Acórdão 1690/2019
Voto:Trata-se de Solicitação do Congresso Nacional (SCN) encaminhada pelo Exmo. Sr. Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados (Ofício 51/2019/CFFC-P, de 5/6/2019, acostado à peça 1, p. 1), a partir da aprovação, pela referida comissão, do Relatório Prévio emitido pelo Deputado Fernando Rodolfo (peça 1, p. 4-8) ao apreciar a Proposta de Fiscalização e Controle n° 181/2018, de autoria do Deputado Bacelar (peça 1, p. 2-3).2.Referida SCN requer do TCU ato de fiscalização e controle para garantir a destinação de 60% dos precatórios do FUNDEF para o pagamento dos profissionais do magistério, em especial, a realização de fiscalização que garanta: i) a destinação, aos profissionais de magistério, de pelo menos 60% dos valores pagos pela União aos Municípios a título de precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), conforme disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007; ii) a aplicação das sanções previstas em lei aos responsáveis, em caso de verificação de violação do disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007; e iii) a sustação de todo ato administrativo que viole o disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007.3.A presente solicitação merece ser conhecida, uma vez preenchidos os requisitos legais e regulamentares pertinentes (arts. 1º, inciso II, e 38, inciso I, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 1º, inciso II, 231 e 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e art. 4º, inciso I, alínea b, da Resolução-TCU 215/2008).4.Preliminarmente, com vista a contextualizar a questão objeto destes autos, trago algumas informações.O FUNDEF caracteriza-se como um fundo de âmbito estadual de natureza contábil, formado por recursos das três esferas de governo, Federal, Estadual e Municipal. Sua criação pela Emenda Constitucional nº 14/1996 e regulamentação pela Lei 9.424/96 vinculou recursos para o Ensino Fundamental, aumentou o percentual de 50% para 60% dos recursos dos impostos e transferências de Estados, Distrito Federal e Municípios neste nível de ensino. Por outro lado, reduziu a participação da União para 30%, conforme parágrafo 6º do Artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT da Constituição Federal de 1988. (...) Destaca-se que ao menos 60% dos recursos do Fundo deveriam ser aplicados na remuneração dos professores em efetivo exercício no magistério, tinha-se como objetivo declarado o aumento do salário do professor nos Estados menos desenvolvidos. Vale destacar que, nos cinco primeiros anos, foi permitida a aplicação de parte do percentual para capacitação de professores leigos (Lei 9.424/96, Artigo 7º, parágrafo único, BRASIL, 1996).Fundef (Fonte: https://www.unimep.br/phpg/bibdig/pdfs/2006/BKXPHJIQMNMV.pdf ) O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - Fundeb é um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado, na quase totalidade, por recursos provenientes dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Além desses recursos, ainda compõe o Fundeb, a título de complementação, uma parcela de recursos federais, sempre que, no âmbito de cada Estado, seu valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica. (...) O Fundeb foi instituído pela Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006 e regulamentado pela Medida Provisória nº 339, de 28 de dezembro do mesmo ano, convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, e pelos Decretos nº 6.253 e 6.278, de 13 e 29 de novembro de 2007, respectivamente.Fundeb (Fonte: http://www.fnde.gov.br/index.php/financiamento/fundeb/sobre-o-plano-ouprograma/sobre-o-fundeb) O Fundeb atende toda a educação básica, da creche ao ensino médio. Substituto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que vigorou de 1997 a 2006, o Fundeb está em vigor desde janeiro de 2007 e se estenderá até 2020.Os precatórios do antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento FUNDEF são originários de diferenças de repasses que a União deveria ter feito entre 1998 e 2006, quando o fundo foi substituído pelo atual Fundeb. O valor é estimado em R$ 90 bilhões e vem sendo pago conforme decisões judiciais. O fundo serve para que a União destine recursos complementares para a educação básica aos estados e municípios.[...]12.Inicialmente, destaco que cada um dos três pontos elencados na solicitação em exame, a saber: i) garantir a destinação, aos profissionais de magistério, de pelo menos 60% dos valores dos precatórios do Fundef; ii) aplicar as sanções previstas em lei aos responsáveis, em caso de verificação de violação do disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007; e iii) sustar todo ato administrativo que viole o disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007; foi analisado com bastante propriedade pela unidade instrutiva, sendo acertada a posição contrária à realização da fiscalização.13.Importante deixar registrado que o TCU já enfrentou a matéria objeto da presente SCN e firmou o seguinte entendimento sobre a questão: "a natureza extraordinária dos recursos advindos da complementação da União obtida pela via judicial afasta a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007" e "recursos recebidos a título de complementação da União no Fundef, reconhecidos judicialmente, além de não estarem submetidos à subvinculação de 60%, prevista no artigo 22 da Lei 11.494/2007, consoante o subitem 9.2.1.2, Acórdão 1.962/2017-Plenário, não podem ser utilizados para pagamentos de rateios, abonos indenizatórios, passivos trabalhistas ou previdenciários, remunerações ordinárias, ou de outras denominações de mesma natureza, aos profissionais da educação". Esse entendimento está muito bem sedimentado, conforme fundamentos constantes dos Acórdãos 1.962/2017 e 2.866/2018, ambos do Plenário do TCU.14.Cabe consignar, ainda, que decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que negou liminar em Mandado de Segurança impetrado pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação Pública do Estado do Pará - SINTEPP contra ato do TCU (Acórdão 1.824/2017-Plenário) reforça o entendimento adotado pelo Tribunal sobre a matéria objeto destes autos (STF. MS: 35675 DF - DISTRITO FEDERAL 0070050-35.2018.1.00.0000, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 17/05/2018, Data de Publicação: DJe-098 21/05/2018).15.A SCN requer que o TCU realize ato de fiscalização e controle que garanta que pelo menos 60% dos valores pagos pela União aos Municípios a título de precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) sejam destinados ao pagamento dos profissionais do magistério, ou seja, o objetivo da fiscalização vai de encontro ao entendimento jurisprudencial firmado pela Corte de Contas sobre a matéria, o que torna juridicamente inviável a realização da fiscalização requerida, nos termos dos arts. 4º e 38 da Lei 8.443/1996, c/c o art. 17, § 1º, inciso II, da Resolução-TCU 215/2008, e dos Acórdãos 1.962/2017 e 2.866/2018, ambos do Plenário do TCU.16.Conquanto a jurisprudência seja um elemento relevante de orientação aos jurisdicionados, a dinâmica legislativa, social, cultural, econômica, entre outras, pode levar a uma reavaliação do entendimento jurisprudencial com vistas a aferir sua integridade frente a novos elementos, fundamentos e/ou parâmetros. Dessa forma, é juridicamente possível que o TCU altere seus entendimentos e sua jurisprudência, desde que novos elementos e/ou fundamentos levem a isso.17.Nesse contexto, registro que a SCN em análise não apresenta elementos que possam alterar o entendimento do Tribunal sobre a matéria.[...]22.Assim, considero que a presente Solicitação do Congresso Nacional possa ser parcialmente atendida via prestação de informações ao Exmo. Sr. Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputado, por meio do encaminhamento de cópia da deliberação proferida nesta ocasião, devidamente acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, e dos Acórdãos 1.824/2017, 1.962/2017, 2.866/2018 e 180/2019, todos do Plenário do TCU, e, ainda, tão logo o Processo TC 018.130/2018-6 (auditoria de conformidade) seja apreciado pelo Tribunal, do envio dos resultados dessa fiscalização.23.Por fim, cumpre encaminhar os presentes autos à SecexEducação, para que encaminhe, posteriormente, cópia da deliberação a ser proferida no Processo TC 018.130/2018-6, ainda pendente de decisão de mérito, necessária ao integral cumprimento desta Solicitação, com fundamento no art. 47 da Resolução-TCU 259/2014.Acórdão:9.1. conhecer da presente Solicitação do Congresso Nacional, por estarem preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 1º, inciso II, e 38, inciso I, da Lei 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c os arts. 1º, inciso II, 231 e 232, inciso III, do Regimento Interno do TCU, e art. 4º, inciso I, alínea b, da Resolução-TCU 215/2008, para, no mérito, considerá-la parcialmente atendida, nos termos do art. 18 da Resolução-TCU 215/2008;9.2. informar ao Exmo. Sr. Deputado Federal Léo Motta, Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputado, nos termos do art. 17, §1º, inciso II, da Resolução-TCU 185/2005, que esta solicitação não pode ser atendida nos termos em que fundamentada, uma vez ser juridicamente inviável;9.3. informar ao solicitante que:9.3.1. há processo de Auditoria de Conformidade, ainda pendente de apreciação pelo TCU (Processo TC 018.130/2018-6, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues), cujo o objeto inclui questão que coincide com o principal requerimento da solicitação (avaliar o pagamento a profissionais do magistério com recursos de precatórios do Fundef), embora o entendimento adotado na auditoria divirja daquele defendido na solicitação em análise;9.3.2. tão logo o processo TC 018.130/2018-6 seja apreciado pelo Tribunal, ser-lhe-á dado conhecimento dos resultados e das medidas adotadas pelo Tribunal;9.4. encaminhar ao solicitante, em complemento às informações acima descritas, cópias dos Acórdãos 1.824/2017, 1.962/2017, 2.866/2018 e 180/2019, todos do Plenário do TCU, acompanhados dos seus respectivos Relatórios e Votos;9.5. informar ao eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, relator do Processo TC 018.130/2018-6, que o Presidente da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle da Câmara dos Deputados, Exmo. Sr. Deputado Federal Léo Motta, requereu, por meio desta Solicitação do Congresso Nacional, a realização de fiscalização envolvendo a temática da subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007, a qual já está sendo avaliada no âmbito do processo mencionado, e solicitar que seja oportunamente encaminhada cópia do acórdão, relatório e voto a ser proferidos ao relator desta solicitação, nos termos do art. 13, parágrafo único, da Resolução-TCU 215/2008;9.6. juntar cópia desta deliberação ao processo conexo mencionado anteriormente (TC 018.130/2018-6), conforme determina o art. 14, inciso V, da Resolução-TCU 215/2008;