Acórdão 6486/2020
Voto:Em análise, tomada de contas especial instaurada pelo extinto Ministério da Integração Nacional (MI) em desfavor do Sr. [responsável 1], ex-prefeito de Santana do Matos/RN, gestão 2009-2012, em razão de impugnação total de despesas do Convênio 701.322/2008 (peça 1, p. 150-164), Siafi/Siconv 701322, celebrado entre o referido Ministério e aquela municipalidade.2.O ajuste em foco, com vigência de 29/12/2008 a 27/3/2013, teve por objeto a construção de açude comunitário no Sítio São José da Passagem, zona rural do município, conforme plano de trabalho aprovado. Para tanto, foram previstos recursos no montante de R$ 158.105,34, sendo R$ 140.000,00 correspondentes à parte federal e R$ 18.105,34 relativos à contrapartida municipal.3.As irregularidades apontadas no Parecer Técnico FIAN 5/2013 (peça 2, p. 315-317), Relatório de Supervisão e Acompanhamento de Obras (peça 3, p. 5-15), de 4/9/2013, na Nota Técnica FIAN 2/2014 (peça 3, p. 17-19), de 21/1/2014, e no Parecer Técnico TBN 24/2014 (peça 3, p. 23-33), de 9/5/2014, referem-se, no essencial, à inexecução do sistema de proteção do maciço da barragem, à existência de rede elétrica na área de inundação e à qualidade do grau de compactação do maciço aparentemente inadequada, em desacordo com o projeto básico aprovado, o que impediu a utilização do açude pela população alvo.[...]5.As irregularidades mencionadas ensejaram a citação do ex-prefeito, Sr. [responsável 1], e da construtora responsável pela obra, [empresa], esta última, em razão de não ter executado a obra de acordo com as especificações integrantes do plano de trabalho aprovado.[...]7.Em Despacho de peça 22, entendi que o processo ainda não estava em condições de ter o seu mérito apreciado, em face da necessidade de citação do Sr. [responsável 2], engenheiro e chefe da fiscalização daquele município. Mencionado responsável, em documento constante dos autos (peça 16, p. 2 e 3) e trazido pelo ex-prefeito, admitiu a ocorrência de divergências técnicas observadas na execução da obra em confronto ao que foi estabelecido no plano de trabalho. Como justificativa, apontou que a não execução de determinados serviços deu-se em razão da experiência por ele adquirida no ramo de construção de rodovias estaduais e federais, bem como de barragens e açudes.[...]16.Em sua defesa, o Sr. [responsável 1] (peça 16) apresentou documento contendo as justificativas para a alteração do procedimento construtivo, assinado pelo então chefe de fiscalização, Sr. [responsável 2], os boletins de medição da obra, a ART/Crea, relativa ao Sr. [responsável 2], e fotos do açude.17.A [empresa], mesmo devidamente citada, optou por permanecer silente, razão pela qual deve ser considerada revel nos termos das disposições constantes do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.18.A defesa apresentada pelo Sr. [responsável 2] (peça 29), intitulada Justificativa de Citação e datada de 4/7/2017, trouxe, no essencial, informações que já constavam dos autos, apresentadas em duas ocasiões: no âmbito do Controle Interno (peça 3, p. 75-77) e nas alegações de defesa do ex-prefeito (peça 16, p. 2-3).19.Sua defesa, contudo, inovou ao tecer justificativas complementares acerca da alteração do processo construtivo (não execução do dreno em razão da dificuldade em obter areia com granulometria adequada; execução de drenagem superficial com meios fios e calhas para descida de água, apesar de não constar da planilha orçamentária; elevação do custo da obra em razão do transporte de água e da utilização de pedras marroadas para enrocamento; resolução do problema de pouca compactação apontado pelo TCU), bem como diversas fotografias atualizadas da situação da obra em apreço (peça 29, p. 15 a 53).20.A discussão travada nos autos envolve essencialmente duas questões: alterações da técnica construtiva, em divergência ao que estava estabelecido no plano de trabalho e sem o prévio consentimento do concedente, e funcionalidade da obra executada para a população local.21.Com relação à alteração da técnica construtiva inicialmente prevista, a análise visual das últimas fotografias da obra trazidas aos autos (peça 29, p. 15 a 53) conduz a conclusões similares àquelas a que chegou a representante do MPTCU: maciço do açude em boas condições, vertedouro construído em alvenaria e funcional, enrocamento de pedras nos taludes bem construído e com aparência de solidez e açude com certo acúmulo de água. Tais fotografias, portanto, reúnem indícios consistentes de que o açude seria robusto e estaria em operação, mesmo que parcialmente inundado.22.Prospera a favor dessa conclusão a inexistência, nos autos, de qualquer laudo técnico indicando a forma mais adequada de construção do açude com as condições de solo e clima locais, a exigir a adoção de determinada técnica construtiva, ou mesmo atestando que a execução em desconformidade com o que havia sido previsto orginalmente teria comprometido a estrutura do açude ou a segurança em sua utilização.23.Ademais, deve-se ter em conta que a obra está finalizada desde o início de 2013, ou seja, há quase oito anos, sem o registro de qualquer problema em sua estrutura ou de intercorrência em sua utilização ou operação pela população local.24.Diga-se, como bem salientado pela representante do MPTCU, que, segundo documentação probatória que integra os autos, a alteração parcial do projeto não comprometeu a demonstração do nexo de causalidade entre os recursos repassados e a obra executada nem constituiu desvio de finalidade ou de objeto.25.Por outro lado, não se pode ignorar que a não retirada da rede elétrica comprometeu parcialmente a funcionalidade do açude em questão, notadamente, por impossibilitar sua utilização a plena capacidade.26.A esse respeito, penso que a responsabilidade tanto do ex-prefeito quanto do ex-chefe de fiscalização deve ser mitigada, em razão de que a finalização do ajuste em foco ocorreu em 27/3/2013, data até a qual seria esperada a remoção da rede elétrica, ou seja, fora do período de gestão de ambos os responsáveis que chegou a termo em 31/12/2012.27.Referido problema, contudo, à míngua de informações atualizadas acerca de seu equacionamento, já pode ter sido devidamente solucionado, já que, como informado pelo então chefe de fiscalização, a questão da rede elétrica que passa pela barragem estaria sendo tratada com o órgão de eletrificação do Estado desde o ano de 2017.28.Diante dessa constatação, entendo que cabe ao TCU a expedição de determinação para que a prefeitura municipal de Santana do Matos/RN, promova junto ao órgão estadual competente, caso ainda não tenha feito, a retirada da rede elétrica que cruza parte do leito do açude comunitário no Sítio São José da Passagem, objeto do Convênio 701.322/2008.29.De se registrar, por fim, que, ao caso concreto em análise, aplica-se o que restou decidido no âmbito do Acórdão 299/2018-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, prolatado em sede de consulta e segundo o qual a desconformidade da execução de determinado objeto em relação ao plano de trabalho aprovado, resultado de alteração unilateral, não conduz, por si só, na necessidade de devolução dos valores assim empregados, desde que se possa comprovar, no caso concreto, o cumprimento do propósito do convênio.30.Do exposto, julgo ser medida justa a não condenação em débito de ambos os gestores municipais, sem prejuízo de se analisar suas condutas quanto à inobservância do plano de trabalho previamente aprovado.31.Tanto o ex-prefeito, ao autorizar unilateralmente a execução de forma diversa àquela prevista no plano de trabalho, quanto o ex-chefe de fiscalização, ao propor a adoção da referida técnica construtiva sem consulta prévia ao representante do concedente, incorreram em erro grosseiro a ensejar sua responsabilização, nos termos do que prevê o art. 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, com redação dada pela Lei 13.655/2018.32.Com essas considerações, pugno por que sejam parcialmente acolhidas as alegações de defesa apresentadas por ambos gestores municipais, de sorte que suas contas especiais sejam julgadas irregulares, nos termos do art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, com a aplicação da multa individual prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.1. julgar regulares com ressalva as contas da [empresa], com fundamento no art. 18 da Lei 8.443/1992, dando-lhe quitação;9.2. julgar irregulares as contas do contas do Sr. [responsável 1], ex-Prefeito de Santana do Matos/RN, e do Sr. [responsável 2], então chefe de fiscalização daquela municipalidade, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, e 214, inciso III, do Regimento Interno do TCU;9.3. aplicar aos Srs. [responsáveis 1 e 2], a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) e R$ 4.000,00 (quatro mil reais), respectivamente [...];[...]9.6. determinar à prefeitura municipal de Santana do Matos/RN, para que, no prazo de quinze dias, promova junto ao órgão estadual competente, caso ainda não tenha feito, a retirada da rede elétrica que cruza parte do leito do açude comunitário no Sítio São José da Passagem, objeto do Convênio 701.322/2008;