Acórdão 12436/2021
Sumário:1. Cabe ao prefeito sucessor, sob pena das sanções cabíveis, além da adoção das medidas legais necessárias ao resguardo do patrimônio público até o prazo, vencido em seu mandato, para a apresentação da prestação de contas de recursos federais recebidos por seu antecessor, da demonstração, para o ente repassador, da impossibilidade de fazê-lo, no mesmo prazo, sempre que for o caso, conforme o art. 26-A, § 8º, da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, com redação dada pela Lei nº 12.810, de 15 de maio de 2013.2. Aplica-se o disposto no art. 24, parágrafo único, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileira, no caso de o prefeito sucessor deixar de demonstrar a impossibilidade de apresentar a prestação de contas dos recursos federais recebidos por seu antecessor, caso a jurisprudência vigente à época do vencimento do prazo para isso admita a simples adoção de medidas legais necessárias ao resguardo do patrimônio federal transferido ao município.Relatório:Trata-se de Tomada de Contas Especial instaurada em desfavor de [prefeito antecessor], na qualidade de prefeito de Canindé (CE), em razão de não ter ficado comprovada a boa e regular aplicação, dada a omissão no dever de prestar contas, dos recursos federais recebidos pelo município por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), no exercício de 2012, no valor de R$ 1.600.368,00 (peça 2).[...]5. [prefeito antecessor] e seu sucessor, [prefeito sucessor], foram ouvidos pelas seguintes irregularidades, nos termos propostos pela unidade técnica:5.1 [prefeito antecessor]:5.1.1 citação (peça 36, p. 6):Irregularidade: Não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados ao município de Canindé - CE, em face da omissão no dever de prestar contas dos valores transferidos, no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no exercício de 2012, cujo prazo encerrou-se em 30/4/2013.5.1.2 audiência (peça 36, p. 6):Irregularidade: Não disponibilização das condições materiais mínimas e necessárias para que o seu sucessor pudesse apresentar a prestação de contas do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no exercício de 2012, cujo prazo encerrou-se em 30/4/2013.5.2 [prefeito sucessor], em audiência, (peça 37, p. 4):Irregularidade: Não cumprimento do prazo originalmente estipulado para prestação de contas do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), no exercício de 2012, cujo prazo encerrou-se em 30/4/2013; bem como não apresentação de elementos que comprovem ter adotado medidas administrativas efetivas de obtenção dos documentos relativos à prestação de contas ou apresentação de justificativas que demonstrem a existência de impedimento concreto de prestar contas quando do vencimento do referido prazo.6. [prefeito antecessor] não se manifestou, tornando-se revel. [prefeito sucessor] apresentou, ainda que intempestivamente, suas razões de justificativa à peça 55.ANÁLISE DE MÉRITO 7. A seguir, com fundamento no art. 1º, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.443, de 1992, transcrevo excerto do exame da matéria tratada nos autos levado a efeito Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) à peça 70, ratificado pelo titular da unidade técnica à peça 72.[...]Análise das razões de justificativa apresentadas pelo Sr. [prefeito sucessor]:43. Como se verá na análise a seguir, não merecem prosperar as razões de justificativa do responsável [prefeito sucessor], devendo ser mantida a sua responsabilização pelo não cumprimento do prazo originalmente estipulado para prestação de contas do PNAE/2012, que se encerrou em 30/4/2013, bem como pela não apresentação de elementos que comprovassem que ele adotou medidas administrativas efetivas de obtenção dos documentos relativos à prestação de contas ou apresentação de justificativas que demonstrassem a existência de impedimento concreto de prestar contas quando do vencimento do referido prazo.44. Em primeiro lugar, a ação de improbidade administrativa autuada sob o nº 13039-03.2013.88.06.0055 perante a Comarca de Canindé/CE (peça 14, p. 4-12) e ajuizada pelo responsável em face do seu antecessor não evidenciou a não disponibilização pelo antecessor das condições materiais mínimas e necessárias para que o prefeito sucessor pudesse apresentar a prestação de contas do PNAE/2012, cujo prazo se encerrou em 30/4/2013.45. Tal ação de improbidade administrativa (peça 14, p. 5-6) girou tão somente ao redor do fato de que houve a transferência indevida de recursos no montante histórico total de R$ 341.400,00 da conta de movimentação específica do PNAE/2012 para contas outras, cuja destinação não era compatível com a finalidade de aplicação dos aludidos recursos.46. Da leitura atenta da petição inicial da aludida ação de improbidade administrativa (peça 14, p. 5-6), não é possível concluir, como equivocadamente quer dar a entender o responsável (peça 55, p. 6), quando ele afirma que: (...) subsiste uma espécie de presunção de boa-fé em prol do sucessor que ingressa com medida de resguardo ao erário contra o seu antecessor, fundada na premissa de que o antecessor não lhe disponibilizou os documentos necessários para que pudesse apresentar a prestação de contas na forma e tempo devidos.47. A análise minuciosa do inteiro teor da petição inicial da ação de improbidade administrativa (peça 14, p. 5-6) não permite concluir que o prefeito sucessor tenha apresentado qualquer elemento que comprovasse que ele adotou medidas administrativas efetivas no sentido de tentar obter os documentos relativos à prestação de contas dos recursos do PNAE/2012 ou, caso contrário, que fossem apresentadas justificativas que demonstrassem a existência de impedimento concreto de prestar contas quando do vencimento do referido prazo.48. No caso em comento, embora não recaia sobre o mandato do antecessor o dever formal de prestar contas, ele poderá ter concorrido para a caracterização da situação de "omissão", por exemplo, ao não disponibilizar as condições materiais mínimas e necessárias para que o seu sucessor possa apresentar a prestação de contas do instrumento de repasse, razão por que, como se viu nesta instrução, o antecessor foi ouvido em audiência quanto a esse fato específico.49. Ainda sobre o antecessor, malgrado o vencimento do prazo em tela não ter ocorrido no seu mandato, ele teria total interesse em que a prestação de contas tivesse sido entregue de forma completa, contendo todos os documentos exigidos pela legislação, até porque, se não for assim, o antecessor é que responde pelo dano presumido resultante da não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos repassados, em virtude da omissão no dever de prestar contas, na condição de gestor dos recursos. Desse modo, nada mais natural do que dele se exigir a entrega da documentação necessária à prestação de contas ao sucessor, para que este consiga se desincumbir da citada obrigação no prazo devido.50. Por sua vez, em relação ao sucessor, não seria apropriado afastar a sua responsabilização nestes autos pela caracterização da omissão, simplesmente porque ele ingressou com alguma medida de resguardo ao patrimônio público, sem apresentar, no entanto, as necessárias justificativas por não ter cumprido com o dever de prestar contas na forma e prazo devidos.51. Por oportuno, deve-se registrar que o responsável não aproveitou o momento processual em que foi ouvido em audiência ao menos para informar sobre as providências adotadas à época, com vistas a localizar a documentação necessária para que pudesse efetivar a prestação de contas, nem tampouco relatou qualquer iniciativa tendente a buscar junto ao antecessor a referida documentação, circunstâncias essas absolutamente compatíveis e esperadas à luz do princípio da continuidade administrativa.52. Assim, em casos como este, entende-se que a adoção de medida de resguardo ao erário pelo prefeito sucessor, apesar de suspender a inadimplência do ente beneficiário, não deve acarretar automaticamente a exclusão de sua responsabilidade pela omissão, sem que se faça acompanhar de esclarecimentos quanto às medidas administrativas por ele efetivamente adotadas no sentido de obter os documentos relativos à prestação de contas, de forma a demonstrar que, à época do vencimento do prazo para a prestação de contas, ele (sucessor) tinha envidado todos os esforços que se esperava de um gestor diligente para a reunião da mencionada documentação, mas, de fato, encontrou dificuldades concretas que o impediram de prestar contas.53. Veja-se que a interpretação proposta apenas reforça as duas condicionantes previstas na regulamentação de regência (Súmula 230 do TCU e art. 26-A, §§ 7º ao 9º, da Lei 10.522/2002) que precisam ser observadas simultaneamente para que o sucessor tenha elidida a sua responsabilidade, repisa-se: a) demonstração da impossibilidade de prestar contas dos recursos geridos pelo antecessor; E b) adoção de medida destinada ao resguardo do patrimônio público.54. Dessa forma, pela análise dos elementos comprobatórios constantes dos autos, em especial, a petição inicial de ação de improbidade administrativa ajuizada em face do prefeito antecessor (peça 14, p. 4-12), conclui-se que devem ser rejeitadas as razões de justificativa do Sr. [prefeito sucessor] (peça 55), mantendo-se a sua responsabilidade nestes autos, com o julgamento pela irregularidade de suas contas com a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992Voto:7. O Ministério Público manifestou-se favorável à proposta apresentada pela SecexTCE.8. Acolho-a parcialmente, tomando a análise apresentada pela unidade técnica quanto ao julgamento das contas de [prefeito antecessor] como razão para decidir. 8.1 De fato, o prefeito que geriu os recursos deixou de cumprir seu dever de comprovar sua boa utilização. 8.2 Quanto ao prefeito sucessor, peço vênias para discordar da solução proposta. 8.3 De fato, a Súmula 230, transcrita a seguir, é clara ao estabelecer dois requisitos não excludentes, necessariamente comprovados, para que o prefeito sucessor não seja responsabilizado por omissão no dever de prestar contas vencidas em seu mandato. São esses a impossibilidade de fazê-lo e a adoção de medida de resguardo ao patrimônio público. Uma vez que o primeiro requisito não foi evidenciado, caberia julgar irregulares as contas do responsável e aplicar-lhe multa.Súmula 230Compete ao prefeito sucessor apresentar a prestação de contas referente aos recursos federais recebidos por seu antecessor, quando este não o tiver feito e o prazo para adimplemento dessa obrigação vencer ou estiver vencido no período de gestão do próprio mandatário sucessor, ou, na impossibilidade de fazê-lo, adotar as medidas legais visando ao resguardo do patrimônio público. [grifei]8.4 No entanto, assiste razão ao responsável, em suas justificativas, quando alega que muitos julgados desta Corte fundamentavam-se na simples impetração de ação judicial, contra o prefeito que gerira recursos federais transferidos, para excluir a responsabilidade do prefeito sucessor em cujo mandato houvera expirado o prazo para a prestação de contas. Em que pese apenas um dos exemplos mencionados pelo responsável apresentar-se em circunstâncias que favorecem a sua tese (o Acórdão nº  3039/2011 - 2ª Câmara, relator o Ministro-Substituto André de Carvalho), em pesquisa na base de jurisprudência, contata-se que se considerava a providência suficiente, vide o Acórdão nº  1.621/2012 - 1ª Câmara, relator o Ministro José Múcio Monteiro, o Acórdão nº  10.593/2011 - 2ª Câmara, relator o Ministro José Jorge, e o Acórdão nº  9.533/2011 - 1ª Câmara, relator o Ministro José Múcio Monteiro. O relatório que informa este último acórdão, inclusive, traz a orientação então vigente, in verbis:[...]8.5 Aplica-se, portanto, o disposto no art. 24, parágrafo único, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileira, dispositivo transcrito a seguir. Por isso, acolho as razões de justificativa para julgar as contas de [prefeito sucessor] regulares com ressalva, dando-se-lhe quitação. Art. 24.  A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídasParágrafo único.  Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.            8.6 Contudo, acertado argumento defendido pela unidade técnica: a medida adotada pelo responsável não foi suficiente para efeito da aplicação da Súmula 230. Aceitá-la, sem mas, significaria permitir que gestor que tenha o dever de prestar contas apenas reaja quando cobrado. Isso terminaria por subverter a lógica do sistema de controle do uso de recursos públicos transferidos. Não tomar providência adicional neste momento apenas contribuiria para perpetuar a vigência de jurisprudência que não se adequa ao cumprimento da competência desta Corte de Contas. Assim, necessário alertar o município de que cabe ao prefeito sucessor, sob pena das sanções cabíveis, além adoção das medidas legais necessárias ao resguardo do patrimônio público até o prazo, vencido em seu mandato, para a apresentação da prestação de contas de recursos federais recebidos por seu antecessor, a demonstração, no mesmo prazo, da impossibilidade de fazê-lo, sempre que for o caso, conforme o art. 26-A, § 8º, da Lei nº  10.522, de 2002, com redação dada pela Lei nº  12.810, de 15 de maio de 2013. Acórdão:9.1. julgar regulares com ressalva, nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, da Lei nº  8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 18 e 23, inciso II, da mesma Lei, as contas de [prefeito sucessor], dando-lhe quitação;[...]9.8. alertar o Município de Canindé (CE) de que cabe ao prefeito sucessor, sob pena das sanções legais, além da adoção das medidas legais necessárias ao resguardo do patrimônio público até o prazo, vencido em seu mandato, para a apresentação da prestação de contas de recursos federais recebidos por seu antecessor, a demonstração, para o ente repassador, da impossibilidade de fazê-lo, no mesmo prazo, sempre que for o caso, conforme o art. 26-A, § 8º, da Lei nº  10.522, de 19 de julho de 2002, com redação dada pela Lei nº  12.810, de 15 de maio de 2013.