Acórdão 524/2018
Voto:Presentes os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, conheço desta representação acerca de possíveis irregularidades na celebração de termos de cooperação técnica entre a Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN e diversas unidades da Administração Pública Federal sem a realização de prévia e regular licitação e sem a demonstração da eficiência e economicidade da contratação.2. Tais termos de cooperação teriam sido firmados com vários órgãos da Administração Pública Federal com o objetivo de ceder sistema integrado de gestão desenvolvido pela UFRN - SIG-UFRN, com módulos de gestão de patrimônio, administração e contratos, bem como de gestão e planejamento de recursos humanos. Segundo a representante, os recursos envolvidos seriam superiores a R$ 20 milhões.[...]13. A principal irregularidade apontada pela representante é concernente à falta de licitação para celebrar os termos de cooperação, aspecto que foi considerado improcedente em todas as manifestações técnicas nestes autos.14. Com efeito, a exigência de procedimento licitatório é inerente ao contexto em que uma entidade interessada contrata a aquisição de produtos ou a execução de serviços por empresas cujo interesse precípuo é de natureza econômica. Nesse caso, o interesse da contratante é obter o produto ou serviço, e o da contratada, receber a retribuição financeira.15. A universidade pública, instituição incumbida de atividades indissociáveis de ensino, pesquisa e extensão (art. 207 da Constituição Federal), não poderia atuar como prestadora de serviços a serem contratados com fundamento na Lei de Licitações. Não poderia participar de procedimentos licitatórios ou ser contratada com fundamento nas hipóteses de inexigibilidade ou dispensa de licitação para prestar esses serviços.16. No entanto, a utilização, por outras instituições, do sistema desenvolvido pela UFRN pode ser viabilizada mediante ajuste pautado no interesse mútuo. Uma vez reconhecido esse interesse, é possível enquadrar o ajuste como acordo ou termo de cooperação, que, em princípio, pode prescindir de qualquer repasse de recursos entre as unidades partícipes.[...]26. Nos acordos em análise, há interesse tanto da unidade que recebe o SIG-UFRN quanto da própria UFRN, e os termos firmados podem ser enquadrados como acordos de cooperação.27. Conforme destacado no parecer da Sefti, não há aquisição de licença de uso do SIG-UFRN. O código fonte dos programas é disponibilizado, e a instituição interessada deve implantar os sistemas com seus próprios meios (pessoal técnico e infraestrutura tecnológica).[...]30. Dessa forma, caracterizados o interesse recíproco e a possibilidade, em tese, da celebração de acordos de cooperação, deve se considerar improcedente o questionamento sobre ausência de prévio e regular procedimento licitatório, inaplicável à situação.31. Observe-se, no entanto, que a representante também trouxe questionamentos sobre a eficiência e economicidade dos acordos celebrados para cessão do SIG-UFRN, que, de fato, envolvem repasses de recursos das unidades interessadas para a UFRN.32. Nesse contexto, a conclusão sobre a natureza de interesse recíproco dos acordos firmados não pode prescindir da avaliação da legitimidade, regularidade e razoabilidade do quantum cobrado pela UFRN. A regularidade dos valores cobrados é aspecto essencial para validar a característica de interesse recíproco, bem como para afastar a hipótese de vantagem econômica para aquela Universidade e de distorção do acordo de cooperação em vínculo de natureza contratual.[...]34. Quanto aos valores envolvidos nesses termos de cooperação, as análises realizadas pela Secex/RN e pela Sefti, sob a ótica da unidade recebedora do sistema, foram convergentes no sentido de que os preços praticados não caracterizaram antieconomicidade. [...]37. A comparação com outras soluções de mercado tende naturalmente a favorecer os preços praticados pela UFRN. A economicidade dos acordos para utilização do SIG-UFRN está relacionada ao fato de o valor econômico (valor das licenças de uso) dos sistemas não ser contabilizado, uma vez que não há cobrança pelo correspondente à aquisição de licença de uso de software. 38. Ademais, instalação, sustentação, evolução específica e outras atividades de implantação ficam a cargo da entidade que recebe o sistema, o que é diferente do usualmente contratado junto a empresas no mercado. Nesta última situação, a entidade contratante assume o papel de mera usuária, sem qualquer responsabilidade ou ônus pela implantação do sistema. 39. No caso dos acordos de cooperação, a parte referente a esses serviços não é de responsabilidade da cedente do sistema, a UFRN. Caso a instituição recebedora não tenha como assumir essas atividades, pode haver necessidade de contratar serviços adicionais para implantar o sistema. 40. Essa contratação se dá junto a empresas licenciadas pela UFRN, que outorga direito de uso e de exploração, em caráter não exclusivo, dos sistemas por ela desenvolvidos para utilização e exploração por parte da licenciada. Esse procedimento de outorga e a forma de contratação dessas licenciadas foram objeto de análise em processo específico (TC-032.863/2012-8), apreciado por meio do acórdão 1.003/2017-Plenário. 41. No entanto, de acordo com as informações coletadas nestes autos, a maior parte das instituições logrou implantar o sistema sem contratações adicionais [...].42. De todo modo, a avaliação da economicidade na adoção do SIG-UFRN deve incluir não só valores a serem pagos por meio do acordo de cooperação com a Universidade, mas também o valor envolvido em eventual contratação de empresa licenciada, caso necessária. 43. No entanto, mesmo nesses casos mais desfavoráveis, em que houve necessidade da contratação de serviços adicionais, as unidades técnicas constataram, por várias comparações, que os acordos eram economicamente vantajosos.[...]49. Portanto, pelas apurações e análises das unidades técnicas, não foram constatadas evidências de antieconomicidade na celebração dos acordos de cooperação, mesmo para as instituições que necessitaram contratar empresas licenciadas para dar suporte à implantação. 50. Em que pese a potencial economicidade dos acordos, é necessário que, em cada caso, a instituição interessada na implantação de sistema de gestão proceda a avaliação prévia de custos - com análise sobre a capacidade de implantação e eventual necessidade de contratar empresas licenciadas -, para fundamentar a opção pelo acordo de cooperação com a UFRN em detrimento da contratação no mercado por meio de processo licitatório.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação e considerá-la parcialmente procedente;[...]9.4. dar ciência às instituições a seguir relacionadas de que a celebração de termos de cooperação sem a devida análise da economicidade, como observado no ajuste celebrado para transferência de tecnologia dos Sistemas SIG-UFRN, afronta a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016 (arts. 1º, § 1º, inc. XXXIV, e 21), que revogou a Portaria Interministerial MP/MF/CGU 507/2011 (arts. 1º, § 2º, inc. XXVI, e 37);