Acórdão 3457/2017
Voto:Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE em razão da glosa das despesas realizadas pelo Município de São Gabriel da Cachoeira /AM à conta do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos - PEJA/2004.2. A entidade repassadora impugnou as despesas realizadas porque a relação de pagamentos diverge das informações contidas no extrato bancário, uma vez que os pagamentos informados no demonstrativo não constam do extrato bancário e os débitos relacionados no extrato não constam do demonstrativo.3. No âmbito desta Corte, foi realizada a citação do Sr. [responsável], ex-Prefeito, em razão da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos ao Município durante o exercício de 2004 (R$ 52.750,27), acrescido do remanejamento de valores recebidos em 2003 (R$ 19.388,59) e deduzido do saldo de recursos existente em conta corrente em 31/12/2004 (R$ 1.512,30), totalizando o valor original de R$ 70.626,55.4. Em sua defesa, o Responsável arguiu exceção de incompetência da Secretaria de Controle Externo no Rio Grande do Norte - Secex/RN para instruir o processo, bem como preliminar de cerceamento de defesa porque o Prefeito sucessor não teria feito chegar até ele as notificações efetuadas pelo ente repassador. No mérito, contestou o débito que lhe foi imputado, ao argumento de que a finalidade e o objeto do Programa em questão teriam sido alcançados, e invocou a prescrição da pretensão punitiva, tendo em vista que os fatos ocorreram há mais de dez anos.5. A Secex/RN propõe que as contas sejam julgadas irregulares, com fundamento nas hipóteses previstas no art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, condenando-se o responsável ao pagamento do débito e multa prevista no art. 57 do referido diploma. O Ministério Público junto ao TCU acompanha esse encaminhamento no essencial, ressalvando, com relação à multa, a prescrição da pretensão punitiva, conforme jurisprudência fixada pelo Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.6. Acompanho a proposta da Secex/RN, com o ajuste efetuado pelo MP/TCU, pelos fundamentos constantes na instrução transcrita no Relatório precedente, os quais incorporo às razões de decidir. Não obstante, considero necessário efetuar os acréscimos seguintes.[...]11.Quanto à preliminar de cerceamento de defesa, releva destacar que no processo de controle externo a oportunidade de exercer o contraditório inaugura-se com a citação ou audiência válidas, nos termos do art. 12, inciso II, da Lei 8.443/1992, o que foi observado na espécie.12.Não há que se falar em prejuízo à possibilidade de produzir provas pelo transcurso do tempo, primeiramente por que existe nos autos comprovação de que o Responsável tomou ciência das falhas existentes na prestação de contas em 09/10/2009, por meio da notificação que lhe foi encaminhada pelo FNDE.13.Ademais, a jurisprudência desta Corte tem adotado a orientação de que o mero transcurso do tempo não acarreta, em toda e qualquer situação, prejuízo à ampla defesa ou à constituição de contraditório, devendo a configuração de tal prejuízo ser analisada em cada caso concreto, sob pena de violar-se a regra da imprescritibilidade das ações de cobrança de dano ao erário. Neste sentido, trago à colação trecho de Voto de minha lavra que orientou a prolação do Acórdão 10.452/2016-2ª Câmara:"12. Considerando ser a Tomada de Contas Especial um processo administrativo que visa a identificar responsáveis por danos causados ao erário e determinar o ressarcimento do prejuízo apurado, entendo aplicável ao caso sob exame a parte final do disposto no art. 37, § 5º, da Constituição de 1988, segundo o qual:'§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.'13. Referido entendimento acerca da imprescritibilidade das medidas destinadas ao ressarcimento dos cofres públicos foi, posteriormente, ratificado pelo STF em outros julgados (v.g. RE 608.831/SP-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Eros Grau, DJe de 26/6/10; RE 578.428/RS-AgR, 2ª Turma, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 14/11/11; AI 712.435/SP-AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Rosa Weber, DJe de 12/4/12; e decisões monocráticas nos RE 632.512/MG, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJe de 14/4/11; e AI n° 834.949/SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 9/11/11). A propósito, de se registrar que este entendimento foi posteriormente tratado no Acórdão 2.709/2008-Plenário, cujo entendimento se encontra sumulado nesta Corte de Contas:'As ações de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são imprescritíveis.' (Súmula/TCU 282) 14. No tocante à arguição de intempestividade na instauração desta Tomada de Contas Especial pelo concedente e, em decorrência, sobre a adução de prejudicialidade do exercício do contraditório e da ampla defesa das responsáveis, cabe registrar que a intempestividade na instauração de tomada de contas especial pelo concedente, além de não ensejar a nulidade do processo, não limita a competência do TCU, de estatura constitucional, de julgar as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário.15. Nesse contexto, cabe ressaltar excerto do Voto condutor do Acórdão 4.372/2016 - 2ª Câmara, em que o Relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, ao abordar a questão da inobservância do prazo regulamentar para instauração de TCE e seu reflexo no exercício do contraditório e da ampla defesa do gestor, assim se posicionou:'14. É bem verdade que esses processos tardios carregam maior risco de comprometimento do julgamento de mérito, na medida em que o longo tempo transcorrido até a notificação dos responsáveis, seja na fase interna ou externa daquele tipo de processo, poderá configurar violação ao princípio da ampla defesa, a depender da análise das circunstâncias do caso concreto. Com a finalidade de minimizar esse risco, em atenção aos princípios da racionalidade administrativa e da economia processual - correlatos ao princípio constitucional da eficiência -, andou bem o Tribunal ao facultar à autoridade competente a dispensa de instauração de TCE em se verificando a hipótese vertente [dispensa no envio de TCE quando houver transcorrido prazo superior a dez anos entre a data de ocorrência do dano e a notificação do responsável, art. 6º, inciso II, da ].'15. A conclusão por ofensa ao devido processo legal - especificamente ao princípio da ampla defesa - em face do lapso superior a dez anos não prescinde, portanto, do exame detido da situação concreta. Somente o decurso de tempo não pode levar à presunção de prejuízo àquele valioso princípio e, por consequência, a se considerarem iliquidáveis as contas ou mesmo à extinção do processo sem julgamento de mérito. Com efeito, eventual impedimento à plenitude do exercício de defesa, ou mesmo dificuldade na sua realização, deve vir acompanhado de prova, cabendo à parte o ônus dessa evidenciação.16. Nessa linha tem se orientado a jurisprudência mais recente deste Tribunal:'Somente o longo decurso de tempo entre a data da transferência dos recursos e a instauração da tomada de contas especial não é suficiente para o trancamento das contas, o qual só ocorrerá após a verificação de que o lapso temporal tenha prejudicado efetivamente o exercício, pelo responsável, do direito à ampla defesa e ao contraditório'. (; Rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti);'O mero transcurso do tempo não é razão suficiente para o trancamento das contas ou para a não abertura de tomada de contas especial. É preciso que, além disso, haja fundadas razões para supor que o direito à defesa tenha sido prejudicado. A IN TCU 71/2012, assim como a revogada IN TCU 56/2007, condiciona a dispensa de instauração da TCE à inexistência de determinação em contrário do Tribunal.' (; Rel. Ministra Ana Arraes); e'O longo decurso de tempo para instauração da tomada de contas especial não é, por si só, razão suficiente para levar à presunção de prejuízo à ampla defesa e, por consequência, a se considerarem iliquidáveis as contas. Eventual impedimento à plenitude do exercício de defesa, ou mesmo dificuldade na sua realização, deve ser provado, cabendo à parte o ônus dessa evidenciação.' (; Rel. Ministro Augusto Nardes). Grifei.17. A contrario sensu, estará este Tribunal abandonando a tese da imprescritibilidade das ações de ressarcimento - ratificada pelo Enunciado 282 da Súmula de Jurisprudência do TCU - sem qualquer mínima análise do caso concreto capaz de indicar conclusão distinta.'16. No presente caso, o responsável não demonstrou o suscitado constrangimento ou prejuízo na defesa que teria sofrido em decorrência da instauração tardia da tomada de contas especial, limitando-se tão somente à alegação desprovida de provas contundentes.17. Ademais, convém lembrar que o ônus de evidenciar o regular emprego da integralidade dos recursos públicos compete aos responsáveis, por meio de documentação consistente, nos termos do instrumento do convênio, apta a demonstrar cabalmente os gastos efetuados na execução do objeto ajustado."14. No mesmo sentido, além dos precedentes invocados no aresto supratranscrito, cabe mencionar o Acórdão 8.044/2016-2ª Câmara, no qual também atuei como Relator, bem como o Acórdão 1.460/2016-Plenário (Relatora Ministra Ana Arraes) e o Acórdão 2.630/2015-2ª Câmara (Relator Ministro João Augusto Ribeiro Nardes e Revisor Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti).15. Na linha desses precedentes, verifico que, no caso em exame, o Responsável apresentou prestação de contas relativamente aos recursos recebidos, oportunidade em que tinha a seu dispor todo e qualquer documento relativo à aplicação dos referidos recursos. A ocorrência que motivou a glosa das despesas diz respeito à irregularidade nos próprios documentos examinados, as quais não foram descaracterizadas.16. Assim, concluo que a intempestividade na instauração da presente TCE não prejudicou a possibilidade de defesa. Quanto à responsabilidade da autoridade administrativa pelo atraso verificado, considero-a atenuada pelo fato de que foi implementada a notificação do responsável em 09/10/2009, como acima comentado.17. No mérito, não é demais lembrar que incumbe ao gestor de recursos federais o ônus de comprovar que os utilizou corretamente, demonstrando a sua efetiva destinação aos objetivos pretendidos por meio de documentação apta, nos termos das normas legais aplicáveis, para revelar o vínculo existente entre o gasto e a ação realizada.[...]19. Como apontado pelo MP/TCU, não cabe aplicar multa ao responsável porque transcorreram mais de 10 anos entre a configuração do dano e o ato que ordenou a citação do responsável nesta Corte, conforme jurisprudência fixada no Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas do Sr. [responsável, ex-Prefeito do Município de São Gabriel da Cachoeira /AM], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea c, e 19, caput, da Lei 8.443/1992;9.2. condenar o Sr. [responsável, ex-Prefeito do Município de São Gabriel da Cachoeira /AM] ao pagamento das quantias descritas a seguir, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora calculados a partir da respectiva data até o dia da efetiva quitação, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento do débito aos cofres do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE, nos termos do art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno do TCU, na forma da legislação em vigor: