessidade de os conselhos normatizarem a distinção entre funções de confiança, a serem preenchidas exclusivamente por empregados efetivos, e empregos em comissão, destinados às atribuições de direção, chefia e assessoramento, nos termos do art. 37, inciso V, da Constituição Federal.7. Ao final, a AudPessoal propôs:a) conhecer da representação para, no mérito, considerá-la procedente;b) fixar entendimento, com fundamento no art. 16, V, do Regimento Interno do TCU, de que os conselhos de fiscalização profissional estão vinculados ao disposto no art. 13, inciso III, da Lei 14.204/2021, devendo garantir que, no mínimo, 60% dos empregos em comissão preenchidos sejam ocupados por empregados do quadro efetivo;c) determinar aos conselhos federais e regionais que, no prazo de 180 dias, adotem as medidas necessárias ao cumprimento do referido percentual, normatizando, ademais, a distinção entre funções de confiança e empregos em comissão;d) determinar que, no cálculo do percentual, eventuais números fracionados sejam arredondados para o primeiro número inteiro subsequente; ee) determinar aos conselhos federais que exerçam sua competência de fiscalização primária junto aos respectivos conselhos regionais e que, após o prazo de 180 dias, encaminhem a este Tribunal um relatório consolidado sobre as medidas adotadas em todo o sistema.8. Acolho, em essência, a análise de mérito da Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal), sem prejuízo de alguns ajustes no encaminhamento por ela formulado, conforme as seguintes considerações.[...]22. Por fim, faço breve ajuste na proposta da AudPessoal de fixação de entendimento, nos termos do art. 16, V, do Regimento Interno. Embora a matéria seja de alta relevância, a expedição de uma determinação, com fundamentação densa e abrangente como a que se desenvolve neste processo, mostra-se instrumento adequado e suficiente para orientar a conduta dos jurisdicionados.23. Considero que a fixação de entendimento é um mecanismo decisório de maior rigidez, vocacionado para dirimir controvérsias jurídicas de especial complexidade ou para pacificar dissensos jurisprudenciais relevantes no âmbito do próprio Tribunal. No caso, não identifico contenda a ser dirimida, mas sim a necessidade de se exigir a observância de um princípio constitucional que rege a Administração (art. 37, inciso V, da CF/1988), a impor o cumprimento dos exatos contornos da lei que o regulamenta (Lei 14.204/2021), uniformizando sua aplicação a um universo específico de jurisdicionados.24. Aliás, o entendimento da Corte de Contas sobre determinado assunto é construído, primariamente, pela reiteração de seus julgados. Uma decisão como esta, que enfrenta diretamente o mérito da questão, analisa o arcabouço normativo aplicável e estabelece parâmetros claros para o seu cumprimento, já cumpre, por si só, o objetivo da ação de controle aqui exercida, sem prejuízo das valiosas funções pedagógica e orientadora.25. A decisão se torna, portanto, um precedente qualificado que servirá de alicerce para futuras deliberações. A força de uma determinação bem fundamentada, expedida de forma clara e direcionada a todos os conselhos federais para que exerçam sua fiscalização primária, é suficiente para induzir o comportamento desejado e estabelecer a posição do Tribunal sobre a matéria. Desse modo, conquanto acolha a essência das análises da unidade, afasto a necessidade de fixação de entendimento, reputando suficientes determinações concretas e densamente fundamentadas às unidades jurisdicionadas, com vistas a induzir a conduta adequada.26. Por fim, é importante assentar a razão pela qual as determinações desta Corte devem ser direcionadas, de forma centralizada, aos conselhos federais. A jurisprudência do TCU é pacífica ao reconhecer que cabe ao conselho federal de cada categoria profissional atuar como instância primária de controle para fins de avaliação da gestão de seus conselhos regionais.27. Essa abordagem respeita a estrutura hierárquica e a organização sistêmica dessas autarquias, otimizando a atuação do controle externo. Ao direcionar o comando à organização máxima de cada sistema, o Tribunal não apenas age com maior racionalidade administrativa, mas também fortalece a governança interna dos próprios conselhos, compelindo as autarquias especiais federais a exercerem sua indelegável responsabilidade de supervisão, orientação e padronização dos procedimentos em toda a sua jurisdição.28. Nesse sentido, as determinações têm o propósito não apenas de corrigir a irregularidade, mas também de reforçar o papel dos conselhos federais como vetores e efetivos fiscalizadores primários de todo o sistema.Acórdão:9.1. conhecer e considerar procedente a representação;9.2. determinar aos conselhos federais e regionais de fiscalização profissional que, no prazo de 90 (noventa) dias, adotem as medidas necessárias para garantir que, no mínimo, 60% (sessenta por cento) de seus empregos em comissão sejam preenchidos por empregados do quadro efetivo, nos termos do art. 37, inciso V, da Constituição Federal, c/c o art. 13, inciso III, da Lei 14.204/2021, observando que:9.2.1. na aplicação do percentual, o resultado fracionado deverá ser aumentado para o primeiro número inteiro subsequente, excetuando-se as situações em que tal medida resulte no preenchimento da totalidade dos empregos comissionados por empregados efetivos;9.2.2. devem normatizar a distinção entre funções de confiança, a serem preenchidas exclusivamente por empregados efetivos, e empregos em comissão, fazendo constar para cada um as respectivas atividades a serem desempenhadas, as quais devem se destinar apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;