Acórdão 2569/2011
Sumário:PRESTAÇÃO DE CONTAS ORDINÁRIA. EXERCÍCIO DE 2005. IRREGULARIDADES IDENTIFICADAS COM ORIGEM NO DESRESPEITO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SEMELHANÇA COM IRREGULARIDADES VERIFICADAS NAS CONTAS DA ENTIDADE REFERENTES AOS EXERCÍCIOS DE 2003 E 2006. ACATAMENTO DAS JUSTIFICATIVAS DOS RESPONSÁVEIS. CONTAS REGULARES COM RESSALVA DOS RESPONSÁVEIS PRINCIPAIS. CONTAS REGULARES DOS DEMAIS GESTORES.1. Os recursos repassados às organizações sociais por força dos contratos de gestão não se tratam de doação pura, sem encargo, mas da transferência financeira de recursos públicos vinculados à consecução de metas previamente estabelecidas no contrato de gestão, as quais visam, em última instância, ao atendimento ao interesse público.2. Embora não submetidas integralmente à Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, nem ao regime jurídico de Direito Público, as organizações sociais devem obediência às normas legais aplicáveis e aos princípios da Administração Pública - mormente os indicados no art. 7º da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998 -, na aplicação dos recursos recebidos e sempre que possível.Relatório:2.5.18 A questão sobre a sujeição das OS a normas de Direito Público foi amplamente discutida no Acórdão 601/07 - 1ª Câmara. Naquela ocasião, restou assente que essas entidades submetem-se, devido à sua característica publicista, a regime híbrido, marcado pela dominância de regras de Direito Privado, porém com simultânea preponderância de princípios de Direito Público.2.5.19 Naquela oportunidade, decidiu-se que os seguintes dispositivos do Decreto 5.504/05 são plenamente válidos:`Art. 1º Os instrumentos de formalização, renovação ou aditamento de convênios, instrumentos congêneres ou de consórcios públicos que envolvam repasse voluntário de recursos públicos da União deverão conter cláusula que determine que as obras, compras, serviços e alienações a serem realizadas por entes públicos ou privados, com os recursos ou bens repassados voluntariamente pela União, sejam contratadas mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente.§ 1º Nas licitações realizadas com a utilização de recursos repassados nos termos do caput, para aquisição de bens e serviços comuns, será obrigatório o emprego da modalidade pregão, nos termos da Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002, e do regulamento previsto no Decreto no 5.450, de 31 de maio de 2005, sendo preferencial a utilização de sua forma eletrônica, de acordo com cronograma a ser definido em instrução complementar. (...) § 5º Aplica-se o disposto neste art. às entidades qualificadas como Organizações Sociais, na forma da Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e às entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, na forma da Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, relativamente aos recursos por elas administrados oriundos de repasses da União, em face dos respectivos contratos de gestão ou termos de parceria."2.5.20 Em outras palavras: as OS, nas contratações de bens e serviços comuns, estão obrigadas a utilizarem o pregão, preferencialmente na forma eletrônica. As outras contratações, que não se enquadrem nessa modalidade, deverão ser realizadas `mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente".2.5.21 Segundo o relatório e o voto do Acórdão 601/07 - 1ª Câmara, esta última hipótese deverá ser pautada pelos termos da Lei 8.666/93, mediante o que estabelece o art. 116 dessa lei (`Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração."), haja vista que os CG celebrados com as OS teriam, em sua essência, características semelhantes às de convênios, sobretudo em razão do interesse mútuo na celebração do ajuste.2.5.22 Como dito, a Lei 8.666/93 deve ser observada `no que couber". Nos casos em que a sua aplicação não puder ser observada, o regulamento próprio da OS deve definir como se proceder. Contudo, as linhas gerais e diretrizes da Lei 8.666/93 devem sempre ser observadas pelo regulamento da entidade. Os excertos a seguir resumem com propriedade a ideia defendida naquela deliberação:"48. Nestes termos, a exigência do art. 1º, caput, e §§ 1º e 5º, do Decreto nº 5.504/2005 é compatível com os princípios constitucionais da impessoalidade, da moralidade, publicidade e da licitação, além de ser conveniente ao interesse público, porque o pregão é modalidade célere, simples e econômica, haja vista sua condução não demandar grande volume de recursos humanos e financeiros, especialmente se realizado na forma eletrônica.49. Contudo, não se subsumindo a hipótese à previsão legal do pregão - aquisição de bens e serviços comuns, nos termos da Lei nº 10.520/2002 -, deverão realizar-se tais contratações "mediante processo de licitação pública, de acordo com o estabelecido na legislação federal pertinente", conforme estabelece o art. 1º, caput, do Decreto nº 5.504/2005. Daí se concluir, a título de argumentação apenas, porquanto tal assunto não foi tratado no acórdão recorrido, que as contratações de bens e serviços que não sejam comuns deverão observar os termos da Lei nº 8.666/93. (...) 57. Evidente, entretanto, que o próprio art. 116 da Lei nº 8.666/93 estabelece que a aplicação daquele diploma aos instrumentos congêneres a convênio será `no que couber", o que permite concluir não por uma aplicação integral pura e simples da Lei nº 8.666/93 às Organizações Sociais, mas que o regulamento próprio cuidará de amoldá-la às peculiaridades da entidade."2.5.23 Assim, a alegação de que os princípios públicos somente devem ser observados na elaboração do CG, conforme a literalidade do art. 7º da Lei 9.637/1998, não prospera. Ademais, não há como se admitir que um instrumento seja elaborado com observância de certos preceitos, mas sua execução seja pautada por outros termos. Aliás, como afirmado anteriormente, os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade, mencionados explicitamente pelo dispositivo, devem conduzir qualquer execução de gastos com recursos públicos. A Lei 9.637/1998 apenas reforçou essa imposição.Voto:12. Percebo que as irregularidades identificadas nesta prestação de contas anuais têm origem fundamentalmente na total inobservância, por parte dos gestores do CGEE, aos princípios da administração pública, particularmente os da legalidade, da impessoalidade, da moralidade e da economicidade.13. Mostra-se essencial, nesse contexto, então, o debate trazido pela unidade técnica acerca do regime jurídico das organizações sociais, das características do contrato de gestão, bem como, ainda, dos limites ao controle exercido pelo TCU.14. Segundo concluiu a 6ª Secex em seu exame, a questão sobre a sujeição das OS a normas de direito público foi amplamente discutida no Acórdão 601/2007 - 1ª Câmara. E, na referida ocasião, ficou assentado que tais entidades submetem-se a regime privado derrogado pelo direito público, marcado pela dominância de regras de direito privado, porém com simultânea preponderância de princípios de direito público.15. E aí, como sumariou o ilustre representante do MPTCU em seu parecer, os recursos repassados às organizações sociais por força dos contratos de gestão não se tratam de doação pura, sem encargo, mas sim de transferências financeiras de recursos públicos para a consecução de metas previamente estabelecidas no contrato de gestão, as quais visam, em última instância, ao atendimento ao interesse público.16. Eis que, embora não submetido integralmente à Lei nº 8.666, de 1993, nem ao regime jurídico de direito público, o CGEE deve obediência às normas legais aplicáveis e aos princípios da administração pública - mormente os indicados no art. 7º da Lei nº 9.637, de 1998 - na aplicação dos recursos recebidos e sempre que possível, de modo que o regulamento próprio deverá se amoldar às peculiaridades da entidade, no sentido estrito das diretrizes e princípios que norteiam a administração pública. Acórdão:9.6. recomendar à Secretaria Executiva do Ministério da Ciência e Tecnologia e ao Centro de Gestão e Estudos Estratégicos que celebrem, no prazo de 90 (noventa) dias, termo aditivo ao contrato de gestão, definindo:9.6.1. os critérios objetivos de avaliação de desempenho da organização social, mediante a elaboração dos respectivos indicadores de qualidade e produtividade, em obediência ao art. 7º, I, da Lei nº 9.637, de 1998;9.6.2. os critérios para despesa com remuneração e os limites e critérios para vantagens de qualquer natureza a serem percebidas pelos dirigentes e empregados do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos, com a devida fundamentação da necessidade e com a observância dos princípios públicos, sobretudo os da legalidade, da moralidade, da economicidade e da razoabilidade, de modo a cumprir o estabelecido no art. 7º, inciso II, da Lei nº 9.637, de 1998;