Acórdão 309/2023
Voto:Trata-se de processo apartado do TC 010.816/2017-8, autuado para verificar a ocorrência de fraudes praticadas pela [empresa], nas licitações do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj), conduzidas pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), para as obras de construção e montagem das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT).[...]12. Ao analisar os elementos probatórios dos autos, a SeinfraOperações confirmou a existência de irregularidades nas condutas da [empresa], relacionadas a conluio e fraude às licitações do Comperj. Contudo, ponderou o fato de a empresa ter assinado acordos de leniência com o MPF em 2014 (peça 78), e com o Cade, em 2015 (peça 11).13. Assim, diante da utilidade desses acordos para o exercício da jurisdição do TCU, bem como o fato de terem sido os primeiros a serem pactuados, a SeinfraOperações propôs deixar de aplicar a sanção especificada no art. 46 da Lei 8.443/1992, em consonância com o precedente Acórdão 1.214/2018-TCU-Plenário.14. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, expressou sua concordância com a proposta de encaminhamento formulada pela unidade [...]IV36. Neste tópico, passo a analisar os acordos de leniência da [empresa], e seus efeitos sobre o encaminhamento destes autos.37. Em 2014, a empresa firmou termo com o MPF (peça 78), em que apresentou fatos e provas para auxiliar as investigações de diversos crimes no âmbito da Operação Lava- Jato. No ano seguinte, revelou os mesmos fatos ao Cade (peça 11), onde detalhou as condutas anticompetitivas do Cartel em licitações da estatal.38. Desse modo, considero necessário avaliar em que medida tais acordos são capazes de atenuar ou isentar a sanção de inidoneidade apurada nestes autos. Para tal, resgato alguns precedentes jurisprudenciais que auxiliam no desfecho deste processo.39. Em 2018, o TCU julgou representação em que se apuravam irregularidades praticadas pela [empresa] em licitações da Refinaria do Nordeste (Rnest). Naquela oportunidade, o Tribunal ponderou a utilidade e a eficácia dos acordos de leniência para o exercício da sua jurisdição e, com base na ideia de coerência e unidade do Estado, deixou de aplicar a pena de inidoneidade à [empresa], nos termos do item 9.1 do Acórdão 1.214/2018-Plenário:[...]40. Na ocasião, o Min. Benjamin Zymler, relator do processo, avaliou a importância das provas trazidas pela [empresa]:44. Diante desse quadro, é possível afirmar que o Estado somente conseguiu comprovar as irregularidades ocorridas nas licitações objeto do presente feito a partir da colaboração da [empresa] e seus executivos ao Cade e ao MPF. Tal aspecto deve ser considerado na análise da repercussão da celebração de tais instrumentos sobre o poder sancionatório do TCU a respeito dos fatos reportados nos aludidos acordos. [Voto Condutor do Acórdão 1.214/2018-Plenário]41. Além do mais, o relator ressaltou o caráter precursor das leniências:112. Nesse cenário, é possível afirmar que a cooperação da [empresa], que veio a ser a primeira pessoa jurídica a efetivamente colaborar com as investigações do Estado a respeito da existência do cartel, permitiu e está permitindo o exercício do poder sancionatório, inclusive do TCU, sobre aqueles que infringiram as normas e os princípios da Administração Pública. [Voto Condutor do Acórdão 1.214/2018-Plenário]42. Desse modo, considerando a utilidade e a eficácia dos acordos de leniência perante os processos de contas, o voto do eminente relator defendeu a ideia de que o TCU deveria dar à [empresa], o mesmo tratamento conferido pelo Cade e pelo MPF, qual seja, isentar a empresa da sanção cabível em função dos fatos por ela admitidos. Portanto, indiretamente, o Tribunal aquiesceria ao acordo de leniência formulado pelos mencionados órgãos. Ao fim e ao cabo, a deliberação final refletiu esse pensamento.43. Naquela oportunidade, o TCU adotou como fundamentos da decisão, por analogia, o art. 17 da Lei 12.846/2013, que permite a isenção e atenuação de sanções administrativas em acordos de leniência envolvendo os crimes previstos na lei de licitações e contratos. E, também por analogia, o art. 4º da Lei 12.850/2013, que faculta o juiz a conceder o perdão judicial ou reduzir a pena daquele que tenha colaborado efetiva e voluntariamente com a investigação de processo criminal.44. Portanto, considerando a relevância dos acordos assinados pela [empresa], o TCU, de pronto, julgou o feito e isentou a empresa da sanção de inidoneidade.45. Em outros julgados, o TCU optou por sobrestar o exame de mérito até que as empresas lenientes demonstrassem o total cumprimento dos acordos (por exemplo, Acórdãos 1.620/2020, 1.310/2021, 2.422/2021 - todos do Plenário). Nessas ocasiões, este Tribunal privilegiou a postura colaborativa das empresas com outras instâncias de controle, mesmo que dela não resultasse em benefícios diretos para o exercício da sua própria jurisdição. Aliás, essa posição se alinha com o entendimento exposto no Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre TCU, CGU, AGU, MJSP, em 2020.46. Portanto, existem diferentes linhas jurisprudenciais deste Tribunal no julgamento de empresas lenientes que comprovadamente fraudaram licitações da Petrobras. Nota-se que a distinção de posicionamento advém das nuances de cada caso, mas, especialmente, do aproveitamento das provas emprestadas.47. Feito o resgate desses precedentes, passo a analisar o caso em concreto.48. Inicialmente, considero que cabe ao TCU reconhecer a importância dos acordos de leniência quando úteis ao exercício da jurisdição de Contas, ocasião em que é possível ao julgador avaliar eventual atenuação ou até isenção das sanções impostas aos seus jurisdicionados.49. Entretanto, para que isso ocorra, o acordo deve preencher duas condições essenciais: a primazia e a efetiva utilidade das provas e informações aos processos de contas. São requisitos previstos pela Lei 12.846/2013 e, por analogia, podem ser adotados como fundamentos nos julgamentos desta Corte.50. A primazia é um requisito que versa sobre o caráter precursor dos acordos de leniência:Art. 16. (...) § 1º O acordo de que trata o caput somente poderá ser celebrado se preenchidos, cumulativamente, os seguintes requisitos:I - a pessoa jurídica seja a primeira a se manifestar sobre seu interesse em cooperar para a apuração do ato ilícito;51. Nesse sentido, vejo que as informações prestadas pela primeira empresa leniente têm o maior potencial de contribuir com a elucidação dos ilícitos, alavancando as investigações e identificando os demais responsáveis, razão pela qual o prêmio a ela conferido deve ser maior que as lenientes que porventura possam lhe suceder. Por isso, entendo que a primazia é uma condição exigível quando se avalia a isenção ou atenuação de sanção por este Tribunal.52. Dito isso, destaco que o acordo firmado entre a [empresa] e o Cade foi o primeiro a ser compartilhado com este Tribunal, e permitiu compreender o modo de atuação do cartel nas licitações do Comperj. Portanto, considero esse requisito atendido no caso em tela.53. Outra condição essencial é a efetiva utilidade dos acordos. Ou seja, é preciso avaliar se o seu conteúdo permitiu a identificação dos demais envolvidos e a obtenção mais célere de evidências por parte desta Corte. Trata-se de um requisito também presente na Lei 12.846/2013:Art. 16. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo, sendo que dessa colaboração resulte:I - a identificação dos demais envolvidos na infração, quando couber; eII - a obtenção célere de informações e documentos que comprovem o ilícito sob apuração.54. Assim sendo, é necessário registrar que os acordos de leniência da [empresa] serviram efetivamente como elemento de prova na apuração das condutas de outras empresas nas licitações do Comperj, como nos Acórdãos 2.841/2020, 3.163/2020, 497/2021, 2.092/2021, 2.320/2021 e 2.531/2021, todos do Plenário, por mim relatados. Portanto, verifico também a condição da efetiva utilidade em processos desta Corte.55. Desse modo, sem desconsiderar a gravidade das condutas da [empresa], relacionados a sua participação no Cartel que dominou as licitações do Comperj, devo reconhecer a primazia e a efetiva utilidade dos acordos de leniência por ela assinados para o exercício da jurisdição desta Corte de Contas, características estas que permitem ao TCU não impor sanção à empresa leniente, em harmonia com o decidido no Acórdão 1.214/2018-Plenário, e com fundamento nos arts. 16 e 17 da Lei 12.846/2013, art. 4º, caput e § 2º, da Lei 12.850/2013, todos aplicados por analogia neste caso.Acórdão:9.1. deixar de aplicar à [empresa] a sanção especificada no art. 46 da Lei 8.443/1992, em relação à fraude à licitação verificada nas contratações das Unidades de Destilação Atmosférica e a Vácuo (UDAV), Hidrocraqueamento Catalítico (UHCC), Coqueamento Retardado (UCR) e Hidrotratamento de Destilados Médios (UHDT), do Comperj, tratadas no presente processo, com fulcro na ideia de coerência e unidade do Estado e em razão da utilidade e da primazia das informações e provas trazidas por ela à jurisdição de contas, nos termos dos arts. 16 e 17 da Lei 12.846/2013, art. 4º, caput e § 2º, da Lei 12.850/2013, aplicados por analogia neste caso;