Acórdão 3072/2016
Voto:Em apreciação auditoria de natureza operacional realizada pela SeinfraPetróleo na Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e no Ministério de Minas e Energia (MME), no período de abril de 2015 a março de 2016.2.O objetivo da auditoria foi avaliar a sistemática vigente da Política de Conteúdo Local (PCL), bem como as implicações e os impactos da ausência de regulamentação do instrumento de waiver na indústria nacional de petróleo e gás natural.3.A PCL é uma política do governo federal que visa: ao incremento da participação da indústria nacional em bases competitivas; ao aumento da capacitação e do desenvolvimento tecnológico nacional; à melhoria da qualificação profissional; e à geração de emprego e renda. A partir das diretrizes legais definidas pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), a PLC é implementada por meio de regras exigidas nos contratos de concessão, partilha de produção e cessão onerosa, regulados pela ANP.4.O CL, segundo o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (Prominp), pode ser definido como a proporção dos investimentos nacionais aplicados em um determinado bem ou serviço, correspondendo à parcela de participação da indústria nacional na produção desse item. No caso, por exemplo, de uma plataforma ou refinaria possuir um alto índice de CL, isso significa que os bens e serviços utilizados em sua construção são, em grande parte, de origem nacional.5.Nos certames referentes aos blocos exploratórios, conduzidos pela agência reguladora, são feitas exigências de oferta de CL, já que o compromisso com o investimento em bens e serviços nacionais tem sido critério de julgamento nas rodadas de licitação (no regime de concessão). Os índices de CL são estabelecidos na minuta do contrato que integra o edital. Assim, as empresas contratadas assumem compromissos com a aquisição local de bens e serviços para os seus investimentos de exploração e produção no País.6.Quando os bens fabricados no mercado nacional apresentarem qualidade inferior, preço e/ou prazo de entrega superiores àqueles produzidos/contratados no exterior ou a tecnologia for inexistente no País, a ANP poderá, excepcionalmente, autorizar a aquisição do bem ou serviço no mercado externo sem a exigência de CL mínimo. O mecanismo utilizado pelo operador para solicitar ao órgão regulador a dispensa, exoneração ou isenção do cumprimento de compromissos de conteúdo local nos contratos de exploração de petróleo e gás é denominado waiver.7.A quantidade elevada de pedidos de waiver pleiteados pelos operadores à ANP foi um dos fatores que motivaram esta auditoria. Esse instrumento de isenção deveria ser utilizado, tão somente, em situações nas quais a indústria nacional não conseguisse ser razoavelmente competitiva. Como ele se tornou regra, a equipe da SeinfraPetróleo inferiu que havia alguma distorção na sistemática da PCL.[...]2. A metodologia de definição e acompanhamento dos índices mínimos de CL é frágil, não embasada em estudos técnicos:20.Quando se disputa um bloco de petróleo, há a exigência de que seja preenchida uma planilha pré-determinada em edital que contém linhas relativas aos produtos e serviços em que o CL é exigido. Tais linhas são divididas em itens e subitens, onde em cada uma dessas ramificações é determinado um valor percentual mínimo de CL a ser atingido individualmente. Cabe ao licitante preencher cada linha com o índice percentual que ele se compromete a alcançar, ciente de que esse valor deve ser igual ou superior ao mínimo delimitado na tabela, e, além disso, definir pesos para cada item e subitem constantes da planilha.21.Os pesos são livremente distribuídos pelo licitante e informam a importância daquele item no investimento global a ser realizado futuramente pelo operador. Associando-se os pesos aos valores mínimos, são obtidos os totais ponderados para cada item. Por fim, somando-se os valores ponderados de todos os itens da planilha, chega-se ao valor do índice de CL global, o qual também possui um mínimo que deve ser respeitado. Ademais, existem índices distintos a serem alcançados para as diferentes fases do período de outorga do bloco (fases de exploração e desenvolvimento).22.A equipe de auditoria buscou avaliar a metodologia de definição dos aludidos índices, atendo-se à 7ª Rodada em diante, já que foi a partir dessa rodada (2005) que se implementou o Sistema de Certificação de Conteúdo Local, que introduziu a cartilha de CL para compilar as novas regras implantadas, que se mantém até os dias atuais.23.O MME, responsável pela definição dos índices, com base em reuniões com associações e representantes da indústria, constatou que existia uma capacidade ociosa nesse segmento de mercado e que as obrigações contratuais de preferência de aquisição de bens e serviços nacionais poderiam resolver essa questão pela indução da demanda.24.A ANP chegou a alertar o Ministério quanto ao fato de que os níveis de exigência de valores mínimos de CL se encontravam, em geral, acima daqueles passíveis de atendimento pela oferta local. Observa-se que as alegações da indústria nacional tiveram maior peso na definição dos índices do que indicações dos operadores acerca das dificuldades encontradas na certificação de vários itens constantes da planilha de CL.25.A equipe da SeinfraPetróleo concluiu, com base em nota técnica da ANP e esclarecimentos do IBP, que a definição de índices mínimos de CL, sem previsões de metas de competitividade, nem prazo determinado, e pautada exclusivamente em consultas junto aos principais interessados em assegurar privilégios conferidos por uma política de subsídio produtivo, poderiam também incentivar a própria indústria a sobreavaliar a sua capacidade de atendimento e garantir sua reserva de mercado.26.Para agravar a situação, constatou-se que os índices mínimos definidos para o edital da 7ª Rodada, ocorrida em 2005, se mantiveram praticamente inalterados até a 11ª Rodada, em 2013.27.Dessa forma, a unidade técnica teve o entendimento de propor determinação ao MME para que, previamente à próxima rodada de licitações da ANP, justifique os índices mínimos a serem exigidos a título de conteúdo local com fundamento em dados concretos gerados, por exemplo, a partir dos certificados emitidos pelas certificadoras credenciadas pela ANP, a partir de dados reais acerca da capacidade da indústria (capacidade instalada, encomendas feitas, produtos entregues, prazos praticados, previsão de demanda, previsão de expansão da capacidade, etc), ou quaisquer outras bases de dados, desde que possam ser consultadas objetivamente, e, independente da metodologia e da base escolhida, que sejam submetidas a escrutínio público (consultas/audiências públicas), com vistas a colher a percepção dos stakeholders e da sociedade acerca da razoabilidade dos índices mínimos exigidos.28.Anuo à proposta da unidade técnica e ressalto que, caso os índices se mostrem inexequíveis, os operadores deverão recorrer ao mercado internacional para viabilizar a consecução de seus projetos, incorrendo no risco de terem que pagar multas por descumprimento das exigências de CL, ou, alternativamente, terão que recorrer ao instrumento de waiver, sobrecarregando a ANP com os pedidos de isenção de cumprimentos.Acórdão:9.2. determinar ao Ministério de Minas e Energia (MME), em atenção aos princípios da eficiência e motivação administrativa, que, previamente à próxima rodada de licitações da ANP:9.2.1. justifique os índices mínimos a serem exigidos a título de conteúdo local com fundamento em dados concretos gerados, por exemplo, a partir dos certificados emitidos pelas certificadoras credenciadas pela ANP, ou de dados reais acerca da capacidade da indústria (capacidade instalada, encomendas feitas, produtos entregues, prazos praticados, previsão de demanda, previsão de expansão da capacidade instalada, etc), ou quaisquer outras bases de dados, desde que possam ser consultadas objetivamente;9.2.2. independentemente da metodologia e da base de dados escolhida, submeta a escrutínio público (consultas/audiências públicas) os índices mínimos mencionados no item anterior, com vistas a colher a percepção dos stakeholders e da sociedade acerca da razoabilidade dos percentuais objetivamente delimitados;