Acórdão 440/2025
Voto:Trata-se de recursos de reconsideração interpostos pelo sr. [recorrente], na época presidente do Conselho Nacional do Serviço Social do Comércio (Sesc) e do Conselho Nacional do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), e pela [empresa 1] contra o Acórdão 2.442/2021-Plenário, relatado pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti. Por meio dessa deliberação, este Colegiado julgou irregulares as contas do recorrente e das empresas [empresas 1 e 2], condenou-os em débito, em parte solidariamente, e aplicou-lhes multas individuais com fundamento no art. 57 da Lei 8443/1992. Essa deliberação também julgou regulares as contas de outros gestores.[...]3. Originariamente este processo cuidou de prestação de contas do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Administração Nacional (Senac-AN), relativa ao exercício de 2003.4. Os processos de contas anuais do Serviço Social do Comércio - Administração Nacional (Sesc-AN) e do Senac-AN referentes aos exercícios de 2002, 2003 e 2004 foram influenciados pelo TC 015.981/2001-2, uma representação autuada pela então Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro com vistas a apurar irregularidades na execução das obras de construção do Centro Administrativo do Sesc/Senac, localizado na Barra da Tijuca, na cidade do Rio de Janeiro/RJ.[...]6. O Acórdão 1.849/2008-Plenário, prolatado no âmbito do TC 015.981/2001-2, apontou indícios de superfaturamento em quatro ajustes (Contratos 1/2002, 27/2002, 38/2003 e 44/2003), sendo os três primeiros executados pela [empresa 1] e o último pela [empresa 2]. Eis os objetos de cada um:[...]8. Como as irregularidades abrangeram mais de um exercício, o Acórdão 1.849/2008-Plenário converteu o TC 015.981/2001-2 em tomada de contas especial, ao mesmo tempo em que encaminhou cópia dessa deliberação ao Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) para que avaliasse a conveniência e a oportunidade da interposição de recurso de revisão em relação às contas do Sesc-AN e do Senac-AN já apreciadas (contas de 2002 e 2004 de ambas as instituições).9. O processo de contas do Sesc-AN do exercício de 2002 não admitia recurso de revisão, em razão do decurso do prazo quinquenal. Por isso, os jurisdicionados não foram citados em relação às despesas realizadas pelo Sesc-AN naquele ano. Os outros três processos foram reabertos em razão da interposição de recursos de revisão. Os processos de contas de 2003 das duas entidades encontravam-se abertos, razão pela qual não foi necessária a atuação do MPTCU.10. O Tribunal procedeu, à exceção das despesas ocorridas no Sesc-AN em 2002, às citações das empresas envolvidas e do sr. [recorrente], que na época exercia os cargos de presidente do Conselho Nacional do Serviço Social do Comércio (Sesc) e do Conselho Nacional do Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), pelos valores superfaturados nas planilhas dos Contratos 1/2002, 27/2002, 38/2003 e 44/2003, despendidos pelas entidades no respectivo exercício.[...]13. Eis um resumo dos processos envolvendo o superfaturamento das obras de construção do Centro Administrativo do Sesc/Senac:[...]b) TC 010.117/2004-0 (prestação de contas do Sesc-AN no exercício de 2003): por meio do Acórdão 2.441/2021-Plenário (Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti), o Tribunal julgou irregulares as contas dos recorrentes e da empresa [empresa 2], condenou-os em débito (valor histórico de R$ 428.865,00), em parte solidariamente, e aplicou-lhes multas de R$ 51.500,00 (sr. [recorrente]), R$ 42.000,00 ([empresa 1]) e R$ 9.500,00 ([empresa 2]), com fundamento no art. 57 da Lei 8.443/1992. A decisão foi mantida nos Acórdãos 69/2022-Plenário, 1.258/2023-Plenário e 1.320/2024-Plenário. A primeira deliberação foi relatada pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti; as duas últimas, por mim;[...]II - Recursos propriamente ditos14. Os recorrentes [empresa 1] e [recorrente] apresentam os seguintes argumentos em comum: i) prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória; ii) nulidade da deliberação recorrida por violação aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa e da individualização da pena; e iii) existência de margem tolerável de erro orçamentário, sobretudo no caso concreto, em que eram baixos os percentuais de superfaturamento, e existência de laudos emitidos pela Fundação Instituto de Economia e Pesquisa (Fipe) atestando a inexistência de sobrepreço.15. Adicionalmente, a empresa afirma que não cabe a imputação de débito com base na apuração de itens isolados da planilha contratual e que a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2003, reconhecendo a imprecisão dos sistemas referenciais, autorizou a contratação de preços até 30% superiores aos previstos nos sistemas referenciais.[...]18. Embora entenda que o Tribunal deva negar provimento aos apelos, diante da notícia do falecimento do sr. [recorrente], ocorrido em 5/8/2023, ou seja, antes do trânsito em julgado deste processo, deve-se rever de ofício a deliberação recorrida para tornar sem efeito a multa a ele aplicada. Essa proposta encontra amparo no art. 3º, § 2º, da Resolução - TCU 178/2005.19. Adicionalmente, a fim de regularizar a relação processual, foi necessário promover o chamamento dos sucessores do gestor falecido, nos termos do art. 313, § 2º, inciso I, do Código de Processo Civil (CPC). A despeito de formalmente notificada, a sra. [omissis], cônjuge sobrevivente, não se manifestou. Desse modo, deve-se prosseguir com o julgamento de mérito.[...]46. Após as análises das alegações de defesa apresentadas em todos os processos de contas anuais, os percentuais de sobrepreço/superfaturamento foram de 13,52% (Contrato 1/2002), 15,47% (Contrato 27/2002), 3,01% (Contrato 38/2003) e 5,93% (Contrato 44/2003). No entender do recorrente, esses percentuais estariam inseridos dentro de uma margem tolerável de erro orçamentário.47. Com as vênias por discordar, filio-me à jurisprudência desta Corte, a exemplo do Acórdão 1.010/2014-Plenário, segundo a qual baixos índices de sobrepreço não podem, indistintamente, ser considerados variações normais de mercado, até porque os preços estabelecidos nos sistemas referenciais constituem patamares máximos e a Administração Pública deve sempre buscar contratações por valores inferiores àqueles, os quais jamais devem se distanciar da realidade do mercado.48. Não procede a alegação de que a Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2003 (LDO/2003), reconhecendo a imprecisão dos sistemas referenciais, autorizou a contratação de preços até 30% superiores aos previstos nos sistemas referenciais.49. Embora essa norma estabeleça, no art. 93, que os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos dos orçamentos da União não poderão ser superiores a 30% (trinta por cento) àqueles constantes do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), esse dispositivo não justifica o afastamento do dano aqui apontado. Passo a declinar as razões que me levam a essa conclusão.50. Em primeiro lugar, enquanto a LDO/2003 estabelecia essa margem exclusivamente para o Sinapi, a unidade técnica especializada utilizou outros sistemas referenciais de custo, como o Sistema de Custos Rodoviários (Sicro), escolhendo em cada caso o mais específico ou o que apresentasse valores mais favoráveis aos responsáveis e empresas.51. Também devo lembrar que, contrariamente ao que afirmou a empresa recorrente, o superfaturamento foi calculado com base na curva ABC e considerou uma cesta de serviços, ou seja, referiu-se ao valor global da obra e não a custos unitários aferidos isoladamente. A LDO vigente à época permitia que os orçamentos contivessem custos unitários com acréscimos de até 30% em relação aos previstos no Sinapi, porém não autorizava que o valor global da obra ultrapassasse o valor de mercado.52. Em resumo, itens com preços unitários mais altos deveriam ser equilibrados por outros com preços mais baixos, garantindo que o custo total das obras não excedesse os valores de mercado. Isso é importante porque o critério legal para avaliar propostas em uma licitação é aquele estabelecido no art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, que exige que a proposta seja compatível com os preços praticados no mercado. Na verdade, todas as licitações devem incluir critérios de aceitabilidade para preços unitários que estejam alinhados com os preços de mercado. Tanto é assim que as LDO subsequentes eliminaram disposições semelhantes à mencionada pelo defendente.53. Por último, gostaria de fazer algumas considerações sobre os estudos técnicos produzidos pela Fundação Instituto de Economia e Pesquisa (Fipe), os quais, no entender dos recorrentes, comprovariam a inexistência de sobrepreço.54. Conforme destaquei no Acórdão 201/2018-Plenário, a análise minuciosa do estudo realizado pela Fipe revela várias inconsistências na metodologia utilizada pela fundação para determinar os preços de referência dos serviços. Foi constatado que diferentes fontes de referência foram empregadas, com ajustes variados que não se adequam à realidade da obra, sem levar em conta características essenciais de qualquer orçamento, como especificidade e temporalidade. Esta última foi comprometida pela alteração injustificada da data-base de análise para julho de 2011.55. A Fipe utilizou diversos índices econômicos para ajustar os preços de referência à data-base do contrato, em 2002, sem fornecer justificativas para a escolha desses índices, que também não estavam alinhados com o índice de reajuste acordado no contrato. Nos processos do TCU, é comum solicitar o uso de referências mais recentes para, em seguida, retroagir os preços à data-base do contrato, o que geralmente resulta em uma redução do superfaturamento calculado. É amplamente reconhecido que um dos atributos de qualquer orçamento é a temporalidade, indicando que um orçamento feito no passado pode não ser válido hoje, assim como um orçamento atual pode não refletir os custos enfrentados durante a execução da obra. Apesar da possibilidade de reajuste, existem flutuações nos preços dos insumos, mudanças tributárias, avanços nos métodos construtivos e diferentes cenários financeiros e gerenciais que limitam a validade e precisão de um orçamento ao longo do tempo.56. Em geral, quanto mais tempo passa após a elaboração de um orçamento, menor é sua precisão na estimativa do custo efetivo da obra. Assim, o orçamento tem sua validade vinculada a uma data específica e novas datas-bases devem incorporar novos parâmetros e ajustes financeiros necessários. Portanto, a adequação de um orçamento em uma data posterior não se resume apenas à correção monetária. Não se deve ignorar a flutuação individual dos preços de insumos, as mudanças e obsolescência de equipamentos que afetam suas produtividades, os custos de propriedade e diversos outros componentes de custo.57. Tais comparações podem ocultar sobrepreços no contrato quando comparados com os padrões vigentes na época da contratação. Exemplos disso podem ser encontrados nos Acórdãos 278/2008, 2.127/2006, 1.657/2011, 1.922/2011, 854/2016 e 1.317/2006, todos do Plenário.58. Além disso, a Fipe não apresentou documentação que comprovasse os preços pesquisados junto aos fornecedores ou as composições dos sistemas de referência utilizados em seu parecer. Portanto, é impossível correlacionar os preços informados pela Fipe com as referências apresentadas. Esses fatos, por si só, já são motivos suficientes para a rejeição do estudo elaborado pela Fipe.59. A jurisprudência pacífica desta Corte entende que cabe à parte manifestante o ônus da prova, principalmente quando os referenciais de preços utilizados pela equipe de auditoria do TCU são fontes oficiais e gozam de presunção relativa de validade. Nesse sentido, convém citar o voto condutor do Acórdão 3.061/2011 - Plenário:"Nos processos de fiscalização de obras desta Corte, como presunção, adotam-se os referenciais oficiais da Administração como balizador de preços; estes seriam os preços de mercado. Ilações em contrário tem o ônus probandi de quem as apresenta."Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração interpostos pelo sr. [recorrente] e pela [empresa 1] para, no mérito, negar-lhes provimento;9.2. rever, de ofício, o Acórdão 2.442/2021-Plenário para tornar insubsistente a multa aplicada ao sr. [recorrente] por meio do subitem 9.6 do referido decisum, nos termos do art. 3º, § 2º, da Resolução - TCU 178/2005;