Acórdão 504/2018
Voto:Nesta oportunidade, examinam-se processos de Consulta acerca da temática teto remuneratório.[...]5. Para melhor compreensão, reproduzo as indagações lançadas ao descortino desta Corte pelo ex-parlamentar integrante da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados:"5.1. caso haja acumulação de vencimentos, ou destes com proventos, permitida pelo art. 37, XVI, da Constituição Federal, poderá ser aplicado o teto remuneratório ainda que isso importe em que o servidor seja obrigado a trabalhar sem que haja qualquer remuneração específica? É compatível com a Constituição Federal o trabalho não remunerado?"[...]15. Percebe-se que o art. 37, inc. XI, da Carta Política, com a redação conferida pela Emenda Constitucional - EC n. 41/2003, estabeleceu limite máximo para a remuneração e para o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos, percebidos cumulativamente ou não, e incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza; não sendo computadas as parcelas de caráter indenizatório prevista em lei, conforme disciplina o art. 37, § 11, da CF, introduzido pela EC n. 47/2005.16. São destinatários da regra do teto os titulares de cargos, empregos e funções da administração direta, autárquica e fundacional, os membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, os detentores de mandato eletivo e os demais agentes políticos, valendo também para proventos, pensões ou qualquer outra espécie remuneratória.17. Da regra do teto vencimental não refogem as empresas públicas e sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que percebem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal, consoante a dicção do art. 37, § 9º, da CF.18. Com a reforma do art. 37, inc. XI, da CF, pela EC n. 41/2003, a Constituição passou a contemplar tetos remuneratórios geral e específicos, estes conhecidos como subtetos. O teto geral para todos os Poderes da União e unidades da Federação é o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. Já os tetos específicos foram direcionados aos Estados, Distrito Federal e Municípios.19. No Município, funciona como teto o subsídio do prefeito. Para os Estados e o Distrito Federal o limite varia de acordo com o Poder ao qual o agente encontra-se vinculado. Nessa linha, restaram estabelecidos três subtetos: a) no Poder Executivo, o subsídio mensal do governador; b) no Poder Legislativo, o subsídio dos deputados estaduais ou distritais, conforme o caso; c) no Poder Judiciário, o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça (limitado a 90,25% do subsídio mensal em espécie dos Ministros do STF), aplicado esse subteto aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos.20. O art. 37, § 12, da CF, introduzido pela EC n. 47/2005, trouxe a faculdade para os Estados e Distrito Federal de adotarem como teto único, mediante Emenda às respectivas Constituições e Lei Orgânica, os subsídios dos Desembargadores do Tribunal de Justiça correspondente. Cumpre anotar que a disposição contida no parágrafo mencionado não se aplica aos subsídios de Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores.21. No plano infraconstitucional, foi editada a Lei n. 11.143, de 26/07/2005, que fixou o subsídio mensal dos Ministros do STF no quantum de R$ 21.500,00, a partir de 1º/01/2005, e R$ 24.500,00, a contar de 1º/01/2006. Este valor sofreu reajuste de 5%, a partir de 1º/9/2009, e de 3,88% a contar de 1º/2/2010, por força da Lei n. 12.041, de 8/10/2009. A Lei n. 12.771/2012 estabeleceu o subsídio mensal em R$ 28.059,29, a partir de 1º/01/2013, e R$ 29.462,25, a contar de 1º/01/2014. Atualmente, o subsídio de referência está disciplinado na Lei n. 13.091/2015, no valor de R$ 33.763,00.IV22. Quanto ao mérito, rememora-se que uma das questões suscitadas pelos consulentes consiste em saber se na hipótese de haver acumulação de vencimentos, ou destes com proventos, permitida pelo art. 37, XVI, da Constituição Federal, poderá ser aplicado o teto remuneratório, ainda que essa medida implique que o servidor seja obrigado a trabalhar sem que haja qualquer remuneração específica. Em complemento a essa pergunta, indaga-se se é compatível com a Constituição Federal o trabalho não remunerado.23. Noutras palavras, quer-se posicionamento desta Corte acerca da incidência ou não do teto remuneratório no caso de percepção de vencimentos ou proventos decorrentes de cargos públicos acumuláveis por permissivo constitucional.24. É na própria Constituição da República que estão as balizas para fundamentar a resposta a ser oferecida pelo Tribunal ao consulente.25. Como visto acima, o art. 37, inc. XI, da CF estabeleceu limite máximo para a remuneração e para o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza. O cerne da questão consiste em descobrir o sentido e o alcance da expressão percebidos cumulativamente ou não e consequentemente como aplicá-la.26. Para tanto, é preciso investigar a interpretação conferida à matéria pelo Conselho Nacional de Justiça - CNJ, pelo Superior Tribunal de Justiça - STJ, por esta Casa de Contas e pelo Supremo Tribunal Federal - STF.[...]33. O CNJ, por meio das Resoluções ns. 13 e 14, ambas de 21/03/2006, dispôs, respectivamente, sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional e do subsídio mensal dos membros da magistratura (Res. 13/2006) e sobre a incidência do teto para os servidores do Poder Judiciário e para a magistratura dos Estados que não adotam o subsídio (Res. 14/2006). Tanto em uma Resolução quanto em outra foram excluídas do teto para os magistrados - entre outras verbas de caráter indenizatório, permanente, eventual ou temporário e abono de permanência em serviço - a remuneração ou provento decorrente do exercício do magistério, nos termos do art. 95, parágrafo único, inciso I, da Constituição Federal.34. Deixo bem vincado que as Resoluções do CNJ referem-se à acumulação de subsídio de magistrados com a remuneração ou proventos decorrentes do exercício do magistério. Logo, o objeto daquelas regras tem escopo mais restrito do que o tratado nas Consultas ora em análise, as quais indagam sobre a incidência do teto em remunerações ou proventos recebidos por servidores que acumulam cargos constitucionalmente admitidos, nos termos do art. 37, inc. XVI, CF. Nada obstante, servem de baliza a matéria ora examinada, porquanto disciplina a não aplicação do teto remuneratório em hipóteses de acumulações permitidas pela CF (cargo de magistrado e exercício de magistério).35. A matéria teto remuneratório, em especial a incidência desse limite às remunerações decorrentes de cargos licitamente acumuláveis, tem base firme no magistério jurisprudencial do STJ, conforme sobressaem dos seguintes julgados a seguir ementados:[...]36. Nesta Corte de Contas, a matéria foi apreciada pelo Plenário mediante o Acórdão 1.994/2015, da Relatoria do Ministro Benjamin Zymler, em processo de Representação envolvendo possíveis casos de extrapolação do limite remuneratório referido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal. Em essência, os autos cuidavam de cumulação de proventos de aposentadoria por parte de servidores e ex-servidores desta Casa, somados à remuneração decorrente de cargos exercidos na ativa (escopo mais restrito do que o destas Consultas). Colho do Voto impulsionador da decisão as relevantes considerações expostas por Sua Excelência (grifos do original):"30. (....) a expressão 'percebidos cumulativamente ou não' poderia perfeitamente ser associada, no contexto, a cada vínculo funcional - do servidor ou instituidor - tomado individualmente. Em outras palavras, pode-se admitir que não cuida o dispositivo do somatório de rendimentos provenientes de cargos distintos, mas de rendimentos de um único cargo (ou vínculo funcional) tomado de per si, os quais (rendimentos), percebidos de forma agrupada ou não, têm de se conter no limite máximo representado pelo subsídio de Ministro do STF. (...) 32. Com isso, insisto, a expressão 'cumulativamente ou não' conserva real significado e força operativa, além de se coadunar com a parte final do inciso XVI do art. 37 da CF, que, de outra forma, restaria completamente ociosa, sem nenhuma utilidade: 'é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI'.33. De fato, qual seria o sentido de uma tal disposição se a submissão ao teto do somatório dos rendimentos oriundos de acumulações de cargos fosse automática, pois que já estabelecida no inciso XI? E por que a mesma disposição não foi repetida em outras hipóteses de acumulação expressamente admitidas pela Constituição, como as de magistrados com assento nos tribunais eleitorais (arts. 119 e 120) ou as de juízes e professores (art. 95, parágrafo único, inciso I)? (...) 36. Em suma, entendo bastante razoável exegese no sentido de que o inciso XI do art. 37 da C.F. fixa, originariamente, o limite remuneratório a ser observado em cada vínculo funcional ou benefício previdenciário, tomado isoladamente, pago pelos cofres públicos. Quando esse mesmo limite é aplicável ao conjunto de vínculos ou benefícios, há expressa e específica disposição a respeito. Assim, na atividade, apenas as acumulações de cargos previstas no inciso XVI do art. 37 se submetem ao teto pelo somatório das respectivas remunerações".37. Como se percebe, o Relator parece acolher a tese de que, estando o servidor na atividade, o teto vencimental deve ser aplicado isoladamente em cada uma das remunerações.38.Lado outro, quando das situações previstas no art. 37, inciso XVI, da CF decorrer pagamento de proventos cumulados com proventos, ou de vencimentos com proventos, o relator divisou outra exegese (grifos do original):"37. Sem embargo, como já adiantado, há, sim, comando constitucional expresso que limita o valor do somatório de proventos com quaisquer outros rendimentos provenientes dos cofres públicos. Tal é o § 11 do art. 40, norma de regência a ser observada quando envolvidas acumulações de proventos com proventos ou de proventos com vencimentos.38. Aqui, enfatizo, não se apresenta nenhuma distinção entre os cargos ou atividades que dão ensejo ao benefício previdenciário: na letra da Constituição, são limitados ao teto a 'soma total dos proventos de inatividade, inclusive quando decorrentes da acumulação de cargos ou empregos públicos', e o 'montante resultante da adição de proventos de inatividade com remuneração de cargo acumulável na forma desta Constituição, cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, e de cargo eletivo'.39. Portanto, ainda que a acumulação de cargos não tenha sido amparada no art. 37, inciso XVI, do texto constitucional, como nos casos de juízes e procuradores que exercem o magistério público, uma vez envolvido o pagamento de benefício previdenciário em qualquer dos vínculos funcionais originários, é a soma dos rendimentos que deve ser confrontada com o teto remuneratório".39. Quanto ao magistério jurisprudencial do Pretório Excelso, registre-se que historicamente na ADI n. 3.854, o STF, por maioria, concedeu liminar para conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 37, inc. XI, e § 12, da Constituição da República, ao primeiro dispositivo, na redação da EC n. 041/2003, e ao segundo, introduzido pela EC n. 047/2005, com vistas a excluir a submissão dos membros da magistratura estadual ao subteto de remuneração, bem como para suspender a eficácia do art. 2º da Resolução n. 13/2006 e do art. 1º, parágrafo único, da Resolução n. 14/2006, ambas do Conselho Nacional de Justiça (Relator Min. Cezar Peluso, julgamento em 28/02/2007, DJ de 29/06/2007).40. Em outra assentada, o STF, mediante decisão administrativa, entendeu estar excluída do limite previsto para o teto constitucional a cumulação remunerada dos vencimentos dos Ministros daquela Casa com a verba correspondente à prestação de serviços eleitorais no Tribunal Superior Eleitoral - TSE, por considerar que os Ministros incumbidos de tal mister estariam cumprindo um munus constitucional (Ata da 1ª Seção Administrativa do STF de 05/02/2004, DJ 17/02/2004, p. 1, Processo Administrativo n. 319.269).41. Igualmente em Processo Administrativo n. 345.417 (sessão administrativa de 22/06/2011), o STF assentou que a percepção acumulada de subsídio ou proventos de Ministro, com remuneração ou proventos pelo exercício do magistério, deve ser considerada individualmente para efeito do teto constitucional, tendo em vista que o subsídio de Ministro do STF não pode ser entendido como teto para ele próprio; e que a soma resultante da acumulação não implica alteração do teto remuneratório para servidores públicos federais, previsto no art. 37, XI, da Constituição Federal.42. Por fim, o Plenário do Supremo decidiu recentemente (27/04/2017), nos autos dos REs 602.043 e 612.975, com repercussão geral reconhecida e julgada, que deve ser aplicado o teto remuneratório constitucional de forma isolada para cada cargo público acumulado, nas formas autorizadas pela Carta Magna. A tese aprovada pelo Plenário para efeito de repercussão geral (nos dois REs), sugerida pelo relator da matéria, ministro Marco Aurélio, está assim vazada: Nos casos autorizados, constitucionalmente, de acumulação de cargos, empregos e funções, a incidência do artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal pressupõe consideração de cada um dos vínculos formalizados, afastada a observância do teto remuneratório quanto ao somatório dos ganhos do agente público.43. O RE 602.043 versava sobre a aplicabilidade do teto remuneratório previsto no inciso XI do artigo 37, da CF, com redação dada pela EC 41/2003, à soma das remunerações provenientes da cumulação de dois cargos públicos privativos de médico. O caso teve origem em mandado de segurança impetrado por servidor público estadual que atuava como médico na Secretaria de Saúde e na Secretaria de Justiça e Segurança Pública. Ao julgar a ação, o Tribunal de Justiça do Mato Grosso - TJ/MT assentou a ilegitimidade do ato do Secretário de Administração do Estado que restringiu a remuneração acumulada dos dois cargos ao teto do subsídio do governador.44. O outro julgado, RE 612.975, referiu-se à incidência do teto remuneratório sobre parcelas de proventos percebidas cumulativamente com remuneração. Na origem, um tenente-coronel da reserva da Polícia Militar do Estado do Mato Grosso e que também exercia o cargo de odontólogo vinculado ao Sistema Único de Saúde (Secretaria de Estado de Saúde) havia impetrado mandado de segurança no TJ/MT contra determinação do Secretário de Administração de Mato Grosso de reter parte dos proventos, em razão da aplicação do teto remuneratório. Ao julgar a questão, o TJ/MT entendeu que o teto deveria ser aplicado, isoladamente, a cada uma das fontes licitamente recebidas, e não ao somatório delas.45. Apesar de não estar disponível para o público em geral, o Gabinete do Ministro Marco Aurélio cedeu, gentil e prontamente, cópia do voto de Sua Excelência à minha assessoria, cujos trechos mais relevantes passo a transcrever (RE 612.975):[...]46. A maioria dos ministros seguiu o voto do relator pelo desprovimento dos recursos (votou vencido apenas o ministro Edson Fachin). Para a Corte Maior, o teto constitucional deve ser considerado em relação a cada uma das remunerações/proventos isoladamente, e não quanto à soma das fontes pagadoras.[...]60. É cediço que o art. 39, § 3º, da CF, dispõe que se aplicam aos servidores ocupantes de cargo público os direitos sociais dispostos no art. 7º, IV, VII, VIII, IX, XII, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXII e XXX, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a natureza do cargo o exigir. Dentre os incisos a que a norma faz referência estão os que garantem: salário mínimo (IV), salário nunca inferior ao mínimo (VII), décimo-terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor da aposentadoria (VIII), remuneração do trabalho noturno superior à do diurno (IX), remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% a do normal (XVI).61. Do cotejo entre o art. 39, § 3º, e o art. 7º, todos da CF, verifica-se que não há espaço na ordem constitucional vigente para trabalho não remunerado, o que também é vedado pela Lei (federal) n. 8.112/1990 (art. 4º) que proíbe a prestação de serviços gratuitos.62. Assim, ao se lançar mão de interpretação estanque e hermética do limite remuneratório contido no art. 37, inc. XI, estar-se-ia condicionando o servidor público que recebe vencimentos correspondentes ao teto, ou cujo valor fosse aproximado a ele, a pena de não perceber, por exemplo, adicional noturno ou horas-extras, hipótese que seria de todo desarrazoada ao se vislumbrar que o servidor deveria prestar serviços nessas condições sem a devida contraprestação pecuniária relativa às garantias outorgadas no art. 7º da Carta Política.63. Ou ainda, vista de outro prisma a questão, mesmo na premente necessidade e conveniência da Administração de que fosse prestado serviço extraordinário ou trabalho noturno, tal ônus não poderia ser imposto ao servidor, pois seria impossível remunerá-lo com o adicional pertinente a que faria jus. Dessa forma, tem-se que a interpretação rígida e assistemática acerca da aplicação do teto constitucional levaria a situações indesejáveis, além de provocar o surgimento de eventuais conflitos entre preceitos da Constituição.[...]69. Interpretar a matéria de modo diverso seria o mesmo que indiretamente compelir o servidor, cuja remuneração estivesse no limite do teto, a trabalhar em outro cargo acumulável sem qualquer contraprestação pecuniária laboral ou seja, pro bono, e essa hipótese não encontra guarida no ordenamento jurídico pátrio. Ou, ainda, poderia levá-lo, de forma reflexa, a pedir exoneração de um dos cargos que acumula por expressa permissão constitucional. Tanto em um quanto em outro caso considero que são hipóteses desarrazoadas. Lembro que é desde de Ulpiano que praecepta iuris sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, ius suum cuique tribure (os preceitos de direito são viver honestamente, não prejudicar outrem e dar a cada um o que é seu). Digesto I, 1, 1.[...]74. À luz das reflexões expendidas, com fulcro na norma jurídica colhida de julgados que examinaram a matéria, na coerência sistemática e lógico-jurídica dos preceitos constitucionais e nos princípios hermenêuticos da unidade da Constituição e da concordância prática ou harmonização, e tendo em vista ainda que não há espaço na ordem constitucional vigente para trabalho não remunerado, entendo que a resposta a ser conferida ao consulente é no sentido de que no caso de recebimento concomitante de vencimentos ou proventos decorrentes de acumulação de cargos públicos autorizada pelo art. 37, inc. XVI, da Constituição Federal, estando ou não envolvidos entes federados, fontes ou Poderes distintos, não há impedimento de percepção das retribuições pecuniárias correspondentes a esses cargos ainda que a soma resulte em montante superior ao teto especificado no art. 37, XI, da CF, devendo incidir o referido limite constitucional sobre cada um dos vínculos, per si, assim considerados de forma isolada, com contagem separada para fins de teto vencimental.Acórdão:9.1. conhecer das presentes Consultas [...] para responder aos Consulentes que:9.1.1. com fulcro na norma jurídica colhida de julgados que examinaram a matéria, na coerência sistemática e lógico-jurídica dos preceitos constitucionais e nos princípios hermenêuticos da unidade da Constituição e da concordância prática ou harmonização, e tendo em vista ainda que não há espaço na ordem constitucional vigente para trabalho não remunerado, o servidor público faz jus a receber concomitantemente vencimentos ou proventos decorrentes de acumulação de cargos autorizada pelo art. 37, inciso XVI, da Constituição Federal, estando ou não envolvidos entes federados, fontes ou Poderes distintos, ainda que a soma resulte em montante superior ao teto especificado no art. 37, inciso XI, da CF, devendo incidir o referido limite constitucional sobre cada um dos vínculos, per si, assim considerados de forma isolada, com contagem separada para fins de teto vencimental;