Acórdão 720/2023
Voto:Tratam os autos de representação formulada pela Procuradoria da República no Rio Grande do Sul sobre os indícios de irregularidades na construção do "Campus Litoral Norte" da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), no Município de Tramandaí.[...]Em substituição ao regular procedimento licitatório para a construção do novo campus, a UFRGS utilizou doze atas de registro de preço de fornecimento de serviços de manutenção e reformas, nas quais figurava como entidade gerenciadora, e, para aqueles serviços que não estão previstos nas referidas atas, a universidade aproveitou a mão de obra de funcionários da empresa terceirizada então contratada e o material disponível no seu almoxarifado.[...]Para a construção do campus, dividiu-se a execução do empreendimento em duas etapas: a primeira destinada às obras de reparação das construções existentes (3.656,17 m²), de instalação de uma estação de tratamento de esgoto e de novas redes elétricas e de água; e a segunda para a construção de novas edificações e a instalação de pavilhões (16.623,16 m²).[...]As irregularidades relativas à primeira fase foram objeto da presente representação e as da segunda objeto da representação autuada sob o TC 012.985/2019-8, da minha relatoria, ora apensado, para análise conjunta.Com efeito, a SeinfraCom realizou a audiência dos seguintes responsáveis:a) [responsável 1] (Pró-Reitor de Planejamento e Administração da UFRGS e Coordenador do Projeto de Implantação do Campus Litoral Norte);b) [responsáveis 2 e 3] (Superintendentes de Infraestrutura da UFRGS); ec) [responsável 4] (Diretor do Departamento de Licitações e Transporte/Pró-Reitoria de Planejamento e Administração).Com conteúdo similar, os responsáveis [responsáveis 1, 2 e 3] apresentam as suas razões de justificativa no sentido de que o aproveitamento das ARP foi a solução encontrada para atender, com a maior brevidade, o compromisso assumido com o Ministério da Educação e os alunos universitários de construir o campus (peças 34, 37, 47 e 49).Todavia, esclarecem que tentaram realizar as obras por meio de procedimento licitatório próprio, qual seja a Concorrência 3/2012, cujo objeto era a elaboração dos serviços preliminares às obras e serviços de engenharia inerentes à construção do campus, mas o certame foi revogado, sem, contudo, terem sido apresentadas as justificativas para tanto.Por sua vez, [responsável 4] acrescenta que o uso das ARP foi motivado pela proximidade do início do ano letivo universitário e do término do prazo de implementação do campus previsto como condição para a doação do terreno pelo Município de Tramandaí, mas atribui a escolha por essa opção aos gestores da UFRGS, e não ao pregoeiro (peça 36).[...]No mérito, verifico que as razões recursais apresentadas foram adequadamente enfrentadas pela unidade técnica, cuja instrução adoto como as minhas razões de decidir, sem prejuízo de fazer as considerações a seguir.A irregularidade reside na construção do campus por meio da utilização de atas de registro de preços pré-existentes, gerenciadas pela UFRGS, em detrimento da prévia elaboração de projetos básico e executivo, com a posterior contratação de pessoa jurídica selecionada por intermédio de procedimento licitatório específico para o empreendimento.Bem se vê que, em abril de 2012, a UFRGS até tentou promover a contratação de empresa para a elaboração dos projetos preliminares, por meio da Concorrência 3/2012, mas o certame foi revogado em virtude da impugnação ao edital sobre as cláusulas relativas às exigências de qualificação técnica (peça 15).[...]De todo modo, sem os devidos esclarecimentos, a UFRGS desistiu de dar prosseguimento à contratação da empresa responsável pela elaboração de tais documentos e a posterior execução da obra para, em substituição, utilizar-se, de forma indevida, das atas de registro de preços vigentes.A despeito de não haver indícios de dano ao Erário, a justificar a imputação de débito aos responsáveis, as condutas por eles praticadas constituem grave infração à norma legal de natureza legal e regulamentar.No que diz respeito à Lei de Licitações, as condutas configuram afronta ao dever de licitar e à obrigação de elaborar projetos básico e executivo e estimativa de custos para a execução da obra (arts. 2º, 7º, incisos I e II e 8º da Lei 8.666/1993).Ademais, a metodologia empregada pela UFRGS representou violação às modalidades de licitação previstas no art. 23 da Lei 8.666/1993, uma vez que as obras e serviços de engenharia, que não possuam a natureza comum, devem ser contratadas mediante a prévia realização de convite, de tomada de preços ou de concorrência, a depender do valor estimado da contratação, e não por meio de pregão.Necessário registrar que o uso indevido da modalidade pregão deve-se ao fato de o objeto possuir natureza de obra, e não de serviços comuns de engenharia, o que pode ser verificado, por exemplo, a partir do edital da Concorrência 3/2012, qual seja a "contratação da empresa vencedora para o seu desenvolvimento completo, visando fixar as informações técnicas necessárias à licitação e à execução das obras em referência" e do objeto do convênio que se tentou firmar com a fundação de apoio, que era de "elaborar o Projeto de Arquitetura e Engenharia que permita preparar o termo de Referência para licitar o conjunto da obra necessária à implantação do Campus do Litoral Norte".Aliás, a Lei de Licitações, em seu art. 6º, inciso I, estabelece que as obras compreendem a construção, a reforma, a fabricação, a recuperação ou a ampliação, razão pela qual o aproveitamento das instalações já existentes não desnatura o caráter de obra da contratação, conforme intentado pela UFRGS na resposta a este Tribunal (peça 14).A UFRGS incorreu, pois, em grave violação à norma ao realizar obras de engenharia por meio de registro de preços, conforme assentado nos enunciados da jurisprudência selecionada deste Tribunal extraídos dos Acórdão 1.238/2019-Plenário, relator o E. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer, e 1.381/2018-Plenário, da minha relatoria.As hipóteses definidas para o emprego do sistema de registro de preços não se amoldam ao empreendimento da UFRGS, por não se tratar de contratações frequentes, nem de entregas parceladas ou para o atendimento a mais de um órgão ou entidade, razão pela qual a construção do campus não preenche os requisitos previstos no art. 3º do Decreto 7.892/2013.Por fim, não consta do processo administrativo de contratação nenhum estudo econômico-financeiro que demonstre a cogitada vantajosidade da opção pela utilização das atas de registro de preços em detrimento da realização do regular procedimento licitatório.[...]No que tange à conduta dos agentes públicos da UFRGS, adoto às minhas razões de decidir as análises empreendidas pela unidade técnica em favor do acolhimento das razões de justificativa de [responsáveis 1 e 4], por não haver evidências de terem agido de forma omissiva ou comissiva na sistemática adotada para esquivar-se do regular processo licitatório.Por outro lado, resta evidente a efetiva responsabilidade de [responsáveis 2 e 3] pelas infrações às normas legais cometidas no bojo da construção do campus.[responsável 2], então vice Superintendente de Manutenção da Superintendência de Infraestrutura, diretamente solicitou o empenho de atas de registro de preços e assinou as respectivas notas de empenho para o pagamento dos serviços (peça 2, p. 1-174), nos anos de 2013 a 2014, período em que a aludida Superintendência de Infraestrutura era chefiada por [responsável 3].Tendo em vista a manifesta omissão do referido titular da Superintendência de Infraestrutura em relação à conduta praticada por seu subordinado imediato, em não adotar as medidas necessárias para impedir as graves infrações, suas razões de justificativa também devem ser rejeitadas, devendo ser igualmente condenado ao pagamento da multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.2. acolher as razões de justificativa de [responsáveis 1 e 4];9.3. rejeitar as razões de justificativa de [responsáveis 2 e 3];9.4. aplicar a multa prevista no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, em desfavor de [responsáveis 2 e 3], no valor individual de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), fixando-lhes o prazo de quinze dias, a contar das notificações, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, III, alínea "a", do Regimento Interno do TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste acórdão até a data do efetivo recolhimento, se pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;