Acórdão 1370/2024
Voto:Trata-se de fiscalização na Ferrovia de Integração Oeste-Leste (Fiol), trecho compreendido entre Caetité e Barreiras, Lote 5F, no estado da Bahia. A auditoria foi realizada na Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. (Valec), atualmente Infra S.A, no período compreendido entre 15/6/2020 e 11/8/2020.2. Inicialmente, para a Construção do Lote 5F da Fiol, foi celebrado o Contrato 58/2010 com o [consórcio 1], no valor original de R$ 720.083.377,91 (data base set/2009). Em janeiro de 2014, houve o distrato do contrato, que culminou na celebração do Contrato 6/2014, objeto desta auditoria, junto ao [consórcio 2], no valor inicial de R$ 849.764.651,51, referente às obras remanescentes do Lote 5F da Concorrência 5/2010, para implantação do subtrecho do fim da Ponte sobre o Rio São Francisco (Km 828 + 130) até o Riacho da Barroca (Km 990 + 170), com extensão de 162,04 km.3. Durante os trabalhos de auditoria, identificaram-se as duas irregularidades a seguir (peça 66):[...]b) Achado III.2. Alteração na metodologia de escavação, carga, descarga e transporte de material de 2ª categoria, resultando em acréscimo estimado de R$ 3.971.449,50, a preços iniciais (set/2009), quando comparados com o método previsto no contrato inicial (peça 66, p. 13-16).[...]5. No que tange o Achado III.2 relacionado à alteração na metodologia de escavação, carga, descarga e transporte de material de 2ª categoria, o Plenário deste Tribunal anuiu à proposta da Unidade Técnica decidindo, por meio do Acórdão 502/2021-TCU-Plenário, realizar a oitiva da Valec e do Consórcio para que se manifestassem a respeito dos indícios de irregularidades verificados pela equipe de auditoria do TCU.[...]7. Após examinar as referidas manifestações em atendimento às oitivas por meio da instrução transcrita no relatório precedente, a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portuária e Ferroviária (AudPortoFerrovia) concluiu que a alteração do serviço de escavação e carga de material de 2ª categoria, por meio do 5º Termo Aditivo ao Contrato 6/2014, foi realizada em desconformidade com a Cláusula 5.3 do contrato, tendo em vista que teria ocorrido a adição nos preços unitários, decorrente de pleito da contratada, em um serviço que já constava originalmente na planilha do contrato de construção, sem que tenha sido caracterizada modificação do projeto ou das especificações. Em vista disso, propõe que os autos sejam convertidos em tomada de contas especial.[...]9. Inicialmente, cumpre destacar que, conforme informado pela AudPortoFerrovia em sua derradeira instrução, o Contrato 6/2014, referente ao Lote 5F da Fiol, foi encerrado em 10/6/2023, com o percentual total de execução dos serviços de 64,66%.10. No que concerne aos presentes autos, como mencionado anteriormente, a única questão pendente é a controvérsia instaurada devido a alteração na metodologia de execução de serviços de escavação e carga de materiais de 2ª categoria.11. A aludida alteração metodológica decorreu, mediante a assinatura do 5º Termo Aditivo ao Contrato 6/2014 da Valec, em razão do acréscimo do equipamento Trator de Esteiras na composição de preços dos serviços de escavação e carga de material de 2ª categoria, originalmente previstos para serem realizados com Escavadeiras Hidráulicas como equipamento líder. Essa alteração teve como consequência a elevação do valor do preço unitário dos itens que envolviam esses serviços.12. A unidade técnica aponta que a alteração incorreu na consideração de método executivo superado e não mais usual tecnicamente, uma vez que modernamente as escavadeiras hidráulicas permitem substituir o conjunto formado pela patrulha de trator de esteira e pá carregadeira com muito mais eficiência e economia nos processos de escavação. Segundo a AudPortoFerrovia, a substituição do trator de esteiras poderia se dar com o emprego da motoniveladora (previsto na composição de preços do item 3.2), pois é provida de lâmina e escarificador.[...]15. Com as devidas vênias, divirjo da análise empreendida pela unidade técnica pelos motivos que passo a expor.16. A AudPortoFerrovia tem razão quando defende que não há obrigatoriedade normativa imposta pela Especificação do Serviço de Corte n. 80-ES-028A-20-8002 da Valec pelo uso do Trator de Esteira para o serviço de escavação, carga, descarga e transporte de material de 2ª categoria. Nem sempre será necessário a utilização desse equipamento, tanto é que o Sistema de Custos do Dnit contempla composição de custo em que é previsto o emprego de escavadeira hidráulica, dispensando o uso do trator de esteiras, para os serviços de escavação e carga em material de 2ª categoria.17. Também é cediço que, atualmente, é mais usual a opção com escavadeira hidráulica para a escavação de material de corte, levando-se em consideração fatores como custo e eficiência operacional, situação corroborada pelo Dnit desde a elaboração do Manual de Custos Rodoviários do Sicro2 em 2003 em que mencionava sobre a introdução das composições de escavação com utilização de escavadeiras hidráulicas, "procedimento atualmente muito utilizado em obras de grande porte e cujos custos apresentam-se bem vantajosos em relação aos demais processos tradicionais".18. Contudo, não se pode afirmar categoricamente que a execução do serviço de escavação de material de 2ª categoria com utilização de trator de esteiras seja um método executivo tecnicamente ultrapassado e pouco usual. Essa metodologia continua contemplada nos normativos da Valec e do Dnit, assim como nas composições de preço unitário do Sistema de Custos do Dnit, mesmo em sua versão mais recente implementada pela autarquia a partir de 2017.19. É certo que, a depender da dificuldade de escavação, a escavadeira hidráulica não será suficiente para realizar o serviço de escavação, sendo necessária uma escarificação prévia a fim de "afrouxar" o solo, que poderá ser realizada com motoniveladora ou com trator de esteiras, dotados com escarificadores ('rippers'), conforme previsto Manual de Implantação Básica IPR 742 do Dnit (peça 95).20. Tendo em consideração esse último ponto, cabe avaliar para o caso em apreço se havia a necessidade do uso do processo de escarificação do material de 2ª categoria.21. Nos Pareceres Técnicos 033/2016 (peça 85, p.10-11) e 036/2017 (peça 29, p. 431-432), a Supervisora das obras ([consórcio 3]) apontava a necessidade escarificação do material de 2ª categoria da obra. Além disso, nesses documentos a Supervisora já relatava que o Trator de Esteiras D8 estava sendo usado para a escarificação na operação de escavação e carga do material de corte.22. Na mesma linha, a Nota Técnica MJCS nº 004/2017 (peça 29, p. 467-477) do engenheiro fiscal da VALEC e o Parecer Técnico LGP nº 001/2017 (peça 29, p. 478-488), elaborado pelo gestor de contratos da VALEC, indicavam tanto a necessidade de escarificação prévia do material de 2ª categoria, como também mencionavam o emprego do Trator de Esteiras para a escarificação e enleiramento do material.[...]25. Ademais, o Consórcio executor das obras, em sua manifestação, apresentou registros fotográficos da obra em que se pode verificar a presença de rochas volumosas no material de 2ª categoria, indicando que a resistência do solo impunha a adoção do uso do escarificador previamente à escavação do material de corte. As fotos também mostram o Trator de Esteiras sendo utilizado para a escarificação do material de 2ª categoria (peça 85, p.3-10 e peça 86, p. 15-17).[...]27. Dessa forma, entendo que as informações trazidas aos autos revelam que a realidade da obra justificava o uso do processo de escarificação, bem como demonstram que o trator de esteiras com escarificador vinha sendo empregado na execução dos cortes em material de 2ª categoria.28. Superada essa análise, é necessário avaliar se os preços unitários para os serviços de escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria incluíam a remuneração pelo processo de escarificação do material.29. Compulsando as composições de custos do edital da Valec, verifica-se que originalmente foram considerados para a execução desses serviços os seguintes equipamentos: motoniveladora, escavadeira hidráulica e caminhão basculante (peça 42, p.96-99). Portanto, é fundamental verificar se a motoniveladora indicada nas composições de preços unitários, estava de fato prevista para ser utilizada na escarificação do material de 2ª categoria, como aduz a unidade técnica deste Tribunal.30. Como ponto de partida, conforme destacado no relatório de fiscalização produzido pela unidade técnica (peça 59, p. 16), importa mencionar que os critérios das composições de preços na Valec foram alterados para os mesmos padrões adotados no Dnit, a partir das decisões proferidas no âmbito das obras da Ferrovia Norte Sul (FNS), a exemplo do Relatório e Voto do Acórdão 462/2010-TCU-Plenário, Relator Ministro Valmir Campelo. A partir da formação da jurisprudência sobre o tema, todas as composições de preços referenciais da Valec passaram a seguir o critério estabelecido no Sicro do Dnit.31. Nesse sentido, observo que as composições de preços unitários do item 3.2 da planilha orçamentária do edital (serviços de escavação, carga, descarga e transporte de material de 2ª categoria - peça 42, p.96-99) seguem a mesma estrutura, critérios e premissas para o mesmo serviço do Sicro 2 do mesmo mês de referência - setembro de 2009 (peça 99, p. 266-289). Ou seja, as composições de custos da Valec são idênticas às composições do Sicro 2, com diferenciação apenas quanto ao percentual de BDI aplicado sobre os custos em cada uma (19,60% no Sicro 2 e 27,84% na Valec).32. Com relação ao papel da motoniveladora nessa patrulha, o Dnit esclarece, por meio do Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes - Volume 1 - Metodologias e Conceitos, que nos serviços de escavação, carga e transporte de materiais de jazida do Sicro 2 a motoniveladora, prevista nas composições de custos, tinha como função fazer exclusivamente a manutenção dos caminhos de serviço e por esse motivo tal equipamento foi excluído das composições de custos do Novo Sicro, implementado pelo Dnit a partir de 2017:[...]33. Realmente, no Sistema de Custos do Dnit vigente, a motoniveladora não mais faz parte dos equipamentos relacionados nas composições de custos dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais, tanto de 1ª categoria quanto de 2ª categoria. A atividade acessória de manutenção dos caminhos de serviço envolvendo a motoniveladora tem composições a parte no atual Sicro (Manual de Custos de Infraestrutura de Transportes - Volume 11 - Composições de Custos).34.  Portanto, conforme elucidado pelo próprio Dnit, a motoniveladora indicada na composição de custo dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais não tinha a previsão de realizar a escarificação do material de 2ª categoria, mas sim a manutenção dos caminhos de serviços, que compreende a via interna da obra entre o local de escavação do material e o local de destino desse material.35. Para que não reste dúvidas acerca desse ponto, o exame de alguns aspectos das composições de custos do Sicro 2 também confirma que a motoniveladora incluída na execução dos serviços de escavação, carga e transporte de materiais foi prevista para remunerar a atividade acessória de manutenção dos caminhos de serviço e não para fins de escarificação do material de corte, especialmente quando se observa os seguintes fatores que menciono a seguir.[...]41. Nesse sentido, cabe observar que a especificação da Valec 80-ES-028A-20-8002 traz o seguinte conceito para a classificação do material de 2ª categoria (peça 31):"5.2 Material de 2ª CategoriaCompreende o material com resistência ao desmonte mecânico inferior à da rocha não alterada, cuja extração se processa por combinação de métodos que obriguem à utilização de equipamento mais pesado de escarificação, constituído por trator de esteira de potência no volante igual ou superior a 270HP [cerca de 200 kW] e escarificador de dimensões adequadas para operar com o trator mencionado. A extração, eventualmente, pode envolver o uso de explosivos ou processos manuais adequados. Estão incluídos nessa classificação blocos de rocha de volume inferior a 2m³ e matacões ou pedras de diâmetro médio compreendido entre 15cm e 1m" (grifei).42. A necessidade de um equipamento de grande porte na execução dos serviços com material de 2ª categoria também é confirmada pela especificação de serviço vigente do Dnit, 106/2009-ES (peça 90):"3.10 Material de 2ªcategoriaCompreende os solos de resistência ao desmonte mecânico inferior à da rocha não alterada, cuja extração se processe por combinação de métodos que obriguem a utilização do maior equipamento de escarificação exigido contratualmente; a extração eventualmente pode envolver o uso de explosivos ou processo manual adequado. Estão incluídos nesta categoria os blocos de rocha de volume inferior a 2 m³ e os matacões ou pedras de diâmetro médio compreendido entre 0,15 m e 1,00 m." (destaque acrescido) [...]44. Convém mencionar que as composições de custos do edital da Valec fazem referência expressa à motoniveladora Caterpillar 120 H, que é o menor modelo de motoniveladora da fabricante.45. Portanto, nota-se pelos destaques acima que a motoniveladora prevista na composição de custos da Valec não é um equipamento compatível com o processo de escarificação do material de 2ª categoria, corroborando a informação do Dnit de que a inclusão desse equipamento na composição de custo tinha como objetivo a manutenção dos caminhos de serviço.46. Por sua vez, na composição de custos com o método executivo com o trator de esteira com escarificador, o equipamento previsto para realizar o processo de escarificação prévia é de grande porte (228 kW).[...]49. Assim, julgo que restou comprovado que as composições de custos do edital não remuneravam o processo de escarificação do material de 2ª categoria, não se podendo considerar que a metodologia com o emprego do trator de esteiras para a escavação, carga e transporte daquele material fosse um método antieconômico, mas sim uma opção necessária para possibilitar a execução dos serviços.50. Ante ao exposto, considerando que os serviços de escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria foram devidamente realizados com o emprego do trator de esteiras com escarificador, e dado que, para a obra em análise, a utilização desse equipamento se mostra apropriada, avalio que a inclusão do trator de esteiras na composição de custo do serviço de escavação, carga e transporte de material de 2ª categoria não descumpriu a Cláusula 5.3 do Contrato 6/2014, podendo o indício de irregularidade ser considerado elidido. Dessa forma, proponho o acolhimento das razões de justificativas apresentadas.51. Ao meu ver, no presente caso, houve tardiamente uma correta caracterização do solo a ser escavado sem que o método executivo com escarificação prévia com trator de esteiras fosse previsto antes da realização do processo licitatório das obras, a fim de que a adequada definição dos métodos executivos fosse contemplada no objeto da licitação.52. Nesse sentido, considero suficiente expedir ciência à Infra S.A no sentido de que as investigações geológicas necessárias para a correta caracterização do solo a ser escavado a fim de suprir o projeto com os elementos necessários e suficientes para a execução das obras deve ser realizada antes da licitação das obras, conforme prescrito na Lei 14.133/2021, art. 6º, incisos XXV e XXVI.Acórdão:9.2. dar ciência à Infra S.A, com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que as investigações geológicas necessárias para a correta caracterização do solo a ser escavado a fim de suprir o projeto com os elementos necessários e suficientes para a execução das obras deve ser realizada antes da licitação das obras, conforme prescrito na Lei 14.133/2021, art. 6º, incisos XXV e XXVI;