Acórdão 1412/2016
Voto:2. Por ocasião da auditoria realizada na Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) para verificar possíveis acumulações indevidas de cargo (TC 015.036/2011-1), a Secex/RN destacou, dentre outros, o caso da Sra. [omissis], objeto da presente representação.3. À época, os indícios de irregularidade consistiam na suposta acumulação de três vínculos públicos, a saber, técnica bancária na Caixa Econômica Federal (CEF), com jornada de trinta horas; professora na UFRN (desde 2006), com jornada de quarenta horas; e chefe de Auditoria Interna na UFRN, com jornada de quarenta horas (desde 2007).4. Posteriormente, ficou esclarecido que a referida senhora havia sido cedida pela CEF para ocupar o cargo de chefe de Auditoria Interna na UFRN, com base no Decreto 4.050/2001, e estaria ocupando o mencionado cargo comissionado, com jornada de quarenta horas, além do cargo efetivo de professora, com jornada também de quarenta horas.[...]13. A respeito das jornadas de trabalho dos cargos de chefe de auditoria interna (quarenta horas) e de professora universitária (quarenta horas), entenderam aqueles dirigentes serem incompatíveis. Aduziram que, sem desmerecer os esforços e superações pessoais que pudessem ocorrer para cumprir uma jornada de oitenta horas semanais, presume-se que tal objetivo é inviável e custoso para a servidora, para sua própria saúde e para a Administração. A presunção se robustece com a ausência de comprovação do exercício regular da docência para 31,2 horas das quarenta exigidas.14. Tal conclusão adveio da seguinte análise (peça 24, p.9/10):[...]11.1.11. Neste contexto, divirjo da análise anterior quanto à possibilidade de compatibilização de jornadas que totalizam 80 horas por semana, visto que, a título de exemplo, a servidora deveria cumprir regime diário de 12 horas por seis dias semanais, divididas em dois cargos, devendo cumprir, ainda, mais 8 horas no sétimo dia da semana, devendo ser observado que jornadas de 12 horas são concebidas somente para atividades laborais que se executam em regime de escala, e para um cargo só, o que é diferente do aplicado ao trabalho semanal da servidora, como chefe da auditoria interna ou docente universitária...........................................................................................................................................................11.1.15. A razoabilidade dos argumentos constantes do voto acima, reforçam-se neste caso concreto, ao se constatar que as justificativas e documentos trazidos pela UFRN (peça 20, p. 5-6 e 10-11) para comprovar a integralidade da jornada semanal de 40 horas como docente, carecem de robustez e não podem ser acatadas, visto que, por exemplo:11.1.15.1. A supervisão de estágio de 5 horas semanais (peça 20, p. 5) se dá na unidade de Auditoria Interna da UFRN, unidade da qual a servidora é chefe, não podendo ser computada em duplicidade;11.1.15.2. De igual modo, são informadas como carga horária da docência 12,5 horas semanais como função administrativa de chefe da auditoria (peça 20, p. 10), a qual, se considerada, também tipifica a dupla contagem;11.1.15.3. A carga de orientação de trabalho de conclusão de curso de graduação, declarada de 16 horas semanais (peça 20, p. 5) diverge da indicada no extrato que a própria universidade trouxe aos autos (peça 20, p. 10), que declara 2,7 horas semanais. Esta ocorrência releva a impossibilidade do cômputo de 13,3 horas.11.1.16. Os itens que apenas exemplificam o não cumprimento da jornada docente de 40 horas, revelam o não cumprimento de, ao menos, 31,2 horas semanais (5 + 12,5 + 13,7), ressalvando-se, que esta apuração se dá com base em informações apenas declaratórias, desprovidas de maior comprovação.15. Dessa forma, os dirigentes da Secex/RN manifestaram-se pela procedência da presente representação e propuseram que fosse determinado à universidade que rescindisse o convênio de reciprocidade firmado com a CEF, deixando de reembolsá-la pelo exercício do cargo de chefe da auditoria interna da UFRN por parte da Sra. [omissis]; e desse ciência àquela universidade de que foi considerada incompatível a acumulação de jornadas cujo total atingia oitenta horas semanais por parte da mencionada senhora, relativas ao exercício das atividades de chefe de auditoria interna e de professora universitária, sendo possível, contudo, sua permanência cargo de chefe da auditoria interna, desde que o fundamento não seja a cessão junto à CEF, mas a própria atividade docente, que lhe permite, inclusive, o afastamento desta, com base no que estabelece a Lei 11.526/2007, art. 2º.16. O Ministério Público junto ao TCU acompanhou a posição dos dirigentes do órgão instrutivo apenas no tocante à incompatibilidade de horários entre o cargo em comissão de chefe da auditoria da UFRN (CD-4), o qual exige dedicação exclusiva, cumulativamente com o cargo de professora também laborado na mesma universidade, com carga de 40 horas semanais. Ressaltou que a servidora poderia continuar no exercício do cargo em comissão desde que consiga, efetivamente, comprovar a adequação de sua carga horária, seja pela redução de sua carga horária como professora efetiva, afastamento ou desligamento dos quadros da Caixa ou do cargo de professora efetiva.[...]25.  Quanto às jornadas de trabalho relativas ao cargo de professora e de diretora de controle interno da UFRN, ambos, os dirigentes da unidade técnica e MPTCU, são uníssonos pela incompatibilidade.26. Para o auditor que instruiu os autos, entretanto, a servidora teria logrado demonstrar a compatibilidade de horários entre os dois cargos, uma vez que teria ficado comprovado que, pelas atribuições dos cargos exercidos pela servidora, há atividades que são inter-relacionadas e que podem ser desenvolvidas fora do horário regulamentar de trabalho, sob o seguinte raciocínio (peça 23):7.4.3.7 Por se tratar de acumulação de cargos que atingem 80h semanais, cabe esclarecer que se a servidora cumprir jornada de trabalho em três turnos de segunda a sexta, totalizará 60h [ (8h + 4h) x 5] semanais, restando, ainda, a necessidade de cumprimento de 20h semanais, que poderiam ser realizadas no sábado e domingo, que juntos possuem 48h. Isto representa 41% (20/48) do tempo do fim de semana, restando ainda 59% para o lazer e repouso, o que me parece razoável.[...]29. A respeito do tema, acompanho o entendimento dos dirigentes da unidade técnica complementado pelo douto Parquet. Parece-me pouco provável que o cumprimento de uma jornada como a descrita pelo auditor tenha condições de ser mantida, sem que haja comprometimento ao desempenho da servidora em algum dos cargos, por inevitável limitação física e mental do ser humano. Difícil conceber a possibilidade de que um servidor público, mesmo movido por um elevado ideal, consiga laborar por sessenta horas durante os dias úteis da semana e, em suas 48 horas de folga, ainda tenha disposição para trabalhar vinte horas, como, por exemplo, dez horas no sábado e mais dez horas no domingo.30. Friso que o entendimento atual deste Tribunal, a partir do Acórdão 1.338/2011-TCU-Plenário, evoluiu para considerar que a simples soma das jornadas de trabalho em patamares superiores a 60 horas/semanais não mais indica a incompatibilidade do exercício de cargos acumulados. Entretanto, para serem consideradas legais eventuais acumulações, há que se comprovar, no caso concreto, a compatibilidade de horários e a ausência de prejuízo às atividades exercidas em cada um dos cargos licitamente acumulados (Acórdão 625/2014, Acórdão 2.544/2013, Acórdão 1.711/2013, Acórdão 1.544/2013, Acórdão 677/2013, Acórdão 37/2013, Acórdão 1.168/2001, Acórdão 2.402/2012, Acórdão 1.679/2012, Acórdão 1.627/2012, Acórdão 1.683/2012, Acórdão 1.681/2012, Acórdão 1.678/2012, Acórdão 1.927/2012, todos do Plenário; e Acórdão 4.985/2012- TCU-1ªCâmara e Acórdão 8.094/2012-TCU-2ªCâmara).31. Tal posição, inclusive, vai ao encontro de decisões do Poder Judiciário, que também tem entendido ilegal a fixação do limite máximo de sessenta horas semanais, haja vista que a Constituição não estabeleceu essa limitação, conforme se observa da sentença proferida nos autos do Processo Judicial nº 2010.50.01.011716-8.32. Realço, por oportuno, como o fez a unidade técnica, as ponderações feitas pelo Ministro José Jorge, as quais endosso, ao relatar o TC 013.372/2011-4, em que se examinou acumulação de cargos públicos (Acórdão 1.927/2012-TCU-Plenário):7.3 Conforme asseverei ao relatar o TC-021.871/2011-6 (Acórdão 1.168/2012-Plenário), ainda que não expressamente demarcada, penso que a compatibilidade de horários deve sempre observar, prioritariamente, o atendimento ao interesse público, não podendo se circunscrever à simples comprovação de ausência de superposição de jornadas. Decerto, o legislador, ao vedar - via de regra - a acumulação de cargos, ou admiti-la de forma restrita, buscou, dentre outros objetivos, garantir melhor qualidade na prestação dos serviços públicos. Não é demais relembrar que o princípio da eficiência, nos termos do art. 37, caput, da Constituição, também deve nortear as ações oriundas da administração.7.4 Além de não se prestar a atender interesses particulares, em desfavor de um melhor desenvolvimento da função pública, a verificação da compatibilidade de horários não pode comungar com a degradação da condição humana, consistente no repouso inadequado e não reparador, na redução do tempo de alimentação e do deslocamento seguro, circunstâncias essenciais para a sanidade física e mental de qualquer trabalhador.[...]8. Anoto também que não existe normativo brasileiro que fixe a carga de trabalho que poderia ser considerada factível para o servidor público. Contudo, deve-se ter em conta que a legislação não é a única fonte do direito. Outros meios, como a doutrina, a jurisprudência e os costumes podem ser utilizados. Registre-se, inclusive, que o art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil prevê, em casos de omissão do legislador, que o julgador pode fundamentar-se em analogia, costumes e princípios gerais de direito.9. Nesse contexto, tendo em vista a lacuna legal, a decisão a respeito da regularidade da acumulação em apreço, deve ter por base o princípio da razoabilidade.33. A UFRN informou a esta Casa que a acumulação da chefia da auditoria interna com a docência tornava pouco provável o cumprimento de carga horária mínima exigida para a sala de aula, sendo possível, contudo, a realização de outras atividades de ensino, além de atuações em pesquisa e extensão para que fosse cumprida a carga de quarenta horas semanais relativa à docência; e que a acumulação das atividades sem afastamento não implicaria prejuízo às atividades e ao erário.34. A servidora, por sua vez, alegou que, como conhecia sua obrigação de cumprir a carga horária de 40h semanais, passou a desenvolver outras atividades de ensino, listando atividades de pesquisa e extensão - orientações acadêmicas, pesquisa e produção técnico-científica na UFRN, bem assim o cargo de direção no Conselho Regional de Contabilidade do Rio Grande do Norte.35. Em esclarecimentos adicionais, asseverou ainda que não haveria necessidade do  cumprimento de oitenta horas semanais, mas sim a verificação de eventual prejuízo às atividades pelo acúmulo dos dois cargos na UFRN, registrando a possibilidade de afastamento parcial das atividades docentes, conforme previsto em resolução interna da referida autarquia (art. 4º da Resolução 250/2009-Consepe, que admite a dispensa total ou parcial da carga horária de aulas para os professores investidos em cargos de direção, se o exercício das funções demandarem dedicação integral).36. Como concluiu os dirigentes da unidade técnica (parágrafos 13 e 14 supra), os documentos encaminhados pela universidade e pela servidora não lograram comprovar suficientemente o cumprimento das quarenta horas exigidas pelo cargo de docente. Quanto ao argumento adicional, ressaltou a unidade técnica (peça 46): [...]39. E, quanto a eventual prejuízo às atividades de algum dos cargos, ressalto a assertiva da unidade técnica no sentido de que "identifica-se pelo menos um, qual seja, o afastamento de atividades de sala de aula". Repiso, por pertinência, a ausência de comprovação do exercício regular da docência para 31,2 horas das quarenta exigidas, conforme apontado pela unidade técnica e transcrito no 14º parágrafo deste voto. 40. Dessa forma, considerando que a acumulação dos cargos em exame, da forma como está sendo efetuada, não se mostra compatível com a autorização constitucional, encampo parcialmente o desfecho proposto pelos dirigentes da Secex/RN, acrescido daquele formulado pelo MPTCU.41. Realço, por oportuno, a pertinência das alternativas indicadas pelo douto Parquet para a regularização da situação da Sra. [omissis], que pode ocorrer ou pela revogação do Convênio de Reciprocidade firmado com a Caixa Econômica Federal - CEF ou pela redução da carga horária do cargo de professora para vinte horas semanais ou pelo desligamento ou afastamento dos cargos e funções acumulados. Acórdão:9.1 conhecer, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VI, do RITCU, da representação formulada pela Secex/RN, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2 dar ciência à Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) de que foi considerada incompatível a acumulação, pela Sra. [omissis], das jornadas de docência universitária e de chefe da auditoria interna da universidade, ambas de 40 horas semanais, sendo possível, contudo, a permanência da referida senhora no cargo de direção, desde que o fundamento não seja a cessão junto à CEF, mas a própria atividade docente, que lhe permite, inclusive, o afastamento desta, com base no que estabelece o art. 2º da Lei 11.526/2007;