Acórdão 1972/2018
Proposta de Deliberação:Trata-se de Representação, com pedido de medida cautelar, apresentada pela empresa [licitante], acerca de possíveis irregularidades no edital de Pregão Presencial 1/2017, para Registro de Preços, lançado pelo Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Minas Gerais - Crea/MG, com vistas à contratação de empresa especializada em prestação de serviços de impressão, digitalização e organização de informações arquivísticas.2.Vindo os autos inicialmente a meu Gabinete, em função de também considerar que tanto a aglutinação, em um único objeto, de todos os serviços previstos para contratação por meio do certame em tela, quanto a opção por que o procedimento fosse realizado sob a forma presencial não haviam sido devidamente justificados e, ao que tudo indica, restringiram a competitividade do certame, acompanhei o entendimento da Secex/RJ quanto a encontrarem-se presentes, no caso, os requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora. Ao mesmo tempo, contudo, também me alinhei àquela unidade técnica no sentido de que ainda não se podia, naquela ocasião, concluir, com segurança, pela ausência do periculum in mora reverso que poderia advir da eventual paralisação do procedimento em destaque.3.Em assim sendo, na oportunidade, por intermédio do Despacho proferido em 30/5/2017 (peça 28), ao concordar, em essência, com o encaminhamento alvitrado pela Secex/RJ, restituí-lhe o feito, determinando que fosse promovida a oitiva prévia do ente contratante e da licitante que se sagrou vencedora do procedimento, a fim de que se pronunciassem sobre os fatos apontados nesta Representação, atinentes ao Pregão Presencial 1/2017, devendo tal manifestação versar, em especial, sobre os seguintes aspectos:a) concentração, em um único item, de diversos serviços da área de tecnologia da informação, encaminhando os estudos técnicos preliminares que fundamentaram a escolha da solução de TI constante da descrição do objeto do certame em tela, em especial por pretender contratar, juntamente com os serviços de outsourcing de impressão, (i) o desenvolvimento de soluções embarcadas, (ii) o processamento e a organização de informações arquivísticas e (iii) a implantação de sites para digitalização de documentos;[...]8. Retornou o feito munido do parecer constante da peça 60, cujas conclusões foram integralmente endossadas pelos escalões superiores da Sefti. Naquele pronunciamento, quanto à análise solicitada, constaram os seguintes registros, verbis:[...]7. É importante destacar que, embora integrados entre si, se tratam de serviços distintos.8. A digitalização dos documentos é atividade em que determinado pessoal é alocado para passar para forma eletrônica documentos físicos, após prepará-los para tal procedimento, mediante higienização. Além disso, a imagem eletrônica gerada é submetida a uma avaliação de qualidade e os documentos físicos são devolvidos. Nesse sentido, o termo de referência indica as atividades a serem executadas em tais serviços, como a 'higienização' dos documentos, 'retirada de corpos estranhos' dos documentos, 'digitalização de documentos usando solução de captura de documentos', 'exportação dos documentos digitalizados' no formato PDF, contemplando o reconhecimento de caracteres de texto (OCR), 'controle de qualidade' das imagens (correção de ajuste vertical, eliminação de sujeiras e páginas em branco etc.), 'preparação dos documentos para devolução', 'encaminhamento ao Arquivo e/ou Empresa de Guarda' (peça 2, p. 39-40).9. Por sua vez, o registro público dos documentos consiste no envio dos documentos digitalizados ao Cartório pela contratada, para que sejam registrados eletronicamente (peça 2, p. 40/69).10. Já a disponibilização de impressoras multifuncionais engloba, além da disponibilização propriamente dita dos equipamentos, sua configuração, teste e treinamento dos usuários, permitindo a impressão e a digitalização de documentos por parte dos funcionários do Crea-MG (peça 2, p. 38). Esse serviço é o outsourcing de impressão propriamente dito.11. A customização das aplicações embarcadas nas impressoras multifuncionais envolve o desenvolvimento de aplicações acessadas pelos painéis touchscreen das multifuncionais instaladas (peça 2, p. 46).12. Por fim, desenvolvimento e disponibilização de um portal web-to-print consiste em disponibilizar uma plataforma virtual contendo produtos de impressão disponibilizados de acordo com a permissão definida para cada usuário, possuindo formato de saída em PDF, já posicionados para a impressão, independente da impressora a ser utilizada (peça 2, p. 53-54). Por meio de tal plataforma, os usuários devem ser capazes de inserir dados variáveis diretamente pelo portal, para personalizar um determinado produto de impressão (peça 2, p. 54).13. Em termos de integração dos serviços, a partir da análise de suas características, verifica-se que:13.1. os serviços de digitalização (parágrafo 6.2) devem ser realizados com base nas políticas, procedimentos e demais parâmetros definidos no serviço de processamento e organização de informações arquivísticas (parágrafo 6.1);13.2. os serviços de customização das aplicações embarcadas (parágrafo 6.5) devem ser realizados sobre as impressoras multifuncionais disponibilizadas (parágrafo 6.4), seguindo as políticas, procedimentos e demais parâmetros definidos no serviço de processamento e organização de informações arquivísticas (parágrafo 6.1);13.3. os serviços de desenvolvimento e disponibilização do portal web-to-print (parágrafo 6.6) devem guardar compatibilidade com as impressoras multifuncionais disponibilizadas (parágrafo 6.4);13.4. logo, em primeira análise, constata-se que os serviços previstos no parágrafo 6.3 não guardam integração com os demais e, assim, poderiam ter sido licitados de maneira isolada, uma vez que a simples realização do registro público de documentos, após sua digitalização - conforme previsto no termo de referência -, poderia ser feita independentemente de outro serviço objeto da licitação ou, ainda, por qualquer pessoa, mesmo não contratada.14. Analisando-se os demais serviços, entende-se que é possível sua divisão em lotes distintos. Entretanto, considera-se justificável, sob o ponto de vista gerencial, a contratação unificada dos serviços de disponibilização das impressoras multifuncionais (parágrafo 6.4) e de customização das aplicações embarcadas (parágrafo 6.5) em casos excepcionais, como no caso de órgãos com quadro reduzido de servidores que impossibilite o gerenciamento de muitos contratos, evitando situações em que diferentes prestadores dos serviços busquem eximir-se de suas responsabilidades apontando uns aos outros como responsável por resolver eventuais incidentes.15. Além disso, pelo mesmo motivo, entende-se que também se mostra justificável, de forma excepcional, realizar a contratação unificada dos serviços de disponibilização das impressoras multifuncionais (parágrafo 6.4) e de desenvolvimento e disponibilização de um portal web-to-print (parágrafo 6.6), já que, caso contrário, é possível vislumbrar, por exemplo, uma situação de não se lograr imprimir um documento e os prestadores dos serviços buscarem eximir-se de suas responsabilidades apontado uns aos outros como responsável por resolver o incidente.16. Por outro lado, além dos serviços apontados no parágrafo 6.3, verifica-se que os serviços constantes dos parágrafos 6.1, 6.2 e 6.4, 6.5 e 6.6 (os três últimos, em conjunto), embora integrados em si, também poderiam ser licitados de maneira isolada, por serem bem distinguíveis uns dos outros, bastando que fossem devidamente especificados em edital os requisitos a serem observados para que se alcançasse a integração pretendida.17. Nesse sentido, destaca-se que os sistemas de ECM (Enterprise Content Management) e CRM (Costumer Relationship Management) já estão implantados - conforme asseverado pelo Crea-MG (peça 46, p. 21) - e, assim, já se sabe de antemão quais requisitos devem ser atendidos para que os serviços sejam integrados a tais sistemas.18. Cumpre destacar que a Lei 8.666/1993, art. 23, § 1º, estabelece que'as obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala'.19. Além disso, convém mencionar o disposto na súmula 247 do TCU:'É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade'.20. Ainda, o art. 14, § 2º, I, da Instrução Normativa - SLTI/MP 4/2014 assevera que a Equipe de Planejamento da Contratação avaliará a viabilidade de parcelamento da Solução de Tecnologia da Informação a ser contratada, em tantos itens quanto se comprovarem técnica e economicamente viáveis, justificando-se a decisão de parcelamento ou não da Solução.21. Assim, com base na Lei 8.666/1993, art. 23, § 1º, em conjunto com o enunciado da súmula 247 do TCU e com o art. art. 14, § 2º, I, da Instrução Normativa - SLTI/MP 4/2014, conclui-se que a Administração deve buscar ao máximo a divisão do objeto, para que haja melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e ampliação da competitividade, sem que, por outro lado, resulte em perda da economia de escala, tampouco prejudique a viabilidade técnica e econômica dos serviços a serem prestados, devendo a decisão pelo parcelamento ou não da solução de TI ser justificada pela equipe de planejamento da contratação.22. Destaca-se que esta Corte já apreciou situação que envolvia serviços congêneres aos ora analisados: trata-se do TC-003.377/2015-6, que resultou no Acórdão 1297/2015 - Plenário, de relatoria do Ministro Bruno Dantas, conforme ementa a seguir:'REPRESENTAÇÃO. Funasa. PREGÃO ELETRÔNICO 1/2015. SERVIÇOS DE CÓPIA, DIGITALIZAÇÃO E PLOTAGEM. CLÁUSULAS RESTRITIVAS DA COMPETITIVIDADE NO EDITAL. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DA INVIABILIDADE DE PROMOVER O PARCELAMENTO DO OBJETO. DEFICIÊNCIAS NAS ESTIMATIVAS DE PREÇO. FORTES INDÍCIOS DE SOBREPREÇO. DETERMINAÇÃO PARA ANULAÇÃO DO CERTAME. AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. CIÊNCIA.'23. Naquela oportunidade, entendeu-se que a aglutinação, em um único grupo, de serviços de locação de equipamentos multifuncionais (impressão, digitalização, cópia e fax) e scanner, em conjunto com a contratação de serviços de impressões por página, compondo os serviços de outsourcing de impressão propriamente ditos, e à contratação de serviços de plotagem sob demanda, foi irregular, considerando que não havia nem nos documentos de planejamento do certame nem na resposta à oitiva realizada uma avaliação efetivamente técnica quanto à viabilidade do parcelamento do objeto, o que restou agravado pela baixa competitividade observada naquele certame.24. No presente caso, entende-se que os esclarecimentos apresentados pelo Crea-MG e pela empresa [contratada] não são suficientes para justificar o desvio à necessidade de avaliação técnica quanto à possibilidade e vantajosidade do parcelamento do objeto, na medida em que não refutam a possibilidade de licitação, em separado, dos serviços apontados nos parágrafos 6.1, 6.2, 6.3 e 6.4, 6.5 e 6.6 (os três últimos, em conjunto), bem como não indicam, em termos técnicos, a vantagem de se realizar a adjudicação em apenas um único lote, destacando-se que a necessidade de integração entre os serviços não implica necessariamente sua licitação em lote único, porquanto a integração pretendida deve ser buscada mediante especificação adequada em edital e/ou termo de referência.25. Além disso, frisa-se que os serviços previstos no parágrafo 6.1, por envolverem a definição de requisitos que deverão ser observados pelos demais, por lógica, deveriam ser implementados em primeiro lugar, não havendo menção nesse sentido no edital. Ainda, não há previsão de pagamento pela realização de tais serviços, mas tão somente de 'digitalização, incluindo assinatura digital nas imagens, fé pública, solução web-to-print' (peça 2, p. 73).CONCLUSÃO26. Conforme análise empreendida (parágrafos 5 a 25), conclui-se que as informações apresentadas pelo Crea-MG e pela empresa [contratada] não são suficientes para justificar, de maneira razoável, o desvio à regra do parcelamento do objeto prevista no § 1º do art. 23 da Lei 8.666/1993.[...]29. De minha parte, não vejo, em essência, como divergir do entendimento das unidades instrutivas deste Tribunal, sendo minha opção, inclusive, por adotar suas análises como minhas razões de decidir. Com efeito, nem o Crea/MG nem a [contratada] lograram justificar nem a ausência de parcelamento do objeto, nem a realização do pregão em destaque sob a forma presencial, condições que, consoante os indicativos constantes dos autos, podem haver contribuído para a restrição da competitividade e para a existência de falta de segurança quanto a haver-se obtido a proposta mais vantajosa para a Administração. Quanto a esse último aspecto, aliás, o Crea/MG não chegou a confirmar sua afirmação de que sua estimativa se basearia na cotação de preços junto a três empresas distintas, somente sendo identificadas, no processo administrativo, cotações da própria [contratada]. Além disso, o preço finalmente contratado mostrou-se inferior àquele cobrado pela mesma empresa, permitindo, de fato, a interpretação de que o valor orçado para o certame estaria superestimado.30.No que se refere especificamente à falta de parcelamento do objeto, a propósito, verifica-se, de fato, a ausência, no processo administrativo atinente ao Pregão Presencial 1/2017, de justificativas prévias para não se haver adotado tal providência, somente se constatando manifestações nesse sentido após impugnações ao edital apresentadas. Além disso, mesmo nas respostas às oitivas, constata-se não haverem sido apresentadas razões de ordem técnica para não se realizar o parcelamento do objeto, apenas sendo explicitados motivos de cunho gerencial, relacionados, principalmente, com eventuais dificuldades que poderiam surgir na apuração de responsabilidades de prestadores distintos.31.O exame mais cauteloso desse aspecto, aliás, foi objeto de minha orientação em despacho precedente. No entanto, ora reexaminando a questão, diante de todas as análises e elementos trazidos aos autos, sou motivado a acompanhar as conclusões das unidades técnicas.32.Com efeito, forçoso reconhecer que sempre que existente algum grau de integração entre serviços, tal como no objeto em questão, a possibilidade de surgimento de tais dificuldades, como regra, estará presente. Contudo, a simples possibilidade de ocorrerem tais problemas, por si só, não pode servir de fundamento para contrariar-se a regra legal de priorizar-se o parcelamento do objeto, em especial considerando que os níveis de integração podem variar de um caso para outro, bem como tendo em conta a viabilidade de, em várias hipóteses, serem implementados parâmetros e controles que viabilizem o adequado funcionamento conjunto das prestações ou, se for o caso, a devida identificação de responsabilidades.33.De todo modo, considero que qualquer grau de aglutinação do objeto que se pretenda, em função de constituir exceção à regra legal do parcelamento, deverá ser prévia e tecnicamente justificado.34.As circunstâncias evidenciadas nesta Representação, aliás, sinalizam que a forma de proceder do Crea/MG, com a aglutinação de todos os serviços em questão em um só objeto, pode estar viabilizando que uma só empresa se eternize como a única prestadora possível.35.Concordo com a unidade instrutiva, contudo, quanto à não conveniência de determinar-se a adoção de providências com vistas à anulação do Contrato 25/2017, igualmente entendo suficiente tornar permanente a vedação de adesões à Ata de Registro de Preços ARP-0002-2017 e de prorrogação do ajuste firmado com a [contratada], para além daquela que pode já haver sido firmada em função do período de tramitação desta Representação. Caberá ao Crea/MG, então, a adoção de medidas com vistas à tempestiva realização de novo certame para a contratação dos serviços em questão.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, posto que satisfeitos os requisitos de admissibilidade para tanto, em especial aqueles previstos no § 1º do art. 113 da Lei 8.666/1993 e no inc. VII do art. 237 do Regimento Interno, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;[...]9.3. determinar, nos termos do inc. I do art. 43 da Lei 8.443/1992 c/c o inc. II do art. 250 do Regimento Interno desta Casa, ao Crea/MG a adoção de providências no sentido de:9.3.1. vedar, em caráter definitivo, adesões à ata de registro de preços ARP-0002-2017;9.3.2. abster-se de efetuar a renovação do contrato 25/2017, firmado com a [contratada], quando do término de sua atual vigência;[...]9.3.4. cuidar para que, no novo certame a ser levado a efeito, a insistência em eventuais aglutinações de funções, tendo em vista seu caráter de exceção à regra legal de privilegiar-se o parcelamento, seja previamente justificada por estudo técnico suficientemente embasado;9.4. dar ciência ao Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Minas Gerais, de modo a evitar a repetição de falhas similares em futuros certames patrocinados com recursos federais, de que:[...]9.4.2. a aglutinação injustificada do objeto do certame, sempre que possível e viável o seu parcelamento, constitui afronta ao disposto no art. 23, § 1º, da Lei 8.666/1993 e no art. 14, § 2º, I, da IN-SLTI/MP 4/2014, conforme explicitado pela Súmula 247 do TCU;