Acórdão 728/2019
Voto:Em apreciação, levantamento de auditoria realizado pela Secretaria de Fiscalização de Pessoal (Sefip), com o objetivo de coletar informações sobre os valores de remuneração dos empregados e dirigentes das empresas públicas não dependentes dos recursos do Tesouro Nacional, analisar a razoabilidade e a compatibilidade desses valores com aqueles praticados por empresas integrantes do setor privado, bem como avaliar as medidas adotadas pelas estatais para dar efetividade às normas de transparência e divulgação das remunerações pagas, nos termos da Lei 13.303/2016, Estatuto das Empresas Estatais, e de sua norma regulamentadora, Decreto 8.945/2016.2.A presente fiscalização foi realizada em atendimento à comunicação apresentada ao Plenário pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, na sessão extraordinária de 14/6/2017, que, na ocasião, externou sua preocupação com os elevados salários pagos aos empregados públicos no âmbito das estatais, além da falta de transparência dada a essas informações. Adicionalmente, por iniciativa do Ministro Benjamin Zymler, também foi aprovada a sugestão para que fosse avaliada a legalidade das parcelas que compõem a remuneração desses empregados públicos.3.A Sefip promoveu dois tipos de análise comparativa com o setor privado. Uma envolvendo apenas os dirigentes das estatais e outra englobando os demais empregados.[...]7.Este levantamento de auditoria envolveu 104 empresas estatais não dependentes de recursos do Tesouro Nacional, nos termos da definição constante do art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), englobando mais de 459.000 empregados públicos com dispêndio anual total em salários da ordem de R$ 44 bilhões, relativamente ao exercício de 2016. 8.O pagamento de verbas salariais por parte dessas empresas, por expressa disposição do art. 37, § 9º, da CF/1988, não se submete ao teto de remuneração fixado pelo inciso XI do mesmo artigo, pois são regidas pelo regime jurídico próprio das empresas privadas. A não incidência do teto constitucional, contudo, não afasta a necessidade de observância do princípio da moralidade nem a garantia da razoabilidade das remunerações pagas, a ser aferida, entre outros, pela comparação com aquelas praticadas pelo mercado.[...]15.Em resumo, as constatações mais relevantes foram as seguintes:•	considerando as remunerações (medianas e valores máximos presentes nas estatais e no mercado) das 376 ocupações selecionadas:- quase 86% das remunerações das estatais são superiores àquelas observadas no setor privado; 43% das remunerações das estatais superam o dobro das remunerações de mercado; em quase 11% dos casos, o valor da mediana da remuneração das estatais supera 120% da remuneração máxima encontrada no setor privado; por outro lado, em 15% dos casos, a remuneração do mercado supera a das estatais;- identificação de diversas remunerações de empregados públicos que chamam a atenção pelo seu elevador valor, como, por exemplo: a) assistente administrativo do FINAME, cuja mediana de remuneração alcança R$ 28.282,66, ganha oito vezes o valor da mediana de mercado (R$ 3.530,62) e 62% a mais que o valor máximo pago pelo setor privado (R$ 17.418,30); b) armazenista da Companhia Docas do Estado de São Paulo (Codesp), com remuneração mediana de R$ 17.715,39, percebe mais de onze vezes a mediana de mercado (R$ 1.505,87) e quase duas vezes e meia o valor da remuneração máxima recebida no mercado (R$ 7.276,31); o valor máximo pago pela Codesp a um armazenista supera os R$ 31.000,00 mensais; c) analista de suporte do Serpro, com salário mediano de R$ 13.775,71, corresponde a quase seis vezes a mediana de mercado (R$ 2.309,37) e 56% a mais que a maior remuneração paga pelo setor privado (R$ 8.836,09); o valor máximo mensal pago pelo Serpro para esse cargo monta em mais de R$ 26.000,00; d) engenheiro eletricista de manutenção da Eletronorte lotado no escritório da regional Sudeste, com salário mediano de R$ 32.212,21, o que equivale a quase quatro vezes a mediana de mercado (R$ 8.368,62) e 62% a mais do que o máximo pago mensalmente pelo setor privado (R$ 19.865,54); o maior valor mensal pago pela Eletronorte a um engenheiro eletricista de manutenção chega a R$ 76.233,51 (quase duas vezes e meia o valor do teto constitucional à época);- Finame (grupo BNDES) e Eletrobras, bem como a Codesp e o Serpro apresentaram as maiores diferenças salariais em relação ao mercado;- dirigentes de estatais percebem remuneração total mensal em patamar inferior ao praticado pelo setor privado, diferença especialmente acentuada quando se comparam os benefícios variáveis, conforme se verifica da tabela a seguir, relativamente ao ano de 2016, apresentada em milhares de reais:[...]- empregados do BNDES, BNDESPAR e FINAME receberam em média, em 2016, a título de participação nos lucros e resultados (PLR), respectivamente, R$ 84,54 mil, R$ 108,65 mil e R$ 109,68 mil, correspondendo a quase um terço da remuneração fixa anual (em média 30% da remuneração fixa anual), ou a quase quatro salários mensais, enquanto que, nas outras estatais, esse percentual varia entre 0,9% (Cobra Tecnologia) e 19,68% (Eletrobras); cabe destacar que 20% dos maiores pagamentos realizados a título de PLR a empregados do grupo BNDES (560 empregados) tiveram média de R$ 151.750,93, sendo que alguns deles superaram os R$ 250 mil.16.Vale o registro de que o pagamento de PLR nas estatais depende diretamente do lucro por elas auferido. Os valores identificados neste levantamento a esse título referem-se ao lucro obtido no ano de 2016, que foi de R$ 9 bilhões. Para o ano de 2017, em que o lucro total das estatais saltou para R$ 28,4 bilhões, incremento de 214%, esperam-se valores de PLR significativamente superiores àqueles observados neste levantamento. 17.Também é de se trazer a relevo o fato de oito empresas estatais, todas do grupo Eletrobras, terem pago PLR no ano de 2016 apesar de não terem auferido lucro. São elas: Amazonas Energia S/A (AmE), Amazonas Geração e Transmissão de Energia S/A (AmGT), Ceal, Cepel, Ceron, CGTEE, Eletroacre, Eletronuclear. Instadas a esse respeito, esclareceram que a PLR foi paga com base no Termo de Pactuação de Metas para PLR 2015/2016 firmado no âmbito daquele grupo, em que foi considerado o alcance de outras metas que vão além do lucro auferido.18.Quanto a essa questão, o art. 2º, § 1º, da Lei 10.101/2000, diploma que dispõe sobre a participação dos trabalhadores nos lucros e resultados de empresa, prevê que a sua distribuição poderá estar condicionada ao alcance de metas, resultados e prazos previamente pactuados.19.Considerando que aferição de lucro é a principal premissa para o pagamento de PLR aos funcionários de uma empresa, a princípio, soam irregulares essas remunerações realizadas em favor dos funcionários do Sistema Eletrobras. Afinal, não havia lucros a serem distribuídos.20.Apesar da relevância que o assunto suscita, deixo de propor a adoção de medidas tendentes a averiguar eventuais irregularidades praticadas no pagamento de PLR a funcionários e dirigentes de estatais que não auferiram lucro no exercício, em razão de que objeto semelhante está sendo tratado no âmbito da representação TC 007.142/2018-8, de minha relatoria, autuada em atendimento à comunicação realizada ao Plenário pelo então Presidente do TCU, Ministro Raimundo Carreiro, em sessão de 17/1/2018, com vistas a analisar, inclusive, o impacto desses pagamentos nas contas públicas.21.Relativamente à discrepância observada quanto às remunerações pagas a maior aos empregados públicos pelas estatais quando comparadas ao mercado, representantes da Sest alegaram que a situação decorre, em parte, da prática do mercado em demitir os empregados mais antigos e contratar novos com remuneração mais baixa e pela contratação de empregados por meio de "pejotização", observada quando o empregado constitui pessoa jurídica para a prestação dos serviços ao antigo empregador.22.Não obstante as ponderações trazidas pela Sest, não se pode ignorar a elevada diferença salarial praticada pelas estatais quando comparada às remunerações pagas a ocupações similares do setor privado.  23.Não se defende aqui qualquer tipo de redução salarial, dada a regra restritiva de sua implementação constante do art. 7º, inciso VI, da CF/ 1988, mas uma atuação mais efetiva da Sest na coordenação e controle prévio da política remuneratória das estatais.24.Observo que entre as competências da Sest fixadas no art. 92 do Decreto 9.679/2019, encontra-se aquela relacionada à prévia manifestação acerca das propostas de acordos e convenções coletivas de trabalho, planos de cargos e salários, benefícios de empregados, criação e remuneração de funções gratificadas e cargos comissionados e participação dos empregados nos lucros ou resultados das estatais, nos termos do que dispõe o inciso VI, letra "g", do referido artigo. 25.De se observar que, no exercício de tal competência, a Sest deve assegurar também, para os casos aplicáveis, nos termos do que estabelece o art. 37, § 9º, da CF/1988, a observância ao teto remuneratório fixado pelo inciso XI do mesmo artigo.26.A par dessas considerações, julgo adequado expedir determinação à Sest para que, no desempenho da competência estabelecida no art. 92, inciso VI, letra "g", do Decreto 9.679/2019, considere também, entre outros parâmetros de avaliação, o teto constitucional a que se sujeita a Administração Pública por força do art. 37, inciso XI, da CF/1988, e o nível salarial praticado por empresas similares do setor privado, assim consideradas aquelas de porte similar e que atuam no mesmo setor econômico da estatal pleiteante.27.Ademais, dada a gravidade dos achados aqui mencionados, em clara afronta aos princípios da moralidade e da razoabilidade aplicáveis à administração pública, nos termos do art. 37 da CF/1988, entendo pertinente que seja realizada a audiência dos gestores da Sest por permitir o pagamento de salários notadamente acima do teto constitucional de que trata o art. 37, inciso XI, da CF/1988 e em patamares muito superiores aos praticados no mercado. 28.Está em curso no Senado Federal a PEC 58/2016 que visa a alterar o § 9º do art. 37 da CF/1988 de sorte a submeter a remuneração paga por todas as empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias ao teto constitucional, mesmo em relação àquelas que não dependem de recursos do Tesouro Nacional.29.Por essa razão, o levantamento buscou também avaliar os eventuais efeitos financeiros da PEC 58/2016, utilizando como referência o valor mensal do teto remuneratório então vigente à época do presente trabalho, no montante de R$ 33.763,00, fixado pela Lei 13.091/2015, ou o valor anual de R$ 450.060,70 (13,333 x R$ 33.763,00).30.Foram avaliadas as remunerações fixas de mais de 390 mil empregados públicos, sem considerar as parcelas recebidas a título de PLR, em que se detectaram 4.705 deles, ou 1,20% do total, recebendo acima do teto constitucional, o que representaria uma despesa anual além teto da ordem de R$ 622 milhões, caso tal limite se aplicasse a esses casos.31.Ao analisar a incidência do teto constitucional por estatal, cabe o destaque de que BNDESPAR, Finame, Eletronorte, BNDES, BR e Petrobras possuem, respectivamente, 17,63%, 11,38%, 7,92%, 5,56%, 4,38% e 3,77% de seus empregados recebendo acima do teto constitucional, considerando apenas a remuneração fixa.32.Ante a importância do tema, que mesmo sem considerar o pagamento de PLR aponta uma despesa anual além teto de R$ 622 milhões, entendo que devemos subsidiar as comissões legislativas que estão analisando a PEC 58/2016 com informações e sugestões que possam agregar ainda mais valor às discussões ali travadas.33.Nesse sentido, proponho que seja encaminhada cópia desta deliberação às referidas comissões para subsidiar o processo de revisão do art. 37, § 9º, da CF/1988, objeto da PEC 58/2016, sem prejuízo de sugerir que seja considerada a possibilidade de inclusão de dispositivo que condicione o pagamento de remunerações a empregados de estatais não dependentes acima do teto constitucional à prévia autorização da Sest e do conselho diretivo da respectiva estatal, mediante justificativa circunstanciada, que leve em conta, entre outros fatores, o papel singular desempenhado pelo empregado dentro da organização e o nível salarial praticado no setor privado para atribuições de mesma natureza.Acórdão:9.1. determinar à Secretaria de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Sest), por meio do Ministério da Economia, que, com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU:9.1.1. ao manifestar-se sobre propostas de remuneração e assuntos correlatos, nos termos do art. 92, inciso VI, letra "g", do Decreto 9.679/2019, adote, entre outros parâmetros de avaliação, o teto constitucional a que se sujeita a Administração Pública por força do art. 37, Inciso XI, da Constituição Federal, bem como o nível salarial praticado por empresas similares do setor privado, assim consideradas aquelas de porte similar e que atuam no mesmo setor econômico da estatal pleiteante;[...]9.2. encaminhar cópia da presente deliberação às Comissões de Constituição, Justiça e Cidadania e de Assuntos Econômicos do Senado da República para subsidiar o processo de revisão do art. 37, § 9º, da CF/1988, objeto da Proposta de Emenda à Constituição 58/2016, sem prejuízo de sugerir que seja considerada a possibilidade de inclusão de dispositivo que condicione o pagamento de remunerações a empregados de estatais não dependentes acima do teto constitucional à prévia autorização da Sest e do conselho diretivo da respectiva estatal, mediante justificativa circunstanciada, que leve em conta, entre outros fatores, o papel singular desempenhado pelo empregado dentro da organização e o nível salarial praticado no setor privado para atribuições de mesma natureza;9.3. determinar à Secretaria de Fiscalização de Pessoal - Sefip que:9.3.1. promova audiência, nos termos do art. 250, inciso IV, do Regimento Interno do TCU, dos gestores da Sest responsáveis pelos seguintes indícios de irregularidades:9.3.1.1. permitir o pagamento de salários notadamente acima do teto constitucional de que trata o art. 37, inciso XI, da CF/1988 e em patamares muito superiores aos praticados no mercado pelas empresas estatais não dependentes, em ofensa aos princípios da moralidade e razoabilidade;