Acórdão 2832/2020
Voto:Tratam os autos de representação formulada pelo Procurador da República no Distrito Federal João Gabriel Morais de Queiroz acerca de possíveis irregularidades relacionadas à renúncia fiscal decorrente da republicação do Decreto 7.742/2012 e revogação da Portaria 221/2014, do então Ministério da Fazenda, assim como eventual prejuízo financeiro aos cofres públicos dela decorrentes, sob a alegação de que o referido decreto, ao ter alterado as alíquotas incidentes sobre os concentrados para refrigerantes, não teria observado as condições estabelecidas para instituição ou ampliação de renúncias de receitas tributárias, em especial a estimativa de impacto orçamentário e financeiro.O referido Decreto 7.742/2012 é relativo à alteração da tabela de incidência, sobre a fabricação de bebidas frias, do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins.Conforme a Exposição de Motivos 92/2012 (peça 16), que fundamentou a publicação original do decreto, as altas alíquotas de tributos incidentes sobre o concentrado de refrigerantes geravam um elevado crédito presumido de IPI, em benefício dos fabricantes de refrigerantes, que adotam o concentrado como insumo. Diante disso, o decreto trazia, em seu texto original, disposições para reduzir escalonadamente a incidência média de tributos sobre concentrados de refrigerantes, de 27% para 10% (Anexo III) e de 40% para 10% (Anexo IV).O decreto havia sido publicado originalmente em 30/5/2012 (peça 13) e foi republicado, em 4/6/2012, com texto alterado (peça 14). Pela nova redação, a tributação de concentrados de refrigerantes cairia a 20%, e não mais a 10%. Segundo relato que deu origem ao procedimento investigatório, as alterações supostamente decorreriam da influência de interesses econômicos no processo decisório do então Ministério da Fazenda.Isso porque, com a maior tributação sobre a venda de concentrados, as fabricantes, que utilizam esses concentrados como insumo em seu processo produtivo, teriam mais crédito tributário a compensar. Particularmente as grandes fabricantes teriam se beneficiado, por comprarem maior quantidade de insumos, e fazerem jus, assim, a mais crédito presumido de IPI para compensação. Os cofres públicos seriam especialmente afetados pela compra de concentrados produzidos na Zona Franca de Manaus, em que não há recolhimento de tributos, mas são gerados vultosos créditos tributários para as grandes empresas produtoras de refrigerantes.Questiona-se também nesta representação a revogação da Portaria 221/2014 do Ministério da Fazenda. A portaria foi editada em 29/4/2014, com atualização dos preços de referência e dos tributos ad rem, resultando em novo percentual de tributação sobre o preço de venda, superior àquele até então vigente (peça 15).A Portaria 221/2014 foi revogada por força da Portaria 238, de 29/5/2014. Tal revogação teria causado prejuízos aos cofres públicos, segundo a representação, e seria motivada pelo lobby das grandes corporações do setor de refrigerantes. Posteriormente, a Portaria 429, de 30/09/2014, alterou as alíquotas de IPI, PIS e Cofins sobre bebidas frias, inclusive refrigerantes, e, em 2015, a Lei 13.097 alterou completamente a sistemática de cobrança (peça 15, p. 8).Com base nas alegações, a Procuradoria da República no Distrito Federal instaurou o Procedimento Investigatório Criminal n. 1.16.000.001640/2015-14, para apurar as razões que levaram o Poder Executivo Federal a republicar o Decreto 7.742/2012 e a revogar a Portaria-MF 221/2014.[...]Com efeito, as alterações de alíquotas do IPI constam das exceções previstas no § 3º do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, diferentemente das alterações de alíquotas do PIS e da Cofins, motivo pelo qual tanto a Semag quanto o MPTCU, acertadamente, concluíram não ter havido irregularidade no primeiro caso, mas ter havido irregularidade no segundo.Diz o mencionado dispositivo o seguinte:"Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:  (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001)   (Vide Lei nº 10.276, de 2001) I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança."Por outro lado, estou de acordo com o Ministério Público junto ao TCU, de que este Tribunal não deve se pronunciar sobre matéria típica de direito tributário, razão pela qual não é o caso de esta Corte de Contas expedir o alerta proposto pela Semag no item b.1 da sua proposta de encaminhamento, no sentido de alertar o Poder Executivo Federal de que "a fixação da alíquota e a definição da base de cálculo, dos tributos de sua competência, inclusive PIS/Pasep e Cofins, só podem ser feitas por intermédio de lei em sentido formal, a teor do art. 150, I, da Constituição Federal, ressalvados os tributos excepcionados expressamente no texto constitucional, bem como a mera atualização do valor monetário da base de cálculo".Por fim, incorporo a proposta do Ministério Público de fazer referência ao que foi decidido pelo TCU no Acórdão n.º 1.907/2019-TCU-Plenário, de minha relatoria. Naquela assentada, redigi ementa com o seguinte teor:"SUMÁRIO: CONSULTA FORMULADA PELO ENTÃO MINISTRO DA FAZENDA RELATIVAMENTE À INTERPRETAÇÃO A SER DADA NO CASO DE CONFLITO DE NORMAS DECORRENTE DA APROVAÇÃO DE LEIS SEM A DEVIDA ADEQUAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E EM INOBSERVÂNCIA AO QUE DETERMINA A LEGISLAÇÃO SOBRE A MATÉRIA, EM ESPECIAL O ART. 167 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, O ART. 113 DO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS - ADCT, OS ARTS. 15, 16 e 17 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL - LRF, E O ART. 112 da LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO. CONHECIMENTO. RESPOSTA AO CONSULENTE.- As disposições constantes do art. 167 da Constituição Federal, do art. 113 do ADCT, dos arts. 15, 16 e 17 da LRF, e dos dispositivos pertinentes da LDO em vigor revelam a preocupação do legislador, tanto o constitucional quanto o ordinário, com a higidez das finanças públicas, razão pela qual buscou elaborar normas de disciplina fiscal, com a imposição de regras que cobram responsabilidade e prudência não apenas do gestor público, mas também do próprio legislador, quando da edição de novas leis.- Elevada importância dessas normas constitucionais e legais de disciplina fiscal para a efetivação de direitos fundamentais, porquanto, conforme reconhecido pela doutrina, 'não existe almoço grátis' e os direitos têm custos que implicam ônus financeiro ao Estado para a sua realização, cujo suporte depende de uma atuação fiscal responsável, sob pena de as promessas constitucionais serem indefinidamente frustradas por razões financeiras.- Medidas legislativas aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que determina a legislação vigente são inexequíveis, porquanto embora se trate de normas que, após a sua promulgação, entram no plano da existência e no plano da validade, não entram, ainda, no plano da eficácia, justamente por não atenderem ao disposto no art. 167 da CF/88, art. 113 do ADCT, arts. 15, 16 e 17 da LRF, e na respectiva LDO.- Resposta ao consulente no sentido de que medidas legislativas que forem aprovadas sem a devida adequação orçamentária e financeira, e em inobservância ao que determina a legislação vigente, especialmente o art. 167 da Constituição Federal, o art. 113 do ADCT, os arts. 15, 16 e 17 da LRF, e os dispositivos pertinentes da LDO em vigor, somente podem ser aplicadas se forem satisfeitos os requisitos previstos na citada legislação."[...]Conforme observado pelo Ministério Público junto ao TCU, a determinação do item 9.1 do Acórdão n.º 1.907/2019-TCU-Plenário faz menção aos arts. 15, 16 e 17 da LRF como parte da legislação vigente a ser observada, mas a presente representação tratou de atos ou medidas que instituíram renúncias de receitas, cuja norma de regência é o art. 14 da LRF. No entanto, bem disse o MPTCU que as conclusões gerais da Consulta não distinguem se a situação for de geração de despesa obrigatória ou de renúncia de receita, uma vez que ambos exigem a devida adequação orçamentária e financeira, nos termos do art. 113 do ADCT. Apenas as normas fixadas na LRF é que são distintas para um e outro caso (arts. 15 a 17 para geração de despesa, e art. 14 para renúncia de receita).Outra questão levantada pelo MPTCU foi no sentido de saber se o entendimento sufragado pelo referido Acórdão n.º 1.907/2019-TCU-Plenário aplica-se também no caso de edição de normas infralegais, tendo em vista que citado entendimento aludiu apenas a normas legais. Estou de acordo com a resposta oferecida pelo parquet, no sentido de que qualquer alteração de despesa obrigatória ou renúncia de receita, independentemente do Poder de onde se origina o ato, exige a estimativa de seu impacto orçamentário e financeiro, bem como a observância das normas da LRF, porquanto as normas do Direito Financeiro visam proteger e condicionar a atividade financeira do Estado com um todo, e não a de um Poder específico, motivo pelo qual a regra do art. 113 do ADCT também se aplica às proposições normativas oriundas do Executivo Federal.Além disso, o Ministério Público aduz um segundo argumento que, pela pertinência, convém reproduzir:"34.O quadro fica mais bem delineado ao se avaliar as normas da LRF, diploma que regulamenta o texto constitucional na matéria apreciada. O caput do art. 14 menciona genericamente as regras a serem observadas para a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita, não delimitando sua aplicação a nenhum Poder. O § 1.º do mesmo artigo define, entre as várias espécies de renúncias, a alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, o que permite abarcar as alterações de alíquotas promovidas pelo Poder Executivo. E o § 3.º, inciso I, afirma que o disposto no art. 14 não se aplica às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1.º, impostos cuja alteração de alíquotas é facultada ao Poder Executivo. O que se extrai do art. 14 da LRF, em síntese, é que os seus comandos, incluindo a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro, não se restringem aos atos do Poder Legislativo, incidindo também sobre os atos do Poder Executivo, salvo as exceções previstas."Acórdão:9.2. nos termos do art. 59, § 1.º, inciso V, da Lei Complementar n.º 101/2000, alertar o Poder Executivo Federal de que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária dos quais decorram renúncias de receitas, por ato normativo do Poder Executivo, deve obedecer os requisitos previstos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ressalvadas as hipóteses do art. 14, § 3º, inciso I, do referido diploma, bem como o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e os dispositivos pertinentes da Lei de Diretrizes Orçamentárias em vigor, aplicando-se, no que couber, a resposta do Tribunal de Contas da União na Consulta julgada por meio do Acórdão n.º 1.907/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo Carreiro;