Acórdão 1318/2021
Sumário:1. O dever de ressarcir, ao Fundo Constitucional do Distrito Federal, por parte do cessionário, o valor da remuneração dos servidores cedidos decorre da finalidade específica desse fundo, não da natureza do regime jurídico dos servidores cedidos ou de normas específicas de pessoal.Voto:Trata-se de representação decorrente do Acórdão 1.774/2017-TCU-P (relator: Ministro Bruno Dantas), cujo item 9.5 determinou ação de controle para apurar "os valores a serem ressarcidos pelos cessionários ao FCDF, bem como as razões pelas quais tais ressarcimentos não foram realizados, promovendo-se, se for o caso, a devida responsabilização pela mora".2. O feito deve ser conhecido nos termos dos arts. 237, inciso VI e parágrafo único, do Regimento Interno deste Tribunal.3. Conforme bem demonstrado no Relatório, a matéria central enfrentada na presente representação - apuração dos valores de ressarcimento ao Fundo Constitucional do Distrito Federal, e demais providências correlatas, em virtude da cessão de servidores pagos com recursos do Fundo a outros entes, do Distrito Federal e de outros entes federativos - já foi objeto de deliberações deste Tribunal em mais de uma assentada, a saber:[...]Mérito11. Assentados os esclarecimentos introdutórios, passo à análise de mérito, assinalando, desde logo, minha concordância parcial com a proposta de encaminhamento da SecexDefesa e do Ministério Público de Contas.Hipóteses de ônus para o cessionário12. No que tange à alegação da PCDF sobre as incertezas jurídicas em torno da legislação aplicável à cessão de servidores, sanadas, em seu entender, apenas a partir de 2014, quando o TCDF principiou estudos sobre os marcos legais aplicáveis à espécie, reconheço que, até o referido ano, poderia haver dúvidas sobre a gestão e o controle das cessões de servidores pagos com recursos do FCDF. Porém, para efeito das ações de controle externo a cargo do Tribunal de Contas da União, o evento que dissipou essas incertezas foi o Acórdão 1.047/2014-1ª Câmara, mencionado ao início deste Voto. E, nessa deliberação, restou bem determinada a adoção de medidas corretivas.13. Quanto à assertiva da mesma unidade jurisdicionada, no sentido de que, a teor do "Decreto 9.144/2017 (regulamenta o art. 93 da Lei 8.112/1990, dispondo sobre as cessões e as requisições de pessoal em que a administração pública federal, direta e indireta, seja parte), somente haveria reembolso das cessões para órgãos e entidades de outros entes federativos", tal alegação não deve ser acolhida. 14. Isso porque a regra interpretativa aplicável às cessões de servidores pagos com recursos do FCDF deve seguir a premissa de que, sendo o Fundo custeado com recursos da União, qualquer cessão a ente distrital cujos servidores não sejam pagos pela União, classifica-se, para fins de ressarcimento, como "outro ente federativo", pois o cessionário é o Distrito Federal (ex.: cessão a administração regional do DF). 15. No caso de cessões para órgãos custeados pela União, independentemente de terem seu âmbito de atuação no Distrito Federal ou em nível nacional, o ressarcimento não é exigível segundo as normas de regência.16. Com efeito, desde a edição do Decreto Federal 4.050/2001, que regulamentava o art. 93 da Lei 8.112/1990, o ônus da cessão para o cessionário federal não se aplicava no caso do "Governo do Distrito Federal em relação aos servidores custeados pela União" (art. 6º, parágrafo único):[...]17. Tais disposições isentam do dever de ressarcimento os entes federais que recebam, mediante cessão, servidores do Distrito Federal remunerados pela União, o que inclui os servidores pagos pelo FCDF. 18. Embora o Decreto 4.050/2001 tenha sido revogado pelo Decreto 9.144/2017, e este novo regulamento não tenha reproduzido a regra supradescrita (parágrafo único do art. 6º do diploma de 2001), a interpretação sistemática de seus dispositivos autoriza a mesma conclusão, pois restou mantida a isenção de ônus para os cessionários integrantes da União ou por ela custeados. 19. É o que se depreende dos 7º, inciso I, e 8º, do regulamento sucessor, o Decreto 9.144/2017. Segundo esses dispositivos, o ônus da cessão é afastado quando o cessionário for da "administração pública federal, direta e indireta, nas cessões no âmbito da União e de suas autarquias, fundações públicas e empresas estatais dependentes de recursos do Tesouro Nacional para o custeio de despesas de pessoal ou para o custeio em geral" (art. 8º), verbis:[...]20. O novo decreto teve sua vigência a partir de 1º/10/2017 (art. 20).  21. Alguns meses depois, com o advento da Lei 13.690, de 11/7/2018, a dispensa do ônus pela cessão de servidores militares distritais a órgãos federais foi novamente positivada de forma expressa. Esse novo diploma legal, entre outras disposições, incluiu na Lei 11.134/2005, o art. 19-A, cujo §1º consignou as seguintes hipóteses de não incidência do ônus ao cessionário:[...]22.  Ao lado de alguns entes típicos da estrutura administrativa do Distrito Federal (exceções criadas pelo legislador), a nova regra incluiu expressamente os órgãos da União e o Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (que também é órgão da União, pois integrante do Poder Judiciário Federal) no rol de cessionários dispensados do ônus remuneratório dos cedidos. 23. Com base nessas considerações, concluo que, à luz das normas legais e regulamentares de regência, as determinações de ressarcimento expedidas nos Acórdãos 1.047/2014-TCU-1ª Câmara e 1.774/2017-TCU-P não alcançam os órgãos cessionários da União ou por ela custeados, mesmo antes da Lei 13.690/2018.24. Em suma, de acordo com a interpretação sistemática das múltiplas normas até aqui analisadas, extrai-se, como regra geral, que o ônus pelas remunerações pagas a servidores cedidos não se aplica quando o cessionário é entidade ou órgão custeado pelo mesmo cofre do ente federativo cedente.25. Ad argumentandum, na eventual hipótese de não acolhimento da regra geral aqui demonstrada, estaríamos diante de uma situação jurídica sui generis, em que o ônus aos cessionários, no caso em estudo, somente seria imposto no curto período de nove meses, no largo interregno de quinze anos  (período entre implantação do FCDF, em 2003, e a publicação da Lei 13.690, de 2018). Isso porque, como visto, o Decreto 4.050/2001 já afastava o ônus da cessão quando o cessionário fosse servidor distrital pago com recursos da União, desde antes da criação da FCDF.26. Outro ponto a considerar refere-se ao argumento - adotado no Acórdão 1.774/2017-TCU-P - de que a cessão de servidores pagos pelo FCDF a outros órgãos, implicaria desvio de finalidade dos objetivos do fundo constitucional, o que imporia o dever de ressarcimento. Por encontrar-me no exercício da Presidência deste Tribunal à época, não expressei voto na aludida deliberação. 27. Dito isso, peço vênias por compreender que tal argumento não encontra guarida no arcabouço normativo que rege o instituto da cessão nem na praxe administrativa que orienta sua aplicação. 28. Assim considero, porque quase todos os casos de cessão de servidores ensejam sua alocação em finalidade distinta da incumbida legal ou constitucionalmente ao órgão cedente. Isso ocorre, por exemplo, quando o Tribunal de Contas da União, cuja execução orçamentária é constitucionalmente destinada a atividades de controle externo e respectivo custeio, cede um servidor para atuar em órgão ou entidade com propósito diverso do controle externo (exemplos já verificados: Casa Civil da Presidência da República, Ministérios, Casa da Moeda, agências reguladoras etc.). 29. O fato de os recursos serem provenientes diretamente do Tesouro Nacional (fonte 100) ou do FCDF não infirma essa conclusão. A substância do fato administrativo em exame é a alocação do servidor cedido em finalidade constitucional ou legal diversa da do órgão cedente, na maioria dos casos. 30. Tanto é assim, que o Poder Legislativo, por meio da Lei 13.690/2018, passou a contemplar expressamente a possibilidade de cessão de servidores pagos com recursos do FCDF. Logo, se mantivermos a tese da impossibilidade da cessão sob o argumento de desvio de finalidade constitucional do Fundo, estaremos a dizer, por via transversa, que a Lei 13.690 é inconstitucional. E, salvo engano, não foram ajuizadas ações objurgando a constitucionalidade do mencionado diploma. 31. Dessa forma, a questão aqui examinada cinge-se à regra do ressarcimento baseada no critério da origem dos recursos para a remuneração do servidor cedido. O que já foi devidamente esclarecido neste Voto. 32. Faço todas essas ponderações para modular os efeitos dos Acórdãos 1.047/2014-TCU-1ª Câmara e 1.774/2017-TCU-P, cujas determinações impuseram a obrigação de ressarcimento a todos os entes cessionários, incluindo os órgãos da União.Marco inicial para o cálculo do ressarcimento33. No que tange às exceções reais ao dever de ressarcimento criadas na Lei 13.690/2018 ("Justiça Militar Distrital, Casa Militar do Distrito Federal, Vice-Governadoria do Distrito Federal, Secretaria de Estado da Segurança Pública e da Paz Social do Distrito Federal ou Defesa Civil do Distrito Federal ou órgão equivalente", para militares distritais; e "Governadoria e Vice-Governadoria do Distrito Federal, ou Secretaria de Estado da Segurança Pública e da Paz Social do Distrito Federal", para policiais civis), exsurge a questão da retroatividade ou não dos efeitos dessa inovação legislativa.34. E, nesse ponto, concordo com as análises da unidade de instrução, ao assinalar que, em normas da espécie, cabe ao legislador definir se a incidência da norma é retroativa ou não. E isso não ocorreu no diploma em tela. Não é demais recordar o notório cânone geral do Direito a dizer que as leis dispõem para o futuro, a partir de sua publicação, salvo quando nela houver disposição que retroaja seus efeitos.35. Dessa forma, para essas exceções verdadeiras inseridas no plano jurídico com a Lei 13.690/2018, a dispensa de ressarcimento não alcança o período entre janeiro/2003 e a véspera da publicação da referida lei, 10/7/2018 (publicação em 11/17/2018).36. Sem embargo dessa última anotação, reitero - como já demonstrei alhures - que, independentemente do advento da Lei 13.690/2018, as cessões para órgãos da União (o que inclui, por exemplo, o TJDFT) têm a dispensa de ressarcimento amparada na regra geral que afasta esse ônus quando o cessionário é custeado pelo mesmo erário que remunera o servidor cedido em seu órgão de origem, em consonância com a regra de dispensa de ressarcimento inserta no Decreto 4.050/2001, que vigeu até 1º/10/2017, renovada com a Lei 13.690/2018. 37. Os mesmos argumentos se aplicam às cessões de policiais civis distritais. Isso porque a mesma Lei 13.690/2018 fez alteração equivalente na Lei 9.264/1996, nela incluindo o art. 12-B, cujo §2º dispõe, em linha semelhante ao definido para os militares distritais: "§ 2º É obrigatório o ressarcimento ao órgão cedente do valor correspondente à remuneração do servidor cedido, salvo quando a cessão ocorrer para órgão da União, Governadoria e Vice-Governadoria do Distrito Federal, ou Secretaria de Estado da Segurança Pública e da Paz Social do Distrito Federal."  (Grifei).38. Quanto às cessões para órgãos típicos da estrutura administrativa do Distrito Federal, a exemplo das diversas administrações regionais cessionárias de servidores pagos com recursos do FCDF, o ressarcimento deve ter por marco inicial o mês de janeiro de 2003, contabilizando-se os valores devidos até a data do término da cessão.39. Convém lembrar que o regramento instituído com a Lei 13.690/2018 não prevê a cessão para estados nem municípios. No caso dos presentes autos, verifica-se tal hipótese nas cessões feitas aos estados do Amapá, Maranhão e Rio Grande do Norte e ao município de Cavalcante, em Goiás, o que exige o devido ressarcimento. Voto Complementar:	Após a leitura atenta do voto revisor do Ministro Jorge de Oliveira, identifico nos argumentos de S. Exa. importantes considerações que atraem ao caso concreto o princípio segurança jurídica quanto ao dever de ressarcimento, pelos cessionários, das remunerações devidas aos servidores cedidos.	A informação nova trazida pelo ilustre Revisor é que, no plano normativo, ou seja, no direito positivado, realmente, até a publicação da Lei 13.690/2018, não havia norma expressamente dirigida aos servidores militares do Distrito Federal que obrigasse tal ressarcimento, razão por que acolhi inicialmente a tese da unidade técnica, para aplicar ao caso - por analogia - as regras postas na Lei 8.112/1990 para os servidores civis. 	Sensível à ponderação trazida pelo ilustre Revisor, acolho a proposta de S. Exa. no sentido de não exigir o ressarcimento, junto aos cessionários, dos valores de remuneração dos servidores militares do Distrito Federal quanto aos períodos de cessão anteriores à publicação da Lei 13.690/2018.	Também em respeito ao princípio da segurança jurídica, considero igualmente adequada a proposição de S. Exa. no sentido de fazer exigível o ressarcimento enfocado nestes autos somente a partir do Acórdão de Relação 1.047/2014 - 1ª Câmara (março de 2014), quando este Tribunal se pronunciou sobre a matéria. 	Assim, reiterando meu profundo respeito ao princípio da segurança jurídica - bem conhecido na minha atuação como Ministro desta Corte de Contas -, acolho as proposições do Ministro Jorge de Oliveira.Declaração de voto:Diante da relevância da matéria ora discutida, e considerando minha atuação como relator do Acórdão 1.774/2017-TCU-P, cujo item 9.5 determinou ação de controle para apurar valores a serem ressarcidos ao FCDF, materializada na presente representação, permito-me fazer algumas ponderações sobre o tema.2. Conforme muito bem esclarecido nos percucientes e abalizados votos dos Ministros Raimundo Carreiro, na condição de Relator, e Jorge Oliveira, na condição de Revisor, a superveniência da Lei 13.690/2018 trouxe novos contornos à cessão de servidores vinculados à Polícia Militar, Corpo de Bombeiros Militar e Polícia Civil do Distrito Federal, estabelecendo regras para o ressarcimento de remunerações, limitação quanto ao rol de órgãos cessionários e percentual máximo de servidores que poderão ser cedidos.3. Ocorre que a referida lei não possui caráter retroativo, o que impõe delimitar o alcance do ressarcimento de valores remuneratórios antes de sua publicação, tanto no que se refere aos órgãos atingidos quanto ao termo inicial para sua apuração.4. Nesse cenário, o ilustre Revisor, Ministro Jorge Oliveira, apresentou duas importantes considerações, acolhidas pelo nobre Relator, Ministro Raimundo Carreiro, a seguir sintetizadas:a) não há qualquer obrigatoriedade de ressarcimento de valores relativos à colocação de policiais militares e de bombeiros militares à disposição de outros entes distritais antes da edição da Lei 13.690/2018, dada a inexistência de norma legal pretérita que estabelecesse tal ônus; eb) o marco inicial a ser considerado para cálculo de valores a serem reembolsados ao FCDF em razão da cessão de policiais civis a outros entes distritais em desacordo com a legislação de regência vigente até a edição da Lei 13.690/2018 é o mês de março de 2014, quando foi publicado o Acórdão 1.047/2014-TCU-1ªC, que determinou a adoção de providências corretivas com respeito ao tema.5. De pronto, é importante deixar claro que a necessidade de ressarcimento das remunerações de servidores cedidos pela Polícia Militar, Corpo de Bombeiros Militar ou Polícia Civil do Distrito Federal decorre não de legislação específica de pessoal civil ou militar, mas da própria natureza do FCDF. A falta de ressarcimento acarreta desvio de finalidade na aplicação de recursos do fundo, o que em nada se confunde com o regime de pessoal dos servidores cedidos.6. Essa distinção de regimes somente importa quando se está a discutir questões previdenciárias ou relativas a remuneração e regime que orienta a carreira desses servidores, não se estendendo para a situação aqui examinada. Aqui se está a tratar, repito, de desvio de finalidade de uso de recursos do FCDF.7. Assim, discordo da tese de que a necessidade de ressarcimento alcançaria apenas a PCDF, por se tratar de servidores regidos pela Lei 8.112/1990, não se estendendo à PMDF ou ao CBMDF pela ausência de leis ou normativos dispondo sobre as carreiras militares que impusessem tal medida antes da Lei 13.690/2018. Segundo compreendo, o dever de ressarcir decorre da finalidade específica do FCDF, que é custear e manter os referidos órgãos de segurança pública, não da natureza do regime jurídico dos servidores cedidos ou de normas específicas de pessoal.8. Com efeito, não é de hoje que o TCU tem reconhecido a necessidade de recomposição, ao FCDF, da remuneração de servidores cedidos a outros órgãos e entidades, inclusive do GDF, conforme exemplifica o Acórdão 1.047/2014-1ªC e, posteriormente, o Acórdão 1.774/2017-P, este último de minha relatoria.9. Aliás, a Lei 13.690/2018 só veio corroborar e formalizar a preocupação por mim externada no voto condutor do referido acórdão, no sentido de que as cessões de servidores vinculados à Polícia Militar, Corpo de Bombeiros Militar ou Polícia Civil do DF deveriam observar algumas balizas em razão da natureza diferenciada dos recursos destinados ao FCDF.10. A meu ver, caso a intenção seja ampliar a liberdade de alocação e cessão de servidores da área de segurança, pelo Governo do Distrito Federal, para outros órgãos e entidades, que se crie uma instituição distrital para esse fim, não atrelada aos recursos do FCDF, pois estes se destinam a finalidade específica (custear e manter polícia militar, corpo de bombeiros militar e polícia civil do DF).11. Por essas razões, divirjo pontualmente do posicionamento do Revisor, acolhido pelo Relator, por compreender que o dever de ressarcimento de valores anteriores ao advento da Lei 13.690/2018 alcança todos os três órgãos de segurança pública já mencionados (PMDF, CBMDF e PCDF).12. A propósito, compreendo, tal qual o Relator e o Revisor, que, antes do advento da referida norma, se excetuam do dever de ressarcir as cessões para órgãos da União, dado que os recursos do FCDF são federais. A lei só reafirmou, portanto, o descabimento de ressarcimento por parte da União, em obediência à sobredita lógica de que os recursos do fundo saíram de seus cofres. Após a publicação da lei, o ressarcimento obedece às suas disposições, excetuando-se desse dever, além dos órgãos da União, os demais ali enumerados.13. Em relação ao termo inicial para apuração dos valores a serem ressarcidos, concordo com as ponderações do Revisor, acolhidas pelo Relator, no sentido de utilizarmos a data de publicação do Acórdão 1.047/2014-1ªC, que deixou clara a necessidade de ressarcimento da remuneração dos cedidos.14. Quanto aos demais aspectos discutidos nos autos, verifico que foram enfrentados de forma ampla e minudente pelo Relator em seu judicioso Voto, de forma que acompanho integralmente suas ponderações e as faço integrar minha proposta de acórdão.15. Nesses termos, renovando escusas por dissentir pontualmente das ínclitas reflexões trazidas pelo Revisor, Ministro Jorge Oliveira, e acolhidas pelo Relator, Ministro Raimundo Carreiro, voto por que o Tribunal aprove a minuta de acórdão que ora submeto à deliberação do Plenário.Acórdão:9.2. nos termos dos arts. 9º e 10 da Resolução TCU 315/2020, dar ciência ao Governo do Distrito Federal, por intermédio de sua Procuradoria-Geral, ao gestor do Fundo Constitucional do Distrito Federal, aos Comandantes Gerais da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar e ao Diretor Geral Polícia Civil do Distrito Federal de que:9.2.1. o ressarcimento de valores ao Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), determinado no item 1.7 do Acórdão de Relação 1.047/2014-TCU-1ªC (relator: Ministro Valmir Campelo), em face de cessões de servidores remunerados com recursos do Fundo, abrange os policiais civis, os policiais militares e os bombeiros militares distritais, e deve atender às seguintes regras:9.2.1.1. não é exigível para as cessões feitas a órgãos da União ou por ela custeados;9.2.1.2. é exigível, desde a publicação do Acórdão 1.047/2014-TCU-1ªC (1º/4/2014) até a véspera da publicação da Lei 13.690/2018 (10/7/2018), nas cessões de servidores da PCDF, PMDF e CBMDF para a Governadoria e a Vice-Governadoria do Distrito Federal, ou a Secretaria de Estado da Segurança Pública e da Paz Social do Distrito Federal (art. 12-B, §2º, da Lei 9.264/1996, acrescido pela Lei 13.690/2018); 9.2.1.3. é exigível, para as cessões aos demais entes públicos, distritais, estaduais ou municipais, desde a publicação do Acórdão 1.047/2014-TCU-1ªC (1º/4/2014) até o término da cessão, observando-se que, nos termos da Lei 13.690/2018, não é autorizada a cessão de policiais civis, militares e bombeiros militares do Distrito Federal a entes estaduais nem municipais.