Acórdão 2531/2022
VotoCuidam os autos de representação sobre possível irregularidade ocorrida no processo licitatório RDC 1/2021, conduzido pelo município de Ponta Grossa/PR com recursos do termo de compromisso 4/2019, firmado com a União, por intermédio do Ministério da Infraestrutura, avença integrante do Programa de Investimentos na Aviação Regional.2. O certame, aberto em 12/5/2021, destina-se à contratação de pessoa jurídica para elaboração do projeto básico, do projeto executivo e execução de obras de melhorias na infraestrutura do aeroporto regional de Ponta Grossa/PR (SBPG), pelo valor estimado em cerca de R$ 35 milhões.[...]6. Recebidas as manifestações e documentos apresentados pelo consórcio e pelo município de Ponta Grossa/PR, a SeinfraRodoviaAviação elaborou instrução de mérito, concluindo que a inabilitação da empresa [omissis], primeira colocada no certame, foi indevida, "tendo em vista o entendimento pacificado do TCU acerca da observância dos princípios do formalismo moderado e da razoabilidade em procedimentos licitatórios".[...]17. A discussão central nesta representação diz respeito à necessidade de os licitantes, no regime de execução contratual pelo RDC, apresentarem detalhamento da composição da taxa de BDI (benefícios e despesas indiretas) apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do projeto executivo, e não no momento da oferta da proposta de licitação.18. Segundo a secretaria, a inabilitação da primeira colocada pelo descumprimento do item 14.2.5 do edital foi indevida, tendo em vista que, conforme precedentes desta Corte, no regime de execução contratual pelo RDC, é exigível a apresentação do detalhamento da composição do BDI apenas por ocasião da apresentação do projeto básico e/ou do projeto executivo, não sendo necessário exigir-se tal detalhamento no momento da apresentação da proposta de preço, como muito bem explicado pela Selog no seguinte excerto de sua instrução:19. Extraio trecho da instrução da SeinfraRodoviaAviação:"91. Em primeiro lugar, a Lei 12.462/2011 não exige que as proponentes em uma licitação de RDC Contratação integrada (RDC-CI) apresentem o detalhamento do BDI.92. A razão disso é que as propostas ofertadas em uma licitação RDC-CI são baseadas no anteprojeto de engenharia elaborado pela entidade promotora da licitação, o que pressupõe que as soluções constantes no anteprojeto serão detalhadas, podendo até ser alteradas por ocasião da apresentação do projeto básico/executivo, o que implicará alteração do custo de execução do objeto.93. Uma vez que a contratação integrada é um regime de preço certo e fixo, a alteração no custo de execução requer, por consequência, a modificação da taxa de BDI ofertada no certame para que se mantenha o preço ofertado inalterado. Ou seja, muito provavelmente a taxa de BDI da proposta não será a mesma daquela constante no orçamento do projeto básico/executivo.[...]95. Nesse sentido é o Acórdão 2.123/2017-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que diz:'A Administração deve exigir das empresas contratadas no regime de contratação integrada, quando da apresentação do projeto básico e/ou executivo, a apresentação de orçamento detalhado contendo a descrição, unidade de medida, quantitativo, preços unitários de todos os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo unitário, bem como do detalhamento de encargos sociais e da taxa de BDI, nos termos do art. 2º, parágrafo único, da Lei 12.462/2011 c/c a Súmula TCU 258/2010, aplicável a todos os regimes de execução contratual do RDC.'[...]98. Dessa forma, a ausência da planilha de BDI por ocasião da entrega das propostas pode ser considerada um vício sanável, que poderia ser corrigido, por exemplo, com a realização de uma diligência. Principalmente levando-se em consideração que se tratava da proposta mais vantajosa à Administração." (grifei) 20. Como bem salientou a unidade instrutiva, a jurisprudência desta Corte é no sentido de que, no regime de contratação integrada, as respectivas composições de custo unitário, incluindo a taxa de BDI, devem acompanhar a apresentação do projeto básico e/ou executivo. Destaco trecho do voto do acórdão 2123/2017-TCU-Plenário (de relatoria do ministro Benjamin Zymler):"13. (...) Observou-se que, nos projetos básicos e executivos recebidos pelo Dnit no âmbito do Contrato 101/2014, não constava planilha do orçamento detalhado contendo descrições, unidades de medida, quantitativos e preços unitários de todos os serviços da obra, acompanhado das respectivas composições de custo, nos termos do art. 2º, parágrafo único, inciso VI, da Lei 12.462/2011.14. Entendo que a apresentação de um orçamento detalhado pelo construtor, por ocasião da entrega da submissão do projeto básico ao órgão contratante, é condição indispensável para o posterior acompanhamento da execução contratual, pois, apesar de os aditamentos contratuais serem em regra vedados, pode haver situações supervenientes em que os riscos alocados ao contratante sejam materializados, ensejando a celebração de aditivos contratuais. Sem a prévia apresentação do orçamento detalhado, a análise da alteração do valor contratual terá a confiabilidade definitivamente comprometida.[...]16. Especificamente em relação à contratação integrada, há diversos motivos para que a administração contratante exija da empresa contratada a apresentação do orçamento detalhado por ocasião da entrega dos projetos definitivos da obra, dentre os quais destaco: i) tais orçamentos serão parâmetros de controle para alterações de escopo contratual, contendo os quantitativos e preços unitários dos serviços contratados; ii) o cálculo de reajustamentos contratuais ocorrerá com maior precisão, utilizando cestas de índices setoriais ou a aplicação de índices específicos para cada serviço planilhado; iii) as planilhas orçamentárias servirão de subsídio para eventuais pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato; iv) os orçamentos detalhados possibilitarão a confecção e a análise do cronograma físico-financeiro do contrato, a partir das produções horárias das equipes; e v) tais planilhas servirão como parâmetros de referência de preços de mercado em futuras licitações." (destaquei) [...]23. Assim, mostra-se contrária ao princípio da seleção da proposta mais vantajosa, contrária ao princípio da economicidade, danosa ao erário federal (que financia a elaboração dos projetos e a execução das obras em questão e que deve ser preservado pela atuação desta Corte) e, ainda, desarrazoada a decisão da administração pública municipal que teria como consequência prática, se não obstada, um expressivo e desnecessário dispêndio de R$ 1,7 milhão para os cofres federais, em razão da desclassificação da empresa primeira colocada com fundamento no fato de não ter entregue no momento da apresentação da proposta de preço a planilha de detalhamento do BDI, a qual, inobstante a exigência editalícia, despicienda, não representa em licitações sob o regime de contratação integrada elemento imposto pela lei, essencial, ou mesmo necessário, para a avaliação da proposta de preço, como repetidamente enfatizado em precedentes deste Tribunal e como se pode depreender da lógica desse tipo de contratação.24. Se qualquer descumprimento de cláusula do edital pudesse conduzir à desclassificação de um licitante, o princípio da vinculação ao edital reinaria absoluto, tornando inócua a positivação de outros princípios nas leis que regem as licitações. Sabidamente, não é assim que se opera o direito das licitações e contratos.25. Na ponderação de princípios que regem os processos licitatórios, é bastante razoável admitir que o princípio da vinculação ao edital não prepondera sobre os princípios da seleção da proposta mais vantajosa, da economicidade, da competividade e mesmo sobre o princípio da moralidade administrativa, quando o requisito não cumprido não interfere na seleção da proposta mais vantajosa ou de licitante adequadamente qualificado para execução do contrato, nem prejudica o tratamento isonômico substantivo.26. Não se pode dar guarida, portanto, a tentativas de licitantes de manusear esse princípio, distorcidamente, para obterem contratos que não lograram conseguir na disputa competitiva, por não terem ofertado o menor preço, mormente em casos de vícios reconhecidamente sanáveis, como este (vide acórdão 2123/2017-Plenario, ministro Benjamin Zymler), e particularmente, quando o licitante, para sustentar sua pretensão de ver esse princípio sobrepor-se aos demais, não demonstra que o vício não é sanável, não evidencia que o descumprimento da exigência editalícia implicaria contratar empresa cuja capacidade técnica restaria duvidosa ou cuja proposta não poderia ser corretamente analisada, considerando-se o regime de contratação, no caso em tela, a contratação integrada.27. De outro lado, sendo inevitável, em muitas situações litigiosas provocadas pelos licitantes, que as comissões de licitação, bem como aqueles envolvidos na homologação do certame, tenham que decidir num natural campo de incerteza abrangendo as normas, os princípios e os objetivos das licitações e a jurisprudência conhecida dos tribunais aplicáveis ao caso concreto, é razoável esperar que suas decisões levem na devida consideração que a administração, gestora de recursos coletivos, não deve incorrer em custos significativamente maiores de contratação decorrentes da desclassificação de licitantes por vícios formais.28. Uma lição que se retira deste e outros casos correlatos é que as administrações e os órgãos de controle devem perseverar no desiderato de alcançar os ideais de (i) modelar e elaborar editais que disponham apenas, e precisamente, sobre o necessário e suficiente para assegurar o alcance dos dois objetivos fundamentais das licitações - a "seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública" e "o tratamento isonômico entre os licitantes, bem como a justa competição", art. 11, incisos I e II, da Lei 14.133/2021 - e (ii) de dar efetiva observância ao sentido substantivo do disposto no art. 12, inciso III, da Nova Lei de Licitações e Contratos - "o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não importará seu afastamento da licitação ou a invalidação do processo" -, dispositivo que, refletindo reiteradas decisões desta Corte e posições doutrinárias, garante aos atores envolvidos uma premissa robusta, imperativa, de atuação e combate ao danoso formalismo desarrazoado, que mina o alcance dos objetivos que justificam um processo licitatório e ocasionam custos desnecessários e perda de tempo precioso na implementação das ações governamentais.Acórdão:9.3. determinar ao município de Ponta Grossa/PR, com fundamento no art. 71, IX, da Constituição Federal c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992, que, no prazo de 15 (quinze) dias a contar da ciência deste acórdão, comprove a este Tribunal a adoção de providências com vistas à anulação do ato de desclassificação da empresa [omissis] no âmbito do processo licitatório RDC 1/2021, bem como dos atos subsequentes, e ao retorno do processo à fase imediatamente anterior;