Acórdão 1283/2025
Voto:Trata-se de Agravo interposto pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU) contra o Despacho de minha autoria proferido em 2 de junho de 2025 (peça 356), que determinou a audiência do diretor-presidente interino da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) para justificar a perda do prazo legal para a conclusão do processo de relicitação do Aeroporto Internacional de Viracopos.2. Em essência, o Agravo contesta a fixação do prazo fatal de 2/6/2025 para a relicitação e a exigência de certificação prévia do cálculo de indenização por auditoria independente antes da publicação do edital, alegando que tais pontos não estariam preclusos e que o entendimento contraria precedentes e a Lei 13.448/2016.3. Após exame minucioso dos autos, do histórico processual e dos argumentos apresentados, passo a expor os fundamentos que sustentam a manutenção do Despacho agravado, com ênfase na preclusão da matéria.4. O MPTCU alega que o Acórdão 431/2025-TCU-Plenário não fixou o prazo de 2/6/2025 como fatal de forma expressa no dispositivo, restringindo tal entendimento ao voto condutor da decisão, e que, por isso, não haveria preclusão. Essa interpretação não se sustenta diante do histórico processual e das normas de regência aplicáveis.5. De início, chama atenção que o Agravo insiste na tese de que o voto do relator é peça apartada do acórdão e que apenas o dispositivo deste último gera obrigações. Trata-se de uma visão reducionista do ato de julgar. O acórdão é a síntese da decisão, mas sua inteligência, seu alcance e sua fundamentação jurídica residem no voto condutor. É no voto que se constrói a ratio decidendi, que se analisa o caso concreto e que se justifica a aplicação ou a distinção de precedentes. O voto do relator, quando acolhido pelo Plenário, integra a decisão e adquire força normativa interpartes, no caso concreto.6. No caso de Viracopos, o voto condutor do Acórdão 431/2025-TCU-Plenário foi claro ao estabelecer as razões pelas quais não seria apropriada uma abordagem mais flexível da legislação, adotada no caso específico do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante - ASGA. As circunstâncias fáticas são diametralmente opostas. Enquanto no caso do ASGA houve uma postura colaborativa da concessionária, o processo de Viracopos tem sido marcado pela resistência e pela conduta procrastinatória da [concessionária]. A concessionária utilizou-se de medidas judiciais, apresentou múltiplas e inconsistentes versões de documentos e demonstrou forte oposição a uma solução consensual, rejeitando três propostas formuladas pela Anac e pelo TCU.7. Essa postura obstrutiva e litigante da [concessionária] gera um ambiente de elevada incerteza e risco, o que impede uma abordagem mais flexível por parte desta Corte. A exigência da certificação prévia do cálculo indenizatório não é, portanto, um capricho ou uma "obrigação não prevista em lei", mas uma cautela indispensável para garantir a segurança jurídica, a transparência e a atratividade do certame. Lançar um edital em um cenário de tamanha beligerância e incerteza sobre o montante da indenização seria temerário, com potencial para afugentar licitantes e gerar prejuízos à União. Fatalmente, o ambiente de litigância que tem prevalecido seria transposto para o início do novo contrato. 8. O Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, ao determinar a diligência para obter esclarecimentos sobre a contratação da auditoria, o fez com base na premissa, solidamente construída no voto condutor daquela questão, de que a certificação era condição sine qua non para o prosseguimento da relicitação. [...] [...]9. Essa exigência protege o erário e a eficiência do certame.10. Ignorar essa realidade conflituosa de Viracopos e aplicar o precedente do ASGA de forma automática seria fechar os olhos para as especificidades que tornam o caso em análise substancialmente mais complexo e arriscado. A exigência, portanto, não é uma "orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado", mas uma medida de prudência ditada pelas circunstâncias concretas de um processo altamente litigioso.11. A outra questão trazida pelo MPTCU diz respeito ao prazo fatal, estabelecido em lei, para a relicitação. A origem da fixação do marco inicial da suspensão do prazo para a relicitação de Viracopos remonta à atuação do relator anterior, Ministro Vital do Rêgo. Em despacho datado de 16/7/2024 (peça 237), o Ministro determinou a suspensão do prazo a partir de 14/12/2023, com base em medida cautelar que visava resguardar o interesse público e assegurar a regularidade do processo. Tal decisão foi expressamente referendada pelo Plenário por meio do Acórdão 1.418/2024-TCU-Plenário, que, ao endossar a suspensão, consolidou a data de 14/12/2023 como o marco inicial oficial. Trata-se de flexibilização não prevista na lei, mas adotada pelo Plenário desta Corte com vistas a viabilizar as soluções encontradas pelo Poder Público para resolver aquele imbróglio.12. É fundamental destacar que, à época, não houve qualquer contestação ou interposição de recursos contra a data que firmou o prazo de relicitação, seja no despacho de 16/7/2024 ou contra o Acórdão 1.418/2024-TCU-Plenário. Nem o MPTCU ou outras partes interessadas se insurgiram. Como consectário lógico, decisões não impugnadas no prazo tornam-se definitivas, operando-se a preclusão temporal. A ausência de oposição à suspensão e ao marco inicial de 14/12/2023 reflete, portanto, a aceitação tácita da decisão, o que reforça sua imutabilidade no curso do processo.13. Esse ponto é central. A data de 14/12/2023, estabelecida pelo relator anterior, Ministro Vital do Rêgo, e chancelada de forma unânime pelo colegiado, serviu como base para o cálculo do prazo fatal de 2/6/2025, conforme detalhado no Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, de minha relatoria. Assim, a rediscussão do marco inicial, como pretende o Agravo, encontra barreira intransponível na preclusão consolidada ainda em 2024.14. Complementarmente, o Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, aprovado também por unanimidade, reforçou a decisão anterior ao explicitar no voto condutor que o prazo para a relicitação encerrar-se-ia em 2/6/2025, considerando o período suspenso entre 14/12/2023 e 30/10/2024. O trecho do voto é inequívoco:"Assim, considerando a integralidade do período suspenso, a data limite para a relicitação do aeroporto de Viracopos se dará em 2/6/2025. Esse prazo é fatal e somente caberá prorrogação se atendidos os critérios estabelecidos nos §§ 1º e 2º, do art. 20, da Lei 13.448/2017." 15. A ausência de recursos contra o Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, somada à falta de impugnação ao Acórdão 1.418/2024-TCU-Plenário, solidifica a preclusão da matéria. O MPTCU, parte legitimada, teve plena oportunidade de questionar ambas as decisões nos momentos processuais adequados e não o fez, o que impede a reabertura do debate em sede de Agravo.16. Rememora-se que a preclusão é um pilar do processo administrativo e judicial, que assegura estabilidade às decisões e evita a rediscussão indefinida de questões pacificadas. No TCU, a ausência de impugnação tempestiva - seja por pedido de reexame, embargos ou outro recurso cabível - torna a deliberação imutável. A tentativa do MPTCU de revisitar o prazo fatal de 2/6/2025 e o marco inicial de 14/12/2023 desrespeita esse princípio, especialmente diante da sequência de decisões convergentes e incontestadas ao longo do processo.17. Ademais, a aceitação tácita da suspensão iniciada em 14/12/2023, conforme fixada pelo Ministro Vital do Rêgo e referendada pelo Plenário, criou uma expectativa legítima de que o cronograma subsequente, incluindo o prazo final de 2/6/2025, seria respeitado. Alterar esse entendimento agora comprometeria a segurança jurídica e a coerência processual.18. A tentativa do Parquet de Contas, nesta fase processual, de rediscutir matérias acobertadas pela preclusão e desconsiderar os fundamentos que justificaram as cautelas adotadas por esta Corte, não pode ser acolhida. O formalismo moderado e a busca da verdade material, invocados pelo MPTCU, não podem servir de pretexto para ignorar a segurança jurídica e a estabilidade, que são pilares do Estado de Direito, além de manifestações do interesse público.19. Portanto, a discussão sobre o marco inicial da suspensão do prazo está duplamente preclusa: primeiro, pela ausência de recurso contra o Acórdão 1.418/2024-TCU-Plenário; segundo, pela ausência de recurso contra o Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, que o reafirmou. Alegar às vésperas do esgotamento do prazo um erro na contagem do tempo é tentar reabrir, por via transversa, uma discussão cujo momento processual há muito se encerrou.20. Ao fim, o Agravo não logra desconstituir o Despacho de 2/6/2025. A preclusão do prazo de relicitação é inequívoca, fundada na decisão do Ministro Vital do Rêgo (despacho de 16/7/2024), referendada pelo Acórdão 1.418/2024-TCU-Plenário, e no Acórdão 431/2025-TCU-Plenário, ambos sem impugnação. A certificação prévia é medida legítima e necessária às peculiaridades do caso, e essa questão também restou definitivamente decidida no Acórdão 431/2025-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer do presente agravo, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos nos dispositivos mencionados para, no mérito, negar-lhe provimento;