Acórdão 2612/2025
Sumário:Nos certames destinados ao fornecimento de vale-alimentação ou vale-refeição, a opção pelo modelo de arranjo de pagamento aberto ou fechado está no campo da discricionariedade da Administração Pública, não havendo que se falar em irregularidade quando a escolha estiver devidamente fundamentada no interesse público, nos termos do art. 174, §1º do Decreto n. 10.854/2021.Voto:Trata-se de representação, com pedido de medida cautelar, acerca de possíveis irregularidades no Chamamento Público 108/2025, conduzido pelo Departamento Regional do Serviço Social da Indústria no Estado do Pará (Sesi/PA), tendo por objeto a contratação de serviços de administração, gerenciamento, emissão e fornecimento de vales-alimentação destinados ao sistema FIEPA, com valor estimado em R$ 20.256.000,00.[...]4. O representante alega, em síntese, as seguintes irregularidades no certame:a) imposição, pelo edital, da obrigatoriedade de prestação do serviço de vale-alimentação exclusivamente no modelo de arranjo de pagamento "aberto", vedando a participação de empresas que operam no modelo "fechado";[...]5. No tocante à exigência de modelo de arranjo de pagamento aberto, compreendo que tal opção se encontra dentro do âmbito da discricionariedade do contratante, sendo necessária, tão somente, a motivação pelo gestor público. Ademais, tal escolha está respaldada pelo art. 174, § 1°, do Decreto 10.854/2021, o qual transcrevo a seguir (com destaque ao original):"Art. 174.  O serviço de pagamento de alimentação deverá ser operacionalizado por meio de arranjo de pagamento, estabelecido nos termos do disposto no inciso I do caput do art. 6º da Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013, o qual observará, no mínimo, as seguintes regras: (..) § 1º O arranjo de pagamento de que trata o caput poderá ser aberto ou fechado."6. No caso, verifico que o Termo de Referência apresenta diversas justificativas técnicas e administrativas para a escolha do arranjo aberto, atendendo, assim, o princípio da motivação. Transcrevo, por oportuno, o item 16.1. do Termo de Referência:"16. ATENDIMENTO ÀS ESPECIFICAÇÕES DO TERMO DE REFERÊNCIA16.1. (...) Assim, e não obstante optar-se preferencialmente pelo arranjo de pagamento aberto, a qualificação e a aceitação da proposta, assim como a execução contratual, estarão condicionadas exclusivamente ao cumprimento das especificações técnicas do chamamento público, em estrita observância aos princípios da isonomia, da ampla participação e da busca pela proposta mais vantajosa para o Sistema FIEPA, de sorte que serão aceitas empresas que operem na forma de arranjo de pagamento através de bandeira própria ou de terceiros. Justifica-se a nova opção pelo arranjo de pagamento aberto como forma de ampliar a competitividade, garantindo isonomia e ampla participação no certame. O modelo também reduz riscos de concentração e dependência de um fornecedor específico, promovendo maior segurança operacional. Além disso, permite escalabilidade e adaptação a demandas futuras, garantindo atendimento uniforme em todo o território pátrio. Ao admitir múltiplos participantes, o Sistema FIEPA fortalece a transparência, amplia a competitividade e aumenta a probabilidade de obtenção da proposta mais vantajosa, sem comprometer a qualidade do serviço prestado aos usuários." (grifo nosso).7. Esclareço que o arranjo "aberto" permite que o vale-alimentação (ou refeição) seja usado em qualquer estabelecimento que aceite a bandeira do cartão, como Visa, Mastercard ou Elo. Nesse modelo, há diferentes empresas responsáveis em cada etapa do processo: uma instituidora da bandeira, uma emissora do cartão e uma credenciadora dos estabelecimentos. É, portanto, um modelo que oferece flexibilidade, amplia a rede de aceitação e facilita a portabilidade entre operadoras, a concorrência e a praticidade para o trabalhador (Arranjo aberto e arranjo fechado: o que muda com a interoperabilidade do PAT, disponível em: https://institucional.ifood.com.br/).8. Por outro lado, o arranjo fechado é mais restrito: o cartão só é aceito em uma rede específica de estabelecimentos cadastrados pela própria empresa emissora do benefício, como Ticket, Alelo, Sodexo ou VR (fonte: https://institucional.ifood.com.br/).9. Aponta-se ainda que no arranjo aberto as taxas costumam ficar em até 2% - valor semelhante ao dos cartões de crédito - e no arranjo fechado essas taxas podem ultrapassar 7%, o que representa enorme vantagem para os estabelecimentos e para os trabalhadores (fonte: https://institucional.ifood.com.br/).10. Ainda assim, registro que há precedentes desta Corte no sentido de que a legislação confere ao gestor a discricionariedade para optar pelo modelo de arranjo (aberto ou fechado) que melhor atenda às necessidades da contratação, desde que a decisão seja devidamente justificada. Nesse sentido, destaco o Acórdão 6.615/2025-1ª Câmara (rel. Min. Jhonatan de Jesus):"considerando que a controvérsia central reside na vedação contida no item 4.12 do Termo de Referência à prestação dos serviços no modelo de arranjo aberto de pagamento, o que, segundo a representante, configuraria restrição à competitividade;considerando que a legislação aplicável (art. 1º-A, inciso I, da Lei 6.321/1976 e art. 174, § 1º, do Decreto 10.854/2021) confere ao gestor a discricionariedade para optar pelo modelo de arranjo (aberto ou fechado) que melhor atenda às necessidades da contratação, não impondo a aceitação simultânea de ambos;considerando que o Sesi/PA apresentou justificativas técnicas e normativas para a escolha do arranjo fechado, fundamentando-a na necessidade de garantir o uso do benefício estritamente para sua finalidade alimentar e no maior controle sobre a rede credenciada, em conformidade com o art. 1º, § 3º, da Lei 6.321/1976;considerando que a jurisprudência deste Tribunal (a exemplo dos Acórdãos 1984/2024-TCU-Plenário e 1440/2025 - 1ª Câmara) corrobora a legalidade da escolha pelo arranjo fechado, desde que a decisão seja devidamente justificada, como verificado no presente caso, o que afasta a plausibilidade jurídica da alegação;" (grifo nosso).11. Pela pertinência temática, menciono que este também é o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCE/MG), que assim se pronunciou acerca de denúncia formulada por administradora de cartões:"DENÚNCIA. PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE CONFECÇÃO, DISTRIBUIÇÃO, CARGA E ADMINISTRAÇÃO DE CARTÕES ELETRÔNICOS COM CHIP OU TARJA MAGNÉTICA. DESPESAS RELACIONADAS À AQUISIÇÃO DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS. SISTEMÁTICA DO ARRANJO DE PAGAMENTO. ABERTO OU FECHADO. DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO. FUNDAMENTAÇÃO NO INTERESSE PÚBLICO. TAXA DE ADMINISTRAÇÃO NEGATIVA. POSSIBILIDADE. PAGAMENTOS ANTECIPADOS. IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAÇÃO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PAGAMENTOS QUE DEVEM SER PRECEDIDOS PELA LIQUIDAÇÃO DA DESPESA. IMPROCEDÊNCIA DA DENÚNCIA. RECOMENDAÇÃO. ARQUIVAMENTO.1. Com fulcro no art. 174, §1º do Decreto n. 10.854/2021 a opção pela sistemática do arranjo de pagamento, entre 'aberto' ou 'fechado', está no campo da discricionariedade da Administração Pública, não havendo que se falar em irregularidade quando a escolha estiver devidamente fundamentada no interesse público.2. A aplicação de taxa negativa nas propostas comerciais de processos licitatórios visa minimizar o dispêndio de recursos para a Administração Pública, razão pela qual tem sido considerada lícita em reiterados julgados deste Tribunal de Contas e do Tribunal de Contas da União.3. Nos contratos relativos à prestação dos serviços de confecção, distribuição, carga e administração de cartões eletrônicos com chip ou tarja magnética, para pagamento de despesas relacionadas à aquisição de gêneros alimentícios, a garantia da natureza pré-paga do benefício se dá mediante a disponibilização antecipada de créditos em cartão eletrônico, a ser assegurada pelo depósito prévio de recursos à contratada pela Administração (que não se confunde com o pagamento a ela realizado a título de preço do serviço), devendo ser empenhado no elemento do respectivo programa, liquidado com antecedência e depositado junto à gerenciadora no prazo pactuado para ser por ela disponibilizado, segundo as regras do benefício." (grifo nosso) (TCE/MG, Denúncia 1.156.709, Primeira Câmara, rel. Conselheiro Substituto Telmo Passareli, j. 28/5/2024).[...]15. Dessa feita, considerando que não restou evidenciada restrição à justa concorrência e ao objetivo do processo de seleção, uma vez que ao menos três propostas foram apresentadas em conformidade com as exigências editalícias, a presente representação deve ser considerada improcedente. Prejudicado, por consequência, o exame do pedido de medida cautelar.Acórdão:9.1. conhecer da representação, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade, para, no mérito considerá-la improcedente, restando prejudicado o exame do pedido de medida cautelar;