Acórdão 1494/2020
Voto:2. Em exame recurso de revisão interposto por [recorrente] contra o Acórdão 5.505/2010 (Relator Ministro Aroldo Cedraz), proferido em apreciação de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa) em razão da não aprovação da prestação de contas do Convênio 1.187/1993, firmado com a Prefeitura de Pimenta Bueno/RO, tendo por objeto a execução do projeto de drenagem do canal central do município, no valor de CR$ 14.850.000,00.[...]4. Releva esclarecer que o débito apontado no item 9.2 do Acórdão 5.505/2010-2ª Câmara refere-se a parcela de adiantamento de 9% sobre o montante originalmente contratado, concedido à empresa [recorrente], no valor de R$ 4.810.558,16, em valores de 13/10/1993, imputado exclusivamente ao ex-prefeito, responsável pela prestação de contas do convênio. O valor foi glosado da prestação de contas pois o respectivo pagamento foi realizado com recursos municipais e não federais, não podendo se prestar a comprovar as despesas realizadas com os valores repassados pelo concedente (Relatório e Voto condutor do Acórdão 5.505/2010-2ª Câmara; peça 26, p. 1 e 11-12).5. Já o débito constante do item 9.3 do acórdão recorrido decorreu de sobrepreço de 240% nos valores licitados e contratados, apurado pela comparação entre os preços constantes do contrato 281/A/93-PGM, firmado entre a Prefeitura Municipal de Pimenta Bueno-RO e a empresa [recorrente], e os preços máximos indicados na planilha do edital da Tomada de Preços 1/CEL/93, com acréscimo de 5% (limite de aceitabilidade previsto no edital), culminando no pagamento de serviços superfaturados (Voto condutor do Acórdão 5.505/2010-2ª Câmara; peça 26, p. 11).[...]8. Nesta etapa, se aprecia recurso de revisão interposto pela empresa [recorrente] (peças 127 e 130), por meio do qual buscou demonstrar não ser possível a condenação por sobrepreço, ante à falta de elementos comprobatórios suficientes, solicitou a exclusão de sua responsabilidade nos autos e o trancamento das contas. Para tanto, apresentou argumentos que podem ser assim sintetizados: i) há jurisprudência do TCU estabelecendo a necessidade de fundamentação da condenação por superfaturamento em elementos probatórios claros e precisos, como pesquisas de mercado, tabelas de referência oficiais, não sendo suficiente atestar tal irregularidade apenas por meio de análise comparativa entre o orçamento da administração e proposta da empresa; ii) a Administração não teria realizado cotações de preços de mercado para embasar os preços de referência, bem como não teria demonstrado ou comprovado a origem dos parâmetros presentes na composição de cursos dos serviços licitados; eiii) a atestação, por meio de elementos comprobatórios, da regularidade dos preços ofertados se mostra inviável, dado o decurso de mais de 26 anos desde os fatos (ocorridos em período de alta inflação) e as tentativas frustradas de obter elementos junto à empresa responsável pela elaboração do projeto inicial ([omissis], fechada desde 2005) e junto aos órgãos oficiais (Sinapi não registrava dados à época, DER/RO expediu declaração em que informou não possuir as pesquisas da época, Prefeitura Municipal de Pimenta Bueno/RO não mais possui o processo administrativo relativo ao caso).[...]12. Por fim, o secretário da Serur (peça 146), a despeito dos exames anteriores, apresentou pronunciamento com as seguintes conclusões:a) quanto à admissibilidade, que o recurso deva ser conhecido, na linha das razões expostas pelo então relator, Ministro José Múcio Monteiro, no despacho de peça 143; b) no mérito, que de fato a instrução processual não conseguiu evidenciar, com a segurança necessária, a ocorrência de superfaturamento. O único referencial adotado foi a própria planilha de preços unitários que integrou o edital da licitação, critério que encontra fundadas restrições na jurisprudência do TCU e que, no caso concreto, fica também fragilizado por várias inconsistências que realçam a falta de aptidão dessa planilha em retratar os preços de mercado.[...]14. Ante tais ponderações, a manifestação da unidade técnica (peça 146), acolhida pelo MPTCU, representada pelo Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin (peça 147), foi, em essência, no sentido de conhecer do recurso de revisão e no mérito, dar-lhe provimento, para: i) considerar iliquidáveis as contas dos responsáveis pela irregularidade objeto do item 9.3 do Acórdão 5.505/2010-2ª Câmara acórdão recorrido; ii) excluir o citado item 9.3 da decisão recorrida, tornando insubsistente a condenação por superfaturamento aos responsáveis associados; e iii) excluir a multa aplicada aos responsáveis mediante o item 9.4, à exceção do Sr. [responsável 1], que deverá ter a multa reduzida, de forma proporcional. 15. Manifesto minha anuência integral ao exame apresentado pelo secretário da Serur (peça 146), o qual contou com a concordância do MPTCU (peça 147), cujos fundamentos adoto como razões de decidir, sem prejuízo das considerações que passo a apresentar.[...]17. A propósito, a leitura feita pelo Ministro José Mucio naquela oportunidade (peça 143) define bem o ponto de partida da discussão no presente recurso de revisão, qual seja a legitimidade do referencial adotado para a indicação do sobrepreço. A discussão de duas outras questões associadas também foi suscitada: i) o contexto de instabilidade econômica e hiperinflação; e ii) a dificuldade enfrentada pelo recorrente na sua tentativa de demonstrar a adequação dos valores contratados.18. No caso, o referencial adotado foi o próprio orçamento elaborado pela prefeitura, composto por planilha de preços unitários que acompanhou o edital de licitação (peça 2), acrescidos em 5%, que vinha a ser o percentual máximo de majoração dos preços orçados tolerado, conforme item 5.5.3.1 do edital (peça 5, p. 41). 19. Sobre esse ponto, avalio que a jurisprudência do TCU é firme no sentido de que o sobrepreço deve ser aferido a partir dos preços efetivamente praticados no mercado ou com base em sistemas referenciais de preço, à época. Pela sua pertinência, permito-me transcrever trecho da análise dos precedentes realizado pelo auditor da Serur (peça 144):6.10. O precedente citado (Acórdão 910/2014 - TCU - Plenário) estabelece que para análise de superfaturamento, nos contratos firmados sob o regime de empreitada por preço global, é incabível comparar os preços ofertados com os custos efetivamente incorridos pela contratada. Para concluir pela ocorrência de dano ao erário, é essencial examinar o preço global do contrato em comparação com valores de mercado. Nesse sentido, ainda, pode ser citado o Acórdão 3295/2015 - TCU - Plenário, também mencionado pelo recorrente.6.11. Outros precedentes desta Corte afirmam, ainda, que o sobrepreço deve ser aferido a partir dos preços de mercado ou com base em sistemas referenciais de preço. O fato de os valores adjudicados encontrarem-se superiores aos valores orçados não serve para evidenciar que aqueles estão acima dos preços de mercado. Essa constatação deve estar baseada em informações sobre os preços efetivamente praticados no mercado à época (Acórdão 1549/2017 - TCU - Plenário).6.12. Em outro julgado, decidiu o TCU que "Os preços obtidos pela Administração na fase interna da licitação, em coletas destinadas apenas a formar o preço de referência dos bens e serviços a serem licitados, não vinculam as propostas que eventualmente os fornecedores venham a apresentar no certame. Logo, esses preços não se mostram hábeis a compor o referencial utilizado na quantificação de aparente superfaturamento de preços. A comparação para esse fim há de considerar os preços efetivamente praticados pelo mercado fornecedor em situação semelhante." (Acórdão 2149/2014 - TCU - 1ª Câmara).6.13. Dessa forma, entende esta Corte de Contas que a simples divergência entre os valores orçados e o resultado da licitação não serve para evidenciar a ocorrência de sobrepreço, sendo necessário, para tanto, que a constatação esteja baseada em informações sobre os preços de mercado vigentes à época do certame (v.g Acórdãos 2917/2018-TCU-Plenário e 5101/2014-TCU-1ª Câmara) 20. Conforme bem pontuou o MPTCU (peça 147), não há nos autos qualquer indicação que permita identificar a procedência dos preços da planilha de preços da prefeitura, não havendo, portanto, meios de avaliar se os valores relacionados retratavam o cenário praticado pelo mercado no momento da contratação.21. Pelo contrário, já por ocasião da prolação do Acórdão 5505/2010-2ª Câmara foram identificadas inconsistências no orçamento de referência da licitação que suscitam questionamentos sobre a confiabilidade das informações nele registradas, conforme trecho do voto condutor reproduzido abaixo:[...]24. Dessa forma, avalio que, dadas as diversas fragilidades explicitadas nestes autos, o orçamento da prefeitura não se mostra hábil a ser tomado como referencial de preços e, consequentemente, para evidenciar a ocorrência de sobrepreço no contrato.  [...]27. Conforme se depreende das informações trazidas na peça recursal, face às dificuldades enfrentadas nas diversas tentativas junto a diferentes fontes possíveis de dados, resta evidenciada a inviabilidade prática de validar a planilha orçamentária do edital, cujos vícios foram amplamente analisados nos itens anteriores e nos pareceres nos autos, ou mesmo de indicar os preços efetivamente praticados no mercado, mediante indicação de referenciais oficiais. 28. De fato, decorridos mais de 26 anos desde os fatos, associados ao longínquo ano de 1993, período de forte instabilidade econômica e de hiperinflação, em que há grande oscilação de preços em curto espaço de tempo, resta configurado o prejuízo à defesa.29. Analisando conjuntamente essas conclusões, quais sejam a inaplicabilidade do orçamento do edital como referencial de preços para apurar eventual sobrepreço no contrato, face à não aderência aos precedentes jurisprudenciais e às inconsistências e vícios de sua constituição, aliada à inviabilidade de se produzir contraprovas para aferir a adequação dos preços contratados, tem-se por caracterizada a iliquidez das contas associadas. [...]33. Dessa forma, em anuência à proposta da Serur (peça 146), acolhida pelo MPTCU (peça 147), posiciono-me por dar provimento ao recurso, para considerar iliquidáveis as contas dos responsáveis associados à irregularidade apontada no item 9.3 do acórdão recorrido, e determinar seu trancamento. Acórdão:9.1. conhecer do recurso de revisão e, no mérito, dar-lhe provimento, no sentido de:9.1.1. considerar iliquidáveis as contas da empresa [recorrente];[...]9.1.3. excluir o item 9.3 do acórdão recorrido, tornando insubsistente a condenação por superfaturamento imputada à empresa [recorrente], aproveitando os efeitos do provimento do recurso aos demais responsáveis, [responsáveis 2, 3 e 4];9.1.4. excluir a multa aplicada pelo item 9.4 do acórdão recorrido (Acórdão 5.505/2010-2ª Câmara) à empresa [recorrente] e também aquelas aplicadas aos [responsáveis  2, 3 e 4], por aproveitamento dos efeitos do recurso;