Acórdão 6380/2023
Voto:Atendidos os requisitos de admissibilidade, cabe ratificar o conhecimento do recurso de reconsideração (peças 100-102) interposto por [recorrente], ex-prefeito de Afonso Cunha/MA, contra o Acórdão 1.694/2022-1ª Câmara (relator: Ministro Benjamin Zymler - peça 86), mediante o qual o Tribunal, entre outras providências, considerou o recorrente revel e julgou irregulares as suas contas, com condenação em débito e aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.2. Lembro que o recorrente foi citado inicialmente pela não comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) ao município de Afonso Cunha/MA, em face da omissão no dever de prestar contas dos valores transferidos (R$ 111.200,50), no âmbito do Projovem Campo, nos exercícios de 2014 a 2016 (peças 27, 33 e 35).3. Posteriormente, diante da entrega intempestiva da prestação de contas pelo prefeito sucessor e de sua análise pelo FNDE e pelo Ministério da Educação (peças 68-69), o recorrente foi novamente citado (peças 72 e 78-79) pelo não cumprimento do objeto e frustração do objetivo previstos no programa, ante o não atingimento da meta de formação de 15 estudantes (valor histórico de R$ 69.644,19), o que motivou a irregularidade de suas contas.4. Nesta etapa, o recorrente, em suma, alegou a ausência de dano, o regular processamento da licitação realizada e a existência de boa-fé, anexando documentos no intuito de provar a execução dos recursos (resultados de consultas ao Sistema de Gestão de Prestação de Contas do FNDE - SigPC e de emissão de ordens bancárias, além de extratos bancários).5. A AudRecursos e o MPTCU manifestaram-se uniformemente pela negativa de provimento ao apelo, tendo em conta, em outros fatores, a não apresentação de comprovantes de liquidação das despesas, como notas fiscais e recibos, situação que impediria estabelecer nexo causal dos dispêndios com os recursos despendidos.[...]7. Quanto ao mérito do recurso, não teria reparos a fazer nas análises contidas nos pareceres caso a condenação tivesse decorrido da irregularidade ensejadora da primeira citação.8. Mas deve-se reconhecer que, apesar da ausência de documentos comprobatórios das despesas nos autos, a unidade especializada deste Tribunal, com base nos pronunciamentos do FNDE e do Ministério da Educação (peças 68-69), não considerou aspectos financeiros para a conclusão pela existência do débito, e sim o não atingimento dos fins do programa em tela, conforme os seguintes trechos da instrução (peça 72):[...]9. Contudo, a jurisprudência recente deste Tribunal é no sentido de que o não alcance de metas em situações similares, isoladamente, não é suficiente para justificar a persecução dos valores transferidos, uma vez que há gastos inerentes à execução do programa visando à manutenção dos cursos que não podem ser evitados, ainda que sejam realizados com número menor de alunos por conta da evasão.10. Também cabe destacar a existência de decisões que consideram a metodologia utilizada pelo Ministério da Educação neste caso não adequada para configurar dano, consoante evidenciam os seguintes trechos do voto condutor do Acórdão 1.363/2021-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo):"15. De início, observo que o fundamento à condenação em débito do responsável origina-se da Nota Técnica 26/2020/COEJA/DPD/SEB/SEB (peça 88) do Ministério da Educação (MEC). Trata-se da análise da prestação de contas sob escrutínio.[...]17. Verifica-se, de início, que a análise não faz menção ao estabelecimento no termo de adesão de meta específica de frequência. Compulsando os autos, observo que a norma que regia o programa à época era a Resolução/CD/FNDE 8/2014, citada como referência na nota técnica do MEC (peça 88).18. No Anexo III da Resolução precitada consta o termo de adesão ao programa Projovem Urbano. Observo que a Cláusula Quarta desse termo define as obrigações do ente municipal. Em seu item 1.1, o normativo tratava de 'meta de atendimento de jovens para o Projovem Urbano e/ou Projovem Campo, edição 2014'. A esse respeito, assim dispôs a análise técnica realizada pelo Ministério da Educação (peça 88, p. 2):  (...) 19. Com efeito, observo que o parâmetro utilizado na nota técnica para fundamentar a reprovação, 45% de frequência, em que pese a motivação de se aferir a eficácia do programa, não encontra respaldo nos normativos e no termo de adesão constante da Resolução/CD/FNDE 8/2014. Em verdade, o normativo não é expresso e nem tampouco claro quanto a metas de frequência para se considerar um jovem como atendido pelo programa. Verifico, aliás, que a Resolução estabelece uma obrigação de meio e não de fim quanto à frequência, ao estabelecer cláusulas de acompanhamento de frequência e de prevenção e combate à evasão.20. Não bastasse a ausência de previsão normativa do critério adotado para reprovação das contas por parte do Ministério da Educação, a nota técnica não apresentou o estudo realizado que fundamentou o critério de 45%, o que representa obstáculo à sua adoção como parâmetro razoável a se aferir a conduta esperada do gestor. 21. Apenas a título de exemplo, cito dúvidas que surgem a respeito do estudo carreado:a) como é possível transportar como referência o índice de queda geral e total de matrículas de EJA como parâmetro aceitável para frequência, haja vista tratar-se de aspectos distintos do relacionamento do aluno com o programa? O próprio caso em questão ilustra essa diferença, uma vez que houve superação da meta de matrículas, enquanto a frequência ficou abaixo de 50%;b) a média simples seria um critério razoável para aplicação em âmbito nacional como parâmetro de frequência? Há diferenças regionais que deveriam ter sido consideradas? 22. Ademais, a ausência do detalhamento do estudo prejudica o contraditório ora exercido pelo responsável.23. Sob outro aspecto, compreendo que não é possível atribuir prejuízo ao Erário a partir de cumprimento parcial da suposta meta de frequência. A vigorar o entendimento expresso, por hipótese, gestor municipal que lograsse executar o programa com 45% de frequência teria suas contas aprovadas e outro, que atingisse 44,9% do mesmo critério, seria condenado pelo débito integral, situação que não guarda proporcionalidade. 24. De outra sorte, a falta de razoabilidade na forma como foi aplicado o critério configura-se também ao se analisar a fórmula de cálculo da frequência. A referenciada nota técnica aponta que, quando observadas as matrículas ativas, a frequência atingida fora de 46,09%, enquanto quando se observam as matrículas totais, a frequência fora de 41,94%. Ou seja, dependendo do referencial adotado, o gestor poderia ter suas contas aprovadas ou reprovadas e cobrado pelo débito integral. 25. A jurisprudência do TCU é sólida no sentido de que a entrega de produto objeto de convênio sem utilidade para os beneficiários importa em débito integral dos recursos transferidos (Ac. 8.660/2011-2ª Câmara, Rel. André de Carvalho, Ac. 11.284/2020-1ª Câmara, Rel. Marcos Bemquerer). Entretanto, resta evidente que, diferentemente do convênio do qual resulta obra ou serviço imprestável à sociedade, sem qualquer uso possível, o programa de alfabetização que atende parcialmente as metas pactuadas não poderia configurar prejuízo integral ao Erário. (...) 27. Seria, portanto, necessário aferir o débito de acordo com a porção não executada do programa e para a qual teria havido repasse recursos. 28. Acrescento que o próprio programa adota instrumentos para balancear a disponibilidade de recursos de acordo com a frequência dos alunos. O Anexo VI da Resolução/CD/FNDE 8/2014 introduz fórmula de cálculo para transferências automáticas aos entes federados. Enquanto o repasse referente à primeira parcela (Vp1) considera a meta de jovens a serem atendidos, as demais parcelas (Vp2, Vp3 e Vp4) consideram o número de alunos matriculados e frequentes. Assim, o próprio cálculo das transferências procura sopesar a frequência para dispor recursos consentâneos com cada situação. Portanto, a impugnação dos valores transferidos deveria ter considerado, de forma proporcional, os recursos que eventualmente foram repassados para o quantitativo total de alunos a serem atendidos, mas que não lograram atender o quantitativo pactuado de alunos.29. Novamente, ad argumentatum tantum, ainda que houvesse critério expresso e não atingido, é necessário reconhecer que nem todas as despesas previstas no programa vinculam-se diretamente ao número de alunos atendidos. De acordo com os art. 12 e 13 da multicitada Resolução, os recursos transferidos aos entes executores podem ser empregados para o pagamento de professores, educadores, assistentes administrativos, profissionais de apoio, coordenadores; formação continuada; pagamento de auxílio financeiro aos professores; aquisição de gêneros alimentícios; locação de espaços e equipamentos; material de consumo, entre outros.30. Com efeito, no caso de frequência parcial, não é evidente qual fatia dos recursos deveria ser impugnada, uma vez que diversos dos itens de despesa precisam ser providos independentemente do número de alunos, tais como toda a estrutura necessária à formação, incluindo professores, formação e rede de apoio (custos fixos).31. Forçoso lembrar que o Regimento Interno do TCU, conforme previsto no art. 210, §1º, admite a condenação em débito por verificação, quando for possível quantificar com exatidão o valor do débito, ou por estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido.32. No caso em comento, é por demais evidente que o valor impugnado pelo MEC e pelo FNDE não foi calculado com exatidão e claramente excede o valor devido, uma vez que não foram inquinadas pelo tomador de contas, de forma analítica, as despesas apresentadas como sendo da execução do programa e atendimento dos jovens, ainda que com frequência inferior à desejável."11. A análise contida nesse precedente ajusta-se perfeitamente ao caso, pois tomou-se a frequência média dos alunos inferior a 45% para reprovar as contas (subitem 3.13 da nota técnica à peça 68).12. Nesse contexto, é importante notar que o recorrente não responde neste processo pela omissão no dever de prestar contas, uma vez que essa irregularidade foi atribuída ao prefeito sucessor, que teve suas razões de justificativa rejeitadas parcialmente e as contas julgadas regulares com ressalva (peça 86).13. Destarte, inexistindo débito imputável ao recorrente, deve prevalecer o entendimento contido na decisão mencionada e, ainda, nos votos condutores dos Acórdãos 1.349 e 7.516/2022, da 1ª Câmara, e 2.799/2022 e 4.190/2023, da 2ª Câmara (relatores: Ministros Weder de Oliveira, Vital do Rêgo, Antônio Anastasia e Augusto Nardes, respectivamente), por exemplo.14. Em consequência, em nome do princípio da verdade material que norteia o processo de controle externo, divirjo dos pareceres e concluo pelo provimento ao recurso de reconsideração a fim de excluir o débito e a multa imputados e julgar regulares com ressalva as contas do recorrente.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de reconsideração e dar-lhe provimento a fim de:9.1.1. excluir o débito e a multa imputados a [recorrente] por meio do Acórdão 1.694/2022-1ª Câmara; e9.1.2. julgar, com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei 8.443/1992, as contas de [recorrente] regulares com ressalva, dando-lhe quitação;