Acórdão 1238/2019
Relatório:Adoto como relatório, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução da Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás (peça 36), que contou com a concordância de seus dirigentes (peças 37 e 38).1.Trata-se de representação formulada por unidade técnica deste Tribunal, com pedido de cautelar, acerca de irregularidades relacionadas à Concorrência SRP 001/2018, levada a efeito pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Científico e Tecnológico e de Agricultura, Pecuária e Irrigação (SED) do estado de Goiás, no valor de R$ 131.285.127,70, cujo objeto é o registro de preços para eventual contratação de empresa do ramo de engenharia para implementação de "Estruturas Aéreas e Subterrâneas de Uso Coletivo - EASUC" em comunidades rurais do estado de Goiás.[...]13. A oitiva foi realizada para que a Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Cientifico e Tecnológico e de Agricultura, Pecuária e Irrigação (SED) do estado de Goiás, se manifestasse sobre os seguintes pontos: i) ausência de recursos orçamentários para execução do objeto da licitação, [...] iv) as impropriedades no edital da licitação quanto a ausência de critério de aceitabilidade de preço unitário no edital, a faculdade de qualificação técnica-operacional ou profissional e adoção de modalidade de licitação inadequada.I. Da ausência de recursos orçamentários para execução do objeto da licitaçãoI.1 Manifestação (peça 28, p. 10) 14. A SED argumentou que § 2º do art. 7, do Decreto 7.892, de 23 de janeiro de 2013, estabelece que "na licitação para registro de preços não é necessário indicar a dotação orçamentária, que somente será exigida para a formalização do contrato ou outro instrumento hábil". Desta forma, afirmou que durante a vigência da ata, 12 meses, o implementador do Convênio irá utilizar todos os meios cabíveis para obter os recursos necessários para implementar as 114 EASUC.I.2 Análise[...]20. Conclui-se, portanto, que a Concorrência SRP 001/2018-SED se caracteriza como contratação de obra, com a previsão inclusive de custos para canteiro de obras, administração local e mobilização e desmobilização (peça 9, p. 1 e 5). Cabe registrar que a Gerência de Licitações, Contratos e Convênios da SED questionou o IEMETES, responsável pelo termo de referência da referida concorrência, nos Despachos 739/2018, 809/2018 e 820/2018 (peça 34, p. 27-31), quanto a classificação do objeto da presente licitação como serviço e não como obra, tendo em vista que a Gerência entendia que deveria ser seguida a Orientação Técnica IBR nº 002/2009 - IBRAOP.21. Como já mencionado, a concorrência em apreço dividiu o objeto de execução em dois lotes, totalizando 114 sistemas, sendo o Lote 1 em comunidades rurais das regiões Norte e Leste do estado de Goiás e o Lote 2 nas regiões Noroeste, Central e Sul do estado. 22. Nesse passo, os orçamentos dos dois lotes não estão divididos por sistemas (peça 9), não sendo possível se definir quais os quantitativos dos serviços para cada um dos sistemas. Ressaltando-se que cada sistema é composto por um conjunto de serviços de engenharia cujo os quantitativos dependem do projeto de cada um dos sistemas. 23. Nesse diapasão, a jurisprudência deste Tribunal de Contas é no sentido de que o sistema de registro de preços não é aplicável à contratação de obras, uma vez que nessa situação não há demanda de itens isolados, pois os serviços não podem ser dissociados uns dos outros (Acórdão 980/2018 - Plenário, relatoria Ministro Marcos Bemquerer). Também o Acórdão 1.381/2018 - Plenário, de Relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, enuncia que é cabível o registro de preços para a contratação de serviços de engenharia em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira, a exemplo dos serviços de manutenção e conservação de instalações prediais, não podendo ser utilizado para a execução de obras.24. Ainda nesse sentido, conforme Acórdão 3.419/2013-Plenário (Ministro Relator José Múcio Monteiro) é admissível a contratação, mediante registro de preços, de serviços de reforma de pouca relevância material e que consistam em atividades simples, típicas de intervenções isoladas, que possam ser objetivamente definidas conforme especificações usuais no mercado, e possuam natureza padronizável e pouco complexa. Ora, a própria SED já se pronunciou, conforme item 18 acima, que os serviços a serem contratados não estão disponíveis a qualquer tempo no mercado próprio, e necessitam de acompanhamento e atuação relevante e proeminente de profissional de engenharia da área. Conclui-se, portanto, que o objeto da Concorrência SRP 001/2018-SED se caracteriza como obra, não podendo ser utilizado o sistema de registro de preços para a sua contratação.Voto:12.O indício de irregularidade acima surgiu a partir da divergência entre o valor do Convênio que dá suporte financeiro à execução do objeto e o valor do edital de licitação orçado pela SED/GO. O Convênio foi celebrado no valor de R$ 18.608.315,60 para construção de 125 unidades de sistemas coletivos de água em comunidades rurais. Já a Concorrência SRP 1/2018-SED tem o valor estimado em R$ 131.285.127,70 para a construção de 114 sistemas compostos de estruturas aéreas e subterrâneas de uso coletivo.13.A SED/GO argumentou que o Decreto 7.892/2013 estabelece que em licitação para registro de preços não é necessária a indicação da dotação orçamentária, que somente será exigida na formalização do contrato ou outro instrumento hábil. Destarte, afirmou que durante os doze meses de vigência da ata de registro de preço, iria utilizar todos os meios cabíveis para obter os recursos necessários para implementar as 114 EASUC.14.Do exposto, observa-se que a própria SED/GO reconhece que não dispõe dos recursos orçamentários para a execução do objeto e se ampara no Decreto que regulamenta o Sistema de registro de Preços (SRP).15.Entretanto, a unidade técnica, de forma acertada, expõe que o SRP não se aplica a contratação ora em análise, motivo pelo qual a licitação deveria possuir recursos orçamentários no exato valor pretendido para a contratação do objeto.16.A razão pela qual a contratação em tela não poderia utilizar o SRP decorre de o objeto ser considerado como contratação de obra e não um serviço comum de engenharia como defende a SED/GO.17.É verdade que há jurisprudência do TCU (Acórdão 1.381/2018-TCU-Plenário e Acórdão 3.419/2013-TCU-Plenário) que permite o registro de preços para a contratação de serviços de engenharia em que a demanda pelo objeto é repetida e rotineira, a exemplo de serviços de manutenção e conservação de instalações prediais, o que não se aplica ao caso em tela.18.O objeto em exame se caracteriza como contratação de obra, com previsão de custos de canteiro de obras, administração local e mobilização e desmobilização. A própria SED, ao justificar a impossibilidade de adoção do pregão, justificou que o serviço em tela não é comum:[...]19.Dessa forma, a administração deve especificar nos autos do processo licitatório dotação orçamentária suficiente para fazer frente à execução do objeto a ser licitado.[...]31.A representação ainda trouxe três impropriedades no edital: [...] iii) utilização da modalidade concorrência em sistema de registro de preços em objeto que se configura como obra.32.Sobre os pontos acima, a SED informou que: [...] iii) após uma longa discussão sobre a classificação do objeto do certame em obra ou serviço de engenharia, a área técnica da SED concluiu pela segunda opção, o que possibilitaria a utilização da modalidade de registro de preço.33.A unidade técnica refutou todos os argumentos acima, análise com a qual eu me alinho.[...]37.Por último, sobre a possibilidade de se utilizar SRP no caso em questão, a discussão reside no fato de o objeto em tela se caracterizar como obra ou serviço de engenharia. A SED entende que a construção de um sistema simplificado de abastecimento de água seja um serviço de engenharia. Porém, como bem apregoado pela unidade técnica, para o correto funcionamento de todo o sistema é necessária a construção de várias etapas, como captação de água, bombeio, adução, tratamento, reservação e distribuição. A execução de etapas parciais de cada sistema, conforme defende a SED/GO ao classificar essas etapas em separado como meros serviços de engenharia, não permite a entrega de sistemas de abastecimento úteis em sua integralidade, isto é, operacionais.38.Desta forma, trata-se de obra de engenharia com complexidade considerável, o que afasta a possibilidade de se utilizar sistema de registro de preço na licitação em tela.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal e no art. 103, § 1º, da Resolução - TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. confirmar a medida cautelar referendada pelo Acórdão 1.978/2018-TCU-Plenário e, com fundamento no artigo 71, inciso IX, da Constituição Federal, c/c artigo 45 da Lei 8.443/1992, assinar prazo de quinze dias, a partir da ciência desta deliberação, para que a Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Cientifico e Tecnológico e de Agricultura, Pecuária e Irrigação do Estado de Goiás (SED) promova a anulação da Concorrência SRP 001/2018-SED;[...]9.5. dar ciência desta deliberação à Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Cientifico e Tecnológico e de Agricultura, Pecuária e Irrigação do Estado de Goiás (SED) e ao Ministério do Desenvolvimento Regional;