Acórdão 1446/2018
Voto:Tratam os autos de Relatório de Acompanhamento dos atos e procedimentos adotados pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil (MTPA) e pela Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), tendo em vista as alterações normativas introduzidas pelo Decreto 9.048/2017, que alterou o Decreto 8.033/2013. Esses normativos regulamentam a Lei 12.815/2013, que dispõe sobre a exploração direta e indireta pela União de portos e instalações portuárias e sobre as atividades desempenhadas pelos operadores portuários. 2. Inicialmente, a Secretaria de Fiscalização Infraestrutura Portuária e Ferroviária (SeinfraPortoFerrovia) diligenciou ao MTPA (peças 8 e 18), à Antaq (peça 7) e à Casa Civil da Presidência da República (peça 6). Em suma, foram solicitadas cópias de processos que versaram sobre a edição do Decreto 9.048/2017, a assinatura de termos aditivos de adaptação, cronograma detalhado de análise desses pleitos e documentos elaborados acerca da implementação das regras veiculadas no decreto. 3. De posse das informações colhidas junto aos referidos órgãos e entidades, a unidade instrutora apontou, em caráter preliminar, indícios de irregularidades em três institutos previstos na minuta padrão de adaptações dos contratos de arrendamento vigentes às disposições do Decreto 9.048/2017: (a) possibilidade de extensão de vigência do contrato sem amparo legal; (b) possibilidade de realização de investimentos fora da área arrendada; e (c) possibilidade de substituição de área pública arrendada sem licitação prévia. [...]112. Trato agora da questão concernente à adaptação dos contratos de arrendamento portuário vigentes à época da edição do Decreto 9.048/2017 às disposições do mencionado regulamento acerca da substituição de área arrendada. A cláusula quinta do termo de adaptação objeto do processo 50000.021871/2017-91 assim dispõe: "CLÁUSULA QUINTA - DA SUBSTITUIÇÃO DE ÁREAA área do arrendamento poderá ser substituída, com a anuência da Arrendatária, no todo ou em parte, por área não arrendada no mesmo porto organizado, desde que a medida comprovadamente traga ganhos operacionais à atividade portuária, ou no caso de empecilho superveniente, ao uso da área original; e desde que seja recomposto o equilíbrio econômicofinanceiro do Contrato. Parágrafo Único. Caso não esteja de acordo com a decisão do Poder Concedente acerca da substituição de área, a Arrendatária poderá: I - solicitar a rescisão do Contrato, quando a iniciativa do processo for do Poder Concedente, caso em que não lhe será aplicada penalidade por rescisão antecipada; ou II - desistir do pedido de substituição de área, quando a iniciativa do processo for da própria Arrendatária." 113. A cláusula fundamenta-se no art. 24-A do Decreto 8.033/2013, incluído pelo Decreto 9.048/2017:"Art. 24-A. A área dos arrendamentos portuários poderá ser substituída, no todo ou em parte, por área não arrendada dentro do mesmo porto organizado, conforme o plano de desenvolvimento e zoneamento do porto, ouvida previamente a autoridade portuária, e desde que: I - a medida comprovadamente traga ganhos operacionais à atividade portuária ou, no caso de empecilho superveniente, ao uso da área original; e II - seja recomposto o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. §1º O poder concedente e o arrendatário são partes competentes para iniciar o processo de substituição de área previsto no caput. §2º Caso não esteja de acordo com a decisão do poder concedente, o arrendatário poderá: I - solicitar a rescisão do contrato, quando a iniciativa do processo for do poder concedente; ou II - desistir do pedido de substituição de área, quando a iniciativa do processo for do próprio arrendatário. §3º Na hipótese prevista no inciso I do § 2º, o arrendatário não se sujeitará à penalidade por rescisão antecipada do contrato. §4º A substituição das áreas de que trata o caput deverá ser precedida de: I - consulta à autoridade aduaneira; II - consulta ao respectivo poder público municipal; III - consulta pública; IV - emissão, pelo órgão licenciador, do termo de referência para os estudos ambientais com vistas ao licenciamento; e V - manifestação sobre os possíveis impactos concorrenciais do remanejamento. (NR) " (destaques acrescidos) 114. Sobre esse ponto, as oitivas efetuadas relacionam-se especialmente com a possibilidade de o decreto, ao criar hipótese de substituição de áreas arrendadas, ter inovado no ordenamento jurídico, criando direitos e obrigações não previstos em lei, extrapolando o poder regulamentar, bem como a potencial descaracterização do objeto originalmente licitado, podendo ensejar burla ao dever de licitar.115. Apresentaram manifestação sobre o ponto a Casa Civil da Presidência da República e o MTPA, novamente reafirmando a legalidade das disposições contidas no Decreto 9.048/2017, sustentando, em síntese:[...]116. A SeinfraPortoFerrovia analisou em profundidade os argumentos apresentados pela Casa Civil da Presidência de República e pelo Ministério dos Transportes, Porto e Aviação Civil. 117. No caso, a unidade instrutora considerou que a "substituição de áreas" tratada no Decreto 9.048/2017 poderia ser separada em duas figuras jurídicas distintas: (i) em virtude de empecilho superveniente à exploração da área original (superveniência de fato novo); e (ii) para fins de ganhos operacionais à atividade portuária (portanto, como instrumento de planejamento e gestão portuária). 118. Sobre a primeira figura, ou seja, substituição de área por superveniência de fato novo, a unidade instrutora considera que essa hipótese se amolda à característica de mutabilidade inerente aos contratos de longo prazo, como forma de buscar assegurar os princípios da atualidade, da eficiência e da continuidade do serviço público e, consequentemente, da prestação do serviço adequado (art. 6º, §§ 1º e 2º, da Lei 8.987/1995). 119. Não obstante, ressalta que a efetivação dessa hipótese está condicionada à necessidade de exame do caso concreto e à apresentação de fundamentação robusta e adequada, demonstrando a legitimidade do fato gerador (fatos posteriores e imprevisíveis à época da contratação - ou previsíveis, mas de consequências incalculáveis) para fins de recomposição, e que a substituição é a única alternativa, ou a melhor alternativa, com vistas ao atendimento do interesse público (frente às demais opções, como rescisão contratual, reequilíbrio por meio das hipóteses menos interventivas, como por exemplo o aumento ou redução dos valores financeiros previstos no contrato de arrendamento, conforme preconizado no art. 14 da Resolução-Antaq 3.220/2014). 120. Salienta que o risco de ocorrência do evento não deve estar alocado ao arrendatário e que se deve promover o reequilíbrio econômico-financeiro do ajuste. 121. Ressalta que a área arrendada é elemento decisivo na escolha e na valoração feita pelos interessados e participantes do certame para disputar o direito de explorar o serviço naquele espaço específico, devendo ser ponderado ainda na tomada de decisão o princípio da vinculação ao instrumento convocatório, o qual deve ser preterido apenas em situações excepcionais e de forma justificada. 122. Sobre a segunda figura, substituição de áreas como instrumento de planejamento e gestão portuária, a unidade instrutora defende que ela não poderia ter sido instituída por meio de decreto. Isso porque, com base no corolário do princípio da legalidade, apenas as leis, organicamente consideradas, podem delinear o perfil dos direitos e das obrigações, elastecendo ou reduzindo o seu conteúdo. 123. No seu entender, o princípio da legalidade preconiza que o administrador público só pode fazer o que a lei autoriza, de modo que "a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos ou criar obrigações de qualquer espécie sem a devida previsão contemplada em lei em sentido formal".124. Na sequência, sustenta que o instituto da substituição de área difere do instituto da expansão de área, sendo que apenas esse último foi previsto expressamente em lei (arts, 3°, inciso I, e 5°, inciso IX, da Lei 12.815/2013). 125. Arremata que o Decreto 9.048/2017, ao incluir o art. 24-A, inciso I, no Decreto 8.033/2013, criando instituto não previsto em lei, qual seja, a substituição de áreas arrendadas como instrumento de gestão do porto organizado, extrapolou os ditames da lei regulamentada. 126. Argumenta a unidade instrutora que, ainda que admitida a tese de que não seria necessária autorização legal para o instituto da substituição de áreas como ferramenta de gestão do porto organizado, o dispositivo regulamentar não contempla qualquer requisito ou mecanismo capaz de resguardar o cumprimento do dever de licitar previsto constitucionalmente, o que também o tornaria irregular. 127. Diante disso, propõe determinação à Casa Civil da Presidência da República e ao MTPA para que adotem as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, no que toca à falta de previsão legal para o uso do instituto de substituição de área arrendada, previsto no art. 24-A, inciso I, do Decreto 8.033/2013, como instrumento de gestão de áreas do porto organizado. 128. Perfilho da análise empreendida pela unidade instrutora acerca da hipótese de substituição de áreas por empecilho superveniente. Com efeito, a característica de mutabilidade intrínseca aos contratos de longo prazo agasalha o instituto previsto na parte final da alínea I do art. 24-A do Decreto 8.033/2013. Esse também tem sido o posicionamento do TCU nos casos em que se debruçou sobre modificações contratuais de contratos de concessão em face de eventos supervenientes, ressalvando que essa mutabilidade não é absoluta. 129. Tendo em vista os contornos delineados pela unidade instrutora em sua análise, e a fim de conferir estabilidade regulatória e segurança jurídica, reputo importante expedir determinação ao MTPA para que a regulamentação do instituto incorpore as condicionantes acima mencionadas, quais sejam: (i) a legitimidade do fato gerador; (ii) avaliação das alternativas para atendimento do interesse público; (iii) demonstração de que o risco de ocorrência do evento não está alocado ao arrendatário; (iv) e ponderação da alternativa com relação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 130. Quanto à hipótese de substituição de áreas para fins de ganhos operacionais à atividade portuária, ou seja, como instrumento de planejamento e gestão portuária, dissinto das conclusões da unidade instrutora. 131. No meu entender, é preciso reconhecer, especialmente no âmbito do Direito Público Econômico, um dos ramos no qual se assenta o Direito dos Serviços Públicos, que não subsiste a concepção clássica do princípio da legalidade segundo a qual a Administração só pode fazer aquilo que expressamente a lei autoriza. 132. Reputo que essa concepção rígida do princípio da legalidade no qual a Administração Pública é somente executora da lei não mais prepondera na maioria das atividades administrativas. Os frequentes e complexos desafios que se impõem ao administrador contemporâneo exigem que ele tenha um determinado nível de autonomia para adotar atos e medidas a fim de dar concretude aos objetivos, diretrizes, princípios e finalidades que orientam a consecução das políticas públicas, desde que dentro dos contornos que o quadro normativo lhe impõe. Essa concepção inclusive é consentânea com princípios mais modernos do direito administrativo, como o da eficiência e o da economicidade. 133. Acerca da moderna doutrina administrativa, vale transcrever excerto da obra de Odete Medauar, quando analisa possíveis interpretações e sentidos dados à aplicação do princípio da legalidade na Administração Pública: "O terceiro significado - somente são permitidos atos cujo conteúdo seja conforme a uma hipótese abstrata fixada explicitamente por norma legislativa -, traduz uma concepção rígida do princípio da egalidade e corresponde à ideia de Administração somente executora da lei; hoje não mais se pode conceber que a Administração tenha só este encargo. Esse significado do princípio da legalidade não predomina na maioria das atividades administrativas, embora no exercício do poder vinculado possa haver decisões similares a atos concretizadores de hipóteses normativas abstratas. O segundo significado exprime a exigência de que a Administração tenha habilitação legal para adotar atos e medidas; desse modo, a Administração poderá justificar cada uma de suas decisões por uma disposição legal; exige-se base legal no exercício dos seus poderes. Esta é a fórmula mais consentânea à maior parte das atividades da Administração brasileira, prevalecendo de modo geral. No entanto, o significado contém gradações; a habilitação legal, por vezes, é somente norma de competência, isto é, norma que atribui poderes para adotar determinadas medidas, ficando a autoridade com certa margem de escolha no tocante à substância da medida; por vezes, a base legal expressa um vínculo estrito do conteúdo do ato ao conteúdo da norma ou às hipóteses aí arroladas."  (MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 7ª ed., Ed. RT, São Paulo, 2003, p. 137). 134. Tendo em vista a impossibilidade de que o legislador desça a todas as minúcias, é dado ao administrador, e ao regulador em especial, expedir normas que preencham espaços deixados na legislação primária. No caso concreto, esse entendimento é ainda mais reforçado pelo fato de estarmos diante de um decreto expedido pelo Presidente da República, que evidentemente dispõe de maior grau de legitimidade normativa em relação aos administradores comuns. 135. Por outro lado, nessa perspectiva, é preciso que os mesmos parâmetros que autorizam um maior alargamento desse poder normativo também possibilitem o controle do regulamento, uma vez que no Estado Democrático de Direito não pode existir ato insuscetível de controle. 136. No Acórdão 380/2018-TCU-Plenário, de minha relatoria, que tratou de possível extrapolação do poder regulamentar por agência reguladora, anotei, com base em entendimento doutrinário, que assistiria alargada autonomia ao regulador - que, por vezes, é o próprio Poder Executivo, evidentemente - para dispor sobre determinadas matérias, dentro dos parâmetros estabelecidos pelo ordenamento jurídico. Naquele caso concreto, entretanto, o vício do regulamento era atingir matéria protegida por reserva legal absoluta (campo material que a Constituição reserva expressa e exclusivamente à disciplina de lei formal, entendida como ato normativo emanado do Congresso Nacional e sujeito à sanção e veto por parte do Presidente da República). Transcrevo, por oportuno, excerto do voto condutor daquele aresto (grifei): "34. Disso extrai-se que, no entender da doutrina, a agência reguladora possui certa autonomia para, dentro dos parâmetros estabelecidos pelo legislador, dispor, de maneira geral, sobre a ordenação do transporte aquático. Contudo, especificamente no tocante à matéria do parágrafo único do art. 178 em comento, que trata justamente da competência para estabelecer "as condições em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações estrangeiras", o constituinte não deixou margem para tanto. A constituição foi taxativa ao determinar que apenas lei formal poderia dispor sobre essa matéria. 35. Nesse contexto, entendo que não poderia a Antaq, por meio de resolução, ter criado novas condições para o afretamento de embarcações estrangeiras além daquelas já previstas pelo legislador ordinário na Lei 9.432/1997. Vale dizer, por mais alargado que seja o poder normativo das agências reguladoras, é evidente que ele não alcança conteúdos reservados à regulamentação exclusiva de lei formal." 137. No caso aqui examinado, a criação do instituto da substituição de áreas não está envolvida em reserva legal absoluta (ou seja, exigência constitucional expressa de que determinado tema seja exclusivamente tratado por meio de lei formal, excluída qualquer outra fonte infralegal). Nesse ponto especificamente, tenho entendimento diverso da unidade instrutora, segundo a qual a outorga, pela Constituição Federal, de competência privativa à União para legislar sobre regime portuário teria criado hipótese de reserva legal absoluta, vedando, portanto, a criação de novos institutos jurídicos por norma infralegal. O art. 22, inciso X, da Constituição Federal dispõe:"Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:  (...) X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;" 138. Esse dispositivo delimita que os demais entes federativos não podem legislar sobre a matéria. Se essa previsão estabelecesse, por si só, reserva legal absoluta, qualquer matéria de competência legislativa da União (todo o art. 22 da CF/88, portanto) somente poderia ser disciplinada por meio de lei formal. 139. De se observar como é distinta a situação constitucional das "condições em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações estrangeiras", cuja disciplina está expressamente reservada à lei pela Constituição. Vejamos: "Art. 178. A lei disporá sobre a ordenação dos transportes aéreo, aquático e terrestre, devendo, quanto à ordenação do transporte internacional, observar os acordos firmados pela União, atendido o princípio da reciprocidade. Parágrafo único. Na ordenação do transporte aquático, a lei estabelecerá as condições em que o transporte de mercadorias na cabotagem e a navegação interior poderão ser feitos por embarcações estrangeiras." 140. No caso concreto, no que diz respeito à possibilidade de substituição de áreas como medida de planejamento e gestão portuária, me parece que o regulamento editado encontraria esteio nas diretrizes emanadas do art. 3° da Lei 12.815/2013, sobretudo quando versa sobre o estímulo à modernização e ao aprimoramento da gestão dos portos organizados e instalações portuárias e à eficiência das atividades prestadas, como forma de aumentar a competitividade e o desenvolvimento do país. 141. Acrescento ainda que, existindo equivalência entre as áreas permutadas, a Administração não estará criando direito a favor do delegatário. Também julgo que não ocorreu a criação de uma obrigação ao arrendatário, uma vez que, não obstante inexistir previsão legal para rescisão amigável na Lei 8.987/1995, essa hipótese tem sido reconhecida por diversos doutrinadores e por decisões judiciais (v.g. AgRg no AgRg no Ag 1120090/SP. Relator Ministro Teori Zavascki). 142. A unidade instrutora discorre que, ainda que vencida essa possibilidade de estabelecer uma hipótese de substituição de área pela via infralegal, a inexistência de mecanismos capazes de assegurar o dever constitucional e legal de licitar ensejaria burla a esse dever, incorrendo em irregularidade do decreto. 143. Sobre esse ponto, no meu entender, há que se estabelecerem critérios e procedimentos extremamente rígidos que controlem os riscos apontados pela SeinfraPortoFerrovia. A substituição de área não pode servir de subterfúgio para burlar o dever constitucional de licitar ou para descaracterizar os objetos originalmente licitados. Por óbvio, a disciplina infralegal não pode colidir com preceitos constitucionais e legais. 144. Nesse sentido, julgo que o risco de fuga ao procedimento licitatório deve ser mitigado por meio de regulamentação do Decreto 8.033/2013 que oriente a sua aplicação no caso concreto, assim como feito nas demais questões tratadas neste voto. Reputo que, para além de assegurar que o dever de licitar não reste fulminado por via oblíqua, seria necessário delinear ainda outros controles para os seguintes riscos: 144.1. burla ao dever de licitar e desvirtuamento do objeto original de arrendamento; 144.2. comportamento oportunista do arrendatário de buscar a sua realocação para áreas mais "valorizadas" do porto organizado; e144.3. tratamento favorável, ou mesmo desfavorável, a determinados grupos em vista do poder de influência que possuam junto à administração portuária. 145. É importante observar, inclusive, que no julgado trazido pela unidade instrutora (Acórdão 1.972/2012-TCU-Plenário), o TCU considerou ilegal a substituição de áreas num caso em que restou evidenciado que não existia equivalência entre as áreas permutadas, o que descaracterizava o objeto licitado e, de fato, é inadmissível. 146. Portanto, a deliberação que proponho dá ares extremamente restritivos à aplicação do instituto, de modo a torná-lo compatível com o ordenamento jurídico. Na regulamentação do dispositivo, deve-se estabelecer regras para que exista equivalência econômica entre as áreas permutadas (benfeitorias e obstáculos existentes, necessidades de investimento, facilidade de acesso, perspectivas de expansão, capacidade de movimentação, características do entorno, apenas para citar alguns aspectos que influenciam), manutenção da finalidade do arrendamento, e medidas outras que evitem a descaracterização do objeto. 147. Quanto aos comportamentos oportunistas e potencial favorecimento, tenho que eles serão tão menores quanto mais alinhadas as decisões estejam com os instrumentos de planejamento. Portanto, assim como manifestei na seção em que tratei dos investimentos em áreas comuns, deve ser avaliada a possibilidade de estabelecer marcos temporais em que esse instituto possa ser utilizado, evitando-se o casuísmo. Em outras palavras, seria recomendável que essa hipótese não seja efetuada a qualquer tempo até mesmo para assegurar que é, de fato, uma ferramenta de planejamento e de gestão. 148. Deve-se ainda prever ampla publicidade aos instrumentos de planejamento e, sobretudo, à cada utilização do instituto, de modo a possibilitar participação e controle social dos demais interessados, inclusive mediante mecanismos de denúncia e impugnação por parte de terceiros. 149. Ante o exposto, deve-se expedir determinação ao MTPA e à Antaq para a adequada regulamentação da questão. Considerando ainda que a hipótese de substituição de área deve ser analisada no caso concreto, com base em robusta motivação, insta determinar ao MTPA que se abstenha de celebrar termo de adaptação incluindo essa hipótese em caráter genérico nos contratos vigentes.VI150. Ao tempo em que concluo, passo a examinar consequências práticas da decisão. 151. As medidas ora propostas conciliam a impossibilidade de se afastar, em abstrato, os dispositivos impugnados e a preservação das normas - regras e princípios - que condicionam toda a atividade administrativa e regulatória. As determinações endereçadas aos órgãos envolvidos têm, portanto, o intuito de dar a esses institutos aplicação hígida nos quadros normativos vigentes. 152. É certo que, a partir desta deliberação, a aplicação desses dispositivos aos contratos vigentes ganha caráter absolutamente extraordinário e excepcional, mas é esse mesmo o entendimento externado pelo Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil tanto nos procedimentos de elaboração do decreto quanto em sua manifestação nos autos. 153. Em relação à celebração de termo aditivo possibilitando a ampliação do prazo máximo de vigência dos atuais contratos de arrendamento para até setenta anos, cláusula segunda do termo de adaptação objeto do processo 50000.021871/2017-91, o meu entendimento é o de que essa possibilidade estaria em contrariedade a todo o ordenamento vigente. Aplicar o art. 2° do Decreto 9.048/2017 a todo e qualquer caso violaria o dever de licitar, os princípios da impessoalidade, da isonomia, da vinculação ao instrumento convocatório, da motivação e a obrigatoriedade de prazo determinado. E, segundo o próprio MTAP, não foi esse o sentido que norteou a elaboração da norma. 154. Ou seja, a decisão busca preservar o dever de a Administração licitar periodicamente o objeto das concessões portuárias, evitando que, no limite, os atuais arrendatários se perpetuem na exploração dessas atividades. Por trás da obrigação legal de licitar, está a busca pela renovação constante e a mínima rotatividade na exploração dos serviços, de forma a fomentar a competitividade no setor e oportunizar a entrada de novos interessados, o que tende a aprimorar as tecnologias e o nível de serviço prestado. 155. Por outro lado, a vedação à ampliação do prazo de vigência dos atuais contratos não impõe qualquer prejuízo aos atuais arrendatários, visto que não há direito adquirido à prorrogação, como bem salientou o Poder Concedente, e à época da disputa licitatória não havia expectativa de prazo elastecido. 156. Além disso, ficou evidenciado que não há razão para que ocorra modificação genérica dos contratos vigentes, sem qualquer demonstração técnica da necessidade e da conveniência dessa medida caso a caso. Ao contrário, ainda que os contratos de concessão sejam mutáveis por natureza, a alteração das regras originadas no procedimento licitatório deve ser feita mediante profunda fundamentação técnica, examinadas as peculiaridades de cada caso concreto e explicitadas as vantagens dessa alteração em face das alternativas possíveis para atingir a finalidade pública. 157. Diante disso, proponho determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil que se abstenha de celebrar termos aditivos de adaptação ou termos aditivos de prorrogação de prazo propriamente dito, dos contratos de arrendamento vigentes às regras do Decreto 8.033/2013, com a redação conferida pelo Decreto 9.048/2017, contendo cláusulas que possibilitem a ampliação da vigência máxima dos atuais contratos, nas hipóteses de prorrogação ordinária e antecipada, desprovida de análise que considere como parâmetros o prazo original do contrato de arrendamento e a possibilidade de prorrogá-lo, uma única vez, por um período igual ou inferior a esse prazo. 158. Essa medida não afeta direitos subjetivos de atuais arrendatários, especialmente porque o que se examina nestes autos são os procedimentos de regulamentação do decreto e não os pleitos promovidos pelos arrendatários, os quais poderão ser examinados caso a caso pelo Ministério em procedimentos igualmente sindicáveis por esta Corte. 159. Cumpre destacar que neste momento inexiste situação jurídica plenamente constituída que deva ser preservada, sobretudo porque não há direito subjetivo à prorrogação de contrato. 160. As demais determinações postulam a adoção de medidas regulatórias consideradas necessárias, a fim de dar às disposições do Decreto 8.033/2013 a interpretação que busque sua hígida preservação no ordenamento jurídico, em homenagem à presunção de legalidade das normas de que se reveste o regulamento. Desse modo, o Tribunal não coloca impedimento prático à operação das regras, mas sim a necessidade de cumprimento de etapa de regulamentação de seu modus operandi à luz das demais regras e princípios aplicáveis ao setor, sobretudo os de natureza legal e constitucional. 161. Essa medida vai ao encontro do que já vem sendo feito pelo MTPA e pela Antaq e está aderente às manifestações dos órgãos no processo. Nesse particular, reforço que as providências aqui delineadas encontram, em grande medida, suporte nas ponderações feitas à época das discussões no processo de edição do Decreto 9.048/2017 sobre o que se pretendia com a criação de tais institutos. Na verdade, o que se busca definir com a presente decisão são regras regulatórias que previnam riscos na aplicação concreta do Decreto, medida sugerida pelo próprio Ministério nas suas manifestações nos autos e em reuniões junto ao meu gabinete. 162. Julgo que, efetivada a regulamentação pelos órgãos competentes, levando em consideração as sugestões aqui alvitradas, o ambiente de negócios vai ganhar maior previsibilidade, estabilidade e segurança.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 45 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250 do Regimento Interno do TCU, determinar ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil que se abstenha de celebrar termos aditivos de adaptação ou, conforme o caso, termos aditivos de prorrogação, dos contratos de arrendamento vigentes às regras do Decreto 8.033/2013, com a redação conferida pelo Decreto 9.048/2017, contendo cláusulas que possibilitem: [...]9.1.4. a substituição de áreas, nos termos do art. 24-A do Decreto 8.033/2013, desprovida de análise prévia e fundamentada dos pressupostos que autorizam a modificação contratual no caso concreto, em obediência ao princípio da motivação dos atos administrativos, contemplando, pelo menos, os seguintes aspectos além daqueles ordinariamente previstos no regulamento: 9.1.4.1 identificação do fato superveniente não previsto inicialmente na avença, caracterizador da situação que impossibilite a utilização da área original, não decorrente de culpa do arrendatário, na hipótese de substituição de área por empecilho superveniente; 9.1.4.2. comprovação de que o risco de ocorrência do evento não estava alocado ao contratado, na hipótese de substituição de área por empecilho superveniente; 9.1.4.3. demonstração de que a substituição de área é a melhor alternativa com vistas ao atendimento do interesse público, dentre outras possíveis, a exemplo da rescisão contratual ou de outras hipóteses de reequilíbrio, conforme art. 14 da Resolução-Antaq 3.220/2014, inclusive na hipótese de substituição de área por empecilho superveniente; 9.1.4.4. realização de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato; 9.1.4.5. ponderação da alternativa em relação ao princípio da vinculação ao instrumento convocatório, assegurando a equivalência econômica entre as áreas permutadas;