Acórdão 3426/2014
Proposta de Deliberação:Trata-se do exame dos atos de concessão, inicial e alteração, de aposentadoria de servidor do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), sr. [omissis].2. O sr. [omissis] aposentou-se em 24/2/1994, com proventos proporcionais, contando 11 anos, 11 meses e 22 dias de tempo de serviço público, no cargo de procurador federal, com fundamento no art. 40, III, "d", da Constituição Federal de 1988.[...]5. Em relação à proporcionalidade, a Sefip concluiu que "embora o ato disponibilizado no Sisac consigne proventos na proporção de 1/3, o Siape registra o pagamento dos proventos de aposentadoria do servidor à razão de 12/35 avos" (peça 1).[...]7. O Ministério Público junto a este Tribunal entende que, para que os proventos não poderiam ser pagos na proporção de 12/35 avos, uma vez "que é inaplicável o arredondamento do tempo de serviço previsto no art. 101 da Lei 8.112/90, para as concessões de aposentadoria posteriores a 8/4/1992, data da publicação da liminar concedida pelo Supremo Tribunal Federal, que suspendeu a eficácia do citado dispositivo legal" (peça 7).[...]9. Registre-se que o ato inicial foi encaminhado a este Tribunal em 11/11/2010, mais de 16 anos depois de ter sido emitido.10. De acordo com as informações constantes dos autos, o sr. Antônio Vieira Farinha aposentou-se em 24/2/1994, contando 11 anos, 11 meses e 22 dias de tempo de serviço público. Atualmente percebe proventos proporcionais a 12/35 avos, conforme consignado no Siape.11. Assiste razão ao MP/TCU quanto à ilegalidade do arredondamento do tempo de serviço previsto no parágrafo único do art. 101 da Lei 8.112/1990 em aposentadorias concedidas após 8/4/1992, data da publicação da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) na Adin 609-6-DF, que deferiu medida cautelar para suspender a eficácia do mencionado dispositivo legal.12. Assim, faltariam 8 dias para que o servidor pudesse fazer jus à proporção de 12/35 avos, em vez de 11/35 avos.13. O sr. [omissis] tem atualmente 85 anos de idade.14. Em circunstâncias em que sobressai a exiguidade do tempo faltante (no presente caso, 8 dias) e o longo período decorrido desde a emissão do ato concessório (no presente caso, mais 20 anos), este Tribunal tem decidido por conceder o registro.15. Nesse sentido, destaco o acórdão 5258/2009 - TCU - 2ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto Sherman, do qual transcrevo o seguinte trecho do voto condutor, que teve por fundamentos manifestação do MP/TCU pela legalidade da concessão:"7. Com relação ao tempo faltante (1 mês e 17 dias), para a concessão da aposentadoria na proporção de 26/30 avos, com supedâneo nas normas sobreditas, tenho por oportuna a transcrição de parte do Parecer da lavra do ilustre Procurador Júlio Marcelo de Oliveira constante do Acórdão 687/2006 - TCU - 1ª Câmara, nos termos a seguir:' (...) não obstante a remansosa jurisprudência desta Corte no sentido de ser vedada a utilização do instituto do arredondamento de tempo de serviço em aposentadoria especial de professor, ainda que o ato tenha sido expedido na vigência do artigo 101 da Lei 8.112/1990, há precedentes considerando, excepcionalmente, a legalidade da concessão, em razão da exigüidade do período remanescente para se completar o tempo exigido para a aposentação (...).[...]8. A propósito, trago à colação algumas considerações do nobre Ministro Guilherme Palmeira, constantes do voto condutor do Acórdão n.º 1.718/2003 - 2ª Câmara, aplicadas, também, no caso em relevo:' (...) Não se pode perder de perspectiva que a lei não deve ser aplicada cegamente, cabendo ao intérprete aperfeiçoá-la ao senso comum. Decisões desarrazoadas, incoerentes ou praticadas com desconsideração às situações concretas violam o sentido de justiça e de eqüidade, inerentes à própria realização plena do Direito.Hermes Lima, em obra intitulada 'Introdução à Ciência do Direito', assinala que 'a idéia de justiça é uma idéia-força de natureza ético-psicológica que, atravessando a esfera do Direito, o põe em contato com as reivindicações, os protestos, o desejo do melhor que agitam e inquietam a alma humana'. Acrescenta, ainda, o jurista referenciado que 'o campo do Direito é demasiado pequeno para conter toda a idéia de justiça. A imediata e imperativa necessidade a que corresponde o Direito é a da certeza e a da segurança'.Dessa forma, enquanto o Direito se atém ao que está previamente estabelecido, a idéia da justiça, a um só tempo crítica e reivindicadora, preocupa-se com algo mais além, com o que deveria estar estabelecido, ou em como a coisa deveria ser, sob o ângulo do justo. Em outras palavras, ainda que Direito e justiça devam caminhar lado a lado, pode ocorrer que o juridicamente estabelecido não seja, necessariamente, o justo.No que concerne à aplicação da eqüidade, não é despiciendo lembrar que, no mundo jurídico, o termo é empregado sob dois enfoques. A eqüidade pode ser simplesmente sinônimo de justiça, mas pode também ser usada no sentido da boa aplicação da lei, quer em face de omissão no texto legal, quer para suprir a sua imperfeição, quer, ainda, para, de modo criterioso, abrandar-lhe o rigor. Nesse sentido, adquire a eqüidade a conotação de justiça do caso particular, ou, ainda, a justiça em termos concretos, individualizada, e com nítido caráter de benignidade, de forma predominante.Nesse diapasão, representa, a meu ver, violação ao sentido de justiça e de eqüidade decisão desta Corte, mais de onze anos depois da publicação do ato de aposentadoria em tela, no sentido de impugná-lo ante o não-exercício, pelo interessado, de atividade de magistério durante irrisórios 14 dias. (...) '.9. No caso em tela, a aposentadoria da Srª [...] foi publicada em 25/2/99, passados mais de dez anos de sua emissão até a data de sua deliberação. Além do que, o tempo faltante é de 1 mês e 17 dias, de modo que a situação em exame se assemelha às já mencionadas na jurisprudência supra acostada, razão pela qual sigo no mesmo norte do entendimento adotado pela Corte de Contas, considerando e mantendo, excepcionalmente, a legalidade da concessão da aposentadoria da Srª [omissis], em razão da exiguidade do período remanescente para se completar o tempo exigido para a aposentação na proporção de 26/30 avos, nos termos dos Acórdãos 1718/2003 e 2348/2005, ambos da 2ª Câmara, e Acórdãos 363/2005, 687/2006, 3137/2006, 2424/2008 e 4225/2009, todos da 1ª Câmara."16. A mesma decisão foi adotada no acórdão 722/2008 - TCU - 2ª Câmara, da relatoria do Ministro Aroldo Cedraz:"6. Não obstante tal posicionamento, creio que o Tribunal poderá, excepcionalmente, considerar legal o ato inicial de aposentadoria em exame.7. Em primeiro lugar, em virtude da existência de precedentes em que, mesmo diante de períodos entre 08/04/1992 e as datas das concessões até ligeiramente maiores do que o constatado neste processo, esta Corte optou pela legalidade dos atos em virtude da exigüidade do período remanescente para completar o tempo exigido para a aposentadoria (acórdão 687/2006 - 1ª Câmara, acórdão 1288/2003 - 2ª Câmara, acórdão 1718/2003 - 2ª Câmara e decisão 331/2001 - 1ª Câmara).8. Em segundo lugar, em homenagem aos princípios da razoabilidade, da proporcionalidade, da eficiência, da economicidade e da segurança jurídica, que tornam mais compatível com um interesse público que um servidor aposentado há quase 16 anos permaneça na inatividade, ao invés de exigir seu retorno ao trabalho por meros 20 dias."17. Com respeito à aplicação do princípio da segurança jurídica em atos editados há 20 anos, assim manifestei-me no voto que acompanha o acórdão 1381/2014-TCU-Plenário, como segue:"Este é mais um caso em que se apreciam, após lapso de tempo muito além do que se poderia considerar razoável, atos de aposentadoria em que foi computado tempo de serviço rural, certificado pelo INSS, sem que, contudo, tivesse sido comprovado o recolhimento das contribuições pertinentes ao tempo rural.Neste processo, o lapso temporal observado é extraordinariamente longo: 20 anos.Em vários processos semelhantes, o Tribunal, considerando o longo tempo decorrido entre a emissão do ato e o respectivo julgamento, bem como outros elementos normativos e fáticos do caso concreto, decidiu por considerar legais as aposentadorias, em caráter excepcional.A decisão que tenho por justa no presente caso é a mesma.Em 2009 relatei processo semelhante, objeto do Acórdão 6042/2009 - TCU - Primeira Câmara, em que o Colegiado decidiu pelo registro do ato, assim ementado:'SUMÁRIO: APOSENTADORIA. CÔMPUTO DO TEMPO DE ATIVIDADE RURAL. NÃO RECOLHIMENTO DAS CONTRIBUIÇÕES. CASO SINGULAR. CONCESSÃO DO REGISTRO.O conjunto dos aspectos jurídicos e fáticos peculiares do caso singular, entre eles o excessivo lapso temporal decorrido entre a vigência do ato e sua apreciação para fins de registro, dá ensejo à ponderação de princípios, em favor da segurança jurídica, como medida de aplicação do melhor direito e realização da justiça material.'Naquele caso, constatava-se lapso temporal de 17 anos entre a emissão e o julgamento, a impor a consideração do princípio da segurança, sobre o qual discorri longamente em minha proposta de deliberação, citando os pensamentos do grande constitucionalista português J. J. Canotilho, do eminente Ministro Gilmar Mendes e do jurista Almiro do Couto e Silva, que escreveu um dos mais influentes artigos sobre o tema. Daquela proposta foram extraídos os comentários que seguem.A respeito da dimensão subjetiva do princípio da segurança jurídica, Canotilho realça com a força de sua autoridade dogmática que os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança são elementos constitutivos do Estado de Direito: 'o homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida e que, por isso, desde cedo se consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança como elementos constitutivos do Estado de Direito.'Almiro do Couto e Silva ensina que aos princípios da legalidade e da proteção da confiança e da boa-fé dos administrados 'ligam-se, respectivamente, a presunção ou aparência de legalidade que têm os atos administrativos e a necessidade de que sejam os particulares defendidos, em determinadas circunstâncias, contra a fria e mecânica aplicação da lei, com o consequente anulamento de providências do Poder Público que geraram benefícios e vantagens, há muito incorporadas ao patrimônio dos administrados'.Desse modo, afirma o jurista, 'os limites de modificação do ato administrativo encontram-se não só nos direitos subjetivos que eventualmente dele derivem, como também no interesse público em se proteger a boa-fé e a confiança dos administrados, princípios traduzidos na crença de que o Poder Público prima por emanar atos regulares'.Importante realçar essa afirmação: a modificação do ato administrativo encontra limite no interesse público em proteger a boa-fé e a confiança dos administrados.No livro Jurisdição Constitucional, do Ministro Gilmar Mendes, cujos votos lideraram e ajudaram a consolidar a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a impossibilidade de anulação de atos administrativos muitos anos depois de terem sido editados, dada a necessária consideração da segurança jurídica e da proteção da confiança, encontra-se perfeita lição aplicável a casos como os que aqui se discute. Diz o ministro: 'No âmbito do Direito Administrativo, tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica'.Em seguida a essa passagem, reporta-se ao magistério de Hans-Uwe-Erichsen sobre o mesmo valor e a mesma hierarquia dos princípios da legalidade e da segurança jurídica: 'O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica do qual se extrai a ideia de proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que uma solução para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singular'.Esta Corte trilhou nos anos recentes o mesmo caminho que prescreve a doutrina e que vem decidindo o Supremo Tribunal Federal. Refiro-me em especial ao Acórdão 2417/2009 - TCU - Plenário, cujo voto condutor é do eminente Ministro Augusto Nardes:'Em caráter excepcional, constatada a ilegalidade após 17 anos entre a data da publicação do ato de concessão de aposentadoria e a sua apreciação por parte deste Tribunal, para fins de registro, é possível a aplicação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança em favor do interessado, para evitar reversão à ativa e/ou redução de seus proventos, desde que não tenha, de alguma maneira contribuído para a ocorrência, tendo se limitado a agir na esteira da boa-fé.'Naquela oportunidade, o Ministro Augusto Nardes não acatou a proposta de julgar ilegal o ato de aposentadoria, publicado em 29/7/1991, relativo a servidor que já contava com 66 anos de idade, incluindo em suas razões de decidir argumentos jurídicos debatidos em decisão do Supremo Tribunal Federal:'12. Impende assinalar que, em outra oportunidade, ao se apreciar embargos de declaração opostos a acórdão que julgara a ADI 2.791/PR, enfatizou o eminente Ministro Gilmar Mendes, relator da matéria, a necessidade de se estabelecer rigoroso juízo de ponderação fundado no princípio da proporcionalidade, para efeito de fazer valer no caso concreto, o princípio da segurança jurídica, ante situações concretizadas há bastante tempo:'Com a decisão desta Corte, todas essas pessoas, algumas já com mais de 70 anos, terão - ou já tiveram - suas aposentadorias simplesmente canceladas, tendo que retornar à labuta nos cartórios, como informa o embargante.Parece evidente que o princípio da segurança jurídica tem aqui um peso incontestável, capaz de sobrepujar o próprio postulado da nulidade absoluta da lei inconstitucional.Como se sabe, o princípio da nulidade continua a ser a regra. O afastamento de sua incidência dependerá de um severo juízo de ponderação que, tendo em vista a análise fundada no princípio da proporcionalidade, faça prevalecer a idéia de segurança jurídica ou outro princípio constitucionalmente relevante, manifestando sob a forma de interesse social relevante. Assim, a não-aplicação do princípio da nulidade não se há de basear em consideração de política judiciária, mas em fundamento constitucional materializável sob a forma de interesse social.'Neste processo, como naquele examinado pelo Ministro Nardes, também não se registra qualquer indício de má-fé; ou seja, há presunção de que os aposentados não contribuíram para o pagamento que agora, 20 anos depois, discute-se ser ilegal, limitando-se a agir na esteira da boa-fé, sendo consequências possíveis do julgamento pela ilegalidade o retorno à ativa, a redução dos proventos, ou o desembolso de quantia que se estima ser expressiva. (...) Diante do exposto, com as devidas vênias ao eminente procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, manifesto-me pela aprovação do acórdão que ora submeto à apreciação deste Colegiado.Acórdão:9.1. considerar legal e conceder registro à aposentadoria de [omissis];