Acórdão 2338/2024
Relatório:Adoto como relatório, com alguns ajustes de forma, a instrução elaborada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos), inserta à peça 605:"INTRODUÇÃO1. Trata-se de pedido de reexame interposto por [..] Senai/DN/Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial -Departamento Nacional (peça 384), Sesi/DN/Serviço Social da Indústria - Departamento Nacional (peça 384) e [...] contra o Acórdão 2.007/2022-Plenário (peça 70, Rel. Min. Augusto Sherman), alterado pelo Acórdão 2.177/2023-Plenário (peça 229, Rel. Min. Augusto Sherman). A deliberação recorrida, após os ajustes procedidos por esse último acórdão, nos subitens 9.2 e 9.5, apresenta o seguinte teor:[...]9.2. dar ciência, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, ao Senac/DF, Senac/ES, Senac/MA Senac/MS, Senac/PR, Sesc/AM, Sesc/BA, Sesc/CE, Sesc/ES, Sesc/MG, Sesc/PR, Sesc/RS, Sesc/SP, Sesc/TO, Senai/PA, Senai/PI, Sesi/RN, Senar/BA, Sebrae/AC, Sebrae/RJ e Sebrae/RS, que a contratação de fornecedores, por unidade do Sistema S, que detenham em seus quadros societários membros, efetivos e suplentes, do Conselho Nacional e do Conselho Fiscal ou dos Conselhos Regionais das entidades contratantes, possibilita o surgimento de conflito de interesses, além de representar infração aos princípios administrativos, especialmente os da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, aplicáveis aos entes do Sistema S, conforme jurisprudência do TCU;[...]9.5. dar ciência, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, ao Sesi/PB, Senai/PB, Sesi/PI, Senai/PI e Senat, que é vedada a nomeação, para o quadro de funções de confiança das entidades do Sistema S, de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, do presidente ou dos conselheiros, efetivos e suplentes, dos órgãos colegiados dessas entidades, bem como de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema, em observância aos princípios administrativos, especialmente os da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, aplicáveis aos entes do Sistema S, conforme jurisprudência do TCU;[...]EXAME DE MÉRITO[...]9.1. Os recorrentes (Departamento Nacional do Serviço Social da Indústria - Sesi/DN e Departamento Nacional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial - Senai/DN) defendem que o Acórdão 2.007/2022-Plenário (peça 70, Rel. Min. Augusto Sherman) amplia exasperadamente as hipóteses de nepotismo ao incluir os parentes de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema, com fundamento nos seguintes argumentos:a) a vedação imposta pelo subitem 9.5 do acórdão recorrido decorre apenas da interpretação de princípios, ressentindo-se de normas específicas de vedação ao nepotismo a lhe dar suporte. Neste ponto, cabe registrar que os normativos internos do Sesi e do Senai já estabelecem a observância aos princípios mencionados no acórdão recorrido, notadamente a Resolução 35/2015, do Conselho Nacional do Sesi, e a Resolução 21/2015, do Conselho Nacional do Senai. Tais normativos, entretanto, não contemplam as entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculadas ao sistema (peça 384, p. 5-7);b) a vedação aplicada aos parentes de dirigentes de entidades sindicais ou civis do comércio, patronais ou de empregados, não encontra precedentes em julgados do TCU. Ou seja, além da falta de amparo legal, constitui inovação em relação aos anteriores julgados do TCU sobre a matéria (peça 384, p. 7);c) o paradigma para análise do nepotismo na Administração Pública é a Súmula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal, frise-se: na Administração Pública. Segundo essa súmula, para que se caracterize o nepotismo, é necessário o parentesco com a autoridade nomeante ou com servidor da mesma pessoa jurídica, que esteja investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, o que torna a proibição de contratar parentes de 'dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema', imposta pelo TCU, mais rigorosa que a própria súmula (peça 384, p. 8);d) a presunção absoluta, imposta pelo acórdão recorrido, impede que se investigue se a relação entre os parentes realmente se enquadra em hipótese de nepotismo, a desafiar os princípios de moralidade, impessoalidade e isonomia. Embora a Súmula Vinculante 13 do STF não tenha esgotado as hipóteses de nepotismo, certo é que casos fora da regra nela disposta comportam investigação, sendo inconveniente a imposição de presunção absoluta em desfavor dos parentes de 'dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema', pois isso implica tratamento não isonômico em relação a essas pessoas (peça 384, p. 8-10);e) não houve paralelismo entre os subitens 9.2 e 9.5 do Acórdão 2.007/2022-Plenário (peça 70) e a redação dada pelo Acórdão 2.177/2023-Plenário (peça 229), que julgou os declaratórios da recorrente. No subitem 9.2, foi suprimida a alusão aos dirigentes de entidades sindicais ou civis, do comércio, patronais ou de empregados, após os embargos de declaração, ao passo que a mesma lógica não foi observada no subitem 9.5 (peça 384, p. 10-11);f) tanto a contratação de empresas de dirigentes quanto a nomeação de seus parentes para postos no Sesi ou no Senai constituem atos que afrontam os princípios de moralidade, impessoalidade e isonomia, não se justificando a presunção de nepotismo em relação aos parentes de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema (redação final do subitem 9.5), se a alusão a essas pessoas foi suprimida do subitem 9.2 como decorrência do acolhimento parcial dos Embargos de Declaração anteriormente opostos (peça 384, p. 11-12).Análise:9.2. Conforme apresentado no relatório e voto condutores da decisão recorrida (peças 71 e 72), a jurisprudência deste Tribunal de Contas é consolidada no sentido de vedar a nomeação, para cargos de confiança nas entidades do Sistema S, de cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, do presidente ou dos membros, efetivos e suplentes, dos órgãos colegiados dessas entidades, bem como de dirigentes de entidades civis, sindicais, patronais ou de empregados vinculados ao sistema. Tal vedação observa os princípios previstos no art. 37 da Constituição Federal, notadamente os princípios da moralidade, impessoalidade e isonomia, aplicáveis às entidades do Sistema S (Súmula Vinculante STF 13).9.3. Exemplos desse entendimento estão consubstanciados nos Acórdãos 55/2016, de relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, e 843/2015, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, ambos do Plenário; 10.739/2021, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, 9.804/2019, de relatoria do Ministro Marcos Bemquerer, e 1.030/2018, de relatoria do Ministro Weder de Oliveira, todos da 1ª Câmara; e 5.736/2020, de relatoria do Ministro André de Carvalho, e 11.516/2016, de relatoria do Ministro Augusto Nardes, estes da 2ª Câmara.9.4. A Súmula Vinculante STF 13, aprovada na Sessão Plenária de 21/8/2008, apresenta o seguinte teor:'A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.'9.5. Nessa esteira, no MS 31.697, voto do rel. min. Dias Toffoli, afirmou-se que, na Súmula Vinculante 13, a Corte não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública:'Ao editar a Súmula Vinculante 13, a Corte não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, dada a impossibilidade de se preverem e de se inserirem, na redação do enunciado, todas as molduras fático-jurídicas reveladas na pluralidade de entes da Federação (União, Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios) e das esferas de Poder (Executivo, Legislativo e Judiciário), com as peculiaridades de organização em cada caso. Dessa perspectiva, é certo que a edição de atos regulamentares ou vinculantes por autoridade competente para orientar a atuação dos demais órgãos ou entidades a ela vinculados quanto à configuração do nepotismo não retira a possibilidade de, em cada caso concreto, proceder-se à avaliação das circunstâncias à luz do art. 37, caput, da CF/1988.' [MS 31.697, voto do rel. min. Dias Toffoli, 1ª T, j. 11-3-2014, DJE 65 de 2-4-2014. Grifos acrescidos]9.6. Ocorre que o ministro relator, ao analisar os embargos de declaração contra a decisão ora recorrida, considerou, no que concerne ao subitem 9.2, que a extensão da medida adotada no caso particular a todas as unidades do Sistema S poderia eventualmente configurar uma extrapolação indevida e entendeu por mais pertinente a avaliação, caso a caso, da regularidade das contratações (peça 230, p. 4):'É forçoso reconhecer, todavia, em que pese a decisão anterior mencionada, que a extensão da medida adotada no caso particular do Sesc/RO a todas unidades do Sistema S pode eventualmente configurar uma extrapolação indevida, mostrando-se mais pertinente a avaliação, caso a caso, da regularidade das contratações, por entidades do Sistema S, de empresas que possam ter em seus quadros societários dirigentes das entidades ou cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau.'9.7. Em razão dessa ponderação, o subitem 9.2 do Acórdão 2.007/2022-Plenário foi ajustado para, entre outros, suprimir a menção aos 'dirigentes de entidades sindicais ou civis, do comércio, patronais ou de empregados', nos termos da introdução supra.9.8. Verifica-se que a Súmula Vinculante 13, de igual modo, não fez menção expressa aos 'dirigentes de entidades sindicais ou civis, do comércio, patronais ou de empregados' vinculados à Administração Pública. Assim, seguindo a mesma lógica adotada pelo relator a quo, entende-se que a manutenção desse grupo no subitem 9.5 pode configurar uma extrapolação indevida dos casos de nepotismo, embora se mantenha pertinente a avaliação, caso a caso, da regularidade das contratações.9.9. Desse modo, o subitem 9.5 do Acórdão 2.007/2022-Plenário, ao incluir os parentes de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema S, pode configurar uma extrapolação indevida dos casos de nepotismo, uma vez que a Súmula Vinculante 13 não fez menção a esse grupo e o Tribunal entendeu que, em situações dessa natureza, se mostra mais pertinente a avaliação, caso a caso, da regularidade das contratações.Voto:4. Os trabalhos de auditoria foram orientados por questões relacionadas à contratação de empresas ligadas a funcionários ou dirigentes das entidades, contratação de parentes de dirigentes, transparência das entidades e conformidade das prestações de contas. Restou demonstrada a existência de 102 casos de empresas contratadas que possuíam vínculo com empregados ou dirigentes das entidades do Sistema S contratantes e 1.370 casos de relação de parentesco entre empregados do Sistema S.5. No que interessa ao presente feito, o acórdão recorrido foi exarado nos termos abaixo transcritos:[...]9.5. dar ciência, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, ao Sesi/PB, Senai/PB, Sesi/PI, Senai/PI e Senat que é vedada a nomeação, para o quadro de funções de confiança das entidades do Sistema S, de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, do presidente ou dos conselheiros, efetivos e suplentes, dos órgãos colegiados dessas entidades, bem como de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema, em observância aos princípios administrativos, especialmente os da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, aplicáveis aos entes do Sistema S, conforme jurisprudência do TCU; [...]"6. É contra essa deliberação que se insurgem os recorrentes.[...]8. O Senai/DN e o Sesc/DN, por sua vez, sustentam que o acórdão recorrido ampliou exasperadamente as hipóteses de nepotismo ao incluir os parentes de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema.[...]17. Sobre as alegações do Senai/DN e do Sesc/DN acerca da inclusão, no subitem 9.5 do acórdão, de vedação de nomeação, para o quadro de funções de confiança das entidades do Sistema S, de dirigentes de entidades civis ou sindicais, patronais ou de empregados, vinculados ao sistema, entendo que assiste razão aos recorrentes.18. Além da falta de paralelismo perante o subitem 9.2 da mesma deliberação (que teve sua redação alterada por meio de embargos para suprimir a menção a "dirigentes de entidades sindicais ou civis, do comércio, patronais ou de empregados"), é forçoso reconhecer que a extensão dessa medida a todas as entidades do Sistema S pode, eventualmente, configurar extrapolação indevida.19. Assim, em consonância com o entendimento esposado pelo relator a quo, mostra-se mais pertinente a avaliação, caso a caso, da regularidade das contratações, por entidades do Sistema S, de empresas que possam ter em seus quadros societários dirigentes das entidades ou cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau.20. Cumpre registrar que a Súmula Vinculante 13, do STF, igualmente, não faz menção expressa aos "dirigentes de entidades sindicais ou civis, do comércio, patronais ou de empregados" vinculados à Administração Pública.21. Deve, pois, ser dado provimento aos recursos no que tange a esse aspecto [...]Acórdão:9.1. conhecer dos presentes pedidos de reexame, nos termos do art. 48 da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 285 e 286 do RITCU;9.2. quanto ao mérito, dar-lhes provimento parcial para conferir aos subitens [...] e 9.5 do Acórdão 2.007/2022-Plenário a seguinte redação:[...]9.5. dar ciência, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, ao Sesi/PB, Senai/PB, Sesi/PI, Senai/PI e Senat de que é vedada a nomeação, para o quadro de funções de confiança das entidades do Sistema S, de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, do presidente ou dos conselheiros, efetivos e suplentes, dos órgãos colegiados dessas entidades, em observância aos princípios administrativos, especialmente os da moralidade, da impessoalidade e da isonomia, aplicáveis aos entes do Sistema S, conforme jurisprudência do TCU;