Acórdão 13295/2020
Proposta de Deliberação:Em apreciação os ato de admissão de [omissis 1, 2, 3, 4 e 5], contratados pela Superintendência Estadual de Operações no Maranhão da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos.2. A Secretaria de Fiscalização de Pessoal - Sefip apurou que as referidas admissões foram realizadas no âmbito do concurso regido pelo Edital 11/2011, após o término do prazo regulamentar de sua validade, porém com amparo em decisão judicial exarada nos autos da Ação Civil Pública 0001035.92.2013-5-10-0015, em curso na 15ª Vara do Trabalho do Distrito Federal, que prorrogou a validade do referido concurso público até o transito em julgado daqueles autos.3.Por conseguinte, a Secretaria instrutiva propõe, em substância, que o Tribunal negue registro aos atos de admissão, sem pronunciamento acerca da legalidade ou ilegalidade das contratações efetuadas pela empresa pública de referência, com a determinação à unidade jurisdicionada para que acompanhe os desdobramentos da aludida ação na Justiça para, caso venha a ser desconstituída a sentença ora favorável aos interessados, tornar sem efeito os atos de admissão, cadastrando os desligamentos no sistema e-Pessoal.4. O Ministério Público junto ao TCU, representado pela Procuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva, manifesta sua concordância com a proposta da Sefip.5.Compulsando o magistério jurisprudencial do Tribunal, percebe-se que este Colegiado e também a 1ª Câmara adotavam a tese defendida pela Sefip (não emitir juízo de legalidade sobre a admissão e negar registro ao ato) em diversos processos referentes a admissões realizadas por Diretorias Regionais da ECT fundamentadas na mesma decisão judicial relativa ao concurso público disciplinado pelo Edital 11/2011.6.Ainda que não tenha sido identificado excesso algum no cumprimento da mencionada decisão judicial pelos gestores da ECT, o Tribunal assentava a interpretação de que as admissões ora em análise possuíam contornos que tornavam imprópria a apreciação de legalidade das contratações, conforme se verifica no Acórdão 3.503/2016 - 1ª Câmara (rel. min. Benjamin Zymler).7.No entanto, na sessão de 06/05/2020, o Plenário proferiu o Acórdão 1.106/2020 (TC- 000.909/2018-1, rel. min. Ana Arraes e rev. min. Benjamin Zymler) e reviu a posição que vinha sendo conferida aos casos de admissão de empregados da ECT sob a égide do Edital 11/2011, passando a considerar ilegais as admissões e negar registro aos correspondentes atos.8.Naquele processo, a Ministra Ana Arraes, na sessão de 11/03/2020, quando submeteu os autos à apreciação do Plenário pela primeira vez, entendeu haver elementos suficientes para que o Tribunal passasse a decidir expressamente sobre o mérito das admissões, haja vista que não julgar o ato admissional equivaleria a postergar o cumprimento do dever legal imposto pelo art. 1º, inciso V, da Lei 8.443/1992 e a não observar as orientações da Resolução/TCU 206/2007.9.Quanto ao mérito, a Ministra Ana Arraes observou que, a despeito de a validade original do concurso ter expirado antes das contratações, na ocasião do ato de admissão os requisitos formais estavam presentes, visto que havia decisão judicial que delimitava a atuação do administrador público, na linha de que reparasse o direito dos aprovados no concurso preteridos por profissionais temporários para realizar as atribuições do cargo para o qual concorreram. Em consequência, nos termos da Resolução/TCU 206/2007, entendeu presentes os atributos necessários à legalidade dos atos e aos correspondentes registros.10.O Ministro Benjamin Zymler, em seu voto revisor, apresentado na Sessão Plenária de 06/05/2020, dissentiu do entendimento da relatora por considerar imprópria a legalidade das contratações efetuadas posteriormente à expiração do prazo improrrogável do concurso público.11. Após analisar as questões trazidas pelo Revisor, a Ministra Ana Arraes anotou que, apesar de as propostas terem encaminhamentos opostos, no caso em exame havia, segundo a relatora, poucas diferenças práticas, tendo em vista que o posicionamento pela ilegalidade dos atos não implicaria desfazimento das contratações, haja vista o provimento jurisdicional que lhes garante a continuidade. Logo, acompanhou a solução de mérito do Revisor Ministro Benjamin Zymler para considerar ilegais as admissões e negar registro aos atos (Acórdão 1.106/2020 - Plenário).12.Transcrevo, a seguir, excerto do voto revisor apresentado pelo Ministro Benjamin Zymler nos autos do multicitado TC-000.909/2018-1:"5. Na sessão de 11/3/2020, a eminente Ministra Ana Arraes, relatora do feito, apresentou voto acompanhando as conclusões do parquet.6. Com as vênias de estilo, permito-me dissentir de Sua Excelência.7. De plano, observo que a proposta oferecida pela unidade técnica não é imotivada ou arbitrária. Na realidade, os fundamentos da negativa de registro estão expressa e inequivocamente indicados na instrução, o que se faz mediante transcrição do voto condutor do Acórdão 3.503/2016-1ª Câmara, apontado como precedente. Reproduzo o trecho (peça 14, item 10; destaques acrescentados):'10. Para melhor elucidação, trazemos à colação trechos do Voto condutor do citado Acórdão 3503/2016-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, cuja sessão ocorreu em 31/05/2016:'10. Afora a inusitada indefinição quanto ao termo final do prazo de validade do concurso de 2011, chama especial atenção, no caso, a generalidade e a abrangência da sentença, que não especificou o quantitativo de empregos públicos ocupados de forma supostamente irregular e tampouco delimitou as dependências da ECT em que a falha teria ocorrido. Assim, mesmo unidades sem nenhum contrato temporário em vigor estão, pelo menos até o trânsito em julgado da deliberação, impedidas de selecionar empregados efetivos por meio de um novo certame, apenas podendo admitir os candidatos integrantes do chamado cadastro de reserva, aprovados, como dito, no concurso já há muito expirado.11. Em tais circunstâncias, considero de todo imprópria a emissão de juízo de legalidade relativamente a essas contratações.12. Aliás, seria incongruente emitir um tal juízo de legalidade, ordenando o registro das admissões, e, em paralelo, orientar a estatal a promover 'automaticamente' o desligamento dos empregados, 'com efeitos ex tunc', na hipótese de revogação da ordem judicial, como ora sugere o Ministério Público.13. De fato, uma vez registrados os atos, seria defeso à origem, mesmo na hipótese de reforma da sentença trabalhista, desconstituí-los unilateralmente. É que, tratando-se de atos complexos, também o TCU teria de participar do eventual desfazimento das admissões, consoante pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), talhada em sua súmula nº 6:'A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário.'14. Entendimento semelhante, vale dizer, encontra-se na súmula 199 desta Corte:'Salvo por sua determinação, não podem ser cancelados pela autoridade administrativa concedente os atos originários ou de alterações, relativos a aposentadoria, reformas e pensões, já registrados pelo Tribunal de Contas, ao apreciar-lhes a legalidade, no uso da sua competência constitucional.'8. Eis aí a precisa declinação das razões para a negativa de registro propugnada pela Sefip, bem assim para as deliberações do Tribunal proferidas no mesmo sentido.9. Aliás, nesse ponto, creio não ser demasiado esclarecer que as fórmulas dispositivas 'considerar ilegal e negar registro' e 'negar registro' - a exemplo do que se dá, noutro sentido, com 'considerar legal e deferir o registro' e 'deferir o registro' - são absolutamente equivalentes em seu significado e em seus efeitos. É que a finalidade última da apreciação dos atos complexos de pessoal pelas Cortes de Contas é o aperfeiçoamento (hipótese de registro) ou o desfazimento desses atos (hipótese de negativa de registro), de modo que o elemento essencial da parte dispositiva das deliberações da espécie é a prescrição - ou o juízo - quanto ao registro propriamente dito. A mera omissão do preâmbulo 'considerar ilegal' não torna a segunda fórmula imotivada, assim como sua presença, por si só, não torna a primeira motivada. Em ambos os casos, a existência ou não de fundamentação deve ser aferida no trecho dedicado à análise da matéria, e não na parte dispositiva da decisão.10. Relativamente à ilação de que qualquer concurso público pode ser estendido por até quatro anos, não a tenho como a melhor exegese do texto constitucional:'Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:............................................................................................................................................III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira' (grifei).11. A meu ver, parece certo que a expressão 'igual período', presente no inciso III, refere-se ao prazo inicial de validade do concurso, que poderá ser de 'até dois anos'. Destarte, se o prazo original for de seis meses, por exemplo, este será, na exata dicção da Carta, 'prorrogável uma vez, por igual período', a saber, outros seis meses, totalizando doze meses. Tal compreensão é reforçada pela disposição do inciso IV, onde se alude ao 'prazo improrrogável previsto no edital de convocação'. Logo, no mesmo exemplo, qualquer convocação efetuada após o decurso do prazo de doze meses contado a partir da homologação do certame - 'prazo improrrogável' - será ofensiva à Constituição.12. O concurso realizado pela ECT em 2011 teve seu prazo inicial de validade expirado em 29/7/2012; com a prorrogação, estendeu-se até 29/7/2013. Como todas as admissões aqui tratadas ocorreram em 2014, todas se deram, nesse particular, em desconformidade com o preceito constitucional.[...]17. Portanto, o que se tem, concretamente, é um concurso público cuja vigência, em sua plenitude, já se estende por nove anos, sem nenhum sinal de solução no horizonte.18. Nessas circunstâncias, como afirmei no precedente reproduzido na instrução da unidade técnica, considero de todo imprópria a emissão de juízo de legalidade relativamente às contratações realizadas posteriormente à expiração do prazo improrrogável do concurso público.19. Tal compreensão, cumpre anotar, encontra respaldo inclusive na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como ilustra a decisão proferida no RMS 39236:Ementa'RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. NÃO NOMEAÇÃO DE CANDIDATOS APROVADOS. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. TÉRMINO DO PRAZO DE VALIDADE DO CONCURSO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE VALIDADE. PREVISÃO EDITALÍCIA. ATO DISCRICIONÁRIO.1. Cuida-se, na origem, de mandado de segurança impetrado contra ato do Governador do Estado de Goiás consubstanciado na omissão da Administração Pública em proceder as nomeações dos impetrantes, regularmente aprovados no cadastro de reserva do concurso público realizado pela AGANP - Agência Goiana de Administração e Negócios Públicos para provimento dos cargos de Assistente de Gestor Administrativo - Área Geral, em detrimento da existência de vagas, para as quais, foram contratados servidores comissionados e temporários e ainda por preterição da ordem classificatória.2. A jurisprudência esta Corte Superior é pacífica no sentido de que o termo inicial para a contagem do prazo decadencial do mandado de segurança contra a ausência de nomeação de candidato aprovado em concurso público é a data do término do prazo de validade do certame.3. No presente caso, a publicação da homologação do certame ocorreu em 24.4.2006. O edital (item 103) que normatizou o concurso público para o referido cargo dispôs que o prazo de validade seria de um ano, a contar da data da publicação da homologação do resultado final, podendo ser prorrogado por igual período. O prazo de validade foi prorrogado até 24.4.2008. A presente ação mandamental só foi impetrada em 15.4.2011 (fl. 2, e-STJ), ou seja, após o prazo de 120 dias.4. O argumento de que não há que se falar em decadência pois o concurso estaria válido até os dias de hoje, em razão de decisão judicial que prorrogou indefinidamente a validade do concurso, não prospera.5. A prorrogação, por prazo indefinido, da validade do concurso, é vedada pela regra do art. 37, inciso III, da Constituição Federal. Dessa forma, a prorrogação do prazo de validade do concurso público não poderia ser fixada fora da previsão do edital que determinou que o prazo de validade seria de um ano, prorrogável por igual período. Até porque 'a prorrogação do prazo de validade do concurso público é faculdade outorgada à Administração, exercida segundo critérios de conveniência e oportunidade, os quais não estão suscetíveis de exame pelo Poder Judiciário' (AgRg no RMS 30.641/MT, Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, julgado em 07/02/2012, DJe 14/02/2012).6. Recurso ordinário não provido' (, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 13/11/2012, DJe 21/11/2012).20. Do voto condutor desse acórdão, colhe-se a informação de que o imbróglio teve início com uma ação civil pública proposta pelo Ministério Público de Goiás denunciando, no âmbito da AGANP, 'preterição na ordem classificatória durante o interregno de eficácia do concurso, materializada pela contratação de pessoal em caráter precário (comissionados e temporários) para o desempenho de serviços afetos às funções atribuídas ao cargo público de provimento efetivo'. Na sequência, foi exarada decisão judicial estendendo o prazo de validade do certame por tempo indefinido, situação, como se vê, notavelmente parecida com a verificada no presente processo.21. Sem embargo, quanto às consequências de um eventual registro dos atos pelo Tribunal, jamais cogitei, como sugere o parquet, de 'coisa julgada administrativa' ou de impedimento para a ulterior exoneração ou demissão dos empregados. O que efetivamente afirmei é aquilo que a unidade técnica transcreveu na instrução, reproduzido no item 7 deste voto revisor. Repito (grifos acrescidos):'12. Aliás, seria incongruente emitir um tal juízo de legalidade, ordenando o registro das admissões, e, em paralelo, orientar a estatal a promover 'automaticamente' o desligamento dos empregados, 'com efeitos ex tunc', na hipótese de revogação da ordem judicial, como ora sugere o Ministério Público.13. De fato, uma vez registrados os atos, seria defeso à origem, mesmo na hipótese de reforma da sentença trabalhista, desconstituí-los unilateralmente. É que, tratando-se de atos complexos, também o TCU teria de participar do eventual desfazimento das admissões, consoante pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), talhada em sua súmula nº 6: 'A revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário.'14. Entendimento semelhante, vale dizer, encontra-se na súmula 199 desta Corte: 'Salvo por sua determinação, não podem ser cancelados pela autoridade administrativa concedente os atos originários ou de alterações, relativos a aposentadoria, reformas e pensões, já registrados pelo Tribunal de Contas, ao apreciar-lhes a legalidade, no uso da sua competência constitucional.'22. Ora, se o ato é complexo, requerendo para sua formação o concurso do órgão de origem e desta Corte de Contas, não há como conceber que, para sua desconstituição administrativa, com efeitos ex tunc, a participação do TCU seja prescindível.23. Logo, a se deferir o registro dos atos com base na inquinada decisão judicial, sua eventual desconstituição igualmente requererá a prévia retirada do registro, sob pena de se assentar, ainda que tacitamente, a absoluta inocuidade do instituto.24. O indeferimento do registro, por outro lado, a par de não criar nenhum embaraço à plena eficácia do provimento jurisdicional, previne - na hipótese de revogação desse provimento - embaraços desnecessários no plano administrativo para o restabelecimento do status quo ante.25. Recentemente, este Colegiado se deparou com uma situação que bem ilustra os percalços por vezes associados ao registro de atos de admissão vinculados a decisões judiciais. No caso, o Senado Federal admitiu uma servidora com base em provimento judicial mais tarde tornado sem efeito. A apelação da interessada ainda não foi apreciada pelo Judiciário. Ocorre que o TCU efetuou o registro do ato, num primeiro momento. Interpelado pelo Ministério Público Federal sobre a manutenção da servidora em seus quadros, a despeito da desconstituição da sentença que de início lhe fora favorável, o Senado argumentou que, em face do registro pelo TCU, não poderia afastar a interessada. Diante da iminente expiração do prazo para a revisão de ofício da admissão, o Tribunal se viu compelido a cancelar o registro inicial e determinar o sobrestamento do feito até o advento de decisão judicial definitiva sobre a questão (v. Acórdão 2.079/2019-Plenário).[...]32. Em tempo, tendo a eminente Ministra Ana Arraes manifestado sua concordância, no caso concreto, com a essência do encaminhamento aqui defendido, nada tenho a objetar quanto à adoção da fórmula 'considerar ilegais e negar registro aos atos', ora sugerida por Sua Excelência".13. No presente caso, o desfecho contido no Acórdão 1.106/2020 - Plenário deve ser igualmente adotado, porquanto a situação fática é a mesma: contratação de empregado pela ECT quando já expirado o prazo de validade do concurso público regido pelo Edital 11/2011, ainda que amparada por decisão judicial que prorrogou a validade do concurso nos autos da Ação Civil Pública 0001035.92.2013-5-10-0015.14.Vale ressaltar que igualmente afinados a essa interpretação estão os Acórdãos: 7.120/2020 (rel. min. Augusto Nardes), 6.208/2020 (rel. min. Ana Arraes) e 5.353/2020 (de minha relatoria), todos da 2ª Câmara.Acórdão:9.1. considerar ilegais os atos de admissão expedidos em favor de de [omissis 1, 2, 3, 4 e 5], e negar-lhes os correspondente registros;9.2. determinar à Superintendência Estadual de Operações no Maranhão da Empresa de Correios e Telégrafos que:9.2.1. acompanhe os desdobramentos da Ação Civil Pública 0001035.92.2013.5.10.0015, em trâmite na Justiça Trabalhista, e adote as medidas pertinentes em caso de desconstituição da sentença que estendeu a validade do concurso público regido pelo Edital 11/2011 até o trânsito em julgado daquele processo; e