Acórdão 248/2017
Voto:Trata-se de denúncia (peça 1) acerca de irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico SRP 52/2015, promovido pela Advocacia-Geral da União (AGU), cujo objeto foi o registro de preços para aquisição de solução de tecnologia da informação (TI) e equipamentos de armazenamento de dados (storage), divididos por itens, tendo sido facultado ao licitante a participação em tantos itens quantos fossem de seu interesse (peça 7, p. 1).O edital previu a participação de diversos órgãos e entidades da Administração Pública e permitiu a posterior adesão de entidades não participantes (peça 7, p. 3), sendo que dezessete órgãos e entidades participaram do certame, com o valor total da contratação estimado em R$ 287.168.961,60, considerada a possibilidade de adesão de órgãos não participantes (peça 7, p. 34).[...]O denunciante alegou que o edital do Pregão Eletrônico SRP 052/2015 teria frustrado o caráter competitivo da licitação, ferindo os princípios da isonomia e da legalidade, ao estabelecer requisitos técnicos que teriam privilegiado a [fabricante 1], sem que houvesse justificativa técnica plausível para tanto.Requereu a concessão de medida cautelar, para a imediata suspensão de todo e qualquer ato ou contrato decorrente do pregão 52/2015 e, em caráter definitivo, tendo em vista a falta de fundamentação técnica para a especificação da marca; demandou fosse determinado à AGU a promoção de [novo] certame licitatório para aquisição de solução de armazenamento que permita a ampla participação dos concorrentes no mercado (peça 2, p. 18). [...]Quanto à confecção e aprovação do Estudo Técnico Preliminar, em que teria sido avaliada a substituição completa da solução de armazenamento atual, com fundamento em pesquisa a um único fornecedor de equipamento, além da [fabricante 1], que está em uso pela AGU, apresentaram razões de justificativas os Srs. Jânio Lopes Miranda, Álvaro da Costa Rondon Neto, Humberto Miranda Cardoso e Marconi Gonçalves Brasileiro Sant´anna, acerca de dois aspectos: a) a necessária padronização dos equipamentos e b) e a avaliação de alternativas à solução de armazenamento.No tocante à padronização, diversamente do postulado na audiência, na etapa de planejamento, a AGU realizou pesquisa com mais de um fornecedor, além dos representantes da [fabricante 1], a fim de escolher a solução mais adequada ao seu cenário. A AGU consultou, diretamente, o [fabricante 2], bem como representante do [fabricante 3] (peça 149, p.34-36 e peça 150, p,1-2), além de ter realizado avaliação de atas de registro de preço de outros órgãos da administração pública, pesquisadas por meio do sítio  (peça 149, p.32-34). Porém, nas pesquisas realizadas, não avaliou, de fato, técnica e economicamente, a substituição completa da solução atual de armazenamento.Conforme declaração dos responsáveis (§110, p.39, peça 257), a substituição completa da solução de armazenamento da AGU sequer poderia ser licitada como registro de preço, pois não se enquadraria em nenhuma das hipóteses técnicas previstas no art. 3º, do Decreto 7.892/2013.Do ponto de vista essencialmente técnico, os responsáveis não buscaram conhecer as soluções de outros fabricantes, em etapa inicial do processo, para, posteriormente, com as informações consolidadas, solicitar, de forma igualitária, a precificação aos principais fabricantes, conferindo tratamento semelhante ao dado aos oito representantes do [fabricante 1], aos quais foi enviado documento com todos os requisitos técnicos detalhados (peça 152).Nas pesquisas com o representante da [fabricante 3] e com a [fabricante 2], a AGU adotou como premissa que a solução sugerida contemplasse a integração com o parque tecnológico da instituição.Foram determinadas a esses fornecedores as seguintes características técnicas como necessárias: integração com o equipamento [...]; utilização dos storages [...] em ambiente de menor impacto; solução baseada na tecnologia NAS, contemplando backup no site remoto com funcionalidades de desduplicação, retenção e outras que fossem pertinentes (peça 257, p. 42).Caso a AGU estivesse de fato avaliando a hipótese de substituição completa da solução de armazenamento em uso, ao invés das exigências do parágrafo anterior, teria requerido propostas que contemplassem solução de migração dos dados do storage atual para a nova plataforma, de forma semelhante ao que ocorreu no edital do Conselho Nacional de Justiça - CNJ (peça 154, p. 39), que também possuía equipamento [fabricante 1] e, nem por isso, impôs a restrição de marca a esse fabricante.Ademais, os responsáveis não teriam considerado, como fatores técnicos restritivos à escolha da solução, o não suporte ao ambiente NAS, a necessidade de licenciamento por terabyte de dados virtualizado e para replicação de dados e a necessidade de infraestrutura complementar para virtualização de storage (peça 15, p. 5), pois a virtualização somente é necessária no caso da manutenção dos equipamentos da marca [fabricante 1] no ambiente de produção, funcionando conjuntamente ao equipamento de outro fabricante.As pesquisas tiveram o objetivo de avaliar o custo de integração entre novos equipamentos com o equipamento antigo da marca [fabricante 1]. A afirmação dos responsáveis de que a vantajosidade da preservação do investimento previamente realizado impõe-se, no âmbito da AGU, para qualquer contratação do setor, principalmente devido às recorrentes restrições orçamentárias, frente à dimensão do parque tecnológico da instituição (peça 257, p. 39) se contrapõe a trecho do Estudo Técnico Preliminar, em que a AGU deixa claro que não é oportuna ou conveniente a continuidade de utilização dos equipamentos de armazenamento de dados storage [...]:"Segundo informações do site oficial do fabricante [...], o equipamento modelo [...] atingiu em Março de 2009 sua data limite para comercialização, comumente chamado no mercado de TI de End of Availability (EOA). Como é de costume da indústria de equipamentos de TI, o fabricante garantiu por 5 anos a prestação de serviços de suporte técnico e garantia para esse modelo de equipamento, sendo que, em Abril de 2014, atingiu-se a data limite para prestação dos serviços de suporte técnico e garantia, comumente chamado no mercado de TI de End of Support (EOS). Sendo assim, para esse modelo de equipamento se faz necessária sua substituição (com respectiva atualização tecnológica), haja visto que o fabricante (único provedor de serviço de manutenção) atualmente não disponibiliza mais os serviços de suporte técnico e garantia, consequentemente gerando alto-risco de indisponibilidade em caso de falha do equipamento para a AGU.Da mesma forma, de acordo com informações do site oficial do fabricante (), o equipamento modelo [...] atingiu em Fevereiro de 2012 seu EOA e permite a renovação da prestação de serviços de suporte técnico e garantia até Março de 2017 quando atingirá seu EOS. Após a recusa pela renovação contratual da atual prestadora do serviço de manutenção deste equipamento (contrato n.º 52/2012-AGU extinto em 31 de Agosto de 2014), a AGU buscou no mercado estimativas de preço para novo contrato de suporte técnico e garantia. Com base na data de EOS desse modelo de equipamento seria possível renovar o contrato de suporte técnico e garantia por um período máximo de mais 24 meses completos. No entanto, foi feita análise comparativa do custo estimado para renovação dos serviços de suporte técnico do equipamento modelo [...] versus o custo para a atualização tecnológica desse equipamento para um modelo mais novo, com características técnicas similares, mesmas funcionalidades e igual capacidade de armazenamento. Desta análise, resultou ser vantajosa a aquisição de novo equipamento conforme demonstrado mais adiante neste processo de contratação."  (peça 149, p. 12) "O equipamento storage [...], foi adquirido em 19/12/2012, com garantia de 36 (trinta e seis) meses, contatados a partir da data de aceite a qual encerra-se em 05/03/2016, A aquisição foi formalizada pelo contrato nº 070/2012, cujo valor investido na controladora foi de R$ 854.790,00, sendo que seu EOS permite a renovação da prestação de serviços de suporte técnico e garantia até dezembro de 2018." (peça 149, p. 17) O item 1.2 - Aquisição de Ativos com Garantia versus Contratação de Serviços de Manutenção, do documento "ORIENTAÇÕES PARA ELABORAÇÃO/AJUSTE DE ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS DE ATIVOS DE TI", elaborado pelo Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática - SISP -, assim versa:"Os ativos de TI devem ser adquiridos com garantia de funcionamento provida pelo fornecedor durante sua vida útil, salvo quando justificado o contrário e com relação ao ativo em específico.Tal procedimento se justifica pelo fato de que, de forma geral a contratação, a posteriori de serviços de manutenção para ativos fora de garantia, usualmente é mais onerosa para a Administração do que quando o bem é adquirido com garantia para toda sua vida útil. Ainda, os contratos de manutenção têm seus custos elevados na medida em que os bens manutenidos se tornam obsoletos. Ou seja, quanto mais antigo for o ativo de TI, menor seu valor comercial e maior será seu custo de manutenção, devido à dificuldade de provimento de peças de reposição e do maior risco de fornecedor descumprir os níveis de serviço exigidos para reparo desses equipamentos." (Peça 149, p.18) Pelo exposto, no Estudo Técnico Preliminar, não seria conveniente ou oportuna a preservação do investimento nos equipamentos [...], cujos contratos de suporte técnico e garantia já estavam vencidos ou próximos do vencimento, e os próprios normativos internos da AGU admitem que de forma geral, a contratação a posteriori de serviços de manutenção para ativos fora de garantia, usualmente é mais onerosa para a Administração do que quando o bem é adquirido com garantia para toda sua vida útil.Ademais, o equipamento modelo [...] já havia atingido sua data limite para comercialização em março de 2009, sendo que a possibilidade de continuar utilizando as gavetas de discos, que justificaria a suposta preservação do investimento, não considerou o custo associado à manutenção e substituição desses insumos no custo total de propriedade dessa opção.O custo dos discos é, aliás, tão significativo em relação ao custo total da solução, a ponto de os próprios responsáveis terem afirmado que 89,94% do custo da solução de armazenamento, nos últimos oito anos, ter sido com a aquisição de discos (peça 257, p. 47).A Sefti, na instrução de peça 285, p.8, apresenta tabela demonstrando o custo de substituição de discos, de 1TB, por fabricante, conforme dados do Pregão CNJ/2014. Segundo essa pesquisa, o custo dos discos do [fabricante 1] pode ser até o triplo daqueles de outras quatro marcas [...].Quanto à análise das alternativas à aquisição da solução de armazenamento da AGU, a falha reside na ausência de efetiva avaliação da substituição completa do parque de armazenamento do órgão. Essa restrição limitou os possíveis competidores aos representantes do [fabricante 1], podando a competividade do certame desde a especificação da solução eleita, sem previamente avaliar econômica e tecnicamente se era a opção mais adequada e vantajosa.Portanto, as razões de justificativa, apresentadas pelos responsáveis, não elidiram as falhas do Estudo Técnico Preliminar, o que ocasionou limitação da competição aos fornecedores de equipamentos [fabricante 1], em afronta a Lei 8.666/1993, art. 15º, § 1º.Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia, para, no mérito, considerá-la procedente;[...]9.9. determinar à Secretaria de Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão que, no prazo de trinta dias, oriente os órgãos e entidades sob sua supervisão que:[...]9.9.3. ao adquirir soluções de armazenamento (storage), não é aceitável a justificativa de padronização ou de aproveitamento de equipamento alegado como fundamento para restrição a um único fabricante sem que esta decisão esteja justificada, em seu estudo técnico preliminar, com fundamento em ampla pesquisa e comparação efetiva com alternativas existentes, como, pelo menos, gerenciar soluções de mais de um fabricante, integrar a nova solução com a existente ou substituir completamente o equipamento atual, avaliando-se os custos totais de propriedade de cada alternativa, conforme prevê a legislação, com o intuito de viabilizar efetiva competição entre diversos fabricantes e resguardar o interesse público;