Acórdão 738/2017
Sumário:1. A prorrogação da vigência do contrato de concessão para além do prazo inicialmente ajustado, em detrimento de nova licitação, somente é lícito caso haja expressa autorização do instrumento convocatório e do contrato, bem assim comprovação de que é a solução que melhor atende ao interesse público.[...]3. A inclusão de investimentos de grande magnitude ou a ampliação expressiva de investimentos previstos, porém subavaliados, no plano original de exploração rodoviária de contratos de concessão vigentes desvirtua o objeto da concessão, frustra o procedimento licitatório e contraria o interesse público.  4. A realização de obra pública atrelada à exploração de serviços públicos concedidos, mediante aporte de recursos orçamentários na concessão, ao invés de adequadamente precificada no plano de investimentos inicial e remunerada pela arrecadação de tarifas durante o período de vigência da concessão, é incompatível com a natureza e as características dessa espécie de contrato administrativo.   Voto:Os presentes autos de acompanhamento objetivam avaliar a legalidade e a legitimidade dos procedimentos, adotados a partir de 2014, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e pelo Ministério dos Transportes (MT), para a aprovação de investimentos originalmente não previstos, ou subavaliados, em contratos de concessão rodoviária da 1ª Etapa do Programa de Concessões de Rodovias Federais (Procrofe).Nesta oportunidade, examina-se a atuação da Agência Reguladora e do MT no processo de aprovação da execução da obra Nova Subida da Serra (NSS), a cargo da Companhia de Concessão Rodoviária Juiz de Fora-Rio ([concessionária]), que redundou na celebração do 12º Termo Aditivo ao Contrato de Concessão PG-138/95-00, prevendo expressivos aportes de recursos do Governo Federal.[...]VIComo se infere do exposto, ainda que a autorização de início das obras da NSS, pelo gerente de investimentos da Agência, tenha constrangido a diretoria da ANTT a firmar rapidamente o termo aditivo com a concessionária, para evitar "degradação de parte dos serviços realizados, multa por rescisão contratual, cobrança de desmobilização, atraso no cronograma e demandas judiciais", essa constrição não consistia em obstáculo intransponível. O Poder Público dispunha de alternativas à celebração do termo aditivo, a exemplo da execução direta pela própria União (art. 6º, VII, da Lei 8.666/1993 e Seção XLII, subseção III, item 258, do Contrato de Concessão PG-138/95-00, peça 9, p. 47), por construtora contratada (art. 6º, VIII, da mesma norma) ou pela concessionária que viesse a suceder a Concer, mediante inclusão no futuro plano de investimentos. Também aduzi no segmento anterior que a autorização de início das obras pelo Gerente de Engenharia e Investimentos de Rodovias da ANTT não representou compromisso de futuro aporte de recursos do orçamento da União. Após esgotados os recursos do PER, dispunha a Administração de, ao menos, uma alternativa igualmente lícita para dar prosseguimento à obra que não implicasse a utilização de recursos federais, a inclusão do projeto no plano de investimentos da futura concessão. Todavia, dez meses após o início da execução de parcelas da obra, com a celebração do 12º Termo Aditivo (peça 7), ficou definido que o custeio das obras da NSS seria complementado por recursos orçamentários da União, nos montantes de R$ 292 milhões em 2014, R$ 660 milhões em 2015 e R$ 372 milhões em 2016. Materializou-se, aí, a assunção de despesa ou obrigação financeira por parte da ANTT, ao comprometer-se a financiar a obra com a transferência de recursos federais ao contrato de concessão. O instrumento de aditamento previu, ainda, que a não realização, de forma tempestiva e adequada, de qualquer um dos aportes de recursos da União implicaria o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão por meio de extensão do prazo da avença. Ocorre que, à época em que firmado o aditivo contratual, constava do Orçamento Federal de 2014 (Lei 12.952/2014 - peça 34) dotação de R$ 184,9 milhões para a recomposição do equilíbrio da concessão e não havia referência ao investimento no PPA.Significa dizer que, ao firmar tal termo aditivo, a ANTT contraiu, em nome da União, obrigação financeira direta que excedia os créditos orçamentários conferidos para a obra, contrariando o disposto no art. 167, II, da CF/1988 e o art. 119 da Lei 12.919/2013 (LDO 2014), in verbis:Constituição Federal: "Art. 167. São vedados: (...) II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;" Lei 12.919/2013: "Art. 119. A despesa não poderá ser realizada se não houver comprovada e suficiente disponibilidade de dotação orçamentária para atendê-la, sendo vedada a adoção de qualquer procedimento que viabilize a sua realização sem observar a referida disponibilidade." Restaram igualmente descumpridos os arts. 15 e 16 da LRF, que visam a proporcionar maior controle dos gastos públicos, bem assim assegurar recursos públicos para a conclusão das ações governamentais antes mesmo de seu início. "Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias." Como bem-posto pela Secex, "não é o fato de a obra ser prevista em contrato que, automaticamente, afastam-se as disposições constitucionais e legais sobre o rito exigido para a execução de despesas públicas". Ao contrair obrigação, sem dotação orçamentária suficiente, sem avaliação do impacto orçamentário-financeiro e sem demonstração da compatibilidade com o PPA, os responsáveis pela ANTT assumiram, conscientemente, o risco de, ao vencimento de cada uma das parcelas, não disporem de recursos suficientes para honrá-las, bem como todas as demais consequências do ato, incluída a prorrogação compulsória do prazo de vigência do contrato pelo tempo necessário à amortização dos investimentos porventura realizados e não restituídos à concessionária, à revelia da lei e do instrumento convocatório. Não se está propriamente a repreender os dirigentes da ANTT por não terem sido capazes de obter dotação orçamentária suficiente, de modo tempestivo, para a primeira parcela dos aportes de recursos federais, mas, sim, por contrair obrigação, sem se certificar do cumprimento dos requisitos técnicos e legais essenciais, entre os quais a previsão de lastro orçamentário para cobertura de todo empreendimento, mediante a inserção de todo o valor no instrumento próprio que é a LPA. De tal modo evidente a imprescindibilidade de dotação orçamentária suficiente, em valor correspondente à totalidade do aporte previsto para 31/12/2014 que, em meados de 2014, a agência solicitou recursos adicionais, no montante de R$ 107,6 milhões. Além disso, a Nota Técnica 117/GEROR/SUINF/2014 ressaltou a necessidade de "verificar disponibilidade orçamentária para fazer face aos aportes previstos" (peça 15, p. 241-251 - grifo no original). Não procede, pois, o argumento da defesa de que a assinatura do termo aditivo não criou obrigação financeira para a União, pois a previsão de aporte de recursos federais seria espécie de obrigação alternativa, podendo, assim, ser ou não cumprida. Nessa vereda, no entender dos defendentes, deixaria de ser impositiva a existência de prévia dotação orçamentária suficiente para cobertura do dispêndio. A rigor, as cláusulas 2.1, 2.3 e 2.4 do 12º Termo Aditivo, abaixo transcritas, estabelecem hipótese de obrigação facultativa, definida pela doutrina como obrigação de objeto único, no caso o aporte, em que se confere ao devedor a faculdade de substituir a prestação no ato do pagamento. "2.1. A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO DE CONCESSÃO Nº PG- 138/95-00, em razão dos novos investimentos descritos na Cláusula Primeira deste Termo Aditivo, foi calculada por meio de FLUXO DE CAIXA MARGINAL, conforme disposto na Cláusula 23.1 e seguintes do CONTRATO DE CONCESSÃO, sendo realizada pelo PODER CONCEDENTE, por intermédio da ANTT, e mediante aporte de recursos calculado nos termos do Anexo II deste Termo Aditivo. (...) 2.3. O valor a ser pago pelo PODER CONCEDENTE à CONCESSIONÁRIA será atualizado ao valor da data do pagamento, mediante aplicação das cláusulas de reajuste do CONTRATO DE CONCESSÃO e incidência pro rata do índice nela convencionado até a data do pagamento. 2.4. A não realização, de forma tempestiva e adequada, de qualquer um dos aportes de recursos, nos termos das Cláusulas 2.1, 2.2 e 2.3, implicará o reequilíbrio econômico-financeiro do CONTRATO DE CONCESSÃO, mediante aplicação do FLUXO DE CAIXA MARGINAL, por meio de extensão do prazo do CONTRATO DE CONCESSÃO, calculado conforme Anexo III deste Termo Aditivo." Além disso, o aporte havia sido considerado pela ANTT e pelo MT como o meio mais adequado de viabilizar o empreendimento. De qualquer forma, a extensão de prazo de vigência do contrato de concessão pelo período necessário a compensar eventual inadimplência da Agência reguladora em realizar as prestações pecuniárias, no tempo e modo acordados pelo aditivo, pode ser considerada obrigação secundária, cuja existência e validade depende da obrigação principal, o aporte de recursos da União, e cuja legalidade é altamente questionável. Por todo prisma que se olhe, torna-se ainda mais patente a obrigatoriedade da previsão orçamentária da despesa, sem a qual tal compensação não faria sentido. Dessa maneira, obviamente, a ANTT só poderia assumir tal compromisso caso houvessem recursos federais consignados à conta do Orçamento Geral da União, em montante suficiente para honrá-lo. Admitisse esta Corte entendimento contrário, bastaria ao gestor - para contornar as restrições impostas pela legislação orçamentária - incluir alternativas de cumprimento nos ajustes celebrados pela Administração, o que tornaria letra morta a exigência do art. 167, II, da Constituição Federal. Na verdade, como a execução da obra ultrapassaria o exercício financeiro em curso, a ANTT não poderia, em nenhuma hipótese, ter firmado o termo aditivo, prevendo aporte de recursos do orçamento federal sem que o empreendimento figurasse no plano plurianual, ou na lei que autorizasse a inclusão, por força do § 1º do art. 167 da Carta Magna: "§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade." Alegam os responsáveis equivocadamente que não havia obrigação de inclusão individualizada da obra no PPA 2012-2015, porquanto os recursos necessários à NSS estavam consignados na Lei Orçamentária anual em rubrica classificada como Ação Orçamentária do tipo Operação Especial, integrante do Programa de Gestão e Manutenção do Ministério dos Transportes, rubrica essa concernente à transferência de recursos a outro ente, no caso uma concessionária de serviço público. O deslinde da questão requer o manejo de conceitos de orçamento público, que apresento, a seguir, com base no Manual Técnico de Orçamento de 2014 (MTO 2014), disponível no endereço da internet http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/manual-tecnico/MTO_2014.pdf,, acessado em 14/11/2016 e na Lei 12.593/2012 (PPA 2012-2015). Ações Orçamentárias são as despesas públicas às quais se atribui determinada dotação orçamentária. Há três tipos de ações orçamentárias: Projeto, Atividade e Operações Especiais.Ações Orçamentárias do tipo Projeto são as utilizadas para alcançar o objetivo de programa, envolvendo conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo, na forma de expansão da produção pública, criação de infraestrutura ou implementação de ações inéditas em prazo determinado. Entre as Ações Orçamentárias do tipo Projeto, destaco as relacionadas à construção e melhoria de rodovias e de edificações, bem assim a contratação de estudos e projetos. Ações Orçamentárias do tipo Atividade são as utilizadas para alcançar o objetivo de programa, envolvendo conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo, sem aumentar o nível da produção pública. Entre as Ações Orçamentárias do tipo Atividade incluem-se as relacionadas à administração, pagamento de pessoal ativo, publicidade de utilidade pública, assistência médica, fiscalização e manutenção de malha rodoviária. Ações Orçamentárias do tipo Operações Especiais são as despesas que não retratam a atividade produtiva no âmbito federal, não contribuem para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo, não resultam em produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços. Podem contribuir para a produção de bens e serviços à sociedade nos casos em que sejam caracterizadas por transferência financeiras a outros entes. Entre as Ações Orçamentárias do tipo Operações Especiais incluem-se as relacionadas a amortizações, juros, subvenções, transferências a outras unidades da federação, participação em organismos internacionais e cumprimento de sentenças judiciais. As Ações Orçamentárias estão estruturadas em Programas de Trabalho orientados para a realização dos objetivos estratégicos do Governo, definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos. Há três tipos de Programas de Trabalho: Temático, Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado e Operações Especiais. Os Programas Temáticos expressam e orientam a ação governamental para a entrega de bens e serviços à sociedade. São representados pelas obras e investimentos promovidos com recursos públicos. Para possibilitar o controle e a identificação dessas obras e investimentos, o art. 6º da Lei 12.593/2012 (PPA 2012-2015) estabelece que o Programa Temático seja composto por Objetivos, Indicadores, Valor Global e Valor de Referência. Os Programas Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado expressam e orientam as ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental. Dizem respeito às atividades meio da Administração Pública. Dão suporte ao alcance dos objetivos estratégicos dos Programas Temáticos. Os Programas Operações Especiais são aqueles compostos exclusivamente por Ações Orçamentárias do tipo Operações Especiais. Oportuno registrar que as Ações Orçamentárias do tipo Operações Especiais não necessariamente estão associadas a Programas Operações Especiais. Podem também estar ligadas a Programas Temáticos ou de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Todas as ações orçamentárias que compõem os Programas Temáticos e digam respeito a empreendimentos cujo Valor Global estimado seja igual ou superior ao valor de referência estão expressas como Iniciativas, as quais são apresentadas de forma individualizada no PPA (art. 10 da Lei 12.593/12). A grosso modo, Iniciativa corresponde à "entrega à sociedade" a que se destina certo conjunto de Ações Orçamentárias. As ações orçamentárias que compõem o Programa Gestão, Manutenção e Serviços do Estado estão contempladas no plano plurianual, mas não se decompõem em Iniciativas individualizadas (art. 5º, parágrafo único, c/c o art. 10, caput e § 3º, da Lei 12.593/2012). As ações orçamentárias que compõem os Programas Operações Especiais não integram o PPA 2012-2015 (art. 5º da Lei 21.593/2012). A dotação orçamentária para a execução da obra da NSS no exercício de 2014, como alegam os defendentes, foi conferida por meio da rubrica "Recomposição do Equilíbrio Econômico-Financeiro do Contrato de Concessão da BR-040 - Rio de Janeiro/RJ - Juiz de Fora/MG", classificada como Ação Orçamentária do tipo Operação Especial, código 0007, que integra o Programa de Gestão e Manutenção do Ministério dos Transportes, código 2126 (disponível no sítio http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/orcamentos-anuais/2014-1/ploa/volume_iv_tomo, acessado em 14/11/2016). Os créditos foram consignados à unidade orçamentária ANTT, código 39250. Como se percebe, são impróprias todas as alegações da ANTT. Não poderia haver tal enquadramento orçamentário. A Nova Subida da Serra é obra complexa de engenharia, custeada com recursos públicos federais, que inclui, dentre outras, a construção de três túneis, sendo um deles o maior do Brasil; edificação de vias marginais, de retornos, de variante de traçado e de acessos à cidade de Petrópolis; implantação de uma praça de pedágio; e duplicação de pista existente. Seu custo foi estimado em R$ 1,17 bilhão, a preços de abril/2014 (R$ 1,42 bilhão, a preços de nov/2016), o que, de acordo com o PPA, a caracteriza como obra de grande porte.Conforme as definições apresentadas acima, as despesas decorrentes da construção da NSS não podem, em nenhuma hipótese, ser representadas por Ação do tipo Operação Especial, porque contribuem para a expansão e aperfeiçoamento das ações do governo, resultam em produto, geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços e não consistem em transferência de recursos a outro ente. Não procede, também, a alegação dos defendentes de que se trata de transferência de recursos à Concer, desvinculada de efetiva contraprestação, até porque, a teor do disposto no art. 19 da Lei 4.320/1964, é proibida a transferência de recursos a entidade privada de caráter comercial com fins lucrativos, sem contraprestação direta, sob a forma de bens e serviços, a não ser que haja autorização expressa conferida por lei especial. "Art. 19. A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial." As únicas possibilidades de transferência unilateral de recursos para empresas privadas com finalidade lucrativa são as mencionadas no parágrafo único do artigo 18 da Lei 4.320/1964, a título de subvenção econômica: "Art. 18 (...) Parágrafo único. Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas: a) as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; b) as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais". Em consonância com a Lei 4.320/1964, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) também exige autorização por lei específica para transferência de recursos públicos ao setor privado. Em acréscimo, condiciona a operação ao atendimento das condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e à previsão orçamentária ou em créditos adicionais: "Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais." O descumprimento dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal - que revela a irresponsável execução orçamentária, má gestão do dinheiro público e ofensa ao princípio da economicidade - constitui irregularidade grave e pode configurar ato de improbidade administrativa, a exemplo do disposto no art. 10, II e XI, da Lei 8.429/1992, sujeitando o responsável à perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa, entre outras sanções. Fosse, assim, o caso de transferência unilateral de recursos à Concer, como defende a ANTT, em vez de obra de vulto, promovida com recursos públicos, estaríamos diante de ofensa legal grave, ainda sujeita a sanções ainda mais severas que as reprimendas correspondentes à irregularidade apontada pela unidade instrutiva. Como a obra envolve conjunto de operações limitadas no tempo que resultam em produto destinado ao aperfeiçoamento da ação do governo, na forma de infraestrutura, a NSS deveria estar representada por uma ação orçamentária "Construção de Trecho Rodoviário (...) " ou "Adequação de Trecho Rodoviário (...) ", do tipo Projeto, identificada pelo primeiro dígito 1, 3, 5 ou 7, como qualquer outra obra do seu naipe, das quais está cheia a lei orçamentária. A construção da NSS não poderia obviamente estar albergada em Programa de Gestão, Manutenção e Serviços do Estado, porque que não corresponde à atividade meio da Administração Pública, mas, sim, pelo Programa Temático Transporte Rodoviário (código 2075), por consistir em obra rodoviária a ser entregue para a sociedade, custeada por recursos públicos federais. Ademais, por tratar-se de obra cujo valor global supera o valor de referência, a ação orçamentária correspondente à NSS deveria, também, estar expressa no PPA de forma individualizada, como Iniciativa, a exemplo das 32 Iniciativas similares de adequação de rodovias federais que compõem o Objetivo "0131 - Adequar a capacidade dos eixos rodoviários federais, garantindo condições estáveis de fluxo e segurança, com a finalidade de atender às demandas de cargas e ao volume de tráfego" (ver relação de iniciativas nos anexos da Lei do PPA 2012-2015, disponível no http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-014/2012/Lei/Anexos/anl12593.pdf0137página , acessada em 14/11/2016&gt;). Na Lei 12.593/2012 (PPA 2012-2015), os investimentos de grande porte estão todos apresentados como iniciativas, são individualizados, associados a objetivos estratégicos, a indicadores de desempenho e a valores de referência. Diversas obras semelhantes à da NSS estão indicadas, de forma individualizada, no Programa Temático "2075 - Transporte Rodoviário", associadas ao objetivo estratégico "0131 - Adequar a capacidade dos eixos rodoviários federais, garantindo condições estáveis de fluxo e segurança, com a finalidade de atender às demandas de cargas e ao volume de tráfego", com indicador de desempenho "Adequar 8.103,7 km de rodovias federais" (peça 108, p. 364 e 366-367). O Anexo III da lei apresenta os empreendimentos de grande porte, com o custo estimado e as datas de início e término previstas. Não há nenhuma referência na Lei, entretanto, à Nova Subida da Serra. Em sendo a obra custeada por recursos públicos, sua execução por empreiteira contratada pelo poder público, por concessionária de serviços públicos ou por órgãos/entidades da Administração, tal fato representa, tão somente, os diferentes meios de que disporia o poder público para alcançar seus objetivos. A opção por um ou outro desses meios não possui o condão de alterar a classificação da ação orçamentária nem o programa a que pertence. Qualquer que seja o caso, será sempre investimento de capital de grande porte, realizado por ordem e às custas da União e destinado ao aperfeiçoamento das ações de governo por meio da entrega efetiva de um bem à sociedade. De todo modo, haverá necessidade de inclusão da obra no PPA para resguardar recursos orçamentários para a sua continuidade nos anos subsequentes ao exercício em que tenha iniciado. O fato de os recursos necessários à NSS terem sido consignados em determinada rubrica na Lei Orçamentária Anual não pode constituir impeditivo ao cumprimento de mandamento constitucional, de inaudita relevância, tal o § 1º do artigo 167, que exige a inclusão no plano plurianual dos investimentos públicos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, como é evidentemente o caso da obra da NSS. Os objetivos da Constituição e das leis orçamentárias são exatamente os de impedir as ocorrências que efetivamente se verificaram neste processo, consistentes na paralisação da obra, deterioração dos investimentos e lesão ao Erário. Condicionar o início de investimentos plurianuais à inclusão no PPA tem origem na necessidade de resguardar recursos orçamentários para assegurar a conclusão da obra, promovendo a responsabilidade fiscal e permitindo o controle e transparência dos principais investimentos públicos. Com vigência de quatro anos, o plano plurianual apresenta os investimentos de maior vulto que o chefe do Executivo pretende realizar ao longo do seu mandato. A aprovação do plano pelo Congresso significa que o Poder Legislativo tomou conhecimento e manifestou aquiescência aos investimentos de maior porte que o Poder Executivo pretende realizar, bem assim teve ciência de que será necessário reservar recursos financeiros bastantes nas leis orçamentárias que lhe serão submetidas. Ademais, tem por objetivo, também, assegurar transparência no processo de planejamento estratégico orçamentário e permitir o controle da realização de grandes investimentos de interesse da União. Ainda que falível, o PPA é único mecanismo presente na legislação pátria que busca resguardar recursos orçamentários para a continuidade dos investimentos nos exercícios subsequentes ao que tenham iniciado. Não se está aqui a questionar a diretoria da ANTT por não incluir o projeto no PPA, nem pela errônea classificação da despesa, condutas que não foram objeto de apuração pela unidade técnica. Censura-se, sim, a celebração de ajuste para execução de empreendimento de grande vulto e importância social, prevendo aporte de recursos estimados em mais de R$ 1,17 bilhão, a preços de abril/2014 (R$ 1,42 bilhão, a preços de nov/2016), em três diferentes exercícios financeiros, sem a individualização da pertinente ação orçamentária no Plano Plurianual. Com isso, impediu a vinculação do investimento a objetivo estratégico, a indicadores de desempenho e a valor de referência. Também não há falar em invasão, pelo Controle Externo, da esfera de discricionariedade da agência reguladora, mas de estrito controle da legalidade de ato administrativo plenamente vinculado às condições prévias de validade da previsão da despesa pública, exigidas pelo ordenamento jurídico. Não cabe à ANTT, obviamente, decidir se, como e quando cumpre, ou não cumpre, a legislação orçamentária e fiscal. Ela se impõe de per si e a todos. A ANTT falhou ao não inserir a despesa no PPA. Configuradas, portanto, as irregularidades sintetizadas no segmento IV.Acórdão:9.2. com fulcro no art. 71, IX, da Constituição Federal, c/c o art. 45 da Lei 8.443/1992 e com o art. 251 do Regimento Interno do TCU, fixar prazo de até 20 dias para que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei no sentido de anular a cláusula 2.4 do Termo Aditivo 12, relativa à prorrogação contratual, em razão do descumprimento dos princípios da legalidade (arts. 37 da CF/1988 e 14 da Lei 8.987/1995), eficiência (art. 37 da CF/1988 e art. 6º, §1º, da Lei 8.987/1995), supremacia do interesse público (princípio geral do direito), segurança, atualidade e modicidade tarifária (art. 6º, § 1º, da Lei 8.987/1995), vinculação ao instrumento convocatório (arts. 3º, 41, 55, XI, e 57, I, da Lei 8.666/1993, e 14 da Lei 8.987/1995), interesse público (arts. 57, I, da Lei 8.666/1993; 20, II, "b", da Lei 10.233/2001; 2º, II, "b", do Decreto 4.130/2002; e 2º Lei 9.784/1999), bem assim ao disposto no art. 37, XXII, da CF/1988;9.3. com fundamento no artigo 43, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art.  250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, determinar à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) que:[...]9.3.6. abstenha-se de celebrar termo aditivo ao contrato de concessão que preveja realização de aportes de recursos públicos pelo poder concedente para custear obra de grande porte cuja execução ultrapasse o exercício financeiro sem inclusão individualizada do empreendimento entre as Iniciativas do Plano Plurianual ou sem lei que autorize a sua inclusão, em cumprimento ao disposto no §1º do art. 167 da CF/1988;