Acórdão 1514/2015
Voto:Cuidam os autos de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2012 nas obras de construção da Ferrovia Norte-Sul (FNS), trecho Palmas/TO - Uruaçu/GO, compreendendo a construção de 613 km de ferrovia.2. De início, vale destacar a relevância que tal empreendimento possui no contexto de modernização da infraestrutura do transporte de longa distância no país, sobretudo proporcionando a redução de custos, favorecendo o desenvolvimento das regiões e aumentando a competitividade no escoamento da produção. Tal importância se reflete na materialidade dos recursos envolvidos na construção do empreendimento em apreço, alcançando a cifra de R$ 1,792 bilhões.[...]10. A primeira irregularidade abordada diz respeito à ocorrência de superfaturamento decorrente de jogo de planilha no Contrato 50/2006 (Lote 11). O cotejo entre os valores e quantidades inicialmente pactuados com aqueles consignados a partir dos aditivos firmados apontam uma redução do desconto inicialmente obtido pela Administração, ensejando um dano estimado em R$ 20,7 milhões (março/2006).11. Destaco a representatividade da amostra analisada, que veio a abarcar os itens correspondentes a 95% do valor total da planilha orçamentária.12. Desperta a minha atenção o fato de que este procedimento, denominado jogo de planilha, que consiste no aditamento do contrato com a majoração dos itens com preço acima do mercado e a consequente redução, por aditivos, dos que apresentam preços inferiores aos parametrizados, ainda se mostre uma prática recorrente nas obras públicas que vem à apreciação deste Tribunal, em que pese há mais de uma década este tema ser veementemente combatido nas deliberações proferidas.13. Como bem sintetizado na Decisão 1054/2001-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Augusto Sherman, a experiência da fiscalização de obras públicas aponta que a ocorrência desta prática deriva da conjugação de alguns fatores, tais como: (i) má qualidade do projeto básico; (ii) falta de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; (iii) contratação de proposta de menor preço global compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes disparidades nos preços unitários, alguns abaixo dos preços de mercado - justamente os de maiores quantitativos no projeto básico - e outros muito acima dos preços de mercado, de pouca importância no projeto básico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens com preços inferiores.14. Não é demais frisar que este Tribunal já pacificou o entendimento de que nas contratações de obras e serviços de engenharia, a definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global, com fixação de preços máximos para ambos, é obrigação e não faculdade do gestor, conforme restou assentado no Enunciado n. 259 da Súmula de jurisprudência desta Corte.15. Em face da irregularidade verificada foram promovidas as oitivas da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A., empresa pública vinculada ao Ministério dos Transportes e responsável pela implementação da FNS, e da [sociedade empresária contratada] para execução do lote 11 - Contrato 50/2006.16. A Valec se manifesta pela necessidade premente das alterações postas ao contrato objetivando a sua regular consecução, não traçando, entretanto, um liame objetivo entre a necessidade de alteração contratual e a ocorrência de jogo de planilha. Não trouxe, portanto, elementos relevantes a esclarecer ou afastar a irregularidade impugnada.17. A [sociedade empresária contratada], por sua vez, acostou aos autos manifestação (peças 121-123) na qual refuta a ocorrência de jogo de planilha. Em suma, destaca que a ocorrência de alguns itens aditados com valores superiores à planilha apresentada pela Valec quando da licitação não caracteriza necessariamente sobrepreço, pois não se ultrapassou o valor global orçado pela Administração. Alega ainda que as discrepâncias entre o projeto básico licitado e a realidade da obra vêm lhe trazendo prejuízo estimado em R$ 70 milhões, em face dos custos indiretos adicionais incorridos pela demasiada dilatação do prazo contratual originalmente avençado.18. Em sua análise, a unidade instrutiva congrega os argumentos da Constran em três linhas: (i) as alterações de projeto teriam gerado prejuízo à empresa; (ii) a irregularidade de jogo de planilha não teria amparo legal; e (iii) não existiria irregularidade nos preços unitários, carecendo de comprovação o sobrepreço levantado (peça 141, p.3). Por bem expressar as linhas argumentativas da contratada, as adotarei nesta análise.19. Quanto ao primeiro ponto, declino-me de emitir juízo por circunscrever matéria afeta à relação jurídica formada entrcontratante, Valec, e contratada, Constran, cabendo a esta pleitear junto àquela pelos meios adequados, eventual prejuízo que entende ter suportado com a prorrogação do prazo contratual.20. Registro que eventual desequilíbrio econômico-financeiro em desfavor da contratada decorrente de alterações de prazo no contrato deveria ser tempestivamente sinalizado pela empresa contratada para que se promovessem os ajustes, se cabíveis, e não trazido à baila para justificar o superfaturamento apontado por este Tribunal, haja vista não ser incabível eventual compensação.21. No que concerne à alegação de que a irregularidade consubstanciada na prática de jogo de planilha careceria de amparo legal, não assiste razão à defendente. Em consonância com o que prescreve o art. 109, § 6º, da Lei 11.768/2008 (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO de 2009), a diferença percentual entre o valor global do contrato e o obtido a partir dos custos unitários do SINAPI não poderá ser reduzida, em favor do contratado, em decorrência de aditamentos que modifiquem a planilha orçamentária. Cabe ressaltar que a LDO apenas veio a positivar o entendimento já pacificado por esta Corte de Contas e de necessária observância na gestão de obras públicas federais.22. Compulsando os autos, em especial o relatório elaborado pela auditoria (peça 72, p. 14-18), entendo não merecer reparos a metodologia utilizada pela unidade técnica para estimativa do dano, sobretudo por se coadunar com a práxis difundida neste Tribunal. Relevante ainda destacar que a apuração levou em consideração tanto os itens com sobrepreço quanto aqueles com subpreço, promovendo-se a devida compatibilização. Como o incremento dos itens com preço acima do referencial excedeu sobremaneira aqueles com subpreço, o resultado, por óbvio, foi o superfaturamento apontado.23. Dessa forma, reputo satisfeitos os requisitos para se considerar que, de fato, os aditivos firmados tiveram o condão de desnaturar o equilíbrio econômico-financeiro inicialmente projetado, em desfavor da Administração.24. Observo, no entanto, que a unidade técnica utilizou-se da precificação adotada pela Valec na licitação com o objetivo de estabelecer o preço referencial em sua avaliação. Ocorre que os preços adotados pela estatal no certame estão sendo objeto de questionamento no âmbito do TC 010.142/2009-3, fruto de auditoria realizada no mesmo empreendimento no âmbito do Fiscobras 2009. Tal fato, a meu juízo, pode impactar diretamente na quantificação do débito alvitrado.25. Diante desse cenário, a meu ver, não se mostra oportuna a apreciação de mérito do sobrepreço nesta oportunidade, com a precisa quantificação do dano, antes do desfecho da análise efetuada no âmbito do TC 010.142/2009-3, tendo em vista restar pendente de análise conclusiva a adequação dos preços licitados aos de mercado, o que pode impactar no referencial utilizado para a devida contabilização do montante apurado.26. Conforme preconiza o § 1º, inciso I, do art. 210 do Regimento Interno deste Tribunal, a apuração do débito far-se-á mediante verificação, quando for possível quantificar com exatidão o real valor devido.27. Desse modo, para o completo e justo deslinde dessa questão, faz-se necessária a análise conclusiva quanto à adequabilidade dos preços unitários que embasaram a contratação do lote 11 - Contrato 50/2006, ora examinado. Conveniente se mostra, portanto, que a apuração dos fatos, bem como a exata quantificação do dano se faça no âmbito do processo de TCE a ser instaurado em face da determinação contida no item 9.1 do Acórdão 2.497/2014-TCU-Plenário.[...]Acordão:[...]9.6 determinar à Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Portuária, Hídrica e Ferroviária - SeinfraHidroferrovias que:9.6.1 apure, no âmbito do processo de tomada de contas especial a ser autuado conforme determinação contida no item 9.1 do Acórdão 2.497/2014-TCU-Plenário, o superfaturamento decorrente de jogo de planilha no Contrato 50/2006 (Lote 11) e a perda de serviços realizados, em face da não execução dos serviços essenciais a garantir a integridade da obra;