Acórdão 3241/2013
Voto:Com relação ao Achado de Auditoria 2.1 - Celebração dos Convênios 653.227, 654.191 e 658.571 destituídos de interesses recíprocos entre os partícipes, dissenti do encaminhamento inicial sugerido pela equipe de inspeção, por considerar particularmente graves os indícios de irregularidade, os quais revelam a celebração de relações jurídicas de natureza contratual não precedidas de licitação pública.[...]É vetusta, na legislação, na doutrina e na jurisprudência, a demarcação das principais diferenças entre os contratos e os convênios administrativos. Em sua consagrada obra "Parcerias na Administração Pública" (São Paulo: Atlas; 2002; 2ª Edição, p. 190-191), Maria Sylvia Zanella Di Pietro discerniu, dentre outros, os seguintes aspectos:[...]No convênio, presume-se regime de mútua cooperação. O executor tem interesse em prestar o serviço que lhe compete realizar em razão da afinidade de objetivos entre as partes convenentes. Assim, como condição para a existência do convênio tem-se que seu objeto deve representar objetivo comum das partes, o qual, uma vez atingido, possa ser usufruído por ambas.O que mais caracteriza o convênio, e neste ponto ele é particular, é ele ser instrumento de que se vale o poder público para realizar objetivos de interesse comum com outros órgãos ou entidades administrativas ou mesmo com particulares. A principal característica do convênio consiste na busca de objetivos comuns. Para melhor entendermos, podemos comparar um convênio de cooperação técnica, por exemplo, com um contrato de prestação de serviços. Neste, um dos contratantes presta o serviço e o outro o remunera pelos serviços prestados. No convênio, ao contrário, as partes buscam a realização do mesmo fim. O Tribunal de Contas da União, por exemplo, procurando o aperfeiçoamento de suas atividades, celebra com os seus congêneres dos Estados e dos Municípios, convênios para a troca de informações. Temos, vê-se pelo exemplo, atuações paralelas.[...]Convênio 658.571[...]Como fundamento à celebração ajuste, foram alinhados os seguintes argumentos principais que, no entender dos responsáveis, justificariam o pressuposto do interesse recíproco dos partícipes:- a [omissis] é fundação de apoio ao Departamento de Educação e Cultura do Exército (DECEx), incumbida estatutariamente de desenvolver projetos de ensino, pesquisa e extensão, voltados à assistência educacional, cultura e saúde, além de elaborar ações destinadas ao desenvolvimento esportivo, tecnológico, dos direitos humanos e da cidadania. Neste sentir, colabora com as atividades educacionais das diversas unidades que compõem o sistema de ensino do DECEx;[...]Não vislumbro argumento suficiente a arrimar a legalidade da celebração dos convênios na simples existência de competências institucionais comuns entre partícipes, nem na pertinência temática das respectivas finalidades estatutárias ao objeto do ajuste. Nesse aspecto, os objetivos sociais das fundações de apoio são genéricos ou extremamente amplos a ponto de serem confundidos, em grande parte, com as próprias missões dos órgãos ou das entidades públicos a que se vinculam ou que busquem auxiliar.[...]Em certa medida, os convênios analisados nestes autos reproduzem semelhante distorção, sobretudo porque a natureza dos serviços ajustados exigia a celebração de contratos administrativos antecedidos de procedimento licitatório. Conforme destaquei neste voto, a legislação, a jurisprudência e a doutrina não se contentam, apenas, com a convergência de competências comuns, tampouco com a mera afinidade temática com as finalidades institucionais para considerar atendidos os requisitos à formação do convênio administrativo.A trilhar esse posicionamento, o simples enquadramento da natureza do produto ou serviço específico almejado pelo poder público com quaisquer das categorias genéricas estabelecidas nas finalidades institucionais comuns dos entes parceiros bastaria para "legitimar" um incontável número de convênios destituídos de comprovados interesses recíprocos em relação ao objeto.No entanto, o interesse recíproco entre os partícipes, condição essencial à formação do acordo de convênio, somente é assegurado na medida em que o objeto pretendido ou o resultado, uma vez alcançado, possa ser usufruído por ambos os partícipes. Ao contrário do que apregoam os defendentes, o interesse recíproco não pode ser deduzido da simples possibilidade de o parceiro privado aumentar o seu conhecimento e capacitação profissional com a realização dos serviços, pois tal razão igualmente se aplica à entidade privada que venha ser contratada pela Administração após prévio certame licitatório, logrando, também, aperfeiçoar suas atividades e incrementar o seu know how pela execução dos trabalhos avençados. Desse modo, o interesse recíproco somente deve ser aquilatado pelo efetivo compartilhamento dos resultados do ajuste.Acórdão:9.5. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por [consultor jurídico] pela emissão de parecer jurídico favorável à aprovação da minuta do Convênio 658.571, sem a presença de interesses recíprocos entre os partícipes, [...];9.6. aplicar a [consultor jurídico] sanção pecuniária individual prevista no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), [...];9.7. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por [signatário do convênio] pela aprovação do termo de Convênio 658.571, sem a presença de interesses recíprocos entre os partícipes, [...];9.8. aplicar a [signatário do convênio] sanção pecuniária individual prevista no artigo 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 4.000,00 (três mil reais),[...][...]9.12.1. absterem-se de celebrar convênios destituídos de interesses recíprocos entre os partícipes, em obediência ao disposto no artigo 1º, §1º, inciso I, do Decreto 6.170/2007 e no art. 1º, § 2º, inciso VI, da Portaria Interministerial - MP/MF/CGU 507/2011;