Acórdão 179/2011
Voto:3. [...] análise da legalidade de dispensas de licitação - realizadas pela Fundação Universidade de Brasília - FUB, com fulcro no art. 24, XIII, da Lei 8.666/93 - para a contratação de fundações de apoio. Entre as dispensas lá analisadas, encontravam-se as de nos 628/2007 e 629/2007 que tinham como suporte parte dos recursos financeiros dos Convênios nos 15/2007 e 20/2007 que totalizavam, respectivamente, R$ 18.599.803,20 e R$ 4.125.360,00. 4. Após diligências, foram promovidas as audiências da Sra. [omissis], então Gerente de Projetos, responsável pela elaboração dos pareceres que fundamentaram a celebração das avenças; do Sr. [omissis], à época Subsecretário de Ações Afirmativas - SUBAA/SEPPIR/PR, responsável pela aprovação dos pareceres que fundamentaram a celebração dos Convênios nos 15/2007 e 20/2007; da Sra. [omissis], na ocasião Secretária Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, responsável pela assinatura dos termos simplificados dos mencionados Convênios, para que apresentassem alegações de defesa sobre as seguintes irregularidades:a) utilização inadequada do instrumento de convênio, caracterizada pela inclusão no escopo dos Convênios nos 15/2007 e 20/2007 de ações que deveriam ter sido contratadas mediante procedimentos licitatórios, notadamente a prestação de serviços de apoio administrativo para a realização de eventos, uma vez que atividades dessa natureza são oferecidas no mercado por diversas empresas e também por configurar-se indevida a intermediação da FUB para a execução dessas ações; [...]6. Sublinho, preliminarmente, que há interesses coincidentes entre a FUB e a SEPPIR/PR, em parte do objeto do convênio, no que se refere ao desenvolvimento de projetos que visem à mitigação das desigualdades e segregações raciais. Assim, a consecução de objetivo comum, em regime de cooperação mútua, requisito essencial para a celebração desses convênios, nos termos do art. 1º, § 1º, da IN/STN 01/97, está atendido no que diz respeito à consultoria e capacitação de pessoal, como aplicação dos conhecimentos do corpo docente da Universidade.7. O que se questiona, entretanto, é a indevida adoção do instrumento de convênio em decorrência da inserção no objeto das avenças de serviços de apoio para a realização de eventos, contratados por dispensa de licitação, e a inadequada intermediação da FUB para a contratação desses serviços de cunho administrativo.8. No tocante à indevida adoção do instrumento de convênio, apesar de apresentarem razões de justificativa individuais, a Sra. [omissis] e o Sr. [omissis] seguem a mesma linha de raciocínio. Alegam, em apertada síntese, que o mercado não dispõe de empresas prestadoras de serviços com capacidade e experiência comprovadas na área étnico-racial. Nesse sentido, a escolha, como bem resumiu pela Unidade Técnica, "teria decorrido da existência de interesses análogos e mútua cooperação entre a SEPPIR e a FUB, instituição pioneira na adoção do Sistema de Cotas no vestibular para grupos historicamente discriminados, especializada em estudos e pesquisas na área das relações raciais, nacionalmente reconhecida pela sua excelência em Ciências Humanas, executora e parceira em vários projetos do sistema ONU."9. A Sra. [omissis] argumenta, em suma, que no parecer por ela emitido teria se restringido a analisar a viabilidade e a importância do projeto, sem, no entanto, opinar sobre a conveniência da adoção do intrumento de convênio ou de dispensa de licitação por não estar inserida tal atribuição nas competências próprias do seu cargo.10. Impende destacar que as dispensas de licitação e a execução dos respectivos objetos foram apreciadas nos autos do TC 003.928/2008-0, verificando-se, a partir da análise das ações previstas, que parcela significativa dos recursos dos Convênios destinava-se a atividades de apoio a eventos. No caso do Convênio nº 15/2007, 33% dos recursos ou R$ 6.107.293,20 e, no do Convênio nº 20/2007, 51% dos recursos ou R$ 2.106.470,00 seriam aplicados em ações dessa natureza.11. No âmbito do Convênio nº 15/2007, a FUB subcontratou a Fundação de Estudos e Pesquisas em Administração e Desenvolvimento - FEPAD para que organizasse um encontro nacional do Fórum Intergovernamental de Promoção de Igualdade Racial - FIPIR e outros cinco eventos regionais, cujo objeto abrangia serviços de planejamento, monitoramento e execução das atividades.12. No que se refere ao Convênio nº 20/2007, a FUB subcontratou a FEPAD para a organização de conferências estaduais e distritais, consultas à população indígena, quilombola e cigana, além da realização de oficinas temáticas.13. Reza a Lei 8.958/94, em seu art. 1º que as Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de dar apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, inclusive na gestão administrativa e financeira estritamente necessária à execução desses projetos.14. O art. 1º, § 3o, do Decreto 5.205/2004, o qual vigia à época da celebração dos Convênios, dispunha: "[...] entende-se por desenvolvimento institucional os programas, ações, projetos e atividades, inclusive aqueles de natureza infra-estrutural, que levem à melhoria das condições das instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica para o cumprimento da sua missão institucional, devidamente consignados em plano institucional aprovado pelo órgão superior da instituição." (grifei) 15. Resta evidenciado, desse modo, que as atividades das IFEs englobam projetos de ensino, pesquisa e extensão e desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, não cabendo a essas entidades explorar atividade econômica, como, por exemplo, a organização de eventos.16. O art. 3º da Lei 8.958/94 determina que, na execução de convênios, contratos, acordos e/ou ajustes que envolvam a aplicação de recursos públicos, as fundações contratadas são obrigadas a observar a legislação federal que institui normas para licitações e contratos da administração pública, referentes à contratação de obras, compras e serviços.17. Vale dizer que as fundações estão autorizadas a licitar bens e serviços necessários para alcançar seus objetivos, porém, a Lei não faculta a realização de licitação em substituição a outros órgãos. Ademais, somente há possibilidade de as IFEs contratarem fundações de apoio, por dispensa de licitação, nas hipóteses previstas no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993, como consignado na Súmula 250 deste Tribunal:"A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação, com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93, somente é admitida nas hipóteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade com os preços de mercado."18. Nesse diapasão, a prestação de serviços de organização do encontro nacional do Fórum Intergovernamental de Promoção de Igualdade Racial - FIPIR e outros cinco eventos regionais e, ainda, de conferências estaduais e distritais deveria ter sido contratada, com fundamento na Lei de Licitações, por meio de seleção das empresas disponíveis no mercado.19. Ressalto que essas atividades têm caráter administrativo, o que abrange a locação de espaços para a realização de eventos, de mobiliário, de serviços de informática, além de confecção de material de divulgação, entre outras. O conhecimento de temática específica, proveniente dos serviços de consultoria especializada, a cargo de profissionais competentes e experientes na área étnico-racial, balizaria os conteúdos debatidos nesses eventos, bem como o espírito que deveria ser imprimido a esses encontros transmitido à sua organização.20. Diante dos fatos narrados, não merecem acolhida as razões de justificativa apresentadas pela Sra. [omissis]e pelo Sr. [omissis]. A uma, porque o apoio administrativo à organização de eventos não se insere na área de competência da Fundação Universidade de Brasília. A duas, porque A FUB foi intermediadora de contratação, com dispensa de licitação, de fundação de apoio - não executora dessas atividades, como alegam os responsáveis - sem que o objeto da avença se enquadrasse nas hipóteses prevista no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993.21. A Sra. [omissis] também não apresentou elementos em suas razões de justificativa tendentes a afastar a irregularidade da audiência. De acordo com o art. 4º, § 1º, da IN/STN 01/97, o texto das minutas dos convênios é apreciado nos pareceres técnico e jurídico que constituem peças obrigatórias para fundamentar a decisão da autoridade competente. Somente após a sua aprovação, os instrumentos e aditivos do convênio podem ser celebrados.22. Como observado no Relatório:"3.4.17. Tal entendimento se coaduna com a jurisprudência do TCU (Acórdão n.os 20/2007 - Plenário, 1391/2007 - Primeira Câmara, 2845/2007 - Primeira Câmara e 287/2002-Plenário), assim como encontra abrigo no entendimento do STF, que, no âmbito do MS n. 24.631/DF, dispôs que:' (...) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer;'"23. Os pareceres técnicos, da lavra da Sra. [omissis], relativos à celebração dos Convênios nos 20/2007 e 15/2007, acostados aos autos, respectivamente, às fls. 62/64 e 86/90, com datas de 26 e 19 de novembro de 2007, são favoráveis à formalização dos convênios.24. Em 7 de dezembro de 2007, a parecerista jurídica, Sra. [omissis] (fls. 65/66 e 91/92), eximiu-se da responsabilidade quantos aos aspectos, técnicos, orçamentários, financeiros, econômicos e operacionais por refugirem ao conhecimento da área jurídica. Em outra passagem, chama a atenção para necessária observância de aspectos específicos da legislação em vigor, sob pena de arguição de nulidade das avenças.25. Embora os pareceres não vinculem a decisão do gestor, cabe à unidade técnica analisar os cronogramas de desembolso integrantes dos planos de trabalho, nos termos dos arts. 4º, § 1º, e 7º, da IN/STN 01/97. Assim, caracterizada a organização de eventos como atividade econômica, as subcontratações da FEPAD, por meio das Dispensas de Licitação nos 628 e 629/2007, pela FUB configuram burla à licitação.26. Pelas razões expendidas, entendo que não merecem acolhida as justificativas apresentadas pelas Sras. [omissis] e [omissis] e pelo Sr. [omissis].Acórdão:9.1. conhecer da presente Representação [...], para, no mérito, considerá-la procedente; 9.2. rejeitar as razões de justificativa da Sra. [omissis], então Gerente de Projetos, responsável pela elaboração dos Pareceres que fundamentaram a celebração dos Convênios nº 15/2007 e 20/2007, do Sr. [omissis], então Subsecretário de Ações Afirmativas - SUBAA/SEPPIR/PR, responsável pela aprovação dos Pareceres que fundamentaram a celebração dos referidos convênios e da Sra. [omissis], então Secretária Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, responsável pela assinatura dos termos simplificados referidos convênios; 9.3. aplicar individualmente, a multa prevista no art. 58, II, da Lei n.º 8.443/92, no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais), à [omissis], [omissis] e. [omissis] [...];[...]9.5. autorizar, desde logo, com fundamento no art. 28, inc. II, da Lei n.º 8.443/92, a cobrança judicial das dívidas, no caso de impossibilidade de desconto em folha dos mencionados valores; 9.6. determinar à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, com fulcro no art. 43, inc. I, da Lei n.º 8.443/92, que se abstenha de utilizar convênio para contratar prestação de serviços comuns, por caracterizar fuga à licitação, contrariando o art. 3º da Lei n.º 8.666/93, como verificado no caso dos Convênios n.º 15 e 20/2007;