Acórdão 2643/2022
Sumário:1. A prescrição da pretensão de ressarcimento e punitiva, aferida a partir da edição da Resolução TCU 344/2022, tem como marco inicial de contagem, quando há o dever de prestar contas, a data em que essas deveriam ser prestadas, em caso de omissão, ou da data de sua apresentação ao órgão competente para análise inicial, nos termos do art. 4º, incisos I e II. 2. Entretanto, ocorrendo fiscalização do TCU antes desses marcos, a qual aponte a ocorrência da irregularidade ou possível dano, a contagem do prazo prescricional se inicia da data do conhecimento desses fatos, nos termos do inciso IV do referido dispositivo, sujeitando-se a partir daí, às causas interruptivas previstas no art. 5º da referida norma. 3. De sua vez, a data do conhecimento da irregularidade pelo TCU em suas fiscalizações corresponde àquela na qual há o registro da identificação dos achados na auditoria: a data em que for lavrado ou assinado o respectivo relatório de auditoria, relatório de fiscalização, ou parecer da unidade técnica responsável pela realização do procedimento fiscalizatório que apontar a irregularidade ou dano, a partir da qual a irregularidade constará registrada nos autos. 4. O art. 5º da Resolução alude à possibilidade de interrupção por qualquer ato inequívoco de apuração dos fatos (inciso II), de sorte que incidem sucessivas interrupções desse prazo quando se verificam esses atos inequívocos de apuração (vide o § 1º). Esses eventos correspondem a causas objetivas de interrupção que atingem a todos os possíveis responsáveis indistintamente, pois de natureza geral, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis. 5. Já as citações dos responsáveis, nos termos do art. 5º, inciso I, importam em interrupção de natureza pessoal, com efeitos interruptivos somente em relação ao citado. Voto:Em exame tomada de contas especial instaurada pela Caixa Econômica Federal, em desfavor de [responsáveis A e B], ex-Prefeitos do Município de Barra do Corda/MA, em decorrência de determinação do Acórdão 936/2016 - TCU - Plenário (Rel. o Min. Benjamin Zymler) diante de irregularidades constatadas na execução do Contrato de Repasse 0244605-53/2007, celebrado com o objetivo de propiciar a construção de unidades habitacionais naquele município. I - Breve Histórico 2. À vista dos elementos constantes destes autos, bem assim, do necessário exame acerca da preliminar de defesa acerca da prescrição das pretensões de ressarcimento e punitiva por parte deste Tribunal, e considerando a recente aprovação da Resolução TCU 344/2022, de 11/10/2022 (BTCU Deliberações nº 198 de 21/10/2022), a provocar o reexame da matéria então analisada no relatório precedente pela unidade instrutiva, o qual se deu ainda sob os contornos da aplicação dos precedentes julgados havidos no âmbito do Supremo Tribunal Federal, sejam eles invocados pelas partes, ou ventilados na instrução, os quais foram sopesados à luz do entendimento anterior de prevalência da Súmula TCU 282 e do paradigmático Acórdão 1.441/2016 - TCU - Plenário, principio por realizar este breve histórico da origem e das apurações que resultaram nesta tomada de contas especial. [...]II - Preliminar de Prescrição 15. Considerado o superveniente entendimento acerca da prescrição neste Tribunal, inaugurado pela Resolução TCU 344/2022, de 11/10/2022 (BTCU Deliberações nº 198 de 21/10/2022), que regulou a matéria à luz de recentes decisões do Supremo Tribunal Federal, tendo por base o Recurso Extraordinário nº 636.886 (tema 899 da Repercussão Geral) e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5509, considero afastada a hipótese de prescrição ventilada nos autos. 16. A teor do novo regramento, dispôs-se que "Art. 2º Prescrevem em cinco anos as pretensões punitiva e de ressarcimento, contados dos termos iniciais indicados no artigo 4°, conforme cada caso". O mencionado art. 4º da Resolução assim dispôs sobre o termo inicial de contagem desse prazo: "Art. 4° O prazo de prescrição será contado: I - da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão de prestação de contas; II - da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial; III - do recebimento da denúncia ou da representação pelo Tribunal ou pelos órgãos de controle interno, quanto às apurações decorrentes de processos dessas naturezas; IV - da data do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatados em fiscalização realizada pelo Tribunal, pelos órgãos de controle interno ou pelo próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade; V - do dia em que tiver cessado a permanência ou a continuidade, no caso de irregularidade permanente ou continuada." 17. Tratando-se de Contrato de Repasse, como é o caso presente, em que há previsão de prestação de contas, natural seria que a contagem do marco inicial quinquenal para a prescrição ocorresse ou a partir da data em que as contas deveriam ter sido prestadas, no caso de omissão, ou, não havendo essa, da data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para sua análise inicial. 18. Ocorre que no caso específico objeto destes autos, conforme por mim historiado retro, houve antes da apresentação das contas e do prazo final de sua exigência, o conhecimento das irregularidades e do dano, em fiscalização realizada por esta Corte de Contas ocorrida no período de 13/2 a 27/4/2012. Note-se que durante essa fiscalização o ajuste se encontrava em plena vigência, que se estendeu até o dia 29/5/2015, com vencimento do prazo da prestação de contas em 30/7/2015. 19. Entendo, assim, que o marco inicial de contagem do prazo prescricional se deu, no caso concreto examinado, quando da elaboração do correspondente relatório de auditoria ao término da fiscalização, que é, inclusive, posterior à fase de execução da fiscalização. 20. Esse entendimento consta explicitado no seguinte trecho do voto condutor do recente Acórdão 2468/2022 - TCU - Plenário (Rel. o Min. Walton Alencar Rodrigues), o qual cuidou de pedido de reexame relativo a fatos apreciados pelo TCU relativos às obras do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), de responsabilidade da Petrobras: "De acordo com o disposto no art. 4º, inciso IV, da Resolução-TCU 344/2022, conta-se o prazo prescricional a partir do conhecimento da irregularidade ou do dano, quando constatada em fiscalização realizada pelo Tribunal, que, no caso concreto, ocorreu com a identificação dos achados na auditoria promovida pela então Secob-Energia, cujo parecer foi assinado em 12/9/2014 (peça 93) ".21. No presente caso, o Relatório de Fiscalização 966/2011 (peça 6), referente ao Contrato de Repasse objeto desta Tomada de Contas Especial é datado de 14/8/2012, 22. A prescrição, portanto, a contar do marco inicial, ocorreria somente depois de 14/8/2017, cinco anos após aquela data, caso não se verificassem causas interruptivas desse prazo de prescrição. Ocorre que inúmeras interrupções ocorreram, nos termos disciplinados no art. 5º da aludida Resolução, sendo suficiente para demonstrar que não incidiu a prescrição a indicação de apenas algumas das causas interruptivas mais relevantes. 23. Nesse sentido, cito que ainda em 2016 houve a prolação do Acórdão 936/2016 - TCU - Plenário (Rel. o Min. Benjamin Zymler) em 20/4/2016, que dentre outras providências, determinou a instauração desta tomada de contas especial e a identificação de responsáveis, sendo esse acórdão, sem sombra alguma de dúvida, ato inequívoco de apuração dos fatos que importa na interrupção da contagem do prazo prescricional e no reinício de sua contagem, conforme o art. 5º, inciso II, e § 2º, c/c o art. 6º da Resolução TCU 344/2022: "Art. 5º A prescrição se interrompe: I - pela notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, inclusive por edital; II - por qualquer ato inequívoco de apuração do fato; III - por qualquer ato inequívoco de tentativa de solução conciliatória; IV - pela decisão condenatória recorrível. § 1° A prescrição pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo. § 2° Interrompida a prescrição, começa a correr novo prazo a partir do ato interruptivo. § 3º Não interrompem a prescrição o pedido e concessão de vista dos autos, emissão de certidões, prestação de informações, juntada de procuração ou subestabelecimento e outros atos de instrução processual de mero seguimento do curso das apurações. § 4° A interrupção da prescrição em razão da apuração do fato ou da tentativa de solução conciliatória, tal como prevista nos incisos II e III do caput, pode se dar em decorrência da iniciativa do próprio órgão ou entidade da Administração Pública onde ocorrer a irregularidade. Art. 6º Aproveitam-se as causas interruptivas ocorridas em processo diverso, quando se tratar de fato coincidente ou que esteja na linha de desdobramento causal da irregularidade ou do dano em apuração. Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput deste artigo aos atos praticados pelos jurisdicionados do TCU, tais como os órgãos repassadores de recursos mediante transferências voluntárias e os órgãos de controle interno, entre outros, em processo diverso, quando se tratar de fato coincidente ou que esteja na linha de desdobramento causal da irregularidade ou do dano em apuração" (destaquei).24. A partir do mencionado acórdão, proferido em 20/4/2016, o termo final de contagem da prescrição passou a ser o dia 20/4/2021. 25. Ocorre que o dispositivo mencionado alude à possibilidade de interrupção por qualquer ato inequívoco de apuração dos fatos, bem que pode se interromper mais de uma vez por causas distintas ou por uma mesma causa desde que, por sua natureza, essa causa seja repetível no curso do processo, de sorte que incidem sucessivas interrupções desse prazo (§ 1º) quando se verificam esses atos inequívocos de apuração. 26. É o caso, por exemplo, das medidas de apuração ocorridas a partir da prolação daquele acórdão. Conforme já mencionei, após a adoção das medidas internas necessárias (que também importaram em atos inequívocos de apuração), instaurou-se a presente tomada de contas especial com o Relatório do Tomador de Contas à peça 2, p. 136-141 (em: 27/7/2017), o Relatório de Auditoria da CGU (peça 2, p. 144-146; em 14/11/2017), o Certificado de Auditoria e o Parecer do Dirigente do Controle Interno (peça 2, p. 147-148; em 16/11/2017), e o Pronunciamento Ministerial (peça 2, p.153; em 18/12/2017), com remessa a este Tribunal (TCE autuada em 9/1/2018). 27. Mais adiante, nestes autos, este Tribunal proferiu o Acórdão 1780/2018 - TCU - Plenário (Sessão de 1º/8/2018), mediante o qual decidiu ampliar as apurações com a identificação de outros responsáveis e complementação da descrição das irregularidades e condutas, conforme o teor da deliberação que transcrevi alhures, dentre as demais medidas já anteriormente mencionadas. A partir desse acórdão, portanto, contam-se mais 5 anos para fins de prescrição, de maneira que somente após 1º/8/2023 se daria a prescrição da pretensão punitiva e de ressarcimento, nos termos da Resolução TCU 344/2022. 28. Poderia ainda mencionar a existência de supervenientes causas interruptivas desse prazo, ocorridas como desdobramento do mencionado acórdão, como as diligências apuratórias e saneadoras, e outros atos que, a teor do art. 8º da Lei 8.443/1992, importaram na "apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano", os quais também podem ser entendidos como causas interruptivas desse prazo, a teor do art. 5º, inciso II, e §§ 1º e 2º, c/c o art. 6º da Resolução TCU 344/2022. Esses eventos correspondem a causas objetivas de interrupção que atingem a todos os possíveis responsáveis indistintamente, pois de natureza geral, haja vista que importam em atos inequívocos de apuração dos fatos, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis. 29. Poderia ainda me reportar às demais interrupções havidas com a citação dos responsáveis, nos termos do art. 5º, inciso I, e § 2º, da Resolução TCU 344/2022, atos esses que importam em interrupções de natureza pessoal, com efeitos interruptivos somente em relação ao citado. Todos eles são ainda posteriores e mais recentes, vez que ocorreram já na fase final do curso processual, de modo que conduzem ao vencimento do prazo em data ainda mais alongada que o citado ano de 2023. À peça 145 consta Despacho de Conclusão das Comunicações Processuais que atestam o recebimento das correspondências pelos responsáveis, ocorridas ao longo dos meses de agosto/2021 a setembro/2021. Logo, em face de nova interrupção, a prescrição voltou a correr, vencendo somente nas correspondentes datas relativas a cada um, nos meses de agosto a setembro de 2026. 30. Igualmente, verifico que não restou configurada a prescrição intercorrente, nos termos do art. 8º da Resolução TCU 344/2022, que incide sobre o processo paralisado por mais de 3 anos pendente de julgamento ou despacho. Consoante o § 1º do referido dispositivo, a prescrição intercorrente interrompe-se por qualquer ato que evidencie o andamento regular do processo, e tanto neste processo quanto no de auditoria que lhe deu origem, houve uma sucessão de atos praticados no intuito da apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e da quantificação do dano em períodos inferiores ao triênio indicado. 31. O processo de auditoria foi autuado em 2012 (14/02/2012) e do seu histórico de tramitação colhido a partir do Sistema ConectaTCU podem ser evidenciados vários andamentos relevantes como o Despacho do então relator proferido em 31/5/2013 com decisão sobre medida cautelar e o pronunciamento de mérito da unidade instrutiva em 4/6/2014, após o quê deu-se a deliberação do TCU em 20/4/2016. Já a presente TCE foi autuada em 9/1/2018 e o espelho do processo na internet demonstra que em todos os anos até o momento houve sempre alguma medida de andamento do processo, com proferimento de deliberações, despachos e instruções, além de outras medidas apuratórias e saneadoras. 32. Portanto, dissinto dos pareceres da unidade instrutiva e do Ministério Público/TCU quanto à suposta ocorrência de prescrição punitiva, haja vista que resta superado o entendimento constante do Acórdão 1.441/12016 - TCU - Plenário pela novel Resolução. 33. Também resta afastada a incidência da prescrição de ressarcimento, nos termos da referida Resolução e segundo os critérios ali indicados, restando superado o entendimento constante da Sumula TCU 282. 34. Conquanto a unidade instrutiva houvesse avançado no exame para também apontar a não incidência de prescrição sob os critérios da Lei 9.873/1999, o exame fora realizado levando-se em consideração a data do fato e não a do conhecimento dos fatos pelo Tribunal, nos termos aqui examinados, à luz do novel disciplinamento realizado por esta Corte. Acórdão:9.1. excluir do rol de responsáveis destas contas o Sr. [responsável B];[...]9.4. julgar irregulares as contas dos demais responsáveis, [...] espólio de [responsável A] (ex-Prefeito do Município de Barra do Corda/MA) [...] e condená-los solidariamente ao pagamento das importâncias a seguir especificadas [...]: