Acórdão 1249/2025
Declaração de Voto (ministro Jorge Oliveira):Trata-se de Tomada de Contas Especial (TCE), instaurada em cumprimento ao subitem 9.2.1 do Acórdão 632/2017-Plenário, exarado no TC 009.834/2010-9 (Fiscobras 2010), com o objetivo de quantificar o dano e realizar a apuração final de responsabilidades pelos indícios de irregularidades apontados no Contrato 0858.0056936.10.2, celebrado entre a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e a [empresa] (atual [nome atual]), que teve, como objeto, o fornecimento de bens e a prestação de serviços relativos à Unidade de Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC) do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), no valor global original de R$ 1.460.859.527,26.[...]9. O relator, Ministro Bruno Dantas, acolheu os pareceres prévios, no sentido de, à exceção de [responsável 7], afastar a incidência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva do TCU em relação aos responsáveis. Todavia, discordou de parte das propostas da SeinfraOperações e propôs os encaminhamentos a seguir, dentre os quais [...] os itens que entendo merecer um desfecho distinto:[...]10. Em síntese, o relator, propôs: a) excluir da relação processual a [controladora da contratada], então controladora da [empresa] ([empresa]); b) não imputar débito, nem aplicar multa ao então Presidente da Petrobras, [responsável 1], além de determinar à unidade instrutora que instaure processo apartado, a fim de apurar se este responsável tinha ciência das ilicitudes tratadas nestes autos; c) aplicar multa ao então Diretor da estatal, [responsável 2], e a [responsável 5] e a [responsável 6], então Diretor e Presidente da [empresa], no valor de R$ 600.000,00; e d) aplicar a todos os responsáveis (pessoas físicas e jurídicas, colaboradores e não colaboradores, assim como corruptores e corrompidos) a mesma obrigação de ressarcir a integralidade do dano ao erário no valor de R$ 168.067.846,00.11. Embora concorde com boa parte das propostas do relator, com as devidas vênias, apresento encaminhamentos, pontualmente, diversos, conforme apresentarei ao longo desta Declaração de Voto, sobretudo com os seguintes objetivos: a) induzir maior zelo e cuidado dos gestores públicos, ao manter a responsabilização ressarcitória de agente público que atuou culposamente e não tomou medidas mínimas de precaução para evitar os danos; e b) fortalecer o instituto legal da colaboração premiada.12. Antecipo que utilizarei a mesma lógica, teórica e procedimental, adotada pelo Ministro Benjamin Zimler, por ocasião do Acórdão 1.835/2024-Plenário, o qual relatou a TCE instaurada com o objetivo de apurar superfaturamento na construção das Tubovias da Refinaria Abreu e Lima da Petrobras (Tubovias-Rnest - Contrato 0800.005.7000.10-2).13. Isso porque esse processo guarda importantes similaridades com os presentes autos, tais como o grande vulto do dano ao erário, a atuação corruptiva de agentes privados, a colaboração premiada de alguns agentes públicos, a existência de responsável que concorreu para os prejuízos à Petrobras mediante conduta culposa e a disparidade da potencial capacidade de pagamento do débito dos envolvidos. Nesse cenário, conforme o disposto no art. 926 do Código de Processo Civil de 2015 (CPC/15), é dever dos tribunais manter sua jurisprudência estável, íntegra e coerente.[...]23. Feito esse breve resumo, passo a analisar as propostas da então SeinfraOperações para o presente processo.[...]II.1 Do então Presidente da Petrobras: [responsável 1]25. O então Presidente da Petrobras, [responsável 1], foi citado por não observar os deveres dos administradores previstos no art. 158 da Lei 6.404/1976, pela supervisão e controle deficientes dos atos praticados por seus subordinados; por obstruir os trabalhos de fiscalização do TCU; e por falhar no seu dever de investigar, uma vez que não adotou as providências exigidas de um administrador ao tomar conhecimento dos indícios de irregularidade apontados pelo TCU.26. Em suas alegações de defesa, em síntese, o responsável alegou que, na condição de ex- Presidente da Petrobras, dispunha de complexa e qualificada estrutura administrativa para o desempenho de suas funções técnicas, em engenharia de custo. Alegou que precisava confiar nos dados, informações e relatórios que lhes eram repassados por seus técnicos e subordinados. Também aduziu que não constam nos autos evidências das imputações que lhe foram atribuídas.[...]28. Os argumentos apresentados pela defesa não merecem ser acolhidos. No caso em apreço, a responsabilização do defendente, agindo na função de Presidente da Petrobras, não está pautada por uma atuação pessoal e direta na ocorrência do superfaturamento e das demais irregularidades, nem na ciência de fraudes em processos licitatórios e na execução contratual de obras. Sua responsabilidade decorre da obstrução dos trabalhos de fiscalização do TCU, da omissão e desídia graves em apurar e evitar as relevantes irregularidades que foram apontadas por este Tribunal nas obras do Comperj, de modo que ele concorreu para os prejuízos que foram acarretados à Petrobras nas obras da UHCC.[...]30. Conforme a passagem acima, fica claro que o então Presidente da Petrobras, a partir de 2009, época em que as obras da UHCC foram contratadas, vinha criando entraves e dificuldades para as ações de controle externo desta Corte de Contas, sobretudo, no sentido de não remeter informações dos custos de diferentes empreendimentos, incluindo as do Comperj.[...]33. Além disso, auditoria realizada no âmbito do Fiscobras 2010 (TC 009.834/2010-9) nas obras de implantação do Comperj (UCR, UDAV e UHCC) resultou na prolação do Acórdão 2.537/2010-Plenário, de relatoria do Ministro José Jorge, por meio do qual foram determinadas oitivas das empresas e audiências dos responsáveis pelos seguintes indícios de irregularidade: (i) sobrepreço; (ii) contratação direta irregular; e (iii) adoção de regime de execução contratual antieconômico.34. Compulsando as alegações de defesa do responsável (peça 169), não encontrei uma única providência adotada por ele para evitar os prejuízos após essa deliberação do TCU.35. Desse modo, mesmo reconhecendo que a omissão é muito difícil de ser provada com as ferramentas do Direito Administrativo inerentes a este Tribunal, no caso concreto, o cenário de irregularidades levado à ciência do Presidente da estatal exigia ações corretivas.36. Deixo claro que não era esperado deste responsável analisar minúcias dos procedimentos de licitação e execução contratual, o que, sem dúvida, não é atribuição do Presidente da Petrobras. A sua responsabilidade pelo dano ao erário no caso vertente decorre de ter dificultado a atuação do controle externo e da completa ausência de medidas para apurar irregularidades, bem como para supervisionar seus subordinados, de modo a evitar as irregularidades que foram informadas pelo TCU.37. Destaco, ainda, que as obras do Comperj, que somaram dezenas de bilhões de reais, e que não foram concluídas e acabaram sendo abandonadas, eram ação estratégica, não apenas para a Petrobras, como para o Brasil e toda a sociedade. Diante da magnitude dessa obra e da sua relevância social e econômica, não tenho dúvidas, que seria esperado de um gestor médio, na mesma posição, adotar cautela e precaução, sobretudo, após os apontamentos de irregularidades por parte do TCU.38. Desse modo, a inércia do então Presidente da estatal, somada às condutas ilegais e criminosas de outros responsáveis, acarretou prejuízos aos cofres da Petrobras de bilhões de reais, entre desvios de recursos e gestão temerária do empreendimento (Comperj). [...]39. Diante do exposto, ante a importância econômica e estratégica das obras do Comperj para a Petrobras e para o Brasil, aos entraves opostos ao controle externo no período em que as obras da UHCC foram firmadas, à completa falta de precaução e de supervisão de seus subordinados para evitar os prejuízos dessas obras, após alertas do TCU, não tenho dúvidas, de que este responsável concorreu para os prejuízos apurados nesta TCE, uma vez que atuou mediante omissão ou desídia grave, se distanciando (e muito) da conduta esperada de um gestor médio nas mesmas circunstâncias.40. Assim, ainda que se interprete a conduta do responsável, à luz das disposições introduzidas pela Lei 13.655/2018 na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, notadamente, o seu art.28, ainda permanecerá a responsabilidade do ex-Presidente da estatal, ante a existência de culpa grave.41. Diante do exposto, proponho acolher a proposta da unidade instrutora, de modo a julgar irregulares as contas do responsável [responsável 1].II.1.1 Síntese da discussão sobre a atenuação da responsabilização ressarcitória no TC 026.840/2016-242. Conforme expus, por ocasião do Acórdão 1.835/2024-Plenário, o TCU decidiu por aplicar o parágrafo único do art. 944 do Código Civil de 2002 (CC/02) para atenuar a responsabilização ressarcitória do responsável [responsável 1], em razão da patente desproporção entre o tamanho do dano ao erário (R$ 1,24 bilhão) e a sua culpabilidade. Destaco que o então Presidente da estatal era, assim como no caso em apreço, o único responsável que atuou mediante erro grosseiro (culpa grave), uma vez que todos os demais cometeram crimes associados a conduta dolosa.43. Portanto, seria claramente injusto condenar o então Presidente da estatal à mesma cota do débito, no valor de R$ 1,24 bilhão, imputada aos demais agentes que concorreram, intencionalmente, para a ocorrência dos prejuízos, seja pagando ou recebendo vantagens indevidas. Similarmente, seria flagrantemente, injusto e não equitativo impor a este responsável condenação para ressarcir o prejuízo na mesma proporção que as pessoas jurídicas, contratadas pela Petrobras, as quais detinham capacidade de pagamento 3.442 vezes maior do que a sua (Voto do Acórdão 1.835/2024-Plenário, p. 38).44. Nesse contexto, aplicou-se o parágrafo único do art. 944 do CC/02, que assim dispõe:"Art. 944. A indenização mede-se pela extensão do dano.Parágrafo único. Se houver excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e o dano, poderá o juiz reduzir, equitativamente, a indenização." [grifei e destaquei]45. A aplicação do parágrafo único do art. 944 do CC/02 no direito privado, embora excepcional, é reconhecida, amplamente, pelos Tribunais Superiores, de modo a tutelar a justiça na imputação de responsabilidade em situações específicas, em razão de peculiaridades próprias do caso concreto. Conforme o Enunciado 46 da I Jornada de Direito Civil do Conselho da Justiça Federal, a regra geral é a integral reparação do dano, e a exceção é a mitigação dessa responsabilidade:"A possibilidade de redução do montante da indenização em face do grau de culpa do agente, estabelecida no parágrafo único do art. 944 do novo Código Civil, deve ser interpretada restritivamente, por representar uma exceção ao princípio da reparação integral do dano" [grifei e destaquei]46. Desse modo, havendo a "excessiva desproporção" entre a culpabilidade (ou o grau de culpa) e o dano, o mencionado dispositivo do Código Civil estabelece a possibilidade de redução equitativa da indenização, de modo que o julgador possa afastar patentes injustiças no caso concreto.47. No âmbito da atuação do TCU, a aplicação do parágrafo único do art. 944 do CC/02 envolve o patrimônio público, que é indisponível, sendo maior, portanto, a excepcionalidade capaz de justificar pontuais mitigações da regra geral de integral reparação do dano. Contudo, há de se considerar que o TCU deve também buscar a justiça e a equidade dos seus julgamentos. Lembro que a equidade se relaciona com a justiça, que é valor fundamental em qualquer sistema jurídico, constituindo-se verdadeiro fim, e não apenas meio em qualquer julgamento (judicial ou administrativo).[...]50. Como bem exposto pelo MPTCU, a dimensão financeira dos negócios da União, por vezes, enseja uma evidente desproporção entre a culpabilidade do responsável e a responsabilidade pelo débito, de modo a acarretar "excessiva desproporção entre a gravidade da culpa e o dano". Assim, o excessivo rigor nas imputações de responsabilização ressarcitória acarreta não apenas excesso de precaução (morosidade e ineficiência), como também desincentiva os gestores a assumirem posições decisórias, o que, em última instância, ocasiona a inação e desestimula a inovação do setor público.51. Portanto, a aplicação do parágrafo único do art. 944 do CC/02 em situações específicas decorre não apenas de justiça, proporcionalidade e equidade, como também de razões pragmáticas de eficiência e racionalidade administrativa, uma vez que a adequada calibragem entre riscos e benefícios é condição necessária à máxima efetividade de qualquer empreendimento (público ou privado).52. Nesse contexto, por ocasião da prolação do Acórdão 1.835/2024-Plenário, apresentei Declaração de Voto em que busquei demonstrar que a atenuação da responsabilização ressarcitória é aplicada nas responsabilizações civis de maneira ampla no Brasil, pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), e ainda em diversos ordenamentos estrangeiros, tanto do ramo do Direito Civil (ou civil) como do Direito Consuetudinário (pp. 29-30):[...]II.1.2 Da dosimetria das responsabilizações ressarcitória e punitiva do então Presidente da Petrobras55. Por meio do item 9.5 do Acórdão 1.835/2024-Plenário, o TCU condenou o então Presidente da Petrobras, [responsável 1], em razão de omissão e negligência graves, a ressarcir R$ 4.649.336,00 (ref. 12/2015), valor equivalente a R$ 8.427.642,01 em valores atualizados.56. À exceção do débito naquela oportunidade que era maior (R$ 1,24 bilhão atualizados) que o do caso em apreço (R$ 168.067.846 atualizados), ambos os casos guardam as seguintes semelhanças:a) omissão e negligência graves do então Presidente da estatal; b) o responsável foi o único que atuou culposamente, uma vez que todos os demais tiveram condutas dolosas; c) a existência de grupo econômico, cuja capacidade financeira é significativamente maior que a deste responsável.57. Aplicando-se a proporção entre o débito imputado ao então Presidente da Petrobras (R$ 8,427 milhões atualizados, aproximadamente) e o débito total na construção das Tubovias da Refinaria Abreu e Lima (R$ 1,24 bilhão atualizados, aproximadamente) ao caso em apreço, cujo débito atualizado é de, aproximadamente, R$ 168 milhões em valores correntes, proponho condenar [responsável 1] a ressarcir R$ 1.140.000,00 em valores atuais aos cofres da estatal.58. Destaco que o referido valor corresponde a cerca de R$ 383.595,00 em valores históricos, aproximadamente, a cinco meses da remuneração que este responsável recebia à época.59. De modo a resguardar o erário, no caso de não serem encontrados bens suficientes em nome do então Presidente da Petrobras, proponho condenar todos os demais responsáveis, à exceção de [responsável 3] e do espólio de [responsável 4], responsável e representante de responsável que colaboram com as investigações, em solidariedade, com [responsável 1].60. Passando para a avaliação de sanção, este responsável atuou mediante culpa grave, que é aquela em "o agente atua com grosseira falta de cautela, com descuido injustificável ao homem normal, impróprio ao comum dos homens. É a culpa com previsão do resultado, também chamada de culpa consciente, que se avizinha do dolo eventual do direito penal. Em ambas há previsão ou a representação do resultado, só que no dolo eventual o agente assume o risco de produzi-lo enquanto na culpa consciente ele acredita sinceramente que o evento não ocorrerá" [grifei e destaquei].61. Assim, além da responsabilidade ressarcitória, cabe imputá-lo a sanção do art. 57 da Lei 8.443/1992. Por meio do Acórdão 1.835/2024-Plenário, este Colegiado Julgador aplicou-lhe multa de R$ 45.000,00, na TCE da Tubovias da Refinaria Abreu e Lima.62. Em vista da semelhança das condutas nos dois casos (negligência e omissão graves) e do menor débito no caso em apreço, aplico ao responsável multa no valor de R$ 35.000,00.Acórdão:9.5. julgar irregulares as contas de [empresa] - Atualmente [nome atual], [responsável 5], [responsável 6], [responsável 1], [responsável 3], [responsável 4] e [responsável 2];9.6. condenar [empresa] (atualmente [nome atual]), [responsável 5], [responsável 6] e [responsável 2], solidariamente, ao pagamento do débito no valor de R$ 111.285.231,09 (cento e onze milhões, duzentos e oitenta e cinco mil, duzentos e trinta e um reais e nove centavos), a ser recolhido aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A., com atualizações legais desde a data desta decisão até o pagamento, na forma da legislação em vigor;9.7. condenar, com fundamento no parágrafo único do art. 944 do Código Civil de 2002, [responsável 1] ao pagamento do débito no valor de R$ 1.140.000,00 (um milhão, cento e quarenta mil reais);9.8. condenar o espólio ou sucessores de [responsável 4] ao pagamento do débito de R$ 27.821.307,75 (vinte e sete milhões, oitocentos e vinte e um mil, trezentos e sete reais e setenta e cinco centavos) a ser recolhido aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A., com atualizações legais desde a data desta decisão até o pagamento, na forma da legislação em vigor;9.9. condenar [responsável 3] ao pagamento do débito de R$ 27.821.307,75 (vinte e sete milhões, oitocentos e vinte e um mil, trezentos e sete reais e setenta e cinco centavos), a ser recolhido aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A., com atualizações legais desde a data desta decisão até o pagamento, na forma da legislação em vigor;9.10. condenar [empresa] - Atualmente [nome atual], [responsável 5], [responsável 6] e [responsável 2], solidariamente, aos débitos dos subitens 9.7, 9.8 e 9.9 supra, a ser recolhido aos cofres da Petróleo Brasileiro S.A., com atualizações legais desde a data desta decisão até o pagamento, na forma da legislação em vigor;