Acórdão 2926/2010
Voto:Trata-se de levantamento de auditoria destinado a avaliar a legalidade do uso de recursos das fontes relativas às compensações financeiras pela exploração de recursos hídricos e de petróleo ou gás natural, no montante de R$ 20,9 bilhões, para amortização da dívida pública mobiliária federal interna .A Lei 11.803/2008 autorizou o uso do superávit financeiro das fontes de recursos do Tesouro Nacional, havidas em 31/12/2007, para amortização da dívida pública mobiliária federal interna. Ressalvou, entretanto, as "decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados e Municípios" (art. 11).[...]Sustenta a Semag que os recursos da União não poderiam ser utilizados no pagamento de dívida, por estarem vinculados aos ministérios do Meio Ambiente e das Minas e Energia, e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT. Argumenta que o art. 11, parágrafo único, da Lei 11.803/2008 excluiu a possibilidade de uso de recursos constitucionalmente vinculados.Argumenta, também, que a Lei 7.990/1989 veda a aplicação dos recursos da compensação no pagamento de dívida (art. 8º).Assevera, por fim, haver antinomia entre a Lei 11.803/2008, que autorizou o uso do superávit financeiro das fontes de recursos do Tesouro Nacional para amortização da dívida pública mobiliária federal interna, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que impede a mudança de destinação de "recursos legalmente vinculados a finalidade específica", ainda que em exercício diverso em que ocorreu o ingresso (art. 8º, parágrafo único).IINos termos da Constituição, são bens da União, entre outros, os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva, o mar territorial, os potenciais de energia hidráulica e os recursos minerais, incluídos os do subsolo (art. 20, incisos V, VI, VIII e IX).[...]O constituinte decidiu pela repartição da receita patrimonial de exploração de bens da União entre as entidades político-administrativas da República, incluídos alguns órgãos da administração direta do governo central. [...][...]Nesse modelo, cabe à União arrecadar as compensações pela exploração de petróleo, gás natural e recursos hídricos, e distribuir as parcelas pertencentes aos entes subnacionais e a alguns de seus órgãos.Nos termos da Constituição, coube ao legislador infraconstitucional eleger os órgãos da administração direta da União que participam do resultado de tal exploração, assim como estabelecer os percentuais a serem transferidos aos entes político-administrativos e a destinação do produto da arrecadação.As leis 7.990/1989, 8.001/1990 e 9.478/1997 indicam os percentuais da receita a serem repartidos entre os estados, o Distrito Federal, os municípios, os ministérios do Meio Ambiente, de Minas e Energia e da Ciência e Tecnologia, o Comando da Marinha e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico Tecnológico.No caso, as parcelas constitucionalmente destinadas aos entes subnacionais foram a eles entregues. Reputa-se, irregular, apenas, o uso das parcelas devidas aos órgãos da administração direta para pagamento da dívida mobiliária federal interna.[...]A Lei 7.990/1989 [...] veda o uso dos recursos da compensação financeira para o pagamento de dívida [...][...]Nesse cenário, cumpre avaliar se tais recursos poderiam ser utilizados para amortização da dívida pública mobiliária federal interna, com amparo na Lei 11.803/2008, que assim dispõe:"Art. 11. O superávit financeiro das fontes de recursos existentes no Tesouro Nacional em 31 de dezembro de 2007 poderá ser destinado à amortização da Dívida Pública Mobiliária Federal interna.Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional e de repartição de receitas a Estados e Municípios." (Grifei).O primeiro aspecto a avaliar é a existência de vínculo constitucional da quota-parte da União a determinados órgãos e finalidades.A vinculação de receitas consiste em destinar, de forma automática e compulsória, em exceção ao princípio da não afetação, parte da receita pública a órgão, fundo ou despesa, por imposição constitucional ou legal.O legislador constituinte foi enfático em restringir a aplicação dos recursos obtidos a título de compensação financeira pela exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais a alguns órgãos da administração direta. Houvesse a intenção de permitir a livre utilização desses recursos, pelo Governo Federal, não teria utilizado a expressão "órgãos da administração direta da União", mas, apenas "União", como o fez para os entes subnacionais.A vinculação dessa receita a órgãos da administração direta decorre da vontade do constituinte, ainda que ele tenha reservado ao legislador infraconstitucional a identificação de tais órgãos.[...]Presente a vinculação constitucional, não poderiam os recursos da compensação financeira ser utilizados no pagamento da dívida mobiliária.Ainda que não houvesse vinculação constitucional da receita, em favor dos órgãos indicados na legislação ordinária, a Lei 11.803/2008 não teria o condão de afastar a destinação dos recursos e a vedação ao pagamento de dívida, inscritas nas leis 8.001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989, em razão do critério da especialidade.Sobre a prevalência das normas da lei especial sobre as de lei geral, no caso de incompatibilidade, Norberto Bobbio ensina que (Teoria geral do direito. São Paulo : Martins Fontes, 2007, p. 241):"O terceiro critério, chamado precisamente de lex specialis, é aquele com base em que, de duas normas incompatíveis, uma geral e uma especial (ou excepcional), prevalece a segunda: lex specialis derrogat generali. Também nesse caso a razão do critério não é obscura: lei especial é aquela que derroga uma lei mais geral, ou seja, que subtrai a uma norma uma parte de sua matéria para submetê-la a uma regulamentação diversa (contrária ou contraditória). A passagem de uma regra mais extensa (que contenha um certo genus) para uma regra derrogatória menos extensa (que contenha uma species do genus) corresponde a uma exigência fundamental da justiça, entendida com igual tratamento das pessoas que pertençam à mesma categoria." (grifos do original).No caso concreto, especiais são as leis 8.001/1990, 9.478/1997 e 7.990/1989, que regulam a distribuição da compensação financeira e sua aplicação pelos beneficiários: estados, Distrito Federal, municípios e órgãos da administração pública da União.Não pode, ainda, prosperar a interpretação de que a Lei 11.803/2008 teria autorizado o uso da quota-parte de órgãos da administração direta da União no pagamento da dívida mobiliária, porque esse entender contraria o disposto no art. 8º, parágrafo único, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que veda a mudança de destinação de "recursos legalmente vinculados a finalidade específica", ainda que em exercício diverso em que ocorreu o ingresso.A Lei 11.803/2008 não autoriza a utilização dos recursos da compensação financeira de que trata o art. 20, § 1º, da Constituição Federal, na amortização da dívida pública mobiliária federal interna, porque expressamente vedou o uso das "fontes de recursos decorrentes de vinculação constitucional" (art. 11, parágrafo único).Não se aplica, pois, ao caso concreto, a norma permissiva de uso do superávit financeiro no pagamento de dívida, em razão da ressalva contida no parágrafo único do seu art. 11 e porque contrária a dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal e das leis que regulam a aplicação dos recursos da compensação financeira, todas de natureza especial.Assim, não poderia o Decreto de 11/9/2008 haver transferido recursos das fontes "compensações financeiras pela exploração de recursos hídricos" e "compensações financeiras pela exploração de petróleo e gás natural" para amortização da dívida pública mobiliária federal interna.IIIPropõe a Semag determinar que as secretarias do Tesouro Nacional e de Orçamento Federal apresentem plano para recomposição das fontes indevidamente utilizadas na amortização da dívida.Contudo, a origem do problema não se localiza em atos daquelas unidades, mas no Decreto que abriu o orçamento fiscal da União e remanejou recursos da compensação financeira para a rubrica "encargos financeiros da União", com pretenso amparo na Lei 11.803/2008.Não se pode exigir que órgãos administrativos desfaçam ato implementado em cumprimento a Decreto editado pelo Chefe do Poder Executivo.No caso concreto, não pode o Tribunal assinar prazo para o exato cumprimento da lei, porque compete exclusivamente ao Congresso Nacional "sustar atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa" (art. 49, inciso V, da Constituição Federal).Assim, deve o Tribunal limitar-se a noticiar o fato ao Congresso Nacional, para que ele adote as medidas julgadas pertinentes.Acórdão:9.1. encaminhar cópia deste acórdão, assim como do relatório e voto que o fundamentam, ao presidente do Congresso Nacional, para adoção das medidas que julgar pertinentes, ao ministro-chefe da Casa Civil e aos ministros de Estado da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão;