Acórdão 2175/2020
Voto:Trata-se de monitoramento das determinações proferidas pelo Acórdão 2.780/2016-TCU-Plenário, de que fui o Relator, em que o Tribunal apreciou relatório de auditoria, realizada nas folhas de pagamento dos órgãos da Administração Pública Federal, e verificou a existência de pagamentos indevidos em pensões outorgadas a filhas maiores solteiras, em desacordo com o artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3373/1958 e a jurisprudência do Tribunal de Contas da União.O processo monitoramento decorre diretamente daquele processo, reflete o entendimento do tribunal acerca de desvios ocorrentes nas pensões pagas a filhas maiores solteiras, em dezenas de milhares de processos, conforme apurado em inúmeros casos concretos, e foi especialmente constituído para restabelecer o modelo de legalidade administrativa tido como o mais consentâneo com a Constituição e a legislação vigente.[...]A partir da literalidade do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958, esta Corte de Contas, em diversas oportunidades, atento aos reclamos sociais, atualizou o sentido e alcance da norma, com base em interpretação evolutiva e teleológica do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958. Cita-se, como exemplo, o Acórdão 892/2012-Plenário (relator E. Ministro Valmir Campelo), o Enunciado 285 da Súmula Jurisprudência do TCU, a revogação do Enunciado 168 do repositório jurisprudencial pelo Acórdão 1874/2014-Plenário (relatora E. Ministra Ana Arraes) e o próprio Acórdão 2780/2016-Plenário.[...]A decisão em monitoramento manteve o núcleo essencial ou ratio legis que ampara a percepção da pensão, a absoluta necessidade de comprovação da dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor da pensão, no momento da concessão, ou a sua dependência econômica em relação ao benefício instituído, para a continuidade do pagamento da pensão especial. Para fazer jus à pensão especial, não bastava à filha solteira, maior de 21 anos, enquadrar-se na condição de solteira e não estar investida em cargo público permanente. Uma vez obtida a pensão, outras hipóteses poderiam descaracterizar a dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor, ou à pensão especial.Sempre foi destacada a presunção iuris tantum da dependência econômica da pensionista, mesmo após a regular instituição inicial do benefício previdenciário. Desse modo, havendo prova em contrário quanto à ausência da manutenção das condições de dependência econômica da beneficiária em relação ao benefício instituído, ele poderia ser extinto.Ainda no âmbito da jurisprudência do TCU, foi salientado o caráter irretratável da causa extintiva da pensão temporária concedida à filha solteira, maior de 21 anos. Ocorrida a resolução da pensão especial, qualquer fato superveniente que viesse a restabelecer as condições de dependência econômica da filha maior solteira, em relação ao benefício previdenciário, não teria o condão de restaurar a pensão temporária, já inteiramente extinta e sem possibilidade de renascimento. A realização da condição determina o resultado ex lege.Com base nessas premissas, a auditoria identificou, inicialmente, 19.520 casos de concessão irregular de pensão a filha maior solteira, ao arrepio dos fundamentos do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União. Os casos irregulares exsurgiram de uma plêiade de situações, todas caracterizadoras de rompimento do vínculo de dependência econômica da beneficiária em relação ao instituidor, a exemplo de titularidade de cargo ou emprego público efetivo, temporário ou em comissão, existência de vínculo conjugal, estabelecimento de união estável, obtenção de renda própria advinda de emprego na iniciativa privada, atividade empresarial, e percepção de outro benefício previdenciário de regime próprio ou do regime geral de previdência Social. As evidências foram colhidas de cruzamento entre o cadastro das filhas solteiras, maiores de 21 anos, pensionistas da Administração Federal, e as bases de dados de diversos sistemas informatizados, disponíveis ao TCU (Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos - SIAPE, Relatório Anual de Informações Sociais - RAIS, cadastros dos beneficiários no INSS e CNPJ, Sistema de Controle de Óbitos - SISOBI, bases de dados de pessoal dos Poderes Judiciário e Legislativo, do Ministério Público da União, do Tribunal de Contas da União, do Banco Central do Brasil e dos Comandos Militares).   Por meio do Acórdão 2780/2016-TCU-Plenário, o Tribunal determinou às unidades jurisdicionadas, entre outras providências, a promoção de contraditório e ampla defesa das beneficiárias em relação às quais foram identificados indícios de manutenção indevida do pagamento da pensão especial, a ser suprimida caso tais ilicitudes não fossem elididas.Em cumprimento à decisão monitorada, os órgãos de pessoal passaram a interromper o pagamento de pensões civis a beneficiárias que, após o devido processo legal, não lograram afastar os indícios de rompimento da dependência econômica em relação ao instituidor.Inconformadas, várias interessadas ingressaram com ações judiciais perante o Supremo Tribunal Federal, no intuito de suspender as determinações emanadas desta Corte de Contas e restabelecer os pagamentos interrompidos.O STF, em inúmeros julgados, recusou, em alguns aspectos, a tese defendida pelo TCU, tornando sem efeito, por exemplo, a necessidade de dependência econômica da filha maior solteira em relação ao instituidor da pensão. Não importa, portanto, se a pensionista é detentora de grande riqueza pessoal e tem economia própria. Em todos os casos, é devida a pensão. Cito, com os devidos destaques, ementa do Agravo Regimental em Mandado de Segurança 35889, apreciado pela Segunda Turma da Corte Constitucional, sob relatoria do E. Ministro Edson Fachin:AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO 2.780/2016 DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE CONCEDIDO COM FUNDAMENTO NA LEI N.º 3.373/1958. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. PRECEDENTE DA SEGUNDA TURMA (MS 34.873/DF). 1. Este Tribunal admite a legitimidade passiva do Tribunal de Contas da União em mandado de segurança quando, a partir de sua decisão, for determinada a exclusão de um direito. Precedentes. 2. A jurisprudência desta Corte considera que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias, previsto no art. 23 da Lei n.º 12.016/2009 conta-se da ciência do ato impugnado, quando não houve a participação do interessado no processo administrativo questionado. 3. Reconhecida a qualidade de dependente da filha solteira maior de vinte e um anos em relação ao instituidor da pensão e não se verificando a superação das condições essenciais previstas na Lei n.º 3373/1958, que embasou a concessão, quais sejam, casamento ou posse em cargo público permanente, a pensão é devida e deve ser mantida, em respeito aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do tempus regit actum. 4. Agravo regimental a que se nega provimento'  (MS 35889 AgR, Relator: Edson Fachin, Segunda Turma, julgado em 31/05/2019, Processo Eletrônico DJe-123, divulgado em 07-06-2019 e publicado em 10-06-2019)    Nessa mesma vereda, segundo informações encaminhadas pela Advocacia-Geral da União à Consultoria Jurídica do TCU mediante Ofício 00659/2019/DCD/SGCT/AGU, de 2 de abril de 2019 (peça 3.110), o E. Ministro do Supremo, Edson Fachin, negou provimento a agravo regimental interposto pela União e confirmou decisão em que concedeu parcialmente a segurança em mais de 240 mandados, todas pela manutenção da possibilidade de revisão das pensões cujas titulares, apenas, ocupem cargo público permanente ou contraiam matrimônio, podendo, ainda, esse fato ser revelado pela percepção de outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil por morte dos cônjuges, como a pensão prevista no artigo 217, inciso I, alíneas "a", "b" e "c", da Lei 8.112/1990, ou a pensão prevista no artigo 74, combinado com o artigo 16, inciso, ambos da Lei 8.213/1991.Vê-se, portanto, que Sua Excelência, acompanhada pelos demais ministros da Segunda Turma do STF, adotou exegese estrita e literal do artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958 ao considerar a perda da pensão especial pela beneficiária, tão somente, em razão de titularidade de cargo público permanente ou criação de vínculo conjugal.Com ressalvas ao meu entendimento pessoal, inclino-me a aceder aos inúmeros julgados do Supremo Tribunal Federal que já sinalizam consolidação de novo entendimento sobre a matéria, em deferência à autoridade da Corte Constitucional.Desta forma, independentemente da situação pessoal da filha pensionista, ou de sua dependência econômica em relação ao instituidor, ela apenas perde a pensão caso se torne funcionária pública, titular de cargo efetivo, case, ou viva em união estável, reconhecida pela Constituição Federal como entidade familiar e merecedora da proteção do Estado (artigo 226, § 3º).Relativamente tanto ao casamento, quanto à união estável, incide um feixe de direitos e deveres semelhantes às obrigações conjugais, como assistência moral e material recíproca entre os conviventes, guarda, sustento e educação dos filhos comuns, regime condominial de partilha de bens adquiridos na constância da convivência, salvo disposição em contrário, prestação de alimentos a quem necessita, no caso de dissolução da união estável, direito de habitação até que sejam contraídas novas núpcias ou união estável, conforme dispõem os artigos 2º, 5º e 7º da Lei 9.278/1996.A mesma simetria se verifica em relação aos direitos de herança. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar terma de repercussão geral nos Recursos Extraordinários 878.694/MG (Dje 6/2/2018) e 646.721/RS (Dje de 11/9/2017), ambos da relatoria do E. Ministro Roberto Barroso, considerou inconstitucional a distinção de regimes sucessórios entre cônjuges e companheiros prevista no artigo 1790 do Código Civil de 2002, aplicando-lhes o mesmo regime estabelecido no artigo 1.829 do referido diploma legal.A propósito, nos termos da jurisprudência do TCU, eventual dissolução do casamento, ou da união estável, também não permite à filha maior nova habilitação à pensão especial. Trata-se de condição resolutiva plena que extingue o direito ao benefício (Acórdão 2797/2013 - Plenário e Acórdão 4695/2014 - Primeira Câmara e Acórdãos 622/2008, 662/2010, 892/2012, 1.350/2012 e 56/2014, todos do Plenário).  Para jogar a derradeira pá-de-cal sobre toda essa questão da concessão da pensão a filhas maiores solteiras, conclui-se que apenas pela assunção de cargo público efetivo, pelo casamento e pela união estável, equiparada ao casamento pelo art. 226, § 3º, da Constituição Federal, perde a filha maior solteira o direito à pensão especial.Por todas essas razões, proponho ao Tribunal firmar novo entendimento sobre a matéria, bem como rever os critérios de aferição da regularidade de pagamento de pensão a filha maior solteira, e alguns procedimentos definidos no Acórdão 2.780/2016, nos termos da minuta de deliberação que ora submeto à apreciação do colegiadoAcórdão:9.1. com fundamento no artigo 16, inciso V, do Regimento Interno, fixar entendimento de que a pensão civil deferida a filha maior solteira, com base no artigo 5º, parágrafo único, da Lei 3.373/1958, somente poderá ser extinta, em caráter irretratável, nas hipóteses em que a beneficiária:9.1.1. ocupar cargo público permanente;9.1.2. contrair casamento ou mantiver união estável;9.1.3. perceber outros benefícios decorrentes da alteração do estado civil, como a pensão prevista no artigo 217, inciso I, alíneas "a", "b" e "c", da Lei 8.112/1990 e a prevista no artigo 74, combinado com o artigo 16, inciso I, da Lei 8.213/1991;