Acórdão 2088/2025
RelatórioAdoto como relatório a instrução constante da peça 120, que contou com a anuência do corpo diretivo da Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (peças 121 e 122):"INTRODUÇÃO1. Trata-se de pedido de reexame interposto por [recorrente] (peça 103) contra o Acórdão 1370/2025-TCU-Plenário (peça 91, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues). [...]HISTÓRICO2. Trata-se de representação formulada pela [representante] acerca de possível fraude em licitação praticada pela empresa [recorrente], por meio da apresentação de declaração falsa na comprovação de qualificação técnica no Pregão Eletrônico SRP 14/2023, realizado pelo Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), que visava a aquisição de retroescavadeiras hidráulicas, sob o valor estimado de R$ 65.307.960,00.2.1 Para a comprovação da qualificação técnica necessária para a execução do objeto, o edital exigiu, no item 17.3.1.2, a apresentação do seguinte documento: "declaração ou apresentação da rede de assistência técnica autorizada, que os fabricantes dos bens fornecidos possuem assistência técnica na área de atuação do Dnocs, sendo eles: Ceará, Alagoas, Paraíba, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Piauí, Bahia, Sergipe e Minas Gerais" (peça 5, p. 43).2.2. A empresa [recorrente] apresentou declaração de que possuía assistência técnica prestada pelas seguintes empresas (peça 7): [omissis].2.3. Interposto recurso administrativo questionando a veracidade das informações declaradas pela licitante (peças 12-13), o Dnocs, em 23/10/2023, emitiu despacho informando a realização de visita técnica em quatro locais apontados pela [recorrente] como assistência técnica, a ser realizada de 25 a 27 de outubro daquele ano, nos estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Paraíba (peça 15).2.4. Em 25/10/2023, o analista técnico visitou pessoalmente a [empresa 1], oportunidade em que identificou que a referida empresa e a [empresa 2], que possui o mesmo proprietário, não são assistência técnica autorizada da [recorrente]. Em seguida, entrou em contato telefônico com representante da [empresa 3], o qual lhe informou que a empresa [recorrente] estava sendo contactada porque eles ([empresa 3]) não eram rede de assistência técnica autorizada dessa marca (peça 16, p. 4).2.5. Ato contínuo, na tarde daquele mesmo dia, a empresa [recorrente] requereu a desistência de participação no certame, sob o argumento de que necessitaria reestruturar a rede de assistência técnica na região de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Paraíba (peças 16, p. 4, e 17).2.6. Ao tomar ciência da comunicação, o analista decidiu não mais dar continuidade à diligência programada em razão do reconhecimento da [recorrente] de que não havia mais assistência técnica da marca nos Estados de Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Paraíba (peça 16, p. 4).2.7. No âmbito desta Corte de Contas, determinou-se a audiência da empresa [recorrente] para que apresentasse justificativas sobre a apresentação de documento com indícios de conteúdo falso e sobre as diligências do Dnocs (peça 24).2.8. As razões de justificativa foram rejeitadas pelo Tribunal (peças 35-36), que julgou a representação procedente, bem como declarou a inidoneidade da empresa para licitar com a Administração Pública Federal por cinco anos, segundo o Acórdão 1.997/2024-TCU-Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues (peça 45). 2.9. Em sede de pedido de reexame, o Acórdão 1.997/2024-TCU-Plenário foi declarado nulo por meio do Acórdão 1.076/2025-TCU-Plenário, rel. Min. Jhonatan de Jesus, ocasião em que os autos retornaram ao gabinete do relator a quo para prolação de nova decisão, autorizando-se à parte exercer o direito de defesa oral antes do julgamento do processo (peças 82 e 90).2.10. Assim, proferiu-se o Acórdão 1.370/2025-TCU-Plenário, mediante o qual o Tribunal julgou a representação procedente, bem como declarou a inidoneidade da empresa [recorrente] para licitar com a Administração Pública Federal por um ano (peça 91).2.11. Neste momento, a recorrente insurge-se contra a deliberação previamente descrita.[...]EXAME DE MÉRITO4. Delimitação4.1. O presente exame contempla as seguintes questões:[...]b) se a conduta da recorrente configura fraude;c) se a sanção de inidoneidade aplicada é desproporcional. [...]6. Da fraude6.1. A recorrente [recorrente] defende que não há que se falar em conduta fraudulenta, em razão da sua boa-fé, bem como da veracidade e suficiência das informações constantes da declaração apresentada no âmbito do Pregão Eletrônico nº 14/2023, merecendo ser afastada a sanção de inidoneidade aplicada. Em síntese, alega que:[...]e) não há elementos que demonstrem que a declaração apresentada seria falsa, não havendo que se falar em conduta fraudulenta. A declaração acerca da rede de assistência técnica teve por base as tratativas negociais entre a [recorrente] e a [empresa 3], devidamente documentadas. Após a conclusão dessas tratativas, a [empresa 3], por razões alheias à [recorrente], desistiu de forma imotivada da celebração do contrato, não honrando com o que havia sido negociado (peça 103, p. 7-10); f) a desistência apresentada pela [recorrente] representaria ato de boa-fé perante o processo licitatório, em razão de fato superveniente praticado por terceiro ([empresa 3]), cuja responsabilidade e intencionalidade não poderiam ser imputadas à [recorrente]. Nesse sentido, o art. 43, § 6º, da Lei 8.666/1993 (vigente à época e aplicada subsidiariamente ao processo licitatório em questão, nos termos do Edital), permite a desistência da proposta, após a habilitação da vencedora, se por motivo "justo decorrente de fato superveniente e aceito pela Comissão" (peça 103, p. 14-16);g) não haveria o elemento da culpa na conduta praticada pela recorrente, que, ao observar que no curso da licitação não seria possível cumprir a tempo e modo com as exigências editalícias, voluntariamente desistiu do processo com o único propósito de evitar qualquer transtorno ao regular curso daquele procedimento. Cita o Acórdão 1466/2024 - Plenário, Rel. Min. Benjamin Zymler, no qual a representação teria sido julgada improcedente pela aplicação, por analogia, da desistência voluntária e do arrependimento eficaz do direito criminal àquele caso (peça 103, p. 11);h) o plano de negócios em desenvolvimento com a empresa [empresa 3] comprovaria que a recorrente atuava de forma proativa para estruturar-se e atender às exigências editalícias, afastando qualquer presunção de intenção deliberada de fraudar o certame. Havendo dúvida razoável quanto à existência de dolo específico por parte da recorrente, impor-se-ia a aplicação do princípio do in dubio pro reo e a absolvição da recorrente (peça 103, p. 11-12);[...]Análise:[...]	6.12. Não merecem prosperar os argumentos de que estariam ausentes elementos demonstrando que a declaração apresentada seria falsa, existiriam dúvidas quanto ao elemento volitivo doloso e restaria demonstrada a boa-fé da recorrente por meio da desistência. Segundo a jurisprudência deste Tribunal, a apresentação de atestado com conteúdo falso configura, por si só, prática de fraude à licitação e enseja declaração de inidoneidade da empresa fraudadora para participar de licitação na Administração Pública Federal, uma vez que o tipo administrativo previsto no art. 46 da Lei 8.443/1992 consiste em ilícito formal ou de mera conduta, sem a necessidade de concretização do resultado (Acórdão 233/2021-Plenário, rel. Min. Raimundo Carreiro).6.13. Logo, em sentido análogo, a inclusão de informações falsas na declaração apresentada no certame é suficiente para caracterizar fraude, por comprometer a regularidade do processo licitatório e violar os princípios da legalidade, moralidade e isonomia.6.14. No caso em análise, a recorrente incluiu na declaração de assistência técnica empresas que, conforme apurado, não possuíam vínculo para prestar os serviços exigidos pelo edital. A própria recorrente admitiu que a [empresa 3] estava em fase de negociação e não havia formalizado parceria para a prestação de assistência técnica. Essa admissão, por si só, evidencia que a recorrente tinha ciência de que não atendia plenamente às exigências editalícias no momento da habilitação.6.15. Quanto ao dolo, a inclusão da [empresa 3] na declaração, mesmo sabendo que a empresa não havia formalizado parceria para a prestação de assistência técnica, configura intenção deliberada de induzir a Administração Pública a erro. A recorrente tinha ciência da situação da [empresa 3], mas optou por incluí-la na declaração, com o fim de atender ao requisito de possuir produto com assistência técnica no Estado de Alagoas e permanecer no certame.6.16. A alegação de boa-fé é contradita pela conduta da recorrente ao longo do certame. Em 5/9/2023, data em que apresentou a relação de assistência técnica, a [recorrente] prestou declaração de estar ciente e concordar com as condições do edital e anexos, bem como de cumprir "plenamente os requisitos de habilitação definidos no edital" (peça 6). 6.17. Posteriormente, em suas contrarrazões ao recurso administrativo apresentado no certame, a recorrente reafirmou que atendia às exigências editalícias e que sua documentação era idônea (peça 14). Essas manifestações demonstram que a recorrente buscou sustentar a veracidade da declaração apresentada, mesmo sabendo que não possuía vínculo com a [empresa 3].6.18. Depois, a desistência da empresa se deu durante as diligências do Dnocs, quando o analista já havia identificado que as empresas [1 e 3] não prestavam a assistência técnica declarada. Tal conduta não se compara à desistência voluntária ou ao arrependimento eficaz do direito penal, tampouco demonstra que ela ocorreu por motivo justo decorrente de fato superveniente e aceito pela Comissão, pois foi influenciada pela mencionada diligência, que eventualmente daria ensejo à iminente inabilitação da [recorrente]. Ademais, não há elementos comprobatórios de que a desistência foi motivada por intenção de corrigir a irregularidade de forma espontânea.[...]6.20. Ante todo o exposto, restou comprovado que duas das empresas declaradas não prestavam assistência técnica para os produtos da [recorrente] e que a recorrente estava ciente de que não atendia à exigência editalícia.6.21. Logo, conclui-se pela rejeição dos argumentos apresentados.7. Da proporcionalidade da sanção7.1. A empresa [recorrente] considera que a sanção de inidoneidade por um ano é desproporcional e pede que o prazo seja reduzido ao mínimo legal sob pena de ofensa aos princípios constitucionais da razoabilidade e proporcionalidade, extraídos do instituto do devido processo legal.7.2. Argumenta que não houve qualquer dano ao erário, pois, tão logo recebeu a informação de que não seria possível a manutenção de relação negocial junto a uma de suas parceiras, informou sua desistência do Pregão (peça 17).[...]Análise:7.6. O art. 46 da Lei 8.443/1992, Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, dispõe que "Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal".7.7. Nos termos do dispositivo citado, a imposição da sanção de inidoneidade prescinde da comprovação de dano efetivo ao erário. Afinal, conforme mencionado no item anterior, a fraude mediante apresentação de documento com conteúdo falso consiste em ilícito formal ou de mera conduta, sem a necessidade de concretização do resultado.7.8. Nessa linha, o ato de apresentar a declaração contendo informação inverídica sobre a assistência técnica do produto é o bastante para a configuração do ilícito.7.9. Quanto à desistência do certame, observa-se que esse fato foi considerado pelo relator na dosimetria da sanção aplicada, conforme o seguinte trecho do voto condutor (peça 92, p. 3):[...]7.15. Ante o exposto, rejeita-se o argumento apresentado e conclui-se pela negativa de provimento ao pedido de reexame interposto."Voto8. Quanto ao mérito, acolho integralmente o encaminhamento sugerido pela AudRecursos, incorporando seus fundamentos às razões deste voto, sem prejuízo das considerações adicionais que passo a expor.[...]12. As teses da boa-fé e da desistência voluntária igualmente não prosperam. Conforme destacado pela unidade técnica, o abandono da empresa não ocorreu por motivo justo ou de forma espontânea, mas sim no curso das diligências do Dnocs, quando já havia sido identificada a falsidade da declaração, evidência de que a conduta fora influenciada pela iminente inabilitação. Ressalto que a apresentação de documento com conteúdo inverídico configura, por si só, fraude em licitação, ilícito formal ou de mera conduta, cuja caracterização prescinde da ocorrência de dano ao erário.13.	 No tocante à proporcionalidade da sanção, observo que as circunstâncias do caso concreto foram devidamente sopesadas pelo relator a quo, culminando na aplicação de penalidade de um ano, prazo substancialmente inferior ao limite máximo previsto no art. 46 da Lei 8.443/1992, de cinco anos: [...]Acórdão9.1. conhecer do pedido de reexame e, no mérito, negar-lhe provimento;