Acórdão 304/2020
Voto Revisor:2.Conforme visto, o processo trata de tomada de contas especial instaurada por força do Acórdão 948/2007-Plenário, a partir da conversão de processo de representação de equipe de fiscalização da Secex/PI, dando conta da ocorrência de sobrepreço, superfaturamento e diversas irregularidades na licitação e na execução das obras de construção do Sistema Adutor do Sudeste Piauiense.[...]11.Com relação ao assunto, registro que o Sr. [responsável], Secretário de Infraestrutura do Estado do Piauí, e a [empresa] foram citados em agosto de 2008 para que apresentassem alegações de defesa em razão do superfaturamento por sobrepreço, decorrente do pagamento de materiais e serviços a custos unitários superiores aos de mercado, no montante de R$ 2.729.421,36, relativos aos recursos federais aplicados no Contrato AJ 027/1999.[...]21.Com relação ao mérito do processo, entendo que deve ser mantida a proposta da SeinfraHidro de julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], Secretário de Infraestrutura do Estado do Piauí, e condená-lo solidariamente com a [empresa] ao pagamento do débito.22.Porém, divirjo da quantia a ser imputada aos responsáveis como débito e, por consequência, da análise e do encaminhamento trazido pelo eminente Relator.23.Conforme visto, o ponto central da divergência entre o Ministro Relator e a análise da SeinfraHidro diz respeito ao custo paradigma do item "escavação de vala em rocha dura com uso de explosivo, incluindo regularização, em profundidade até 1,5 m".24.Em seu voto, o insigne Ministro discordou do uso do Sicro para a obtenção do custo referencial do aludido serviço, no presente caso concreto, sob o argumento de que deveria ser utilizado o Sistema Sinapi a fim de manter a uniformidade e coerência na análise da economicidade do contrato.25.Segundo ele, a referência utilizada para os cálculos no âmbito deste processo foi, à exceção do serviço que ora se discute, o Sinapi, de modo que seria "mais adequado priorizar a utilização desse sistema de preços para todos os serviços em análise, para fins de uniformização e de obtenção de um resultado mais coerente".[...]28.A despeito disso, destaco que não há vedação absoluta ao uso de diferentes sistemas de referência para o exame da economicidade de contratos, especialmente quando se trata do Sicro e do Sinapi, que se consolidaram como fontes oficiais de consulta.29.Ademais, é preciso destacar que o uso simultâneo de composições e de custos dos dois sistemas de referência é prática comum nas auditorias de obras levadas a cabo nesta Corte de Contas, especialmente quando se trata de objetos não enquadrados exatamente como obras de edificações, saneamento, infraestrutura urbana e obras rodoviárias, como é o caso da construção de um sistema adutor (obra hídrica).30.A título de exemplo, invoco vários processos envolvendo fiscalizações de obras hídricas nos quais foram usados simultaneamente os sistemas Sicro e Sinapi para a obtenção dos custos de referência:[...]32.Com isso, é possível concluir que, ainda que seja preferível o uso de uma única fonte de referência para a análise da economicidade de um contrato, não há óbice para que sejam utilizados custos de diferentes fontes. O que importa é que a composição de referência seja compatível com as condições de execução da obra e as especificações de seu projeto.33.Afinal, como disse o próprio relator, no voto condutor do Acórdão 1.092/2016-Plenário:"Para se escolher a melhor referência, é necessário conhecer a natureza de cada serviço e as condições de sua realização, informações que devem ser cotejadas com o modelo descrito matematicamente na composição de custos apresentada pelos sistemas referenciais. Destaco que tanto a adoção do Sicro quanto a utilização do Sinapi encontram previsão no Decreto 7.983/2013 (arts. 3º e 4º), sendo exigível dos gestores que busquem o modelo que melhor corresponda aos serviços que serão efetivamente realizados (arts. 5º, 6º e 8º)."34.Esse parece ser o caso do paradigma adotado pela SeinfraHidro para o item "escavação de vala em rocha dura com uso de explosivo, incluindo regularização, em profundidade até 1,5 m", como será justificado a seguir.35.Na primeira instrução de mérito, o auditor da então denominada Secob-1 justificou o uso do item "2 S 04 020 00 - escavação em vala material de 3ª categoria", do Sicro-2, como referência para o serviço em exame por não haver composição compatível na base nacional de composições do Sinapi. Seguem as considerações emanadas:[...]36.Além disso, considerando que a escavação de valas para a implantação de um sistema adutor localizado em zonas não urbanas possui condições de execução similares à escavação de valas em obras rodoviárias, não vejo razão técnica para se descartar o uso do Sicro como referência do serviço em análise, sem uma prova cabal de sua inadequação.37.Afinal, a composição adotada pela unidade técnica possui o profissional blaster (peça 11, p. 24), que vem a ser o responsável pela elaboração do "Plano de Fogo" e para as operações com explosivos necessárias à escavação em material de 3ª categoria, não havendo, a rigor, nenhum óbice ao uso de tal composição como referência da escavação de valar em material de 3ª categoria para a implantação de um sistema adutor.38.Tanto é assim, que o Tribunal, no Acórdão 2.740/2013-Plenário, que tratou das obras de implantação do 1º trecho Jati/Cariús do projeto Cinturão das Águas do Ceará - CAC, adotou como referência a composição do Sicro adaptada às especificações de projeto. A destacar que o aludido empreendimento foi licitado por meio da Concorrência nº 20120007/SRH/CCC, ou seja, em período próximo à execução das obras em exame.39.Ademais, não existe nenhuma inconsistência técnica em adicionar o serviço do Sinapi "56951/001 - acerto e verificação do nivelamento de cava" ao custo de referência supramencionado para contemplar o serviço de regularização de vala. Nesse sentido, cabe destacar que a combinação de composições é praxe na análise da economicidade de contratos de obras públicas, sendo irrelevante, como visto, o fato de as composições se originarem de sistemas diferentes.40.Com relação às composições do serviço de escavação de vala em rocha dura com uso de explosivo obtidas dos bancos regionais de composições do Sinapi, trago as seguintes considerações.41.Conforme exposto na primeira instrução de mérito realizada pela Secob-1, à época da contratação em exame, recomendava-se o uso de composições do banco nacional do Sinapi, em detrimento das incluídas nos bancos regionais, na obtenção do custo de referência de obras públicas.42. Isso se justificava porque as composições integrantes daquele banco possuíam maior consistência técnica, porquanto oriundas de instituições públicas executoras de obras e sujeitas a atualizações esporádicas, além de que eram continuamente utilizadas pelas equipes técnicas da própria Caixa Econômica Federal (Caixa) e dos órgãos conveniados, quando da orçamentação de obras.43.Tanto é assim que a então denominada Secob, em auditoria de conformidade realizada na Caixa com o fito de verificar a abrangência do Sinapi registrou, no relatório condutor do Acórdão 1.736/2007-Plenário, que:[...]44.A menor confiabilidade das composições extraídas de bancos regionais do Sinapi é reconhecida em outros precedentes desta Corte de Contas, como se verifica na seguinte passagem do relatório da equipe de fiscalização, acolhido pelo eminente Ministro Walton Alencar, no voto condutor do Acórdão 3.280/2011-Plenário:[...]45.Tal situação se verifica no presente caso, em que é assente a baixa credibilidade técnica do serviço 24915/002, extraído do Sinapi regional, escolhido pelo relator como referência para a escavação de vala em rocha dura. Compulsando os coeficientes do item, é possível observar o uso de 6 horas de blaster e de 16 horas de servente para a escavação de 1 m3 de rocha. Tal quantidade se mostra absolutamente desarrazoada considerando a dinâmica de um desmonte de rocha a fogo, em que o trabalho de campo do blaster se resume à preparação das cargas, execução da detonação e retirada de explosivos não detonados, sendo que os serventes são encarregados de retirar os materiais, de forma suplementar à carga mecânica nos caminhões.46.A título de comparação, a composição usada originalmente pela unidade técnica, extraída do Sicro, previa a utilização 0,125 hora de blaster e 0,375 hora de servente para a escavação de 1 m3 de rocha, ou seja, um consumo bem menor de mão de obra.47.Ademais, é importante ressaltar, ainda, que o serviço 24915/002 (Sinapi Regional) não incluiu escavadeira nem carregadeira, o que sugere que a remoção dos materiais, nesse item, ocorre de forma manual. Dessa forma, considerando o porte da obra em questão, em que o grande volume de material torna recomendável a retirada mecânica, é de se concluir que a referida composição não pode ser usada como paradigma do item em exame.48.As considerações expostas nos itens 41 a 47 supra seriam suficientes para manter a composição do Sicro como a única referência adequada para a "escavação de vala em rocha dura com uso de explosivo, incluindo regularização, em profundidade até 1,5 m". Considerando as inconsistências verificadas na composição propugnada pelo Relator, a qual foi oriunda de base regional do Sinapi, que, conforme visto, possui baixa confiabilidade técnica por não ser validada pela Caixa, não há nenhuma razão plausível para abandonar a composição trazida pelas unidades técnicas, obtida do Sicro.[...]54.Por esse motivo, cabe manter o valor do superfaturamento por sobrepreço apurado pelas diversas unidades técnicas que atuaram no processo, que corresponde a 13,3% do montante de recursos federais despendidos no contrato. O único ponto de divergência, conforme será exposto adiante, diz respeito, ao valor do débito, se seria ou não adequado, desde logo, se permitir a compensação de supostos créditos da contratada.Acórdão:9.1. com fulcro nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea c; 19 e 23, inciso III, todos da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável] e da [empresa] e condená-los ao pagamento solidário das quantias a seguir especificadas, com a incidência dos devidos encargos legais, calculados a partir das datas correspondentes até o efetivo recolhimento, na forma da legislação em vigor: