Acórdão 2457/2022
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) contra a [federação] e respectivos dirigentes, [resp. 1 e resp.2], em razão de irregularidades na prestação de contas dos recursos repassados à referida entidade por força do Convênio 6000/2004, cujo objeto é a elaboração de 60 Planos de Desenvolvimento de Assentamentos a 10.027 famílias e 5 Planos de Recuperação de Assentamentos a 1.248 famílias, em 133 projetos de assentamentos, localizados no estado do Maranhão,  conforme Plano de Trabalho à peça 1, págs. 198 a 204.[...]Realizadas as medidas saneadoras, a Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial identificou responsabilidade da [federação] em relação à não-integralização da contrapartida correspondente ao valor de R$ 2.295.027,03. Não há evidências de que os administradores da entidade convenente tenham contribuído para o débito em alcance.Instada a apresentar defesa, a [federação] alegou, no que interessa ao deslinde dos autos: prescrição da pretensão ressarcitória e decadência da instauração da TCE; ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo; o fato de o Incra não ter requerido da entidade a comprovação da sua capacidade financeira para aportar os recursos da contrapartida; o fato de a contrapartida ter sido aplicada em espécie, além de ter sido integralizada sob a forma de disponibilização de estrutura de bens e serviços da entidade convenente.[...]Quanto ao mérito, inicialmente, sustentei não assistir razão à [federação]. A rigor, consoante esmiuçado no relatório que acompanha este voto, os recursos de contrapartida não foram depositados na conta específica, mas pagos em espécie, o que contraria os arts. 2º, inciso V, 7º, inciso II, e 22, todos da IN/STN 01/97 e rompe o liame causal entre as despesas declaradas e os recursos do convênio. Os valores de contrapartida faziam parte do convênio. Como tal, deveriam ser aplicados segundo as condições estabelecidas no ajusteA [federação] admite não ter empregado os recursos financeiros da contrapartida no objeto do Convênio 6000/2004, em afronta às cláusulas terceira, quarta, parágrafo segundo, e oitava, as quais exigiam a integralização da contrapartida em dinheiro a ser depositado na conta vinculada do ajuste, sob pena de sanção e devolução da importância devida ao Incra.Contudo, diante das circunstâncias do caso concreto e das lúcidas ponderações do revisor, E. Ministro Vital do Rêgo, reconsidero minha posição inicial para acompanhar S. Excelência, no sentido de julgar regulares com ressalvas as contas da [federação], expedindo-lhe quitação.É razoável admitir que convenente tenha sido induzida a equívoco de interpretação ao integralizar a contrapartida do convênio por meio da prestação de serviços economicamente e financeiramente mensuráveis de apoio logístico ao desenvolvimento de projetos de assentamento do Incra, tais como disponibilização de veículos para deslocamento de técnicos, pagamento de diárias, oficinas de capacitação, manutenção de computadores e reuniões com núcleos de assistência técnica e extensão rural, conforme plano de trabalho (peça 1, pág. 51). Tais serviços foram confirmados pelo Incra, o que releva a irregularidade atinente à integralização financeira da contrapartida do ajuste.Quanto ao pagamento a diversos credores mediante a emissão de único cheque, embora reconheça a irregularidade, as dificuldades de acesso a localidades remotas dos assentamentos justificam, excepcionalmente, a dispensa da transferência bancária e o desembolso em espécie para pagamento das despesas. Mesmo diante dessas condições, a Divisão de Prestação de Contas do Incra atestou a regular execução da despesa, de acordo com os objetivos do convênio.Também foi verificada execução de grande parte do objeto, não tendo sido identificado desvio de objeto.Voto Revisor:4. Em seu voto, o i. relator apontou que os recursos de contrapartida não teriam sido depositados na conta específica, mas pagos em espécie, o que contraria o regramento estabelecido pela IN/STN 01/97 e romperia o liame causal entre as despesas declaradas e os recursos do convênio. Considerando que os valores de contrapartida faziam parte do convênio, deveriam ter sido aplicados segundo as condições estabelecidas no ajuste.5. Compulsando os autos, verifico que, de fato, a Cláusula 4º, § 2º, do convênio (peça 1, p. 190) previa que os recursos do concedente e do convenente deveriam ser movimentados em conta específica do convênio.6. A entidade responsável se defendeu alegando que, embora mensurada economicamente, a contrapartida seria exigível em bens e serviços.7. Entendo, concessa venia, existirem nos autos elementos que corroboram a afirmação da [federação]. Senão vejamos.8. O Plano de Trabalho aprovado pelo concedente estabelecia que a contrapartida teria por finalidade custear as despesas com apoio logístico, reuniões e oficinas (peça 1, p. 51). Em sua memória de cálculo a contrapartida estava dividida em quatro itens: apoio logístico - veículos; apoio logístico - computadores; oficina de capacitação; e reunião com os núcleos ATES (peça 1, p. 57).[...]11. A Divisão de Prestação de Contas do Incra, ao examinar as justificativas apresentadas pelo convenente na fase interna desta TCE, corroborou a afirmação da entidade responsável ao afirmar que o montante da contrapartida seria comprovado em bens e serviços economicamente mensuráveis (peça 2, p. 226). Mais adiante, assim explicitou (peça 2, p. 392), verbis:"Em conformidade com a Cláusula Contratual Terceira do Termo de Convênio, o valor da contrapartida, de responsabilidade da [federação], seria no valor de R$ 2.402.404,00 (dois milhões, quatrocentos e dois mil, quatrocentos e quatro reais), que seriam comprovados com material de consumo, diárias e serviços".12. Com relação ao cumprimento do objeto acordado, os elementos dos autos dão conta do cumprimento parcial da avença, tendo sido apontadas as metas não cumpridas, conforme quadro constante dos autos à peça 2, p. 298, que identificou a inexecução do montante de R$ 339.484,54 do total dos recursos efetivamente repassados (R$ 22.930.990,05). Foi devolvido pelo convenente, em 31/10/2008, o valor de R$ 315.862,22, por meio de GRU, relativo a saldo dos recursos não executados, restando, assim, o montante de R$ 23.622,32, que deveriam ser restituídos pela entidade convenente.[...]15. O pagamento em espécie também foi examinado pela referida Divisão de Prestação de Contas, mediante a constatação da emissão de um único cheque para o pagamento de diversos credores. Aquela divisão acatou a justificativa da entidade de que a transferência bancária se demonstrou inviável, em razão da localização dos técnicos em localidades de difícil acesso. Dessa forma, o pagamento de tais despesas foi condicionado pela realidade local.16. A Divisão de Prestação de Contas do Incra apontou, nesse caso, que havia sido verificado a emissão de recibos nominativos para cada beneficiário dos recursos em questão e o total de despesas corresponderia exatamente ao valor sacado, tendo sido observado que os depósitos foram creditados na conta do cliente/beneficiário sendo as despesas atestadas e liquidadas pelo executor (peça 2, p. 360-370).17. O acatamento das justificativas pelo Incra, quanto à realização de pagamento em espécie, encontra ressonância na jurisprudência deste Tribunal, consubstanciada no Acórdão 6.309/2009-TCU-2ª Câmara, segundo a qual as dificuldades impostas por condições geográficas desfavoráveis podem justificar pagamentos em espécie, mediante recibo, desde que os valores e datas das notas de empenho, notas fiscais e recibos emitidos pelos fornecedores sejam compatíveis com os saques da conta específica.18. A análise dos elementos do processo permite concluir que a entidade responsável apresentou em sua prestação de contas os elementos necessários à comprovação das despesas por ela realizadas e a execução do objeto nos moldes acordados, afastando, assim, quaisquer dúvidas acerca da efetiva aplicação dos recursos da contrapartida no objeto acordado.19. A irregularidade remanescente residiria na realização de tais despesas fora da conta específica do convênio em questão.20. Observo que a menção final à necessidade de devolução da contrapartida, no relatório da Divisão de Prestação de Contas, datado de setembro de 2013 (peça 3, p. 31), está intrinsicamente atrelada à determinação constante do Acórdão 118/2012-TCU-Plenário, anteriormente proferido, que antes mesmo da análise da prestação de contas já apontou para a necessidade dessa devolução, haja vista a ausência de depósito da contrapartida na conta específica do convênio.21. Destaco que à época da prolação da referida deliberação, este Tribunal não contava com os elementos posteriormente juntados a estes autos, que apontam para a efetiva aplicação dos recursos questionados.22. Ainda que não defenda a ausência de irregularidade no caso vertente, em virtude da movimentação fora da conta específica do convênio, vejo a condenação em débito da entidade, neste caso concreto, como medida não consentânea com os fatos apurados.23. Os recursos previstos como contrapartida foram, de fato, empregados na avença, o que possibilitou a plena execução do convênio, conforme apontado nos relatórios do Incra. Não há indicação de que houve aplicação de recursos federais transferidos para substituir as despesas previstas como contrapartida.24. Além disso, a quebra do nexo de causalidade, no caso em apreço, não resultou em prejuízo inexpugnável, já que os recursos questionados tinham natureza particular e própria do convenente, foram devidamente aplicados e comprovados mediante documentação financeira acostada aos autos.Acórdão:9.1. acolher as alegações de defesa apresentadas pela [federação];9.2. excluir [resp. 1 e resp.2] da presente relação processual;9.3. julgar regulares com ressalva as contas da [federação], com fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso II, 18, inciso II, e 23, da  Lei 8.443/1992, c/c os artigos 1º, inciso I, 208 e 214, inciso II, do Regimento Interno/TCU, expedindo-lhe quitação;