Acórdão 3361/2015
Voto:2. Cuida-se de Pedido de Reexame interposto pela Sra. [...] contra o Acórdão 1402/2014-TCU-2ª Câmara, o qual considerou ilegal seu ato de aposentadoria, negando-lhe o respectivo registro.3. Constatou-se a ascensão funcional irregular para o cargo de Secretário Executivo, concedida por ato administrativo (Resolução/CUNI 252/94), a qual desencadeou a ilegalidade do ato de aposentação.[...]7. Releva ressaltar que, relativamente à ascensão funcional, forma de provimento que contraria o art. 37, inciso II, da Constituição Federal, o Pretório Excelso deferiu, em 11/02/93, pedido de liminar para suspender, "ex nunc", a eficácia de disposições do Regime Jurídico Único que a admitiam (ADIN 837/4/DF, D.J. de 23.04.93). O julgamento de mérito confirmou a inconstitucionalidade do instituto.8. Mas é importante destacar que a decisão de mérito, relativa à ADIN 837-4/DF, só transitou em julgado em agosto de 1999, conforme registro de acompanhamento processual do STF (Pesquisa feita no sítio do STF em 11/05/2015). Como até 1999 a Suprema Corte ainda não havia declarado, em definitivo, a inconstitucionalidade, tem-se que em 1998, ano da concessão da aposentadoria, havia uma possibilidade, mesmo precária, para a emissão do ato de aposentadoria com base no reenquadramento previsto na Resolução/CUNI 252/94. Também em 1998, o TCU ainda não havia proferido o Acórdão 2299/2010-2ª Câmara, por meio do qual, como já visto, determinou a Universidade Federal de Ouro Preto que revisse o enquadramento dos servidores beneficiados pela dita Resolução.9. Todavia, em realidade, como bem assinalou a Unidade Técnica, afigura-se ilegal tanto o ingresso da servidora no cargo de Secretário Executivo, por meio de ato administrativo, no caso a Resolução/CUNI 252/94, quanto a concessão de aposentadoria no cargo decorrente do mencionado ato. No caso ora em análise, a ascensão ocorreu em janeiro de 1994, e em abril do ano anterior (1993) foi publicado no Diário da Justiça o julgamento da ADIN 837-4/DF, momento a partir do qual o Supremo Tribunal Federal suscitou a inconstitucionalidade do instituto da ascensão funcional.10. Da mesma forma, o TCU, por meio da Decisão 585/1996-Plenário (Relator Ministro Bento José Bugarin), firmou o entendimento de que deve ser considerado ilegal qualquer ato de provimento de cargo público efetivo, sem concurso público. Esse entendimento foi seguido reiteradamente em diversos julgados, podendo-se citar, entre muitos: Acórdão 1.326/2004 - Primeira Câmara - Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues; Acórdão 1.402/2014 - Segunda Câmara - Relator: Ministro José Jorge; Acórdão 2.191/2011 - Primeira Câmara - Relator: Ministro Augusto Nardes.11. Há, pois, ilegalidade formal na concessão do ato, o que desencadeou a negativa de registro ora questionada pela recorrente.[...]17. Em relação ao reenquadramento funcional da ex-servidora da Universidade Federal de Ouro Preto, não resta dúvida de que se deu de forma incorreta, conforme restou comprovado na ocasião da apreciação do ato, segundo os fundamentos consignados no Voto do Relator a quo, Ministro José Jorge.18. Mas, nesse caso concreto, não posso deixar de levar em consideração que o benefício da ascensão funcional foi concedido à ex-servidora em janeiro de 1994, muito embora a vigência do ato de aposentação date de 23/06/1998. Nesses termos, não há como obscurecer o fato de que, em verdade, o valor extra que se incorporou à remuneração da Sra. [...], vem sendo percebido há mais de 20 anos, pois já estamos em maio de 2015.19. Essa situação, requer um olhar menos legalista, no meu sentir, pois a situação jurídica e remuneratória já resta consolidada com o transcurso do longo tempo.20. Operaram-se, a meu ver, os efeitos da segurança jurídica, pois não é proporcional ou razoável após passados mais de 20 anos da concessão do benefício, considerar ilegal o ato e determinar a emissão de nova aposentadoria, livre da irregularidade ora apontada, de forma alterar o cargo de nível superior (Secretário Executivo - Classe A, Padrão III, peça 7) para nível médio (Técnico em Secretariado, Classe A, Padrão I, peça 7).21. Partindo da data de vigência do ato de aposentadoria (23/06/1998), não se pode perder de vista, ainda, que o enquadramento questionado vigorou por 16 anos sem objeções por parte do TCU. Nesse caso, pode-se invocar, outrossim, não só a segurança jurídica, como também o princípio da proteção da confiança. Demais disso, os autos não revelam nenhuma informação que permita afastar a presunção de boa-fé da ex-servidora em relação ao ato administrativo que a designou para o cargo de Secretário Executivo (Classe A, Padrão III, peça 7).22. É importante registar que o STF, ao julgar o Mandado de Segurança 26.1167-0/DF, que também tratou de ascensão funcional, anulada pelo TCU após 10 anos, concedeu a ordem por considerar que "a anulação tardia de ato administrativo, após a consolidação da situação de fato e de direito, ofende o princípio da segurança jurídica". A ementa do julgado foi proferida nos seguintes termos, verbis:"MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. ART. 71, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. FISCALIZAÇÃO DE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE. IRRELEVÂNCIA DO FATO DE TEREM OU NÃO SIDO CRIADAS POR LEI. ART. 37, XIX, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. ASCENSÃO FUNCIONAL ANULADA PELO TCU APÓS 10 ANOS. ATO COMPLEXO. INEXISTÊNCIA. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. ART. 54 DA LEI Nº 9.784/99. OFENSA AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA BOA-FÉ. SEGURANÇA CONCEDIDA."23. Caso análogo foi objeto do Acórdão 2.191/2011 - Primeira Câmara (Relator: Ministro Augusto Nardes). Tratava-se de pedido de reexame contra deliberação proferida em processo de representação, em que este Tribunal impugnou a transformação de cargos no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho na Paraíba, ocorrida em 1993. O aresto recorrido foi o Acórdão 935/2007 - Primeira Câmara (Relator: Ministro-substituto Marcos Bemquerer), que considerou ilegais as alterações do cargo de nível auxiliar para nível intermediário, por meio de resolução administrativa. No julgamento do recurso, este Tribunal acolheu o voto do Relator, para tornar insubsistente a determinação que ordenava a anulação do enquadramento tido por irregular. A respectiva ementa resume com clareza o decisum:"PEDIDO DE REEXAME EM REPRESENTAÇÃO. TRANSFORMAÇÃO DE CARGOS. INÉRCIA ADMINISTRATIVA HÁ MAIS DE DEZ ANOS. RESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA BOA-FÉ. TEORIA DA CONFIANÇA. CONHECIMENTO. PROVIMENTO. PRECEDENTES DO TCU E DO STF. (Ac. 2191/2011 - Primeira Câmara - Relator: Ministro Augusto Nardes)."24. Destarte, nesse caso particular, não vejo como adotar uma interpretação rígida da norma legal, haja vista que já se trata de uma pessoa idosa (63 anos - art. 1º da Lei 10.741/2003 - Estatuto do Idoso), e o rebaixamento para a remuneração de nível médio afrontaria não só o princípio da irredutibilidade de vencimentos, assentado no art. 37, inciso XV da CF/88, como também as disposições do art. 39, §1º, inciso I, segundo as quais os padrões remuneratórios dos servidores devem observar não apenas os requisitos formais de investidura, mas também "a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos de cada carreira". Como a Sra. [...] ocupou o cargo de "Secretário Executivo" por mais de quatro anos, presume-se que estava devidamente habilitada para assumir as atribuições do cargo e o fez sempre de boa-fé.25. Considero, pois, plenamente justificável que a segurança jurídica seja aplicada ao caso ora em enfoque, uma vez que ela é concebida como valor na Carta Magna e está diretamente relacionada com a Justiça. Segundo Carlos Aurélio Mota de Souza tratam-se de "valores que se completam e se fundamentam reciprocamente: não há Justiça materialmente eficaz se não for assegurado aos cidadãos, concretamente, o direito de ser reconhecido a cada um o que é seu aquilo que, por ser justo, lhe compete" (Carlos Aurélio Mota de Souza, Segurança Jurídica e Jurisprudência. São Paulo: LTr, 1996, pp. 17-18).26. Konrad Hesse, por sua vez, considera que a inserção constitucional da segurança jurídica como valor ocorreu porque a Constituição jurídica condiciona-se pela realidade histórica. Noutros termos, para que o texto constitucional seja efetivo, não pode se separar da realidade concreta de seu tempo (Konrad Hesse, tradução de Gilmar Mendes, Porto Alegre, Fabris, 1991, p. 24). Quando a CF/88 introduziu a segurança jurídica como um de seus princípios, conferiu-lhe status de direito fundamental, posto que possui a função de garantir, tutelar e proteger os direitos atribuídos aos sujeitos de direito.27. Cumpre observar, neste ponto, que o fato de o decurso do tempo poder constituir, mesmo que excepcionalmente, fator de legitimação e de estabilização de determinadas situações jurídicas, encontra apoio na doutrina a seguir listada, entre outras: ALMIRO DO COUTO E SILVA, "Princípios da Legalidade e da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo", "in" RDP 84/46-63; WEIDA ZANCANER, "Da Convalidação e da Invalidação dos Atos Administrativos", p. 73/76, item n. 3.5.2, 3ª ed., 2008, Malheiros; HELY LOPES MEIRELLES, "Direito Administrativo Brasileiro", p. 99/101, item n. 2.3.7, 34ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho, 2008, Malheiros; CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, "Curso de Direito Administrativo", p. 87, item n. 77, e p. 123/125, item n. 27, 26ª ed., 2009, Malheiros; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, "Direito Administrativo", p. 87/88, item n. 3.3.15.4, 22ª ed., 2009, Atlas; MARÇAL JUSTEN FILHO, "Curso de Direito Administrativo", p. 1.097/1.100, itens ns. XVII.1 a XVII.3.1, 4ª ed., 2009, Saraiva.28. A fluência de tão longo período de tempo terminou, no caso concreto, consolidando justas expectativas no espírito da servidora aposentada, e também incutindo nela a confiança da plena regularidade dos atos estatais praticados. Não é justificável, pois, romper abruptamente a situação de estabilidade consolidada temporalmente, entre o agente estatal e o Poder Público.29. Destarte, considerando que a inativação da interessada ocorreu há mais de 16 anos e que a ascensão se deu há mais de 20 anos, proponho que se considerem, no caso, os princípios da Segurança Jurídica, da Razoabilidade e da Proporcionalidade, para, excepcionalmente, dar provimento ao pleito da recorrente considerando legal sua aposentadoria.Acórdão:9.1. conhecer do Pedido de Reexame interposto pela Sra. [...], com fundamento no art. 48 c/c o art. 33 da Lei Orgânica desta Corte de Contas, para, no mérito, dar-lhe provimento, de forma a tornar insubsistente o Acórdão 1402/2014 - TCU - 2ª Câmara e, em caráter excepcional, em respeito aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança em favor do administrado, da proporcionalidade e da razoabilidade, considerar legal e ordenar o registro do ato de concessão de aposentadoria da recorrente;