Acórdão 1767/2021
Voto:O presente feito cuida de representação da empresa [representante], relatando supostas irregularidades no Pregão Eletrônico 20000127/2020-CS, realizado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), cujo objeto é a contratação de empresa para prestação de serviço de engenharia para adaptação de agências por meio do sistema de registro de preços - SRP.2.O objeto foi dividido em nove lotes referentes a obras em diferentes estados da federação com valores globais máximos variando de R$ 3.358.107,80 a R$ 33.224.872,16 cada, totalizando R$ 84.483.468,27.[...]20.Com relação ao segundo ponto tratado nesta representação, atinente ao uso do sistema de registro de preços para o objeto licitado, o assunto merece diversas considerações. A primeira delas é que o certame em tela é amparado na Lei 13.303/2016, ao passo que a unidade técnica elaborou o seu exame escorada precipuamente em disposições da Lei 8.666/1993 e do Decreto 7.892/2013, que não são aplicáveis ao caso, bem como mencionou inúmeros julgados do TCU relacionados com contratações realizadas no bojo das Leis 10.520/2002, 8.666/1993 e 12.462/2011 (RDC). Nenhuma das decisões mencionadas pela unidade técnica tratou do emprego de atas de registro de preços em certames regidos pela Lei das Estatais.21.Registre-se que o mesmo ocorreu na justificativa produzida pela ECT para o uso de ata de registro de preços para a contratação de obras e serviços de engenharia, embasada em disposições do Decreto 7.892/2013 e no Acórdão 3.419/2013-Plenário, que validou o formato do registro de preços do Banco do Brasil e do qual se extraiu o seguinte enunciado: "É admissível a contratação, mediante registro de preços, de serviços de reforma de pouca relevância material e que consistam em atividades simples, típicas de intervenções isoladas, que possam ser objetivamente definidas conforme especificações usuais no mercado, e possuam natureza padronizável e pouco complexa." (peça 28, fls. 8 e 9).22.Assim, com as vênias de estilo, a proposta da SeinfraUrbana no sentido de "considerar que o uso do sistema de registro de preços para o objeto do Pregão Eletrônico 20000127/2020-CS encontra amparo no art. 6º, inciso II, da Lei 8.666/93 e no art. 3º do Decreto 7.892/2013 e na jurisprudência do Tribunal" é de plano inconsistente com a legislação que rege a licitação em apreciação, que foi embasada na Lei 13.303/2016.23.Uma segunda observação que entendo pertinente fazer é que o entendimento extraído do Acórdão 3.419/2013-Plenário parece ter sido suplantado por deliberações mais recentes desta Corte de Contas, que consideraram o sistema de registro de preços inaplicável para a contratação de obras pela Lei 8.666/1993. Cito os seguintes enunciados da jurisprudência selecionada do TCU com essa interpretação:"O sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, pelo fato de o objeto não se enquadrar em nenhuma das hipóteses previstas no art. 3º do Decreto 7.892/2013 e também porque, na contratação de obras, não há demanda por itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros." (Acórdão 980/2018-Plenário)."O sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, pelo fato de não haver demanda por itens isolados, uma vez que os serviços não podem ser dissociados uns dos outros." (Acórdão 1.238/2019-Plenário)."É possível a contratação de serviços comuns de engenharia com base em registro de preços quando a finalidade é a manutenção e a conservação de instalações prediais, em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira. Contudo, o sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, uma vez que nesta situação não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros." (Acórdão 3.065/2014-Plenário).24.Então, no que se refere aos certames licitatórios amparados nas Leis 8.666/1993 e 10.520/2002, é possível afirmar que a jurisprudência predominante do TCU caminha no sentido de admitir o emprego do SRP para serviços de engenharia e de vedar o seu uso para a contratação de obras.25.No âmbito do RDC, instituído pela Lei 12.462/2011, desde a edição do Decreto 8.080/2013, que expressamente admitiu o SRP para a contratação de obras padronizadas, esta Corte de Contas tem aceito o uso do SRP em licitações de obras, como demonstra o Acórdão 2.600/2013-Plenário.26.Também é inegável que no bojo da nova Lei 14.133/2021, a própria definição do SRP demonstra o seu inequívoco emprego para a contratação de obras, in verbis:"Art. 6º... (...) XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras; (...) Art. 85. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:I - existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado."27.No âmbito da Lei das Estatais, alguns recentes acórdãos do TCU têm entendido que não houve expressa vedação na referida lei para a contratação de obras e serviços de engenharia por meio do SRP. Faço menção ao Acórdão 3.143/2020-Plenário, de minha relatoria, e ao Acórdão 1.213/2021-Plenário, relatado pelo Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, nos quais foi apontado que o uso do sistema de registro de preços na Lei das Estatais, diferentemente do instituto no âmbito da Lei 8.666/1993, não se aplica exclusivamente para a contratação de bens ou serviços, inexistindo expressa vedação legal ao seu uso para obras. 28.Tal conclusão decorre do fato de que a Lei 13.303/2016 não se ocupou em diferenciar "obra" e "serviço de engenharia". Na verdade, a leitura combinada dos arts. 43 e 44 da Lei 13.303/2016 parece sugerir que ambos os tipos de objeto seguem idêntico rito licitatório.29.Outrossim, a sistemática de licitação da Lei das Estatais, quando adotado o modo de disputa aberto, segue o mesmo rito procedimental do pregão, tendo como características mais marcantes a prévia fase de lances, a exigência dos documentos de habilitação apenas do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar e a fase recursal única. Assim, creio que a opção entre o uso do pregão ou do rito geral da Lei das Estatais para a contratação de obras e serviços de engenharia não é de grande importância prática.30.Nesse aspecto, considero acertada a conclusão de que a utilização do pregão e do SRP para viabilizar as contratações em tela não se encontra desprovida de fundamentação legal. Nesse contexto, torna-se desnecessário discutir se o objeto das licitações consiste em obras ou em serviços de engenharia.31.Fiz questão de realizar todas essas considerações acerca do uso do SRP para a contratação de obras públicas e serviços de engenharia, pois a análise das unidades técnicas desta Corte de Contas deve embasar-se no regime licitatório que rege a contratação em exame, haja vista convivermos com a inusitada situação de haver simultaneamente quatro distintas leis licitatórias que se encontram atualmente em vigor da administração direta, autárquica e fundacional (Leis 8.666/1993, 10.520/2020, 12.462/2011 e 14.133/2021), além da Lei 13.303/2016, que é aplicável exclusivamente às empresas públicas e sociedades de economia mista.[...]33.Prosseguindo com o exame do caso concreto, ainda que se considere afastada a ilegalidade no uso do SRP para a contratação de obras, há de se ressaltar que a modelagem de contratação adotada pela ECT utiliza a ata de registro de preços como uma espécie de contrato "guarda-chuva", com objeto indefinido.34.A peça 30 dos autos demonstra que a etapa de planejamento da contratação produziu uma longa planilha orçamentária para cada um dos estados da federação contemplados no objeto do Pregão Eletrônico 20000127/2020-CS. Tais planilhas não estão aparentemente com os quantitativos embasados em projetos básicos, conforme demonstram algumas informações obtidas nos autos. Na própria peça 30, p. 285, é ressaltado que "a quantidade estimada por agência e a quantidade de agências contempladas com o item figuram uma estimativa do volume de serviço que poderá vir a ser executado, buscando a definição do valor global da ata de registro de preços. O orçamento específico de cada agência a ser contratada será elaborado pela Gerência Regional de Serviços, respeitando-se os preços unitários e o valor global da ata. Fica a CONTRATADA obrigada a executar os serviços, na quantidade aleatória, segundo a demanda dos Correios, de acordo com a conveniência da CONTRATANTE, no período de vigência da ata de registro de preços, pelo valor unitário estabelecido quando da licitação" (grifo acrescido).35.Observo também que o instrumento convocatório não indicou previamente um rol exaustivo de locais em que as intervenções serão realizadas e de que forma serão elas serão priorizadas. A ausência dessa informação prejudica a definição do objeto licitado, na medida em que os certames licitatórios preveem a realização de serviços em agências dos Correios espalhadas por estados de grande dimensão territorial, como o Amazonas, Pará e Bahia.36.Afigura-se elemento de elevada imprevisibilidade para o licitante saber que pode ser demandado a realizar serviços em localidades situadas a centenas de quilômetros de sua sede, incorrendo em custos de mobilização de equipamentos extremamente elevados em relação ao quantitativo de serviço demandado, o que pode encarecer os serviços contratados, uma vez que as construtoras incluirão contingências em suas propostas onerando os cofres públicos em face da indefinição do objeto licitado.Acórdão:9.5. com base no art. 9º da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à ECT sobre o seguinte fato apurado no Pregão Eletrônico 20000127/2020-CS:9.51. utilização indevida de ata de registro de preços como contrato do tipo "guarda-chuva", com objeto incerto e indefinido, sem a prévia delimitação dos locais em que as intervenções serão realizadas e sem a prévia elaboração dos projetos básicos de cada obra a ser executada;