Acórdão 1733/2025
Voto:Trata-se de representação formulada pela empresa [representante], na qual narra possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 90.056/2024, sob a responsabilidade do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e no Pregão Eletrônico 90.003/2024, sob a responsabilidade do Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (Conter), cujos objetos são a prestação de serviços de agenciamento de viagens, compreendendo emissão, remarcação/alteração, cancelamento e reembolso de bilhetes de passagens aéreas nacionais e internacionais e serviços correlatos.2. Essencialmente é discutida a aplicação do critério de desempate previsto no art. 60, § 1º, inciso I, da Lei 14.133/2021 a órgãos e entidades da Administração Pública Federal, o que, no entender da representante, favorece indevidamente empresas estabelecidas no Distrito Federal. Narra o representante que o Portal de Compras do Governo Federal estaria parametrizado para aplicar automaticamente o critério de desempate por territorialidade, afetando indevidamente os processos licitatórios de entidades vinculadas à Administração Pública Federal, como é o caso do INSS e do Conter.[...]4. Por se tratar de um indício de irregularidade que envolve o Portal de Compras do Governo Federal, autorizei a oitiva da Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (Seges/MGI).5. Para a unidade jurisdicionada, em que pese o art. 60, § 1º, inciso I, da Lei 14.133/2021 não faça menção a órgãos e entidades da Administração Pública Federal, o critério de desempate também seria aplicável às licitações realizadas por essas instituições, tendo em vista o princípio do desenvolvimento nacional sustentável com ênfase no desenvolvimento local. Acrescentou que, na época da publicação da Instrução Normativa 73/2022 e do desenvolvimento do sistema Compras.gov.br, como alguns dos critérios de desempate previstos no art. 60 da Lei 14.133/2021 careciam de regulamentação, foi conferida interpretação ampla ao dispositivo.[...]8. Apenas para contextualizar, os estudos técnicos preliminares de ambos os certames são semelhantes e são compostos basicamente por três itens: i) serviço de emissão de passagens aéreas (nacionais e internacionais); ii) serviço de alteração e de cancelamento de bilhetes de passagem; e iii) reembolso dos custos dos bilhetes e do seguro-viagem (valor da passagem aérea propriamente dita). Consta dos editais que esse terceiro item faz parte da estimativa de custos, mas não é objeto de oferta. Ou seja, a disputa (menor preço) acontece em relação aos serviços efetivamente prestados pela contratada com a emissão, alteração e cancelamento dos bilhetes.9. Em ambos os certames, muitas empresas apresentaram o mesmo preço para os serviços de emissão, alteração e cancelamento de bilhetes (R$ 0,0001) - valor este correspondente ao lance mínimo admitido no sistema comprasnet.gov. No Pregão Eletrônico 90.003/2024, mais de quarenta empresas ficaram empatadas.10. O art. 60 da Lei 14.133/2021 trouxe os critérios de desempate, in verbis:"Art. 60. Em caso de empate entre duas ou mais propostas, serão utilizados os seguintes critérios de desempate, nesta ordem:I - disputa final, hipótese em que os licitantes empatados poderão apresentar nova proposta em ato contínuo à classificação;II - avaliação do desempenho contratual prévio dos licitantes, para a qual deverão preferencialmente ser utilizados registros cadastrais para efeito de atesto de cumprimento de obrigações previstos nesta Lei;III - desenvolvimento pelo licitante de ações de equidade entre homens e mulheres no ambiente de trabalho, conforme regulamento;IV - desenvolvimento pelo licitante de programa de integridade, conforme orientações dos órgãos de controle.§ 1º Em igualdade de condições, se não houver desempate, será assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços produzidos ou prestados por:I - empresas estabelecidas no território do Estado ou do Distrito Federal do órgão ou entidade da Administração Pública estadual ou distrital licitante ou, no caso de licitação realizada por órgão ou entidade de Município, no território do Estado em que este se localize;II - empresas brasileiras;III - empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País;IV - empresas que comprovem a prática de mitigação, nos termos da Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009.§ 2º As regras previstas no caput deste artigo não prejudicarão a aplicação do disposto no art. 44 da Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006."11. Pelo que consta dos autos, persistiu o empate após a aplicação do art. 60, caput, da Lei 14.133/2021 - e aqui lembro que parte dos incisos depende de regulamentação até os dias atuais. Antes da realização do sorteio previsto na Instrução Normativa 79, de 12 de setembro de 2024, o Portal de Compras do Governo Federal estava - e ainda está - programado para selecionar apenas empresas estabelecidas no estado do órgão ou da entidade contratante, ainda que federal.12. A contratação pública no Brasil vive um constante dilema entre a rigorosa observância das normas e a legítima aspiração por promover o desenvolvimento socioeconômico. Nesse cenário, a convivência harmônica entre o princípio da legalidade e a busca pelo desenvolvimento local é não apenas desejável, mas essencial para que as licitações se tornem instrumentos eficazes de política pública. Longe de serem conceitos antagônicos, esses princípios podem e devem complementar-se, guiando a administração pública para decisões que, além de corretas, sejam socialmente benéficas.13. O princípio da legalidade é o pilar fundamental do direito administrativo brasileiro. Ele garante que a atuação da administração pública esteja adstrita ao que a lei expressamente permite ou determina, assegurando a segurança jurídica, a transparência e, sobretudo, a isonomia entre os licitantes. Não há espaço para interpretações que, sob o pretexto de buscar um fim maior, desconsiderem os limites impostos pelo texto legal. A lei é a baliza, e dela não se pode desviar.14. Por outro lado, a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, com ênfase no desenvolvimento local, é um objetivo claro e inegável da Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021). A licitação, nesse contexto, transcende a mera aquisição de bens e serviços, configurando-se como uma ferramenta estratégica para estimular a economia regional, gerar empregos, fortalecer cadeias produtivas e impulsionar o empreendedorismo local. Quando a lei permite mecanismos como o critério de desempate para empresas sediadas na localidade da licitação, ela o faz com o propósito de incentivar esses benefícios.15. O ponto de equilíbrio, e onde reside a harmonização desses princípios, está na interpretação teleológica e sistemática da lei, porém com estrita observância de seus limites expressos. A legislação deve prever mecanismos que favoreçam o desenvolvimento local, seja por meio de preferências ou outros incentivos, mas sempre de forma clara e específica. A clareza da norma é crucial para evitar distorções e garantir que os benefícios sociais e econômicos almejados sejam alcançados sem comprometer a segurança jurídica e a igualdade de oportunidades.16. Ainda que a intenção de promover o desenvolvimento local seja louvável e alinhada aos objetivos da nova Lei de Licitações e Contratos, a aplicação do art. 60, § 1º, inciso I, da Lei 14.133/2021 pela Administração Pública Federal se depara com uma barreira intransponível: a ausência de previsão legal expressa. O dispositivo é taxativo ao delimitar a preferência para empresas locais às licitações realizadas por órgãos ou entidades da Administração Pública estadual, distrital ou, no caso de municípios, localizadas no território do estado correspondente.17. Essa foi, inclusive, a razão determinante para o INSS revogar o Pregão Eletrônico 90.056/2024. Transcrevo trecho da mensagem do pregoeiro do INSS:"Senhores licitantes, o artigo 60 da nova lei de licitações (Lei nº 14.133/21) deverá ser invocado no certame nos casos em que houver empate entre licitantes. Contudo, por enquanto, apenas o inciso I poderá ser utilizado (inclusive automaticamente pelo sistema), haja vista as lacunas regulamentares e interpretativas ainda vigentes nos demais incisos, já que o referido artigo trata-se de norma de eficácia limitada.Portanto, caberia ao sistema utilizar apenas o primeiro inciso, inviabilizando-se a aplicação da sequência dos demais, por falta de condições objetivas necessárias para a garantia da sua aplicação plena.Já em relação ao art. 60, § 1º, inciso I da Lei nº 14.133/2021, diferentemente da forma como foi conduzida pelo sistema, é importante destacar que a Administração Pública Federal não pode invocar o princípio da territorialidade, uma vez que tal dispositivo se aplica exclusivamente a órgãos ou entidades da Administração Pública estadual, distrital ou municipal.Como o sorteio é realizado automaticamente pelo sistema Compras Net, ele acabou priorizando empresas localizadas no DF, local do órgão licitante, sem considerar as situações em que essa prerrogativa não é aplicável.Diante do exposto, e em razão de um erro sistêmico que resultou na aplicação inadequada do art. 60, § 1º, inciso I da Lei 14.133/2021, informamos que esta licitação será revogada e, posteriormente republicada com os ajustes necessários, a fim de assegurar a total transparência e regularidade do processo."18. Com as devidas vênias à Seges/MGI, a ausência de menção à esfera federal no texto legal não configura uma lacuna a ser preenchida por interpretação extensiva ou analógica. Pelo contrário, representa uma delimitação intencional do legislador. O critério de preferência local, ao ser aplicado por entes subnacionais, está em consonância com as competências e os interesses regionais, visando o fortalecimento de suas economias. A atuação da Administração Pública Federal, por sua natureza, possui abrangência nacional, e a aplicação generalizada de um critério de desempate baseado na localidade, sem previsão legal expressa, poderia comprometer a isonomia entre os licitantes de todo o país e restringir indevidamente a competitividade dos certames federais.19. Assim, conclui-se que, na ausência de expressa previsão legal que autorize a aplicação do critério de desempate do art. 60, § 1º, inciso I, da Lei 14.133/2021 para órgãos e entidades da Administração Pública Federal, a sua utilização é incompatível com o princípio da legalidade estrita. Embora a promoção do desenvolvimento local seja um objetivo relevante e desejável, ele não pode se sobrepor aos mandamentos claros da lei. A harmonia entre a legalidade e o desenvolvimento local reside, portanto, na capacidade de buscar este último dentro das fronteiras estabelecidas pela primeira.20. Forte nessas razões, entendo que o Tribunal deva determinar à Seges/MGI que ajuste o Portal de Compras do Governo Federal, de modo a não aplicar o disposto no art. 60, § 1º, I, da Lei 14.133/2021 em certames licitatórios realizados por órgãos ou entidades federais.21. Passando aos casos concretos, o Pregão Eletrônico 90.056/2024 foi revogado. Já o certame conduzido pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia resultou na celebração do Contrato 4/2025, com valor global estimado em R$ 1.038.504,96. Esse montante refere-se integralmente à estimativa de reembolso das despesas incorridas pela contratada na aquisição de voos domésticos.22. Novamente, diante da ausência de indícios de dano ao Erário, não me parece proporcional sustar o contrato firmado pelo Conter. Isso porque o ponto central do processo diz respeito à aplicação automática do critério de preferência local em licitações federais.Acórdão:9.2. determinar à Secretaria de Gestão e Inovação do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (Seges/MGI), com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, que, no prazo de 180 dias, adote providências para ajustar o Portal de Compras do Governo Federal, de modo a não aplicar o disposto no art. 60, § 1º, I, da Lei 14.133/2021 em certames licitatórios realizados por órgãos ou entidades federais, para adequação ao próprio comando legal e à jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.047/2025-Plenário, Ministro-Relator Aroldo Cedraz, 779/2025-Plenário, Ministro-Relator Marcos Bemquerer, e 723/2024-Plenário, Ministro-Relator Vital do Rêgo, informando, no mesmo prazo, as medidas adotadas;