Acórdão 2977/2021
Proposta de DeliberaçãoTrata-se de representação autuada pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas para examinar os modelos de credenciamento do Serviço Social do Comércio no Estado de Minas Gerais para contratação de serviços de promoção e organização de eventos, em todo o território nacional e internacional.2. A autuação se deu por minha determinação (peça 36 do TC 008.076/2018-9), quando do exame da proposta de mérito formulada pela antiga Secretaria de Controle Externo do Trabalho e Entidades Paraestatais sobre a prestação de contas do Sesc/MG relativa ao exercício de 2016.3. A administração do Sesc/MG relatava que vinha encontrando dificuldades na gestão dos contratos de organização de eventos, especificamente pela pluralidade de eventos que historicamente realiza em localidades diferentes e simultaneamente, e, então, como alternativa para minimizar os problemas, passou a utilizar  o credenciamento de todos os eventuais interessados, selecionados de forma objetiva, segundo critérios definidos no instrumento convocatório, em vez de promover licitação para seleção de uma única empresa para organizar e realizar todos os eventos.4. No entanto, questões de legalidade e economicidade foram levantadas naquelas contas, quando se analisou o edital de credenciamento 1/2016, suscitando a necessidade de exame detalhado para perfeita compreensão e adequada análise do modelo que a entidade jurisdicionada concebeu para melhor desenvolvimento desse seu relevante processo de trabalho. 5. Na presente representação, a Selog promoveu a oitiva do Sesc/MG e realizou diligências.[...]12. No mérito, a Selog, entendendo que a contratação direta por meio de credenciamento somente é lícita se o "preço uniforme dos diversos itens e serviços que se avalia que poderão integrar os eventos" for definido no edital, visto que, segundo sua compreensão, essa definição de preços é um requisito inerente ao credenciamento, propõe que o Tribunal faça a seguinte determinação ao Sesc/MG [...]:"80.3. determinar à Administração Regional do Sesc no Estado de Minas Gerais (...) que, no prazo de 180 dias, adote providências quanto aos itens abaixo, e informe ao TCU, no mesmo prazo, os encaminhamentos realizados:a) encerrar, até o final do prazo supra, o Credenciamento 4/2020, tendo em vista a ausência de requisito inerente ao credenciamento, qual seja, definição, em edital, do preço uniforme dos diversos itens e serviços que se avalia que poderão integrar os eventos, em desacordo com a jurisprudência deste Tribunal, a exemplo dos Acórdãos 351/2010-TCU-Plenário e 408/2012-TCU-Plenário, entre outros;[...]13. A possibilidade de a Administração realizar contratações diretas mediante credenciamento já foi amplamente discutida na doutrina e em decisões administrativas, judiciais e dos tribunais de contas, havendo consenso quanto a algumas premissas, dificuldades normais de formulação conceitual e de enquadramento de novas situações às formulações até então concebidas, que são, então, revistas, à luz dos novos casos e do avanço da jurisprudência e da legislação.14. A Advocacia-Geral da União (AGU), em 2013, expediu importante parecer a respeito (parecer 7/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU [...]):[...]15. Posteriormente, o tema foi tratado na Instrução Normativa 5/2017 do então Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, que definiu o credenciamento como "o ato administrativo de chamamento público destinado à préqualificação de todos os interessados que preencham os requisitos previamente determinados no ato convocatório, visando futura contratação, pelo preço definido pela Administração", e detalhou, no anexo VII-B, os procedimentos a serem adotados para sua utilização:[...]16. Recentemente, a Lei 14.133/2021, que estabelece normas gerais de licitação e contratação para a administração pública, dispôs expressamente do credenciamento, incorporando entendimentos doutrinários e precedentes desta Corte:[...]17. Da jurisprudência selecionada do Tribunal escolhi os enunciados que, entendo, melhor expressam o contexto que justifica a opção de uso do credenciamento para contratação direta:"Embora não esteja previsto nos incisos do art. 25 da Lei 8.666/1993, admite-se o credenciamento como hipótese de inexigibilidade inserida no caput do referido dispositivo legal, porquanto a inviabilidade de competição configura-se pelo fato de a Administração dispor-se a contratar todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições por ela estabelecidas, não havendo, portanto, relação de exclusão. Para a regularidade da contratação direta, é indispensável a garantia da igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido." (acórdão 351/2010-TCU-Plenário, relator ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa) "O credenciamento é hipótese de inviabilidade de competição não expressamente mencionada no art. 25 da Lei 8.666/1993 (cujos incisos são meramente exemplificativos). Adota-se o credenciamento quando a Administração tem por objetivo dispor da maior rede possível de prestadores de serviços. Nessa situação, a inviabilidade de competição não decorre da ausência de possibilidade de competição, mas sim da ausência de interesse da Administração em restringir o número de contratados." (acórdão 3567/2014-TCU-Plenário, relator ministro José Múcio Monteiro, revisor ministro Benjamin Zymler) 18. Consideradas essas premissas, este Tribunal já decidiu ser possível a utilização do credenciamento em situações específicas:"É juridicamente viável a utilização pela Empresa Brasil de Comunicação - EBC da figura do credenciamento destinado à contratação de pessoas físicas e jurídicas para a prestação de serviços afetos à sua atividade fim, tais como serviços de produção de coberturas e programas jornalísticos, de vídeos institucionais e empresariais, documentários, bem como, serviços de produção de áudio para programas de rádio, locução, spots e gravações externas. No entanto, em observância ao art. 37, inciso II, da Constituição Federal, somente deverá ser utilizado para projetos específicos ou por prazos limitados segundo requisitos a serem fixados pelo Conselho de Administração da EBC (art. 27 da Lei 11.652/2008), a exemplo da regionalização, dos efeitos da plasticidade do mercado em função da dinamicidade dos fatos e da insuficiência quantitativa e qualitativa (especialização) dos recursos humanos e materiais da EBC para o cumprimento de determinadas tarefas." (acórdão 1150/2013-TCU-Plenário, relator ministro Aroldo Cedraz) "O credenciamento pode ser utilizado para a contratação de profissionais de saúde, tanto para atuarem em unidades públicas de saúde quanto em seus próprios consultórios e clínicas, quando se verifica a inviabilidade de competição para preenchimento das vagas, bem como quando a demanda pelos serviços é superior à oferta e é possível a contratação de todos os interessados, devendo a distribuição dos serviços entre os interessados se dar de forma objetiva e impessoal" (acórdão 352/2016-TCU-Plenário, relator ministro Benjamin Zymler)."É regular a aquisição pela Administração, mediante credenciamento, de passagens aéreas em linhas regulares domésticas, sem a intermediação de agência de viagem, por ser inviável a competição entre as companhias aéreas e entre estas e as agências de viagem." (acórdão 1545/2017-TCU-Plenário, relator ministro Aroldo Cedraz) "É possível a utilização do credenciamento para a contratação de instituições financeiras visando à prestação do serviço de pagamento da remuneração de servidores públicos, desde que demonstrado que a adoção desse modelo é mais vantajosa para a Administração Pública" (acórdão 1191/2018-TCU-Plenário, relator ministro Benjamin Zymler) 19. Reúno as premissas expressas e subjacentes dos enunciados listados e formulo o seguinte enunciado global, que abrange o caso em questão neste processo: O credenciamento é legítimo quando a administração planeja a realização de múltiplas contratações de um mesmo tipo de objeto, em determinado período, e demonstra que a opção por dispor da maior rede possível de fornecedores para contratação direta, sob condições uniformes e prédefinidas, é a única viável ou é mais vantajosa do que as alternativas sob avaliação para atendimento das finalidades almejadas, tais como licitação única ou múltiplas licitações, obrigando-se a contratar todos os interessados que satisfaçam os requisitos de habilitação, sem exclusão, e que venham a ser selecionados segundo procedimento objetivo e impessoal, a serem remunerados na forma estipulada no edital, aplicável igualmente a todas as contratações.20. Nessas condições, são atendidos os dois pressupostos fundamentais da contratação pública: a isonomia e a eficiência. 21. A isonomia, pela adoção de procedimento que garanta a "igualdade de condições a todos os concorrentes", nos termos do art. 37, XXI, da Constituição:  ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.  22. A eficiência, pela demonstração de que a decisão pelo credenciamento (múltiplas contratações diretas sob condições padronizadas e isonômicas) é vantajosa e foi tomada com base em adequada avaliação do contexto, consideradas as características e particularidades do objeto (suscetível de plúrimas contratações sob regime padrão), as finalidades almejadas pela administração, as condições do mercado, a viabilidade de prévia definição da justa remuneração, as análises das alternativas concorrentes e a sustentabilidade jurídica da decisão (legislação e doutrina pertinente, precedentes judiciais, administrativos e dos tribunais de contas). [...]36. Considerado tudo o que foi exposto, entendo que a sistemática de credenciamento do Sesc/MG, como vem sendo implementada, atende ao enunciado geral que formulei (itens 19 a 22 precedentes), estabelecendo as condições de legitimidade de adoção do credenciamento como instrumento de realização de múltiplas contratações diretas sob condições padronizadas.37. Cabe registrar que no atual Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc - Resolução 1.252/2012, não há disciplina para o procedimento de credenciamento, assim como não havia na legislação federal de normas gerais. 38. No entanto, a Lei 14.133/2021, nova lei federal que deve balizar o mencionado regulamento, dispôs expressamente sobre credenciamento, conforme dispositivos anteriormente reproduzidos, e determina, em seu artigo 79, parágrafo único, que os procedimentos específicos sejam definidos em regulamento.39. Portanto, considerando as dúvidas suscitadas neste processo, bem como o que foi analisado nesta proposta de deliberação, é necessário recomendar ao Departamento Nacional do SESC que discipline as premissas gerais e os procedimentos operacionais de credenciamento para contratação direta, considerando o disposto na Lei 14.133/2021 e na regulamentação federal pertinente.Acórdão:9.2. recomendar ao Departamento Nacional do SESC que discipline as premissas gerais e os procedimentos operacionais de credenciamento para contratação direta, considerando o disposto na Lei 14.133/2021 e na regulamentação federal pertinente.