Acórdão 2609/2016
Sumário:1. A operacionalização do Seguro DPVAT - que envolve, basicamente, a arrecadação dos prêmios e o pagamento das indenizações - constitui atividade eminentemente privada, sujeita à regulação e à fiscalização do Estado.2. Não obstante o caráter compulsório do Seguro DPVAT, a relação estabelecida entre os proprietários de veículos e as seguradoras é de natureza privada. Em consequência, não há como afastar a natureza também privada dos recursos envolvidos nessa relação, notadamente daqueles voltados para a operacionalização do seguro.[...]4. No que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, não há jurisdição direta do TCU, e sim de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do Conselho Nacional de Seguros Privados - CNSP e da Superintendência de Seguros Privados - Susep como agentes reguladores e fiscalizadores da atividade, não a atividade em si mesmo considerada, a exemplo do que já ocorre em relação à fiscalização dos serviços públicos delegados a entidades privadas. Voto:Trata-se de auditoria realizada na Superintendência de Seguros Privados (Susep), no período compreendido entre 10/3/2014 e 12/5/2015, com o objetivo de verificar a conformidade dos atos de regulação e de fiscalização da entidade no que tange à formação e à pertinência dos custos que compõem o prêmio de Seguro de Danos Pessoais por Veículos Automotores de Via Terrestre (DPVAT), conforme determinado no item 9.1 do Acórdão 3.130/2011-TCU-Plenário.[...]25.Após analisar detidamente as características do seguro DPVAT, firmei a convicção de que sua operacionalização - que envolve, basicamente, a arrecadação dos prêmios e o pagamento das indenizações - constitui atividade eminentemente privada, sujeita à regulação e à fiscalização do Estado.26.Com efeito, o referido seguro está previsto no Decreto-Lei 73/1966 ao lado de tantos outros seguros também obrigatórios, a exemplo dos seguros de danos pessoais a passageiros de aeronaves comerciais, de edifícios divididos em unidades autônomas e de bens dados em garantia de empréstimos ou financiamentos de instituições financeiras públicas.27.O caráter compulsório de tais seguros não retira a sua natureza privada. Neste ponto, perfilho do entendimento esposado no parecer à peça 269, no sentido de que a aludida obrigatoriedade constitui expressão do fenômeno denominado dirigismo contratual, pelo qual o Estado, mediante contratos coativos, procura proteger os interesses da generalidade das pessoas.28.É nesse sentido que, por exemplo, o Estado obriga o mutuário a contratar seguro de financiamento imobiliário a fim proteger o próprio mutuário contra eventuais contingências que poderiam leva-lo a ficar sem sua moradia. A obrigatoriedade da contratação, todavia, não transmuda a natureza privada da relação estabelecida entre o mutuário e a seguradora.29.Na mesma linha, a obrigatoriedade do seguro DPVAT tem como finalidade proteger a saúde e a vida das pessoas das contingências provocadas por acidentes automobilísticos, distribuindo os riscos inerentes entre todos os proprietários de veículos.30.Sendo assim, não obstante o caráter compulsório do seguro, entendo que a relação estabelecida entre os proprietários de veículos e as seguradoras é de natureza privada. Em consequência, não há como afastar a natureza também privada dos recursos envolvidos nessa relação, notadamente daqueles voltados para a operacionalização do seguro.31.No caso do seguro DPVAT, existe a peculiaridade de que apenas metade dos valores arrecadados com os prêmios são destinados para o pagamento das indenizações e das demais despesas correlacionadas, incluindo os custos administrativos e a constituição de provisões. A outra metade é repassada ao orçamento da União, sob a forma de contribuições sociais (v.g. Acórdão 1.865/2005-TCU-Plenário).[...]33. No que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, a jurisdição do TCU se justifica por se tratar de atividade econômica privada dotada de repercussão social, financiada compulsoriamente por boa parte da população, e que está sujeita à regulação e à fiscalização de entidades estatais competentes (CNSP e Susep), cuja atividade operacional se insere nos objetos passíveis de fiscalização pelo Tribunal. 34. De todo modo, a meu sentir, não se trata de uma jurisdição direta, e sim de segunda ordem, a exemplo do que já ocorre, guardadas as devidas proporções, em relação à fiscalização dos serviços públicos delegados a entidades privadas. No caso, os limites da atuação do Tribunal se estabelecem na esfera de discricionariedade conferida à agência estatal reguladora (v.g. Acórdãos 1.703/2004, 2.138/2007, 620/2008 e 2.071/2015, todos do Plenário). 35. Assim, no que se refere à operacionalização do seguro DPVAT por parte da Seguradora Líder, entendo que o TCU deva atuar de forma complementar à ação do CNSP e da Susep. A competência originária dessas entidades para fiscalizar a atuação da Seguradora Líder não impede a atuação cooperativa e suplementar do TCU, que pode, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de determinações dirigidas às entidades reguladoras, fiscalizar essa importante atividade de interesse público, notadamente em relação aos aspectos que impactam na formação do valor do prêmio do seguro. 36. Sobre este último ponto, não é demais lembrar que a correta estipulação do valor do prêmio do seguro DPVAT é matéria de interesse direto da União, uma vez que a legislação lhe assegura a destinação de metade do montante arrecadado, o que justifica ainda mais a jurisdição do TCU sobre o tema. 37. Por outro lado, a Corte de Contas não pode substituir as entidades reguladoras do seguro DPVAT, sob pena de extrapolar a esfera de suas competências. Nesse sentido, reitero meu entendimento de que a fiscalização do Tribunal deve ser sempre de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do CNSP e da Susep como agentes reguladores e fiscalizadores da atividade, e não a atividade em si mesmo considerada. 38. Nesta linha, as orientações técnicas emanadas deste Tribunal podem, em muito, contribuir para que os agentes reguladores se balizem dentro da legalidade e também da eficiência, dando concretude a estes princípios fundamentais da Administração Pública. Acórdão:9.1. com vistas ao aprimoramento da supervisão e da fiscalização que exerce sobre a gestão do seguro DPVAT, especialmente no que tange à formação e à pertinência dos custos que compõem o valor do prêmio cobrado dos proprietários de veículos, recomendar à Superintendência de Seguros Privados, com fundamento no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que: