Acórdão 1929/2024
VotoEm exame, tomada de contas especial oriunda de conversão do TC 031.234/20208 (representação), apreciado por intermédio do acórdão 4939/2022-1ª Câmara, de minha relatoria.2. A mencionada representação foi autuada a partir de determinação constante do subitem 9.9 do acórdão 7311/2020-1ª Câmara, também de minha relatoria, por meio do qual foi apreciada a prestação de contas do exercício de 2015 do Departamento Regional do Serviço Social da Indústria no Estado de Alagoas (Sesi/AL).3. O débito analisado neste processo refere-se a repasse efetuado pelo Departamento Nacional do Serviço Social da Indústria (Sesi/DN), a pedido do Departamento Regional do Serviço Social da Indústria no Estado de Alagoas (Sesi/AL), relacionado a patrocínio concedido ao [entidade] para realização do Festival Internacional de Teatro de Objetos 2015 (Fito/2015), em Maceió/AL. O ajuste foi formalizado pelo "instrumento particular de patrocínio", assinado em 2/9/2015.4. O Sesi/AL repassou R$ 4,4 milhões ao [entidade], em duas parcelas de R$ 2,2 milhões, em 2/10/2015 e em 23/10/2015.5. Foram citados a responder solidariamente pelo prejuízo [responsável 1] (então diretor regional do Sesi/AL, que solicitou o apoio financeiro do Sesi/DN, assinou o instrumento de patrocínio e aprovou os pagamentos), o [entidade] e [responsável 2] (signatário da proposta do [entidade], do instrumento de patrocínio e dos recibos dos pagamentos efetuados pelo Sesi/AL, na condição de então presidente da entidade patrocinada), para se defenderem da seguinte imputação:"Contratação de patrocínio para a realização do evento Fito 2015, paga com recursos advindos do Sesi/DN, sem qualquer avaliação dos custos propostos para a execução do projeto e sem qualquer comprovação posterior da boa e regular aplicação dos valores transferidos nas finalidades do evento patrocinado, com infração à firme jurisprudência deste Tribunal no tocante ao dever de prestar contas com detalhamento financeiro em contratos de patrocínio firmados por entidades do Sistema S, ao disposto na política de patrocínio do Sesi vigente à época e ao Plano de Projeto consignado no processo administrativo, instrumentos que estabelecem a obrigatoriedade de prestação de contas (inclusive financeira) do aludido patrocínio, no total de R$ 4.368.000,00."6. [Responsável 1] alegou que: o evento foi realizado; o patrocínio do Fito/2015 constituiria ato complexo que, para se aperfeiçoar, tramitou tanto no âmbito da diretoria regional de Alagoas quanto na direção nacional do ente paraestatal; os normativos do Sesi aplicáveis ao caso não estabeleciam exigência de prévia avaliação e detalhamento dos custos propostos para a execução do projeto nem vedavam o patrocínio pelo valor global.7. A Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), unidade responsável pela instrução do processo, argumentou que para comprovar a boa e regular aplicação dos recursos, não é suficiente demonstrar a execução física do objeto, pois somente a prestação de contas possibilita a caracterização do nexo de causalidade entre os repasses e os gastos; a concessão do patrocínio não é ato complexo: "o mero repasse de recursos da direção nacional para a unidade alagoana do Sesi (...) não se enquadra nessa categoria de atos administrativos"; "valor do patrocínio concedido pelo Sesi/AL ao [entidade] foi definido de forma desassociada a qualquer critério objetivo [sequer subjetivo] que indique de que formas e por quais meios o proponente chegou àquele montante"; "o preço foi proposto pela própria organização sem fins lucrativos solicitante do patrocínio, sendo adotado como parâmetro exclusivo para a liberação dos recursos e para a formação do respectivo vínculo contratual".8. [Responsável 2], o [entidade] e [responsável 1] apresentaram argumentos comuns no sentido de que os recursos do Sesi teriam natureza privada, cabendo ao Tribunal exercer apenas o controle finalístico de sua aplicação.9. Conforme pontuado pela AudTCE, a jurisdição do Tribunal abrange "os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social". Ademais, a submissão dos serviços sociais autônomos ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União é questão pacífica na jurisprudência desta Corte e no Supremo Tribunal Federal. Nos termos do acórdão 8374/2019-1ª Câmara, "o controle finalístico mencionado pela entidade em hipótese alguma afasta o poder dever de este Tribunal avaliar os atos de gestão sob a perspectiva da legalidade".[...]14. A unidade instrutiva entendeu que o Sesi/AL falhou ao não estabelecer, no instrumento firmado, a obrigatoriedade de prestação de contas pelo patrocinado. Assim, dada essa falha, considerou que não seria exigível do [entidade] a apresentação de prestação de contas ao Sesi/AL. 15. Concluiu que o dano caracterizado no processo deveria ser atribuído apenas ao então diretor regional do Sesi/AL.16. Desse modo, a AudTCE propôs: acolher a defesa do [entidade] e de seu dirigente; rejeitar as alegações de defesa de [responsável 1], julgando irregulares suas contas, para condená-lo ao pagamento do débito apurado e aplicar-lhe multa.II17. O MP/TCU, representado pelo procurador Rodrigo Medeiros de Lima, frisou não ser possível excluir a responsabilidade do [entidade] e de seu então presidente quanto ao dano causado ao erário, além de vislumbrar a possível necessidade de ampliação do rol de responsáveis neste processo.18. Mencionou que outros processos deste Tribunal e a investigação "Operação Fantoche", conduzida pelo Ministério Público Federal, apontam irregularidades na execução do Fito/2015, pois o evento teria sido executado parcial ou integralmente pela empresa [omissis], e não pelo [entidade], que teria atuado como "testa de ferro" daquela.19. Apontou a existência de onze processos no Tribunal tratando de situação semelhante à deste, um deles já apreciado no mérito, em que os responsáveis foram condenados a ressarcir o erário e multados.[...]23. Sugeriu diligências adicionais ao MPF para saber sobre outras possíveis irregularidades relacionadas ao patrocínio do Fito/2015 e ações judiciais relevantes, as quais poderiam ensejar a reinstrução desta TCE, para eventualmente citar novos responsáveis.24. Por intermédio do despacho de 9/10/2023 devolvi os autos à unidade instrutiva, para a realização da diligência sugerida pelo MP/TCU.25. Em resposta à medida saneadora, o MPF informou que:a)   não tramitam procedimentos específicos, no âmbito do MPF, para apuração do patrocínio concedido pelo Sesi/AL ao [entidade] para realização do Fito/2015;b)   não foram localizadas ações penais ou ações civis públicas de improbidade administrativa relacionadas ao patrocínio examinado nesta TCE.26. Em nova instrução, a AudTCE, em síntese, concluiu que:"a)  '[...] não foram agregados aos autos novos elementos que pudessem robustecer ou até mesmo confirmar o cometimento das supostas irregularidades ventiladas pelo Ministério Público junto ao Tribunal no parecer à peça 75' (parágrafo 32 da instrução à peça 81, p. 9);b)   mesmo que outros elementos tivessem sido carreados aos autos a partir da resposta da diligência realizada junto ao MPF, '[...] a apuração e a punição de eventuais outros ilícitos ainda não materializados nos autos já se encontraria prescrita [...].' (parágrafo 33 da instrução à peça 81, p. 9)."27. Desse modo, a AudTCE reiterou a proposta de encaminhamento apresentada ao final da instrução à peça 72.III28. O procurador Rodrigo Medeiros de Lima, mais uma vez, discordou da proposta da AudTCE de excluir a responsabilidade do [entidade] e de [responsável 2] nesta TCE.29. Considerou que as defesas apresentadas não foram suficientes para comprovar a correta aplicação dos recursos.30. Apontou que tal patrocínio poderia ser equiparado a verdadeira "doação" do Sesi/AL ao [entidade], dada a falta de exigência de prestação de contas detalhada e a ausência de avaliação prévia de custos.31. Defendeu que, tendo havido ou não a subcontratação da [omissis] pelo [entidade] para execução total ou parcial das ações do Fito/2015, "o que se tem nos autos é a impossibilidade de se aferir se o montante de R$ 4.368.000,00 foi efetivamente aplicado na execução do Festival".32. De outro lado, concluiu que, ante a ausência de resposta positiva do MPF quanto à existência de procedimentos administrativos ou ações judiciais relacionadas à eventual atuação da [omissis] no Fito/2015, não é possível a inclusão dessa empresa e seus sócios neste processo, devido à prescrição.33. Desse modo, sugeriu a rejeição das defesas de [responsável 1] e [responsável 2], bem como do [entidade], propondo o julgamento pela irregularidade das contas, a condenação em débito e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.IV[...]35. A CGU anexou às contas cópia da política de patrocínio para as entidades do Sesi e Senai vigente em 2015, da qual reproduzo o trecho a seguir, que previa a obrigatoriedade de prestação de contas:"2.10. O relatório de prestação de contas final deve ser encaminhado ao patrocinador conforme relatório em anexo, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias corridos, após a realização do evento e/ou publicação. Deverá constar também a comprovação da realização descrita no objeto e/ou divulgação da marca do patrocinador.ANEXO - RELATÓRIO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE PATROCÍNIO1. DEMONSTRATIVO FINANCEIRO: Apresente demonstrativo (em planilha excel) informando os recursos envolvidos (receitas e despesas) na execução do projeto, acompanhado da cópia das notas/recibos e dos extratos bancários.2. RESULTADOS ALCANÇADOS: Descreva os resultados alcançados frente aos objetivos do projeto, bem como os benefícios (econômicos e financeiros) que foram gerados para os empresários de microempresas e empresas de pequeno porte.3. AÇÕES PREVISTAS E REALIZADAS: Descreva as ações previstas e realizadas, de acordo com o cronograma e as ações apresentadas no item 17 do Projeto de Solicitação de Patrocínio.4. EXECUÇÃO DA CONTRAPARTIDA: Não é obrigatório prestar contas de itens que não estejam descritos no contrato como contrapartidas. Veja abaixo um exemplo da tabela de contrapartida com os itens mais comuns a projetos patrocinados pelo SESI e/ou SENAI. Na coluna COMO COMPROVAR estão as orientações para comprovação da execução da contrapartida. Coloque os comprovantes em ordem numérica, o mesmo se dá para os itens que devem ser entregues em CD. Identifique o CD/DVD com o nome do Evento e identifique os comprovantes dentro do CD/DVD." (Grifo nosso).36. A CGU também anexou às contas do Sesi/AL o plano de projeto do Fito/2015, preparado pela regional, o qual apontava a prestação de contas, inclusive no aspecto financeiro, como um dos produtos-metas do projeto:[...]37. A CGU, no subitem 3.1.1.6 do relatório 201601833, informou que o [entidade] não comprovou ter atendido aos itens "consolidar as informações financeiras", "consolidar documentos fiscais" e "inserir prestação de contas no sistema", conforme previsto no plano de projeto do Fito/2015, verificando-se "a completa ausência de comprovantes fiscais que possam evidenciar que os pagamentos efetuados se adequam aos custos definidos para o patrocínio". Concluiu que "não restou comprovada nenhuma informação acerca da aplicação dos recursos e de sua compatibilidade com os valores solicitados a título de patrocínio".38. Instado pelo órgão de controle interno a apresentar justificativas quanto à ocorrência do subitem 3.1.1.6, o Sesi/AL se limitou a afirmar que:"Na realidade, no normativo a que se refere o patrocínio foi indevidamente incluída a exigência de prestação de contas, o qual se revela incompatível quanto ao objeto.Conforme já explicitado nos itens anteriores, a prestação de contas é exigível quando se trata de convênios celebrados, não se aplicando, por absoluta impropriedade, ao patrocínio.Com efeito, não há como se atribuir ao Sesi/AL competência para solicitar notas fiscais e outros documentos emitidos por fornecedores que não lhe prestaram serviços, tal qual se deu na hipótese sob exame.O que houve, em relação à inserção de tal exigência no normativo que trata da política de patrocínio, foi equívoco de natureza administrativa, eis que a prestação de contas não se coaduna com a natureza do patrocínio.Tanto que no contrato de patrocínio celebrado não existe nenhuma disposição acerca de tal obrigação, circunstância que realça a inexigibilidade da prestação de contas, assim como a impropriedade de tal exigência quando se tratar de patrocínio.Aliás, tal impropriedade será excluída do normativo interno do Sesi/AL sob o patrocínio, eis que inaplicável à situação descrita."39. A jurisprudência deste Tribunal estabelece a obrigatoriedade de se exigir prestação de contas, física e financeira, dos valores transferidos a entidades privadas por meio de contratos de patrocínio, assim como os terceiros patrocinados estão obrigados a prestá-las, por força do art. 70 da Constituição Federal.40. Nesse sentido, embora não tenha constado do instrumento de patrocínio a apresentação de prestação de contas e, evidentemente, a comprovação da aplicação dos recursos nas despesas incorridas para realização do evento patrocinado, a política de patrocínio para as entidades do Sesi e Senai, de 5/1/2015, vigente à época, assim como o plano de projeto do Fito/2015 expressamente estabeleciam a obrigatoriedade de apresentação e análise da prestação de contas, como não poderia deixar de ser.41. Assim, acolho as análises e conclusões da unidade instrutiva, que contaram com a anuência do MP/TCU, no sentido de rejeitar as alegações de defesa de [responsável 1].42. Quanto às alegações de [responsável 2] e do [entidade], adoto, em essência, as análises e conclusões elaboradas pelo MP/TCU, no sentido de rejeitá-las.43. O dever dos serviços sociais autônomos de exigir prestação de contas da aplicação dos recursos que repassam a entidades privadas é matéria bem conhecida no âmbito dessas entidades e daquelas que com eles celebram ajustes, conforme jurisprudência pacífica desta Corte.44. Além disso, no caso concreto, a exigência estava expressa em norma e no plano de trabalho.45. Assim, os responsáveis não podem se escusar da obrigação de comprovar o uso dos recursos na finalidade a que se destinavam alegando que o instrumento do ajuste, confeccionado por eles, não previa expressamente o que deveria prever, segundo as normas aplicáveis, o plano de trabalho e o princípio da prestação de contas, há muitos anos assentado na jurisprudência desta Corte de Contas.46. Desse modo, os [responsável 1], [responsável 2] e o [entidade] devem ser condenados, solidariamente, a ressarcir os cofres do Sesi-AL, e apenados com a multa prevista no art. art. 57 da Lei 8.443/1992.Acórdão9.1. rejeitar as alegações de defesa de [responsável 1], [responsável 2] e do [entidade];9.2. julgar irregulares as contas de [responsável 1] e [responsável 2], com fundamento no arts. 1º, I, e 16, III, "a" e "c", da Lei 8.443/1992, e condená-los, solidariamente com o [entidade], ao pagamento das quantias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas especificadas até a data do efetivo recolhimento, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprovem, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Departamento Nacional do Sesi, na forma da legislação em vigor:[...] 9.3. aplicar a [responsável 1] e [responsável 2], bem como ao [entidade], multas individuais fundamentadas no art. 57 da Lei 8.443/1992, nos valores a seguir listados, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;