Acórdão 1359/2024
Voto:Cuidam os autos de relatório de auditoria realizada pela Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil (AudRodoviaAviação), no âmbito do Fiscobras/2024, tendo por escopo a verificação da conformidade do Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022, publicado pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), cujo objeto é a elaboração dos projetos básico e executivo, bem como a execução de "Runway End Safety Area (RESA) / Engineered Materials Arresting System (EMAS) ", regularização da faixa preparada e obras complementares no Aeroporto Santos Dumont (SBRJ), no Rio de Janeiro/RJ, a ser realizado no regime de contratação integrada, prevista no art. 42, inciso VI, da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais).2.Em 2024 o Aeroporto Santos Dumont foi o quinto mais movimentado do país, recebendo mais de 11 milhões de passageiros. Apesar de sua grande importância, o empreendimento possui limitação para receber aeronaves maiores em função do comprimento de sua pista principal, de apenas 1.323 metros.3.Consoante exposto pela equipe de auditoria, a RESA é uma área simétrica ao longo do prolongamento do eixo da pista de pouso e decolagem, adjacente ao fim da faixa de pista. Seu principal objetivo é reduzir o risco de danos a aeronaves que toquem antes de alcançar a cabeceira (undershoot) ou que ultrapassem o fim da pista (overrun). Para reduzir tais riscos e cumprir os requisitos de segurança, tecnologias como o EMAS foram desenvolvidas, constituindo-se em um sistema de parada de aeronaves que utiliza materiais projetados para se deformar sob o peso dos trens de pouso das aeronaves, proporcionando sua repentina desaceleração, de forma a diminuir significativamente a distância de parada. Com o EMAS, a extensão necessária da RESA pode ser reduzida de aproximadamente 300 metros para 180 metros, mantendo o nível de segurança.4.No que se refere ao atual estágio da licitação, insta salientar que, após adiamento da data de apresentação das propostas, houve realização de sessão pública no dia 18/6/2024, contando com a presença de quatro licitantes e lance vencedor de R$ 132.000.000,00, inferior ao valor estimativo da licitação.5.Com o intuito de avaliar o objeto auditado e de verificar a regularidade no uso de verbas federais, foram formuladas as seguintes questões de auditoria:[...]Questão 4: O procedimento licitatório foi regular?[...]6.Em apertada síntese, a presente ação de controle apurou um único achado, relacionado com inconsistências no orçamento-base elaborado pela Infraero, que teria o condão de elevar indevidamente o valor da estimativa da contratação. Porém, durante a auditoria, a estatal promoveu as correções para o indício de irregularidade apontado, de forma que a equipe de auditoria o considerou esclarecido. Assim, foi proposto o arquivamento dos autos, medida que contou com a concordância do corpo diretivo da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Rodoviária e Aviação Civil (AudRodoviaAviação).7.Não obstante o exposto, exarei despacho determinando o retorno dos autos à mencionada unidade técnica para que fossem saneadas algumas questões procedimentais na organização dos autos, bem como apresentando algumas considerações complementares sobre o objeto auditado.8.Inicialmente, observei que a planilha do orçamento estimativo da licitação divulgada aos licitantes continha apenas verbas globais de etapas da obra, não possuindo detalhamento necessário ao exame (peça 27). Por exemplo, o item 02.03.00.00.004 (execução da EMAS), avaliado em mais de R$ 40 milhões, não estava detalhado em outros serviços com os quantitativos propriamente avaliados. A mesma ocorrência se verifica no item 02.03.00.00.003 (Execução de Estrutura), orçado em aproximadamente R$ 13 milhões.9.Tais fatos me levaram a perquirir se o disposto no art. 42, § 1º, da Lei 13.303/2016, estaria sendo devidamente observado pela Infraero, in verbis (grifos acrescidos):"§ 2º No caso dos orçamentos das contratações integradas:I - sempre que o anteprojeto da licitação, por seus elementos mínimos, assim o permitir, as estimativas de preço devem se basear em orçamento tão detalhado quanto possível, devendo a utilização de estimativas paramétricas e a avaliação aproximada baseada em outras obras similares ser realizadas somente nas frações do empreendimento não suficientemente detalhadas no anteprojeto da licitação, exigindo-se das contratadas, no mínimo, o mesmo nível de detalhamento em seus demonstrativos de formação de preços;II - quando utilizada metodologia expedita ou paramétrica para abalizar o valor do empreendimento ou de fração dele, consideradas as disposições do inciso I, entre 2 (duas) ou mais técnicas estimativas possíveis, deve ser utilizada nas estimativas de preço-base a que viabilize a maior precisão orçamentária, exigindo-se das licitantes, no mínimo, o mesmo nível de detalhamento na motivação dos respectivos preços ofertados."10.Em juízo preliminar, considerei que os elementos constantes do anteprojeto da licitação presentes no site da Infraero permitiriam estimar os quantitativos e respectivos preços unitários dos serviços que compõem o item 02.03.00.00.003 (Execução de Estrutura).11.Ademais, embora não se questione a opção discricionária pelo uso do orçamento sigiloso pela Infraero, solicitei que a equipe de auditoria se manifestasse acerca da observância do disposto na parte final do art. 34 da Lei das Estatais, que obriga a divulgação aos licitantes dos quantitativos de serviços e demais informações necessárias para elaboração de suas propostas (grifo acrescido):"Art. 34. O valor estimado do contrato a ser celebrado pela empresa pública ou pela sociedade de economia mista será sigiloso, facultando-se à contratante, mediante justificação na fase de preparação prevista no inciso I do art. 51 desta Lei, conferir publicidade ao valor estimado do objeto da licitação, sem prejuízo da divulgação do detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas."12.Sopesei que, na medida em que a Infraero agrupou as etapas da obra em conjuntos ou verbas, se havia algum detalhamento complementar que permitiu a estimativa do valor global dessas etapas, os quantitativos de serviços deveriam ter sido disponibilizados aos licitantes.[...]17.Diante do exposto, restituí os autos à unidade técnica para a adoção das seguintes providências, entre outras:a) se manifestar sobre a observância ou não do disposto na parte final do art. 34 e no art. 42, § 2º, incisos I e II, da Lei 13.303/2016, no âmbito do Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022;[...]19.Inicialmente, a equipe de auditoria solicitou informações à Infraero obtendo a seguinte resposta (peça 95):"A INFRAERO disponibilizou os projetos: Estudos Preliminares, Representações gráficas, memoriais de cálculo e especificações técnicas por disciplina, além de topografia e sondagens. Informamos que o nível de detalhe empregado em nossos anteprojetos permite o levantamento dos quantitativos pelos licitantes interessados, considerando a maturidade e particularidade da etapa de Anteprojeto. Assim, não há prejuízo ao disposto no art. 34 da Lei 13.303/2016."20.Ademais, a equipe de auditoria juntou à peça 76 volumoso conjunto de composições de custo unitário elaboradas pela Infraero, que foram objeto de exame. Embora exista certa dificuldade, é possível correlacionar as referidas composições (orçamento analítico) com a planilha do orçamento estimativo que contém os valores globais da etapa da obra. Para melhor entendimento, reproduzo parte deste último documento a seguir (peça 27):[...]21.A imagem abaixo apresenta a composição de custo unitário analisada pela equipe de auditoria do item 02.02.00.00.004 (Execução de EMAS), extraído do orçamento acima (peça 76, fl. 411):[...]23.Ressalta-se que a verba global da execução da EMAS está decomposta em outros vários serviços com quantitativos propriamente avaliados, acompanhados das respectivas composições de custo unitário.24.Assim, entendo que a Infraero efetivamente cumpriu o disposto no art. 42, § 2º, incisos I e II, da Lei 13.303/2016, pois, a despeito de se tratar de contratação integrada, elaborou o orçamento estimativo tão detalhado quanto possível, não fazendo uso de estimativas expeditas e paramétricas nas parcelas do objeto que poderiam ser quantificadas a partir dos elementos constantes do anteprojeto.25.Por esses motivos, entendo desnecessário promover a diligência proposta pela unidade técnica para que a Infraero esclareça o atendimento ao disposto no art. 42, § 2º, incisos I e II, da Lei das Estatais, pois tal fato resta cabalmente comprovado nas 446 páginas que compõem a peça 76 (composições de custo unitário).26.Por outro lado, a mesma peça, juntada aos autos pela unidade técnica após solicitação deste relator, demonstra que não houve cumprimento da parte final do art. 34 da mesma Lei, pois não foi disponibilizado aos licitantes o "detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas", conforme se verifica no rol de documentos constantes do portal de licitações da Infraero.27.Não basta apenas disponibilizar o anteprojeto com elementos que permitam aos possíveis interessados o levantamento dos quantitativos, a lei exige que os quantitativos de serviços sejam disponibilizados aos potenciais concorrentes no mesmo nível de detalhamento que foram produzidos pela estatal contratante. Dito de outra forma, o uso da contratação integrada faculta à estatal fazer uso de estimativas expeditas e paramétricas, naquela parte do objeto que não esteja suficientemente detalhada no anteprojeto (art. 42, § 2º, inciso I), mas, optando a estatal por um anteprojeto mais detalhado que permita a elaboração de uma planilha orçamentária, com os quantitativos devidamente apurados, tais informações devem ser repassadas aos licitantes, segundo o mens legis do art. 34.28.Outrossim, a mesma afirmativa vale para a parcela do anteprojeto que permita a estimativa de quantidades, devendo estas obrigatoriamente serem informadas aos participantes do certame.29.Preocupa-me sobremaneira a generalização da sistemática adotada pela Infraero, pois aumenta o custo de transação dos licitantes para a formulação de suas propostas, custo este que obviamente será repassado ao poder público. Não é tarefa simples nem rápida examinar a completude do anteprojeto de um empreendimento de grande vulto e complexidade, como o que ora se analisa, e quantificar todos os serviços e custos envolvidos.30.A ausência de disponibilização de informações sobre os serviços e respectivos quantitativos aos licitantes também favorece a redução da competitividade no certame, já que potenciais competidores eventualmente não tenham interesse em investir recursos nos levantamentos necessários para formulação de suas propostas.31.Por derradeiro, é pertinente tecer um último comentário sobre a sistemática empregada pela Infraero, que pode favorecer a apresentação de propostas com erros de levantamento. Não seria difícil de demonstrar que há risco de seleção adversa nesta forma de agir, pois essas incertezas e assimetria de informações podem conduzir a certames em que os menores preços são apresentados justamente por licitantes que não conseguem compreender os riscos e custos da execução contratual, e por isso apresentam propostas que não conseguirão manter durante toda a sua duração, ao tempo que afastam bons construtores, que realizaram levantamentos mais criteriosos.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à Infraero das seguintes constatações detectadas na fiscalização realizada por este Tribunal no Edital de Licitação Eletrônica 143/ADLI-1/SBRJ/2022:9.1.1. nos termos do disposto na parte final do art. 34 da Lei 13.303/2016, não foi disponibilizado aos licitantes o detalhamento dos quantitativos e das demais informações necessárias para a elaboração das propostas, já que as previsões de serviços e respectivas quantidades já tinham sido levantadas pela Infraero a partir das informações colhidas no anteprojeto que fundamentou a licitação;