Acórdão 1855/2018
Relatório:Trata-se de acompanhamento realizado por esta Corte com o objetivo de avaliar a publicação do inteiro teor de contratos e aditivos nas páginas eletrônicas oficiais de órgãos e entidades selecionados da Administração Pública Federal, com o intuito de aferir o cumprimento do art. 8º, § 1º, IV, da Lei 12.527/2011.2. Transcrevo, com ajustes de forma, a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação (Sefti) deste Tribunal (peças 70 a 72):"APRESENTAÇÃO1. Em recente auditoria operacional realizada no âmbito do TC 017.368/2016-2 (não julgada), da relatoria do Ministro Augusto Nardes, cujo objetivo é avaliar o grau de aderência dos portais na Internet de 137 organizações públicas federais à legislação de transparência, notadamente à Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação - LAI), considerou-se preocupante, dentre os critérios avaliados, o baixo índice de cumprimento ao artigo 8°, § 1º, IV, da Lei 12.527/2011, mesmo depois de mais de cinco anos de sua publicação.2. Segundo o citado dispositivo legal, é dever dos órgãos e entidades públicas promover a divulgação em local de fácil acesso de informações de interesse coletivo ou geral por ele produzidas ou custodiadas, devendo constar, no mínimo, nessa publicação, 'informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive, os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados' (inciso IV, artigo 8°, § 1º, da Lei 12.527/2011).3. Nesse contexto, a interpretação que tem sido dada ao art. 8º, § 1º, IV, da Lei 12.527/2011 é no sentido de ser necessário publicar o inteiro teor dos contratos administrativos, incluindo seus anexos e eventuais aditivos, conforme pode ser constatado em excerto do Acórdão 3.011/2017-2ª Câmara (relatoria do Ministro José Múcio Monteiro):[...] 1.7. Determinar à BB Tecnologia e Serviços, com fundamento nos arts. 208, § 2º, e 250, inciso III, do RI/TCU, e no art. 8º, § 9º, da Resolução TCU 234/2010, que, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, elabore e envie ao TCU plano de trabalho detalhado, com cronograma para adoção de providências para ampliar a transparência e o acesso às informações da empresa, o qual deve abordar, no mínimo, as seguintes falhas:[...] 1.7.2 ausência de publicidade dos processos de contratação da empresa e do inteiro teor de contratos, incluindo anexos e aditivos, em desacordo com o inciso IV do § 1º do art. 8º da Lei 12.527/2011, priorizando, em seu plano, a divulgação de todos os contratos que apresentem materialidade superior ao estabelecido na alínea 'a' do inciso I do art. 23 da Lei 8.666/1993 (ou no art. 29, inciso I, da Lei 13.303/2016) e que se relacionem com prestação de serviços;4. Esse mesmo entendimento foi adotado pelo Ministério Público Federal, com o auxílio do Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União (CGU), Associação dos Juízes Federais do Brasil (Ajufe), Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB), Câmara dos Deputados (CD), Banco Central do Brasil (BCB), Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), Conselho Nacional de Justiça (CNJ), Departamento de Polícia Federal (DPF), Fórum de Prevenção e Enfrentamento à Corrupção e à Improbidade Administrativa do Rio Grande do Sul (FPCC-RS), Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça (MJ/CONJUR), Ministério Público Federal (MPF), Ministério Público do Estado do Paraná (MPPR), Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (MPRJ), Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP), Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (SLTI/MP), Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) e TCU, no desenvolvimento da ação n° 4, durante a realização da XII Reunião Plenária da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e Lavagem de Dinheiro (ENCCLA) em 2014 . Essa ação tinha como objetivo estabelecer estratégia articulada de fomento, monitoramento e cobrança do cumprimento da Lei 12.527/20122, em relação à transparência ativa e passiva e culminou com a elaboração de questionário aplicado com intuito de realizar uma avaliação nacional do nível de transparência de estados e municípios brasileiros, por meio da elaboração do Ranking Nacional dos Portais da Transparência.5. Dentre uma das razões para adoção dessa interpretação mais abrangente do art. 8º, § 1º, IV, da Lei 12.527/2011, está o risco de inviabilização do controle social ante a ausência da publicação do inteiro teor dos contratos administrativos, seus anexos e aditivos. Dessa forma, considerando que o cumprimento pleno do dever de publicar constante do citado artigo só seria totalmente alcançado com a publicidade do inteiro teor dos contratos de licitação, incluindo seus anexos e eventuais aditivos, a presente fiscalização foi proposta e realizada, com objetivo de acompanhar a publicação de contratos administrativos pela Administração Pública Federal, de modo a aferir o cumprimento do citado dispositivo.2. INTRODUÇÃO6. Considerando que o uso dos sistemas de licitações, a exemplo do portal Compras Governamentais e do e-licitações, tem sido majoritário pela Administração Pública Federal (APF), é possível considerar que a publicação do inteiro teor dos editais de licitação tem sido atendida satisfatoriamente.7. O mesmo não pode ser dito para o inteiro teor dos contratos, seus anexos e aditivos, especialmente porque inexiste na APF um sistema de gestão contratual, a exemplo dos existentes para a realização da sessão pública dos pregões eletrônicos. O sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais (Siasg) até dispõe de um módulo legado de contratações, mas seu uso foi historicamente baixo, como aferido na fiscalização que resultou no Acórdão 1.793/2011-TCU-Plenário (da relatoria do Ministro Valmir Campelo). Recentemente essas informações permanecem sem maiores alterações, conforme constante no Acórdão 2.670/2016-TCU-Plenário (da relatoria do Ministro Benjamin Zymler), segundo o qual em seu item 9.2 dispõe:9.2. recomendar à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que demande ao Serpro que seja implementado mecanismo visando armazenar e disponibilizar permanentemente consulta aos dados relativos a todas as atas de registro de preços (ARP), incluindo as vigentes e não vigentes (com prazo expirado, abuladas e revogadas), por meio do subsistema de gestão de atas, do Siasgnet.8. Nesse sentido, caberia a cada órgão ou entidade disponibilizar em seu portal essas informações, com o intuito de proporcionar maior transparência da execução de suas contratações, após terminada a fase de licitação e por se tratar de uma boa prática relacionada à abertura de dados e informações e fomento à transparência governamental. Sob o aspecto de tecnologia, essa obrigação é cada vez mais simples de ser implementada e com custo acessível, devido ao uso de sistemas de processos eletrônico administrativo, a exemplo do Sistema Eletrônico de Informações (SEI), o que possibilitaria a alimentação automática das páginas de transparência das organizações.9. Dessa forma, o quadro atual de descumprimento dessas publicações compromete a transparência da APF ao impedir que a sociedade saiba quais são os fundamentos das despesas realizadas pelos órgãos públicos e tome conhecimento dos termos que regem a remuneração dos contratados, bem como eventuais alterações ao inicialmente contratado.[...]"Voto:3. A presente fiscalização abarcou os órgãos e entidades do Poder Executivo, excluídas as estatais. Foram selecionadas para o aprofundamento do estudo as seguintes instituições: MS, Dnit, MTPA, Funasa, UFRJ, Fiocruz, MCTIC, UFMG, UFF, CNPq, Finep, CNEN, Anvisa, Minc e ANTT, com base nas funções de governo que apresentaram destaques negativos em termos de governança de Tecnologia da Informação, apurados por meio de diversos trabalhos realizados por este Tribunal, relacionados no relatório precedente.4. O acompanhamento realizado pela Sefti identificou dois achados principais, detalhados em função de cada organização no relatório precedente. O primeiro refere-se a falhas na publicidade dos contratos administrativos, seja pela ausência de publicação do inteiro teor dos contratos administrativos na página oficial na Internet, seja pela não publicação do inteiro teor da totalidade dos contratos administrativos na página oficial da Internet. Por sua vez, o segundo aponta a divulgação dos contratos administrativos em formato não aberto.5. Em resumo, aproximadamente 75% das instituições consultadas não disponibilizavam o inteiro teor dos contratos administrativos, anexos e aditivos em sua página oficial. Os quatro órgãos que estavam publicando seus contratos - UFRJ, Anvisa, Minc e MCTIC não disponibilizavam a totalidade dos contratos administrativos elaborados por eles. Além disso, grande parte dos documentos foram publicados em formato de imagem, que não permite a interação com a informação contida no documento, não atendendo ao padrão de dados abertos.6. Por conta dos achados submetidos aos responsáveis, a equipe de fiscalização registra que "81% daqueles que não estavam divulgando, ou já iniciaram esforços para começar a publicar ou estão providenciando ferramentas ou ajustando processos internos para iniciar a publicação de seus contratos administrativos. Essa alta taxa de retorno positivo evidencia que a divulgação de informações utilizando canais da Internet, nesse caso a disponibilização de contratos administrativos na página oficial do órgão ou entidade, é solução de baixo custo e de fácil implementação em prol de maior transparência das despesas públicas e de reforçar a accountability da Administração Pública".Desse modo, não obstante as medidas iniciais já implementadas pelas organizações fiscalizadas, entendo oportuno que sejam formuladas determinações e recomendações corretivas, na linha sugerida pela Sefti, a qual incorporo as minhas razões de decidir e VOTO por que este Tribunal adote a minuta de Acórdão que trago à apreciação deste Colegiado.Acórdão:9.1. determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, à Comissão Nacional de Energia Nuclear, à Universidade Federal Fluminense, à Fundação Oswaldo Cruz, à Financiadora de Estudos e Projetos, ao Ministério da Saúde, à Fundação Nacional de Saúde, à Universidade Federal de Minas Gerais, à Universidade Federal do Rio de Janeiro, à Agência Nacional de Vigilância Sanitária, ao Ministério da Cultura e ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, com fundamento no art. 250, II, do Regimento Interno do TCU, c/c art. 2º, I, da Resolução TCU 265/2014 que adotem, no prazo de noventa dias, providências para publicação do inteiro teor da integralidade de seus contratos administrativos, acompanhados dos respectivos anexos e aditivos, inclusive de suas unidades administrativas que ainda não vêm publicando os instrumentos citados, em seu sítio oficial na Internet, em atendimento ao art. 8º, §1º,  IV, da Lei 12.527/2011, preferencialmente em formato aberto, em obediência ao art. 8º, §3º, III, do mesmo diploma legal e, caso não seja (e.g. pdf), permita a pesquisa de texto pela utilização de tecnologia de reconhecimento de caracteres (OCR);