Acórdão 2508/2010
Proposta de Deliberação:3. A forma mais comum de ajustar a mútua cooperação [na execução descentralizada de programas] é o convênio. Alcançar bons resultados por meio desse tipo de ajuste envolve a capacidade de o concedente: (i) identificar os resultados esperados e comunicá-los à sociedade; (iii) elaborar um plano de trabalho que, se bem executado, conduza aos resultados esperados; (iii) selecionar um convenente com qualificação técnica, operacional e jurídica compatível com o plano de trabalho e capaz de prestar contas na forma ajustada e demonstrar os resultados alcançados; (iv) acompanhar a execução do plano de trabalho; e (v) analisar as prestações de contas e comunicar os resultados alcançados.[...]7. Para enfatizar a fragilidade da gestão dos repassadores, destaco trechos do voto condutor do Acórdão TCU nº 2066/2006 - Plenário [...]:"3.2.27 As irregularidades [...], decorrentes de análises técnicas e jurídicas superficiais, meramente pro forma, e até mesmo a aprovação de celebração de convênios na ausência destas, colocam a administração em diversas situações de risco [...]: celebração de convênios que não atendam à finalidade pública ou aos objetivos da ação governamental; pactuações por meio de instrumentos viciados e/ou com riscos jurídicos implícitos; prejuízos ou danos ao erário pela malversação ou desvio de recursos públicos em consequência de custos inexequíveis ou superdimensionados, inexecuções, execuções parciais ou imperfeitas, seja por inexperiência, má-fé, falta de condições ou inépcia das entidades convenentes.3.2.28 A adequada análise técnica das proposições, certificando-se da consistência dos planos de trabalho, da adequabilidade de seus custos e das condições das entidades convenentes para executá-los, constitui a validação do planejamento da ação a ser executada e é a fase de controle mais efetiva e menos onerosa [...]: a antecedente. A efetividade das demais fases, a concomitante (acompanhamento e fiscalização da execução) e a subsequente (avaliação de resultados e prestações de contas) dependem fundamentalmente dos parâmetros estabelecidos na primeira fase. Os fatos descritos [...] denotam uma correlação do tipo causa e efeito entre a negligência na primeira fase e as irregularidades praticadas nas demais.[...]".[...]16. Os estudos de caso [desta auditoria] evidenciam a existência de problemas em todas as fases de operacionalização de convênios pelas superintendências regionais. Segundo a equipe, "o principal problema e origem de todos os outros está em falhas incorridas na fase de celebração dos convênios".17. A fundamentação e o detalhamento dos objetos dos convênios analisados são insuficientes, ou mesmo inexistentes. Ainda assim, são aprovados por pareceres técnicos que "na maioria das vezes, limitam-se a transcrever itens dos planos de trabalho, sem entrar no mérito da viabilidade da execução e dos custos dos objetos conveniados". Como consequência disso [...] ocorre a celebração de convênios "sem que suas metas estivessem suficientemente detalhadas por projeto básico". Apenas em um dos casos analisados, o do estado do Tocantins, a equipe verificou que constavam pareceres com a avaliação da qualificação técnica das entidades convenentes.[...]22. Assim [...], há elementos suficientes para inferir que a extensão dos problemas leva a um questionamento quanto ao efetivo funcionamento das instâncias superiores centrais de supervisão e das superintendências regionais do Incra. Os elementos apresentados nesta auditoria e em trabalhos recentes do TCU (Acórdãos TCU nos 2261/2005, 2066/2006, 1331/2008, 794/2009, todos do Plenário) são suficientes para concluir que os resultados da política pública de apoio aos assentamentos de trabalhadores rurais [...] estão expostos a riscos associados a fragilidades institucionais, cujo equacionamento irá demandar a adoção de medidas estruturantes e o envolvimento, não só da presidência e diretoria do Incra, como dos Ministérios do Desenvolvimento Agrário e do Planejamento, Orçamento e Gestão.[...]27. Dessa forma, baseado no que propôs a 8ª Secex, mas com adaptações, vejo aqui a oportunidade para definir uma estratégia de controle que enfoque a melhoria sistêmica da qualidade dos repasses e que [...] incentive o Incra a aprimorar sua gestão e gerar mais e melhores resultados para a sociedade.Acórdão:9.1. determinar ao Incra que:9.1.1. apresente, em 90 dias, plano de ação explicitando o cronograma de medidas a adotar para estabelecer mecanismos de supervisão e controle, pela diretoria de desenvolvimento de projetos de assentamento e pela presidência do Incra, quanto à fundamentação e detalhamento dos objetos de convênio, aos procedimentos para a avaliação da capacidade técnica dos convenentes, à suficiência dos projetos básicos e planos de trabalho, aos procedimentos de fiscalização e apreciação das prestações de contas, com vistas a assegurar o estrito cumprimento do que dispõe o Decreto nº 6.170/2007 (com dispositivos alterados pelos Decretos nº 6.329/2007 e 6.428/2008, acrescidos pelo Decreto nº 6.497/2008) e a Portaria Interministerial MP/MF/MCT nº 127/2008, com aplicação supletiva da IN STN nº 1/1997 naquilo que não for incompatível com os dispositivos do novo ordenamento inaugurado pelo Decreto nº 6.170/2007;[...]9.2. alertar o diretor de desenvolvimento de projetos de assentamento e o presidente do Incra que poderão estar sujeitos a responsabilização, solidariamente com os superintendentes regionais, nas situações em que, na gestão de convênios e ajustes similares, for constatado descumprimento injustificado das normas do Decreto nº 6.170/2007 e da Portaria [...] nº 127/2008, com aplicação supletiva da IN STN nº 1/1997;