Acórdão 1286/2008
Sumário:3. Não ofende coisa julgada material decisão do Tribunal de Contas da União que determina a nulidade de ato administrativo que, a pretexto de cumprir decisão judicial transitada em julgado, extrapola os efeitos nela reproduzidos.Proposta de Deliberação: Trago à apreciação deste Colegiado Representação formulada pela Secretaria de Controle Externo no Estado de Santa Catarina - Secex/SC, versando sobre irregularidade constatada em inspeção realizada no Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina - TRE/SC, consistente na falta de desconto, na folha de pagamento dos servidores do aludido órgão, da contribuição previdenciária incidente sobre a parcela denominada Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI.[...]3. Os pareceres da Secex/SC e do Ministério Público junto ao TCU são, no essencial, uníssonos ao indicarem haver irregularidade na exclusão da VPNI da base de cálculo do desconto da contribuição previdenciária em comento, por falta de amparo legal ou judicial, em períodos não abrangidos pelas reedições de ns. 25 e 26 da Medida Provisória n. 1.480, vigentes de 19/12/1996 a 13/02/1997. Em razão desse entendimento propõem a realização de determinação ao TRE/SC para que promova o desconto previdenciário sobre a parcela de VPNI, bem como a cobrança dos valores que deixaram de ser pagos. [...]14. Os Srs. [ex-presidente], [coord.controle interno] e [diretor-geral] apresentaram, no essencial, os seguintes elementos de defesa:[...]b) a decisão judicial que determinou a isenção de contribuição previdenciária sobre a parcela de VPNI foi legítima e regular, eis que fundamentada e alicerçada em parecer exarado pela Coordenadoria de Controle Interno do TRE/SC, que considerou devida como base de cálculo da contribuição previdenciária somente as parcelas indicadas na Lei n. 9.630/1998, ou seja, excluída a parcela denominada de VPNI;[...]18. [...] é de se reconhecer que o Acórdão n. 16.294, proferido pelo TRE/SC em sede do Processo 209, Classe II, Mandado de Segurança, transitou em julgado, não podendo, em conseqüência, ser revisto, nos limites do quanto decidido, por deliberação desta Corte de Contas, consoante jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (v. g., MS 25.460/DF e MS 25.009/DF, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.2.2006 e DJ 29.4.2005; MS 23.758-DF, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.06.2003; MS 23.665/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 20.09.2002; MS 26.228-MC/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 11/12/2006; e MS 26.186-MC/PB, rel. Min. Celso de Mello, DJ 13/12/2006).19. Entretanto, é possível apreciar o alcance da decisão judicial proferida pelo TRE/SC no aludido mandado de segurança, sem que disso se possa alegar ofensa a coisa julgada material. Na verdade, o que se pretende com essa intervenção do órgão de controle externo, outorgada pela Constituição Federal, é verificar se o TRE/SC está cumprindo administrativamente exatamente o quanto foi decidido judicialmente (nem mais, nem menos), coibindo-se, assim, distorções capazes de impor elevado prejuízo ao erário, sob a alegação equivocada de se estar simplesmente dando cumprimento a uma decisão judicial que, em princípio, pelo conteúdo do seu dispositivo, não tem o alcance pretendido pelos responsáveis ouvidos em audiência, segundo fundamentos consignados na instrução da unidade técnica e no parecer do Ministério Público junto ao TCU, transcritos no Relatório precedente, os quais adoto como razões de decidir, sem prejuízo das considerações a seguir delineadas.20. Releva informar que questionamento semelhante ao invocado pelos responsáveis - no qual há um elastecimento dos efeitos da decisão judicial - foi afastado liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do MS n. 27.340, da relatoria do Ministro Joaquim Barbosa, que, em despacho singular de 19/6/2008, deixou de acolher pedido de liminar formulado pelo impetrante do referido mandamus para que a Suprema Corte afastasse, in limine, deliberação do TCU que, no entendimento do impetrante, feria coisa julgada material. Pela sua importância transcrevo o seguinte trecho do mencionado despacho:"Decido.Para os fins da apreciação do pedido de liminar, entendo que o TCU, em suas detalhadas informações, bem demonstrou a ausência do fumus boni iuris que justifique a concessão da medida pleiteada.Com efeito, colho das informações:"... foi objeto de reprimenda por parte da Corte de Contas não sentenças judiciais, mas sim atos administrativos que, a pretexto de as cumprirem, mantiveram os efeitos da vantagem mesmo após o enquadramento do servidor no novo regime jurídico, e aumentaram indiscriminadamente a base de cálculo sobre a qual deveria incidir os percentuais reconhecidos nas sentenças.Ou seja, a ocorrência ilícita está no fato de que o órgão de origem elasteceu os efeitos da coisa julgada". (fls. 112)  (...) Ausente, portanto, o fumus boni iuris.Do exposto, e reservando-me o direito a uma apreciação mais detida do caso quando da análise do mérito, indefiro a medida liminar.Abra-se vista ao procurador-geral da República.Comunique-se.Publique-se."21. Essa sindicância deve levar em conta o contexto no qual foi proferido o referido Acórdão TRE/SC n. 16.294, examinando-se o conteúdo da petição inicial do Mandado de Segurança n. 209, Classe II, impetrado pelo [Sindicato dos Trabalhadores] contra atos do Presidente do TRE/SC e do Diretor-Geral da Secretaria do aludido Tribunal Regional, bem como a delimitação do próprio pedido formulado no aludido mandamus (fls. 1/20, Anexo 1), ao qual a autoridade julgadora se acha vinculado, conforme dispõem os arts. 128 e 460 do CPC, verbis:"Art. 128. O juiz decidirá a lide nos limites em que foi proposta, sendo-lhe defeso conhecer de questões, não suscitadas, a cujo respeito a lei exige a iniciativa da parte." (...) "Art. 460. É defeso ao juiz proferir sentença, a favor do autor, de natureza diversa da pedida, bem como condenar o réu em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado."22. Importa esclarecer que não consta em nenhuma parte da petição inicial referência à isenção da contribuição previdenciária sobre a parcela denominada Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada e não poderia ser diferente, pois, sendo essa uma parcela carreável para os proventos da aposentadoria, sobre ela deveria, necessariamente, incidir a contribuição previdenciária bem como sobre outras parcelas que compõem a remuneração do servidor.23. É que a aludida parcela de VPNI, diferentemente das funções comissionadas (de natureza transitória, somente percebida durante o exercício da função), se incorpora definitivamente ao patrimônio do servidor, compondo, em razão disso, os proventos da sua aposentadoria ou da pensão por ele instituída, no caso de morte. Portanto, sobre tal parcela é devida a contribuição previdenciária, quer na vigência das Emendas Constitucionais ns. 20/1998 e 41/2003, quer antes dessas Emendas Constitucionais.24. Demais, não há no pedido formulado no referido mandado de segurança qualquer menção à isenção da contribuição previdenciária sobre a VPNI, consoante pode-se perceber nos seguintes trechos do pedido final consignado na petição inicial do MS n. 209 em comento (fls. 19 e 20, Anexo 1):"a) liminarmente, inaudita altera pars, seja sustada a cobrança da contribuição social de que tratam os arts. 1º e 2º da Lei 9.783/1999 sobre qualquer vantagem que já não integrasse o conceito de remuneração previsto na Lei 8.852/1994, mantendo-se a mesma base de cálculo da contribuição, tal qual prevista na Lei 9.630/1998, relativamente a todos os servidores em atividade da Justiça Eleitoral de Santa Catarina (rol, doc. 6), ou, sucessivamente, com relação aos servidores ativos associados ao Sindicato (rol, doc. 7), para que vigore a liminar até o julgamento definitivo do presente, expedindo-se ofício às dignas autoridades coatoras, comunicando-lhes o deferimento da ordem e determinando-lhes observância;b) sucessivamente, não acolhido o pleito da letra "a", supra, para mesmos substituídos processuais, seja initio litis, por despacho do Exmº. Sr. Juiz Relator, determinada liminarmente a sustação dos descontos previdenciários retroativos sobre a base de cálculo acrescida pela indigitada Lei 9.783/1999, referentes aos meses anteriores (maio a outubro de 1999) e noticiada no item 11 da parte expositiva, para que vigore, igualmente, até o julgamento do writ, com idênticas comunicações;c) ao final, prestadas ou não as informações pelos impetrados e ouvido o representante do Ministério Público, seja confirmada a liminar e concedida em definitivo a segurança, para o efeito de, reconhecendo-se a inconstitucionalidade da exação, afastar a cobrança da contribuição social de que tratam os arts. 1º e 2º da Lei 9.783/1999 sobre qualquer vantagem que já não integrasse o conceito de remuneração previsto na Lei 8.852/1994, mantendo-se a mesma base de cálculo da contribuição, tal qual prevista na Lei 9.630/1998, relativamente a todos os servidores ativos da Justiça do Trabalho da 12ª Região, relacionados em anexo (doc. 5) ou, se for este o entendimento dos eminentes julgadores, com relação aos servidores ativos associados ao Sindicato, arrolados à parte (doc. 6);d) sucessivamente, não sendo acolhido o pedido imediatamente anterior, seja afastada a cobrança retroativa dos descontos previdenciários sobre a base de cálculo alargada pela Lei 9.783/1999, noticiada no item 11 do presente;e) em qualquer caso, na hipótese de efetuarem-se descontos sob os títulos acima questionados, seja determinada a devolução dos valores respectivos, em valores monetariamente atualizados e acrescidos de juros legais." (grifado) 25. Pela leitura do texto acima transcrito, nota-se que o pedido do [sindicato dos trabalhadores] foi no sentido de se conceder a segurança para o efeito de reconhecer a inconstitucionalidade da exação contida na Lei n. 9.783/1999, afastando-se, em conseqüência, a cobrança da contribuição social de que tratavam os arts. 1º e 2º da aludida Lei sobre qualquer vantagem que já não integrasse o conceito de remuneração previsto na Lei n. 8.852/1994, mantendo-se, assim, a mesma base de cálculo da contribuição prevista na Lei n. 9.630/1998.26. De sua parte, é relevante ter presente que o TRE/SC concedeu parcialmente a segurança requerida pelo impetrante, confirmando a liminar anteriormente adotada e determinando que fosse "mantida a base de cálculo da contribuição, na forma do pedido (item "c", Intertítulo 13)." Essa medida foi estendida a todos os servidores ativos da Justiça Eleitoral de Santa Catarina. (fl. 75, anexo 1.) (grifado).27. Dessarte, tal qual na petição inicial do Mandado de Segurança n. 209, o Acórdão n. 16.294 do TRE/SC (fl. 67, anexo 1) não dispôs sobre a isenção da contribuição previdenciária sobre a VPNI, limitando-se a atender, como não poderia deixar de ser, segundo os fundamentos apresentados no parecer do Ministério Público junto ao TCU, transcrito no relatório precedente, parte do pedido formulado pelo impetrante, concedendo a segurança para "confirmar a liminar concedida e determinar a manutenção da base de cálculo da contribuição na forma do pedido (item "c", Intertítulo 13) ". Ou seja, determinou que fosse utilizada como base de cálculo da contribuição o disposto na Lei n. 9.630/1998, a qual, consoante afirmado nesta Proposta de Deliberação, não excluiu, de forma alguma, a VPNI da base de cálculo da contribuição previdenciária. (grifado) 28. Semelhantemente, examinando-se os textos das Leis ns. 9.630/1998 e 8.852/1994, transcritas no relatório precedente, no que interessa ao exame do processo, verifica-se que tais normas não excluíram, formal ou materialmente, as Vantagens Pessoais Nominalmente Identificadas (VPNI) da base de cálculo da contribuição previdenciária, o que torna ilegal a isenção praticada no âmbito administrativo do Tribunal Regional Eleitoral de Santa Catarina.32. Na verdade, pelo que consta dos autos, verifica-se que, em última instância, a decisão que teria autorizado inicialmente a exclusão da VPNI da remuneração a ser considerada para base de cálculo da contribuição previdenciária dos servidores ativos do TRE/SC é aquela proferida pelo Diretor-Geral da Secretaria do aludido Tribunal Regional em 5/4/1999, nos termos do Despacho de fls. 51-verso do anexo 2, e não exatamente a decisão judicial prolatada pelo TRE/SC no Acórdão 16.294, o qual, como vimos, não tratou da isenção da contribuição previdenciária da parcela em questão. Nesse sentido, reproduzo a seguir trecho constante do Parecer do MP/TCU, que ratifica a informação acima consignada:"Consoante mencionou a unidade técnica, o próprio sr. Samir Claudino Beber, Diretor-Geral responsável pela concessão administrativa da isenção da cobrança de contribuição social sobre a VPNI, admitiu, em parecer de 30.1.2004, que o Acórdão TRE/SC 16.294 não amparou tal isenção [grifei] (fl. 141, anexo 2):"b) a segunda conclusão, corolária da primeira, consubstancia-se na impossibilidade de entender-se que o Acórdão 16.294 assegurou a ausência do desconto da contribuição previdenciária sobre a VPNI. Assim não requereu o [sindicato dos trabalhadores], assim não poderia o citado Acórdão determinar e assim não determinou. [grifei].Em suma, a decisão que possibilitou a exclusão dos décimos incorporados da remuneração a ser levada em conta para proceder-se aos descontos da contribuição social dos servidores desta Casa é aquela inserta à fl. 51 verso, destes autos, subscrita por este Diretor-Geral.""33. Portanto, não há base legal nem autorização judicial para a isenção de contribuição previdenciária da parcela denominada VPNI implementada pelo TRE/SC.[...]44. Reafirmando, convém destacar que somente o Acórdão n. 16.294 - TRE/SC foi proferido em sede de processo judicial, estando, por isso, indene à atuação desta Corte de Contas, no limite do quanto decidido, pelos fundamentos consignados nesta Proposta de Deliberação.45. De outro modo, o referido Acórdão n. 21.593, de 28/3/2007, por se tratar de decisão administrativa, encontra-se abrangido pela competência constitucional deste Tribunal, podendo, por conseguinte, ser contrastado por este órgão de controle externo neste processo de Representação.Acórdão:9.2. esclarecer ao TRE/SC que:[...]9.2.2. é ilegal a isenção de desconto previdenciário da parcela denominada Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), exceto no período de vigência da Medida Provisória 1.480-25-26 (19/12/1996 a 13/02/1997), motivo pelo qual é indevido o alcance dado administrativamente pelo TRE/SC à decisão exarada no Acórdão n. 16.294 - TRE/SC, proferido nos autos do Mandado de Segurança n. 209;9.2.3. não ofende coisa julgada material decisão do Tribunal de Contas da União que determina a nulidade de ato administrativo que, a pretexto de cumprir decisão judicial transitada em julgado, concede-lhe efeitos nela não reproduzidos;