Acórdão 1336/2006
Voto:2. Cuida-se de Representação da Secretaria de Material, Patrimônio e Comunicação Administrativa do TCU- SEMAT, contestando orientação da Secretaria de Controle Interno do TCU - SECOI, Secoi Comunica nº 6/2005, no sentido de que "a eficácia dos atos de dispensa ou inexigibilidade de licitação a que se refere o art. 26 da Lei nº 8.666/93 (art. 24, incisos III a XXIV e art. 25 da Lei n. 8.666/93), independentemente do valor do objeto, está condicionada a sua publicação na Imprensa oficial". 3. Em suma, verifica-se que a controvérsia reside na obrigatoriedade ou não da aplicação do disposto no art. 26 da Lei nº 8.666/93 às despesas realizadas via contratação direta, fundamentadas no art. 24, incisos III e seguintes, e no art. 25 da referida Lei, quando o valor da despesa não ultrapassar os limites impostos pelo art. 24, incisos I ou II. 4. Quanto ao mérito da questão, observo que o art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93 faculta dispensar licitação quando o valor do objeto a ser contratado for igual ou menor que 10% dos limites estabelecidos no art. 23, alínea "a" dos incisos I e II, da Lei em comento, senão vejamos: "Art. 24. É dispensável a licitação: I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98) II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só vez; (Redação dada pela Lei nº 9.648, de 27.5.98) ". 5. Da leitura do art. 26 da Lei nº 8.666/93, depreende-se que o regulamento de licitações e contratos admitiu a adoção de procedimento simplificado para as dispensas ocorridas com base nos incisos I e II do art. 24, haja vista tê-los excluído do respectivo dispositivo, verbis: "Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2º e 4º do art. 17 e nos incisos III a XXIV do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8º, deverão ser comunicados dentro de três dias a autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de cinco dias, como condição para eficácia dos atos.". 6. Observa-se, assim, que a mens legislatoris pretendeu simplificar os procedimentos a serem adotados para a contratação de valores abaixo de R$ 8.000,00, por entender que o montante não é relevante o suficiente para justificar o esvaimento de parcela significativa de recursos, com vistas a exercer mecanismos de controle. 7. Nesse contexto, ao fazermos uma análise sistêmica da Lei de Licitações e Contratos, podemos perceber claramente que a complexidade dos mecanismos de controle se eleva na proporção em que se avoluma o montante de recursos envolvidos na contratação. Com efeito, o valor determina a relevância da contratação e, por assim dizer, o nível de exigência mínima para que ela se efetive dentro do arco da legalidade. 8. Assim sendo, os procedimentos da dispensa prevista no art. 24, incisos I e II, da Lei de Licitações, são mais simplificados que os do convite, os deste mais que os da tomada de preços e os desta última também são menos complexos que os da concorrência, tudo isso em razão dos valores envolvidos. Em face disso, a contratação por dispensa, com fundamento no art. 24, incisos I e II, não exige a publicação e a contratação na forma prevista para as demais modalidades, requerendo apenas a afixação do instrumento convocatório em local próprio. 9. Desse modo, comungo com o entendimento explicitado no parecer da Conjur, no sentido de que, havendo possibilidade de duplo enquadramento, relativamente às hipóteses de dispensa ou inexigibilidade que não ultrapassem os limites fixados nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, o administrador está autorizado a adotar o fundamento legal que implique menor custo para a Administração Pública, em observância ao princípio da economicidade. 10. Contrário senso, não posso concordar com a argumentação da Conjur, no sentido de que a Representação da Semat cria hipótese com base em interpretação sistêmica sem amparo legal, para concluir que a contratação por inexigibilidade abaixo dos limites consignados no art. 24, incisos I e II, da Lei de Licitações deve ser obrigatoriamente publicada. 11. Conforme mencionei anteriormente, a interpretação sistêmica da Lei nº 8.666/93 permite concluir que o valor determina a relevância da contratação e, por conseguinte, o nível de exigência mínima para que a contratação se efetive dentro do arco da legalidade. 12. Desse modo, não se afigura razoável a lei facultar a dispensa de licitação para todas as contratações abaixo de R$ 8.000,00, mas exigir procedimentos mais rigorosos se a fundamentação for alicerçada em inexigibilidade de licitação. 13. A interpretação sistêmica é o reflexo da unicidade da ordem jurídica, o que revela no caso vertente a intenção do legislador em simplificar os procedimentos considerados menos relevantes em termos de valor. 14. Diante disso, se o suporte fático é idêntico e a lei faculta o enquadramento como dispensa de licitação, não há razão para exigir publicação quando a contratação abaixo de R$ 8.000,00 for alicerçada na inexigibilidade. A interpretação restritiva adotada no comunicado da Secretaria de Controle Interno se sustentaria apenas se restasse demonstrada a utilidade/necessidade em razão de alguma peculiaridade que a justificasse. 15. Entretanto, não verifiquei nenhum óbice à aplicação da interpretação sistêmica sugerida na Representação da Semat, pois todas as restrições legais impostas à dispensa também o seriam à inexigibilidade. 16. Veja-se, pois, que até mesmo na hipótese de determinado gestor fracionar uma inexigibilidade em duas dispensas para fugir da necessidade de publicação ou mesmo em duas contratações por inexigibilidade, as duas situações estariam em pé de igualdade em termos de infração legal. 17. Assim sendo, apesar de a ausência de publicação dificultar a identificação do fracionamento, no caso de dispensa, uma vez detectado estará sempre sujeito às reprimendas legais. De outro modo, se o procedimento adotado for a realização de duas contratações por inexigibilidade, uma vez identificado que o objetivo do fracionamento fora burlar os procedimentos exigíveis para as contratações que não se enquadrarem no art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, também estará sujeito às cominações legais, podendo, inclusive, ensejar a anulação do processo. 18. Diante disso, não vejo utilidade em exigir procedimento mais rigoroso para a inexigibilidade de licitação e as dispensas que se enquadrem nos limites de valores definidos no art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93, motivo pelo qual a expressão restritiva, "independentemente do valor do objeto", constante do Secoi Comunica nº 6/2005 deve ser expurgada, haja vista que carece de amparo legal.Acórdão:9.2. determinar à Secretaria de Controle Interno do TCU que reformule o "SECOI Comunica nº 06/2005", dando-lhe a seguinte redação: "a eficácia dos atos de dispensa e inexigibilidade de licitação a que se refere o art. 26 da Lei 8.666/93 (art. 24, incisos III a XXIV, e art. 25 da Lei 8.666/93), está condicionada a sua publicação na imprensa oficial, salvo se, em observância ao princípio da economicidade, os valores contratados estiverem dentro dos limites fixados nos arts. 24, I e II, da Lei 8.666/93".