Acórdão 823/2024
Proposta de deliberação:Cuidam os autos de tomada de contas especial resultante da conversão do processo de denúncia TC 009.147/2013-6, conforme Acórdão 1.331/2014-TCU-Plenário (posteriormente modificado pelo Acórdão 2.472/2014-TCU-Plenário). O segundo aresto apreciou e acolheu embargos de declaração, tendo determinado novamente a conversão dos autos em tomada de contas especial. A denúncia que originou esta TCE tratou de possíveis irregularidades ocorridas no Conselho Regional de Engenharia e Agronomia do Estado do Rio Grande do Sul (Crea-RS), em particular possível superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado e pagamento por serviços inúteis praticados em contrato firmado com a empresa [contratada] relacionado a serviços de digitalização e indexação de documentos (peça 35, p. 110-127, do TC 009.147/2013-6).2. Por meio do Acórdão 2.472/2014-TCU-Plenário, o Tribunal determinou a realização das citações dos Srs. [responsável 1] (ex-presidente do Crea-RS) e [responsável 2] (assessor jurídico do Crea-RS) e da empresa [contratada] em razão do débito apurado decorrente do superfaturamento[...]13. Portanto, concluiu a unidade técnica, em consonância com o parecer do MPTCU supramencionado, que, confirmada a inutilidade dos documentos digitalizados e o acréscimo de quantitativo em volume superior ao legalmente permitido, a responsabilidade pelo débito decorrente dessas irregularidades deveria recair individualmente sobre o ex-presidente do Crea-RS Sr. [responsável 1]. A par disso, a responsabilidade sobre o débito referente ao superfaturamento decorrente de preços excessivos frente ao mercado deveria recair solidariamente sobre o referido ex-presidente e a empresa contratada.[...]54. Ressalto que estou de acordo com o entendimento da unidade técnica de que não cabe responsabilizar solidariamente a empresa contratada relativamente a parcela do débito referente à inutilidade parcial dos serviços de digitalização, uma vez que não era dela exigível conduta diversa, ou seja, não cabia a empresa a atribuição de questionar a utilidade do serviço que lhe era demandado pelo contratante.55. Em relação ao superfaturamento contratual decorrente de preços excessivos frente ao mercado, a unidade instrutiva analisou que os argumentos dos responsáveis solidários são improcedentes.56. A alegação de invalidade dos referenciais de preço de mercado baseados em valores extraídos de outros contratos públicos de serviços de digitalização de documentos, uma vez que o escopo e a ordem de grandeza dos quantitativos desses outros contratos seriam diferentes em relação ao contrato em exame, não merece acolhida.57. Um dos referenciais adotados pela unidade instrutiva foi oriundo de um contrato firmado pelo TCU contemporaneamente ao Crea-RS. Os defendentes alegaram que o quantitativo contratado pelo Tribunal (cerca de seis milhões de digitalizações anuais) seria muito superior ao previsto no contrato do Crea-RS (cerca de 480.000 digitalizações anuais). A unidade instrutiva, por sua vez, assinala que, considerando a extrapolação de quantitativos promovida no contrato em exame nestes autos, o Crea-RS pagou quase quatro milhões de digitalizações no período de um ano.58. Portanto, o quantitativo efetivo dos serviços executados foi próximo do que foi contratado pelo TCU, o que não permite justificar a diferença de preços entre ambas as avenças - o preço unitário do serviço contratado pelo Tribunal foi de R$ 0,0676/digitalização, ao passo que o preço unitário ajustado pelo Crea-RS com a empresa [contratada] foi de R$ 0,56/digitalizações (valor 828% superior).59. Alegou o ex-gestor do Crea-RS que uma das propostas efetivadas na licitação do TCU (R$ 0,60) teria preço similar ao contratado pelo Crea-RS (R$ 0,56). A unidade instrutiva ressaltou que, na realidade, o valor a que se referiu o responsável consistiu em cotação de mercado feita a época pelo Tribunal para elaboração do orçamento-base da licitação. Tal cotação foi confrontada com valores de outra cotação e de licitações feitas à época pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) para serviços semelhantes de digitalização, o que resultou, ao final, na adoção de valor médio como preço unitário referencial do certame do Tribunal, conforme tabela a seguir:[...]60. A unidade instrutiva também tece considerações sobre como uma única cotação de mercado feita antes da licitação não deve servir como referencial de preço adequado, tendo em vista os ditames da Lei 8.666/1993 (art. 15, § 1º). Nesse sentido, verifica-se que o preço praticado pelo Crea-RS foi 60% superior ao valor máximo admitido na licitação do TCU.61. Outros referenciais oriundos de licitações de serviços similares de digitalização contemporâneas também indicam a existência de preços excessivos frente ao mercado no contrato firmado pelo Crea-RS, conforme tabela a seguir:[...]62. Quanto aos argumentos de que a complexidade dos serviços executados pela [contratada] justificaria o preço praticado, em razão das dimensões e do tipo de papel dos documentos a serem digitalizados, a unidade instrutiva assinalou que os objetos dos preços extraídos das licitações acima mencionadas são os mesmos, visto que, em todos os contratos indicados como paradigma, há um grande quantitativo de documentos a serem digitalizados, o que implica em diversidade de tipos de papel e dimensões dos documentos.63. Em relação ao argumento de que o preço do contrato firmado entre [contratada] e Crea-RS contemplaria o serviço de certificação digital do documento digitalizado, a unidade instrutiva observou que, em sua proposta, a empresa contratada ofertou preço nulo para esse item, ou seja, a inclusão desse serviço não justifica o acréscimo de preço frente ao mercado.64. Por fim, a empresa contratada alegou que não possuiria ingerência na gestão do contratante e estaria legalmente obrigada a aceitar acréscimos unilaterais de até 25% dos serviços contratados. A esse respeito, a unidade instrutiva afirma que tal argumento não afasta a responsabilidade da empresa, vez que se beneficiou do recebimento de pagamentos por serviços cujos preços unitários foram superiores aos de mercado.65. Portanto, considerando como válidos os referenciais de preço de mercado, a unidade instrutiva calculou como preço unitário paradigma do serviço o valor de R$ 0,15/digitalização, conforme a seguir:[...]66. O MPTCU efetuou ainda cálculo da propagação do superfaturamento ao longo das medições contratuais, conforme exposto na peça 40, considerando o fato de que o preço unitário praticado ao longo da execução contratual variou entre R$ 0,52 e R$ 0,58, resultando no preço unitário médio de R$ 0,56.67. No tocante a essa parcela de débito, estou de acordo com o exame da unidade instrutiva anuído pelo MPTCU, o qual incorporo às minhas razões de decidir.68. Com efeito, há evidências suficientes nos autos para demonstrar que o preço unitário praticado no contrato firmado entre o Crea-RS e a empresa [contratada] relativo a serviços de guarda e digitalização de documentos foi superior aos referenciais de mercado.69. Vale notar que, conforme a jurisprudência do TCU, valores unitários extraídos de outras licitações de serviços de mesma natureza podem servir como referência de preço paradigma para fins de apuração de eventual sobrepreço ou superfaturamento (cf. Acórdãos 1.405/2016-Plenário, Rel. Min. Bruno Dantas, e 1.488/2016-Plenário, Rel. Min. Vital do Rêgo).70. A nova lei de licitações - Lei 14.133/2021 - igualmente consagrou essa possibilidade ao estipular que valores decorrentes de outros certames e contratos administrativos de objeto semelhante podem ser uma fonte de preços paradigma para elaboração de orçamento-base de licitações (art. 23, § 1º, inciso II, no caso de contratação de bens e serviços em geral, e art. 23, § 2º, inciso III, no caso de contratação de obras e serviços de engenharia).71. Frente a esse cenário, acolho as propostas da unidade instrutiva de rejeitar as alegações de defesa dos responsáveis solidários Sr. [responsável 1] e [contratada], com condenação em débito e aplicação de multa.Acórdão:9.4. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. [responsável 1] e pela empresa [contratada] referentes ao superfaturamento por preços excessivos frente ao mercado praticado no âmbito do contrato decorrente da Concorrência 1/2010;9.5. julgar irregulares as contas do Sr. [responsável 1] e da empresa [contratada], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/92 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, condenando-os solidariamente ao pagamento das importâncias a seguir especificadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas até a data da efetiva quitação do débito, fixando-lhes o prazo de quinze dias, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas quantias aos cofres do CREA-RS, nos termos do art. 23, inciso III, alínea "a", da citada lei: [...]