Acórdão 1521/2025
Voto:Trata-se de representação encaminhada pela diretoria do Conselho Regional de Enfermagem de Pernambuco (Coren/PE) a respeito da possível ocorrência de irregularidades no Conselho Federal de Enfermagem-Cofen relacionadas à prática de nepotismo e ao recolhimento de verbas indevidas ao Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), pagamento de aviso prévio e de multa sobre o saldo FGTS a empregados comissionados.[...]6. Quanto aos recolhimentos efetuados ao FGTS e aos pagamentos de verbas rescisórias relacionados a cargos comissionados, autorizei a realização de audiências, após a oitiva do Ministério Público de Contas (MP/TCU), conforme excertos a seguir:"73.1.1. [responsável 1], pela Elaboração do Parecer DPAC 007/2014/DPAC-MP, opinando pela alteração do artigo 12 da resolução Cofen 425/2012, substituindo a expressão 'não farão jus' por 'farão jus', ou seja, pelo reconhecimento do direito dos comissionados do Cofen ao recebimento do FGTS e multa fundiária e aviso prévio, em afronta ao entendimento consolidado TST e do TCU;[...]73.1.3. [responsável 1] e [responsável 2], pela atuação em processo administrativo (PAD COFEN N° 469/2009), na condição de ocupantes de cargos comissionados, não concursados, no qual emitiram pareceres que culminaram na alteração da Resolução Cofen 425/2012, que reconheceu o direito dos comissionados do Cofen ao recebimento do FGTS e multa fundiária e aviso prévio, afrontando a Lei 9.874/1999, que estabelece em seu art.18, inciso I que 'é impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou 'autoridade que tenha interesse direto ou indireto na matéria';73.1.4. [responsável 3], pelo encaminhamento de voto, na Reunião Ordinária Plenária 441ª, pela aprovação do PARECER DPAC 007/2014/DPAC-MP, que opinou pela modificação da redação do Artigo 12 da Resolução Cofen n° 425/2012, com efeitos retroativos à data da primeira publicação da Resolução, causando ônus indevido ao conselho;73.1.5. [omissis], pela aprovação, na Reunião Ordinária Plenária 441ª, do PARECER DPAC 007/2014/DPAC-MP, e do voto encaminhado pelo conselheiro [responsável 3] pela modificação da redação do Artigo 12 da Resolução Cofen n° 425/2012, com efeitos retroativos à data da primeira publicação da Resolução, causando ônus indevido ao conselho;"[...]27. Passo a examinar a questão da alteração do art. 12 da resolução Cofen 425/2012, o que possibilitou o pagamento de "verbas indenizatórias de aviso prévio e multa sobre o FGTS" aos empregados comissionados do Cofen, sem previsão em lei e em desacordo com o entendimento consolidado do Tribunal Superior do Trabalho (TST).[...]35. Conforme demonstrado pelo Ministério Público de Contas, que colacionou em seu parecer jurisprudência consentânea ao momento da alteração da resolução Cofen 425/2012, como se verá mais à frente, havia entendimento firmado no TST de que o empregado ocupante de cargo em comissão, sob o regime celetista, não tem direito ao recebimento de verbas rescisórias típicas da dispensa imotivada, tais como a multa de FGTS e as multas previstas no art. 467 e no art. 477, § 8º, da CLT, em face de sua incompatibilidade com a instabilidade inerente ao cargo em comissão.36. Tendo em vista a aprovação de resolução e a elaboração de parecer jurídico em sentido contrário ao entendimento firmado no TST, o que deu ensejo a pagamentos ilegais, foram ouvidos em audiência o parecerista jurídico e o procuradorgeral do Cofen, responsáveis pela emissão e aprovação do parecer DPAC 007/2014, bem como dos conselheiros que aprovaram a alteração.37. Os Srs. [responsável 1] e [responsável 2], parecerista e procurador-geral do Cofen, respectivamente, embora regularmente intimados, não se manifestaram, devendo ser considerados revéis.[...]41. Como se vê, os conselheiros ouvidos em audiência, fundamentaram suas razões de justificativa no parecer DPAC 007/2014, proferido pelo Srs. [responsável 1] e aprovado pelo Sr. [responsável 2], procurador-geral do Cofen.[...]45. Observo que o parecerista afirma que sua conclusão está baseada na "evolução do entendimento do TST". Todavia o seu parecer fundamenta-se numa única decisão, quando sabidamente havia jurisprudência consolidada em outro sentido, amplamente reportada nos pareceres de 2009 que o seu parecer visava infirmar, mas ele as omitiu.46. Como agravante, observa-se que o parecerista sequer examinou ou discutiu os fundamentos da decisão que mencionou. Tão somente reproduziu em seu parecer a notícia sobre a decisão:[...]47. Esse fato evidencia o grau de negligência manifesto na emissão do parecer, que subsidiaria uma decisão administrativa de relevante impactos financeiros e que beneficiaria o próprio parecerista.48. O parecerista, entre outras falhas que podem ser vistas no exame de seu parecer (que tinha por objetivo uma manifestação contemporânea sobre o entendimento do TST e subsidiar, e não direcionar, as decisões dos conselheiros sobre o tema), não explicou como uma única decisão de uma das oito turmas daquela Corte poderia representar a "evolução jurisprudencial" do TST, o que era necessário à sua conclusão; não emitiu qualquer análise sobre a conhecida jurisprudência em sentido contrário ou mesmo sobre as análises dos pareceres anteriores, dos quais, como afirmava desde logo, divergia, tampouco reportou a existência de outras decisões, o que era necessário fazer para os fins a que se destinava o parecer (subsidiar os conselheiros); e emitiu argumentos sem fundamentação coerente, a exemplo do abaixo transcrito:[...]51. Está demonstrada a negligência do parecerista, que produziu um parecer com graves falhas de fundamentação, perceptíveis em seu próprio texto e, mais ainda, na comparação de seu parecer com os pareceres anteriores, 65/2009 e 410/2009, bem como a negligência do procurador-geral, que aprovou um parecer que serviria de fundamento para a aprovação de uma resolução (Cofen 455/2014), que, dispondo de forma flagrantemente contrária à dominante jurisprudência do TST, resultaria em despesas expressivas e desnecessárias para a autarquia, sendo, portanto, ambos os responsáveis, passiveis de  sanção pecuniária, conforme assentada jurisprudência dessa Corte.52. O parecerista e o responsável pela aprovação do parecer, Srs. [responsável 1] e [responsável 2], respectivamente, ocupantes de "cargos comissionados", foram ouvidos em audiência também pela atuação no processo administrativo Cofen 469/2009 (alteração da resolução Cofen 425/2012), que reconheceu o direito dos comissionados do Cofen ao recebimento "de verbas indenizatórias de aviso prévio e multa sobre o FGTS".53. Ao atuarem no processo, infringiram o disposto no art. 18 da Lei 9.874/1999, pois ambos eram beneficiários diretos da alteração por eles defendida, conforme comprovado pela unidade instrutiva.[...]61. Repiso que entendimentos esparsos contrários à jurisprudência dominante no TST, existiam há muitos anos, e já tinham sido apontados nos pareceres administrativos que deram suporte à resolução de 2012. Pareceres consistentes que, expressamente, registraram a existência dessas decisões e demonstraram a posição dominante no TST, que levava ao insucesso demandas trabalhistas que pediam as mencionadas verbas indenizatórias.62. Portanto, o que foi colocado à decisão dos conselheiros foi uma mudança normativa em que o Cofen decidiria voltar a pagar aos comissionados verbas trabalhistas a que não tinham direito estabelecido em lei nem direito assegurado pela posição dominante e conhecida do TST, já reconhecida anteriormente pelo próprio conselho na resolução de 2012.63. Estaria sob exame uma decisão que oneraria desnecessariamente os cofres da entidade, em mais de R$ 2 milhões, sem base em lei, em desacordo com o entendimento dominante do TST e sem indicação de qualquer necessidade concreta, com repercussões financeiras prejudiciais à entidade, para se seguir nessa linha.[...]67. As pessoas ouvidas em audiência disseram que decidiram com base nesse parecer e na confiança depositada no parecerista e no procurador-geral. Não indicaram outros argumentos para tal decisão nem se questionaram ou pediram a eles mais informações e que esclarecimentos, eventualmente, teriam recebido. Não há nos autos nada a esse respeito.[...]69. Desse modo, os conselheiros correram o risco de decidirem com base em informações e análises inadequadas e até inverídicas, como comprovado, gerando custos expressivos e indevidos ao conselho, quando a conduta diversa - preservação da resolução então vigente - por convicção ou prudência, em nada prejudicava direitos assegurados pela lei e pela jurisprudência aos ocupantes de cargos comissionados e não importava em desembolsos financeiros para a entidade.70. Os responsáveis ouvidos em audiência, considerando o contexto e dado que nesse processo não se discute ação dolosa ou elementos de má-fé, não estão sendo condenados a ressarcirem o erário, mas sancionados, em medida proporcional, por conduta tipificada no art. 58, III, da Lei 8.443/1992: "ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resultou injustificado dano ao erário", uma vez que aprovaram ato normativo-administrativo de que resultaram pagamentos sem base legal, em desacordo com o entendimento dominante no Tribunal Superior do Trabalho, sem comprovação de qualquer necessidade fática e sem respaldo em fundamentação jurídica consistente para tal aprovação, que teria evidente impacto financeiro expressivo. [...]73. Por fim, em relação à possível restituição administrativa dos valores pagos indevidamente, reputo pertinente o exame do MP/TCU no sentido da inadequação de restituição dos valores recebidos presumidamente de boa-fé pelos empregados do Cofen, exceto "quanto ao parecerista [responsável 1], que atuou em causa que tinha interesse na matéria, por ser comissionado, e restou beneficiado com a alteração normativa, baseado em parecer enviesado, de sua lavra".74. Como bem observado pela unidade instrutiva, o Sr. [responsável 2], procurador-geral, que aprovou o parecer elaborado pelo Sr. [responsável 1], também foi favorecido com os efeitos financeiros da alteração da Resolução 455/2014, devendo restituir os valores pelos mesmos fundamentos acima descritos.75. Dado todo o contexto relatado, considerando que para os responsáveis acima não se pode presumir a boa-fé, havendo fortes indícios de má-fé, deve ser determinada a instauração de tomada de contas especial, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, em processo apartado, de modo a apurar os valores indevidamente recebidos pelos Srs. [responsável 1] e [responsável 2] a título de verbas rescisórias, com amparo na resolução Cofen 455/2014, aprovada com base em parecer com graves omissões e falhas de fundamentação, emitido para direcionar a decisão dos conselheiros no sentido de aprovar resolução que poderia, também, favorecê-los, o que, de fato, veio a ocorrer, e que foi determinante para tal decisão, conforme alegado pelos demais responsáveis.Acórdão:9.5. aplicar aos Srs. [responsável 1] e [responsável 2] a multa prevista no art. 58, III, da Lei 8.443/1992, nos seguintes valores:9.5.1. [responsável 1], R$ 30.000,00 (trinta mil reais);9.5.2. [responsável 2], R$ 40.000,00 (quarenta mil reais);[...]9.7. determinar a autuação de processo apartado de tomada de contas especial, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992 de modo a apurar os valores indevidamente recebidos pelos Srs. [responsável 1] e [responsável 2] a título de verbas rescisórias, com amparo na resolução Cofen 455/2014, que teve por base parecer por eles emitido, tendente a direcionar a decisão dos conselheiros no sentido de aprovar norma que os beneficiaria, autorizando desde já a citação dos responsáveis;