Acórdão 322/2023
Voto:Examina-se representação do Município de Estância Balneária Ilhabela/SP contra ato do IBGE que demarcou novas linhas de projeção dos limites territoriais daquele município, de São Sebastião/SP e Caraguatatuba/SP, com consequente alteração na distribuição dos royalties devidos pela exploração de campos de petróleo e gás natural.[...]8. Como passo a expor, julgo que o procedimento mais adequado consiste em não conhecer da representação, conforme originalmente recomendado pela AudBenefícios, sem prejuízo da realização de uma ação de controle que possibilite uma análise mais ampla da atuação dos órgãos e entidades da estrutura do Estado brasileiro com participação nesse tema, examinado de maneira global.9. É indiscutível que a relevância da matéria de fundo extrapola os limites do ato isolado, objeto da representação. A ANP trouxe a informação de que já tramita no Poder Judiciário pelo menos uma outra ação baseada na disputa de critérios de estabelecimento das linhas de projeção, envolvendo os municípios fluminenses de Magé, São Gonçalo, Guapimirim, Niterói, Rio de Janeiro e Maricá.[...]13. A materialidade do tema também é inquestionável. No ano de 2021, o somatório das receitas governamentais recebidas a título de royalties e participações especiais superou a impressionante cifra de R$ 70 bilhões.14. Dessa forma, considero caracterizados os critérios de relevância, materialidade e risco a justificarem a realização da auditoria proposta. [...].[...]17. Em relação ao ato específico do IBGE, objeto da representação, considero que sua revisão refoge às competências do Tribunal, o que necessariamente leva ao não conhecimento da representação. Nesse ponto, acolho sem ressalvas a primeira análise da AudBenefícios (peça 22).18. Resta patente que o município representante busca, por meio do presente processo de controle externo, a satisfação de seus interesses subjetivos. Na essência, portanto, a causa de pedir dos presentes autos é o conflito de interesses dos municípios afetados pelo ato técnico do IBGE. Lides dessa natureza devem encontrar solução no Poder Judiciário, não no Tribunal de Contas.19. Nesse ponto, transcrevo a percuciente análise da AudBenefícios à peça 22:8. No tocante à competência do Tribunal para tratar a matéria, entendo necessário expandir a análise já realizada na instrução, objetivando situá-la no contexto finalístico da petição, ou seja, no contexto da pretensão que move o representante na busca de um pronunciamento do TCU sobre o tema. Somente a partir dessa ampliação torna-se possível divisar os limites da competência do Tribunal no caso concreto.9. O pedido formulado pelo representante, que consiste na suspensão e na declaração de nulidade de atos administrativos praticados pelo IBGE, visa a interrupção de uma situação que resultou na diminuição dos percentuais de confrontação do município de Ilhabela/SP com os campos de petróleo de Bacalhau, Bacalhau Norte, Lapa, Mexilhão, Nordeste de Sapinhoá, Noroeste de Sapinhoá, Sapinhoá, Sudeste Sapinhoá e Sul Sapinhoá. Tal redução dos percentuais de confrontação inicialmente atribuídos à Ilhabela acarretou correspondentes aumentos dos percentuais de confrontação dos municípios de São Sebastião e Caraguatatuba com os referidos campos de exploração (peça 1, p. 12). Portanto, a redução na compensação dos royalties suportada pelo município de Ilhabela em virtude do ato praticado pelo IBGE corresponde a um aumento no percentual de confrontação e, consequentemente, aumento na compensação dos royalties para os municípios de São Sebastião e Caraguatatuba.10. A situação ora trazida pelo representante desnuda um litígio de entes subnacionais que, ao disputarem parcela de compensação dos royalties do petróleo, buscam no TCU a satisfação de suas pretensões, notadamente pelo caminho da anulação do ato administrativo questionado. Não compete ao Tribunal de Contas da União dirimir controvérsias deflagradas que estão a envolver entes subnacionais que disputam os recursos da compensação pela exploração econômica do petróleo ou de qualquer outro recurso mineral.  (destaques acrescidos) 20. Em reforço a este juízo, lembro que há muito a jurisprudência do Tribunal tem assentado o entendimento de que não compete ao TCU tutelar direito subjetivo de representante. A esse respeito, assim se manifestou o Ministro Vital do Rêgo no voto condutor do Acórdão 2321/2015-Plenário:Cabe ainda ressaltar que não se inclui entre as competências constitucionais do TCU a prolação de provimentos jurisdicionais reclamados por particulares para a salvaguarda de seus eventuais direitos e interesses subjetivos juridicamente tutelados (destaquei) 21. Ao prolatar o Acórdão 712/2012-Plenário, o Tribunal acolheu voto do Ministro Augusto Nardes, do qual restou consignado o seguinte excerto da Jurisprudência Selecionada:Não cabe ao TCU tutelar direito subjetivo de representante. Em busca da satisfação de pretensão a direito aparentemente violado, o representante deve recorrer à via administrativa, junto ao contratante, ou diretamente à via judicial.22. No mesmo sentido, o Acórdão 2426/2015-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler), entre inúmeros outros.23. Em linha com esse entendimento, observo que o município representante ajuizou ação com o mesmo objetivo almejado na presente representação, qual seja, o de desfazer o ato do IBGE que teve como consequência a redução de sua participação nos royalties da exploração de petróleo e gás natural nos campos confrontantes.24. Consoante cópia do Procedimento Cível nº 5000825-58.2020.4.03.6135, que corre na Justiça Federal de São Paulo (peça 31), já houve, inclusive, sentença desfavorável ao representante, assim como determinação (confirmada em segunda instância) para depósito judicial dos valores controvertidos, até o trânsito em julgado da referida ação.25. Assim, fica claro que a disputa a respeito da legitimidade do ato em específico objeto desta representação constitui, em verdade, lide entre municípios na busca de satisfação de interesses subjetivos, objeto que, inequivocamente, foge às competências constitucionais e legais desta Corte.26. Dessa forma, a representação não deve ser conhecida, sem prejuízo de que o Tribunal, no estrito limite do exercício de suas competências, avalie todo o ciclo de divisão dos royalties devidos pela exploração de petróleo e gás natural, ante a presença dos critérios de relevância, materialidade e risco já examinados.Acórdão:9.1. não conhecer da representação, tendo em vista que, o ato específico do IBGE, objeto desta representação, refoge às competências do Tribunal, sobretudo porque o município representante busca, por meio do presente processo de controle externo, a satisfação de seus interesses subjetivos e, consoante firme jurisprudência desta Corte, o conflito de interesses dos municípios não encontra solução na processualística do Tribunal de Contas;