Acórdão 10965/2011
Voto:3. A primeira alegação de monta produzida pelo responsável refere-se ao fato de que após a constituição deste processo e do seu encaminhamento a esta Corte o recorrente apresentou e teve aprovadas, pelo concedente dos recursos, a prestação de contas do PDDE no exercício de 2000 reclamada no processo. O FNDE comunicou o fato a este Tribunal, mas, mesmo assim, considerou-se que, em sede de Controle Externo, já não se podia admitir, como comprovação, a frágil prestação de contas meramente protocolar prevista no programa, desacompanhada dos documentos de despesa comprobatórios, e que fora examinada no âmbito da entidade repassadora sem o aprofundamento esperado, considerando a situação faltosa do gestor já em adiantado estágio.4. Alega o recorrente que não caberia, primeiro, considerá-lo omisso no dever de prestar contas e, segundo, exigir documentos não previstos no regulamento do programa. A Serur remete a julgado que considera o procedimento de tomada de contas especial, pela sua natureza excepcional, mais rigoroso do que a prestação de contas ordinariamente exigida pelos órgão concedente. Assim, no Tribunal, as despesas devem sempre ser comprovadas e o respectivo nexo de causalidade com os recursos transferidos devidamente estabelecido.5. Tenho a acrescentar que, de fato, quando o processo originário da omissão já se encontra no âmbito do TCU, é natural considerar que o responsável já avançou demasiado na sua conduta omissiva, tais são os passos anteriores presumivelmente negligenciados ou desprezados pelo gestor para resolver a pendência por ele mesmo engendrada e que tantos desperdícios de tempo e recursos provoca nos órgãos de controle. Também não custa lembrar que a quebra do constitucional princípio da prestação de contas não é falta de somenos importância, sendo como é, por si só, um dos pilares em que se assenta a própria atividade administrativa. Demais disso, a Corte de Contas é plenamente competente para exigir de seus jurisdicionados quaisquer documentos que julgue indispensáveis ao julgamento das contas, ainda mais em sede de tomada de contas especial (art. 11 da Lei 8.443/1992). Por fim, a extrema simplificação conferida ao processo de prestação de contas dos recursos do PDDE - possivelmente afrontosa ao princípio da prestação de contas previsto no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal - não poderia estar dissociada de outras medidas de resguardo dos dinheiros públicos, como uma fiscalização mais efetiva por parte do concedente, o que justifica o maior rigor por ocasião do exame da tomada de contas especial.6. Merece destaque, até para frisar o aspecto faltoso da própria gestão dos recursos, a alegação do recorrente de que não há, nos autos, provas de dano ao erário, desvio de finalidade ou ato assemelhado praticado pelo responsável. Olvida o gestor que o ônus da prova do bom e regular emprego de recursos públicos cabe ao administrador público, conclusão que decorre diretamente da obrigação de prestar contas. É da natureza mesma da prestação e do processo de contas, portanto, que a documentação apresentada já contenha todas as informações necessárias a afastar a presunção do mau uso dos recursos pelo gestor, o qual deve estar apto a apresentar as devidas comprovações sempre que requisitado a fazê-lo. No presente caso, a citação enviada ao responsável já aludia à necessidade de remessa da documentação comprobatória, em caso de apresentação, mesmo que a destempo, da prestação de contas reclamada no processo.7. A documentação encaminhada a título de prestação de contas é de conteúdo marcadamente declaratório e veio desacompanhada de elementos comprobatórios mínimos, em desatendimento a expressa requisição constante da correspondência citatória. Adicionalmente, apurou-se mediante diligência ao Banco do Brasil, que os recursos foram sacados da conta específica mediante cheques à própria tesouraria da prefeitura, sem qualquer identificação dos seus destinatários finais. Tal procedimento, além de impedir o estabelecimento do nexo de causalidade dos recursos, que é a própria razão de ser da exigência de se manter os recursos conveniados em conta específica, não encontra qualquer justificação no processo, considerando inclusive que o objeto dos gastos teria sido material didático comum, adquirido em estabelecimentos que não teriam porque recusar os cheques.8. A peça recursal não apresenta qualquer justificativa para tal procedimento, já de si faltoso, por retirar desnecessariamente o formalismo mínimo que deve cercar qualquer despesa suportada com recursos públicos. Note-se que o recorrente eximiu-se de prestar qualquer esclarecimento para essa questão mesmo diante da expressa censura dirigida ao ato pelo Senhor Ministro Relator a quo, eminente Ministro Augusto Sherman Cavalcanti, que não deixou de lembrar que o procedimento poderia servir ao propósito de ocultação de informações relevantes acerca do uso dos recursos do PDDE.9. Um último comentário que reputo importante fazer refere-se à questão, que ganhou bastante relevo nos autos, acerca do cabimento da responsabilidade do recorrente também pelos recursos que foram geridos diretamente pelas escolas. Alega o ex-prefeito que os dirigentes das caixas escolares deveriam ser responsabilizados solidariamente junto com ele, uma vez que, segundo as normas do FNDE para o programa, são as próprias escolas as encarregadas de gerirem os recursos diretamente repassados a elas e de prestarem as contas respectivas.10. Como se vê pela transcrição contida no relatório precedente, o Relator a quo discorreu longa e exaustivamente sobre o entendimento jurisprudencial desta Corte acerca da possibilidade da responsabilização exclusiva do prefeito municipal pelos recursos repassados às unidades executoras das escolas municipais contempladas com recursos do PDDE. Essa responsabilização exclusiva pode surgir inclusive por considerações de racionalidade processual, para evitar o chamamento de diversos gestores escolares que, individualmente, teriam gerido quantias minúsculas, se comparadas à recebida pela prefeitura.11. O fundamento maior é que, nos termos da legislação do programa em sua versão definitiva, é a prefeitura a responsável por acompanhar a aplicação dos recursos receber as prestações de contas individuais das escolas, consolidá-las e encaminhar as contas consolidadas ao FNDE. Teria muito pouco a acrescentar às robustas considerações já expendidas na fase de julgamento inicial das contas, mas como fundamento da responsabilização do prefeito poder-se-ia falar nas culpas in eligendo e in vigilando. Como autoridade municipal máxima, o prefeito tem o dever de acompanhar os gastos realizados pelos demais agentes municipais autorizados a gerir recursos públicos, cuja condução aos cargos respectivos é da inteira responsabilidade do alcaide. A responsabilidade do superior hierárquico por falhas praticadas com a participação de subordinados é sempre maior, pois mesmo nos casos de delegação, o dirigente maior detém o dever de supervisão sobre a atividade de todos os seus subordinados.12. Na verdade, a responsabilização do prefeito municipal por recursos entregues a unidades escolares do município não deveria suscitar a discussão que tem gerado. Isso se deve, talvez, justamente ao fato de que os recursos não transitam pela entidade municipal, uma vez que são depositados diretamente na conta bancária das escolas. Fora isso, não haveria diferenças de peso entre os recursos do PDDE e outras verbas gerenciadas pelo município cuja gestão é também transferida a outros agentes municipais pela autoridade máxima do município. Nos municípios maiores, em que a complexidade da estrutura administrativa já tornou bastante diluído o poder de supervisão exercido pessoalmente pelo prefeito, esta Corte tem reconhecido a importância desse componente administrativo para a responsabilização. Nesse caso, a responsabilização do agente político só ocorre com base em prova de que atuou diretamente para o cometimento da irregularidade em causa (em lista não exaustiva cito os seguintes julgados: Acórdão Plenário 993/2009, Acórdãos 2.936/2006 e 1.133/2008, da 1ª Câmara, e Acórdãos 2.174/2004 e 669/2009, da 2ª Câmara).13. Nestes autos, trata-se de município pequeno, cuja estrutura administrativa situa-se inteiramente no campo de atuação direta do prefeito, tanto em termos de supervisão, como também da própria execução das atividades da municipalidade, de modo que não há a menor justificativa para que se dê aos recursos do PDDE tratamento diverso do ordinariamente reservado a processos de contas envolvendo prefeituras, nos quais a responsabilidade é atribuída, quase de forma automática, ao gestor principal da municipalidade, o mais das vezes de forma exclusiva.Feitas essas considerações adicionais às considerações já expendidas, à suficiência, pela unidade técnica, e acompanhada que foi pelo Parquet especializado, acolho os pareceres pelo conhecimento do recurso e seu não provimento [...].Acórdão:9.1. com fulcro nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei nº 8.443, de 1992, conhecer do presente recurso de reconsideração, para, no mérito, negar-lhe provimento, mantendo-se inalterada a deliberação recorrida;9.2. dar ciência desta deliberação, bem como do relatório e voto que a fundamentam, ao recorrente, ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE e à Procuradoria da República no Estado da Bahia.