Acórdão 1094/2021
Proposta de Deliberação:Examino representação formulada pela Associação Brasileira de Agências de Viagens do Distrito Federal/DF (Abav) reportando situações que, no seu entender, caracterizariam irregularidades no credenciamento 1/2020 promovido pela Central de Compras do Ministério da Economia.2.O certame tem por objeto o credenciamento de empresas de transporte aéreo regular para a contratação de transporte aéreo em voos regulares domésticos nos afastamentos de servidores, empregados ou colaboradores eventuais em viagens a serviço dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, compreendendo a reserva, emissão, remarcação, cancelamento e reembolso de passagens aéreas regulares.3.O credenciamento foi concluído, conforme extrato publicado no Diário Oficial da União em 31/12/2020, sendo cadastradas as companhias aéreas Azul, Gol e Latam (peça 99), convocadas a assinar os acordos corporativos de desconto.4.Consoante síntese realizada pela Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), a Abav alega (peça 101):a) as passagens aéreas devem ser objeto de licitação e, a partir de ato administrativo, a Central de Compras estabeleceu que a licitação não é mais necessária, situação que não se enquadra no art. 25 da Lei 8.666/1993 (p. 4);[...]30.A leitura da instrução da Selog permite concluir que a situação é bastante similar àquela já analisada por esta Corte no acórdão 1.545/2017-TCU-Plenário, exarado no TC 019.819/2014-5, não havendo reparos a fazer.31.De fato, no caso sob análise, a representante levanta questões já suscitadas com relação ao credenciamento 1/2014, com o desiderato essencial de rediscutir o mérito de matéria que já foi, naquela ocasião, extensamente analisada por esta Corte, e confirmada em inúmeros recursos, e tentar obter agora um provimento que lhe seja favorável.32.Nesta representação, da mesma forma que fez naquele processo, lança dúvidas sobre a atuação do Ministério da Economia e deste Tribunal de Contas, levantando questões que fazem parecer que o órgão do Poder Executivo agiu/age com o propósito de beneficiar empresas de transporte aéreo e que esta Corte de Contas teve/tem atuação deficiente na análise dos argumentos apresentados.33.Tudo isso sem trazer aos autos elementos que comprovem que o modelo de agenciamento é mais vantajoso para a administração pública do que a aquisição direta de passagens aéreas.34.Faço, a seguir, síntese não exaustiva das principais análises e conclusões da unidade instrutiva, as quais, não merecem reparos e passam a fazer parte de minhas razões de decidir, tal como fizeram de decisões anteriores desta Corte sobre a mesma matéria, em sua maior parte.35.O principal aspecto destacado pela representante é que a administração pública estaria utilizando o credenciamento para realizar a compra direta de passagens aéreas em detrimento da realização de licitações.36.O certame tem por objeto o credenciamento das empresas de transporte aéreo regular para a contratação de transporte aéreo em voos regulares domésticos nos afastamentos de servidores, empregados ou colaboradores eventuais em viagens a serviço dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, conforme condições e especificações constantes do edital e seus anexos.37.O credenciamento não foi expressamente previsto entre as modalidades de licitação enumeradas na Lei 8.666/1993 não havendo dispositivos legais a regulamentar sua aplicação. Trata-se, na verdade, de procedimento auxiliar, espécie de cadastramento, em que se inserem todos os interessados em prestar determinado tipo de serviço, conforme regras de habilitação e de remuneração definidas pela administração pública. Em outras palavras, pela natureza do serviço, não há relação de exclusão, isto é, o serviço contratado não precisa ser prestado por exclusividade por um ou por outro, mas pode ser prestado por todos. Sendo assim, todos os credenciados celebram contrato administrativo sob as mesmas condições. Sobre o tema, a lição de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes:[...]38.O credenciamento amolda-se, portanto, à situação que ora se analisa. Digo isso, pois a demanda da administração pública por viagens envolve uma diversidade de itinerários, datas e horários, de modo que não pode ser atendida por apenas uma única empresa aérea, ante a inexistência de companhia aérea que atenda todos os trechos e horários da forma pretendida pelo setor público. Não há pluralidade de voos de diferentes empresas aéreas para o mesmo lugar, no mesmo dia e horário, de modo a atender necessidade específica da administração pública. Daí decorre a perfeita caracterização da inviabilidade de competição, uma vez que, pela natureza do serviço, não existe relação de exclusão, isto é, o serviço a ser contratado não precisa ser prestado com exclusividade por um prestador, mas pode ser prestado por todos que satisfaçam os requisitos definidos pela administração pública, bem como um prestador não pode ser excluído, sob pena de o serviço não poder ser prestado.39.Observo, ainda, que a metodologia de contratação defendida pelo representante não consiste na licitação de passagens aéreas pela administração pública, mas na contratação de agências de viagens ou empresas de turismo para realizar a intermediação dos serviços de emissão de bilhetes aéreos. Nas licitações para contratação de agências de viagens não ocorre disputa de preço pelo bilhete aéreo, com a disputa ocorrendo em função do preço do serviço de agenciamento. Pode-se afirmar que não há, portanto, licitação de bilhetes aéreos por parte da administração pública, mas apenas dos serviços de agenciamento, não havendo concorrência quanto à passagem que é, na realidade, o objeto que se pretende adquirir.40.Nesse caso, então, bastante diferente do que ora se analisa, impõe-se a necessidade de licitação por tratar-se de serviços de agenciamento de aquisição das passagens, situação em que há competição exclusivamente entre as agências de viagem. As tarifas praticadas, nessa hipótese, por esses agentes privados são as mesmas que as companhias aéreas praticam em seus sites ou lojas oficiais sendo que a remuneração das agências se dava pela taxa de agenciamento.41.A partir do momento que a administração pública opta legitimamente por abrir mão do agenciamento não há mais viabilidade de competição, pois o serviço de transporte aéreo de passageiros passa a ser prestado por apenas um fornecedor, no caso a companhia aérea que atende à necessidade da Administração para determinado trecho e horário.42.O credenciamento reflete, na realidade, o exercício pela administração pública da opção legítima por adquirir passagens junto às companhias aéreas, que podem comercializá-las sem restrições, sem a intermediação das agências, em procedimento idêntico ao utilizado por particulares, pessoas físicas ou jurídicas. Nesse contexto, destaco que o art. 15, III, da Lei 8.666/1993 prevê que as compras realizadas pela Administração Pública devem, sempre que possível:"Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; (...)."43.Não existe vedação legal a esse procedimento. Ou seja, o fato de a intermediação ser realizada exclusivamente pelas agências de turismo, mediante comissão ou remuneração, não impede ou torna ilegal a compra de passagens aéreas diretamente das companhias aéreas pelo poder público.44.Também não se verifica irregularidade na contratação das agências, em caráter complementar à compra direta de bilhetes, contemplando a emissão que o usuário, sozinho, manuseando o sistema de compra direta, ou quando este não estiver disponível, não é capaz de realizar, ou seja, quando necessita de serviços de agenciamento, de intermediação para a compra de bilhetes regionais e internacionais e para a solução de determinados problemas enfrentados pelos usuários fora do horário comercial.45.É consequência natural desse modelo que percentual significativo das passagens seja adquirida por compra direta e percentual residual, junto às agências. Não se trata de direcionamento para as companhias aéreas, mas do resultado esperado do modelo que se propõe adotar.Acórdão:9.2. conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la improcedente;