Acórdão 166/2023
Relatório:Transcrevo a seguir, nos termos do art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443/92, a instrução lavrada no âmbito da então SecexEducação, atual Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura, Esporte e Direitos Humanos (peça 8), cujas conclusões contaram com a anuência do diretor responsável (peça 9)."1.Cuidam os autos de Consulta formulada pela Presidente da Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados, Sra. Alice Portugal (peça 3), requisitando esclarecimentos e atualizações a respeito do processo TC 017.413/2017-6, referente à auditoria realizada na Agência Nacional do Cinema (Ancine) com o objetivo de verificar a conformidade da metodologia Ancine+Simples, empregada na análise das prestações de contas de projetos audiovisuais fomentados com recursos federais.[...]56. A consulta também indaga sobre os conceitos de contrapartida e doação, nestes termos:'3. Qual é a distinção conceitual entre doação realizada pela própria produtora como contrapartida e doação/patrocínio realizados no contexto de incentivo a projetos culturais/audiovisuais (para fins de obtenção de incentivo fiscal)? A contrapartida efetuada mediante doação realizada pela própria produtora como contrapartida está de acordo com o disposto na Instrução Normativa nº 125, de 22 de dezembro de 2015? Nos termos da Lei nº 8.685, de 20 de julho de 1993 (Lei do Audiovisual), de outros diplomas legais pertinentes ou de outras normas que as regulamentam, há a possibilidade de que a comprovação dessas distintas formas de doação possa ocorrer por contratos de contrapartida e por recibos de doação?' (peça 3) 57.Inicialmente, cabe esclarecer que, mais uma vez, apesar de a pergunta referir-se à IN - Ancine 125/2015, o normativo de interesse ao caso é a IN - Ancine 124/2015. Dito isso, cabe também precisar alguns termos. As doações ou patrocínios realizados em razão das diversas leis de incentivo são faculdades garantidas às pessoas físicas e jurídicas de destinar parte de seus impostos devidos para promover ações artísticas, científicas, culturais, de cidadania, desportivas, educacionais, etc. São, portanto, benefícios fiscais, tais como descrito no item 35, acerca do fomento indireto a projetos audiovisuais.58.Nessa linha, a Lei 8.313/1991 (Lei de Incentivo à Cultura) prevê:Art. 18. Com o objetivo de incentivar as atividades culturais, a União facultará às pessoas físicas ou jurídicas a opção pela aplicação de parcelas do Imposto sobre a Renda, a título de doações ou patrocínios, tanto no apoio direto a projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou por pessoas jurídicas de natureza cultural, como através de contribuições ao FNC, nos termos do art. 5º, inciso II, desta Lei, desde que os projetos atendam aos critérios estabelecidos no art. 1º desta Lei.§ 1º Os contribuintes poderão deduzir do imposto de renda devido as quantias efetivamente despendidas nos projetos elencados no § 3º, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura, nos limites e nas condições estabelecidos na legislação do imposto de renda vigente, na forma de:a) doações; eb) patrocínios.59. De forma similar, a Lei 8.685/1993 (Lei do Audiovisual) estabelece: Art. 1º Até o exercício fiscal de 2024, inclusive, os contribuintes poderão deduzir do imposto de renda devido as quantias investidas na produção de obras audiovisuais brasileiras de produção independente, mediante a aquisição de quotas representativas dos direitos de comercialização das referidas obras, desde que esses investimentos sejam realizados no mercado de capitais, em ativos previstos em lei e autorizados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), e os projetos de produção tenham sido previamente aprovados pela Agência Nacional do Cinema (Ancine). (...) Art. 3º Os contribuintes do Imposto de Renda incidente nos termos do art. 13 do Decreto-Lei nº 1.089, de 1970, alterado pelo art. 2o desta Lei, poderão beneficiar-se de abatimento de 70% (setenta por cento) do imposto devido, desde que invistam no desenvolvimento de projetos de produção de obras cinematográficas brasileiras de longa metragem de produção independente, e na co-produção de telefilmes e minisséries brasileiros de produção independente e de obras cinematográficas brasileiras de produção independente. (Redação dada pela Lei nº 10.454, de 13.5.2002) 60.A Lei de Incentivo à Cultura define patrocínio da seguinte forma:Art. 23. (...) II - patrocínio: a transferência de numerário, com finalidade promocional ou a cobertura, pelo contribuinte do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, de gastos, ou a utilização de bem móvel ou imóvel do seu patrimônio, sem a transferência de domínio, para a realização, por outra pessoa física ou jurídica de atividade cultural com ou sem finalidade lucrativa prevista no art. 3° desta lei.61.A definição que a Lei Incentivo à Cultura trazia para doação foi vetada e tinha o seguinte teor: doação: a transferência de valor ou bem móvel ou imóvel do patrimônio do contribuinte do imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza para o patrimônio de outra pessoa jurídica, declaradamente para aplicação ou uso em atividade cultural, sem fins lucrativos, prevista no art. 3º desta lei.[...]63.Em razão da lacuna criada pelo veto, buscou-se a definição do instituto em nosso Código Civil (Lei 10.406/2002), que em seu art. 538 assim dispõe: considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra.64.O Decreto 5.761/2006, que regulamenta a Lei Incentivo à Cultura, conceitua as pessoas envolvidas e as formas como são realizados os incentivos ao setor cultural:Art. 4º Para os efeitos deste Decreto, entende-se por:[...]IV - doação: a transferência definitiva e irreversível de numerário ou bens em favor de proponente, pessoa física ou jurídica sem fins lucrativos, cujo programa, projeto ou ação cultural tenha sido aprovado pelo Ministério da Cultura;V - patrocínio: a transferência definitiva e irreversível de numerário ou serviços, com finalidade promocional, a cobertura de gastos ou a utilização de bens móveis ou imóveis do patrocinador, sem a transferência de domínio, para a realização de programa, projeto ou ação cultural que tenha sido aprovado pelo Ministério da Cultura. (...) (grifo nosso) 65.Resumidamente, a diferença entre os dois institutos é que a doação é feita por mera liberalidade, sem esperar qualquer retribuição, enquanto o patrocínio busca, como retribuição, a promoção do contribuinte que destina parte do seu imposto para a atividade cultural.66.A Lei Incentivo à Cultura veda que a doação ou o patrocínio seja destinado a pessoas que tenham vínculo com o doador ou patrocinador, da seguinte forma:Art. 27. A doação ou o patrocínio não poderá ser efetuada a pessoa ou instituição vinculada ao agente.§ 1º Consideram-se vinculados ao doador ou patrocinador:a) a pessoa jurídica da qual o doador ou patrocinador seja titular, administrador, gerente, acionista ou sócio, na data da operação, ou nos doze meses anteriores;b) o cônjuge, os parentes até o terceiro grau, inclusive os afins, e os dependentes do doador ou patrocinador ou dos titulares, administradores, acionistas ou sócios de pessoa jurídica vinculada ao doador ou patrocinador, nos termos da alínea anterior;c) outra pessoa jurídica da qual o doador ou patrocinador seja sócio.67. A Lei do Audiovisual não contém vedação similar. O Decreto 6.304/2007, que regulamenta a Lei, veda apenas, em relação aos Fundos de Financiamento da Indústria Cinematográfica Nacional (Funcines), um dos mecanismos de fomento, que haja "aplicação de recursos de Funcines em projetos que tenham participação majoritária de quotista do próprio fundo".68.Diversamente da doação e do patrocínio, que guardam relação com o patrimônio do contribuinte que opta pela aplicação de parcela de seu imposto de renda para incentivar as atividades culturais (ou seja, o incentivador - nos termos do art. 4º, III, do Decreto 5.761/2006), a contrapartida é uma obrigação atribuída aos beneficiados de recursos do incentivo (ou seja, ao proponente favorecido pelo PRONAC, nos termos do art. 4º, II, do mesmo Decreto), como, por exemplo, ocorre na previsão da Lei 8.685/1993:Art. 4º. (...) § 2º Os projetos a que se refere este artigo e os projetos beneficiados por recursos dos programas especiais de fomento instituídos pela Ancine deverão atender cumulativamente aos seguintes requisitos:I - contrapartida de recursos próprios ou de terceiros correspondente a 5% (cinco por cento) do orçamento global aprovado, comprovados ao final de sua realização.69.O Decreto 5.761/2006, define como deve ocorrer o oferecimento da contrapartida, no escopo da Lei Incentivo à Cultura:Art. 12 (...) Parágrafo único.  A contrapartida a ser obrigatoriamente oferecida pelo proponente, para fins de complementação do custo total do programa, projeto ou ação cultural deverá ser efetivada mediante aporte de numerário, bens ou serviços, ou comprovação de que está habilitado à obtenção do respectivo financiamento por meio de outra fonte devidamente identificada, vedada como contrapartida a utilização do mecanismo de incentivos fiscais previstos.70.Dito isso, cabe pontuar que os procedimentos para apresentação e análise das prestações de contas são regulamentados pela Ancine, no uso da atribuição prevista no art. 6º, IV, do Anexo I ao Decreto 8.283/2014.71.Nesse sentido, a IN - Ancine 124/2015, em seu art. 2°, VIII, definiu a contrapartida obrigatória como recursos da proponente ou de terceiros aplicados no projeto nos termos e limites da legislação, normas ou contratos vigentes, que, admitidos desta forma, assumem a natureza de recursos públicos e estabeleceu que, além de constar da relação de pagamentos (art. 2°, XXIV), os documentos originais que comprovam a totalidade das despesas devem ser guardados pelo proponente, pelo prazo de 5 anos, contados a partir da decisão final da análise da prestação de contas.72.O art. 10 do referido normativo previa que os comprovantes de despesas podiam ser emitidos:I - em nome da proponente;II - em nome dos coexecutores brasileiros, para a parte da execução das despesas realizadas por estes, sendo sua aceitação condicionada à apresentação de cópia do contrato de coexecução e aprovação prévia por parte da ANCINE; ouIII - em nome de coexecutores, coprodutores ou distribuidores no caso de comprovação da execução da contrapartida aprovada. (grifo nosso) [...]74.A IN - Ancine 150/2019 revogou a IN - Ancine 124/2015, mas manteve, em seu art. 10, as exigências previstas na norma revogada em relação aos comprovantes de despesas.75.No que se refere à contrapartida, os regulamentos merecem um exame mais acurado. Conforme o art. 2º, IX, b, da IN - Ancine 124/2015, a contrapartida é uma das fontes de recurso do projeto, e, por isso, deve integrar o demonstrativo orçamentário e contábil que integra a prestação de contas.[...]77.Por óbvio, nos casos que a contrapartida se refere a numerário e, portanto, é depositada na conta vinculada ao projeto, as despesas a ela vinculadas devem ser comprovadas por meio de notas fiscais, exceto no caso de despesas junto a pessoas naturais, que podem ser comprovadas mediante recibo.78.Por fim, a IN - Ancine 124/2015 também disciplinava as exigências para a aceitação de doação de produtos e/ou serviços, da seguinte forma:Art. 20. A comprovação de contrapartida por meio de declaração de doação de produtos e/ou serviços somente será aceita quando:I - a despesa nela descrita for compatível com os itens orçamentários do projeto;II - for emitida pela proponente ou por terceiro, cuja vinculação com o projeto - nome e atividade - esteja inserida nos Créditos da Obra.Art. 21. A declaração de doação deverá conter:I - nome e os dados de identificação (CPF/CNPJ e endereço) do doador;II - título do projeto;III - número junto à ANCINE, quando houver;IV - empresa proponente como recebedora da doação;V - descrição detalhada do produto ou serviço fornecido ao projeto;VI - determinação do valor de mercado, conforme art. 14;VII - declaração de que não houve desembolso financeiro pelo produto ou serviço fornecido;VIII - no caso de doação de serviços: o período de realização do mesmo.79.Por meio do Acórdão 721/2019-TCU-Plenário, o TCU decidiu:9.2. determinar que, nos termos do art. 250, II, do RITCU, a Agência Nacional do Cinema - Ancine adote as seguintes medidas: (...) 9.2.3. promova, por ocasião da reanálise das prestações de contas dos projetos audiovisuais aprovados, sem ou com ressalvas, em face do item 9.3.2 do Acórdão 4835/2018-TCU-Segunda Câmara , a glosa dos seguintes itens de dispêndio: (...) 9.2.3.2. todas as despesas efetuadas pelos proponentes a título de contrapartida, por meio de doação e sem a devida comprovação por documento fiscal ou equivalente, por contrariar o art. 27 da Lei nº  8.313, de 1991, e o art. 12, parágrafo único, do Decreto nº 5.761, de 2006, informando o TCU, nos relatórios períodos da Ancine, sobre o resultado dessas glosas efetuadas.[...]82.Considerando, entretanto, a oportunidade de contribuir para o debate, analisamos também essa questão.83.O art. 27 da Lei Incentivo à Cultura, utilizado como critério para determinar a glosa de despesas efetuadas pelos proponentes no subitem 9.2.3.2 do Acórdão 721/2019-TCU-Plenário, ao tratar da doação, refere-se à espécie de incentivo às atividades culturais decorrente da opção pela aplicação direta de parcela do Imposto de Renda. Logo, como já discorrido acima, não se refere à doação realizada pela proponente para honrar a contrapartida, que pode ser realizada com recursos próprios e/ou de terceiros."Voto:3. A Consulta traz os seguintes questionamentos (peça 3):"[...]3) Qual é a distinção conceitual entre doação realizada pela própria produtora como contrapartida e doação/patrocínio realizados no contexto de incentivo a projetos culturais/audiovisuais (para fins de obtenção de incentivo fiscal)? A contrapartida efetuada mediante doação realizada pela própria produtora como contrapartida está de acordo com o disposto na Instrução Normativa nº 125, de 22 de dezembro de 2015? Nos termos da Lei nº 8.685, de 20 de julho de 1993 (Lei do Audiovisual), de outros diplomas legais pertinentes ou de outras normas que as regulamentam, há a possibilidade de que a comprovação dessas distintas formas de doação possa ocorrer por contratos de contrapartida e por recibos de doação?"[...]5. Cumpre registrar que o TC 017.413/2017-6 foi apreciado pelo Acórdão 721/2019 - Plenário, contra o qual foi interposto Pedido de Reexame pelo Ministério da Cidadania e pela Agência Nacional do Cinema. O recurso foi apreciado mediante o Acórdão 2.641/2022 - Plenário.[...]13. Quanto ao mérito, considero que a instrução lançada pela então SecexEducação, atual Unidade de Auditoria Especializada em Educação, Cultura, Esporte e Direitos Humanos (peça 8), realizou minuciosa análise e abordou com propriedade a matéria em questão. Nesse sentido, manifesto minha concordância com a proposta alvitrada nos autos, com os ajustes sugeridos pelo titular da unidade técnica e apoiados pelo MP/TCU.14. Por fim, as respostas a serem encaminhadas devem ser ajustadas em face dos reflexos do julgamento do Pedido de Reexame interposto pelo Ministério da Cidadania e pela Agência Nacional do Cinema contra o Acórdão 721/2019 - Plenário, apreciado mediante o Acórdão 2.641/2022 - Plenário.Acórdão:9.1. com fulcro nos arts. 264, IV, §§ 1º e 2º, e 265 do Regimento Interno do TCU, conhecer dos itens dois e três da peça três como Consulta;9.2. nos termos do art. 1º, XVII, da Lei 8.443/1992, responder à Comissão de Cultura da Câmara dos Deputados que:[...]9.2.2. no tocante à questão três:9.2.2.1. a contrapartida (Lei 8.685/1993 - art. 4º, §2º, I; Decreto 5.761/2006 - art. 12, § Único; IN - Ancine 124/2015 - arts. 19 e 20; e IN - Ancine 150/2019 - arts. 17 e 18) é uma obrigação dos projetos beneficiados, podendo ser realizada por meio de recursos de terceiros ou próprios, quando ocorre, nessa última hipótese, a denominada "doação pela própria produtora", que não se confunde com a doação (Lei 8313/1991, artigos 18 e 26; Decreto 5.761/2006, art. 4º, III e IV) realizada pelo contribuinte que opta por incentivar projetos culturais por meio da disponibilização de parte de seu imposto devido, sem esperar qualquer retribuição do proponente beneficiado. No caso desta doação, realizada por incentivador, e no que diz respeito aos incentivos previstos na Lei Incentivo à Cultura, não cabe destinação a projeto de pessoa vinculada ao doador (art. 27, §1º, da Lei 8.313/1991), o que não se aplica a instituições culturais sem fins lucrativos, criadas pelo doador ou patrocinador, nos termos do art. 27, §2º, da Lei 8.313/1991;9.2.2.2.a Instrução Normativa - Ancine 124/2015 albergava, conforme definição presente em seu art. 2º, inciso VIII, que a contrapartida fosse realizada com recursos da proponente, e estabelecia os procedimentos para aceitação das doações de produtos e serviços, seja da proponente ou de terceiros, prevendo, também, que a comprovação da contrapartida fosse realizada por recibos de reembolso e por declaração de doação, desde que atendidas as condições estabelecidas em seus arts. 18 a 21;9.2.2.3. a Instrução Normativa - Ancine 150/2019 revogou a Instrução Normativa - Ancine 124/2015, mas manteve, em seu art. 2º, inciso II, a previsão que a contrapartida fosse realizada com recursos da proponente, bem como a possibilidade de comprovação da contrapartida por meio de recibos de reembolso e declaração de doação, desde que atendidas as condições presentes em seus arts. 16 a 19;9.2.2.4. o item 9.2.3.2 do Acórdão 721/2019-TCU-Plenário, que tratava de despesas efetuadas pelos proponentes a título de contrapartida, por meio de doação e sem a devida comprovação por documento fiscal ou equivalente, foi tornado insubsistente pelo Acórdão 2.641/2022 - Plenário, por meio do qual o Tribunal apreciou o pedido de reexame pelo Ministério da Cidadania e pela Ancine;