Acórdão 2157/2022
Voto:A Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados (CAPADR/CD) requereu a esta Corte, com base na proposta de fiscalização e controle (PFC) 19/2022, a realização de fiscalização "acerca do significativo aumento de preços de fertilizantes e insumos agrícolas com fortes indícios de prática de cartel, e graves prejuízos aos produtores rurais, à economia nacional e aos consumidores em geral".2. A justificativa da PFC 19/2022 expôs o seguinte contexto:"Nos últimos meses, tem-se observado no mercado nacional drástica elevação no preço de variados insumos agrícolas, em especial de fertilizantes. Os ofertantes alegam que os efeitos ainda em curso do colapso das cadeias globais de suprimentos decorrente da pandemia do coronavírus, a elevação do custo do frete marítimo, o desarranjo na disponibilidade de contêineres e o conflito bélico entre Rússia e Ucrânia motivam a escassez mundial desses produtos e que esse cenário é agravado pela desvalorização da moeda nacional frente à moeda norte-americana. Os demandantes de fertilizantes e demais insumos agrícolas espantam-se com a magnitude da elevação de preços, que, em alguns casos, duplicaram ou triplicaram. O receio é de que o cenário de escassez antes mencionado esteja dando lugar a práticas abusivas, como a de formação de cartel, com o objetivo de elevação dos ganhos econômicos. Toda a sociedade brasileira é prejudicada, desde os produtores rurais, pela elevação significativa de custos, seja a população em geral, que terá que conviver com preços mais elevados dos produtos que consome. Para que essa situação seja devidamente investigada, apresento a presente proposta de fiscalização e controle a ser exercita pela Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural."3. A comissão da Câmara dos Deputados solicitou ao TCU, "com o apoio da Polícia Federal e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica, a realização de fiscalização buscando averiguar se estão ocorrendo as práticas de formação de cartel e manipulação de preços dos fertilizantes".4. A denominada Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019) estabeleceu que são direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, essenciais para o desenvolvimento e o crescimento econômicos do País, definir livremente, em mercados não regulados, o preço de produtos e de serviços como consequência de alterações da oferta e da demanda (art. 3º, caput e III). 5. Não obstante, a mesma lei consigna que esse direito não se aplica à legislação de defesa da concorrência, espaço de atuação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), aos direitos do consumidor e às demais disposições protegidas por lei federal (art. 3º, §2º, II).6. O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) foi estruturado pela Lei 12.529/2011, que dispôs sobre a prevenção e a repressão às infrações contra a ordem econômica, orientada pelos ditames constitucionais de liberdade de iniciativa, livre concorrência, função social da propriedade, defesa dos consumidores e repressão ao abuso do poder econômico (art. 1º). Integra o referido sistema o Cade e a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Economia (art. 3º).7. A autarquia exerce competências relevantes na manutenção de ambiente concorrencial adequado, exercendo três funções principais: i) preventiva, quando analisa e posteriormente decide sobre as fusões, aquisições de controle, incorporações e outros atos de concentração econômica entre grandes empresas que possam colocar em risco a livre concorrência; ii) repressiva, quando investiga, em todo o território nacional, cartéis e outras condutas nocivas à livre concorrência; e iii) educativa, quando instrui o público em geral sobre as diversas condutas que possam prejudicar a livre concorrência ou quando incentiva e estimula estudos e pesquisas acadêmicas sobre o tema, entre outros.8. De acordo com a Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente (SecexAgroambiental), responsável pela instrução do processo, para atender à Câmara dos Deputados, "seria necessário apurar se o grupo de empresas importadoras possui poder de mercado, o que demandaria análise complexa, que parte da existência de posição dominante, mas envolve ainda a investigação, de outras variáveis, tais como a existência de barreiras à entrada de outras empresas nesse mercado, a possibilidade de importações ou ainda a efetividade de competição entre as empresas que têm posição dominante e seus concorrentes".9. A complexidade da matéria não constituiria impedimento para atuação desta Corte, mas fator que demandaria análise quanto à melhor forma de atender à demanda do Congresso Nacional. No entanto, este Tribunal, de fato, não possui prerrogativa legal para coletar informações e indagar às empresas privadas desse setor a respeito de sua atuação.10. Nesse sentido, a matéria é atinente à atuação do Cade, autoridade de defesa da concorrência, como ressaltado pela unidade instrutiva:"26. De acordo com o art. 10 do Regimento Interno da autarquia, é competência da SG [Superintendência-Geral do Cade], entre outras: zelar pelo cumprimento da Lei 12.529/2011, monitorando e acompanhando as práticas de mercado; acompanhar, permanentemente, as atividades e práticas comerciais de pessoas físicas ou jurídicas que detiverem posição dominante em mercado relevante de bens ou serviços, para prevenir infrações da ordem econômica; instaurar e instruir processo administrativo para imposição de sanções administrativas por infrações à ordem econômica, procedimento para apuração de ato de concentração, processo administrativo para análise de ato de concentração econômica e processo administrativo para imposição de sanções processuais incidentais instaurados para prevenção, apuração ou repressão de infrações à ordem econômica; adotar medidas preventivas que conduzam à cessação de prática que constitua infração da ordem econômica, fixando prazo para seu cumprimento e o valor da multa diária a ser aplicada, no caso de descumprimento.27. Portanto, o objeto da fiscalização requerida pela comissão do Congresso Nacional está dentro das atribuições do Cade e extrapolam as competências do TCU previstas no artigo 1º da Lei 8.443/92. O Tribunal já firmou entendimento nesse sentido, conforme exemplificam os seguintes enunciados:'Voto Condutor do Acórdão 97/2015 - Plenário (relator: Ministro José Mucio Monteiro):5. Percebe-se, na legislação, que a essência da função institucional desta Casa é a defesa do erário federal mediante a avaliação da conduta de agentes responsáveis por recursos públicos, com a apuração de eventuais prejuízos e descumprimento de normas. 6. Por outro lado, o caso em questão refere-se, exclusivamente, a atividades de empresas privadas que praticam o dito 'marketing multinível' [omissis] e ao possível cometimento de crime contra a economia popular, de sonegação fiscal e de lavagem de dinheiro. Nenhuma das hipóteses apresentadas relacionam-se com as atribuições deste Tribunal.''Voto Condutor do Acórdão 2.839/2020 - Plenário (relator: Ministro Bruno Dantas) ... não é competência deste Tribunal fiscalizar atos que dizem respeito diretamente a infrações contra a livre concorrência. Nesses casos, a atuação do TCU é de segunda ordem, incidindo sobre a regularidade dos atos do Conselho Administrativo de Defesa Econômica.'28. Existem, no entanto, entendimentos no sentido de que é competência também do TCU, e não somente do Cade, como em casos de cartéis em licitações públicas envolvendo jurisdicionados desta Corte, conforme ilustra o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 2531/2021 - Plenário (relator: Ministro Vital do Rego): '...a competência deste Tribunal de Contas, no presente caso concreto, é atraída pelo emprego de recursos de entidade a ele jurisdicionada e não pela eventual ocorrência de infração à ordem econômica'. No caso desta SCN, não há envolvimento de jurisdicionado deste Tribunal, sendo competência exclusiva daquela autarquia.29. Assim, a apuração dos fatos trazidos pela comissão do Câmara dos Deputados, como a possível formação de cartel, aumento de lucro e retenção de fertilizantes nos portos, é atribuição exclusiva do Cade, não cabendo a atuação deste Tribunal."Acórdão:9.2. informar à Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural da Câmara dos Deputados (CAPADR/CD) que a fiscalização relativa a infrações à ordem econômica, como formação de cartel, aumento arbitrário dos lucros, retenção ilegítima de produtos, compete ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), conforme dispõem os arts. 9º, II, e 36 da Lei 12.529/2011.