Acórdão 442/2017
Voto:Trata-se de representação da SeinfraPetróleo a respeito da denominada Sistemática para Desinvestimentos de Ativos e Empresas do Sistema Petrobras, criada para estabelecer os procedimentos para alienações, com o intuito de aumentar a liquidez de curto prazo da companhia, reduzindo a alavancagem e retomando os investimentos. 2. A princípio, é relevante anotar que as questões levantadas pela unidade técnica restringem-se à própria sistemática. Os atos específicos das operações realizadas serão tratados em processos criados exclusivamente para esse fim, como já está ocorrendo para alguns casos (TC-001.504/2016-9, TC- 033.890/2016-1, TC-011.595/2014-0, TC-016.174/2016-0, e TC-020.657/2016-1). Nesse sentido, deve ficar claro que a impugnação inicial da SeinfraPetróleo quanto às regras anteriormente aplicadas limitou-se a apontar as fragilidades e riscos nos procedimentos previstos na sistemática, não tendo havido manifestação alguma sobre possíveis irregularidades específicas nos processos de venda. 3. Por meio do Acórdão 3.166/2016 - Plenário, esta Corte de Contas já se manifestou nestes autos, decidindo por conhecer da representação e determinar à Petrobras, cautelarmente, que se abstivesse de assinar contratos de venda de ativos e empresas, bem como de iniciar novos processos de alienação, até que houvesse deliberação de mérito. Não obstante, foi feita exceção a cinco projetos de desinvestimento, em fase adiantada de negociação, denominados Paraty 1, Paraty 3, Ópera, Portifólio 1 e Sabará, que poderiam ser finalizados. Ademais, a SeinfraPetróleo foi autorizada a acompanhar a conclusão desses desinvestimentos. 4. Ocorre que, após a adoção da medida cautelar, a Petrobras apresentou documentação para demonstrar que alterou todos os pontos considerados irregulares inicialmente pela unidade técnica, tendo essas modificações sido aprovadas por sua Diretoria Executiva. Portanto, dada a importância dessa alegação, esses novos elementos passam a ser o principal objeto de análise do processo. [...] 8. Concordo com o essencial da proposta da unidade técnica. Creio que a totalidade das questões relevantes foram apreciadas com a devida profundidade na instrução que transcrevi em meu relatório, tendo sido apresentados fundamentos sólidos para as conclusões alcançadas. Discordo apenas parcialmente sobre a exceção, solicitada pela companhia, para dez dos projetos já iniciados - assunto de que tratarei mais adiante. 9. Preliminarmente ao exame de cada item revisado pela Petrobras, devo discorrer sobre os pontos que já haviam sido abordados pela unidade técnica anteriormente e que foram resgatados em seu mais recente pronunciamento, em razão de ainda não terem sido apreciados por este Tribunal, que, até agora, apenas decidiu sobre a medida de caráter liminar.[...]13. Dessa forma, as ações de desinvestimento realizadas pela Petrobras constituem tão somente o desfazimento dessa condição de excepcionalidade e o retorno à não interferência do Estado na economia, não havendo exigência de autorização legislativa para a venda das subsidiárias. 14. Também entendo não ser aplicável, para os negócios em apreço, o rito estabelecido na Lei 9.491/1997 (Programa Nacional de Desestatização, PND). 15. Primeiro, há que se considerar que o PND foi criado em um contexto em que a União almejava obter recursos de alienações de ativos e de estatais, bem como reduzir os investimentos nessas empresas, com o fim principal de diminuir o montante da dívida púlbica. 16. Nesse sentido, não vejo identidade entre os objetivos do programa de desinvestimento da Petrobras - que têm caráter interno, relativo às finanças da companhia, com a busca de aumento da liquidez de curto prazo e a consequente redução de sua alavancagem - e os objetivos fundamentais do PND, enumerados nos incisos do art. 1º da Lei 9.491/1997, que denotam finalidades mais abrangentes, atinentes à economia brasileira como um todo. Entre eles, cito, a título de exemplo, "reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor público", "contribuir para a reestruturação econômica do setor público, especialmente através da melhoria do perfil e da redução da dívida pública líquida" e "contribuir para a reestruturação econômica do setor privado, especialmente para a modernização da infraestrutura e do parque industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia, inclusive através da concessão de crédito". 17. No que interessa ao presente processo, a aludida lei (no art. 2º, § 1º, alínea "a") define, como uma das hipóteses de desestatização, "a alienação, pela União, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou através de outras controladas, preponderância nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade" (grifos acrescidos). Nas alienações inseridas no contexto de desestatização, a vontade da União de fazê-lo é expressa por meio de Decreto do Presidente da República, que decide sobre o objeto a ser privatizado após a recomendação pelo Conselho Nacional de Desestatização (art. 6º, inciso I). 18. Assim, a utilização das regras do PND é obrigatória quando o Chefe do Poder Executivo Federal faz uso de prerrogativa que lhe foi conferida pelo legislador e decide, dentro de uma estratégia mais ampla de governo, alienar determinada empresa ou ativo da União. 19. Por outro lado, entre os casos passíveis de desestatização seguindo o rito do PND, conforme o art. 2º, caput e incisos, da Lei 9.491/1997 (a seguir transcrito), não se enquadram os ativos e empresas que serão ou foram alienadas no programa de desinvestimentos da Petrobras: "Art. 2º Poderão ser objeto de desestatização, nos termos desta Lei: I - empresas, inclusive instituições financeiras, controladas direta ou indiretamente pela União, instituídas por lei ou ato do Poder Executivo; II - empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle direto ou indireto da III - serviços públicos objeto de concessão, permissão ou autorização;IV - instituições financeiras públicas estaduais que tenham tido as ações de seu capital social desapropriadas, na forma do Decreto-lei n° 2.321, de 25 de fevereiro de 1987. V - bens móveis e imóveis da União." 20. Um exemplo disso é a Petrobras Distribuidora (BR), que, embora seja empresa controlada indiretamente pela União, não foi instituída por lei ou ato do Poder Executivo, como é o caso previsto no inciso I, mas sim por meio de ato da Assembleia Geral Extraordinária da Petrobras, que aprovou sua constituição. Outros exemplos são os direitos de exploração em campos de petróleo, que, por se referirem a exercício de atividade econômica, não podem ser considerados serviços públicos, não se enquadrando, assim, no inciso III. 21. Desse modo, a inclusão de determinada alienação no PND tem com requisitos seu enquadramento nos objetivos básicos do programa e nas hipóteses do art. 2º da Lei 9.491/1997, assim como decisão expressa e formal do Presidente da República, demonstrando o claro interesse da União no negócio.Acórdão:9.1 considerar procedente a representação; 9.2 revogar a medida cautelar adotada mediante o Acórdão 3.166/2016 - Plenário; [...]9.5 recomendar à Casa Civil da Presidência da República que avalie a conveniência e oportunidade de propor, com a urgência que considerar adequada, norma específica que disponha sobre alienações e desinvestimentos de sociedades de economia mista;