Acórdão 6422/2015
Voto:Em análise Representação formulada por Procuradores do Ministério Público Federal (Procuradoria da República no Município de Santa Maria no Rio Grande do Sul), dando notícia do descumprimento da Lei 8.112, de 11/12/1990, pelo Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça, por ocasião do I Recrutamento Policial 2010, ante o pagamento de "ajuda de custo" em processo de remoção na modalidade "a pedido".2. Em relação à nulidade suscitada pelo Ilustre Representante do Ministério Público junto ao TCU, tem-se que, de fato, não era o caso de inclusão da matéria em relação, dada a existência de divergências no âmbito da Unidade Técnica (art. 143, inciso III do RI/TCU). Nessa ocasião, com a anulação do Acórdão 2.265/2014-2ª-Câmara tenho, mais uma vez, a oportunidade de debruçar-me sobre o mérito dos questionamentos outrora suscitados pelo Ministério Público Federal.3. Transcrevo, na íntegra, de início, o Parecer do Subprocurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU (peça 20), solicitado no decorrer da instrução processual por meio de Despacho de minha autoria (peça 19), uma vez que é extremamente esclarecedor no que diz respeito às questões legais relacionadas às irregularidades suscitadas. Se não vejamos:"Trata-se de representação formulada por procuradores do Ministério Público Federal - Procuradoria da República do município de Santa Maria/RS -, relatando supostas irregularidades na concessão de ajuda de custo a servidores do Departamento de Polícia Federal (DPF), fundamentada em ato normativo interno, sem amparo legal que, ordinariamente, não geraria tal direito (peça 1).Os signatários desta representação alegam que o DPF teria instituído, por meio da Instrução Normativa 16/2009-DG-DPF, de 16/11/2009 (peça 1, p. 16-33), a figura do 'recrutamento' como modalidade de remoção a pedido.Não obstante, apesar de tratar-se de remoção a pedido, no Primeiro Recrutamento Policial de 2010, regulamentado pela Portaria 685/2010-DG-DPF, de 12/2/2010 (peça 1, p. 7-15), estabeleceu-se que a movimentação do servidor implicaria a remoção de ofício e, em consequência, todas as despesas decorrentes de transporte mobiliário, bagagem e passagem seriam suportadas pelo DPF. Argumentam, ainda, que o fato de conferir direito de opção pela nova localidade de lotação descaracteriza a remoção de ofício. Asseveram que, em decorrência desse recrutamento, teria ocorrido, de forma ilegal, pagamentos indevidos de ajuda de custo a 161 agentes policiais e a 350 escrivães, totalizando, aproximadamente, doze milhões de reais com essa rubrica. Diante disso, a então 8ª Secex promoveu diligência junto ao DPF (peça 4), solicitando as seguintes informações: a) esclarecimentos para a concessão das ajudas de custo em tela; b) fundamento adotado para optar pelo recrutamento policial; e c) planilha com dados das remoções realizadas no âmbito do aludido Departamento desde 2008 até a data da diligência (24/10/2012). Após analisar a resposta do Órgão acostada às peças 10 e 12, o auditor federal instrutor propõe considerar a representação parcialmente procedente, porquanto não há 'coincidência absoluta dos conceitos de ofício e no interesse do serviço/administração e, por esse motivo, não há impedimentos para, nos casos em que for demonstrado o interesse público, que seja paga a ajuda de custo aos servidores removidos no âmbito dos processos de recrutamento promovidos pelo Departamento de Polícia Federal' (peça 16, p. 8-9). Sugere, todavia, determinar ao DPF que, 'antes do oferecimento de vagas aos recém-ingressos na carreira, promova concurso de remoção a pedido, sem ônus para a Administração e, findo esse procedimento, ofereça as vagas remanescentes aos novos integrantes da carreira, e, somente após essas etapas, efetue remoções de ofício, com pagamento da correspondente ajuda de custo'. A diretora e a Secretária da unidade técnica, por sua vez, divergem do auditor (peças 17 e 18, respectivamente) e entendem que a representação deve ser considerada procedente tendo em vista que o recrutamento policial promovido pelo DPF, consentâneo que é com a expressão da vontade livre e pessoal do servidor, exonera a administração do dever de indenizar, pois não há como compatibilizar, por sua própria natureza, a remoção de ofício com a aquela decorrente de disputa (concorrência), em que se pressupõe a multiplicidade de candidatos com o mesmo intento.Diante disso, propõem determinar ao DPF que compatibilize seus normativos internos com os arts. 36 e 53 da Lei 8.112/1990, de forma que a remoção efetivada em decorrência de aprovação em concurso de remoção, recrutamento ou outra expressão similar constitua hipótese de remoção a pedido, dela não decorrendo o direito à percepção de ajuda de custo, e que informe ao Tribunal, em até noventa dias, as medidas implementadas para dar cumprimento a esta determinação.Por fim, no tocante à recomposição dos valores indevidamente pagos aos servidores já removidos, perfilham o entendimento desenvolvido pelo auditor instrutor à peça 16 de que não seria possível cobrar o ressarcimento de tais valores, tendo em vista a boa-fé objetiva dessas pessoas ao participar de certames em que o edital informava que seria devido o pagamento de ajuda de custo. Em atenção ao despacho proferido por V. Ex.ª à peça 19, passo a externar o que me parece sobre a presente representação.- II -Em primeiro lugar, para elucidar a matéria, transcrevo a definição do instituto da remoção e suas três modalidades constantes da Lei 8.112/1990 - à qual se submetem os servidores do DPF: Art. 36. Remoção é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo quadro, com ou sem mudança de sede.Parágrafo único. Para fins do disposto neste artigo, entende-se por modalidades de remoção:I - de ofício, no interesse da Administração;II - a pedido, a critério da Administração;III - a pedido, para outra localidade, independentemente do interesse da Administração:a) para acompanhar cônjuge ou companheiro, também servidor público civil ou militar, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que foi deslocado no interesse da Administração;b) por motivo de saúde do servidor, cônjuge, companheiro ou dependente que viva às suas expensas e conste do seu assentamento funcional, condicionada à comprovação por junta médica oficial;c) em virtude de processo seletivo promovido, na hipótese em que o número de interessados for superior ao número de vagas, de acordo com normas preestabelecidas pelo órgão ou entidade em que aqueles estejam lotados.A Instrução Normativa 16/2009-DG/DPF, de 16/11/2009, que dispõe sobre o quadro de cargos, locação, remoção e movimentação dos servidores do Departamento de Polícia Federal, estabelece, em seu art. 9º (peça 1, p. 17-18), as mesmas três modalidades de remoção previstas na Lei 8.112/1990.Necessário destacar que a mencionada Instrução Normativa elucida que o instituto do 'recrutamento' constitui uma modalidade de remoção a pedido, senão vejamos: Art. 10. A remoção a pedido, a critério da Administração Pública, poderá ocorrer nos seguintes casos: (...) VI - recrutamento, em âmbito nacional, havendo claro de lotação, objetivando completar o quadro de servidores de Unidades com comprovada necessidade de efetivo ou compor o efetivo de novas Unidades do DPF, especialmente para suprir áreas especializadas da Coordenação do Comando de Operações Táticas - COT, da Coordenação de Aviação Operacional - CAOP e da Coordenação de Operações Especiais de Fronteira - COESF, da DIREXIDPF, das Delegacias Especiais de Polícia Marítima - DEPOM e dos Núcleos Especiais de Polícia Marítima - NEPOM. (grifo nosso) Como visto, o 'recrutamento' é regulado pela própria Polícia Federal, a qual estabelece ser espécie de remoção a pedido do servidor, não sendo devidos quaisquer valores decorrentes da locomoção do profissional.Resta ainda mais claro que o recrutamento trata de remoção a pedido ao se analisarem as regras do I Recrutamento Policial de 2010, disciplinado pela Portaria 685/2010-DG-DPF, de 12/2/2010 (peça 1, p. 7-15), que garante o direito de opção pela nova localidade de lotação e a possibilidade de desistência na remoção pelo servidor: Art. 2º. As vagas disponíveis para o I Recrutamento Policial de 2010 são as constantes do quantitativo de vagas por unidade (Anexo 1). Art. 3º. A inscrição far-se-á, exclusivamente, via intranet do DPF, no Sistema REMOC, mediante o preenchimento do requerimento eletrônico de inscrição com indicação, por ordem de preferência, de até 03 (três) Unidades do DPF, dentre aquelas relacionadas no Anexo I. (...) Art. 9º. Divulgada a lista preliminar dos servidores a serem removidos em Boletim de Serviço, o interessado terá o prazo de até 04 (quatro) dias para a interposição de recurso ou informar desistência. (...) § 3º Conforme preceitua o § 5º do art. 25 da Instrução Normativa 016/2009-DG/DPF, o pedido de desistência é irrevogável, irretratável e implicará, para todos os efeitos, insubsistência da participação do servidor no recrutamento, devendo ser solicitado, exclusivamente, por meio do Sistema REMOC, respeitado o prazo previsto no Cronograma (Anexo II). (grifo nosso) Na verdade, tais recrutamentos nada mais são do que verdadeiros concursos de remoção a pedido - nos quais o servidor escolhe sua lotação de acordo com seu interesse privado - disfarçados por outro nome a fim de possibilitar a indevida indenização, conforme suportado pela Portaria 685/2010-DG-DPF: Art. 14. O I Recrutamento Policial de 2010 implicará na remoção de oficio e, em consequência, todas as despesas decorrentes do transporte mobiliário, bagagem e passagem serão suportadas pelo DPF. Diante dessas considerações, empresto minha plena adesão à proposição da diretora, endossada pela secretária da então 8ª Secex, no sentido de que não caberia a concessão de ajuda de custo no caso em tela, porquanto esta se presta a ressarcir apenas o servidor removido de ofício, no interesse da administração, conforme dispõe o art. 53 da Lei 8.112/1990, in verbis: Art. 53. A ajuda de custo destina-se a compensar as despesas de instalação do servidor que, no interesse do serviço, passar a ter exercício em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, vedado o duplo pagamento de indenização, a qualquer tempo, no caso de o cônjuge ou companheiro que detenha também a condição de servidor, vier a ter exercício na mesma sede. (grifo nosso) Regulamentando o assunto, o Decreto 4.004/2001 estabelece:Art. 1º Ao servidor público civil regido pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que, no interesse da administração, for mandado servir em nova sede, com mudança de domicílio em caráter permanente, conceder-se-á:I - ajuda de custo, para atender às despesas de viagem, mudança e instalação;II - transporte, preferencialmente por via aérea, inclusive para seus dependentes;III - transporte de mobiliário e bagagem, inclusive de seus dependentes.Depreende-se, da leitura dos dispositivos acima transcritos, que a remoção ou é de ofício, indenizada, ou a pedido, não indenizável.E, para reforçar tal compreensão, vale destacar entendimento do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, oportunidade em que a 3ª Turma assim se manifestou:SERVIDOR PÚBLICO. REMOÇÃO A PEDIDO. AJUDA DE CUSTO.INEXISTÊNCIA. Remoção de servidor público a pedido, mediante concurso de remoção. Ajuda de custo é indevida. Caso diverso da remoção de oficio no interesse da administração. (TRF4, APELAÇÃO CIVEL N° 2008.70.03.004622-2, 31 Turma, Des. Federal [...], POR MAIORIA, VENCIDO O RELATOR, D.E. 18/04/2011) Peço vênias, contudo, apenas quanto ao desfecho a ser dado ao feito no que tange à responsabilização pela irregular concessão das ajudas de custo.Entendo que, de fato, não seria razoável cobrar o ressarcimento dos benefícios concedidos aos servidores removidos com base na Portaria 685/2010-DG-DPF, considerando a boa-fé dessas pessoas ao participar de certames em que o edital informava que seria devido o pagamento de ajuda de custo.Considero, todavia, que o DPF não poderia ter contrariado a legislação vigente, mediante a edição de portaria, permitindo o pagamento indevido de ajudas de custo, desvirtuando o necessário interesse da administração e promovendo um injustificado dano ao erário. Ora, a diferença fundamental entre as duas espécies de remoção - a pedido e de ofício - consiste basicamente no fato de que na primeira o interesse da administração coincide com o do servidor de forma a não onerar os cofres públicos com o pagamento da indenização prevista no art. 53 da Lei 8.112/1990. Diante disso, pondero que se deve identificar e ouvir em audiência os responsáveis por praticar esse ato com grave infração às normas legal e regulamentar transcritas neste parecer, com vista a aplicar as sanções cabíveis.Deixo de propor a citação dos responsáveis, pois creio não ser possível quantificar o débito decorrente das ajudas de custo concedidas. É dizer, não se pode afirmar se, caso não houvesse tais indenizações, todas as vagas do recrutamento seriam preenchidas voluntariamente e, em consequência, torna-se impossível quantificar o valor do débito decorrente dos possíveis benefícios concedidos.- III -Ante o exposto, manifesto-me parcialmente em consonância com a proposta de encaminhamento alvitrada pela diretora da então 8ª Secex à página 4 da peça 17, com anuência da titular da unidade técnica à peça 18, exceto apenas quanto à ausência de responsabilização relativa à concessão irregular das ajudas de custo sob exame. Para este representante do MP/TCU, os presentes autos devem ser restituídos à unidade técnica para que se realize a audiência dos responsáveis pela promoção do I Recrutamento Policial, em desacordo com o que estabelece os arts. 36 e 53 da Lei 8.112/1990 c/c o art. 1º do Decreto 4.004/2001 e os arts. 9° e 10 da Instrução Normativa 16/2009-DG-DPF, o que possibilitou a concessão irregular de ajuda de custo para remoções a pedido."[...]8. Observo que o recrutamento policial promovido pelo Departamento de Polícia Federal dependeu, em grande medida, da livre vontade dos servidores. Mas é inegável que havia um interesse administrativo aí envolvido, porém, o que devia prevalecer, eram os interesses pessoais dos servidores. Caso o servidor não quisesse ser removido para uma determinada localidade, teria ampla liberdade para não participar do dito recrutamento. Nas situações de remoção de ofício, onde há uma necessidade de a administração preencher vagas para o regular desempenho das atividades que lhe são inerentes, essa liberdade não pode ser exercida de forma ampla, o que gera a obrigação de indenização para o removido, dado o inequívoco interesse administrativo envolvido.9. No caso concreto questionado na Representação, várias vagas eram disponibilizadas pelo Brasil para que o policial pudesse escolher a que melhor lhe conviesse. Frise-se, por oportuno, que esse tipo de recrutamento é corriqueiramente promovido pelo TCU por meio de concurso de remoção e, embora haja também um interesse administrativo, os maiores interessados são os servidores. É uma oportunidade concedida para que possam se organizar em termos de carreira e de conveniência familiar. Nessa linha, conforme a Lei nº 8.112/90 (art. 36, inciso II), tem-se a remoção a pedido, cujos critérios são definidos pela Administração, entre os quais o não pagamento de ajuda de custo. Raciocínio análogo pode ser aplicado ao caso do processo de remoção promovido pelo DPF. Destarte, não caberia pagamento de ajuda de custo, a qual terminou gerando custos extras aos cofres públicos da ordem de R$ 12 milhões de reais.10. A ação administrativa, desconforme com os preceitos legais, poderia gerar a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II da Lei Orgânica do TCU, ante o não acolhimento das razões de justificativa apresentadas em audiência. Ocorre que, como bem salientado pela Diretora da SecexDefesa/Diseg, não se pode deixar de considerar situações atenuantes, quais sejam: há uma multiplicidade de decisões judiciais díspares sobre o tema, geradoras de entendimentos controversos e polêmicos; o 'concurso de remoção' fundamentou-se em na necessidade de a Polícia Federal manter seu efetivo distribuído por todo o território nacional, cumprir suas atribuições legais e constitucionais e prestar de maneira adequada o serviço de segurança pública.11. Nesse cenário, não considero pertinente a aplicação de multa ao gestor, tampouco posicionar-me pela devolução dos valores percebidos pelos servidores, posto que estes estavam, a todo momento, de boa-fé, pois não se pode negar que também há um interesse administrativo envolvido, principalmente quando se trata de regiões de difícil lotação.12. Nesses termos, alinho-me à proposta de encaminhamento da Diretora, visto que devidos aos altos custos envolvidos em remoções no interesse da administração, a questão merece maior atenção, não sendo suficiente a remessa de recomendação, mas a observância da mudança de postura nas contas ordinárias da Unidade. Assim, cabe conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la procedente, com a expedição de determinações ao Departamento de Polícia Federal, cujo cumprimento deve ser monitorado no próximo Relatório de Gestão Anual.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 235 e 237, inciso I, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, conhecer da presente Representação para, no mérito, considerá-la procedente, sem contudo, imputar multa ao responsável [...], haja vista os elementos atenuantes de sua conduta;9.2. com fundamento no art. 251 do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, determinar ao Departamento de Polícia Federal que:9.2.1. compatibilize, de imediato, seus normativos e regulamentos internos com os arts. 36 e 53 da Lei 8.112/1990, c/c os dispositivos do Decreto 4.004/2001, de forma que a remoção acompanhada de pagamento de ajuda de custo, efetivada em decorrência de aprovação em concurso de remoção, recrutamento ou outra expressão similar, restrinja-se às vagas ofertadas em localidades de difícil lotação e não supridas em anterior processo seletivo não oneroso;