Acórdão 1068/2011
Sumário: 1. É válida a instituição de sistema de registro de preços para a aquisição de bens, em quantidades globais estimadas, para entrega em diferentes locais da federação. Voto:2. Compunham o objeto do referido certame, de acordo com o Termo de Referência (Anexo I do Edital), as seguintes máquinas agrícolas:a) 75 tratores de esteira, com potência mínima de 90 HP;b) 75 tratores de esteira, com potência mínima de 130 HP;c) 150 retroescavadeiras, com potência mínima de 74 HP; ed) 150 escavadeiras, com potência mínima de 90 HP.3. Em linhas gerais, alegou a representante que o subitem 4.2.1 do Edital do Pregão 32/2010 (item 4 - estimativa de custos; subitem 4.2 - locais de entrega) não especificou quais os municípios e os endereços para entrega do objeto licitado, assim como não especificou o quantitativo de equipamentos que deverão ser entregues em cada municipalidade.4. Para maior clareza, reproduzo o teor do referido subitem 4.2.1 do Edital do Pregão 32/2010, verbis:4.2.1 - O material deverá ser entregue em todo o país, conforme descrito Subitem 1.1 deste Termo de Referência, ou seja, nas 27 Superintendências Estaduais do MPA localizadas nas respectivas capitais dos 26 Estados e Distrito Federal nos locais indicados nos projetos específicos apresentados pelas Prefeituras Municipais que se habilitaram para o recebimento das referidas máquinas, objeto deste certame.[...]7. Em nosso ordenamento jurídico, o sistema de registro de preços constitui ferramenta à disposição do administrador para que ele possa se desincumbir da repetição de procedimentos licitatórios, usualmente morosos e onerosos, nas futuras aquisições de bens. Tem como vantagens, dente outras, a agilidade e segurança na contratação, a economia propiciada pelo aumento de escala e a desoneração das atividades administrativas repetitivas. Nesse sentido, considerando-se o rito formal inerente ao processamento de uma licitação, o sistema de registro de preços pode transformar-se em um importante instrumento para o alcance do princípio da eficiência, acrescentado ao art. 37 da Constituição Federal pela Emenda Constitucional n° 19/1998, em detrimento das concepções puramente formalísticas. Nas palavras de Alexandre Santos Aragão, "O Princípio da Eficiência de forma alguma visa a mitigar ou a ponderar o Princípio da Legalidade, mas sim a embeber a legalidade de uma nova lógica, determinando a insurgência de uma legalidade finalística e material - dos resultados práticos alcançados -, e não mais uma legalidade meramente formal e abstrata". (in Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico, n. 4, janeiro-2006).8. É evidente, contudo, que a eficiência não pode ser buscada a qualquer custo. Como salientou Antônio Carlos Cintra do Amaral:Por último, saliento que não vejo oposição entre os princípios da eficiência e da legalidade. A pessoa privada, que age dentro da chamada "autonomia da vontade", não está desobrigada de cumprir a lei. Muito menos a Administração Pública, que deve agir em conformidade com a lei. Adotando a distinção efetuada por André Gonçalves Pereira ("Erro e Ilegalidade no Ato Administrativo", Lisboa, Ática, 1962), entre licitude e legalidade, posso dizer que a atuação das pessoas privadas deve ser eficiente e lícita, enquanto a atuação do agente administrativo deve ser eficiente e legal. Em outras palavras: dizer-se que a Administração está autorizada a praticar atos ilegais, desde que isso contribua para aumentar sua eficiência, é no mínimo tão absurdo quanto dizer-se que uma empresa privada pode praticar atos ilícitos, desde que isso contribua para aumentar sua eficiência."9. Vê-se, portanto, que a busca da eficiência deve aliar-se à legalidade e não simplesmente subjugá-la. Não creio, no entanto, que esta última hipótese tenha ocorrido. Parece-me, ao contrário, que o Ministério da Pesca e da Aquicultura (MPA) logrou êxito em conseguir a referida aliança de princípios.10. Conforme informado pelo MPA, a opção pelo sistema de registro de preços se devia, fundamentalmente, à inconstância no fluxo das aquisições a serem efetuadas. Consoante explanado, as máquinas agrícolas seriam destinadas ao atendimento de convênios celebrados com estados e municípios na maioria das vezes vinculados a emendas parlamentares de bancadas estaduais ou individuais. Esclarece, nesse ponto, que, quando individuais, as emendas usualmente já especificam os municípios a serem beneficiados; quando de bancada, entretanto, as indicações dos parlamentares se dão em momento incerto, geralmente no final do exercício. Ainda, tais máquinas poderiam atender também a convênios de iniciativa de municípios, ainda que não beneficiários de emendas orçamentárias, que apresentassem propostas para fomento à agricultura familiar, por intermédio do Sistema de Convênios do Governo Federal (SISCONV).11. Em todas essas situações, as máquinas são adquiridas pelo Governo Federal e repassadas aos municípios mediante Termo de Permissão de Uso de Bem Móvel. Como a assinatura dos diversos convênios ocorre em momentos distintos, diluídos ao longo do ano, haveria necessidade da realização de diversas compras de máquinas agrícolas.12. Considero acertada a opção do MPA em adquirir, ele próprio, as máquinas agrícolas que serão destinadas aos diversos municípios, uma vez que propicia a existência de maior padronização nos atendimentos, racionalização nas compras e, ainda, ganhos de economia de escala. De outra sorte, sabe-se que muitos dos municípios convenentes dispõem de estruturas administrativas precárias, com baixa capacidade técnico-operacional para a realização de licitações da espécie.13. A respeito das informações prestadas, vejo que o Decreto n° 3.931/2001, que regulamenta o sistema de registro de preços (SRP) previsto no art. 15 da Lei n° 8.666/93, assim dispôs:"Art. 2º Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações freqüentes;II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; eIV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração."14. A situação descrita pelo MPA encontra amparo, portanto, nos referidos incisos I, III e IV do art. 2° do Decreto n° 3.931/2001, sendo de todo recomendável a opção pelo sistema de registro de preços.15. A principal falha apontada pela autora da representação, bem assim pela unidade técnica, contudo, foi a ausência da especificação dos municípios e endereços onde seriam entregues os equipamentos licitados, bem como do quantitativo de equipamentos a ser entregue em cada município.16. Data máxima vênia, não vislumbro mácula que tenha comprometido o processo licitatório. O edital de licitação foi suficientemente claro ao dizer que os equipamentos poderiam ser entregues em todo o país. Não há que se alegar, portanto, a existência de omissão que pudesse trazer prejuízo aos licitantes, até porque todos enfrentavam a mesma dificuldade para elaboração de suas planilhas de custo.17. De outra sorte, o próprio argumento trazido pelo MPA para a formulação de ata de registro de preços se presta a demonstrar a inviabilidade de uma maior precisão na definição de quantitativos de máquinas a serem entregues em cada uma das localidades. Nesse sentido, não há como se negar da total imprevisibilidade decorrente da dotação de recursos oriundos de emendas parlamentares e da solicitação de convênios ao longo do exercício. Na mesma linha argumentativa, não é de se esperar que o órgão seja incapaz de definir previamente o quantitativo a ser demandado (o que é permitido pelo art. 2°, IV, do Decreto n° 3.931/2001, ver item 13 deste voto), mas saiba precisar quantos serão os equipamentos entregues em cada local. São afirmativas aparentemente contraditórias.18. De toda sorte, friso que a ausência da indicação dos quantitativos de máquinas previstas para cada localidade não teve o condão, contrariamente ao que afirma a unidade técnica, de trazer possível prejuízo ao erário. Veja-se, nesse sentido, que o MPA apresentou uma simulação de custos utilizando-se de uma hipotética distribuição proporcional do número de equipamentos para cada uma das suas diversas superintendências estaduais, aplicando sobre os números obtidos os valores constantes da Tabela FIPE do Valor do Frete Nacional Para Fretes (Doc. 33). Utilizando-se de tal metodologia, o MPA demonstrou que o valor dos fretes representará apenas 1,1541% do valor total da contratação.[...]24. Ainda, pelo simples prazer de argumentar, não se pode esquecer, em última instância, que o próprio Decreto n° 3.931/2001 previu, em seu art. 7°, que a existência de ata de registro de preços não obriga a Administração a dela se utilizar, podendo-se valer de nova licitação caso considere a possibilidade de obter preços mais vantajosos. Desta forma, em nosso caso concreto, caso o MPA viesse a se deparar com o desvirtuamento das estimativas iniciais de preços em função de uma anormal distribuição geográfica na entrega dos equipamentos, em prol do vendedor, poderia simplesmente abdicar da compra por meio da ata de registro de preços.Acórdão:9.1. considerar improcedente a representação formulada pela empresa [omissis] em face de supostas irregularidades ocorridas no âmbito do Pregão Eletrônico para Registro de Preços SRP 32/2010, promovido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura - MPA, conhecida mediante despacho singular em 21/12/2010;