Acórdão 2549/2017
Voto:IEm exame, consulta formulada pelo Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Dyogo Henrique de Oliveira, acerca da possibilidade de (i) abertura de créditos adicionais ou (ii) ampliação e remanejamento de limites de movimentação e empenho no âmbito do Poder Executivo Federal durante a tramitação de projeto de lei propondo a alteração da meta de resultado primário fixado para o presente exercício.2. De início, deve ser conhecida a consulta, eis que atendidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 1º, inciso XVII, e § 2º da Lei 8443/1992, c/c o art. 264, inciso VI, e §§ 1º, 2º e 3º do Regimento Interno do TCU.3. A Secretaria de Orçamento Federal (SOF) do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) considerou que, durante a tramitação e aprovação do Projeto de Lei (PLN) ao Congresso Nacional 17/2017, ficam suspensas as publicações de créditos adicionais por atos do Poder Executivo e de portarias de remanejamento e aumento de limites de movimentação e empenho (peça 1, p. 1).4. A Consultoria Jurídica do MP, instada a se manifestar, elaborou o Parecer Jurídico 1104/2017/GCG/CGJOE/CONJUR-MP/AGU, de 23/8/2017 (peça 1, p. 2-7), e opinou pela possibilidade jurídica tanto (i) da abertura de créditos suplementares quanto (ii) do remanejamento e ampliação dos limites de movimentação e empenho no âmbito do Poder Executivo federal desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário efetivamente em vigor, independentemente da existência de proposição legislativa dispondo sobre a alteração de meta.5. A Semag analisou a questão sob a égide do arcabouço normativo orçamentário referente ao exercício de 2017, concluindo no sentido de que a meta fiscal vigente é o marco referencial a ser considerado para fins de abertura de créditos suplementares por ato próprio do Poder Executivo e de alterações nos limites programados de empenho e pagamento dos órgãos daquele Poder.6. Passo a apresentar algumas considerações sobre a matéria.II7. A Lei 4.320/1964 prescreve, em seu 2º, que a Lei Orçamentária Anual (LOA) deve conter todas as receitas e despesas do exercício financeiro, porém, consoante disposto no art. 40 daquela lei, prevê créditos adicionais, que são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na LOA. Ainda, a referida lei, nos termos do art. 41, classifica esses créditos em três categorias: (i) suplementares, os destinados a reforço de dotação orçamentária; (ii) especiais, os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica; e (iii) extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.8. A abertura de créditos suplementares e especiais, consoante o art. 167, inciso V, da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), deve ser precedida de autorização legislativa e indicação dos recursos correspondentes e, de acordo com o art. 42 da Lei 4.320/1964, serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Ainda, conforme prevê o art. 43, § 1º da Lei 4.320/1964:Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa.§ 1º Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior;II - os provenientes de excesso de arrecadação;III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realiza-las.9. A abertura de crédito extraordinário também é admitida pela CF/1988 (art. 167, § 3º), mas somente para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62 da constituição.10. Em vista desses conceitos constitucionais e legais que regem a matéria, no caso de despesas não previstas na LOA, cumpre ao Governo Federal, caso decida realizá-las, solicitar ao Congresso Nacional créditos adicionais, nos termos do Acórdão 1.497/2016-TCU-Plenário, na medida em que são utilizados para incremento de valores em rubricas já presentes na LOA original.11. Esta Corte de Contas também estabeleceu entendimento sobre a possibilidade de abertura desse tipo de crédito adicional por meio de medidas provisórias, nos termos do Acórdão 2.184/2017-TCU-Plenário, no sentido de que a abertura se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações estabelecidas pelo art. 167, § 3º da CF/1988. E, no caso de não se enquadrar nas situações previstas no referido dispositivo constitucional, devem ser buscadas outras alternativas de remanejamento orçamentário, observados os preceitos constitucionais e legais aplicáveis.12. A Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), por sua vez, prescreve, em seu art. 4º, que a LDO estabelecerá metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Nesse sentido, a Lei 13.408, de 26/12/2016 (LDO 2017), fixou como meta de resultado primário para o exercício de 2017 déficit no valor de R$ 139 bilhões, alterado para um déficit de R$ 159 bilhões, nos termos da Lei 13.480, de 13/9/2017, resultante do Projeto de Lei PLN 17/2017.13. A Lei 13.414/2017 (LOA 2017) autorizou a abertura de créditos suplementares nos termos do art. 4º, in verbis:Art. 4º Fica autorizada a abertura de créditos suplementares para o aumento de dotações autorizadas por esta Lei, desde que compatíveis com a obtenção da meta de resultado primário fixada na lei de diretrizes orçamentárias e com os limites de despesas primárias, e que sejam observados o disposto no parágrafo único do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal e as seguintes condições:§ 1º Considera-se compatível com a obtenção da meta de resultado primário fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias a abertura de créditos suplementares relativos a despesas primárias cujo aumento tenha sido previsto no relatório de avaliação de receitas e despesas primárias elaborado em cumprimento ao art. 9º da LRF e à Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2017, observado o detalhamento dos itens do Quadro 9 - Demonstrativo dos Resultados Primário e Nominal do Governo Central, integrante desta Lei.14. Ressalto, ademais, que a abertura de créditos suplementares para o atendimento de despesas primárias à conta de fontes financeiras exige o cancelamento de despesas primárias em valor correspondente, consoante disposto no art. 4º, § 3º da LOA 2017. Ainda, é vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites individualizados dos Poderes e órgãos dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, nos termos do art. 107, § 5º, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) inserido por força da Emenda Constitucional 95/2016, que instituiu o Novo Regime Fiscal no âmbito da União.15. Portanto, em consonância com a legislação vigente, ainda que eventual projeto de lei de alteração da meta tenha sido enviado ao Congresso Nacional, a abertura de créditos suplementares e, nos termos dos Acórdãos 2.461/2015-TCU-Plenário e 3.324/2015-TCU-Plenário, o contingenciamento orçamentário deve respeitar a obtenção da meta de resultado primário fixado na LDO 2017.III16. A LRF prevê, nos termos do art. 9º, a hipótese de limitação de empenho e movimentação financeira dos Poderes e do Ministério Público, segundo os critérios fixados na LDO 2017, com o objetivo de garantir o alcance das metas de resultado primário ou nominal, excluindo dessa limitação as despesas constitucionais e legais do ente, inclusive as dotações destinadas ao pagamento do serviço da dívida, bem como as despesas ressalvadas pela LDO 2017.17. Com a publicação da Lei 13.414/2017 (LOA 2017), o Poder Executivo editou o Decreto 8.961, de 16/1/2017, que dispôs sobre a programação orçamentária e financeira e estabeleceu o cronograma mensal de desembolso para o exercício de 2017. Além disso, delegou competência aos ministros do Planejamento e da Fazenda para ampliar, remanejar e detalhar os valores de movimentação financeira e empenho dos órgãos e unidades orçamentárias do Poder Executivo (art. 7º, incisos I, II e III).18. O cronograma mensal de desembolso do Poder Executivo para o ano de 2017, em cumprimento ao art. 9º da LRF c/c os arts. 57 e 58 da LDO 2017, tem sido alterado bimestralmente, conforme informações contidas nos relatórios de avaliação de receitas e despesas primárias elaborados conjuntamente pela Secretaria do Tesouro Nacional e Secretaria do Orçamento Federal. Essas atualizações dos limites de movimentação financeira e empenho visam ao alcance da meta de resultado primário vigente.19. Nesse escopo, consoante ressaltado pela Semag, as ampliações e os remanejamentos de limites de movimentação financeira e empenho no âmbito do Poder Executivo devem ter efeito neutro do ponto de vista da obtenção do resultado primário, pois tais ajustes visam tão somente suprir demandas de ministérios para pagamento de restos a pagar ou para satisfação de compromissos urgentes e relevantes.20. Neste ponto, destaco o Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, por meio do qual este Tribunal firmou entendimento no sentido de que, na condução da programação orçamentária e financeira, deve-se considerar a meta fiscal vigente, ou seja, aquela fixada na LDO.21. Portanto, em consonância com a legislação vigente e com o entendimento firmado nos termos do Acórdão 2.461/2015-TCU-Plenário, ainda que eventual projeto de lei de alteração da meta tenha sido enviado ao Congresso Nacional, a ampliação e o remanejamento de limites de movimentação e empenho no âmbito do Poder Executivo deve respeitar a obtenção da meta de resultado primário fixado na LDO 2017.Acórdão:9.1. conhecer da consulta e responder ao consulente que, não obstante eventual projeto de lei de alteração da meta de resultado primário tenha sido enviado ao Congresso Nacional:9.1.1. a abertura de créditos suplementares com base em autorização contida na Lei Orçamentária Anual da União deve ser compatível com a obtenção da meta de resultado primário fixada na respectiva Lei de Diretrizes Orçamentárias vigente e atender aos demais limites e condições estabelecidos;9.1.2. as ampliações e os remanejamentos de limites de movimentação financeira e empenho no âmbito do Poder Executivo Federal podem ser realizadas, desde que sejam respeitados os respectivos limites globais daquele Poder, os quais devem ser definidos com base na meta fiscal vigente e em montantes adequados ao atingimento dessa meta;