Acórdão 1479/2020
Voto:Trata-se de pedido de reexame interposto pelo Senado Federal contra o Acórdão 2.758/2018-Plenário, que lhe determinou: abster-se de prorrogar o contrato decorrente do Pregão Eletrônico 50/2018 (PE 50/2018), fundamentado na significativa discrepância, sem motivação, entre os pisos salariais fixados nesse pregão e aqueles estabelecidos nas convenções coletivas de trabalho (CCT), em afronta ao art. 3º da Lei 8.666/1993; e adotar, no curso da vigência desse contrato, as providências necessárias à realização de novo certame licitatório, livre das irregularidades identificadas.II - Histórico do Processo2. Estes autos se originam de representação formulada pela [representante], na qual se sustentou a ocorrência de irregularidades no Pregão Eletrônico 50/2018, realizado pelo Senado Federal para a contratação de empresa de prestação de serviços de apoio administrativo nas dependências do complexo arquitetônico e nas residências oficiais do órgão. O valor da contratação foi estimado em R$ 52.103.307,36. A empresa [vencedora] sagrou-se vencedora com lance de R$ 48.069.749,28.3. A representante alegou, em síntese, o estabelecimento de salários para as diversas categorias profissionais com valores superiores aos fixados nas convenções coletivas de trabalho e aos praticados no mercado.[...]5. O TCU, por meio do Acórdão 2.758/2018-Plenário, relator o ministro Bruno Dantas, entendeu que o Senado Federal não conseguiu justificar suficientemente a fixação de salários no edital em patamares superiores aos pisos das categorias, pois os postos de trabalho a serem preenchidos por meio da contratação em relevo eram os de encarregado geral, copeiro, contínuo, cozinheira, arrumadeira, lavadeira/passadeira, ajudante de cozinha, chaveiro, auxiliar de serviços gerais, garçom, apoio administrativo I e apoio administrativo II, e que o edital exigia, para a maioria dessas categorias, apenas o ensino fundamental completo, com exceção de encarregado geral e dos apoios administrativos I e II, para os quais se requeria o ensino médio.[...]8. Nesse contexto, o decisum recorrido, em síntese, determinou ao Senado Federal abster-se de prorrogar o contrato decorrente do Pregão Eletrônico 50/2018 (PE 50/2018), fundamentado na significativa discrepância, sem motivação, entre os pisos salariais fixados nesse pregão e aqueles estabelecidos nas convenções coletivas de trabalho, em afronta ao art. 3º da Lei 8.666/1993, e adotar, no curso da vigência desse contrato, as providências necessárias à realização de novo certame licitatório, livre das irregularidades identificadas.[...]14. Após a prolação do Acórdão 2.758/2018-TCU-Plenário e da interposição da peça recursal detalhada no item anterior, o Senado exarou a Resolução Senado Federal 03 (RSF-03), de 10/4/2019, que, em seu art. 2º, §2º, dispôs o seguinte:Art. 2º (...) § 2º Os postos de trabalho ocupados atualmente em decorrência da contratação de serviços objeto de execução indireta poderão ser mantidos, com o pagamento dos valores atualmente praticados nas planilhas de custos, até o limite do prazo de vigência fixado pelo inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações e Contratos), em atenção aos princípios da continuidade do serviço público e da segurança jurídica, bem como ao disposto no inciso VI do art. 7º da Constituição Federal, nas cláusulas de continuidade constantes das convenções coletivas de trabalho, e na Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho. (destaques acrescidos) 15. A RSF-03, na prática, tornou sem efeito a decisão disposta no Acórdão 2.758/2018- Plenário, já que autorizou a prorrogação do contrato por até 60 meses, não obstante os preços antieconômicos praticados.16. Logo após a edição da RSF-03, o Senado Federal apresentou memorial a ressaltar os efeitos dessa resolução sobre aquele acórdão.17. Em síntese, argumentou que, em 24/06/2019, prorrogou o contrato oriundo do PE 50/2018, em sentido oposto ao determinado pelo Acórdão 2.758/2018-Plenário. Justificou aduzindo que a RSF-03 é ato normativo primário (art. 59, VII, da CF/1988), estabelecendo expressamente que, em caso de eventuais prorrogações contratuais realizadas a partir de sua publicação, deveriam ser mantidos os valores das remunerações dos postos de trabalho praticados nos contratos em vigor.18. Continuou sua argumentação no sentido de que a RSF-03, editada com fulcro na independência e autonomia administrativa do Senado (art. 2º c/c art. 52, XIII, da CF/1988), por se tratar de ato normativo primário, goza, desde sua publicação, de presunção de constitucionalidade e de legitimidade. Assim, esta Corte deveria reformar o Acórdão 2.758/2018-Plenário. Defende que o TCU já teria se manifestado favoravelmente acerca da possibilidade de a Câmara dos Deputados, com sistemática de funcionamento similar e gozando de prerrogativas legais e constitucionais análogas às do Senado, ter regulamento próprio para suas licitações, nos termos do Acórdão 430/2005-Plenário.[...]23. Ressalto que o ponto fulcral deste pedido de reexame é que a RSF-03, na prática, tornou sem efeito a decisão exarada por meio do Acórdão 2.758/2018-TCU-Plenário, já que autorizou a prorrogação do contrato por até 60 meses, em descompasso com os arts. 3º e 40, inciso X, da Lei 8.666/93, que fundamentam o decisum recorrido.24. Isso quer dizer que, no caso concreto, a RSF-03 colide frontalmente com a Lei 8.666/93. Destaco que resolução do Senado Federal é ato normativo primário (art. 59, VII, da CF/1988), do mesmo nível hierárquico dessa lei. Ainda que inadmissível qualquer juízo de subordinação da primeira à segunda, é forçoso reconhecer que a resolução deve ter por escopo regras de organização e funcionamento da Casa Legislativa e que cabe à lei o estabelecimento de regras gerais de licitação.25. Considerando que compete ao TCU a apreciação da constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público em caráter incidental e em cada caso concreto que lhe é submetido (Súmula STF 347), com efeitos apenas entre as partes, haja vista que a declaração de inconstitucionalidade em abstrato, com efeito erga omnes, compete somente ao STF (Acórdão 2000/2017-Plenário), passo a tratar do assunto.[...]26. O caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988 dispõe que:[...]27. Esse dispositivo constitucional deixa claro que o Senado Federal também deve obedecer ao processo de licitação pública disposto no inciso XXI e às normas de licitações e contratos dispostas na legislação relacionada; esse inciso é regulado pela Lei Geral de Licitações (Lei 8.666/1993), matéria que cabe à União legislar privativamente, nos termos do artigo 22, inciso XXVII.28. Logo, no momento em que a RSF-03 vai de encontro à Lei 8.666/1993, também o faz quanto à Constituição Federal. Dentre as funções típicas do Poder Legislativo, legislar e fiscalizar, não há permissão para fixar, indistintamente, regras de licitações e contratos opostas àquelas estabelecidas na Lei Geral de Licitações e Contratos. Em outros termos, a autonomia do Senado para legislar internamente sobre licitações encontra limites no próprio texto constitucional.[...]36. Por fim, cabe tratar do argumento do Senado Federal o qual defende que o TCU já teria se manifestado favoravelmente acerca da possibilidade de a Câmara dos Deputados, em situação jurídica análoga à do Senado, ter regulamento próprio para suas licitações, nos termos do Acórdão 430/2005-Plenário.37. Em consulta a tal decisum, ficou decidido o contrário do argumentado pelo SF, conforme disposto no voto condutor desse acórdão:" (...) 4. Prosseguindo, entendo que a aflição da recorrente (a possível intromissão desta Casa na competência da Câmara dos Deputados) é sem motivo, porquanto as determinações questionadas, e também as demais determinações, não configuram o avanço deste Tribunal sobre a autonomia da Câmara.5. Nesse sentido, concordo com a instrução da unidade técnica quando diz que: "Não é objeto de questionamento pela decisão vergastada a autonomia constitucional conferida à Câmara dos Deputados para dispor sobre a sua organização e funcionamento, consoante comando ínsito no artigo 51, inciso IV, da Constituição Federal"; e que "Contudo, o fato de existir regulamento próprio de licitação, não isenta o órgão do cumprimento integral da forma prevista no artigo 40, caput, da Lei nº 8.666/93, na confecção dos editais de licitação".6. Na mesma linha, tem razão o Diretor da Serur quando ressalva que a falta de provimento deste recurso não significa que a Câmara dos Deputados não tenha a competência para aprovar regulamento próprio de licitação, desde que observadas as disposições da Lei nº 8.666, de 1993. O parecer do Ministério Público igualmente apresenta-se acertado, pois assevera que a autonomia administrativa garantida pela Constituição à Câmara encontra limites no próprio texto constitucional.7. Percebo, então, que os motivos oferecidos pela recorrente para impugnar as determinações citadas fundamentam-se no confronto entre o Regulamento dos Procedimentos Licitatórios da Câmara dos Deputados e a Lei Geral de Licitações. Certo que aquela Casa do Legislativo detém a prerrogativa de organizar-se, respeitando os limites da Constituição e da lei; não pode, porém, haver uma extrapolação da competência autorizada pela Constituição.8. Em termos de competência privada, registro que, conforme bem mencionou o digno Ministério Público, cabe à União legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, a teor do artigo 22, inciso XXVII, obedecido o artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna. Dessa forma, ao legislar internamente sobre matéria atinente à licitação em desacordo com a lei licitatória, a Câmara deixa de observar os citados mandamentos constitucionais".[...]38. Portanto, o Acórdão 430/2005-Plenário é precedente para o posicionamento que defendo neste voto: ao legislar internamente sobre matéria atinente à licitação em desacordo com a lei licitatória, a Câmara deixa de observar os citados mandamentos constitucionais. Eis que inconstitucional a Resolução Senado Federal 03 (RSF-03), de 10/4/2019, para o caso concreto destes autos.[...]65. Ante os argumentos expostos, ao legislar internamente - por meio da RSF-03 - sobre matéria atinente a licitações em desacordo com a Lei 8.666/1993, o Senado deixa de observar os mandamentos constitucionais insculpidos nos arts. 22, inciso XXVII, 37, caput, inciso XXI, 63, inciso II, e 70 da Constituição Federal de 1988, a impedir a plena atuação desta Corte em sua missão constitucional.66. Dessa forma, além de insuficientes os argumentos recursais para legitimar os preços superiores aos de mercado fixados no Pregão Eletrônico 50/2018 (PE 50/2018) e no contrato dele decorrente, deve-se afastar a aplicação da RSF-03 no caso concreto. Por conclusão, deve-se conhecer do pedido de reexame para, no mérito, negar-lhe provimento e manter, na íntegra, o Acórdão 2.758/2018-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer do pedido de reexame e negar-lhe provimento;