Acórdão 91/2007
Sumário:1. É lícita a concessão de empréstimos/financiamentos pelo BNDES, ainda que em condições mais favoráveis do que as de mercado, a membros do Congresso Nacional, desde que os respectivos contratos obedeçam a cláusulas uniformes, assim entendidas aquelas que se estabeleçam indistintamente a todos os cidadãos ou a determinado segmento social de forma objetiva, em situação de igualdade, sem transigências excepcionais.2. É irregular o vencimento antecipado da dívida proveniente de empréstimos/financiamentos concedidos a Parlamentares, quando derivados de contrato com cláusulas uniformes e o motivo ensejador da rescisão contratual for apenas o fato de ostentarem a condição de membros do Congresso Nacional.Voto:PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO2. Quanto ao seu conteúdo, o questionamento trazido pelo Consulente diz respeito à legalidade dos dispositivos veiculados pelo BNDES por meio da Circular 197/2006, a qual, editada em cumprimento a deliberação deste TCU (proferida no exame de um financiamento concedido a empresa que tinha por acionista majoritário um Senador da República - Acórdão n. 610/2003 - Plenário, cujas cláusulas não eram, comprovadamente, uniformes), passou a exigir que todos os candidatos a empréstimos concedidos no âmbito do Programa Finame Agrícola declarem não serem membros do Congresso Nacional, bem como prescreveu o vencimento antecipado do instrumento contratual, com exigibilidade imediata da dívida, no caso do beneficiário ser diplomado como Parlamentar. 3. Percebe-se, portanto, que o assunto em tela refere-se mais especificamente à interpretação da vedação estabelecida pelo art. 54, inciso I, "a", da Constituição Federal, vazada nos seguintes termos: "Art. 54. Os Deputados e Senadores não poderão: I - desde a expedição do diploma: a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes;". 4. Resta saber, e essa é a quaestio juris submetida a esta Corte, se a inserção de regulamentação genérica introduzida pelo BNDES, tal qual consta da Circular 197/2006, é consentânea ou não com o dispositivo supra. 5. Após muito meditar sobre o tema, penso que, em relação aos contratos sujeitos a cláusulas uniformes, a mencionada regulamentação não se coaduna com o mandamento constitucional, haja vista que a Lei Maior admite não só a celebração, mas também a manutenção, de contratos firmados com Parlamentares. Essas cláusulas, por sua vez, devem ser entendidas como aquelas comuns, que se estabeleçam indistintamente a todos os cidadãos, em condições de igualdade substancial, sem transigências excepcionais. 6. Sobre as cláusulas uniformes, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins as definem como aquela usualmente postas para qualquer particular (Comentários à Constituição do Brasil, 4° Volume, Tomo I, Saraiva, pg. 203). 7. Com efeito, não há como se afirmar peremptoriamente que, apenas por se tratar de um financiamento/empréstimo concedido por entidade pública, o contrato dele decorrente não possa obedecer a cláusulas uniformes, tal qual ocorre com a maioria dos contratos bancários no mercado privado, sendo, dessarte, viável, nessas hipóteses, a sua destinação a qualquer cidadão que se encontre em situação fático-jurídica semelhante. Caso contrário, estar-se-ia admitindo distinção anti-isonômica entre brasileiros em situações substancialmente iguais, discriminação essa repudiada pelo princípio da igualdade material insculpido no art. 5° da Carta Republicana de 1988. 8. Aliás, nesse sentido é a lição do sempre festejado Pontes de Miranda, ao interpretar vedação idêntica à ora debatida, constante da Constituição de 1967, verbis (Comentários à Constituição de 1967, com a emenda n. 1, de 1969, Tomo III, RT, pg. 35): "O deputado ou senador pode contratar com a União, com o Estado-membro, com o Território, ou com o Distrito Federal, se o contrato é, por exemplo, de empréstimo, em que todas as cláusulas são iguais, em forma única (uniforme), para todos os que quiserem contratar (emprestar, ou tomar empréstimo) ". 9. Parece-me, assim, que a intenção do Legislador Constituinte foi a de vedar o tratamento favorecido, a influência política nas decisões do Poder Executivo, o que não acontece quando o contrato observa cláusulas uniformes para todo e qualquer contratante. A existência dessas cláusulas, por sua vez, é perfeitamente compatível com contratos de empréstimos ou financiamentos, mesmo que a juros mais baixos do que os de mercado, desde que amplamente acessíveis a um determinado segmento da sociedade de forma objetiva, com regras aplicáveis a todos os potenciais beneficiários, de forma indistinta. 10. Nessas condições, penso que os Deputados e Senadores têm o direito de pleitearem linhas de crédito concedidas por instituições estatais, desde que essas concessões sejam estendidas de forma objetiva à população ou grupo social específico, com acesso indiscriminado e com a observância de cláusulas comuns, indistintas a todos os que a elas aderem. 11. Feitas essas considerações acerca da interpretação que considero mais adequada ao texto constitucional em comento, creio que a questão da concessão de empréstimos/financiamentos deva resolver-se no campo administrativo do próprio órgão ou ente concedente, o qual deve verificar se, no caso concreto, seus contratos de empréstimos ou financiamento estão sujeitos ou não à mencionada uniformidade de cláusulas, sendo vedado, caso presentes as cláusulas uniformes, impedir ou cancelar financiamentos a Congressistas pelo só fato de ostentarem tal condição, eis que incidente na espécie a ressalva excepcionadora prevista no próprio Texto Maior, autorizando aos Parlamentares a contratarem com o ente público ou privado concessionário de serviço público (art. 54, I, "a", parte final, da CF/1988).Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta, formulada pelo Presidente da Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados, Deputado Federal [omissis], por atender aos requisitos de admissibilidade de que tratam os arts. 1º, XVII, da Lei n. 8.443/92 e 264, inciso IV, do Regimento Interno/TCU, para responder ao consulente que: 9.1.1. é lícita a concessão de empréstimos/financiamentos pelo BNDES, ainda que em condições mais favoráveis do que as de mercado, a membros do Congresso Nacional, desde que os respectivos contratos obedeçam a cláusulas uniformes, assim entendidas aquelas que se estabeleçam indistintamente a todos os cidadãos ou a determinado segmento social de forma objetiva, em situação de igualdade, sem transigências excepcionais; 9.1.2. é irregular o vencimento antecipado da dívida proveniente de empréstimos/financiamentos concedidos a Parlamentares, quando derivados de contrato com cláusulas uniformes e o motivo ensejador da rescisão contratual for apenas o fato de ostentarem a condição de membros do Congresso Nacional;