Acórdão 3546/2023
Relatório:Adoto como relatório a instrução elaborada à peça 37 pela Secretaria de Recursos (Serur), atual Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos):"INTRODUÇÃO1. Trata-se de pedido de reexame (peças 19 e 20) interposto pela Câmara dos Deputados contra o Acórdão 1122/2022-TCU-1ª Câmara (peça 14), que teve como relator o Excelentíssimo Senhor Ministro Benjamin Zymler.1.1. A deliberação recorrida apresenta o seguinte teor:[...]9.2. determinar à Câmara dos Deputados que:9.2.2. no prazo de 30 (trinta) dias, mediante prévia instauração de processo administrativo, assegurandose ao Sr. [interessado] o exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa, adote as providências pertinentes no sentido de excluir as rubricas referentes a 'quintos' incorporados na remuneração do interessado, por se tratar de vantagem inerente ao cargo ocupado;[...] (destacamos) HISTÓRICO 2. A presente representação foi autuada em cumprimento à determinação feita à Sefip, por meio do Acórdão 4154/2019-TCU-1ª Câmara, quanto à legitimidade das parcelas que vêm sendo atualmente pagas a título de 'quintos' aos servidores [interessado] e [interessada], a fim de que fossem adotadas as providências cabíveis, tendo sido adotado as seguintes providências, conforme voto condutor da deliberação recorrida (peça 15):[...]17. Distinta é a situação jurídica do [interessado].18. Com efeito, a despeito de ter havido a incorporação de quintos em período posterior à edição da Lei 9.624/1998, extrai-se dos autos que o referido servidor é ocupante do cargo de Consultor Legislativo, consoante se extrai do ato de 3 de outubro de 2018 da Câmara dos Deputados, publicado em 6/11/2018, o qual, inclusive, ensejou o julgamento pela prejudicialidade do ato de aposentadoria anteriormente emitido, in verbis:'ATO DE 3 DE OUTUBRO DE 2018O PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, no uso das atribuições que lhe confere a alínea 'a' do inciso I do artigo 1º do Ato da Mesa n. 205, de 28 de junho de 1990, tendo em vista o que consta do processo n. 381.440/2018-CD, resolve:Reverter, com fundamento no inciso II do artigo 25 da Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, o servidor aposentado [INTERESSADO], ponto n. 5.711, no cargo efetivo de Analista Legislativo - atribuição Consultoria, Classe Especial, Padrão 10.'19. Posto isso, tem-se que a função comissionada por ele exercida era inerente ao cargo ocupado, e não remuneração pelo efetivo exercício de um cargo em comissão ou função de confiança. Com efeito, a FC dos consultores legislativos da Câmara dos Deputados, a despeito de seu nomen iuris, é parcela inerente ao cargo efetivo desses servidores, circunstância que afasta por completo a hipótese de incorporação de 'quintos' envolvendo a vantagem.20. Veja-se, a propósito, o seguinte trecho do Edital 1 - CD, de 28 de janeiro de 2014, que estabeleceu normas relativas à realização do último concurso público realizado para o provimento de vagas no cargo de Analista Legislativo - atribuição Consultoria (in DOU 20, de 29/1/2014):'2.2 CARGO: ANALISTA LEGISLATIVO -ATRIBUIÇÃO: CONSULTOR LEGISLATIVO (CD-AL-031) ESCOLARIDADE E HABILITAÇÃO EXIGIDAS: diploma, devidamente registrado, de conclusão de curso de graduação de nível superior em qualquer área de formação, fornecido por instituição de ensino superior reconhecida pelo MEC (art. 8º da Resolução nº 48, de 1993).[...]POSICIONAMENTO INICIAL NA CARREIRA: Nível Superior, Classe A, Padrão 1.REMUNERAÇÃO INICIAL: R$ 25.105,39, incluídas nesse valor a remuneração do cargo efetivo e a retribuição pelo exercício da Função Comissionada de Consultor Legislativo, nível FC-3.JORNADA DE TRABALHO: 40 horas semanais.LOTAÇÃO: Consultoria Legislativa (art. 9º da Resolução nº 48, de 1993) ' (grifos acrescidos).21. Nessa mesma linha, cumpre mencionar o Acórdão 1.473/2009-2ª Câmara, no qual se considerou ilegal o pagamento de gratificação de representação oriunda de 'função' atribuída a Consultor Legislativo do Senado. O relator, Ministro José Jorge, acolheu o entendimento do então titular da Sefip, assim vazado:'À luz dessas definições, parece-nos fora de dúvida que a gratificação de representação paga aos Consultores Legislativos - a exemplo do que já se verificava, a despeito de sua designação oficial, com a anterior 'função comissionada' que lhe deu origem - não se confunde com as funções de confiança, as funções gratificadas ou, muito menos, com os cargos em comissão.De fato, a gratificação de representação não se encontra associada ao desempenho de encargos especiais atribuídos a apenas uma parte dos Consultores; também não depende da relação de confiança entre o beneficiário e a autoridade responsável pela nomeação; não é transitória e nem pode ser suprimida discricionariamente da remuneração dos servidores. Antes, a gratificação de representação tipifica uma vantagem inerente ao cargo efetivo de Consultor Legislativo, de sorte que o requisito essencial para sua percepção é precisamente a investidura no cargo.............................................................................................................................................De outra parte, como corolário, não é demais salientar que, tratando-se de vantagem própria do cargo efetivo, a gratificação de representação, assim como a função comissionada que a precedeu, em hipótese alguma poderia dar ensejo à incorporação de quintos.Com efeito, afora o quanto estabelecido no art. 50 da Lei nº 8.112/90, tem-se que o instituto da incorporação de funções, enquanto existente, tinha por objetivo precípuo proporcionar estabilidade financeira àqueles servidores que, investidos por longo período em funções comissionadas, viam-se permanentemente sujeitos a drástica redução no padrão de seus vencimentos, em face do caráter transitório dessas funções, o que poderia, inclusive, comprometer sua independência e exação no exercício de suas atribuições. Tal, como visto, jamais foi o caso da gratificação de representação ou da função comissionada conferida aos Consultores Legislativos, que, por constituir vantagem intrinsecamente vinculada ao cargo efetivo, sempre teve, por definição, caráter permanente.'22. No caso concreto, de acordo com os elementos constantes dos autos, notadamente o mapa demonstrativo de incorporação apresentado pela unidade jurisdicionada (peça 5), verifica-se que os 'quintos' incorporados pelo Sr. [interessado], posteriormente convertidos em VPNI, originaram-se do exercício de função comissionada destinada à consultoria legislativa, sendo, portanto, indevida a incorporação da referida parcela, por se tratar, efetivamente, de retribuição pelo exercício do cargo efetivo, e não, propriamente, de vantagem destinada ao pagamento de função de confiança.23. Assim, se de um lado o interessado faz jus à percepção do valor integral correspondente à função comissionada que atualmente exerce, como, a propósito, consta de seu contracheque, conforme consulta efetuada no sistema e-Pessoal, de outro, é absolutamente indevida a inclusão nos seus vencimentos de 'quintos incorporados' da FC e da parcela a ele associada ('VPNI GAL'), conforme preceitua o art. 50 da Lei 8.112/1990, verbis: 'as vantagens pecuniárias não serão computadas, nem acumuladas, para efeito de concessão de quaisquer outros acréscimos ulteriores, sob o mesmo título ou idêntico fundamento'.24. Nessas circunstâncias, entendo que a ilegalidade presente nos pagamentos que vêm sendo efetuados pela Câmara dos Deputados ao Sr. [interessado] deve estar assentada na própria incorporação dos 'quintos', haja vista que a função comissionada por ele exercida é inerente ao cargo efetivo ora ocupado.2.1. Inconformada com a deliberação prolatada pelo Tribunal, a recorrente interpôs o presente pedido de reexame, cujas argumentações serão abordadas mais adiante.[...]4. Delimitação4.1. Constitui objeto do presente recurso analisar se:[...]d) é comissionada a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados.[...]8. Da função comissionada de consultor legislativo da Câmara dos Deputados8.1. A recorrente aduz que a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados caracteriza-se como cargo de provimento em comissão, não se confundindo com o cargo de provimento efetivo de analista legislativo/consultoria, exercido pelo Sr. [interessado], com base em extenso arrazoado de 33 páginas (peça 20).Análise:8.2. A questão acerca de ser ou não inerente a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados foi amplamente discutido no exame de outro recurso interposto pela Câmara dos Deputados nos autos do TC 009.246/2021-5, sendo que, por meio do Acórdão 18836/2021-TCU-2ª Câmara, foi deliberado que tal função é cargo de provimento em comissão, ou seja, apta para incorporação de parcelas de quintos nas situações permitidas pela legislação pátria, diferentemente do que ocorre no âmbito do Senado Federal, cujo entendimento é de que, de fato, se trata de função inerente, portanto, imprópria para incorporação de parcelas de quintos. 8.3. A propósito, convém trazer à baila excerto da análise do auditor-instrutor, que teve anuência do d. MPTCU, que prevaleceu na apreciação da referida matéria, sendo que o Diretor da 2ª DT, acompanhado pelo Secretário da Serur, havia divergido do entendimento expresso por ele, mas o Sr. Ministro-Relator e c. 2ª Câmara não acompanharam a divergência, prevalecendo o seguinte entendimento:'7.2. Observa-se que o entendimento da recorrente está de acordo com a jurisprudência mais abalizada deste Tribunal. Isso porque a natureza jurídica do cargo de consultor legislativo da Câmara do Deputados não se confunde com a de consultor jurídico do Senado Federal, esta última inerente ao cargo de provimento efetivo. De fato, colhe-se da jurisprudência selecionada do TCU, com arrimo no Acórdão 5.682/2014-TCU-Primeira Câmara, o seguinte enunciado:A função comissionada de consultor legislativo da Câmara dos Deputados não constitui vantagem permanente nem integra necessariamente a remuneração dos consultores legislativos, não tendo direito à sua percepção o servidor cedido, designado para outra função, nomeado para cargo em comissão, licenciado ou afastado, podendo retornar à função comissionada de origem, na ocorrência de vaga' (grifos acrescidos).7.3. No mesmo diapasão, destaca-se o seguinte excerto de parecer do Parquet especializado desta Corte de Contas, por ocasião da apreciação do TC 009.723/2003-9 (Acórdão 1.800/2006-TCU-1ª Câmara:'Também são pertinentes as conclusões da Serur no sentido de que a função comissionada não constitui vantagem permanente do cargo de consultor legislativo (fls. 215/6, itens 12/4).A respeito, o artigo 7º, § 2º, da Resolução 48/1993, emanada da Câmara dos Deputados (cópia anexa à contracapa), prevê, entre outras situações, que o consultor ou o assessor legislativo afastado na hipótese do artigo 93 da Lei 8.112/1990, ou seja, cedido, poderá, a qualquer tempo, tornar à função comissionada de origem, na ocorrência de vaga (fls. 68/9). Nessa ordem de idéias, é de se concluir que, se a designação para o exercício da função comissionada está condicionada à existência de vaga, a vantagem não tem caráter permanente.Sobre o assunto, no abalizado escólio de Hely Lopes Meirelles, 'vantagens irretiráveis do servidor só são as partes que já foram adquiridas pelo desempenho efetivo da função (pro labore facto), ou pelo transcurso do tempo de serviço (pro labore temporis), nunca, porém, as que dependem de um trabalho a ser feito (pro labore faciendo)  ou de um serviço a ser prestado em determinadas condições (ex facto officci), ou em razão de anormalidade do serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições individuais do servidor (propter personam) ' (in 'Direito Administrativo Brasileiro'. São Paulo: Malheiros, 2000. 25ª ed. atual. p. 435, destaque não é do original). No caso, a percepção da função comissionada de Consultor Legislativo - Área 18, FC-07, que ocupava na Câmara dos Deputados (fl. 24), somente poderia ter perdurado no período de efetivo exercício das atribuições inerentes à aludida função. Uma vez cedido o servidor, deixou de ter amparo legal o pagamento da vantagem vertente. (...) Ainda em desfavor da tese de que a função comissionada integraria a remuneração do cargo de consultor, em caráter permanente, cabe ter presente o disposto no artigo 27 da Resolução 21/1992 da Câmara dos Deputados, por meio da qual foi criada a Carreira Especialista em Atividades de Apoio Legislativo (cópia anexa à contracapa). Reza o mencionado preceito que:'Art. 27. Obedecido o disposto no art. 13 desta Resolução, é assegurado ao servidor posicionado no Nível IV o acréscimo de remuneração correspondente ao FC-7, em decorrência do exercício efetivo de tarefas de consultoria, supervisão, planejamento ou instrutoria, aplicando-se o artigo 62, § 2º, da Lei 8.112, de 11 de dezembro de 1990.Parágrafo único. Excluem-se do disposto neste artigo os servidores no exercício de função comissionada ou de cargo em comissão.'Na redação vigente à época, o artigo 62 da Lei 8.112/1990 previa que, ao servidor investido em função de direção, chefia ou assessoramento, era devida uma gratificação pelo seu exercício, gratificação esta que se incorporava à remuneração do servidor e integrava o provento da aposentadoria, na proporção de 1/5 por ano de exercício na função de direção, chefia ou assessoramento, até o limite de 5 quintos. Tem-se, portanto, que a natureza jurídica do acréscimo remuneratório correspondente ao FC-7 é, de fato, de função comissionada, e não de vantagem permanente, tanto que o exercício efetivo de tarefas de consultoria legitimava a incorporação de quintos, à época em que o ordenamento pátrio assim permitia.Este Tribunal deve estar atento ao fato de que, por imperativo lógico, o regime jurídico dos consultores legislativos não pode, a um só tempo, albergar a tese de função comissionada para fins de incorporação de quintos e de vantagem de caráter permanente para fins de continuidade da percepção por servidores eventualmente cedidos ou após a aposentadoria. (...) '7.4. É no mesmo sentido o entendimento do ministro Walton Alencar Rodrigues, por ocasião da apreciação do TC 003.545/2014-8 (Acórdão 5.682/2014-TCU-1ª Câmara):'Especificamente quanto ao benefício instituído por [omissis 1], não assiste razão à sua beneficiária, Senhora [omissis 2], quando alega que a função comissionada de consultor legislativo seria permanente e inerente ao cargo. O artigo 7º, §2º, da Resolução 48/1993, da Câmara dos Deputados, dispõe que o consultor designado para cargo em comissão, licenciado ou afastado poderá retornar à função comissionada de origem, na ocorrência de vaga. Por conseguinte, o consultor legislativo cedido a outro órgão não tem o direito à percepção da função comissionada que exerce na Assessoria Legislativa e mesmo quando de seu retorno não há a garantia de acesso à função.' (grifos acrescidos).7.5. Nessa ordem de ideias, entende-se que a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados é cargo de provimento em comissão e, por via de consequência, está correta a incorporação de 10/10 de FC-7, pela Sra. [omissis 3], eis que exercida no período de 25/4/1991 a 22/4/1996 (ato de peça 4) '.8.4. Assim, o Sr. [interessado], da mesma forma, faz jus à incorporação de parcelas de quintos referentes às funções exercidas de Consultor Legislativo (FC-07) e Diretor da Consultoria Legislativa (FC-08), devendo tornar-se, portanto, sem efeito o subitem 9.2.2 da deliberação recorrida.Voto:5. A Secretaria de Recursos (Serur), atual Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), propõe seu provimento parcial, com base nas seguintes conclusões:[...]d) é comissionada a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados, sendo que não se trata, portanto, de vantagem inerente ao cargo ocupado pelo servidor [interessado].6. Passo a decidir.[...]21. O Sr. [interessado], por sua vez, teve sua aposentadoria concedida em 11/12/2017, sendo o ato inicial encaminhado a esta Corte em 22/5/2018 (2172/2018). Diante da informação sobre a reversão da aposentadoria a pedido do interessado, em 6/11/2018, o ato foi considerado prejudicado por perda de objeto.22. Por ocasião do acórdão recorrido, a despeito de também ter havido a incorporação de quintos em período posterior à edição da Lei 9.624/1998, extraiu-se dos autos que o servidor é ocupante de cargo de Consultor Legislativo.23. Desse modo, observou o relator a quo que a função comissionada por ele exercida era inerente ao cargo ocupado, e não remuneração pelo efetivo exercício de um cargo em comissão ou função de confiança e que a FC dos consultores legislativos da Câmara dos Deputados, a despeito de seu nomen iuris, é parcela inerente ao cargo efetivo desses servidores, circunstância que afasta por completo a hipótese de incorporação de 'quintos' envolvendo a vantagem.24. Assim, entendeu-se que os quintos incorporados pelo interessado, posteriormente convertidos em VPNI, originaram-se do exercício de função comissionada destinada à consultoria legislativa, sendo, portanto, indevida a incorporação da referida parcela, por se tratar, efetivamente, de retribuição pelo exercício do cargo efetivo, e não, propriamente, de vantagem destinada ao pagamento de função de confiança.25. A Câmara dos Deputados, por outro lado, aduz que a função de consultor legislativo em questão se caracteriza como cargo de provimento em comissão, não se confundindo com o cargo de provimento efetivo de analista legislativo/consultoria, que seria exercido pelo servidor.26. Quanto a esse ponto, a Serur destaca que a questão acerca de ser ou não inerente a função de consultor legislativo da Câmara dos Deputados foi amplamente discutida no Acórdão 18.836/2021-2ª Câmara (Ministro Bruno Dantas), ocasião em que foi deliberado que: (i) a função comissionada de consultor legislativo da Câmara dos Deputados não constitui vantagem permanente nem integra necessariamente a remuneração dos consultores legislativos; (ii) diferentemente, no  Senado Federal, o entendimento é de que se trata de função inerente ao cargo de provimento efetivo, portanto, imprópria para incorporação de parcelas de quintos.27. Por conseguinte, uma vez que tal função ocupada pelo Sr. [interessado] é cargo de provimento em comissão, são pertinentes a conclusão da Serur no sentido de que o servidor faz jus à incorporação de parcelas de quintos nas situações permitidas pela legislação pátria.28. Em razão disso, dou provimento ao recurso para tornar sem efeito o item 9.2.2 do Acórdão 1.122/2022-1ª Câmara.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pela Câmara dos Deputados e dar-lhe provimento parcial a fim de:9.1.1. tornar sem efeito o subitem 9.2.2 do Acórdão 1.122/2022-1ª Câmara;