Acórdão 1973/2020
Proposta de Deliberação:Tratam os autos de representação formulada pela empresa [representante] reportando possíveis irregularidades ocorridas no âmbito do pregão eletrônico para registro de preços 20/2019, conduzido pelo Departamento de Polícia Rodoviária Federal (PRF).2. O certame tem como objeto a contratação de empresa para o fornecimento de equipamentos de proteção individual - EPI (coldres táticos) para os policiais rodoviários federais de todas as unidades da PRF, com valor estimado de R$ 32.985.386,40, dividido em dois itens: coldres táticos cáqui e preto.3. A representante informa que teve sua proposta classificada provisoriamente em primeiro lugar, mas foi desclassificada após análise dos laudos laboratoriais de seu produto na cor preta, que não teria atingido o tom de preto exigido nas normas NTPRF109 e 109.1.[...]8. O principal aspecto desta representação diz respeito a definir se a exigência de cor para os coldres, no nível em que foi definida pela PRF seria restritiva à competitividade, bem como se teria sido devidamente justificada.[...]10. O edital do pregão eletrônico para registro de preços 20/2019, conduzido pelo PRF, previu a aquisição de coldres táticos de duas cores, preto e cáqui, não havendo controvérsias envolvendo a aquisição de coldres na cor cáqui.11. Para os coldres pretos, o termo de referência prevê a aquisição de 32.440 unidades pelo PRF e a seguinte estimativa de aquisição por outros órgãos participantes: 15.321, pelo Departamento de Polícia Federal (PF), 2300, pela Diretoria da Força Nacional de Segurança Pública e 12.019, pela Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) (peça 2, p. 72).12. O instrumento convocatório prevê, ainda, que o objeto deve atender:9.3. A licitante deverá apresentar os laudos dos ensaios laboratoriais (químicos, físicos e colorimétricos) que comprovem as propriedades dos materiais e insumos empregados, conforme definido na Norma Técnica da Polícia Rodoviária Federal - NTPRF correspondente ao item relacionado na proposta.[...]14. As justificativas para escolha desse padrão de cor foram assim resumidas e analisadas pela Selog (peça 50):"Manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre os indícios de irregularidades (peça 46, pp. 1-3):a) O processo de definição de normas técnicas na PRF decorreu de um trabalho de normatização dos uniformes e equipamentos através da consultoria técnica do Centro de Tecnologia da Indústria Química e Têxtil - SENAI CETIQT. b) Para a definição da Norma Técnica da Polícia Rodoviária Federal - NTPRF foram analisados diversos critérios técnicos com base nas normas brasileiras - NBR e internacionais relacionadas a cada material, como também definição das cores padronizadas. A normatização da identidade visual da PRF ocorreu com a criação do Manual de Identidade Visual - MIV. O MIV tem por objetivo disciplinar os elementos de comunicação visual que identificam a instituição, estabelecendo seu padrão de utilização, a fim de preservar a coerência dos signos institucionais e fortalecer a imagem da PRF;c) Além da padronização de linhas, cores, formas e proporções, o MIV cumpre a finalidade de apresentar a filosofia da PRF a partir dos símbolos que a expressam. A linguagem simbólica, aplicada a edificações, viaturas, uniforme, material midiático e qualquer outro canal de comunicação visual, tem por propósito a consolidação do que a instituição estabeleceu como marca e a manutenção da sua tradição. Este material foi construído a partir de um extenso estudo, que englobou a história da PRF, seu contexto atual e sua visão de futuro, mesclando-os com os elementos técnicos da comunicação visual. Todo esse trabalho estruturou-se na certeza de que seu uso promove, à imagem institucional, integridade e fidelidade aos valores assumidos pela PRF. Nesse sentido, a identidade visual somente ganhará a força almejada com o fiel atendimento às normas aqui estabelecidas. Assim, a definição da cor caqui e preto dos coldres táticos seguiu o mesmo critério de definição e padronização de cores para os uniformes, por exemplo. d) Tendo em vista que não existe uma metodologia padrão para identificação de diferença de tonalidade a olho nu e considerando ser fundamental a manutenção da padronização e evitarmos subjetivismos na análise, foi adotado o espaço de cor CIELAB, que é atualmente o mais popular dos espaços de cores uniformes usados para avaliar as cores. Esse espaço de cor é muito utilizado, pois correlaciona consistentemente os valores de cor com a percepção visual. Indústrias como as de plástico, tintas, impressão, alimentos e têxtil, além de universidades, utilizam este espaço para identificar, comunicar e avaliar os atributos da cor além das inconsistências ou desvios de uma cor padrão. e) A cor é uma questão de percepção e subjetividade da interpretação. A cor precisa ser expressa de forma objetiva por meio de números para garantir que o produto final esteja de acordo com suas especificações. Quando as cores são ordenadas, elas podem ser expressas em termos de tonalidade, luminosidade e saturação. Com a criação de escalas para esses atributos, podemos expressar cores de forma precisa. Por fim, foi admitida também uma tolerância para obtenção da cor padronizada.Análise:4. Conforme já apontado em instruções precedentes nestes autos, não se questiona o fato de o órgão ter estabelecido no edital, com base na NTPRF 109.1, parâmetros objetivos para a escolha do modelo que atenda sua necessidade, tampouco a padronização necessária para os itens que compõem os uniformes dos policiais rodoviários federais. Na verdade, tal procedimento é até elogiável, pois homenageia o princípio do julgamento objetivo das propostas, previsto no artigo 3º da lei 8.666/93.5. O que merece censura, pois não parece razoável, é desclassificar uma proposta cujo valor será de no mínimo R$ 8.000.000,00 a menos do que a que poderá vir a ser habilitada, com fundamento em uma diferença de coloração que, aparentemente, sequer pode ser identificada pelo olho humano.6. As exigências de cor, da forma proposta pela PRF, se mostram excessivas e capazes de restringir a competitividade no certame, principalmente quando há no mercado bens similares, de cor praticamente idêntica, que atenderiam às demais especificações de segurança estipuladas pela Administração.7. Corrobora esse entendimento a informação constante do despacho do Ministro Relator à peça 21, no qual consta pesquisa realizada em outros editais para aquisição de coldres táticos celebrados por outros órgãos de segurança para a aquisição de bens semelhantes (coldres táticos), identificando que as especificações de cor se cingem, usualmente, a identificar a cor predominante, sem adentrar em especificações rigorosas e desnecessárias como se viu no presente caso.8. Dessa forma, entendemos que não restou atendido o questionamento referente a este item. No item referente à manifestação da Unidade Jurisdicionada sobre a construção participativa de deliberações, mais adiante, nos pronunciaremos sobre o encaminhamento a ser dado a esta questão." 15. Especificações com potencial para restringir o caráter competitivo do certame devem ser objeto de adequada fundamentação baseada em estudos prévios à licitação que indiquem a obrigatoriedade de inclusão de tais regras para atender as necessidades específicas do órgão ou entidade, sejam elas de ordem técnica ou econômica.16. Nesse sentido, o órgão policial justifica o nível de exigência das especificações de cor apenas com fulcro na necessidade de padronização da identidade visual da corporação e da subjetividade na identificação das cores, que precisariam ser definidas em termos de atributos objetivos. 17. De fato, inegável a importância de padronização da identidade visual da corporação. 18. No entanto, acompanho as conclusões da Selog de que as "exigências de cor, da forma proposta pela PRF, se mostram excessivas e capazes de restringir a competitividade no certame, principalmente quando há no mercado bens similares, de cor praticamente idêntica, que atenderiam às demais especificações de segurança estipuladas pela Administração".19. Não há, nos autos, qualquer estudo que justifique a imperatividade de especificar cores com a precisão registrada da NTPRF 109.1, referência técnica para o pregão eletrônico sob análise. 20. Em outras palavras, não foram apresentados justificativas para que nuances de cor permitam a rejeição de produtos que atendam todas as demais especificações previstas na referida norma técnica, mormente quando praticados valores significativamente inferiores aos demais fornecedores.21. Destaco, ainda, observação feita no despacho em que determinei a suspensão cautelar do certame (peça 21). Na ocasião registrei que editais para aquisição de bens semelhantes (coldres táticos) celebrados por outros órgãos de segurança limitam-se, usualmente, a identificar a cor predominante, o que indica que a precisão na estipulação da cor não seja o principal aspecto a ser perquirido na aquisição:[...]22. Acrescento, ainda, o edital 1/2014, da Superintendência Regional da Bahia do Departamento de Polícia Federal, que especifica apenas coldres de cor preta.23.  Também o pregão eletrônico 47 /2019 do Senado Federal só especifica coldres de cor preta.24. Desses instrumentos convocatórios decorre que a precisa identificação da tonalidade da cor preta não parece ser considerada imprescindível por outros órgãos de segurança, alguns deles mencionados como participantes no pregão eletrônico sob análise, no caso, a Departamento de Polícia Federal e a Diretoria da Força Nacional de Segurança Pública.25. Sobre o tema, reproduzo a lição de Marçal Justen Filho:" (...) Toda exigência formal ou material prevista no edital tem função instrumental. Nenhuma exigência se justifica por si própria. O requisito previsto no edital se identifica como instrumento de assegurar (ou reduzir o risco de não se obter) o interesse público. Assim, o interesse público concreto a que se orienta a licitação se identifica como o 'fim' a ser atingido. Todas as exigências se caracterizam como 'meios' de conseguir aquele fim. Logo, a inexistência de vínculo lógico entre a exigência e o fim acarreta a invalidade daquela. Somente se admite a previsão de exigência se ela for qualificável, em um juízo lógico, como necessária à consecução do 'fim'." (Justen Filho, Marçal Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 9. Ed. São Paulo: Dialética, 2002. p. 446) Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, uma vez satisfeitos os requisitos de previstos no art. 113, § 1º, da Lei 8.666;1993, c/c os arts. 235 e 237, VII, do RI/TCU, para, no mérito, considerá-la procedente;9.2. determinar ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal:9.2.1. com fundamento no art. 71, IX, da Constituição Federal e no art. 45 da Lei 8.443/1992 que proceda ao retorno de fase no pregão 20/2019, para retomada do julgamento da proposta da empresa [representante], mediante a solicitação de apresentação de amostras dos produtos ofertados para inspeção visual, em consonância com o critério da economicidade definido no art. 70 da Constituição Federal, com o objetivo da seleção da proposta mais vantajosa (art. 3º da Lei 8.666/1993 c/c art. 9º da Lei 10.520/2002), os princípios da razoabilidade e proporcionalidade (art. 2º do Decreto 10.024/2019) e com a vedação de especificações excessivas (art. 3º, II, da Lei 10.520/2002); 9.2.2. encaminhe a este Tribunal, para fins de monitoramento, a documentação pertinente ao resultado da inspeção procedida, tão logo seja realizada;9.3. dar ciência ao Departamento de Polícia Rodoviária Federal da seguinte impropriedade:9.3.1. ausência de levantamento de mercado nos estudos preliminares, com indicação dos fabricantes e modelos que atenderiam às especificações técnicas contidas no edital do PE 20/2019 e na NTPRF 109.1, de forma a afastar requisitos potencialmente restritivos e possível direcionamento do certame para determinado produto/fabricante, contrariando o anexo III, item 3.3, alínea ´f´ da Instrução Normativa Seges/MPDG 5/2017;9.3.2. inexistência de demonstração de pertinência entre a o nível de especificação da tonalidade da cor preta, na forma como procedido, e a finalidade de garantir a harmonia da imagem visual do conjunto das peças que compõem os uniformes e equipamentos de proteção individual dos policiais da instituição;