Acórdão 711/2016
Voto:Trata-se de representação da [Entidade] em face do Edital de Pré-Qualificação da Concorrência 02/2015, promovida pela Universidade Federal de São Paulo - Unifesp para "contratação de empresa especializada para execução de obra de construção de edifícios acadêmicos e administrativos" nos campi Osasco (R$ 72 milhões), Baixada Santista (R$ 96 milhões), Diadema (R$ 85 milhões) e Zona Leste (R$ 80 milhões), com valor total estimado de R$ 333 milhões. As licitantes poderiam ser qualificadas para contratação de uma, duas, três ou quatro obras "de acordo com o dimensionamento das CATs [Certidão de Acervo Técnico] apresentadas, conforme detalhado (...) e conforme patrimônio proporcional ao valor médio dos empreendimentos".[...]10. No que se refere à adoção de etapa de pré-qualificação, tanto a doutrina como a jurisprudência são unânimes em afirmar que deve ser adotada somente quando se pretenda contratar objetos que se revistam de maior complexidade ou que possuam peculiaridades que requeiram que o futuro contratado detenha competências não ordinárias ou usuais. As obras em questão não apresentam tais características. 11. A análise da documentação relacionada ao certame demonstra que a Unifesp adotou a pré- qualificação calcada em premissa equivocada, uma vez que, além do art. 114 da Lei 8.666/1993, invocou em sua fundamentação a Lei 12.462/2011 e o Decreto 7.581/2011, inaplicáveis ao caso por não se tratar de um procedimento regido pelo Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC. As justificativas apresentadas pela Unifesp alegaram a "relevância e a complexidade das obras" (que teriam, inclusive, motivado a elaboração de "Mapa de Análise de Riscos"), assinalaram que, "para a Unifesp, as obras licitadas são peculiares", destacaram que a pré-qualificação "permite um melhor planejamento, bem como maior eficiência e economicidade em todo o processo" e invocaram o poder discricionário do gestor "quando da avaliação da necessidade ou não de uma análise mais detida da qualificação dos interessados". 12. A SeinfraUrbana rebateu adequadamente as alegações produzidas e demonstrou que não se encontram presentes as condições que recomendariam a adoção de uma etapa de pré-qualificação para as obras pretendidas pela Unifesp. Não tenho reparos à análise efetuada, transcrita no relatório que antecedeu este voto. 13. Ocorre que este Tribunal usualmente condena a desnecessária inclusão de etapa de pré- qualificação em procedimentos licitatórios como uma espécie de medida acautelatória, para que não ocorra a indesejada frustração da competição, quer pela restrição no número de competidores, em função de exigências superlativas incluídas no processo pré-qualificatório, quer pela facilitação da existência de acordos entre concorrentes para apresentação de suas propostas de preços, uma vez que os competidores pré-habilitados passam a ter conhecimento daqueles que serão seus concorrentes diretos. A preocupação deste Tribunal tem lastro na melhor doutrina, que interpreta a cautela legislativa em admitir a pré-qualificação apenas em situações excepcionais exatamente como fruto do receio do legislador de que ela venha a restringir indevidamente a competitividade dos certames. 14. Conforme já mencionei, a Unifesp utilizou-se da pré-qualificação de forma equivocada, pautada em uma fundamentação que não lhe era aplicável. Mais que isso, adotou essa etapa desprovida do intuito de efetivamente selecionar empresas que revelassem maior aptidão em aspectos específicos relacionados a pontos críticos das obras que pretendia construir. Como mencionou a SeinfraUrbana, as questões levantadas no "Mapa de Riscos" elaborado não foram consideradas na pré-qualificação e os aspectos trazidos na manifestação da Unifesp perante este tribunal não têm correspondência nas exigências requeridas naquela etapa. Os fatores avaliativos levados para a pré-qualificação da Unifesp são aqueles usualmente adotados em obras comuns. De tudo o quanto foi dito, resta nítido que a real intenção da pré-qualificação foi a de proporcionar uma alegada celeridade administrativa ao procedimento, possibilitando a antecipação das etapas de habilitação dos certames, que foi efetuada de forma prévia e uma única vez para as quatro obras pretendidas. 15. Considerando, então, que a pré-qualificação, da forma como foi efetuada, consistiu apenas em uma "antecipação" da etapa de habilitação, sem exigência de requisitos especialmente restritivos, não se verificou, ao final, uma real limitação no universo dos concorrentes. Como já se mencionou, houve habilitação de 12 concorrentes, sendo dois deles em razão do provimento de recursos apresentados, o que demonstra ausência de prévio ânimo restringente. Portanto, embora utilizada de forma inadequada, os resultados do certame não foram, até aqui, prejudicados em decorrência da pré-qualificação realizada.[...]19. Quanto ao temor de possível formação de conluios entre os concorrentes pré-habilitados, trata-se de hipótese incerta e que deve ser objeto de especial atenção da Unifesp - e também deste Tribunal - na etapa de apresentação das propostas de preços, cabendo-lhe verificar a efetiva existência de competição ou, ao contrário, de mero simulacro em que os competidores apresentam descontos figurativos.  Acórdão:9.1. conhecer da representação e considerá-la parcialmente procedente;[...]9.3. determinar à Universidade Federal de São Paulo que, em relação ao Edital de Concorrência 02/2015:[...]9.3.6. adote as providências administrativas necessárias para assegurar, na etapa de apresentação das propostas de preços, a efetiva existência de competição entre os proponentes, coibindo eventuais arranjos e aferindo a verificação do quantum dos descontos praticados pelos licitantes;