Acórdão 2628/2021
Voto:A presente consulta foi formulada pelo então Ministro de Estado da Defesa (interino) General-de-Exército Joaquim Silva e Luna (peça 1, p.1), acerca de dúvidas quanto à aplicabilidade da utilização de metodologia diferenciada para apropriação de custos nos orçamentos das obras de engenharia executadas, a título de cooperação, pelo Exército Brasileiro, tendo em vista a necessidade de adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário à realidade atual.2. A indagação tem o objetivo de esclarecer quais as peculiaridades dos empreendimentos cuja implementação está a cargo do Exército Brasileiro e, mediante uma adequação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, indicar as diferenças nas apropriações de custos em comparação com outras obras objeto de contratos pactuados entre órgãos públicos e entidades da iniciativa privada.[...]4. Instruindo o feito, a Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e de Aviação Civil - SeinfraRodoviaAviação (peça 3) propõe que seja informado ao consulente que:[...]4.3. "é permitido ao Exército incluir no plano de trabalho a aquisição de equipamentos e viaturas para serem utilizados na execução do empreendimento, desde que: 	a) autorizado pela unidade descentralizadora;	b) conste do referido plano de trabalho o detalhamento dos valores de depreciação registrados no orçamento, conforme previsto no item 9.3 do Acórdão 1.607/2010 e no item 9.6.1.3 do Acórdão 1.399/2010 (ambos do Plenário do TCU), assim como, a demonstração acerca da insuficiência, inexistência ou impossibilidade de utilização dos recursos do fundo de reequipamento criado pela Lei 4.617/1965, conforme previsto no item 9.1.2 do Acordão 1.399/2010 - Plenário; 	c) seja demonstrado que o valor final resultante do (s) plano (s) de trabalho não ultrapassa o valor do orçamento de referência da obra";[...]5. Manifesto minha concordância parcial com as análises empreendidas pela unidade técnica especializada, consoante explicitarei a seguir, por considerar que algumas ponderações de extrema relevância devem ser abordadas.6. Primeiramente, é importante ressaltar que a questão aqui discutida já foi enfrentada por este Tribunal no âmbito TC 019.281/2009-8, de minha relatoria, tendo sido proferido o Acórdão 1.399/2010 - Plenário nos seguintes termos: [...]7. Contudo, passados mais de onze anos desde a prolação do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, os pressupostos que o embasaram devem ser revistos, de forma a adequá-los à evolução da jurisprudência deste Tribunal, mormente após a prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário (de minha relatoria) que definiu faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) específicas para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes,  com utilização de critérios contábeis e estatísticos e controle da representatividade das amostras selecionadas. valores de referência para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI das obras públicas, com base em critérios contábeis e estatísticos e na verificação da representatividade das amostras selecionadas.[...]9. O que se observa, portanto, é que enquanto o Acórdão 2.622/2013 - Plenário tratou restritamente de despesas indiretas, o Acórdão 1.399/2010 - Plenário foi muito mais abrangente e abordou, além de itens que compõem a taxa de BDI, uma série de outras questões de orçamentação que impactam, inclusive, nas composições unitárias de custos diretos de vários serviços.10. Importante ressaltar, com relação ao cômputo da produtividade na implementação dos serviços, que este Tribunal, por meio do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, apresentou uma solução que deveria ser temporária, condicionada à apresentação posterior pelo Exército Brasileiro de um banco de dados de produtividades elaborado com base em apropriação de custos, o que ainda não foi providenciado.11. Quanto à apropriação de gastos com equipamentos nas obras a cargo do Exército Brasileiro, essa questão vem sendo discutida em vários processos desta Corte de Contas, sendo oportuno citar, a título de exemplo, o seguinte comando contido no recente Acórdão 984/2020 - Plenário (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues):9.1. determinar ao Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx) e ao 1º Grupamento de Engenharia (1º GEC) a adoção das providências descritas a seguir, encaminhando os resultados ao Tribunal no prazo de 120 (cento e vinte) dias: (...) 9.1.2. inclusão, na Instrução Normativa 05/2011 - SAO.DOC, de procedimentos de controle e acompanhamento de gastos com manutenção e locação de veículos e equipamentos em edificações rodoviárias, realizados no âmbito do Sistema de Obras de Cooperação do Exército, tendo em vista a falha verificada no registro de despesas realizadas para manutenção e locação de viaturas e equipamentos do lote 5 da rodovia BR-101/PB, em desacordo com o artigo 17 do Decreto 3.591, de 6/9/2000; (grifos acrescidos) 12. Nesse sentido, entendo que cumpre a este Tribunal fazer um exame detalhado da adequabilidade dos critérios adotados para apropriação de gastos no Sistema de Obras de Cooperação do Exército, em especial no que concerne aos procedimentos que vem sendo adotados para controle e acompanhamento de gastos com manutenção e locação de veículos e equipamentos.[...]19. Diante de todo esse contexto, entendo ser fundamental que este Tribunal, para manter o mesmo rigor técnico adotado para prolação do Acórdão 2.622/2013 - Plenário e a abrangência do Acórdão 1.399/2010 - Plenário, constitua um grupo de trabalho objetivando definir quais são as  particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas.20. Acrescente-se que a formação desse grupo de trabalho deve estar a cargo da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra, a qual deve garantir a participação de membros de diferentes unidades técnicas deste tribunal especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras,  além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública ecretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública - SecexDefesa cuja clientela inclui o Comando do Exército.21. Essa equipe multidisciplinar é fundamental para que os exames contemplem as peculiaridades de cada tipo de empreendimento e para que sejam devidamente consideradas as características de logística do Exército Brasileiro.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos previstos nos arts. 264, inciso VI e §1º, e 265 do Regimento Interno/TCU;9.2. enviar os autos à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex para que constitua grupo de trabalho interdisciplinar, no âmbito deste Tribunal, com supervisão da Coordenação-Geral de Controle Externo de Infraestrutura - Coinfra e participação de membros de diferentes unidades técnicas especializadas em auditorias dos mais variados tipos de obras públicas, além da atuação de um representante da Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública  - SecexDefesa, cuja clientela inclui o Comando do Exército, com vistas a que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da publicação deste Acórdão, seja apresentado um estudo contemplando análise pormenorizada das particularidades das obras públicas executadas pelo Exército Brasileiro que justificam a utilização de metodologia diferenciada de apropriação de custos em relação àquela empregada nos orçamentos elaborados por órgãos públicos para contratos pactuados com empreiteiras, especialmente no que se refere aos seguintes itens das composições de preço: depreciação, mão de obra, produtividade e despesas indiretas, de forma que este Tribunal possa proferir nova deliberação em substituição ao Acórdão 1.399/2010 - Plenário, levando em consideração os parâmetros indicados no Acórdão 2.622/2013 - Plenário;9.3. responder ao consulente que, provisoriamente, até o posicionamento definitivo desta Corte de Contas sobre as conclusões da equipe multidisciplinar a que se refere o subitem 9.2 supra, o Exército Brasileiro deve adotar os seguintes procedimentos de apropriação de custos nos orçamentos de obras de cooperação sob sua execução, com utilização de recursos da União:[...]9.3.4. é permitido ao Exército incluir no plano de trabalho a aquisição de equipamentos e viaturas para serem utilizados na execução do empreendimento, desde que:9.3.4.1. autorizado pela unidade descentralizadora;9.3.4.2. conste do referido plano de trabalho o detalhamento dos valores de depreciação registrados no orçamento, conforme previsto no item 9.3 do Acórdão 1.607/2010 e no item 9.6.1.3 do Acórdão 1.399/2010 (ambos do Plenário), assim como, a demonstração acerca da insuficiência, inexistência ou impossibilidade de utilização dos recursos do fundo de reequipamento criado pela Lei 4.617/1965, conforme previsto no item 9.1.2 do Acordão 1.399/2010 - Plenário;9.3.4.3. seja demonstrado que o valor final resultante do (s) plano (s) de trabalho não ultrapassa o valor do orçamento de referência da obra;