Acórdão 2319/2025
Relatório:1. Trata-se de denúncia que aponta supostas irregularidades em promoções salariais beneficiando empregados de cargos de confiança do Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 2ª Região/SP (CRECI/SP), com indícios de falta de transparência, isonomia e descumprimento do Plano de Cargos e Salários (PCS) dessa Unidade Jurisdicionada, violando os princípios constitucionais da impessoalidade, moralidade e eficiência. HISTÓRICO2. O denunciante, em síntese, faz o seguinte relato (peça 1):1. Contexto e Fatos Relevantes:O Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 2ª Região (CRECI/SP) publicou, somente após a solicitação via e-SIC, as Portarias nº 8.971/2021, 8.972/2021 e 8.973/2021, que concederam aumentos salariais individuais a três funcionários: [A, B e C]. Tais portarias eram desconhecidas pelos demais colaboradores pois não eram públicas, e justificam os aumentos como 'reconhecimento por contribuições significativas', citando decisão da 100ª Reunião de Diretoria (14/05/2021), sem indicar métricas ou processos formais de avaliação. Contudo, a ATA da referida reunião (anexa) [peça 12, p. 2] demonstra que: a Diretoria aprovou apenas um reajuste salarial geral de 10% (6,76% IPCA + 3,24% aumento real) para todos os funcionários, sem menção a promoções individuais ou critérios diferenciados. Não há registro de discussão ou deliberação sobre aumentos específicos para os três funcionários.2. Contradições Identificadas:Ausência de Base Documental: As portarias citam a 100ª Reunião como fundamento, mas a Ata não comprova a existência de avaliações de desempenho ou deliberação sobre os aumentos individuais. Falta de Transparência: As portarias só foram divulgadas após solicitação via e-SIC, violando o princípio da publicidade (Lei nº 12.527/2011). Inobservância do PCS: Os aumentos foram concedidos sem alinhamento a critérios formais de avaliação, conforme exigido pelo Plano de Cargos e Salários. Em resposta ao e-SIC (Solicitação 2025-2JAAS6), o CRECI/SP não apresentou normas internas que autorizem promoções fora do reajuste coletivo.Isonomia Lesada: Enquanto os três funcionários (cargos de confiança) receberam aumentos expressivos, outros servidores não tiveram acesso a avaliações de desempenho em 2020 e 2021 (conforme resposta à Solicitação 2024-GHLFJR), tampouco a reajustes além dos 10% coletivos.[...]EXAME TÉCNICO13. O presidente da Autarquia, em sua resposta, afirma que as questionadas portarias foram publicadas no Diário Oficial e no seu Portal da Transparência. De fato, o CRECI/SP anexa publicação feita no Diário Oficial do Estado de São Paulo (peça 60), atendendo o requisito de publicidade e transparência e demonstrando, a princípio, serem infundadas as alegações do denunciante de que 'as portarias eram desconhecidas pelos demais colaboradores pois não eram públicas'.14. No entanto, a publicação no Diário Oficial de SP é bastante sintética, pois contém apenas o seguinte (peça 60):'Portaria 8971 - Promoção salarial para o empregado [A], Chefe do Setor de Educação Continuada do Departamento de Desenvolvimento Profissional; Portaria 8972 - Promoção salarial para o empregado [B], Chefe do Setor de Gerenciamento de Redes do Departamento de Tecnologia da Informação; Portaria 8973 - Promoção salarial para o empregado [C], Chefe do Setor de Desenvolvimento de Programas do Departamento de Tecnologia da Informação'.15. Não obstante, o inteiro teor das portarias foi trazido aos autos pelo denunciante e anexado nas peças 13 (Portaria 8973/2021), 14 (Portaria 8972/2021) e 15 (Portaria 8971/2021), sendo que, em todas elas constam os seguintes considerandos: CONSIDERANDO que promoções salariais são instrumentos de reconhecimento e estímulo aos funcionários, de forma a reconhecer as contribuições significativas para o desenvolvimento dos serviços realizados por este Conselho; CONSIDERANDO o quanto decidido na 100ª Reunião de Diretoria, realizada em 14 de maio de 2021.16. Compulsando a ata da referida 100ª Reunião de Diretoria, que foi acostada à peça 12, verifica ser fidedigno o que foi alegado pelo denunciante no sentido de que (peça 1, grifado):A ATA da referida reunião (anexa) demonstra que: a Diretoria aprovou apenas um reajuste salarial geral de 10% (6,76% IPCA + 3,24% aumento real) para todos os funcionários, sem menção a promoções individuais ou critérios diferenciados. Não há registro de discussão ou deliberação sobre aumentos específicos para os três funcionários.17. Conquanto o CRECI/SP tenha demonstrado que os atos de promoção salarial foram tornados públicos, pois tomaram-se as medidas necessárias para isso, a rigor, não se pode considerar que tais providências foram suficientes para dar total transparência aos atos. Assim, cabe recomendação ao CRECI/SP para melhorar a sua governança de pessoal no vetor transparência, conforme será detalhada na parte final desta instrução. 18. Não obstante as mencionadas falhas de transparência, o CRECI/SP, nesta oportunidade, apresenta os argumentos para justificar os reajustes salariais.19. Com efeito, ao ser questionado sobre os fundamentos de fato e de direito que autorizaram as promoções salariais dos empregados da Autarquia, o dirigente da UJ alega, em síntese, (peça 59, p. 3-6) que as promoções foram justificadas com base: na Portaria Normativa de Pessoal 8.886/2021, que define os intervalos salariais para cargos de livre provimento; no Regimento Padrão dos CRECIs (Resolução-COFECI 1.126/2009); no Regimento Interno do CRECI-SP, que conferem ao presidente poderes para nomear, exonerar e conceder gratificações; e na Lei 6.530/78, que regula a profissão de corretor de imóveis e a estrutura dos conselhos.20. O CRECI/SP explica, ainda, os casos individuais, justificando as promoções salariais no expediente da peça 59 (p. 6-9).21. A Autarquia Especial apresenta memória de cálculo detalhada para os três empregados, com evolução salarial, valores de gratificação e limites normativos. Também são incluídas pesquisas salariais de mercado, o que fortalece a argumentação quanto à razoabilidade dos valores. A UJ nega favorecimento e justifica as promoções com base em desempenho durante a pandemia. 22. Neste sentido, o Presidente do CRECI/SP, quanto à majoração concedida ao empregado [B] (Portaria 8.972/2021), alega que o setor de Tecnologia de Informação teve papel crucial na adaptação de trabalho à distância, sobretudo tal colaborador, que precisou trabalhar em grandes jornadas para elaborar, com a urgência requerida face à pandemia de Covid, documentos para a aquisição de equipamentos para suprir os demais empregados, bem como toda a infraestrutura para a proteção de dados a fim que não houvesse solução de continuidade da prestação de serviços.23. Em relação ao empregado [C] (Portaria 8.973/2021), a Autarquia esclarece que ele foi admitido logo após a designação de trabalho em home office de todos os empregados, justamente para auxiliar a equipe de T.I, que não tinha chefe de setor de Pesquisa e Inovação. Portanto, sua participação no período da pandemia foi fundamental para a adaptação de todos os colaboradores no regime de trabalho remoto.24. Por fim, o conselho justifica a promoção salarial concedida ao empregado [A] (Portaria 8.971/2021) alegando que este colaborador tem grande habilidade na elaboração de roteiros para cursos de aperfeiçoamento profissional, voltado para os corretores de imóveis, que, durante a pandemia, socorreram-se dos cursos para se manterem atualizados sobre as matérias relativas à intermediação imobiliária.25. A motivação, em atos administrativos, consiste na exposição dos motivos de fato e de direito que levaram à prática do ato, demonstrando a relação entre a situação fática, a norma jurídica aplicável e a decisão tomada. Ela é um elemento essencial para a validade do ato administrativo, pois permite o controle da sua legalidade e justifica a atuação da administração pública. Ao explicitar os motivos, a administração se torna mais transparente e garante aos administrados o direito de saber os fundamentos do ato que lhes diz respeito. A motivação é a explicação da razão de ser do ato administrativo, sendo um elemento essencial para garantir sua legalidade, transparência e controle. Portanto, a motivação deve estar em consonância com a lei, ou seja, o motivo do ato deve ser previsto e permitido pelo ordenamento jurídico (Princípio da Legalidade). Quando presente - art. 50 da Lei 9.784/1999 -, a motivação deve ser fundamentada em razões objetivas, evitando direcionamentos pessoais ou favorecimentos (Princípio da Impessoalidade). E, por fim, mas não menos importante, a motivação deve ser acessível aos interessados, permitindo o controle social e a defesa de seus direitos (Princípio da Publicidade).26. É razoável inferir que houve esforço por parte da entidade para justificar as majorações salariais concedidas aos três empregados, nestes autos de denúncia, com critérios objetivos documentados. 27. Todavia, o Conselho não poderia dar aumento com base no desempenho de atividades burocráticas ou de mera execução da entidade. As funções e os empregos em comissões, como já bem assente na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do TCU, são, de acordo com a Constituição Federal, utilizadas para atribuições de chefia, direção e assessoramento. Nesse sentido, no âmbito do Tema 1.010 do STF, restou firmado que as tarefas dos cargos em comissão devem ser compatíveis com a natureza de liderança e assessoramento estratégico, e não de mera execução. Quanto a esta Corte de Contas, cita-se, como o exemplo, o então decidido no Acórdão 638/2025-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, quando então deixou-se assente no subitem 9.2.2.6. a preocupação do TCU quanto à necessidade de os empregados ocupantes de cargos em comissão preencherem os requisitos de exercício de direção, chefia e assessoramento.   28. Portanto, a denúncia é, em parte, procedente, por apontar problemas em promoções salariais em benefício de empregados de cargos de confiança do Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 2ª Região/SP (CRECI/SP), na medida em que houve um aumento maior para funções e empregos em comissões pelo fato de eles terem desenvolvido atividades de rotina do órgão (cursos, T.I, etc.). Afinal, uma função ou um emprego em comissão não é da pessoa, mas sim de quem vai desempenhá-lo. Se o funcionário está trabalhando em excesso, em razão de situações atípicas, como no caso de uma pandemia, ele deve ser remunerado por horas extras. Assim sendo, a princípio, as portarias que concederam esses aumentos revelaram-se equivocadas, com risco de afronta aos princípios da legalidade e da impessoalidade.29. De outra banda, é possível inferir que o aumento de atividades burocráticas ou de execução em determinada área da entidade exigirá maior dedicação daquele que exerce o emprego em comissão, resultando, por vezes, em incrementação na complexidade de seu trabalho. Nesse sentido, em vez de fazer majorações pontuais, com base em portarias, o CRECI/SP poderia ter alterado as tabelas de remunerações com justificativas de aumentos para os empregos de confiança a partir de parâmetros justificáveis e de maior transparência, como, por exemplo, complexidade e conhecimento técnico específico do assessoramento, da direção e da chefia na condução de áreas específicas da entidade, a exemplo das áreas de TI, cursos, licitações, entre outros. Exemplo de boa prática e técnica de comparação (art. 11, § 1º da Resolução-315/2020) consta do art. 3º, § 4º do Decreto 10.829/2021, o qual, entre outros dispositivos, determina que as Funções Comissionadas Executivas (FCE) devem ser preenchidas com exigência de 'conhecimentos técnicos específicos, caracterizados por especial nível de complexidade'.30. Destarte, neste momento, mostra-se oportuno que o TCU emita uma deliberação de natureza colaborativa, que irá apresentar ao CRECI/SP oportunidades de melhoria, com a finalidade de contribuir para o aperfeiçoamento da sua gestão e governança de pessoal. 31. Assim, cabe recomendação à UJ para que, quando da elaboração e/ou modificação futura de regulamentação interna, a instituir novas tabelas de remuneração, adote parâmetros mensuráveis e transparentes para fins de cálculo dos valores das retribuições de empregos comissionados, a exemplo daqueles relacionados à complexidade, conhecimentos técnicos específicos e relevância estratégica das atribuições de direção, chefia e assessoramento.32. Entende-se que a alta administração do CRECI/SP tem, em certa medida, discricionariedade para conceder reajustes salariais, gratificações e bonificações a seus empregados. No entanto, para que tal discricionariedade não possa ser interpretada como sem controle e com o risco de ferir os princípios da impessoalidade e moralidade administrativa, cabe, também, propor recomendação ao CRECI/SP para que apresente, nos próprios atos, os critérios formais e objetivos para concessão de gratificações, mesmo em situações emergenciais, mitigando, assim, riscos de questionamentos futuros e de violação do Princípio da Motivação do Ato Administrativo. 33. Tal recomendação tem por objetivo fulcral melhorar a sua governança de pessoal no vetor transparência, e, considerando ainda que se trata de informações de interesse coletivo, recomenda-se à UJ instituir os procedimentos pertinentes de publicação em sua página de transparência o inteiro teor dos atos administrativos, com seus anexos e apêndices, que concedam gratificações, promoções e reajustes salariais, detalhando, nos próprios atos, os critérios formais e objetivos, de fato e de direito, para as concessões, evitando remissões a outros documentos, como atas, que não estejam acessíveis de forma imediata, com fulcro nos arts. 8º e 8º-B da Lei 12.527/2011.Voto:14. O cerne dos autos é avaliar irregularidades na concessão de promoções salariais a três empregados comissionados do CRECI/SP. A denúncia apontou falhas processuais relevantes: os atos de majoração salarial foram fundamentados em deliberação de diretoria que não tratou do tema e careceram, em sua origem, da devida transparência e de critérios objetivos que os justificassem, o que representa ofensa aos princípios que regem a Administração Pública.15. A questão, portanto, não reside em questionar a possibilidade de o conselho remunerar seus empregados de forma diferenciada com base no desempenho, mas sim na forma como essa diferenciação foi implementada. A ausência de um processo formal, transparente e isonômico para a concessão dos aumentos configura uma deficiência de governança na gestão de pessoas da entidade. Atos de tamanha relevância, que impactam a política remuneratória e o financeiro da autarquia, não podem se basear em justificativas genéricas e desacompanhadas de critérios de avaliação claros e previamente estabelecidos.16. Não obstante a constatação dessas falhas, considero que as justificativas apresentadas pelo CRECI/SP, no curso da apuração, são suficientes para contextualizar a decisão gerencial e afastar a necessidade de apenação dos responsáveis. A gestão demonstrou que as promoções se deram em um cenário de excepcionalidade, motivadas pela necessidade de manter a continuidade e a qualidade dos serviços em meio à crise sanitária da Covid-19, e que os empregados beneficiados exerciam funções estratégicas para a adaptação do conselho ao regime de trabalho remoto e para a continuidade de suas atividades finalísticas. Ademais, o conselho trouxe aos autos pesquisas de mercado que indicam a compatibilidade das novas remunerações com os valores praticados para funções similares, o que mitiga a presunção de dano ou de favorecimento injustificado.17. Dessa forma, a conduta dos gestores pode ser caracterizada como uma falha gerencial escusável, decorrente da urgência imposta por um contexto atípico, e não como um ato de má-fé ou desvio de finalidade. Os elementos dos autos não permitem concluir pela existência de dolo ou erro grosseiro com o intuito de favorecimento pessoal, mas sim por uma decisão administrativa que, embora focada no resultado e na manutenção dos serviços, pecou pela inobservância dos ritos e formalidades indispensáveis à gestão pública.18. Nesse cenário, o encaminhamento mais adequado é a expedição de ciência, com o intuito de registrar formalmente as irregularidades constatadas e reorientar a atuação administrativa para prevenir a repetição das falhas. As medidas sugeridas possuem caráter pedagógico e preventivo, buscando induzir a entidade a aprimorar de forma estrutural seus mecanismos de governança, transparência e controle na gestão de pessoal, em benefício da própria entidade e em deferência à supremacia e indisponibilidade do interesse público.Acórdão:9.1. conhecer e considerar parcialmente procedente a denúncia;9.2. dar ciência ao Conselho Regional de Corretores de Imóveis da 2ª Região/SP (CRECI/SP) sobre as seguintes impropriedades:9.2.1. a concessão de promoções salariais e gratificações sem a prévia definição de parâmetros objetivos, transparentes e mensuráveis, bem como a utilização de fundamento inadequado para motivar os atos (ata de reunião que não continha a respectiva deliberação), afrontam os princípios da motivação, da impessoalidade e da moralidade administrativa;9.2.2. a publicação de atos de gestão de pessoal em formato sintético, sem o detalhamento dos critérios e justificativas que os fundamentaram e sem a divulgação acessível e imediata do inteiro teor dos documentos, representa ofensa aos princípios da publicidade e da transparência, em desacordo com os arts. 8º e 8º-B da Lei 12.527/2011;