Acórdão 8987/2020
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Universidade de Brasília (FUB), em desfavor da Fundação de Gestão e Inovação (FGI), denominada Fundação Universitária de Brasília (Fubra) ao tempo dos fatos apurados, no valor de R$ 2,1 milhões, por irregularidades no Contrato FUB 6439, de 19/12/2007, cujo objeto abrangia a prestação de apoio logístico à "Realização de Estudos para Elaboração de Planos Diretores Integrados de Mobilidade Urbana para áreas Metropolitanas", projeto de interesse do extinto Ministério das Cidades, o qual, para tanto, descentralizou crédito orçamentário para a FUB, no valor de R$ 10,5 milhões.2.Em breve histórico, a demanda de contratação de universidade para o desenvolvimento do mencionado projeto partiu da Secretaria Nacional de Transportes e da Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades (Semob), sendo para isso consultadas duas instituições: a Universidade de Brasília (UnB), universidade pública federal, e a [universidade], instituição de ensino superior privada, sediada na cidade de Canoas, no estado do Rio Grande do Sul.3.Pela brevidade na submissão à apreciação da Semob de Plano de Trabalho para execução dos estudos pretendidos, bem como pela manifestação de falta de interesse por parte da outra instituição, em 22/2/2008 o Ministério da Cidades transferiu o montante de R$ 10,5 milhões para a Fundação Universidade de Brasília (FUB), a qual repassou R$ 2,1 milhões à sua contratada, a extinta Fubra, que, por sua vez, subcontratou o [instituto], que recebeu 85,5% desse valor.4.Após reiteradas tentativas de obtenção de informações junto à FUB, em 1º/12/2008 a Semob externou o seu desinteresse em dar continuidade aos trabalhos com ela acordados, por absoluta falta de apresentação dos produtos que deveriam ter sido desenvolvidos no prazo pactuado, cientificando-a da necessidade de devolução dos recursos financeiros existentes na conta da UG 154040/15257 FUB/UNB e encaminhamento da prestação de contas dos recursos utilizados, sob pena de instauração de Tomada de Contas Especial.[...]8.Nesse contexto, após o insucesso na resposta à solicitação de apresentação de documentos por parte da UnB, foi instaurada Tomada de Contas Especial no âmbito do Ministério das Cidades, que concluiu pelo dano ao erário no valor de R$ 2,1 milhões, imputados ao então Reitor da universidade, [ex-reitor].9.A FUB, ao seu turno, também instaurou TCE específica, uma vez exauridas as medidas administrativas para tentar reaver os R$ 2,1 milhões entregues à Fubra, sob o pretexto de que a contratada, além de não comprovar a fiel execução do objeto contratual, não havia devolvido o montante recebido da fundação.10.Assim, na fase interna da TCE, a Fundação Universidade de Brasília concluiu pela existência do débito integral de R$ 2,1 milhões, imputados ao assessor do Reitor da UnB à época, [ex-assessor], bem como à Fubra e seu presidente, [ex-presidente].11.Quanto à TCE instaurada pelo Ministério das Cidades, sua consultoria jurídica concluiu que não competiria àquele Ministério, como decentralizador de recursos, mas apenas à FUB (no papel de beneficiária) instaurar e conduzir a Tomada de Contas Especial.12.O Controle Interno, dessa forma, anuiu ao posicionamento da FUB pela irregularidade das contas.[...]14.Dessa forma, os responsáveis foram regularmente citados e quase todos apresentaram suas alegações de defesa, conforme tabela de lavra da unidade instrutora, que transcrevo a seguir:[...]16.Quanto aos demais responsáveis, a unidade instrutora concluiu pela rejeição das alegações de defesa de [ex-reitor] e [ex-presidente] e propôs julgar irregulares suas contas, com a imputação do débito em solidariedade com a Fundação de Gestão e Inovação e a aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. [...]18.Por fim, a unidade instrutora entendeu que as alegações de defesa de [ex-assessor] devem ser integralmente acatadas, visto que era inexigível conduta diversa do gestor, devendo suas contas serem julgadas regulares com ressalva.19.O Ministério Público junto ao TCU divergiu parcialmente do encaminhamento proposto em relação a dois responsáveis: [ex-presidente] e [ex-assessor].20.Com relação à [ex-presidente], o Parquet especializado observou que a responsabilização pessoal do Diretor-Presidente da Fubra e signatário do Contrato FUB 6439 dependeria da desconsideração da personalidade jurídica da entidade, reputando, assim, inválida a citação deste responsável.[...]22.Manifesto-me de acordo com as propostas coincidentes da unidade instrutora e do Ministério Público junto ao TCU. Naquilo que as propostas dissentem, acompanho o encaminhamento sugerido pelo Parquet especializado quanto aos responsáveis [ex-presidente] e [ex-assessor].23.Teço, a seguir, breves ponderações acerca das condutas e das respectivas responsabilidades.24.A Fundação de Gestão e Inovação (FGI), antiga Fubra, foi citada por, na condição de contratada, não ter comprovado a regular aplicação dos recursos recebidos da FUB.25.Observo, inicialmente, que a menção feita pela unidade instrutora quanto à não comprovação da regular aplicação dos recursos refere-se, na verdade, à não execução do objeto do contrato FUB 6439, com a respectiva violação das cláusulas primeira e terceira da avença, conforme exposto no relatório que antecede este voto.26.Sem afastar a irregularidade sob exame, a defesa apresentada pela entidade discorre sobre a má-gestão dos administradores antecessores, com a consequente extinção da entidade por decisão judicial prolatada em 2/2/2015, a pedido do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), na qual se determinou, ainda, a transferência do patrimônio residual da FGI para a Fundação Universidade de Brasília.27.A unidade instrutora menciona, em complemento, o "vasto conjunto de irregularidades, grande parte delas associada a convênios e contratos com a FGI, cujos objetos pactuados não foram desenvolvidos a contento, nem os recursos públicos foram devolvidos aos órgãos e entidades concedentes".28.Em face desses elementos, e considerando ainda que a entidade não apresentou quaisquer justificativas para a irregularidade sob exame, cumpre, com fundamento no art. 16, § 1º, alínea "b", da Lei 8.443/1992, responsabilizar a Fundação de Gestão e Inovação (FGI), antiga Fubra, pelo inadimplemento do Contrato FUB 6439, com o conseguinte prejuízo decorrente dos valores por ela recebidos, no valor de R$ 2.100.000 (dois milhões e cem mil reais), ocorrido em 22/2/2008. Cumpre, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 da mesma lei, a qual fixo em R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).29. [Ex-presidente], então Diretor-Presidente da FGI, antiga Fubra, foi citado por não ter adotado medidas para que a fundação de apoio devolvesse os valores recebidos para a realização dos estudos previstos no Contrato FUB 6439, bem como não ter comprovado a sua efetiva aplicação no objeto pactuado.30.O responsável não apresentou defesa, considerado, portanto, revel, razão pela qual a unidade instrutora propôs condená-lo, em solidariedade com os demais responsáveis, pelo débito apurado nos autos.31.Discordo dessa proposta pelos fundamentos que passo a expor.32.Observo que a unidade instrutora faz confusão quanto à natureza da relação jurídica originalmente estabelecida, em face da qual surge a obrigação sucessiva de indenizar. Refiro-me às diferenças quanto à possibilidade de responsabilização das pessoas físicas em contratos e convênios.33.No caso dos contratos onerosos, como o ora examinado, em que há interesses contrapostos, as partes estabelecem as obrigações recíprocas entre si, como as de fazer e de pagar. Assim, do cumprimento da obrigação de fazer (prestação do serviço), surge a obrigação de pagar (contraprestação pecuniária). Não há, nesse caso, portanto, uma gestão de recursos públicos, tampouco havendo o consequente dever de prestar contas de recursos repassados.34.Nessa hipótese, diante da personalidade jurídica e dos seus efeitos, notadamente a titularidade obrigacional e a responsabilidade patrimonial da entidade contratada, decorrência direta do princípio da autonomia patrimonial, responsabiliza-se, regra geral, a pessoa jurídica por eventual inadimplemento (responsabilidade contratual) ou mesmo por violação ao ordenamento jurídico (responsabilidade extracontratual). Pode-se, excepcionalmente, responsabilizar a pessoa física, por meio do incidente de desconsideração da personalidade jurídica, desde que verificados os seus pressupostos, afetos ao abuso da personalidade.35.No caso dos convênios, diferentemente, há uma comunhão de interesses. O convenente, nesse caso, além de obrigar-se ao cumprimento do objeto avençado, administra os recursos públicos repassados pelo concedente, razão pela qual tem o ônus de prestar contas, isto é, demonstrar a boa e regular aplicação dos recursos, que, ressalto, não lhe pertencem. Nessa circunstância, o administrador da entidade convenente é considerado gestor público, razão pela qual responde, solidariamente com a entidade, ao ressarcimento do dano causado ao erário, conforme entendimento consignado no Enunciado 286 da Súmula da Jurisprudência do TCU:"Súmula TCU 286: A pessoa jurídica de direito privado destinatária de transferências voluntárias de recursos federais feitas com vistas à consecução de uma finalidade pública responde solidariamente com seus administradores pelos danos causados ao erário na aplicação desses recursos".36.Com base nesses fundamentos, manifesto-me de acordo com a conclusão do Ministério Público de Contas, no sentido de considerar inválida a citação de [ex-presidente], excluindo-o da presente relação processual, visto que, por se tratar de relação contratual e não ter havido, no caso, a desconsideração da personalidade jurídica, responsabiliza-se somente a entidade, e não a entidade e seu administrador.Acórdão:9.1. excluir da presente relação processual [ex-presidente];