Acórdão 1482/2020
Sumário:4. Em se configurando, no caso concreto, a ausência injustificada de prestação de contas como ato doloso de improbidade administrativa tipificado no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, a ação que pretende obter o ressarcimento ao Erário dos recursos cuja regularidade não foi demonstrada é imprescritível, conforme decidido no RE 852.475, que tratou de imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em ato doloso de improbidade.Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Secretaria Especial do Desenvolvimento Social, em razão da omissão no dever de prestar contas dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), no exercício de 2010, na modalidade fundo a fundo, ao Município de Campinorte/GO, com vistas à execução dos Serviços de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial.[...]Devidamente citado o responsável e transcorrido o prazo de defesa, fixado no expediente, o responsável optou, também aqui, por permanecer silente, razão pela qual lhe foi declarada a revelia, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992, tornando patente seu desejo de nada explicar sobre os recursos federais que recebera e fizera desaparecer, sem a devida satisfação ao órgão repassador e ao TCU, expressamente exigida pela legislação.[...]Nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (MS 26210, 4/9/2008), até há bem pouco tempo, não havia dúvidas de que, com fulcro no expresso art. 37, § 5º, da Constituição Federal de 1988, eram imprescritíveis todas as ações de ressarcimento de prejuízos ao Erário, entre as quais se inseriam os débitos relativos às contas apreciadas por esta Corte de Contas. Tanto assim que tal entendimento, a partir das inúmeras decisões que o ratificaram, tornou-se objeto do Enunciado 282 da Súmula de Jurisprudência do TCU.Recentemente, contudo, houve por bem, a Suprema Corte, revisitar a matéria, proferindo nova decisão, que delimita as ações de ressarcimento, abrangidas pela ressalva do § 5º do mandamento constitucional a seguir transcrito:"§ 5º A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento."[...]Posteriormente, em 8/8/2018, nos autos do RE 852.475, de relatoria do E. Ministro Alexandre de Moraes, vencedora a divergência aberta pelo E. Ministro Edson Fachin, o STF apreciou o Tema 897 da repercussão geral, firmando nova tese, nos seguintes termos: "São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa".Mais recentemente, em 20/4/2020, enfrentando o alcance da ressalva prevista na parte final do § 5º do art. 37 da CF/1988, ao apreciar o RE 636.886, da relatoria do E. Ministro Alexandre de Moraes, envolvendo o Tema 899 da repercussão geral, a Corte Suprema firmou a última tese: "É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas".Este último feito dizia respeito a acórdão desta Corte de Contas, por meio do qual responsável omissa, em relação ao dever de prestar contas de recursos do Ministério da Cultura, foi condenada a restituir os respectivos valores.A prescrição analisada pelo Pretório Excelso decorreu do fato de a execução do débito, a cargo da Advocacia-Geral da União, após o ajuizamento da ação executiva competente, junto ao Poder Judiciário, ter ficado paralisada por mais de cinco anos, sem as devidas providências por parte do exequente. O prazo prescricional questionado ocorreu no âmbito do Judiciário, fora da alçada deste Tribunal, já findas as providências desta Casa, na esfera do processo de formação e execução do título executivo.Ao entender que nosso ordenamento jurídico afasta a imprescritibilidade das ações civis patrimoniais, o relator defendeu que a decisão condenatória do TCU, com eficácia de título executivo, deve ser executada, nos termos da Lei 6.830/1980, que dispõe sobre a cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, aplicando-se o art. 174 do Código Tributário Nacional, c/c art. 40 da referida Lei, que fixa em 5 anos o prazo para a cobrança do crédito fiscal e para declaração da prescrição intercorrente.Ora, a interpretação meramente literal da última tese do STF (RE 636.886), poderia levar à suposição de que todos os débitos apurados em processos de contas, tramitado sob a responsabilidade dos tribunais de contas, são prescritíveis e, ainda pior, de que o prazo prescricional transcorre em cinco anos, o que não é correto, como veremos adiante.[...]Ademais, foram os recursos repassados ao município no ano de 2010, as contas não foram prestadas pelo responsável que percebeu os recursos, e a tomada de contas foi instaurada e remetida pela Administração para julgamento ao TCU somente no ano de 2019, como denota o número do processo, o que significa que este e praticamente todos os outros processos já adentrariam ao átrio do TCU prescritos.Permitir que os responsáveis pela gestão ruinosa de recursos públicos se valham de artimanhas para, ao final do longo processo de tomada de contas especial, terem suas contas arquivadas, em razão da prescrição quinquenal, equivale a permitir que se beneficiem da própria torpeza, em detrimento dos princípios constitucionais da supremacia do interesse público e da moralidade administrativa, o que seria inadmissível relativamente ao nosso Estado de Direito. E a não ser que se pretenda suprimir de um órgão de direta extração constitucional suas competências explícitas, também de ordem constitucional, a tese não pode prosperar.No caso dos autos, como vimos, a hipótese se subsome à tipificação empregada pela Lei de Improbidade Administrativa que prevê, expressamente, como ato de improbidade administrativa, a ausência de prestação de contas, por quem é obrigado por lei a fazê-lo.[...]Nas condutas dolosas, amoldadas aos ilícitos tipificados como de improbidade administrativa, com arrimo na tese consagrada pelo E. STF, nos autos do RE 852.475, no sentido de que as ações que tenham por objeto o ressarcimento de danos decorrentes da prática de ilícitos dessa natureza são imprescritíveis, considero não haver impedimento para que este Tribunal dê continuidade ao julgamento das contas e à cobrança dos valores devidos, observando, sempre, o devido processo legal e a ampla defesa.Desta forma, o Tema 897, da repercussão geral, que firmou a tese de que "são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa", combina-se com o Tema 899, da repercussão geral, em que a Corte Suprema afirma que "é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas". Logo, ao lume severo do princípio constitucional da moralidade administrativa, a única conclusão admissível do silogismo é a imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao Erário, fundada em decisão de Tribunal de Contas, que contempla a prática de ato doloso, tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.[...]De acordo com a literalidade do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, o "ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário" prescinde da comprovação de dolo, bastando a configuração da culpa lato sensu (dolo direto ou eventual, ou culpa), por ação ou omissão que dê ensejo a perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres, embora considere o dolo sempre presente na deliberação omissiva do administrador, em que se aliam a inteligência e vontade de não prestar contas.[...]No art. 11 do mesmo diploma, o legislador optou por incluir a omissão em prestar contas entre os "atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da Administração Pública" (art. 11, inciso VI). Nesse dispositivo, alude-se a "qualquer ação e omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições".Ao tratar da matéria no âmbito do REsp 765.212 e do AgInt no REsp 876.248, o Superior Tribunal de Justiça concluiu que as hipóteses previstas no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa só adquirem status de improbidade administrativa quando a conduta antijurídica que fere princípios da Administração Pública é acolitada pelo dolo genérico do agente, não se qualificando como ímprobas condutas culposas.Isso nada mais é que o dolo genérico, definido no Direito Penal como "vontade de praticar a conduta típica, sem qualquer finalidade especial", contrapondo-se ao dolo específico, que requer vontade de praticar a conduta típica, visando à especial finalidade.Dessa forma, aplicando à hipótese de deixar de prestar contas o raciocínio que orientou as decisões tomadas pelo E. STJ no REsp 765.212 e no AgInt no REsp 876.248, para a punição por ato de improbidade administrativa, não basta identificar nexo causal entre a conduta omissiva do agente e descumprimento da obrigação constitucional de prestar contas. É preciso, também, concluir que o responsável agiu com vontade livre e consciente de violar princípios regentes da Administração Pública, que sabia ter o dever de observar.Por ser exigido dolo genérico, e não específico, a configuração do tipo previsto no art. 11, inciso VI, da Lei de Improbidade Administrativa independe de especial finalidade da conduta, sendo punido, o responsável pela apresentação da prestação de contas, por ato de improbidade, nos casos em que, tendo conhecimento de sua obrigação constitucional, legal e contratual de prestar contas, e tendo condições de realizar tal ação, manteve-se inerte, optando pela não apresentação da prestação de contas dos recursos federais recebidos.Isto significa que, se ele assinou o termo de repasse dos recursos, onde se comprometia a apresentar, em dada data, a prestação de contas e não o fez, segundo cláusula expressa, ele incide no tipo da improbidade administrativa. Da mesma forma, no seu período de gestão, se notificado, por alguma forma, para a prestação de contas, mesmo que tenham os recursos sido geridos por seu antecessor, mas incumbia a ele a obrigação de prestá-las, porque a data da prestação de contas ocorreu no seu mandato. Em ambas as hipóteses, deliberou o administrador não prestá-las.Examinar a fundo o elemento subjetivo, o porquê da ação ou omissão, para que se possa falar em punição, por ato de improbidade administrativa, não significa que seja necessário adentrar na consciência e no psiquismo do agente, o que é, na prática, impossível ao controle externo e serviria de acicate para ainda mais desvios de recursos públicos.[...]O elemento subjetivo "há de ser individualizado de acordo com as circunstâncias periféricas ao caso concreto, como o conhecimento dos fatos e das consequências, o grau de discernimento exigido para a função exercida e a presença de possíveis escusas, como a longa repetitio e a existência de pareceres embasados na técnica e na razão".[...]Portanto, em se configurando a ausência injustificada da prestação de contas, conforma-se o ato doloso de improbidade administrativa, tipificado no art. 11 da Lei de Improbidade. A ação que pretende obter o ressarcimento ao Erário dos recursos transferidos é imprescritível, conforme decidido no RE 852.475, que tratou de imprescritibilidade das ações de ressarcimento fundadas em ato doloso de improbidade.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas de [responsável], com base nos arts. 1º, 16, inciso III, alínea "a" e "d", 19, caput, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, e condená-lo ao pagamento das importâncias abaixo realizadas, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, para que comprove, perante o Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea 'a', do RITCU, o recolhimento da dívida junto ao Fundo Nacional de Assistência Social, atualizada monetariamente e acrescida de juros de mora, calculados a partir das respectivas datas de ocorrência: (...).