Acórdão 1831/2016
Sumário do Voto revisor:1. No tocante às condições da ação, o direito positivo pátrio obedece à teoria da asserção, em que tais condições são analisadas com base nas afirmações das partes, sem a necessidade de produção de prova do direito material, devendo o requerente, contudo, demonstrar a possibilidade jurídica do pedido, o interesse de agir e a legitimidade ad causam. 2. O regular processamento do processo de tomada de contas especial e o consequente exercício da jurisdição, por parte do TCU, não se subordinam ao mérito do feito, qual seja, a existência ou não do dano ao Erário, do débito e da responsabilidade discutidos (art. 8º da Lei 8.443/92). 3. Não há falar em extinção do processo sem julgamento de mérito se, no desenvolvimento da relação jurídica processual, ainda subsistirem elementos que justifiquem a razão jurídica para o conhecimento e julgamento da causa pelo Tribunal. 4. Tomada de contas especial é processo administrativo, devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar a responsabilidade por dano à Administração, com apuração dos fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis, em vista do ressarcimento. 5. O objetivo do processo de tomada de contas especial é o provimento de mérito, com o julgamento pela procedência ou pela improcedência do pedido. O processo existe, é valido, regular e impõe seja decidido, independentemente das questões de mérito, da existência ou não de débito, da existência ou não de omissão, da existência ou não de atos irregulares que ensejem a reprovação das contas, com ou sem débito. 6. Superada a admissibilidade da instauração da tomada de contas especial, impõe-se o deslinde do processo, com o conhecimento dos fatos e do direito material em causa, para, no quadro do due process of law, ser proferido o julgamento de mérito. 7. Ultrapassado o juízo inicial de libação, com a instauração do processo, não há falar em extinção sem julgamento do mérito, salvo fato jurídico superveniente que exclua a competência do Tribunal de Contas da União para dizer do direito no caso concreto. 8. A elisão do débito, a partir de documentação idônea, apresentada no curso do procedimento de tomada de contas especial, não é motivo para impor termo final ao processo, com o arquivamento, sem o julgamento de mérito, pois permanece o interesse de agir da União em obter do Tribunal manifestação conclusiva sobre o regular emprego dos recursos públicos federais, o que implica não só o alcance dos objetivos previamente colimados pela despesa pública, como a plena observância das normas de direito financeiro que regulam o procedimento da realização do dispêndio. 9. Instaurada a tomada de contas especial, o Tribunal deverá julgar as contas regulares, regulares com ressalvas ou irregularesVoto revisor:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa), em desfavor de [omissis], ex-prefeito do Município de Ibicuitinga, no Estado do Ceará, em decorrência da execução parcial do Convênio 483/2006, que tinha por objeto a execução de melhorias sanitárias domiciliares por meio da construção de 75 módulos sanitários, tipo 9, e 29 módulos sanitários, tipo 8. Aliando-se ao entendimento do Ministério Público, o E. Relator afasta o débito apurado, porque o gestor realizou, a contento, as etapas iniciais do objeto conveniado, somente deixando de concluí-lo em razão da interrupção do fluxo financeiro do Convênio.A Funasa negou-se a repassar ao Município a terceira parcela do convênio, sob o argumento de que, por ocasião da prestação de contas parcial do ajuste, relativa às duas primeiras parcelas transferidas, o Município não havia concluído nenhum dos módulos sanitários.O responsável demonstrou, a contento, que, à época do bloqueio dos recursos, havia iniciado as obras de todos os módulos sanitários conveniados e essas obras seriam concluídas com os recursos referentes à terceira parcela do convênio.Houve fiscalização da Funasa que comprovou o bom andamento das obras e a adequação das despesas declaradas com a execução física da obra. Equivocada a interpretação da Funasa de que as obras deveriam ser construídas e entregues em lotes, referentes a determinado conjunto de módulos sanitárias. Na verdade, não havia óbices técnicos ou legais a que o Município realizasse simultaneamente as obras de todos os módulos sanitários.Nesses termos, não se poderia responsabilizar propriamente o então gestor Municipal pela falta de conclusão das obras. Ponho-me, portanto, de acordo com as conclusões do relator.A proposta do acórdão consiste, no entanto, em arquivar os autos, sem julgamento do mérito, porque os fatos evidenciariam a ausência de pressupostos de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo.[...]Na situação em tela, não se verificou nenhuma causa justificadora da extinção da tomada de contas especial, pois não se comprovou fato jurídico apto a derrogar a competência de a União, por meio do TCU, conhecer e apreciar o mérito da questão. A elisão do débito, a partir de documentação apresentada no curso do procedimento de tomada de contas especial não é motivo para impor termo final ao processo, sem o julgamento de mérito, pois permanece hígido o interesse de agir da União, interesse em obter do Tribunal manifestação conclusiva sobre o regular emprego dos recursos públicos federais, o que implica não só o alcance dos objetivos previamente colimados pela despesa pública, como a plena observância das normas de direito financeiro que regulam o procedimento da realização do dispêndio. Se, no curso do processo, o exame das alegações, dos documentos e das provas acostadas aos autos concluir pela inexistência do débito ou pela ausência de responsabilidade, a questão é de mérito, devendo a TCE ser julgada, com as contas do responsável, no que concerne a despesas em discussão, consideradas regulares ou irregulares, e não simplesmente arquivada. Se o responsável comprova a regular aplicação dos recursos públicos, sua conta é julgada regular. Em nenhuma hipótese, há arquivamento do processo por falta de requisito de constituição válida do processo. Da mesma forma, se não comprova a correção da aplicação dos recursos federais, sua conta é julgada irregular. Houvesse o Tribunal de extinguir o processo de tomada de contas especial, sem julgamento de mérito, pela simples elisão do débito contraído perante a União, além de contrariar a Lei Orgânica do TCU, certamente iria gerar perplexidades jurídicas que em nada contribuem para o mister constitucional desta Corte, ao fragilizar a fiscalização da despesa pública a serviço da sociedade.Voto complementar (Ministro relator):Inicialmente, gostaria de louvar o profundo exame jurídico que conduziu o voto revisor apresentado pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues. Não obstante, acolho apenas parcialmente a tese defendida. 2. Nesse sentido, concordo que devem ser dadas interpretação e aplicação restritas ao dispositivo do art. 212 do Regimento Interno, que trata do arquivamento do processo, sem julgamento de mérito. E, seguindo a linha de raciocínio desenvolvida no voto revisor, há que se concordar também com a proposição de que a ausência de débito na origem não se constitui em fundamento para se arquivar as contas. 3. Acolho parcialmente a tese defendida pelo eminente Revisor, pois vislumbro hipóteses em que não seria possível ao Tribunal julgar o mérito do processo de contas, mesmo após ter sido regularmente instaurado. Menciono a propósito a instauração de tomada de contas especial após decorridos mais de 10 anos dos fatos, a necessidade de conferir-se racionalidade administrativa, as contas iliquidáveis, a impossibilidade de contraditório e outras situações concretas em que, por exemplo, o Tribunal não consiga delimitar precisamente as responsabilidades para concluir sobre a regularidade ou a irregularidade das contas. 4. Desse modo, penso que, embora o entendimento exposto pelo digno Revisor deva ser adotado como regra, ou seja, após regularmente instaurada a TCE deve o Tribunal buscar o seu julgamento de mérito, tal entendimento deve admitir exceções legais, regulamentares e de ordem prática, nas quais o arquivamento continua a ser a melhor solução. 5. No caso desta tomada de contas especial, em que não ocorreu o débito imputado ao gestor e em que não foram constatadas outras irregularidades a ele atribuíveis, entendo perfeitamente aplicável a tese defendida pelo Revisor. Assim, manifesto-me de acordo com a proposta de julgarem-se regulares as contas, dando-se quitação ao [responsável]. Acórdão:9.1. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.4431992, as contas do Sr. [responsável] regulares com ressalva, dando-lhe quitação;