Acórdão 1460/2025
Voto:Cuidam os autos de recurso de revisão interposto por [recorrente], ex-prefeito de São José de Pinhais/PR, contra o Acórdão 7.790/2018-TCU-2ª Câmara, que julgou irregulares suas contas, imputando-lhe débito solidário e multa. A decisão decorreu de tomada de contas especial instaurada para apurar irregularidades na execução de contratos firmados pela prefeitura com a empresa [contratada], parcialmente financiados com recursos do Fundo Nacional de Saúde.2. As principais irregularidades identificadas incluem a dispensa injustificada de licitação, liquidação irregular de despesas e sobrepreço decorrente da superestimação de taxas de encargos sociais e Benefícios e Despesas Indiretas (BDI). O recorrente foi responsabilizado solidariamente por valores que, à época do acórdão original, totalizavam R$ 3.169.009,87, além de multa individual de R$ 500.000,00.3. Em sua peça recursal, [recorrente] alega, em síntese, a superveniência de documentos novos, com destaque para a sua absolvição em ação penal relativa aos mesmos fatos, confirmada em decisão transitada em julgado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, e para a jurisprudência consolidada no Acórdão 378/2023-TCU-Plenário, que, segundo o recorrente, afastaria a responsabilidade de gestores que apenas homologaram processos licitatórios cujos vícios eram de difícil percepção.4. Argumenta, ademais, que não havia condições objetivas para que ele, na condição de "homem médio" e sem expertise técnica específica, percebesse eventuais irregularidades nos preços contratados, sobretudo por ter confiado nas avaliações e pareceres produzidos por técnicos especializados da Secretaria Municipal de Saúde e de outros órgãos de controle e assessoramento municipal. Sustenta também a ausência de especificação clara de sua conduta, a carência de fundamentação adequada das decisões anteriores, a delegação de competências, e a inexistência de dolo ou erro grosseiro em sua atuação.5. A unidade instrutora, ao analisar o recurso, rechaçou os argumentos apresentados, propondo o não provimento. Destacou, em suma, que a absolvição penal por insuficiência de provas não vincula o TCU; que o entendimento do Acórdão 378/2023-TCU-Plenário não constituiria fato novo e que a responsabilidade do prefeito decorre de sua posição de gestor máximo; que as decisões foram fundamentadas e que não se exige dolo ou erro grosseiro para a responsabilização financeira perante o TCU.[...]18. Quanto ao mérito, entendo que a decisão recorrida não se sustenta diante dos elementos constantes dos autos, razão pela qual se impõe a reforma do julgado, nos termos que a seguir exponho.19. Inicialmente, cumpre ressaltar o entendimento firmado por esta Corte de Contas no julgamento do recente Acórdão 378/2023-TCU-Plenário, trazido pelo recorrente como um dos fundamentos de seu pleito. Naquela assentada, este Tribunal, embora reafirmando que a homologação de procedimento licitatório não é ato meramente formal, mas de ratificação dos atos da comissão, consolidou a tese de que não se mostra razoável a imputação de débito ao gestor que apenas homologou o certame, caso os vícios sejam de difícil percepção. Transcrevo trecho elucidativo daquele julgado:[...]20. Com efeito, a análise da adequação de percentuais de BDI e da complexa composição de encargos sociais é matéria de alta tecnicidade, que foge ao escopo de conhecimento exigível de um homem médio, especialmente de um gestor político com formação em área diversa da engenharia, administração ou contabilidade, como é o caso do recorrente, torneiro mecânico de formação e em seu primeiro mandato eletivo. No Acórdão 378/2023-TCU-Plenário, considerou-se que, havendo competitividade (ou aparência dela) e manifestações técnicas internas atestando a regularidade ou economicidade, não haveria elementos para alertar o homologador.21. Aplicando-se essa diretriz ao caso concreto, verifica-se, de maneira incontroversa nos autos, que o recorrente atuou como agente homologador dos procedimentos de contratação. Conforme detalhado na peça recursal e evidenciado, a título exemplificativo, nos documentos da Dispensa de Licitação 119/2009 (Contrato 970/2009) (peça 1), o fluxo administrativo prévio à sua decisão era extenso e envolvia múltiplas instâncias de controle e análise técnica.22. A Secretaria Municipal de Saúde requisitava a contratação, apresentando a justificativa da necessidade emergencial e indicando o valor do ajuste com base em cotações obtidas junto a fornecedores. O processo, então, tramitava pelas Secretarias de Planejamento e Finanças, que atestavam a disponibilidade orçamentária e financeira, e pela Procuradoria Geral do Município, que analisava os aspectos legais da proposta. Havia ainda a passagem pela Coordenadoria do Sistema de Controle Interno. Somente após esse minucioso trâmite, o processo era submetido ao prefeito para ratificação do procedimento de dispensa e posterior assinatura do contrato.23. A existência desse fluxo procedimental, com a participação de diversos órgãos técnicos especializados, confere solidez à alegação de que quaisquer vícios nos preços, especialmente os relacionados à complexa composição de BDI e encargos sociais, eram, de fato, de difícil percepção para o Chefe do Poder Executivo.24. Assim, é fundamental acolher a alegação de que seria absolutamente inviável, tanto do ponto de vista prático quanto jurídico, exigir do Prefeito, sem formação técnica especializada em engenharia de custos, saúde pública ou expertise em composição e análise detalhada de preços de serviços dessa natureza, a realização de revisão individualizada e pormenorizada das planilhas técnicas elaboradas e validadas por setores especializados da Administração. Essa exigência, além de desarrazoada, contraria diretamente a jurisprudência pacífica desta Corte, já referida no Acórdão 378/2023-TCU-Plenário.25. Não se pode perder de vista, e este é um ponto crucial, que a própria definição dos percentuais tidos por "adequados" para o BDI (17,83%) e encargos sociais (83,63%), que fundamentaram a alegação de superfaturamento, surgiu somente a posteriori, durante a complexa instrução desta Tomada de Contas Especial.26. Conforme se depreende dos próprios votos condutores dos Acórdãos 7.790/2018 e 10.867/2018, ambos da 2ª Câmara - o primeiro, referente ao julgamento originário desta TCE, e o segundo, de embargos declaratórios em face da primeira decisão -, foi necessário que a então Relatora, Ministra Ana Arraes, em mais de uma oportunidade, determinasse o retorno dos autos à unidade instrutora (Secex/PR) para que fossem realizados estudos e cálculos específicos - como os constantes da instrução à peça 130 - a fim de se estabelecerem os parâmetros de BDI e encargos que seriam, ao final, adotados pela Corte, com base, inclusive, em referenciais da SLTI/MP.27. Essa construção dos referenciais de preço pela própria Corte de Contas, durante o processo, e não a aplicação de uma tabela ou critério objetivo e preexistente de fácil consulta pela municipalidade à época dos fatos, reforça a tese de que a suposta irregularidade não era de óbvia e imediata percepção pelo gestor municipal.28. A argumentação do recorrente de que os referenciais utilizados pelo TCU foram extraídos de contextos distintos e de normalidade, e não da situação emergencial específica, encontra guarida e ressonância no próprio trâmite inicial desta TCE. Conforme apontado na peça recursal, a Ministra Ana Arraes, em despacho exarado à peça 125, já havia ponderado que "a contratação ser emergencial (...) pode torná-la mais onerosa", indicando, assim, a necessidade de um exame que atentasse para essa particularidade na aferição dos custos.29. Assim, o recorrente sustenta, e com razão, que essa análise diferenciada, especialmente quanto à flexibilização dos percentuais de BDI e encargos sociais em face da emergência, não foi devidamente explicitada nem sopesada na definição dos valores tidos por esta Corte como "adequados", que resultaram na imputação de débito.30. Com efeito, o próprio reconhecimento, por parte da relatora a quo (peça 125), da complexidade e da potencial onerosidade majorada de contratos emergenciais - indicando a necessidade de um exame que atentasse para essa particularidade -, sinaliza a dificuldade intrínseca na fixação de parâmetros de custo para um cenário tão atípico.31. Se a apuração de um referencial adequado para aquela situação emergencial demandou um olhar específico e cauteloso do órgão de controle, torna-se, por consequência lógica, desarrazoado reivindicar do ex-prefeito, imerso nas pressões da crise e sem o mesmo aparato técnico especializado, a capacidade de antever ou identificar supostas inadequações nos preços, que somente seriam apontadas anos depois, após complexa análise e com base em metodologias e referenciais não corriqueiramente aplicáveis ao cotidiano da gestão municipal em emergência.32. Tal cenário, onde a própria definição do preço justo se mostrou matéria não trivial, amolda-se perfeitamente à hipótese de vício de difícil percepção. Esta constatação, nos termos da jurisprudência desta Casa - consolidada no já mencionado Acórdão 378/2023-TCU-Plenário e em outros precedentes como os Acórdãos 1.526/2016-TCU-Plenário, 8.744/2016-TCU-2ª Câmara e 13.435/2019-TCU-1ª Câmara -, afasta a reprovabilidade da conduta do agente homologador e, por conseguinte, a sua responsabilidade pelo débito.33. Isso posto, fica evidente, diante da absoluta ausência nos autos de provas ou elementos mínimos que demonstrem conduta dolosa ou gravemente culposa por parte do recorrente na homologação dos certames, e tendo em vista a evidente impossibilidade de que este pudesse perceber, nas circunstâncias fáticas concretas e com os elementos de que dispunha à época, quaisquer irregularidades que somente foram apontadas posteriormente na composição dos preços, que a responsabilidade que lhe foi atribuída pelo Acórdão 7.790/2018-TCU-2ª Câmara deve ser afastada.Acórdão:9.1. conhecer e dar provimento ao recurso de revisão interposto por [recorrente] a fim de:9.1.1. tornar insubsistente o Acórdão 7.790/2018-TCU-Segunda Câmara, exclusivamente em relação ao recorrente;9.1.2. julgar regulares com ressalva as suas contas, dando-lhe quitação, nos termos do art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992;