Acórdão 2122/2017
Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Exmo. Ministro de Estado do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Diogo Henrique de Oliveira, sobre reconhecimento e registro orçamentário de despesas com subsídios e subvenções econômicas concedidos pela União.2. O questionamento formulado pelo Ministro, nos termos da Nota Técnica 33/SEAFI/SOF/MP, constante da peça 1, foi o seguinte:Tendo em vista o disposto no art. 35 da Lei nº 4.320, de 1964, qual o correto reconhecimento e registro orçamentário de despesas com subsídios e subvenções econômicas?3. Apesar do questionamento, extrai-se claramente dos termos da nota técnica que o entendimento do Coordenador-Geral de Avaliação Macroeconômica e do Secretário-Adjunto de Orçamento Federal é no sentido de que despesas com subvenções e subsídios somente deveriam ser empenhadas no ano de seu pagamento.4. Segundo eles, haveria que se fazer distinção entre os ambientes orçamentário e da contabilidade pública, como se depreende da seguinte transcrição (grifos não existentes no original):No setor público brasileiro, o regime orçamentário reconhece a despesa orçamentária no exercício financeiro da emissão do seu respectivo empenho; já a receita orçamentária é considerada pela sua efetiva arrecadação. (...) Dessa forma, fica claramente evidenciada a diferenciação que se tem entre os regimes de apropriação de despesas contábil e orçamentário, no que se refere à aplicação do princípio da competência. Situações similares acontecem com as despesas de subsídios e subvenções econômicas, seguros e juros. Também nesses casos o conceito de competência orçamentária não é necessariamente igual ao conceito de competência contábil.5. De acordo com a Nota Técnica 33/SEAFI/SOF/MP,  apenas pertenceriam ao exercício a despesa nele empenhada.6. O objetivo do inciso II do art. 35 da Lei 4.320/1964 ao estabelecer que pertencem ao exercício financeiro as despesas legalmente empenhadas é impedir a realização de empenhos que tenham por intuito apenas evitar a perda da dotação, como se vê frequentemente ao final de cada exercício.7. Assim, necessário que as despesas a serem consideradas como do exercício tenham sido legalmente empenhadas.8. Contudo, isso não implica que despesas que deixaram de ser devidamente empenhadas não devam ser consideradas do exercício, como no caso das despesas com subvenções e subsídios.9. De acordo com o art. 58 da Lei 4.320/1964, o empenho é o ato da autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição.10. Não há dúvidas de que, na implementação dos programas de subsídio creditício, a obrigação de a União equalizar os encargos dos financiamentos surge no momento em que o cliente, beneficiário do crédito subsidiário, tem o dever de pagar efetuar seu pagamento (ainda que não o faça).11. O estabelecimento de períodos de apuração mais longos e concentrados (a cada semestre), supostamente com o intuito de simplificar os procedimentos burocráticos, não altera o fato de que a obrigação da União já foi constituída.12. Na situação descrita, dessarte, o empenho não deveria ter por finalidade autorizar o pagamento da instituição financeira, mas, sim, autorizar a instituição financeira a conceder o crédito cujo subsídio será arcado pela União.13. Como bem ponderou a instrução da Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), o encurtamento dos períodos de apuração e pagamento minimizaria as distorções hoje verificadas, de modo que a maior parte do montante equalizado seria empenhado, liquidado e pago dentro do mesmo exercício orçamentário.14. Assim sendo, os prazos para apuração e pagamento da equalização de taxa de juros devida devem ser os menores possíveis, sob pena de configurar o financiamento indevido do ente controlador com recursos da entidade financeira controlada, vedado pelo art. 36 da Lei Complementar 101/2000:Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.15. Admite-se que a apuração e o pagamento sejam feitos periodicamente e não operação por operação, o que poderia se revelar pouco razoável, do ponto de vista da racionalidade administrativa, como bem pontuou o Ministro José Múcio quando da relatoria das Contas do Governo (exercício de 2015):Assim, como são muitos os contratos realizados pela instituição financeira sob a égide da política pública, é possível inferir que, em cada um dos dias do exercício financeiro, haverá algum mutuário efetuando o pagamento de juros à instituição financeira. Significa dizer que, no limite, a União também estaria obrigada a, todos os dias, efetuar o pagamento de equalização de juros ao banco.Ocorre que, para tanto, seria necessário instituir, tanto na União quanto na instituição financeira, uma estrutura de controle e de cálculo das equalizações e dos respectivos pagamentos que, ao fim e ao cabo, poderia apresentar custo maior do que os benefícios que pudesse gerar.Nesse sentido, o estabelecimento do chamado 'período de equalização', destinado a apurar os montantes devidos da equalização de juros, é compatível com os princípios da razoabilidade, da economicidade e da eficiência. Além de representar um período mais do que razoável para que se proceda a liquidação da despesa, o período de equalização também se reveste de lapso temporal durante o qual a União não estaria obrigada a efetuar qualquer pagamento à instituição financeira credora em relação à equalização apurada no semestre, visto que, como determina a Lei 4.320/1964, não há como se efetuar o pagamento de obrigações sem a devida e prévia liquidação da despesa.16. De toda sorte, gostaria de registrar que não apenas o empenho deve ser feito dentro do exercício como também deve anteceder o surgimento da obrigação para a União, que ocorre, como dito, no momento contratual no qual é devido o pagamento dos juros por parte do tomador de crédito. E não constitui empecilho para tanto o desconhecimento do montante exato a ser pago a título de equalização, uma vez que existe a possibilidade de o empenho ser feito por estimativa, na forma do §2º do art. 60 da Lei 4.320/1964:Art. 60. É vedada a realização de despesa sem prévio empenho.§ 1º Em casos especiais previstos na legislação específica será dispensada a emissão da nota de empenho.§ 2º Será feito por estimativa o empenho da despesa cujo montante não se possa determinar.Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos de admissibilidade, para esclarecer o consulente que:9.1.1. as despesas com subsídios e subvenções devem constar da lei orçamentária do exercício em que houver a apropriação pelas instituições financeiras dos valores devidos pelo Tesouro Nacional, independentemente da data de apresentação, pelas mencionadas instituições financeiras, dos relatórios que contêm os valores a serem pagos a título de equalização das taxas de juros e que são elaborados, atualmente, em bases semestrais;