Acórdão 2595/2021
Voto:Trata-se de auditoria realizada no Ministério da Saúde (MS) no âmbito do Fiscobras 2021, com o objetivo de avaliar a conformidade da obra de retrofit do Bloco "O" da Esplanada dos Ministérios, em Brasília-DF.[...]5. A contratação foi realizada por meio do Pregão Eletrônico 25/2020, sessão em 29/10/2020, com valor estimado de R$ 98.082.763.09 para único item - Item 1 - Manutenção/Reforma Predial. Oito empresas participaram da licitação, sagrando-se vencedora [empresa], com proposta final de R$ 77.950.000,00. O regime de execução contratual escolhido foi o de empreitada por preço global.[...]7. Em resumo, a contratação contempla a substituição de todos os acabamentos, que já se encontram deteriorados em razão do tempo, substituição de esquadrias e brises e instalação de piso elevado de modo a permitir maior liberdade nas modificações posteriores das instalações elétricas e de lógica.8. Os achados da equipe de auditoria foram:8.1. Achado III.1: Falhas na elaboração do orçamento:8.1.1. Não utilização do painel de preços (https://paineldeprecos.planejamento.gov.br/) como fonte secundária ao Sinapi, antes de lançar mão de sistema privado de orçamentação, o SBC informativos (https://informativosbc.com.br/), o que estaria em desacordo com o Decreto 7.983/2013 e com a jurisprudência do TCU;[...]30. Quanto ao uso indevido do SBC, em detrimento da realização de pesquisas de preços em outras fontes preferenciais, registro que o art. 6º do Decreto 7.983/2013 autoriza o uso de outros sistemas de referência na hipótese de inviabilidade do emprego do Sinapi, Sicro ou outro sistema oficial:"Art. 6º Em caso de inviabilidade da definição dos custos conforme o disposto nos arts. 3º, 4º e 5º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração pública federal em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de mercado."31. Desse modo, em princípio, o uso do SBC como alternativa ao Sinapi não constitui irregularidade, e nem reputo que ele deveria ser a última alternativa, precedida de pesquisas no painel de preços ou contratações similares.32. Da jurisprudência identificada no relatório de auditoria, verifico que apenas os acórdãos 3.272/2011, 1.548/2018 e 452/2019, todos do Plenário do TCU, tratam de obras ou serviços de engenharia. Nenhum deles, entretanto, contesta o uso de sistemas referenciais ou indica a precedência do painel de preços, divulgado pelo governo federal, para esses tipos de contratações.33. Aliás, a própria Instrução Normativa Seges 65/2021, que atualmente regula as pesquisas de preços em âmbito federal, e que preconiza o dito painel de preços como fonte preferencial, é enfática em que o normativo não se aplica às obras e serviços de engenharia (art. 1º, §1º).34. Tal exclusão expressa não significa que os seus critérios não possam ser utilizados, de forma complementar, ou combinada, na busca de valores de insumos específicos. De todo modo, a norma quis deixar claro que o microssistema de contratações de obras e serviços de engenharia já possui sistemática própria de orçamentação, normatizada pelo Decreto 7.983/2013, e, assim, evitar sobreposições causadas pela duplicidade de regras aplicáveis ao objeto.35. Nesse sentido, reitero, à luz do aludido decreto, a utilização do SBC, em si, não constituiu irregularidade.36. Por outro lado, não posso deixar de registrar as graves falhas apontadas no dito referencial, detalhadas no anexo 1 do relatório de auditoria (peça 29, p. 42-46). Em análise minudente, a unidade instrutora demonstra excessos nas composições de tubos de aço galvanizado, estrutura metálica e concreto 25 Mpa.37. No caso das composições dos tubos de aço galvanizado, em especial, as conexões chegam a custar três vezes o valor do tubo, por metro linear, diferentemente de referenciais análogos, da Secretaria de Infraestrutura do Ceará/CE e da Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras da Prefeitura de São Paulo/SP, por exemplo, que apresentam os custos para conexões na ordem de 30% do valor do metro linear do tubo.38. Outra inconsistência relatada, de elevado impacto no preço, é a baixa produtividade da mão de obra associada a todas as composições de tubos de aço galvanizado do orçamento:"Percebe-se também que os índices de mão de obra considerado na composição o SBC são cerca de duas vezes maiores que as composições da Seinfra e da Prefeitura de São Paulo. É importante ressaltar que esse problema se estende às demais composições de tubos de aço galvanizado do orçamento."39. Em meu ver, a falha foi causada pela não aferição das composições do sistema frente à realidade de mercado. Em todos os casos, e mesmo quando se usa o Sinapi - sistema oficial empregado amplamente nas obras financiadas com recursos públicos - o responsável pela elaboração do orçamento deve efetuar análise técnica das composições, sobretudo para conferir a compatibilidade entre o sistema e o serviço contratado e identificar eventuais inconsistências.40. A propósito, no Acórdão 157/2009-TCU-Plenário, este Tribunal chegou a afastar a aplicação do Sinapi em caso concreto, referente a tubos de rede adutora, por considerar que os valores contidos no referencial eram excessivos frente ao mercado. A depender da natureza, da especificidade ou mesmo da escala da contratação, o referencial padrão pode não se mostrar adequado à respectiva representação do valor de mercado, cabendo ao gestor fazer tal avaliação no caso concreto.41. Com mais razão, um sistema referencial privado, que não goza da legitimidade e da oficialidade do Sinapi, deve ser objeto de avaliação minuciosa e crítica.42. A elaboração de orçamento que serve de base a procedimento licitatório deve se balizar em pesquisas de mercado, fundamentada em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados (art. 6º, inciso IX, "f", da Lei 8.666/1993).43. Em outras palavras, orçar efetivamente um serviço envolve a realização de adequada pesquisa de mercado, e o referencial funciona como um grande facilitador nesse sentido, evitando a replicação ineficiente de atividades. Contudo, a responsabilidade pelo orçamento coerente com o mercado permanece sobre o gestor.44. A própria IN Seges 65/2021, que como frisei acima, não se aplica às obras e serviços de engenharia, mas da qual se extrai o mesmo espírito de cuidado com o orçamento, é enfática ao prescrever, em seu art. 6º, § 4º, "Os preços coletados devem ser analisados de forma crítica, em especial, quando houver grande variação entre os valores apresentados".45. Ademais, a jurisprudência desta Corte de Contas é ampla e convergente no que tange à necessidade de criteriosas pesquisas de preços na elaboração de orçamentos, podendo ser destacados os seguintes Acórdãos: 555/2008, 702/2008, 837/2008, 283/2008, 1.108/2007, 2.062/2007 e 1.947/2007, todos do Plenário.46. Nesse sentido, considerando que no caso concreto o erro perpetrado foi neutralizado pelo desconto obtido na licitação, e, portanto, não se converteu em sobrepreço contratual, julgo apropriado dar ciência ao Ministério da impropriedade observada.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência ao Ministério da Saúde sobre as seguintes impropriedades/falhas, identificadas no Pregão Eletrônico 25/2020, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes:[...]9.1.4. o uso de sistemas privados de referência de custos para obras e serviços de engenharia, como o SBC, sem avaliação de sua compatibilidade com os parâmetros de mercado, e sem a realização de adequadas pesquisas de preços, para fins comparativos, está em desacordo com o art. 6º, inciso IX, "f", da Lei 8.666/1993, com o princípios da eficiência e da economicidade, e é contrária ao entendimento do TCU formatado nos Acórdãos 555/2008, 702/2008, 837/2008, 283/2008, 1.108/2007, 2.062/2007 e 1.947/2007, todos do Plenário;