Acórdão 1076/2015
Voto:Cuidam os autos de representação derivada de inspeção realizada pela Secretaria de Controle Externo da Fazenda Nacional (SecexFazenda), em razão de constatação da Controladoria Geral da União (CGU) no curso de Auditoria de Gestão das contas da Caixa Econômica Federal (Caixa) referentes ao exercício de 2012 (TC 029.828/2013-9). Na oportunidade, se verificou a adoção de procedimento contábil por parte daquela entidade a qual resultou na apropriação de valores provenientes do encerramento de contas de depósito com inconformidades cadastrais.2. A realização do procedimento contábil ocasionou o reconhecimento irregular de R$ 719 milhões em receitas dessa natureza, o que representou 15% do Lucro antes do Imposto de Renda e da Contribuição Social da Caixa no exercício de 2012.[...]8. Outrossim, o caráter irregular do procedimento contábil acabou por ser confirmado em pareceres do Banco Central do Brasil (Bacen) e na determinação da autarquia para que a Caixa cessasse a sua adoção e revertesse seus efeitos no exercício seguinte, deliberação atendida pela empresa pública e constante das demonstrações contábeis de 2013.[...]10. Em suma, verificou-se que o procedimento contábil foi executado em decorrência de três fatos principais, todos considerados irregulares: i) aprovação do Manual CO 041, em janeiro de 2010; ii) aprovação da RD 4.966, em dezembro de 2010; e iii) aprovação das demonstrações contábeis do exercício de 2012, com apropriação como resultado de R$ 719 milhões derivados do encerramento de contas de depósitos que apresentavam irregularidades cadastrais.[...]16. Acolho, em essência, a análise realizada pela unidade instrutiva, acatando quase todos os seus argumentos como razões de decidir, sem prejuízo de aduzir as considerações que se seguem.17. Primeiramente, considero importante separar a presente análise em blocos, os quais facilitarão o entendimento e tornarão mais claras as justificativas a respeito dos encaminhamentos a serem dados no âmbito deste processo.18. Sendo assim, abordarei inicialmente a questão da natureza do contratos de depósito e seu confronto com o postulado da primazia da essência sobre a forma e os pronunciamentos contábeis atuais; a seguir, a abordagem da falta de transparência da Caixa no que diz respeito especificamente a esse procedimento contábil; depois, a questão da responsabilização em si será apreciada, mormente na questão relativa às decisões colegiadas (membros do Conselho Diretor); e por fim, e não menos importante, a questão afeta à possível relação entre essa conversão de passivo em receita e as demais manobras contábeis e operacionais que ocasionaram o aumento artificial do resultado fiscal da União, especialmente no exercício financeiro de 2012, tratadas no âmbito desta Corte em outros processos.III19. Quanto à primeira questão, assiste razão à unidade técnica quando afirma, baseada também em pareceres do Banco Central do Brasil e amparada pelo Código Civil, que disciplina os contratos de depósito (arts. 627 a 652), que este se trata de contrato celebrado por prazo indeterminado, e no qual o depositário se obriga, dentre outras incumbências, a manter a guarda dos valores até que o depositante o reclame.[...]27. Por fim, e acredito que o mais importante argumento no que tange à consequência e à gravidade do procedimento contábil em si, foi a questão levantada pela unidade técnica e pela Controladoria Geral da União acerca da importância sistêmica de instituições como a Caixa Econômica Federal para toda a estrutura bancária e o sistema financeiro nacional, o que requer nível de responsabilidade equiparado a essa participação. Assim, qualquer mensagem que essa empresa pública lance no mercado, especialmente no que concerne a sua postura na administração de recurso de terceiros, gera potenciais efeitos, de grau incomensurável, na confiança dos clientes de todo o sistema.28. O Banco Central do Brasil compartilhou dessa tese quando afirmou, em um de seus pareceres (peça 21):" (...) existe um potencial risco de imagem para todo o Sistema Financeiro Nacional, caso as instituições financeiras e demais entidades autorizadas a funcionar por este Banco Central do Brasil decidam realizar a baixa de contas de depósito contra receita, sem que haja uma lei ou norma específica para o caso, uma vez que esse procedimento pode macular toda a imagem e confiança necessária à atividade bancária (...) "29. Dito isso, posiciono-me a favor da tese da unidade técnica, no sentido de que não pode a Caixa utilizar de forma imprecisa a lógica segundo a qual a inércia do depositante, associada à tentativa do depositário de contatá-lo, seria requisito suficiente para considerar esse tipo de recurso como resultado de sua atividade operacional, dado o caráter permanente da obrigação, principalmente porque não se harmoniza com a prudência requerida de quem seja responsável pela administração de recursos depositados sob sua confiança, sobretudo em face do fato de que a entidade é uma das protagonistas em um sistema em que a confiança é pilar insubstituível.[...]65. No que tange à última questão a ser tratada, considero pertinentes as ponderações da unidade técnica (peça 132) quando contextualiza o cenário em que ocorreu esse procedimento contábil de encerramento das contas de depósito e sua possível relação com outras operações que culminaram com a superavaliação do resultado fiscal da União em face da atuação dos bancos públicos federais.66. Primeiro, quando recorda que os lançamentos contábeis irregulares ocorreram no exercício de 2012, exatamente o ano em que esta Corte, ao emitir parecer prévio acerca das contas do Presidente da República, reservou atenção ao relevante crescimento da distribuição de dividendos ao Tesouro Nacional oriundos dos resultados das empresas estatais não dependentes (houve acréscimo de 40% em relação ao exercício anterior), com expressivo impacto no resultado primário do Governo Federal. Como bem afirmou o auditor em sua explanação:"Em face dessa crescente importância dos dividendos para a gestão de fiscal e de caixa do Governo Federal, a adequada aferição do lucro pelas empresas estatais não dependentes acaba por ganhar relevo, dado que, quando falseados, acabam por inflar artificialmente também o real desempenho fiscal de seu controlador. (...) Nesse sentido, cabe destacar que, em 2012, a Caixa Econômica Federal distribuiu para a União 86% do seu lucro líquido em dividendos e juros sobre capital próprio, um dos maiores percentuais dentre as empresas estatais federais. Ressalte-se que a média de distribuição da entidade dos exercícios anteriores (2004 a 2011) era de 41%, o que demonstra uma elevação significativa na distribuição de dividendos pela Caixa no exercício de 2012. No caso em análise, a apropriação irregular de receita no montante de R$ 719 milhões acabou majorando o resultado da entidade no exercício, com impacto na distribuição de resultados à União, sem que tal informação fosse adequadamente evidenciada nas demonstrações contábeis, o que demonstra a gravidade do procedimento adotado. "67. Segundo, quando lembra de outro processo no âmbito deste Tribunal (TC 021.643/2014-8, cujos resultados foram parcialmente apreciados pelo Acórdão 825/2015-TCU-Plenário), no qual é propugnada a tese de que o Governo Federal teve seu resultado fiscal superestimado em razão de irregularidades envolvendo a sua relação com os bancos públicos federais, como atrasos de repasses relacionados às mais diversas despesas sociais, trabalhistas e previdenciárias, atrasos esses que caracterizam operações de crédito vedadas pela LRF, e cujo início ocorreu justamente no mesmo ano de 2012.68. Assim, dado o contexto e a contemporaneidade em que todas essas operações ocorreram, mormente no que tange ao objetivo de aumentar o superávit primário da União, mais importante ainda se torna a determinação proposta pela unidade técnica para o que o Conselho Monetário Nacional e o Banco Central do Brasil emanem normas operacionais que regulem, de forma completa e específica, a contabilização aplicável aos valores referentes a contas encerradas com fundamento na Resolução CMN 2.025/1993, preenchendo, assim, essa lacuna normativa, mitigando o já mencionado risco de imagem para o Sistema Financeiro Nacional e evitando que se utilize desse artifício para estimar de maneira artificial os resultados fiscais da União.69. Posiciono-me em concordância, também, à proposta de envio de cópia da deliberação proferida, bem como do relatório e do presente voto ao Banco Central do Brasil, e à Controladoria Geral da União para subsídio de suas atuações no presente caso, conforme explanado pela secretaria instrutiva.70. Da mesma forma, registro meu entendimento favorável ao encaminhamento de cópia da deliberação proferida, bem como do relatório e do presente voto à a Procuradoria da República no Distrito Federal, na pessoa do Procurador da República Paulo José Rocha Júnior, uma vez que, com referência ao Inquérito Civil Público 1.16.000.000363/2013-52, foram solicitadas informações ao Bacen acerca do procedimento contábil (peça 22, p. 494-498), além de existir a possibilidade de as ações apuradas nestes autos equivalerem a algum ilícito cuja apuração esteja na alçada daquela Procuradoria. Além disso, conforme consignado pela SecexFazenda, em resposta anterior do Bacen a questionamentos do referido Procurador (peça 22, p. 505-509), foram-lhe fornecidas informações baseadas somente nos elementos então detidos pela autarquia.71. Ainda, em face da possibilidade de os fatos trazidos por este processo terem o condão de impactar as contas da Caixa Econômica Federal relativas ao exercício de 2010, as quais encontram-se encerradas, considero cabível encaminhar a deliberação ao Ministério Público junto a esta Corte para que avalie a conveniência e a oportunidade de interpor recurso de revisão para reabertura daquele processo, em face dos novos elementos apurados no bojo deste processo, conforme preceitua o art. 206 do Regimento Interno do Tribunal.[...]Acórdão:9.1. conhecer desta representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. rejeitar as razões de justificativa e aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 8.000,00 [...]:9.2.1. a [...], na condição de Superintendente Nacional de Clientes Pessoa Física Renda Básica, pertencente à estrutura da Caixa Econômica Federal, pela atualização do Manual da Caixa CO 041, publicada em 4/1/10, que criou rotina de transferência do saldo da subconta "Credores Diversos - CONTAS ENCERRADAS BACEN 2025/93" para subconta de resultado, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76;9.3. rejeitar as razões de justificativa e aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para a comprovação perante o Tribunal do recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:9.3.1. a [...], na condição de Superintendente Nacional de Contabilidade e Tributos, pertencente à estrutura da Caixa Econômica Federal, pela atualização do Manual da Caixa CO 041, publicada em 4/1/10, que criou rotina de transferência do saldo da subconta "Credores Diversos - CONTAS ENCERRADAS BACEN 2025/93" para subconta de resultado, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76; e, na condição de Vice-Presidente de Controle e Risco e integrante do Conselho Diretor, pela aprovação das demonstrações contábeis da Caixa Econômica Federal relativas ao exercício de 2012, com apropriação irregular de receita extraordinária no valor aproximado de R$ 719 milhões, provenientes do encerramento de contas de depósito com inconformidades cadastrais, aliada à evidenciação inadequada do fato nas demonstrações contábeis e à realização de procedimento contábil sem o suporte de pareceres técnicos hábeis a fundamentá-lo, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76;9.3.2.[...], na condição de Vice-Presidente de Pessoa Física e integrante do Conselho Diretor, pela aprovação da Resolução 4.966 daquele colegiado, em 7/12/10, que determinava o encerramento de contas de depósito que apresentassem inconformidades cadastrais e a reclassificação de seus saldos em subconta transitória denominada "Outros Credores", cujo valor remanescente, de acordo com a política de conciliação contábil estabelecida pelo próprio Conselho Diretor na RD 4.338, de 29/12/09, e, ainda, com o procedimento contábil incluído em 4/1/10 no Manual CO 041, deveria ser apropriado como resultado da entidade semestralmente, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76; e pela aprovação das demonstrações contábeis da Caixa Econômica Federal relativas ao exercício de 2012, com apropriação irregular de receita extraordinária no valor aproximado de R$ 719 milhões, provenientes do encerramento de contas de depósito com inconformidades cadastrais, aliada à evidenciação inadequada do fato nas demonstrações contábeis e à realização de procedimento contábil sem o suporte de pareceres técnicos hábeis a fundamentá-lo, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76;9.4. rejeitar as razões de justificativa e aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 16.000,00 [...]:9.4.1. a [...], Vice-Presidente de Gestão de Ativos de Terceiros, e [...], Vice-Presidente de Finanças, ambos na condição de integrantes do Conselho Diretor da Caixa Econômica Federal, pela aprovação da Resolução 4.966 daquele colegiado, em 7/12/10, que determinava o encerramento de contas de depósito que apresentassem inconformidades cadastrais e a reclassificação de seus saldos em subconta transitória denominada "Outros Credores", cujo valor remanescente, de acordo com a política de conciliação contábil estabelecida pelo próprio Conselho Diretor na RD 4.338, de 29/12/09, e, ainda, com o procedimento contábil incluído em 4/1/10 no Manual CO 041, deveria ser apropriado como resultado da entidade semestralmente, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76; e pela aprovação das demonstrações contábeis da Caixa Econômica Federal relativas ao exercício de 2012, com apropriação irregular de receita extraordinária no valor aproximado de R$ 719 milhões, provenientes do encerramento de contas de depósito com inconformidades cadastrais, aliada à evidenciação inadequada do fato nas demonstrações contábeis e à realização de procedimento contábil sem o suporte de pareceres técnicos hábeis a fundamentá-lo, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76;9.5. rejeitar as razões de justificativa e aplicar a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 12.000,00 [...]:9.5.1. a [...], Presidente, [...], Vice-Presidente de Gestão de Pessoas, [...], Vice-Presidente de Atendimento, [...], Vice-Presidente de TI, e [...], Vice-Presidente de Governo, na condição de integrantes do Conselho Diretor da Caixa Econômica Federal, pela aprovação da Resolução 4.966 daquele colegiado, em 7/12/10, que determinava o encerramento de contas de depósito que apresentassem inconformidades cadastrais e a reclassificação de seus saldos em subconta transitória denominada "Outros Credores", cujo valor remanescente, de acordo com a política de conciliação contábil estabelecida pelo próprio Conselho Diretor na RD 4338, de 29/12/09, e, ainda, com o procedimento contábil incluído em 4/1/10 no Manual CO 041, deveria ser apropriado como resultado da entidade semestralmente, em infringência ao disposto nos itens 4.4.b, 4.47 e 4.48 do Pronunciamento Conceitual Básico (R1) do Comitê de Pronunciamentos Contábeis, recepcionado pela Resolução CMN 4.144/12, bem como aos arts. 176, §§ 2º, 4º e 5º da Lei 6.404/76;[...]9.9. determinar à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que estabeleça controles internos suficientes para garantir que, em suas demonstrações financeiras, grupos contábeis não agreguem rubricas que, por sua importância relativa no conjunto, exijam evidenciação em separado, observando-se o que dispõe o art.176, § 2º, da Lei 6.404/1976, e informando a este Tribunal, em 30 (trinta) dias, as medidas adotadas;9.10. determinar ao Conselho Monetário Nacional e ao Banco Central do Brasil, com fundamento no art. 250, II, do RI/TCU, que, no exercício das competências conferidas pela Lei 4.595/64, emanem normas que regulem, de forma específica e completa, o tratamento contábil aplicável às contas encerradas em decorrência da Resolução CMN 2.025/93, informando a este Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, as providências adotadas;