Acórdão 24/2024
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS), originalmente, em desfavor de [responsável 1] e [responsável 2], respectivamente, secretária de Saúde (gestão: 1º/1/2013 a 31/12/2016) e secretário-adjunto de Saúde (gestão: 10/1/2013 a 31/3/2016) do Município de Imperatriz-MA, em razão da não comprovação da boa e regular aplicação de recursos do Sistema Único de Saúde (SUS), repassados ao Fundo Municipal de Saúde, no exercício de 2014.2. Em auditoria realizada pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), foram identificadas falhas e/ou falta da documentação comprobatória das despesas junto ao ente recebedor, de maneira que foram impugnadas despesas no montante de R$ 1.764.591,58 (peça 2, p. 48), em decorrência da seguinte irregularidade; não comprovação de despesas realizadas com recursos repassados para manutenção do SAMU 192 de Imperatriz, no valor de R$ 1.764.591,58, no período de fevereiro a dezembro de 2014, de acordo com a constatação 363925 (peça 2, p. 27-28).[...]8. Quanto ao Sr. [responsável 2], concordo com sua exclusão da presente relação processual, conforme consta da instrução da unidade técnica (peça 105), cujo trecho abaixo transcrevo:" (...) após reexame dos autos, concluiu-se que o conjunto probatório disponível nos autos, incluindo os documentos que foram juntados aos autos em decorrência das diligências, não permitiu apontar o Senhor [responsável 2], na condição de ordenador de despesas, no exercício de 2014, ou mesmo como agente que tenha realizado movimentações bancárias nas contas correntes da Caixa Econômica Federal (contas 624008-0 FMS Imperatriz FNS BLMAC, na qual houve repasse, cf. peça 8, p. 3-6; e 150-4 Fundo Municipal de Saúde, da agência 664-0). Em face dos elementos probatórios até este momento coletados, cabe propor que esse responsável seja excluído da relação processual."9. No que se refere à Sra. [responsável 1], estou de acordo com a AudTCE e o MPTCU de que suas alegações não elidiram as irregularidades identificadas, conforme abaixo.10. Quanto ao argumento de que sua responsabilização se caracterizou como responsabilidade objetiva, esta não deve prosperar. Afinal, no âmbito dos processos do TCU, a responsabilidade dos administradores de recursos públicos, com base no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, é de natureza subjetiva, seguindo a regra geral da responsabilidade civil.11. Portanto, são exigidos, simultaneamente, três pressupostos para a responsabilização do gestor: i) ato ilícito na gestão dos recursos públicos; ii) conduta dolosa ou culposa; iii) nexo de causalidade entre o dano e o comportamento do agente. Deve ser verificada, ainda, a ocorrência de eventual excludente de culpabilidade, tal como inexigibilidade de conduta diversa ou ausência de potencial conhecimento da ilicitude. (v.g. Acórdão 2.781/2016-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler).12. No caso concreto, constaram do ofício citatório da responsável e/ou de seus anexos todos os elementos que caracterizam a responsabilidade subjetiva, conforme trecho da instrução técnica (peça 10) a seguir reproduzido:"a) realizar a citação da Sra. [responsável 1], na condição de Secretária Municipal de Saúde de Imperatriz/MA (gestão: a partir de 1º/1/2013), e do Sr. [responsável 2], na condição de Secretário Municipal de Saúde Adjunto de Imperatriz/MA (gestão: a partir de 10/1/2013), em decorrência da conduta praticada, para que apresentem alegações de defesa e/ou recolham, solidariamente, ao cofre especificado, as quantias abaixo indicadas, atualizadas monetariamente a partir das respectivas datas até o efetivo recolhimento, abatendo-se, na oportunidade, a quantia eventualmente ressarcida, na forma da legislação em vigor, que gerou a irregularidade demonstrada a seguir: (item 32) a.1) Descrição da Irregularidade: Não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados pela União, em face da não apresentação de documentos comprobatórios de despesas realizadas com recursos financeiros repassados, na modalidade fundo a fundo, pelo Ministério da Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Imperatriz/MA, no período de fevereiro a dezembro de 2014, evidenciado na constatação 363925, constante do Relatório de Auditoria do Denasus nº 15106;a.2) Conduta: Não demonstrar a boa e regular aplicação de recursos do SUS dos valores recebidos do Fundo Nacional de Saúde pelo Fundo Municipal de Saúde de Imperatriz/MA, em face da não comprovação documental e atendimento das normas que justificassem os pagamentos realizados.a.3) Dispositivos violados: ao art. 37, caput, c/c o art. 70, parágrafo único, da Constituição da República Federativa do Brasil, art. 93 do Decreto-lei 200/1967, art. 66 do Decreto 93.872/1986, arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964;a.4) Nexo de causalidade: A conduta descrita impediu o estabelecimento do nexo causal entre as possíveis despesas efetuadas com os recursos recebidos, no âmbito do Sistema Único de Saúde, no período de fevereiro a dezembro de 2014, em afronta ao art. 37, caput, c/c o art. 70, parágrafo único, da Constituição da República Federativa do Brasil, art. 93, do Decreto-lei 200/1967, art. 66, do Decreto 93.872/1986, arts. 60 a 64 da Lei 4.320/1964, não permitindo, assim, aferir a regularidade na utilização dos recursos e, por conseguinte, o cumprimento dos requisitos legais exigíveis à espécie, notadamente a consecução dos objetivos do Sistema Único de Saúde em benefício da população, caracterizando dano ao erário.a.5) Culpabildade: Não há elementos que permitam concluir pela boa-fé dos responsáveis. É razoável afirmar que era possível ao responsável ter consciência da ilicitude dos atos, sendo-lhes exigível conduta diversa, no sentido de obter, arquivar e manter guardados os documentos relativos às despesas.a.6) Evidências:- constatação n. 363925 do Relatório de Auditoria do Denasus n. 15106 (peça 2, p. 27-28);- extratos da Caixa Econômica Federal, conta nº 150-4 FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE, agência 664-0 (Imperatriz) do período de fevereiro a dezembro de 2014 (peça 2, p. 88-103; peça 3, p. 1-2)."13.Quanto ao argumento de que não houve atos administrativos ilegais praticados pela responsável, este também não deve prosperar, uma vez que a ex-dirigente não comprovou a regular aplicação dos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) repassados ao Fundo Municipal de Saúde, no exercício de 2014, ano em que estava à frente da Secretaria Municipal da Saúde.14. Reforço que a jurisprudência pacífica desta Corte de Contas é no sentido de:"Para comprovar a boa e regular aplicação de recursos públicos transferidos por força de convênios celebrados com a União, não basta a simples apresentação da prestação de contas do ajuste. É imprescindível que o responsável evidencie, por meio de documentos idôneos, que o objeto do convênio foi efetivamente executado com os valores recebidos. Tal evidenciação só se dá mediante inequívoca comprovação da existência de nexo de causalidade entre a fonte de receita e os gastos para consecução do objeto do ajuste. Assim, é imperioso que, com os documentos apresentados com vistas a comprovar o bom emprego dos valores públicos, seja possível constatar que eles foram efetivamente utilizados no objeto pactuado, de acordo com os normativos legais e regulamentares vigentes." (Acórdão 6.098/2017-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler);"É inerente ao regime de prestação de contas previsto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal o dever de o responsável pelo convênio demonstrar o nexo causal entre os recursos por ele geridos e os documentos de despesas referentes à execução, tais como notas de empenho, ordens bancárias, cheques, recibos ou notas fiscais e extratos bancários, a confirmar o custeio, com recursos da União, dos bens produzidos e dos serviços realizados no ajuste." (Acórdão 7.200/2018-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer); e"É dever do gestor público trazer elementos probatórios consistentes, coerentes e suficientes, que demonstrem, de forma inequívoca, o bom e correto emprego das verbas geridas, de acordo com as normas pertinentes." (v.g. Acórdãos 2.435/2015-Plenário, de relatoria da Ministra Ana Arraes, e 1.577/2014-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Substituto André Luís de Carvalho).15. Apesar de parte da jurisprudência acima se referir a convênios, elas se aplicam também para recursos repassados fundo a fundo, como no caso ora em análise.16. No que concerne à alegação de que esta Corte deve interpretar a Lei Orgânica do TCU em conformidade com a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro - Lindb, esta também não elide as irregularidades apontadas, visto que a unidade técnica e o MPTCU consideraram esse normativo ao analisarem a situação de cada responsável.17. O entendimento pacífico deste Tribunal é no sentido de:"O descumprimento da previsão legal de demonstrar a regular aplicação de recursos federais recebidos por meio de transferência voluntária constitui grave inobservância do dever de cuidado no trato com a coisa pública, revelando a existência de culpa grave, uma vez que se distancia do que seria esperado de um administrador minimamente diligente, o que caracteriza erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lindb)." (Acórdão 9.0007/2023-2ª Câmara, de relatoria do Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa); e"Incorre no erro grosseiro a que alude o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (Lindb), entendido como grave inobservância do dever de cuidado e zelo com a coisa pública, o gestor que falha nas circunstâncias em que não falharia aquele que emprega nível de diligência normal no desempenho de suas funções, considerados os obstáculos e as dificuldades reais apresentados à época da prática do ato impugnado." (Acórdão 11.674/2023-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Jhonatan de Jesus) 18. Por fim, consinto com os pareceres uniformes de que, mesmo com a exclusão da relação processual do Sr. [responsável 2], esse ex-gestor comprovou a regular aplicação de parte dos recursos repassados no valor total de R$ 1.291.109,01 (R$ 1.269.000,00 + R$ 22.109,01). Tal valor deve ser abatido do débito a ser imputado à Sra. [responsável 1], restando o montante de R$ 473.572,57, em valor original.Acórdão:9.2 julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b", da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, irregulares as contas de [responsável 1], para condená-la ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Fundo Nacional de Saúde, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.3. aplicar à Sra. [responsável 1] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno, no valor de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data deste acórdão  até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;