Acórdão 2459/2017
Voto:Trata-se de representação formulada pela Secretaria de Controle Externo no Estado de Tocantins (Secex/TO), a partir de informações enviadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Tocantins (TCE/TO), referentes a possíveis irregularidades no pregão eletrônico 108/2017, promovido pela Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO), em que apresento proposta de modificação do conteúdo de medida cautelar anteriormente concedida e confirmada pelo Plenário.O objeto do certame foi o registro de preços para eventual aquisição de gêneros alimentícios, para atendimento a dezoito hospitais estaduais, distribuídos em diversos municípios de Tocantins, os quais integram a estrutura da Sesau/TO.[...]A documentação acostada às peças 1 e 2 dos autos foi encaminhada pelo TCE/TO em razão de os recursos indicados para custeio do objeto serem de origem federal, repassados, voluntariamente, por meio do Fundo Nacional de Saúde (FNS) ao Fundo Estadual de Saúde de Tocantins (FES/TO), sendo de competência deste Tribunal a fiscalização de sua aplicação.Realizada a devida constituição dos autos e a análise preliminar dos fatos pela Secex/TO (peças 19-20), proferi Despacho, por meio do qual determinei a adoção de medida cautelar, para que a Sesau/TO se abstivesse de emitir empenhos orçamentários e de utilizar recursos financeiros repassados pelo FNS ao FES/TO, em especial aqueles inerentes ao Bloco de Financiamento de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), para o pagamento de aquisições de gêneros alimentícios referentes às atas de registros de preços oriundas do pregão eletrônico 108/2017 (peça 23).[...]Sobre a utilização da fonte de recursos repassados pelo FNS ao FES/TO para custear o registro de preços108/2007, são necessários prévios esclarecimentos, para melhor compreensão do tema.A Lei 8.142/1990, que trata das transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área de saúde, estabelece, em seu art. 2º, inciso IV, que os recursos do FNS serão alocados como: (..) IV - cobertura das ações e serviços de saúde a serem implementados pelos Municípios, Estados e Distrito Federal. (Grifo nosso) A Portaria do Gabinete do Ministério da Saúde (GM/MS) 204/2007 veio regulamentar o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços de saúde, na forma de blocos de financiamento, sendo que, em seu art. 4º, inciso II, estabeleceu, dentre outros, o Bloco de Atenção de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar (Bloco MAC), fonte dos recursos orçamentários de que trata o certame em análise.Segundo o art. 6º, caput, da referida portaria, os recursos de cada bloco de financiamento devem ser aplicados nas ações e serviços de saúde relacionados ao próprio bloco.No § 2º estabelece que os recursos referentes ao Bloco MAC não poderão ser utilizados para: pagamento de servidores inativos; servidores ativos, exceto aqueles contratados exclusivamente para desempenhar funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde; gratificação de função de cargos comissionados, exceto aqueles diretamente ligados às funções relacionadas aos serviços relativos ao respectivo bloco, previstos no respectivo Plano de Saúde; pagamento de assessorias/consultorias prestadas por servidores públicos pertencentes ao quadro do próprio município ou do estado; e obras de construções novas, exceto as que se referem a reformas e adequações de imóveis já existentes, utilizados para a realização de ações e/ou serviços de saúde.De acordo com a publicação do Ministério da Saúde, O SUS de A a Z - Garantindo Saúde nos Municípios, 3ª edição, de 2009, obtida no site , a média complexidade ambulatorial e hospitalar compõe-se por ações e serviços que visam a atender aos principais problemas e agravos da população, cuja prática clínica demande disponibilidade de profissionais especializados e o uso de recursos tecnológicos de apoio diagnóstico e terapêutico. No que tange à alta complexidade, a publicação a define como o conjunto de procedimentos que, no contexto do SUS, envolve alta tecnologia e alto custo, objetivando propiciar à população acesso a serviços qualificados, integrando-os aos demais níveis de atenção à saúde.O Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS (Sigtap) (http://sigtap.datasus.gov.br/tabela-unificada/app/sec/inicio.jsp), possibilita consultas sobre diversos procedimentos clínicos e cirúrgicos, além daqueles referentes a diagnóstico, fornecimento de órteses e próteses, diárias em unidades de terapia intensiva, entre outros, custeados por meio dos blocos de financiamento fundo a fundo do FNS.Ao selecionar determinado procedimento, a exemplo daquele acostado à peça 69, é possível verificar a fonte de recursos utilizada e as informações a respeito dos valores envolvidos, os quais são subdivididos em custos dos serviços ambulatorial, hospitalar e profissional. Não se tratam apenas dos gastos atribuídos ao profissional que realizará o procedimento, mas, também, de todos os custos relativos ao ambiente hospitalar que o suporta.Nesse sentido, sob a ótica de uma interpretação amplíssima da utilização dos recursos, entendo que há um mínimo de razoabilidade em admitir que despesas de alimentação de pacientes, acompanhantes e servidores compõem, de fato, a estrutura de suporte para serviço de saúde de média e alta complexidade oferecido pelo hospital, sem a qual a realização do procedimento poderá ser comprometida.Atento para o fato de que o do art. 6º, § 2º, da Portaria GM/MS 204/2007, estabelece, de forma taxativa, as vedações para a utilização dos recursos advindos do Bloco MAC, sendo que o caput firma o entendimento, de forma abrangente, de que os tais recursos deverão ser aplicados nas ações e serviços relacionados ao próprio bloco.No que tange à ocorrência de irregularidades na condução dos recursos transferidos fundo a fundo pelo FNS, na maioria dos casos tratados em Acórdãos deste Tribunal, os valores foram utilizados de forma indevida, pelo órgão municipal ou estadual de saúde, para custeio de despesas do próprio órgão, ou mesmo em áreas não relacionadas aos serviços de saúde. Configuravam situações em que não houve sequer, a aplicação dos recursos nos hospitais onde se realizavam os procedimentos afetos aos blocos de financiamento, caracterizando, em algumas situações, o desvio de objeto, ou, até mesmo, de finalidade, conforme amplamente discutido no Acórdão-TCU 1.072/2017-Plenário, de relatoria do E. Ministro Bruno Dantas.De fato, reconheço a fragilidade das normas estabelecidas pelo Ministério da Saúde, quanto à regulamentação da aplicação dos recursos dos blocos de financiamento repassados fundo a fundo pelo FNS. No entanto, com todas as vênias, não houve óbices expressos na admissão da situação ora delineada nesta contratação, tendo em vista que os recursos estão sendo utilizados em serviços relacionados ao próprio Bloco MAC. Não haveria, pois, vedação à aplicação, em despesas de alimentação, as quais contribuem para a efetiva execução dos procedimentos, cirurgias e terapias, compreendidas na alta e média complexidade ambulatorial e hospitalar.A questão já havia sido tratada inicialmente no Acórdão-TCU 2.023/2009-Plenário, mencionado pela Sesau/TO. Apesar de as análises, naquela oportunidade, não terem se estendido especificamente ao Bloco MAC, o relator entendeu ser possível a utilização de recursos transferidos fundo a fundo, por intermédio do FNS, para custeio de serviços relacionados a nutrição, limpeza e higienização nos hospitais do Estado do Tocantins, tendo em vista que tais serviços seriam inerentes às ações de saúde promovidas em tais estabelecimentos.Chamou-me atenção o argumento de fato, no sentido de que vários Estados da federação utilizam as verbas do fundo do Bloco para custeio de alimentação.Acórdão:9.1. com fundamento no inciso VI e parágrafo único, do art. 237, do Regimento Interno do TCU, c/c o inciso II, do § 3º, do art. 106, da Resolução TCU 259/2014, conhecer da presente representação;9.2. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, alterar a medida cautelar adotada em 9/8/2017, para que a Secretaria de Saúde do Governo do Estado de Tocantins (Sesau/TO), até decisão de mérito, quanto aos fatos a serem discutidos em sede de audiências e oitiva:9.2.1. adote, na execução dos contratos decorrentes das atas de registro de preços do pregão eletrônico 108/2017, os valores de referência pesquisados em instrução preliminar da Secex/TO para os itens em que foram verificados indícios de sobrepreço (peça 16);9.2.2. se abstenha de autorizar adesões às atas de registro de preços firmadas no âmbito do pregão eletrônico 108/2017;9.3. com fundamento no art. 250, inciso V, do Regimento Interno, promover a oitiva da contratada, a ser respondida no prazo de 15 (quinze) dias, contados da ciência;