Acórdão 1844/2019
Voto:Trata-se de recurso de revisão interposto pela sra. [recorrente], integrante da Comissão Permanente de Licitação da Superintendência Estadual da Funasa no Estado do Maranhão, contra o Acórdão 619/2015-Plenário, proferido em tomada de contas especial (peças 212-213).2.A tomada de contas especial foi instaurada em razão de irregularidades no âmbito de contrato celebrado em 1/10/1997 entre a Fundação Nacional de Saúde - Funasa e a [empresa].3.O contrato, decorrente do Convite 34/97, tinha por objeto a prestação de serviços técnicos de manutenção preventiva e corretiva nos equipamentos de processamento de dados daquela representação regional da Funasa, a um custo mensal de R$ 28.926,00, abarcando 304 equipamentos: 125 microcomputadores, 112 impressoras, 43 estabilizadores, 15 nobreaks, 6 scanners, 1 data show e 2 notebooks (valor mensal de R$ 95,15 por equipamento) (peça 1, p. 45).4.No período de 13/1/1998 a 30/6/1998, foram pagos pela administração R$ 218.845,67. Considerando que o valor pago correspondeu à manutenção de 1.150 equipamentos (cerca de 191 por mês), constatou-se um dispêndio médio mensal de R$ 190,30 para cada qual (peça 6, p. 337). O contrato foi anulado em 12/1/2000 (peça 1, p. 253).5.Relatório de Auditora da Funasa apontou que, à época, a Presidência da entidade pagava a quantia de R$ 10,29 pela manutenção de equipamentos similares de informática (peça 1, p. 21). Em novo contrato firmado pela Superintendência Estadual da Funasa no Estado do Maranhão, no exercício de 2000, verificou-se o valor de R$ 25,24 por equipamento (peças 3, p. 118, e 6, p. 337).6.Considerando como referência o valor pago na nova contratação, apontou-se pagamentos a maior de R$ 189.819,67 (peça 6, p. 337).7.Assim, mediante o acórdão recorrido, a sra. [recorrente] teve suas contas julgadas irregulares e foi condenada pelo débito apontado solidariamente com os demais membros da comissão de licitação (srs. [responsáveis 1, 2 e 3]) e com os srs. [responsável 4] (então Coordenador Regional e ordenador de despesas) e [responsável 5] (Coordenador Regional Substituto e Chefe do Serviço de Administração). Não houve a imposição de sanção em razão da prescrição da pretensão punitiva.8.A [empresa 3] e o sr. [responsável 6] (ex-Chefe do Serviço de Informática) tiveram suas responsabilidades afastadas em recurso de reconsideração pela constatação da ausência de citação válida (Acórdão 2.895/2017 - Plenário, peça 135).9.Por estarem presentes os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 32, inciso III, e 35 da Lei 8.443/1992, cabe conhecer do recurso e adentrar-lhe o mérito.II10.A recorrente argumenta, em síntese, que (peça 212):[...]c) não se encontrava dentre as atribuições de seu cargo - atendente - a atuação em comissões de licitação, de forma que não detinha conhecimento para tanto;d) não cabia aos membros da comissão de licitação averiguar se os preços ofertados eram compatíveis com os de mercado e sim a outras instâncias do órgão, as quais não foram devidamente responsabilizadas;[...]11.Tanto a unidade técnica, quanto o Ministério Público junto ao TCU entenderam que as alegações recursais não merecem prosperar.[...]20.Quanto à alegada ausência de condições para exercer o cargo de membro de comissão de licitação, são ponderáveis os argumentos da recorrente no sentido de que foi alçada à essa situação sem que tivesse condições para tanto.21.Nesse sentido, menciono as seguintes constatações da comissão de processo disciplinar instaurada para a apuração dos fatos (peça 5, p. 200):"a Comissão reconhece que a indiciada não tinha experiência em licitações, e não fora capacitada para assumir o encargo, não podendo ser responsabilizada pelas consequências desastrosas da autoridade competente que a designou membro da CPL, sem observar os princípios da oportunidade e da conveniência.a incumbência da análise dos documentos ficava a cargo do Presidente da CPL, como ele próprio declarou no seu interrogatório, e além disso, a indiciada não estava capacitada para esse mister, ressaltando sobretudo, a falta de discernimento da Administração em compor uma CPL sem antes capacitar os seus integrantes."  (Grifou-se). 22.Cabe também mencionar as seguintes declarações da responsável perante a mencionada comissão (peça 212, p. 56):"QUE a depoente quando trabalhava na CPL não tinha a mínima experiência na área de licitação; QUE sua indicação para compor a referida Comissão foi contra a sua vontade e a do seu Chefe, Sr. [omissis], que inclusive foi falar com o Coordenador Regional sobre o assunto;"23.Entretanto, mesmo que sensível a essa situação da responsável, acolho as conclusões do Ministério Público junto ao TCU no sentido de que a inexperiência da responsável não constitui causa de exclusão de culpabilidade. Isso porque ela deveria ter se negado a assinar os documentos - em especial as atas da licitação - em relação aos quais não detinha conhecimento suficiente e, em não o fazendo, atraiu para si a responsabilidade solidária em relação aos atos praticados pela comissão de licitação.V24.Superadas as preliminares, observo assistir razão parcial à recorrente quando afirma que não se encontrava dentre as competências da comissão de licitação avaliar se os preços praticados eram os de mercado. São diversos os precedentes em que o Tribunal entendeu que irregularidades inerentes à etapa preparatória da licitação não devem ser atribuídas a membros de comissão de licitação:"Exigências para habilitação são itens inerentes à etapa de planejamento da contratação, razão pela qual irregularidades apuradas nessa fase não podem ser imputadas aos integrantes da comissão de licitação, designada para a fase de condução do certame." (Acórdãos 1.673/2015 e 1.005/2011 Plenário e 3.213/2019 e 4.436/2018 da Primeira Câmara)."O presidente de comissão permanente de licitação não deve ser responsabilizado (...), pois as atribuições da referida comissão abrangem, em regra, apenas o processamento do procedimento licitatório" (Acórdão 870/2013-Plenário). (Grifou-se). "Não é razoável aplicar penalidade a membros de comissão de licitação se ficar demonstrado que as irregularidades apuradas ocorreram em função do conteúdo do edital e se eles não participaram da fase relativa à sua confecção." (Acórdão 1.532/2011-Plenário). (Grifou-se). 25.Especificamente em relação à responsabilidade pela pesquisa de preços, cito os seguintes precedentes jurisprudenciais:"As pesquisas de preços que dão suporte à elaboração de orçamento, à definição da modalidade de licitação e à efetivação da adequação financeira e orçamentária da despesa, devem ser realizadas previamente à adjudicação do objeto e homologação do procedimento.Não constitui incumbência obrigatória da CPL, do pregoeiro ou da autoridade superior realizar pesquisas de preços no mercado e em outros entes públicos, sendo essa atribuição, tendo em vista a complexidade dos diversos objetos licitados, dos setores ou pessoas competentes envolvidos na aquisição do objeto."  (Acórdãos 4.848/2010 e 3.213/2019, ambos da Primeira Câmara). (Grifou-se). Membros de comissão de licitação não devem ser responsabilizados por sobrepreço ou superfaturamento decorrente de orçamento estimativo com preços acima de mercado, salvo se houver prova de que tenham participado da elaboração do orçamento."  (Acórdãos 1.428/2010 - 1ª Câmara e 4.696/2018 - 2ª Câmara). (Grifou-se). 26.Veja-se que a estimativa de preços equivocada foi efetuada pelo então Chefe do Serviço de Informática, o qual, segundo apurado em Comissão de Processo Disciplinar:"colocou valor estimativo dos serviços mensais, sem proceder à competente pesquisa de preços, fls. 2.557, para estimar o valor a ser contratado em face dos preços praticados no mercado, com vistas a evitar ou restringir a prática de preços muito elevados, concorrendo, com esta omissão, para a contratação de preços superfaturados, gerando prejuízo ao Erário." (Grifou-se). (peça 3, p. 224).27.Há de se ver, contudo, que foram verificadas graves falhas na condução do certame pelos membros da comissão de licitação.28.Primeiramente, cabe destacar a utilização equivocada da modalidade licitatória. É certo que o processo chegou à comissão com a indicação de que caberia a utilização de convite, inclusive com manifestação da consultoria jurídica nesse sentido. O erro decorreu da estimativa de valor da contratação, o qual mencionou o valor de R$ 27.000,00 como global, quando, na verdade, referia-se à estimativa mensal (peças 1, p. 41, e 6, p. 214). Assim, a modalidade licitatória adequada seria a concorrência, pois, considerando a duração contratual prevista de 48 meses, o valor estimado seria acima de R$ 650.000,00 (de acordo com a redação então vigente do art. 23, II, 'a", da Lei 8.666/1993).29.Acontece que as quatro propostas apresentadas expressamente consignaram os seguintes valores mensais - R$ 31.220,00 ([empresa 1]), R$ 34.110,00 ([empresa 2), R$ 28.926,00 ([empresa 3]) e R$ 29.835,00 ([empresa 4]) (peça 1, p. 147, 157, 165, 173).30.Ora, a toda evidência, os valores apresentados não se mostravam adequados à modalidade convite. Um mínimo de cuidado na análise das propostas permitiria a verificação da irregularidade e o seu saneamento. A ausência de ação da comissão de licitação demonstra a falta de zelo com que a condução do certame ocorreu.31.A situação é agravada quando se verifica, como exposto a seguir, que a utilização da modalidade licitatória inadequada permitiu a ocorrência de outras irregularidades que contribuíram para a contratação com preços superfaturados em razão da ausência de competitividade.32.Isso porque as quatro empresas convidadas apresentaram propostas com valores próximos e muito acima da realidade do mercado, indicando um possível acerto entre elas na participação do certame (peça 1, p. 97).33.Essa constatação de conluio é reforçada quando se verifica que duas das quatro empresas que apresentaram propostas - [empresa 2 e empresa 4] -, pertenciam aos mesmos sócios proprietários (peça 3, p. 244). 34.Ademais, houve falhas na análise dos atestados técnicos na fase de habilitação, pois não foram detectados os seguintes fatos:a) a empresa [empresa 1] apresentou atestado técnico emitido por empresa sem regularidade jurídica (CNPJ inexistente) (peça 3, p. 244-246);b) outro atestado apresentado pela [empresa 1] foi emitido por empresa cujo sócio era proprietário da [empresa 3] (vencedora do certame) (peça 3, p. 244); ec) apresentação de atestados pelas [empresas 2 e 4] cujos supostos emitentes não reconheceram sua autenticidade (peça 3, p. 236).35.A constatação de conluio também é reforçada quando se verifica que o engenheiro representante da [empresa 1] no certame passou a atuar como empregado da [empresa 3] durante a execução contratual (peça 3, p. 246).36.Dessas constatações, o que se verifica é que a atuação deficiente dos membros da comissão de licitação permitiu que se consumasse uma contratação com indícios de fraude e com preços muito desvantajosos para a administração pública.[...]45.Em assim sendo, por terem sido apresentados elementos aptos a reformar em alguma medida a decisão impugnada, cabe dar provimento parcial ao presente recurso de revisão.Acórdão:9.1. nos termos dos arts. 32, inciso III, e 35, inciso II, da Lei 8.443/1992, conhecer do presente recurso de revisão para, no mérito, dar-lhe provimento parcial de forma a acrescer a alínea 'IV' ao subitem 9.1 do Acórdão 619/2015-Plenário e alterar a alínea 'III desse subitem, nos seguintes termos:III - Responsáveis solidários: [responsável 4] (então Coordenador Regional e ordenador de despesas), [responsável 5] (Coordenador Regional Substituto e Chefe do Serviço de Administração), [responsável 1] (Presidente da CPL), [responsável 3], [responsável 2] e [recorrente] (membros da CPL):[...]IV - Responsáveis solidários: [responsável 4] (então Coordenador Regional e ordenador de despesas) e [responsável 5] (Coordenador Regional Substituto e Chefe do Serviço de Administração):