Acórdão 2216/2023
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto pela [empresa A] contra o Acórdão 2.092/2021-TCU-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo), alusivo a representação sobre fraudes em licitações relacionadas a obras de implantação do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), que, entre outras deliberações, expediu os seguintes comandos alvejados pela recorrente:"9.1. declarar, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, a inidoneidade da [empresa A], por cinco anos, de licitação na administração pública federal;9.2. dar ciência deste acórdão: (...) 9.2.2. à Secretaria de Gestão de Processos (Seproc) para a inscrição da entidade indicada no item 9.1 deste acórdão no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), considerando a detração do tempo efetivamente cumprido em razão da penalidade aplicada à empresa por aquela controladoria, com base no § 3º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e nas ponderações do MPTCU no relatório do Acórdão 414/2018-Plenário, tendo em vista que, no caso concreto, as sanções da CGU e do TCU são de mesma natureza e relativas ao mesmo fato, com exceção da inidoneidade para participar de licitações em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres".[...]3. A Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), responsável pela instrução do feito, assim resumiu os argumentos trazidos pela recorrente:[...]b) reconhecimento do cumprimento integral da sanção em face da detração da pena aplicada pela Controladoria-Geral da União com base nos mesmos fatos;[...]4. Em suas análises, a unidade técnica, em posições uniformes, refutou todos os argumentos recursais, concluindo pelo improvimento do feito.[...]6. Endosso as análises e conclusões parciais da unidade instrutiva, exceto quanto à rejeição do pleito de detração da pena de inidoneidade.7. Segundo a AudRecursos, a sanção de inidoneidade imposta pela Controladoria-Geral da União à ora recorrente não poderia ser utilizada, no caso concreto, para a detração da pena de mesma natureza aplicada neste processo. Isso porque a primeira alcançou apenas o direito de licitar junto à Administração Pública Federal, ao passo que a punição oriunda dos presentes autos seria extensível a estados, Distrito Federal e municípios, em licitações custeadas por transferências voluntárias da União. Aduz que essa restrição foi expressa no subitem 9.2.2 do acórdão recorrido.[...]9. Em que pese os argumentos expendidos pela unidade técnica, observo que este Tribunal, em duas assentadas recentes e muito similares ao caso em exame, deliberou pelo reconhecimento da detração.10. Refiro-me aos Acórdãos 1.605/2023-TCU-Plenário (relator: Ministro Benjamin Zymler), 1.759/2023-TCU-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira) e 2.138/2023-TCU-Plenário (idem).11. No Acórdão 1.605/2023-Plenário, o Tribunal reconheceu a detração da sanção de inidoneidade aplicada à [empresa A], ora recorrente, por meio do Acórdão 2.355/2018-TCU-Plenário, motivada por fraudes em licitações em obras da Refinaria Abreu e Lima (RNEST). Seguem-se os fundamentos adotados pelo Ministro Benjamin Zymler no citado aresto, aplicáveis, na essência, ao caso presente:"10. Compulsando o Relatório Final do Processo Administrativo 00190.025831/2014-16, verifico que a sanção de inidoneidade aplicada pela CGU, com base na Lei 8.666/1993, tratou de maneira ampla os atos praticados pela requerente, como integrante de cartel para fraudar licitações da Petrobras.11. Assim, considerando que o presente feito tratou do mesmo ilícito nos certames para implantação da Rnest, percebo que há uma relação de continência entre a base fática da pena aplicada pelo TCU e a da imputada pelo órgão de controle interno.12. Nesse contexto, é possível reconhecer a detração do tempo da penalidade aplicada pela CGU à [empresa A], com base no § 3º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e na linha dos Acórdão 977/2023-TCU-Plenário e 1.236/2022-Plenário.13. Em consulta ao Sistema Integrado de Registro no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), a AudPetróleo constatou, à época da instrução, que a requerente permanecia no referido cadastro em função da inidoneidade declarada pela CGU, desde 5/9/2016. Assim, é possível concluir que a sociedade empresária permaneceu na condição de inidônea por mais de seis anos, tempo superior ao imputado pelo Tribunal no Acórdão 2355/2018-TCU-Plenário  (cinco anos).14. Em verdade, consultando novamente o CEIS, observo que o único registro de sanção envolvendo a [empresa A] é justamente a pena de inidoneidade aplicada pelo TCU. Essa situação se justifica porque a CGU, no último 21/7/2023, julgou extinta a sanção por ela aplicada, invocando, por analogia, a Lei 14.133/2021, devido ao cumprimento do prazo especificado no art. 156, § 5º, desta norma (seis anos)  (...).15. Dessa forma, considerando que a requerente cumpriu pena em período superior ao imputado pelo TCU, devido aos mesmos ilícitos considerados pelo Tribunal, é imperioso reconhecer o cumprimento integral da sanção cominada pelo Acórdão 2355/2018-TCU-Plenário" (Grifei).12. Observo que a detração reconhecida nesse precedente decorreu do cumprimento de sanção de inidoneidade aplicada à recorrente pela CGU no mesmo processo administrativo enfocado nestes autos, o PA 00190.025831/2014-16. Em ambos os casos, a pena resultou do mesmo contexto delitivo de fraudes a licitações promovidas pela Petrobrás. A diferença está apenas no empreendimento analisado. Enquanto o Acórdão 2.355/2018-Plenário (com detração de pena reconhecida no Acórdão 1.605/2023-Plenário) tratou de obras na RNEST, os presentes autos relacionam-se a obras no Comperj.13. Seguem-se os termos da sanção aplicada pela CGU nos dois casos (Comperj e Rnest):"DECLARAR A INIDONEIDADE da [empresa A], pela prática de atos ilícitos visando a frustrar os objetivos da licitação; por pagar propina a agentes públicos, e deles receber tratamento diferenciado; por combinar previamente com outras empreiteiras os certames que cada qual deveria vencer e quem faria propostas de cobertura para gerar aparência de legitimidade; e por valer-se da contratação dissimulada de empresas de Consultoria para viabilizar o aludido pagamento" (peça 148 do TC 013.385/2017-8; peças 117, pág. 1, e 118 dos presentes autos). 14. Trata-se do mesmo conjunto delitivo apurado nestes autos, conforme se extrai das seguintes passagens do relatório que integra o acórdão recorrido:"96. Naquele Relatório de Auditoria [TC 010.816/2017-8], a [empresa A] foi identificada como participante do "cartel" que atuou nas licitações do Comperj como transcrito dos trechos da peça 66:27. O cartel funcionou de forma plena e efetiva nos processos licitatórios de grandes obras da Petrobras, a exemplo de: Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), Refinaria Abreu Lima (Rnest) , Refinaria Presidente Vargas (Repar), Refinaria Alberto Pasqualini (Revap), Refinaria Presidente Bernardes (RPBC), Refinaria Gabriel Passos (Regap), Refinaria Duque de Caxias (Reduc), Refinaria de Paulínia (Replan), Terminal Barra do Riacho (TRBR), Terminal da Bahia (TRBA), Terminal de Cabiúnas, dentre outras (peças 35 a 59). (...) 184. Os presentes autos visam avaliar à participação da [empresa A], inscrita no CNPJ/MF sob o nº 07.248.576/0001-11, no esquema de fraudes às licitações da UDAV, UHCC, UCR e da UHDT no Comperj por "cartel" de empresas, conforme desdobramentos da operação Lava Jato. (...) 194. Portanto, conforme tópico da responsabilização e individualização das condutas, resta comprovada a ocorrência de fraudes nas licitações conduzidas pela Petrobras, relacionadas a certames para às licitações conduzidas pela Petrobras na realização das obras do Comperj, mediante conluio entre as empresas para a prática das seguintes condutas: combinação de preços, quebra de sigilo das propostas, divisão de mercado, oferta de propostas de cobertura para justificar o menor preço ofertado, combinação prévia de resultados e consequente direcionamento das licitações, e ausência de formulação de proposta para beneficiar a empresa escolhida pelo "cartel".195. Também resta comprovada a participação da [empresa A] no esquema fraudulento acima referido".15. Igual entendimento foi seguido pelo Acórdão 1.759/2023-TCU-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira), que deu provimento parcial a pedido de reexame interposto pela [empresa B] contra o Acórdão 2.461/2022-TCU-Plenário, - também relacionado a fraudes em licitações em obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj) , conduzidas pela Petrobrás -, para reconhecer a detração do tempo da pena de inidoneidade aplicada pela CGU.[...]17. Esse entendimento foi reafirmado no Acórdão 2.138/2023-Plenário, quando, também em pedido de reexame, o Tribunal reconheceu a detração da pena de inidoneidade aplicada pela CGU à [empresa C], em função do mesmo contexto de fraudes licitatórias no âmbito do Comperj.18. Saliento que as detrações reconhecidas nos Acórdãos 1.759/2023 e 2.138/2023, do Plenário, alcançaram sanções igualmente estendidas às licitações municipais e estaduais, em identidade com o caso presente. E isso não impediu o reconhecimento da detração nos casos referenciados, embora a sanção aplicada pela CGU tenha genericamente alcançado apenas as licitações conduzidas pela Administração Pública Federal.19. Note-se que a interpretação usual adotada nesta Corte de Contas é no sentido de que a inidoneidade baseada no art. 46 da Lei 8.443/1992 estende-se às licitações conduzidas por estados e municípios custeadas com recursos de transferências voluntárias da União. Nesse sentido: Acórdãos 348/2016-Plenário (relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues), 917/2021-Plenário (relator: Ministro Substituto Augusto Sherman), 1.691/2021-Plenário (relator: Ministro Substituto Marcos Bemquerer), 1.484/2022-Plenário (relator: Ministro Jorge Oliveira), 918/2023-Plenário (relator: Ministro Augusto Nardes), entre outros.20. Nesse passo, observo que a aplicação da tese sustentada pela unidade técnica, pela impossibilidade da detração entre sanções de inidoneidade com alcances distintos (com ou sem abrangência sobre licitações de estados e municípios custeadas com recursos de transferências voluntárias da União), afastaria em muitos casos, no âmbito deste Tribunal, a incidência do preceito contido no § 3º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), verbis:Art. 22.   (...) § 3º As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018).[...]24. Dito isso, considerando que tanto a sanção aplicada pela CGU quanto a pena imposta por este Tribunal decorreram do mesmo contexto delitivo, com igual natureza e abarcando os mesmos fatos, e em coerência com as recentes decisões desta Corte de Contas sobre a questão em análise, dou provimento parcial ao recurso, para reconhecer, com base no art. 22, §3º, do Decreto-lei 4.657/1942 (com redação dada pela Lei 13.655/2018), a detração integral da pena aplicada à [empresa A] por meio do Acórdão 2.092/2021-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992, conhecer do pedido de reexame, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial;9.2. com fulcro no art. 22, §3º, do Decreto-lei 4.657/1942 (com redação dada pela Lei 13.655/2018), reconhecer a detração integral da pena aplicada à [empresa A] por meio do Acórdão 2.092/2021-TCU-Plenário;