Acórdão 1651/2017
Voto:Trata-se de recurso de revisão interposto por [responsável], ex-prefeito de Saquarema/RJ (peça 165), contra o Acórdão 4.049/2013 - 2ª Câmara (peça 43), por meio do qual o Tribunal julgou suas contas irregulares, condenando-o ao pagamento do débito de R$ 19.859,25, em valores originais, e de multa.[...]Em 25/9/2007, o Concedente encaminhou ofício a [responsável], então prefeito de Saquarema/RJ, notificando-o acerca da reprovação das contas do Convênio 895/2002 e da necessidade de restituição dos recursos repassados, sob pena de instauração de TCE (peça 128, p. 7-8).Posteriormente, em 1/9/2008, a Prefeitura de Saquarema/RJ, por meio de seu representante legal, ora recorrente, reconheceu a dívida e pediu o seu parcelamento (peça 128, p. 9-11). As parcelas foram pagas ainda em 2008 remanescendo, apenas, valor referente a correção monetária, o qual foi pago em 30/6/2009 (peça 128, p. 19-44).Assim, em 10/3/2016, o Ministério da Saúde emitiu novo parecer aprovando a prestação de contas do Convênio 895/2002 (Parecer Gescon 66/2016, peça 128, p. 51-55).Isso ocorreu sem o conhecimento desta Corte de Contas. Estranhamente, o recorrente não fez qualquer menção ao parcelamento efetuado pelo Município em suas alegações de defesa (peça 23), em sede de recurso de reconsideração (peça 57) nem nos primeiros embargos de declaração por ele opostos (peça 95). Somente informou do parcelamento, em 28/4/2016, por ocasião da oposição dos segundos embargos de declaração (peça 128), como destacado pelo representante do MPTCU (peça 151):Causa espécie que, a despeito de ter celebrado o referido acordo de parcelamento, em nome do Município de Saquarema/RJ, o recorrente, em nenhuma das oportunidades de defesa anteriores - seja em sede de alegações de defesa (peça 23), seja em sede de recurso de reconsideração (peça 57) ou dos primeiros embargos por ele opostos (peça 95) -, fez qualquer menção à restituição dos recursos do convênio pelo município, ocorrida, quase na sua integralidade, ainda na sua gestão.Só agora, em sede de embargos de embargos, o responsável noticiou o ressarcimento, buscando sanar supostas omissões e contradições do acórdão recorrido (peça 128, p. 1-2).[...]Ora, não há que se falar em omissão das deliberações já prolatadas pelo Tribunal, visto que se deram com fundamento nas informações até então aduzidas aos autos. O fato de os recursos terem sido integralmente restituídos pelo munícipio, ainda em 2008/2009, não fora trazido a lume seja pelo próprio interessado, seja pelo Fundo Nacional de Saúde. Portanto, se houve omissão no caso, foi do próprio responsável, que, estranhamente, manteve-se silente quanto à ocorrência.[...]Finalizando meu pronunciamento, ressalto que:a) já tendo o responsável exercido o direito à interposição de recurso de reconsideração - espécie adequada para a rediscussão do mérito dos autos - sem que tenha logrado êxito no seu intento, eb) ante os novos elementos ora aduzidos pelo responsável, que podem vir a ter eficácia sobre a prova produzida, resta-lhe a possibilidade de interpor recurso de revisão, nos termos do art. 35, inciso III, da Lei 8.443/1992, via recursal pertinente ao pretendido reexame da matéria e eventual correção do decisum condenatório.Nesta etapa recursal, [responsável] requer sejam considerados a aprovação do convênio pelo Ministério da Saúde e o pedido do ex-prefeito junto à Prefeitura de Saquarema/RJ de devolução do valor por ela transferido ao Concedente, para que, assim, o Tribunal reconheça a inexistência de irregularidade (peça 165).A Secretaria de Recursos não acolhe as alegações recursais (peças 179-181). Como bem observado pela unidade instrutiva, as diversas irregularidades praticadas pelo ex-prefeito, na tomada de preços 2/2003, a qual ocorreu com indícios de fraude à licitação, restrição à competitividade e direcionamento do certame (peça 15, p. 2-4), exigem a manutenção do julgamento pela irregularidade das contas do responsável, não sendo meras falhas formais, como consideradas no Parecer Gescon 66/2016 (peça 128, p. 55).[...]Quanto ao mérito propriamente dito desta TCE, reputo que os pagamentos realizados pelo município não podem ser aceitos para o afastamento do débito sob a responsabilidade do recorrente, pelos motivos que passo a expor.Conquanto, no Direito Civil, seja possível o pagamento de uma dívida por terceiro, ainda que não interessado (artigos 304 e 305, do CC), no Direito Público, há especificidades que devem ser observadas.O responsável precípuo pela demonstração da boa e regular aplicação dos recursos federais transferidos a município, por meio de convênio, é o prefeito, pessoa física que efetivamente gere os recursos. O ente público só responde pelo débito, conforme pacífico entendimento desta Corte, caso reste demonstrado que se beneficiou dos recursos transferidos:Enunciado da Jurisprudência Selecionada do TribunalSomente ocorre a responsabilização direta do ente federado beneficiário de transferência de recursos públicos federais caso haja a comprovação de que ele auferiu benefício decorrente da irregularidade cometida; caso contrário, a responsabilidade pelo dano é exclusiva do agente público. (Acórdão 7503/2015 - 1ª Câmara).A adoção de entendimento diverso atribuiria, injustamente, à população do município o ônus de arcar com o prejuízo causado por atos irregulares praticados pelo chefe do Executivo Municipal.No presente caso, o responsável, valendo-se de sua posição de prefeito, transferiu recursos da municipalidade à União com o intuito de suspender a ação fiscalizatória dos órgãos federais.Vale destacar que não se trata da devolução dos recursos federais repassados à época da celebração do convênio, os quais foram utilizados na aquisição (eivada de irregularidades) de unidade móvel de saúde, veículo que se incorporou ao patrimônio municipal, mas da transferência posterior de recursos municipais à União, em claro desvio de finalidade, o que torna esse ato nulo.[...]O débito, posteriormente, calculado pelo Tribunal (R$ 19.859,25, em valores originais) corresponde à parcela de recursos do convênio paga, indevidamente (na parte em que supera o valor de mercado), pelo ex-prefeito à empresa contratada, não gerando nenhum benefício para o município. Nesse sentido, o titular da Secretaria de Recursos bem observou à peça 146: 9. Como visto, não se trata de desvio de objeto de um convênio, quando este Tribunal atesta a execução desviada e, diante do benefício dos munícipes, ausente qualquer outro ilícito, condena o Município à devolução dos recursos, como decorrência da vedação do enriquecimento sem causa. Aqui houve execução de um convênio com irregularidades gravíssimas que foram da licitação até a prestação de contas, constatando-se superfaturamento de preços e a tentativa de sua ocultação através da prática de falsidades. Infrutíferos os esforços fraudatórios, recolheu-se o valor integral repassado com recursos da municipalidade, na esperança do arquivamento dos autos no concedente e, agora no âmbito deste TCU, sem julgamento de mérito. 10. Ocorre que o pagamento de débito imputável ao ex-Prefeito (ora embargante) e à empresa que operou em coautoria para a consumação do ilícito, portanto DÉBITOS PERSONALÍSSIMOS com recursos da municipalidade, é um ATO ADMINISTRATIVO PRATICADO COM DESVIO DE FINALIDADE POR ABUSO DE PODER, sendo NULO DE PLENO DIREITO. 11. Sabedora disso, a União pode utilizar do argumento imoral (sob a ótica contemporânea do direito legítimo, onde a moral é representada pelos princípios constitucionais, os quais informam a interpretação moral das normas jurídicas como requisito de validade) para dizer que o erário federal está satisfeito e apenas comunicar o fato a terceiros? 12. Temos sérias dúvidas. Diante desse direito contemporâneo, é muito viável uma ação anulatória, de repetição do indébito, ou qualquer outra, propondo a nulidade do ato de ordenação do pagamento do ex-Prefeito municipal, condenando a União a devolver o indébito, porquanto não havia dívida do Município para com a União. [...] 14. [...] Não nos parece crível entender que se quite um dano através da consumação de uma outra irregularidade danosa e isso opere qualquer efeito jurídico no processo de conhecimento. 15. Como dito acima, é preciso separar os casos da quitação de danos com recursos da municipalidade, como decorrência do benefício de sua comunidade, do caso tratado nestes autos. Uma vez que o pagamento de ilícito cometido por terceiros com recursos da Municipalidade, que não deu causa e deles não se beneficiou, pode ser tido como ato nulo, operando o direito à repetição do indébito e, diante deste potencial risco jurídico, a insubsistência do débito declarado pelo TCU retiraria da União o título executivo que protege exatamente o Erário. 16. Portanto, a discussão do bis in idem se daria tão somente na fase de execução, porquanto não há duplicidade na imputação de um débito uma única vez a [responsável], ex-Prefeito, e à [empresa]. Uma coisa é a condenação por dano, outra completamente distinta é a execução ou não do acórdão pela União, uma vez quitada dívida pelo município, então sob a gestão do condenado, ainda que antecipadamente, ofendendo duplamente o ordenamento jurídico e a dignidade da jurisdição. 17. Frise-se, segundo o art. 8º da Lei 8.443/1992, a TCE visa apurar fatos, identificar responsáveis e quantificar o dano. Os três elementos permanecem presentes no processo de conhecimento que é a tomada de contas especial, conforme autoriza a dicção do art. 16, inciso III, da referida lei. Em reforço à tese, as alíneas "a" e "b" do art. 23 da Lei 8.443/1992 falam que o recolhimento do débito é obrigação do responsável, não sendo admissível desvios de condutas para fins de quitação.Portanto, como o recolhimento dos recursos por parte do Município foi um ato nulo, há a possibilidade de o ente federado ajuizar ação de repetição de indébito em face da União para obter a restituição desses valores, restando a esta, apenas, o título executivo correspondente ao acórdão ora recorrido.Nesse sentido, há notícias, nos autos, de que o Município já ajuizou ação contra a União e o ex-prefeito (peça 182, p. 2 e seguintes), a qual foi reunida, por conexão, a ação de improbidade administrativa anteriormente ajuizada pelo Ministério Público Federal, tendo a União como assistente, contra o ex-prefeito e diversos outros réus, referente ao uso irregular de recursos públicos federais repassados mediante vários convênios, dentre os quais o de n. 895/2002.Por conseguinte, eventual insubsistência do acórdão recorrido acarretará sérios riscos para a recomposição dos cofres federais e livrará o ex-prefeito, responsável por diversas irregularidades praticadas em procedimento licitatório, da devida reprimenda.Insta considerar, ainda, o potencial multiplicador de uma chancela do Tribunal a essa prática nos presentes autos. Diversos prefeitos, sobretudo aqueles que exercem mais de 1 mandato, quando sabedores da impugnação das despesas do convênio por parte do órgão concedente, transferirão recursos dos cofres municipais à União visando ao arquivamento das apurações federais e, assim, sujeitando-se apenas ao controle dos órgãos estaduais/municipais.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de revisão, para, no mérito, negar-lhe provimento;