Acórdão 2437/2021
Voto:Em exame consulta formulada pelo então Presidente do Senado Federal, Senador Davi Alcolumbre, a respeito de dúvidas quanto à aplicabilidade de dispositivos da Constituição Federal (art. 169), da Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 23, 25 e 32) e de norma constitucional estadual.2. A partir do fato de que a Constituição do Estado do Ceará foi reformada, em 2017, com a finalidade de extinguir o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, com previsão de modificação dos limites para despesas com pessoal do Poder Legislativo do Estado em divergência com a Lei de Responsabilidade Fiscal, dirige dois questionamentos a esta Corte:"i) pode o Ministério da Economia, no exercício das competências previstas na Lei Complementar 101, de 2000, notadamente as disposições dos arts. 23, 25 e 32, SUSPENDER OS EFEITOS, afastando a presunção de constitucionalidade de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais aprovadas no exercício da competência concorrente conferida constitucionalmente aos Estados-membros para - enquanto não sobrevier lei federal - legislarem de forma plena sobre suas peculiaridades quando identificada inequívoca lacuna no texto das normas gerais federais vigentes que disciplinem as matérias sujeitas à lei complementar previstas no Capítulo constitucional que dispõe sobre as Finanças Públicas (arts. 163 a 169), gênero que contempla questões de Direito Financeiro e Orçamento, em homenagem ao pacto federativo delineado nos termos art. 24 e parágrafos da Constituição da República, com destaque para a necessária observância de critério razoável de destinação do limite de despesa com pessoal atribuído, em 2000, a órgão autônomo, posteriormente extinto na vigência da Lei de Responsabilidade Fiscal;ii) o Senado Federal, no exercício da sua competência prevista na Resolução 43, de 2001, de apreciar os pleitos de operação de crédito formalizados pelos Estados, deve considerar o Parecer 340/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF."[...]12. A situação subjacente ao objeto da consulta remete à Emenda à Constituição do Estado do Ceará (ECC) 92, de 16/8/2017 (peça 4), que extinguiu o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará (TCM-CE). Referida emenda estabeleceu em seu art. 3º que todos os servidores efetivos ou a eles equiparados do TCM-CE ficariam incorporados e aproveitados no Tribunal de Contas do Estado do Ceará (TCE-CE) imediatamente a partir de sua publicação.13. Com vistas a acomodar as novas despesas de pessoal recebidas pelo TCE-CE aos limites previstos no art. 20, inciso II, da LRF, o parágrafo único do art. 8° da ECC 92/2017 estabeleceu (destaques acrescidos):"Art. 8º Os saldos e dotações orçamentárias do Tribunal de Contas dos Municípios, existentes à data da promulgação desta Emenda, passam a compor as respectivas rubricas do orçamento do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, ficando a cargo deste o cumprimento das obrigações financeiras assumidas.Parágrafo único: Observado o disposto no art. 24, §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, e na Lei Complementar Federal 101, de 4 de maio de 2000, o Tribunal de Contas do Estado do Ceará disporá da soma dos limites de despesa total de pessoal fixada para ambas as Cortes de Contas, os quais devem ser considerados, prioritariamente, para o cômputo integral das despesas com pessoal de membros, auditores, procuradores de contas e dos servidores ocupantes de cargos efetivos que tenham ingressado nos respectivos quadros permanentes de pessoal na forma do art. 37, inciso II, da Constituição Federal."14. Em outras palavras, os limites de despesas com pessoal do TCM-CE foram somados aos limites de despesas com pessoal do TCE-CE. Como se observa, a norma estadual pretendeu buscar esteio nos §§ 2º e 3º do art. 24 da Constituição Federal, que preveem a competência concorrente para legislar da União, dos estados e do Distrito Federal, nos seguintes termos:"Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) § 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades."15. Por outro lado, a LRF estabelece, no art. 20, § 4º, que, nos estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas "a" (Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado) e "c" (Executivo) do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).16. Isto é, nos casos em que o estado possui tribunal de contas dos municípios, o Legislativo estadual detém limite de 3,4% da Receita Corrente Líquida (RCL), enquanto o Executivo possui limite de 48,6% da RCL. No caso de inexistir tribunal de contas dos municípios, os limites são de 3,0% e 49,0%, respectivamente. 17. O que se observa, portanto, é que a Emenda à Constituição Cearense 92/2017 fixou, de forma diversa da LRF, limite mais elástico para as despesas do Poder Legislativo do Estado, isto é, 3,4% da Receita Corrente Líquida (RCL), mesmo na inexistência de tribunal de contas dos municípios, em vez de um percentual menor ou igual a 3% (LRF, art. art. 20, inc. II, alínea "a"). 18. Foi nesse contexto que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), em razão de pedido de realização de termo aditivo e manutenção da garantia da União, referente a operação de crédito celebrada entre o Estado do Ceará e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), e ao observar a divergência entre os limites de despesas com pessoal estabelecidos na LRF e os adotados pelo Estado do Ceará, encaminhou consulta à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) para que se manifestasse sobre a aparente divergência entre normas. 19. Em resposta à STN, a PGFN firmou o seguinte entendimento, nos termos do Parecer 340/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF (peça 5, p. 4):"a. inexiste competência legislativa concorrente, nos termos do art. 24, caput e §§ 2º e 3º, da Constituição Federal, para definição dos limites totais de despesas com pessoal de todos os entes da Federação, uma vez que o art. 169 da Carta Magna é claro e expresso ao conferir à União a competência legislativa exclusiva para fixar esses limites; eb. inexiste omissão por parte da União no seu dever de regular o art. 169 da Constituição da República, tendo em vista que estabeleceu os limites de despesas com pessoal por meio dos arts. 18 a 23 da Lei Complementar 101/2000, apresentando, inclusive, a previsão de limites das despesas com pessoal tanto para os casos em que há, no Estado, Tribunal de Contas dos Municípios (art. 20, inciso II, § 4°, da LC 101/2000), quanto para os casos em que não há o mesmo Tribunal (art. 20, inciso II, alínea 'a', da LC 101/2000)."20. Concluiu a PGFN, quanto aos limites de despesas com pessoal do Estado do Ceará (peça 5, p. 5):"a) Com a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, a Secretaria do Tesouro Nacional não poderá considerar para fins de apuração do cumprimento do limite máximo de despesa com pessoal estabelecido na alínea 'a' do inciso II do caput do art. 20 da Lei Complementar 101, de 2000, o percentual fixado no parágrafo único do art. 8º da Emenda à Constituição do Estado do Ceará 92, de 16 de agosto de 2017;b) Deverão ser observados os percentuais de 3% (três por cento) para o Poder Legislativo do Estado do Ceará, incluído o seu Tribunal de Contas, e de 49% (quarenta e nove por cento) para o Poder Executivo cearense, conforme, respectivamente, as alíneas 'a' e 'c' do inciso II do caput do art. 20 da Lei Complementar 101, de 2000;"21. Diante do impasse, entendeu o consulente que o "efeito prático da orientação expedida pelo órgão jurídico do Ministério da Economia poderá resultar na aplicação de medida restritiva descabida e desproporcional contra os interesses financeiros do Estado do Ceará", o que resultaria em "flagrante e inaceitável usurpação de competência jurisdicional originária privativa do STF" (peça 2, p. 9) ".22. Feita a necessária contextualização, passo a decidir.[...]47. A segunda questão objeto da consulta perquire se o Senado Federal, no exercício da competência prevista na Resolução-SF 43/2001, de apreciar os pleitos de operação de crédito formalizados pelos Estados, deve considerar o Parecer 340/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF.48. O primeiro ponto a destacar é que o referido parecer trata do caso concreto sobre termo aditivo de operação de crédito interna entre o BNDES e o Estado do Ceará, com manutenção da garantia da União. Esse processo, conforme minuciado no relatório precedente, não necessita de autorização específica do Senado Federal, vez que é decidido no âmbito do próprio Ministério da Economia.49. Assim, de acordo com as normas aplicáveis à análise da operação de crédito que subsidiou esta consulta, cabe ao Poder Executivo a autorização de sua contratação, desde que haja cumprimento de uma série de requisitos estabelecidos pela Resolução-SF 43/2001.50. De todo modo, o Anexo I do Decreto 9.745/2019, que definiu a estrutura regimental do Ministério da Economia, prescreve em seu art. 24 como competência da PGFN prestar assessoria e consultoria jurídica no âmbito do Ministério, sendo seus atos regidos pela Portaria-PGFN/MF 737/2018. 51. O art. 2º dessa Portaria elenca os atos da PGFN, dentre eles o Parecer (inciso VIII). O art. 10 define esse documento como "ato opinativo do Procurador da Fazenda Nacional que responde, de modo conclusivo, a questões jurídicas que demandem estudos e análises aprofundados, bem como examina propostas de atos normativos em geral". O art. 18 do mesmo normativo prevê a possibilidade de vinculação do parecer apenas em relação à própria PGFN.52. Nessa vertente, adoto os fundamentos da instrução processual para informar ao consulente que, em relação ao segundo questionamento, o mencionado parecer da PGFN consubstancia ato opinativo e não possui efeito vinculante em relação ao Senado Federal no exercício da competência prevista no art. 28 da Resolução-SF 43/2001, de apreciar os pleitos de operação de crédito formalizados pelos estados, quando sujeitos a autorização específica.53. A despeito da não vinculação, observa-se que os pleitos sujeitos a autorização específica por parte do Senado Federal deverão ser avaliados pelo Ministério da Economia, que somente os encaminhará ao Senado Federal quando atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32 da Resolução-SF 43/2001, dentre os quais o cumprimento às disposições e aos limites da LRF, conforme determina o art. 29 da Resolução-SF 43/2001.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta porque satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inc. IV, §§ 1º e 2º, e no art. 265 do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente, em relação ao "quesito i", que, embora o Ministério da Economia ou a Secretaria do Tesouro Nacional não possuam competência para "suspender os efeitos, afastando a presunção de constitucionalidade, de leis complementares ou emendas constitucionais estaduais", ambos têm o dever de interpretar sistematicamente o ordenamento jurídico, de modo a evitar que a aplicação de normativo subnacional resulte no descumprimento concomitante da Magna Carta e das demais normas do arcabouço jurídico-fiscal, a exemplo da Lei Complementar 101/2000, conforme competência para fixar limites das despesas com pessoal expressamente prevista no art. 169 da Constituição Federal, podendo consultar a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional para que os oriente acerca da interpretação que deve ser conferida à Constituição Federal e à Lei de Responsabilidade Fiscal, no exercício das atribuições que lhes são próprias, especialmente pelas razões que seguem:9.2.1. a conferência do cumprimento, entre outros, dos limites de despesas com pessoal previstos no art. 169 da Constituição Federal, c/c o art. 20 da Lei Complementar 101/2000, para efeito de concessão de garantias ou transferências voluntárias provenientes da União para outros entes federados, não invade competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal nem dos tribunais de contas dos respectivos entes, uma vez que constitui simples verificação da aderência ao princípio da legalidade, ao qual todo agente público deve obediência, na forma disposta no art. 37 da Constituição Federal;9.2.2. no caso de extinção do Tribunal de Contas dos Municípios de um estado federado, os limites de despesas com pessoal desse passam a ser os estabelecidos no inciso II do art. 20 da Lei Complementar 101/2000, em respeito ao princípio da igualdade federativa, nos termos dos arts. 18, caput, e 19, inciso III, da Constituição Federal, sem prejuízo da possibilidade de estabelecimento de regime de transição devidamente fundamentado, quando essa providência se mostrar necessária em futuro caso concreto, em homenagem ao princípio da segurança jurídica;9.2.3. a análise realizada pelo Ministério da Economia em relação à autorização para a contratação de operação de crédito interna pleiteada pelo Estado do Ceará fundamenta-se nas regras da Resolução 43/2001 do Senado Federal, bem como no disposto nos arts. 37 e 169 da Constituição Federal e na Lei Complementar 101/2000;9.3. responder ao consulente, em relação ao "quesito ii", que o Parecer 340/2018/CAF/PGACFFS/PGFN-MF tem caráter opinativo, conforme disposto no art. 10 da Portaria-PGFN/MF 737/2018, embora os pleitos sujeitos a autorização específica por parte do Senado Federal devam ser avaliados pelo Ministério da Economia, que somente os encaminhará ao Senado Federal se atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32 da Resolução-SF 43/2001, dentre os quais o cumprimento às disposições e aos limites da Lei Complementar 101/2000, conforme determina o art. 29 da Resolução-SF 43/2001;