Acórdão 563/2021
Voto:Examina-se processo administrativo autuado para avaliar demanda endereçada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) a este Tribunal, mediante ofício eletrônico 13509/2020 (peça 1, p. 1), assinado pelo Exmo. Ministro Edson Fachin.2. Esse expediente se refere à petição 5886 (peça 1, p. 2) em andamento naquela Corte Suprema, na qual se processa o acordo de colaboração premiada celebrado entre o Ministério Público Federal (MPF) e o ex-diretor da área internacional da Petrobras, Sr. [responsável].3. O ex-gestor firmou o acordo de colaboração premiada com o Ministério Público Federal, homologado em 14/12/2015 pelo Ministro do STF Teori Zavascki no âmbito da Operação Lava Jato. Na sequência, os autos foram arquivados e precisaram ser reabertos por solicitação da Procuradoria-Geral da República (PGR), em 7/2/2019, para examinar o correto adimplemento das sanções patrimoniais acordadas, o que foi deferido em 13/2/2019.4. Ao ser intimado para os devidos esclarecimentos, o colaborador levantou uma questão quanto ao efetivo cumprimento, por parte do MPF, da claúsula 10ª, parágrafo 2º do acordo, que assim dispõe:[...]5. Para esclarecer a questão, o STF solicitou manifestação da PGR acerca do suposto descumprimento dessa obrigação, que na visão do colaborador se traduziria na ausência de diligências junto ao TCU, CGU, Receita Federal e 5º Registro de Imóveis do Rio de Janeiro, a fim de que processos e restrições em nome dele fossem extintos ou, no mínimo, que se considerasse que os valores/bens pagos/entregues pelo mesmo nos termos do acordo representassem quitação/reparação de todos os eventuais prejuízos decorrentes dos fatos nele mencionados (peça 1, p. 3).[...]7. Nesses termos, examina-se nesse momento a solicitação de informações do STF sobre o eventual interesse do Tribunal de Contas da União em aderir ao referido acordo de colaboração premiada, com indicação específicas dos processos TC 005.261/2015-5, TC 005.406/2013-7 e TC 026.363/2015-1 (peça 1, p.10).8. A Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura de Petróleo e Gás Natural (SeinfraPetroleo) e a Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura (SeinfraOperações) emitiram pronunciamento conjunto cujas conclusões, após detida análise, são no sentido de informar ao STF não ser vantajoso para a atuação do TCU, a adesão ao acordo de colaboração premiada celebrado entre o Ministério Público Federal e o Sr. [responsável], no que se refere aos três processos em comento.[...]11. Em seu parecer, o MPTCU concorda em essência com a proposta da unidade técnica, ao concluir que não vale a pena aderir ao acordo em relação aos três processos listados pelo STF, dado o estágio processual em que se encontram, entre outras considerações. Posiciona-se, no entanto, com proposta de pequeno ajuste de operacionalização em eventual exame da viabilidade deste TCU na adesão ao acordo firmado entre o MPF e o Sr. [responsável] para os demais processos não contemplados na demanda do STF.[...]13. Além dessa sugestão de cunho procedimental, o MPTCU também enriquece o debate ao estender sua análise, de forma diligente, sobre questões que precisariam ser respondidas em uma eventual adesão desta Casa a esse tipo de avença. Nesse passo, ele aprofunda exames que tratam da possibilidade jurídica de o TCU aderir aos acordos de colaboração premiada e quais seriam as consequências disso para o colaborador.14. Registro minha concordância parcial com as manifestações precedentes e adoto como razões de decidir as análises e conclusões transcritas no relatório desta decisão relativas aos três processos objeto de questionamento do STF, com proposta de outro direcionamento para os demais processos em apuração nesta Casa que porventura possam envolver o colaborador, consoante comentários que se seguem.15. O primeiro ponto que destaco é que a matéria aqui em debate limita-se a responder a indagação do STF, não cabendo aqui discutir adimplemento do Sr. [responsável] a outros pontos do acordo de colaboração firmado entre ele o MPF, tais como se houve quitação integral da multa aplicada ao ex-gestor ou não.16. Esclarecido esse ponto, balizo minhas análises na linha de raciocínio desenvolvida pelo MPTCU de que este Tribunal pode sim figurar como parte em um acordo desse tipo, a despeito de não ter obrigatoriedade de adesão, já que o fim almejado seria a utilidade e o interesse público.17. Grande parte da jurisprudência deste Plenário se volta para a concessão de benefícios quando há colaboração de pessoas jurídicas firmadas com outros entes, em acordos que envolvem tanto o arcabouço da colaboração premiada (Lei 12.850/2013) quanto o dos acordos de leniência (Lei 12.846/2013), sempre em circunstâncias em que documentos compartilhados auxiliaram as apurações dos processos de controle externo, seja pela limitação de produção de provas independentes, seja pela necessidade de robustecer o conjunto probatório aqui produzido.18. Nesses casos, o TCU não é parte do acordo e atua como terceiro, garantindo ao colaborador algum tipo de benefício, apenas se os documentos e escopo da colaboração houverem trazido ganhos às apurações de controle externo. Exatamente desse modo estão os fundamentos do voto condutor do Acórdão 2.329/2020-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro Benjamim Zymler:[...]19. O que deve ser ressaltado é que a adesão a esse instrumento possui particularidades diferentes em comparação ao mero compartilhamento de provas, prática já adotada em alguns processos desta Casa que envolvem a Operação Lava Jato. Além de ser uma inovação, ao fazer parte de fato de um acordo, o TCU se submeteria às cláusulas acordadas pelo MPF com o colaborador e as consequências disso, a depender do que for lavrado, podem implicar inclusive limitações à imputação de débitos e demais sanções dos processos de controle externo. Essa restrição vai ao encontro dos princípios da boa-fé objetiva e da confiança legítima do colaborador no Poder Público.20. Logo, como bem pontuou o MPTCU, a decisão do TCU por fazer parte ou não do acordo também deve enfrentar as consequências jurídicas para o colaborador nos processos em que ele seja responsável. A questão por si só não é de fácil instrumentalização e ainda não há posicionamento existente sobre o tema.21. À título de exemplo, indaga-se qual seria o tratamento dado em situações em que a condenação se deu em grande parte pelas evidências de provas produzidas pelo próprio TCU, com pouca participação das provas emprestadas ou até mesmo se este Tribunal poderia se valer de alguma compensação dos valores apurados em débito em relação ao que o colaborador eventualmente tenha entregado na esfera judicial.22. Assim, sendo a adesão ao acordo uma faculdade, se as provas que o TCU foi capaz de produzir de forma independente se mostram capazes de caracterizar um conjunto probatório eficaz, não haveria motivo para compartilhar provas externas e, por conseguinte, fazer parte do acordo de colaboração.23. Tal decisão deve ser avaliada à luz de cada caso concreto, cuja análise está condicionada ao ganho de investigação que se pode alcançar dentro de cada processo, também conhecido como alavancagem, a depender da disponibilidade de fontes e evidências produzidas internamente dentro do respectivo processo de controle externo.24. Outro ponto a considerar nos benefícios advindos da assinatura de um acordo dessa monta, em conjunto com as provas independentes contidas em cada apuração, é o estágio de cada processo. Ou seja, processos que se encontram próximo ao trânsito em julgado, com desdobramentos robustos de condução das provas e responsabilização de envolvidos, podem tornar dispensável a entrega de informações, ainda que inéditas, pelo colaborador, sob prejuízo de estender desnecessariamente o deslinde de mérito. Há de se considerar, portanto, o custo processual da adesão, a depender de que fase em que o processo se encontra.25. De forma lógica, não menos importante na avaliação pontual de cada processo para decidir se o TCU ingressa ou não como parte do acordo é a coincidência entre o escopo dos ilícitos contidos na colaboração premiada e os fatos que se apuram nos processos de controle externo.26. Assim, ainda que esta Corte de Contas opte por aderir a um acordo, o simples fato de o colaborador ter prestado esclarecimentos genéricos sobre determinado fato não o impediria de ser apenado pelo TCU, caso a prática do ato ilegal apurado nos processos de controle externo não coincida com os fatos revelados por meio da colaboração pactuada.[...]28. Em complemento ao raciocínio dos pareceres transcritos no relatório desta decisão, para que este TCU decida se há conveniência e oportunidade em aderir a um acordo de colaboração premiada nos processo que aprecia, ao menos quatro questões devem ser consideradas: (1) robustez do acervo probatório produzido internamente (fonte e provas independentes); (2) estágio processual dos autos e custo de se prolongar a apuração; (3) grau de alavancagem investigativa advindo de elementos adicionais porventura entregues e (4) similitude entre os fatos tratados no acordo e aqueles submetidos à apreciação desta Corte.29. Relativamente aos três processos objeto de questionamento pelo STF, concordo com as conclusões das unidades técnicas e do MPTCU de que não se mostra vantajoso para o interesse público este Tribunal aderir, no que se refere aos processos TC 005.261/2015-5, TC 005.406/2013-7 e TC 026.363/2015-1, ao acordo de colaboração firmado entre o Sr. [responsável] e o MPF, pelos motivos que passo a expor.[...]41. Diante do que relatei, concluo que os resultados já alcançados em cada processo inviabilizam a adesão deste TCU ao acordo de colaboração ora em exame.Acórdão:9.1. informar ao Egrégio Supremo Tribunal Federal e à Procuradoria-Geral da República que, relativamente à Petição 5886, não se afigura vantajosa a adesão do TCU ao acordo de colaboração premiada celebrado entre o Ministério Público Federal e o Senhor  [responsável], especialmente no que se refere aos TC 005.261/2015-5, 005.406/2013-7 e 026.363/2015-1, em função do avançado estágio processual destes autos e das apurações dos aludidos processos terem sido fundamentadas em provas e evidências oriundas de fontes independentes em relação ao aludido acordo, com baixa possibilidade de alavancagem investigativa para este TCU;