Acórdão 2993/2018
Voto:Cuidam os autos de denúncias acerca de possíveis irregularidades em contratações diretas de consultorias técnicas especializadas, sob o manto da inexigibilidade de licitação, pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT).[...]7. As contratações mencionadas nas denúncias são as seguintes:7.1. Contrato 380/2012, firmado com [contratada 1] no valor de R$ 29.399.620,00, cujo objeto é a prestação de serviços de consultoria com a finalidade de adequar os processos de trabalho às práticas de mercado, por meio da orientação, revisão e implementação de metodologia gerencial que garanta o crescimento da receita de vendas de serviços e produtos, a melhoria da eficiência do gasto, a melhoria do desempenho operacional, a modernização de processos de trabalho e o aprimoramento e sistematização na condução de projetos, capaz de sustentar as ações necessárias à modernização da gestão da ECT;7.2. Contrato 386/2013, firmado com [contratada 2] no valor de R$ 4.992.000,00, cujo objeto é a prestação de serviços de consultoria para a reestruturação dos negócios de logística e encomendas da ECT, em conformidade com o plano de modernização e expansão de negócios, bem como a preparação desses negócios visando à aquisição de participação societária da ECT em empresa (s) de logística integrada, freight forwarding e encomendas, contemplando integrações e sinergias comerciais e operacionais entre a ECT e a (s) adquirida (s), incluindo o compartilhamento de recursos e estruturas existentes, e planos de investimento conjunto, e apoio técnico especializado nas etapas de negociação (aquisição societária), fechamento de negócios e pós-implantação de operação conjunta com parcerias estratégicas negociadas;7.3. Contrato 395/2013, firmado com [contratada 3] no valor de R$ 2.939.929,48, cujo objeto é a prestação de serviços de consultoria para definição do novo modelo empresarial da ECT, compreendendo a revisão do modelo de governança corporativa e a estrutura organizacional da empresa;7.4. Contrato 226/2016, firmado com [contratada 2] no valor de R$ 29.000.000,00, cujo objeto é a prestação de serviços de consultoria para implantar o Programa de Transformação dos Correios, contemplando as seguintes etapas: i) planejamento do programa; elaboração de um Plano de Gestão da Mudança e Monitoramento dos resultados das etapas de trabalho; ii) apoio à revisão do Plano Estratégico vigente; a definição de um Modelo de Gestão Estratégica; iii) apoio à definição e implantação de um modelo de planejamento e gestão orçamentária a partir da metodologia Orçamento Base Zero; iv) adequações necessárias no modelo operacional, objetivando alinhamento ao novo Plano Estratégico; e v) priorização e otimização de processos-chave;[...]13.Dito isso, enfatizo que os principais pontos em discussão nestes autos giram em torno: i) da forma de seleção das executantes, mediante contratação direta de serviços de consultorias na modalidade de inexigibilidade de licitação, avaliando as razões apresentadas para justificar tanto a inviabilidade de competição (presença simultânea dos requisitos de natureza singular do objeto e notória especialização do contratado) quanto os preços praticados; e ii) da análise dos resultados das consultorias técnicas contratadas e da oportunidade das sucessivas contratações, perpassando pela avaliação de um ciclo envolvendo a efetividade das consultorias contratadas, a finalização/implantação dos produtos apresentados pelas diferentes consultorias, o conhecimento dos resultados dos demais contratos antes da realização de outras contratações e a eventual sobreposição dos objetos contratados.14.Como visto, o primeiro ponto em apreciação circunscreve-se à forma de seleção das consultorias prestadoras de serviços.15.Em sua instrução, a secretaria especializada concluiu não ter restado comprovado que os trabalhos executados pelas consultorias contratadas seriam essenciais e, indiscutivelmente, os mais adequados para execução das avenças.16.Para que se avalie regularidade da inexigibilidade de licitação, é necessário verificar se o objeto possui natureza singular e se o contratado possui notória especialização, requisitos que caracterizam a inviabilidade de competição para contratação de serviços técnicos especializados, conforme alude o art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993 (bem como o art. 30, inciso II, da Lei 13.303/2016).17.Certamente, a temática é objeto de contundentes debates doutrinários e jurisprudenciais, motivo pelo qual é necessário adentrar um pouco mais no assunto, de modo a fornecer mais subsídios para a deliberação do Tribunal.18.A título de exemplo, constatei que diversos contratos envolvendo uma das consultorias sob exame nestes autos (contratada 1) já foram apreciados por esta Corte, ora tendo desfecho pela regularidade da contratação (e.g., Acórdãos 1.585/2016 e 2.142/2007, do Plenário, e 7.840/2013, da Primeira Câmara), ora pela irregularidade (e.g., Acórdãos 1.707/2011, 658/2010 e 1.247/2008, do Plenário, e 2.294/2017 e 1.886/2007, da Segunda Câmara). Tais divergências apenas reforçam o caráter sensível do assunto em discussão.[...]20.Ocorre que, muito recentemente, por meio do Acórdão 10.940/2018-TCU-Primeira Câmara, esta Corte concedeu provimento a recurso de reconsideração interposto contra aquela deliberação e tornou insubsistente alguns de seus itens. Adianto que, nesta oportunidade, opto por seguir o raciocínio empregado na decisão reformatória, pelas razões que passo a expor.21.Não estou aqui a afirmar que todas as contratações de serviço de consultoria possuem o traço distintivo da inviabilidade de competição. Pelo contrário. No meu entender, há consultorias cujos objetos são mais comuns (ou menos singulares) e cuja notória especialização do contratado é passível de ser mensurada mediante critérios estritamente objetivos (tais como escolaridade, área de graduação, experiência profissional), suficientes para atender o interesse público almejado. Nessa linha, veja-se, por exemplo, a contratação de serviços técnicos de consultoria para a implementação dos projetos de cooperação técnica internacional descrita no Decreto 5.151/2004, cuja seleção é capaz de ser conduzida pelos procedimentos inerentes ao processo de licitação.22.Entretanto, há consultorias em que certo grau de subjetividade (e discricionariedade) é inevitável. Neste ponto, não posso deixar de mencionar o julgamento realizado pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito da Ação Penal 348-5/SC, apreciada em 15/12/2006 e assim ementada:[...]23.Em sintonia com a Suprema Corte, o Min. Benjamin Zymler relatou o Acórdão 7.840/2013-TCU-Primeira Câmara, que serviu de base para uma série de outros julgados deste Tribunal, a exemplo do Acórdão 1.585/2016-TCU-Plenário (relatado pelo Min. Walton Alencar Rodrigues) e do precitado Acórdão 10.940/2018-TCU-Primeira Câmara.24.No voto que fundamentou aquele decisum, o relator reiterou que o conceito de singularidade não está vinculado à ideia de unicidade, pois não é exigível, para fins de subsunção ao art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993, que um serviço que possa ser prestado exclusivamente por uma única pessoa.25.Além disso, restou consignado, também, que a singularidade pressupõe complexidade e especificidade, devendo ser compreendida como uma situação diferenciada e sofisticada que exige grande nível de segurança, restrição e cuidado.26.No presente caso, parece-me inegável que os serviços colocados sob a responsabilidade das empresas de consultoria eram estratégicos e de grande relevância. De fato, as contratações realizadas relacionam-se com a própria sobrevivência da entidade contratante, delineando a natureza singular do objeto. Nessa conformidade, considero que os serviços também podem ser caracterizados como singulares pela relevância do interesse público em jogo. Por conseguinte, no caso concreto sob exame, entendo ter ficado devidamente justificada a natureza singular das atividades a serem realizadas pelas consultorias contratadas.27.Demais disso, a singularidade do objeto não foi suficientemente descaracterizada pela unidade instrutora sob o argumento de que a ECT não teria demonstrado que outras consultorias atuantes no mercado não pudessem executá-los tão bem quanto a consultoria efetivamente contratada, pois, como frisado, o conceito de singularidade não está vinculado à ideia de unicidade.28.Acerca da notória especialização, restou demonstrado pela ECT que as contratadas detinham vasta experiência no ramo de atuação desejado. A existência de estudos, atuações pretéritas, publicações e equipe técnica qualificada foi, igualmente, evidenciada. Logo, não me parece duvidosa a designação de notória especialização atribuída pela ECT às contratadas.29.Nesses casos - e com base nos retromencionados julgados -, entendo que a singularidade do objeto, aliada à respeitabilidade das empresas e à confiança da entidade contratante, justificam a inexigibilidade.[...]35.Não obstante esteja propondo, até o momento, a convalidação das contratações em análise, reconheço estar presente o risco de que a ECT tenha empregado (ou venha empregando) de forma indevidamente generalizada a prerrogativa da inexigibilidade de licitações para a contratação de consultorias. Todavia, creio que tal risco pode (e deve) ser mitigado, conforme considerações que tecerei nas seções seguintes deste voto.[...]46.Assim, para mitigar os riscos abordados nestes autos, julgo prudente recomendar, desde logo, à entidade que, com fulcro no poder regulamentar outorgado pelo art. 40 da Lei 13.303/2016, adote política para disciplinar a contratação de consultorias, com requisitos e mecanismos definidos para a avaliação e comprovação da necessidade dos serviços, efetividade dos produtos entregues pelas consultorias, existência de sobreposição entre contratos sucessivos e o alinhamento das contratações com o planejamento de longo prazo da empresa.Acórdão:9.2. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, recomendar à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos que, com fulcro no poder regulamentar outorgado pelo art. 40 da Lei 13.303/2016, adote política para disciplinar a contratação de consultorias, com requisitos e mecanismos definidos para a avaliação e comprovação da necessidade dos serviços, efetividade dos produtos entregues pelas consultorias, existência de sobreposição entre contratos sucessivos e o alinhamento das contratações com o planejamento de longo prazo da empresa;