Acórdão 2870/2018
Voto:Cuidam estes autos de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pela empresa [representante], a respeito de possíveis irregularidades cometidas na condução do Pregão Eletrônico 150/2018, promovido pela Universidade Federal de Goiás (UFG).O objeto do certame é contratação de serviços de vigia e portaria, totalizando 26 postos de trabalho, para os órgãos e unidades da Universidade Federal de Jataí.O prazo de vigência do contrato a ser assinado é de 12 meses, podendo, por interesse da Administração, ser prorrogado por períodos iguais e sucessivos, limitada sua duração a 60 meses.[...]A representante alega que a habilitação da empresa [vencedora da licitação] foi indevida, por descumprir os itens 8.44.35 a 8.44.38 do edital, que exigem experiência mínima de 3 anos na prestação dos 26 postos contratados.Demonstra a representante que os atestados de capacidade técnica apresentados pela [vencedora da licitação] comprovam gerenciamento de 26 postos, ou mais, por 28 meses.[...]Apresento a seguir o teor dos subitens do edital mencionados pela representante (peça 1, p. 23):'8.43.34. As empresas, cadastradas ou não no SICAF, deverão ainda complementar a comprovação da qualificação econômico-financeira por meio de:8.44.35. Comprovação de aptidão para a prestação dos serviços em características, quantidades e prazos compatíveis com o objeto desta licitação, ou com o item pertinente, por período não inferior a três anos, mediante a apresentação de atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado.[...]8.44.35.12. Para a comprovação da experiência mínima de 3 (três) anos, será aceito o somatório de atestados de períodos diferentes, não havendo obrigatoriedade de os três anos serem ininterruptos, conforme item 10.7.1 do Anexo VII-A da IN SEGES/MPDG n. 5/2017.8.44.35.13. Poderá ser admitida, para fins de comprovação de quantitativo mínimo do serviço, a apresentação de diferentes atestados de serviços executados de forma concomitante, pois essa situação se equivale, para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, a uma única contratação, nos termos do item 10.9 do Anexo VII-A da IN SEGES/MPDG n. 5/2017.[...]8.44.36. Na contratação de serviços continuados com mais de 40 (quarenta) postos, o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato com um mínimo de 50% (cinquenta por cento) do número de postos de trabalho a serem contratados.8.44.37. Quando o número de postos de trabalho a ser contratado for igual ou inferior a 40 (quarenta), o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato (s) em número de postos equivalentes ao da contratação, conforme exigido na alínea c2 do item 10.6 do Anexo VII-A da IN SEGES/MPDG n. 5/2017.8.44.38. Para a comprovação do número mínimo de postos exigido, será aceito o somatório de atestados que comprovem que o licitante gerencia ou gerenciou serviços de terceirização compatíveis com o objeto licitado por período não inferior a 3 (três) anos, nos termos do item 10.7 do Anexo VII-A da IN SEGES/MPDG n. 5/2017.'  (grifos acrescidos) Os dispositivos acima estão em sintonia com os subitens 10.6, b; 10.6.1 e 10.9 do anexo VI da Instrução Normativa 5/2017, do MPOG, atualmente em vigor."10.6. Na contratação de serviço continuado, para efeito de qualificação técnico-operacional, a Administração Pública poderá exigir do licitante: (...) b) comprovação que já executou objeto compatível, em prazo, com o que está sendo licitado, mediante a comprovação de experiência mínima de três anos na execução de objeto semelhante ao da contratação, podendo ser aceito o somatório de atestados; (...) 10.6.1. É admitida a apresentação de atestados referentes a períodos sucessivos não contínuos, para fins da comprovação de que trata a alínea 'b' do subitem 10.6 acima, não havendo obrigatoriedade de os três anos serem ininterruptos. (...) 10.9. Poderá ser admitida, para fins de comprovação de quantitativo mínimo do serviço, a apresentação de diferentes atestados de serviços executados de forma concomitante, pois essa situação se equivale, para fins de comprovação de capacidade técnico-operacional, a uma única contratação;"[...]Voltando ao caso em comento, para efeito de qualificação técnico-operacional, entendeu a pregoeira que era necessário comprovar fornecimento de postos de trabalho em número não inferior a 26 e atuação por período não inferior a 3 anos, ainda que em parte desse período tenha sido fornecido quantitativo menor de postos de trabalho.[...]Equivoca-se a servidora. A Instrução Normativa 5/2017 e o instrumento convocatório, requerem o atendimento simultâneo das duas condições: tempo de atuação e quantitativo compatível com o licitado.Assim, no caso em tela, era preciso que a licitante comprovasse gerenciamento de, ao menos, 26 postos de trabalho, durante 3 anos, não havendo obrigatoriedade de os 3 anos serem ininterruptos, admitindo-se, para fins de comprovação dos postos de trabalho, apresentação de diferentes atestados de serviços executados de forma concomitante.Apesar do equívoco da pregoeira, não é caso de anular a habilitação da [vencedora da licitação], muito menos de concessão da medida cautelar pleiteada.Isso porque, como mencionado pela unidade instrutiva, o contrato de prestação de serviço de segurança atual se encerra em 30/11/2018, não sendo mais possível prorrogá-lo, mostrando-se premente a contratação.Além disso, a comprovação de execução do serviço por 28 meses atende, suficientemente, a razão que levou à inserção, no edital, da exigência de qualificação técnico-operacional em tela, qual seja, de aumentar as chances de boa execução do objeto.Noto que a questão de fundo destes autos, a possibilidade de exigir comprovação de 3 anos de experiência para contratação de serviços continuados, tema recorrente em processos desta Corte, como, por exemplo, nos TCs 027.311/2016-3, 008.184/2017-8, 023.487/2018-6 e 027.471/2018-7, merece ser revisitada, para evitar a banalização que vem ocorrendo.O § 5º do art. 30 da Lei 8.666/1993 veda "exigência de comprovação de atividade ou de aptidão com limitações de tempo ou de época ou ainda em locais específicos, ou quaisquer outras não previstas nesta Lei, que inibam a participação na licitação".O inciso II, do mesmo artigo, por sua vez, admite exigência de "comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação (...) ". Ocorre que contratos de terceirização para serviços contínuos são, em regra, firmados por prazo inicial de 12 meses, prorrogáveis sucessivamente por até 60 meses. Por ser facultativa, a contratação somente será de 12 meses se a contratada não prestar um bom serviço. Evidenciando-se que não possui condições de prestá-lo a contento, caberá à Administração não prorrogar o contrato.Assim, 3 anos de experiência mínima, para comprovação de qualificação técnico-operacional, supera o prazo estipulado na relação contratual inicial, caracterizando critério, em princípio, exigência incompatível com objeto licitado, contrariando o inciso II do art. 30 da Lei 8.666/1993.O impedimento à participação de empresas com menos de 3 anos de existência dificulta a entrada a novos concorrentes no setor em que se insere a contratação, principalmente no caso de serviços em que o setor público é contratante proeminente, como é o caso da segurança armada.Além disso, restringe a competitividade do certame, pois quanto mais exigências de qualificação, menor o número de empresas aptas a cumpri-las.Por se tratar de exigência de qualificação com potencial de restringir o caráter competitivo do certame e o desenvolvimento do setor em que se insere o objeto da contratação, a experiência anterior em lapso temporal superior ao prazo inicial do contrato deve ser objeto de adequada fundamentação, baseada em estudos prévios à licitação e na experiência pretérita do órgão contratante, que indiquem ser tal lapso indispensável para assegurar prestação do serviço em conformidade com as necessidades específicas do órgão, por força da sua essencialidade, quantitativo, risco, complexidade ou qualquer outra particularidade. Convém, também, que o órgão contratante sopese os reflexos da restrição no desenvolvimento do setor do serviço pretendido.A exemplo de zeladoria, limpeza, conservação e dedetização de grupos sanitários, lavatórios e vestiários, há atividades em relação às quais não me parece que a empresa com 3 anos de experiência tenha melhores condições de execução a contento do que outra que tenha executado quantitativo equivalente em prazo inferior.Nesse sentido, fez bem o MPOG ao prever, no 10.6 do anexo VI da Instrução Normativa 5/2017, possibilidade de a Administração exigir experiência mínima de 3 anos, em vez de determinar, como lhe havia recomendado o TCU. Teria feito ainda melhor se houvesse assinalado que essa possibilidade está restrita aos casos em que as circunstâncias da prestação do serviço a ser contratado assim recomendem.Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação, nos termos do art. 237, VII, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/93, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. dar ciência à Universidade Federal de Goiás (UFG) de que:9.2.1. para fins de qualificação técnico-operacional, pode ser exigida comprovação de experiência mínima de três anos, na execução de serviços continuados compatíveis em características e quantidades com o objeto da licitação, executados de forma sucessiva e não contínua, a teor do disposto nos subitens 10.6, b, e 10.6.1 do anexo VI da Instrução Normativa 5/2017, do Ministério do Planejamento, Orçamento de Gestão (MPOG), desde que as circunstâncias específicas da prestação do serviço assim recomendem, o que deve ser objeto de adequada fundamentação, baseada em estudos prévios à licitação e na experiência pretérita do órgão contratante;[...]9.4. encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e voto que a fundamentam, ao Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, responsável pela elaboração e revisões da Instrução Normativa 5/2017;