Acórdão 1092/2019
Sumário:- No caso de percepção simultânea de proventos do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Federais e do Regime Geral de Previdência Social, o teto constitucional previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal deve incidir sobre cada um dos proventos isoladamente;Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST), Ministro João Batista Brito Pereira, acerca de dúvida na aplicação do teto remuneratório, razão pela qual o consulente, após fazer referências ao que foi decidido por este Tribunal nos Acórdãos 501/2018 - Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler e 504/2018 - Plenário, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, e no Acórdão 4.419/2018 - 1ª Câmara, relator Ministro Bruno Dantas, bem como aos precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento dos Recursos Extraordinários 602.043 e 612.975, apresentou as seguintes perguntas:a) o teto remuneratório constitucional deve ser aplicado sobre o somatório dos proventos de aposentadoria decorrentes do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS e do Regime Geral de Previdência Social - RGPS ou de forma isolada?b) na hipótese de se considerar ainda em vigor o entendimento de que devem ser somados os proventos do cargo de Ministro com os do RGPS, questiona-se também: considerando o disposto no art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal e no art. 8°, inciso II, alínea "a", da Resolução CNJ nº 13/2006, bem como o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Processo Administrativo nº 345.417, o limite remuneratório constitucional deve ser aplicado sobre a soma dos proventos de aposentadoria decorrentes da magistratura e do exercício do magistério na iniciativa privada ou de forma isolada?c) o teto remuneratório constitucional deve ser aplicado sobre o somatório dos proventos de aposentadoria concedida pelo Regime Próprio de Previdência Social - RPPS com a remuneração pelo exercício de cargo em comissão ou de forma isolada?	[...]	Com efeito, os questionamentos formulados pelo consulente tratam de assuntos que já foram enfrentados, total ou parcialmente, pelo Supremo Tribunal Federal e por esta Corte de Contas.	A consulta envolve o teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, especialmente quanto à expressão "percebidos cumulativamente ou não", conforme redação abaixo transcrita (com grifos meus):XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsidio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003) 	A expressão acima destacada justifica a controvérsia em virtude do que dispõe o art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, com a seguinte redação:XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) a) a de dois cargos de professor;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 34, de 2001) 	Referida controvérsia é ainda aumentada em virtude do teor do §11 do art. 40 da Constituição Federal, com a seguinte redação:§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) 	A controvérsia decorre, de um lado, da autorização constitucional para a acumulação remunerada de cargos públicos em certas hipóteses, prevista no inciso XVI, e, de outro, a limitação imposta pelo teto remuneratório, que, em certas circunstâncias, implicará a prestação de serviços a título gratuito, para o Poder Público, quando o ocupante dos cargos públicos receber remuneração de um deles que, por si só, já esteja no limite estabelecido pelo teto remuneratório.	Foi exatamente essa questão que foi amplamente discutida pelo STF quando do julgamento do RE 602.043 e do RE 612.975, ambos com repercussão geral reconhecida e ambos da relatoria do Ministro Marco Aurélio, julgados em 27/4/2017, com trânsito em julgado em 21/9/2018 e 2/10/2018.	No RE 602.043, discutia-se a aplicabilidade do teto remuneratório à soma das remunerações provenientes da acumulação de dois cargos públicos privativos de médico do Estado de Mato Grosso, um na Secretaria de Saúde e outro na Secretaria de Justiça e Segurança Pública.	Já no RE 612.975, a discussão referia-se à aplicabilidade do teto remuneratório sobre proventos de aposentadoria percebidos cumulativamente com a remuneração de cargo público. Analisava-se o caso de um tenente-coronel da reserva da Polícia Militar do Estado que exercia o cargo de odontólogo, vinculado à Secretaria de Estado de Saúde, mas que impetrou mandado de segurança no TJ/MT contra ato do secretário de Administração do Estado de Mato Grosso que determinou a retenção de parte de seus proventos em razão da aplicação do teto remuneratório.	Naquela assentada, o STF firmou a seguinte tese de repercussão geral para ambas as ações:"Nos casos autorizados constitucionalmente de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público.	Os fundamentos para tal entendimento constam dos diversos votos proferidos naquela assentada, dos quais destaco os seguintes trechos do voto do relator, Ministro Marco Aurélio:A solução da controvérsia pressupõe interpretação capaz de compatibilizar os dispositivos constitucionais em jogo, no que aludem ao acúmulo de cargos públicos e das respectivas remunerações, incluídos os vencimentos e proventos decorrentes da aposentadoria, levando em conta os preceitos atinentes ao direito adquirido (artigo 5º, inciso XXXVI) e da irredutibilidade de vencimentos (artigo 37, inciso XV), pois instrumentalizam o princípio da segurança jurídica, elemento estruturante do Estado Democrático do Direito. (...) Relativamente à economicidade, a óptica veiculada no extraordinário dá ensejo a distorções.Em primeiro lugar, por tornar inócuo o artigo 37, inciso XVI, da Lei Básica da República, no que potencializa o elemento gramatical em detrimento do sistemático. A necessária interação entre os preceitos - exigência do princípio da unidade da Constituição Federal - provoca esforço interpretativo que não esvazie o sentido da regra que autoriza a acumulação. Consoante destaca Celso Antônio Bandeira de Mello, não se pode desconsiderar que "as possibilidades que a Constituição abre em favor de hipóteses de acumulação de cargos não são para benefício do servidor, mas da coletividade", no que o disposto no artigo 37, inciso XI, da Lei Maior, relativamente ao teto, não pode servir de desestímulo ao exercício das relevantes funções mencionadas no inciso XVI dele constante, repercutindo, até mesmo, no campo da eficiência administrativa (Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Editora Malheiros, 27ª edição, 2010, p. 277).Em segundo lugar, por ensejar enriquecimento sem causa do Poder Público. A incidência do limitador, tendo em vista o somatório dos ganhos, sendo acumuláveis os cargos, viabiliza retribuição pecuniária inferior ao que se tem como razoável, presentes as atribuições específicas dos vínculos isoladamente considerados e respectivas remunerações. Em terceiro lugar, ante a potencial criação de situações contrárias ao princípio da isonomia. Não se deve extrair do texto constitucional conclusão a possibilitar tratamento desigual entre servidores públicos que exerçam idênticas funções. O preceito concernente à acumulação preconiza que ela é remunerada, não admitindo a gratuidade, ainda que parcial, dos serviços prestados, observado o artigo 1º da Lei Maior, no que evidencia, como fundamento da República, a proteção dos valores sociais do trabalho. (...) Cabe idêntica conclusão quanto ao artigo 40, § 11, da Carta Federal, sob pena de criar-se situação desigual entre ativos e inativos, contrariando preceitos de envergadura maior, dentre os quais isonomia, a proteção dos valores sociais do trabalho - expressamente elencada como fundamento da República -, o direito adquirido e a irredutibilidade de vencimentos.	Posteriormente, esta Corte de Contas teve, também, a oportunidade de enfrentar a questão, em dois processos de consulta, tendo, na sessão plenária de 14/03/2018, prolatado os Acórdãos 501/2018-TCU-Plenário (TC-000.776/2012-2) e 504/2018-TCU-Plenário (TC-001.816/2004-1), da relatoria, respectivamente, do Ministro Benjamin Zymler e do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, nos quais, de modo idêntico, decidiu o seguinte sobre o assunto:9.1.1. com fulcro na norma jurídica colhida de julgados que examinaram a matéria, na coerência sistemática e lógico-jurídica dos preceitos constitucionais e nos princípios hermenêuticos da unidade da Constituição e da concordância prática ou harmonização, e tendo em vista ainda que não há espaço na ordem constitucional vigente para trabalho não remunerado, o servidor público faz jus a receber concomitantemente vencimentos ou proventos decorrentes de acumulação de cargos autorizada pelo art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, estando ou não envolvidos entes federados, fontes ou Poderes distintos, ainda que a soma resulte em montante superior ao teto especificado no art. 37, inciso XI, da CF, devendo incidir o referido limite constitucional sobre cada um dos vínculos, per si, assim considerados de forma isolada, com contagem separada para fins de teto vencimental;	Como se vê, o STF, em um primeiro momento, e depois o TCU firmaram entendimentos no sentido de que a Constituição Federal não ampara a prestação de serviços ao Poder Público sem a respectiva contrapartida remuneratória, razão pela qual, nessas hipóteses, o teto deve incidir, de modo isolado, individualmente, sobre cada provento ou remuneração.	Dito isso, passo à análise específica dos questionamentos feitos pelo consulente.	Primeira pergunta: O teto remuneratório constitucional deve ser aplicado sobre o somatório dos proventos de aposentadoria decorrentes do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS e do Regime Geral de Previdência Social - RGPS ou de forma isolada?	Como bem observado pela Sefip, a pergunta do consulente parece decorrer da redação do § 11 do art. 40 da Constituição Federal, em relação à parte abaixo destacada em negrito:§ 11 - Aplica-se o limite fixado no art. 37, XI, à soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo.  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98) 	Estou de acordo com a Sefip no sentido de que se nem mesmo no caso de cargos públicos constitucionalmente acumuláveis os proventos correspondentes devem ser somados para fins de abate-teto quanto mais em relação a dois proventos de aposentadoria, sendo um decorrente do Regime Próprio de Previdência Social - RPPS e o outro do Regime Geral de Previdência Social - RGPS. 	Ou seja, as remunerações de cargos constitucionalmente acumuláveis devem ser limitadas pelo teto constitucional, mas consideradas isoladamente e não a soma das duas, o que, nas palavras da Sefip, com as quais concordo, significa dizer que, "exceto no caso de acumulação de cargos ou empregos públicos constitucionalmente admitidos, o teto constitucional aplica-se à soma total dos proventos de inatividade, bem como de outras atividades sujeitas a contribuição para o regime geral de previdência social, e ao montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo".	Portanto, a resposta a essa primeira pergunta é a seguinte: 	- no caso de percepção simultânea de proventos do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Federais e do Regime Geral de Previdência Social, o teto constitucional previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal deve incidir sobre cada um dos proventos isoladamente	Segunda pergunta: Na hipótese de se considerar ainda em vigor o entendimento de que devem ser somados os proventos do cargo de Ministro com os do RGPS, questiona-se também: considerando o disposto no art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal e no art. 8º, inciso II, alínea "a", da Resolução CNJ nº 13/2006, bem como o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Processo Administrativo nº 345.417, o limite remuneratório constitucional deve ser aplicado sobre a soma dos proventos de aposentadoria decorrentes da Magistratura e do exercício do magistério na iniciativa privada ou de forma isolada?	O art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal a que se refere o consulente tem a seguinte redação:Art. 95. (...) Parágrafo único. Aos juízes é vedado:I - exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de magistério;	Já o art. 8º, inciso II, alínea "a", da Resolução CNJ 13/2006, também mencionada na pergunta do consulente, estabelece que fica excluída da incidência do teto remuneratório, além de outras verbas, a remuneração ou provento decorrente do exercício do magistério.	O consulente menciona ainda a decisão administrativa do STF nos autos do Processo Administrativo 345.417, na qual entendeu aquela Corte que a percepção acumulada de subsídio ou proventos de Ministro do Supremo Tribunal Federal com remuneração ou proventos pelo exercício de magistério deve ser considerada individualmente para efeito de teto constitucional.	Como bem observa a Sefip, essa pergunta é um detalhamento da anterior, pois se a primeira dizia respeito à incidência ou não do teto constitucional quando ocorrer acumulação e proventos oriundos do RPPS e do RGPS, nesta o questionamento é relativo à situação do magistério particular, no sentido de se saber se no caso de cumulação de proventos oriundos de um cargo público (RPPS) com outro encargo exercido na iniciativa privada, mais especificamente na situação de magistério (RGPS) devem ou não sofrer a limitação do teto de modo isolado ou somado.	Por essas razões, concordo com a Sefip no sentido de que a resposta a essa pergunta é a mesma que já foi dada à pergunta anterior.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) combinado com o art. 264 do Regimento Interno, conhecer da presente consulta para, no mérito, responder à consulente que, considerando o decidido pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE 602.043 e do RE 612.975, ambos com repercussão geral reconhecida e ambos da relatoria do Ministro Marco Aurélio, julgados em 27/4/2017, com trânsito em julgado em 21/9/2018 e 2/10/2018, e ainda o decidido pelo TCU nos Acórdãos 501/2018 - Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler e 504/2018 - Plenário, relator Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa:9.1.1. no caso de percepção simultânea de proventos do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Públicos Federais e do Regime Geral de Previdência Social, o teto constitucional previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal deve incidir sobre cada um dos proventos isoladamente;