Acórdão 1923/2025
Voto:Trata-se de denúncia, com pedido de medida cautelar, a respeito de possíveis irregularidades na Concorrência 90020/2024, conduzida pela Secretaria Estadual de Infraestrutura do Rio Grande do Norte (SIN/RN). O certame, regido pela Lei 14.133/2021, objetiva a construção do Hospital Metropolitano do Estado, obra estimada em R$ 241.165.236,73, e teve sua regularidade questionada em razão de uma sucessão de atos que resultaram na contratação da quarta classificada no certame.2. Ao final da fase competitiva, a classificação das quatro primeiras empresas, por ordem de preço, foi a seguinte: 1) [empresa 1] (R$ 197.489.000,00); 2) [empresa 2] (R$ 197.490.000,00); 3) [empresa 3] (R$ 200.500.000,00); e 4) [empresa 4] (R$ 200.777.000,00).3. Em síntese, o denunciante apontou que a primeira colocada, [empresa 1], foi inabilitada após uma diligência para reapresentação de documentos ilegíveis, conduzida com um prazo de aproximadamente duas horas, considerado exíguo e desarrazoado.4. Na sequência, a segunda colocada, [empresa 2], foi inabilitada por não comprovar experiência na instalação de elevadores com seis paradas, apresentando atestados de equipamentos com cinco paradas. Essa exigência foi considerada pelo denunciante como formalismo excessivo e desproporcional, resultando na contratação de proposta R$ 3.287.000,00 superior.5. Adicionalmente, o denunciante narrou que a terceira colocada, [empresa 3], convocada após a inabilitação da [empresa 2], não apresentou sua documentação de habilitação no prazo estipulado, sendo, por conseguinte, também inabilitada.6. Aponta, por fim, a ausência de publicidade e fundamentação em diversas decisões da comissão, em afronta direta aos itens 9.1.3.3 e 9.15 do edital e à Lei 14.133/2021. O conjunto desses atos, segundo o denunciante, configuraria um possível direcionamento do certame.7. Diante dos indícios apresentados, e em linha com a análise inicial da unidade instrutora que focava na irregularidade da inabilitação da segunda colocada, proferi despacho em 24/6/2025 (peça 23), deferindo a medida cautelar para suspender o andamento da contratação. Naquela oportunidade, ampliei o escopo da apuração para incluir também as circunstâncias da inabilitação da primeira colocada, por entender que o encadeamento dos fatos recomendava uma análise mais aprofundada do quadro geral. A medida foi posteriormente referendada pelo Plenário, por meio do Acórdão 1.376/2025-TCU-Plenário (peças 28-30).8. Importa registrar que, como se viria a saber posteriormente, quando da resposta às oitivas, o Contrato 022/2025-SIN (peça 48), firmado com [empresa 4], já havia sido assinado em 18/6/2025, fato desconhecido por esta Corte no momento da decisão cautelar.9. Após as oitivas da SIN/RN e da empresa contratada, a instrução de mérito no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações) foi concluída com a manifestações técnicas em diferentes sentidos. O auditor responsável pelo caso, em sua análise, concluiu pela improcedência da denúncia, ao entender que as justificativas apresentadas pelo gestor para as inabilitações das empresas [1 e 2] eram suficientes para afastar as irregularidades apontadas, propondo, como consequência, a revogação da medida cautelar.10. Contudo, o titular da AudContratações, em despacho à peça 77, discordou da posição do auditor. No que tange à inabilitação da [empresa 1], concordou com sua regularidade, aprimorando a fundamentação ao distinguir corretamente os itens do edital que previam prazo de duas horas para envio de documentos de habilitação (item 9.1.2 do edital) daquele que previa 24 horas para correção de propostas (item 6.4.1).11. O ponto central de divergência, no entanto, residiu na análise da inabilitação da [empresa 2]. O Auditor-Chefe rechaçou a tese da regularidade, ao afirmar que a exigência de atestados em nome da própria construtora para a instalação de elevadores ignorou a realidade do mercado e, principalmente, a expressa previsão do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021. Esse dispositivo permite que, para parcelas de natureza técnica especializada, como é o caso, a comprovação de capacidade seja feita por meio de atestados relativos à empresa potencialmente subcontratada.12. Ao vedar essa possibilidade, o edital incorreu em restrição indevida à competitividade. Essa irregularidade foi agravada, segundo o despacho, pelo fato de a exigência ter sido inserida apenas na republicação do documento, sem motivação técnica aparente.13. Por todo o exposto, o titular da AudContratações propôs considerar a denúncia parcialmente procedente, ratificar a cautelar e determinar à SIN/RN que anule o ato de inabilitação da [empresa 2] e os dele decorrentes, retornando o certame à fase de julgamento de propostas para a reanálise da documentação da licitante à luz da correta interpretação da lei, medida que, por consequência, implica a anulação do contrato já firmado com a quarta colocada.14. Acolho a essência da análise de mérito e as conclusões apresentadas no pronunciamento final do titular da AudContratações. Ao divergir da proposta do auditor, o dirigente da unidade aprimorou a apuração dos fatos, oferecendo a este Colegiado uma solução jurídica e administrativamente consistente para as irregularidades que macularam o certame.[...]24. A análise da inabilitação da segunda colocada, [empresa 2], entretanto, revela um vício de legalidade que macula o resultado do certame. A decisão da SIN/RN, que afastou a proposta mais vantajosa para a Administração em um montante da ordem de R$ 3,3 milhões, baseou-se em uma interpretação restritiva e juridicamente equivocada das normas de qualificação técnica, em frontal violação aos princípios da competitividade e da economicidade.25. A premissa legal que rege a matéria está assentada no art. 67 da Lei 14.133/2021, o qual disciplina a documentação relativa à qualificação técnica. A Secretaria de Infraestrutura do RN, em sua defesa (peça 60), e a empresa vencedora (peça 47) sustentaram a legalidade da exigência, disposta nos itens 8.6.1.3 (h) e 8.6.2.3 (h) do edital (peça 18), de atestados que comprovassem a instalação de elevadores com seis paradas, justificando-a com base na complexidade do ambiente hospitalar. O auditor, em sua análise, acolheu essa tese.26. Discordo, contudo, dessa conclusão. A análise do auditor deixou de enfrentar o argumento central que define o caso: a exigência, da forma como foi posta, ignora a realidade do mercado da construção civil e, ainda, uma permissão expressa na lei.27. A defesa apresentada pela SIN/RN, embora revestida de argumentos técnicos, se revela uma justificação a posteriori, que não encontra respaldo na motivação original do ato, como se depreende da própria avaliação técnica que subsidiou a inabilitação (peça 53), a qual se limitou a uma checagem meramente formal do número de paradas.28. A instalação de elevadores é uma atividade de altíssima especialização, usualmente executada não pelas construtoras, mas pelos próprios fabricantes dos equipamentos, como as empresas [omissis], entre outras. O legislador, ciente dessa dinâmica de mercado, inseriu na Lei 14.133/2021 um dispositivo para evitar que exigências de qualificação para parcelas tão específicas se tornassem barreiras intransponíveis e anticompetitivas. Refiro-me ao § 9º do art. 67, que preceitua:"Art. 67. [...] § 9º O edital poderá prever, para aspectos técnicos específicos, que a qualificação técnica seja demonstrada por meio de atestados relativos a potencial subcontratado, limitado a 25% (vinte e cinco por cento) do objeto a ser licitado, hipótese em que mais de um licitante poderá apresentar atestado relativo ao mesmo potencial subcontratado".29. A finalidade da norma é clara: permitir que a capacidade técnica para executar uma parcela especializada do objeto seja demonstrada por quem efetivamente a executará, no caso, o subcontratado.30. Na situação concreta, a SIN/RN cometeu um duplo erro na modelagem do edital. Primeiramente, vedou de forma irrestrita a subcontratação dos itens de maior relevância, conforme o item 16.1. Em segundo lugar, e como consequência direta dessa vedação, exigiu que a própria construtora, e não a futura instaladora dos elevadores, possuísse o atestado de capacidade técnica em seu nome. Essa combinação criou uma barreira de qualificação artificial e ilegal, pois contraria a faculdade prevista no art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021. Trata-se de uma exigência que não apenas restringe a competição, como desconsidera a cadeia produtiva do setor.31. A irregularidade se torna ainda mais relevante quando se constata, conforme apontado pelo titular da AudContratações, que a própria exigência de qualificação para a instalação de elevadores como parcela de maior relevância técnica foi inserida apenas na republicação do edital (peça 18), não constando da versão original, publicada no DOU em 30/12/2024 (peça 3). Não há nos autos parecer ou motivação técnica que justifique a sua inclusão tardia, o que torna a alteração do edital carente da devida fundamentação.32. De fato, a análise comparativa entre a versão original do edital e a versão republicada corrobora a análise do titular da unidade. Confirma-se que a exigência de qualificação para fornecimento e Instalação de no mínimo 02 (dois) elevadores com 6 (seis) paradas cada, disposta no item 8.6.1.3 (h) da peça 18, é uma inovação da segunda versão, estando ausente na primeira.33. Essa inclusão tardia de uma parcela de alta especialização, quando associada à manutenção da vedação genérica à subcontratação (item 16.1), efetivamente obstou a faculdade legal que permitiria a comprovação de aptidão por meio de potencial subcontratado, nos termos do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021. Essa circunstância caracteriza, portanto, uma indevida restrição à competitividade do certame.34. O resultado prático dessa exigência desarrazoada foi a inabilitação da proposta mais vantajosa para a Administração Pública, em prejuízo ao erário. Não se trata, portanto, de um mero formalismo, mas de uma falha grave na modelagem do edital que produziu um resultado potencialmente antieconômico e contrário ao interesse público.Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. determinar à Secretaria Estadual de Infraestrutura do Rio Grande do Norte que, no prazo de 15 (quinze) dias, adote as providências necessárias para:9.2.1. anular o Contrato 022/2025-SIN e todos os atos administrativos dele decorrentes;9.2.2. anular o ato que inabilitou a licitante [empresa 2] e os atos subsequentes, retornando a Concorrência 90020/2024 à fase de julgamento de propostas, a fim de que se proceda à reanálise completa da proposta e da habilitação da referida licitante, observando a correta aplicação do art. 67, § 9º, da Lei 14.133/2021, bem como as demais disposições legais e editalícias, ficando a Administração autorizada a promover diligências para esclarecer ou sanear erros materiais em documentos já existentes à época da disputa, sendo vedada a juntada de documentos novos ou a modificação substancial da proposta originalmente ofertada;