Acórdão 2747/2014
Voto:2. Quanto ao mérito, extrai-se dos autos que o recorrente, em 1º de dezembro de 2004, formulou requerimento de averbação de tempo de serviço prestado nas Forças Armadas (Aeronáutica), correspondente a 14 anos, 11 meses e 24 dias prestados sob a égide da Lei nº 6.880/1980 (Estatuto dos Militares).3. O pedido formulado foi deferido por meio de despacho datado de 6 de janeiro de 2005, publicado no BTCU nº 1, de 17 de janeiro de 2005, tendo sido autorizada a averbação pretendida, bem como a concessão de anuênios, no percentual de 13%, a partir de 8 de setembro de 2004, data do ingresso do servidor no quadro de pessoal desta Corte de Contas.4. Por meio do Acórdão nº 2.473/2009-TCU-Plenário, proferido na sessão de 21 de outubro de 2009, esta Corte de Contas, apreciando recurso interposto por outro servidor oriundo das Forças Armadas, versando sobre o aproveitamento do tempo de serviço militar para fins de concessão de anuênios no regime instituído pela Lei nº 8.112/1990, expediu a seguinte determinação:"9.3. determinar à Segedam que, de ofício, efetue a revisão das concessões de anuênios decorrentes da averbação do tempo de serviço prestado às Forças Armadas, relativamente a outros servidores deste Tribunal que se encontrarem em situação similar, com fulcro no art. 100 da Lei n.º 8.112/1990, devendo para tanto atentar que os servidores fazem jus à contagem do tempo de serviço prestado às Forças Armadas, para fins de percepção do adicional previsto no art. 67 da Lei n.º 8.112/1990, até a data de 8/3/1999, marco temporal estabelecido para a concessão de anuênios sob o regime estatutário;" (grifou-se) 5. Em cumprimento à referida determinação, por meio de despacho publicado no BTCU nº 45, de 23 de novembro de 2009, o servidor recorrente teve seus anuênios reduzidos de 13% para 9%.6. Sobreveio, no entanto, o Acórdão nº 2.910/2010-TCU-Plenário, proferido na sessão de 3 de novembro de 2010, o qual deu parcial provimento ao recurso interposto contra o Acórdão nº 2.473/2009-TCU-Plenário, nos seguintes termos: [...]7. Diante da nova determinação oriunda do Plenário desta Corte de Contas, a Secretaria-Geral de Administração declarou nulo o despacho datado de 12/11/2009, que alterou o percentual do adicional por tempo de serviço de 13% para 9% (in BTCU nº 18, de 16/05/2011), oportunizou ao interessado a possibilidade de apresentar defesa, o que foi feito às fls. 35/38 dos autos, e posteriormente, decidindo a matéria, determinou que o interessado voltasse a perceber o adicional por tempo de serviço na proporção de 9%, a partir de 8/9/2004, com efeitos financeiros a partir de 6/7/2011, dispensando-se a reposição dos valores indevidamente percebidos de boa-fé até a referida data (in BTCU nº 41, de 24/10/2011).8. Contra esta última decisão foram interpostos sucessivos recursos pelo interessado, encontrando-se o último ora pendente de julgamento por parte deste Plenário, interposto que foi contra despacho do Presidente desta Corte de Contas.9. Em síntese, pretende o recorrente que seja reconhecida a decadência administrativa prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 em relação ao ato administrativo que lhe reconheceu o direito aos anuênios no percentual de 13%.10. Para tanto, sustenta três teses que podem ser assim resumidas: (i) o termo inicial do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999 deve ser o dia 8/9/2004, data de sua posse no cargo perante o TCU e data na qual já contava com o direito à percepção do adicional por tempo de serviço e que foi utilizada como parâmetro para pagamentos retroativos da referida vantagem. Em assim sendo, o Acórdão nº 2.473/2009-Plenário, o qual foi considerado como medida de autoridade administrativa apta a interromper o prazo decadencial, teria sido proferido há mais de cinco anos, incidindo, no caso, a decadência administrativa; (ii) o Acórdão nº 2.473/2009-TCU-Plenário não pode ser considerado como medida de autoridade administrativa com vistas à interrupção do prazo decadencial prevista no § 2º do art. 54 da Lei nº 9.784/1999. Segundo o recorrente, "não há que se confundir ato de autoridade administrativa com Acórdão emanado do Plenário, eis que efetivamente, como já dito, o ato administrativo que repercutiu de forma efetiva no patrimônio do ora recorrente foi o ato da Secretaria Geral da Administração - Segedam". E como o ato da Segedam foi declarado nulo pelo item 9.3 do Acórdão nº 2.910/2010-TCU-Plenário, seria forçoso reconhecer, assim, o escoamento do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/1999; e (iii) o subitem 9.3 do Acórdão nº 2.473/2009-Plenário constitui-se em manifestação nula, porquanto padece do vício insanável da ausência de ampla defesa e do contraditório, reconhecida, inclusive, no Acórdão nº 2.910/2010-TCU-Plenário. "Dessa maneira, nulo o subitem 9.3 do Acórdão n. 2.473/2009, indicado, equivocadamente, pela Conjur como sendo ato de autoridade administrativa apto a interromper a decadência, não possuiria tal manifestação o condão de obstar a decadência, porquanto, como é óbvio, quando a Lei nº 9.784/1999 se refere a ato de autoridade, há que ser este válido".11. A despeito do empenho do recorrente em sustentar, no caso concreto, a ocorrência da decadência administrativa de que cuida o artigo 54 da Lei nº 9.784/1999, entendo que o melhor direito não dá suporte a qualquer uma das teses apresentadas pelo interessado.[...]36. Delineados os principais aspectos relacionados à aplicação do artigo 54 da Lei nº 9.784/1999, passa-se, agora, ao enfrentamento das teses suscitadas pelo recorrente.37. A primeira delas diz respeito ao termo inicial para a contagem do prazo decadencial. Segundo o recorrente, como o ato administrativo reconheceu determinado direito de forma retroativa, o termo inicial deveria ser contado a partir da data em que o direito reconhecido teria produzido os seus efeitos e, não, da data que o ato administrativo foi praticado.38. Tal entendimento, no entanto, a meu ver, vai de encontro à própria natureza jurídica do instituto da decadência administrativa. Senão vejamos.39. A decadência administrativa, como se viu, é um instituto jurídico que visa impor limites ao poder de autotutela da Administração Pública, antes exercido de maneira ilimitada, na forma do art. 114 da Lei n° 8.112/1990: "A administração deverá rever seus atos, a qualquer tempo, quando eivados de ilegalidade". Tem como objetivo punir a inércia da Administração em exercer o seu dever constitucional e legal de anular os atos administrativos praticados em desconformidade com a lei, valendo anotar, nesse sentido, o disposto no art. 53 da Lei nº 9.784/1999:"Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos."40. Em assim sendo, o termo inicial da decadência administrativa não pode ser outro senão o da data em que o ato foi praticado, consoante resulta do próprio caput do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, in verbis: "o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé".41. É que como se trata de medida relacionada à impugnação da validade do ato eivado de ilegalidade, a inércia da Administração Pública só pode ser contada a partir do momento que o ato administrativo ingressou na ordem jurídica, não se confundindo a invalidação do ato viciado com os efeitos por ele produzidos. É dizer, o objeto da decadência administrativa é o ato (praticado) em si e não os efeitos por ele produzidos, os quais podem sofrer tratamento jurídico diferenciado, como, por exemplo, a dispensa do ressarcimento dos valores percebidos de boa-fé, mesmo quando declarada a invalidade de ato administrativo que reconheceu o direito a determinada vantagem.42. Não há que se confundir, assim, os planos da validade e da eficácia, como pretende o recorrente, pois, ainda que se considere meramente declaratório o ato administrativo que determinou a averbação do tempo de serviço prestado na esfera militar e a concessão dos anuênios daí decorrentes, não há dúvida de que o interessado só passou a fazer jus à vantagem a partir da averbação procedida pela Administração Pública que se deu por meio da interpretação da lei concretizada no ato administrativo praticado, a qual, posteriormente, se considerou equivocada.43. Posto isso, entendo que não há qualquer reparo a ser feito na análise empreendida pela Consultoria Jurídica, no sentido de que:"12. Sem sombra de dúvidas, o ato administrativo praticado que gerou os efeitos favoráveis ao recorrente e que, posteriormente, foi revisto pela Administração, foi o despacho publicado no BTCU no dia 17.1.2005, que averbou o tempo de serviço do servidor [omissis], ensejando o pagamento de anuênios. Pouco importa que esse ato tenha gerado efeitos pretéritos: foi esse o ato irregular prolatado pela Administração e que foi revisto posteriormente, em virtude de ilegalidade.13. No entanto, nota-se que a vantagem deferida ao servidor - anuênios - possui efeitos patrimoniais contínuos, não se tratando de pagamento isolado. Desse modo, aplica-se, em verdade, o §1º da Lei n. 9.784/1999, in verbis:Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento. (...) "14. Segundo informações constantes no processo (fl. 15), o servidor teve seu adicional de tempo de serviço majorado no mês de fevereiro/2005. Logo, é essa a data a ser considerada como início do prazo para a Administração rever seu ato. E novamente, pouco importa que o servidor tenha recebido valores referentes a exercícios anteriores: foi em fevereiro de 2005 que percebeu o primeiro pagamento decorrente do ato que concedeu irregularmente parte dos anuênios." (grifou-se).Acórdão:9.1. conhecer o presente recurso administrativo e, no mérito, negar-lhe provimento;