Acórdão 299/2018
Relatório:Trata-se de consulta formulada pelo senhor Antônio Correia, Ministro de Estado do Trabalho (MTb) em Exercício, mediante o Aviso 98/2017-GM/MTb, de 19/5/2017 (peça 1), a respeito de dúvidas quanto à aplicação da legislação que rege a análise de prestação de contas de convênios celebrados por aquele Ministério com entes da Federação.[...]4. Na peça inaugural (peça 1), o consulente apontou a ocorrência de remanejamentos de recursos em convênios celebrados com Estados, Municípios e Distrito Federal, realizados pelos convenentes sem prévia autorização do órgão concedente, mas com aplicação dos recursos no objeto conveniado.5. Informou que "alguns dos remanejamentos entre rubricas da Classe de Custeio ou de Capital são efetuados antes de autorização do concedente, gerando descompasso entre os prazos estabelecidos no Plano de Trabalho e a efetiva execução do objeto do convênio, ou impedindo, por vezes, a alteração do plano de trabalho e a readequação de metas/fases/etapas do convênio no Siconv". 6. Por fim, o consulente solicitou que o Tribunal se posicione "quanto à necessidade de o órgão concedente solicitar, quando da análise da prestação de contas final do convênio, a devolução dos recursos que foram remanejados sem a autorização prévia do concedente, mesmo quando os recursos foram integralmente aplicados no objeto do convênio".[...]23. Consultando a jurisprudência do TCU, a hipotética situação descrita na consulta se amolda aos casos de desvio de objeto, que ocorre quando o convenente, sem autorização prévia do concedente, executa ações não previstas no plano de trabalho da avença, mas que, em alguma medida, preserva o fim a que se destinam os recursos. 24. Em casos de desvio de objeto, a jurisprudência dominante do Tribunal é no sentido de não se imputar débito ao gestor, o que em princípio seria um permissivo para os remanejamentos que constituem o objeto da consulta. Todavia, há precedentes em que, configurado o desvio de objeto, não se imputa débito, mas as contas do gestor são julgadas irregulares, com aplicação de multa. Esta situação será comentada adiante. 25. A jurisprudência atualmente dominante é a do Acórdão 6274/2014-Primeira Câmara, de relatoria do Ministro Weder de Oliveira, que estabeleceu que 'nos casos de desvio de objeto, desde que mantida a finalidade do gasto, o débito pode ser afastado, sem prejuízo de manter-se o julgamento pela irregularidade das contas com aplicação de multa'. 26. Esse entendimento fora anteriormente adotado pelo Tribunal no Acórdão 534/2013-Primeira Câmara, de relatoria do Ministro Valmir Campelo, cujo enunciado estabeleceu que 'o desvio de objeto na aplicação dos recursos, desde que mantida a finalidade avençada do gasto, não leva necessariamente à imputação de débito. Conforme o caso, a ocorrência pode levar ao julgamento pela irregularidade das contas, com aplicação de multa aos responsáveis'. 27. Ao que parece, foram esses julgados que orientaram os termos da consulta. 28. Porém, a jurisprudência do TCU contém outros entendimentos. Em outra vertente jurisprudencial, a situação trazida pelo ilustre consulente pode também se amoldar também aos casos de desvio de finalidade, a depender das circunstâncias específicas de cada convênio, sendo que a jurisprudência dominante do Tribunal para desvio de finalidade aponta para a imputação de débito e a irregularidade das contas do gestor. 29. Observa-se que é tênue a linha que separa desvio de objeto de desvio de finalidade.Voto:2. Após contextualizar a matéria ao referenciar-se a alguns julgados desta Corte que trataram de situações nas quais foi identificado desvio de objeto, busca o consulente informação acerca da necessidade de o órgão concedente solicitar, quando da análise da prestação de contas final do convênio, a devolução dos recursos que forem remanejados sem autorização prévia do concedente, mesmo quando integralmente aplicados no objeto do convênio.[...]5. Sob esse prisma, foi averiguada a legislação aplicável à matéria, concluindo-se que o Decreto 6.170/2007, combinado com a Portaria Interministerial 424/2016, conduz ao entendimento de que "podem ser realizados ajustes [nos planos de trabalho], desde que não alterem o objeto aprovado e que sejam submetidos e aprovados em tempo hábil pelo concedente dos recursos". 6. Nesse sentido, convém registrar que a citada portaria prevê, no seu art. 20, § 3º, que "os ajustes realizados durante a execução do objeto integrarão o plano de trabalho, desde que submetidos e aprovados previamente pela autoridade competente" (grifos acrescidos). 7. Além disso, conforme dispõe o art. 36 daquela portaria interministerial, poderá haver alteração do convênio, "mediante proposta, devidamente formalizada e justificada, a ser apresentada ao concedente ou a mandatária em, no mínimo, 30 (trinta) dias antes do término de sua vigência ou no prazo nele estipulado, vedada a alteração do objeto aprovado". 8. Nesse cenário, é adequada a conclusão da unidade instrutiva, no sentido de que, privilegiando o interesse público, podem ser feitas mudanças nas condições previstas nos instrumentos de convênio originalmente celebrados pela União, incluindo as estabelecidas em seus planos de trabalho, desde que essas alterações sejam previamente solicitadas e aprovadas pelo órgão ou entidade repassador e que não acarretem prejuízo ao alcance dos objetivos pactuados. 9. Especificamente quanto à avaliação da prestação de contas submetida pelo convenente ao ente concedente, o Decreto 6.170/2007, com a redação dada pelo Decreto 8.943/2016, estabelece em seu art. 10, § 9º, que "constatada irregularidade ou inadimplência na apresentação da prestação de contas e na comprovação de resultados, a administração pública federal poderá, a seu critério, conceder prazo de até quarenta e cinco dias para o convenente sanar a irregularidade ou cumprir a obrigação". Além disso, o §10 desse mesmo artigo, incluído pelo Decreto 8.244/2014, registra que a análise da prestação de contas pelo órgão concedente resultará em aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição com a determinação da imediata instauração de tomada de contas especial.10. Na mesma linha, o art. 63 da Portaria Interministerial 424/2016 estabelece que "incumbe ao órgão ou entidade concedente decidir sobre a regularidade da aplicação dos recursos transferidos e, se extinto, ao seu sucessor". 11. Desse modo, forçoso notar que a avaliação relacionada à regularidade da aplicação dos recursos incumbe, em primeiro momento, ao ente concedente, o qual deverá motivar adequadamente suas conclusões.12. Passando à análise da jurisprudência desta Corte, utilizada pelo consulente na contextualização de sua indagação, observo que a SecexPrevidência foi precisa ao pontuar que a circunstância narrada pelo consulente é considerada majoritariamente como desvio de objeto, situação na qual o convenente, sem autorização prévia do concedente, executa ações diversas daquelas originariamente previstas no plano de trabalho da avença, alterando, por vezes, de forma unilateral, o pactuado na cláusula do objeto do convênio, mas que, em alguma medida, se alinham ao objetivo a que se destinam os recursos públicos.13. Nessas situações, o Tribunal, diferentemente das ocasiões nas quais identifica que os recursos foram aplicados em objetivo diverso daquele originalmente pactuado, inicialmente promove o exame das razões apresentadas para a mudança verificada. Ato contínuo, caso a justificativa apresentada seja razoável, são analisados, ainda, o adimplemento do plano de trabalho e a existência do necessário nexo de causalidade entre os recursos repassados e as despesas realizadas à conta do convênio. Como resultado de tais exames, pode o Tribunal julgar as contas submetidas ao seu exame regulares, regulares com ressalvas ou mesmo irregulares.14. Além disso, convém ressaltar que a análise concernente à aderência daquilo que foi executado aos objetivos inicialmente previstos no plano de trabalho não é tarefa simples. Ao contrário, depende do exame de nuanças específicas do caso concreto, as quais fornecerão elementos capazes de permitir ser atestado o cumprimento do propósito do convênio, ou mesmo a existência de desvio de objeto ou de finalidade.[...]17. Desse modo, considerando que as alterações no plano de trabalho devem ser previamente submetidas ao ente concedente, que a ele compete decidir sobre a regularidade da aplicação dos recursos transferidos, bem como que as análises proferidas por este Tribunal nos processos submetidos a seu julgamento refletem as particularidades dos casos concretos, concluo que deve ser apresentado ao consulente o teor dos normativos aplicáveis, bem como informado que os julgados deste Tribunal destacados na consulta não conduzem à necessária dispensa da devolução dos valores aplicados em desconformidade com o plano de trabalho.Acórdão:9.1. Conhecer da consulta formulada pelo Sr. Antônio Correia, Ministro de Estado do Trabalho (MTb) em exercício, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 264 e 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. Responder ao consulente que:[...]9.2.2. nos termos do art. 63 da Portaria Interministerial 424/2016, incumbe ao órgão ou à entidade concedente decidir sobre a regularidade da aplicação dos recursos transferidos e, se extinto, ao seu sucessor;9.2.3. a existência de precedentes jurisprudenciais nos quais foi identificado o desvio de objeto não conduz à dispensa da devolução dos valores aplicados em desconformidade com o plano de trabalho, competindo ao órgão concedente decidir sobre a regularidade da aplicação dos recursos transferidos;