Acórdão 1336/2020
VotoCuidam os autos de tomada de contas simplificada do 3º Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo - Cindacta III, relativas ao exercício de 2004, reapreciadas por meio do Acórdão 2.003/2011-Plenário, que deliberou sobre recurso de revisão do Ministério Público junto ao TCU, interposto após representação formulada pelo Departamento de Polícia Federal (TC 021.688/2006-3), que informou diversas irregularidades em procedimentos licitatórios promovidos pelo Cindacta III.2.No atual estágio processual, aprecio recurso inominado do Sr. [recorrente] (peça 318) contra despacho do relator inserto à peça 300, por meio do qual foi negada quitação ao responsável diante do pagamento parcial do valor atualizado da multa que lhe foi aplicada.3.Rememoro que, por meio do Acórdão 2.003/2011-Plenário, o Tribunal julgou irregulares as contas de [recorrente] e [omissis], aplicando-lhes, com fundamento no art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, multas individuais de R$ 15.000,00.4.Os responsáveis interpuseram recursos de reconsideração, os quais foram apreciados pelo Acórdão 663/2015-Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, mantendo-se inalterada a decisão recorrida. Posteriormente, o Acórdão 1.567/2015-Plenário apreciou embargos de declaração opostos em face do Acórdão 663/2015-Plenário, acolhendo parcialmente o recurso do Sr. [recorrente] de forma a reduzir a sanção que lhe foi aplicada pelo Acórdão 2.003/2011-Plenário. Reproduzo trecho do Acórdão 1.567/2015-Plenário que julgo ser indispensável para a correta compreensão do feito (grifos acrescidos):"9.1. conhecer dos embargos de declaração opostos por [omissis], para, no mérito, rejeitá-los;9.2. conhecer dos embargos de declaração opostos por [recorrente], para, no mérito, acolhê-los parcialmente, atribuindo-lhes efeito infringente para reduzir o valor da multa cominada;9.3. proceder, em consequência ao disposto no subitem precedente, ao seguinte ajuste no Acórdão 2.003/2011 - TCU - Plenário:9.3.1. alterar o subitem 9.3.6. de modo a que passe a conter a seguinte redação:'9.3.6. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b", 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei nº 8.443/1992, julgar irregulares as contas do exercício de 2004 (processo TC-008.284/2005-9) de [omissis] (520.994.406-97) e, com fundamento no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, aplicar-lhe multa no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;'9.3.2. incluir o subitem 9.3.10, contendo a seguinte redação:'9.3.10. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea "b", 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da Lei nº 8.443/1992, julgar irregulares as contas do exercício de 2004 (processo TC-008.284/2005-9) de [recorrente] (017.059.748-21) e, com fundamento no art. 58, inciso I, da Lei nº 8.443/1992, aplicar-lhe multa no valor de R$ 12.000,00 (doze mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente na data do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;'"5.Após o trânsito em julgado do acórdão condenatório, a SecexDefesa realizou diligência do Centro de Controle Interno da Aeronáutica (Cenciar), solicitando os documentos comprobatórios do desconto em folha de pagamento das multas aplicadas aos responsáveis [omissis] e [recorrente], sendo respondido que tais descontos não haviam sido implantados por força de decisão cautelar monocrática proferida em 4/12/2015, no agravo de instrumento dos autos do processo judicial 0806695-33.2015.4.05.0000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 5ª Região.6.A referida ação judicial acabou sendo decidida de forma desfavorável aos responsáveis, que efetuaram os recolhimentos relativos aos valores das multas que lhes foram aplicadas.7.Então, a unidade técnica, com anuência do Ministério Público de Contas, propôs expedir quitação aos responsáveis em epígrafe, ante o recolhimento da multa individual aplicada pelos subitens 9.3.6 e 9.3.10 do Acórdão 2.003/2011-Plenário.8.No entanto, compulsando os autos, em particular a peça 295, verifiquei que a atualização monetária da multa aplicada ao Sr. [recorrente] ocorreu de 24/6/2015, data do Acórdão 1.567/2015-Plenário, até 29/8/2016 (data do recolhimento da multa).9.Ocorre que, nos termos do art. 269 do Regimento Interno do TCU, o débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento.10.Assim, a atualização monetária da multa deveria ocorrer desde o dia 3/8/2011, data de prolação do acórdão condenatório que julgou irregulares as contas dos responsáveis e lhes aplicou multas individuais de R$ 15.000,00, e não da data do Acórdão 1.567/2015-Plenário, que conheceu dos embargos de declaração opostos pelos Srs. [omissis] e [recorrente], rejeitando-os em relação ao primeiro responsável e acolhendo-os parcialmente em relação ao segundo, alterando a redação do Acórdão 2.003/2011-Plenário para reduzir o valor da multa a este imposta para R$ 12.000,00.11.Ante o exposto, restituí os autos à SecexDefesa para que procedesse à atualização da multa nos termos regimentais e notificasse o Sr. [recorrente] e o Centro de Controle Interno da Aeronáutica acerca da necessidade do recolhimento complementar da dívida relativa à diferença na atualização financeira da sanção aplicada.12.O expediente do Sr. [recorrente] (peça 318) alegou haver contradição entre o entendimento acima exposto e o Acórdão 1.567/2015-Plenário, bem como várias decisões anteriores. Dentre outros julgados, cita o exemplo do Acórdão 1.373/2012-1ª Câmara, que havia aplicado multa de R$ 5.000,00 a responsável, porém, o Acórdão 3.625/2015-1ª Câmara reduziu o valor da sanção para R$ 3.000,00. Nesse caso o valor da multa teria sido atualizado a partir da data da decisão que reduziu as multas.13.Dessa forma, o recorrente requer o acolhimento do recurso ora apresentado, solicitando que o valor da multa aplicada seja corrigido a partir da data do acórdão que reduziu o valor, bem como que lhe seja dada quitação.14.Estando o presente feito pautado para a sessão plenária do dia 8/4/2020, recebi solicitação da Sra. Procuradora-Geral do MP/TCU para que o Parquet se manifestasse no presente caso, motivo pelo qual retirei o processo de pauta e o encaminhei ao Ministério Público de Contas.15.Em atendimento ao meu despacho, o MP/TCU produziu o parecer inserto à peça 324, reiterando a proposta de conferir quitação ao responsável. Além disso, o referido parecer teceu diversas considerações que serão abordadas adiante neste voto, no sentido de defender que o marco inicial para efeito da correção monetária da sanção, nos casos em que há o provimento parcial para reduzir o valor da multa, seja a data de apreciação da deliberação do recurso, e não a data do acórdão inicial condenatório.II16.Feita essa contextualização dos fatos, observo que o expediente do Sr. [recorrente] deve ser conhecido como mera petição, visto que o presente feito transitou em julgado. Ademais, seria intempestivo para ser conhecido como agravo ou como embargos de declaração, visto que o seu procurador regularmente constituído foi notificado no dia 9/8/2017 (peças 308 e 312), mas o expediente só foi protocolado em 22/2/2018 (pela 318).17.Inobstante o exposto, adentrarei no exame das alegações recursais, por entender que os parâmetros utilizados pelas unidades técnicas desta Corte de Contas para atualização das sanções pecuniárias aplicadas aos responsáveis merecem aprimoramentos.18.É cediço que o art. 269 do Regimento Interno do TCU estabelece que o débito decorrente da multa aplicada pelo Tribunal, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento. Como bem evidenciou o parecer da lavra do eminente Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico (peça 324), essa questão foi pacificada em 26/6/2002, com a prolação da Decisão 729/2002-Plenário, de relatoria do Ministro Marcos Vilaça.19.Na ocasião foi firmado o entendimento de que "cabe a atualização monetária de dívidas decorrentes de multa ou de ressarcimento impostas pelo Tribunal, durante o prazo de apreciação de recurso com efeito suspensivo, no caso de improvimento, a incidir desde a data do acórdão condenatório ou da ocorrência do dano, respectivamente, até o dia do efetivo pagamento." Consoante exposto pelo Parquet, o entendimento firmado pela citada Decisão 729/2002-Plenário representou uma correção de rumo em relação ao fato de que o Tribunal vinha aceitando, com alguma frequência, o recolhimento de multas pelo seu valor original, após o julgamento de recursos, independentemente do seu não provimento.20.Dessa forma, não subsiste dúvida alguma nos casos em que os recursos são improvidos, como aconteceu no caso do Sr. [omissis], que recolheu o valor atualizado da multa desde 3/8/2011, data de prolação da decisão que lhe aplicou a sanção de R$ 15.000,00.21.Por outro lado, verifico que, quando ocorre provimento parcial dos recursos, as unidades técnicas do TCU, em geral, estão atualizando o valor da multa a partir da data da última decisão.22.Tal entendimento é, a meu ver, equivocado, embora reconheça que estava fundamentado no Manual de Cobrança Executiva, aprovado pela Portaria-Segecex 9, de 18/8/2006 (publicado no BTCU Especial 8, de 25/8/2006), versão vigente até 21/7/2013, in verbis:11.3 O valor será atualizado monetariamente a partir da data do acórdão condenatório, inclusive nos casos em que o Tribunal não admitir ou negar provimento a recurso de efeito suspensivo (Decisão TCU 729/2002-P, Memorando-Circular n.º 34/2005 - Segecex);11.3.a Caso o recurso interposto pelo responsável seja provido parcialmente com alteração do valor da multa, a dívida será atualizada a partir da data do acórdão que apreciou o recurso;" (grifo acrescido).23.O MP/TCU, em sua derradeira manifestação, justificou tal procedimento com a seguinte fundamentação (grifos acrescidos):"Nos casos em que o recurso não é provido, não há controvérsia. Como o apelo não foi capaz de modificar o julgado original, o acórdão condenatório era perfeito e acabado, ainda que não pudesse ser executado por força do efeito suspensivo decorrente do recurso interposto. Após o julgamento do recurso, a condenação original se torna exigível, parecendo-nos correto, nessa situação, que a incidência da atualização monetária se dê desde a data da prolação do acórdão original.Todavia, nos casos em que há o provimento parcial para reduzir o valor da multa, um novo acórdão é proferido, modificando a condenação anterior. Nessa situação, ou o acórdão original é inteiramente substituído pelo novo, ou sua redação é materialmente modificada pelo novo acórdão. De um modo ou de outro, com o provimento parcial, dá-se o efeito substitutivo inerente à decisão que reforma ou modifica a deliberação anterior, decorrente do reconhecimento pelo julgador de que a decisão original não era perfeita, o que resulta em uma nova condenação. Nessas circunstâncias, parece-nos acertado que a incidência da atualização monetária se dê apenas a partir do nascimento da nova condenação, isto é, a partir da data da prolação do acórdão que apreciou o recurso, pois é nesse momento que o Tribunal realiza nova dosimetria da pena a ser aplicada ao responsável. Veja-se que, em determinadas hipóteses, até mesmo a fundamentação legal da sanção pode ser alterada sem sede de recurso.Esse caráter de novo que atribuímos à condenação modificada pelo acórdão que dá provimento parcial ao recurso nos parece mais facilmente percebido quando se considera a hipótese de que a multa seja aumentada. Imaginemos, por exemplo, um recurso interposto pelo MP/TCU para agravar a situação de um responsável, a quem o Tribunal tenha condenado ao pagamento de multa. Nesse caso, é mais fácil perceber que o eventual provimento do recurso, aumentando o valor da multa, resultaria em uma nova condenação. Nessas circunstâncias, não seria razoável imaginar que uma eventual atualização monetária incidente sobre o novo valor da multa viesse a retroagir à data do acórdão condenatório original, já que se trata de condenação nova, proveniente de um novo juízo de mérito, superveniente àquele firmado em deliberação anterior."24.Data maxima venia, não compartilho do entendimento acima externado pelo Parquet, que, embora se fundamente na propriedade substitutiva do recurso, não interpreta tal princípio com isonomia entre as partes e, tampouco, de forma compatível com as disposições da Lei Orgânica do TCU, conforme explanarei em seguida. O termo inicial para a contagem da correção monetária decorre de critério estabelecido na Lei 8.443/1992 e no Regimento Interno do TCU, devendo ser objetivo, isonômico e indisponível em face da atuação processual das partes.25.Para ilustrar a inadequação da regra que vem sendo adotada pelas unidades técnicas com o Regimento Interno desta Corte de Contas, permito-me realizar um breve exercício com a hipotética situação em que o responsável é condenado ao pagamento do débito e da multa proporcional prevista no art. 57 da LO/TCU. Digamos que o acórdão condenatório seja apreciado em 3/8/2011 (mesma data do caso em exame) e impute um débito no valor histórico de R$ 1.000,00, com data-base de 3/8/2011, com aplicação da multa do art. 57 de igual valor, ou seja, de 100% do valor do débito.26.Continuando com o exercício, posteriormente, em 24/6/2015 (também na mesma data do recurso apreciado neste feito), o TCU concedeu provimento parcial ao recurso do responsável, reduzindo o valor do débito imputado pela metade (R$ 500,00). Por conseguinte, o relator ad quem reduziu a multa aplicada de forma proporcional à redução do dano apurado, ou seja, também para R$ 500,00.27.Como exemplo, se não houvesse provimento do recurso e o responsável recolhesse integralmente o débito e a multa apurada no dia 5/2/2020, o saldo atualizado a ser recolhido, sem a incidência de juros de mora, seria de R$ 1.600,23, para o débito, e de igual quantia para a multa, considerando que ambos foram atualizados pelo mesmo índice, a partir da mesma data-base.28.No caso de provimento parcial do recurso, com redução do débito para R$ 500,00, o valor atualizado do prejuízo no dia 5/2/2020 seria de R$ 800,15 (sem juros de mora). Por outro lado, aplicando o entendimento expresso no Manual de Cobrança Executiva, o valor atualizado da multa, de 24/6/2015 a 5/2/2020, seria de R$ 622,05.29.Percebe-se que a alteração na data inicial de atualização monetária da sanção provocou um indevido efeito na sua dosimetria, reduzindo a sua proporção em relação ao débito imputado. Também vejo que a modificação do termo a quo de atualização da multa provocou um efeito modificativo não desejado pelo relator do recurso, o que não ocorreria se a atualização da multa ocorresse a partir da data do acórdão condenatório original, tal como preconizado pelo art. 269 do RI/TCU.30.Também cabe utilizar o próprio caso em apuração para enfatizar a falta de equidade no tratamento conferido às partes. Ambos os responsáveis foram condenados no mesmo processo ao pagamento da mesma sanção por impropriedades semelhantes. Posteriormente, o relator ad quem proveu parcialmente um dos recursos realizando nova individualização das penas, de sorte a alterar a redação original da decisão condenatória, de forma a manter para o segundo responsável multa equivalente a 4/5 (ou 80%) da multa aplicada ao primeiro responsável, em valores históricos.31.Pois bem, se acolhida a solicitação do Sr. [recorrente], que recolheu o valor atualizado da multa de R$ 13.233,60 (peça 294, fl. 2), ao passo que o Sr. [omissis] recolheu a quantia de R$ 21.483,00 (peça 294, fl. 1), a proporção da sanção aplicada ao recorrente seria indevidamente reduzida para 61,6% da que foi imputada ao outro responsável.32.Considerando que ambos os recolhimentos ocorreram em datas muito próximas, entre agosto e dezembro/2016, a medida propugnada pelo Sr. [recorrente] alteraria de forma indevida a individualização de sua conduta e a dosimetria de sua sanção, realizadas pelo relator do recurso, o eminente Ministro Bruno Dantas.33.A interpretação da última manifestação do MP/TCU defendendo a correção da multa a partir da data da deliberação que concedeu provimento parcial ao recurso também me parece dissonante com o disposto no art. 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), segundo o qual, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.  34.A partir da interpretação de um conceito jurídico abstrato, fundamentado no efeito substitutivo do recurso, não se pode conferir dois tratamentos tão distintos para a correção da multa, consoante sustentado pelo MP/TCU. Socorrendo-me novamente nos fundamentos da LINDB, em seu art. 22 §2º, na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente.35.Assim, não pode haver uma indesejável modificação no valor real da sanção por conta de interpretações abstratas sobre efeitos recursais, sem observância do princípio constitucional da isonomia, conforme os dois exemplos apresentados anteriormente.36.A correta interpretação do efeito substitutivo do recurso, consentânea com as disposições da LINDB, é que este ocorre tanto no caso de provimento quanto de não provimento do recurso, conforme ensina Nelson Nery Junior (JUNIOR, Nelson Nery, Teoria Geral dos Recursos, ed. 6, São Paulo: RT, 2004):"Ainda que a decisão recursal negue provimento ao recurso, ou, na linguagem inexata mais corrente, 'confirme' a decisão recorrida, existe o efeito substitutivo, de sorte que o que passa a valer e ter eficácia é a decisão substitutiva e não a decisão 'confirmada'. Com muito maior razão, a substitutividade se dá quando a decisão recursal dá provimento ao recurso, reformando a decisão recorrida, parcial ou integralmente...." (grifo acrescido).37. Dessa forma, não assiste razão ao MP/TCU, que interpretou haver efeito substitutivo apenas quanto ao Sr. [recorrente], que teve provimento parcial do seu apelo. Também se operou o efeito substitutivo em relação ao outro responsável, cuja peça recursal não foi provida.38.Se prevalecer a tese de que a multa deva ser atualizada a partir da data do acórdão que conferiu provimento parcial ao recurso, esse entendimento deve ser igualmente aplicável às situações de não provimento dos recursos. Caso contrário, esta Corte de Contas estará conferindo tratamento não isonômico para situações similares.39.Ante o exposto, considero que não haveria reparos a fazer na decisão monocrática por mim proferida, que negou quitação ao Sr. [recorrente]. Todavia, com base nas considerações constantes da declaração de voto do eminente Ministro Raimundo Carreiro, apresentadas nesta data, opto por realizar a modulação dos efeitos da tese que ora defendo, no sentido de que ela não atinja os responsáveis que já efetuaram o recolhimento integral da dívida, atualizada na forma da sistemática que vinha sendo empregada pelas unidades técnicas do TCU. Dessa forma, em caráter excepcional, deve ser dada quitação ao Sr. [recorrente].40.Por outro lado, em acolhimento às instruções dos autos, deve ser dada quitação ao Sr. [omissis] quanto à multa cominada no item 9.3.6 do Acórdão 2.003/2011-Plenário.III41.Considerei que a discussão sobre o termo a quo da atualização monetária da multa deveria ser submetida ao crivo do Plenário desta Corte de Contas, por reconhecer haver relevante jurisprudência em sentido contrário ao entendimento ora externado, bem como por entender ser necessária determinação para que a Segecex revise o Manual de Cobrança Executiva.[...]57.Proponho, dessa forma, determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que oriente as unidades técnicas do TCU quanto à interpretação do art. 269 do RI/TCU, realizando os ajustes cabíveis no Manual de Cobrança Executiva, de forma que o débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal, quando pago após o seu vencimento, deva ser atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento, inclusive no caso de provimento parcial de recurso com a consequente redução no valor da multa, salvo se outra condição tiver sido prevista na deliberação que conferiu provimento parcial do recurso.IV58.Faço algumas considerações em atenção à última proposta do MP/TCU, que sugeriu que eventual mudança nos critérios de atualização da multa passe a operar seus efeitos somente a partir de futuras deliberações, respeitando-se os casos constituídos, isto é, aqueles já notificados. Nesse caso, como o responsável efetuou o recolhimento de boa-fé, segundo os critérios até então aceitos e praticados pelo Tribunal, o Ministério Público de Contas entendeu que a quitação lhe seja devida.59.Ressalto que esta Corte de Contas não está conferindo efeitos retroativos à nova interpretação da sistemática acerca da correção monetária dos valores das multas.60.Com efeito, não há de se falar propriamente em nova interpretação, pois se trata de aplicação literal da regra disposta no art. 269 do Regimento Interno do TCU, no sentido de que o débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal, quando pago após o seu vencimento, será atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento.61.Entendo que o Manual de Cobrança Executiva é mero documento interno produzido pela Secretaria do TCU, com orientações procedimentais, não podendo se sobrepor às regras da Lei Orgânica do TCU e do seu Regimento Interno. O trecho do referido documento que apresentava o critério de atualização da multa a partir da data do provimento parcial do recurso sequer se encontrava mais em vigor no momento em que o responsável recolheu parcialmente o valor da multa atualizado.62.Sem qualquer razão conhecida, as edições seguintes do Manual de Cobrança Executiva não trataram mais do tema, o que aumenta a minha surpresa ao constatar que a matéria aparentemente permaneceu sendo tratada da mesma forma pela Secretaria do Tribunal.63.O simples fato de um procedimento ser repetido reiteradamente não o torna correto nem aderente à legislação.64.Se essa última proposta do Parquet fosse atendida, caberia conferir o mesmo tratamento a todos os responsáveis sancionados por este Tribunal que quitaram suas multas anteriormente com incidência de correção monetária desde a data do acórdão condenatório, e não do acórdão que apreciou os recursos.65.Embora tenha reconhecido a existência de precedentes desta Corte de Contas atualizando a multa a partir da data do acórdão que reviu o seu valor, não se pode olvidar a existência de reiteradas decisões corrigindo as multas desde a data da decisão condenatória original, consoante regra regimental do art. 269.66.Concluo minha exposição fazendo uma modulação dos efeitos desta decisão ligeiramente diferente da forma proposta pelo Parquet. Com fundamento no art. 23 da LINDB, entendo que a nova redação a ser conferida ao Manual de Cobrança Executiva do TCU deva ser aplicada apenas aos casos nos quais ainda não houve expedição de quitação da multa por deliberação do TCU ou, ainda, pagamento integral da dívida pelos responsáveis nos termos da sistemática que vinha sendo erroneamente aplicada pelas unidades técnicas.Acórdão:9.3. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que expeça as seguintes orientações às unidades técnicas do TCU quanto à interpretação do art. 269 do RI/TCU, realizando os ajustes cabíveis no Manual de Cobrança Executiva:9.3.1. o débito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal, quando pago após o seu vencimento, deve ser atualizado monetariamente desde a data do acórdão condenatório até a data do efetivo pagamento, inclusive no caso de provimento parcial de recurso com a consequente redução no valor da multa, salvo se outra condição tiver sido prevista na deliberação que conferiu provimento parcial do recurso; 9.3.2. nos termos do art. 23 da LINDB, a regra acima deve ser aplicada somente aos casos para os quais ainda não houve, até esta data, o pagamento integral da dívida atualizada pelos responsáveis ou expedição de quitação da multa por meio de deliberação do TCU.