Acórdão 2126/2018
Sumário:-  A renúncia à aposentadoria qualificada pela intenção de utilizar o tempo averbado na primeira jubilação em futura inativação é o que se denomina desaposentação;- A partir do julgamento conjunto dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, firmou-se, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, o entendimento no sentido de que, por não haver (por ora) previsão legal do direito à "desaposentação", não é possível deferir, âmbito do Regime Geral de Previdência social, pedidos de renúncia de aposentadoria com objetivo de utilizar o tempo averbado em inativação posterior.- Do mesmo modo, por não haver previsão legal do direito de "desaposentação" no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência Social vinculados à União, também não é possível deferir, nesses regimes, pedidos de renúncia de aposentadoria que tenham por intenção utilizar o tempo averbado em jubilação futura.Voto:Trata-se de consulta formulada pela então Exma. Presidente do Tribunal Superior Eleitoral, Ministra Carmen Lúcia, acerca dos efeitos da averbação de tempo de serviço público federal, oriundo de eventual renúncia de aposentadoria, considerando o disposto no art. 100 da Lei 8112/1990.2.Preliminarmente, é válido destacar que o questionamento em epígrafe restou formulado nos seguintes termos:"Na hipótese de servidor público federal aposentado, que renuncia à sua aposentadoria para averbar o correspondente tempo de serviço em outro órgão do serviço público federal, para obtenção de nova aposentadoria, quais são os efeitos produzidos por essa averbação em relação aos direitos adquiridos com base em normas já revogadas, tendo em vista o disposto no art. 100 da Lei 8.112/1990, o qual, sem estabelecer regras de exceção, determina a contagem do tempo de serviço público federal para todos os efeitos?"[...]11.No mérito, reputo necessário dividir a presente consulta em dois momentos distintos em razão do decidido pelo STF, na sessão de 26/10/2016, no julgamento conjunto dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, sendo este último com repercussão geral. No referido julgamento, firmou-se a tese no sentido de que:No âmbito do Regime Geral de Previdência Social - RGPS, somente lei pode criar benefícios e vantagens previdenciárias, não havendo, por ora, previsão legal do direito à "desaposentação", sendo constitucional a regra do art. 18, § 2º, da Lei nº 8.213/91.  (destaque acrescido) 12.A despeito da referida tese ter se circunscrito ao Geral de Previdência Social - RGPS, a priori, não afetando os Regimes Próprios de Previdência Social - RPPS, entendo que o principal fundamento jurídico que fez prevalecer o entendimento da Corte Suprema, qual seja, a ausência de previsão legal do direito de desaposentação para o regime geral de previdência, também se aplica aos regimes próprios, os quais não contemplam, de igual modo, previsão legal para a desaposentação.13.Portanto, a resposta à presente Consulta deve se harmonizar com o entendimento desta Corte de Contas e no âmbito do poder judiciário até o sobredito julgamento do Supremo, e a partir dele.Possibilidade de desaposentação do servidor público - entendimento após o julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.25614.Analiso, nessa primeira parte, os reflexos do julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, apreciados pelo STF na sessão de 26/10/2016.15.Nessa trilha, algumas considerações introdutórias se fazem necessárias. De início é imperioso entender o que se convencionou chamar de "desaposentação".16.Ensina Fábio Zambitte Ibrahim que aposentação e aposentadoria encerram conotações distintas e que não se confundem. Para o autor, a aposentadoria é a situação jurídica inaugurada pelo ato da aposentação, que confere ao segurado a condição de inativo. Nesse contexto, a renúncia à aposentadoria, com vistas à percepção de outro benefício melhor, é o que a doutrina, capitaneada por Wladimir Novaes Martinez, passou a denominar de "desaposentação". Referido conceito, que foi acompanhado por boa parte da jurisprudência, pode ser definido como: (...) uma renúncia à aposentação, sem prejuízo do tempo de serviço ou do tempo de contribuição, per se irrenunciáveis, seguida ou não de volta ao trabalho, restituindo-se o que for atuarialmente necessário para manutenção do equilíbrio financeiro dos regimes envolvidos com o aproveitamento do período anterior no mesmo ou em outro regime de Previdência Social, sempre que a situação do segurado melhorar e isso não causar prejuízos a terceiros.  (destaque acrescidos) 17.Para Fábio Zambitte Ibrahim, a desaposentação se traduz "na possibilidade do segurado renunciar à aposentadoria com o propósito de obter benefício mais vantajoso, no regime geral de previdência social ou em outro regime próprio de previdência, mediante a utilização de seu tempo de contribuição".18.O STJ, no julgamento do REsp 1.515.929/RS, referiu-se ao conceito de desaposentação como sendo "o ato de desfazimento da aposentadoria, pela própria vontade do titular, para fins de aproveitamento do tempo de filiação para concessão de nova e mais vantajosa aposentadoria". Na referida decisão, aquele Superior Tribunal assentou que:" (....) faz-se necessário destacar que o direito é personalíssimo do segurado aposentado, pois não se trata de mera revisão do benefício de aposentadoria, mas, sim, de renúncia, para que novo e posterior benefício, mais vantajoso, seja-lhe concedido. A desaposentadoria é um verdadeiro ato desconstitutivo negativo por excelência, ou seja, o titular do direito o renuncia, voluntária e unilateralmente, dando azo à suspensão do exercício daquele direito"19.Vale mencionar que o entendimento pacificado no âmbito do STJ, antes da decisão proferida pelo STF, nos recursos extraordinários mencionados nos itens 11 e 14 do presente voto, era no sentido de ser "possível, ao titular, renunciar à aposentadoria, a fim de obter outro benefício, ainda que no mesmo regime, por se tratar de direito patrimonial disponível, sem necessidade de restituição dos valores percebidos".20.Observa-se, portanto, que o núcleo do conceito gira em torno da possibilidade de se utilizar o tempo de filiação ao regime de previdência a que se vincula o interessado, em outro benefício, a ser obtido no mesmo regime de previdência ou em regime distinto.21.No entanto, a aplicação do núcleo do conceito de desaposentação aos servidores públicos contempla características próprias. Conforme bem observou o Parquet, quando o servidor renuncia a sua aposentadoria, o seu vínculo de atividade com o órgão de origem não é reestabelecido. Isso por que a aposentadoria gerou vacância do seu cargo, nos termos do art. 33, inciso VII, da Lei 8.112/1990. Nesse contexto, para retornar à atividade no serviço público, por exemplo, o servidor precisaria ser investido novamente em outro cargo público, por alguma espécie de provimento.22.Partindo dessa premissa, e tendo em vista a contagem recíproca de tempo de contribuição, prevista no art. 202, § 2º da CF/1988, observo que um servidor aposentado que desejasse, por hipótese, retornar à atividade, com intenção futura de aproveitar o tempo averbado em sua aposentadoria em outro benefício futuro, o faria em duas situações: a) em caso de ocupar novo cargo público (acumulável ou não) mediante aprovação em concurso público, desejando se inativar apenas no segundo cargo; b) em caso de voltar a laborar na iniciativa privada, desejando obter nova aposentadoria apenas no RGPS (se por hipótese fosse mais vantajosa) por meio da averbação do período laborado no serviço público. Observo, contudo, que não há previsão legal para a mencionada pretensão hipotética, assim como ocorre com os trabalhadores vinculados ao RGPS.23.Nessa esteira, é pertinente a lúcida lição deixada pelo professor Hely Lopes Meirelles no sentido de que, "enquanto na administração particular é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza". Assim, não havendo lei que autorize especificamente a desaponsentação (nos termos definidos) no âmbito do RPPS, não pode tal instituto ser utilizado pelos servidores públicos.24.Nesse contexto, verifico que, à luz do entendimento firmado pelo STF, no julgamento dos RE's 381.367, 827.833 e 661.256, na hipótese de um trabalhador aposentado pelo RGPS vir a ingressar no serviço público por meio de concurso, ele não mais poderá utilizar o tempo que averbou na aposentadoria adquirida no regime geral em eventual nova aposentadoria a ser concedida no RPPS, em razão de não haver previsão legal para tanto. Ora, norteado pelo princípio da isonomia, considerando não haver previsão legal que regulamente a desaposentação para os servidores públicos, o entendimento firmado pelo STF para o Regime Geral deve ser, por analogia, igualmente aplicado aos servidores vinculados a regimes próprios.25.Além disso, observo que, em razão da disposição contida no art. 40, § 12 da Constituição Federal, "o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo deve observar, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social". A referida premissa reforça meu entendimento no sentido de que o decidido nos RE's 381.367, 827.833 e 661.256, deve refletir também no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência.26.Nesse mesmo sentido, cito, como exemplo, o entendimento firmado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que, no âmbito do Poder Executivo Federal, por meio da Nota Informativa 144/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, suspendeu a possibilidade de servidor público renunciar à aposentadoria, até análise dos reflexos das decisões a serem proferidas pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito dos Recursos Extraordinários mencionados. Por oportuno, transcrevo, no essencial, o conteúdo da referida Nota Informativa: (...) 4. Por intermédio da Nota Informativa nº 806/2012/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 4/10/2012, esta Secretaria de Gestão Pública, em observância a manifestações da Advocacia-Geral da União e da Consultoria Jurídica deste Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, adotou o entendimento no sentido da possibilidade de servidor público renunciar à aposentadoria, tornando-se, assim, disponível o tempo de serviço/contribuição no momento da prática do ato, podendo ser utilizado em outro cargo efetivo no qual o servidor encontra-se ativo, para fins de aquisição de jubilação.  (destaque acrescido) 5. Atualmente, transita no Superior Tribunal Federal - STF dois processos (Recurso Extraordinário nº 661256 e 381367) que versam sobre a desaposentação no âmbito do Regime Geral de Previdência Social.  (destaque acrescido) 6. Em que pese à decisão a ser proferida pelo STF estar relacionada ao regime geral de previdência social, os seus reflexos poderão ser observados no âmbito dos regimes próprios, em face de que o regime de previdência dos servidores públicos titulares de cargo efetivo observará, no que couber, os requisitos e critérios fixados para o regime geral de previdência social, conforme estabelece o § 12 do art. 40 da Constituição Federal.  (destaque acrescido)  (...) Conceda-se efeito suspensivo ao entendimento constante na Nota Informativa nº 806/2012/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 4/10/2012, até análise dos reflexos das decisões a serem proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nos REs nº 661256 e 381367 no âmbito do regime de previdência social do servidor público federal.  (destaque acrescido) 27.Reforça a ausência de previsão legal para a desaposentação de servidores públicos, a existência de decisões proferidas no âmbito do poder judiciário reconhecendo que a única possibilidade de retorno do servidor aposentado à atividade se dá pelo instituto da reversão, eis que legalmente previsto em norma:"Administrativo. Aposentadoria de funcionário público. Renúncia para contagem de tempo em outra função. Impossibilidade. A função de servidor público só admite duas situações: a de ativo e a de inativo. Estando o servidor aposentado voluntariamente por tempo de serviço, a renúncia à aposentadoria acarretaria o seu retorno à atividade, o que só é possível através do instituto da reversão. Aposentadoria, por ser ato administrativo complexo, não permite retratação unilateral, sob pena de subversão da ordem constitucional. A renúncia, no caso, só seria cabível em relação aos efeitos patrimoniais, o que não acarretaria o fim desejado pelo impetrante. Provimento do recurso para denegar-se a ordem. Precedentes jurisprudenciais. (TJRJ, Proc. 2002.001.23166 - Apelação Cível Des. Antonio César Siqueira - Julgamento: 17/12/2002 - QUINTA CÂMARA CÍVEL) "  (destaque acrescido) 28.Nesse contexto, é oportuno destacar que a desaposentação, ressalte-se, sem previsão legal no âmbito dos Regimes Próprios de Previdência, não se confunde com a reversão. Esta se refere ao retorno do servidor aposentado à atividade, para ocupar o mesmo cargo (ou cargo resultante de sua transformação) e ocorre em situações excepcionais previstas em lei, como por exemplo, a prescrita no art. 25 da Lei 8.112/1990. No aludido exemplo, para a reversão, a lei estabeleceu regras que balizam o eventual retorno do servidor aposentado à ativa.29.Diante do exposto nessa primeira parte do presente voto, entendo pertinente responder à Consulente que, a partir do entendimento firmado pelo STF na sessão de 26/10/2016, no julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, em razão de não haver, por ora, previsão legal do direito à desaposentação para os servidores públicos, não é possível conceder pedido de renúncia de aposentadoria vinculada a regime próprio de previdência da União, com objetivo de contagem de tempo de contribuição já utilizado, em outro benefício, seja vinculado a regime próprio, seja vinculado ao regime geral.Acórdão:9.2. esclarecer à consulente que:9.2.1. até o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na sessão de 26/10/2016, no julgamento dos Recursos Extraordinários 381.367, 827.833 e 661.256, a jurisprudência desta Corte de Contas se firmou no sentido de que a averbação de tempo de serviço em outro órgão do serviço público federal, em decorrência de renúncia à aposentadoria era possível, não podendo, entretanto, produzir direitos de caráter personalíssimo, remuneratório ou não (como quintos, adicional por tempo de serviço, licença prêmio por assiduidade etc.), fundados em normas já revogadas à época do novo pedido de aposentadoria;9.2.2. em face do referido julgamento do STF, em razão de não haver, por ora, previsão legal do direito à desaposentação para os servidores públicos, não é possível a renúncia à aposentadoria vinculada a regime próprio de previdência com objetivo de contagem de tempo de contribuição já utilizado, em outro benefício, seja vinculado a regime próprio, seja vinculado ao regime geral.