Acórdão 2073/2018
Relatório:1. Trata-se de pedidos de reexame (peças 249-261) interpostos por 13 dos 16 agentes e empresas sancionados pelo Acórdão 2.656/2014-TCU-Plenário (peça 190), qualificados no § 2.3, infra.[...]HISTÓRICO 2. Cuida-se de representação encaminhada ao TCU pela Controlaria-Geral da União, como resultado de fiscalização realizada por aquele órgão de controle interno no município de São Francisco/SE, por solicitação da Procuradoria da República no Estado de Sergipe. O trabalho teve por objeto verificar a aplicação de recursos federais transferidos ao município pelo Ministério da Saúde e pelo Ministério das Cidades.2.1. Foram constatadas irregularidades diversas em licitações e contratos, envolvendo vários agentes, com diferentes naturezas de responsabilidade.[...]8. Recurso de [responsável], engenheiro contratado pela CEF 8.1. O recorrente foi multado em R$ 10.000,00 pela ocorrência descrita no item 4.15 da instrução transcrita no relatório do acórdão recorrido. Em síntese, teria atestado a execução de serviços, dando por realizada uma obra que, no entanto, apresentava defeitos construtivos. 8.2. Cuidou-se de contrato que teve por objeto a construção de 10 casas de padrão popular, ao preço total de R$ 93.079,10 (peça 19, p. 9). Na auditoria, o Controle Interno detectou que "parte dos serviços não foram executados conforme previsto nos projetos, especificações e planilhas orçamentárias, ocasionando problemas que interferem na boa e regular utilização do imóvel". As irregularidades encontradas foram as seguintes, detalhadas na instrução de peça 37, §§ 19-20:  [...].[...]8.5. O recorrente alega, em síntese, que: a) é profissional liberal, engenheiro civil há mais de trinta anos, prestando serviços à Caixa também já por anos, sem nenhuma falta ou admoestação, sendo remunerado apenas pelos serviços que presta, conforme tabela em vigor. Mantém com a Administração, portanto, vínculo estritamente contratual; b) nesse serviço, deve ater-se ao que a Caixa lhe demanda. Ao contrário do que asseverou o acórdão recorrido, não era sua missão vistoriar a construção como um todo e apontar suas falhas. A incumbência que recebeu da Caixa foi a de verificar o estágio da obra (após o último relatório de inspeção), para liberação de valor anteriormente glosado; c) o trabalho de vistoria da Caixa, através de engenheiros e firmas credenciadas, é realizado por etapas, geralmente cada uma delas por profissionais diferentes. No caso concreto, o relatório anterior, de 5/8/2009, assinado por outro profissional, glosou o valor decorrente de vários vícios menores, que totalizavam R$ 3.070,66, conforme discriminados e precificados em documento já constante dos autos [relatório de glosas da própria Caixa, peça 114, p. 13]; d) seu trabalho limitou-se a complementar o Relatório de Acompanhamento de Engenharia anterior, verificando o cumprimento de 3,36% da obra, ou seja, dos R$ 3.070,66 que foram objeto de glosa pelo relatório anterior. Portanto, 96,64% já estavam concluídos sem nenhuma intervenção do recorrente e sem nenhuma subsistência de pendências de inspeções anteriores;e) não participou, nem participa, do dia a dia da obra, tarefa que é executada por outros profissionais, a exemplo do engenheiro da construtora e do engenheiro do Município. Não atuou em nenhuma etapa do planejamento, concessão e execução da obra de que trata este processo. Não era o engenheiro responsável pela execução da obra, sendo certo que pelos aspectos de execução e qualidade dos serviços devem responder os engenheiros indicados nas respectivas "Anotações de Responsabilidade Técnica" (ARTs de peças 114, p. 23 e 25, respectivamente); f) o artigo 58, II, da Lei no 8.443/92 não se amolda à atuação nem ao serviço prestado pelo recorrente, não se g) o valor da multa é desproporcional, ao se considerar que o trabalho que lhe foi delegado pela Caixa circunscreveu-se a fiscalizar o cumprimento de serviços glosados no valor de R$ 3.070,61, tendo sido apenado com multa de R$ 10.000,00, equivalente ao triplo do valor inspecionado. Se subsistir multa, ela deve ser reduzida a percentual que incida sobre o valor em si do objeto fiscalizado (R$ 3.070,61), já que uma obrigação acessória não pode se sobrepor ao valor do objeto principal. [...]Análise:8.6. Entende-se que procedem as razões suscitadas pelo recorrente. 8.7. O primeiro aspecto a examinar, sob a ótica exclusivamente processual, diz respeito à ilegitimidade do fiscal contratado pela Caixa para responder por multa do art. 58, II, da Lei Orgânica, aplicável a agentes públicos e a particulares que atuam como gestores de recursos públicos (a exemplo de convenentes).8.8. O recorrente, ao contrário, mantinha com a Caixa vínculo de natureza estritamente contratual, cujo objeto era a fiscalização de obras segundo demandas específicas formuladas pela própria Caixa. 8.9. O fiscal que atua nessas condições não se exime de responder por eventuais omissões de seu trabalho, que venham a causar dano ao erário ou concorrer para o dano. Na hipótese dos autos, porém, não houve a conversão do processo em TCE, em vista do baixo valor do suposto dano, calculado em R$ 5.747,44 (peça 37, § 19.2). Ao não instaurar a TCE, atento ao princípio da economicidade, o Tribunal restringiu-se a apurar a responsabilidade dos envolvidos no cometimento das irregularidades, para fins de aplicação da multa prevista no art. 58, II.8.7. O primeiro aspecto a examinar, sob a ótica exclusivamente processual, diz respeito à ilegitimidade do fiscal contratado pela Caixa para responder por multa do art. 58, II, da Lei Orgânica, aplicável a agentes públicos e a particulares que atuam como gestores de recursos públicos (a exemplo de convenentes). 8.8. O recorrente, ao contrário, mantinha com a Caixa vínculo de natureza estritamente contratual, cujo objeto era a fiscalização de obras segundo demandas específicas formuladas pela própria Caixa. 8.9. O fiscal que atua nessas condições não se exime de responder por eventuais omissões de seu trabalho, que venham a causar dano ao erário ou concorrer para o dano. Na hipótese dos autos, porém, não houve a conversão do processo em TCE, em vista do baixo valor do suposto dano, calculado em R$ 5.747,44 (peça 37, § 19.2). Ao não instaurar a TCE, atento ao princípio da economicidade, o Tribunal restringiu-se a apurar a responsabilidade dos envolvidos no cometimento das irregularidades, para fins de aplicação da multa prevista no art. 58, II. 8.10. Ao adotar essa postura, porém, deve-se observar o entendimento do próprio Tribunal, de que a multa do art. 58, II, da Lei Orgânica é restrita aos agentes públicos (ou, por equiparação, a quem exerce, ainda que eventualmente as atribuições de gestores de bens ou recursos públicos), não se estendendo aos contratados pela Administração, que se limitam a prestar serviços ou fornecer bens em troca da correspondente remuneração. 8.11. Nesse sentido, vejam-se, exemplificativamente, os recentes acórdãos 1.644/2014-TCU-2ª Câmara ("Não cabe o julgamento de contas e a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/92 a pessoa física contratada pela Administração para a prestação de serviços técnicos") e 2.510/2014- TCU-1ª Câmara ("a referida pena [art. 58, II] é exclusivamente aplicável aos agentes públicos que adotam condutas incompatíveis com as normas que regulamentam a administração", afastando-se sua incidência, no caso concreto, a empresa contratada pela Administração). 8.12. Procede, portanto, o argumento invocado no recurso, de que a aplicação da multa do art. 58, II, da Lei 8.443/1992 é inadequada à pessoa do recorrente - contratado pela Caixa para realizar inspeção na obra (não seria inadequada, por exemplo, a multa do art. 57, proporcional ao débito que a conduta desse mesmo contratado viesse a causar ao erário).Voto:4.As irregularidades que ensejaram as apenações dos responsáveis, com multa e declaração de inidoneidade de empresas, derivaram, resumidamente, de: a) construção de unidade de saúde com falhas no procedimento licitatório e anomalias construtivas na instalação; b) construção de dez unidades habitacionais com falhas no procedimento licitatório e deficiências na fiscalização, levando ao atesto de serviços de baixa qualidade e executados em desconformidade com as especificações técnicas; e c) aquisição de medicamentos com atesto de notas fiscais em quantidade e valor superiores ao que foi efetivamente entregue na farmácia central do município, acarretando prejuízo que não motivou a instauração de TCE apenas em função do baixo valor do dano.[...]7.Quanto ao Sr. [responsável], engenheiro contratado pela Caixa e apenado com multa (R$ 10.000,00) por supostamente ter atestado serviços em obra que apresentava defeitos construtivos e que não fora executada conforme previsto nos projetos (construção de 10 casas de padrão popular, totalizando R$ 93.079,10), verifico que merecem guarida suas razões recursais, a comprovar que o trabalho por ele realizado limitou-se a complementar o Relatório de Acompanhamento de Engenharia anterior, quando verificara o cumprimento de 3,36% da obra, correspondentes a R$ 3.070,66, que foram objeto de glosa em relatório anterior quando 96,64% da obra já estavam concluídos sem nenhuma intervenção do recorrente. Assim, a multa aplicada deve ser tornada insubsistente.8.Contribui para o entendimento de que a sanção deve ser afastada o fato de que o recorrente mantinha com a Caixa vínculo de natureza estritamente contratual, cujo objeto era a fiscalização de obras segundo demandas específicas formuladas pela própria instituição bancária. Em casos similares, a jurisprudência do Tribunal é no sentido de que a multa disposta no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, é restrita aos agentes públicos e não se estende aos contratados pela Administração, os quais se limitam a prestar serviços ou fornecer bens em troca da correspondente remuneração, como bem explicado pela Serur.Acórdão:9.3. conhecer e dar provimento aos recursos interpostos por [responsável], [e outros], de modo a tornar insubsistentes as multas que lhes foram aplicadas e a excluir a sanção de inidoneidade para licitar imposta à empresa recorrente;