Acórdão 1381/2023
Relatório:Adoto como relatório, com os devidos ajustes de forma, a instrução elaborada no âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Orçamento, Tributação e Gestão Fiscal (AudFiscal) (peça 30), com a qual se manifestou de acordo o corpo gerencial daquela unidade técnica especializada (peças 31 e 32), a seguir transcrita:I. INTRODUÇÃO1. Cuidam os autos de processo de acompanhamento instaurado com fulcro no art. 71, inciso IV, da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB), art. 1º, inciso II, da Lei 8.443/1992 e art. 241 do nosso Regimento, com vistas a monitorar eventuais impactos orçamentários e fiscais decorrentes da intervenção federal na área de segurança pública do estado do Rio de Janeiro, decretada nos termos do Decreto de Intervenção 9.288, de 16/2/2018, aprovado pelo Decreto Legislativo 10, de 20/2/2018.2. Na presente análise, trata-se da aderência da intervenção às regras constitucionais e legais afetas às finanças públicas, inclusive sobre competências e responsabilidades dos agentes.[...]III.2.1. Da Fiscalização dos atos de gestão praticados durante a intervenção federal57. Inicialmente, cumpre destacar que esta Corte já se debruçou sobre a questão relativa à competência para fiscalizar os atos de gestão praticados durante a intervenção federal.58. Para dirimir dúvidas sobre a referida intervenção, o então Presidente da República Michel Temer formulou consulta a esta Corte de Contas, cuja resposta foi proferida nos termos do Acórdão 2.986/2018-Plenário, da relatoria do ministro Marcos Bemquerer. Do relatório condutor da decisão merecem destaque os itens 46, 47 e 49, com o seguinte teor:"46. Sobre esse tema, merece reprodução a lição do professor e ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Ricardo Lewandowski, in Pressupostos Materiais e Formais da Intervenção Federal no Brasil (1ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994):'Materializa-se o pressuposto caso esteja o Legislativo 'impedido de reunir-se livremente, de tomar deliberações dentro da faixa de sua competência constitucional, de dar exeqüibilidade aos seus atos'; ou na hipótese de se verificar constrangimento à atuação do Executivo, 'seja porque recusada a posse ao eleito, seja porque não se transfere o poder ao substituto em se verificando o afastamento ou renúncia'; ou na circunstância de verem-se os órgãos judiciários 'materialmente cerceados para o desempenho de sua judicatura, por ação ou omissão das autoridades estaduais', ou ainda se o Judiciário local encontrar-se, total ou parcialmente, impedido de funcionar. (...) Nessa linha de raciocínio, pode-se admitir que a falta de repasse, por parte do Executivo, ao Legislativo ou ao Judiciário, das verbas orçamentárias necessárias ao regular funcionamento destes constitui pressuposto ensejador da intervenção, posto que sem recursos tais Poderes não podem desincumbir-se de suas funções constitucionais'. (grifamos) ...49. Sob a ótica fiscal, não há dúvida de que a decretação, com fundamento nos arts. 34 e 84, inciso X da CRFB, de intervenção federal sobre Estado-Membro cria para a União obrigação incondicional para fazer cessar os fatores que levaram à intervenção.  Esse aspecto merece ser analisado à luz de duas questões doutrinárias tratadas na obra do ministro Ricardo Lewandowski já mencionada: a primeira diz respeito ao julgamento de contas e do crime de responsabilidade; a segunda refere-se à responsabilidade pelas despesas da intervenção:'Faz-se mister salientar, de outra parte, que o interventor não pode figurar como sujeito ativo de crimes de responsabilidade ou de infrações político-administrativas, tal como o Governador e o Prefeito, não se sujeitando, pois, a julgamento pelo Legislativo, particularmente ao processo de impeachment, embora responda por seus atos na qualidade de funcionário público. Isso explica porque, na verdade, o interventor não ocupa cargo, nem exerce mandato, sendo mero executor de um conjunto de providências destinadas a restaurar a normalidade institucional em determinado ente federado, por conta da União ou do Estado, conforme a situação.A doutrina nacional e estrangeira tem estudado também a questão da responsabilidade pelas despesas da intervenção, concluindo que os custos da medida, como regra, devem ser suportados pela União, posto que a mesma é sempre desencadeada em benefício do conjunto dos entes associados. Entretanto, se a unidade federada tiver dado causa à intervenção, deverá esta arcar com as despesas decorrentes da ação excepcional'. (grifamos) ...67. Em desfecho, aproveita-se a presente análise para esclarecer que os atos de natureza orçamentária e financeira praticados durante a vigência da intervenção federal são de competência constitucional originária do presidente da República (art. 84, inciso X), executados por delegação de competência definida nos termos do Decreto.  Nesse sentido, os atos dessa natureza devem ser analisados no contexto da prestação de contas anual referida no art. 71, inciso I, da CRFB, o que deve ser motivo de alerta aos possíveis responsáveis em razão do caráter inovador presente na nomeação de governador eleito para o mandato que se inicia na sequência do período de intervenção." (grifamos) 59. Do excerto acima, conclui-se pela inequívoca competência federal para fiscalizar os atos de gestão no âmbito de intervenções federais, devendo a sua responsabilidade ser analisada nas contas do Presidente da República, ainda que tenham sido nomeado interventor, uma vez que esse responde àquela autoridade. Dessa forma, compete a este Tribunal analisar a regularidade de tais atos, sobretudo em se considerando que compete ao Congresso Nacional o controle prévio posterior. Nesse caso, foi instaurada Tomada de Contas Especial especificamente acerca dessa intervenção.60. Dada a relevância e o caráter inédito da intervenção federal, a matéria foi tratada no subtítulo 4.2.5 do relatório que fundamenta o parecer prévio de 2018, do qual se extraem os seguintes trechos:"Por ser o interventor federal diretamente subordinado ao presidente da República, não há que se falar em parecer prévio separadamente para as contas dos dois casos de intervenção federal (relatório que fundamenta o Acórdão 2.986/2018-TCU-Plenário). O referido relatório aborda, com base na doutrina do ministro Ricardo Lewandowski, que o interventor federal não pode figurar como sujeito ativo de crime de responsabilidade ou de infração político-administrativa. Isso porque o interventor federal não se sujeita ao julgamento do Poder Legislativo com base no art. 49, inciso IX da CF/1988, haja vista ser a execução da intervenção federal ato de competência constitucional originária e privativa do presidente da República (art. 84, inciso X), realizado por delegação de competência definida nos termos do decreto de intervenção (itens 46, 49 e 67 do relatório condutor do acórdão mencionado). Assim sendo, os atos dessa natureza devem ser analisados no contexto da prestação de contas anual referida no art. 71, inciso I, da CF/1988, e eventual responsabilidade de agentes públicos sobre atos de gestão ser processada e julgada pelo TCU pelos meios previstos nos incisos II, IV e IX do dispositivo constitucional supracitado." (grifamos) 61. Nessa mesma peça técnica, ponderou-se sobre os possíveis impactos de se adotar a posição manifestada pelo ministro Vital do Rego, no âmbito do Acórdão 2.358/2018-TCU-Plenário, de sua relatoria, no sentido de separar a competência fiscalizatória de acordo com a origem do recurso:"Na intervenção federal no estado Fluminense, a questão sobre a prestação de contas ordinária do interventor federal e dos titulares das pastas que lhe prestaram auxílio durante o período de intervenção foi suscitada nos embargos de declaração opostos contra o Acórdão 2.358/2018-TCU-Plenário, de relatoria do ministro Vital do Rêgo, ocasião em que o Tribunal esclareceu no sentido de separar as competências de acordo com a origem do recurso. Oportuno ressaltar que as dúvidas suscitadas nos embargos não se referiram à intervenção plena, razão pela qual a análise acerca da conformidade orçamentária e fiscal neste parecer se restringiu ao estado de Roraima.A questão tratada na decisão mencionada, todavia, não se encontra suficientemente pacificada, sendo necessário avaliar os possíveis desdobramentos sob perspectivas variadas, tendo em vista o risco de insegurança jurídica caso os titulares das unidades estaduais sob o comando direto do interventor federal - ou do presidente da República - fiquem suscetíveis a determinações e a recomendações dos órgãos de controle estaduais. Essa hipótese pode conflitar com as diretrizes presidenciais e as determinações dos próprios órgãos de controle da União essenciais para o alcance dos objetivos da intervenção federal, cujas medidas podem envolver não apenas eventual aplicação de recursos federais, mas, sobretudo, a assunção da gestão do quadro de pessoal, bens e recursos do próprio estado, a exemplo do que ocorreu no em Roraima.Não é possível, pois, dissociar os atos da autoridade do Poder Executivo estadual - exercidos pelo interventor federal - dos secretários de estado e autoridades equivalentes que têm o dever constitucional de lhe prestar auxílio na direção superior da área sob intervenção. A preocupação com o tema é relevante para preservar não só as competências dos órgãos federais de controle interno e do controle externo para fiscalizar os atos praticados no período de intervenção, mas também para preservar as competências do Ministério Público Federal e da Justiça Federal (RE 0196339; AI 843.063) . Sujeitar a definição dos órgãos de controle competentes ao critério balizado primordialmente pela origem dos recursos empregados na intervenção federal pode gerar embaraços jurídicos de difícil resolução, até porque o repasse de recursos federais para essa finalidade não constitui pressuposto jurídico para a sua decretação e execução, tampouco a nomeação da figura do interventor é obrigatória, podendo o presidente da República executá-la privativa e diretamente nos termos do art. 84, inciso X da CF/1988, sem delegação de competência." (grifamos) 62. De fato, observa-se a inviabilidade prática da adoção desse posicionamento também no presente caso, sobretudo diante da intervenção federal somente parcial das competências estaduais. Portanto, deve-se fazer o devido distinguishing da situação tratada naquele acordão com relação ao presente caso.63. Conforme bem fundamentado pelo parecer da AGU, em regra, todos os atos da intervenção federal devem submeter-se ao controle do Congresso Nacional, uma vez que competem exclusivamente ao Presidente da República, no âmbito de sua discricionariedade política. 64. Ao submeter esses atos de governo constitucionalmente atribuídos ao Chefe do Poder Executivo da União à fiscalização de órgãos de controle de um Estado-membro estar-se-ia subvertendo a sistemática escalonada e excepcional de intervenção delineada pela Constituição de 1988, em verdadeira afronta ao pacto federativo. No caso, essa incoerência adviria indevida interferência de um ente sobre outro, sem as hipóteses constitucionais que a justificariam. 65. Confiram-se, in verbis, trechos da análise empreendida pela AGU (peça 23, p. 12-13):"68. De igual maneira, vê-se que o desenho institucional formulado para a operacionalização do instituto da intervenção pelo legislador constituinte foi concebido de forma escalonada, de forma que a União pode intervir no Distrito Federal e nos Estados-membros, os quais, por sua vez, podem intervir nos municípios. O oposto, entretanto, é situação refratária a lógica desenvolvida pelo legislador constitucional, não sendo possível a intervenção de um Estado-membro sobre a União, por exemplo.69. Sabe-se também que no modelo federal brasileiro a União é ente federativo que, tendo personalidade jurídica e autonomia próprias, justamente representa o conjunto dos entes federativos, agindo em nome da federação....72. No caso ora enfrentado, vê-se que não seria lógico que o ente federativo que sofreu a intervenção (Estado do Rio de Janeiro) exercesse controle sobre o próprio ato interventivo instituído pela União.73. Ora, a intervenção é medida restritiva da autonomia estadual que já pressupõe o mau funcionamento administrativo daquele ente, não sendo logicamente concebível que o sistema constitucional, diante de tais circunstâncias, confira à União o poder de intervir e inferir na Administração Estadual e, ao mesmo tempo, esteja sujeita ao controle do ente sujeito passivo da medida interventiva."66. Destarte, explicita-se que a excepcionalidade justifica a predominância da competência federal, com vistas a manter incólume o modelo federativo constitucional ou minimizar prejuízos no federalismo fiscal e contexto fiscal.67. Atribuir a competência fiscalizatória aos entes subnacionais ainda teria efeitos perversos sobre incentivos, tendendo à baixa responsabilidade fiscal e responsividade dos governantes.68. De igual modo, o referido parecer endossou o posicionamento do TCU quanto à responsabilidade do Presidente da República pelos atos praticados na intervenção federal, ainda que pelo interventor, razão por que sua análise deve ser feita nas contas presidenciais pelo Congresso Nacional, após parecer prévio do TCU (peça 23, p. 13-14):"78. Resta claro que o legislador constituinte, mediante um silêncio eloquente, ao mesmo tempo em que conferiu caráter indelegável à prerrogativa presidencial de executar a intervenção federal, também possibilitou a delegação da realização das providências materiais necessárias para tanto, à medida em que expressamente franqueou ao Presidente da República a possibilidade da nomeação de um interventor para tal finalidade.79. Disto sobressai a conclusão de que a atuação material do interventor, enquanto delegado do Presidente da República incumbido da realização de providências práticas necessárias à execução da intervenção federal não retira desta última o seu status de ato de governo presidencial pelo qual, consequentemente, o Chefe de Governo federal deve responder perante os órgãos competentes.80. Assim, vê-se também que a submissão das contas relativas de um ato de governo praticado pelo Presidente da República (Chefe de Governo federal), ainda que envolvendo a excepcional gestão de recursos estaduais, ao controle político da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Poder Legislativo de Estado Membro), consistiria verdadeira afronta ao esquema orgânico-institucional traçado pela Carta-Cidadã de 1988.81. Tal afronta se mostra ainda mais flagrante quando se rememora que a Constituição Federal, em seu art.71, inciso I, foi expressa em fixar, em razão do cargo (ratione personae), a competência ao Congresso Nacional para o julgamento das contas do Presidente da República, competência esta que, de acordo com o raciocínio desenvolvido pela já citada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, deve ser exercido de forma exclusiva pelo Poder Legislativo da entidade federada correspondente à Chefia do Poder Executivo a qual cabe a obrigação de prestar as contas.82. Logo, em se tratando de contas referentes a atos de governo de competência do Presidente da República - como é o caso da execução da intervenção federal -, a conclusão a que se chega a partir da leitura do texto constitucional e da compreensão da lógica desenvolvida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal acima exposta, é que a competência de julgamento deve ser exercida de forma exclusiva pelo Congresso Nacional, após o devido oferecimento de parecer do Tribunal de Contas da União." (grifamos) 69. Desse modo, é uníssono o entendimento quanto à competência da União para fiscalizar atos praticados no âmbito de intervenções federais.Voto:4. Em razão da análise pormenorizada levada a efeito no acompanhamento realizado pela AudFiscal, registro minha concordância integral com a proposta formulada pela unidade técnica na instrução de peça 30, razão pela qual acolho os pareceres precedentes por seus próprios fundamentos, sem prejuízo de tecer os breves comentários a seguir.[...]7. Para viabilizar financeiramente a medida interventiva, o Governo Federal, por meio da Medida Provisória 825, de 27 de março de 2018 (posteriormente convertida na Lei 13.700, de 3/8/2018), abriu crédito extraordinário em favor da Presidência da República, no valor de R$ 1.200.000.000,00 (um bilhão e duzentos milhões de reais).8. Dentro desse contexto, ressalto que é inequívoca competência federal para fiscalizar os atos de gestão no âmbito de intervenções federais, devendo a sua responsabilidade ser analisada nas contas do Presidente da República, ainda que tenha sido nomeado interventor, uma vez que esse responde àquela autoridade. Dessa forma, compete a este Tribunal analisar a regularidade de tais atos, sobretudo, considerando que compete ao Congresso Nacional o controle posterior.9. Vale mencionar que, anualmente, esta Corte de Contas examina as alterações orçamentárias realizadas pelo Poder Executivo Federal, por ocasião da apreciação das Contas do Presidente da República. No âmbito do TC 013.643/2019-3, que culminou na prolação do Acórdão 1.331/2019-3, o TCU examinou a abertura de créditos extraordinários no exercício de 2018, abarcando, portanto, a MP 825/2018. Naquela oportunidade, não se verificou irregularidade na citada alteração orçamentária.[...]14. Por fim, quanto ao último ponto, na linha do que concluiu a unidade técnica, destaco que não foram identificados, no presente acompanhamento, quaisquer aspectos que destoem das Normas do Direito Financeiro. Por óbvio, a análise aqui empreendida não abrange a aplicação dos recursos, que se traduz em aquisição de materiais, equipamentos e contratações de serviços, situações que fogem do escopo deste acompanhamento, matéria essa já tratada por esta Corte de Contas nos autos do TC 039.911/2018 - 7 (Acórdão 997/2023-TCU-Plenário).Acórdão:9.1. informar ao Ministério da Fazenda, Ministério do Planejamento e Orçamento, à Casa Civil da Presidência da República e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização que:[...]9.1.3. a competência para fiscalizar os atos de gestão no âmbito de intervenções federais recai sobre os órgãos de controle da União, devendo a sua responsabilidade ser analisada no exame das contas do Presidente da República, ainda que tenham sido nomeado interventor, uma vez que esse responde àquela autoridade;