Acórdão 2659/2009
Voto RevisorConforme se verifica, o art. 58 da Lei 4320/64, caracteriza o empenho como ato emanado de autoridade competente que cria para o estado obrigação de pagamento. Tal obrigação pode se encontrar pendente ou não de implemento de condição.Já o art. 35 da Lei 4320/64 estabelece que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas.Trago, desde já, meu entendimento de que não pode ser caracterizada como empenho a simples emissão de nota de empenho, já que esta a priori não representa qualquer obrigação para o Estado, antes representando uma reserva de uma parte da dotação destinada ao órgão para um fim mais específico. É necessário que à emissão da nota se sigam outros procedimentos, para que se possa caracterizar o empenho e, por conseguinte, a obrigação do Estado.[...]Neste sentido, não podem ser considerados legais os restos a pagar inscritos com base apenas na nota de empenho, sendo necessário que a despesa atenda às condições legais ao final do exercício para ser inscrita como tal. A verificação da referida condição se mostra pré-requisito básico a ser observado ao final do exercício.De fato, no decorrer do exercício, não se identificam maiores óbices a associação do empenho à simples emissão da nota de empenho, já que este procedimento permite o acompanhamento da execução orçamentária via sistema. No decorrer do exercício, a identificação caso a caso da assunção ou não da obrigação pela administração representaria procedimento oneroso e, salvo melhor juízo, sem fundamento, já que os resultados dessa verificação não ensejariam qualquer impacto para a gestão dos recursos públicos.Ao final do exercício, a situação é distinta já que, a depender de tal avaliação, os recursos serão ou não inscritos como restos a pagar, o que representa compromissos futuros a "onerar", conforme será visto, a execução das dotações consignadas ao próximo exercício.De fato, em razão da atual metodologia de apuração do resultado primário, que utiliza como parâmetro o critério caixa, o pagamento de despesas inscritas em restos a pagar impacta negativamente o resultado no ano de sua efetivação. Por seu turno, apenas as receitas que ingressam no exercício em que se apura o resultado servem como parâmetro para realização de gastos no ano, sejam as despesas de competência do próprio exercício ou do anterior.Assim, a cada exercício financeiro, o pagamento dos restos a pagar passa a concorrer de forma direta com a execução do orçamento do ano em curso, tendo em vista as metas de superávit fiscal anualmente estabelecidas.Em volumes tão representativos como os atuais, a discricionariedade do gestor ao eleger as despesas que serão objeto de execução, no contexto de orçamento autorizativo, chega a comprometer o próprio resultado do processo legislativo, já que a execução das despesas autorizadas para determinado exercício passam a depender de escolhas finais de cada gestor. Ou ainda, como o mesmo processo de inscrição realizado ao final do exercício anterior se repete ao final do exercício corrente, possivelmente parcela significativa das dotações previstas para um exercício passam a viger no seguinte. Consoante o inciso III do art. 165 da Constituição Federal, entretanto, os orçamentos são anuais e não plurianuais.[...]Neste contexto, verifica-se que, no âmbito do art. 35 do Decreto 93.872/86, foram estabelecidas condições para que as despesas não tenham seus empenhos anulados ao final do exercício:"Art. 35. O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;IV - corresponder a compromissos assumidos no exterior."[...]Entendo que o Tribunal de Contas da União poderia dar sua contribuição no sentido de aprofundar o exame da questão. Observo que as Decisões Normativas do TCU que regulamentam a organização e a apresentação das contas pelos gestores não têm indicado a verificação da observação dos dispositivos legais concernentes à inscrição de valores em restos a pagar como ponto de controle.Em razão de todo o exposto, proponho que seja determinada a inserção no âmbito da Decisão Normativa que rege a prestação de contas, ou no âmbito de sua regulamentação, de verificação do atendimento pelos órgãos do disposto no art. 35 do decreto 93.872/86, bem como de outros dispositivos que regulamentem a matéria.Acórdão:9.5 determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo [do TCU] que insira, na Decisão Normativa que regerá a organização e a apresentação dos processos de contas relativas ao exercício de 2009, comando para que, no relatório de gestão, emitido pelo órgão de controle interno competente, seja indicada a verificação do atendimento do disposto no art. 35 do Decreto 93.872/86;