Acórdão 812/2024
Voto:Tratam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal em desfavor dos Srs. [prefeitos antecessor e sucessor], ex-prefeitos do Município de São Domingos do Maranhão/MA (gestões 2009 a 2016 e 2017 a 2020, respectivamente), em razão da impugnação total das despesas realizadas no âmbito do Contrato de Repasse 337271-03/2010, que tinha como objeto a construção de três campos de futebol no referido município, no valor de R$ 609.000,00 - sendo R$ 585.000,00 correspondentes a recursos federais e R$ 24.000,00 referentes à contrapartida da municipalidade.O contrato de repasse teve vigência de 12/12/2010 a 28/06/2019, período em que houve repasse de R$ 292.500,00 pela Caixa Econômica Federal, em duas parcelas, no ano de 2012.Na fase interna, o tomador de contas especial apurou que houve execução física das obras sob o reduzido percentual de 14,44%, equivalente a R$ 87.057,57 (dos quais R$ 83.571,57 eram de natureza federal e R$ 3.486,00 de natureza municipal), sem aproveitamento útil da parcela executada, não tendo sido alcançado o benefício social esperado (peça 42, p. 3-4).No âmbito desta Corte, considerando que o ente municipal restituiu ao Tesouro Nacional o valor remanescente de R$ 208.928,43 (peça 32, p. 1-2), em 20/8/2019, subsistiria ainda o débito de R$ 83.571,57, pelo qual os responsáveis foram devidamente citados, em regime de solidariedade (peças 50; e 55-58).O ex-prefeito [sucessor] permaneceu silente, operando-se a revelia, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992. Por sua vez, o [prefeito antecessor] apresentou alegações de defesa, argumentando, em síntese, que executou percentual considerável da obra, compatível com os recursos liberados e aprovado pela Caixa Econômica Federal, mas foi o prefeito sucessor quem deu causa ao dano por ter deixado de prosseguir com a obra (peça 62).A unidade técnica propõe rejeitar a defesa, visto que o gestor não adotou tempestivamente as providências necessárias para a contratação de nova empresa responsável por executar as obras, opinando por julgar irregulares as contas de ambos os ex-prefeitos, imputando-lhes débito e aplicando‑lhes multa proporcional (peças 79-81).O Ministério Público de Contas anuiu à proposta da unidade técnica (peça 83).É o que basta relatar. Decido.Acolho a proposta formulada pela AudTCE, que contou com a anuência do Ministério Público, incorporando os pareceres precedentes às minhas razões de decidir.Rejeito a defesa apresentada pelo Sr. [prefeito antecessor] pelos motivos a seguir expostos.Inicialmente, destaco que foram repassados R$ 292.500,00 (49,9% dos recursos federais a serem transferidos), em 2012, montante que ficou à disposição do município por anos. Entretanto a obra ficou paralisada desde 2012, com apenas 14,4% de execução física.O responsável, que esteve oito anos à frente da prefeitura, não adotou as medidas de forma adequada e diligente para a conclusão da obra, haja vista que ela ficou paralisada de 2012 a abril de 2016, quando somente então houve o distrato com a [empresa].Como bem destacou o Ministério Público, quanto aos documentos juntados após o término da etapa instrutiva pelo Sr. [prefeito antecessor] de São Domingos do Maranhão/MA, não há elementos novos aptos a impactar o exame de mérito promovido pela AudTCE por meio da instrução à peça 79.[...]De igual modo, os novos elementos apresentados não infirmam o exame de mérito da unidade instrutiva (peça 79). Persiste a irregularidade, uma vez que, somente em 2016, último ano de seu mandato, o responsável adotou providências para a retomada da obra, que esteve paralisada por mais de quatro anos (2012 até abril de 2016, data do distrato), apesar de o contrato de repasse ainda estar vigente e haver recursos disponíveis na conta do município.[...]Dessa forma, ainda que adotada a teoria do dano direto e imediato, proposta pelo E. Ministro-Revisor Jhonatan de Jesus, segundo a qual o dano ao erário decorre de um conjunto de causas (concausas), não há como deixar de considerar que a conduta omissiva do Sr. [prefeito antecessor] efetivamente contribuiu para o débito apurado nos autos.No caso, a omissão do Sr. [prefeito antecessor], por mais de quatro anos, foi decisiva para a ocorrência do dano. Desde o ano de 2012 a obra ficou paralisada, com recursos federais à disposição do Município, tendo a empresa contratada declarado que não teria possibilidade financeira para executar a construção dos campos de futebol, e o responsável promoveu o distrato contratual apenas no término de seu mandato.A jurisprudência desta Corte entende que, para o estabelecimento do nexo de causalidade para fins de responsabilização, aplica-se no TCU a teoria do dano direto e imediato, também chamada teoria da interrupção do nexo causal, em detrimento da teoria da equivalência das causas e da teoria da causalidade adequada (Acórdãos 1.721/2016-TCU-Plenário e 1.501/2018-TCU-Primeira Câmara, ambos da relatoria do E. Ministro Benjamin Zymler).Vale dizer, para o estabelecimento do nexo de causalidade para fins de responsabilização, nos casos em que o dano ao erário decorre de um conjunto de causas (concausas), em que não se pode apontar uma única causa determinante para sua ocorrência, deve-se verificar se a conduta atribuída ao responsável possui relação direta e imediata com o dano, bem como se ela foi decisiva e necessária para a ocorrência do prejuízo (Acórdão 2.760/2018-TCU-Plenário, relator E. Ministro Bruno Dantas).Repito que a obra ficou paralisada entre 2012 e abril de 2016, e o gestor não promoveu a rescisão do contrato nesse período. A postergação da atuação dele fez com que houvesse prazo exíguo para dar continuidade à obra, quando na realidade teve mais de quatro anos para fazê-lo, optando por atuar apenas no final da sua gestão.Para que houvesse o rompimento do nexo de causalidade, deveria ter ocorrido uma atuação ativa e zelosa em prol do interesse público, o que não se evidenciou nos autos.Desse modo, referida teoria apenas reforça que ambos os ex-prefeitos, antecessor e sucessor, devem ser responsabilizados, visto que as condutas pouco diligentes por parte dos dois gestores foram decisivas para a ocorrência do dano.Declaração de voto:4. Em seu voto o ilustre relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, acolhe os pareceres antecedentes no sentido de julgar irregulares as contas de ambos os agentes, condenando-os em débito solidário no valor histórico de R$ 83.571,57 e aplicando-lhes multa no valor de R$ 30.000,00, com fulcro no art. 57 da Lei Orgânica do TCU.5. Feito o breve resumo dos fatos, passo a examinar a matéria.6. Concordo com a maior parte das conclusões expostas pelo nobre relator e, por isso, o acompanho na proposta de julgar irregulares as contas de [prefeito sucessor], com condenação em débito e aplicação de multa.7. Contudo, com as devidas vênias, apresento divergência pontual quanto ao encaminhamento direcionado a [prefeito antecessor] por considerar que suas contas devam ser julgadas regulares com ressalva em razão dos motivos que passo a expor.8. Em 2011, durante a gestão do prefeito antecessor, o município promoveu licitação e celebrou contrato subsequente com [empresa] vencedora do certame para a construção de seis campos de futebol, três deles custeados com recursos provenientes do Contrato de Repasse 337271-03/2010 e os demais cobertos pelo Contrato de Repasse 334257-52/2010 (peça 74, fls. 94-105); cabe esclarecer que somente o primeiro instrumento de repasse constitui objeto da presente tomada de contas especial.9. Em razão de dificuldades econômico-financeiras, a empresa não conseguiu finalizar as obras durante o prazo pactuado, o que levou o município a instaurar processo administrativo para rescindir o contrato - não raro, esse processo acaba sendo moroso a fim de respeitar o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal. Após a superação do necessário trâmite processual, houve a efetiva rescisão em 18/4/2016 (peça 73, fls. 32 e 36).10. Em seguida, ainda durante o mandato de [prefeito antecessor], o município não se manteve inerte, visto que realizou nova licitação para a continuidade da execução do objeto dos referidos contratos de repasse; o edital foi publicado em 13/7/2016 e o certame foi homologado em 12/8/2016, data em que também foi celebrado o correspondente contrato administrativo (peças 93 e 94).11. Considerando que restavam aproximadamente 4 meses para o término de sua gestão, o aludido agente adotou as providências necessárias para prorrogar a vigência do contrato de repasse ora sob exame a fim de permitir que a conclusão do objeto pudesse ocorrer durante a gestão do prefeito sucessor; o termo final da vigência repactuada passou para 31/5/2017 (peça 74, fl. 77).12. Ao final do mandato do prefeito antecessor (31/12/2016), os avanços físicos dos Contratos de Repasse 337271-03/2010 e 334257-52/2010 eram de 14,44% e 50,87%, respectivamente.13. Quanto ao primeiro instrumento de repasse (objeto destes autos) esse percentual de avanço físico foi atestado em relatório de acompanhamento da Caixa Econômica Federal, demonstrando que o desembolso feito pelo município até aquele momento era compatível com a execução física do objeto (peça 74, fls. 107-111 e 150).14. Além disso, o montante transferido àquele ente federado e que não foi utilizado nas obras permaneceu sob aplicação financeira na conta específica do ajuste até a troca de gestão na prefeitura (peça 74, fl. 135).15. Em resumo, não houve apontamento de superfaturamento, desvio de recursos ou pagamento por serviços não executados durante o mandato de [prefeito antecessor]. Ao final de sua gestão, os elementos constantes dos autos indicam que ele deixou condições suficientes (tempo e recursos) para que o seu sucessor desse seguimento na execução do contrato de repasse ora sob exame, em observância ao princípio da continuidade administrativa: além de ter adotado as providências necessárias para prorrogar a vigência desse instrumento de transferência, deixou ao sucessor recursos financeiros suficientes para a execução do remanescente das obras de construção dos três campos de futebol correspondentes.16. Inclusive, [prefeito sucessor] foi signatário de posteriores termos aditivos ao contrato de repasse, com o intuito de prorrogar ainda mais a sua vigência. Trata-se de mais uma evidência de que o prefeito sucessor considerou haver condições satisfatórias para concluir o objeto pactuado, assumindo, assim, o compromisso de dar continuidade às obras em apreço (peça 74, fl. 79).17. Há nos autos indicativos de que ele tentou retomar tais obras em outubro de 2017, por meio de realização de licitação que teve como vencedora a [empresa 2]. Contudo, não houve nenhum avanço nessas obras até o encerramento da vigência do contrato de repasse em questão, ocorrido em 28/6/2019 (peça 73, fl. 24), ou seja, esse gestor não logrou realizar qualquer avanço nessas obras durante 2 anos e meio.18. Com exceção da realização do referido processo licitatório, não foram juntadas ao feito evidências de que houve efetivo esforço do prefeito sucessor para retomar a construção do objeto pactuado no Contrato de Repasse 337271-03/2010 ou motivo razoável que o tenha impossibilitado de desempenhar tal missão; não há sequer elementos probatórios de que eventual fato impeditivo de continuidade das obras tenha decorrido de conduta atribuída ao prefeito antecessor.19. Feita a contextualização do cenário fático, torna-se oportuno tecer algumas considerações acerca do estabelecimento do nexo causal para fins de responsabilização nos processos de controle externo.20. Nas decisões do TCU que apreciaram o tema, prevalece a aplicação da teoria do dano direto e imediato - também chamada teoria da interrupção do nexo causal -, em detrimento das teorias da equivalência das causas e da causalidade adequada (vide Acórdãos 1.721/2016-TCU-Plenário, 1.501/2018-TCU-1ª Câmara e 8.948/2023-TCU-2ª Câmara, os dois primeiros de relatoria do Ministro Benjamin Zymler e o último de minha lavra).21. Sob o prisma da teoria do dano direto e imediato, nos casos em que o dano ao erário decorre de um conjunto de causas (concausas), não se podendo apontar uma única causa para sua ocorrência, deve-se verificar se a conduta possui relação direta e imediata com o dano, bem como se ela foi decisiva e necessária para sua ocorrência (vide Acórdão 2.760/2018-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas).22. Sobre essa teoria, Gisela Sampaio da Cruz explica que:[...] embora muitos sejam os fatores que contribuem para a produção do dano; nem por isso se deve chamar de causa todos eles, mas tão só os que se ligam ao dano em uma relação de necessariedade, a romper o equilíbrio existente entre as outras condições. A Teoria do Dano Direto e Imediato distingue, então, entre o conjunto de antecedentes causais, a causa das demais condições. Se várias condições concorrem para o evento danoso, nem todas vão ensejar o dever de indenizar, mas apenas aquela elevada à categoria de causa necessária do dano. (O problema do nexo causal na responsabilidade civil. Renovar, Rio de Janeiro, 2005. págs. 99-102) 23. No caso concreto, a conduta que possui relação direta e imediata com o dano apurado - e que foi decisiva e necessária para a ocorrência de prejuízo aos cofres públicos - decorre da inércia do sucessor, durante o período de dois anos e meio, em dar seguimento à retomada do objeto pactuado.24. A conduta do antecessor - ainda que não tenha concluído as obras em função do término do seu mandato - não foi causa decisiva e necessária para que as obras restassem inacabadas pois, como já dito, [prefeito antecessor] adotou providências no sentido de deixar condições suficientes para a sua continuidade na gestão seguinte.25. Corrobora com esse entendimento o fato de que o Contrato de Repasse 334257-52/2010 (referente aos outros três campos de futebol, que não constituem objeto desta tomada de contas especial) veio a ser concluído no mandato do sucessor e teve a sua prestação de contas aprovada pela Caixa Econômica Federal (peca 77, fl. 2, e peça 78).26. Nesse contexto, convém rememorar que o antecessor deixou ao sucessor essas obras paralisadas com somente 50,87% de execução física, tendo [prefeito sucessor] adotado as providências cabíveis para a conclusão do objeto durante a sua gestão, uma vez que seu antecessor havia deixado as condições necessárias para tanto; ou seja, não houve dano ao erário naquele caso.27. Desse modo, comparando os desfechos desses dois contratos de repasse, observo que a causa direta e imediata de ter, ou não, ocorrido dano ao erário decorreu da conduta do prefeito sucessor.28. Por fim, o ofício de citação endereçado a [prefeito antecessor] atribuiu a ele a suposta conduta irregular de realização parcial do objeto pactuado (14,44%), sem aproveitamento útil, não se alcançando o benefício social previsto no Plano de Trabalho (peça 50, fl. 6, e peça 55, fl. 1).29. Entretanto, essa conduta, na forma como foi descrita, não configura irregularidade apta a ensejar-lhe responsabilização na função de prefeito até 31/12/2016 tendo em vista que a vigência do contrato de repasse em questão foi prorrogada por diversas vezes - em comum acordo entre o município e a Caixa Econômica Federal - e veio a ser encerrada somente na gestão do prefeito sucessor. Isto é, a execução em percentual abaixo do esperado durante o início ou meio da vigência contratual pode ser regularmente compensada com posterior avanço físico até o término da avença pactuada (o que aconteceu no caso do Contrato de Repasse 334257-52/2010); tal constatação, a meu ver, configura apenas motivo de ressalva nas contas do responsável.30. Portanto, acompanho o eminente relator na proposta de julgar irregulares as contas de [prefeito sucessor], condenando-o em débito e aplicando-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. Entretanto, reiterando as vênias, divirjo de Sua Excelência quanto ao encaminhamento direcionado a [prefeito antecessor], por considerar que suas contas devam ser julgadas regulares com ressalva.Manifestação do Ministério Público:A controvérsia entre os Ministros Relator e Revisor cinge-se ao exame da conduta do prefeito antecessor, [prefeito antecessor]. Entendemos, na linha do Revisor, que a realização de nova licitação com celebração de contrato pelo prefeito antecessor no final de seu mandato, fato provado e trazido a conhecimento por meio das peças 93 e 94, exclui sua culpa por omissão em não dar prosseguimento à execução da obra, afastando a irregularidade pela qual foi citado - inexecução parcial do objeto, sem funcionalidade ou benefícios para a população local - e o correspondente débito. Como asseverou o Revisor, ao final de sua gestão, o Senhor [prefeito antecessor] deixou condições suficientes (tempo e recursos) para que o seu sucessor desse seguimento na execução do contrato de repasse com a Caixa, observando o princípio da continuidade administrativa. Além disso, adotou as providências necessárias para prorrogar a vigência do instrumento de transferência, deixando ao sucessor recursos financeiros suficientes para a execução do remanescente das obras. [...]Pelo exposto, alinho-me ao voto trazido pelo Ministro Revisor Jhonatan de Jesus, o qual considerou suficientes as provas juntadas aos autos para excluir a responsabilidade do Senhor [prefeito antecessor] pelo débito, renovando minha escusas ao Ministro Relator Walton Alencar Rodrigues. Acórdão:9.1. julgar regulares com ressalva as contas de [prefeito antecessor], dando-lhe quitação, com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992;9.2. julgar irregulares as contas de [prefeito sucessor], condenando-o ao pagamento da importância de R$ [...];9.3. aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];