Acórdão 4134/2023
Proposta de deliberação:Cuidam os autos de Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde ‑ MS, em desfavor de [responsável], ex-Secretária Municipal de Saúde no período de 12/1/2009 a 31/12/2012, e do Município de Camocim/CE, em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Saúde - MS.2. A partir dos achados contidos no relatório do Denasus (peça 2), este Tribunal adotou as seguintes providências:i) promoveu a citação do Município de Camocim por débitos no valor histórico total de R$ 643.565,79, ocorridos no período de agosto a outubro de 2012, em face do desvio de objeto na aplicação de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde, com utilização de recursos do bloco de Média e Alta Complexidade para pagamento despesas do bloco de atenção básica, em especial de profissionais médicos da estratégia Saúde da Família;ii) realizou a audiência da Sra. [responsável] em razão da irregularidade acima descrita;iii) realizou a citação da Sra. [responsável] por débitos totalizando a quantia original de R$ 362.976,54, ocorridos no período de agosto a outubro de 2012, em vista da não comprovação da boa e regular aplicação de recursos federais em face da não apresentação de documentos comprobatórios das despesas realizadas com recursos repassados, na modalidade fundo a fundo, pelo Ministério da Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Camocim.3. Após o exame inicial da Secretária de Controle Externo de Tomada de Contas Especial (SecexTCE) (peças 38 a 40) e, posteriormente, da manifestação do Ministério Público junto ao TCU (peça 41), que anotou alteração nas normas financeiras relacionadas às transferências de recursos para os entes federativos, especificamente a Portaria 3.992, do Ministério da Saúde, de 28/12/2017, determinei a unidade técnica, por meio do despacho à peça 43, que examinasse os reflexos dessas modificações normativas no mérito das contas dos responsáveis na presente TCE.4. Em sua derradeira instrução, a SecexTCE propõe (peças 44-46):a) considerar os responsáveis revéis;b) arquivar as contas do município de Camocim/CE;c) julgar irregulares as contas da [responsável], condenando-a em débito, com aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992; ed) aplicar à [responsável] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, ante a configuração de desvio de objeto na aplicação dos recursos federais.5. O MP/TCU divergiu parcialmente da proposta da unidade técnica.6. Para o Parquet especializado as contas do município de Camocim/CE devem ser julgadas regulares com ressalva. O representante do MP/TCU também entende que não se deve aplicar a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 à Sra. [responsável], em razão do desvio de objeto na aplicação de recursos oriundos do Fundo Nacional de Saúde, tendo em vista decisão recente desta Corte, em situação similar ao caso ora analisado, em que o Tribunal considerou tal falha apenas como formal, não ensejando a aplicação de multa.[...]15. Em vista das análises efetuadas nestes autos, consigno que estou de acordo com as proposições alvitradas pela unidade técnica com os ajustes propostos pelo MP/TCU, cujos fundamentos incorporo às minhas razões de decidir, naquilo que não for conflitante com o que passo a expor.[...]17. Com relação ao débito individualmente atribuído à ex-Secretária Municipal de Saúde, ante a não apresentação da defesa por parte da responsável, considero que não houve elementos que pudessem modificar o entendimento acerca dessa irregularidade.18. Assim, concordo com a unidade técnica e com o MP/TCU, que a Sra. [responsável] deve ser condenada ao ressarcimento do valor não [comprovado], com consequente aplicação à responsável da multa proporcional ao dano.19. Em outro giro, no tocante ao débito atribuído ao município de Camocim/CE, observo que as alterações normativas tiveram por objetivo possibilitar maior autonomia aos gestores da saúde no gerenciamento financeiro dos recursos transferidos da União.20. Como principal mudança, a nova legislação estabeleceu que, a partir de 2018, o repasse dos recursos financeiros federais destinados ao financiamento dos serviços públicos de saúde do SUS, transferidos aos demais Entes federados na modalidade fundo a fundo, passam a ser organizados e transferidos na forma dos seguintes blocos de financiamento: Bloco de Custeio das Ações e dos Serviços Públicos de Saúde e Bloco de Investimento na Rede de Serviços Públicos de Saúde (inexistentes na legislação anterior).21. Até então, a revogada Portaria 204/2007 estabelecia que o financiamento e as transferências dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde do SUS (ASPS) eram realizados através de 6 (seis) blocos de financiamento ou blocos financeiros, sem a possibilidade de remanejamento entre as contas.22. Para a recepção dos recursos federais, o Ministério da Saúde, por meio do Fundo Nacional de Saúde, abria para cada bloco uma conta bancária e, no caso do bloco de investimento, uma conta financeira para cada um dos projetos aprovados com plano de aplicação e prestação de contas específicas.23. Parte da motivação para a instaurar a presente TCE foi justamente o uso dos recursos de um bloco de financiamento em ASPS de bloco distinto, sem, contudo, haver notícias de ocorrência de desvios, superfaturamentos ou qualquer outra natureza de dano.24. Nesse contexto, nos casos de desvio de objeto com emprego de recursos do SUS, a jurisprudência mais recente desta Corte de Contas tem sido no sentido de dispensar o município da devolução dos recursos federais desviados, conforme ementa do Acórdão 1391/2019-TCU-Plenário:"SUMÁRIO: TCE. CONVERSÃO DE REPRESENTAÇÃO DO DENASUS ACERCA DO DESCUMPRIMENTO DE TERMO DE AJUSTE SANITÁRIO - TAS CELEBRADO COM A SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE PACAJUS/CE. DESVIO DE OBJETO PRATICADO EM 2009/2010. Acórdão 1072/2017-TCU-Plenário, COM ENTENDIMENTOS SOBRE A MATÉRIA. CARACTERIZAÇÃO DE DANO, AINDA QUE SE TRATE DE OCORRÊNCIA ANTERIOR À LEI COMPLEMENTAR 141/2012. RESSARCIMENTO DO DÉBITO AO FUNDO MUNICIPAL DE SAÚDE PREJUDICADO, DEVIDO À NORMATIZAÇÃO SUPERVENIENTE DOS BLOCOS DE FINANCIAMENTO DO FUNDO NACIONAL DE SAÚDE. CONTAS IRREGULARES. MULTA.1) Nos repasses fundo a fundo efetuados pelo Fundo Nacional de Saúde, o desvio de objeto ofende o interesse jurídico material da União em ver implementada uma determinada estratégia de saúde, segundo inteligência do art. 198, parágrafo único, da Constituição da República e dos arts. 33, caput e § 4º, 35, § 6º, 36, caput e § 1º, da Lei Federal 8.080/1990 e 12 da Portaria GM/MS 204/2007.2) Na hipótese de desvio de objeto, o débito é expressão financeira da lesão ao interesse jurídico material da União, provocado por parte do ente encarregado de gerir ou executar diretamente os serviços de saúde, cabendo a este, em regra, reparar ao respectivo fundo de saúde o dano observado.3) Torna-se desnecessária a reposição ao Fundo Municipal de Saúde, pelo Município, de débito decorrente da aplicação de recursos que, a despeito de constituir desvio de objeto à luz das normas vigentes à época do fato, é atualmente autorizada no art. 5º, incisos I e II, da Portaria MS 3.992/2017, a qual, a partir de janeiro/2018, reuniu os antigos blocos de financiamento de custeio em um único bloco." (grifei) 25. Essa questão do remanejamento de recursos do SUS entre os blocos de financiamento também foi abordada no TC-001.205/2017-0, de minha relatoria, culminando na prolação do Acórdão 1352/2020-Plenário. Na proposta de deliberação que fundamentou a decisão, assim me pronunciei:"13. Novamente, cabe discordar da proposta de determinação formulada pela unidade técnica, tendo em vista sugestões encaminhadas pelo Gabinete da Ministra Ana Arraes e o tratamento dado a situação similar pelo Acórdão 1045/2020-Plenário, prolatado na sessão de 29/4/2020, sob a relatoria do Ministro Benjamin Zymler.14. Os recursos objeto deste processo foram transferidos ainda com fundamento na Portaria GM/MS 1010/2012, que estabelecia, em seus arts. 2º e 37, que tais recursos deveriam ser aplicados exclusivamente no componente SAMU e movimentados em conta bancária específica desse componente. Esse disciplinamento foi alterado pela Portaria GM/MS 3992/2017, que reorganizou os blocos de financiamento em apenas dois grupos, isto é, custeio e investimento, devendo os recursos que compõem cada bloco ser aplicados em ações e serviços públicos de saúde relacionados ao próprio bloco, com vinculação, ao final do exercício financeiro, à finalidade definida em cada Programa de Trabalho do Orçamento Geral da União que deu origem aos repasses realizados.15. Portanto, em tese, a quantia ora tratada deveria retornar para as contas de custeio e/ou de investimento, conforme o caso, para aplicação nos objetivos que originaram a transferência.16. Todavia, na fundamentação do Acórdão 1045/2020-Plenário, foi ressaltado que o processo de planejamento e orçamento do SUS desenvolve-se com base na política de saúde fixada pelas três esferas de governo e concretizada por meio dos planos de saúde formulados no âmbito de cada ente. E, ressaltou-se também que, de acordo com o art. 96 da Portaria Consolidadora-MS 1/2017, o plano de saúde, elaborado a cada quatro anos, deve refletir necessidades de saúde da população e as peculiaridades próprias de cada esfera naquele horizonte temporal. Nesse contexto, o E. Relator da deliberação ponderou que:'49. Em outras palavras, a transferência dos recursos federais ora questionados teve como fim a prestação de serviços definidos por condições particulares da realidade daquele período. Remanejar recursos do município agora representaria obrigação dissociada da análise das reais necessidades da população local, com impacto no planejamento das ações de saúde, que, por sua vez, também seguem ditames legais específicos.50. Em suma, quando o Tribunal determina que o município realoque recursos para um objeto atrelado a necessidades de dez anos atrás pode interferir de forma inadequada no uso efetivo dos recursos atualmente disponíveis para tão importante área e afetar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual de saúde. Nesse sentido, menciono o decidido mediante o Acórdão 5.313/2019 - Segunda Câmara) '. [Grifo no original.]17. Atendendo ao mandamento constante do art. 20 da LINDB, o voto então proferido pontuou que a determinação no sentido da realocação dos recursos poderia ter, como consequência prática, o prejuízo à consecução das metas constantes do planejamento vigente. Assim, concluiu pelo afastamento dessa providência.18. A meu ver, as mesmas considerações e idêntico encaminhamento se aplicam ao caso em tela. Os recursos relativos ao componente SAMU foram transferidos da conta específica para a conta do Fundo Municipal de Saúde há cinco anos, na gestão do antecessor da Sra. [omissis], na vigência de outro plano de saúde e em contexto de saúde pública completamente diferente do atual. Por conseguinte, descabe fazer a determinação proposta pela unidade técnica.19. Considerando esses aspectos e que os fatos ocorreram sob outro arcabouço normativo, penso ser contraproducente e inoportuno propor medidas adicionais. Logo, cumpre apenas promover-se o arquivamento deste processo".26. Portanto, conforme entendimento já apregoado em situações semelhantes à tratada aqui nos presentes autos e em sintonia com o MP/TCU, julgo que a irregularidade inicialmente apontada pode ser afastada no caso em apreço em função das novas regras de uso dos recursos e da nova divisão dos blocos de financiamento, podendo este Tribunal julgar regulares com ressalvas as contas do município.27. Em vista disso, concordo com o representante do Parquet no sentido de que a falha atribuída a gestora, consoante ao precedente recente deste Tribunal (Acórdão 3.142/2022-TCU-2ª Câmara, relator Ministro Marcos Bemquerer Costa), pode ser classificada como formal, não ensejando a aplicação da multa do 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 à Sra. [responsável].Acórdão:9.2. julgar regulares com ressalva as contas do Município de Camocim/CE, com fundamento no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992;9.3. julgar irregulares as contas da responsável [responsável], nos termos dos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, condenando-a ao pagamento das importâncias a seguir especificadas [...];[...]9.4. aplicar à [responsável], a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 267 do Regimento Interno do TCU, no valor de R$ [...];