Acórdão 2517/2025
Voto:Trata-se de representação de autoria do Senador Ciro Nogueira, com pedido de medida cautelar, acerca de possível irregularidade concernente ao descumprimento das regras da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) quando da edição da Medida Provisória 1.255, de 26/8/2024 (MP 1.255/2024), que autorizou a "concessão de quotas diferenciadas de depreciação acelerada para navios-tanque novos produzidos no Brasil destinados ao ativo imobilizado e empregados exclusivamente em atividade de cabotagem de petróleo e seus derivados".2. O representante alegou, em suma, que a instituição desse benefício tributário não cumpriu os requisitos previstos no art. 14 da LRF, pois, segundo declarado no próprio texto da norma, os impactos fiscais serão considerados nos orçamentos dos exercícios em que o benefício será usufruído pelos contribuintes que aderirem ao programa (entre 2027 e 2031).3. Em síntese, a MP 1.255/2024 busca beneficiar a indústria naval nacional ao permitir a depreciação acelerada de navios-tanque novos construídos no país e dedicados ao transporte de petróleo e derivados no País, com a consequente redução da base de cálculo dos impostos incidentes sobre esses ativos. O mecanismo reduziria o custo de capital e anteciparia fluxos de caixa, em busca de incentivar a produção local e a renovação e expansão da frota.I. Histórico4. Após analisar a matéria, a Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) concluiu não estar presente o pressuposto da verossimilhança das alegações (fumus boni iuris) , por não identificar um descumprimento evidente do art. 14 da LRF, o que dependeria de um estudo interpretativo do dispositivo para a situação de benefícios tributários instituídos com efeitos fiscais diferidos. Além disso, considerou caracterizado o perigo da demora (periculum in mora)  e afastado o periculum in mora reverso. 5. Assim, diante da ausência do primeiro requisito, propôs indeferir o pedido de medida cautelar e realizar diligências para obter "manifestações técnicas da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e da Secretaria de Orçamento Federal, notadamente com a finalidade de se conhecer os reais impactos fiscais derivados da renúncia de receita instituída pela multicitada medida provisória".6. Todavia, consoante detalhado em meu despacho à peça 9, compreendi que o caso tinha contornos diferentes dos já avaliados pelo Tribunal em razão de o impacto fiscal estimado ocorrer em três exercícios financeiros após o ano de criação do benefício tributário. Assim, a criação do benefício em tela não se amoldava à condição do inciso I do art. 14 da LRF, que exige do proponente a demonstração de que a renúncia de receita foi considerada na estimativa da lei orçamentária. 7. Considerei extremamente frágil a premissa de que seria remetida a demonstração do equacionamento fiscal dos efeitos do benefício tributário para futuros projetos de lei orçamentária, considerando que essa possibilidade destoaria do espírito desse diploma legal e dos princípios norteadores da gestão fiscal responsável.8. Conforme jurisprudência dessa Corte, além de observar as exigências específicas do art. 14 da LRF, a concessão ou ampliação de renúncias de receitas deve se pautar pelos princípios insculpidos no § 1º do art. 1º desse diploma legal, quais sejam: planejamento, transparência, prevenção de riscos e correção de desvios (Acórdão 263/2016-Plenário, relator: Ministro Raimundo Carreiro).9. Desse modo, no mérito, a solução para o impasse deveria passar por uma interpretação sistemática do art. 14 da LRF, considerando a legislação de finanças públicas como um todo, notadamente os princípios constantes do art. 1º da LRF e do art. 1º da Lei Complementar 200/2023 (Regime Fiscal Sustentável - RFS).10. Além disso, verifiquei o possível descumprimento de dispositivos da Lei 14.791/2023 (Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2024 - LDO 2024), especialmente dos arts. 132, §§ 1º e 4º, e 142, o que, por consequência, violaria o caput do art. 14 da LRF, segundo o qual a concessão de benefícios tributários deve atender ao disposto na LDO. 11. Assim, considerei presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora, uma vez que o prazo para a habilitação ao programa já estava aberto. Ademais, não vislumbrei a existência de prejuízo decorrente da suspensão da implementação do programa até o que Tribunal se pronunciasse sobre o mérito da questão, afastando o periculum in mora reverso. 12. Diante disso, concedi medida cautelar a fim de que o Ministério da Fazenda suspendesse a habilitação de pessoas jurídicas no programa até que o Tribunal deliberasse sobre o mérito da matéria e determinei a realização de oitivas e diligências. [...]22. Ao longo dos anos tem se observado que o regramento do art. 14 da LRF é insuficiente para garantir racionalidade e prudência à criação de benefícios tributários. Desde 2010 (Acórdão 747/2010-Plenário, Relator: Ministro Augusto Nardes), o Tribunal tem apontado irregularidades no processo de criação ou ampliação desses benefícios. Nos pareceres prévios sobre as Contas do Presidente da República, essas irregularidades têm estado presentes todos os anos desde 2016.23. Além disso, em outras fiscalizações, o Tribunal indicou os seguintes problemas associados a alguns dos benefícios tributários: tornam o sistema tributário mais complexo, ampliando o custo de conformidade do setor privado; comprometem a neutralidade do sistema tributário, afetando as decisões dos agentes econômicos; frequentemente possuem caráter regressivo, beneficiando mais as camadas de renda média e alta da sociedade; resultam em sobrecarga fiscal para os setores não beneficiados; e geram impacto representativo nas contas públicas.24. Com isso, várias recomendações foram expedidas pelo Tribunal na tentativa de contribuir para a melhoria da estrutura de governança das renúncias de receitas e para a solução dos diversos problemas de desenho, implementação, controle e transparência dessas políticas públicas.25. No entanto, com relação ao arcabouço normativo que rege a criação de renúncias de receitas tributárias, o caso concreto em análise tem contornos diferentes dos já avaliados pelo Tribunal. Isso porque o impacto fiscal estimado deve ocorrer em três exercícios financeiros após o ano de criação do benefício tributário, conforme art. 2º-A, parágrafo § 4º, da Lei 15.075/2024.IV.1. Cumprimento das normas da LRF26. Considerando o teor do art. 14 da LRF e em linha com as manifestações da AudFiscal, entendo que as exigências do caput desse artigo se aplicam plenamente ao benefício tributário em análise, mas as condições previstas em seus incisos I e II não incidem claramente. Eis o teor do referido dispositivo:"Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:                I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição"  (destaquei).27. Observa-se que a condição do inciso I exige do proponente a demonstração de que a renúncia de receita foi considerada na estimativa da lei orçamentária. Ou seja, se no ano x o governo propõe a criação de novo benefício fiscal com vigência no mesmo ano, o impacto orçamentário-financeiro gerado pode ser acomodado por meio de uma demonstração de que tal impacto foi considerado na estimativa da receita orçamentária que subsidiou o PLOA daquele ano x e de que não comprometerá o alcance das metas fiscais. Como as previsões de receita envolvem projeção para os exercícios seguintes, consoante o art. 12 da LRF, os impactos do benefício tributário também serão considerados para os dois anos seguintes, restando assim atendidas as exigências do art. 14 da LRF.28. Como no caso em análise o usufruto do benefício (e seu impacto fiscal) só ocorrerá em 2027, e não no ano de criação do benefício, logicamente não há como aplicar literalmente o inciso I do art. 14 para fins de comprovação da adequação orçamentária-financeira. 29. Com relação ao inciso II, é exigido do proponente a adoção de medidas de compensação ao impacto orçamentário-financeiro no ano em que inicia a vigência do benefício e nos dois seguintes. Essa alternativa visa contemplar situação em que o governo propõe a criação do benefício com impacto no mesmo ano, mas não o incluiu na estimativa do PLOA daquele ano. Daí, é necessário compensar o impacto fiscal por meio da ampliação de outra receita pública. No entanto, observo que é possível compreender também que um benefício com efeitos fiscais diferidos deva ser equalizado com base nesse dispositivo. Isso porque a lei não especifica claramente essa distinção entre os exercícios de criação e de usufruto do benefício, afirmando apenas que a compensação deve ocorrer no primeiro ano de vigência e nos dois seguintes.30. Sobre esse ponto, a AudFiscal entendeu que a regra não seria aplicável ao caso concreto e que a compensação só será exigível a partir do exercício de 2027 no caso do descumprimento do inciso I, ou seja, da não consideração da renúncia na estimativa de receita na LOA de 2027.31. Meu entendimento é ligeiramente distinto, pois, como expus acima, também entendo que o inciso I não se aplica ao caso. Dessa forma, o desenho do benefício tributário em questão, com renúncia de receita postergada para três anos após a sua criação, insere-o em uma lacuna legislativa, dentre as alternativas do art. 14 para compensação dos efeitos fiscais. Em outros termos, não há previsão legal específica que possa ser aplicada, embora seja possível uma interpretação em prol da aplicação do inciso II, conforme descrevi no parágrafo anterior.32. É certo que esse benefício tributário vai gerar uma perda de arrecadação tributária no período de 2027 a 2031 e, conforme os princípios da LRF, esse efeito deveria ser compensado de alguma forma, seja pela redução de despesas orçamentárias (racional do inciso I), seja pela ampliação de outra receita orçamentária (inciso II), tudo isso visando não comprometer o equilíbrio fiscal, valor resguardado pela LRF.33. Nada obstante, a meu ver, as respostas às oitivas e diligências não resolveram as incoerências desse desenho diante dos princípios e normas gerais de responsabilidade na gestão fiscal. Sobre esse ponto, menciono importante diretriz contida no subitem 9.2.3 do Acórdão 263/2016-Plenário (Relator: Ministro Raimundo Carreiro):"A temática das renúncias de receitas guarda estreita relação com a sustentabilidade fiscal e a efetividade das políticas públicas, razão pela qual a concessão ou ampliação de uma renúncia, além de atender às exigências específicas do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, também deve pautar-se pelos pressupostos gerais da gestão fiscal responsável insculpidos no § 1º do art. 1º desse mesmo diploma legal, quais sejam: planejamento, transparência, prevenção de riscos e correção de desvios;"  (grifei).34. Cabe destacar que, diante da evidente insuficiência das regras da LRF para conter a expansão continuada e desordenada desses mecanismos, com efeitos deletérios para a sustentabilidade das contas públicas, a Emenda Constitucional 95/2016 incluiu o art. 113 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que elevou ao nível constitucional a exigência de estimativa de impacto orçamentário e financeiro das renúncias de receitas, in verbis:"Art. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro"  (destaquei).35. Outra resposta legislativa ao crescimento dos gastos tributários se deu com a Emenda Constitucional 109/2021, que demandou do Presidente da República o encaminhamento ao Congresso Nacional de plano de redução gradual de incentivos e benefícios de natureza tributária, acompanhado das correspondentes proposições legislativas e das estimativas dos impactos orçamentários e financeiros. O objetivo declarado pela referida emenda era a redução do montante total de benefícios tributários, de modo que em oito anos esse montante não ultrapassasse 2% do Produto Interno Bruto (PIB). Atualmente esse percentual gira em torno de 4,4% PIB ao ano.36. É evidente a contradição entre essa prescrição constitucional, com horizonte temporal que alcança os efeitos dos benefícios tributários discutidos nestes autos, e a iniciativa governamental de criar desoneração com impacto fiscal relevante a se concretizar no futuro sem uma adequada demonstração de sua compatibilidade com os objetivos da política fiscal de médio prazo.37. Nesse sentido, recordo que a Lei Complementar (LC) 200/2023 criou o chamado "regime fiscal sustentável" visando garantir a estabilidade macroeconômica do país. No inciso II do § 1º do art. 1º dessa lei, consignou-se que tal regime não afasta as limitações e condicionantes de renúncias de receita estabelecidas na LRF, "observadas as disposições da lei de diretrizes orçamentárias, inclusive em relação aos efeitos das renúncias de receita sobre a sustentabilidade do regime fiscal instituído nesta Lei Complementar" (grifei). Já o § 2º do mesmo artigo estabelece que "a política fiscal da União deve ser conduzida de modo a manter a dívida pública em níveis sustentáveis, prevenindo riscos e promovendo medidas de ajuste fiscal em caso de desvios, garantindo a solvência e a sustentabilidade intertemporal das contas públicas" (grifei).38. Assim, considero que a prática de criar um benefício tributário com impacto fiscal diferido para anos adiante não se coaduna com os objetivos do regime fiscal sustentável, já que a renúncia de receita corrói a capacidade arrecadatória da União no médio e no longo prazo, caracterizando risco à sustentabilidade das finanças públicas. 39. Recordo, ainda, que a antiga prática de governantes assumirem compromissos que extrapolavam o período de seu mandato, gerando dívidas para os seus sucessores, foi uma das motivações para a edição da LRF, o que se reflete, por exemplo, na proibição de aumento de despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão ou com parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato (art. 21, incisos II e III). Do mesmo modo, cito a vedação à assunção de obrigação de despesa nos últimos quadrimestres do mandato que não possa ser integralmente cumprida dentro dele (art. 42).40. A renúncia de receita instituída pela MP 1.255/2024 vai de encontro a esse aspecto principiológico da LRF, que está pautado na busca do equilíbrio intertemporal das contas públicas e na responsabilidade fiscal dos gestores públicos. Cabe a mesma observação quanto à expansão do benefício tributário em questão operacionalizada pela recém-publicada MP 1.315/2025, cujo impacto fiscal também só ocorrerá entre 2027 e 2030.41. Desse modo, ainda que não tenha sido caracterizada afronta evidente aos incisos I e II do art. 14 da LRF, a criação ou ampliação de benefício tributário com impactos fiscais postergados, como verificado neste processo, constitui risco à sustentabilidade das contas públicas. Considerando a frágil situação fiscal da União, com déficits fiscais persistentes e crescimento da dívida pública nos últimos anos, é temerário criar esse tipo de mecanismo, que pode representar uma verdadeira bomba fiscal para os próximos anos caso sua utilização prolifere.42. Do campo das boas práticas de finanças públicas, vale mencionar os princípios de governança orçamentária preconizados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), segundo os quais a gestão dos orçamentos públicos deve se dar a partir de limites claros, críveis e previsíveis, visando a solidez e a sustentabilidade da política fiscal.43. Assim, cabe dar ciência ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República de que a criação ou ampliação de benefícios de natureza tributária com efeitos fiscais postergados para exercícios financeiros futuros, sem adequada comprovação de sua compatibilidade com o objetivo da sustentabilidade intertemporal das contas públicas, caracteriza ofensa aos princípios da responsabilidade fiscal constantes do § 1º do art. 1º da LRF e do § 2º do art. 1º da LC 200/2023. Acórdão:9.2. dar ciência ao Ministério da Fazenda e à Casa Civil da Presidência da República de que: 9.2.1. a criação ou ampliação de benefícios de natureza tributária com efeitos fiscais postergados para exercícios financeiros futuros, sem adequada comprovação de sua compatibilidade com o objetivo da sustentabilidade intertemporal das contas públicas, caracteriza ofensa aos princípios da responsabilidade fiscal constantes do § 1º do art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e do § 2º do art. 1º da Lei Complementar 200/2023;