Acórdão 1466/2025
Voto do Relator:Tratam os autos de pedido de reexame interposto pelo [consórcio 1], representado pela [empresa 1], com contrarrazões apresentadas pela [empresa 2], líder do [consórcio 2], em face do Acórdão 1.775/2024-TCU-Plenário, relatado pelo E. Ministro Aroldo Cedraz.Por meio do referido Acórdão, o Tribunal julgou parcialmente procedente a representação formulada pela [empresa 2], atinente ao RDC 539/2023, promovido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), cujo objeto é a construção da Ponte Internacional Rio Mamoré, ligando o Brasil (Guajará-Mirim) e a Bolívia (Guayaramerin), com valor estimado de R$ 429.593.564,20.Por ocasião da anterior deliberação, determinou o TCU ao Dnit que adotasse as providências necessárias para a anulação do ato de desclassificação do [consórcio 2] e todos os atos posteriores, com o retorno à fase de aceitação e julgamento das propostas.Irresignado, o [consórcio 1], ora recorrente, intenta reverter o decisum, para manter-se como vencedor do certame, conforme expressamente declarado pelo Dnit, antes da determinação examinada.A AudRecursos, após análise do feito, propôs conhecer do recurso para, no mérito, negar-lhe provimento.[...]Embora claramente se tratasse de conflito entre dois grupos de empresas privadas, na tutela de interesses econômicos particulares, houve por bem o Tribunal conhecer da representação para, no mérito, por maioria, considerá-la parcialmente procedente, declarando, na prática, a ora representante como a vencedora do certame, invertendo, por tal forma, o resultado declarado pelo órgão licitante, no caso o DNIT, que atribuía a vitória ao [consórcio 1].[...]Ainda que haja diferença de preços entre as propostas das licitantes envolvidas, no caso, de aproximadamente 1%, o Tribunal não deve conhecer de toda e qualquer representação em que a representante, depois de não se sagrar vencedora de uma licitação, utiliza-se das benesses processuais desta Corte para satisfazer os seus únicos interesses particulares, sob o argumento de que o seu pleito importaria economia aos cofres públicos.[...]A Administração Pública, no exercício de sua competência administrativa, entendeu, tecnicamente, que a quantidade que deve ser comprovada é a execução de ao menos uma obra de ponte ou viaduto em extradorso ou estaiada, com a extensão total de 0,60 km e ao menos 60m de extensão de vão livre, ou seja, imperiosa a necessidade da comprovação de experiência prévia em obra que atendesse cumulativamente aos seguintes requisitos: extensão da ponte ou viaduto de ao menos 600m e vão livre de ao menos 60m e solução (extradorso ou estaiada).[...]Divergindo dos dois pareceres constantes dos autos, o relator a quo, E. Ministro Aroldo Cedraz, aduziu que o edital seria ambíguo e impreciso quanto à possibilidade da somatória de atestados de metodologias diferentes, entendeu pela nulidade da inabilitação do [consórcio 2], pois, somados, os atestados das obras executadas nos rios Moju e Madeira demonstrariam a capacidade técnica da licitante (peça 114, p. 4).[...]O que o [consórcio 2] pleiteia, isto sim, é que lhe seja permitido somar experiências comprovadas em atestados distintos, violando expressa proibição constante do edital.Não é de todo descabida a pretensão do consórcio. O Relator a quo também entendeu ser indevida a proibição de soma de atestados, até porque a jurisprudência deste tribunal é firme no sentido de permitir o somatório de atestados, devendo a restrição estar devidamente fundamentada (e.g. Acórdãos 2362/2013, 2387/2014, 1095/2018, 1153/2024, todos de Plenário, relatores eminentes Ministros Walton Alencar Rodrigues, Benjamin Zymler, Augusto Nardes e Antônio Anastasia, respectivamente).Ocorre que o Dnit não foi chamado a justificar, nestes autos, a proibição de somatório de atestados, tampouco sobre a parcela mais relevante do objeto a ser comprovada pelos atestados de capacidade técnica, as quais foram utilizadas por este Tribunal para anular o ato que desclassificou o [consórcio 2].[...]Considero, portanto, absolutamente legal e legítima, neste caso, a proibição de somatório de atestados, revelando-se correta a decisão de inabilitação adotada pelo Dnit.[...]Desse modo, não havendo dubiedade nas disposições editalícias em relação à proibição de soma de atestados e não tendo o [consórcio 2] apresentado atestado de capacidade técnica que comprovasse o atendimento aos requisitos de qualificação constantes do edital, dou provimento ao recurso para, reformando a decisão recorrida, julgar improcedente a representação.Voto do 3º Revisor:Ao tempo em que reconheço e destaco a atuação diligente do eminente Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, peço respeitosas licenças para divergir de Sua Excelência nos presentes autos.[...]3. A controvérsia central dos autos reside na verificação da habilitação técnico-operacional do [consórcio 2], autor da proposta de menor preço, para a execução da Ponte Internacional Sobre o Rio Mamoré (Ponte Brasil-Bolívia), no contexto do RDC Eletrônico 539/2023. O edital exigia dos licitantes a comprovação da execução de, ao menos, uma obra de ponte ou viaduto com solução em extradorso ou estaiada, com extensão mínima de 600 metros e vão livre igual ou superior a 60 metros.4. Para maior clareza, reproduzo a seguir os exatos termos do edital (peça 5, p. 12):5. Ainda que a tabela de exigências sinalizasse a necessidade de cumprimento dos requisitos por meio de atestados individualizados, o item 4.1.4.3 do edital expressamente autorizou o somatório de atestados entre empresas consorciadas:6. Com base nessa previsão, o [consórcio 2] apresentou três Certidões de Acervo Técnico (CAT):a) CAT 238388/2021, de titularidade da [empresa 2], referente à reconstrução do vão central da ponte sobre o rio Moju/PA, do tipo estaiada, com extensão total de 268 metros, composto por dois vãos de 134 metros (peça 69);b) CAT 440345/2020, de titularidade do [consórcio formado por empresas 2 e 3], referente à construção de ponte sobre o rio São Francisco/SE, com extensão total de 826 metros, com um vão de 91,5 metros, construído parcialmente em estrutura metálica em forma de arco, com estais, e o restante em concreto armado, com vigas pré-moldadas (peça 70);c) CAT 21801/2023, de titularidade do [consórcio formado por empresas 3 e 4]: construção da ponte sobre o rio Madeira/RO, com solução em vigas pré-moldadas e balanços sucessivos, sem trecho estaiado, com extensão total de 1.517 metros (peça 31).[...]8. Ocorre que o DNIT conferiu interpretação excessivamente rigorosa e restritiva aos termos do edital, ao entender que não havia previsão para o somatório de atestados referentes a tecnologias construtivas distintas. Assim, sob a ótica da autarquia, apenas seria possível o somatório de atestados de obras que empregassem a solução construtiva em extradorso ou estaiada.9. Com base nessa leitura do instrumento convocatório, a autarquia examinou as CATs apresentadas pelo [consórcio 2] da seguinte forma (peça 51, p. 19-23):a) CAT 238355/2021, ponte sobre o rio Moju/PA: atenderia apenas parcialmente os critérios definidos no edital, pois não possui a extensão total mínima de 600 metros;b) CAT 440345/2020, ponte sobre o rio São Francisco/SE: a ponte em arco atirantada não é classificada na literatura como estaiada, e sua configuração é diferente da que se pretende construir, o que altera o comportamento estrutural da construção;c) CAT 21801, ponte sobre o rio Madeira/RO: o sistema estrutural de vigas pré-moldadas, executadas pelo método balanço sucessivos, é diferente da ponte exigida (estaiada) para fins de comprovação técnica.10. É fundamental perceber, contudo, que a ponte sobre o Rio Mamoré deverá ser executada com duas metodologias distintas. Em seu vão central, de 120 metros de comprimento, a estrutura será do tipo extradorso ou estaiada; nos trechos remanescentes, com cerca de 1.100 metros, será adotada solução convencional, com vigas pré-moldadas.11. Diante disso, e à luz da literalidade do edital, a interpretação mais razoável é aquela que admite, para fins de comprovação da capacidade técnica do licitante, a experiência prévia com a construção de pontes com ambas as tecnologias, cujas extensões e métodos construtivos sejam compatíveis com as exigências do certame. Trata-se, portanto, de aceitar atestados separados para cada tipo de solução prevista: uma, mais complexa (estaiada); outra, mais extensa (vigas pré-moldadas).12. Nessa hipótese, o simples somatório do atestado referente à ponte sobre o Rio Moju/PA com qualquer um dos dois outros atestados apresentados mostra-se suficiente para atender ao critério técnico-operacional e, assim, habilitar a proposta de menor preço.13. Essa foi, inclusive, a orientação presente na ciência proposta pela AudContratações em sua última instrução (peça 85, p. 15):"67.4. dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução - TCU 315/2020, sobre a seguinte impropriedade/falha, identificada no RDC Eletrônico 539/2023, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:a) a exigência, para fins de comprovação de capacidade técnica, da combinação de tecnologias distintas em um mesmo atestado, quando a soma de atestados não traria prejuízos efetivos ao objeto licitado e poderia atrair mais licitantes, tem o potencial de restringir a competitividade do certame, contrariando o disposto no art. 5° da Lei 14.133/2021;"[...]16. O entendimento consolidado nesta Corte é no sentido de que a vedação ao somatório de atestados técnicos deve ser medida excepcional, adotada apenas quando a complexidade do objeto assim o exigir e desde que não comprometa a competitividade, sob pena de infringir os princípios que norteiam o procedimento licitatório (Acórdãos 2.605/2016 e 134/2017, ambos do Plenário; e 6.219/2016-2ª Câmara).17. Nesse sentido, destaca-se o Acórdão 7105/2014-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer:"A vedação ao somatório de atestados, para o fim de comprovação da capacidade técnico-operacional, deve estar restrita somente aos casos em que o aumento de quantitativos acarretarem, incontestavelmente, o aumento da complexidade técnica do objeto ou uma desproporção entre quantidades e prazos de execução, capazes de exigir maior capacidade operativa e gerencial da licitante e ensejar potencial comprometimento da qualidade ou da finalidade almejadas na contratação, devendo a restrição ser justificada técnica e detalhadamente no respectivo processo administrativo."[...]19. Além disso, a proposta então desclassificada pelo Dnit apresenta valor cerca de R$ 5,0 milhões inferior ao da segunda colocada, conforme demonstrado na tabela a seguir:[...]21. Observo que meu voto converge, em larga medida, com o do eminente Ministro Benjamin Zymler. A divergência limita-se à questão do aproveitamento dos atos praticados no âmbito do RDC 539/2023 ou à sua eventual anulação.22. Sua Excelência entende que não cabe ao Tribunal de Contas da União modificar, de qualquer forma, as exigências editalícias. Concordo com tal premissa. No entanto, ressalto que, no presente caso, não se trata de alterar o instrumento convocatório, mas sim de garantir-lhe interpretação conforme à lei, à jurisprudência do TCU, aos próprios termos do edital e ainda condizente com as características da obra a ser executada. Aliás, é assegurar que a interpretação das regras editalícias, que certamente pautou o comportamento de todos os interessados no certame, prevaleça.23. Nesse sentido, a Lei 14.133/2021 dispõe, em seu art. 71, inciso III, que a licitação será anulada quando verificada ilegalidade insanável - o que, a meu ver, não se configura na hipótese em exame.24. Registro, ainda, que o próprio DNIT, em momento anterior, adotou entendimento semelhante ao ora defendido. Conforme consignado pela AudContratações (peça 38, p. 7), o pregoeiro, inicialmente, habilitou o [consórcio 2], que somente foi inabilitado em sede recursal, por provocação da segunda colocada.25. O direito administrativo tem caminhado para uma interpretação das normas que não descuida da perspectiva consequencialista, harmonizando, sempre que possível, a decisão às consequências práticas dela advindas, ao contrário de uma aplicação estrita e literal. Orientada por critérios de eficiência, justiça e racionalidade - especialmente diante da complexidade das relações contemporâneas -, essa corrente encontra respaldo nos artigos 20 e 21 da Lindb, os quais impõem ao julgador o dever de considerar e demonstrar as consequências concretas de suas decisões, evitando fundamentações genéricas baseadas exclusivamente em valores abstratos:"Com o consequencialismo positivado na Lindb, tem-se um processo decisório que incorpora também elementos do porvir, introduzindo um viés prospectivo à atuação da instância decisória. Quebra-se o paradigma temporal da orientação interpretativa vinculada ao passado [...] passando o futuro a ganhar legitimidade como fundamento decisório." (Flávio Guilherme Cavalcanti Santos. A Lindb e a gestão pública eficiente: desafios da implementação do consequencialismo responsável, 2021, p. 137).26. Cumpre lembrar, ainda, que o edital relativo à construção da ponte foi publicado em 2023 e que a deliberação plenária determinando o retorno do certame à fase de aceitação e julgamento das propostas deu-se em agosto de 2024. 27. A construção da ponte internacional sobre o rio Mamoré, ligando Guajará-Mirim (Brasil) a Guayaramerín (Bolívia), possui importância estratégica nos âmbitos econômico, social e diplomático.28. Do ponto de vista econômico, integra o eixo de desenvolvimento interoceânico, ao facilitar o escoamento da produção nacional rumo ao Pacífico, reduzindo custos logísticos e ampliando a competitividade do agronegócio e da indústria nacional. Sob o aspecto social, representa vetor de inclusão e mobilidade, promovendo a integração de comunidades fronteiriças, dinamizando o comércio local, gerando empregos e ampliando o acesso a serviços públicos. No plano diplomático, consolida compromissos bilaterais firmados entre Brasil e Bolívia, além de reforçar a integração sul-americana. 29. Trata-se, portanto, de um projeto que transcende o caráter meramente viário, constituindo-se em verdadeiro instrumento de desenvolvimento regional e de aproximação internacional.30. Diante desse contexto, e considerando a relevância da estabilidade das decisões administrativas, entendo que a anulação integral da licitação, neste momento, implicaria maior comprometimento da eficiência da gestão pública, com mais atraso de um projeto de grande importância e prejuízo à economicidade, diante dos recursos já investidos.31. Assim sendo, entendo que a solução mais adequada seja o retorno do processo à fase de aceitação das propostas. Com isso, a Administração poderá dar prosseguimento ao certame de maneira eficiente, evitando os ônus decorrentes de uma anulação total.32. Por todo o exposto, reitero o endosso às análises da AudRecursos para negar provimento ao pedido de reexame interposto pelo [consórcio 1], mantendo-se a habilitação do [consórcio 2], nos termos do Acórdão 1.775/2024-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame e negar-lhe provimento;