Acórdão 1678/2015
Relatório:1.13.1. Conforme entendimento do TCU, devem ser realizadas estimativas que considerem, além da pesquisa de preços junto a fornecedores, outras fontes, como, por exemplo, contratações em outros órgãos e entidades da Administração Pública (Acórdãos 299/2011-TCU-Plenário, 3516/2007-TCU-1ª Câmara, 819/2009-TCU-Plenário, 70/2015-TCU-Plenário e 965/2015-TCU-Plenário).1.13.2. Em recente deliberação (Acórdão 895/2015-TCU-Plenário), o Ministro-Relator Vital do Rego assim se manifestou sobre essa matéria:10. O art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993, incide no âmago da divergência de entendimentos aqui relatados. Eis seu teor:art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública.11. A dúvida, que naturalmente surge com a leitura do dispositivo, trata-se da necessidade ou não de se proceder, quando da pesquisa de preços, à verificação dos valores praticados no âmbito da Administração Pública como forma de garantir que a compra a ser realizada esteja efetivamente balizada nos preços por ela praticados.12. Penso que a locução 'sempre que possível', aposta na cabeça do artigo, não deixa margem para a discricionariedade do gestor, mas apenas materializa a hipótese de que, realizada a pesquisa de preços junto a órgãos e entidades da Administração Pública, poderá ela lograr êxito ou não na busca do objeto desejado. Assim, mesmo não encontrado o preço de objeto idêntico já praticado no âmbito da Administração Pública, deve a comprovação da pesquisa prévia e infrutífera instruir os autos do processo de licitação, demonstrando que o gestor adotou as precauções exigidas pela lei na busca por uma atuação com economicidade (Acórdão 301/2005-TCU-Plenário).12.1. Em recente decisão, esta Corte novamente se posicionou acerca da necessidade de realização de outros levantamentos, de sorte a não restringir a pesquisa prévia a preços praticados no mercado, a exemplo da busca por preços registrados por outros órgãos e entidades públicos, como forma de obtenção de propostas mais vantajosas para a administração, seguindo orientação constante da novel IN 5/2014 da SLTI/MP (Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento). Mais ainda, com a intenção de que essa orientação fosse seguida pelos órgãos e entidades da Administração Pública, o Acórdão 2816/2014-TCU-Plenário expediu determinação à SLTI/MP, ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), ao Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e ao próprio TCU para que: (...) orientem os órgãos, entidades e secretarias administrativas que lhe estão vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no planejamento de contratações ('), de modo a não restringir a pesquisa de preços às cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando também outros parâmetros, conforme previsto no art. 2º da IN SLTI/MP 5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993.1.13.3. Nesse mesmo sentido foi a conclusão de Sua Excelência ao relatar representação que redundou no Acórdão 1445/2015-Plenário:51. Da interpretação sistêmica do art. 15, V, da Lei 8.666/93, do art. 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e dos acórdãos supracitados [Acórdãos 2816/2014-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário, 171/2012-TCU-Plenário e 1266/2011-TCU-Plenário], extrai-se conclusão no sentido de que, para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da referida IN, quais sejam, 'Portal de Compras Governamentais' e 'contratações similares de outros entes públicos', em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, 'pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo' e 'pesquisa com os fornecedores'. Em que pese desde já manifestar meu entendimento sobre o assunto, proponho tão somente que tal conclusão seja passada ao MJ, sob a forma de 'ciência', sem prejuízo de remeter cópia da presente deliberação à SLTI/MPOG para conhecimento.1.13.4. Além disso, as empresas consultadas apresentaram nas respectivas propostas valor uniforme para o item independentemente da região/lote (peças 47-51). Conforme exposto, no DESPACHO 00241/2015/CONJUR-MDA/CGU/AGU (peça 28, p. 101-102), com fundamento na Nota Técnica 182/DLSG/SLTI-MP, de 27/9/2010 (peça 46), as variações de preço em razão das localidades onde serão realizados os eventos devem ser consideradas na organização do certame, não parecendo crível que todos os itens da planilha possuam custo médio idêntico em todas as regiões geográficas do país.1.13.5. Cabe esclarecer uma particularidade das estimativas de preços realizadas na área de eventos, sobre as quais há grandes descontos nas cotações realizadas pelas licitantes. O assunto foi tratado no Acórdão 2326/2010-TCU-Plenário (TC 009.014/2010-1), referente à representação contra licitação para prestação de serviços de organização de eventos no MDA, cujo certame teve a participação de 50 empresas (item 2.4 do Relatório). Naqueles autos, o MDA esclareceu que as propostas então enviadas em atenção à pesquisa de mercado raramente espelham o valor real da contratação e que, em licitações semelhantes ao pregão em tela, o deságio do valor estimado seria de cerca de 70% (item 4.5.2 do Relatório ao Acórdão 2326/2010-TCU-Plenário).1.13.6. O tema vem sendo tratado também no TC 004.937/2015-5, referente ao Pregão Eletrônico 12/2015, realizado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com o mesmo objeto, em análise pela Selog. Nesse caso, a empresa apresentou desconto de 59,42% em relação ao preço orçado. Informou o MPOG que, na contratação de eventos, por diversas razões que menciona, há pouca margem de certeza quanto à validade dos preços obtidos nas pesquisas de mercado e naqueles propostos no certame, sendo usual grandes descontos nas disputas entre as empresas.1.13.7. Verifica-se, no item 2.7 da instrução de peça 39, que, para todos os lotes que compõem a licitação, houve a participação de um número elevado de empresas: no lote 1, foram ofertados lances por 37 empresas; no lote 2, por 43 empresas; no lote 3, por 38 empresas; no lote 4, 40 empresas; e no lote 5, por 39 empresas.1.13.8. Assim, considerando as peculiaridades das pesquisas de preços na área de eventos, já constatada pelo TCU em deliberações anteriores, o número de participantes no certame e o fato de que as questões referentes à pesquisa de preços não foram objeto de oitiva nestes autos, as restrições levantadas serão levadas em conta apenas para fortalecer a proposta de que eventual contratação tenha vigência apenas pelo período de doze meses, prazo no qual o órgão poderá realizar outro certame, escoimado das falhas levantadas nestes autos, sem prejuízo de que se dê ciência ao órgão acerca dessas questões.1.14. Em razão do exposto na instrução de peça 39 e nesta instrução complementar, deve ser proposto ainda que o órgão se abstenha de permitir adesões, previstas no item 23 do termo de referência (peça 4, p. 120), às atas de registro de preços que porventura venham a ser firmadas. 1.15. Com base nessas considerações, sugere-se que se agregue à proposta de encaminhamento constante da instrução de peça 39, as seguintes sugestões:[...]1.15.4. com fulcro no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, dar ciência ao Ministério do Desenvolvimento Agrário que, no âmbito do Pregão Eletrônico 1/2015, constatou-se que:a) o orçamento estimado foi elaborado com base tão somente em consulta a fornecedores, contrariando jurisprudência do TCU no sentido de que, na elaboração de orçamento na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, de acordo com o art. 2º da IN SLTI/MP 5/2014 c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993 e acórdãos 2816/2014-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário, 171/2012-TCU-Plenário, 1266/2011-TCU-Plenário, 895/2015-TCU-Plenário e 1445/2015- TCU-Plenário); eVoto:16. A segunda sugestão consiste em um reforço no sentido de que seja estabelecido prazo máximo de doze meses para a validade do presente registro de preços, especialmente em razão da ausência de fundamentação para o orçamento elaborado pelo MDA e ausência de credibilidade dos preços padronizados apresentados pelas concorrentes para regiões geográficas tão extensas e díspares. Novamente entendo pertinente a sugestão.Acórdão:9.6. alertar o Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA que: 9.6.1. o orçamento estimado foi elaborado com base tão somente em consulta a fornecedores, contrariando jurisprudência do TCU no sentido de que, na elaboração de orçamento na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, de acordo com o art. 2º da IN SLTI/MP 5/2014 c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993 e Acórdãos 2816/2014-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário, 171/2012-TCU-Plenário, 1266/2011-TCU-Plenário, 895/2015-TCU-Plenário e 1445/2015- TCU-Plenário);