Acórdão 1340/2024
Proposta de Deliberação:Trata-se de representação formulada pela então Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas - Selog a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro (SEMS/RJ) relacionadas a três contratações emergenciais firmadas por meio de dispensa de licitação.2. A primeira contratação tinha por objeto a prestação de serviços de apoio administrativo à SEMS/RJ (Dispensa de Licitação 9/2020 - contrato 13/2020 - valor total de R$ 1,7 milhão), a segunda, a prestação de serviços de reparos, consertos, revisões, pinturas, entre outras necessidades urgentes, para conservação do prédio situado na rua México, 128 - Centro - Rio de Janeiro/RJ (Dispensa de Licitação 10/2020 - contrato 395/2020 - valor total de R$ 19,9 milhões). Por sua vez, o objeto da terceira contratação emergencial consistia na prestação de serviços de reparos, consertos, revisões, pinturas, reformas e adaptações de bens imóveis da União situados no bairro de Del Castilho, bem como a instalação de novo galpão na mesma área (Dispensa de Licitação 11/2020 - contrato 135/2020 - valor total de R$ 8,9 milhões).3. Em síntese, foram encontrados indícios de irregularidades nessas três contratações, conforme a seguir descrito:Dispensa de Licitação 10/2020a. Ausência de apuração da chamada "emergência fabricada", mediante instauração de procedimento formal, a fim de esclarecer as circunstâncias que culminaram com a contratação emergencial e as responsabilidades dos agentes administrativos eventualmente envolvidos, nos termos da Orientação Normativa AGU 11/2009;b. O objeto da contratação não se restringe ao atendimento da suposta situação emergencial, ao contrário, contempla diversos serviços de reforma da edificação que extrapolam a finalidade estrita de afastar os riscos urgentes à segurança ou à integridade de pessoas ou do patrimônio público (por exemplo, serviços de pintura, remoção e substituição de carpete, instalação de projetor audiovisual, substituição de cortinas e de poltronas, instalação de iluminação automática em LED colorido nas fachadas, instalação de painéis ACM para fixação de comunicação visual nas fachadas, limpeza e polimento de piso de marmorite, entre outros);[...]g. ausência de apuração quanto às responsabilidades dos agentes administrativos envolvidos nas irregularidades observadas pela AGU apontadas em seus pareceres - medida expressamente por ela recomendada.Responsáveis chamados em audiência[responsável 1] - então superintendente Estadual do MS no Rio de Janeiro[responsável 2] - Coordenador de Administração da SEMS/RJDispensa de Licitação 11/2020a. Ausência de apuração da chamada "emergência fabricada", mediante instauração de procedimento formal, a fim de esclarecer as circunstâncias que culminaram com a contratação emergencial e as responsabilidades dos agentes administrativos eventualmente envolvidos, nos termos da Orientação Normativa AGU 11/2009;[...]c. o objeto da contratação não se restringe ao atendimento da situação emergencial;[...]l. ausência de apuração quanto às responsabilidades dos agentes administrativos envolvidos nas irregularidades observadas pela AGU apontadas em seus pareceres - medida expressamente por ela recomendada.Responsáveis chamados em audiência[responsável 1] - então superintendente Estadual do MS no Rio de Janeiro[responsável 2] - Coordenador de Administração da SEMS/RJ[...]7. Acerca da primeira irregularidade relacionada às dispensas de licitação 10/2020 e 11/2020, é preciso destacar que a Advocacia-Geral da União (AGU), ao analisar e emitir parecer jurídico acerca dessas contratações emergenciais, anotou dois aspectos que, segundo a unidade técnica, permitiriam inferir a possível ocorrência de "emergência fabricada", a saber: (i) a deterioração das condições de segurança das edificações federais situadas na Rua México, 128, e no bairro de Del Castilho, já vinham ocorrendo por diversos anos; (ii) os serviços continuados de manutenção predial para a referida edificação anteriormente contratados pela SEMS/RJ apresentaram falhas, havendo notícias de equipes ociosas por conta de erro na estimativa das despesas com materiais e sucessivos inadimplementos por parte da contratada (peça 24, p. 294-295).8. Em razão disso, a AGU determinou à SEMS/RJ que instaurasse procedimento administrativo para apuração das circunstâncias que culminaram com a contratação emergencial potencialmente irregular e as responsabilidades dos agentes públicos eventualmente envolvidos, nos termos da Orientação Normativa AGU 11/2009.9. Conforme apurado pela unidade técnica, os gestores da SEMS/RJ não tomaram medidas nesse sentido, o que motivou suas audiências.[...]11. Os responsáveis também alegaram que a situação das edificações era bastante precária, o que acarretava gastos com o custeio de guarda de prontuários e documentos dos Hospitais Federais e Institutos ligados ao MS no Rio de Janeiro. Portanto, na visão dos responsáveis, a reforma das edificações, em particular dos galpões situados em Del Castilho propiciaria economia de recursos públicos.12. A unidade técnica, a esse respeito, traz dados e evidências que demonstram que a precariedade das edificações era fato conhecido há anos - prazo suficiente para planejar e realizar um adequado procedimento licitatório.[...]14. A segunda irregularidade identificada nas dispensas de licitação 10/2020 e 11/2020 possui relação com a extrapolação de seu objeto para além da suposta situação emergencial que se buscava solucionar, a saber, a mitigação de riscos urgentes à segurança e a integridade de pessoas e das edificações públicas federais situadas à Rua México e no bairro de Del Castilho no Rio de Janeiro.15. Foram incluídos no contrato, por exemplo, serviços de pintura, remoção e substituição de carpete, instalação de projetor audiovisual, substituição de cortinas e poltronas, instalação de iluminação automática em LED colorido na fachada, instalação de painéis ACM para fixação de comunicação visual nas fachadas, limpeza e polimento de piso de marmorite, instalação de jardineiras em concreto nas fachadas e substituição de lixeiras. Todos esses serviços foram apontados pela unidade técnica como tendo característica típica de reforma da edificação e não de mitigação de riscos estruturais urgentes e emergenciais.16. Chamados em audiência, os gestores da SEMS/RJ argumentaram que o edifício-sede do órgão foi construído em 1941 e nunca havia passado por qualquer modernização ou reforma destinada a uma melhor estruturação predial. Afirmam que o edifício apresentava alto risco de acidentes com pedestres e usuários do prédio com desprendimento de granitos e rebocos da fachada.17. Alegam que a Coordenação de Administração da SEMS/RJ realizou estudo das necessidades emergenciais de recuperação predial, tendo identificado todos os serviços necessários, incluindo a modernização de elevadores antigos, o que, em seu entender, estaria abarcada na situação emergencial, haja vista serem utilizados pelos usuários da edificação.18. De igual modo, especificamente em relação à dispensa de licitação 11/2020, os responsáveis argumentaram que era necessário transferir todo o acervo documental sob a guarda da SEMS/RJ para uma edificação com estrutura física adequada. Ademais, aduziram que o ato de dispensa de licitação e o contrato dele decorrente foi anulado, não tendo havido dispêndio de recursos federais.[...]21. Particularmente no caso da Dispensa de Licitação 11/2020, a AGU assinalou que a suposta situação emergencial invocada para o referido ato - a transferência física de acervo documental sob a guarda da SEMS/RJ para uma edificação com estrutura física adequada - na realidade se trata de problema endêmico e duradouro, o que deveria ensejar a realização de licitação. Ou, como assinalado pela AGU:[...]44. Em relação à ausência de apuração, por parte da SEMS/RJ, das responsabilidades dos agentes públicos envolvidos nas irregularidades observadas e apontadas pela AGU, os responsáveis argumentaram terem determinado a abertura de procedimento administrativo apuratório de eventuais irregularidades no mesmo despacho que decretou a nulidade dos atos de dispensa de licitação e respectivos contratos.45. Porém, tendo em vista o entendimento da AGU acerca dos efeitos retroativos da anulação contratual, afirmaram terem decidido arquivar o respectivo procedimento administrativo, ou seja, os gestores da SEMS/RJ não promoveram a apuração de responsabilidades pelas irregularidades por entenderem que a anulação dos atos acarretaria a perda do objeto.46. A unidade técnica refuta essas justificativas, assinalando que não houve apuração real de responsabilidades de agentes administrativos da SEMS/RJ envolvidos nas irregularidades detectadas pela AGU. Destaca a Selog que a AGU determinou à SEMS/RJ a instauração do referido procedimento de apuração.47. Em seguida, a AGU avaliou que o entendimento dos gestores da SEMS/RJ não se sustentava, isto é, a anulação do contrato não elide as eventuais responsabilidades dos servidores que atuaram na contratação, caso constatado algum ilícito em sua participação nos atos eivados de irregularidade, especialmente em caso de má-fé ou culpa grave.48. Diante disso, a AGU concluiu que a anulação do ato administrativo irregular e a inocorrência de prejuízo efetivo aos cofres públicos não isentam a autoridade de instaurar o procedimento formal pertinente para apurar as exatas circunstâncias da prática do ato, a fim de verificar se os servidores responsáveis exerceram irregularmente suas atribuições ou descumpriram quaisquer deveres funcionais, passíveis de sancionamento.49. Ainda assim, não houve apuração por parte da Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro quanto às irregularidades observadas nas dispensas de licitação 9/2020, 10/2020 e 11/2020. A unidade técnica considera que agrava a situação o fato de os responsáveis diretamente envolvidos no processo de dispensa de licitação serem os mesmos que deveriam ter conduzido a apuração.[...]51. Acerca da ausência de medidas tempestivas para uma adequada gestão administrativa da SEMS/RJ, principalmente o planejamento da devida licitação dos contratos firmados por meio das dispensas de licitação em exame, os responsáveis afirmam não ter ocorrido desídia de sua parte no período em que estiveram à frente da SEMS/RJ, haja vista as ações tomadas para o estudo e planejamento dos contratos firmados.52. A unidade técnica colaciona dispositivos da Lei 8.666/1993 no intuito de demonstrar que a realização de dispensa emergencial de licitação, quando não decorrente de fatos extraordinários e imprevisíveis, caracteriza a falta de planejamento na administração do órgão.53. Além disso, a Selog reforça que os objetos das contratações não estiveram adstritos ao atendimento das situações emergenciais invocadas para lhes dar origem. Ao contrário, os contratos visaram sanear um problema pré-existente há vários anos.[...]84. Estou de acordo com as análises e propostas da unidade técnica, complementadas pelas ponderações do MPTCU, as quais incorporo às minhas razões de decidir.85. Com efeito, os responsáveis não lograram êxito em afastar os graves indícios de irregularidades que pairam sobre as Dispensas de Licitação 9/2020, 10/2020 e 11/2020, exceção feita aos indícios de potencial burla à declaração de inidoneidade aplicada pelo Tribunal sobre a empresa [omissis] e à ausência de verificação de capacidade técnico-operacional e econômico-financeira da empresa contratada mediante a Dispensa de Licitação 11/2020.86. O caso concreto demonstra uma possível ocorrência de emergência fabricada, isto é, a deterioração das condições de segurança de edificações por diversos anos, associada a uma aceitação de falhas na execução de serviços de manutenção predial, havendo até mesmo notícias de equipes ociosas e inadimplementos contratuais praticados pelas empresas de manutenção predial contratadas.87. Em outras palavras, embora tenham sido dispendidos recursos públicos com manutenção predial ao longo dos anos, a precarização das condições físicas de edificações federais prosseguiu.88. Não obstante, tendo em vista o fato notório de que as condições das edificações já estavam bastante degradadas, caberia inicialmente avaliar se não haveria tempo hábil para a realização de procedimento licitatório convencional.89. Em nenhum momento, os responsáveis demonstram terem feito qualquer avaliação técnica aprofundada e detalhada sobre o efetivo grau de comprometimento da segurança das edificações. São feitas apenas menções genéricas a um quadro de deterioração física dos prédios impactados.90. Os responsáveis trazem um relatório fotográfico de parte das edificações, bem como alguns laudos e notas técnicas que demonstram as patologias apresentadas pelas edificações (peça 101, p. 6, peças 104-111 e 132). Porém, pelo que se percebe dos laudos e notas técnicas apresentadas, não há explícita indicação de uma situação de calamidade com eventual necessidade de evacuação decorrente de risco iminente de ruína estrutural.91. Tanto é assim que, conforme informações colhidas pela minha assessoria no sistema Comprasnet, pouco depois, em 1º/12/2020, foi feito o Pregão Eletrônico 3/2020 para modernização e substituição de elevadores do edifício situado na Rua México, 128, ou seja, a solução para as patologias apresentadas pelos elevadores, por exemplo, pôde aguardar a realização de procedimento licitatório convencional.92. Aliás, conforme a jurisprudência do TCU (Acórdão 1130/2019-TCU-1ª Câmara), caberia ao gestor demonstrar objetivamente a impossibilidade de esperar o tempo necessário à realização de procedimento licitatório, em face dos riscos de prejuízo ou dano à segurança de pessoas e de bens públicos ou particulares. Como visto, no caso concreto, referida demonstração não foi feita, não sendo suficiente as menções genéricas às diversas patologias enfrentadas pelas edificações públicas.93. As patologias das edificações descritas e mencionadas, na realidade, mostram uma necessidade de reformas e manutenções corretivas, principalmente de elementos de fachada. Nesse caso, a necessidade emergencial real consistia na instalação de equipamentos de proteção coletiva na fachada, de modo que fosse mitigado o risco de danos a pessoas ou ao patrimônio em face de riscos de queda de elementos da fachada. Enquanto isso, caberia ao gestor promover os estudos necessários para o procedimento licitatório dos demais serviços de manutenção corretiva.94. De fato, a contratação emergencial, conforme o Acórdão 1.457/2011-TCU-Plenário, tem como objetivo dar condições à Administração tempo suficiente para poder realizar os procedimentos necessários para a contratação da obra mediante regular certame licitatório.95. No caso concreto, não só o procedimento licitatório não foi feito, mas também a contratação emergencial abarcou em seu escopo serviços e itens típicos de uma obra convencional de reforma, como pinturas, padronização e substituição de lixeiras, substituição de luminárias, instalação de projetor audiovisual, iluminação automática em LED e troca de aparelhos de ar condicionado.96. A extrapolação do escopo de contrato firmado por meio de dispensa de licitação para além da situação emergencial urgente que se buscava atender constitui flagrante violação ao disposto no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 (vigente à época) e no art. 75, inciso VIII, da Lei 14.133/2021.97. Ademais, restou constatado no caso concreto que, após a detecção da situação irregular pela AGU, os responsáveis não tomaram medidas para apuração de responsabilidades, embora essa tenha sido uma providência explicitamente requerida pelo órgão de assessoramento jurídico.Acórdão:9.4. aplicar a [responsável 1] e [responsável 2] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 268, II, do Regimento Interno do TCU, no valor individual de R$ 45.000,00, fixando prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;[...]9.8. inabilitar [responsável 1] e [responsável 2] para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal pelo prazo de 5 (cinco) anos, com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992;9.9. dar ciência ao Ministério da Saúde, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre as seguintes impropriedades, identificadas nas Dispensas de Licitação 9/2020, 10/2020 e 11/2020 da Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro - SEMS/RJ, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:[...]9.9.2. Dispensa de Licitação10/2020:9.9.2.1. ausência de apuração da chamada "emergência fabricada", mediante instauração de procedimento formal, a ﬁm de esclarecer as circunstâncias que culminaram com a contratação emergencial e as responsabilidades dos agentes administrativos eventualmente envolvidos, em descumprimento à Orientação Normativa AGU 11/2009;9.9.2.2. o objeto da contratação não se restringe ao atendimento da suposta situação emergencial, ao contrário, contempla diversos serviços de reforma da ediﬁcação que extrapolam a ﬁnalidade estrita de afastar os riscos urgentes à segurança ou à integridade de pessoas ou do patrimônio, em desacordo com o art. 37, inciso XXI, da CF/1988; art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993; e art. 2º da Lei 8.666/1993;[...]9.9.2.7. ausência de apuração, por parte da Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro, quanto às responsabilidades dos agentes administrativos envolvidos nas irregularidades observadas pela Advocacia-Geral da União na Dispensa de Licitação 10/2020, apontadas no Parecer 709/2020/E-CJU/ENGENHARIA/CGU/AGU, em desacordo com o disposto no Parecer 00521/2021/NJUR/E-CJU/ENGENHARIA/CGU/AGU;9.9.3. Dispensa de Licitação 11/2020:9.9.3.1. ausência de apuração da chamada "emergência fabricada", mediante instauração de procedimento formal, a ﬁm de esclarecer as circunstâncias que culminaram com a contratação emergencial e as responsabilidades dos agentes administrativos eventualmente envolvidos, em descumprimento da Orientação Normativa AGU 11/2009;[...]9.9.3.3. o objeto da contratação não se restringe ao atendimento da situação emergencial, conforme exige o dispositivo legal, ao contrário, contempla sanear um problema endêmico e duradouro, em desacordo com o art. 37, inciso XXI, da CF/1988; art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993; e art. 2º da Lei 8.666/1993;[...]9.9.3.9. ausência de apuração quanto às responsabilidades dos agentes administrativos envolvidos nas irregularidades observadas pela Advocacia-Geral da União na Dispensa de Licitação 11/2020, apontadas no Parecer 086/2020/NJUR2/E-CJU/ENGENHARIA/CGU/AGU, em desacordo com o disposto no Parecer 00521/2021/NJUR/E-CJU/ENGENHARIA/CGU/AGU;