Acórdão 1914/2024
Voto:Em exame representação autuada a partir do Acórdão 2.156/2022-TCU-Plenário (TC 021.250/2018-9), com o objetivo de apreciar a legalidade do pagamento de despesas com pessoal da saúde mediante a utilização de recursos oriundos de emendas parlamentares que adicionam valores ao Sistema Único de Saúde (SUS) para a realização de transferências do Fundo Nacional de Saúde (FNS) aos fundos de saúde dos estados, Distrito Federal e municípios.2. Por meio da referida decisão, este Plenário deliberou acerca de auditoria realizada no munícipio de Pinheiro/MA, em atendimento à Solicitação do Congresso Nacional (SCN), com o objetivo de analisar, além da regularidade de processos de contratação, se a aplicação das emendas parlamentares que adicionaram recursos ao Sistema Único de Saúde (SUS) no exercício de 2017, para incremento do Teto de Média e Alta Complexidade (MAC) e do Piso de Atenção Básica (PAB), havia atendido à legislação vigente, em especial quanto à possível destinação dessas emendas para despesas com pessoal e encargos sociais, vedada pela Constituição Federal em seu art. 166, § 10. Vejamos o teor do seu item 9.2:[...]3. Nos presentes autos, após revisar os normativos acerca do tema - Emenda Constitucional 86/2015 (art. 166, §§ 9º e 10), Emenda Constitucional 126/2022, Lei Complementar 141/2012 (art. 3º) e diversas portarias do Ministério da Saúde -, a Unidade de Auditoria Especializada em Saúde (AudSaúde) concluiu que: 1) por terem caráter de voluntariedade e temporariedade, as emendas parlamentares de bancada ou de comissão devem ser tratadas de forma similar às transferências voluntárias, uma vez que são transferências temporárias, não sendo repassadas no exercício seguinte de forma continuada; e 2) os recursos de emendas parlamentares de bancada ou de comissão, quando destinadas a ações e serviços públicos de saúde, não podem ser utilizados para pagamento de despesas com pessoal da saúde, incluídos os encargos sociais.4. A unidade técnica também propôs dar ciência ao Ministério da Saúde sobre a necessidade de adequar a redação das futuras portarias a respeito da regulamentação da aplicação das emendas parlamentares que adicionaram recursos ao SUS, para que fique expresso que a vedação da utilização de recursos para pagamento de despesas com pessoal da saúde não seja apenas em relação a emendas parlamentares individuais.5. Ainda asseverou a AudSaúde sobre a concordância desse encaminhamento com a Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal).6. Essas conclusões foram na mesma linha do entendimento do Ministério Público de Contas junto ao TCU, ouvido no âmbito do TC 021.250/2018-9 (peça 170), de que as emendas parlamentares de qualquer tipo devem ser tratadas de forma similar às transferências voluntárias ante as similaridades existentes, devendo ser observada a vedação contida no art. 167, inciso X, da Constituição Federal, quanto à impossibilidade de pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 7. O Parquet especializado destacou que, ainda que norma ministerial autorizasse de forma expressa o uso dos recursos das emendas de relator para pagamento de pessoal (ou as de bancada), isso caracterizaria discordância à Constituição Federal. [...]18. No mesmo sentido, a Diretoria Executiva do FNS, ao interpretar o Acórdão 287/2016-TCU-Plenário (TC 017.019/2014-1), ponderou que "considerando esse posicionamento do TCU, restaria vedada a possibilidade de utilização dos recursos oriundos de emendas parlamentares para o pagamento de despesa de pessoal independentemente do tipo de emenda". 19. Explico que, conforme o referido Acórdão 287/2016, este Plenário decidiu que as emendas parlamentares são caracterizadas como, essencialmente, transferências voluntárias (subitem 9.1 do Acórdão 287/2016-TCU-Plenário). Essa deliberação originou de levantamento acerca das alterações orçamentárias e financeiras decorrentes da obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais para verificar seus possíveis reflexos nas atividades de controle externo a cargo deste Tribunal e identificar oportunidades de atuação para melhoria de quesitos de conformidade e qualidade do gasto público, bem como riscos à gestão fiscal responsável. 20. Relembro que, por meio do Acórdão 1.2767/2011-TCU-Plenário (subitem 9.7.2), esta Corte já havia considerado que os recursos oriundos de emendas parlamentares são de transferência voluntária e esporádica.21. Ora, de forma lógica, pode-se inferir que, se são transferências voluntárias e temporárias, sem passar para o exercício seguinte, não devem ser destinadas a despesas de custeio de pessoal, que são caracterizadas, intrinsicamente, como despesas de natureza continuada e recorrente. 22. Outro ponto que deve ser destacado é a necessidade de se especificar a destinação dos recursos da emenda parlamentar, desde a sua proposta inicial. Essa preocupação também foi externada pelo Ministério Público junto ao TCU: Não é possível conceber que recursos orçamentários de qualquer ente federal, que são escassos, sejam transferidos para outro ente sem que não haja qualquer objetivo, finalidade ou necessidade pública previamente demonstrada. 23. A interpretação do Parquet de Contas encontra-se alinhada às mencionadas deliberações desta Corte acerca do caráter das transferências voluntárias das emendas parlamentares.24. Ainda quanto a essa questão, informo que, conforme Acórdãos 1.459/2024 e 1.416/2024, ambos do Plenário e de minha relatoria, constatou-se a necessidade de se implementar mecanismos que permitam o rastreio dos recursos de emenda parlamentar para a área da saúde, desde a indicação inicial de sua destinação até a execução propriamente dita. 25. A indicação da maioria das emendas parlamentares prescinde de destinação específica que será dada aos recursos, muitas vezes sendo designadas ao incremento temporário do custeio dos serviços de atenção primária à saúde e de atenção especializada à saúde26. Portanto, foram exaradas determinações e recomendações ao Ministério da Saúde para o aprimoramento dos mecanismos referentes às emendas parlamentares na saúde, buscando garantir a legalidade e a transparência na utilização dos recursos públicos.27. Isso também vai ao encontro de decisão do Supremo Tribunal Federal (Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) 850, 851, 854 e 1.014), que considerou inconstitucional o uso das emendas de relator para inclusão de novas despesas ou programações no projeto de lei orçamentária, por serem práticas que violam a ordem constitucional pela falta de transparência e potencial favorecimento.28. Apesar de se tratar de emendas de relator, por analogia, ante as similaridades existentes, as emendas parlamentares, de forma geral, devem ser tratadas de forma semelhante às transferências voluntárias.29. Portanto, diante do arcabouço legal existente, bem como da jurisprudência desta Corte, fica claro o caráter de voluntariedade e temporariedade das emendas parlamentares em geral, incluindo as de bancada ou de comissão, e/ou as de relator que devem ser tratadas de forma similar às transferências voluntárias, não sendo repassadas para o exercício seguinte de forma continuada, além da impossibilidade de serem destinadas para pagamento de despesas com pessoal da saúde, incluídos os encargos sociais.30. Por conseguinte, nos presentes autos, entendo suficiente determinação ao Ministério da Saúde para que promova a adequação  da redação de seus normativos que regulamentam a aplicação das emendas parlamentares que adicionam recursos ao SUS, de forma que fique expressa a vedação de pagamento de despesas com pessoal da saúde, incluindo encargos sociais, mediante a utilização de recursos oriundos de quaisquer tipos de emendas parlamentares, diante do seu caráter de voluntariedade e temporariedade, devendo ser tratadas de forma similar às transferências voluntárias, uma vez que são transferências temporárias, não sendo repassadas no exercício seguinte de forma continuada.Acórdão:9.1. conhecer da representação, nos termos do art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. determinar ao Ministério da Saúde que, em 60 dias, promova a adequação da redação de seus normativos que regulamentam a aplicação das emendas parlamentares que adicionam recursos ao SUS, de forma que fique expressa a vedação de pagamento de despesas com pessoal da saúde, incluindo encargos sociais, mediante a utilização de recursos oriundos de quaisquer tipos de emendas parlamentares, diante do seu caráter de voluntariedade e temporariedade, devendo ser tratadas de forma similar às transferências voluntárias, uma vez que são transferências temporárias, não sendo repassadas no exercício seguinte de forma continuada;