Acórdão 13/2025
Relatório:Adoto, como relatório, excerto da instrução elaborada por Auditor lotado na AudTCE (peça 89), anuída pelos dirigentes da unidade (peças 90-91), bem como trecho do Parecer divergente do MP/TCU (peça 92):"INTRODUÇÃO1. Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Superintendência Estadual da Funasa no Estado do Piauí em desfavor de [responsável], prefeito de Nossa Senhora dos Remédios/PI (gestão 2013-2016), em razão da não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do Convênio 0351/2011, registro Siafi 760714 (peça 5), que tinha por objetivo a aquisição de caminhão caçamba voltado à implantação e melhoria do sistema público de manejo de resíduos sólidos no aludido município, de acordo com o plano de trabalho aprovado (peça 2).HISTÓRICO2. Em 05/12/2016, com fundamento na IN/TCU 71/2012, alterada pela IN/TCU 76/2016 e DN/TCU 155/2016, o dirigente da instituição Superintendência Estadual da Funasa No Estado do Piauí autorizou a instauração da tomada de contas especial (peça 57). [...].3. O presente ajuste teve vigência de 30/12/2011 a 30/12/2014 (peças 5 e 8), com prazo para apresentação da prestação de contas em 01/03/2015. Para a consecução dos objetivos, foi pactuado o aporte de R$ 300.000,00, sendo R$ 294.000,00 à conta do concedente e R$ 6.000,00 referentes à contrapartida do convenente. Houve repasse integral da contrapartida e os repasses efetivos da União totalizaram R$ 294.000,00, creditados em 07/07/2014 (peça 26).[...]13. Em cumprimento ao pronunciamento da Unidade Técnica (peça 81), foi efetuada citação do Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI, que optou por não apresentar manifestação no prazo fixado.[...]Da revelia do Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI32. No caso vertente, a citação do ente federado ocorreu nos endereços provenientes de pesquisas de endereço constantes das bases de dados da Receita Federal custodiadas pelo TCU (peças 82 e 85).33. Por sua vez, o aviso de recebimento lançado à peça 87 comprova que o ente político em questão tomou conhecimento dos fatos que lhe são imputados, tornando válida a medida processual adotada por esta Corte.34. Superada a análise acerca da validade das notificações, transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inerte o Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI, impõe-se que o ente federado em apreço seja considerado revel, dando-se prosseguimento ao processo, com fulcro no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.35. Nos processos do TCU, a revelia não leva à presunção de que seriam verdadeiras todas as imputações levantadas contra os responsáveis, diferentemente do que ocorre no processo civil, em que a revelia do réu opera a presunção da verdade dos fatos narrados pelo autor (Acórdãos 1.009/2018-Plenário, Min. Bruno Dantas; 2.369/2013-Plenário, Min. Benjamin Zymler e 2.449/2013-Plenário, Min. Benjamin Zymler). Dessa forma, a avaliação da responsabilidade do agente não pode prescindir da prova existente no processo ou para ele carreada.36. Como visto, o Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI foi citado pelo fato de ter obtido proveito com utilização dos equipamentos adquiridos com os recursos federais repassados por meio do Convênio 0351/2011 em finalidade diversa da pactuada.37. Ao permanecer silente, o ente federado deixou de produzir prova quanto ao regular recebimento dos pagamentos inquinados, restando caracterizado o enriquecimento sem causa, em afronta às regras gerais de Direito que tipificam a situação como violadora do ordenamento jurídico (arts. 884 e 885 do Código Civil e 9º da Lei 8.429/1992).[...]2. Adiante, o Parecer divergente do MP/TCU (peça 92):"[...]Realizada a comunicação processual, a unidade técnica apresentou nova análise sobre o feito (peça 89) e, ao final, sugeriu que a fixação de novo e improrrogável prazo para que o município recolha o débito apurado.Com a devida vênia, deixamos de acompanhar o encaminhamento proposto.Em relação à análise da eventual incidência da prescrição das pretensões sancionatória e intercorrente, a unidade técnica especializada indicou o dia 1º/3/2015 como o termo inicial da contagem do prazo prescricional (data em que a prestação de contas deveria ter sido prestada). Na sequência, elencou os seguintes marcos interruptivos (peça 89, fls. 5/6): [...]De posse desses dados, concluiu a unidade técnica pela ausência de transcurso do prazo quinquenal da prescrição ordinária e trienal da prescrição intercorrente.Consideramos que essa análise não mereceria qualquer reparo se o município tivesse sido notificado na fase interna da TCE. No entanto, o ente só veio a ser implicado na apuração durante a fase externa do feito. O seguinte excerto da instrução comprova essa assertiva (peça 89):39. No entanto, o ente municipal não foi chamado a se manifestar na fase interna, (peças 46 e 69), não havendo, assim, nenhum argumento que possa vir a ser analisado e posteriormente servir para afastar as irregularidades apontadas.É certo que qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato objeto do processo constitui causa de interrupção do prazo prescricional. Porém, para que se opere a interrupção, o responsável já deve ao menos ter sido identificado no procedimento apuratório. Nesses termos, o seguinte excerto da decisão do Ministro Nunes Marques no MS 38.615:Não se mostra razoável que o impetrante venha a ser citado para que preste informações a respeito de irregularidades em contrato supostamente ocorridas há mais de 20 (vinte) anos, sem que tenha tomado conhecimento da existência de qualquer ato do órgão administrativo responsável no sentido de promover a apuração. Aqui não se está a afirmar a impossibilidade de o TCU investigar possíveis anomalias no que toca à execução de algum contrato e a respectiva prestação de contas. No entanto, é preciso ter em mente que apenas deve ser instado a se manifestar, com posterior condenação à devolução de valores e pagamento de multa, aquele que teve ciência de qualquer ato propenso à apuração de fatos a ele atribuídos, porém, dentro do prazo prescricional reconhecido pelo Supremo. (...). Outrossim, a afirmativa segundo a qual a interrupção da prescrição se dá por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato, somente me parece válida quando o interessado tem conhecimento de que a Administração deu início ou praticou algum ato vocacionado a apurar fatos a ele ligados, conforme já asseverei.Nesse mesmo sentido caminha a jurisprudência dessa Corte, sendo oportuno transcrever o seguinte excerto, extraído do voto-condutor do Acórdão nº 5.215-2ª Câmara, de lavra do E. Ministro Substituto Marcos Bemquerer Costa:13. Nessa toada, embora a Representação do Ministério Público Federal, ofertada em 2013 a esta Corte de Contas, tenha o condão de suspender o transcurso da marcha prescricional, o fato é que em seu teor nenhuma menção há aos ora responsáveis, Srs. [omissis], bem assim o Município de Barueri/SP (peça 1, p. 5, apenso).14. Dessa forma, o que se observa é que tais responsáveis somente vieram a ser incluídos em procedimento apuratório dos fatos, in casu, esta TCE, em 8/12/2016, primeira ocasião em que vieram a ser mencionados pela então Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial como destinatários de audiências no bojo da Representação oriunda do MPF (peça 42, apenso). (...) 16. Não há falar, destarte, em uma interrupção da prescrição erga omnes no processo, especialmente a ponto de atingir terceiros que dele nem sequer faziam parte no momento da prática do dito ato interruptivo, pois, como visto, se a sua natureza é de ordem subjetiva e a sua contagem individualizada, deve a prescrição incidir sobre um responsável já identificado no processo como destinatário desse ato, ao menos potencialmente, o que não ocorre na espécie destes autos, em que [...] o Município de Barueri/SP, somente vieram a ser cogitados para fins de integrar o polo passivo de qualquer procedimento apuratório em dezembro de 2016, passados mais de 10 anos dos fatos irregulares que ora lhes são imputados, muito embora os atos investigativos tenham se iniciado em 2010, no âmbito do Ministério Público Federal, em face de outros agentes.17. Calha notar que, em situações dessa natureza, o Supremo Tribunal Federal - STF, prestigiando a concepção de que a prescrição deve ser individualizada de acordo com cada responsável, de sorte a correr de forma diversa para os diferentes integrantes do mesmo processo, entende que atos apuratórios do fato não têm o condão de suspender ou interromper o transcurso dessa marcha processual de maneira erga omnes, mas tão somente para aqueles já identificados no processo. Nesse sentido, transcrevo os trechos de decisões da Excelsa Corte abaixo (grifei) Deve-se salientar que a prescrição busca dar vazão ao princípio da segurança jurídica, conforme lição de Maria Silvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo - 31. ed. rev. atual e ampl. - Rio de Janeiro, 2018):[...]Também José dos Santos Carvalho Filho condena a possibilidade de responsabilização perene dos administrados (Manual de Direito Administrativo - 33. ed. - São Paulo: Atlas, 2019):Por outro lado, não custa destacar que o fundamento dos institutos concernentes aos prazos extintivos reside no princípio da segurança jurídica e da estabilidade das relações jurídicas, como já deixou assente reconhecida doutrina. De fato, não mais se concebe - a não ser em situações excepcionalíssimas de imprescritibilidade - que relações jurídicas fiquem à mercê de uma perene instabilidade, provocando contínuos temores aos que delas participam. A segurança jurídica consiste exatamente em oferecer às pessoas em geral a crença da imutabilidade e da permanência dos efeitos que as relações visam a produzir.Não se consegue ver o acolhimento da segurança jurídica, nos termos delineados pelos referidos doutrinadores, com a possibilidade de inclusão de responsável após vários anos de tramitação de um processo de responsabilização.Em resumo, no caso de sociedade empresárias e de responsáveis identificados tardiamente ao longo da tramitação da TCE, os marcos interruptivos da prescrição que precederam essa identificação não os atingem.Considerando, então, que antes da instrução da então Secex-TCE de 5/9/2022 (peça 79) o município de Nossa Senhora dos Remédios/PI não figurava como responsável no âmbito deste feito, houve o transcurso de mais de cinco anos entre o termo inicial da prescrição (1º/3/2015) e a referida instrução (5/9/2022) sem a ocorrência de qualquer ato interruptivo para o município, operando-se a prescrição ordinária das pretensões punitiva e ressarcitória em relação ao ente público.Feitas essas considerações, propomos a declaração da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória no que concerne ao município de Nossa Senhora dos Remédios/PI.Voto:12. Com vênias ao MP/TCU, adianto que acolho a proposta instrutória, incorporando a respectiva análise às minhas razões de decidir.13. Consoante deliberado no Acórdão 463/2024-Plenário, ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção do prazo prescricional e, portanto, atinge todos os possíveis responsáveis indistintamente, tendo em vista que possui natureza geral, de sorte a possibilitar a identificação dos responsáveis.14. Nesse sentido, acolho o exame instrutório quanto à inocorrência da prescrição, fixando o termo inicial da contagem do prazo prescricional no dia 1º/3/2015 (peças 5 e 8), com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução TCU 344/2022, sendo a data em que a prestação de contas deveria ter sido prestada.15. Em relação aos marcos interruptivos, acolho os atos apontados pela unidade instrutiva assim exemplificados (peça 89, p. 5-6):21.1. fase interna:a) 01/04/2016 - Relatório de Visita Técnica (peça 30);b) 07/06/2016 - Parecer Financeiro 474/2016 (peça 32);c) 05/12/2016 - Portaria de autuação da tomada de conta especial (peça 1);d) 12/09/2017 - Relatório do Tomador de Contas Especial (peça 69);e) 29/10/2019 - Nota Técnica 303 (peça 54);f) 11/06/2021 - Relatório de auditoria da CGU (peça 73);g) 09/07/2021 - Pronunciamento ministerial (peça 76).21.2. fase externa:a) 14/07/2021 - autuação do processo de tomada de contas especial no TCU;b) 08/09/2022 - instrução inicial no âmbito do TCU (peça 79).16. É forçoso reconhecer que todos estes marcos interruptivos, sejam da fase interna ou externa, são de natureza objetiva, encontrando amparo no inciso II do art. 5º da mencionada Resolução, razão pela qual têm o condão de interromper a fluência do prazo prescricional em desfavor de todos os responsáveis, inclusive do município citado.17. Como cediço, a não consecução dos objetivos pactuados no convênio (peça 2, p. 1) implica a necessidade de restituição integral dos valores transferidos (a exemplo do que restou deliberado no Acórdão 6.181/2011-1ª Câmara). Em acréscimo, observa-se que os equipamentos adquiridos foram incorporados ao patrimônio da comuna, dando azo à conclusão pela ocorrência de desvio de finalidade.18. Sob tais considerações, acolho a proposta instrutória no sentido de se fixar novo e improrrogável prazo, com fundamento no art. 12, § 1º, da Lei 8.443/1992 e no art. 202, § 3º, do Regimento Interno do TCU, para que o Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI efetue o recolhimento da quantia apurada [...] aos cofres da Fundação Nacional de Saúde, atualizada monetariamente.Acórdão:9.1. considerar o Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI revel, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo, com fulcro no art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992;9.2. fixar novo e improrrogável prazo de quinze dias, com fundamento no art. 12, § 1º, da Lei 8.443/1992 e no art. 202, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a contar da notificação, para que o Município de Nossa Senhora dos Remédios/PI efetue e comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da quantia a seguir indicada aos cofres da Fundação Nacional de Saúde[...]