Acórdão 12554/2023
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Comando do Exército em razão de pagamentos indevidos por procedimentos de saúde não realizados ou cobrados em quantidade superior à efetivamente executada e/ou superfaturados, no âmbito do Contrato de Credenciamento 5/2009, firmado entre o Posto Médico da Guarnição de São Gabriel/RS (PMGU) e a [entidade], no período compreendido entre 2009 e 2015.2. As irregularidades envolvem a aplicação de recursos do Fundo de Saúde do Exército. Após instauração de sindicância e de inquérito policial militar, e depois de realizada perícia técnica, o Comando do Exército examinou as despesas realizadas por aquela unidade militar (R$ 9.654.453,28) e impugnou R$ 3.509.433,87 (valor histórico).3. A impugnação decorreu da identificação das seguintes irregularidades:a) serviços não prestados, materiais não utilizados e medicamentos não prescritos, mas que constavam nas faturas;b) fornecimento de dieta especial para paciente não internado, ou sem prescrição, sem checagem e sem registro de início e término;c) visitas médicas em maior número do que o realmente ocorrido;d) internações e diárias hospitalares em tipo de acomodação superior e diferente da real. Foram verificadas, a partir de dados dos prontuários, situações em que o paciente estava internado em acomodações semiprivativas ou privativas simples, mas os pagamentos eram feitos considerando-se instalações de padrão superior;e) pagamento por serviços de enfermagem, como por exemplo higiene do paciente, aplicação de soro e controle de diureses, itens já inclusos na diária hospitalar;f) cobrança de uso de oxigênio sem checagem e sem registro de início e término;g) pagamento de honorários a profissionais não credenciados ao Fusex, em valores discordantes daqueles previstos no contrato; eh) prescrições médicas sem assinatura ou carimbo.4. Remetido o processo a este Tribunal, foram responsabilizados os militares que autorizaram os pagamentos por esses procedimentos de saúde, a saber: srs. [responsável 1], chefe do posto médico de São Gabriel/RS, e [responsável 2], arrolado na condição de chefe do Fundo de Saúde do Exército (Fusex) da localidade. Responde solidariamente com eles a [entidade], entidade que recebeu os recursos federais questionados.[...]7. De início, deve-se afastar a responsabilidade do sr. [responsável 2] pelas irregularidades. Além de não ser o chefe do Fundo de Saúde do Exército (Fusex) na localidade, competia-lhe funções auxiliares, como conferência do nome do paciente no prontuário e na fatura, não havendo evidências de que tenha atuado nas autorizações ou nas aprovações das despesas. A unidade técnica aponta, ainda, não ter encontrado sua assinatura nas faturas juntadas aos autos (peças 18/1260).8. O sr. [responsável 1] afirma, em suas alegações de defesa, que: i) ocorreu a prescrição quinquenal; ii) não é parte legítima para figurar no polo passivo do processo, pois não atuou como ordenador de despesas, tendo sido mera testemunha no termo do contrato e dos aditivos firmados; iii) apenas cumpriu ordens de seus superiores hierárquicos, que não eram manifestamente ilegais; iv) a auditoria não foi realizada por profissionais com conhecimento técnico necessário para dizer se os pagamentos de procedimentos médicos estavam corretos, ou não; v) o gestor e o fiscal do contrato, bem como o ordenador de despesas, não foram responsabilizados; e vi) os procedimentos médicos foram realizados, de modo que as glosas ocorreram por motivos meramente formais.[...]18. A responsabilização do sr. [responsável 1] decorreu do fato de ter autorizado os pagamentos irregulares, ou seja, mostra-se irrelevante, no caso concreto, não ser ordenador de despesas ou não ter assinado o contrato e os termos aditivos na condição de representante do Comando do Exército (atuou tão somente como testemunha).19. Documentos juntados aos autos mostram que esse militar tinha o pleno controle das ações e poderia ter atuado de forma diversa, respeitando as regras contratuais e promovendo as glosas necessárias. Em vez disso, criou mecanismos para viabilizar pagamentos irregulares. Cito dois casos.20. Para viabilizar atendimentos médicos especializados por profissionais não conveniados ao Fusex, alegando a defasagem da tabela de honorários, o militar em questão autorizava o pagamento de valores a maior, transferindo as importâncias para a [entidade]. Também concordou com a cobrança de visitas médicas em número superior às efetivamente realizadas, justificando que seria uma medida para compensar o baixo valor previsto para cada vistoria.21. Importante mencionar que, durante a vigência do Contrato 5/2009, não havia a Comissão de Lisura de Contas Médicas, contrariando a Portaria 759-Cmt Ex, de 20 de dezembro de 2002. Essa comissão seria a responsável por efetuar revisão técnica, ética e contábil das contas hospitalares e ambulatoriais, procedentes de prestadores contratados/credenciados pelo Sistema de Saúde do Exército, para evitar possíveis distorções, controlar a qualidade dos serviços e, sobretudo, zelar pelo criterioso emprego dos recursos financeiros.22. Em inquirição junto ao Ministério Público Militar e ao Comando do Exército (no Inquérito Policial Militar (IPM) - esse militar reconheceu que o controle das faturas apresentadas pela [entidade] era realizado por ele próprio, que não havia uma equipe de auditoria formada com essa finalidade, que sabia da existência da portaria acima mencionada e que não instituiu a comissão de lisura porque supostamente não havia pessoal habilitado para a atividade e nunca foi cobrado pelo comandante da unidade e pela seção de saúde regional. Perguntado se, em algum momento, foi dada ciência ao comandante e ao Comando da 3ª Região Militar da dificuldade de constituir a comissão de lisura, respondeu que não.23. Como se percebe, em evidente violação ao princípio da segregação das funções, o mesmo profissional que autorizava o procedimento era incumbido das atividades de controle. As boas práticas administrativas impõem que as atividades de fiscalização e de supervisão do contrato devem ser realizadas por agentes administrativos distintos, o que favorece o controle e a segurança do procedimento de liquidação de despesa.24. Se não bastasse, não há nos autos nenhum relatório de glosas efetuadas durante os seis anos de vigência contratual, podendo-se afirmar, com razoável segurança, que não havia mecanismos de controle ativos. O sr. [responsável 1] alega que, quando era necessária alguma correção, dois subordinados entravam em contato, via telefone, com o estabelecimento de saúde para proceder aos ajustes, mas essa informação não encontra lastro documental (nem mesmo as supostas versões diferentes da mesma fatura foram apresentadas).25. Documentos juntados aos autos indicam que, apenas em quatro meses de 2013 (de março a junho) e no começo de 2015, houve uma fiscalização, ainda que tímida, realizada por oficiais de menor patente (aspirante a oficial e tenente) em relação à do responsável (major/tenente-coronel). Pontuo que essa circunstância inibiu qualquer iniciativa com vistas à fiscalização do ajuste.26. Portanto, ao contrário do que alega, é legítima a inclusão desse militar no polo passivo da TCE.[...]30. Quanto à falta de responsabilização do gestor/fiscal do contrato e do ordenador de despesas, a jurisprudência pacífica deste Tribunal assentou-se no sentido de que a ausência de um possível responsável solidário no polo passivo não obriga o retorno dos autos para citação dos outros militares, uma vez que o instituto da solidariedade passiva é benefício conferido pelo legislador ordinário ao credor, que pode exigir de um ou de alguns dos devedores, parcial ou totalmente, o pagamento da integralidade da dívida, bem como renunciar à solidariedade em favor de um, de alguns ou de todos os devedores. Cito, nesse sentido, os Acórdãos 3.320/2015-P, 3.411/2013-P, 6.398/2015-2ª Câmara, 6.721/2012-2ª Câmara e 387/2008-P.31. Por último, o sr. [responsável 1] afirma que todos os procedimentos foram realizados de modo que as glosas ocorreram por motivos meramente formais. Exemplifica com o caso de um paciente, supostamente submetido a uma colonoscopia, em que a despesa foi glosada porque não havia carimbo e assinatura do profissional.32. Embora, nesse caso, haja ficha de evolução do paciente assinada por profissional da enfermagem, esse documento, por si só, não torna regular a despesa. De acordo com o regulamento do Fusex, para ser encaminhado às organizações civis de saúde (caso da [entidade]), o interessado deve solicitar uma guia de encaminhamento, que só deve ser emitida após apresentação, dentre outros, do pedido médico justificado. Ou seja, solicitações apócrifas (ou que não permitem a identificação inequívoca do profissional), por não terem validade, não podem ensejar despesas para o Fusex.33. Portanto, rejeito as alegações de defesa apresentadas pelo sr. [responsável 1]. Devem ser igualmente rejeitadas as justificativas apresentadas pela [entidade].[...]38. Dessa forma, compreendo que as condutas do sr. [responsável 1] e da [entidade] são passíveis de ser punidas com multa, por configurarem a ocorrência de erro grosseiro na gestão dos recursos públicos. Logo, reputo atendidos os pressupostos do art. 28 da LINDB.39. Quanto ao exame da culpabilidade, não há nos autos elementos que possam sugerir a presença de circunstâncias práticas que tenham impedido a atuação do militar e da empresa em conformidade com o direito.40. Em pesquisa ao histórico processual dos responsáveis, a fim de perquirir seus antecedentes, não existem condenações em débito ou aplicação de multas aos arrolados, circunstância que milita favoravelmente a eles.41. Considero, porém, de maior gravidade a conduta do sr. [responsável 1]. Pelos elementos juntados aos autos, é possível afirmar que esse militar tinha conhecimento prévio de grande parte das irregularidades, mas, mesmo assim, continuou a autorizar as despesas irregulares. Lembro que alguns pagamentos indevidos eram realizados para compensar o alegado baixo valor da tabela do Fusex. Se não bastasse, atuou concomitantemente na etapa da autorização e da fiscalização, violando o preceito basilar da segregação de funções.42. Em face dessas premissas, entendo cabível a aplicação das multas individuais de R$ 3.000.000,00 e R$ 600.000,00, respectivamente, ao sr. [responsável 1] e à [entidade], com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992. Esse montante corresponde a aproximadamente 50% e 10% do montante atualizado do débito.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas da [entidade] e do sr. [responsável 1], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "c", da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, condenando-os solidariamente ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do Fundo de Saúde do Exército (Fusex), nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da citada lei, c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU:[...]9.3. aplicar aos responsáveis [responsável 1] e [entidade], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, nos valores de R$ 3.000.000,00 (três milhões de reais) e R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais), respectivamente, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a do efetivo recolhimento, se pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;