Acórdão 10940/2018
Voto:2.Examina-se, nesta oportunidade, recursos de reconsideração interpostos por [responsáveis 1, 2 e 3], ex-diretores presidentes da Companhia Energética do Piauí (Cepisa), bem como por [responsável 4], ex-diretor de gestão, [responsáveis 5, 6 e 7], pareceristas jurídicos, contra o Acórdão 1.939/2016-1ª Câmara.3.Esse julgado versou sobre a prestação de contas da entidade relativa ao exercício de 2010. Após o saneamento dos autos, dois apontamentos foram tidos como suficientemente graves para macular a gestão dos responsáveis, sendo que ambos dizem respeito à contratação de escritórios de advocacia, por inexigibilidade de licitação, a saber: [escritório 1], no valor de R$ 168.000,00, para a prestação de serviços de assessoria jurídica em processos administrativos que tramitavam no TCU; e [escritório 2], pelo valor de R$ 460.000,00, para a prestação de serviços técnicos especializados de assessoria jurídica em processos judiciais ou administrativos em trâmite no Estado do Piauí.[...]5.No âmbito deste Tribunal, os [responsáveis 1, 2 e 4] tiveram suas contas julgadas irregulares e foram apenados com multa no valor de R$ 5.000,00.6.Os [responsáveis 3, 5, 6 e 7] tiveram suas razões de justificativa rejeitadas, o que resultou na aplicação de multa individual no valor de R$ 5.000,00 para o primeiro e de R$ 3.000,00 para os demais.7.É contra essa decisão que se insurgem os responsáveis por meio de peças recursais de conteúdo bastante semelhante.8.Em síntese, sustentam que: (i) o baixo valor da multa aplicada revela o baixo potencial ofensivo das condutas reputadas como irregulares; (ii) os pareceres jurídicos acerca das contratações refletiram entendimento doutrinário e jurisprudencial de escol e não abrigaram teses temerárias; (iii) a singularidade do objeto desempenhado atestaria a regularidade da contratação; (iv) a realidade vivenciada pela Cepisa, à época da contratação e dos aditivos, deve ser levada em conta pelo órgão de controle; (v) a contratação era necessária em reforço ao departamento jurídico da entidade e envolvia fornecedores de expertise reconhecida e suficiente para dar suporte estratégico em casos de alto relevo; (vi) os requisitos para a contratação direta foram observados, pois cuidava-se de serviço técnico especializado, bem como de contratados portadores de notória especialização no ramo do direito de energia; (vii) questões atinentes ao direito da energia não são de domínio generalizado na advocacia; (viii) a Cepisa estava sendo alvo de inúmeras ações no campo regulatório de energia elétrica, com pretensões e atos de escritórios e advogados que causavam risco para o próprio abastecimento do Estado do Piauí e para sua própria sobrevivência, já que os pleitos que lhe eram impingidos e as sanções que lhe podiam ser aplicadas pela Aneel colocavam em risco a continuidade da atuação da concessionária; (ix) o [escritório 2] é reconhecido por sua especialização em direito de energia, sendo um dos poucos do país a possuir um departamento especializado na matéria, a ponto de seu coordenador ser, inclusive, o presidente da Comissão Especial de Direito de Energia do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (x) os resultados obtidos pelo [escritório 2] junto à Aneel demonstram seu grau de competência e eficiência, o que acarretou bilhões de reais em economia para a Cepisa, com significativa importância para o erário brasileiro e do Estado do Piauí; (xi) o mesmo é válido para a contratação do [escritório 1], pois, ao contrário do que consta no acórdão recorrido, a atuação junto ao TCU envolve matéria incomum; (xii) os escritórios foram contratados devido à impossibilidade de o corpo jurídico da Cepisa cuidar, com profundidade, segurança e eficácia, de assuntos de maior complexidade e de significativa relevância técnico-econômica; (xiii) a Cepisa solicitou orçamento prévio aos escritórios para saber se seria possível investir nas contratações e elaborou o projeto básico; (xiv) a justificativa de preços para a contratação direta de serviços de advocacia teve base notória, qual seja, a Tabela de Honorários da Ordem dos Advogados do Brasil; (xv) a Lei 8.666/1993 prevê a possibilidade, e não a obrigação, de realização de pré-qualificação antes da realização de concorrência, mas não antes de uma contratação por inexigibilidade de licitação; (xvi) embora tenha previsto que a necessidade das contratações potencialmente se esgotaria no prazo estimado, a Cepisa identificou, no curso da execução das avenças, a permanência da necessidade de contar com terceiros para o desempenho das atividades; (xvii) a Cepisa apenas pagou aos escritórios aquilo que estava previsto nos contratos e havia cobertura contratual para autorizar que os serviços efetivamente prestados fossem, em algum momento, integralmente pagos pela concessionária; e (xviii) os serviços foram contratados e autorizados dentro da vigência dos ajustes e o não pagamento configuraria hipótese de enriquecimento ilícito por parte da Administração, o que é inadmissível.[...]26.Com as devidas vênias ao d. representante do MP/TCU, entendo que o exame empreendido pela unidade técnica é aquele que reflete o melhor encaminhamento a ser dado à matéria, razão pela qual incorporo-o às minhas razões de decidir.27.Do que ressai dos autos, as contratações, via inexigibilidade de licitação, dos [escritórios 1 e 2] foram reputadas como irregulares pelos seguintes motivos: (i) ausência de razão para a escolha dos escritórios e de justificativa para os preços contratados; (ii) os serviços não seriam de natureza singular; (iii) os serviços não poderiam ser tidos como necessários à Cepisa porque seriam originários de especificação de proposta por parte dos futuros contratados e não do corpo técnico da empresa; (iv) inexistência de pré-qualificação das empresas, em desconformidade com o art. 114 da Lei 8.666/1993 e com o Acórdão 250/2002-2ª Câmara; (v) celebração indevida de termos aditivos, como se o serviço fosse prestado de forma contínua; e (vi) pagamento sem cobertura contratual e em desobediência ao subitem 9.7.2 do Acórdão 2.320/2010-1ª Câmara, que, ao examinar a prestação de contas da Cepisa referente ao exercício de 2001, determinou à entidade que não realizasse despesas sem cobertura contratual, por ausência de amparo legal, nos termos do parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666/1993.28.A escolha dos citados escritórios fundou-se no art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993, que prescreve ser inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição e, em especial, para a para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 da mesma Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação.[...].30.Em primeiro lugar, considero que o conceito de singularidade não está vinculado à ideia de unicidade. Para fins de subsunção ao art. 25, inciso II, da Lei 8.666/1993, entendo não existir um serviço que possa ser prestado apenas e exclusivamente por uma única pessoa. A existência de um único sujeito em condições de ser contratado conduziria à inviabilidade de competição em relação a qualquer serviço e não apenas em relação àqueles considerados técnicos profissionais especializados, o que tornaria letra morta o dispositivo legal.31.Conforme consta dos autos, o [escritório 2] possuía em sua carteira de clientes, além da Associação Brasileira de Empresas de Distribuição de Energia, diversas concessionárias/empresas que atuam no setor de energia elétrica, tais como a Companhia Energética de Minas Gerais (Cemig), a Light S.A., EDP, State Grid, Vale Paranapanema S.A. etc. Ademais, destacou-se que o então responsável pela área no referido escritório, sr. [omissis], detém notável currículo e vasta experiência, tanto profissional quanto acadêmica, sendo que o escritório possuía filiais em estados tidos como estratégicos para prestar seus serviços (Piauí, Brasília, São Paulo e Rio de Janeiro). A existência de estudos, atuações pretéritas, publicações e equipe técnica qualificada no ramo do direito de energia foi, igualmente, evidenciada.32.Não me parece duvidosa, portanto, a designação de notória especialização atribuída, pela Cepisa, ao contratado. Nesses casos, a própria respeitabilidade do profissional justifica a inexigibilidade.33.Além disso, a singularidade pressupõe complexidade e especificidade. Dessa forma, a natureza singular não deve ser compreendida como uma situação de ausência de pluralidade de sujeitos em condições de executar o objeto, mas sim como uma situação diferenciada e sofisticada que exige grande nível de segurança, restrição e cuidado.34.In casu, é inegável que os serviços colocados sob a responsabilidade do escritório contratado eram estratégicos e de grande relevância, ligados à regulação do setor energético e à atuação da Cepisa.35.Como exemplo, os recorrentes relacionaram demandas que colocavam em risco o abastecimento de energia e a sobrevivência da própria empresa, uma vez que envolviam litígios acerca de indenizações de elevadíssimos valores. Citaram, ainda, ações civis públicas em que se questionava a qualidade do fornecimento de energia ou se pretendia impor à concessionária pesadas condutas, redução do prazo de ressarcimento de consumidores supostamente lesados e multa de milhões de reais a título de danos morais. Mencionaram, ainda, diversas demandas tributárias, dentre elas execuções fiscais do Estado do Piauí, com discussões que superaram a cifra dos treze milhões de reais, em dados históricos. Outras ações mencionadas discutiram dívidas havidas pela Águas e Esgotos do Piauí S.A (Agespisa) relativas a faturas de serviços, com débitos históricos da ordem de R$ 159.274.574,28.36.Consoante bem destacou o sr. Secretário da Serur, a natureza singular está aí: a própria sobrevivência da empresa estaria em jogo (...). A materialidade, portanto, a singularidade, também estariam provadas pela natureza das ações. Sabemos que as ações coletivas, como a ação popular e a ação civil pública, impõem pesados ônus ao sucumbente, devido ao caráter 'erga omnes' da condenação (no caso todos os consumidores do Piauí).37.Todo esse contexto fortalece o argumento recursal sobre a impossibilidade de o corpo jurídico da Cepisa cuidar, com profundidade, segurança e eficácia, dos assuntos citados, de grande complexidade e relevância técnico-econômica, os quais envolviam temas próprios de áreas específicas do conhecimento e da atuação jurídica.38.Nesse sentido, o objeto é caracterizado como singular não pelas suas características abstratas, mas pela relevância dos interesses públicos em jogo.39.Por conseguinte, no caso concreto sob exame, entendo ter ficado devidamente justificada, pelos recorrentes, a natureza singular das atividades a serem realizadas pelo escritório contratado.40.Os recorrentes reconhecem que o objeto do contrato poderia ter sido melhor descrito, entretanto, trechos do instrumento contratual, do próprio procedimento de contratação e do parecer jurídico traziam informações no sentido de que o escritório seria responsável por ações e procedimentos que, além de incomuns, estavam além das possibilidades do corpo jurídico da entidade.41.De forma bastante pertinente, o titular da Serur classifica eventual deficit no processo de demonstração das razões de escolha e justificativa do preço como falha formal, ocasião em que cita as palavras do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Eros Grau, para quem a decisão quanto à escolha desse profissional ou daquela empresa para a prestação do serviço não pode, repito, ser demonstrada, ainda que se possa justificar. Repito: é escolha discricionária do agente público ou dos agentes públicos competentes para contratá-lo.42.Por outro lado, considero que a singularidade do serviço não foi descaracterizada pelo fato de, antes de especificar os serviços necessários, a Cepisa ter solicitado aos futuros fornecedores que elaborassem propostas de orçamento descrevendo o modo como desempenhavam suas atividades.[...]45.Em relação à contratação do [escritório 1], os recorrentes sustentam que, diversamente do entendimento constante do acórdão recorrido, a atuação junto a órgãos de controle, igualmente, envolve matéria incomum.46.Também em relação a esta contratação, considero não ter havido irregularidade que justifique a apenação dos recorrentes.47.Não se desconhece o entendimento pacífico vigente no sentido de que a regra para contratação de serviços advocatícios é a licitação e a inexigibilidade, exceção que deve ser precedida da comprovação da inviabilidade de competição, da singularidade do objeto e da notoriedade do contratado.48.Reitero as considerações efetuadas anteriormente, em especial aquelas constantes dos parágrafos 28-30, 32-33 e 37-39 deste voto, acerca da notória especialização dos escritórios contratados e da singularidade dos serviços desempenhados, ambas evidenciadas no caso concreto sob exame. Os processos que tramitam perante órgãos de controle nem sempre cuidam de assuntos de fácil compreensão, em especial quando envolvem empresas de grande porte e orçamento expressivo. Não raro, as matérias tratadas perante tribunais de contas requerem profundo estudo e conhecimentos específicos do profissional. Ademais, cumpre reiterar que restou demonstrada a necessidade permanente da Cepisa em contar com a prestação de serviços jurídicos e a impossibilidade fática de a entidade assumir, por seu corpo próprio de advogados, a execução dos serviços em comento.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992 c/c art. 285 do RITCU, conhecer dos presentes recursos para, no mérito, dar-lhes provimento;9.2. tornar insubsistente o subitem 9.1 do Acórdão 1.939/2016-1ª Câmara e, ato contínuo, julgar regulares as contas dos [responsáveis 1, 2 e 4], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso I, 17 e 23, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c os arts. 207 e 214, inciso I, do RITCU, dando- lhes quitação plena;9.3. tornar insubsistentes os subitens 9.2, 9.3 e 9.6 do Acórdão 1.939/2016-1ª Câmara;