Acórdão 1432/2024
Voto:Trago à apreciação do Plenário o quinto acompanhamento anual realizado pelo Tribunal de Contas da União sobre as aquisições de bens e serviços na área de tecnologia da informação e comunicação (TIC) promovidas por órgãos e entidades da Administração Pública Federal.[...]3. O foco do trabalho recaiu sobre as pesquisas de preços e a elaboração dos orçamentos para amparar as contratações, de modo que se formulou a seguinte questão de auditoria: pode-se afirmar que a pesquisa de preços contém elementos que mitiguem os riscos de antieconomicidade?[...]10. Os diversos achados pontuais observados nos certames conduziram a equipe de fiscalização a duas grandes constatações de caráter transversal, que apresento com mais detalhes a seguir: a) assimetria de informações existente entre os compradores (administração pública) e os fornecedores; e b) ausência ou desconhecimento de instrumentos para subsidiar a análise crítica no âmbito da pesquisa de preços.I. Assimetria de informações11. Este acompanhamento envolveu uma variedade de serviços e bens de TIC contratados pelas organizações públicas, que abrangem soluções e softwares corriqueiros, mas também outros mais complexos, como switches, firewalls, soluções de hiperconvergência, de armazenamento e de segurança.12. Esses bens de tecnologia da informação e comunicação são compostos por múltiplos componentes, que podem abranger hardware, software e serviços. As diversas características podem dificultar a elaboração de uma pesquisa de preços acurada quando do planejamento da contratação. E uma estimativa de preços imprecisa geralmente conduz a contratações com sobrepreço.13. A assimetria de informações existente entre a administração pública e os fornecedores adiciona dificuldade à elaboração da estimativa de preços. Neste contexto, verificaram-se contratações de soluções semelhantes, porém com preços significativamente divergentes.14. Menciona-se, como exemplo, três certames para aquisição de solução de armazenamento em que havia diferença relevante entre os valores unitários:[...]15. Haja vista que as propostas comerciais das empresas não discriminavam os componentes mais relevantes das soluções ofertadas, não é possível realizar uma comparação acurada dos valores unitários adjudicados, de forma a investigar a ocorrência de sobrepreço. Essa situação tem o potencial de gerar insegurança aos gestores diligentes, dificuldade de negociação após a sessão de lances e, inclusive, uma atuação mais efetiva dos órgãos de controle.16. De outro lado, nas contratações de obras públicas, os referencias, como o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), possuem informações detalhadas dos insumos e custos necessários à execução de um determinado serviço. Com isso, é possível estimar com precisão o preço de construção de um empreendimento da construção civil.17. No setor de TIC, a despeito dos esforços empreendidos pela Secretaria de Governo Digital (SGD), apenas oito fabricantes de software são abrangidos atualmente pelos catálogos da Secretaria. Fossem os catálogos da SGD mais numerosos e mais abrangentes, grande proporção das contratações públicas de soluções de TIC poderiam se beneficiar e mitigar a assimetria de informações.18. Corrobora a dificuldade de elaboração de orçamentos de referência para as contratações de TIC o fato de as organizações públicas, em suas pesquisas de preços, não exigirem o detalhamento dos principais componentes das soluções a serem contratadas. Instados a oferecerem propostas no âmbito de pesquisas de preços, muitos fornecedores sequer citam o fabricante da solução cujo preço foi ofertado. Isso também ocorre com as propostas lançadas por muitos licitantes no portal de compras do Governo Federal.19. Portanto, é bastante oportuna a proposta de encaminhamento sugerida pela AudTI de se recomendar à Secretaria de Governo Digital (SGD) e à Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest), ambas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, assim como ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que orientem as unidades sob sua supervisão no sentido de exigir que os licitantes informem todos os componentes das soluções de TIC ofertadas, assim como a marca e o fabricante dos produtos constantes de sua proposta comercial. Além disso, deve-se expedir recomendação à SGD para que envide esforços para ampliar os acordos abrangidos pelos catálogos de soluções de TIC.20. Essas medidas têm o potencial de aumentar a transparência, promover economicidade e eficiência nas contrações de tecnologia da informação e comunicação.II. Fragilidades nas pesquisas de preços21. Por meio deste acompanhamento a AudTI constatou deficiências em análises críticas dos preços obtidos em cotações e nas propostas comerciais dos licitantes e nos certames para contratação de serviços de tecnologia da informação e comunicação.22. Muitas das soluções de TIC são importadas e essa origem estrangeira traz dificuldades à realização de adequadas pesquisas de preços. Some-se a dinamicidade da tecnologia da informação, que está constantemente em evolução. O mesmo fenômeno começa a ser observado com a inteligência artificial, com contratações exigindo requisitos relacionados ao tema.23. Nesse contexto, o uso de preços públicos e de propostas de fornecedores na elaboração da estimativa de preço da contratação, quando não aderentes aos de mercado, pode resultar em um círculo vicioso, gerando novas contratações com potencial sobrepreço.24. A fim de mitigar esse problema, faz-se necessário buscar outros referenciais de preços, inclusive no exterior, e efetuar análise consistente com o propósito de verificar a razoabilidade dos preços fornecidos ou ofertados.25. A IN-Seges/ME 65/2021, que trata do procedimento administrativo para a realização de pesquisa de preços para aquisição de bens e contratação de serviços em geral, em seu art. 6º, § 4º, dispõe sobre a obrigatoriedade da realização da análise crítica dos preços obtidos por meio de cotações junto ao mercado: "§ 4º Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados".26. A AudTI aduz exemplo de como os fornecedores têm e podem disponibilizar informações quando instados por órgãos públicos. O Departamento de Defesa dos Estados Unidos (DoD) possui a programa intitulado Enterprise Software Initiative (ESI), que negocia acordos de licenciamento de software empresarial com fornecedores para obter melhores preços e termos de licenciamento para os órgãos públicos norte-americanos.27. Do DoD ESI (https://www.esi.mil/), constam dezenas de acordos realizados com múltiplos fornecedores, nos quais há tabelas de preços que especificam detalhadamente produtos, serviços e componentes, com dados periodicamente revisados.28. Destarte, a unidade de auditoria apresenta exemplo elucidativo de falha nas análises críticas de cotações de preços, observado neste levantamento. Os fatos ocorreram no pregão eletrônico 90001/2024 do Ministério da Cultura, destinado contratação de solução de TIC para mascaramento e de anonimização de dados para seis terabytes (TB) (peça 38).29. O certame apresentou valor total de R$ 9.695.516,12, contudo, ante a possibilidade de adesões à ata e de prorrogações contratuais, o montante poderia chegar a cerca de R$ 290 milhões.30. Conforme o estudo técnico preliminar, o valor estimado da contratação fundamentou-se na média dos preços obtidos em três licitações públicas, porém todas vencidas pela mesma empresa e que ofertou a mesma solução do fabricante Delphix, no valor unitário de R$ 758.902,93/TB (peças 40-42).31. Por outro lado, os mesmos softwares da Delphix constam do catálogo do DoD ESI. Tendo por base o valor lá disponível, a AudTI realizou os devidos ajuste, com a conversão para a moeda nacional, o acréscimo dos impostos devidos, assim como das despesas administrativas e do lucro, resultando no valor de R$ 264.995,27/TB (peça 76, p. 19-24).32. Indo além, a equipe de fiscalização observou que o licitante vencedor de um dos certames tomados como base para a pesquisa de preços apresentou naquele outro certame, em sua documentação de habilitação técnica, contrato firmado com empresa privada para o fornecimento dos mesmos softwares. Nesse contrato, o valor foi ainda menor, de R$ 123.330,10/TB.33. Esse exemplo reforça a pertinência e a necessidade da comparação com preços internacionais para análise de adequabilidade dos custos de soluções de TI praticados no mercado brasileiro. Demonstram também o cuidado que se deve ter ao utilizar os valores de contratações públicas pretéritas, pois elas podem estar eivadas de sobrepreço e originar novas contratações com o mesmo problema.34. Registre-se que esse certame do Ministério da Cultura foi objeto de análise deste acompanhamento, tendo motivado reunião da equipe de fiscalização com gestores do órgão. O pregão acabou sendo suspenso por iniciativa do contratante, não se tendo notícias de sua retomada.35. Ainda que a organização pública solicite cotações de preços para uma ou mais empresas, ou realize pesquisas em contratações públicas prévias, os gestores devem analisar os valores com cuidado, criticando a natureza e o os custos apresentados, para ter condições de elaborar seu próprio orçamento estimado (Nota Técnica AudTI/TCU 8/2023, p. 241).36. Face ao exposto, diante da necessidade da adoção de ações de natureza estruturante, endosso mais uma vez a proposta da AudTI de recomendar à SGD, à Sest e ao CNJ que orientem os órgãos e entidades sob sua supervisão, no sentido de que: a) a análise crítica dos preços estimados deve ocorrer nos diversos cenários, tanto em casos em que houve apenas cotações de fornecedores, como no caso da utilização de preços praticados somente em contratações públicas; e b) a ausência ou o desconhecimento de instrumentos para análise crítica de preços podem ser supridos pela utilização de fontes diversas de informação, inclusive os referenciais de preços internacionais.Acórdão:9.1. recomendar à Secretaria de Governo Digital e à Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais, ambas do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, assim como ao Conselho Nacional de Justiça, a orientarem os órgãos e entidades sob sua supervisão, no que concerne às contratações de soluções de tecnologia da informação e comunicação, a:9.1.1. fazer constar dos editais de licitação exigência de que os licitantes informem em suas propostas a marca e o fabricante dos produtos ofertados, inclusive mediante o preenchimento no sistema eletrônico pertinente;9.1.2. requerer dos fornecedores informações detalhadas dos componentes das soluções de TIC que se pretende contratar, a exemplo de: fabricante, modelo, part number, descrição técnica, quantidade e preço unitário;9.1.3. requerer dos fornecedores (quando da pesquisa de preços) e exigir dos licitantes (quando da entrega das propostas comerciais), planilha detalhada de formação dos preços dos serviços ofertados, contendo discriminação de todos os insumos e custos unitários;9.1.4. realizar análise crítica dos preços estimados, tanto os decorrentes de cotações de fornecedores, como os decorrentes de outras contratações públicas, utilizando inclusive os referenciais de preços internacionais;9.2. recomendar à Secretaria de Governo Digital do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos que amplie os acordos abrangidos pelos Catálogos de Soluções de TIC com Condições Padronizadas para licenciamento de software, adotando como referenciais preços internacionais, quando pertinente;