Acórdão 3115/2022
Declaração de voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária contra o [entidade internacional] e [responsável], então representante da entidade.2. O débito apontado refere-se à não comprovação de dispêndios no Contrato de Consultoria 778/98 destinado à formulação e implementação de um plano de ação para o desenvolvimento sustentável dos assentamentos, sob o valor original de R$ 69.000,00.3. Em conclusões uniformes, a unidade instrutora, o Ministério Público junto ao TCU e o Relator consideraram o débito elidido. Ponto sobre o qual não deve haver dissenso.4. Ademais, a proposta do Relator é no sentido de arquivar os autos sem julgamento de mérito, diante da ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido da TCE, reconhecendo o extenso lapso transcorrido desde a assinatura do convênio (1998) e a citação dos responsáveis (2016). Comungo de tal compreensão.5. Todavia, entendo pertinente apresentar esta Declaração de Voto, com vistas a aprofundar o debate sobre a imunidade de jurisdição alegada pelo [entidade internacional] e não acatada pela unidade instrutora, pelo Ministério Público junto ao TCU e pelo Relator.6. O [entidade internacional] alega possuir imunidade de jurisdição em relação a este Tribunal, garantida pelo artigo 22 do Acordo Básico entre o Governo da República Federativa do Brasil e o [entidade internacional], sobre Privilégios e Imunidades e Relações Institucionais (peça 25, p. 4-6).7. Referido Acordo foi aprovado pelo Decreto Legislativo 216/1991 e promulgado pelo Decreto 361/1991, além de estar amparado na Convenção sobre o [entidade internacional], assinada pelo Brasil, em Washington, no dia 6 de março de 1979 (Decreto Legislativo 60/1980 e Decreto 86.365/1981).8. O art. 2º do Acordo Básico possui o seguinte teor:Art. 2º O Instituto, bem como seus bens e haveres, em qualquer parte e em poder de qualquer pessoa, gozarão de imunidade contra todo processo judicial, salvo nos casos particulares em que renuncie expressamente a essa imunidade. Subentende-se, entretanto, que essa renúncia de imunidade não terá o efeito de sujeitar os citados bens e haveres a nenhuma medida de execução.9. A questão principal é saber se a imunidade prevista no dispositivo acima abrangeria também as ações no TCU. O Ministério Público junto ao TCU considera que não, que a imunidade não afasta a jurisdição desta Corte (peça 26, p. 5).10. Por outro lado, reconhece que a atuação do TCU não pode atingir bens e haveres da instituição, porquanto o artigo 3º do mesmo Acordo os protegeria:Artigo 3ºOs locais do Instituto são invioláveis. Seus bens e haveres, em qualquer parte e em poder de qualquer pessoa, gozarão de imunidade contra busca, requisição, confisco, expropriação e contra qualquer outra forma de coação ou intervenção, seja de caráter executivo, administrativo, judicial ou legislativo.11. Com o devido respeito, a interpretação conferida pelo parquet especializado, de que a imunidade judicial não afasta a jurisdição desta Corte, não parece a mais adequada.12. Em princípio, verifica-se que o objetivo da concessão de imunidade, declinado nos próprios atos constitutivos da instituição, é justamente assegurar o exercício das funções e a realização dos propósitos da entidade, sem embaraços causados pelo sistema judiciário. Essa foi a escolha do Estado brasileiro ao subscrever, recepcionar e promulgar o tratado.13. Considero, nesse sentido, a conclusão de que ela não alcançaria as ações no Tribunal de Contas de apego excessivo à literalidade da norma. Em primeiro lugar, e esse não é o principal argumento, as repercussões da atuação do judiciário e do TCU nos interesses do instituto são semelhantes.14. Assim, por analogia, a imunidade judicial concedida deve fundamentar o afastamento da atuação do Tribunal de Contas. Em que pese as instâncias sejam independentes, não me parece que o legislador quis delimitar a restrição ao Poder Judiciário brasileiro.15. Ademais, penso que manter a jurisdição do TCU e a imunidade judicial é incoerente com o próprio princípio constitucional da inafastabalidade do Poder Judiciário, o qual pode ser provocado para revisar as decisões desta Corte (artigo 5º, inc. XXXV, da Constituição).16. Ainda, tal interpretação poderia gerar uma situação absurda, na qual este Tribunal poderia atuar, atribuindo responsabilidades ao instituto e ao seu representante, mas a Procuradoria da República não poderia propor ação judicial relativa aos mesmos fatos. De igual forma, a Advocacia‑Geral da União não poderia executar na justiça eventual ação de cobrança dos débitos imputados por este Tribunal.17. Por outro lado, o próprio MPTCU considera impossível sancionar e impor débito ao instituto, em vista da imunidade sobre bens e haveres tratadas no artigo 3º do Acordo. De modo que não seria muito útil a manutenção da jurisdição tão somente como um poder de agir do TCU, sem a possibilidade de impor qualquer gravame à instituição.18. Em acréscimo, destaco que a imunidade de jurisdição já foi reconhecida por este Tribunal, como no caso do Acórdão 2.943/2019-TCU-Segunda Câmara, relatado pelo Ministro Augusto Nardes, cuja ementa segue:Os organismos internacionais que recebem recursos da União mediante convênios ou instrumentos congêneres, assim como seus funcionários e dirigentes, respondem perante o TCU pelas obrigações pactuadas, salvo se detentores de imunidade de jurisdição no território nacional prevista em tratado firmado pelo Brasil e internalizado na ordem jurídica brasileira.  (destaquei) 19. Observe-se que no voto acima o Relator nem chegou a diferenciar a imunidade de jurisdição judicial e administrativa, parecendo assimilar que o termo imunidade de jurisdição abrangeria tudo, a judicial e a perante o Tribunal de Contas. O que é muito razoável, já que, como frisado anteriormente, os efeitos sobre o interessado na imunidade são muito parecidos. De mais a mais, no ordenamento jurídico brasileiro o judiciário é a última instância julgadora.20. Em linha similar, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário 1.034.840, Relator Ministro Luiz Fux, reafirmou, com repercussão geral: "o organismo internacional que tenha garantida a imunidade de jurisdição em tratado firmado pelo Brasil e internalizado na ordem jurídica brasileira não pode ser demandado em juízo, salvo em caso de renúncia expressa a essa imunidade".21. É exatamente o caso do [entidade internacional], que possui a imunidade de jurisdição garantida em acordo, conforme mencionado anteriormente.22. Nesse sentido, compreendendo que a imunidade de jurisdição afasta a competência desta Corte para atuar no caso, pressuposto de validade do processo, entendo que esta TCE deve ser extinta sem julgamento de mérito, assim como votou o Relator, mas acrescentando o fundamento aqui aludido.Acórdão:9.1. promover o arquivamento da presente tomada de contas especial, sem o julgamento do mérito, por ausência dos pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos dos arts. 201, § 3º, e 212 do RITCU, diante dos elementos de convicção até aqui obtidos neste feito;