Acórdão 1853/2013
Proposta de Deliberação:Trata-se de solicitação da Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle (CMA) do Senado Federal, encaminhada pelo seu então presidente, Senador Rodrigo Rollemberg, para que esta Corte realizasse avaliação operacional sobre a aplicação e fiscalização dos recursos da Compensação Ambiental, criada pela Lei 9.985/2000, destacando a aplicação dos valores dos últimos dez anos e avaliando a eficiência e a eficácia dos programas de governo por eles assistidos.2.Para atendimento da solicitação, o Tribunal, por meio do Acórdão 2708/2012-TCU-Plenário, autorizou a realização de auditoria operacional.3.A auditoria, conduzida pela SecexAmbiental, abrangeu o Ministério do Meio Ambiente (MMA), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e a Caixa Econômica Federal (Caixa), instituição atualmente responsável pela gestão financeira dos recursos oriundos da compensação ambiental, depositados pelos empreendedores em contas escriturais.[...]8.Os mencionados dispositivos da Constituição foram regulamentados pela Lei 9.985/2000, regulamentada pelo Decreto 4.340/2002, com alterações posteriores.[...]18.Seguindo a mesma concepção de reparação compensatória do dano ambiental inaugurada pela Resolução 10/1987 do Conama, a Lei 9.985/2000 imputou ao empreendedor, quando do licenciamento de empreendimentos com significativo impacto ambiental, a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação:[...]50.Atualmente, a etapa de aplicação da compensação ambiental inicia-se após a homologação, em caráter definitivo, da destinação dos valores pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF), quando são especificadas as ações em que serão empregados os recursos em cada unidade de conservação beneficiária.51.Em seguida, os órgãos gestores das unidades de conservação estabelecem as ações a serem financiadas com esses recursos, seus valores e cronograma de desembolso. A partir de então, celebra‑se termo de compromisso com o empreendedor, objetivando o cumprimento da compensação ambiental.52.O termo de compromisso é o instrumento que formaliza, entre o empreendedor e o órgão gestor das unidades de conservação (ICMBio), as condições para o cumprimento da obrigação.53.Conforme disposto no art. 36 da Lei 9.985/2000, é do empreendedor a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de proteção integral.54.A aplicação dos recursos deve seguir a ordem de prioridade definida no art. 33 do Decreto 4.340/2002: (1) regularização fundiária e demarcação de terras; (2)  elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo; (3) aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento; (4) desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de conservação; e (5) desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de conservação e área de amortecimento.55.Até 2007, o Ibama acumulava as atribuições de órgão ambiental licenciador e gestor das unidades de conservação federais, responsável por todas as etapas da compensação ambiental, desde sua fixação até a conclusão de sua aplicação. Com a criação do ICMBio, a gestão das unidades federais passou a ser de competência dessa nova autarquia.56.A equipe de auditoria relata que entre os anos de 2002 até o início de 2007 a compensação ambiental era executada diretamente pelo empreendedor. Os empreendedores, por meios próprios ou utilizando-se de terceiros, realizavam as ações definidas em plano de trabalho, obedecendo às cláusulas do termo de compromisso celebrado com o órgão gestor das unidades de conservação.57.Em 16/3/2006, o Ibama firmou acordo de cooperação com a Caixa Econômica Federal para gestão financeira dos recursos da compensação ambiental, por meio da criação do Fundo de Investimento de Compensações Ambientais (FICA), encerrado e reaberto em abril de 2007. Os empreendedores puderam, então, optar por executar a compensação ambiental diretamente, por meios próprios, ou através do depósito dos valores correspondentes no referido fundo.[...]62.Fixado pelo Ibama o valor da compensação ambiental para determinado empreendimento e definida sua destinação, o empreendedor é notificado a firmar termo de compromisso com o órgão gestor (o ICMBio, quando dirigida a unidades de conservação federais), visando ao cumprimento da condicionante imposta durante o processo de licenciamento ambiental.63.O procedimento de celebração desses termos de compromisso foi regulado pelo ICMBio por meio da Instrução Normativa 20/2011, que previu, em seu art. 11, a possibilidade de o cumprimento da compensação ambiental pelos empreendedores dar-se por seus próprios meios ou mediante depósito dos recursos em contas escriturais da Caixa:[...]64.Ressalto que, de acordo com aquela instrução normativa, confere-se ao empreendedor a opção de executar a compensação ambiental que lhe é devida por meios próprios ou mediante depósito.65.Comprovado o depósito dos recursos, por opção do empreendedor, a autarquia emite a certidão de cumprimento da compensação ambiental, relativamente às obrigações firmadas no termo de compromisso e às dirigidas a unidades de conservação federais.66.A partir daí, as decisões alocativas e a aplicação dos recursos são inteiramente assumidas pelo ICMBio, sem nenhuma ingerência do empreendedor. O ICMBio gerencia os recursos fora do processo orçamentário e da Conta Única.[...]70.De fato, a Lei 9.985/2000, que instituiu a obrigação de o empreendedor apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral não expressa que esse apoio se dê sob a forma de aporte de recursos pecuniários, a serem arrecadados, gerenciados e aplicados por entidades e órgãos públicos.71.A lei não fixou balizas procedimentais rígidas sob as quais deva o empreendedor atuar para apoiar a implementação e manutenção de unidades de conservação, como foi regulado pelas mencionadas resoluções do Conama.72.A parte final do caput do art. 36, abaixo transcrito novamente, ao prever que a obrigação do empreendedor se dará de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei, combinada com o teor do § 1º (que trata do montante a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade) abriu, a meu ver, a possibilidade de o decreto regulamentador disciplinar o cumprimento da obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação por outra forma que não seja a obrigação de fazer pelos próprios meios:Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. (grifei) § 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.73.Ocorre que o Decreto 4.340/2002, nas redações original e atual, não prevê a possibilidade de o empreendedor cumprir a compensação ambiental mediante entrega de recursos financeiros à União, nem delega competência ao ICMBio para assim disciplinar o seu cumprimento.74.Não há menção alguma na lei ou no decreto a qualquer tipo de transferência de recursos do empreendedor para o órgão governamental para fins de cumprimento da compensação ambiental. E seria imprescindível que a lei ou o decreto tivesse regrado o cumprimento da obrigação pela via do mero aporte pecuniário para que assim pudesse ser executada.75.Se o decreto que regulamentou o art. 36 da Lei 9.985/2000 assim não fez, a Instrução Normativa 20/2011, editada pelo ICMBio para regulamentar a celebração dos termos de compromisso entre aquele órgão gestor e os empreendedores, não constitui instrumento jurídico válido para normatizar o cumprimento da compensação ambiental por meio de depósito de recursos pelos empreendedores em contas escriturais da Caixa, a serem efetivamente geridos pelo ICMBio.76.É oportuno ressaltar que o fundamento infralegal apontado para a edição da referida instrução normativa, conforme se verifica em sua ementa, é o art. 21, VII, do Anexo I do Decreto 7.515/2011, que aprovou a estrutura regimental do Instituto Chico Mendes, ao qual é difícil reconhecer relação de pertinência com eventual regulação do art. 36 da Lei 9.985/2000:Art. 21. Ao Presidente do Instituto Chico Mendes compete: (...) VII - aprovar, no âmbito do Instituto Chico Mendes, as diretrizes, normas, critérios e parâmetros para a proposição, execução, monitoramento e avaliação de planos, programas, projetos, obras e serviços a cargo da entidade, em especial, os convênios, acordos e contratos, os relatórios parciais e anuais e das atividades desenvolvidas; prestação de contas; bem como recursos e processos administrativos, encerrando a instância administrativa.Acórdão:9.1. determinar:9.1.1. ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade que:9.1.1.1. se abstenha de autorizar os empreendedores a cumprirem a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação estabelecida no art. 36 da Lei 9.985/2000 mediante depósito do valor da compensação ambiental em contas escriturais abertas na Caixa Econômica Federal em nome do empreendimento, conforme previsto na parte final do caput e no § 2º do art. 11 da Instrução Normativa ICMBio 20, de 22 de novembro de 2011, ante a inexistência de previsão de tal procedimento na referida lei e no decreto que a regulamenta;