Acórdão 1244/2020
Voto:Trago à apreciação do Plenário acompanhamento realizado pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), a propósito da irregular apropriação pelo GDF das contribuições previdenciárias de servidores pagos pela União Federal, no valor de R$ 5,6 bilhões de reais, em cumprimento à determinação exarada pelo subitem 9.4 do Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, de minha relatoria, prolatada nos autos do TC 027.750/2006-9, cujo teor é o seguinte: 9.4. constituir processo apartado para analisar a viabilidade do ressarcimento ao FCDF, pelo Governo do Distrito Federal, dos valores das contribuições previdenciárias dos servidores e militares mencionados no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal, indevidamente repassados ao GDF, a partir de janeiro de 2003, diligenciando, para tanto, ao Ministério da Fazenda, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e à Procuradoria-Geral do Distrito Federal para que apresentem proposta e/ou estudos informando valores históricos, fundamentação dos acréscimos legais e valores corrigidos;[...] Ao realizar acompanhamento dos Relatórios de Gestão Fiscal do 3º quadrimestre de 2005 (TC 017.522/2005-1), este Tribunal, por meio do Acórdão 1573/2006-TCU-Plenário (relator o E. Ministro Valmir Campelo), determinou aos órgãos que, hoje, integram o Ministério da Economia a realização de estudos técnico-jurídicos "com a finalidade de promover o alinhamento do processo de administração do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), previsto no inciso XIV do art. 21 da Constituição e instituído pela Lei n. 10.633/2002, ao princípio fundamental da responsabilidade na gestão fiscal (§ 1º do art. 1º da LRF), estabelecendo procedimentos claros acerca do recolhimento e registro contábil das contribuições patronal e dos servidores das áreas de segurança pública, educação e saúde custeados com recursos federais aplicados por meio do respectivo Fundo, observada a necessidade de segregação no controle dessas contribuições de forma a não comprometer a apuração do limite da despesa total com pessoal do FCDF, previsto na alínea c, inciso I do art. 20 da LRF."A medida exarada pelo TCU resultou na identificação de incongruências na apropriação dos valores recolhidos, a título de contribuição previdenciária, relativamente aos servidores custeados com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF). Dentre essas incongruências, destaca-se o fato de o Distrito Federal não estar recolhendo a cota patronal dos servidores da segurança pública (polícia civil, polícia militar e corpo de bombeiros militar), nem estar apropriando a contribuição paga pelos servidores da segurança pública, consoante informações prestadas pelo próprio órgão gestor do FCDF, Secretaria da Fazenda do Distrito Federal.Por ocasião da apreciação do relatório de monitoramento da determinação constante do Acórdão 1573/2006-TCU-Plenário (TC 027.750/2006-9), esta Corte de Contas prolatou o Acórdão 1316/2009-TCU-Plenário, que se limitou a ordenar ao Ministério da Fazenda abster-se de recolher a contribuição previdenciária dos servidores da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, mantidos pela União, nos termos do artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal, e a respectiva cota patronal.A parte dispositiva do Acórdão 1316/2009-TCU-Plenário não firmou entendimento acerca da titularidade distrital das contribuições previdenciárias dos servidores da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do DF, os quais são mantidos pela União por meio do Fundo Constitucional do Distrito Federal. Esta primeira decisão não contou com a adesão da maioria absoluta dos membros do Plenário, capaz de fixar orientação jurisprudencial nesse sentido. Naquela assentada, acompanhei voto vencido do revisor, da lavra do E. Ministro Benjamin Zymler, que defendera tese diametralmente oposta à sustentada pelo relator, no sentido de pertencerem à União as citadas contribuições previdenciárias.Ocorre que tal decisão, além de não haver transitado em julgado no âmbito do controle externo, estava longe de estabelecer consenso entre os próprios jurisdicionados por ela afetados. Tanto assim que o então Ministério da Fazenda e a Advocacia-Geral da União interpuseram incontinenti pedidos de reexame contra o Acórdão 1316/2009-TCU-Plenário, em que pugnavam o reconhecimento do domínio da União e a restituição ao Tesouro Nacional das aludidas contribuições previdenciárias, porquanto incumbia ao ente federal arcar com a totalidade do pagamento dos benefícios previdenciários dos servidores das forças de segurança distritais mediante o FCDF, segundo dicção constitucional e legal, além de decisões do Poder Judiciário.A matéria foi novamente submetida a contrarrazões do Governo de Distrito Federal e a outras medidas saneadoras. Ao revisar o tema, o Tribunal de Contas da União acolheu voto por mim proferido e exarou o Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, por meio do qual conheceu dos pedidos de reexames para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, a fim de tornar insubsistente o Acórdão 1316/2009-TCU-Plenário. Na mesma assentada, o Tribunal, em tom diametralmente oposto, além de ordenar a constituição do presente acompanhamento, determinou ao Ministério da Fazenda e às unidades gestoras do FCDF a retenção e o recolhimento ao Fundo Constitucional do Distrito Federal da contribuição previdenciária dos servidores e militares, mencionados no artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal, para a específica finalidade do custeio das aposentadorias dos policiais civis, policiais militares e bombeiros militares do Distrito Federal e das pensões por eles instituídas.Em última manifestação sobre questão ancilar, esta Corte, por meio do Acórdão 2189/2016-TCU-Plenário, conheceu e deu provimento aos embargos de declaração opostos pelo Distrito Federal ao Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, apenas, para acrescentar ao dispositivo dessa deliberação informação ao Ministério da Fazenda e às unidades gestoras do FCDF de que as contribuições previdenciárias retidas da remuneração dos servidores das forças de segurança distrital, custeados com recurso do Fundo Constitucional do Distrito Federal, não poderiam ser deduzidas do montante dos valores transferidos anualmente ao ente subnacional pela Lei 10.633/2002.Já não se questiona, portanto, a titularidade da União, via retenção ao FCDF, das contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações dos servidores do sistema de segurança distrital, operando-se, assim, a preclusão máxima administrativa acerca do tema.Não me deterei na análise dos fundamentos primários do direito material, exaustivamente expostos no Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, o qual pôs termo à litispendência sobre a matéria e considerou absolutamente indevida a apropriação, pelo GDF, das Contribuições para a Seguridade Social arrecadadas dos proventos da Polícia Civil, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar, mantidos com recursos do FCDF.As considerações trazidas à lume acerca da longa tramitação processual até a pacificação do tema, no âmbito desta Corte de Contas, servem, tão somente, para afirmar a inexistência de pressupostos que autorizem a dispensa da devolução ao FCDF das importâncias indevidamente retidas pelo Governo do Distrito Federal no período de 2003 a 2016, a título de contribuições previdenciárias dos servidores das forças de segurança do DF.Não há falar, data venia, em proteção da confiança do administrado ou, mesmo, em preservação da segurança jurídica, em razão de estabilidade das relações jurídicas constituídas se, na origem dos procedimentos impugnados, era patente a contrariedade à Constituição e à legislação federal de regência a retenção, pelo DF, de recursos originalmente pertencentes à União, para manutenção dos proventos dos servidores do sistema de segurança do Distrito Federal, por meio do FCDF.Além disso, não houve, em nenhum momento, comportamento contraditório por parte do Ministério da Fazenda, no sentido de afirmar que os valores retidos das contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações dos servidores da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do DF pertenciam ao Distrito Federal.  E evidentemente não poderia fazê-lo por ser a tese contraditória com toda a legislação existente. A contribuição previdenciária pertence à entidade que paga o servidor.No máximo, foram identificadas falhas e omissão do órgão ministerial no acompanhamento e fiscalização da apropriação dos valores recolhidos a título de contribuição previdenciária relativamente aos servidores custeados com recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF), para fins de registro contábil e gestão fiscal. Tal omissão, por si só, é incapaz de incutir no Governo do Distrito Federal a crença - contrária a todos os princípios e normas de direito - de que as aludidas contribuições previdenciárias, retidas no tesouro distrital, pertenceriam ao ente subnacional.Como bem salientou a unidade técnica, não foi a União, no caso, o Ministério da Fazenda, quem induziu ou sinalizou o procedimento irregular, mas a própria Secretaria da Fazenda do Distrito Federal que, na condição de órgão gestor do FCDF, transferiu ao tesouro distrital as contribuições previdenciárias retidas das remunerações de servidores civis e militares das forças de segurança do DF, custeadas pelo Fundo.Também não se pode acolher os argumentos de vedação à aplicação retroativa de nova interpretação da norma administrativa (artigo 2º, inciso XIII, da Lei 9.784/1999) ou de não-declaração de invalidade de situações plenamente constituídas à luz de orientação geral anterior, oriunda de jurisprudência judicial ou administrativa majoritária ou de prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público (artigo 24, caput, e parágrafo único, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro - Decreto-Lei 4.657, de 4/9/1942).Consoante exposto neste voto, o Ministério da Fazenda ou a Advocacia Geral da União nunca consideraram regular a prática de retenção, pelo Governo do Distrito Federal, das contribuições previdenciárias incidentes sobre as remunerações dos servidores civis e militares do sistema de segurança do ente distrital, custeadas pela União por meio do FCDF. Não se verifica, assim, a ocorrência de nova interpretação de norma administrativa, muito menos prática reiterada albergada por anterior manifestação favorável da União.Nem mesmo o Acórdão 1.316/2009-TCU-Plenário, já reformado, serve como fundamento de orientação geral oriunda de jurisprudência majoritária administrativa, pois não firmou entendimento definitivo e incontroverso quanto a pertencerem ao tesouro distrital as contribuições previdenciárias dos servidores da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do DF, os quais são mantidos pela União por meio do Fundo Constitucional do Distrito Federal. A deliberação original ainda estava pendente de trânsito em julgado administrativo em face da interposição de pedidos de reexame pelo Ministério da Fazenda e pela Advocacia-Geral da União, tendo sido posteriormente declarada insubsistente pelo Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário. Até que houvesse a manifestação conclusiva do Tribunal sobre matéria, ocorrida com o Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, não seria razoável que o Governo do Distrito Federal, ciente da litispendência, continuasse a se apropriar indevidamente dos recursos de contribuições previdenciárias de servidores da força de segurança do DF, custeados pela União por meio do FCDF.Desta forma, a retenção pelo DF dos valores descontados em folha de pagamento dos militares e policiais civis constitui nítido enriquecimento sem causa por parte do Distrito Federal, uma vez que a unidade federativa não contribui, em nenhuma medida, para a previdência desses servidores civis e militares, inteiramente sustentada pela União. O que ocorreu, desde a regulamentação do FCDF, segundo informado pela Semag, foi mudança de procedimento na União, que já não vem arrecadando a contribuição previdenciária dos integrantes das mencionadas corporações, mas mantém o pagamento da integralidade dos benefícios. Assim sendo, o Distrito Federal apropria-se dos recursos, mas não custeia a previdência desses servidores civis e militares.A União arca com os ônus, mas o Distrito Federal apropria-se dos valores que, constitucionalmente, estão vinculados ao pagamento de benefícios pelo regime de previdência ao qual está vinculado o servidor mantido pelo FCDF, agravando o passivo previdenciário do ente federal.A não-devolução dos valores em alcance viola, além dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, diversos dispositivos constitucionais igualmente caros ao sistema previdenciário federal: o princípio da contributividade e o equilíbrio financeiro e atuarial, previstos no art. 40 da Constituição Federal.É dever constitucional do Tribunal de Contas da União esclarecer dados e afirmar tecnicamente a verdade, relativamente a fatos e à gestão dos entes federativos, com o objetivo de proporcionar ao Congresso Nacional e aos gestores informações confiáveis. Não pode haver liberalidades no Poder Público, porque a parcela com que se aquinhoa um ente da federação é a mesma que está a retirar de outro. São conhecidas as dificuldades de gestão fiscal do Governo do Distrito Federal, assim como da União. Também não se nega possua o GDF o quadro de pessoal mais bem remunerado do País. Não se pretende, obviamente, impor ao GDF solução de reposição integral e imediata que comprometa as suas finanças públicas; muito menos haveria o Tribunal de fazê-lo. Por essas razões, sustento que a solução deva ser negociada, de tal forma que a recomposição ocorra de forma paulatina, sem que haja risco de agravamento da situação fiscal tanto do FCDF como do Distrito Federal.Registro que as alterações introduzidas pela Proposta de Emenda Constitucional 133, de 2019, denominada PEC Paralela da Reforma da Previdência, aprovada em dois turnos pelo Senado Federal e encaminhada à apreciação da Câmara dos Deputados, não tem eficácia superveniente sobre o Acórdão 1633/2016-TCU-Plenário, quanto à titularidade da União dos recursos retidos das contribuições previdenciárias de servidores civis e militares das forças de segurança do DF, custeados pelo FCDF, muito menos quanto ao passivo dos valores a serem ressarcidos pelo ente subnacional, referentes ao período de 2003 a 2016.Segundo informações extraídas do portal do Senado Federal, as alterações incluídas pela Câmara Alta, na referida PEC, que podem beneficiar o DF, uma vez aprovadas pela Câmara e promulgadas, referem-se à inclusão do pagamento das aposentadorias e pensões de servidores distritais das áreas de saúde e educação no rol de despesas a serem custeadas com recursos do FCDF, e o direcionamento de todo o Imposto de Renda retido de integrantes das forças de segurança locais às contas do DF e à manutenção do Fundo Constitucional do DF.Por fim, sensível às dificuldades, com que se depara o Distrito Federal, em face do quadro de crise generalizada, provocada pela pandemia do coronavirus, determino que as providências administrativas e judiciais a serem encetadas pelo Ministério da Economia, em conjunto com a Advocacia-Geral da União, a fim de ultimar o ressarcimento ao FCDF, pelo Governo do Distrito Federal, das contribuições previdenciárias dos servidores civis e militares mencionados no artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal, indevidamente repassados ao GDF e por este retidos, no período de janeiro de 2003 a agosto de 2016, sejam implementadas no prazo de 90 (noventa) dias a partir do término da crise sanitária no âmbito do Distrito Federal, mediante cessação ou revogação do estado de calamidade pública reconhecido pela Câmara Legislativa do ente subnacional, devendo, ainda, as unidades jurisdicionadas informarem ao Tribunal as providências adotadas.Acórdão:9.1. determinar ao Ministério da Economia, em conjunto com a Advocacia-Geral da União, que adotem as providências administrativas e judiciais necessárias a fim de ultimar o ressarcimento ao FCDF, pelo Governo do Distrito Federal, dos valores das contribuições previdenciárias dos servidores civis e militares mencionados no artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal, indevidamente repassados ao GDF e por este retidos, no período de janeiro de 2003 a agosto de 2016, a serem implementadas no prazo de 90 (noventa) dias a partir do término do quadro de crise provocada pela pandemia do coronoavírus no âmbito do Distrito Federal, mediante cessação ou revogação do estado de calamidade pública reconhecido pela Câmara Legislativa do ente subnacional, informando ao Tribunal as providências adotadas;