Acórdão 3232/2020
Proposta de Deliberação:Em exame Tomada de Contas Especial autuada em cumprimento ao item 9.2 do Acórdão 156/2015-TCU-Plenário, exarado no bojo do TC 004.577/2012-4, relatado pelo e. Ministro Augusto Nardes, que cuidou de Representação acerca de indícios de irregularidades cometidas no Serviço Social do Comércio - Administração Regional no Estado do Rio de Janeiro (Sesc/RJ) relativas às áreas de pessoal, licitações e contratos.2.Lembro que o feito consistiu em Representação formulada pelo Presidente do Conselho Fiscal do Serviço Social do Comércio - Administração Nacional (Sesc/AN) sobre supostas irregularidades praticadas no Sesc/RJ, tendo sido realizada inspeção pela Secretaria desta Casa no ano de 2013.3.Os achados mais expressivos dizem respeito a irregularidades encontradas em cinco contratos de patrocínio celebrados, que visavam a organização de eventos culturais, indicando a possibilidade de prejuízos ao Erário da ordem de R$ 28 milhões, em especial quanto ao seguinte:	a) edições 2010 e 2011 do evento "Sesc Rio Noites Cariocas", por meio dos contratos de patrocínio 11.629/2009 e 12.254/2010 (R$ 14.139.242,20): contratação direta por inexigibilidade de licitação sem fundamento legal; desvio das finalidades institucionais previstos no art. 1º do Regulamento do Sesc (Decreto 61.836/1967); ausência de comprovação do preço de mercado do custo do patrocínio e ausência de comprovação da aplicação dos recursos pelo patrocinado, contrariando o parágrafo único do art. 70 da CF; ausência de comprovação dos benefícios diretos e indiretos aos comerciários;	b) espetáculo cultural "Hair", no período de 5/11/2010 à 27/2/2011, por meio do contrato de patrocínio 12.627/2010 (R$ 690.000,00): ausência de planilha analítica com os custos unitários de produção; ausência de previsão do referido patrocínio no Plano de Ação do Sesc Rio; inexistência de prévia análise técnica e de justificativas de alinhamento com a missão e finalidade institucional; inexistência de estudo circunstanciado da necessidade de fortalecimento da marca; contratação direta do referido projeto de patrocínio com ausência de processo seletivo público, em desrespeito ao princípio da licitação, da isonomia, da publicidade e da economicidade; elevado custo benefício; ausência de comprovação da boa e regular aplicação dos valores financeiros repassados pelo Sesc/RJ, por não identificar o destino dos recursos transferidos;	c) 9ª edição do "Brite Brazil International Tourism Exchange", mediante Contrato 12.419/2010 (R$ 3.000.000,00): contratação direta por inexigibilidade de licitação, sem amparo legal; ausência de estudo técnico e econômico de demonstração da necessidade e da pertinência do referido objeto com as diretrizes institucionais, ausência de demonstração de benefícios diretos e indiretos para os comerciários; ausência de Planilha analítica com os custos unitários dos serviços; ausência de cotejo com preços praticados no mercado dos itens da Planilha que acompanha a Proposta Comercial; ausência de análise da relação custo benefício entre o valor despendido e o retorno institucional; utilização de documentos inidôneos na prestação de contas; ausência de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos a título de cota de patrocínio, pelo SESC/RJ; e	d) 16ª, 17ª e 18ª edições do evento "Senac Fashion Business e Senac Fashion Business Tech", via Contrato 11.889/2010 e aditivos (ao custo total de R$ 10.350.000,00): desvio de finalidade institucional, ausência de amparo legal para a contratação direta por inexigibilidade de licitação; ausência de estudo técnico que demonstrasse a necessidade e a pertinência do referido objeto e seu alinhamento com as diretrizes institucionais do SESC/RJ; de Planilha analítica com os custos unitários dos serviços; ausência de análise financeira dos itens da Planilha Geral de descrição dos serviços integrante da proposta comercial em comparação com os preços praticados no mercado; utilização de documentos inidôneos na prestação de contas; ausência de comprovação da boa e regular aplicação dos recursos transferidos a título de cota de patrocínio.[...]22. Em relação aos dois responsáveis aos quais se propõe à condenação ao ressarcimento ao Erário, a unidade técnica defende que o débito seria decorrente de "ajuste feito em desacordo com os objetivos e finalidades da entidade, em que foi verificada alta relação custo-benefício, considerando o valor contratado e a baixa frequência do público comerciário, e no qual não foram comprovados os benefícios diretos e indiretos aos comerciários - público alvo do Sesc -", irregularidades que, tomando-se os parâmetros jurisprudenciais dos Acórdãos Plenário 155/2013 e 2509/2014, respectivamente, das relatorias do Ministro-Substituto André de Carvalho e do Ministro Benjamin Zymler, deveriam resultar na imputação integral dos valores despendidos. 23. Lembro, também, que nos mencionados Acórdãos 155/2013 e 2509/2014, ambos do Plenário, reafirmou-se entendimento de que os valores gastos pelas entidades do sistema "S" devem permanecer vinculados aos objetivos da entidade, de sorte que dispêndios voltados para fins outros que não os da instituição representariam desvio de finalidade, o que, nos termos da jurisprudência pacífica desta Corte, levaria à imputação de dano. Destaco, ainda, que naqueles autos o caso dizia respeito ao dispêndio de recursos pelo Sebrae/MS em parceria com uma Fundação que tinha por objeto "Projeto de Georreferenciamento de Informações e Ações de Apoio ao Programa de Recuperação da Bacia Hidrográfica do Rio Formoso - Bonito/MS", destoante das finalidades daquela entidade, que consistiam em síntese no "desenvolvimento sustentável, a competitividade e o aperfeiçoamento técnico das microempresas e das empresas de pequeno porte, industriais, comerciais, agrícolas e de serviços". 24.Sob tal contexto, inobstante entenda que a atribuição de responsabilidades mereça deslinde distinto do proposto, acolho a conclusão instrutória quanto à ocorrência de dano ao erário, em síntese, por entender que, em relação ao patrocínio do evento "Sesc Rio Noites Cariocas", os recursos foram aplicados em finalidade sobremodo distanciada do foco de atuação do Sesc/RJ, consoante passo a destacar. 25.Primeiramente, há que se reconhecer que, uma vez comprovado o desvio de finalidade na aplicação dos recursos originários de contribuições parafiscais, seria juridicamente viável a conclusão pela ocorrência de dano ao Erário, a exemplo da decisão consignada nos Acórdãos 155/2013 e 2509/2014, ambos do Plenário, na medida em que tais recursos, compulsoriamente obtidos, devem permanecer vinculados aos objetivos da entidade, não sendo legítima sua utilização para fins diversos.26.Em segundo lugar, não posso deixar de notar, a partir da descrição do evento e de suas atrações, que trata-se efetivamente de acontecimento cultural, ligado à promoção do lazer no município do Rio de Janeiro e que veiculou o nome do Sesc/RJ.27.Nesse sentido, o Decreto-Lei 9.853/1946, ao atribuir à Confederação Nacional do Comércio o encargo de criar e organizar o Serviço Social do Comércio, prevê que, na execução de atividades que contribuam para o bem estar, melhoria do padrão de vida dos comerciários e para o aperfeiçoamento moral e cívico da coletividade, pugna que o Sesc tenha em vista especialmente "a assistência em relação aos problemas domésticos, (nutrição, habitação, vestuário, saúde, educação e transporte); providências no sentido da defesa do salário real dos comerciários; incentivo à atividade produtora; realizações educativas e culturais, visando a valorização do homem; pesquisas sociais e econômicas" (art. 1º, §1º).28.Já o Regulamento do Sesc, em seu o art. 1º, prevê como finalidades institucionais (Decreto 61.836/1967), in verbis:"Art. 1º O Serviço Social do Comércio (SESC), criado pela Confederação Nacional do Comércio, nos termos do Decreto-lei nº 9.853, de 13 de setembro de 1946, tem por finalidade estudar, planejar e executar medidas que contribuam para o bem estar social e a melhoria do padrão de vida dos comerciários e suas famílias e, bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico da coletividade, através de uma ação educativa que, partindo da realidade social do país, exercite os indivíduos e os grupos para adequada e solidária integração numa sociedade democrática, devendo, na execução de seus objetivos considerar, especialmente:a) assistência em relação aos problemas domésticos (nutrição, habitação, vestuário, saúde, educação e transporte);b) defesa do salário real dos comerciários;c)	pesquisas sócio-econômicas e realizações educativas e culturais, visando à valorização do homem e aos incentivos à atividade produtora.Parágrafo único. A instituição desempenhará suas atribuições em comparação com os órgãos afins existentes no Ministério do Trabalho e Previdência Social, e quaisquer outras entidades públicas ou privadas de serviço social." (g.n.).29.Em acréscimo, o artigo 3º do referido Decreto prevê, como abrangência da ação do Sesc, o desenvolvimento de programas nos âmbitos da educação, cultura, saúde, assistência e lazer (alínea "l"). Por sua vez, nas Diretrizes Gerais de Ação do Sesc, prevê-se que os serviços e atividades "voltados para o atendimento de grandes contingentes poderão ser estendidos à comunidade" (Resolução Sesc 1.065/2004, item 5).30.Examinando todos estes dispositivos, é forçoso salientar, no entanto, que o fomento e desenvolvimento de programas por parte do Sesc, em todas estas áreas, não pode se desprender do seu fim último, qual seja a promoção do bem estar social dos comerciários e suas famílias (Decreto 61.836/1967, art. 1º, caput).31.Ainda que se diga que serviços e atividades patrocinados pelo Sesc possam ser "estendidos à comunidade" (Resolução Sesc 1.065/2004, item 5), o pressuposto básico para tais ações - inafastável daquelas ações custeadas com recursos originários de contribuições parafiscais - consiste no desenvolvimento de programas que tenham como beneficiário principal o público-alvo do Sesc, qual seja o comerciário. A própria expressão "estendidos" indica essa circunstância, ou seja, a ação cultural (ou outra) legítima deve se dirigir primeira e substancialmente ao comerciário e sua família, sendo possível, de modo acessório, que seja "estendida" ao público em geral.32.Na esteira do que restou assentado no bojo do Acórdão 922/2009-Plenário, embora não pertençam à Administração Pública, as entidades do Sistema ''S'' devem elas respeitar seus princípios, entre os quais se inserem os princípios da finalidade, principalmente quando se estiver diante da utilização de recursos arrecadados sob a forma de contribuições sociais, revestidos da natureza de tributo.  33.Assim, interpretando-se o conjunto de preceitos normativos aplicáveis, faz-se mister reconhecer que assume caráter subsidiário a possibilidade de extensão à comunidade de programas desenvolvidos pelo Sesc, não se afigurando viável àquela entidade o patrocínio de eventos voltados diretamente ao público em geral, porquanto distancia-se da finalidade que ensejou sua criação.  34.Consignar de modo contrário acabaria por permitir indevidamente ao Sesc o financiamento de uma imensa gama de atividades culturais, educacionais, assistenciais ou de lazer sem que o destinatário principal seja o comerciário e sua família, em analogia ao raciocínio constante do Acórdão 2.509/2014-Plenário, o que notoriamente iria de encontro às finalidades da atuação institucional do Sesc, as quais devem guiar a aplicação dos recursos geridos pela entidade.35.Cotejando tal conclusão com as características do evento em tela, ainda que reconhecidamente destinado à promoção da cultura e do lazer, entendo que o dispêndio de recursos em epígrafe não guardou pertinência com a finalidade de atuação do Sesc, na medida em que não objetivou em substância seu público-alvo.36.A atração "Noites Cariocas" consistiu em evento destinado ao público geral, sendo que os supostos benefícios aos comerciários - em especial o fornecimento de 150 convites por dia do evento e a redução no valor do ingresso para os comerciários-, ainda que fossem confirmados, acabaram assumindo dimensão secundária em relação à finalidade do dispêndio. Em outras palavras, o público-alvo do Sesc - que deveria representar o cerne de sua atuação - assumiu caráter claramente acessório.37.Indicativo desta conclusão consta do próprio expediente que solicita a autorização de despesa, ao se mencionar que o evento possibilita "seu acesso aos mais diversos públicos" (peça 95, p. 5, do TC 004.577/2012-4, apenso). A própria realização do evento em anos anteriores, sob o patrocínio de outras entidades, como apontado neste Voto, indica a sua destinação ao público em geral, não voltado diretamente ao comerciário, de sorte que o patrocínio ofertado pelo Sesc e as respectivas contrapartidas previstas não seriam capazes de alterar tal cenário. 38.Nesse sentido, ainda que o Departamento Nacional do Sesc, ao apreciar consulta formulada pelo Conselho Fiscal da entidade por ocasião da elaboração do relatório relativo ao exercício de 2011, que subsidiou a representação que deu origem à presente tomada de contas especial, tenha entendido (peça 1, p. 58, TC 004.577/2012-4) que o evento Noites Cariocas guardou pertinência com o lazer, enquanto "um dos campos prioritários da ação programática do Sesc", com Diretrizes Gerais de Ação do Sesc (DGAS) e as Diretrizes do Quinquênio (2006-2010 e 2011-2015), entendo que a destinação dos recursos em epígrafe exige correlação estreita com seu público alvo.    39.Quanto às diretrizes específicas do Sesc/RJ para o quinquênio 2006-2010 (Resolução Sesc 1.105/2006 - peça 101, p. 13, TC 004.577/2012-4), que mencionam a intensificação de ações de afirmação institucional, com vistas a tornar o Sesc ainda mais conhecido e valorizado em setores importantes da sociedade, novamente entendo que esta deve ser sopesada diante das finalidades de atuação do Sesc e dos princípios norteadores da Administração Pública, exigindo-se estreita correlação entre a despesa e os objetivos institucionais da entidade patrocinadora. Nesse sentido, resgato apontamentos de Carlos Nivan Maia (Manual do gestor do Sistema S, São Paulo: SESI-SP editora, 1ª edição, 2011):As entidades do Sistema ''S'' precisam estar alertas quanto à execução de despesas com patrocínio. Assim, quando da celebração de contrato de patrocínio, é indispensável a prévia análise da relação custo/benefício dos patrocínios para a entidade, bem assim a apresentação, por parte dos patrocinados, da prestação de contas dos recursos repassados, de modo que fique demonstrada a regular aplicação dos recursos públicos transferidos.Além disso, quando da realização ou patrocínio de eventos, demonstrem nos autos do processo administrativo que autorizar a realização das despesas, a sua pertinência com os objetivos institucionais da entidade.Com efeito, relativamente à concessão de patrocínios, é preciso definir os critérios objetivos de elegibilidade dos eventos/atividades a serem patrocinados, de forma a estabelecer o vínculo necessário entre a missão institucional da entidade e o objeto patrocinado. (..) É fundamental que as entidades adotem medidas com vistas a estabelecer metodologia de análise das propostas de patrocínio, com base em critérios claros e objetivos para a seleção das ações de marketing mercadológico, ponderando qualitativamente e quantitativamente, a cada concessão e no conjunto de segmentos, mesmo que por métodos estimativos, os seguintes aspectos: relação custo/benefício da ação; viabilidade técnica, econômica e financeira da ação; justificativa para o interesse da entidade no segmento patrocinado; retornos a serem obtidos, em termos mercadológicos e financeiro/negociais; e avaliação de eficiência, eficácia e efetividade dos resultados a serem alcançados. (g.n.) 40.Todos estes apontamentos reforçam o cenário traçado pela unidade instrutiva (peça 293; peça 136 do TC 004.577/2012-4, apenso) no sentido do desvio de finalidade na destinação dos recursos em tela, o que deve ensejar a condenação dos responsáveis ao ressarcimento ao erário.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas do Sr. [responsável 1] e das [empresas 1 e 2], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea 'c', e § 2º, 19 e 23, inciso III, todos da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 1º, inciso I, 209, inciso III, 210 e 214, inciso III, todos do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, e condená-los, solidariamente, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Serviço Social do Comércio - Administração Regional no Estado do Rio de Janeiro (Sesc/ARRJ), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data dos recolhimentos, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.3.aplicar a [responsáve3l 1], [empresa 1] e [empresa 2], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, nos valores adiante especificados, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor:[...]9.4. julgar irregulares as contas das [demais responsáveis], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19, parágrafo único, e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II, 210, §2º, e 214, inciso III, do Regimento Interno;9.5. aplicar aos responsáveis abaixo mencionados, individualmente, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso I, do Regimento Interno, fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), os recolhimentos das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data do presente acórdão até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor: