Acórdão 2619/2019
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada em atendimento ao Acórdão 2.005/2017-Plenário, que apreciou relatório de auditoria realizada no âmbito do Fiscobras/2016 nas obras de modernização e adequação do sistema de produção da Refinaria Vale do Paraíba (Revap).2.No presente processo, é apurado indício de superfaturamento no Contrato 0800.0037911.07.2, firmado entre a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e o [Consórcio], cujo objeto foi o fornecimento de materiais, equipamentos e serviços, relativos à execução de projeto, suprimento de materiais e de equipamentos, construção e montagem, pré-comissionamento, apoio ao comissionamento, à operação, partida e operação assistida, das Unidades de Hidrodessulfurização de Nafta Craqueada (U-264); Reforma Catalítica (U-222); Subestação (SE-2640) e Interligações (off site) da UN Revap, por meio de contratação a preço global, do tipo EPC (Engineering, Procurement e Construction).[...]67.Com relação ao superfaturamento apontado em relação ao acréscimo de quantitativos verificados no projeto executivo, a equipe de auditoria considerou como irregular e, em consequência, caracterizou em seu relatório como indício de sobrepreço o aumento de valor no montante de R$ 40,4 milhões, em virtude de supostos custos adicionais referentes à equipe de projeto decorrente do aumento de quantidades dos itens inclusos pela Petrobras em seu edital como quantidades determinadas (QD). A interpretação das equipes deste Tribunal foi de que, pelo fato de não ter constado em tal anexo a previsão de QD para equipes de projeto, não haveria que se falar em aumento do valor ajustado, no âmbito de um contrato a preço global do tipo EPC (Engineering, Procurement and Construction).68.As manifestações de defesa alegaram que, ao contrário do que foi apontado pela unidade técnica, o contrato firmado com a Petrobras permitia a alteração de seu valor caso houvesse variação de quantitativos previstos na avença em relação aos itens de QD, o que corresponderia a uma alteração de escopo do objeto licitado. Ademais, foi argumentado que o parecer jurídico constante do processo de negociação ressaltou que, além de o contrato prever a possibilidade de aditivo contratual na cláusula 5.1.2.1, também existiria tal previsão nos normativos internos: manual de procedimentos contratuais (MPC) e Decreto 2.745/1998.[...]70.A análise realizada pela SeinfraPetroleo foi centrada em enfatizar que o modelo de contratação adotado (EPC) é caracterizado por uma alocação de riscos mais precisa e pelo fato de o contratado se responsabilizar por desenvolver o projeto executivo, fornecer os materiais e equipamentos necessários à execução da obra e executar os serviços necessários à construção do empreendimento a um preço global estabelecido. Assim, termos de aditamento contratual deveriam ser exceções nesta modalidade contratual, essencialmente fundamentados na teoria da imprevisão. Nesse sentido, citou precedentes deste Tribunal: Acórdão Plenário 1.194/2018, de relatoria do Ministro Augusto Sherman, e 300/2013-Plenário, relatado pelo Ministro Aroldo Cedraz.71.Não obstante os entendimentos citados pela unidade técnica, gostaria de ressaltar que, mesmo em uma empreitada por preço unitário ou por preço global, o aditivo verificado no valor do projeto executivo seria acintosamente ilegal, pois não houve alteração do escopo do serviço contratado, o que serve de exemplo para refutar os argumentos de que o termo de aditamento estaria amparado no tópico do Manual de Procedimentos Contratuais da Petrobras reproduzido a seguir:[...]72.Dito de outra forma, não houve nenhuma alteração qualitativa ou quantitativa do objeto contratado que fundamentasse a alteração do valor contratual do projeto executivo. A elaboração do projeto executivo pode produzir impactos nos demais itens do contrato, ensejando a inclusão de serviços novos, bem como alterações nas quantidades ou especificações contratadas, mas não justifica a modificação no próprio valor contratual do projeto executivo.73. Conforme explanei no Acórdão 2.005/2017-Plenário, seria admissível a alteração no preço do projeto executivo se, durante a execução contratual, a Petrobras solicitasse a inclusão de uma nova unidade de processo que não compusesse o escopo inicialmente acordado. Por óbvio, o esforço adicional para executar o projeto de detalhamento da nova unidade demandaria o aditamento. Entretanto, não foram demonstradas tais circunstâncias nos autos pelos responsáveis citados.74.Em outro exemplo, seria admitido um aditamento no valor do projeto executivo se, após a sua confecção e aprovação, em virtude de motivada circunstância superveniente, houvesse alguma solicitação de alteração do documento por parte da Estatal, o que obrigaria a revisão e ajuste de desenhos, memoriais, especificações ou qualquer outro documento técnico constituinte do projeto. Novamente, enfatizo que não ocorreu nada semelhante no caso em exame, que simplesmente atendeu a um pleito ilegal e sem embasamento contratual apresentado pelo [Consórcio].75.Mais do que isso, não ocorreu qualquer fato superveniente que justificasse a celebração do referido aditamento, que foi de encontro ao princípio da supremacia do interesse público que rege os contratos administrativos. O único intuito da alteração contratual foi majorar indevidamente o preço do projeto executivo acordado com a Petrobras, mediante a inclusão de 84.878 homens-hora adicionais na composição de custo do serviço, sem que houvesse amparo contratual e interesse público no aditamento, assim como qualquer alteração no objeto contratado.76.Nesse sentido convém observar que é pacífica a jurisprudência do TCU no sentido de que as modificações do projeto licitado devam ser precedidas de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a justificativa das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem como deve restar caracterizada a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos ensejadores das alterações. Nesse sentido, cito os Acórdãos Plenários 2.161/2011, 517/2011, 1.597/2010, 2.588/2010, 2.032/2009, 2.053/2015 e 2.714/2015.77.Os responsáveis não comprovaram sequer a necessidade do aumento do quantitativo de homem-hora e não se tem registro nos autos de que tal efetivo tenha sido realmente incorporado nos custos incorridos pelo contratado.78.Friso que são improcedentes as alegações de que o subitem 9.1.8 do Acórdão 1.977/2013-Plenário permitiria alterações contratuais em virtude de erros e omissões verificados na planilha orçamentária. Não verifico nenhum erro ou omissão no DFP ou em qualquer outro documento contratual que deixou expressa a previsão de elaboração do projeto executivo pela empresa. O que ocorreu no caso em tela foi a majoração ilegal do preço acordado a partir da alegação de que seriam necessárias horas adicionais de profissionais, sem que restasse caracterizado o aumento dos produtos a serem entregues no projeto executivo, tais como plantas, especificações técnicas, planilhas e memoriais.79.Em função da preponderância do interesse público, o ordenamento jurídico conferiu à Administração certas prerrogativas na celebração de contratos administrativos, que a colocam num patamar diferenciado em face do particular que com ela contrata. Dessa maneira, não subsiste amparo normativo para um termo aditivo onerar injustificadamente o contratante ou para permitir a elevação injustificada de preço, quando a solução especificada atende satisfatoriamente os requisitos da obra. É o que se dessume do art. 58, inciso I, da Lei 8.666/1993, in verbis:"Art. 58 O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado."80.Interpreta-se da disposição acima que o atendimento ao interesse público é finalidade de toda contratação firmada pelo Poder Público. Esse é o critério fundamental a ser adotado na interpretação dos contratos celebrados com a Administração. Portanto, nesses contratos não há como interpretar suas cláusulas voltadas a atender exclusivamente interesses individuais do contratado.81.O regulamento licitatório aprovado pela Petrobras, embora só previsse alterações contratuais por mútuo acordo entre as partes, deveria ser interpretado no mesmo sentido, in verbis:"7.2 Os contratos regidos por este Regulamento poderão ser alterados, mediante acordo entre as partes, principalmente nos seguintes casos:a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;b) quando necessária a alteração do valor contratual, em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, observado, quanto aos acréscimos, o limite de vinte e cinco por cento do valor atualizado do contrato;c) quando conveniente a substituição de garantia de cumprimento das obrigações contratuais;d) quando necessária a modificação do regime ou modo de realização do contrato, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originários;e) quando seja comprovadamente necessária a modificação da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, respeitado o valor do contrato."82.Verifico que tais hipóteses de aditamento contratual - muito semelhantes aos casos previstos na Lei 8.666/1993 - abrangem, em síntese, dois tipos de modificação do ajuste: a alteração qualitativa e a alteração quantitativa. Ainda que as alterações contratuais sejam sempre por mútuo acordo entre as partes, o interesse público deve sempre ser o objetivo maior a ser atingido em qualquer processo de aditamento contratual.83.Nesse aspecto, não restou demonstrado nenhum ganho quantitativo ou qualitativo palpável para a Petrobras do acréscimo de mais de R$ 40 milhões pago exatamente pelo mesmo projeto executivo contratado. Tal pagamento foi integralmente ilegal e despropositado, devendo ser ressarcido aos cofres da Estatal.[...]85.Percebo na execução das obras pela Petrobras, que foram objeto de irregularidades descortinadas pela Operação Lava-Jato, um amplo espectro de ilegalidades e de abusos no poder de alterar as condições contratuais advindas da licitação. Consoante expôs magistralmente o Ministro Augusto Nardes no voto condutor do Acórdão 1.874/2007-Plenário, "perdeu-se de vista que as alterações substantivas do contrato estão condicionadas a um ganho qualitativo ou quantitativo para o interesse público. Longe disso, as revisões são aplicadas via de regra para a refeitura praticamente integral do projeto previamente aprovado, geralmente com aumento do custo inicialmente previsto, sem que disso resulte para os usuários finais qualquer benefício adicional em relação ao que lhe era dado esperar no início da contratação".86.Portanto, o simples argumento de que a quantidade de homens-hora previstos no DFP era insuficiente para remunerar a contratada não é condição suficiente para a celebração de aditamentos contratuais. Necessariamente, deve estar presente também o interesse público na alteração contratual, assim como a previsão legal para o aditamento, a exemplo de alguma alteração qualitativa ou quantitativa no projeto licitado, o que não verifico no presente caso.87.Também não cabe nenhuma alegação de que haveria enriquecimento sem causa da Petrobras em virtude da suposta deficiência na previsão de homens-hora para elaboração do projeto executivo. Relembro que as estimativas de custo da Petrobras eram sigilosas e que a contratada apresentou seus preços e estimou o quantitativo de homens-hora no seu DFP com total liberdade. Assim, deveria suportar exclusivamente o ônus de eventual erro em suas próprias previsões.Acórdão:9.3. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, inciso III, alíneas c e d, e § 2º, ambos da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, caput; e 23, inciso III, da mesma lei, julgar irregulares as contas dos Srs. [omissis 1], bem como das empresas [omissis 2], condenando-os solidariamente ao pagamento das quantias a seguir especificadas, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da dívida aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A., atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se na oportunidade os valores já ressarcidos: [...]