Acórdão 2439/2019
Voto:Em julgamento recurso de revisão interposto por [gestor]contra o Acórdão 1.440/2014-TCU-2ª Câmara, por meio do qual o Tribunal julgou irregulares suas contas, condenou-o em débito e lhe aplicou a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992.2.A presente Tomada de Contas Especial (TCE) é proveniente de conversão de processo de representação autuado no TCU a partir do Relatório de Auditoria CGU/Denasus 4477 (peça 1, p. 3-19), elaborado em conjunto pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS - Denasus e pela Controladoria Geral da União - CGU, com base em fiscalização in loco realizada na Prefeitura Municipal de Moju/PA.3.O julgamento pela irregularidade das contas decorreu de irregularidades constatadas na gestão de recursos do Convênio 5063/2004 (Siafi 520647), celebrado entre o Município de Moju/PA, do qual o ora recorrente foi prefeito no período de 2005 a 2008, e a União, representada pelo Ministério da Saúde. O objeto da avença foi a aquisição de duas Unidades Móveis de Saúde - UMS, no valor de R$ 132.000,00, sendo R$ 120.000,00 providos pela União e R$ 12.000,00, a título de contrapartida, pela municipalidade.4.Analisados os documentos integrantes da prestação de contas, e após vistoria no local, constatou-se a não restituição ao concedente do saldo financeiro remanescente na conta específica do convênio, no valor de R$ 26.298,19, bem como a ausência de parte dos equipamentos que deveriam ter sido adquiridos para as UMS, de acordo com o plano de trabalho do convênio, nos valores de R$ 239,00 e de R$ 1.745,37.[...]7.Nesta oportunidade, o recorrente, por meio deste recurso de revisão, alega, em síntese, que:7.1.houve a boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos por meio do convênio;7.2.não teriam ocorrido irregularidades na realização e homologação do procedimento licitatório;7.3.teria ocorrido sua absolvição no âmbito penal, razão pela qual sua responsabilidade administrativa deveria ser afastada;7.4.somente figurou como agente político signatário do convênio, não podendo ser responsabilizado pela prática de atos de execução ou pela omissão na supervisão hierárquica; e7.5.teria sempre agido de boa-fé.[...]12.Basicamente, o responsável geriu um convênio da ordem de R$ 132 mil, foi condenado ao pagamento de valores da ordem de R$ 5,5 mil (débito, em valores históricos) e R$ 2 mil (multa proporcional ao dano e por outras irregularidades que não ensejaram dano). Conforme explica o voto condutor do acórdão condenatório (Acórdão 1.440/2014-TCU-2ª Câmara):"7.Nesse sentido, entendo que deve ser condenado o responsável [gestor] ao pagamento dos débitos nos valores originais de R$ 239,90  (duzentos e trinta e nove reais e noventa centavos), a partir de 30/3/2006, R$ 1.745,37  (mil, setecentos e quarenta e cinco reais e trinta e sete centavos), a partir de 30/3/2006, e R$ 3.513,80  (três mil, quinhentos e treze reais e oitenta centavos), a partir de 22/2/2008 (...).8.Nesse sentido, considero apropriada a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 ao responsável [gestor]. Logo, em face do montante atualizado do débito e da gravidade dos fatos apurados, fixo o valor da multa a ser aplicada em R$ 2.000,00  (dois mil reais).9.Por outro lado, entendo que não cabe propor ao responsável a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, tendo em vista que, no caso concreto, a referida pena resta absorvida pela multa positivada no art. 57 do referido diploma."13.Do voto condutor do acórdão que rejeitou o recurso de reconsideração (Acórdão 10.395/2016-TCU-2ª Câmara) extraio que:"9.Registro ainda que a parte mais expressiva do débito imputado ao ex-prefeito decorre da atualização monetária correspondente à perda de valor da quantia não restituída ao concedente no período em questão, e dos juros de mora correspondentes ao ônus suportado pela sociedade por ter sido obrigada a abrir mão dos recursos a ela pertencentes durante o citado intervalo de tempo."14.Ou seja, no âmbito de um débito da ordem de R$ 5,5 mil, a parte mais relevante diz respeito à atualização monetária e aos juros referentes ao período em que o gestor ficou em mora por não restituir o saldo do convênio. A parte restante diz respeito a equipamentos não encontrados por ocasião da vistoria realizada pelo Denasus. Considerando a magnitude da sanção aplicada (apenas R$ 2 mil), concluo que o próprio Tribunal entendeu que a conduta era de menor reprovabilidade.15.Verifico, entretanto, que, mesmo diante de um débito de baixa materialidade, como o que resultou desta tomada de contas especial, o gestor teve as contas julgadas irregulares e, agora, relata dificuldades concretas para poder se candidatar novamente (peça 133).16.Diante desses fatos, poderíamos discorrer longamente aqui sobre as implicações, não apenas para o responsável em questão, mas especialmente para a sociedade, que vê reduzidas suas alternativas de candidatos em situações como essa, com reflexos na própria liberdade de voto e no exercício da cidadania ativa. Com efeito, retira-se do cidadão a possibilidade de, legitimamente, dentro do jogo eleitoral, ponderar quais ocorrências seriam determinantes para levá-lo a votar ou não em determinado candidato - situação que a meu ver exigiria maior cautela do Tribunal com as implicações da irregularidade das contas.17.Tive a oportunidade de compartilhar com o Plenário minha perplexidade quanto a essas questões no julgamento do Acórdão 1.217/2019-TCU-Plenário, ocasião na qual, reconheço, minhas preocupações restaram vencidas e superadas. De qualquer forma, esse desenho institucional - e suas repercussões - exigem do Tribunal grande responsabilidade ao apreciar os fatos que são colocados para sua decisão.[...]19.Conforme já apresentado, a parte mais relevante do débito (R$ 3,5 mil, aproximadamente) é composta por atualização monetária e juros decorrentes da perda de valor da quantia não restituída ao concedente no momento correto.20.O restante (R$ 2 mil, aproximadamente) decorre de equipamentos não encontrados nas ambulâncias, conforme discriminado a seguir: [...]22.De qualquer forma, entendo que é de baixíssima materialidade o débito remanescente desta tomada de contas especial (R$ 5,5 mil em valores históricos). Dessa forma, a par dessa discussão acerca da ocorrência do débito, julgo que a situação fática, no que diz respeito ao débito, permite julgar regulares com ressalvas as contas do recorrente, na linha de outros precedentes.23.Nos Acórdãos 3.740/2019-TCU-1ª Câmara e 1.518/2018-TCU-1ª Câmara, por exemplo, o Tribunal acolheu proposta do Ministério Público de Contas no sentido de, com base nos princípios da insignificância, da racionalidade administrativa e da economia processual, julgar regulares com ressalva as contas dos responsáveis, em linha com diversos precedentes nesse mesmo sentido (Acórdãos 2.535/2012-TCU-1ª Câmara, 12.364/2016-TCU-2ª Câmara, 11.943/2016-TCU-2ª Câmara e 9.453/2017-TCU-2ª Câmara). Menciono ainda os recentes Acórdãos 4.127/2019-TCU-1ª Câmara e 4.519/2019- TCU-1ª Câmara.24.Ocorre que a sanção de R$ 2 mil considerou também que não estavam elididos os indícios de fraude e montagem da licitação.[...]28.De fato, existem indícios esparsos que podem levar a essa conclusão (em essência, a realização de todo o processamento da licitação em um único dia). Mas existem diversos outros elementos que desconstituem a ideia de licitação armada.[...]30.Destaco que a existência de várias empresas, a competição por preços e uma proposta vencedora com desconto substancial em relação ao valor base, normalmente, são elementos que afastam o apontamento de fraude e montagem de licitação.31.Na licitação em exame, houve ainda recurso por parte de uma empresa contra a proposta vencedora. Estranhamente, no caso concreto, o Tribunal considerou esse fato para caracterizar o conluio, e não para afastar, como normalmente ocorre. Considerando que tais licitações para compra de ambulância eram reiteradas e repetitivas, entendo como deveras frágil como indício de fraude o fato de o recurso ter sido elaborado previamente, em outro estado (na sede da empresa), e não no local da licitação - divirjo nesse ponto das conclusões anteriores no âmbito deste processo.32.Na verdade, os elementos constantes dos autos levam-me a ter dúvidas bastante razoáveis sobre as convicções que levaram o Tribunal a decidir este caso. Aliás, uma análise da primeira frase do voto condutor do acórdão condenatório é, de certa forma, sintomática do contexto que pode ter influenciado esta Corte a, em alguma medida, incorrer em certa falta de cuidado na apreciação dos fatos: [...]40.Por essas razões, o próprio parecer do Ministério Público Federal acostado aos autos indica expressamente que (peça 132, p. 04, destaques acrescidos):"não obstante a fiscalização ter constatado algumas irregularidades de natureza formal, não se percebe qualquer elemento que indique se tratar de caso integrante do esquema de corrupção (Máfia dos Sangessugas), ou mesmo de estar diante de ato de improbidade administrativa, já que as irregularidades de fato existentes não se mostram dotadas de gravidade a este ponto".41.Em conclusão, a meu ver, os elementos constantes dos autos são insuficientes para sustentar a responsabilidade anteriormente atribuída ao recorrente: seja porque o débito é de baixa relevância, seja porque os indícios de fraude são bastante frágeis. E, diante de dúvida razoável sobre as imputações, não tenho dúvida de que deve prevalecer a presunção de inocência, em especial quando consideradas as gravosas repercussões da irregularidade das contas.Acórdão:9.1. com fundamento no arts. 32, inciso III, e 35, III, da Lei 8.443/1992, conhecer e dar provimento ao recurso de revisão, para tornar insubsistente o Acórdão 1.440/2014-TCU-2ª Câmara e julgar regulares com ressalvas as contas do recorrente, dando-lhe quitação;