Acórdão 599/2022
Voto:Cuidam os autos de embargos de declaração opostos pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar - Previc, peça 238, em face do Acórdão 1.252/2017-TCU-Plenário, que negou provimento a pedido de reexame interposto pela ora embargante. 2. O pedido de reexame em comento foi interposto contra o Acórdão 1.866/2014-TCU-Plenário, decorrente de auditoria realizada pela então Secex-BA, por meio do qual o TCU, entre outras deliberações, determinou à Companhia das Docas do Estado da Bahia - Codeba que cessasse o pagamento de paridade com os beneficiários nas contribuições mensais ao Plano de Benefícios Portus 1 - PBP1 (peça 182), tomando por base o entendimento perfilado no Acórdão 169/2005 - TCU - Plenário, por meio do qual o TCU se pronunciou em sede de consulta sobre o tema. 3. O acórdão ora embargado manteve a determinação à Codeba, considerando os termos da aludida consulta. 4. Por meio dos presentes embargos (peça 238), a Previc alega haver "obscuridade e contradição na decisão pois o entendimento utilizado como paradigma para negativa do pedido de reexame baseia-se no fato de que dependente/pensionista não se afigura como participante, nos termos do art. 8º da Lei Complementar 109/2001, o que estaria contrariando a legislação em vigor. Tal entendimento não teria o condão de conduzir ao afastamento da obrigação do patrocinador com os assistidos, tanto na categoria de antigos participantes, atualmente inativos, como quando aos seus dependentes." Nesse sentido, apresenta extensa argumentação sobre os possíveis impactos da decisão no âmbito do Portus e no sistema de regime de previdência complementar fechado como um todo. 5. Considerando a relevância e a complexidade técnica de que se reveste a matéria discutida nestes autos, os impactos da deliberação nos proventos dos beneficiários do plano Portus; e o fato de a unidade técnica do TCU especializada no tema, SecexPrevidência, não ter sido ouvida nestes autos, submeti o processo para sua manifestação, mediante Despacho de peça 241.6. Traço, a seguir, os principais pontos abordados pela SecexPrevidência e que são necessários para melhor compreensão da questão, bem como para o deslinde do feito.7. A unidade técnica inicia seu pronunciamento com um breve histórico. Lembra que o Acórdão 169/2005-TCU-Plenário, respondendo a consulta formulada pelo Ministério dos Transportes, firmou entendimento de que para os fins do disposto no art. 202, § 3º, da Constituição Federal, tem-se por segurado o participante, sendo que não se considera participante o beneficiário (pensionista ou dependente), em face dos conceitos definidos no art. 8º da Lei Complementar 109/2001. Assim, a contribuição normal de patrocinador estatal para plano de benefícios de previdência privada tem como limite a do participante, inclusive assistido, nos termos do art. 6º, § 1º, da Lei Complementar 108/2001.8. Auditoria realizada (peça 155) pela então Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (Secex/BA) na Codeba teve como objetivo analisar a origem e conformidade legal dos compromissos assumidos em relação ao Plano de Benefícios Portus 1 (PBP1), administrado pelo Portus Instituto de Seguridade Social. Na ocasião, a equipe identificou que a Codeba efetuava o pagamento de paridade com os beneficiários nas contribuições mensais ao PBP1, razão pela qual foi proposta determinação para que os aportes fossem interrompidos.9. No âmbito dos presentes embargos (peça 238), a Previc, inicialmente, destaca o fato de que o entendimento adotado por esta Corte de Contas, se mantido, pode gerar acentuados impactos ao sistema fechado de previdência complementar, pois há diversos planos de benefícios onde se observa a contribuição paritária entre patrocinadoras e beneficiários. Argumenta, ainda, que "a previsão em regulamento da contrapartida da patrocinadora pública em relação à contribuição de beneficiários para a formação das reservas não encontra óbice na legislação vigente, não perde a condição de contribuição normal, nem viola a regra da paridade prevista constitucionalmente" (peça 238, p. 2).[...]42. Os presentes embargos devem ser conhecidos, uma vez respeitados os requisitos de admissão aplicáveis à espécie. Com relação ao mérito, entendo que os aclaratórios em análise devem ser acolhidos parcialmente, com efeitos infringentes, pelas razões que passo a expor.43. Um dos importantes argumentos trazidos à discussão no presente momento (peça 240) refere-se ao fato de que o contrato previdenciário firmado entre a entidade Portus, suas patrocinadoras e os participantes já previa, desde sua concepção, o benefício de pensão por morte. Em outros termos, o beneficiário, quando passa a receber o benefício, exerce direito assegurado quando da assinatura do contrato previdenciário. Assim, a concessão de tal benefício foi incorporada no cálculo atuarial para que se pudesse determinar o montante das contribuições. Nesse cálculo, também foi considerado o aporte da patrocinadora, cuja contrapartida inicialmente se dava na fase laborativa. 44. Com o advento da Emenda Constitucional 20/1998 - que instituiu a paridade, nos termos do art. 202, § 3º, da CF/1988 por ela incluído - alguns planos, como o PBP1, estabeleceram que as contribuições das patrocinadoras passaram a ser diluídas por um período maior, pois uma parcela das contribuições passou a ser vertida durante a fase não laborativa dos participantes, ao passo que anteriormente a contribuição se dava apenas durante a fase laboral. 45. Conforme bem asseverou a SecexPrevidência, o aporte das patrocinadoras em paridade com beneficiários não significa que esteja havendo contribuições em excesso por parte do poder público. Nesse ponto, reside a contradição da decisão quando da avaliação do caso sob análise, baseada no possível prejuízo público decorrente do aporte da patrocinadora junto aos beneficiários, o que restou demonstrado não se caracterizar no caso concreto. 46. Outra questão que merece atenção são as consequências atuariais e financeiras que a decisão do TCU trouxe e trará ao equilíbrio do PBP1. Como relatado pela Previc, a interrupção dos aportes paritários das patrocinadoras com relação aos pensionistas já trouxe um déficit financeiro de R$ 28 milhões, sendo que R$ 200 mil estão deixando de ser aportados ao plano a cada mês. Ademais, o passivo atuarial aumentou em R$ 58,7 milhões. Atualmente, no caso do Portus, 40% dos assistidos são beneficiários.47. Nesse cenário, há que se considerar também as inovações trazidas pela Lei 13.655/2018, que conferiu maior abrangência à Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), a modular a atuação do decisor, nos âmbitos dos processos judicial, administrativo e de controle. Acerca de tal normativo, sirvo-me das disposições tratadas em seus arts. 20 e 24 a seguir transcritos:Art. 20.  Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.                  Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas.        (...) Art. 24.  A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas.        48. Como restou assente nas razões de embargos e na análise empreendida pela unidade técnica, as consequências práticas da decisão TCU constantes do subitem 9.3.1 do Acórdão 1.866/2014-TCU-Plenário poderão trazer impacto significativo na sustentabilidade financeira e atuarial do plano PBP1, com grave impacto na manutenção da subsistência de mais de 3.000 beneficiários, cujo benefício médio é de R$ 1.081,09 (peça 239), agravada pela grave crise sanitária e de saúde pública vivenciada pela população brasileira em decorrência da pandemia de Covid-19.49. Tal constatação, dadas as relevantes consequências práticas ora apontadas, dispõe de força suficiente para sustentar a revisão da determinação encartada no mencionado subitem 9.3.1, nos termos do art. 20 da LINDB.50. De igual modo, julgo descaber, mesmo que de forma indireta ou tácita, qualquer tipo de revisão de contrato já firmado entre o participante e o patrocinador no âmbito do plano PBP1, em decorrência de eventual interrupção do pagamento, pela Codeba, da contribuição paritária com os beneficiários assistidos, com vistas a amoldá-lo ao entendimento firmado no Acórdão 169/2005-TCU-Plenário.51. É que as avenças já celebradas, em especial aquelas firmadas antes do referido decisum, foram encetadas em cenário interpretativo que ainda não contava com o novo entendimento conferido à matéria pelo TCU, em plena adequação ao disposto no art. 24 da LINDB.52. Mesmo para os eventuais contratos firmados no âmbito do PBP1 após a decisão acima mencionada, julgo não ser possível sua modificação, pois, apesar de já existir orientação geral do TCU à época de sua formação, não se pode desconsiderar que, para o referido plano de previdência complementar, a regularidade da parcela contributiva do patrocinador para os beneficiários assistidos foi amplamente debatida nestes autos, com expectativa real de que fossem concedidos efeitos infringentes ao derradeiro recurso disponível ora em apreciação, como, de fato, pode se concretizar nesta ocasião.53. A partir da referida consulta, a incerteza jurídica que pairou sobre o tema no caso concreto em apreciação, aliada às significativas consequências práticas decorrentes da interrupção da contribuição patronal para o PBP1 já apontadas, é de tal relevo que se ergue como obstáculo intransponível para se exigir a conformação dos atos jurídicos já emanados e em pleno vigor, a exemplo de eventuais contratos de adesão ao PBP1 assinados, aos estritos termos do Acórdão 169/2005-TCU-Plenário. 54. Em decorrência do que foi exposto, entendo que quaisquer aportes públicos em relação à paridade com beneficiários de futuros contratos, no âmbito do PBP1, devem ser evitados, de modo a se observar o que restou decido na consulta apreciada por este Tribunal, mediante o Acórdão 169/2005-TCU-Plenário, sendo que o cálculo atuarial de eventuais novos planos deve considerar a impossibilidade da contribuição paritária com os beneficiários assistidos desses novos contratos.55. Assim, em alinhamento com a SecexPrevidência, balizado pelo respeito aos princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana, entendo que devem ser parcialmente acolhidos os presentes embargos de declaração, de modo a conferir-lhes efeitos infringentes para tornar sem efeito o subitem 9.3.1 do Acórdão 1.866/2014-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer dos embargos, com fulcro nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, c/c art. 287 do Regimento Interno, para, no mérito, acolhê-los parcialmente, de modo a conceder-lhes efeitos infringentes;9.2. conferir nova redação ao subitem 9.1 do Acórdão 1.252/2017-TCU-Plenário, nos seguintes termos:"9.1. conhecer do pedido de reexame interposto pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), com fundamento no art. 48 da Lei 8.443/1992 e nos arts. 285, § 2º e 286 do RITCU, para, no mérito, dar-lhe provimento parcial";9.3. tornar insubsistente o subitem 9.3.1 do Acórdão 1.866/2014-TCU-Plenário;9.4. determinar à Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba), com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU que:9.4.1. abstenha-se de realizar contribuições paritárias aos beneficiários de contratos no PBP1 firmados a partir da presente decisão, nos termos do que restou decidido pelo Acórdão 169/2005-TCU-Plenário;9.4.2.  observe, no cumprimento dos subitens 9.3.2 a 9.3.7 do Acórdão 1.866/2014-TCU-Plenário, o devido reflexo material decorrente da presente decisão;9.5. determinar ao Portus Instituto de Seguridade Social, com fundamento no art. 250, inciso II, do RITCU, que considere em suas futuras projeções atuariais que não haverá contribuição paritária dos entes públicos patrocinadores durante o período de concessão do benefício aos beneficiários de contratos firmados a partir do presente momento, nos termos do Acórdão 169/2005-TCU-Plenário;