Acórdão 53/2024
Voto:Trata-se de representação da então Secretaria de Controle Externo da Educação (SecexEducação), atual AudEducação, acerca de irregularidades na aplicação de recursos provenientes de precatórios do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), pelo Município de Salgueiro/PE, contrariando entendimentos firmados por este Tribunal em processos que deliberaram sobre a natureza desses recursos e sua possível utilização.Em síntese, a representante questiona a atuação do prefeito de Salgueiro/PE, ao autorizar o Município a ratear 60% dos precatórios do Fundef, no montante de cerca de R$ 9 milhões, entre os professores da rede municipal.Nota postada no sítio eletrônico do Município de Salgueiro/PE, esclareceu que, em 16/07/2020, todos os professores ativos da rede pública municipal receberam os valores em conta bancária, totalizando o montante líquido de R$ 4.510.038,94, restando apenas o pagamento aos aposentados, pensionistas e exonerados, cuja sistemática de pagamento difere do procedimento comum, necessitando de prazo maior para ser concluída.Ante o teor das informações, alinhei-me à proposta da então SecexEducação e determinei a oitiva prévia do Município de Salgueiro/PE, com base no art. 276, § 2º, do RI/TCU, para que se manifestasse acerca dos fatos narrados.Determinei ainda a realização de diligência ao ente federado para que encaminhasse informações e respectivos documentos comprobatórios acerca do total já pago aos professores; do montante pendente de distribuição e da fundamentação jurídica e/ou legal utilizada para amparar a decisão do município de ratear os recursos entre os professores, dentre outras informações.Realizadas tais medidas, verificou-se, conforme extrato bancário acostado à peça 35, que havia sido previsto o pagamento aos professores do montante de R$ 9.286.625,99, dos quais, somente R$ 7.760.979,87 foram efetivamente transferidos, restando a ser rateado o valor de R$ 1.525.646,12.Após a análise das informações obtidas, foram confirmados o fumus boni iuris e o periculum in mora, e, por isso, deferi, por meio do despacho à peça 198, a medida cautelar requerida, no sentido de suspender os pagamentos irregulares.Determinei ainda a realização de audiência do [ex-prefeito] em razão das irregularidades verificadas e a oitiva do Sindicato dos Servidores Municipais do Município de Salgueiro/PE, na condição de substituto processual dos profissionais beneficiados. O Acórdão 55/2021-TCU-Plenário, de minha relatoria, referendou as medidas adotadas.Em sua primeira instrução de mérito (peça 225), a Unidade Técnica confirmou que o Município de Salgueiro/PE realizou o pagamento irregular de R$ 7.760.979,87 aos profissionais da educação, utilizando recursos do precatório do Fundef recebido antes da EC 114/2021. Ademais, considerou que as justificativas do ex-prefeito não mereciam ser acolhidas. Propôs rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo responsável, com a aplicação de multa.Sugeriu, ainda, determinação para que o município realizasse a devolução integral do valor irregularmente utilizado, bem como para que o ente fizesse um levantamento para identificar eventuais pagamentos de rateio/abono entre os meses de setembro/2020 a dezembro/2020.O Diretor e o Secretário manifestaram-se parcialmente de acordo, discordando da devolução integral do valor (peças 226 e 227). Foi mencionada a decisão do STF na ADPF 528 que impôs nova interpretação acerca da natureza dos juros moratórios.Por meio de despacho à peça 228, reconheci que a tese firmada pelo STF poderia impactar o exame do presente processo, especialmente em relação à quantificação do débito.Em razão disso, determinei a remessa dos autos à Unidade Técnica, para realização de "novo cálculo do valor a ser eventualmente restituído, subtraindo-se o valor dos juros de mora, deduzindo-se ainda do valor relativo aos juros moratórios o montante já pago aos advogados".Após diligências feitas pela AudEducação, foram apresentadas as informações a seguir sintetizadas:a) o município recebeu o total de R$ 12.286.369,86 no precatório objeto de análise nos presentes autos, dos quais R$ 5.654.840,97 correspondiam ao principal e R$ 6.631.528,89 aos juros de mora;b) dos R$ 6.631.528,89, R$ 2.457.273,97 foram destinados ao pagamento de honorários advocatícios, restando um saldo de R$ 4.174.254,92 a título de juros de mora;c) posteriormente, o referido município rateou R$ 7.760.979,87 entre seus profissionais de educação.Assim, concluiu que, ainda que se considere que o município poderia usar livremente os recursos oriundos dos juros de mora, restaria configurada a destinação irregular de R$ 3.586.724,95.Por fim, em pareceres uníssonos, a Unidade Técnica reiterou o teor da proposta da primeira instrução (peça 225).IINo que tange à ocorrência da irregularidade, acolho a instrução da AudEducação, a qual incorporo às razões de decidir, uma vez que analisou com propriedade todas as questões relevantes para o julgamento de mérito, sem prejuízo das considerações que faço a seguir.Como se observa, a irregularidade narrada é, em si, incontroversa, uma vez que foi reconhecida pelo responsável e demonstrada pela documentação obtida em diligências.Porém, há ainda questões controvertidas, que passo a examinar, a saber: a) a competência do TCU para apurar parcela do débito; b) a responsabilização do ex-prefeito.a) Da competência do TCU para apurar irregularidades envolvendo os juros de moraPor meio do Acórdão 2.461/2023 - TCU - Plenário, de minha relatoria, este Tribunal assim decidiu:9.2. firmar os seguintes entendimentos em relação às despesas realizadas com recursos oriundos de precatórios judiciais federais recebidos por entes subnacionais, à exceção do pagamento de honorários advocatícios contratuais:9.2.1. nos casos em que os juros de mora forem depositados na mesma conta do valor principal, bem como nos demais casos em que não seja possível segregar esses valores, o TCU é competente para fiscalizar todo o recurso recebido;9.2.2. havendo dano ao Erário, a condenação em débito deverá limitar-se ao valor total das parcelas de origem federal, dentre as quais não se incluem os juros de mora, que são de titularidade dos entes subnacionais;Assim, ao contrário do que fora defendido pela Unidade Técnica, não é possível limitar o débito a R$ 3.586.724,95, que seria a diferença entre o valor da parcela irregular e o valor dos juros de mora (já subtraído deste o valor repassado aos advogados).O procedimento proposto pela AudEducação adota a presunção de que todo o recurso irregular fora usado com a parcela relativa aos juros de mora, mas não há nada que justifique isso.Como restou bem demonstrado no voto condutor do supracitado Acórdão 2.461/2023 - TCU - Plenário, sendo o dinheiro bem fungível, e havendo o depósito sido feito em única conta, deve-se partir de outro princípio: o recurso possui parcelas federais e parcelas que pertencem ao ente, caracterizando a competência concorrente dos respectivos tribunais de contas.Não havendo segregação, seria muito cômodo para o responsável alegar junto ao TCU que o recurso deve ser fiscalizado pelo Tribunal de Contas local e, ao mesmo tempo, alegar à Corte local que o recurso é federal, fugindo assim de todos os órgãos de controle, o que não se pode admitir.Assim, em caso de débito envolvendo precatórios, o valor da dívida deve limitar-se ao valor principal atualizado, presumindo-se que o ônus recaiu sobre a parte principal da dívida. Isso porque, nos casos de competência concomitante, a presunção é sempre de que o recurso usado na parcela inquinada é de competência do órgão que a está fiscalizando, sob pena de inviabilizar a fiscalização.Tal presunção é juris tantum e o ente pode, eventualmente, comprovar que toda a verba relativa a juros de mora foi depositada em conta separada, deixando o TCU de ser competente para fiscalizar tal parcela.Nos demais casos auditados pelo TCU, a competência é concomitante e a presunção é de que o ônus financeiro recaiu sobre as verbas federais.Esse também é o procedimento adotado no caso de convênios em que há contrapartida do ente subnacional. Nesses casos, o TCU fiscaliza o convênio como um todo, mas limita o débito ao valor do repasse federal, presumindo que sobre a parcela federal é que recaiu o ônus financeiro.Sendo assim, considerando que a AudEducação demonstrou que o município recebeu o total de R$ 12.286.369,86, dos quais R$ 5.654.840,97 correspondiam ao principal, é este último valor que deve ser considerado como o montante total do débito. Quanto a esse montante, acolho a proposta de determinar que o município o devolva, sob pena de instauração de TCE.Embora se reconheça que a competência do TCU nestes autos limita-se aos valores acima descritos, é necessário que se faça um esclarecimento: na própria ADPF 528 o STF reconheceu como constitucional o entendimento do TCU que afastou a subvinculação estabelecida no art. 22 da Lei 11.494/2007, em relação aos precatórios do Fundef.Assim, embora parte dos recursos recebidos pertença aos estados e municípios, o pagamento a profissionais da educação foi rechaçado pelo Supremo, como se observa no seguinte trecho do voto do E. Ministro-Relator, Alexandre de Moraes, na ADPF 528:"a hipótese aqui cogitada, de aplicação da subvinculação mesmo em relação aos montantes pagos judicialmente - fora, portanto, da regular execução orçamentária do ente - teria o efeito contrário, ao promover o descontrole dos gastos com pessoal e, assim, comprometer a continuidade do investimento público em educação."Dessa forma, a ratio dicendi do referido acórdão foi a preservação da responsabilidade fiscal, como constou expressamente no voto do E. Relator. Logo, a titularidade dos recursos não altera o caráter ilegal dos pagamentos objeto destes autos.Por isso, deve-se encaminhar esta decisão ao TCE-PE para que adote as providências que entender cabíveis acerca dos valores que ultrapassarem o montante das verbas federais.Acórdão:9.1. considerar procedente a presente representação;[...]9.5. determinar ao Município de Salgueiro/PE que, no prazo de 90 (noventa dias), contados da ciência desta deliberação:9.5.1. recomponha à conta municipal específica dos precatórios do Fundef o montante relativo ao pagamento irregular de abonos ou rateios pagos, no valor original de R$ 5.654.840,97, atualizado monetariamente a partir da data do efetivo desembolso dos recursos, comprovando junto a este Tribunal, no mesmo prazo, o cumprimento desta determinação, sob pena de instauração de tomada de contas especial;9.5.2. realize levantamento para identificar a ocorrência de pagamento de rateio/abono entre os meses de setembro/2020 a dezembro/2020, e, em caso positivo, recomponha-o à conta municipal específica dos precatórios do Fundef, atualizado monetariamente a partir da data do efetivo desembolso dos recursos, comprovando junto a este Tribunal, no mesmo prazo, o cumprimento desta determinação, sob pena de instauração de tomada de contas especial;