Acórdão 2695/2013
Proposta de Deliberação:4. [...], as falhas na condução do certame referem-se, em apertada síntese, à utilização do critério de adjudicação por grupos, quando deveria ter sido adotada a adjudicação por itens, com base nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, bem como à previsão de cláusulas restritivas à competitividade. [...]8. Uma das falhas apontadas pela representante no Edital do Pregão Eletrônico n. 04/2012 consiste na utilização do critério de adjudicação por grupos, quando deveria ter sido adotada a adjudicação por itens, com base nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei n. 8.666/1993. 9. Nos termos do subitem 2.2 do referido Edital, a licitação para registro de preços será dividida em grupos, formados por um ou mais itens, conforme tabela constante no Termo de Referência, facultando-se ao licitante a participação em quantos grupos forem de seu interesse, devendo oferecer proposta para todos os itens que o compõem (Peça 3, p. 1,). 10. A Lei de Licitações e Contratos, em seu art. 23, § 1º, trata da regra do parcelamento nas licitações públicas, com o objetivo precípuo de ampliar o número de empresas interessadas no certame e estimular, portanto, a competitividade do torneio. [...] 11. A jurisprudência do Tribunal tem sido no sentido de que a adoção da adjudicação do menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, pode ser excepcionalmente admissível se estiver embasada em robusta e fundamentada justificativa, capaz de demonstrar a vantajosidade dessa escolha comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item. [...]12. Conforme bem anotado pela unidade técnica na Peça n. 12, a modelagem de que se valeu o Comando Militar do Leste, isto é, a adjudicação pelo menor preço global por grupo/lote concomitantemente com a disputa por itens, já foi objeto de crítica por parte do Tribunal de Contas da União, muito bem sintetizada pelo Exmo. Ministro-Substituto Weder de Oliveira no Voto que proferiu nos autos do TC 022.320/2012-1 (Acórdão n. 2.977/2012 - Plenário). 13. Pela semelhança com os fatos apontados no Pregão n. 04/2012 de que trata esta Representação, reproduzo na sequência excertos do aludido voto condutor do Acórdão n. 2.977/2012-Plenário, que demonstram claramente a excepcionalidade da adjudicação por grupos, em licitação por registro de preços: [...], o fato, sabido, de que é possível adjudicar o objeto com base no critério do menor valor por grupo não implica que se possa, em licitação para registro de preços, promover-se disputa por item e adjudicar por grupo, constituído sem qualquer fundamentação econômica ou logística, senão tão somente por verossimilhança de seus componentes. [...] A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se atenta para o evidente fato de que a Administração não está obrigada a adquirir a composição do grupo a cada contrato, podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar.[...]Em modelagens dessa natureza, é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item. É preciso demonstrar que não há incoerência entre adjudicar pelo menor preço global por grupo e promover aquisições por itens, em sistema de registro de preços. A Administração não irá adquirir grupos, mas itens.Repisando, na licitação por grupos/lotes, a vantajosidade para a Administração apenas se concretizaria se fosse adquirido do licitante o grupo/lote integral, pois o menor preço é resultante da multiplicação de preços de diversos itens pelas quantidades estimadas.Em registro de preços, a realização de licitação utilizando-se como critério de julgamento o menor preço global por grupo/lote leva, vis à vis a adjudicação por item, a flagrantes contratações antieconômicas e dano ao erário, potencializado pelas possibilidades de adesões, uma vez que, como reiteradamente se observa, itens são ofertados pelo vencedor do grupo a preços superiores aos propostos por outros competidores." (Acórdão 2.977/2012 ' Plenário [...]).14. [...] a modelagem escolhida pelo CML no Pregão 04/2012 não restou plenamente justificada, porquanto os argumentos apresentados CML foram incapazes de demonstrar que a escolha pela adjudicação por lotes representou medida administrativa econômica e tecnicamente mais vantajosa do que a regra da licitação por itens isolados. 15. No que se refere ao aspecto econômico, cabe registrar que o CML não demonstrou em que medida de forma concreta e objetivamente a adjudicação por grupo é preferível à adjudicação por item. A propósito, o CML realizou previamente ao certame pesquisa de preços por itens, situação incoerente com a adjudicação por grupos/lotes. Em nenhum momento houve efetiva comparação de preços por itens com preços por lotes, para se aferir qual seria a opção mais vantajosa economicamente. 16. Também no aspecto técnico, o CML não logrou demonstrar que a adjudicação por lotes seria a melhor para o caso do Pregão n. 04/2012. Alegações sobre a compatibilidade de componentes, a uniformização de infraestrutura de rede, a necessidade de aumento da eficiência e a segurança e controle das operações de rede, desacompanhadas de parecer da área técnica do CML, são insuficientes para sustentar a concentração de diversos itens em grupos, conforme bem explicitado pela unidade técnica. [...] 23. Deixo ainda registrado neste tópico que a modelagem de adjudicação por grupos conjugada à disputa por itens em certame promovido para registro de preços encerra alto potencial de dano ao erário diante da expectativa de adesão de entidades e órgãos públicos à ata de registro de preços: na adjudicação por grupo o menor preço global é do grupo assim considerado por inteiro, porém é possível haver no grupo preço de item superior aos preços oferecidos por outros competidores do mesmo grupo, o que levaria a administração a pagar mais caro por um determinado item, uma vez que não está obrigada a adquirir todo o grupo fechado, podendo comprar apenas um ou vários itens. 24. Trata-se, sem dúvida, de uma falha estrutural nesse tipo de modelagem, razão por que cabe determinar à Secretaria de Fiscalização em Tecnologia da Informação para que avalie a oportunidade e conveniência de adotar iniciativa junto à Secretaria de Logística e Tecnologia do Ministério do Planejamento para coibir a ocorrência de tal falha nos pregões eletrônicos regidos por sistema de registro de preços.Acórdão:9.2. determinar ao Comando Militar do Leste, com vistas a evitar a reincidência, em futuras licitações, das falhas apontadas no Pregão n. 04/2012: 9.2.1. quando utilizar a adoção da adjudicação do menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, somente o faça quando tal opção estiver baseada em robusta e fundamentada justificativa, que demonstre a vantajosidade dessa escolha, comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item. [...] 9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de Deliberação que o fundamentam à Secretaria de Fiscalização de Tecnologia da Informação - Sefti, com vistas a que avalie a oportunidade e conveniência de adotar iniciativa que considere apropriada junto à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação - SLTI do Ministério do Planejamento, no sentido de que seja desenvolvido mecanismo que impeça a administração, em pregões eletrônicos regidos pelo sistema de registro de preços com a opção pela adjudicação por grupos, de registrar em ata de registro de preços item com preço superior àquele de menor valor resultante da disputa por itens dentro do respectivo grupo, ainda que o item de maior valor faça parte da proposta vencedora contendo o menor valor global por grupo;