Acórdão 2107/2024
Relatório:Transcrevo a seguir o relatório de fiscalização produzido pela equipe de Auditores Federais de Controle Externo da AudUrbana, cuja proposta de encaminhamento foi endossada pelos dirigentes daquela unidade (peças 65-67)."I.Apresentação1. Trata-se de auditoria realizada com o objetivo de fiscalizar as obras de construção do Hospital do Câncer de Aracaju - Sergipe, incluindo o processo licitatório e o contrato dele decorrente, lastreadas parcialmente com recursos federais repassados por meio do Contrato de Repasse 0374150-15/2011/MS/Caixa, firmado em 28/12/2011 entre o Ministério da Saúde e o Fundo Estadual de Saúde do Estado de Sergipe pelo valor de R$ 107.967.469,26, tendo a Caixa Econômica Federal (Caixa) na condição de Agente Operador (evidência 2). O montante de recursos federais alcança R$ 62.700.000,00, enquanto a contrapartida do Estado de Sergipe é R$ 45.267.469,26.[...]III. Achados de auditoria[...]III.2. Utilização irregular do critério de julgamento de técnica e preçoIII.2.1. Situação encontradaJustificativa para adoção do RDC - Contratação Integrada134. A licitação foi a primeira na qual a Cehop/SE [Companhia Estadual de Habitação e Obras Públicas de Sergipe] utilizou a Lei 12.462/2011. A escolha pelo Regime Diferenciado de Contratações (RDC) na modalidade de Contratação Integrada para a construção do Hospital do Câncer de Aracaju foi justificada (evidência 5, p. 81, 84 e 85) pela suposta complexidade inerente às unidades hospitalares devido aos acabamentos diferenciados e à diversidade das instalações, como elétricas, de gases medicinais e especiais, e a necessidade de atender a normas contra infecção hospitalar.135. Ainda segundo a justificativa, o RDC permite a contratação de técnicas avançadas e inovadoras, como a metodologia BIM, visando maior qualidade, sustentabilidade e eficiência operacional e de manutenção, com soluções como reuso de água e energia solar. A contratação integrada permite à Administração Pública pagar pelo total contratado sem aditivos, exceto casos excepcionais, e coloca a responsabilidade de elaboração e execução dos projetos na contratada, reduzindo riscos da administração.136. Na justificativa para a contratação integrada ainda consta que ela permitiria a busca por licitantes que pudessem aplicar metodologias executivas mais adequadas que as originalmente estimadas (evidência 5, p. 81):[...]Critério de julgamento da proposta técnica138. Considerando as justificativas supracitadas para adoção da contratação integrada, cabe apresentar os critérios e pontuações definidos em edital para julgamento com critério técnica e preço, indicados no item 9 do termo de referência (evidência 5, p. 101-107).139. Nos subitens 9.1 e 9.2 é explicitado que o critério adotado foi técnica e preço e que a Nota Final (NF) resulta do somatório da Nota da Proposta Técnica (NPT), ponderada pelo fator 0,3, e da Nota da Proposta de Preços (NPT), ponderada pelo fator 0,7. Segundo o subitem 9.3, a NPT seria a soma da Pontuação Técnica relativa à empresa (PTempresa) e da Pontuação Técnica relativa à equipe (PTequipe), sendo que os licitantes deveriam alcançar ao menos 50% do total possível da NPT e não possuir nota zero para PTempresa (com máximo de 40 pontos) ou PTequipe (com máximo de 60 pontos).140. Já os itens 9.3.7 e 9.3.8 tratam de como a pontuação pode ser alcançada para a PTempresa e PTequipe, respectivamente. Abaixo os excertos dos enunciados:9.3.7 Qualificação da empresa LICITANTE: máximo de 40 (quarenta) pontos (PTempresa) 9.3.7.1 CRITÉRIO 1: Atestados Comprobatórios de experiência da EMPRESA com no máximo 30 (trinta) pontos para os itens de 1 a 7, e no máximo 10 (dez) pontos para o item 8 e serão pontuados até 5 (cinco) atestados. A licitante não poderá apresentar nota zero nos itens 1 a 8 da Tabela C1: (...) 9.3.8 Qualificação da Equipe Técnica, máximo de 60 (sessenta) pontos (PTequipe) Cada profissional deve comprovar mediante atestado haver executado serviços de características semelhantes ao edital, identificando as parcelas de maior relevância e valor significativo.9.3.8.1 CRITÉRIO 2: A equipe técnica deverá apresentar atestados de acordo com a Tabela C3. O critério 2 computará no máximo 48 (quarenta e oito) pontos e serão avaliados no máximo 4 (quatro) atestados por item, e a licitante não poderá apresentar nota zero nos itens 1 a 8 da Tabela C3. As categorias usadas para o Critério 2 estão apresentadas na Tabela C2. (...) 9.3.8.2 CRITÉRIO 3: Pontuação do coordenador e/ou supervisor de projeto e/ou obra. A LICITANTE deverá demonstrar que possui profissional com vínculo com a empresa.  A pontuação máxima do coordenador e/ou supervisor de projeto e/ou obra será de 12 (doze) pontos, em consonância com a Tabela C4.141. Em alinhamento aos enunciados, as tabelas C1 a C4 indicam comprovações de execuções pretéritas ou tempo de experiência de profissionais (evidência 5, p. 103-106).III.2.2. Análise142. O Edital de Licitação RDC Cehop/SES-SE 1/2020, no item 9 do Termo de Referência, adotou o critério de julgamento "técnica e preço", mas não estabeleceu valoração de aspectos relacionados ao objeto da licitação, como a metodologia a ser empregada ou a técnica construtiva proposta, baseando-se apenas na experiência anterior das licitantes. Tal prática contraria diretamente dispositivos legais e normativos.143. Vale reproduzir as disposições da Lei 12.462/2011 sobre a questão (com destaques acrescidos):Art. 9º Nas licitações de obras e serviços de engenharia, no âmbito do RDC, poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que técnica e economicamente justificada e cujo objeto envolva, pelo menos, uma das seguintes condições: (...) § 3º Caso seja permitida no anteprojeto de engenharia a apresentação de projetos com metodologias diferenciadas de execução, o instrumento convocatório estabelecerá critérios objetivos para avaliação e julgamento das propostas. (...) Art. 20. No julgamento pela melhor combinação de técnica e preço, deverão ser avaliadas e ponderadas as propostas técnicas e de preço apresentadas pelos licitantes, mediante a utilização de parâmetros objetivos obrigatoriamente inseridos no instrumento convocatório.§ 1º O critério de julgamento a que se refere o caput deste artigo será utilizado quando a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no instrumento convocatório forem relevantes aos fins pretendidos pela administração pública, e destinar-se-á exclusivamente a objetos: (...) § 2º É permitida a atribuição de fatores de ponderação distintos para valorar as propostas técnicas e de preço, sendo o percentual de ponderação mais relevante limitado a 70% (setenta por cento).144. A doutrina especializada, naturalmente, leciona no mesmo sentido, trazendo detalhamentos e reflexões sobre a própria razão de ser dos dispositivos legais.145. Conforme ensinam Benjamin Zymler e Laureano Canabarro Dios (Regime Diferenciado de Contratações - RDC, 3ª Edição, p. 124-128, 2014, Belo Horizonte, editora Fórum), a qualificação técnica constante da habilitação dos licitantes é limitada a rol taxativo de atestados, podendo não ser suficiente para obter a melhor proposta para os interesses da administração. Assim, quando, excepcionalmente se busca avaliar outras características da proposta técnica, é possível a adoção do critério técnica e preço, que também possui limitações de aplicação.146. Segundo os autores, a licitação do tipo "técnica e preço" deve ser excepcional e adotada quando o objeto: i) tenha natureza predominantemente intelectual; ii) comporte inovação tecnológica ou técnica; iii) possa ser executado por diferentes metodologias; iv) demande tecnologias de domínio restrito no mercado; ou v) comporte metodologias com diferentes níveis em termos de sustentabilidade ambiental.[...]148. No certame em tela, a administração alegou buscar a adoção de diferentes metodologias e a maior sustentabilidade ambiental, conforme consta na justificativa do edital para adoção do RDC (§136). Apesar desses objetivos serem justificantes da adoção do critério técnica e preço, observa-se que os fatores ensejadores de pontuação técnica não possuíam conexão com tal desígnio, tratando apenas de experiência pretérita dos licitantes (§140).149. Caso algum dos licitantes apresentasse proposta com metodologia construtiva mais eficiente ou sustentável que a prevista no anteprojeto, ela não obteria qualquer vantagem frente a qualquer concorrente que atendesse apenas aos requisitos mínimos de metodologia e sustentabilidade, uma vez que apenas a sua experiência pretérita era valorada. Nesse cenário, não há incentivos que induzam ao atingimento dos objetivos invocados para justificar a adoção do RDC do tipo técnica e preço. Em verdade, o modelo adotado tratou de fazer um balanceamento entre a experiência pretérita da licitante (questão afeta à habilitação técnica) com a proposta de preços, configurando uma modalidade não prevista na legislação.150. Assim, observa-se que o critério técnica e preço foi utilizado de maneira irregular, sem valorar aspectos técnicos, mas apenas experiência pretérita das licitantes, o que afronta a Lei 12.462/2011, art. 9º, §3º, e art. 20, §1º, incisos I e II.151. O método colocado em prática afronta também vasta jurisprudência do TCU, da qual cita-se: Acórdão 622/2018-TCU-Plenário, relator Min. Augusto Sherman; Acórdão 1.167/2014-TCU-Plenário, relator Min. José Múcio Monteiro, Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário, relator Min. Valmir Campelo e Acórdão 1.388/2016-TCU-Plenário, relatora Min. Ana Arraes. Estes acórdãos reforçam a importância de critérios claros e objetivos na avaliação das propostas e, especialmente, a necessidade de valoração da metodologia ou técnica construtiva a ser empregada e não, somente, a pontuação individual decorrente da experiência profissional das contratadas ou de seus responsáveis técnicos quando se tratar do critério de técnica e preço.152. Vale transcrever trecho do voto do Acórdão 1.510/2013-TCU-Plenário supracitado:52. Conforme já explicitado, esses critérios podem ser de qualidade, produtividade, rendimento, durabilidade, segurança, prazo de entrega, economia ou outro benefício objetivamente mensurável, a ser necessariamente considerado nos critérios de julgamento do certame. A coerência com a lógica do regime impõe essa valoração, à época do julgamento. Se não existe vantagem, afinal, em atribuir a solução para contratada (capaz de ser pontuada e comparada), que a própria administração o faça - e por um preço menor.153. No caso em apreço, a ausência de critérios que medissem efetivamente as propostas técnicas impediu a comparação entre as propostas, sendo possível, em tese: (i) contratar proposta que tinha o menor preço e mesmo assim não configurava a mais vantajosa para a administração; ou (ii) contratar proposta que não tinha o menor preço e também não apresentava qualquer vantagem técnica em relação às demais - o que parece ter sido o caso da licitação comento.154. Por todo o exposto, verifica-se que há riscos relevantes à administração quando da adoção do critério de julgamento técnica e preço em que os critérios técnicos abordem exclusivamente o passado dos licitantes e não as metodologias, técnicas e tecnologias a serem adotadas.155. Não obstante, considerando que o preço contratado possui desconto em relação ao referencial (evidência 28) e a qualidade da construção está alinhada aos requisitos do edital e memoriais descritivos, não se mostra imperiosa a responsabilização individual ou a adoção de medidas coercitivas quanto a essa irregularidade, considerando-se suficiente, para fins de reorientar a atuação administrativa, cientificar os jurisdicionados a respeito do fato.156. Importante destacar que apesar da Lei do RDC ter sido revogada pela Lei 14.133/2021, esta manteve a inteligência acerca do critério de técnica e preço, conforme explicita seu art. 36:Art. 36. O julgamento por técnica e preço considerará a maior pontuação obtida a partir da ponderação, segundo fatores objetivos previstos no edital, das notas atribuídas aos aspectos de técnica e de preço da proposta.§ 1º O critério de julgamento de que trata o caput deste artigo será escolhido quando estudo técnico preliminar demonstrar que a avaliação e a ponderação da qualidade técnica das propostas que superarem os requisitos mínimos estabelecidos no edital forem relevantes aos fins pretendidos pela Administração nas licitações para contratação de:157. Assim, o presente achado se mostra pertinente tanto frente à legislação vigente à época da licitação quanto frente à normatização atual. Desta feita, assim como feito nos arestos supracitados, com base no art. 2º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, convém cientificar os jurisdicionados acerca da irregularidade, visando prevenir a ocorrência de situações futuras análogas."Voto:49. O segundo achado de auditoria consiste em falhas nos critérios utilizados para a mensuração da proposta técnica das licitantes.50. Isso porque os critérios se concentraram apenas na experiência pretérita dos interessados e de seus profissionais, sem qualquer valoração sobre o objeto da licitação, a metodologia a ser empregada ou a técnica construtiva proposta.51. Desse modo, a licitação não propiciou comparações de caráter técnico entre as propostas dos licitantes, mas sim, apenas uma análise comparativa entre o acervo técnico de cada um, ou seja, aplicando de maneira inadequada o julgamento da técnica e preço.52. Neste aspecto, acompanho a análise dos auditores, detalhada no relatório que acompanha este voto, e adoto seus fundamentos como minhas razões de decidir. De fato, a legislação e a jurisprudência deste Tribunal são claras ao indicar que o julgamento pela técnica e preço demanda uma comparação da metodologia ou da técnica construtiva a ser empregada e não, somente, a pontuação individual decorrente da experiência profissional das contratadas ou de seus responsáveis técnicos.53. Logo, acompanho a proposta de ciência aos jurisdicionados, a fim de evitar a repetição da irregularidade em contratações futuras, nos termos da Resolução-TCU 315/2020.Acórdão:9.1. dar ciência à Companhia Estadual de Habitação e Obras Públicas de Sergipe e à Secretaria de Saúde do Estado de Sergipe sobre as seguintes falhas encontradas na licitação do Hospital do Câncer de Aracaju, para que sejam adotadas medidas internas com vistas a prevenir a ocorrência de outras semelhantes:[...]9.1.3. a utilização do critério de julgamento técnica e preço sem o estabelecimento de parâmetros objetivos para valoração das propostas técnicas, baseando-se apenas na experiência anterior das licitantes, o que infringe os arts. 9º, § 3º, e 20, § 1º, incisos I e II, ambos da Lei 12.462/2011, vigente à época do certame, bem como a jurisprudência do TCU, a exemplo dos Acórdãos 1.510/2023, 1.167/2014, 1.388/2016 e 622/2018, todos exarados pelo Plenário desta Corte de Contas;