Acórdão 1258/2007
Proposta de deliberação:Os presentes Embargos de Declaração foram tempestivamente opostos pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário e do Ministério Público da União no Distrito Federal - Sindjus/DF, em face do Acórdão n. 514/2007 - TCU - Plenário, proferido em sede de Consulta.2. Alega o sindicato que detém legitimidade para intervir nestes autos pelo fato de que a resposta à Consulta tem caráter normativo, a impor providências concretas no âmbito do órgão consulente e que infligirão graves modificações no patrimônio jurídico de diversos servidores. Informa que já há processo administrativo para cumprir o disposto no subitem 9.1.2 do Acórdão recorrido. Finalmente, defende que é parte legítima para atuar em substituição aos servidores interessados, por se tratar de nítido interesse da categoria, sendo autorizada a sua atuação nos termos do art. 8, inciso III, da Constituição Federal.3. Quanto a este ponto em particular, penso que o Sindjus/DF não está autorizado para atuar em processos de consulta em trâmite no TCU, uma vez que os legitimados para a sua propositura são apenas aqueles constantes do art. 264 do Regimento Interno do TCU, dentre os quais não se encontram os sindicatos.4. Desse modo, admitir o ingresso de sindicato em processo de Consulta, ainda que se valendo da propositura de embargos declaratórios, seria possibilitar, de forma mediata, o alargamento do rol de legitimados para suscitar dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares perante esta Corte de Contas.5. Demais disso, tem-se que a Consulta é processo de natureza objetiva, que trata basicamente de interpretação de normas, de âmbito genérico e abstrato, sem a apreciação de casos concretos ou a produção de partes sucumbentes. Esse tem sido o posicionamento do TCU para não admitir recursos de servidores em processos de consulta, devendo ser estendida tal interpretação, também, aos sindicatos, visto que estes atuam na qualidade de representante ou substituto processual dos servidores.6. A propósito, faz-se oportuna a transcrição do Voto do Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti no bojo do TC 005.425/2000-4 (Acórdão n. 988/2003 - TCU - Plenário), cujas considerações por ele expendidas expressam com fidelidade a minha compreensão sobre a matéria em discussão:"Os presentes embargos foram interpostos por servidor público, mediante procurador legalmente constituído, que sustenta sua legitimidade e interesse em embargar o já citado Acórdão nº 582/2003-TCU-Plenário no fato de que seu cumprimento pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, por orientação do Conselho da Justiça Federal, redundou em lhe ter sido retirada parcela significativa de sua remuneração mensal.2. Sem que se questione a veracidade dessa assertiva, entendo que os presentes embargos não podem ser conhecidos exatamente pela ausência de legitimidade do Embargante.3. O citado acórdão foi prolatado em processo de Consulta, o qual objetiva orientar a entidade consulente - e, indiretamente, toda a Administração Pública, em vista de seu caráter normativo - na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de competência desta Corte de Contas. Os dispositivos legais que regem a matéria - art. 1º, inciso XVII e § 2º, da Lei nº 8.443/92 - informam, ainda, que a resposta à Consulta, sempre proferida por meio de acórdão, constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto.4. Depreende-se daí que o processo de Consulta detém natureza objetiva, uma vez que trata exclusivamente de interpretação de normas, em seu âmbito genérico e abstrato, sendo vedado, nesse tipo de processo, a apreciação de situações concretas (art. 265 do RI/TCU). Quanto a esse aspecto, o processo de Consulta neste TCU se aproxima daquele de argüição de inconstitucionalidade ou constitucionalidade de normas perante o Supremo Tribunal Federal, o qual também detém exclusiva natureza objetiva, conforme afirma jurisprudência daquela Casa.5. Uma característica peculiar comum a processos dessa natureza é que as decisões neles proferidas não se encontram sujeitas a recursos. E a razão é simples. Uma vez que apenas explicitam o entendimento dos tribunais sobre a validade, eficácia e conteúdo (significado, amplitude, campo de incidência, entre outros) das normas, e não apreciam, diretamente, quaisquer casos concretos - ou seja, a situação (direitos ou deveres) de determinadas pessoas físicas ou jurídicas frente a outras em razão das normas incidentes sobre a questão em análise -, as decisões nesses processos não produzem partes sucumbentes, ou seja, partes que tenham sido direta e negativamente afetadas, em seu patrimônio jurídico, pelo conteúdo da decisão.6. O Tribunal, ao emitir decisão em processo de Consulta, sequer se encontra informado sobre eventuais procedimentos já adotados pelo órgão consulente ou por outros órgãos quaisquer.7. Exatamente por essas razões é que não existe previsão de recursos contra decisões prolatadas em processos de Consulta, quer seja na Lei nº 8.443/92, quer seja no Regimento Interno, à exceção de embargos de declaração.8. A teor do disposto no art. 287 do Regimento Interno desta Corte, e diferentemente dos demais tipos recursais, podem ser interpostos embargos de declaração em quaisquer acórdãos prolatados pelo Tribunal, aí incluídos, portanto, aqueles proferidos em processos de Consulta. Tal amplitude de incidência é coerente com o objetivo desse tipo recursal, que é o de possibilitar a correção de defeitos eventualmente existentes no texto e estrutura das decisões (omissões, obscuridades e contradições), favorecendo, com isso, sua perfeita compreensão e eficácia.9. Deve ser observado, entretanto, que o acórdão proferido em processo de Consulta destina-se a orientar a Administração. O texto da decisão visa informar à Administração sobre o entendimento do TCU acerca da aplicação de determinada norma, entendimento esse ao qual o órgão consulente estará vinculado e que servirá de orientação para todos os demais órgãos, não só por seu caráter normativo, previsto em Lei, como também porque antecipa a forma como o Tribunal eventualmente julgará os casos concretos que lhe forem submetidos.10. Nesse sentido, a decisão prolatada em processo de Consulta destina-se unicamente à Administração e, por si só, não provoca efeitos capazes de atingir o patrimônio jurídico de terceiros. Apenas decisão posterior que a Administração venha a tomar, fundamentando-se eventualmente na orientação emanada deste Tribunal, é que poderá atingir direitos de terceiros, mas aí já se trata de outro ato, inteiramente autônomo em relação à decisão desta Corte.11. Ora, se a decisão destina-se à Administração, apenas essa detém legitimidade para embargá-la caso descortine alguma omissão, obscuridade ou contradição que dificulte seu perfeito entendimento. Uma vez que a Administração considerou o texto da decisão isento dos citados erros e suficientemente claro, eventuais discordâncias com as repercussões que a Administração der à resposta desta Corte à Consulta deverão ser argüidas frente à própria Administração.12. Assim, terceiros eventualmente atingidos pela decisão da Administração, como no caso ora sob análise, não têm legitimidade para embargar a decisão perante este Tribunal". (grifos acrescidos) 7. Ressalte-se que solução similar à acima exposta foi também adotada pelo Plenário ao prolatar o Acórdão n. 1.310/2005 (subitem 9.1), cujo Voto condutor, da lavra do Ministro Walton Alencar Rodrigues, consignou, in verbis:"Quanto aos expedientes de Marco Paulo de Figueiredo Barros e Mariza Perpétuo Socorro Santos Taranto, considero pertinente não os admitir como interessados no processo, por se tratar de consulta, que possui rol exaustivo de legitimados e que deve analisar apenas questões abstratas". (grifos acrescidos) 8. Nesse contexto, entendo que os Embargos opostos pelo Sindjus/DF não devem ser conhecidos, porquanto ausente o requisito da legitimidade recursal.9. Não obstante as considerações supra, cumpre fazer alguns registros acerca das omissões e obscuridades suscitadas pelo Recorrente, cuja argumentação está baseada no seguinte:Acórdão:9.1. não conhecer dos presentes Embargos de Declaração, por falta de legitimidade do Sindjus/DF para atuar em processos de Consulta;9.2. rever, de ofício, o Acórdão n. 514/2007 - TCU - Plenário, conferindo ao subitem 9.1.2 a seguinte redação: