Acórdão 2186/2024
Sumário:1. Embora haja um componente privado nos recursos do seguro DPVAT, a predominância de seu uso e destinação está ligada ao financiamento de ações de interesse coletivo, especialmente, aquelas voltadas para a mitigação dos impactos sociais decorrentes de acidentes de trânsito.2. O controle de segunda ordem exercido pelo TCU na Superintendência de Seguros Privados (Susep) inclui a possibilidade de determinar a instauração de tomada de contas especial quando se identifica a ocorrência de dano ao erário ou outras irregularidades na gestão dos recursos do seguro DPVAT que demandem apuração detalhada e responsabilização dos envolvidos.Voto:Cuidam os autos de tomada de contas especial (TCE), instaurada pela Superintendência de Seguros Privados (Susep) contra a [omissis], em decorrência de irregularidades na gestão dos recursos do Seguro de Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre (DPVAT).2. O DPVAT foi instituído pela Lei 6.194/1974, com a finalidade de oferecer cobertura para danos por morte, invalidez permanente e reembolso de despesas médicas e hospitalares a vítimas de acidentes de trânsito, independentemente de culpa, beneficiando motoristas, passageiros e pedestres.3. A Susep, autarquia ligada ao Ministério da Fazenda, estabeleceu, junto ao Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), normas e diretrizes para a operação do DPVAT, sendo também responsável pela supervisão de sua execução. Essa supervisão envolve a fiscalização das seguradoras, a análise da adequação das reservas técnicas, a verificação da regularidade das despesas administrativas e a avaliação da correta fixação do valor do prêmio do seguro.4. Auditorias realizadas pela Susep, concluídas em 2020, revelaram gastos significativos dos recursos do DPVAT que não estavam em conformidade com as normas vigentes, totalizando mais de R$ 2,2 bilhões, em valores atualizados. Em 16/11/2020, a Susep notificou a [omissis], sociedade anônima de capital fechado, constituída especificamente para administrar o seguro em questão, exigindo justificativas ou a restituição dessa soma ao patrimônio do seguro DPVAT.5. Diante da não devolução dos valores, a Susep instaurou a TCE em 29/4/2022, atribuindo a responsabilidade pelo dano à [omissis]. O processo contou com a concordância da auditoria interna da autarquia e da Controladoria-Geral da União (CGU). A TCE foi autuada neste Tribunal em 28/11/2022.6. No âmbito deste Tribunal, o auditor da Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especiais (AudTCE) concluiu, com a anuência do dirigente da unidade, pela ausência dos pressupostos de constituição e de desenvolvimento da TCE, argumentando que os recursos arrecadados para a operacionalização do DPVAT, embora de finalidade pública, possuiriam natureza privada, pertencendo aos proprietários de veículos que pagaram o prêmio do seguro obrigatório. Com base nesse entendimento, foi proposto o arquivamento dos autos, mas com determinação à Susep para que informasse a este Tribunal sobre possíveis ações judiciais para o ressarcimento integral dos danos ao patrimônio do DPVAT.7. O Ministério Público divergiu desse posicionamento ao opinar, em linhas gerais, que o fato de os recursos do DPVAT não procederem do caixa do Tesouro nem constarem como receitas orçamentárias não exclui a jurisdição do TCU, nem o dever de prestação de contas por parte de quem exerce sua gestão, uma vez que os valores decorrem do poder coercitivo do Estado. Portanto, a gestão irregular dos recursos pelas seguradoras justificaria a instauração e o desenvolvimento da TCE, recomendando-se ao Tribunal que continue a instrução do processo.8. Alternativamente, mas ainda reconhecendo a competência constitucional do Tribunal para fiscalizar esses recursos, sugere que seja exercido tão somente um controle de segunda ordem, conforme recomendado pela unidade técnica, instruindo a Susep a tomar as medidas necessárias para as devidas reparações.[...]23. O dano discutido nesta TCE tem sua origem exatamente na constatação feita pela Susep, no exercício de sua competência regulatória e fiscalizatória, de gastos pela [omissis] em desconformidade com as normas aplicáveis. Após análises técnica e jurídica, o Conselho Diretor da Susep, em 27/1/2022, homologou o valor histórico de R$ 1,08 bilhão como definitivo, a ser recolhido ao caixa dos recursos do DPVAT, decorrente de 1.517 transações irregulares.24. Nesta fase processual, a questão em debate é se os valores impugnados pela Susep, a despeito de sua natureza singular, devem ser alcançados pela jurisdição do TCU, o que justificaria a sua perseguição por meio de uma tomada de contas especial.25. Essa discussão foi abordada anteriormente no Acórdão 2.765/2022-Plenário (Ministro Antonio Anastasia). Nessa decisão, foi discutida a natureza dos recursos envolvidos na operacionalização do seguro DPVAT, concluindo o Tribunal que, embora uma restrita parte desses recursos seja considerada de natureza privada, relacionada ao lucro da seguradora, o restante está destinado a uma finalidade de interesse público. Especificamente, esses recursos são alocados para apoiar políticas públicas de proteção social no trânsito.26. Embora haja um componente privado nos recursos do seguro DPVAT, a predominância de seu uso e a sua destinação estão ligadas ao financiamento de ações de interesse coletivo, especialmente, daquelas voltadas para a mitigação dos impactos sociais decorrentes de acidentes de trânsito, conforme lecionou o Ministro Antonio Anastasia:"35. Verifico que a controvérsia, a rigor, reside principalmente em relação à natureza da parcela de recursos referente às provisões técnicas destinadas à operacionalização propriamente dita do Seguro DPVAT, e talvez de forma mais precisa e relevante, sobre a titularidade dessa parcela. (...) 38. [...] é certo que os recursos em questão não pertencem às seguradoras ou ao consórcio por elas constituído, estando afetados a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável. Não há sob esse aspecto, portanto, qualquer vício que impeça o prosseguimento das ações de cobrança levadas a efeito pela Susep, nem tampouco falha na fundamentação que subsidiou a transferência dos excedentes das reservas técnicas ao FDPVAT ou que justificou os achados apontados na inspeção ora em exame." (destaquei) 27. A decisão fez referência direta aos posicionamentos favoráveis da Procuradoria Federal junto à Susep (PFE/Susep) e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) sobre a natureza das provisões técnicas do Seguro DPVAT como uma "política pública". Essa fundamentação não apenas sustentou a autuação de processos administrativos de cobrança contra o Consórcio, mas também levou à edição de uma resolução do CNSP que trata da transferência das reservas técnicas para o Fundo DPVAT (FDPVAT).28. Dessa forma, o Acórdão 2.765/2022-Plenário decidiu:"9.2. em relação ao entendimento manifestado no Acórdão 2609/2016-TCU-Plenário acerca da natureza dos recursos do DPVAT, esclarecer que a parcela dos recursos arrecadados por meio do prêmio instituído no âmbito do Seguro DPVAT e que esteja vinculada ao financiamento e custeio dessa garantia de interesse público, à exceção da margem de resultado, não pertence ao agente operador (seguradoras ou ao consórcio por elas constituído), estando afetada a uma finalidade de interesse público, na forma da lei e da regulamentação aplicável;"29. Por outro lado, manteve-se o entendimento externado por ocasião do Acórdão 2.609/2016-Plenário, no sentido de que, no que tange à parcela da arrecadação voltada à operacionalização do seguro DPVAT, não haveria jurisdição direta do TCU, e, sim, de segunda ordem, sendo o seu objeto a atuação do CNSP e da Susep como agentes reguladores e fiscalizadores da atividade:"43. Entendo, outrossim, que remanescem válidos os demais enunciados da ementa acima citada, merecendo destaque o entendimento no sentido de que o controle exercido pelo TCU, nesse caso, deve ser de segunda ordem, sendo seu objeto a atuação do CNSP e da Susep, como agentes reguladores e fiscalizadores. Isso não impede a atuação cooperativa e suplementar desta Corte, que pode fiscalizar a atividade, ainda que de forma indireta, por intermédio de recomendações e, em caso de ilegalidade, de determinações dirigidas às entidades reguladoras. O entendimento será aplicado no exame dos achados e dos encaminhamentos relacionados, conforme tópico adiante." (destaquei) 30. Assim, por determinação do item 9.5 do Acórdão 2.765/2022-Plenário, foi autuado processo apartado de acompanhamento, com vistas a efetuar análise mais estreita do andamento do Processo Susep 1544.604989/2020-92, que trata das ações administrativas de cobrança dos gastos irregulares da [omissis] com recursos do seguro DPVAT (TC 031.647/2022-7).31. Referido monitoramento foi apreciado por meio do Acórdão 2.646/2023-Plenário (Ministro Antonio Anastasia), no qual esta Corte decidiu considerar a deliberação acima atendida, ponderando que "as ações administrativas de cobrança dos gastos irregulares da [omissis] referidos no item atingiram seu objetivo no âmbito da Susep, tendo sido instaurada tomada de contas especial, já autuada e em andamento neste Tribunal".32. Em memorial apresentado pela Susep (peça 1.283, p. 3), a autarquia argumenta, inclusive, que a instauração da TCE resultou de articulação institucional mantida com este Tribunal e da observância a decisões emanadas desta Corte de Contas.33. Portanto, em linha com a decisão proferida mediante o acórdão acima referenciado, compreendo que o controle de segunda ordem rotineiramente exercido por esta Corte em processos de regulação não obsta o prosseguimento desta tomada de contas especial. Aliás, diante das graves irregularidades na gestão dos recursos do seguro DPVAT e da materialidade dos valores envolvidos (valor histórico de R$ 1,08 bilhão) , penso que se faz urgente e necessária a atuação do TCU no caso concreto.34. Recordo que o controle de segundo grau é uma forma de fiscalização indireta que o TCU realiza, respeitando a autonomia funcional de determinadas entidades, em especial, no trato com as agências reguladoras e com foco na legalidade dos atos de gestão praticados por essas entidades, o que não impede, por certo, a atuação em circunstâncias específicas.35. No caso das agências reguladoras, a jurisprudência do Tribunal é pacífica quanto ao controle de segunda ordem, respeitando as competências dessas entidades e limitando-se a verificar a legalidade de seus atos, sem adentrar em matérias técnicas de sua competência (Acórdãos 620/2008-Plenário, Ministro Benjamin Zymler; 2.302/2012-Plenário, Ministro Raimundo Carreiro; 2.071/2015-Plenário, Ministro Vital do Rêgo; 1.166/2019-Plenário, Ministro Augusto Nardes).36. A Susep, autarquia responsável pelo controle e fiscalização do mercado de seguros, previdência privada aberta, capitalização e resseguros, criada pelo Decreto-lei 73/1966, tem uma função regulatória que materializa seu "poder de polícia" no setor de atuação, especialmente, relacionada ao poder disciplinador de intervir em determinadas atividades, garantindo a ordem e a segurança, e a autorização que concede para que sociedades operem nesse mercado.37. Não obstante ser uma autarquia especial, nos termos do Decreto 11.184/2022, a Susep não constitui uma agência reguladora em sentido estrito, com poder normativo e autonomia decisória, ou diretoria com mandato fixo, nos moldes de agências que regulam, por exemplo, os mercados de óleo e gás, de telecomunicações ou de energia elétrica.38. Além disso, o fato de este tribunal vir exercendo, na Susep e no CNSP, o controle de segunda ordem, respeitando suas estratégias e metodologias utilizadas para o alcance de seus objetivos, não retira a sua competência constitucional de fiscalizar e, se necessário, instaurar e dar continuidade a processos de tomada de contas especial para apurar responsabilidades por ocorrência de dano à Administração Pública federal.39. A função institucional primordial do TCU é a defesa do erário federal mediante a avaliação da conduta de agentes responsáveis por recursos públicos, com a apuração de eventuais prejuízos e descumprimento de normas.40. Portanto, o controle de segunda ordem exercido pelo TCU, ordinariamente, complementa, mas não substitui a possibilidade da unidade jurisdicionada instaurar tomada de contas especial quando se identifica a ocorrência de dano ao erário ou outras irregularidades que demandem apuração detalhada e responsabilização dos envolvidos. A natureza compulsória da arrecadação associada aos fins públicos a que se destinam, atraem, indubitavelmente, a competência constitucional do controle externo exercido pelo TCU.IV41. O seguro DPVAT possui características que o diferenciam de outros tipos de seguros, estabelecendo-o como uma política pública. As seguradoras que participavam do consórcio DPVAT operavam exclusivamente como gestoras, ingressando no sistema sem a necessidade de qualquer aporte financeiro. Essa estrutura evidencia a colaboração com o Estado na gestão dessa política, uma vez que as provisões técnicas e ativos garantidores já estão constituídos pelos prêmios arrecadados sob a supervisão do governo. As seguradoras recebem uma remuneração proporcional à sua participação no consórcio, mas, ao se retirarem, não podem levar consigo as provisões técnicas e os ativos, reforçando assim sua condição de meras gestoras de uma política pública administrativa.42. Nesse contexto, o TCU tem a responsabilidade de assegurar que os valores arrecadados por meio do prêmio do seguro, de forma compulsória, sejam corretamente aplicados na cobertura de sinistros e na assistência às vítimas de acidentes de trânsito, verificando a regularidade das contas, a destinação dos recursos e a efetividade do seguro como política pública.[...]45. Sendo a tomada de contas especial o procedimento instaurado para apurar responsabilidades por omissão no dever de prestar contas, não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou ainda, por atos ilegais, ilegítimos ou antieconômicos que resultem em dano ao erário (art. 8º da Lei 8.443/1992), o TCU tem a prerrogativa de determinar sua instauração pela unidade jurisdicionada ou até de instaurá-la diretamente para recuperar valores desviados do seguro DPVAT, desde que os critérios legais sejam respeitados.46. O dever constitucional de prestar contas é, notavelmente, abrangente, englobando não somente a administração de receitas públicas, mas também a gestão de valores que estão diretamente relacionados ao interesse público, em virtude de sua vinculação a políticas públicas específicas. Essa abrangência torna a responsabilização mais rigorosa, uma vez que envolve a proteção do patrimônio público e a adequada utilização de recursos destinados ao bem-estar da sociedade.47. Assim, alinhando-me ao parecer do MPTCU, não encontro fatores impeditivos para a continuidade deste processo de tomada de contas especial, cujo objetivo é apurar responsabilidades e recuperar os valores que foram aplicados de maneira irregular.Acórdão:9.1. esclarecer que o controle de segunda ordem exercido pelo Tribunal de Contas da União na Superintendência de Seguros Privados (Susep) inclui a possibilidade de instauração de tomada de contas especial quando se identifica a ocorrência de dano ao erário ou outras irregularidades na gestão dos recursos do seguro DPVAT que demandem apuração detalhada e responsabilização dos envolvidos;9.2. determinar à Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE) que prossiga na instrução deste processo, buscando diretamente as reparações devidas pela prática de atos irregulares, ilegítimos ou antieconômicos que resultaram dano ao caixa dos recursos do seguro DPVAT;