Acórdão 3443/2012
Voto:15. O Secretário-Substituto da [unidade técnica do TCU] discordou pontualmente das conclusões acerca do sobrepreço apontado (como visto, inferior a 2% do valor avençado). Defende, ao contrário do relatório instrutivo, que os sobrepreços unitários não sejam compensados com os subpreços de outros encargos contratuais. De modo objetivo, não se faria a avaliação global do empreendimento, mas tão somente exames unitários de preço.16. Isso porque, segundo o dirigente, não obstante ser essa a prática jurisprudencial desta Corte, a metodologia diverge do decidido pelo Tribunal no Acórdão 2.319/2009, o qual decidiu, após a instituição de grupo de trabalho, adotar o "Método da Limitação dos Preços Unitário" como padrão para quantificação de sobrepreços por esta Corte. Nas palavras do despacho à peça 32, in verbis:"6. Observa-se, entretanto, que, embora também seja razoável, esse critério diverge do adotado pelo Acórdão 2.319/2009 TCU Plenário, que orientou as unidades técnicas a adotarem o denominado Método da Limitação dos Preços Unitários Ajustado como método padrão para a quantificação de sobrepreço no âmbito desta Corte de Contas.7. Em suma, a presente discussão refere-se à metodologia adequada para o cálculo de sobrepreço.8. O Acórdão 2.319/2009 TCU Plenário apreciou estudo produzido pelo Grupo de Trabalho constituído pela Ordem de Serviço n. 03/2006 da Segecex, que teve por objetivo apresentar metodologia a ser empregada na apuração de sobrepreço nas auditorias de obras públicas realizadas pelo TCU.9. Naquela ocasião, ao ponderar vantagens e desvantagens, o Grupo de Trabalho concluiu pela adoção do Método da Limitação dos Preços Unitários Ajustados (MLPUA) como método de adoção preferencial no âmbito do Tribunal, especialmente pelo seu forte embasamento jurídico, simplicidade de aplicação e de compreensão pelos Analistas do Tribunal e pelos auditados, bem como pela facilidade de implantação nos contratos em curso e nos a firmar pela Administração Pública.10. Em essência, tal método caracteriza-se por considerar como débito qualquer pagamento de serviço com sobrepreço unitário, independentemente de o preço global do orçamento estar compatível com os parâmetros de mercado. Em outras palavras, o Método de Limitação dos Preços Unitários Ajustados parte da premissa de que o preço unitário de nenhum serviço, contratado originalmente ou posteriormente acrescido, pode ser injustificadamente superior ao paradigma de mercado, não se admitindo nenhum tipo de compensação entre sobrepreços e subpreços unitários.11. Tendo em mente essa premissa e analisando a Tabela 2, observo que a metodologia adotada pela equipe não seguiu aquela orientação padronizadora. Com isso, de fato, a apuração do sobrepreço resultou num valor relativamente baixo de sobrepreço que, no caso concreto, não poderia ser considerado materialmente relevante em face do valor global do contrato tendo em vista a própria representatividade da amostra.12. A Tabela abaixo apresenta um novo cálculo de sobrepreço desconsiderando a compensação de sobrepreços unitários com eventuais descontos unitários (em conformidade com o Acórdão Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 49305773. 2.319/2009 TCU Plenário).[...]13. A partir da tabela acima é possível concluir, ao contrário da equipe técnica, pela ocorrência de sobrepreço no Contrato [...] no valor de R$ 165.001,34, que representa 11% do14. Diante disso, em adição à proposta constante do relatório precedente, propõe-se que, na resposta à oitiva, a Infraero e a [contratada] também se pronunciem acerca da irregularidade de sobrepreço no contrato, uma vez que a sua apreciação pelo Tribunal poderá acarretar a determinação de repactuação do Contrato."17. Ajuízo que a metodologia sugerida não se deve aplicar imediatamente e automaticamente a todo e qualquer caso concreto. À semelhança do que dispôs o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, em sua declaração de voto no Acórdão 2.731/2012-Plenário, não existe método de sobrepreço universal e padrão. Existe, sim, uma metodologia adequada para cada situação concreta. Como oportunamente registrou, "nenhum método empregado pelo TCU para quantificar superfaturamento de preços se apresenta como 'método geral de quantificação', haja vista que não alcançam todas as possibilidades ou não corrigem todos os defeitos observados relativamente a preço excessivos".18. Na situação ora examinada, a limitação dos preços unitários não me parece justa providência para avaliação de prejuízo ao erário. Em outros casos semelhantes, o Tribunal julgou em sentido distinto. Cito, como exemplo, os Acórdãos Plenários 1923/2011, 2279/2011, 2540/2008,1877/2010, 583/2003, 1922/2011, 2843/2008, 388/2004, 1245/2004 e 2137/2005 e 2635/2007. Existem tantos outros.19. Um orçamento de obra, por conceito, é um estudo que se utiliza das técnicas de Engenharia de Custos para prever o valor de um empreendimento. Com base em pesquisas, estudos médios de produtividade de equipamentos e mão de obra, consumos médios ' ou específicos ' de insumos, dentre outros, tudo aplicado às condições específicas temporais e locais da obra, o orçamentista irá estimar o quanto será gasto para feitura daquele objeto.20. Quanto melhor o projeto e mais particulares forem as condições de contorno estabelecidas para aquele empreendimento em especial, mais próximo o valor estimado será do real; mas é certo que o valor nunca será idêntico. Isso é o verdadeiro significado do Princípio da Aproximação do orçamento (MATTOS, Aldo Dória. Como preparar orçamentos de obras).21. Os consumos de cada serviço, como também as produtividades, serão próximos, mas jamais iguais. Em termos gerais, as incongruências unitárias se compensam de forma genérica, de modo a bem refletir o valor estimado do empreendimento como um todo. Nessa conta e sob esse fundamento, ajuízo que a consideração unitária de sobrepreços possa repercutir, até, ao enriquecimento sem causa da administração - pelo menos no que se refere ao justo preço pago pela obra como um todo.22. Registro que considero cabido, em princípio, a aplicação desse método de sobreavaliação quando constatado ainda em fase editalícia. Afinal, o gestor não pode se afastar do seu dever em balizar os preços unitários de seu certame pelos referenciais da LDO, fazendo valer critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, tal qual prevê o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93.23. Outra possibilidade seria a limitação de preços unitários para serviços novos, incluídos por meio de termos aditivos, não crivados pelo processo licitatório. Nessas situações, tendo em vista que os aditamentos são, na prática, novas pactuações, poder-se-ia considerar os sistemas oficiais como teto de contratação; isso quando não exigido o mesmo desconto auferido após a concorrência.24. Repito, contudo, mais uma vez, que cada situação concreta deve ser apreciada consoante as suas peculiaridades fáticas.Acórdão:9.1. conhecer da representação, com base no art. 132, inciso VI, da Resolução-TCU nº 191/2006;