Acórdão 663/2023
Voto:Trata-se de ato de concessão de pensão civil emitido pelo Ministério Público do Trabalho e instituído pelo ex-servidor [instituidor]. 2. 	A Unidade de Auditoria Especializada em Pessoal - AudPessoal, na instrução de peça 5, propõe considerar ilegal o ato em epígrafe em razão de ter constatado a concessão cumulativa das vantagens de quintos e opção, situação vedada pelo art. 193, § 2º, da Lei 8.112/1990 e art. 7º, parágrafo único, da Lei 9.624/1998. [...]4. 	Registro minha concordância integral com a proposta formulada pela unidade técnica, aquiescida pela manifestação do MPTCU, razão pela qual acolho os pareceres precedentes por seus próprios fundamentos, valendo-me, para tanto, da técnica da motivação per relationem, nos termos do art. 2º, § 3º, do Decreto 9.830, de 10 de junho de 2019, sem prejuízo de tecer os comentários a seguir.5. 	Verifico que, desde sempre, o pagamento cumulado de "opção" e "quintos", como se verifica nos presentes autos, era expressamente vedado pelo art. 5º da Lei 6.732/1979, vigente ao tempo da aposentadoria do instituidor e, ainda, pelo § 2º do art. 193 da Lei 8.112/1990, uma vez que ambas as vantagens decorrem do mesmo fato gerador, a saber, o exercício pretérito de cargo/função de confiança:Lei 6.732/1979"Art 5º Na hipótese de opção pelas vantagens dos artigos 180 [aposentadoria com as vantagens do cargo em comissão] ou 184 [aposentadoria-prêmio] da Lei nº 1.711, de 1952, o funcionário não usufruirá do benefício previsto no art. 2º desta Lei [quintos]."Lei 8.112/1990"Art. 193. [...]............................................................................................................................................§ 2° A aplicação do disposto neste artigo exclui as vantagens previstas no art. 192 [aposentadoria-prêmio], bem como a incorporação de que trata o art. 62 [quintos], ressalvado o direito de opção."6. 	Vale mencionar que no caso de servidores ativos investidos em cargos em comissão, a "opção" pela remuneração do cargo efetivo nada mais é do que uma forma alternativa de remunerar o cargo em comissão exercido. Ou seja, quer opte pela remuneração "cheia" do cargo em comissão, quer opte pela remuneração do cargo efetivo mais o acréscimo previsto em lei (55% da comissão, para o Poder Executivo; 65%, para o Poder Judiciário), o servidor nessa situação sempre será remunerado pelo exercício do cargo em comissão, e não pelo cargo efetivo, do qual, aliás, se encontra necessariamente afastado (art. 120 da Lei 8.112/1990).7. 	Convém mencionar que o entendimento pacificado no âmbito desta Corte de Contas também integra a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), consoante se vê no MS 33.508/DF:[...] 8. 	Não se desconhece que o instituidor preencheu os requisitos legais para perceber a parcela denominada opção, uma vez que sua aposentadoria se deu em 21/12/1993. Com isso, o direito à percepção da referida parcela se comunica para a pensão e, por tal razão, os interessados poderão optar pela parcela que lhes for mais vantajosa, seja a decorrente da incorporação de quintos, seja a da opção, mas não ambas de forma concomitante.9. 	Convém mencionar que o ato de pensão civil em epígrafe é ato novo, distinto, portanto, do ato de aposentadoria do instituidor e este, ainda que tenha sido considerado legal, não impõe a mesma conclusão de mérito àquele. Não há, portanto, que se falar em direito adquirido dos beneficiários para receber as parcelas inquinadas de forma concomitante. Reafirmo que a ilegalidade da acumulação da vantagem de quintos com a opção percebidas na aposentadoria do Sr. [instituidor] não converte a situação irregular mencionada em regular com a edição do ato de pensão em exame.10. 	Em conclusão, o ato de concessão de pensão civil em epígrafe não reúne condições para receber a chancela da legalidade.Declaração de Voto:Apresento esta declaração de voto para reiterar meu alinhamento às teses apresentadas pelo Ministro Substituto André Luís de Carvalho, em coerência com a votação precedente, ocorrida na Segunda Câmara, que, diante do empate verificado, impôs a submissão do feito a este Colegiado Pleno, nos termos do art. 139 do nosso Regimento Interno.[...]3. 	Conforme visto nas discussões precedentes, a solução deste processo requer, em suma, a elucidação do seguinte questionamento: pode esta Corte de Contas impugnar uma estrutura de proventos por ela já apreciada e considerada legal em assentada anterior, em virtude de posterior mudança de entendimento jurisprudencial?4. 	Em meu entendimento, conforme passo a demonstrar, a resposta é negativa. 5. 	No caso concreto, o então relator bem demonstrou que:	- o ato de aposentadoria do instituidor da pensão ora apreciada ocorreu antes da Emenda Constitucional 20/1998; e	- foi apreciado, julgado legal e registrado há cerca de vinte anos, por meio da Decisão 647/2002-2ª Câmara, em conformidade com a jurisprudência vigente à época.6. 	Assim, concluiu o Ministro Substituto André Luís de Carvalho: "não subsistiria a eventual razoabilidade no apontamento dessa cogitada 'ilegalidade superveniente' na pensão civil em função da aludida acumulação dos 'quintos' de função pública com a parcela da 'opção'".7. 	Sua Excelência também pontuou que a solução apresentada ao caso - pela legalidade e registro do ato pensional - já fora acolhida na jurisprudência recente desta Corte de Contas, citando o Acórdão 18.947/2021-2ª Câmara (relator: Ministro Aroldo Cedraz).[...]10. 	A par das razões até aqui expendidas, considero oportuno registrar algumas ponderações adicionais, quanto à necessidade de conciliar o movimento natural de evolução da nossa jurisprudência - fenômeno comum a todos os órgãos de jurisdição -, com a imperiosa necessidade de respeito à estabilização dos efeitos jurídicos de atos legitimamente validados pelo mesmo poder julgador.11. 	Entendo que o Tribunal de Contas da União, como qualquer órgão decisor, ao analisar e expressar sua inteligência e seu juízo de mérito sobre determinado caso, emana para os destinatários e, alfim, à própria Sociedade, a idoneidade e a confiabilidade de suas deliberações.12. 	No caso concreto, embora a instituição da pensão civil constitua nova relação jurídica entre a União e os respectivos beneficiários, distinta da aposentadoria, o que exige novo exame de legalidade, há um liame inafastável que vincula os dois atos: a estrutura remuneratória. Nesse passo, se a legalidade dessa mesma estrutura já foi analisada e chancelada pelo Tribunal em momento anterior, tudo em conformidade com os entendimentos jurisprudenciais vigentes à época, não vejo como afastar, na espécie, a regra da irretroatividade de nova interpretação jurisprudencial, bem positivada em nosso ordenamento jurídico.13. 	Insisto nesse importante aspecto do caso em exame: o Tribunal já analisou e validou a estrutura remuneratória que embasa a pensão, considerando-a ajustada à jurisprudência que ele mesmo, enquanto órgão de controle externo, externava à época; mas, agora, muitos anos depois, intenta rever seu juízo sobre o mesmo fato concreto para declarar ilegal a vantagem que outrora considerou legítima. A meu ver, essa postura é um tiro fatal contra o primado republicano de estabilidade das relações jurídicas legitimamente constituídas.14. 	É precisamente esse o bem jurídico, identificado no caso presente, que se busca tutelar com o artigo 24 da LINDB, nela incluído pela Lei 13.655/2018, oriunda de projeto legislativo de minha autoria quando atuava no Parlamento.[...]20.	A par dessa primeira e principal conclusão, abro parêntesis para assinalar que a suposta irregularidade anotada na estrutura remuneratória do ato sob exame não pode ser categorizada como hipótese de "flagrante", "manifesta" ou "notória" inconstitucionalidade (termos utilizados nos votos e acórdãos que fundamentam a tese), o que afasta a incidência da tese esposada pelo Supremo Tribunal Federal (RE 817.338, Pleno, relator: Ministro Dias Toffoli, julg.: 16/10/2019; MS 26.860, Pleno, relator: Ministro Luiz Fux, julg.: 2/4/2014; MS 35.409, Primeira Turma, relator: Ministro Luiz Fux, julg.: 8/6/2020; entre outros), seguida por esta Corte de Contas (Acórdão 2.863/2019-TCU-Plenário, relator: Ministro Augusto Nardes), quanto à possibilidade revisão de decisões administrativas mesmo após o prazo decadencial, de cinco anos, definido no art. 54 da Lei 9.784/1999.[...]25. 	Em outras palavras, não parece razoável admitir que o Tribunal de Contas da União, ao construir uma jurisprudência, em determinada época, no legítimo exercício de suas atribuições constitucionais, esteja a deliberar em "flagrante" inconstitucionalidade, principalmente quando tal dicção for invocada para rever decisões tendentes a excluir direitos anteriormente reconhecidos pelo próprio órgão. Repito: isso sinalizaria aos jurisdicionados e à Sociedade uma inaceitável mensagem de superficialidade ou falta de embasamento jurídico sólido das decisões desta Corte de Contas, a partir do momento em que o próprio Tribunal, em deliberação posterior, vier a considerar flagrantemente inconstitucional uma decisão precedente como fundamento para sua revisão.26. 	São essas considerações que justificam meu apelo para conjurarmos qualquer possibilidade de uso pouco cauteloso da revisão de julgados deste Tribunal com base na assinalada tese da flagrante inconstitucionalidade de suas próprias decisões pretéritas.27. 	Obviamente, essas ressalvas não se aplicam aos casos em que o registro original do ato é feito sem a detecção da irregularidade, o que autoriza a revisão de ofício tão logo identificada a anomalia, o que não se confunde com a hipótese de mudança jurisprudencial superveniente.Voto complementar:	Louvando a proposta do ilustre Ministro Antônio Anastasia pelos argumentos que traz à reflexão deste Plenário acerca do caso em epígrafe, com as devidas vênias, mantenho minha posição original, pelas razões que passo a expor.2. 	Consoante aponta o revisor, a questão a ser respondida pelo Plenário do TCU é a seguinte: pode esta Corte de Contas impugnar uma estrutura de proventos por ela já apreciada e considerada legal em assentada anterior, em virtude de posterior mudança de entendimento jurisprudencial?3. 	Considerando (i) a distinção clara que há entre os atos complexos de aposentadoria e de pensão civil; (ii) o entendimento que a jurisprudência deste Tribunal vem adotando para casos exatamente iguais ao dos presentes autos; e (iii) que não há que se falar em aplicação retroativa da jurisprudência, entendo que a resposta é positiva.4. 	De início, destaco que o ato de aposentadoria é distinto do ato de pensão civil dele decorrente. Por ocasião da construção de um novo ato complexo, todas as parcelas podem ser revistas e, eventualmente, uma irregularidade que constava do ato de aposentadoria que não foi percebida anteriormente ou que foi mantida pelo decurso do tempo deve ser prontamente corrigida por ocasião da análise do ato da concessão de pensão civil subsequente.5. 	Destaco que o Supremo Tribunal Federal tem restringido até mesmo a eficácia de títulos executivos judiciais quando o titular do direito migra da condição de servidor ativo para a de servidor aposentado. No MS 30.725 por exemplo, o Ministro Gilmar Mendes anotou:"Nesse sentido, a coisa julgada deveria ser invocada, a princípio, para efeitos de pagamento de vencimentos o que não significa, necessariamente, que essa proteção jurídica se estenda, desde logo, para o cálculo dos proventos o qual deve ser analisado caso a caso, sob pena de reconhecer se a perpetuação de um direito declarado a ponto de alcançar um instituto jurídico diverso o instituto dos proventos" (Segunda Turma, julgado em 29/9/2015).[...]7. 	Consoante consignei no Voto que fundamenta o acórdão que proponho, não se desconhece que o instituidor preencheu os requisitos legais para perceber a parcela denominada opção, uma vez que sua aposentadoria se deu em 21/12/1993. Com isso, o direito à percepção da referida parcela se comunica para a pensão e, por tal razão, os interessados poderão optar pela parcela que lhes for mais vantajosa, seja a decorrente da incorporação de quintos, seja a da opção, mas não ambas de forma concomitante.8. 	Destaco que essa linha de entendimento no sentido de ser possível corrigir, na pensão civil, irregularidade que foi considerada regular no ato de aposentadoria que a originou vem sendo plenamente adotada pelo TCU. Nesse sentido, entre muitos outros, os Acórdãos 10.427, 9.688, 4.778, 4.602, 3.697, 3.676, 3.040, 2138, 2129, todos de 2022 da 1ª Câmara; Acórdãos 1755 e 1152 de 2023 e Acórdãos 7860, 5858, 3390, 2292 de 2022, todos da 2ª Câmara. 9. 	Por fim, considero que a aplicação do entendimento vigente para atos complexos que ainda não foram registrados pelo TCU não configura interpretação retroativa de novo entendimento jurisprudencial. É que os atos de pensão civil são atos complexos que se iniciam de forma precária, com a concessão do gestor competente e somente se completam, tornando-se válidos e definitivos, após o registro pelo TCU. Portanto, no caso de ato complexo, aplicar novo entendimento jurisprudencial de forma retroativa seria rever os atos já registrados considerando uma nova referência jurisprudencial, ação que esta Corte de Contas nunca adotou.Ante o exposto, pedindo vênias ao ilustre revisor, voto para que seja adotada a minuta de Acórdão que ora trago ao exame deste Colegiado.Acórdão:9.1. considerar ilegal e negar registro ao ato de concessão de pensão civil instituído por [instituidor];[...]9.3. determinar ao Ministério Público do Trabalho que:9.3.1. faça cessar os pagamentos decorrentes do ato impugnado, comunicando ao TCU, no prazo de 15 (quinze) dias, as providências adotadas, nos termos do art. 262, caput, do Regimento Interno do TCU, do art. 8º, caput, da Resolução-TCU 206/2007 e do art. 19, caput, da Instrução Normativa-TCU 78/2018;