Acórdão 3979/2023
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, em desfavor de [responsável], pela não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União dos recursos recebidos por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), no exercício de 2016.Da totalidade dos valores repassados (R$ 1.120.928,00), o FNDE instaurou o processo de TCE para apurar débito relativo ao não atendimento aos alunos inscritos no Programa Mais Educação (R$ 12.600,00) e à aquisição de alimentos restritos e proibidos (R$ 245.204,44). Antes da citação da responsável no TCU, o Município promoveu a devolução dos recursos, tendo sido atestada a suficiência dos recursos devolvidos (peça 30), propugnando a unidade técnica o arquivamento por falta de pressuposto válido de desenvolvimento regular do processo.[...]Nada que objetar quanto à elisão do débito originalmente levantado, em razão da suficiência do recolhimento realizado (peça 31).Divirjo, entretanto, do encaminhamento processual proposto, no sentido de, não comprovada a ocorrência de dano, imputado à responsável, arquivar os autos, sem julgamento de mérito, por ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, com fundamento nos arts. 169, V, 212, do RI/TCU, c/c art. 7º, II, IN TCU 71/2012.Conforme a teoria geral do processo, pressupostos processuais e condições da ação são questões preliminares, ou requisitos situados no plano da admissibilidade do meritum causae. Não influenciam a decisão da lide, mas condicionam sua apreciação.O direito de ação, subordinado à existência dos pressupostos processuais, assim como das condições da ação, não se confunde com o direito material objeto do litígio, razão pela qual é possível haver o regular processamento da ação, com a prestação jurisdicional do estado, concluindo-se pela inexistência do direito pleiteado. Mais do que isso, é possível, no bojo da ação, requerer a declaração de inexistência de direito ou da relação jurídica.No que se refere às condições da ação, o direito positivo pátrio obedece à teoria da asserção, em que tais condições são analisadas com base nas afirmações das partes, sem a necessidade de produção de prova do direito material, devendo o peticionante, contudo, demonstrar a possibilidade jurídica do pedido, o interesse de agir e a legitimidade ad causam.Por sua vez, pressupostos processuais são os requisitos de existência e validade da relação jurídica travada no processo. Como tais, estão relacionados aos fundamentos jurídicos que justificam a criação e o regular desenvolvimento do processo. De acordo com a classificação de Teresa Arruda Alvim Wambier, integram os pressupostos processuais:a) pressupostos processuais de existência (da relação jurídica processual): petição inicial; órgão investido de jurisdição; citação;b) pressupostos processuais de validade (da relação jurídica processual):b.1) subjetivos: referentes ao juízo ou juiz: competência (não existência de incompetência absoluta); ausência de impedimento;b.2) referentes às partes: capacidade postulatória; capacidade processual; legitimidade processual;b.3) objetivos: petição inicial apta; citação válida.Trazendo esses conceitos da doutrina para o processo no âmbito do TCU, as condições da ação acabam confundidas, ou mesmo absorvidas pelos pressupostos processuais, porquanto as relações processuais estabelecidas por provocação de terceiros, ou por iniciativa própria do Tribunal, devem preencher determinados requisitos, sem os quais o Controle Externo, por absoluta incompetência, não poderá conhecer da causa. Exemplo: ausência de recursos federais envolvidos na questão; Administração Pública Federal não é parte ou terceiro da lide administrativa; a relação jurídica subjacente à causa não é regida pelo Direito Público Administrativo.Em todo caso, a verificação dos pressupostos ou requisitos de admissibilidade para instauração de processo de controle externo não tem relação com a apreciação do mérito do processo em análise pelo TCU. Uma vez conhecidos e instaurados, tais processos seguem iter procedimental próprio, determinado pela Lei Orgânica do TCU e respectivo Regimento Interno, bem como pelas normas específicas, no qual são especialmente observados os princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. O desaguadouro natural desses procedimentos é o julgamento de mérito do direito material, submetido à apreciação do Tribunal de Contas da União.Nesse sentido, não há falar em extinção do processo sem julgamento de mérito se, no desenvolvimento da relação jurídica processual, ainda subsistirem elementos que justifiquem a razão jurídica para o conhecimento e julgamento da causa por esta Corte Federal de Contas.O regular processamento do processo de Tomada de Contas Especial e o consequente exercício da jurisdição, por parte do TCU, não se subordinam ao mérito do feito, qual seja, a existência ou não do débito e da responsabilidade discutidos.O processo de Tomada de Contas Especial, como qualquer outro processo administrativo, civil ou penal, deve caminhar para o provimento de mérito, com o julgamento pela procedência ou improcedência do pedido. Vale dizer, o processo existe, é valido, regular e impõe seja decidido, independentemente das questões de mérito, da existência ou não de débito, da existência ou não de omissão, da existência ou não de atos irregulares que ensejem a reprovação das contas, com ou sem débito.Seria adequada a extinção do processo de TCE sem o julgamento de mérito se, por exemplo, a União deixasse de ser parte na lide, como ocorre com a superveniência da privatização de companhia estatal, hipótese em que o Poder Público Federal não teria sequer legitimidade ad causam para demandar qualquer direito ou obrigação que tenha sido assumida pela entidade sucessora no controle daquela entidade.De igual forma, impõe a extinção do processo sem julgamento de mérito a posterior assunção, por terceiros, de obrigações originalmente de responsabilidade da União, sem qualquer ônus para o ente público. Tais hipóteses são exemplos de absoluta incompetência da União, ipso facto, do Tribunal de Contas da União, para conhecer e julgar a causa, o que exige a extinção do processo.Voltando à situação vertente, a instauração da Tomada de Contas Especial atendeu perfeitamente a todos os requisitos de existência da relação jurídico-processual, estipulados no art. 8º da Lei 8.443/1992 c/c o art. 197 do RI/TCU, e art. 5º da IN/TCU 71/2002.O procedimento especial tem por objeto, matéria e sujeito que se inserem no âmbito da competência e jurisdição do Tribunal de Contas da União, uma vez que trata de evidentemente de recursos de natureza federal, albergando indício de dano aos cofres públicos federais.Superada a admissibilidade da instauração da Tomada de Contas Especial, impõe-se o deslinde do processo, com o conhecimento dos fatos e do direito material em causa, para, no quadro do due process of law, ser proferido o julgamento de mérito. Portanto, ultrapassado o juízo inicial de libação, com a instauração do processo, não há falar em extinção sem julgamento do mérito, salvo fato jurídico superveniente que exclua a competência do Tribunal de Contas da União para dizer do direito no caso concreto.Na situação em tela, não se verificou nenhuma causa justificadora da extinção da tomada de contas especial, pois não se comprovou fato jurídico apto a derrogar a competência de a União, por meio do TCU, para conhecer e apreciar o mérito da questão.A mera elisão do débito, a partir de documentação posteriormente apresentada, já no curso do procedimento de tomada de contas especial, não é motivo para impor termo ao processo, sem o julgamento de mérito, pois permanece hígido o interesse de agir da União, interesse em obter do Tribunal manifestação conclusiva sobre o regular emprego dos recursos públicos federais, o que implica não só o alcance dos objetivos previamente colimados pela despesa pública, como a plena observância das normas de direito financeiro que regulam o procedimento da realização do dispêndio.Se, no curso do processo, o exame das alegações, dos documentos e das provas acostadas aos autos concluir pela inexistência do débito ou pela ausência de responsabilidade, a questão passa a ser de mérito, devendo a TCE ser julgada, com as contas do responsável, no que concerne às despesas em discussão, consideradas regulares ou irregulares, e não simplesmente arquivada.Houvesse o Tribunal de extinguir o processo de Tomada de Contas Especial, sem julgamento de mérito, pela simples elisão do débito contraído perante a União, além de contrariar a Lei Orgânica do TCU, certamente iria gerar perplexidades jurídicas que em nada contribuem para o mister constitucional desta Corte, ao fragilizar a fiscalização da despesa pública a serviço da sociedade.Cito, como exemplo, tomada de contas especial julgada irregular, sem débito, em que o gestor, omisso, vem posteriormente a comprovar, perante o TCU a regular aplicação dos recursos, mas deixa de justificar a omissão. Nesse caso, não há elisão da irregularidade e, apesar de o débito poder ser afastado, caso a documentação comprobatória das despesas esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e regular aplicação dos recursos, aplica-se ao gestor a multa, com fundamento no art. 268, inciso I do RI/TCU.Pelas razões expostas, o arquivamento fundamentado no art. 212 do RI/TCU não se aplica ao caso concreto, uma vez que o dispositivo trata do arquivamento do processo de prestação ou de tomada de contas, mesmo especial, sem julgamento do mérito.No caso em tela, ao final das apurações, verificou-se que o débito inicialmente levantado não ocorreu, restando comprovadas, no que se refere aos recursos específicos que ensejaram a instauração desta TCE, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos dos gestores. São, portanto, regulares as presentes contas, conforme determinam o art. 16, inciso I da Lei 8.443/1992 e o art. 207 do RI/TCU.Acórdão:9.1. julgar regulares as contas de [responsável] e dar quitação plena, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, c/c o art. 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, e com arts. 1º, inciso I, e 207, do Regimento Interno do TCU;