Acórdão 2179/2021
Voto:Cuidam os autos de expediente originado da Procuradoria da República no Estado de Pernambuco (PR/PE), posteriormente reencaminhado como consulta pelo Procurador-Geral da República (PGR), Sr. Augusto Aras, por meio do qual são formulados questionamentos a respeito do regime jurídico aplicável à transparência dos recursos vinculados à União e sub-repassados pelos demais entes a organizações sociais e entidades congêneres.[...]3. Em apertada síntese, os questionamentos trazidos pelo consulente são os seguintes, consoante a descrição da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag):a) "quais são os órgãos responsáveis pela integral operacionalização e consequente divulgação, em sistema centralizado, dos dados de transparência (incluindo rubricas, sub-repasses e credores finais) dos recursos vinculados à União e sub-repassados pelos demais entes às Organizações Sociais e entidades congêneres";b) "quais as possíveis formas de operacionalização da sistemática mencionada no item 1, realizada com o objetivo de maximizar a comunicação entre os sistemas de receitas e despesas no âmbito da administração direta e/ou indireta, incluindo o compartilhamento, a interoperabilidade e a uniformização de rubricas em formato de dados e informações por parte dos sistemas integrantes da administração direta e indireta"; ec) "se é importante, sob a ótica da transparência pública, a [...] movimentação dos recursos federais previstos nos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, de forma exclusiva, em contas correntes mantidas em instituições financeiras oficiais federais, elencando os órgãos/pastas responsáveis por referida implementação".[...]9. No caso, o pano de fundo das indagações trazidas pela PR/PE, reencaminhadas pelo PGR, envolve a interpretação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141, de 13 de janeiro de 2012, especificamente quanto à incidência desses dispositivos sobre os sub-repasses de recursos de saúde a organizações sociais e entidade congêneres.[...]11. Conforme os §§ 2º e 4º de seu art. 13 da Lei Complementar 141/2012:"§ 2º Os recursos da União previstos nesta Lei Complementar serão transferidos aos demais entes da Federação e movimentados, até a sua destinação final, em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal, observados os critérios e procedimentos definidos em ato próprio do Chefe do Poder Executivo da União.§ 4° A movimentação dos recursos repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve realizar-se, exclusivamente, mediante cheque nominativo, ordem bancária, transferência eletrônica disponível ou outra modalidade de saque autorizada pelo Banco Central do Brasil, em que fique identificada a sua destinação e, no caso de pagamento, o credor." (grifos acrescidos) [...]22. Em minha visão, eventual dúvida a respeito da incidência dos dispositivos supramencionados sobre os recursos administrados por organizações sociais e entidades congêneres, quando destinados ao custeio de ações de saúde, encontra-se atualmente superada, uma vez que houve recomendação expressa nesse sentido no parecer prévio das contas presidenciais de 2020, aprovado por meio do Acórdão 1.515/2021-Plenário.23. Segue a redação do dispositivo, que veio à lume após a instrução da Semag:"3. Recomendações do Tribunal de Contas da União ao Poder Executivo FederalRecomendações relacionadas à execução do orçamento[...]3.6. Ao Poder Executivo federal, regulamente a implementação de mecanismos que possibilitem o efetivo monitoramento, avaliação e controle oficial e social da eficiência na aplicação dos recursos de natureza federal vinculados à saúde transferidos aos demais entes da Federação, aplicados diretamente ou por meio de sub-repasse a entidades do terceiro setor, assim como adote as medidas necessárias para assegurar a rastreabilidade, a comparabilidade e a publicidade dos dados decorrentes da efetiva aplicação desses recursos federais, com a identificação do credor final, conforme previsto nos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012 e no art. 163-A da Constituição Federal. -4.1.1.3);" (grifos acrescidos) 24. Antes disso, cabe destacar a existência de determinação endereçada ao Ministério da Saúde, consignada no subitem 1.8 do Acórdão 1.376/2015-Plenário, in verbis:"Determinar ao Ministério da Saúde que elabore, em conjunto com os Ministérios da Fazenda e do Planejamento, e apresente a este Tribunal no prazo de 60 (sessenta) dias, com fundamento no art. 187 do Regimento Interno desta Corte de Contas, o cronograma específico para regulamentação exigida pelo § 2º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, de forma a garantir que os recursos federais transferidos aos demais entes da Federação sejam movimentados, até a sua destinação final, em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial federal, observados os critérios e procedimentos definidos em ato próprio da Presidente da República, com a finalidade de assegurar o controle previsto no § 4º do mesmo artigo, notadamente no que diz respeito à identificação da destinação dos recursos federais e, no caso de pagamento, o credor final, cujas informações acerca da execução das despesas devem ser amplamente divulgadas no sistema eletrônico de acesso público de que trata o art. 39 da Lei Complementar em questão;" (grifos acrescidos).25. Embora a parte dispositiva do referido decisum não tenha tornado expressa a incidência dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012 sobre os recursos federais sub-repassados a entidades privadas para a realização de ações e serviços públicos, isso constou da ratio da instrução que subsidiou a decisão, como se verifica no seguinte trecho:"73.Assim sendo, há necessidade de prever, no decreto que regulamentar os §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar em tela, critérios e procedimentos que viabilizem o controle, pelos órgãos federais e pela sociedade, da execução orçamentária e financeira dos recursos federais repassados aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, que são posteriormente sub-repassados a entidades privadas e por elas aplicados, pois só assim haverá condições de identificar o credor final do pagamento realizado com recursos federais."[...]28. Todavia, não se pode desprezar a interpretação entabulada pelo Tribunal na ratio decidendi do Acórdão 1.376/2015-Plenário e, de forma direta, no Acórdão 1.515/2021-Plenário, até porque eles servirão de parâmetro de controle de eventuais ações de controle envolvendo o tema no futuro.29. Após essa necessária contextualização, cabe responder os questionamentos trazidos pelo consulente.II - Quais são os órgãos responsáveis pela integral operacionalização e consequente divulgação, em sistema centralizado, dos dados de transparência (incluindo rubricas, sub-repasses e credores finais) dos recursos vinculados à União e sub-repassados pelos demais entes a Organizações Sociais e entidades congêneres30. Conforme o art. 32, caput, da Lei Complementar 141/2012, os órgãos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios manterão registro contábil relativo às despesas efetuadas com ações e serviços públicos de saúde.31. Segundo o parágrafo único do aludido dispositivo, eles devem seguir as normas gerais para fins do registro, as quais "[...] serão editadas pelo órgão central de contabilidade da União, observada a necessidade de segregação das informações, com vistas a dar cumprimento às disposições desta Lei Complementar" (grifos acrescidos).32. Dessa forma, o papel de uniformizar as regras atinentes ao registro contábil das despesas com ações e serviços de saúde cabe à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que deve padronizar indicadores orçamentários ou mecanismo análogo de identificação e segregação das despesas por fonte, a fim de viabilizar a apuração dos valores mínimos aplicados na área de saúde por cada ente, mediante rotina do Siops que processará o cálculo automático dos referidos limites.33. Para o exercício dessa função, o referido órgão deve seguir os ditames do Decreto 10.540, de 5 de novembro de 2020, que dispôs sobre o padrão mínimo de qualidade do Sistema Único e Integrado de Execução Orçamentária, Administração Financeira e Controle (Siafic) e dos demais sistemas congêneres dos entes federativos, em cumprimento ao art. 48, § 1º, inciso III, da LRF.34. Conforme o art. 7º da norma, a classificação orçamentária da despesa deve especificar a fonte dos recursos que financiaram o gasto, o que se revela importante para a segregação de informações alusivas aos gastos de saúde custeados por ente federativo. Segue a redação do dispositivo:[...]35. Na minha opinião, a padronização da classificação orçamentária da despesa, inclusive das fontes de recurso, possibilitará a simplificação da rotina do Siops e de outros sistemas necessários para a divulgação e consolidação de dados das despesas na área de saúde que tenham sido custeadas com recursos federais (via transferência e sub-repasses). Por via de consequência, isso viabilizará a identificação do credor final dos recursos federais, desde que os demais entes cumpram o disposto nos §§ 2º e 4º de seu art. 13 da Lei Complementar 141/2012, inclusive as organizações socais destinatárias desses valores.[...]37. Não obstante a competência da STN para a operacionalização da regulamentação dos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, compreendo que as ações pertinentes devem ser adotadas em conjunto com a Secretaria do Orçamento Federal (SOF), por meio da supervisão e diálogo interinstitucional entre os Ministérios da Economia, da Saúde e da Casa Civil. Na concretização dessas medidas, os órgãos devem estar atentos à necessidade de necessidade de segregação das informações, conforme exposto.[...]III - Quais as possíveis formas de operacionalização da sistemática mencionada no item anterior, realizada com o objetivo de maximizar a comunicação entre os sistemas de receitas e despesas no âmbito da administração direta e/ou indireta, incluindo o compartilhamento, a interoperabilidade e a uniformização de rubricas em formato de dados e informações por parte dos sistemas integrantes da administração direta e indireta39. Com relação ao assunto, a Semag asseverou que, no caso de execução direta da despesa pelos órgãos ou entidades dos entes subnacionais (modalidade de aplicação '90'), "a questão se resolve com a implementação de rotinas de exportação das informações do sistema de administração financeira e controle com importação no Siops, cumprindo, assim, a previsão do art. 48, § 1º, inciso III da LRF c/c art. 39, inciso II, da Lei Complementar 141/2012".40. Para os casos de sub-repasse de recursos federais para organizações sociais de saúde (OSS) e entidades congêneres do terceiro setor, seria importante que o Governo Federal envidasse esforços para manter sistema eletrônico centralizado, visando ao controle da execução financeira dos recursos federais aplicados por entidades privadas, inclusive os repassados aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios e posteriormente destinados às entidades do terceiro setor.41. Para tanto, concordo com a sugestão da unidade técnica de que, para racionalizar os processos e os custos no âmbito da União, os órgãos responsáveis pela regulamentação da matéria poderiam adaptar a Plataforma + Brasil para essa finalidade.42. De todo modo, compreendo, em linha de consonância com a unidade técnica, que "cabe aos Ministérios da Economia e da Saúde avaliar a melhor estratégia para o recebimento das informações necessárias de forma a assegurar a identificação do credor final no caso de pagamento pelas OSC com recursos de natureza federal recebido por intermédio dos entes subnacionais".[...]46. A implementação da rotina de exportação eletrônica das informações devidamente identificadas no sistema de execução orçamentária e financeira das despesas com saúde (Siafi e congêneres) para importação no Siops é medida essencial para otimizar os processos de atualização da base de dados e reduzir risco de erros, aumentando a fidedignidade dos dados homologados pelo gestor da saúde e, por conseguinte, a transparência fiscal.IV - Se é importante, sob a ótica da transparência pública, a movimentação dos recursos federais previstos nos §§ 2º e 4º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, de forma exclusiva, em contas correntes mantidas em instituições financeiras oficiais federais, elencando os órgãos/pastas responsáveis por referida implementação47. A respeito do assunto, registro que os recursos federais transferidos aos demais entes e eventualmente sub-repassados a organizações sociais e entidades congêneres devem ser movimentados e mantidos, até a sua destinação final, em conta específica junto à instituição financeira oficial federal, observados os critérios e procedimentos definidos em ato próprio do Chefe do Poder Executivo da União, no exato teor do § 2º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012.[...]49. Em nossa visão, os órgãos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são responsáveis por dar efetividade ao § 2º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012, devendo estabelecer cláusulas nesse sentido nos respectivos instrumentos, quando pactuarem o sub-repasse de recursos a organizações sociais e entidades congêneres para a consecução de ações e serviços públicos de saúde.Acórdão:9.2. responder ao consulente que:9.2.1. os órgãos de saúde da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios são responsáveis pela integral operacionalização e consequente divulgação, em sistema centralizado, dos dados de transparência (incluindo rubricas, sub-repasses e credores finais) dos recursos vinculados à União e sub-repassados a organizações sociais e entidades congêneres, devendo seguir as normas gerais para o registro contábil das despesas, que serão editadas pela Secretaria do Tesouro Nacional;9.2.2. sobre a forma de operacionalização de que trata o subitem anterior:9.2.2.1. no caso de execução direta da despesa pelos órgãos ou entidades dos entes subnacionais (modalidade de aplicação '90'), é cabível a implementação de rotinas de exportação das informações do sistema de administração financeira e controle com importação no Siops, cumprindo, assim, a previsão do art. 48, § 1º, inciso III da LRF c/c art. 39, inciso II, da Lei Complementar 141/2012;9.2.2.2. nos casos de sub-repasse de recursos federais para organizações sociais de saúde (OSS) e entidades congêneres do terceiro setor, é importante que o Governo Federal envide esforços para manter sistema eletrônico centralizado, visando ao controle da execução financeira dos recursos federais aplicados por entidades privadas, inclusive os repassados a estados, ao Distrito Federal e municípios e posteriormente destinados às entidades do terceiro setor;9.2.3. cabe aos Ministérios da Economia e da Saúde avaliar a melhor estratégia para o recebimento das informações necessárias de forma a assegurar a identificação do credor final no caso de pagamento de ações e serviços de saúde pelas organizações da sociedade civil e entidades congêneres com recursos de natureza federal recebido por intermédio dos entes subnacionais;9.2.4. a movimentação dos recursos federais, de forma exclusiva, em conta corrente mantida em instituições financeiras oficiais federais, inclusive quando eventualmente sub-repassados a organizações sociais e entidades congêneres pelos entes subnacionais, decorre dos § 2º do art. 13 da Lei Complementar 141/2012 e é uma prática importante para a transparência e rastreabilidade dos valores transferidos para a execução de políticas públicas de saúde.