Acórdão 779/2022
Voto:Este processo trata de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) em razão de irregularidades na aplicação dos recursos do Sistema Único de Saúde (SUS) repassados para o Município de Água Doce do Maranhão/MA no período de 1º/1/2014 a 30/4/2015, na modalidade fundo a fundo.2. A abertura da TCE foi motivada pela constatação, pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), da aplicação de R$ 102.416,32 na aquisição de medicamentos, embora estivesse prevista sua utilização em despesas do Bloco da Vigilância Sanitária em Saúde.3. A SecexTCE propôs inicialmente o arquivamento do processo, sem julgamento do mérito, com base no art. 212 do Regimento Interno do TCU.4. Posteriormente, o então relator, Ministro Raimundo Carreiro, acolheu o parecer do Ministério Público, que sugeriu que o agente responsável pela irregularidade fosse chamado em audiência. A Procuradoria baseou-se no entendimento do Tribunal inaugurado por meio do Acórdão 1.045/2020-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, de que tratarei mais adiante.5. Examinadas as razões de justificativa de [responsável], então Secretário Municipal de Saúde, a unidade técnica propõe, com a anuência da Procuradoria, que este Tribunal julgue irregulares as contas do responsável e aplique-lhe a multa prevista no art. 58, I, do Regimento Interno do TCU.6. Acolho a proposta convergente dos pareceres precedentes, que está de pleno acordo com a jurisprudência mais recente desta Corte. Assim, como parte da fundamentação do acórdão que ora proponho a este Colegiado, adoto os exames empreendidos, sem prejuízo de acrescentar as considerações a seguir.***7. Em suas razões, o responsável não nega a utilização de recursos do SUS em objeto distinto do previsto. [...]8. De fato, como bem mostrou a unidade técnica, os argumentos não são capazes de afastar a responsabilidade do ex-secretário.9. Para irregularidades como a que se examina, o Tribunal tem adotado o entendimento estabelecido por meio do referido Acórdão 1045/2020-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, no sentido de que pode ser dispensada a reposição dos recursos pelo ente federativo beneficiado desde que já tenha se encerrado o plano de saúde plurianual em que houve a ocorrência. Conforme essa deliberação, cabe também o julgamento pela irregularidade das contas do gestor responsável, com a aplicação de multa. Como exemplos de deliberações que seguiram essa posição, cito os Acórdãos 1.352/2020-TCU-Plenário, Ministro-Substituto Augusto Sherman,  15.168/2021- Primeira Câmara, Relator Ministro Vital do Rêgo, 8.707/2021-TCU-1ª Câmara, Ministro-Substituto Augusto Sherman, e 1.379/2021-Primeira Câmara, relator Ministro Jorge Oliveira.10. Por ser decisivo para o deslinde da presente TCE, passo a descrever o aludido entendimento.***11. Para melhor compreensão da matéria, inicio destacando que o art. 27, I, da Lei Complementar 141/2012 prevê que, na hipótese de o controle interno verificar que recursos previstos no inciso II do § 3º do art. 198 da Constituição Federal (valores da União vinculados à Saúde, repassados para os entes federativos) estiverem sendo utilizados em ações distintas das previstas no art. 3º da própria LC 141/2012), deve dar ciência ao Tribunal de Contas e ao Ministério Público competentes, com vistas "à adoção das providências legais, no sentido de determinar a imediata devolução dos referidos recursos ao Fundo de Saúde do ente da Federação beneficiário, devidamente atualizados por índice oficial adotado pelo ente transferidor, visando ao cumprimento do objetivo do repasse".12. Ressalto também que, mediante o Acórdão 1.072/2017-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas, este Tribunal, com base no dispositivo reproduzido acima, firmou o entendimento de que, em situações como a que se examina, cabe "ao ente federado a obrigação de recompor, com recursos próprios, os valores gastos indevidamente, atualizados monetariamente, ao fundo de saúde do ente beneficiário do repasse, podendo, ainda, haver a responsabilização solidária do agente público causador da irregularidade e a sua apenação com multa" (grifos acrescidos).13. Apesar desse entendimento, há de se reconhecer que a legislação pertinente ao caso exige que seja ressalvada uma hipótese específica. Essa exceção resulta da análise da Lei Complementar (LC) 141/2012 e da Portaria de Consolidação (PC) 1/2017 do Ministério da Saúde, de que se conclui que, para cada período de quatro anos, são previstas todas as iniciativas da área da saúde para todas as esferas de gestão do SUS, sendo de competência do Poder Legislativo - diretamente ou com auxílio dos Tribunais de Contas e de outros órgãos - fiscalizar a elaboração e a execução desse planejamento.14. Primeiro, o art. 96 da referida PC 1/2017 do MS (que reuniu diversas normas relativas ao SUS) previu a existência do denominado Plano de Saúde, cuja definição é a seguinte: "instrumento central de planejamento para definição e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão do SUS para o período de 4 (quatro) anos, explicita os compromissos do governo para o setor saúde e reflete, a partir da análise situacional, as necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera". Esclareço que esse art. 96 reproduziu literalmente o art. 3º da Portaria MS/GM 2135/2013, que, por sua vez, revogara a Portaria 3.332, de 28/12/2006, cujo art. 2º trazia definição semelhante de Plano de Saúde.15. Além disso, o art. 38 da mencionada LC 141/2012 estabelece que o Poder Legislativo (com ou sem o auxílio de outros órgãos) é responsável por fiscalizar o cumprimento dessa lei, com ênfase no que diz respeito à elaboração e execução do Plano de Saúde Plurianual e ao cumprimento das metas para a saúde estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias.16. A seguir, reproduzo trecho do voto condutor do aludido Acórdão 1045/2020-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler, em que este trata das consequências da existência do plano de saúde com duração limitada a quatro anos em relação à possível determinação para que o ente reponha a quantia, e também quanto à responsabilização do gestor:"49. Em outras palavras, a transferência dos recursos federais ora questionados teve como fim a prestação de serviços definidos por condições particulares da realidade daquele período. Remanejar recursos do município agora representaria obrigação dissociada da análise das reais necessidades da população local, com impacto no planejamento das ações de saúde, que, por sua vez, também seguem ditames legais específicos.50. Em suma, quanto o Tribunal determina que o município realoque recursos para um objeto atrelado a necessidades de dez anos atrás pode interferir de forma inadequada no uso efetivo dos recursos atualmente disponíveis para tão importante área e afetar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual de saúde. Nesse sentido, menciono o decidido mediante o Acórdão 5.313/2019 - Segunda Câmara). (...) 53. Creio não haver dúvidas de que a prática de desvio de objeto na área de saúde é fato grave e que deve estar sujeito a uma resposta pronta e rígida por parte desta Corte de Contas de forma a desencorajar tal procedimento. Nesse aspecto, creio que a aplicação de sanção pecuniária e o julgamento pela irregularidade das contas dos responsáveis por tal procedimento sirvam ao propósito de prevenir a ocorrência de outras infrações e de desestimular a prática da conduta.54. Por outro lado, a determinação para que a municipalidade recomponha os próprios cofres municipais pode ter o efeito contrário, ou seja, servir de estímulo para que o gestor pratique o desvio de objeto. Isso porque, ciente de que a determinação, de acordo com os necessários trâmites processuais, não ocorrerá durante o seu mandato, o gestor pode se sentir estimulado a praticar o ilícito de forma a prejudicar o seu sucessor, eventual adversário político. Ou seja, o prefeito antecessor pratica o ato ilícito para atender interesses próprios de sua gestão e ainda prejudica o seu sucessor." (Grifos acrescidos) 17. Desse modo, o entendimento atual deste Tribunal, ao qual me filio, é de que não deve ser determinada a reposição dos valores do SUS utilizados em desvio de objeto por ente federativo, nas hipóteses em que já se encerrou o período do Plano de Saúde quadrienal em que as despesas atinentes a esses recursos estavam previstas.***18. Voltando a tratar da situação em exame, destaco que os recursos foram planejados para serem empregados no período de 2012 a 2015 (https://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/plano_nacional_saude_2012_2015.pdf), anterior ao do atual Plano de Saúde (2020-2023). Portanto, aplicando-se a jurisprudência atual do TCU, com efeito, não cabe determinar ao Município que promova o ressarcimento do fundo de saúde.19. Ademais, o então secretário municipal de saúde deve ter suas contas julgadas irregulares, com a aplicação da multa prevista no art. 58, I, da Lei 8.443/1992, tendo em vista a conduta de não respeitar o planejamento dos gastos, executando despesas da área da saúde em desvio de objeto.Acórdão:9.1 julgar irregulares as contas de [responsável];9.2 excluir o município de Água Doce do Maranhão/MA da relação processual;9.3. aplicar a [responsável] a multa prevista no artigo 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil reais)