Acórdão 1441/2015
Voto:Em apreciação, embargos de declaração opostos pela Petróleo Brasileiro S/A (Petrobras), contra o Acórdão 621/2015-TCU-Plenário, por meio do qual foram determinadas modificações nos procedimentos internos da Petrobras afetos a contratações de obras e serviços de engenharia.2. O julgamento fundou-se, em síntese, na constatação de que o modelo de Demonstrativo de Formação de Preços (DFP) adotado pela Companhia em suas licitações não apresenta elementos essenciais para se conferir a razoabilidade dos preços ofertados pelas empreiteiras. Com isso em mente, por meio do supradito aresto, o TCU determinou que a Petrobras passasse a exigir maior detalhamento das propostas comerciais apresentadas pelos licitantes, em prestígio aos princípios da segurança jurídica, do julgamento objetivo, da isonomia, da eficiência e da obtenção da melhor proposta.3. Notificada da sentença, a Estatal entendeu que o aludido decisum não contempla todos os elementos necessários a viabilizar seu perfeito entendimento, porquanto abarcaria supostas omissões, contradições e/ou obscuridades que justificariam a oposição dos presentes embargos.[...]- VI -30. Aproveito, em outro ponto aludido pelo embargante, para reforçar as razões motivadoras das regras estabelecidas para objetivação editalícia sobre a forma de apresentação das DFP.31. Consoante o Acórdão recorrido, sempre que o projeto-base da licitação, por seus elementos mínimos, assim o permitir, as estimativas de preço da Companhia devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, devendo a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares serem realizadas somente nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo projeto-base da licitação, exigindo no mínimo o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP). Ainda, quando utilizada metodologia expedita ou paramétrica para abalizar o valor do empreendimento - ou fração dele -, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, deve-se utilizar a estimativa de preço-base a que viabilize a maior precisão orçamentária, exigindo no mínimo, o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP).32. Como se depreende do excerto a motivação do preço da contratada deve 'conversar' com as estimativas de preço da Petrobras. Há de existir uma possibilidade de comparação entre os dois orçamentos. Tal condição é pré-requisito para a materialização do princípio do julgamento objetivo. As DFP, afinal, em sua fase licitatória, ultimam respaldar a classificação das propostas de maneira a - além de outros valores - evitar contratações com preços abusivos. Sem um critério de aceitabilidade de preços globais, unitários e por etapa, não haveria como informar a todos os licitantes (em isonomia de informações) de quais serão os critérios para o julgamento.33. A exigência de semelhança de formatação entre as DFP e as estimativas de custo da Administração, o que se faz, justamente, é viabilizar uma comparação objetiva e impessoal, apta a preservar os princípios licitatórios basilares de uma licitação bem sucedida. O estabelecimento de um critério de aceitabilidade de preços, para que seja objetivo, há de contar com tal uniformização de critério orçamentário.34. Embora, em outras palavras, tais valores estão patentes no relatório da unidade técnica que respaldou minhas razões de decidir na decisão embargada. Em excerto do acervo instrutivo da SeinfraPetróleo:Há que mencionar, ainda, que a suposta inexistência de norma posta que obrigue a Petrobras a exigir o detalhamento dos preços ofertados pelas licitantes não pode servir de engodo para serem afastados valores licitatórios primordiais, como o julgamento objetivo, a isonomia, a impessoalidade e o próprio valor fundamental da obtenção da melhor proposta.Ao se deflagrar uma licitação, busca-se, em última instância, angariar junto ao mercado uma 'boa oferta'. O rito licitatório, em uníssono, há de assegurar condições para concluir sobre a real vantagem oferecida. Nesse teor, preços superestimados, inexequíveis, ou propostas que não atendam o chamamento editalício não materializarão, por certo, a melhor proposta. Em corolário lógico, as ofertas devem carregar elementos necessários e suficientes para atestar que se trata, verdadeiramente, de uma 'vantagem', em termos de alinhamento com os preços de mercado, atestação de exequibilidade e aderência aos requisitos do edital. E o DFP, por sua generalidade e fragilidade probatória, não viabiliza o preenchimento de quaisquer desses condicionantes axiológicos. Ademais, diferentemente do que argui a Estatal, a constatação da equipe de auditoria foi fundamentada em regras legais cogentes e em decisões anteriores desse Tribunal35. A uniformização, portanto, de como devem ser apresentados os insumos que comporão o orçamento possibilitam a comparação tanto entre as propostas - de maneira a comparar-lhes a vantagem- como a equiparação de custos administrativa com as reais impressões de mercado. É consentânea e viabilizadora, por todo o exposto, com o princípio do julgamento objetivo e da obtenção da melhor oferta.36. Em outra parte, em relação aos itens 9.1.3 e 9.1.4 da decisão embargada, a Petrobras critica a necessidade de se exigir memórias de cálculo e outros detalhes sobre os preços ofertados pelos licitantes, defendendo que tal determinação poderá gerar distorções no processo licitatório e ocasionar uma multiplicação de pleitos por parte das empresas contratadas. Questiona, então, qual deveria ser o tratamento a ser dado pela Companhia para tais memórias justificativas, em termos de classificação ou desclassificação de propostas nos certames.37. Em que pese os argumentos revestirem-se de pedido de reapreciação do mérito, incabível no presente momento, considero oportuno apresentar alguns comentários a título de esclarecimento.38. Primeiramente, como comentado amiúde, a exigência de memórias de cálculo ou outras informações sobre os preços ofertados pelos proponentes têm por fim permitir à Administração conhecer as condições em que as propostas comerciais foram constituídas. Como indicado no voto do acórdão vergastado:21. (...) a adoção de determinado regime de execução não dispensa o administrador público de comprovar a adequação dos preços contratados. E a escolha do regime de execução a preço global não ampara a servir de engodo para a efetivação de contratações sem a transparência aderente aos valores constitucionais afetos à Administração Pública.22. (...) qualquer que seja o regime de execução contratual que se pretenda seguir, é obrigatório conferir à licitação um lastro mínimo comparativo para permitir a escolha da proposta mais vantajosa; e não vejo como tal desiderato pode ser possível se não forem conhecidas as premissas adotadas pelos proponentes na constituição de suas propostas. (...) 25. (...) Efetuar contratações sem que se tenha plena ciência das condições de formação de preço das proponentes denigre o ideal de se motivar o preço ofertado, balizador do julgamento objetivo e da avaliação da real vantagem oferecida pelo particular.39. Em segundo lugar, a determinação para se melhor discriminar as propostas comerciais não significa, em absoluto, a estipulação prévia de critérios de aceitabilidade para os preços ofertados. Trata-se de medida necessária para se viabilizar julgamentos objetivos no certame, sem obscuridades quanto às premissas orçamentárias adotadas pelos licitantes. Em cada processo licitatório, sopesando o objeto a contratar e com base nas regras normativas aplicáveis, caberá à Petrobras delimitar os critérios de aceitabilidade a serem empregados na valoração das propostas.40. Dessa forma, é importante salientar que a exigência de serem apresentadas as memórias justificativas das propostas das licitantes não significa que a Petrobras deverá sumariamente desclassificar as propostas que possam apresentar inconsistências ou discrepâncias em relação aos referenciais previstos nas estimativas de custos da Petrobras.41. Como dito anteriormente, este juízo deverá ser feito caso a caso pelos responsáveis pela condução e julgamento dos processos licitatórios da Petrobras. A propósito, essa situação é corriqueiramente enfrentada pelos órgãos da administração que se utilizam de sistemas referenciais e exigem das licitantes a apresentação das planilhas orçamentárias detalhadas em composições de preços unitários. Ressalto que inexiste uma fórmula previamente estabelecida para tratar desse tema, nem mesmo uma jurisprudência genérica desta Corte que possa ser aplicada indistintamente a toda licitação, razão pela qual deverá a Petrobras avaliar essa questão e, se considerar conveniente, estabelecer critérios e regras para normatizar a análise dos DFPs, inclusive no que se refere ao julgamento das propostas de preços.42. A remate, é importante pontificar que exigir a apresentação de propostas comerciais mais detalhadas, claras e objetivas não pode implicar transferência de ônus e riscos a quaisquer das partes. A definição das responsabilidades contratuais decorre dos termos do chamamento editalício e do instrumento contratual, incluindo agora as definições trazidas na exigida matriz de riscos. Defender que o detalhamento do preço contratado impingirá prejuízos à Administração significa privilegiar a obscuridade daquilo que está sendo adquirido, em detrimento da transparência do preço ofertado.[...]55. Em epílogo, ante as discussões, reputo que a maioria das teses expressas na missiva recursal, compiladas no relatório precedente, não se correlacionam a omissões, obscuridades ou contradições propriamente ditas. Revelam, em suma, um inconformismo com a decisão e uma tentativa de rediscutir a matéria, o que não se coaduna com a via estritamente integrativa dos embargos aclaratórios.56. Independentemente disso, percebo no acórdão embargado efetiva necessidade de integração, em especial se conferir prazo para que as determinações sejam plenamente adimplidas pela Petrobras.57. Ademais, com vistas a conferir melhor clareza às medidas estipuladas, penso ser cabível reestruturar a redação do decisum ora debatido, sem, contudo, aduzir modificações substanciais que permitisse conferir efeitos infringentes aos presentes embargos.58. Destarte, Voto para que os embargos de declaração apresentados sejam conhecidos e considerados parcialmente procedentes nos termos da minuta de Acórdão que ora elevo ao exame deste Colegiado.[...]Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração, com fundamento nos arts. 32 e 34 da Lei 8.443/1992, para, no mérito, acolhê-los parcialmente;9.2. integrar o Acórdão 621/2015-TCU-Plenário com os fundamentos expostos no voto condutor desta deliberação e ajustar a redação do item 9.1 da deliberação para os seguintes termos:'9.1. determinar à Petróleo Brasileiro S.A., com fulcro no art. 43, I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 250, II, do Regimento Interno/TCU, e em prestígio aos princípios da segurança jurídica, do julgamento objetivo, da isonomia, da eficiência e da obtenção da melhor proposta, que passe a adotar os seguintes procedimentos em suas contratações de obras e serviços de engenharia, em especial nas empreitadas por preço global:[...]9.1.3. exija das empresas interessadas (seja nas licitações ou nos processos de contratação direta) a fundamentação técnica dos preços ofertados, por meio da apresentação de informações detalhadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP), que permitam a perfeita e inequívoca caracterização dos valores propostos e a plena comparação desses valores com o dimensionamento estabelecido na estimativas de custo do projeto-base;9.1.4. sempre que o projeto-base da licitação, por seus elementos mínimos, assim o permitir, as estimativas de preço da Companhia devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, devendo a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares serem realizadas somente nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas pelo projeto-base da licitação, exigindo no mínimo o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP);9.1.5. quando utilizada metodologia expedita ou paramétrica para abalizar o valor do empreendimento - ou fração dele -, consideradas as disposições do subitem anterior, dentre duas ou mais técnicas estimativas possíveis, utilize em suas estimativas de preço-base a que viabilize a maior precisão orçamentária, exigindo no mínimo o mesmo nível de detalhamento das contratadas em seus Demonstrativos de Formação de Preços (DFP); [...].