Acórdão 1604/2025
Sumário:Em razão da hierarquia normativa, a Lei 14.133/2021 deve prevalecer sobre a IN-Seges/ME 5/2017 quando houver incompatibilidade. Logo, o art. 67, § 2º da Lei 14.133/2021 revogou, tacitamente, o item 10.6, "c.2", do Anexo VII-A, da IN-Seges/ME 5/2017, uma vez que o mencionado dispositivo impõe exigência de comprovação em quantitativo superior a 50% do número de postos de trabalho previstos para o objeto da contratação.Relatório:Adoto, como relatório, com singelos ajustes de forma, a instrução elaborada pela Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações), que contou com a concordância das suas instâncias diretivas (peças 9 e 10):"1. Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no Pregão 90014/2025, sob a responsabilidade do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE-MG), com valor estimado de R$ 8.783.778,93, cujo objeto é a prestação do serviço de Estoquistas (Almoxarifes) e de Auxiliares de Movimentação de Carga, a serem executados com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, conforme condições, quantidades e exigências estabelecidas no edital.2. O Pregão em análise é regido pela Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos) e a plataforma eletrônica utilizada para a seleção do contratado foi a Comprasnet.3. Seguem abaixo informações adicionais sobre o certame:a) situação: julgado e habilitado (aguardando adjudicação), conforme peça 7, p. 3;[...]16. A partir das alegações do representante foram identificadas as seguintes possíveis irregularidades:I.3.1. Inabilitação indevida por exigência de atestados que comprovem a realização de serviços ou execução de obras em quantitativo mínimo superior a 50% do previsto para o objetoFundamento legal ou jurisprudencial: art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal; art. 5º e 67, inc. II, da Lei 14.133/2021; Súmula - TCU 263; IN Seges MG 5/2027 [5/2017].Análise:16.1. O representante alega que o edital do Pregão Eletrônico 90014/2025 condicionou a habilitação à apresentação de atestados comprovando a execução simultânea de 100 % dos 35 postos previstos, excedendo o limite de 50 % das parcelas de maior relevância disposto no art. 67, § 2º, da Lei 14.133/2021, sem qualquer justificativa técnica ou estudo de viabilidade operacional que justificasse tal exigência. Além disso, 13 desses postos têm caráter estritamente temporário (20/07-20/11 em anos eleitorais), o que não sustenta a necessidade de integralidade dos atestados ao longo de toda a vigência contratual.16.2. A Administração se baseou na IN Seges/ME 5/2017 (item 10.6, Anexo VII-A), a qual, na hipótese de até 40 postos, autoriza exigir atestados em número equivalente ao total de postos, admitindo somatório concomitante.16.3. Em precedente anterior, o TCU, por meio do Acórdão 1214/2013-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, reconheceu ser possível delimitar requisitos de experiência compatíveis com o objeto, definindo quantitativos mínimos de forma a 'garantir a contratação' e 'assegurar que o licitante tenha executado obra ou serviço de porte semelhante'.16.4. No entanto, tanto a IN 5/2017 quanto o entendimento do Acórdão 1214/2013-TCU-Plenário foram editados sob regime jurídico anterior à Lei 14.133/2021 e não contemplam a necessidade de motivação para ultrapassar o limite de 50% de comprovação técnica hoje imposto.16.5. Em razão do princípio da hierarquia normativa e da revogação tácita de dispositivos conflitantes, a Lei 14.133/2021 deve prevalecer sobre a IN 5/2017 sempre que houver incompatibilidade. No caso em apreço, a rigidez da IN para até 40 postos carece de compatibilidade com o art. 67, § 2º, da nova lei, pois impõe integralidade sem fundamentação, revelando desproporcionalidade.16.6. A ausência de qualquer motivação técnica ou estudo de logística operacional no Termo de Referência (peça 4, p. 21-24) caracteriza formalismo excessivo e ofende os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade inscritos no art. 5º da Lei 14.133/2021, na medida em que não há elementos que demonstrem a necessidade de integralidade dos atestados.16.7. A desproporcionalidade agrava-se diante da natureza temporária de 13 postos, cujos serviços ocorrerão apenas em período eleitoral, mas o edital (peça 4, p. 9) não diferenciou a comprovação em razão dessa especificidade, exigindo-se integralidade por toda a vigência, o que cria obstáculo ilegal à competitividade e viola o princípio da isonomia.16.8. A jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de vedar exigências desproporcionais de atestado de capacidade técnico-operacional, coadunando-se com esse entendimento.Acórdão 2924/2019-TCU-Plenário, relator Ministro Benjamin Zymler'É irregular a exigência de atestado de capacidade técnico-operacional com quantitativo mínimo superior a 50% do quantitativo de bens e serviços que se pretende contratar, a não ser que a especificidade do objeto o recomende, hipótese em que os motivos de fato e de direito deverão estar devidamente explicitados no processo licitatório'.16.9. No presente caso, não há nos autos qualquer explicitação de tais razões.16.10. Nesse diapasão, a Súmula TCU 263 disciplina:'Para a comprovação da capacidade técnico-operacional das licitantes, e desde que limitada, simultaneamente, às parcelas de maior relevância e valor significativo do objeto a ser contratado, é legal a exigência de comprovação da execução de quantitativos mínimos em obras ou serviços com características semelhantes, devendo essa exigência guardar proporção com a dimensão e a complexidade do objeto a ser executado'.16.11. Na situação em análise, a integralidade exigida não guarda proporcionalidade com o objeto licitado, configurando condição excessivamente gravosa ao licitante e em desacordo com o art. 67, § 2º, da Lei 14.133/2021 e com a jurisprudência consolidada do TCU.16.12. De todo modo, na análise dos valores apresentados pelos licitantes (peças 7, p. 3 e 8, p. 16), verifica-se que a proposta da [representante] totalizou R$ 7.469.643,68, enquanto a da empresa [vencedora] atingiu R$ 7.469.175,90. Ou seja, mesmo que a [representante] fosse eventualmente habilitada, a [vencedora] continuaria detentora do menor valor global, mantendo-se, portanto, a proposta economicamente mais vantajosa para a Administração Pública. Essa constatação demonstra que a habilitação da recorrente não impactaria o resultado final do certame, preservando a competitividade e o julgamento objetivo previstos no edital.16.13. Em função do exposto, considera-se que há plausibilidade jurídica nas irregularidades tratadas nesse tópico. Considerando ainda que o resultado do Pregão permanece inalterado e não há risco de comprometimento da proposta vencedora, entende-se suficiente a proposta de ciência ao TRE-MG sobre a impropriedade identificada."Voto:7. Acompanho o parecer juntado aos autos, incorporando os seus fundamentos às minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as seguintes considerações.8. A questão atinente à vantajosidade econômica da proposta que se sagrou vencedora, em oposição à da representante, é fator relevante no deslinde da matéria, mas não é o único, nem o mais relevante. Importa ainda, para a análise do interesse público na eventual intervenção desta Corte, verificar: (i) se houve competitividade no certame, pois seria possível aventar que a restrição alvitrada teria afastado concorrentes, subsistindo poucos interessados; (ii) se houve inabilitações de propostas vantajosas em virtude da restrição; e (iii) se houve razoável desconto em relação ao valor estimado no que concerne à proposta vencedora.9. A análise do Termo de Julgamento à peça 8 permite depreender que 25 empresas participaram da disputa, tendo sido registrados numerosos lances. Inicialmente, [vencedora] foi a melhor classificada no certame, com proposta de R$ 7.469.695,15. No entanto, tanto a [representante] quanto a [omissis], por serem ME/EPP, valeram-se da prerrogativa de ofertar proposta inferior à da [vencedora].10. A [representante], com seu novo lance, restou classificada em primeiro lugar, com uma proposta de R$ 7.469.643,68. Foi, contudo, inabilitada por conta da falta do atestado atinente aos 35 postos, tendo sido convocada a empresa [omissis], que ofertou proposta de R$ 7.835.683,32. Esta, igualmente, foi inabilitada, tendo em vista que não comprovou prestação de serviços de gestão de mão de obra por período não inferior a três anos, nem a quantidade de postos equivalentes ao da contratação, conforme exigência do subitem 7.4 do edital.11. Ante a desclassificação da [representante] e da [omissis], a [vencedora] foi convocada para habilitação, sagrando-se vencedora do certame, após um pequeno ajuste em sua proposta, fruto do saneamento de dúvida relativa a diárias para os trabalhadores temporários. A proposta final foi de R$ 7.469.175,90 - desconto de, aproximadamente, 15% em relação ao valor estimado. O contrato foi assinado no dia 11/7/2025, com vigência inicial de cinco anos.12. Diante dessas circunstâncias, bem se vê que, em linha com a proposta da unidade, não há interesse público na intervenção deste Tribunal, apesar da procedência dos argumentos da representante. O transcurso regular do certame, com ampla participação de competidores, somado ao desconto razoável em relação ao valor estimado e ao fato de que apenas uma contendora restou inabilitada por conta da exigência editalícia - sendo sua proposta final superior ao valor, efetivamente, contratado -, permitem concluir que dar ciência ao TRE/MG sobre a impropriedade verificada, de modo a evitar ocorrências semelhantes, é a medida que melhor se coaduna ao caso.13. Pertinente, ainda, ressaltar apontamento da unidade no sentido de que autorização constante na Instrução Normativa IN-Seges/ME 5/2017 (item 10.6, "c.2", do Anexo VII-A) - utilizada como fundamento da exigência ora em escrutínio - não se coaduna com a Lei 14.133/2021. A referida IN assim dispõe:"10.6. Na contratação de serviço continuado, para efeito de qualificação técnico-operacional, a Administração poderá exigir do licitante: [...]c) no caso de contratação de serviços por postos de trabalho:c.1. quando o número de postos de trabalho a ser contratado for superior a 40 (quarenta) postos, o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato (s) com um mínimo de 50% (cinquenta por cento) do número de postos de trabalho a serem contratados;c.2. quando o número de postos de trabalho a ser contratado for igual ou inferior a 40 (quarenta), o licitante deverá comprovar que tenha executado contrato (s) em número de postos equivalentes ao da contratação." (grifo nosso) 14. Já a Lei 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos) prevê que:"Art. 67. A documentação relativa à qualificação técnico-profissional e técnico-operacional será restrita a:§ 1º A exigência de atestados será restrita às parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, assim consideradas as que tenham valor individual igual ou superior a 4% (quatro por cento) do valor total estimado da contratação.§ 2º Observado o disposto no caput e no § 1º deste artigo, será admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% (cinquenta por cento) das parcelas de que trata o referido parágrafo, vedadas limitações de tempo e de locais específicos relativas aos atestados." (grifo nosso) 15. Em julgado anterior, esta Corte havia sufragado posição convergente com a IN (Acórdão 1.214/2013-Plenário, relator: Ministro Aroldo Cedraz), mas, com o advento da Lei 14.133/2021, entendo que cabe revisar o entendimento.16. O art. 67, § 2º, da referida lei prevê que será admitida a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% das parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação, sem exceções no que concerne ao quantitativo de postos de trabalho. Essa é a razão pela qual o item 10.6, "c.2", do Anexo VII-A IN-Seges/ME 5/2017 é incompatível com a Lei 14.133/2021 que, em função da hierarquia normativa, deve prevalecer.17. Em vista disso, cabe recomendar à Secretaria de Gestão e Inovação (Seges), do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, que avalie a conveniência e a oportunidade de adequar a referida IN ao entendimento encampado neste voto condutor.Acórdão:9.4. dar ciência ao Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais (TRE/MG) sobre a seguinte impropriedade, identificada no item 7.4, a, do Edital do Pregão 90014/2025, para que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de outras ocorrências semelhantes: exigência de atestados de qualificação técnico-operacional com previsão de quantitativos desproporcionais ao objeto licitado, que não se ativeram ao limite percentual de 50% do quantitativo total do serviço licitado, em descumprimento ao art. 67, § 2º da Lei 14.133/2021;9.5 recomendar à Secretaria de Gestão e Inovação (Seges), do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, que avalie a conveniência e a oportunidade de adequar o item 10.6, "c.2", do Anexo VII-A da Instrução Normativa IN-Seges/ME 5/2017 ao disposto no art. 67, § 2º, da Lei 14.133/2021, tendo em vista que o último dispositivo limita a exigência de atestados a quantidades mínimas de até 50% das parcelas de maior relevância ou valor significativo do objeto da licitação;