Acórdão 1137/2018
Voto:Conforme consignado no Relatório precedente, trata-se de Relatório de Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrbana) no Instituto Estadual do Ambiente (Inea), na Caixa Econômica Federal e no Ministério das Cidades, com o objetivo de fiscalizar o Edital de Concorrência 29/2013 do Inea, destinado à complementação das obras de controle de inundações, urbanização e recuperação ambiental as bacias dos Rios Iguaçu/Botas e Sarapuí, na Baixada Fluminense.[...]6. No âmbito desta Corte de Contas, prosseguiu-se a verificação da responsabilidade dos envolvidos nas irregularidades apontadas, sendo que, neste momento, apreciam-se as manifestações dos órgãos e entidades públicas e as razões de justificativas apresentadas pelos agentes ouvidos em audiência, conforme determinado pelos Acórdãos 2.648/2014 e 1.212/2015, ambos do Plenário do TCU.7. Da análise dos elementos apresentados pelo MCidades e pelo Inea, constatou-se que as intervenções do Tribunal, no sentido de se preservar o erário, surtiram os efeitos esperados. Não houve desembolso efetivo de recursos federais para os instrumentos em exame, de modo que o Tribunal decidiu, inclusive, retirar a classificação de IG-P outrora imposta, conforme o Acórdão 2221/2015-TCU-Plenário.[...]9. Em síntese, a Sra. [gestora] alegou que: a) o distrato com o consórcio contratado fez decair a competência de atuação do TCU; [...].10. Após a expedição do 1.212/2015-TCU-Plenário, 20/5/2015, a Sra. [gestora] encaminhou nova documentação, datada em 12/8/2015, com o fim de demonstrar que o Inea havia providenciado os procedimentos administrativos necessários à rescisão contratual e que não houve efetiva prestação de serviços por parte da contratada, de modo que a contratação não teria causado dano ao erário.[...]15. Vale destacar que o distrato com o consórcio contratado não afeta a competência de atuação do TCU, cujo dever constitucional não se limita a fatos que resultaram em dano ao erário. Alcançam, inclusive, atos tendentes a produzir resultados antieconômicos, como foi o caso da contratação impugnada, que, entre outras questões, previa a utilização de um método com estimativa de volume de dragagem 250% superior ao volume físico de material a ser retirado. Isso sem o Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE) que recomendasse o método escolhido, seja por sua economicidade, seja por falta de opção mais adequada. Além do mais, não se pode afastar a competência do TCU para apurar responsabilidades daqueles que concorrem para a ineficiência das ações realizadas com recursos federais. No presente caso, ainda que os recursos não tenham sido efetivamente utilizados, deve-se considerar que foram obstados em seus fins quando deixaram de promover os benefícios sociais necessários quando um projeto com recursos já destinados não foi executado em razão da má-gestão administrativa.Voto revisor:15. Esta Corte, então, comunicou à CMO19 que os indícios de irregularidades, apontados no contrato 02/2014-Inea, não mais se enquadravam como IG-P20, mas como IG-C21, pois o Inea estava realizando as tratativas para rescindir o contrato e o Ministério das Cidades havia assegurado que essa avença não mais contaria com apoio financeiro da União. 16. Com base nesses fatos, a Sra. [gestora] arguiu, em caráter preliminar, a perda de competência do TCU para fiscalização da concorrência Inea 29/2013 e seu projeto básico, uma vez que o Instituto teria realizado distrato com o consórcio contratado para execução das obras. 17. A unidade instrutiva rejeitou a preliminar com base no seguinte argumento: "99. Quanto à perda de competência do TCU para fiscalização da Concorrência Inea 29/2013 e seu projeto básico, em função do cancelamento do edital do certame e do contrato dele decorrente, o argumento não procede em vista da competência deste Tribunal para apurar as responsabilidades dos agentes que concorreram para as irregularidades que acabaram por impossibilitar a consecução do empreendimento ao qual haviam sido destinados recursos da União." 18. O relator acrescenta em seu voto: "15. (...) o distrato com o consórcio contratado não afeta a competência de atuação do TCU, cujo dever constitucional não se limita a fatos que resultaram em dano ao erário. Alcançam, inclusive, atos tendentes a produzir resultados antieconômicos, como foi o caso da contratação impugnada, que, entre outras questões, previa a utilização de um método com estimativa de volume de dragagem 250% superior ao volume físico de material a ser retirado. Isso sem o Estudo de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE) que recomendasse o método escolhido, seja por sua economicidade, seja por falta de opção mais adequada. Além do mais, não se pode afastar a competência do TCU para apurar responsabilidades daqueles que concorrem para a ineficiência das ações realizadas com recursos federais. No presente caso, ainda que os recursos não tenham sido efetivamente utilizados, deve-se considerar que foram obstados em seus fins quando deixaram de promover os benefícios sociais necessários quando um projeto com recursos já destinados não foi executado em razão da má-gestão administrativa". 19. Considerando a imprudência dos gestores do Inea em definir o método construtivo do empreendimento sem avaliar alternativas, conclusão derivada das análises da unidade instrutiva e do relator, é forçoso reconhecer que os gestores estaduais colaboraram, em alguma escala, para que os gestores federais tomassem uma decisão - no caso, apoiar financeiramente o Projeto Iguaçu - com risco amplificado de um resultado antieconômico. 20. Tal resultado, contudo, não foi consumado nem comprovado, pois, mesmo diante da análise de métodos alternativos, a sistemática de tombamentos sucessivos poderia vir a ser reconhecida como a mais apropriada. 21. É relevante, no entanto, para enfrentar a preliminar posta pela defendente, explicitar a base normativa de suporte ao alcance jurisdicional desta Corte a atos de gestores que não lhe prestam contas ordinariamente, caso dos agentes públicos estaduais. 22. Deve-se rememorar que, no presente caso, não houve a consumação financeira da transferência voluntária de recursos da União. Sendo assim, não seria, em tese, possível tomar como base o art. 71, VI, da Constituição Federal: "Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:  (...) VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;" 23. Ocorre, contudo, que as atividades prévias à efetiva contratação e ao repasse dos recursos, que envolvem a elaboração dos projetos e as fases interna e externa da licitação, quando conduzidas com a finalidade de obter apoio financeiro da União, subordinam-se às normas federais. Essa é a regra que recorrentemente vem sendo replicada nas sucessivas leis de diretrizes orçamentárias e estava assim redigida no corpo da Lei 12.309/2010, a lei de diretrizes orçamentárias vigente quando da celebração do termo de compromisso 0351035-27/2011: "Art. 39 (...)  (...) § 4º Sem prejuízo dos requisitos contidos na Lei Complementar nº 101, de 2000, constitui exigência para o recebimento das transferências voluntárias a observância das normas publicadas pela União relativas à aquisição de bens e à contratação de serviços e obras, inclusive na modalidade pregão, nos termos da Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002, devendo ser utilizada preferencialmente a sua forma eletrônica. Art. 40. O ato de entrega dos recursos correntes e de capital a outro ente da Federação, a título de transferência voluntária, nos termos do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000, é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato, bem como na assinatura dos correspondentes aditamentos de valor, e não se confunde com as liberações financeiras de recurso, que devem obedecer ao cronograma de desembolso previsto no convênio ou contrato de repasse". 24. Não há dúvida, portanto, acerca das prerrogativas desta Corte, uma vez que os atos e fatos administrativos examinados ocorreram no contexto da vigência dos termos de compromisso, mesmo não tendo havido a consumação financeira das transferências de recursos da União. 25. Por esse fundamento, convirjo com o relator em relação à denegação da questão preliminar trazida pela Sra. [gestora]. Acórdão:9.1. rejeitar as razões de justificativa apresentadas pela Sra. [gestora] [...];[...]9.3. aplicar, individualmente, à Sra. [gestora] [...] a multa capitulada no art. 58, II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 20.000,00 [...];