Acórdão 1874/2007
Voto:33. Por último, desejo chamar a atenção deste E. Plenário para as inconsistências provocadas nas atividades do Dnit pelo amplo poder de revisão associados aos chamados relatórios de revisão em fase de obras, ao menos no formato que ostentam atualmente. Este Tribunal já tratou de parte desse problema ao prolatar a Decisão Plenária 767/2002, na qual sobre o assunto, foram dirigidas ao Dnit as seguintes determinações:'8.1.3. atualize adequadamente os projetos finais de engenharia rodoviária antes do início das licitações para as obras, de modo que sejam plenamente executados durante a execução dos contratos respectivos, evitando a prática recorrente das chamadas `revisões do projeto em fase de obras' ou alterações do projeto sem respaldo na legislação, responsabilizando os agentes em caso de erro de projeto ou de necessidade de alteração da solução técnica preconizada ou de obsolescência do projeto em virtude da falta de conservação do trecho;8.1.4. proceda à anulação das disposições regulamentares internas sobre as `revisões do projeto em fase de obras' que prevêem para as empresas executoras ou supervisoras contratadas a realização da revisão do projeto imediatamente à assinatura dos contratos por absoluta falta de previsão legal para tal procedimento'.34. Já se vislumbrava ali a aptidão desse instrumento de reduzir, às vezes totalmente, a validade e prevalência do projeto básico das obras e de conferir às contratadas amplo poder de alterar as condições contratuais advindas da licitação, em verdadeiro abuso do encargo que lhes atribui a lei de apenas prover o projeto executivo das obras, caso previsto no edital da licitação. Como seria de esperar, a prática produziu algumas distorções altamente nocivas. A principal delas foi, sem dúvida, a banalização e a falta de cuidados na elaboração do projeto básico, que deixou de ser o documento fundamental do contrato, indispensável não só para a execução, mas também para o seu controle.35. Outra conseqüência importante foi o enfraquecimento das restrições legais às alterações dos contratos. Perdeu-se de vista que as alterações substantivas do contrato estão condicionadas a um ganho qualitativo ou quantitativo para o interesse público. Longe disso, as revisões são aplicadas via de regra para a refeitura praticamente integral do projeto previamente aprovado, geralmente com aumento do custo inicialmente previsto, sem que disso resulte para os usuários finais qualquer benefício adicional em relação ao que lhe era dado esperar no início da contratação.36. Há outras distorções significativas, como o fato de que tais relatórios, apesar de encaminhados pelas contratadas, são apócrifos e não contêm qualquer indicação do responsável pela sua elaboração. Não há qualquer responsabilização do projetista ou da autoridade que aprovou o projeto básico licitado que se revelou inepto, além de a revisão do projeto ficar inteiramente a cargo da empreiteira contratada. Depois o relatório é apreciado pelas instâncias competentes do Dnit, mas muito do controle do processo se perde ao se entregar à contratada a responsabilidade total pelas soluções técnicas, definição e quantificação dos serviços e proposição do preço dos serviços novos.37. O Dnit, em sua manifestação, informa que o normativo interno que disciplina as revisões dos projeto desde o exercício de 1991, encontra-se ainda em vigor (fl. 756). Não se pode aquilatar se algumas das determinações desta Corte tendentes à restringir o poder de revisão de que a autarquia se acha investido surtiram o efeito desejado, se não pela alteração da normatização existente, ao menos por um maior rigor na análise desses documentos visivelmente extravagantes. De todo modo, convém repisar as diretrizes já emanadas por esta Corte acerca das alterações contratuais, e que vão se consolidando em sua jurisprudência, às quais os procedimentos da autarquia deverão estar sujeitos, sob pena de responsabilização dos agentes infratores. Nesse sentido, lembro os pontos resumidos no voto condutor do Acórdão 1.755/2004-Plenário, da lavra do eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, acerca dos procedimentos exigíveis do administrador público quando confrontado com alterações de contratos de obras públicas sob sua responsabilidade, in verbis:'a) exigir que o projeto básico, com os elementos descritivos a ele pertinentes, seja tecnicamente adequado e atualizado, no momento da realização da licitação de obras públicas, conforme prescrevem os arts. 6º, inciso IX, e 7º, ambos da Lei 8.666/93, evitando-se alterações contratuais que o desnaturem ou que sejam motivadas por erros grosseiros, omissões, insuficiências ou obsolescência do projeto básico, o qual deve permitir a correta aferição dos quantitativos de serviços necessários à execução integral da obra;b) ainda que a licitação seja para contratação de obra no regime de empreitada por preço global, o edital deverá expressamente adotar critério de aceitabilidade de preços unitário e global, como determina o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93;c) havendo necessidade de celebração de aditivos contratuais, certificar-se de que a alteração contratual não se destina a suprimir a vantagem econômica inicialmente obtida pela Administração (`jogo de planilha'), devendo a revisão ser coerente com o projeto básico;d) na eventualidade de ter sido celebrado termo aditivo que evidencie a prática do `jogo de planilha', deverá ser exigida a restauração do desconto percentual ofertado inicialmente pela licitante vencedora, a fim de manter as condições efetivas da proposta e preservar a vantagem do contrato e, se for o caso, anulado o termo aditivo modificador das condições originais;e) afastada essa hipótese, sendo a alteração tecnicamente justificável, por corresponder a um avanço qualitativo ou quantitativo genuíno em relação ao projeto da obra (art. 65, inciso I, alíneas `a' e `b', da Lei 8.666/93), e efetuada exclusivamente para atender ao interesse público e não para propiciar ganhos indevidos, tudo amplamente comprovado, se o termo aditivo vier a reduzir ou suprimir o desconto originalmente concedido sobre o orçamento-base, essa circunstância acarretará a presunção de possível desequilíbrio econômico-financeiro do contrato, a ser completa e cabalmente confirmada ou refutada pela Administração, oferecendo-se ampla oportunidade de manifestação da empresa contratada;f) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos os quantitativos de serviços já previstos, os preços unitários devem limitar-se, no máximo, pelo valor de mercado. Caso o valor do contrato seja inferior ao de mercado, prevalece o da avença, consoante prescreve o art. 65, § 1º, da Lei 8.666/93; eg) na celebração de aditivos contratuais nos quais são acrescidos novos itens de serviços, não previstos no contrato original, os preços unitários devem ser deduzidos dos preços dos itens congêneres previstos no contrato original e das condições licitadas, não se admitindo que, nas suas composições de preço, constem custos elementares de insumos diferentes dos atribuídos aos mesmos insumos em composições preexistentes nem taxas de consumo ou de produtividade em visível desacordo com as especificadas em composições semelhantes, atentando-se para o fato de que o preço de mercado sempre deverá servir de limitante superior.38. Assim, tendo em vista as extremas dificuldades verificadas na análise deste processo, em razão do desvirtuamento do projeto original da obra, fato que se repete com notável freqüência nas obras a cargo do Dnit, entendo que não seria demais que se transmitisse ao Dnit determinação expressa no sentido de que seus procedimentos de revisão do projeto passem a observar, no que couber, as diretrizes relacionadas acima, especialmente as constantes das alíneas 'a', 'e' e 'g', além de outras que visem ao registro da responsabilidade dos autores dos projetos de obra e dos agentes que as aprovam no âmbito do Dnit, devendo ainda a autarquia realizar estudos tendentes a extirpar definitivamente de seus procedimentos, os relatórios de revisão de projetos em fase de obras, que, por não trazerem qualquer benefício adicional aos usuários das obras rodoviárias, nem guardarem relação com o projeto originalmente licitado, contrariam as normas do estatuto jurídico de licitações e contratos administrativos.