Acórdão 2703/2022
Voto:Por meio do Acórdão 11.252/2021, a Primeira Câmara deste Tribunal considerou ilegal e negou registro, entre outros, ao ato inicial de aposentadoria emitido no âmbito do Tribunal Regional do Trabalho da 3ª Região/MG em favor da Sra. [interessada], ex-ocupante do cargo de técnico judiciário.2. Consoante se extrai da fundamentação da deliberação recorrida, a ilegalidade do ato da referida interessada decorreu do pagamento indevido da vantagem denominada opção aos servidores que implementaram os requisitos para a aposentadoria após o advento da EC 20/1998, resultando no descumprimento do disposto no art. 40, caput e § 2º, da Constituição Federal, com a redação dada pela referida emenda.3. A recorrente alega, em síntese, que o pagamento da opção decorre do entendimento constante do Acórdão 2.076/2005-Plenário, que teria sido aplicado por este Tribunal por vários anos, mesmo após o advento da EC 20/1988. Desse modo, tendo em vista o princípio da segurança jurídica, o Acórdão 1.599/2019-Plenário não poderia ser aplicado à situação jurídica da ora recorrente, haja vista o decurso do prazo de cinco anos para que o tribunal altere seu próprio entendimento fixado após longa discussão sobre entendimento anterior.[...]III.1 - Da ausência de violação ao princípio da segurança jurídica8. Em primeiro lugar, diversamente do asseverado pela recorrente, não houve a desconstituição do Acórdão 2.076/2005-Plenário, tampouco foi ele tornado insubsistente.9. Houve, na verdade, por meio dos Acórdãos 2.988/2018 e 1.599/2019, ambos do Plenário, a imposição de condicionantes ao direito assegurado pelo Acórdão 2.076/2005-Plenário - pagamento de vantagem opção, que permanece em vigor, seja em virtude de legislação preexistente (impossibilidade de se acumular o seu pagamento com quintos/décimos/VPNI, nos termos do § 2º do art. 193 da Lei 8.112/1990), seja em virtude de legislação superveniente (imposição de teto aos proventos e necessidade de observância aos princípios constitucionais da contributividade e do equilíbrio atuarial e financeiro, nos termos do art. 40, caput e § 2º, alterados pela EC 20/1998).10. Posto isso, não há que se falar em mudança de entendimento sobre a matéria por parte deste Tribunal, ao menos no que diz respeito ao Acórdão 1.599/2019-Plenário, cujo entendimento decorreu de direito superveniente, apreciando, pela primeira vez, a superveniência da EC 20/1998 sob os aspectos da imposição de teto aos proventos de aposentadoria e da incidência dos princípios constitucionais da contributividade e do equilíbrio atuarial e financeiro do regime previdenciário dos servidores públicos (art. 40, caput e § 2º, da CF/1988, com a redação dada pela EC 20/1998).11. Nesse sentido, muito embora se possa reconhecer que este Tribunal fora omisso em reavaliar a questão relacionada ao pagamento da vantagem opção, já que a EC 20 encontrava-se em vigor desde 1998, não há deliberação anterior do Tribunal autorizando o pagamento da referida parcela à revelia dos princípios constitucionais da contributividade e do equilíbrio atuarial e financeiro do regime previdenciário dos servidores públicos e, portanto, não há como se falar que houve mudança de entendimento ou de orientação do Tribunal acerca da matéria.12. Também não há que se falar, no caso concreto, em aplicação retroativa de nova interpretação, uma vez que o acórdão recorrido não revisa nem cassa nenhum suposto julgamento anterior pela legalidade da aposentadoria da servidora, mas, sim, o aprecia originalmente, de acordo com a competência conferida à Corte de Contas pelo inciso III do art. 71 da Constituição Federal.13. Com efeito, o parágrafo único, inciso XIII, do artigo 2º, da Lei 9.784/99, invocado pela recorrente, tem como pressuposto fático da sua incidência a revisão de um determinado ato administrativo em face da mudança de entendimento por parte da administração, ou seja, a alteração de uma situação de fato em face de um novo entendimento acerca da matéria, o que não ocorreu no caso concreto, uma vez que em nenhum momento anterior esta Corte de Contas afirmou que o ato de aposentadoria da servidora interessada era legal.14. Desse modo, a servidora inativa no presente processo não está acobertada pelo princípio da segurança jurídica sob este aspecto invocado, porquanto o suposto entendimento anterior deste Tribunal que preconizaria a legitimidade da vantagem jamais lhe foi aplicado; é dizer, sua situação anterior nunca foi reconhecida pelo Tribunal, e, por esta razão, não há que se falar em mudança de entendimento em relação a sua situação jurídica.15. Quanto ao aspecto objetivo da segurança jurídica, verifica-se, in casu, que o ato de aposentadoria da servidora não chegou a se completar, não se tornando, portanto, perfeito, do ponto de vista jurídico, pois, por ser complexo, não obteve a aprovação deste Tribunal, que não o registrou por considerá-lo ilegal. Assim sendo, também sob esse aspecto, não houve ofensa ao princípio da segurança jurídica, pois, quando da decisão do TCU, ainda não havia ato jurídico perfeito ou direito adquirido a ser protegido, consoante determina a Constituição Federal (art. 5º, XXXVI).16. Cabe lembrar que é pacífica a jurisprudência da Suprema Corte no sentido de classificar como complexo o ato de aposentação ou de concessão de pensão, em face da competência deste Tribunal estabelecida no artigo 71, inciso III, da Constituição Federal. Portanto, o ato administrativo que concede a aposentadoria somente passa a estar plenamente formado (perfeito), válido (aferição da legalidade com reflexo de definitividade perante a administração, que não mais pode anulá-lo unilateralmente) e eficaz (plenamente oponível a terceiros, deixando de apresentar executoriedade provisória) quando recebe o registro pela Corte de Contas.17. Desse modo, os proventos concedidos à servidora interessada somente estariam confirmados e o ato seria considerado juridicamente perfeito, incorporando-se ao seu patrimônio, com o registro procedido por este Tribunal. Portanto, não há que se falar em ato jurídico perfeito ou direito adquirido anterior à aferição de sua legalidade por esta Corte de Contas com a concessão do respectivo registro.[...]19. Tem-se, assim, que o ato administrativo editado pelo órgão jurisdicionado concedendo à servidora interessada o direito de gozar a aposentadoria com o pagamento da vantagem opção é precário e, a despeito de produzir efeitos a partir da sua publicação, não dispõe do atributo da presunção de legitimidade inerente aos demais atos administrativos, já que sua legalidade, a teor do disposto no inciso III do art. 71 da CF/1988, encontra-se sujeita à apreciação desta Corte de Contas, que atua em auxílio ao Congresso Nacional, a quem compete exercer o controle externo de todos os atos administrativos praticados pelos demais poderes da União.20. Tais características - precariedade e ausência de presunção de legitimidade -, por certo, afastam a aplicação de regime de transição com base nos arts. 23 da LINDB (Lei 13.655/2018) e 103 do Decreto-Lei 200/1967 - transformação da vantagem opção em parcela compensatória -, já que não havia e não há confiança digna de ser protegida em relação à preservação ou definitividade do ato administrativo então praticado, devendo a servidora beneficiada pelo ato contar sempre com a possibilidade de sua modificação até que haja o seu registro definitivo pela Corte de Contas, como de fato veio a ocorrer por meio da decisão ora recorrida.21. Justamente por esses motivos, a modulação adotada no Acórdão 2.988/2018-Plenário ocorreu, tão somente, para os atos já registrados por esta Corte de Contas, conforme se depreende do seu subitem 9.3:"9.3. determinar à Secretaria-Geral de Administração que transforme em vantagem pessoal, passível de absorção pelos reajustes específicos concedidos às carreiras a que pertencem os servidores deste Tribunal, a retribuição parcial da função comissionada (opção) paga a inativos e pensionistas cujos proventos são calculados com base na remuneração do servidor ativo e cujos atos concessórios já tenham sido objeto de registro"  (grifos acrescidos).22. Ademais, não se pode atribuir a um entendimento do TCU, no caso, o Acórdão 2.076/2005-Plenário, eficácia de lei, como pretende a recorrente, possibilitando-lhe, assim, a concessão de aposentadoria de forma ilegal, com base em um entendimento desta Corte supostamente revisto, como se direito adquirido fosse. Em verdade, não há direito adquirido a determinado entendimento ou à aplicação de determinada jurisprudência de Tribunal, devendo prevalecer, em cada julgamento, a livre convicção dos julgadores acerca da matéria.23. Com efeito, conforme dicção do Supremo Tribunal Federal, "o que regula os proventos da inatividade é a lei (e não sua interpretação) vigente ao tempo em que o servidor preencheu os requisitos para a respectiva aposentadoria (Súmula 359/STF). Somente a lei pode conceder vantagens a servidores públicos. Inexiste direito adquirido com fundamento em antiga e superada interpretação da lei" (cf. MS 26.196, Relator Ministro Ayres Britto, in DJe 1/2/2011 - grifos acrescidos).24. Quer isso dizer que a jurisprudência dos tribunais, em nosso sistema jurídico, à exceção das decisões adotadas em caráter vinculante e com efeito erga omnes, não constitui base idônea para a formação da confiança do cidadão, o que implica dizer que não pode ele confiar na persistência da jurisprudência, mesmo em relação a casos situados no passado.[...]26. De resto, se o alegado tratamento discriminatório suscitado pela recorrente como fundamento da quebra do princípio isonômico deriva de error in judicando praticado pelo órgão julgador, isto não importa em extensão desse mesmo erro aos demais casos que ainda se encontram submetidos à apreciação do Tribunal. Isso porque não há isonomia no erro ou na ilegalidade. Com efeito, não existe um direito à "igualdade na ilegalidade" ou à "repetição dos erros", sendo dever do órgão julgador afastar-se de uma prática anterior que se mostrava equivocada. Conforme jurisprudência do próprio STF: o erro não constitui precedente útil para imitação (RMS 4.365/DF, in DJ 1/8/1957, Relator Ministro Antônio Villas Boas).Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pela Sra. [interessada] para, no mérito, negar a ele provimento;