Acórdão 7939/2023
Voto:Trata o processo da Tomada de Contas Especial instaurada pela Caixa Econômica Federal (Caixa) contra o Sr. [responsável], ex-prefeito de Pedro Alexandre/BA (2017-2020), em face de irregularidades na aplicação dos recursos federais repassados por meio do Termo de Compromisso 788.530/2013 (peça 17), que tinha por escopo a construção de quadra esportiva no povoado de Malhada Nova naquele município.[...]5. Nesta Casa, a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial -AudTCE empreendeu, por delegação de competência, a citação do ex-prefeito para que apresentasse defesa e/ou recolhesse o débito quantificado nos autos pelo fato de ter permitido que a obra pública fosse executada em terreno sem comprovação de titularidade pelo município beneficiado. Segundo a unidade técnica, o prejuízo ao erário corresponderia ao valor gasto no empreendimento, haja vista que o proprietário do terreno poderia requisitar o bem para uso próprio a qualquer momento.[...]7. Após examinar o mérito do processo, a AudTCE opinou, em essência, pela irregularidade das contas do ex-agente, com condenação ao pagamento do dano apurado e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 (peças 75 a 77).8. O Ministério Público junto ao TCU antagonizou-se ao exame da matéria efetuado pela unidade técnica, divergindo da proposta de responsabilização do Sr. [responsável], com base nos seguintes fundamentos (peça 78):a)  a gestão do Sr. [responsável] iniciou em janeiro de 2017 e a obra já havia começado desde meados de 2015, no local previamente aprovado pela Caixa, portanto não haveria como se exigir do responsável conduta diversa em relação à conclusão das obras no local em que foram encetadas, ainda que não se dispusesse de certidão de propriedade do terreno;b)  seria possível demandar do ex-prefeito a regularização da situação quanto à titularidade do terreno em que o empreendimento estava sendo executado desde a gestão anterior e, eventualmente, responsabilizá-lo caso não tomasse as devidas providências nesse sentido;c) contudo, verifica-se que o Sr. [responsável] recebeu comunicação acerca dessa pendência por meio de mensagem eletrônica enviada somente em 10/12/2020, poucos dias antes do término de seu mandato, sem dispor de tempo hábil à frente da prefeitura para sanar o óbice apontado pela Caixa para que a prestação de contas final fosse aprovada;d) há que levar em conta que a regularização fundiária em povoamentos diminutos de pequenos municípios do interior (Pedro Alexandre/BA conta com pouco mais de 16 mil habitantes) pode não ser tarefa trivial, uma vez que muitas vezes os moradores desses pequenos povoados nem sequer dispõem de títulos de propriedades de suas respectivas habitações; assim, seria por demais rigoroso exigir-se do ex-prefeito que resolvesse tal questão com brevidade, estando ele no ocaso de seu mandato;e)  a continuidade para esta TCE exigiria o retorno dos autos à unidade técnica, com vistas a identificar os reais responsáveis pela possível irregularidade e refazer as citações, medida que não nos parece adequada por razões de economia processual e racionalidade administrativa; ef)  apesar de se ter alvitrado o risco de que o particular proprietário do terreno possa impedir, a qualquer momento, sua utilização pela população, não há qualquer evidência nos autos de que tal hipótese tenha ocorrido e tampouco se vislumbra tal possibilidade em se tratando de instalação esportiva em um pequeno povoado do semiárido baiano (diferentemente do que poderia ocorrer em áreas urbanas de maior porte em que viceja a especulação imobiliária); nada obstante, com o objetivo de afastar esse risco, mesmo considerado mínimo, faz-se necessária a regularização da titularidade do terreno pelo ente municipal.9. Em vista desse contexto, o Ministério Público de Contas propõe ao Tribunal a exclusão da responsabilidade do ex-prefeito, com determinação à Prefeitura de Pedro Alexandre/BA para que providencie a regularização do terreno em que foi construída a quadra esportiva objeto do Termo de Compromisso 788.530/2013.[...]11. Preliminarmente, convém destacar que consta do Relatório do Tomador de Contas da Caixa o seguinte registro (peça 53, p. 3):"A obra, conforme realizada, cumpriu com os objetivos previstos no Plano de Trabalho aprovado, gerou o benefício social esperado e possui funcionalidade [;] o Município realizou as prestações de contas parciais, entretanto, para a prestação de contas final resta o cumprimento da exigência legal da entrega de documentação da titularidade da área onde o objeto do contrato foi realizado."12. Em linha de interpretação semelhante, a AudTCE indicou a regularidade da execução físico-financeira do termo de compromisso na sua instrução inicial (peça 63, p. 3):"17. Sob o aspecto financeiro, ao se comparar os comprovantes de despesas (peças 37 e 38) com o extrato bancário da conta específica (peça 36), pode-se comprovar o nexo causal entre eles.18. Sob o aspecto técnico, o Relatório de Acompanhamento de Engenharia - RAE, cuja vistoria foi realizada em 27/1/2020, aponta que as obras foram devidamente executadas e com qualidade satisfatória (peça 28).19. A única irregularidade apontada pelo tomador de contas em seu relatório diz respeito à não apresentação, pelo gestor responsável, da comprovação da titularidade da área onde a obra foi executada (peça 53, p. 3)."13. Sobressai desse acervo probatório que houve aprovação do empreendimento no que se refere ao cumprimento das especificações técnicas e das exigências financeiras, haja vista a correlação lógica entre as despesas realizadas e movimentação das verbas na conta corrente da avença (nexo de causalidade). Também se constatou a qualidade satisfatória e a funcionalidade integral das obras, bem como a geração de benefícios à população local.14. Lado outro, sobra para análise a única irregularidade que permeia o processo, com as correspondentes consequências jurídicas dela advinda, a qual consiste no fato de o ex-prefeito não ter apresentado, na prestação de contas, a comprovação da titularidade da área em que a quadra esportiva foi edificada.15. Diante dessa ocorrência, a unidade técnica compreendeu que (peça 53, p. 3): a)  "a ausência de garantia de que o terreno [em que] foi construída a obra seja público pode impedir, a qualquer momento, a sua utilização pela população"; e b)  "essa garantia deve ser demonstrada pela comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, pelo município, (...) mediante certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, conforme prevê o art. 2°, incisos VIII e IX, da Instrução Normativa STN 1/1997".16. Apesar de louvável a preocupação da secretaria instrutiva, creio que a falta da certidão de propriedade do terreno, por si só, não caracteriza situação fático-jurídica suficiente para o Tribunal imputar débito. Seria medida desproporcional impor ao ex-gestor o ressarcimento da quantia apurada nos autos unicamente em face dessa questão, como se nada tivesse sido implementado referente à quadra esportiva construída no município Pedro Alexandre/BA.17. Seria o mesmo que estabelecer equiparação dessa irregularidade com casos em que esta Corte se depara, rotineiramente, com a inexecução total ou parcial de avenças firmadas pelo poder público. E, pelo exposto acima, documentos da tomadora de contas sustentam a conclusão de que a obra foi integralmente concluída, com atendimento às exigências técnicas e financeiras e com proveito do bem pela comunidade local.18. Para ser bem preciso, entendo que o caso em questão mais se aproximaria da hipótese da prática de ato com "infração à norma legal ou regulamentar de natureza (...) patrimonial", o que possibilitaria ao Tribunal a aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, ante o descumprimento de disposições insertas na Instrução Normativa STN 1/1997, indicadas na citação do ex-agente público, que direcionam aos convenentes os seguintes comandos em seus incisos VIII e IX, verbis:"VIII - comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, mediante certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, quando o convênio tiver por objeto a execução de obras ou benfeitorias no imóvel;IX - admite-se, por interesse público ou social, condicionadas à garantia subjacente de uso pelo prazo mínimo de vinte anos, as seguintes hipóteses alternativas à comprovação do exercício pleno dos poderes inerentes à propriedade do imóvel, prevista no inciso VIII do 'caput' deste artigo:"19. Apesar de, em tese, ser possível a imposição de penalidade ao ex-gestor, no caso concreto algumas circunstâncias atenuantes adiante esclarecidas recomendam o afastamento dessa hipótese.[...]24. Como visto alhures, o Ministério Público de Contas sugeriu a exclusão da responsabilidade do ex-prefeito e a expedição de determinação à Prefeitura de Pedro Alexandre/BA, para que providencie a regularização do terreno em que foi construída a quadra esportiva objeto do Termo de Compromisso 788.530/2013. Cum venia, creio que não seja o caso de acompanhar esse encaminhamento.25. Apesar de o ex-alcaide ter sido comunicado pela Caixa, na iminência do término do seu mandato, acerca da falta de comprovação da titularidade o terreno, poderia o ex-agente, na impossibilidade de apresentar a certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis competente, ter informado à tomadora de contas a situação do bem ou se ele e o seu antecessor haviam adotado medidas para regularização da propriedade do terreno, caso fosse de particular, ou, ainda, se após iniciado o saneamento ocorreu alguma pendência decorrente de exigência legal (v.g., nas hipóteses de desapropriação judicial, desapropriação indireta, apossamento administrativo etc). No entanto, optou o ex-agente por quedar-se inerte, deixando de fornecer à Caixa e ao TCU esclarecimentos sobre a questão.26. Em consequência, entendo que as contas do ex-gestor devem ser julgadas regulares com ressalva, ante a evidência da impropriedade constatada, haja vista que o prazo exíguo para comprovação de propriedade em decorrência do término do mandato não se confunde com desatenção à exigência requerida pela Caixa para fins de prestação de contas, o que notoriamente ocorreu.27. Quanto à sugestão de expedir comando para regularização da titularidade do terreno pelo ente municipal, apesar de o Parquet considerar o risco mínimo de o particular proprietário do imóvel impedir a sua utilização pela população, por não haver qualquer evidência nos autos de que essa hipótese tenha ocorrido e também por não vislumbrar tal possibilidade em se tratando de instalação esportiva em um pequeno povoado do semiárido baiano, propôs ao Tribunal que determinasse a adoção de providência nesse sentido.28. Entendo desnecessária tal medida, a uma porquanto não se sabe a real situação do bem, que pode até ser de propriedade do município; a duas porque o empreendimento gerou o benefício social esperado para a população local, segundo atestou a tomadora de contas, não havendo qualquer notícia nos autos de interdição no uso do terreno provocada por possível particular proprietário do imóvel; a três pelo fato de que algumas cláusulas do Termo de Compromisso 788.530/2013 resguardaram a utilização/funcionalidade do bem no fim a que se destina [...]:Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, julgar regulares com ressalva as contas do Sr. [responsável], conferindo-lhe quitação;