Acórdão 2435/2019
Voto:2.Trata-se de representação formulada pelo Ministério Público de Contas a noticiar supostas irregularidades ocorridas na Caixa Econômica Federal relacionadas à concessão de empréstimos ou financiamentos a entes subnacionais sem garantia da União e com vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) ou do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE) . A Semag identificou, ainda, que operações financeiras semelhantes também ocorreram no âmbito Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e no Banco do Nordeste do Brasil (BNB).[...]5.A questão central posta em análise refere-se à natureza dos recursos do FPE e do FPM após suas respectivas transferências aos cofres das unidades da Federação, se mantêm o atributo de impostos ou não. Essa análise é importante para que se possa verificar se incidem, no caso em exame, as regras do art. 167, inciso IV e § 4º, da Constituição Federal, que proíbem a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa. Isso porque, como visto, o fato motivador da representação é a suposta irregularidade na afetação desse tipo de receita como garantia de pagamento de empréstimos pelo respectivo ente subnacional fora das exceções previstas no texto constitucional. 6.Eis o que dizem os dispositivos constitucionais citados: "Art. 167. São vedados: (...) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159 [que formam o FPE/FPM], a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem assim o disposto no § 4ºdeste artigo; (...) § 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b [que compõem o FPE/FPM], e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta." (Grifei).7.A literalidade dessas disposições leva à conclusão de que os recursos do FPM e do FPE somente podem ser vinculados para a prestação de garantia ou contragarantia à União ou pagamento de débitos para com esta. As demais hipóteses de afetação desses recursos estariam vedadas pela regra geral definida no artigo 167 da Lei Maior. Esse é o entendimento do titular da unidade técnica e do Parquet especializado, o que tornaria a representação procedente, segundo concluem. 8.Em linha de divergência, o auditor responsável pela instrução e o respectivo diretor compreendem que o caso não se subsome à mencionada regra geral de vedação. Sustentam, basicamente, que:- os recursos do FPE e do FPM, após repartidos junto aos entes da Federação, deixam de ser considerados como impostos, passando a classificar-se como recursos próprios da respectiva unidade federativa, razão por que não se enquadrariam na regra geral de não-afetação das receitas de impostos definida no art. 167, inciso IV, da Lei Maior;- por conseguinte, a exceção prevista no §4º do art. 167 da Constituição Federal, ao permitir a vinculação de recursos do FPE e do FPM "para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta", não deve ser interpretada a contrário senso, como forma de situar no campo de incidência da regra geral de vedação (art. 167, inciso IV, da CF) todas as demais hipóteses de oferta desse tipo de recurso como garantia de empréstimos.9.Este segundo argumento é defendido pelo auditor da Semag e pelo respectivo diretor com base nas justificativas apresentadas na PEC 48/1991 (peça 67), que incluiu o § 4º no art. 167 da Constituição da República, entre as quais destacam as seguintes passagens (peças 77 e 78):"Finalmente, propõe-se que os impostos dos Estados, Distrito Federal e Municípios possam ser vinculados à prestação de garantias ou compensação de débitos com a União, visando facilitar os acordos relativos às suas dívidas." "Essa medida, ao permitir a utilização dos impostos como garantia, contragarantia ou compensação de débitos, facilita a renegociação das dívidas dos Estados e Municípios, bem como a contratação de novos empréstimos que requeiram aval da União.""A permissão para vinculação da receita tributária estadual e municipal na prestação de garantia ou contragarantia é medida que se impõe para assegurar o recebimento de créditos pela União."10.Ambas as posições, embora divergentes, apoiam-se em fontes doutrinárias e precedentes jurisprudenciais, porquanto o tema comporta interpretações distintas. [...]22.Delineado o histórico do processo, passo à análise de mérito, consignando, desde logo, meu alinhamento às considerações e propostas do revisor, o Ministro Vital do Rêgo.Recursos do FPE e do FPM como receitas próprias 23.O primeiro argumento a sustentar minha convicção é a exegese do art. 167, inciso IV e §4º da Constituição Federal esposada de forma coincidente pelo auditor responsável pela instrução do feito, pelo respectivo diretor, pela Advocacia-Geral da União (AGU), pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES) e pela Caixa Econômica Federal (Caixa), com base em precedentes do Supremo Tribunal Federal e de outros órgãos do Poder Judiciário, bem como nas justificativas que embasaram a proposição da PEC 48/1991, conforme já assinalado.24.Segundo amplamente explanado na parte inicial deste Voto, há fartos argumentos a demonstrar que os recursos do FPE e do FPM, após transferidos aos entes federativos, no procedimento de repartição de receitas tributárias, passam a ser considerados como receitas próprias, não se subsumindo à regra geral de não-afetação de impostos inserta no art. 167, inciso IV, da Lei Maior. Objetivo da EC 41/2003 ao instituir as exceções previstas no §4º do art. 167 da Constituição Federal25.É precisamente o fato de os recursos do FPE e do FPM serem receitas próprias que impede a conclusão absoluta e incondicional, obtida a contrário senso, de que a exceção prevista no §4º do mesmo artigo constitucional (possibilidade de vinculação de receitas de impostos e de repartição de receitas tributárias para "prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta") implicaria a proibição de todas as demais hipóteses de vinculação de receitas do FPE e do FPM como garantia a empréstimos. 26.Não foi esse o objetivo do constituinte derivado ao estabelecer aquela exceção, inserida no corpo constitucional por meio da EC 3/1993. Conforme demonstrado nas justificativas da PEC 48/1991, que deu origem à referida emenda, a excepcionalidade prevista no §4º do multicitado art. 167 da Lei Maior teve o objetivo de viabilizar a repactuação de dívidas dos Estados, Municípios e Distrito Federal perante a União, mediante a destinação de parte da arrecadação de impostos pelos respectivos entes subnacionais e de parcela dos recursos próprios advindos do FPE e do FPM e da arrecadação do Imposto Territorial Rural, para garantir o pagamento de obrigações perante a União. Vale repetir o dispositivo:§ 4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 [impostos de competência dos Estados e do Distrito Federal] e 156 [impostos de competência dos Municípios e do DF], e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b [impostos que compõem o FPE/FPM], e II [50% do Imposto Territorial Rural - ITR], para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta." (Grifei).27.Assim, pela via da interpretação histórica (mens legislatoris) dessa norma constitucional, conclui-se que seu objetivo não foi vedar, a contrário senso, toda e qualquer vinculação de receitas oriundas de impostos (incluindo os provenientes de repartição de receitas tributárias) fora das exceções previstas no referido texto.     Precedentes do STF - vedação do inciso IV do art. 167 da Constituição incide apenas sobre receitas de impostos de competência própria 28.Essa conclusão é reforçada pela tese firmada na jurisprudência do STF e abraçada por outros órgãos do nosso Poder Judiciário, segundo a qual a regra geral de vedação posta no inciso IV do art. 167 da Lei Maior incide apenas sobre as receitas de impostos de competência própria. Tal dicção restou bem assente no julgamento do RE 184.116 (Relator: Min. Marco Aurélio; julgamento: 07/11/2000, Segunda Turma; DJ 16/02/2001), confirmado nos REs 460.34511, 632.59612 e 626.53213, com a seguinte ementa: [...]56.Com essas considerações, perfilho com o Revisor, para considerar parcialmente procedente a Representação, apenas quanto à necessidade de acompanhamento dos riscos inerentes ao possível impacto fiscal do conjunto de operações de crédito lastreadas com recursos do FPE e do FPM, rejeitando a tese de inconstitucionalidade do procedimento.  Acórdão:9.1. nos termos dos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c os arts. 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, conhecer da presente representação, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;9.2. considerar prejudicada a análise do pedido de concessão de medida cautelar formulado pelo representante, tendo em vista a análise de mérito da representação;9.3. nos termos dos arts. 241, inciso II, e 242, do Regimento Interno deste Tribunal, determinar à Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag) que autue processo de acompanhamento, a ser realizado inicialmente por doze meses, com enfoque na verificação dos efeitos e riscos das operações de crédito garantidas com recursos do FPE e do FPM sobre a política de Estado de responsabilidade fiscal, inclusive para que se possa apurar em que medida os graus de inadimplência das operações e de comprometimento dos fluxos de caixa dos recursos desses fundos ensejam risco à estabilidade fiscal;9.4. dar ciência deste acórdão ao Banco Central do Brasil, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, ao Banco da Amazônia S.A., ao Banco do Brasil S.A., ao Banco do Nordeste Brasileiro S.A., à Caixa Econômica Federal, à Secretaria-Executiva do Ministério da Economia, à Secretaria do Tesouro Nacional, à Advocacia-Geral da União e ao representante.