Acórdão 808/2016
Sumário:1. A remessa da tomada de contas especial para o TCU acarreta para o tomador de contas a preclusão da faculdade de qualificar os atos e documentos abarcados no processo e quantificar o dano respectivo, ressalvada a possibilidade de reanalisar as contas em face de novos elementos dos quais venha a ter ciência após o envio do processo a esta Corte.Voto:Trata-se da Tomada de Contas Especial instaurada pela extinta Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do Ministério do Esporte, em razão da inexecução do Convênio 261/2006, que teve como objeto a manutenção do Programa Segundo Tempo no Núcleo de Coagulopatia do Hospital de Apoio de Brasília para o atendimento de cem crianças e jovens em situação de vulnerabilidade social, tendo como responsáveis o Sr. [omissis] e a [associação] 2. Inicialmente, esclareço que trago este feito à apreciação do Plenário em razão do ineditismo e relevância da matéria, que envolve o relacionamento entre o tomador de contas e este órgão de controle externo após a decisão que determina o arquivamento dos autos por economia processual sem cancelamento do débito, em especial a competência para adoção das providências necessárias ao pagamento do débito que o responsável se propõe a saldar.3. Na instrução original deste feito no âmbito da SecexEduc, concluiu-se que autos continham elementos suficientes para afastar a tese da inexecução total do convênio, adotada pelo órgão concedente, uma vez que agentes da Secretaria Nacional de Esporte Educacional - Sneed inspecionaram o Núcleo de Coagulopatia do Hospital de Apoio de Brasília no dia 07/02/2007 e lá encontraram evidências de execução de atividades desportivas, como abaixo transcrevo (peça 1, p. 74):[...]5. Como a dívida recalculada foi de R$ 18.000,00, referente a 05/03/2007, o seu valor atualizado em 23/09/2014 atingiu R$ 43.168,49, inferior ao limite mínimo de R$ 75.000,00 estipulado pelo art. 6º da Instrução Normativa TCU 71/2012 para fins de instauração de Tomada de Contas Especial.6. Em consequência, o presente processo foi arquivado sem cancelamento do débito, a cujo pagamento continuou obrigado o responsável para que lhe fosse dada a quitação, com fundamento no art. 93 da Lei 8.443/1992 e nos arts. 169, VI, e 213 do RI/TCU, conforme consta do subitem 9.1 do Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara, de 02/10/2014.7. Na mesma oportunidade, determinou-se ao Departamento de Planejamento e Gestão Estratégica da Secretaria Executiva do Ministério do Esporte - DPGE/SE/ME que adotasse as providências para registro e cobrança do débito, com base no disposto pelos arts. 15 e 16, parágrafo único, da Instrução Normativa TCU 71/2012, o que consta do subitem 9.2 do mencionado Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara.8.  Apesar da determinação que lhe foi dirigida, a Secretaria Executiva do Ministério do Esporte optou por efetuar nova análise da prestação de contas, glosando não mais o valor integral do repasse realizado, mas os valores referentes a ressalvas que estavam descritas, mas não quantificadas, nos pareceres constantes do processo originalmente submetido ao Tribunal. Ao empregar metodologia de cálculo do débito distinta daquela que embasou o Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara, o repassador dos recursos chegou a um montante de débito que permitiria o processamento do feito, razão pela qual recusou-se a adotar as providências para que o Responsável pudesse pagar na esfera administrativa o débito declarado na referida deliberação.9. Nesta ocasião, mediante petição inominada, a Secretaria Executiva do Ministério do Esporte postula que o Tribunal acolha a nova metodologia de cálculo do dano e dê processamento à tomada de contas especial (peça 21). Por seu turno, o Sr. [responsável] manifesta a intenção de pagar a dívida no montante declarado no Voto que fundamentou o Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara para obter quitação (peça 24).10. A reinstrução do feito coube à Serur, a qual, referindo-se ao pleito da Secretaria Executiva do Ministério do Esporte anotou que, nos termos do art. 285 do RI /TCU, o recurso de reconsideração tem cabimento restrito à hipótese de decisão definitiva em processo de prestação ou tomada de contas. E por decisão definitiva deve-se entender aquela que examina o mérito das contas, conforme o disposto no art. 201, § 1º, do RI/TCU. Portanto, acertada a análise da Unidade Técnica no sentido de que não cabe recurso contra decisão terminativa, como aquela que determinou o arquivamento do processo por racionalização administrativa e economia processual, os expedientes devem ser examinados como meras petições. Cumpre então avaliar se os pleitos do responsável e do órgão concedente autorizam a reabertura do processo.[...]14. Antes de examinar o mérito do pedido do responsável, deve-se analisar se o tomador de contas, após haver esgotado as providências a seu cargo para a instauração e organização da Tomada de Contas Especial, que culminou com a manifestação do Ministro de Estado e remessa dos autos a este Tribunal, tem o direito de impugnar o cálculo do débito efetuado pelo TCU, como no caso presente.15. Não há dúvida de que a redução do débito feita por este Tribunal provocou sucumbência parcial do órgão repassador no tocante à parcela excluída da dívida do responsável, fazendo-se presente o interesse processual da União de ver restabelecido o dano na forma como foi inicialmente apresentado ao Tribunal.16. Todavia, ao meu ver a sucumbência parcial da União não é suficiente para ensejar a reabertura das contas arquivadas por economia processual. Isto porque o processo de tomada de contas especial originalmente encaminhado ao TCU deve conter elementos necessários e suficientes para a quantificação do dano e a identificação dos responsáveis, nos termos do art. 10 da Instrução Normativa TCU 71/2012, abaixo transcrito:[...]18. Conforme se extrai dos dispositivos transcritos, a remessa do processo de contas ao TCU pressupõe que o tomador de contas tenha realizado o relato completo dos atos considerados ilegais, ilegítimos ou antieconômicos que deram origem ao dano. Não por outro motivo a norma em tela exige parecer conclusivo do tomador de contas especial. Daí depreende-se que o encaminhamento da TCE a este Tribunal requer que o tomador de contas tenha exaurido a sua atuação, o que envolve a qualificação dos elementos constantes dos autos e quantificação do débito.  Logicamente, a descrição do débito deve envolver tanto o dano integral como os danos parciais imputáveis aos diversos Responsáveis, haja vista que o (s) indício (s) de dano correspondente à integralidade dos recursos transferidos pode (m) não ser acolhidos pelo TCU, ensejando a análise dos débitos parciais.19. Uma outra razão para que a manifestação do tomador de contas compreenda a totalidade dos elementos encaminhados ao TCU e tenha caráter definitivo é que as análises efetuadas na fase interna da tomada de contas especial subsidiam a atuação do controle externo, embora não a vincule. Assim, compete ao órgão repassador apontar desde logo todas as causas para impugnação dos atos praticados das quais tenha ciência e quantificar os possíveis débitos parciais, ainda que haja indícios de débito integral.20. A partir do recebimento dos processos de conta, abre-se para o TCU a oportunidade para avaliar amplamente a matéria em julgamento e revolver elementos de prova avaliados pelo órgão concedente, como corolário do exercício da competência para exercer o Controle Externo conferida pelo art. 71, inciso II, da Constituição Federal. No caso em exame, esse poder-dever de agir do TCU envolve especialmente a possibilidade de redimensionar, fundamentadamente, a materialidade de eventuais danos ocorridos na gestão de recursos federais.21. Outro aspecto contrário ao cabimento de aditamento das manifestações do tomador de contas ou do órgão de controle interno é que essa prática criaria um fluxo processual incompatível com a celeridade e economicidade processuais. A segurança jurídica do responsável sofreria claro revés se, após o arquivamento do processo, pudesse o tomador de contas inovar na fundamentação e na metodologia de cálculo do débito.22. Por essas razões entendo que a remessa do processo para o julgamento deste Tribunal acarreta para o tomador de contas a preclusão da faculdade de qualificar os atos e documentos abarcados no processo e quantificar o dano respectivo, ressalvada a possibilidade de reavaliar as contas em face de novos elementos de que venham a ter ciência após o envio do processo, como nas hipóteses meramente ilustrativas de achados de fiscalizações promovidas pela Controladoria Geral da União ou por esta Corte, bem como as diligências para avaliação de elementos probatórios apresentados pelos Responsáveis diretamente ao TCU.23. É sabido que no processo de Controle Externo aplica-se o princípio do formalismo moderado, porque não se exige defesa técnica por parte do interessado e porque se privilegia a busca a verdade material em detrimento da verdade formal. Todavia, a flexibilidade na processualística não se estende à atuação dos órgãos públicos envolvidos na organização do feito, que exercem atividade vinculada, devendo observar as diretrizes fixadas na Instrução Normativa TCU 71/2012.24. Assim como no processo civil, cujas regras têm aplicação subsidiária ao processo de controle externo, os órgãos e entidades públicos incumbidos da organização do feito devem atuar de acordo com os princípios da concentração da defesa e da impugnação específica dos elementos constantes da prestação de contas.25. Dito isso, cumpre ressaltar que a metodologia de cálculo do débito adotada no Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara tem firme apoio nos elementos constantes dos autos, conforme descrito nos itens 3 a 5 supra, e é respaldada no art. 201, § 1º, do Regimento Interno do TCU. Cabe também ter em conta que a Secretaria Executiva do Ministério dos Esportes não apresentou elementos novos capazes de alterar o resultado a que chegou esta Corte, uma vez que as causas da presente impugnação já eram do conhecimento do concedente antes da remessa do processo ao TCU, como passo a expor.26. Conforme consta da última análise técnica da prestação de contas final do Convênio 261/2006, realizada pela Secretaria Nacional de Esporte Educacional do Ministério do Esporte (Parecer Técnico 3/2010, de 23/02/2010, peça 3, p. 88/89), as informações até então trazidas aos autos não eram suficientes para demonstrar a regular aplicação dos recursos transferidos, sendo necessário realizar a análise financeira, conforme trecho do parecer que abaixo transcrevo:[...]31. Ocorre que as falhas que fundamentam o débito ora reclamado pelo repassador, relacionadas no item 26 supra, estavam descritas no processo de contas submetido ao TCU, conforme se lê no item 2 do relatório precedente, porém não estavam quantificadas. Conforme sustentei acima, o envio do processo ao TCU inviabiliza o aditamento da análise a cargo do tomador de contas, razão pela qual proponho o não conhecimento do pedido formulado pela Secretaria Executiva do Ministério do Esporte (peça 21).32. Passando a examinar o mérito do pedido do Sr. [responsável], consistente na adoção das providências necessárias ao pagamento do débito declarado no Voto condutor do Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara, que ensejou o arquivamento das contas sem julgamento do mérito, cumpre destacar que, nos termos da Instrução Normativa TCU 71/2012, tais providências devem ser adotadas na esfera administrativa:[...]33. Como essas prescrições foram contempladas no subitem 9.2 do Acórdão 5.676/2014 - 1ª Câmara, para atingir o desiderato do responsável seria de se determinar ao órgão concedente que dê cumprimento à referida deliberação. Entretanto, há que se considerar que no caso concreto o Responsável despendeu esforços para quitar sua obrigação junto ao concedente e também para provocar a atuação desta Corte no sentido de dar eficácia à sua deliberação, motivo pelo qual considero desarrazoado impor-lhe o ônus adicional de comparecer à esfera administrativa uma vez mais.34.  Em nome da celeridade processual, acolho as propostas de encaminhamento da Serur e do MP/TCU com vistas à quitação da dívida declarada na referida deliberação, o que, nos termos do parecer do Parquet especializado, requer o desarquivamento dos autos e posterior andamento regular da marcha processual previsto para a espécie, ou seja, instrução pela Unidade Técnica, citação do responsável com a concessão de prazo para o recolhimento do débito, emissão de parecer pelo MP/TCU e subsequente julgamento das contas especiais pelo Colegiado competente.Acórdão:9.1. não conhecer do pedido formulado pela Secretaria Executiva do Ministério do Esporte (peça 21) e dar ciência à interessada;9.2. conhecer do pedido formulado pelo Sr. [responsável] e desarquivar este processo;9.3. determinar à Secretaria de Controle Externo da Educação, da Cultura e do Desporto - Secex/Educ que dê continuidade à instrução processual, com vistas à citação do Sr. [responsável] para o recolhimento do débito de R$ 18.000,00 (dezoito mil reais), referente a 05/03/2007, conforme declarado no Voto que fundamentou o Acórdão 5.676/2014 - TCU - 1ª Câmara.