Acórdão 3225/2020
Voto:Em exame, Acompanhamento autuado em apartado ao TC 016.873/2020-3, conforme disposto nos itens 9.1 e 9.2. do Acórdão 2.283/2020-TCU-Plenário, com o intuito de analisar as oitivas do Ministério da Economia e da Casa Civil em relação à recomendação proposta pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) referente a procedimentos de execução orçamentáriafinanceira durante o estado de calamidade pública.[...]22. Oitivas do Ministério da Economia e da Casa Civil da Presidência da República quanto à proposta de recomendação da Semag prevista no Acórdão 2.283/2020-TCU-Plenário do TC 016.873/2020-3 22.1. Em resposta à oitiva, a Casa Civil, por meio do Ofício 521/2020/CGGOV/DIGOV/SE/CC/PR (peça 8), informou que a manifestação técnica seria realizada pelo Ministério da Economia, em razão de suas competências para tratar da matéria.22.2. O Ministério da Economia (ME), por sua vez, manifestou sua concordância com todos os pontos da recomendação, por meio da Nota Técnica SEI 42.884/2020/ME (peça 10), consignando que "a situação fiscal enfrentada pelo país é muito grave, sendo necessário delimitar claramente os efeitos financeiros das despesas decorrentes da calamidade pública da pandemia, minimizando o seu impacto em 2021". 22.3. Em consonância com a referida nota técnica, foram emitidas manifestações da Secretaria de Orçamento Federal, da Secretaria do Tesouro Nacional e da Secretaria Especial da Fazenda. 22.4. O ME também informou que foi elaborada minuta de portaria pela STN que contempla parte dos encaminhamentos propostos pela Semag na instrução original, estando condicionada sua emissão à aprovação da proposta pelo TCU. 22.5. Embora o Ministério da Economia tenha demonstrado sua total anuência à proposta de recomendação da Semag, observo que essa não é uma opinião partilhada por todos os ministérios do governo. 22.6. O requerimento protocolado pela Advocacia-Geral na União nos presentes autos (peças 16 a 19) bem fala das dificuldades enfrentadas pelos órgãos nesta pandemia para utilizar as dotações que lhes foram alocadas na iminência de encerramento do exercício. 22.7. É notório que a pandemia, acompanhada de "lockdowns, trabalho remoto, problemas de saúde, assistência a crianças confinadas em casa etc., salvo várias exceções, prejudicou a fluidez das atividades de entidades públicas e privadas. Esse arrefecimento das atividades e interações humanas incluiu, sem dúvida, a capacidade de os órgãos públicos executarem despesas. 22.8. Várias ações de combate à pandemia ainda estão em curso e os órgãos continuam a enfrentar dificuldades de contratação, aquisição de bens, entrega, prestação de serviços etc., consequentemente, dificuldades de empenho e execução das despesas autorizadas no Regime Extraordinário Fiscal. 22.9. Não vejo como querer exigir dos gestores públicos a mesma agilidade no cumprimento integral de regras regulares de empenho, liquidação e pagamento de despesas públicas em um contexto como esse. 22.10. Entendo a preocupação do Ministério da Economia com a situação fiscal enfrentada pelo país que, sem dúvida alguma, é muito grave. Sua opinião, neste processo, condiz plenamente com o seu papel e se alinha aos trabalhos produzidos por esta Corte de Contas acerca da situação da gestão pública neste ano atípico. 22.11. Todavia, é preciso ponderar que a pandemia continua. E ela não vai acabar em 31/12/2020. As previsões de vacinação do Brasil são para o ano que vem e sequer se sabe se todos serão vacinados até o término do ano vindouro.22.12. Assim, as ações de combate à Covid-19 e à crise econômica dela derivada continuarão a ser necessárias para além de 31/12/2020. Assim, é preciso considerar essas circunstâncias na interpretação de normas. 20.13. Esperar que as ações urgentes de enfrentamento à pandemia, que transbordam 2020, fiquem à espera de novas autorizações orçamentárias, em qualquer situação, não me parece razoável. 22.14. O caput o art. 22 da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro assim determina: "Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados." 22.15. Portanto, embora concorde com os fundamentos técnicos da Semag para emissão da recomendação em relevo, e reconheça a importância do princípio da anualidade, reputo que, nesse cenário excepcional, à luz do art. 22 da LINDB, é preciso buscar um meio termo que conjugue a necessidade de prestação de serviços públicos urgentes, que não podem sofrer solução de continuidade, e de delimitação dos efeitos financeiros da calamidade pública. 22.14. Nesse sentido, proponho um ajuste nos itens a.2 e a.3 da recomendação proposta pela Semag, considerando um horizonte razoável de continuidade de enfrentamento à pandemia até 31/12/2021, para que sejam aprovados nos seguintes termos: a.2. quando da execução da despesa, inclusive dos restos a pagar, o gestor deverá seguir o regime regular fiscal e financeiro que normatiza a execução orçamentária federal para empenhar, liquidar, pagar e inscrever a despesa em restos a pagar, a exemplo das regras da LDO 2020, da LRF, da Lei 4.320/1964 e do Decreto 93.872/1986, exceto na hipótese prevista no subitem a.3 abaixo; a.3. as dotações autorizadas com base no Regime Extraordinário Fiscal (EC 106/2020) devem seguir as regras gerais de empenho, liquidação e pagamento previstas na LDO 2020, na LRF, nos arts. 2º e 34 da Lei 4.320/1964 e no art. 27 do Decreto 93.872/1986, sendo possível admitir, no caso de despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes cujo cumprimento do objeto esteja em curso ou apenas possa ocorrer em outro exercício, flexibilização dessas regras em situações excepcionais, formalmente justificadas, nas quais fique caracterizado que a urgência no atendimento às necessidades da sociedade decorrentes da pandemia de Covid-19 seja incompatível com o regime regular de execução, observando-se as seguintes condições, em analogia ao que estipula a Portaria Interministerial 424/2016: a.3.1. o empenho pode ser feito para a parcela do exercício em curso e para as parcelas que serão executadas até 31 de dezembro de 2021, mediante inscrição em restos a pagar; a.3.2. não executado o contrato, convênio, acordo ou ajuste até 31 de dezembro de 2021, os restos a pagar deverão ser cancelados e a continuidade na execução do instrumento dependerá de o órgão incluir em suas propostas orçamentárias dos exercícios seguintes as dotações necessárias para esse fim e da aprovação dessas propostas pelo Congresso Nacional na Lei Orçamentária Anual.Acórdão:9.1.3. as dotações autorizadas com base no Regime Extraordinário Fiscal (EC 106/2020) devem seguir as regras gerais de empenho, liquidação e pagamento previstas na LDO 2020, na LRF, nos arts. 2º e 34 da Lei 4.320/1964 e no art. 27 do Decreto 93.872/1986, sendo possível admitir, no caso de despesas relativas a contratos, convênios, acordos ou ajustes cujo cumprimento do objeto esteja em curso ou apenas possa ocorrer em outro exercício, flexibilização dessas regras em situações excepcionais, formalmente justificadas, nas quais fique caracterizado que a urgência no atendimento às necessidades da sociedade decorrentes da pandemia de Covid-19 seja incompatível com o regime regular de execução, observando-se as seguintes condições: 9.1.3.1. o empenho pode ser feito para a parcela do exercício em curso e para as parcelas que serão executadas até 31 de dezembro de 2021, mediante inscrição em restos a pagar; 9.1.3.2. não executado o contrato, convênio, acordo ou ajuste até 31 de dezembro de 2021, os restos a pagar deverão ser cancelados e a continuidade na execução do instrumento dependerá de o órgão incluir em suas propostas orçamentárias dos exercícios seguintes as dotações necessárias para esse fim e da aprovação dessas propostas pelo Congresso Nacional por meio da respectiva Lei Orçamentária Anual.