Acórdão 4203/2024
Voto:Trata-se de Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. [recorrente], ex-Prefeito do Município de Ouricuri-PE (peça 89), contra o Acórdão 7.832/2021-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho (peça 77), que julgou irregulares as contas do responsável, condenando-o solidariamente com a [empresa], à reparação do dano ao Erário apurado nos autos e aplicou-lhe a multa individual de R$ 40.000,00.[...]3.	Na origem, cuida-se de Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur), em desfavor do recorrente, em razão da impugnação total das despesas do Convênio 917/2009-Siconv 704.641/2009, que teve por objeto a realização de carnaval fora de época na municipalidade convenente, no valor de R$ 105.000,00, sendo R$ 100.000,00 a título de repasse federal e R$ 5.000,00 correspondente à contrapartida municipal (peça 1).[...]5.	A então Secretaria de Recurso (Serur), ao analisar a matéria, propôs o provimento parcial do recurso, ante os seguintes fundamentos, em apertada síntese:[...]l) no que tange às premissas que devem orientar a análise da prescrição, adota os critérios do Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário e a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no RE 636.886 (Tema 899 da Repercussão Geral) e verificou que não restou caracterizado, no caso concreto, o decurso do prazo prescricional de cinco anos previsto no art. 1º, caput, da Lei 9.873/1999, ou do prazo de 3 (três) anos da prescrição intercorrente do art. 1º, § 1º, da mesma Lei.6.	O Ministério Público junto a este Tribunal no Parecer à peça 105, manifesta-se de acordo com a unidade técnica.7.	De minha parte, anuo às conclusões e encaminhamentos propostos pela então Serur, os quais contaram, também, com a concordância do Ministério Público junto a este Tribunal, cujos fundamentos adoto como minhas razões de decidir, sem prejuízo dos breves comentários que faço a seguir.8.	Inicialmente, em razão da entrada em vigor da Resolução TCU 344/2022 que regulamenta, no âmbito do Tribunal de Contas da União, a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento, necessário se faz a reanálise da matéria, agora à luz do novo normativo.9.	Essa Resolução estabelece que prescrevem em 5 (cinco) anos as pretensões punitivas e ressarcitórias (art. 2º). Ademais, incide a prescrição intercorrente se o processo ficar paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho (art. 8º).10.	O marco inicial da contagem dos prazos prescricionais está estabelecido no art. 4º dessa norma. No caso em tela, será considerado como prazo a quo para início de contagem do prazo prescricional, o dia 10/5/2010, data da apresentação da prestação de contas dos recursos aplicados (inciso II do art. 4º) (peça 1, p. 65 e 66).11.	Por outro lado, a norma estabelece, no art. 5º, causas interruptivas da prescrição. Verificam-se, nos presentes autos, os seguintes eventos processuais interruptivos da prescrição, ocorridos tanto na fase interna, quanto na fase externa desta TCE, entre outros:	1) em 16/6/2010, Parecer de prestação de contas 1149/2010 (peça 1, p. 67-72);	2) em 10/8/2012, Nota técnica de análise 652/2012 (peça 1, p. 74-78);	3) em 22/5/2013, Nota técnica de análise financeira 223/2013 (peça 1, p. 87-89);	4) em 8/10/2014, Relatório do tomador de contas 519/2014	(peça 1, p. 117-122);	5) em 20/3/2015, Parecer do controle interno 549/2015 (peça 1, p. 140);	6) em 25/6/2015, Pronunciamento do Ministro de Estado do Turismo	 (peça 1, p. 142);	7) em 26/9/2016,	Instrução da UT competente (peça 6);	8) em 28/0/2016, Ofícios de citação do responsável (peças 10-11);	9) em 7/4/2017, Instrução da UT competente (peça 43);	10) em 24/5/2018, Parecer do MPTCU	(peça 46).	11) em 30/5/2018, Despacho do Ministro Relator (peça 47);	12) em 15/3/2019, Instrução da UT competente (peça 62);	13) em 14/7/2020, Instrução da UT competente (peça 72);	14) em 17/11/2020, Parecer do MPTCU (peça 75);	15) em 20/5/2021, Prolação da decisão condenatória recorrível (peça 77).12.	Pelos elementos acima enunciados, verifica-se que não houve, no presente caso, a prescrição quinquenal das pretensões punitiva e ressarcitória, à luz do previsto no art. 2º da Resolução -TCU 344/2022, nem mesmo a prescrição intercorrente de que trata o art. 8º, §§ 1º e 2º, da referida norma.[...]22.	Em razão de elementos trazidos durante sustentação oral realizada na Sessão de 5/3/2024 pelo causídico, Dr. [omissis], em representação do Sr. [recorrente], bem como do Memorial juntado à peça 112, retirei o processo de pauta para melhor analisar as informações oferecidas, em confronto com os elementos presentes no processo.23.	O principal argumento apresentado pelo causídico diz respeito à ocorrência da prescrição, nos termos do parecer do MP/TCU à peça 75, por entender que a citação no TCU não versou sobre irregularidades na execução física do objeto conveniado, apesar de ter sido este o motivo apontado pelo controle interno para a abertura da TCE, de modo que não se deve considerar interrompido o prazo prescricional.24.	Adicionalmente, o causídico afirmou que o Parquet teria mencionado que o entendimento deste Tribunal de que o prazo prescricional pode ser interrompido por uma quantidade indefinida de vezes não foi acolhido pelo STF, que reconheceu expressamente a incidência do princípio da unicidade da interrupção prescricional, com o objetivo de preservar a segurança jurídica.25.	Tendo em vista a robustez das informações trazidas aos autos, em homenagem aos princípios da ampla defesa e do contraditório, solicitei, por meio do Despacho de peça 113, a manifestação do MP/TCU a respeito dos argumentos indicados, que, em atendimento, apresentou o seguinte parecer (peça 114):[...] 3. Apesar de haver parecer anterior deste MPTCU a respeito dos argumentos recursais (peça 107), o processo retorna para uma reavaliação da ocorrência de prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva deste TCU, tendo em vista os elementos trazidos pelo representante legal do recorrente por ocasião da sustentação oral apresentada na Sessão de 5/3/2024 (peça 113).4. O defendente ressaltou a observação constante do parecer do MPTCU que antecedeu a decisão recorrida (peça 75), pela qual se entende que as notificações dirigidas aos responsáveis na fase interna da TCE não devem ser admitidas como atos interruptivos da prescrição, diante da diferença entre a conduta irregular apontada pelo MTur e a levada a efeito por este Tribunal nas citações realizadas.5. Assim, em adendo ao parecer precedente (peça 107), passo a analisar a ocorrência de prescrição à luz do que dispõe a Resolução-TCU 344/2022.6. Cumpre registrar, inicialmente, que o parecer do MPTCU de peça 107 foi emitido em 9/3/2022, antes, portanto, da publicação da Resolução-TCU 344/2022, de 11/10/2022, que passou a regulamentar a contagem do prazo prescricional neste Tribunal.  7. No referido regulamento, em observância ao disposto na Lei 9.873/99, foi definido que o prazo da prescrição da pretensão ressarcitória, bem como da punitiva, é de cinco anos, a contar, neste caso concreto, da data de apresentação da prestação de contas.a) Desse modo, com base nas premissas da Resolução-TCU 344/2022, sem atentar, inicialmente, para a diferenciação entre as abordagens das notificações dirigidas ao Sr. [recorrente] na fase interna e externa da TCE, os atos interruptivos da prescrição observados a partir de 17/5/2010, data do recebimento da prestação de contas do Convênio, seriam os seguintes:[...]8. Não obstante a inexistência do transcurso de mais de três anos entre cada um dos eventos supracitados, que afastaria a ocorrência da prescrição intercorrente e geral das pretensões de ressarcimento e condenatória deste Tribunal, deve-se observar as seguintes considerações registradas no parecer acostado à peça 75, da lavra da Sra. Procuradora-Geral:61. Muito embora seja possível identificar a superveniência de alguns marcos temporais que, nos termos do art. 2.º da Lei n.º 9.873/1999, caracterizam a interrupção da contagem do prazo prescricional, tais atos não devem servir a essa finalidade para as irregularidades que fundamentaram a responsabilização atribuída no TCU. Isso porque as ocorrências discriminadas nos ofícios citatórios diferem substancialmente, em sua natureza, daquela que embasou a instauração da TCE, e que foi objeto de notificação dos envolvidos na fase interna do processo.62. No âmbito do controle externo, as respectivas responsabilidades foram apuradas nos seguintes termos:I - Senhor [recorrente] (peças 10 e 12): a) contratar a [empresa], mediante inexigibilidade e dispensa de licitação, para intermediar contratações que deveriam ter sido feitas diretamente com os prestadores de serviços e com a apresentação de contratos de exclusividade de representação dos artistas, em violação do art. 25, inciso III, da Lei n.º 8.666/93 (inexigibilidade de licitação), de cláusulas do convênio e de jurisprudência do TCU; e b) não demonstrar o nexo causal entre os recursos federais transferidos e as despesas realizadas, considerando a ausência de comprovantes dos pagamentos aos artistas e prestadores de serviços contratados e de notas fiscais e recibos emitidos e assinados pelos artistas ou por seus empresários exclusivos e pelos efetivos prestadores de serviços; II - [empresa] (peças 11 e 14): emissão de notas fiscais e recebimento de recursos federais provenientes do Convênio n.º 917/2009 sem que estejam comprovados os pagamentos aos artistas e aos efetivos prestadores dos serviços constantes das notas fiscais, caracterizando-se intermediação indevida nas contratações. 63. Por outro lado, nas apurações da concedente, essas ocorrências não foram objeto de questionamento, sendo a documentação original da prestação de contas e a complementar oferecidas pelo gestor municipal reputadas insuficientes para comprovar a execução física do evento com a participação dos artistas (peça 1, p. 75, itens 3.1 e 3.2). Essa foi a irregularidade que fundamentou a instauração da presente TCE.64. Veja-se que, ao serem chamados em citação para responder por ocorrências que lhe eram alheias até aquele momento, os responsáveis foram surpreendidos com a condição de reprovabilidade de tais condutas, a caracterizar uma inovação jurídica estabelecida sob o poder persecutório do Estado. Ainda que seja viável tal possibilidade no universo do devido processo legal, há que se respeitar, na contagem do prazo prescricional, a continuidade da essência da apuração para que se apliquem, nesse contexto, os atos interruptivos ao longo do desenvolvimento processual.65.  A nosso ver, essa lógica se ampara no sentido material das regras de prescritibilidade, que no ordenamento brasileiro estão assentadas sobre os princípios da segurança jurídica e do devido processo legal, e visam resguardar a estabilidade e a ordem nas relações sociais em razão do decurso de tempo.66.  Seguindo essa orientação, qualquer análise prescricional deve levar em conta a natureza e fundamentação das questões jurídicas discutidas como forma de garantir ao jurisdicionado a necessária consolidação das circunstâncias que responde sob poder sancionatório da Administração Pública.67.  Nesta TCE, os ofícios citatórios com as irregularidades que foram identificadas a partir da análise do controle externo só foram recebidos pelos responsáveis em outubro de 2016 (peças 12 e 14), ou seja, mais de sete anos depois do termo inicial de contagem (6/9/2009). Eventuais atos interruptivos ocorridos antes dessa comunicação, ao longo da fase interna da TCE, por nada dizerem a respeito às condutas reprovadas pelo Tribunal, não podem servir à suspensão do decurso do prazo prescricional.68. Tendo em vista a ocorrência da prescrição no caso concreto, ante a integração da norma do art. 1.º da Lei 9.873/1999, e considerando tratar-se de matéria de ordem pública, que a Lei Orgânica do TCU, seu Regimento Interno e demais normas regulamentares não dispõem sobre as hipóteses para sua identificação e levando em conta, ainda, o disposto no art. 298 do Regimento Interno do TCU, impõe-se a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil para a resolução de mérito deste processo de tomada de contas especial.69. Diante desse contexto, com as devidas vênias por divergir da Unidade Técnica, esta representante do Ministério Público manifesta-se no sentido de que o Tribunal delibere, em caráter definitivo quanto ao mérito, pela ocorrência da prescrição das pretensões ressarcitória e punitiva, na forma do art. 487, inciso II, do Código de Processo Civil, dando-se ciência aos responsáveis e órgãos interessados, e, por fim, arquivando-se o presente feito, com fundamento no art. 169, inciso III, do Regimento Interno do TCU  (grifo nosso).9. Apesar desse pronunciamento ter sido proferido antes da publicação da Resolução-TCU 344/2022, seus argumentos continuam válidos para o exame da questão à luz desse novo normativo, com exceção do termo inicial da contagem do prazo prescricional (também aplicável à empresa contratada), modificação esta que não será suficiente, pelos motivos abaixo indicados, para alterar sua conclusão.10. Neste ponto, de modo a confirmar a afirmação acima, considero oportuno reproduzir os seguintes julgados desta Corte, recentemente proferidos, nos termos do Boletim de Jurisprudência 495:Acórdão 3719/2024 - 1ª Câmara  (Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Jhonatan de Jesus) Responsabilidade. Débito. Prescrição. Termo inicial. Convênio. Prestação de contas. Tomada de contas especial. Contratado.O termo inicial para a contagem do prazo prescricional das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU no caso previsto no art. 4º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022 (data da apresentação da prestação de contas ao órgão competente para a sua análise inicial) aplica-se à empresa contratada pelo convenente, mesmo que ela tenha sido chamada aos autos apenas na fase externa da tomada de contas especial.Acórdão 983/2024 - Plenário  (Embargos de Declaração, Relator Ministro Jorge Oliveira) Responsabilidade. Débito. Prescrição. Interrupção. Irregularidade. Diversidade. Pretensão punitiva.Em processos que envolvam a análise de diversas irregularidades, o ato de apuração relativo a uma irregularidade específica não interrompe a contagem da prescrição para as demais. A interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva ou ressarcitória. [Grifei.]11. Voltando ao caso concreto, verifica-se que a irregularidade então apontada como motivadora do débito na fase interna da TCE era pautada exclusivamente na análise da execução física do convênio em tela, não abarcando, por conseguinte, as ocorrências posteriormente verificadas na execução financeira do ajuste que respaldaram a decisão recorrida. 12. Com efeito, após reiteradas diligências, o MTur considerou não haver elementos adequados e suficientes para demonstrar a regular aplicação dos recursos, o que foi devidamente consignado nos pareceres e nas notas técnicas emitidas. Como essa conclusão foi respaldada na reprovação da execução física do objeto, ensejando a impugnação da totalidade dos recursos repassados, a análise financeira não foi realizada na fase interna da TCE.13. Em primeira instrução neste TCU, considerando as informações obtidas pelo tomador de contas, houve o entendimento de que apenas uma parte dos itens contratados não tiveram sua execução física devidamente demonstrada (peça 6, p. 5-6). Ou seja, as ressalvas técnicas indicadas pelo MTur em seus pareceres não seriam compatíveis com a glosa do valor integral do convênio.14. Tornou-se, então, premente a análise da execução financeira do ajuste, que resultou na constatação das condutas irregulares que, alfim, ensejaram a citação do recorrente pelo débito integral e fundamentaram sua posterior condenação.15. Diante disso, fica evidente que a irregularidade apontada como motivação para a reprovação das contas na fase interna desta TCE não guarda a devida identidade com as irregularidades apuradas na fase externa.16. Desse modo, entendo que todos os atos praticados entre 17/5/2010, data da entrega da prestação de contas, e 11/10/2016 e 24/10/2026, datas de recebimento dos ofícios de citação pelos responsáveis, devem ser desconsiderados para fins de interrupção da contagem do prazo prescricional, uma vez que não tratam da matéria que motivou a irregularidade das contas, verificando-se a ocorrência, entre eles, do transcurso de mais de cinco anos, restando caracterizada a ocorrência da prescrição.17. Ante todo o exposto, este representante do Ministério Público de Contas, revendo seu anterior pronunciamento à peça 107, manifesta-se no sentido de que esta Corte:a) conheça do presente recurso de reconsideração para, no mérito, dar-lhe provimento; b) torne insubsistente o acórdão recorrido; e c) arquive o processo, em face da prescrição das pretensões de ressarcimento e punitiva do TCU. [...]26. 	Endosso as preocupações externadas pelo Subprocurador-Geral, Dr. Paulo Soares Bugarin. De fato, as informações obtidas a partir dos memoriais juntados e na exposição da sustentação oral do Dr. [omissis], levam-me a concordar que a irregularidade apontada como motivação para a reprovação das contas na fase interna desta TCE não guarda a devida identidade com as irregularidades apuradas na fase externa, não podendo, portanto, ser admitidas como atos interruptivos da prescrição, diante da diferença entre a conduta irregular apontada pelo MTur e a levada a efeito por este Tribunal nas citações realizadas.27.	Entendo que este caso concreto se amolda ao entendimento extraído do Acórdão 983/2024-Plenário, Relator Ministro Jorge Oliveira, de que a interrupção da prescrição por ato inequívoco que importe apuração do fato exige identidade entre as irregularidades investigadas e aquelas que futuramente venham a justificar o exercício da pretensão punitiva ou ressarcitória. 28.	Importante registrar que a jurisprudência em torno da aplicação da nova Resolução que regulamenta a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento no âmbito do Tribunal de Contas da União ainda está se firmando, e os casos concretos analisados vão servir de baliza para o aperfeiçoamento dos entendimentos. 29.	Faço esses registros complementares para fundamentar a alteração do meu juízo inicial para aderir ao entendimento do Parquet, no sentido de conhecer do presente Recurso de Reconsideração para, no mérito, dar-lhe provimento, tornar insubsistente o Acórdão e arquivar o processo, em face da prescrição das pretensões de ressarcimento e punitiva do TCU.Acórdão:9.1. conhecer do Recurso de Reconsideração interposto pelo Sr. [recorrente] para, no mérito, conceder-lhe provimento;9.2. tornar insubsistente o 7.832/2021-TCU-2ª Câmara ante a incidência da prescrição quinquenal das pretensões sancionatória e ressarcitória;