Acórdão 18775/2021
Voto:2. Neste processo de tomada de contas especial relativa ao Convênio 347/2006, firmado entre Fundação Nacional de Saúde (Funasa) e o Município de Lagoa da Canoa/AL, este Tribunal por meio do Acórdão 1455/2017-TCU-2ª Câmara, relator Ministro José Múcio Monteiro, julgou irregulares as contas de [recorrente] (ex-prefeito) e da [empresa], condenando-os solidariamente ao pagamento do débito apurado e aplicando-lhes multas com base no art. 57 da Lei 8.443/1992.3. Esta Corte conheceu e negou provimento ao recurso de reconsideração interposto contra essa deliberação por [recorrente] (Acórdão 147/2018-TCU-2ª Câmara, relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, em substituição ao Ministro Augusto Nardes).4. Em seguida, o ex-prefeito apresentou, sucessivamente e sem sucesso, quatro peças denominadas embargos de declaração, até que, por intermédio do Acórdão 1662/2019-TCU-2ª Câmara, relator Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, este Colegiado aplicou-lhe a "multa prevista no art. 58, caput, da Lei nº 8.443, de 1992, em sintonia com os arts. 15 e 1.026 do Código de Processo Civil e com o art. 298 do RITCU, sob o valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais), em face da sucessiva interposição de embargos de declaração manifesta e meramente protelatórios" (subitem 9.2).5. Não obstante, o responsável mais uma vez recorreu ao TCU, manejando, desta vez, peça intitulada "Pedido de Reconsideração" (peça 131), em que se insurge contra o referido Acórdão 1.662/2019-TCU-2ª Câmara.6. Em Despacho à peça 140, acolhi proposta da Serur para conhecer do expediente de peça 131 como recurso de reconsideração e encaminhar à unidade para instrução do mérito recursal, o que foi efetuado nas manifestações de peças 150 e 151, em que se propõe negar provimento ao apelo.7. Os autos foram encaminhados então ao Ministério Público, que divergiu da unidade, manifestando-se (peça 155) no sentido de receber o documento como agravo, alterando-se, assim, a relatoria para o processo.8. Por meio do Despacho de peça 156, acolhi os termos do parecer e determinei a restituição dos autos ao Ministro André Luís de Carvalho, que, diante do que considerou uma inegável confusão recursal e evidente necessidade de restituição do feito à ordem, com a avaliação, inclusive, sobre a eventual ocorrência de preclusão lógica, determinou o retorno do processo à Serur para que esta apresentasse "a sua manifestação conclusiva sobre o devido andamento a ser dado, sequencialmente, a cada um desses supostos recursos a partir, também, da percuciente análise dos documentos apresentados como recurso de revisão (Peças 152-154); devendo submeter o feito, ao final do aludido prazo, ao Ministro-Relator ad quem Raimundo Carreiro" (peça 158).9. Em nova instrução (peça 159), ratificada pelos dirigentes da unidade (peças 160 e 161), o auditor da Serur reiterou o encaminhamento proposto no exame preliminar de admissibilidade (peça 136), destacando ainda que o processo já conta com instrução de mérito do recurso (peça 150).[...]I - Tratamento dado ao Pedido de Reconsideração em processos que tramitam no TCU15. Refiro-me à denominação conferida por seu autor à peça em análise. O "pedido de reconsideração", que, no Processo Civil, não tem natureza recursal, é manejado quando se deseja que determinado julgador - via de regra, o autor de decisão monocrática - reveja e altere sua própria deliberação.16. O entendimento que vem se consolidando neste Tribunal a esse respeito é que expedientes com essa designação podem ser recebidos como recurso em processos de controle externo, desde que cumpram os requisitos de admissibilidade pertinentes, com base nos preceitos da fungibilidade e do formalismo moderado (ver Acórdão 4124/2019-TCU-1ª Câmara, relator Ministro Bruno Dantas). Dessa forma, em princípio, o nome concedido à peça em discussão não representa empecilho para que seja recebido como recurso.II - Natureza jurídica de recurso contra acórdão que aplicou multa por oposição de embargos de declaração e exame da admissibilidade do pedido de peça 13117. O debate central nesta ocasião é indicar qual seria o recurso apropriado para a situação em exame. Aliás, é exatamente em relação a esse ponto que divergem os pareceres precedentes.18. Registro que, se a multa por embargos protelatórios tivesse sido imposta na primeira fase do processo, não haveria controvérsia. Poderia integrar os questionamentos do recurso de reconsideração interposto contra o juízo sobre as contas. Contudo, a pena foi aplicada em fase recursal, sendo necessário definir o instrumento impugnatório cabível.19. A essência da posição da Serur (peça 159), que defende que o expediente de peça 131 deve ser conhecido como recurso de reconsideração, pode ser resumida nos seguintes termos:a)  o Código de Processo Civil, cujo art. 1.026 serviu de fundamento para a aplicação da multa, não prevê recurso próprio contra essa penalização, que deve se submeter às regras gerais dos recursos, fixadas bem mais em função da natureza da decisão (se interlocutória, se sentença, se acórdão etc.) do que propriamente de seu conteúdo decisório (se condena, se desconstitui atos, se impõe sanções etc.);b)  nos casos em que a litigância de má-fé ocorre em estágios iniciais, antes da sentença, a sanção correspondente pode ser aplicada desde logo, por decisão interlocutória, gerando discussão (há duas correntes distintas) quanto à recorribilidade por agravo de instrumento ou por apelação, após proferida a sentença;c)  se a má-fé processual caracterizar-se posteriormente e, assim, a multa for aplicada  na sentença, por exemplo, não haverá dúvidas de que o recurso cabível, nesse caso, será a apelação (art. 1.009 do CPC);d)  a situação deste processo é peculiar por ter sido a sanção aplicada em acórdão proferido já na fase recursal;e)  partindo-se da premissa que a decisão deve ser recorrível, não se desconhece que realmente há dificuldades para se justificar o cabimento do recurso de reconsideração, as quais não se tornam mais facilmente superáveis caso se opte por definir que o agravo seria o recurso adequado contra tal decisão (a princípio irrecorrível), pois a hipótese também não é própria do agravo (no caso, seria agravo contra acórdão que julga embargos de declaração opostos contra julgamento de recurso de reconsideração).f)  deve-se levar em conta a premissa discutida antes, de se resguardar, o mais possível, a essência de cada espécie recursal;g)  nesse sentido, o recurso de reconsideração e o pedido de reexame são os recursos típicos no sistema processual de controle externo, tendo a característica de permitir a reapreciação da matéria por um outro relator (o efeito devolutivo, em sua plenitude, pressupõe não só a possibilidade de uma segunda reflexão, mas também que ela seja confiada ao escrutínio de outro julgador);h)  é da natureza dos recursos permitir, o quanto possível, que a reanálise da decisão impugnada seja conduzida por julgador distinto, de forma que, sob esse ponto de vista, as hipóteses de cabimento de agravo (recurso sequer previsto na Lei 8.443/1992) devem ser analisadas estritamente;i)  o agravo, como se sabe, é recurso típico para impugnação de decisões monocráticas e, ainda que o art. 289 do Regimento Interno tenha expandido a aplicação do agravo, o fez de forma bastante comedida, pois a única hipótese prevista de cabimento de agravo contra decisão colegiada restringiu-se ao acórdão que, incidentalmente, adota medida cautelar (e apenas incidentalmente, pois contra o acórdão final, que confirma a medida cautelar, não há dúvidas quanto à sua recorribilidade por recurso de reconsideração, e não por agravo);h)  sendo recorrível a decisão em discussão, em função das garantias constitucionais do devido processo legal, esses valores maiores constituem base suficiente para se afastar as vedações do Regimento Interno ao cabimento do recurso de reconsideração (art. 278, § 4º, ou o art. 285), da mesma forma que seria necessário afastar a vedação do art. 289, caso se defenda que a decisão seria recorrível por agravo;i)  entre os dois recursos possíveis na hipótese - agravo ou recurso de reconsideração -, é este, e não o agravo, o recurso típico, previsto ordinariamente para a reapreciação de decisões do colegiado, inclusive atribuindo a reanálise a um novo relator, como é da natureza dos recursos e em atenção ao princípio do sorteio, consagrado no art. 107 da Lei Orgânica do TCU.20. O Ministério Público (peças 155 e 163) diverge da Serur, pois acredita que o recurso deve ser conhecido como agravo. A seguir, apresento a síntese desse entendimento:[...]21. A meu ver, a questão a ser solucionada decorre das seguintes premissas: (i) não há previsão, na legislação, para recurso contra a aplicação, pelo TCU, da multa prevista no art. 1.026 do CPC; e (ii) essa apenação é recorrível, em razão dos princípios da ampla defesa e do duplo grau de jurisdição. Dessas constatações resulta a necessidade de escolha do recurso mais adequado entre os existentes na processualística deste Tribunal.22. É interessante anotar que tanto a Serur quanto o Ministério Público consideram as duas propostas plausíveis e aplicáveis, apontando pequenas diferenças para defender suas posições. De fato, ante a inexistência de previsão legal ou regimental (também não existe no CPC), as pequenas distinções devem definir a opção deste Tribunal.23. Pedindo as devidas vênias ao Ministério Público (que trouxe aos autos pronunciamento judicioso e substancial), penso que o recurso de reconsideração é mais apropriado para o caso, conforme propõe a Serur. Pelo que pude concluir da leitura do parecer da Procuradoria, sua posição deriva essencialmente da inadequação do recurso de reconsideração em relação ao contexto deste processo (sendo inaplicável, de acordo com o art. 285 do Regimento Interno), bem como do paralelo entre o agravo do Regimento Interno e o agravo de instrumento do CPC, que tem sido utilizado quando há condenação por litigância de má-fé na primeira instância dos processos judiciais. No entanto, creio que o agravo também não se enquadra à situação em apreço e que a escolha do TCU deve se ater mais à adequação do instrumento ao caso que à realidade do Poder Judiciário.24. Reconheço que, seguindo rigorosamente o texto do Regimento Interno, o recurso de reconsideração não poderia ser utilizado. Conforme o art. 285 da norma, ele é cabível contra decisão definitiva em processo de contas, que, segundo o § 2º do art. 201, também do Regimento, é "a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares" e isso, como visto, não aconteceu no acórdão que aplicou multa por embargos protelatórios.25. Ocorre que o agravo tampouco poderia ser adotado, pois, como estabelece o art. 289 do Regimento Interno, ele é cabível contra "despacho decisório do Presidente do Tribunal, de presidente de câmara ou do relator, desfavorável à parte, e da medida cautelar adotada com fundamento no art. 276".26. Devo assinalar que a natureza do agravo é de recurso contra decisão monocrática e que sequer necessita ser levado ao Colegiado na hipótese de o autor da deliberação recorrida decidir alterar sua posição e acolher o pleito do responsável (art. 289, § 1º). Como bem afirma a Serur, é exceção à regra a circunstância em que a medida cautelar é concedida por meio de acórdão. É interessante acrescentar ainda que, se o autor da decisão agravada decide manter seu entendimento, será ele mesmo o relator do agravo no Colegiado.27. A propósito, entendo que está nesse ponto o principal fato favorável à escolha do recurso de reconsideração, que, ao contrário do agravo, é recurso manejável contra decisões colegiadas, sendo, assim, obrigatório o sorteio de novo relator. Dessa forma, materializa-se, de forma mais ampla, o princípio do duplo grau de jurisdição, pois, a despeito de o julgamento ser realizado pelo mesmo grupo de ministros, a condução das discussões será feita por novo relator, que poderá ter nova visão quanto à matéria.28. Sobre essa questão, o Ministério Público acredita o agravo deveria ter um tratamento diferenciado quando utilizado para casos como o que se examina: seria sorteado um novo relator e, por consequência, não seria possível a retratação no art. 289, § 1º. Em outras palavras, seriam conferidas ao agravo características de recurso de reconsideração. É mais uma constatação que reforça meu entendimento.29. É relevante assinalar ainda uma observação já apresentada pela Serur na instrução de admissibilidade (peça 136), no sentido de que há, em nossa jurisprudência, dois exemplos claros em que se flexibiliza a aplicação do art. 285 do Regimento Interno. Um deles é o de recurso de reconsideração interposto contra decisão que deu provimento a recurso de revisão (em que o mérito das contas já havia sido julgado anteriormente). O outro é de pedido de reexame apresentado contra decisão que aplicou multa em processo de monitoramento (igualmente já havia deliberação prévia sobre o mérito do processo). Portanto, a situação em debate é mais uma não prevista textualmente na norma, em que se opta pelo recurso de mérito (recurso de reconsideração ou pedido de reexame), por ser o instrumento que mais se compatibiliza com a realidade analisada.30. Enfim, tendo em vista a ausência de previsão legal e regimental, acrescida da obrigatoriedade de haver a possibilidade de recurso, entendo que o recurso de reconsideração é o instrumento de impugnação adequado contra os acórdãos por meio dos quais, em fase recursal, aplica-se multa por embargos protelatórios com base no art. 1.026, § 2º, do CPC.31. Desse modo, ante as considerações expostas e em razão do cumprimento dos requisitos de admissibilidade, conforme o exame da Serur de peças 136 e 137 (que abordou aspectos de tempestividade, legitimidade, interesse e adequação), o expediente de peça 131 deve ser conhecido como recurso de reconsideração.32. Quanto à relatoria do recurso, pedindo novamente vênias ao Ministério Público, acredito não haver conflito de competência, hipótese em que seria apropriado submeter a discordância ao Pleno do Tribunal. Isso somente aconteceria se ambos os possíveis relatores se declarassem competentes para ostentarem essa condição. No caso, o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho e eu concordamos que se trata de recurso de reconsideração, que deve ser conduzido pelo Ministro regularmente sorteado para esse fim. Sua Excelência consignou expressamente no Despacho de peça 158 que o recurso "não deveria ser recebido como agravo, mas, sim, como recurso de reconsideração".Acórdão:9.1 conhecer do expediente apresentado por [recorrente], denominado "pedido de reconsideração" (peça 131), como recurso de reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento;