Acórdão 2986/2018
Proposta de Deliberação:Nesta oportunidade, examina-se processo de Consulta encaminhada a este Tribunal pelo Exmo. Sr. Presidente da República [consulente], com base no art. 264, inciso I, do Regimento Interno/TCU, acerca de dúvidas existentes a respeito da interpretação do art. 167, inciso X, da Constituição Federal e do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que concerne à possibilidade de realização de transferências federais para Estado sob intervenção.2.O consulente apresenta extensa argumentação e exposição das razões para a intervenção federal no Estado de Roraima, veiculada pelo Decreto 9.602/2018, motivo pelo qual apresenta os seguintes questionamentos a este Tribunal:2.1 diante da declaração da Intervenção Federal, a União poderia assumir a responsabilidade pelo pagamento de despesas de pessoal e de custeio do ente sob intervenção, que sejam necessários ao reestabelecimento da ordem pública, à garantia da segurança pública e à continuidade dos serviços públicos essenciais?2.2 a declaração de Intervenção Federal em ente estadual que tenha se tornado incapaz de manter em dia o pagamento do seu pessoal justifica a abertura de crédito extraordinário, quando tal medida se mostrar necessária à manutenção da ordem e da segurança pública?2.3 se, diante da Intervenção Federal, a transferência ao Estado sob intervenção dos recursos essenciais à manutenção da segurança e da ordem pública poderia ser considerada como uma transferência obrigatória?[...]20.Como analisado, com detalhes, pela Semag, o instituto da intervenção federal, de índole constitucional (art. 34), é concebido, na visão majoritária, como uma ação política que supõe atos de ingerência de um ente sobre outro. Nesse sentido, a intervenção federal é um mecanismo excepcional mediante o qual a União atua de forma a liminar a autonomia dos estados.21.Na situação em foco, foi providenciado o afastamento da Governadora [omissis 1], assim como a nomeação de um interventor federal, nos termos do art. 2º do Decreto 9.602/2018, competente para praticar todos os atos de governador. Para tal mister, foi nomeado o Governador eleito de Roraima, Sr. [omissis 2].[...]45.No que diz respeito à segunda dúvida, é questionado a este Tribunal se a declaração de Intervenção Federal em ente estadual que tenha se tornado incapaz de manter em dia o pagamento do seu pessoal justifica a abertura de crédito extraordinário, quando tal medida se mostrar necessária à manutenção da ordem e da segurança pública?46.Seguindo a linha de entendimento da unidade técnica, de forma análoga ao Acórdão 1.634/2016 - Plenário, a situação teórica apresentada pelo consulente vislumbra a possibilidade de haver transferência de recursos da União, por meio da edição de Medida Provisória para abertura de crédito extraordinário, a outro ente da Federação autônomo, o qual se encontraria em grave crise financeira, com a finalidade de pôr termo a grave comprometimento da ordem pública.47.Para resolver tal questão, a Semag traz à baila os dispositivos constitucionais e jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, acerca dos pressupostos necessários para a edição de MPs visando a abertura de créditos extraordinários.48.Como enfatizado, a situação deve ser relevante e urgente e a despesa, imprevisível e urgente, conforme se abstrai do art. 62, c/c o § 3º do art. 167 da CRFB. Os pressupostos da urgência e da relevância expõem-se, inicialmente, à avaliação discricionária do presidente da República, uma vez que são conceitos jurídicos relativamente indeterminados e fluidos, segundo entendimento do STF (ADI 2.213-MC, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 4-4-2002, Plenário, DJ de 23-4-2004.).[...]50.O quadro descrito pelo consulente na presente consulta expõe a relevância e a urgência da situação e a imprevisibilidade e urgência da despesa que a União precisa realizar em prazo que se encerra em 31/12/2018. A urgência e a imprevisibilidade de despesa a ser realizada nas circunstâncias expostas nesta consulta são inequívocas, não sendo possível supor que o presidente da República pudesse, em 31/08/2017 (data limite para envio do projeto de lei orçamentária de 2018), supor que decretaria intervenção no Estado de Roraima no encerramento do exercício seguinte.51.Demais disso, o envio de projeto de lei para que as duas Casas Legislativas do Congresso Nacional apreciem e aprovem abertura de crédito especial, para que a União possa realizar as despesas necessárias à consecução dos objetivos da intervenção federal, não garante a implementação das ações no prazo estabelecido no Decreto de intervenção, tornando ineficaz qualquer medida nesse sentido.[...]52.Relativamente à terceira pergunta, "Se, diante da Intervenção Federal, a transferência ao Estado sob intervenção dos recursos essenciais à manutenção da segurança e da ordem pública poderia ser considerada como uma transferência obrigatória", a unidade instrutiva assinala que a questão guarda conexão lógica com a análise empreendida em resposta à questão 1.53.Assim sendo, as obrigações incondicionais cujas despesas não sejam executadas diretamente pela União poderão ser custeadas por meio de transferências obrigatórias, enquanto perdurar a vigência do Decreto de intervenção, sem prejuízo da necessária adoção de medidas corretivas, em especial as previstas no art. 169, §§§ 3º e 4º da Constituição Federal e nos arts. 22 e 23 da LRF, a seguir transcritas:Constituição Federal:"Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.  (...) § 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (Vide Emenda Constitucional nº 19, de 1998) § 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)."Lei de Responsabilidade Fiscal "Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre. Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição; II - criação de cargo, emprego ou função; III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6º do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias. Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3º e 4º do art. 169 da Constituição.§ 1º No caso do inciso I do § 3º do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos. (Vide ADIN 2.238-5) § 2º É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária. (Vide ADIN 2.238-5) § 3º Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá: I - receber transferências voluntárias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal. § 4º As restrições do § 3º aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no art. 20."55.A situação alarmante do Estado de Roraima exige que o Presidente da República e o interventor federal adotem medidas efetivas e urgentes para criar as condições para o restabelecimento do poder político pelo Estado-Membro.Acórdão:9.2 no mérito, responder ao consulente o seguinte:[...]9.2.2 é cabível, no curso da intervenção federal decretada nos termos dos arts. 34 e 36 da Constituição da República, o pagamento por parte da União de despesas com pessoal do estado-membro sob intervenção, exclusivamente no que se refere às despesas com pessoal da (s) área (s) que justificou (aram) o ato de intervenção federal, e desde que comprovada a insuficiência financeira estadual para honrar os compromissos de sua competência originária e, ainda, se comprove que, concomitantemente, estão sendo adotadas, pelo interventor federal, as medidas saneadoras previstas no art. 169, §§ 3º e 4º da CRFB e nos arts. 22 e 23 da Lei Complementar 101/2000, sem que haja restrições ou exigência de condicionantes do art. 25 da Lei Complementar 101/2000 para as demais despesas correntes e de capital necessárias à execução do ato de intervenção;9.2.3 nos casos previstos no item anterior, não sendo possível a União executar diretamente a despesa, a transferência intergovernamental necessária para a consecução do objeto da intervenção federal terá natureza obrigatória, sob pena de frustrar a finalidade do ato de índole constitucional;