Acórdão 1707/2019
Voto:Cuidam os autos de representação autuada apela Secretaria de Fiscalização de Pessoal a fim de apurar indícios de impropriedades decorrentes do exercício cumulativo de atividades profissionais, públicas ou privadas, com jornadas de trabalho incompatíveis, envolvendo servidores e agentes públicos de diversas unidades jurisdicionadas ao Tribunal de Contas da União.2.Conforme consta do relatório precedente, o escopo da fiscalização efetuada pela Sefip compreendeu os seguintes achados:a) servidores ou empregados públicos acumulando cargo público de professor 40 horas com jornada total superior a 60 horas semanais;b) magistrados e membros do Ministério Público (MP) acumulando cargo de professor 40 horas;[...]7.Sobre a exigida compatibilidade de horários para a acumulação de cargos públicos, nos termos do art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, convém ressaltar, de imediato, que a ideia de se fixar uma jornada máxima não é novidade. O TCU, durante determinado período, considerou irregulares acumulações cujas jornadas excedessem 60 horas semanais, porquanto tal carga não seria passível de ser adequadamente cumprida (e.g. Decisão 327/2002-TCU-2ª Câmara, Acórdãos 533/2003, 2.860/2004, 155/2005, 933/2005, 2.133/2005 e 3.184/2008, todos da Primeira Câmara, e Acórdãos 975/2006 e 2.247/2007, ambos do Plenário).8.No entanto, em evolução desse entendimento, o TCU passou a compreender que o somatório das jornadas de trabalho em patamar superior a 60 horas semanais não implica, por si só, a incompatibilidade do exercício de cargos acumulados, devendo ser comprovada, no caso concreto, a compatibilidade de horários e a ausência de prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos licitamente acumulados (e.g. Acórdãos 1.338/2011, 1.627/2012, 1.678/2012, 1.679/2012, 1.681/2012, 1.683/2012, 1.927/2012, 2.402/2012, 37/2013, 677/2013, 1.544/2013, 1.711/2013, 2.544/2013, 625/2014 e 1.412/2016, todos do Plenário, Acórdão 4.985/2012-TCU-1ª Câmara e Acórdãos 5.257/2009 e 8.094/2012, ambos da 2ª Câmara).[...]10.Aliás, muito embora a Sefip colacione excerto de decisão do Superior Tribunal de Justiça prestigiando o Acórdão TCU 2.133/2005-TCU-1ª Câmara e o Parecer GQ 145/98-AGU, que estabeleceram o máximo de 60 horas para jornadas acumuladas, a compreensão sedimentada no âmbito do Supremo Tribunal Federal caminha no sentido de que não é possível restringir a acumulação unicamente com base na fixação de uma jornada máxima, porquanto tal requisito inexiste na Constituição Federal, devendo averiguar-se a compatibilidade de horários, conforme se depreende dos seguintes julgados:[...]14.Por aí se vê que a compreensão prevalente no TCU, no sentido de que a compatibilidade de horários deve ser verificada em cada caso, sem haver que se falar em jornada máxima previamente estabelecida, está em consonância com a jurisprudência sedimentada sobre o tema, razão que, por si só, me faz discordar da proposta da Sefip para que o TCU firme entendimento de que a jornada máxima seria de 70 horas semanais. Muito embora a unidade instrutora considere equivocado o argumento de que não é possível estabelecer um limite máximo de horas de trabalho, essa não é a esteira que tem sido seguida pelo STF, conforme os diversos julgados aqui colacionados.15.Evidentemente, isso não significa que qualquer situação de acumulação, com qualquer carga horária, será entendida como regular. Conforme tem sido assentado pelo TCU, cumpre aos órgãos e entidades comprovar, nos casos concretos, a compatibilidade de horários e a ausência de prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos licitamente acumulados (e.g. Acórdãos 625/2014, 1.599/2014 e 1.412/2016, todos do Plenário). Para tanto, este Tribunal tem exigido que a conclusão pela licitude da acumulação contemple a devida fundamentação e a documentação comprobatória, além de indicar expressamente o responsável pela medida adotada (e.g. Acórdãos 1.168/2012, 1.336/2012, 1.397/2012, 1.696/2012, 1.927/2012, 2.315/2012, 2.402/2012, 37/2013, 1.457/2013, 2.880/2013, 625/2014, todos do Plenário, e Acórdão 8.094/2012-TCU-2ª Câmara).16.Além disso, as questões trazidas pela Sefip relativas à evolução e à flexibilização das relações de trabalho são de todo pertinentes. O teletrabalho, por exemplo, é uma das ferramentas de gestão de pessoas que tem avançado no âmbito da administração pública e que interfere diretamente na forma como o servidor se dedica à sua profissão. Nesse sentido, não me parece razoável que, diante dessa nova realidade, a verificação de desempenho permaneça simploriamente vinculada ao tempo que o servidor emprega para conclusão de seus trabalhos. Tenho para mim que, nesse cenário, em que o mero controle de frequência tem sua importância atenuada, cumpre aos gestores o efetivo papel de averiguar se os resultados, em termos de produtividade e qualidade do serviço, estão sendo atingidos satisfatoriamente pelos subordinados, mediante cumprimento de metas individuais e institucionais, circunstância que também me afasta da ideia de se fixar uma carga horária máxima.[...]19.De igual modo, cobra relevo a situação dos docentes, que, conforme bem pontuado pela unidade instrutora, para além do tempo prestado em sala de aula, precisam se dedicar a diversas atividades complementares, como pesquisa, extensão, gestão institucional, atendimento aos alunos, preparação de aulas e correção de provas, dentre outras. Se, por um lado, assiste razão à Sefip ao afirmar que a avaliação da compatibilidade de horários dos docentes em situação de acumulação não pode cingir-se ao tempo cumprido em sala de aula, por outro lado, deve-se ter em mente que a maioria das demais atividades por eles exercidas pode ser realizada em qualquer horário ou dia da semana, circunstância que, mais uma vez, enaltece a compreensão de que um importante foco do controle deve ser o atingimento de metas e resultados, individuais e institucionais, não apenas a carga horária ou o tempo efetivamente dedicado às atribuições do cargo, até porque, como se vê, boa parte das atividades desempenhadas por esses profissionais não são passíveis de aferição por controle de frequência. Aliás, é preciso levar em consideração que, com o avanço tecnológico, houve grande diversificação das formas de interação entre docentes e discentes, a exemplo das plataformas de ensino à distância, circunstância que relativiza essa análise e igualmente me afasta da ideia de fixação de carga horária máxima.[...]22.A partir dessas ponderações, penso que não se justifica a vedação sugerida pela Sefip no sentido de se fixar que magistrados e membros do Ministério Público e dos Tribunais de Contas não poderiam acumular seus cargos com o de professor em regime de 40 horas semanais. Conforme as considerações aqui expendidas, o que deve ser verificado, caso a caso, é se há compatibilidade de horários e se há prejuízo ao exercício das atividades dos cargos acumulados, não havendo que se falar em limitação prévia da possibilidade de acumulação em razão de determinada carga horária.[...]25.Na presente oportunidade, muito embora não se cuide de ato sujeito a registro, a Sefip defende, mais uma vez, que o acúmulo de jornadas por ela consideradas excessivas (no caso, acima de 70 horas semanais) implicaria, automaticamente, descumprimento ou cumprimento inadequado das funções de um ou de ambos os cargos acumulados e, no caso do exercício concomitante de cargo público com atividades privadas, a conclusão seria de que o mais provável seria o descumprimento da jornada no cargo público, ou prejuízo certo ao desempenho desse cargo. Não obstante o habitual zelo da secretaria especializada, creio que a questão precisa ser examinada sob outro ângulo, senão vejamos.26.A lógica subjacente ao sobredito entendimento da Sefip parte do pressuposto de que existe, inequivocamente, prejuízo às atividades quando a carga horária acumulada supera 70 horas semanais. Ocorre que, a meu ver, essa correlação não pode ser feita de maneira tão objetiva. Conforme fartamente explicitado ao longo deste voto, não existe limitação legal ao número de horas que podem ser exercidas em regime de acumulação. Daí a necessidade de que a compatibilidade de horários e a eventual existência de prejuízo sejam averiguadas em cada caso, a fim de não criar uma barreira que a lei não impõe.27.Quero dizer com isso que, muito embora concorde com a Sefip na linha de que é preciso garantir que os servidores em regime de acumulação de fato cumpram adequadamente suas funções, não me parece razoável, ou juridicamente possível, limitar a carga horária nos termos defendidos pela unidade técnica, entendimento que também tem orientado o STF em suas decisões. Aliás, além da inexistência de limite legal, é preciso ter em mente a ampla diversidade de cargos e funções que compõem a estrutura da administração pública, a exemplo de docentes e profissionais da saúde, cada um com peculiaridades que, a meu sentir, impedem a fixação desse limite de maneira ampla e irrestrita, conforme também já abordado neste voto.28.Repiso que isso não significa que as acumulações estão divorciadas de qualquer critério limitante. Conforme amplamente delineado, cumpre aos órgãos e entidades verificar se há compatibilidade de horários e se não há prejuízo ao exercício das atividades dos cargos acumulados.[...]32.Nesse cenário, considerando que os achados levantados nestes autos foram identificados apenas com amparo na carga horária, critério que não se presta, isoladamente, para delinear irregularidades em acumulações de cargos, creio que as informações aqui coletadas podem ser encaminhadas aos órgãos e entidades para que, a seu critério, adotem as medidas que entenderem necessárias para avaliação de situações individuais em possível descordo com a compatibilidade de horários e em possível prejuízo às atribuições funcionais dos cargos.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.3. encaminhar às unidades jurisdicionadas as listagens acostadas às peças 2 a 6 dos autos para que, a seu critério, adotem as medidas que entenderem necessárias à averiguação de situações individuais em possível descordo com a compatibilidade de horários e em possível prejuízo às atribuições funcionais dos cargos;