Acórdão 4074/2020
Sumário:1. Os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, não devendo ser deduzidos da receita corrente líquida da União;2. Por constituírem despesas próprias da União, referidos repasses da União aos entes subnacionais atraem, na esfera de controle externo, a competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União por força dos incisos II, VI e VIII do art. 71 da Constituição Federal.Voto:Trata-se de Representação, formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), com o fito de analisar a natureza jurídica dos repasses federais a título de auxílio financeiro previstos no art. 5º da Lei Complementar (LC) 173, de 27/5/2020, e dos repasses a título de apoio financeiro de que trata a Medida Provisória (MPV) 938, de 2/4/2020, convertida na Lei 14.041, de 18/8/2020, assim como respectivos reflexos na contabilização da Receita Corrente Líquida (RCL), nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.2.De início, conheço da Representação, por satisfazer os requisitos formais aplicáveis à espécie e encontrar guarida no art. 237, inciso VI, do Regimento do Tribunal de Contas da União, c/c os arts. 42 e 43 da Resolução-TCU 284/2016 e alterações posteriores.3.O debate é pertinente e oportuno em razão de divergências de entendimento havidas entre órgãos do Poder Executivo Federal acerca do modo de contabilização e fiscalização das transferências financeiras excepcionais previstas por essas normas. [...]24.De partida, percebe-se que o tema demanda exame à luz do pacto federativo - consideradas suas dimensões material e fiscal -, das características das transferências intergovernamentais que marcam singularmente o federalismo de cooperação brasileiro, assim como do regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade, instituído pela Emenda Constitucional 106/2020.25.Outro ponto é que o Poder Executivo denomina os repasses ora de apoio financeiro, ora de auxílio financeiro, sem adotar qualquer critério jurídico objetivo que possa justificar diferenças materiais em relação às expressões adotadas, de tal modo que serão tratadas nesta Representação como sinônimas.26.Em exame das normas em tela, observa-se que seu regramento destoa das balizas que regem as transferências obrigatórias constitucionais em relação aos seguintes atributos fundamentais: i) dissociação da receita tributária e fonte de recursos; ii) critérios de distribuição; e iii)  restrições à entrega e à aplicação ou emprego.[...]109.Em seção dedicada de seu relatório, a Semag resgata o histórico de controvérsias acerca do cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista na LRF, tanto no âmbito desta Corte quanto da Secretaria do Tesouro Nacional. [...]116.Necessário, aqui, resgatar o teor do dispositivo em comento (destaques acrescidos):"Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (...) IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:a)  na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;"117.Sobre a metodologia de cálculo da RCL, o TCU já firmou entendimento e proferiu determinação à STN no sentido de afastar a dedução da RCL de transferências constitucionais e/ou legais que constituam despesas próprias da União, nos termos do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário (relator Ministro Ubiratan Aguiar; destaques acrescidos):"9.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que adote providências para que:9.2.1. relativamente às transferências da União a Estados, Distrito Federal e Municípios que devam ser deduzidas para fins de apuração da RCL, somente sejam admitidas:9.2.1.1. as repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal, com base na alínea 'a' do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF;9.2.1.2. as transferências relativas à complementação do FUNDEF e à compensação pela desoneração do ICMS nas exportações, com base no §1º do art. 2º da LRF (Lei Complementar 87/1996) ; (...) 9.2.7. seja deduzido da Receita Corrente Líquida o valor das transferências realizadas em decorrência da Lei Complementar 87/1996, independente de a fonte utilizada para tal ser oriunda de emissão de títulos, com vistas a dar cumprimento ao disposto no § 1º do art. 2º da LRF, quer referida transferência tenha ocorrido no âmbito da atividade '0426 - Transferência a Estados, DF e Municípios para Compensação da Isenção do ICMS aos Estados Exportadores' quer no âmbito da atividade '0047 - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF';" (grifamos) [...]122.O que se deve frisar para o deslinde do presente caso é que, embora a literalidade pura e simples do artigo 2º, inciso IV, alínea "a", da LRF, preveja a dedução, na União, dos valores transferidos a Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, na prática não é o que ocorre. Vários recursos transferidos a estados e municípios por determinação constitucional ou legal são computados na receita corrente líquida da União, como demonstra o exame da Semag.123.Ao examinar a abrangência do conteúdo do artigo 2º, inciso IV, alínea "a" da LRF, mediante interpretação lógico-sistemática, vê-se que o alcance da expressão "valores transferidos por determinação constitucional ou legal" se restringe à repartição típica da receita tributária da União com os demais entes, conforme entendimento consignado no item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário. 124.O resultado prático é o afastamento da dedução de montantes expressivos que poderiam ser abarcados pela literalidade da expressão "constitucional ou legal", em especial os do SUS, não parecendo haver divergência entre os órgãos fazendários e o TCU a esse respeito.125.Se o objetivo da metodologia de cálculo da RCL fosse o de deduzir toda despesa realizada por meio de descentralização de repasses, deveriam ser deduzidos, por exemplo, os repasses regulares e automáticos no âmbito do SUS (R$ 81,53 bilhões em 2019), somados aos repasses da complementação ao Fundeb (R$ 17,5 bilhões). Neste ano, em razão da pandemia, o orçamento da saúde, originalmente fixado em R$ 128 bilhões, foi atualizado para R$ 157,9 bilhões, dos quais cerca de 70% são repassados aos entes subnacionais.126.Essa linha decisória, já relativamente sedimentada na Casa, aconselha a adoção de solução igualmente restritiva no caso presente, alinhada não somente à decisão-paradigma (Acórdão 476/2003-TCU-Plenário), mas que considere, principalmente, as fontes de recursos para efetivação das transferências da LC 173/2020 e da Lei 14.041/2020. 127.Em outras palavras, embora ainda não haja plena uniformidade de tratamento entre todas as transferências obrigatórias para fins do art. 2º, inc. IV, alínea "a", da LRF, tendo em vista a multiplicidade de contornos jurídicos das transferências obrigatórias por força legal, conforme retratado pela Semag em seu extenso relatório, o que se observa é que, no caso da União, de forma geral, somente as transferências oriundas de repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal são consideradas deduções à luz do referido dispositivo.128.Esse modo de proceder está conforme o entendimento paradigmático do TCU sobre a matéria, calcado no Acórdão 476/2003-TCU-Plenário (relator Ministro Ubiratan Aguiar), que transcrevo novamente a título de reforço (destaques acrescidos) "9.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que adote providências para que:9.2.1. relativamente às transferências da União a Estados, Distrito Federal e Municípios que devam ser deduzidas para fins de apuração da RCL, somente sejam admitidas:9.2.1.1. as repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal, com base na alínea 'a' do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF;"129.Portanto, à luz desse precedente e ao contrário da abordagem defendida pela STN, não cabe deduzir da RCL quaisquer outras transferências de recursos por força constitucional ou legal que não sejam oriundos de repartição da receita federal.130.Assim, os recursos em comento não podem ser descontados da RCL, não apenas em função do entendimento assentado anteriormente neste Voto, de que eles constituem despesa própria da União, e não transferência decorrente de repartição de receitas, mas também, e principalmente, porque as transferências em comento são financiadas com títulos públicos e disponibilidades do Tesouro Nacional.131.Outrossim, se a União custeou referidas transferências com fonte proveniente de receita de capital, é desprovido de lógica e plausibilidade jurídica deduzir tais despesas da receita corrente para fins de cálculo da RCL federal, vez que sequer ingressaram no valor global prévio às deduções. 132.Em simples palavras, é descabido deduzir da RCL parcela que sequer contribuiu para o seu somatório.133.Em face dos argumentos apresentados e do cenário posto, resta claro que as despesas da União com os referidos auxílios financeiros não constituem repartição de receita tributária federal, razão pela qual não há fundamento jurídico e/ou contábil que justifique a sua dedução para fins de cálculo da RCL federal.[...]161.Assim, acolho proposta da Semag de fixar entendimento sobre a matéria para conferir segurança jurídica às divergências existentes, sobretudo no âmbito do Poder Executivo, quanto à natureza federativa dos recursos em questão e tratamento a ser aplicado para fins de cálculo da RCL, na forma do acórdão.162.E, como forma de prestigiar a estabilidade jurídica, é oportuno modular os efeitos desta decisão a partir do 2º bimestre de 2020, conforme proposto pela unidade instrutora, com fulcro no § 4º do art. 927 do CPC, uma vez que os auxílios financeiros a estados e municípios começaram a ser efetivados a partir de abril de 2020, com impacto indevido sobre a RCL federal.Acórdão:9.2. fixar entendimento, com fulcro no art. 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU, de que:9.2.1. os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem:9.2.1.1. despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, devendo o Ministério da Economia se abster de considerar tais despesas no rol de deduções para fins de cálculo da receita corrente líquida federal;9.2.1.2. obrigação incondicional da União para concretizar os objetivos da Emenda Constitucional 106/2020, mantida a natureza federal da transferência obrigatória, que se sujeita à fiscalização e ao controle dos órgãos federais, incluindo o Tribunal de Contas da União, aplicando-se, subsidiariamente, para os repasses vinculados ou destinados a ações e serviços públicos de saúde, a solidariedade ativa dos órgãos de controle presente no art. 27 da Lei Complementar 141/2012, consoante a tese constante da decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 33.079;9.2.2. para fins do disposto na alínea "a" do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o teor do item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário deve se restringir aos valores transferidos ou repassados pela União a estados, ao Distrito Federal e a municípios decorrentes da repartição de receita corrente originária do produto da efetiva arrecadação de tributo federais ou de outros ingressos públicos, repartição essa resultante de determinação constitucional ou legal que estabeleça a distribuição de cota ou percentual incidente sobre a respectiva receita corrente;9.3. modular os efeitos do entendimento contido no item 9.2.1.1 deste acórdão para fins de cálculo da receita corrente líquida da União, de maneira que passe a vigorar a partir do 2º bimestre de 2020, com fundamento no § 4º do art. 927 do Código de Processo Civil;