Acórdão 733/2025
Trata-se de representação oferecida pelo Ministério Público junto ao TCU, de autoria do Procurador Marinus Eduardo de Vries Marsico, a fim de que esta Corte avalie a incidência do disposto no § 9º do art. 37 da Constituição Federal, que trata do teto remuneratório sobre os empregados públicos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (peça 1). 2. Ao longo da instrução processual, foram acrescentados ao debate outros aspectos relativos à estrutura salarial do funcionalismo do BNDES, incluindo a indicação de verbas que seriam consideradas pecuniariamente excessivas ou possivelmente irregulares. [...]11. Feito este breve histórico, passo a decidir, desde já registrando minha discordância do exame e das conclusões da unidade instrutora em relação ao tema central objeto da presente representação e a adoção de encaminhamento diverso, pelas razões que passo a expor.12. Inicialmente, relembro discussão ocorrida no âmbito do TC Processo 007.142/2018-8, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, que apreciou representação destinada a apurar indícios de pagamentos irregulares a título de participação nos lucros ou resultados a empregados e dirigentes de estatais não dependentes do Tesouro Nacional que receberam aportes de capital da União.13. O relator iniciou a análise do caso com a definição de empresa estatal dependente do Tesouro Nacional, servindo-se para tal da conceituação assentada no art. 2º, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):"Art. 2º Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (...) III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;" (grifei) 14. A partir da interpretação desse dispositivo, seria possível identificar quais empresas estatais deveriam compor o conjunto de órgãos e entidades da União para os efeitos da LRF. Entre outras consequências, isso implicaria a inclusão da dívida e das despesas de pessoal dessas empresas nas obrigações da União e nas despesas de pessoal do Poder Executivo, impactando o orçamento fiscal. Ainda, seria aplicado a elas o teto remuneratório constitucional descrito no inciso XI e no § 9º do art. 37 da Constituição Federal, além de vedada a implementação de programas de PLR.15. Seguindo a proposta do Ministro-Relator, esta Corte prolatou o Acórdão 937/2019-TCU-Plenário, com as alterações do Acórdão 516/2025-TCU-Plenário, em que se firmou o seguinte entendimento:"9.2. firmar entendimento no sentido de que, para fins de aplicação de regras de finanças públicas tratadas na Lei Complementar 101/2000, empresa estatal federal dependente é aquela que utiliza aportes de recursos da União para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, exceto, neste último caso, se os recursos forem provenientes de aumento da participação acionária da União, nos termos estabelecidos pelo § 5º do art. 2º do Decreto 10.690/2021;" (grifei) 16. A caracterização da dependência da estatal implica, dentre outras consequências, sua sujeição ao teto remuneratório do serviço público federal, conforme o inciso XI e § 9º do art. 37 da Constituição Federal. Embora a Carta Magna não utilize expressamente o termo "estatal dependente", ela estende a aplicação do teto às empresas públicas, sociedades de economia mista e suas subsidiárias que recebam recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral.17. Da interpretação desses dispositivos, infere-se que o conceito de estatal dependente e sua consequente submissão ao teto tem a sua importância fundada sob a perspectiva fiscal. Consideram-se dependentes as estatais federais que impõem à União um custo fiscal, pois necessitam de receitas primárias do Orçamento Geral para cobrir suas despesas.18. A regra da limitação remuneratória decorre desse princípio, pois, se as estatais dependentes são mantidas com recursos da arrecadação tributária, assim como qualquer outra entidade da Administração Pública Direta, igualmente devem estar sujeitas ao teto salarial. Seria um acinte à tentativa de equilíbrio das contas públicas que as estatais incapazes de se sustentar pudessem ultrapassar o topo da remuneração dos servidores.19. Portanto, não se pode querer atribuir à palavra "dependente", no contexto legal, toda a sua amplitude semântica. Com efeito, a LRF restringiu o seu significado, ao dispor que, para a classificação como "dependente", não bastava o recebimento de quaisquer recursos da União, é imprescindível que os recursos sejam destinados especificamente para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital.20. Assim, a priori, para determinar se uma empresa estatal deve seguir o teto remuneratório, é necessário definir a sua condição de dependência, na concepção fiscal do termo. Criar uma categoria de empresa estatal sem previsão legal como intencionou a unidade instrutora significaria impor a regra do teto a empresas que não integram o Orçamento Fiscal, pois não dependem da União para suas despesas administrativas.21. Por óbvio, toda estatal tem alguma dependência da União, pois são instrumentos para execução de políticas e estratégias de alcance a interesses públicos. Prestam serviços ao Estado, mas, evidentemente, são remuneradas para isso, não atuando de forma gratuita.22. O BNDES, por exemplo, não recebe recursos do Tesouro para seu custeio próprio, mas para empregá-los em conformidade com as diretrizes de financiamento fixadas pelo governo. Esses recursos não são usados pelo banco em benefício próprio, tampouco estão sob sua titularidade, visto que se constituem de passivos financeiros da estatal junto às fontes de origem, que serão recompostas.23. Pode-se afirmar, assim, que o fato de obter receitas por serviços encomendados pela União, traço que é natural para uma instituição financeira com funções públicas, consiste em algo muito distinto de uma situação de dependência financeira. Reafirmo que somente nesse último caso subsistiria a sua configuração como estatal dependente e, consequentemente, a obrigação de seguir o teto remuneratório.24. Caso o legislador tivesse a intenção de caracterizar como dependentes as estatais que recebessem qualquer natureza de repasse de recursos da União, o texto do art. 2º, inciso III, da LRF teria sido encerrado na expressão "que receba do ente controlador recursos financeiros". No entanto, a lei especifica que a dependência ocorre apenas quando os recursos são destinados ao pagamento de despesas com pessoal, custeio geral ou capital, excluindo-se, nesse último caso, os provenientes de aumento de participação acionária.25. Desse modo, uma estatal federal é considerada dependente quando não gera receitas próprias suficientes para sua subsistência, ou seja, necessita de recursos da União para cobertura de suas despesas de administração, causando um impacto negativo nas contas públicas.26. Elucidado esse ponto, passo à análise das receitas que contribuem para o resultado do BNDES e viabilizam o pagamento de suas despesas de pessoal e custeio.27. Em primeiro lugar, esclareço que a União não repassa ao BNDES qualquer valor a título de taxa de administração ou de remuneração pelos seus serviços de intermediação financeira e gestão de financiamentos. A principal fonte de receitas do banco provém de taxas incidentes sobre as operações de crédito diretas e indiretas, realizadas por outros bancos a partir de repasses interfinanceiros. No consolidado de 2023, essas operações representaram o seu maior grupo de ativos, totalizando R$ 500,8 bilhões aplicados.[...]28. No mesmo ano, as receitas provenientes das operações de crédito alcançaram R$ 42,5 bilhões, antes da dedução das respectivas despesas, de acordo com as Demonstrações dos Resultados:[...]29. Tais receitas advêm inteiramente do tomador dos recursos, que, além dos juros correspondentes ao custo do financiamento, paga ao BNDES uma taxa destinada à cobertura da remuneração, das despesas administrativas e operacionais e do risco de crédito.30. Além das receitas oriundas das operações de crédito, o BNDES obtém ganhos com a aplicação financeira dos valores mantidos em disponibilidades, enquanto não utilizados em financiamentos. Em 2023, esses rendimentos totalizaram R$ 14,8 bilhões.31. Ainda em 2023, outros R$ 8,5 bilhões foram arrecadados pelo BNDES por meio de investimentos em participações societárias - dividendos e juros sobre o capital próprio.32. Considerando apenas as operações de crédito em moeda nacional, que geram os lucros mais significativos do BNDES, o resultado - calculado pela diferença entre receitas (R$ 43,2 bilhões) e o total de despesas com captação e outros custos (R$ 34,2 bilhões) - foi de aproximadamente R$ 9 bilhões.33. Em contrapartida, no mesmo ano, as despesas com pessoal (R$ 2,43 bilhões) e administrativas (R$ 0,43 bilhão) atingiram R$ 2,86 bilhões (ver figura acima). Ou seja, houve um superávit de pelo menos R$ 6 bilhões entre o que o BNDES produziu de rendas, integralmente pagas pelo setor privado na condição de tomadores de crédito, e os seus gastos com funcionamento. Isso sem considerar as receitas provenientes de aplicações financeiras e participações societárias.34. Outro ponto a ser esclarecido e que foi apontado no relatório de inspeção (peça 77, p. 51) diz respeito a um possível déficit de R$ 35 bilhões, no período de 2008 a 2018, nas transações do BNDES com a União.35. Pela referida contabilização, foram confrontados, de um lado, os subsídios suportados pelo Tesouro Nacional nas operações do BNDES e, de outro, o retorno propiciado pelo banco, composto pelos dividendos pagos ao controlador, pelo aumento do patrimônio líquido e pelo recolhimento de tributos federais.36. Essa equação apresenta uma distorção, pois sugere que o BNDES seria responsável pelos dispêndios do Tesouro com subsídios, quando, na realidade, esses custos decorrem de decisão governamental. Em outras palavras, o banco não é responsável pelos gastos incorridos pela União na implementação de programas desenvolvimentistas de financiamento estabelecidos por governos e leis. Esse esclarecimento se aplica tanto aos subsídios financeiros quanto aos creditícios, nos quais o BNDES atua apenas como intermediário.37. Há subsídios financeiros quando os juros contratuais das operações de crédito são menores do que aqueles pagos pelo BNDES na captação de recursos junto ao Tesouro. Para evitar que o banco tenha prejuízo, o Tesouro procede à equalização, recompondo-lhe da diferença. O banco é compensado exatamente no valor que deixa de receber dos tomadores de crédito, que são os beneficiários reais da redução de taxa proporcionada pela política pública.38. Por outro lado, os subsídios creditícios acontecem quando os juros das operações de crédito são inferiores aos juros que o Tesouro paga na captação de recursos junto ao mercado financeiro, viabilizada por meio da emissão de títulos públicos. O BNDES somente repassa ao Tesouro os juros que recebe dos tomadores de crédito, de modo que os beneficiários diretos são, mais uma vez, os próprios tomadores.39. Excluindo os subsídios do cálculo apresentado no relatório de inspeção (peça 77, p. 51), vem à tona a realidade de que o BNDES proporcionou ao Tesouro Nacional R$ 111,7 bilhões entre dividendos e tributos, de 2008 a 2018, e mais R$ 54,3 bilhões de aumento do patrimônio.40. Por fim, destaco análise apresentada pelo BNDES (peça 254, p. 81) em que demonstrou ser capaz de pagar suas despesas administrativas mesmo após a retirada do funding TJLP, e excluindo do Segmento de Financiamentos do BNDES o resultado das carteiras definidas como incentivadas, conforme quadro abaixo:[...]41. As operações incentivadas da tabela são aquelas que utilizam recursos: (i) que a União transfere diretamente ao banco para serem empregadas em linhas de crédito com subsídio explícito; (ii) cujas taxas de mercado refletem o custo financeiro histórico, em reais (R$), a que o BNDES tem ou teve acesso, inferior à taxa básica Selic na maior parte do tempo, como a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) e a Taxa de Referência (TR).42. Assim, percebe-se por meio do cálculo detalhado à peça 254 (p. 75-83), que o resultado obtido pelo banco, excluídas as operações com subsídios implícitos ou explícitos, é mais do que suficiente para o pagamento de suas despesas administrativas.43. Por conseguinte, não se sustenta o entendimento de que as despesas com pessoal e custeio em geral do BNDES recaem sobre os cofres da União, para fins do seu enquadramento como estatal dependente e observância do teto remuneratório, nos termos do art. 2º, inciso III, da LRF, e do art. 37, § 9º, da Constituição Federal.44. Em outras palavras, a existência do BNDES não gera ônus fiscal à União. Ao contrário, o banco tem transferido anualmente à União montantes substanciais sob a forma de dividendos, contribuindo para o restabelecimento do resultado primário fiscal do País.45. Em 2024, o BNDES pagou R$ 29,5 bilhões em dividendos à União, o que corresponde a 50% do lucro líquido do banco em 2023. O BNDES foi uma das estatais que mais repassou dividendos à União em 2024, ao lado da Petrobras. Juntas, as duas empresas responderam por 81% da receita de dividendos do governo.46. Estando suficientemente demonstrado que o BNDES não se enquadra no conceito de estatal dependente, concluo que não se aplica à referida estatal a limitação ao teto remuneratório constitucional.Demais aspectos remuneratórios47. Superada a discussão central dos autos, prossigo com a análise dos aspectos suscitados pela unidade instrutora quanto à legalidade de vantagens salariais no âmbito do BNDES.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;