Acórdão 1441/2018
Proposta de Deliberação:Trago à apreciação deste Colegiado Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério do Turismo, tendo como responsável o Sr. [gestor], prefeito de Iranduba/AM, gestão de 2005/2012, em decorrência da não aprovação da prestação de contas do Convênio 1.651/2008 (Siconv 702753/2008), devido a irregularidades na execução física do objeto, que consistia na realização de festa de réveillon no dia 31 de dezembro de 2008, conforme Plano de Trabalho aprovado (peça 1, p. 28/44).2. O referido ajuste foi celebrado no dia 31/12/2008, no valor de R$ 275.000,00, cabendo ao concedente R$ 250.000,00, liberados somente em 29/04/2009 (peça 4, p. 2), e ao convenente R$ 25.000,00 a título de contrapartida (peça 1, p. 34 e 44).[...]4. Além disso, realizou também audiência de três responsáveis do Ministério do Turismo, a saber Sras. [resp1 e resp2] e Sr. [resp3], que atuaram, segundo a competência de cada um, na condução das análises da proposta de convênio e na assinatura do termo, sem que ficasse demonstrada, tal como dispõe o art. 22 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008, a viabilidade do plano de trabalho constante da proposta de convênio apresentada pelo Município de Iranduba/AM, bem como de mais dois responsáveis pela liberação dos recursos financeiros após a suposta realização do evento previsto no ajuste.[...]38. Quanto ao Sr. [resp3], então Secretário-Executivo do Ministério do Turismo, tem-se que ele é responsável pela assinatura, em 31/12/2008, do termo do Convênio 1.651/2008, sem que ficasse demonstrada a viabilidade do plano de trabalho apresentado, nos termos do art. 22 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU 127/2008.39. O cerne da defesa adotada pelo Sr. [resp3] é no sentido de afastar a responsabilidade do ex-Secretário Executivo, afirmando que apenas teria sido subscritor da avença, cuja análise e aprovação prévia da proposta de convênio não faziam parte de suas funções. Ademais, a celebração do ajuste se deu com base nos pareceres técnico e jurídico favoráveis à avença, os quais foram emitidos pelos setores competentes.40. Os demais argumentos invocados, em linhas gerais, referem-se às atribuições da Secretaria Nacional de Políticas de Turismo, com destaque à Coordenação-Geral de Análise de Projetos, e à menção a precedentes do TCU, nos quais suas razões de justificativa teriam sido acolhidas pelo Tribunal, em situação semelhante a tratada nestes autos, isentando-o de eventual penalidade (Acórdãos ns. 2.404/2015 - 2ª Câmara, rel. Min. Ana Arraes, e 3.611/2013 - Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler).41. Tal como concluiu a unidade técnica, os dois precedentes indicados pelo responsável não lhe favorecem no presente caso.42. No Acórdão 2.404/2015 - 2ª Câmara, ao Sr. [resp3], dentre as falhas que lhe foram atribuídas, figurava a de ter celebrado o convênio sem a existência de tempo hábil para o aporte dos recursos federais, o que infringia as disposições do art. 18 da IN/STN 1/1997. E, segundo o voto condutor do referido decisum, as razões de justificativa foram acolhidas quanto à falha apontada por não constar no termo de convênio assinado a data de realização do evento - que era a festa de rodeio a ser realizada na 1ª quinzena do mês de dezembro. Veja, essa omissão da data do evento, de fato, comprometia a rápida identificação do tempo hábil versus liberação de recursos reclamado naquela ocasião.43. A situação é bem diferente da tratada nestes autos, porquanto nos termos do Convênio 1.651/2008, assinado em 31/12/2008, constou expressamente que o objeto era a realização do réveillon de 2008 (peça 1, p. 28), o que remete diretamente à data de 31/12/2008, véspera do ano novo, sendo inaceitável suscitar eventual desconhecimento da data em que ocorreria a festa pactuada. Inaplicável, portanto, o precedente invocado pelo responsável.44. No Acórdão 3.611/2013 - Plenário, as justificativas do Sr. [resp3] foram acolhidas, tendo em vista que ele esclareceu a falha que lhe fora imputada, a qual consistia na celebração de convênio com entidade privada sem fins lucrativos que não detinha qualificação técnica e capacidade operacional para gerir a avença, o que infringe as disposições dos arts. 1º, § 2º, 18, inciso VII, e 22 da Portaria Interministerial MPOG/ MF/CGU 127/2008. Nesta TCE, a falha atribuída ao aludido responsável é outra, conforme mencionado no item 38 retro, não lhe aproveitando, portanto, o precedente citado.45. Sobre a responsabilidade do então Secretário Executivo na celebração do Convênio 1.651/2008, não é possível afastá-la, como pretende o responsável. Cabia-lhe a função de avaliar a conveniência e a oportunidade de assinar a avença na data de realização do objeto nela pactuado, situação de rápida e fácil identificação.46. Na prática, ocorreu a assinatura do Convênio 1.651/2008 em 31/12/2008 e a festa do réveillon era nessa mesma data. O ato de celebração se deu sem a devida demonstração da viabilidade do plano de trabalho apresentado, haja vista que todos os demais procedimentos, tanto a cargo do concedente como do convenente, ficaram comprometidos, de alguma forma, em razão da exiguidade de tempo hábil para a adoção das medidas pertinentes e prévias à execução da festa do réveillon de 2008. Eis algumas consequências da falha cometida no ato da celebração: liberação dos recursos federais ao convenente somente em 29/04/2009, ou seja, cerca de 4 meses após a execução do evento; aproveitamento de procedimentos licitatórios realizados pelo convenente antes da celebração da avença; contratação de empresas pelo convenente antes da adjudicação e homologação dos resultados dos certames e antes da assinatura do Convênio, divulgação do evento nas mídias antes da assinatura da avença.47. Nem mesmo a alegação de que a celebração do ajuste se deu com base nos pareceres técnico e jurídico favoráveis à avença, os quais foram emitidos pelos setores competentes, serve para afastar a sua responsabilidade. Sobre essa questão, transcrevo excerto do Voto condutor do Acórdão 3.956/2015 - 1ª Câmara (rel. Min. Benjamin Zymler), também citado na instrução da unidade técnica, pela semelhança da matéria ali tratada com a discutida nestes autos:22. Quanto aos recorrentes que celebraram as avenças, entendo que não se aplicam as mesmas excludentes de culpabilidade, motivo pelo qual alinho-me ao entendimento da unidade técnica no sentido de que suas justificativas não sejam acolhidas.23. Primeiramente, porque lhes caberia exercer uma análise de conveniência e oportunidade previamente à celebração dos convênios, própria dos escalões dirigentes, que os levaria a prontamente refutar a assinatura dos ajustes, como destacou a Serur (peça 169, p. 9-10):'5.9. Dispõe o art. 42 da Portaria Interministerial-MP/MF/MCT 127/2008 que, em convênios celebrados com a União:'Art. 42. A liberação de recursos obedecerá ao cronograma de desembolso previsto no Plano de Trabalho e guardará consonância com as metas e fases ou etapas de execução do objeto do instrumento.'5.10. Logo, pressupõe-se a gradativa liberação dos valores transferidos por meio de ajustes federais, na medida em que se executa o objeto conveniado, de modo a dar segurança de efetiva aplicação dos recursos federais.5.11. Nessa linha, não se pode conceber que o Secretário-executivo, ao assinar, por exemplo, o Convênio 702564/2008, em 24/12/2008, não tenha questionado o objeto do ajuste: o Réveillon 2009, em 31/12/2008, apenas sete dias após a assinatura.5.12. Sequer qualquer recurso poderia ser liberado até o evento, pois, pelos trâmites normais de qualquer órgão público, a publicação do extrato do Convênio, condição de eficácia do ajuste, certamente ocorreria após a virada do ano, como de fato ocorreu, em 16/1/2008, conforme resumo dos fatos descrito na Tabela 5 à p. 15 da peça 2, ratificada em consultas amostrais ao Siconv, no decorrer desta instrução.5.13. Como se vê na Tabela citada (peça 2, p. 15); e nas imputações ora em debate, [resp3] assinou outros oito convênios em idêntica situação ao ajuste 702564/2008 e [omissis] foi signatário de uma avença com o mesmo vício. Nenhum deles esboçou questionar a proximidade entre a aprovação dos acordos e os eventos.5.14. Destaque-se que era de fácil percepção que, ao contrário de outros tipos de convênios em que a execução do objeto pode ser protelada diante do atraso nos repasses, festas populares como réveillon não podem atrasar.5.15. Assim, ao gestor médio caberia atentar para o fato de que, mesmo com a liberação dos recursos no mesmo dia da assinatura do ajuste, não haveria tempo hábil para cotação de preços e outras garantias exigidas pela Portaria Interministerial-MP/MF/MCT 127/2008. Não é questão afeta apenas à execução do convênio, mas sim à própria concepção da avença.'24. Ademais, mesmo que o parecer técnico não contivesse ressalva acerca do curto lapso temporal entre a celebração dos convênios e o objeto a que se destinava (não havia respaldo da área técnica para sua reprovação por tal razão), isso não eximiria a responsabilidade dos signatários (peça 169, p. 12):'5.23. O ex-gestor foi multado por ser o signatário de convênio em que se destinou recursos federais a entidade cujos interesses foram fundamentalmente privados. Nota-se que o fato de o Secretário-executivo ser apenas o representante legal do ministério não o afasta da responsabilidade sobre a fiscalização do conteúdo dos ajustes por ele assinados.5.24. De fato, caso fosse verdadeira a afirmação dos recorrentes de que eles não poderiam contrariar os pareceres técnicos, a função de supervisão, fiscalização e o papel deles nos atos administrativos de assinatura de convênios não teria eficácia.5.25. Por oportuno, cabe consignar que o Tribunal possui entendimento firmado (Acórdãos 2540/2009-1ª Câmara, 2.753/2008 - Segunda Câmara e 1.801/2007 - Plenário) no sentido de que a responsabilidade do gestor não é afastada quando decide em parecer técnico/jurídico, pois a ele cabe a decisão sobre a prática do ato administrativo eventualmente danoso ao erário ou irregular.5.26. O fato de o administrador seguir pareceres técnicos e jurídicos não o torna imune à censura do Tribunal. Em regra, pareceres técnicos e jurídicos não vinculam os gestores, os quais têm obrigação de analisar a correção do conteúdo destes documentos. Assim, a existência de parecer não exime o gestor de responsabilidade, a qual é aferida levando em consideração a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos relacionados com a gestão de recursos públicos no âmbito da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração pública federal, exercida pelo Congresso Nacional com o auxílio deste Tribunal, ex vi do art. 70, caput, e 71, inciso II, da Constituição Federal.'48. Nesse contexto, acolho integralmente a conclusão da unidade técnica quanto às razões de justificativa do Sr. [resp3], de modo que, na linha do derradeiro precedente mencionado (Acórdão 3.956/2015 - 1ª Câmara), cabe aplicar-lhe a pena de multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.3. rejeitar as razões de justificativa do Sr. [resp3] e aplicar-lhe a multa de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), com fundamento no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, fixando o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente Acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;