Acórdão 1551/2017
Voto:Tratam os presentes autos de pedidos de reexame interpostos contra o Acórdão nº 591/2015 - Plenário, por meio do qual foi julgada uma auditoria realizada na Secretaria de Políticas Públicas de Emprego do então Ministério do Trabalho e Emprego, no período compreendido entre 02/08 e 23/09/2011, em cumprimento ao disposto no Acórdão nº 421/2011 - Plenário.2.A referida fiscalização visou avaliar a conformidade da celebração, execução e prestação de contas dos convênios decorrentes dos Planos Setoriais de Qualificação - Planseq, elaborados no âmbito do Plano Nacional de Qualificação - PNQ.3.Posteriormente, por meio do Acórdão nº 3.715/2011 - Plenário, o Tribunal, ao conhecer de representação formulada pelo Ministério Público junto ao TCU, que versou sobre possíveis irregularidades em convênios celebrados pelo então MTE no âmbito do Planseq, decidiu apensar a estes autos o TC nº 013.401/2011-4.4. Dessa forma, além do objeto descrito no parágrafo 2 supra, a presente auditoria teve por escopo apurar as supostas irregularidades noticiadas pelo Parquet especializado.[...]II - Análise dos pedidos de reexame11. Preliminarmente, saliento que todos os pedidos de reexame em tela foram conhecidos, nos termos dos arts. 48 da Lei nº 8.443/1992 e 285 e 286, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do TCU, uma vez que foram atendidos os requisitos legais e regimentais aplicáveis à espécie recursal. Por via de consequência, foi conferido efeito suspensivo, em relação aos recorrentes, aos subitens 9.1, 9.2 e 9.3 do acórdão vergastado.12.Em relação ao mérito desses recursos, destaco minha concordância com a análise efetuada pela Serur, a qual incorporo desde já às minhas razões de decidir. Contudo, entendo necessário tecer alguns comentários adicionais, o que passo a fazer.II.1 - Pedidos de reexame das entidades [1, 2 e 3] 13.Essas entidades foram declaradas inidôneas para participarem de licitações promovidas pela Administração Pública Federal, pelo prazo de cinco anos, em decorrência de fraudes cometidas em cotação de preço.14.Em seus recursos, elas questionaram as declarações de inidoneidade, tendo alegado, em síntese, que:a) não se tratou de licitação, mas de cotação de preços. Logo, a sanção não poderia ter sido aplicada com fulcro numa interpretação extensiva, uma vez que o art. 46 da Lei nº 8.443/1992 estabelece como conduta punível a fraude em licitação;b) a pena seria excessiva, uma vez que representaria na prática o fechamento das entidades. Diante disso, propuseram a substituição da sanção aplicada pela cominação de uma multa pecuniária.15.Entendo que assiste razão às recorrentes no que concerne à inaplicabilidade da declaração de inidoneidade. Afinal, consoante exposto por mim no voto condutor do Acórdão nº 3.611/2013 - Plenário:Sem embargo, a Constituição Federal atribui ao TCU, em seu art. 71, inciso VIII, a competência de aplicar aos responsáveis, no caso de ilegalidade de despesas ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei. No entanto, o exercício dessa competência não está condicionado apenas à previsão legal, e sim à perfeita subsunção da conduta administrativa reprovável à norma legal tipificadora da sanção cabível.5. Assim, compulsando o fundamento legal da sanção sugerida pela Secex/AP, exsurge como condição para sua aplicação a ocorrência de comprovada fraude à licitação.6. No caso em tela, verifica-se que a convenente (omissis) é uma entidade privada sem fins lucrativos e, nessa condição, não está sujeita à estrita obrigação de licitar imposta pela Lei n° 8.666/1993 aos entes pertencentes à Administração Pública.7. Em que pesem os mandamentos da Lei de Licitações serem aplicáveis aos convênios, no que couber, conforme disposto em seu art. 116, a obrigatoriedade de licitar foi mitigada pela regulamentação específica. O art. 11 do Decreto 6.170, de 25/7/2007, regulamentado pelos arts. 45 e 46 da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 127/2008, estabelece que, no mínimo, a empresa deve realizar cotação prévia de preços, observando os princípios da impessoalidade, moralidade e economicidade.8. Diante de tal quadro, em que foram observadas fraudes a cotações de preços (mas não a licitações), o fato não se subsume ao tipo legal da pretendida sanção, não podendo esta ser aplicada.9. Ainda que se pretenda conferir ao procedimento de cotação de preços a aparência de um processo licitatório simplificado, porquanto objetive proporcionar contratações vantajosas para a Administração, assegurando também a isonomia entre os proponentes, esta interpretação terminaria por esvaziar a própria finalidade dos dispositivos que regulamentam de forma diferenciada o procedimento de contratação pelas entidades privadas sem fins lucrativos na aplicação de recursos públicos.10. Nesse diapasão, caso o procedimento de cotação de preços fosse erigido à categoria de procedimento licitatório, tornar-se-ia desnecessária qualquer regulamentação complementar ao Estatuto Licitatório para definir o procedimento de contratação por estas entidades.11. Releve-se também que a sanção proposta afeta diretamente o patrimônio jurídico das citadas empresas e a norma que a tipifica não deve ser interpretada além das próprias balizas que a lei impõe, sob pena de se ampliar indevidamente seus limites para que o ilícito administrativo neles se encaixe.12. Ademais, em se tratando de normas de ordem pública, é vedada interpretação extensiva dos enunciados normativos, conforme lição do reconhecido exegeta Carlos Maximiliano, in Hermenêutica e Aplicação do Direito (Ed. Forense, 19 ª edição, 2009, p. 181):'Interpretação. As prescrições de ordem pública, em ordenando ou vedando, colimam um objetivo: estabelecer e salvaguardar o equilíbrio social. Por isso, tomadas em conjunto, enfeixam a íntegra das condições desse equilíbrio, o que não poderia acontecer se todos os elementos do mesmo não estivessem reunidos. Atingido aquele escopo, nada se deve aditar nem suprimir. Todo acréscimo seria inútil; toda restrição, prejudicial. Logo é o caso de exegese estrita. Não há margem para interpretação extensiva, e, muito menos para analogia.'13. Não se trata, enfim, de uma visão estática de que as normas de natureza sancionatória têm de necessariamente ser interpretadas restritivamente, na medida em que se reconhece que a interpretação extensiva (ou ampliativa) é admitida em algumas hipóteses (analogia expressa ou implícita de condutas inerentes ao tipo, por exemplo). Ocorre que a extensão ficará sempre adstrita aos limites e parâmetros estabelecidos pela própria norma, o que não se cogita na hipótese presente, cujo campo de incidência da norma abrange procedimentos licitatórios strictu sensu.16.Considero que a análise realizada naquele processo é integralmente aplicável ao caso vertente, uma vez que a sanção imposta às recorrentes também decorreu de fraude cometida em cotação de preços, não em licitação. Além disso, a contratante é uma entidade privada sem fins lucrativos e os recursos utilizados eram oriundos de um convênio. Diante disso, em linha de sintonia com o entendimento da unidade técnica, julgo que as declarações de inidoneidade devem ser tornadas insubsistentes.17.Aduzo que não é juridicamente viável substituir tais declarações pelas imputações de multas previstas no art. 58 da Lei Orgânica do TCU, como havia sido alvitrado pelas recorrentes. Afinal, só seria possível aplicar sanções dessa natureza se houvesse a simultânea imputação de débito às entidades recorrentes, o que não ocorreu no presente caso.Acórdão:9.1. conhecer dos sete Pedidos de Reexame interpostos, nos termos do artigo 48 da Lei nº 8.443/1992 e dos artigos 285 e 286, parágrafo único, ambos do Regimento Interno do TCU;9.2. com base no que foi decidido nos Acórdãos nº 113/1995 - Plenário, nº 3.611/2013 -Plenário e nº 586/2016 - Plenário, dar provimento aos Pedidos de Reexame interpostos pelas [entidades 1, 2 e 3], no sentido de tornar insubsistente o subitem 9.3 do Acórdão nº 591/2015 - Plenário, para afastar a declaração de inidoneidade aplicada a essas entidades nos termos do art. 46 da Lei nº 8.443/1992;