Acórdão 814/2018
Voto:Cuidam os autos da segunda etapa de levantamento realizado pela Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado-SecexAdmin, com o objetivo de conhecer o comportamento da função auditoria interna na Administração Pública Federal, bem assim identificar a capacidade de os órgãos de controle interno realizarem auditorias nas demonstrações financeiras de órgãos e entidades federais.A presente ação de controle abrange as unidades de auditoria interna da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da União.Este levantamento integra um conjunto de fiscalizações empreendidas por esta Corte de Contas, em cumprimento aos Acórdãos 3.608/2014, 1.273/2015 e 1.171/2017, todos do Plenário, as quais visam apresentar e consolidar a estratégia de fortalecimento da auditoria financeira no âmbito do Tribunal de Contas, em convergência com os padrões de qualidade nacionais e internacionais, visando ao melhor desempenho de suas atribuições constitucionais.Quando da prolação do Acordão 3.608/2014-Plenário, restou consignado que o Tribunal possui competência constitucional e legal para auditar as demonstrações financeiras de todos os órgãos e entidades federais, seja por intermédio dos processos de prestação e tomada de contas ordinárias, seja por meio do exame das contas consolidadas do Balanço Geral da União para fins de emissão do parecer prévio das contas governo federal. No entanto, verificou-se que o referido trabalho era pouco utilizado pelo controle externo, o qual poderia agregar valor ao exame das contas públicas.Tendo em vista a impossibilidade de o Tribunal realizar, por si, a auditoria financeira de mais quatrocentos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, optou-se por utilizar da sinergia com os órgãos de controle interno e da respectiva estrutura de certificação de contas para construção de modelo integrado que permita assegurar a confiabilidade das contas públicas.Nesse sentido, o Tribunal determinou à Secretaria-Geral de Controle Externo que, entre outras medidas, procedesse, até o final de 2016, ao levantamento da capacidade dos órgãos de controle interno dos três Poderes para a realização de auditoria das demonstrações financeiras dos órgãos e entidades federais.[...]Quanto à compatibilidade dos trabalhos realizados com as atividades de auditoria de demonstrações financeirasSegundo as normas internacionais de referência das Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - Intosai, no caso as Issais (Internacional Standards of Supreme Audit Institutions - Issai) 100, 22iv, e 1200, o objetivo da auditoria de demonstrações financeiras é aumentar o grau de confiança nas demonstrações contábeis por parte dos usuários, o que é alcançado mediante a expressão de opinião pelo auditor independente sobre se as demonstrações contábeis foram elaboradas, em todos os aspectos relevantes, em conformidade com uma estrutura de relatório financeiro aplicável (peça 100).  São considerados trabalhos de asseguração (assurance) e têm por finalidade emitir opinião sobre a fidedignidade de determinada informação para usuário que está fora da organização.A partir desses parâmetros, o levantamento avaliou em que medida os trabalhos das unidades de auditoria fiscalizadas podem contribuir para a auditoria financeira a ser realizada pelo Tribunal de Contas da União, tendo em vista a estratégia adotada pelo TCU de fortalecimento das auditorias financeiras.No âmbito do Seaud/TCU, foram analisados os seguintes trabalhos previstos nos planos anuais de fiscalização de 2014 a 2017: a) auditorias de gestão nas contas do TCU com o objetivo emitir Relatório de Auditoria de Gestão para compor o processo de tomada de contas do TCU, referente ao exercício de 2013; e b) auditorias de conformidade nas Secretarias de Controle Externo de diversos estados com o objetivo de verificar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis pela execução orçamentária, financeira e patrimonial.Na Câmara dos Deputados, foram examinados os seguintes trabalhos contemplados nos planos anuais de fiscalização de 2014 a 2017: a) Auditoria 3/2014-Nacop - evidenciações contábeis; b) Auditoria 2/2014-Nacop - estimativas contábeis; e c) Auditoria 02/Nacop/2015 - registro contábil.No Senado Federal, analisaram-se os procedimentos adotados pela unidade de controle interno, entre 2014 a 2017, na Auditoria de Regularidade da Contabilidade da unidade gestora daquela Casa Legislativa, os quais tiveram por objetivo verificar e certificar eventuais incorreções nos registros contábeis.A conclusão da equipe de levantamento, com a chancela da titular da SecexAdmin, é de que os trabalhos desenvolvidos pelas referidas unidades de controle interno não se caracterizam propriamente como auditoria financeira, em seu sentido estrito, em virtude de não terem sido realizados por auditor independente e não conterem opinião sobre demonstrações contábeis.Todavia, a Unidade Técnica considera que as fiscalizações empreendidas pelas unidades de controle podem ser consideradas auditorias financeiras ao analisar componentes específicos da gestão das unidades jurisdicionadas, podendo, assim, ser utilizadas nos processos de prestação de contas anuais ou em trabalhos específicos de auditoria financeira que vem a ser realizados pelo TCU, desde que seja observada metodologia a ser desenvolvida pela Corte de Contas.  Isso porque os procedimentos levados a efeito pelos órgãos de controle nos casos analisados contemplam técnicas típicas de auditoria aplicadas demonstrativos e elementos contábeis que permitem verificar, por exemplo, os níveis de controle sobre a integridade de contas contábeis.Ao manifestar-se sobre os comentários dos gestores ao relatório preliminar, a equipe de levantamento, com o endosso da titular da SecexAdmin, posicionou-se por não enfrentar lacuna decorrente de não-recomendação de oportunidades de melhoria em ações de capacitação para trabalhos de auditoria das demonstrações financeiras.  No entender da unidade instrutiva, não caberia qualquer manifestação acerca desse ponto uma vez que, consoante defendido no Acórdão 1.171/2017-TCU-Plenário, as auditorias sobre demonstrações financeiras não estão a cargo das unidades de auditoria interna, mas dos profissionais de autorias externas à organização auditada. Por essa razão, propõe que o tema seja considerado integralmente atendido e, consequentemente, suprimido do escopo das próximas fiscalizações que tenham por objetivo a avaliação da atividade de auditoria interna.Nesse ponto, divirjo frontalmente do entendimento da equipe de levantamento e da Unidade Técnica.De modo algum, o Acórdão 1.171/2017-Plenário avalizou a incompetência das unidades de controle interno para a realização de auditorias financeiras. Ao contrário, determinou que as informações e conclusões trazidas no bojo do primeiro levantamento (TC 011.759/2016-0) fossem consideradas na revisão da estratégia de fortalecimento da auditoria financeira no TCU, doravante denominada estratégia, a qual nesse momento, passa por sua primeira revisão bienal, sob a supervisão da Secretaria de Métodos e Suporte ao Controle Externo (Semec). Naquela oportunidade, era descartada a possiblidade de cooperação entre a Auditoria Interna e o Auditor Independente, no caso da Administração Pública Federal direta, o Tribunal de Contas da União.Nesse aspecto, comungo da íntegra do posicionamento da Semec. Ao ensejo antecipar os resultados de estudos aprofundados da revisão da estratégia, aquela unidade de apoio conclui, com base em profícua e sólida fundamentação no ordenamento jurídico e nas normas técnicas nacionais e internacionais de auditoria, que são legítimas as competências dos órgãos de controle interno ou de auditoria interna, que integram o sistema de controle dos poderes da União, para atuar nas auditorias das demonstrações financeiras.Tal plexo de competências das unidades de controle interno em realizar auditorias financeiras alcança o exame de demonstrações contábeis e financeiras que irão compor o Balanço Geral da União, em apoio ao TCU na formação de convencimento para emissão de parecer prévio das contas do governo federal, sob a forma de assistência direta ou de outros tipos de trabalho de auditoria, a serem supervisionados e coordenados por esta Corte de Contas. Abrange também a realização de auditorias contábeis ou financeiras nas contas ordinárias de responsáveis submetidos à jurisdição do Controle Externo, das quais resultam a emissão de relatório, certificado de auditoria e parecer com opinião sobre a exatidão das informações contáveis ali contidas, em apoio à supervisão ministerial e ao julgamento das contas anuais pelo TCU.Acórdão:9.3. considerar integralmente cumprida a avaliação acerca da capacidade das unidades de auditoria interna para realizar auditoria das demonstrações financeiras, devendo esse tema ser suprimido do escopo das próximas fiscalizações que tenham como objetivo a avaliação da atividade de auditoria interna, uma vez que a análise sobre a possibilidade de cooperação entre Entidades de Fiscalização Superiores e Auditorias Internas já foi realizada na primeira etapa deste trabalho, no âmbito do TC 011.759/2016-0, que culminou com o Acórdão 1.171/2017-TCU-Plenário;