Acórdão 136/2025
Voto:Em exame, monitoramento do cumprimento de determinação proferida nos autos de auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras/2023, no Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com o objetivo de fiscalizar os serviços de manutenção (conservação/recuperação) da BR-364/AC, referentes ao segmento entre o km 274,20 e o km 490,60 e do acesso ao município de Manoel Urbano/AC, abarcados pelos Contratos 667/2021 (lote 4) e 668/2021 (lote 5).2. Diante da identificação de inconformidade na metodologia de obtenção dos preços de referência dos principais insumos da obra, nos orçamentos do edital que antecedeu os ajustes analisados, esta Corte, consoante Acórdão 2178/2023-Plenário (peça 73), deliberou por:"9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), com fundamento no art. 7º, §3º, incisos I e III, da Resolução TCU 315/2020, que, no prazo de 60 (sessenta) dias, apresente ao Tribunal plano de ação, contendo prazos e responsáveis, com as medidas a serem adotadas visando adaptar os seus normativos e procedimentos à Lei 14.133/2021, especialmente aos parâmetros previstos no art. 23, §2º, para definição do valor estimado de contratação, avaliando-se ainda a compatibilidade do art. 8º, parágrafo único, do Decreto 7.983/2013 e a economicidade comparada com os valores da tabela Sicro, acrescidos dos custos dos transportes até o local da obra, quando for o caso."3. Examinadas as informações apresentadas, a AudRodoviaAviação propõe considerar cumprida a determinação e arquivar o presente processo (peça 93).4. Manifesto-me de acordo com o encaminhamento formulado, de modo que adoto a análise realizada como minhas razões de decidir, sem prejuízo das considerações adiante expostas.5. Lembro que a determinação decorreu da constatação da adoção de custos de insumos pétreos, areia, aço, cimento e cal obtidos a partir de cotação local, sem que tenha sido formalmente demonstrada a vantagem desses custos em relação àqueles constantes das tabelas do Sicro, considerando para ambos os correspondentes custos de transporte.6. O procedimento estava de acordo com o disposto nos normativos do Dnit, os quais não previam a necessidade de comparação dos valores cotados com os do Sicro nem a exigência de demonstração da pertinência da cotação em relatório técnico, o que contraria os arts. 4º e 8º, parágrafo único, do Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União.7. Além disso, as normas então vigentes dispunham que, na impossibilidade de realizar a cotação, de maneira justificada, deveriam ser utilizados os valores constantes do Sicro, mas não deveria ser incluído no cálculo o custo do transporte comercial do insumo até o canteiro de obra. Contudo, a equipe de auditoria ressaltou que, como o preço dos insumos no Sicro reflete o valor negociado nas capitais, o custo dos transportes até o canteiro das obras mostra-se relevante nos casos de obras em locais distantes.8. Em acréscimo, destaquei, naquela oportunidade, que a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), no art. 23, §2º, estabelece o Sicro como o primeiro parâmetro para definição do valor estimado de obras e serviços de engenharia, bem como não prevê expressamente a cotação local para tal.9. Como exposto no relatório, em atenção à deliberação, foi instituído pelo Dnit grupo de trabalho com o objetivo de analisar, elaborar plano de ação e propor medidas quanto à determinação. Ao final, apresentou-se relatório (peça 85), com proposição do plano de ação, o qual incluía a elaboração de Instrução Normativa que orientasse acerca da utilização dos parâmetros estabelecidos no Sicro para fins de estimativa de valores para a contratação de serviços e obras de engenharia de infraestrutura de transportes no âmbito do Dnit, considerando comparação entre o custo do binômio obtido a partir da pesquisa local de preços de insumos e aquele correspondente ao SICRO, além da revisão dos normativos, de forma a permitir a inclusão dos custos de transporte no preço referencial divulgado pelo sistema.[...]11. Após examinar a minuta da IN (peça 92), até então não submetida à Procuradoria Federal Especializada (PFE) e à Diretoria Colegiada, a unidade técnica concluiu que, no geral, a autarquia adotou o entendimento do Tribunal quanto à necessidade de, nos seus orçamentos, alterar seus procedimentos a fim de realizar a comparação entre os custos obtidos a partir da pesquisa local de preços de insumos com aqueles obtidos do Sicro adicionados aos custos de transporte desses itens.12. Enquanto os autos se encontravam em análise no meu Gabinete, o departamento apresentou informações atualizadas quanto às providências adotadas, destacando-se a aprovação e publicação da Instrução Normativa 10/2024 (peça 99), que dispõe sobre a utilização dos parâmetros estabelecidos no Sicro para fins de estimativa de valores para a contratação de serviços e obras de engenharia de infraestrutura de transportes no âmbito do Dnit.13. Registro que foram mantidos os dispositivos que tratam da comparação dos binômios, nos termos da minuta examinada pela AudRodoviaAviação.14. No que se refere ao atendimento do art. 23, §2º, da Lei 14.133/2021, o qual prevê os parâmetros a serem utilizados para estimar o valor da contratação de obras e serviços de engenharia, o grupo de trabalho instituído no Dnit, no relatório (peça 85, p. 3), manifestou-se nos seguintes termos:"O SICRO é um conjunto de metodologias e premissas definidas por meio dos seguintes documentos:·Manuais de Custos de Infraestrutura de Transportes,·Relatórios integrantes de divulgação periódica,·Caderno Técnicos,·Notas Revisionais,·Relatórios de Ocorrências,·Instrução Normativa nº 062/DNIT, de 17 de setembro de 2021, que regula critérios para utilização dos custos referenciais dispostos no sistema de custos referenciais no DNIT nos casos em que disciplina;·Instrução Normativa nº 044/DNIT, de 16 de agosto de 2021, que dispõe sobre os critérios para submissão, análise e aprovação de composições de custos unitários de serviços não constantes do Sistema de Custos Referenciais de Obras - SICRO, também denominado procedimento de análise e aprovação de preços novos;·Portaria nº 1977, de 25 de outubro de 2017, que trata da metodologia de precificação dos materiais betuminosos;·Portaria nº 434, de 14 de março de 2017, que trata das equações tarifárias para o transporte fluvial dos produtos asfálticos;·Resolução nº 11, de 21 de agosto de 2020, que institui a Tabela de Preços de Consultoria do DNIT;·Relatórios do Custo Médio Gerencial; e·Demais informativos e comunicados divulgados internamente e no sítio eletrônico do DNIT.Assim, o Sistema de Custos Referenciais de Obras - SICRO é formado pelo conjunto de premissas e metodologias acima especificados, os quais, consequentemente, se inserem no ordenamento legal citado no inciso I, do § 2º do art. 23, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.Neste sentido, o Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes preconiza a realização de pesquisa local de preços para os itens mais relevantes constantes da curva ABC de insumos, dado que os preços de referências divulgados pelo SICRO resultam da aplicação de estatísticas e podem, eventualmente, não representarem fidedignamente as condições locais a que um empreendimento específico está sujeito." (destaques inseridos).15. Na recém aprovada Instrução Normativa 10/2024 (peça 99), constam as mesmas informações, no art. 3º, que lista os documentos com as diretrizes e premissas metodológicas que compõem o Sicro, e no art. 4º, segundo o qual:"O SICRO, consoante o Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes, preconiza a realização de pesquisa local de preços para os itens mais relevantes constantes da curva ABC de insumos quando da elaboração de um orçamento, dado que os preços de referência divulgados por esse sistema de custos são obtidos a partir da aplicação de tratamento de estatísticos e metodologias de fechamento de preços coletados em campo, por instituto de pesquisa especializado, os quais podem, eventualmente, não incorporar a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto nos casos concretos, conforme preceitua o art. 23 da Lei n.º 14.133/2021."16. Observa-se que, ao se estimar o valor da contratação, que deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, o objetivo da previsão de realização de pesquisa de preços em mercado local é garantir a incorporação da potencial economia de escala e das peculiaridades do local de execução do objeto, conforme previsto no citado dispositivo legal.17. Pertinente registrar, ainda, que a Instrução Normativa SEGES/ME 91/2022 autorizou a aplicação do Decreto 7.983/2013, que estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, no que couber, para a definição do valor estimado nos processos de licitação e de contratação direta de obras e serviços de engenharia, de que dispõe o § 2º do art. 23 da Lei 14.133/2021, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional.18. Segundo o art. 4º do mencionado Decreto 7.983/2013, o custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sicro.19. Já o art. 8º dispõe que poderão adotar especificidades locais ou de projeto na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a ser orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado. Em complemento, seu parágrafo único prevê que os custos unitários de referência da administração pública poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência.20. Na Instrução Normativa 10/2024, art. 10, consta que o orçamentista deve realizar a comparação entre o custo do binômio obtido a partir da pesquisa local de preços de insumos e aquele proveniente dos preços de referência de insumos constantes do Sicro, adotando a alternativa mais vantajosa ao erário para fins de elaboração de orçamento paradigma. Caso o orçamentista entenda que o binômio obtido a partir do preço de referência divulgado pelo Sicro não observa a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto, ou mesmo o nível de preço praticado pelo mercado local, aos quais o empreendimento está submetido, deverá adotar o binômio mais vantajoso ao erário proveniente da pesquisa local de preços, desde que apresente as justificativas que subsidiam a tomada de decisão (§3º).21. Ademais, o grupo de trabalho entende, considerando a Instrução Normativa 02/DNIT/2022, a qual trata da elaboração, análise, aceitação e aprovação de projetos de engenharia de infraestrutura, que a autarquia já possui normativos que preveem a necessidade de aprovação pelo órgão gestor dos recursos ou seu mandatário, conforme indicado no referido Decreto.22. Infere-se, a partir das informações prestadas, o entendimento do Dnit no sentido de que o normativo ora em exame (IN 10/2024), que dispõe sobre a utilização dos parâmetros estabelecidos no Sicro, trata da primeira referência a ser utilizada para definição do valor estimado, no processo licitatório, consoante art. 23, §2º, inciso I, da Nova Lei de Licitações: composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sicro, para serviços e obras de infraestrutura de transportes.23. Cabe lembrar que referido dispositivo menciona, ainda, nos incisos II a IV, outros parâmetros a serem seguidos, na seguinte ordem: utilização de dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenham a data e a hora de acesso;  contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de um ano anterior à data da pesquisa de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente; e pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.24. Como visto, não foi expressamente prevista a realização de cotação local no caso de contratação de obras e serviços de engenharia.25. A princípio, creio que a omissão, por si só, não deva obstar a prática de pesquisa local de preços, desde que sua adoção seja devidamente justificada e a vantagem em relação ao Sicro demonstrada, nos termos do art. 8º do Decreto 7.983/2013.26. Deve-se reconhecer, especialmente na situação como a ora examinada, da cotação de insumos pétreos, areia, aço, cimento e cal para execução de obra no interior do Estado do Acre, que, de fato, os valores constantes da tabela do Sicro podem não refletir a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto, previstas no caput do art. 23 da Lei 14.133/2021.27. Por certo que a jurisprudência acerca da Nova Lei de Licitações está incipiente e, com o tempo, essa e outras questões serão aprofundadas e se consolidarão.28. De todo modo, considerando o achado apontado na auditoria que originou a determinação, pode-se concluir, como a AudRodoviaAviação, que o Dnit alterou seus procedimentos a fim de realizar a comparação entre os custos obtidos a partir da pesquisa local de preços de insumos com os do Sicro adicionados aos custos de transporte.29. Além disso, o normativo aprovado prevê a realização da comparação entre o custo do binômio obtido a partir da pesquisa local de preços de insumos e aquele constante do Sicro, bem como a apresentação das justificativas que subsidiam a tomada de decisão, caso o orçamentista entenda que o binômio considerando o preço de referência divulgado pelo Sicro não observa a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto, ou mesmo o nível de preço praticado pelo mercado local.30. Diante da apresentação de plano de ação pelo Dnit e das providências efetivadas, o item 9.1 do Acórdão 2.178/2023-Plenário pode ser considerado cumprido.Acórdão:9.1. considerar cumprida a determinação do item 9.1 do Acórdão 2.178/2023-Plenário;