Acórdão 1748/2018
Voto:Trata-se de prestação de contas da Superintendência da Zona Franca de Manaus - Suframa, relativa ao exercício de 2014.[...]7.A Secex/AM sugeriu, ainda, determinar à Suframa que:e.1) doravante instaure, nos termos do art. 8º da Lei 8.443/1992, tomada de contas especial pelo descumprimento da condição para usufruir da renúncia fiscal estabelecida no art. 2º da Lei 8.387/1991;[...]8.O Ministério Público divergiu em parte do encaminhamento formulado [...].9.Também em relação à primeira determinação (e.1) o Parquet Especializado dissentiu do entendimento da unidade técnica, pois considerou que o descumprimento da exigência de aplicação do percentual de 5% do faturamento bruto das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&amp;D) não resulta em crédito de natureza não tributária em favor do erário, tratando-se do descumprimento de requisito estabelecido para que as empresas façam jus aos incentivos fiscais e financeiros estabelecidos pela Lei n.º 8.387/1991.[...]11.Com as devidas vênias da Secex/AM, manifesto-me parcialmente de acordo com o parecer do Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, cujos fundamentos adoto como parte das minhas razões de decidir, sem prejuízo das ressalvas e considerações adiante expostas.[...]29.A Secex/AM propôs, ainda, determinar à Suframa que instaure Tomada de Contas Especial (TCE) pelo descumprimento da condição para usufruir da renúncia fiscal estabelecida no art. 2º da Lei 8.387/1991.30.De acordo com tal dispositivo, serão concedidos incentivos fiscais e financeiros aos bens do setor de informática, industrializados na Zona Franca de Manaus. Em síntese, para fazer jus aos benefícios, as empresas de desenvolvimento ou produção de bens e serviços de informática e automação deverão investir, anualmente, em atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação a serem realizadas no País, no mínimo, 5% (cinco por cento) do seu faturamento bruto no mercado interno, decorrente da comercialização de bens e serviços de informática incentivados.31.As empresas beneficiárias devem encaminhar anualmente ao Poder Executivo demonstrativos do cumprimento, no ano anterior, das obrigações estabelecidas na lei, mediante apresentação de relatórios descritivos das atividades de pesquisa e desenvolvimento previstas no projeto elaborado e dos respectivos resultados alcançados, nos termos da Lei 8.248/1991, art. 11, §9º.32.Dessa forma, na prática, a legislação primeiro concede o incentivo e só posteriormente exige comprovação do cumprimento da condição.33.Para a Secex/AM, no cerne da questão está a natureza do recurso financeiro a ser investido em P&amp;D:13.27.Mas, há de se distinguir a natureza dos eventos. A insuficiência de aplicação em P&amp;D gera débito de natureza não tributária, uma vez que a origem é o não cumprimento da condição estabelecida pela política pública. Essa parcela não sofre decadência nem prescrição previstas no Código Tributário Nacional e não está na esfera de atuação da Secretaria da Receita Federal do Brasil.13.28.Porém, o não cumprimento da condição também torna exigível o imposto renunciado, mediante cancelamento da renúncia fiscal, por força da lei, ou seja, gera um crédito tributário. Esse tributo novamente exigível está sujeito ao prazo decadencial e prescricional na esfera de atuação da SRFB. Ocorre que a atuação tributária somente pode ser iniciada após comunicação feita pelos gestores da política pública (Sepin/MVT e Suframa) a respeito do descumprimento da condição.34.O entendimento da unidade técnica é que a parcela não tributária do investimento em P&amp;D deve ser objeto de tomada de contas especial. Embora afirme que não há na legislação menção a tal procedimento, como também não há nesta Corte trabalho que tenha aprofundado o exame dessa possibilidade, ressalta que se trata de política pública. Nesse caso, o beneficiário que adere voluntariamente e não cumpre a condição deve ser cobrado a fazê-lo, sob pena de inviabilizar o alcance do almejado desenvolvimento tecnológico. Assim, se configurado investimento em valor menor ao devido, no entender da Secex/AM, não resta alternativa senão a tomada de contas especial, o que não tem ligação com o tributo em si.35.Ainda que reconheça que esse recurso não é público em sua essência, defende que ele se reveste das condições mínimas para se equiparar a público. O caso teria paralelismo a um convênio, sendo concedente o tesouro nacional, convenente a empresa beneficiária e objeto o investimento em P&amp;D.36.Acrescenta que a situação merece comparação também com a sistemática estabelecida pela Lei 8.313/1991 (Lei de Incentivo à Cultura ou 'Lei Rouanet') e pela Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual), ressalvando, todavia, que, nas mencionadas normas, há previsão expressa de instauração de tomada de contas especial.37.Ao final, conclui a Secex/AM:13.41.Em resumo, a não realização da condição da renúncia fiscal gera crédito tributário, mas também gera débito não tributário, em virtude da adesão voluntária à política pública. Esta segunda parcela é débito para com o erário público, deve ser objeto de apuração do fato, identificação do responsável e quantificação do dano, mediante processo específico de tomada de contas especial, nos termos do art. 8º da Lei 8.443/1992 (LOTCU), sob pena de responsabilização solidária do gestor público.38.O Procurador Rodrigo Medeiros de Lima divergiu da proposta de instauração de tomada de contas especial nessas situações, entendendo que o percentual não aplicado em pesquisa e desenvolvimento não se trata de recursos públicos, mas tão somente de requisito para que as empresas usufruam dos benefícios fiscais, cabendo exclusivamente à Receita Federal do Brasil (RFB) efetuar a cobrança daquilo que deveria ter sido recolhido como tributo, além de aplicar às empresas as eventuais sanções cabíveis ante o não cumprimento da condição exigida.39.Em reforço, o representante do Ministério Público advertiu sobre o posicionamento acolhido pelo Tribunal, ao analisar as contas da Suframa referentes ao exercício de 2012, de que não seria o caso de instauração de TCE, conforme explicitado no voto condutor do Acórdão 1.773/2017 - Plenário, relatado pelo Ministro José Múcio Monteiro:20. No segundo tópico de audiência, foi imputada a especifica omissão na instauração de tomada de contas especial frente às constatações de não cumprimento dos condicionantes dos benefícios fiscais envolvidos na relação jurídica em tela. Em exame mais acurado, porém, entendo, à luz do art. 2º, § 9º, da Lei 8.387/1991, que, sem dúvida, constitui recurso público o montante da renúncia tributária concedida à empresa beneficiada, mas que, da obrigação de investimento em P&amp;D, embora seja condição para a regularidade da dispensa do pagamento dos impostos, não deriva a qualificação da correspondente parcela do faturamento da empresa como recurso público.21. Pelo art. 2º da Lei 8.387/1991, trata-se de benefício fiscal sujeito a condição. Portanto, é elucidativa da disciplina aplicável aos benefícios assim fundamentados a norma que emerge da combinação das disposições dos arts. 155 e 179 do Código Tributário Nacional (CTN), pelas quais, em se tratando de isenção concedida sob condição cujo cumprimento deve ser comprovado pelo interessado, se não comprovados os requisitos para a concessão do favor, o benefício deve ser revogado e o crédito tributário cobrado.22. Deve-se diferenciar as relações jurídicas do sujeito passivo da obrigação tributária e das condicionantes para a concessão do benefício fiscal estabelecidas via Lei 8.387/1991 (Lei de Informática da ZFM) daquelas contempladas na Lei 8.313/1991 (Lei Rouanet). Nessa última, a condicionante para o benefício tributário esgota-se com a regular doação ou o patrocínio por parte da entidade incentivadora aos projetos apresentados pela entidade captadora. Posteriormente, nasce uma outra relação jurídica entre as entidades captadoras e a União. Essa nova relação não possui natureza tributária e, portanto, cabe a instauração de TCE para a apuração de dano ao Erário pelo uso indevido dos recursos públicos transferidos à entidade captadora dos recursos por meio da Lei 8.313/1991.23. Diferentemente, nos casos em exame, trata-se precipuamente de relações tributárias, de modo que, se caracterizado o inadimplemento das obrigações em pesquisa e desenvolvimento, não é o caso de instauração de TCE, mas de se buscar o ressarcimento dos valores correspondentes aos benefícios fiscais anteriormente usufruídos, com atualização e acréscimo de multas pecuniárias aplicáveis aos débitos fiscais relativos aos tributos da mesma natureza, em processo administrativo tributário.24. Em suma, no tocante à fiscalização da execução das condicionantes dos benefícios fiscais concedidos ao amparo da Lei 8.387/1991, a atuação exigida da Suframa é o diligente exame dos relatórios demonstrativos e, respeitado o devido processo, prontamente encaminhar a notícia do descumprimento das obrigações de investimento à RFB. Nesse caso, também pela apontada melhora nessa atuação a partir da comunicação do Acórdão 1390/2012-TCU-Plenário, encontro razões para não imputar irregularidade aos gestores que conduziram essa evolução.40.Considero que a manifestação do Ministro José Múcio Monteiro foi precisa e elucidativa. Nada obstante nos autos do TC-015.436/2013-6, de minha relatoria, o Tribunal tenha acolhido recomendação da unidade técnica para que a Suframa efetuasse a cobrança administrativa do débito não tributário de aplicação insuficiente em P&amp;D por meio de tomada de contas especial, consoante Acórdão 3695/2013 - Plenário, sigiloso, e Acórdão1905/2014 - Plenário, que autorizou a divulgação do relatório de auditoria em versão reduzida, devo reconhecer que não houve análise aprofundada da questão naquele processo.41.Ao examinar de fato a possibilidade de instauração de TCE diante da ausência de investimento em P&amp;D, pondero mais adequada a conclusão exposta no voto condutor do Acórdão 1.773/2017 - Plenário. Trata-se, como visto, de isenção fiscal condicionada. O montante correspondente à obrigação de investimento em P&amp;D representa apenas condição para a regularidade da dispensa do pagamento dos impostos. Assim, constatada a não aplicação dos valores nas atividades de pesquisa e desenvolvimento em tecnologia da informação, a que a empresa se comprometeu para usufruir dos incentivos fiscais, caberá à Receita Federal revogar o benefício e cobrar o imposto devido, além de aplicar as sanções cabíveis.42.Nesse mesmo sentido, esta Corte, por meio do Acórdão 10244/2017 - Primeira Câmara (Relator Ministro Vital do Rêgo), arquivou processo de tomada de contas especial (TC 022.430/2016-4), ante a ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular, cujo enunciado da jurisprudência assim dispõe: Não cabe instauração de tomada de contas especial em caso de inadimplemento da contrapartida - investimento em pesquisa e desenvolvimento - de benefícios fiscais concedidos com amparo na Lei 8.248/1991 (Lei de Informática) , por se tratar de relações tributárias, devendo o ressarcimento dos valores correspondentes aos benefícios fiscais cancelados, com atualização e acréscimo de multas pecuniárias aplicáveis aos débitos fiscais relativos aos tributos da mesma natureza, ser buscado em processo administrativo tributário.43.Diante disso, entendo, tal qual o representante do Ministério Pública, que não cabe determinar a instauração de tomada de contas especial pelo descumprimento da condição para usufruir da renúncia fiscal estabelecida no art. 2º da Lei 8.387/1991.Acórdão:9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [responsável 1] e, parcialmente, pelo Sr. [responsável 2];9.2. julgar regulares as contas dos Srs. [responsáveis 1, 2, 3, e 4], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 1º, inciso I, 207 e 214, inciso I, do RI/TCU, dando-lhes quitação plena;