Acórdão 1496/2023
Voto:Em exame, monitoramento com vistas à verificação do cumprimento de determinações e orientação contidas no Acórdão 737/2020-TCU-Plenário (subitens 9.2 e 9.3), prolatado no âmbito do TC 009.390/2019-7, e no Acórdão 280/2021-TCU-Plenário (subitem 1.8.1), prolatado no TC 021.490/2020-1, ambos de relatoria do Ministro Bruno Dantas, a quem sucedo.2. Aquele primeiro processo trata de representação contra a condução do Pregão Eletrônico 10/2018, promovido pelo Hospital Federal de Andaraí (HFA), que objetivou a prestação de serviços de manutenção predial.3. A representante, em 6/5/2019, elencou diversas constatações, com destaque para a lentidão dos trâmites administrativos referentes ao referido certame, iniciado em 2018, fato que teria ensejado contínuas contratações emergenciais da [empresa 1], também participante da licitação.4. Além disso, a despeito de o instrumento convocatório estabelecer, de forma objetiva, que as propostas deveriam contemplar uma equipe com 83 postos de trabalho, a mencionada empresa teria disponibilizado oferta com apenas 49, o que deveria causar sua imediata desclassificação.[...]6. Contudo, no período entre a instrução inicial e o parecer da unidade técnica que analisou a diligência, a habilitação da [empresa 1] foi questionada por duas licitantes em sede de recurso administrativo, que, devidamente provido, culminou, em 3/7/2019, com a anulação desse ato, motivada pela falta de comprovação de sua capacidade técnico-operacional.7. Ato contínuo, foi convocada a licitante subsequente, a [empresa 2] para celebração do contrato.8. A então Secretaria de Aquisições Logísticas (Selog) concluiu, em seu exame, que o pregoeiro não teria adotado a correta interpretação ao texto do subitem 8.6.2.3 do edital (referente à qualificação técnico-operacional), aliada ao teor do subitem 8.2 do termo de referência (TR), a qual conduziria à possibilidade de comprovação da qualificação técnico-profissional alternativamente à da técnico-operacional; com isso, a inabilitação da [empresa 1] teria sido inadequada.[...]12. Ao examinar a nova documentação acostada aos autos, a Selog manifestou-se, de modo diverso de seu posicionamento anterior, no sentido de que a inabilitação da [empresa 1] estaria correta, mas não em decorrência da falta de comprovação da sua capacidade técnica, e, sim, pelo fato de a sua planilha conter vícios insanáveis, especialmente quanto à ausência das rubricas de insalubridade e de periculosidade para alguns profissionais que prestariam os serviços. Tal aspecto poderia caracterizar a inexequibilidade de sua proposta. Ressalte-se que, contraditoriamente, embora não tenha apresentado em sua planilha, a empresa vinha pagando, em sede de contratação emergencial, essas rubricas aos mesmos profissionais na avença então vigente, celebrada com o mesmo hospital.13. Os referidos adicionais laborais, outrossim, constavam da planilha da [empresa 2], licitante convocada.14. Diante da nova avaliação quanto à matéria, o então relator entendeu necessário o retorno do certame à fase de avaliação da habilitação.15. Assim, com base em seu entendimento, o Tribunal prolatou, em 1º/4/2020, o Acórdão 737/2020-TCU-Plenário, aqui sob monitoramento, cujos subitens de importância ao deslinde desta matéria destaco a seguir:"9.2. determinar ao Hospital Federal do Andaraí que adote providências no Pregão Eletrônico 10/2018 no sentido de retornar à fase de avaliação da habilitação da [empresa 1], com vistas a verificar a regularidade da planilha de custos apresentada e a exequibilidade de sua proposta, em especial das rubricas referentes aos adicionais de periculosidade e insalubridade dos profissionais e categorias que executarão os serviços, dando prosseguimento, após tais análises, regular ao certame;[...]" (grifei) 16. Após a prolação do referido acórdão, a própria [empresa 1] formulou, em 15/6/2020, representação, no âmbito do TC 021.490/2020-1, aqui apensado, para o mesmo objeto tratado nestes autos.17. Relatou a empresa que, após a determinação exarada na decisão supramencionada, o pregoeiro lhe requisitou a apresentação de sua documentação. Todavia, ao receber os documentos de habilitação e a planilha de custos e formação de preços da empresa, o pregoeiro solicitou comprovação para o fato de não haver considerado os adicionais de insalubridade para as funções de auxiliar administrativo e almoxarife, bem como o adicional de periculosidade para a função de engenheiro eletricista. Em resposta, a peticionária enviou manifestação, contendo laudo emitido por engenheiro de segurança do trabalho, no qual se registra o cabimento de adicionais de insalubridade e periculosidade para os diversos postos de trabalho envolvidos na contratação, exceto os de auxiliar administrativo e almoxarife, e, mesmo assim, teve sua proposta desclassificada.18. Em sequência, após a realização de novo conjunto de medidas saneadoras, o Plenário prolatou o Acórdão 280/2021-TCU-Plenário (TC 021.490/2020-1):"1.8.1. determinar ao Hospital Federal do Andaraí (HFA), com fundamento no art. 4º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 30 dias, implemente os comandos discriminados a seguir, encaminhando os documentos elaborados, bem como cópia dos elementos comprobatórios que fundamentaram as respectivas conclusões:1.8.1.1. emita parecer conclusivo, amparado em normativos aplicáveis e/ou outras contratações similares, manifestando-se expressamente acerca:1.8.1.1.1. do cabimento e da regularidade de adicional de insalubridade, para os postos de auxiliar administrativo e almoxarife, e de adicional de periculosidade, para o posto de engenheiro eletricista, relativamente ao objeto do Pregão Eletrônico 10/2018 e, por conseguinte, do Contrato 12/2020, celebrado com a [empresa 2];1.8.1.1.2. da aparente divergência de entendimento do pregoeiro do HFA na avaliação das planilhas relativas ao Pregão Eletrônico 10/2018 e ao Pregão Eletrônico 6/2020, no que tange ao adicional de insalubridade para os postos de auxiliar administrativo e almoxarife, exigido naquele primeiro certame, mas não no segundo;1.8.1.1.3. do parâmetro a ser adotado para a definição das bases de cálculo de cada um dos adicionais mencionados nos itens precedentes;1.8.1.2. informe, em caso de conclusão pelo não cabimento dos adicionais mencionados nos itens anteriores, ou de equívoco nas correspondentes bases de cálculo, as medidas a serem adotadas pelo HFA visando à correção, no âmbito do Contrato 12/2020, dos valores relativos aos postos de engenheiro eletricista, auxiliar administrativo e almoxarife previstos na planilha de custos e formação de preços apresentada pela empresa contratada;" (grifei) 19. O Pleno deliberou, ainda, por determinar que as respostas ao subitem 1.8.1 acima fossem analisadas nestes autos.20. Ao realizar monitoramento para avaliação do cumprimento dos subitens deliberados, bem como do exame de nova documentação adicional carreada aos autos, a unidade técnica concluiu pelo não atendimento do disposto nos subitens 1.8.1 do Acórdão 280/2021-TCU-Plenário e 9.2 do Acórdão 737/2020-TCU-Plenário e propugnou pela realização de audiências dos responsáveis.[...]24. O [responsável 1], então presidente da Comissão Permanente de Licitação e pregoeiro encarregado do certame, foi chamado em audiência em virtude da conduta seguinte (subitem 9.2 do Acórdão 737/2020-TCU-Plenário):"Conduta/Irregularidade: não verificação da regularidade da planilha de custos apresentada pela [empresa 1] no Pregão Eletrônico 10/2018 e a exequibilidade de sua proposta, em especial das rubricas referentes aos adicionais de periculosidade e insalubridade dos profissionais e categorias que executariam os serviços;"25. Quanto a este responsável, a unidade entende que suas razões de justificativa podem ser acatadas, conforme fundamentado no relatório precedente, conclusão à qual anuo, tendo em vista que:" (...) a) em 1º/6/2020, quando o pregoeiro, após o retorno de fase determinado pelo item 9.2 do Acórdão 737/2020-TCU-Plenário, decidiu pela recusa da proposta da [empresa 1] (peça 100, p. 36), ainda não haviam sido feitas as análises no âmbito do TC 021.490/2020-1 (apensado) e tampouco havia sido prolatado o Acórdão 280/2021-TCU-Plenário determinando a elaboração de parecer conclusivo do cabimento e da regularidade dos adicionais de insalubridade e periculosidade; b) não se pode tachar a interpretação do pregoeiro de erro grosseiro, haja vista que a decisão exarada em 9/3/2021 no Mandado de Segurança 5033779-85.2020.4.02.5101/RJ impetrado pela [empresa 1] adotou interpretação semelhante; e c) não havia, em 1º/6/2020, outro balizador para o pregoeiro, que justificaria a exigência dos referidos adicionais, além daqueles definidos no contrato emergencial e posteriormente nos pagamentos indenizatórios; (...) "26. Já o [responsável 2], então diretor-geral do Hospital Federal do Andaraí, foi chamado em audiência em virtude da conduta abaixo descrita (subitem 1.8.1 do Acórdão 280/2021-TCU-Plenário):"Conduta/Irregularidade: não adoção de providências visando à elaboração de parecer conclusivo, amparado em normativos aplicáveis e/ou outras contratações similares, manifestando-se expressamente acerca:a) do cabimento e da regularidade de adicional de insalubridade, para os postos de auxiliar administrativo e almoxarife, e de adicional de periculosidade, para o posto de engenheiro eletricista, relativamente ao objeto do Pregão Eletrônico 10/2018 e, por conseguinte, do Contrato 12/2020, celebrado com a [empresa 2];b) da aparente divergência de entendimento do pregoeiro do HFA na avaliação das planilhas relativas ao Pregão Eletrônico 10/2018 e ao Pregão Eletrônico 6/2020, no que tange ao adicional de insalubridade para os postos de auxiliar administrativo e almoxarife, exigido naquele primeiro certame, mas não no segundo;c) do parâmetro a ser adotado para a definição das bases de cálculo de cada um dos adicionais mencionados nos itens precedentes."27. O responsável alegou, em síntese, que não lhe competia a elaboração do parecer conclusivo, determinado pelo Acórdão 280/2021-TCU-Plenário - que somente poderia ser produzido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho, profissionais de que o HFA não dispõe em seus quadros - e que tentou em vão obter profissional apto para elaboração de tal parecer junto à Superintendência Estadual do Ministério da Saúde no Rio de Janeiro.28. De fato, a Lei 8.213/1999 dispõe, em seu art. 58, § 1º, que o laudo técnico de condições ambientais do trabalho deve ser expedido por médico do trabalho ou engenheiro de segurança do trabalho, nos termos da legislação trabalhista. Nesse sentido é também a Orientação Normativa 4, de 14/2/2017, da Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público, recentemente revogada pela Instrução Normativa SGP/SEGGG/ME 15, de 16/3/2022, que manteve inalteradas as disposições a respeito da elaboração de laudo técnico para concessão de adicionais de insalubridade e periculosidade.29. Tais normas estabelecem orientações para a concessão de adicionais a servidores da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, entre as quais a relativa à elaboração do referido laudo técnico. Embora o caso em tela não trate de servidores do HFA, mas de funcionários de empresa contratada por este para prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, a unidade técnica não vislumbra óbices à aplicação ao caso em tela.30. Cabe mencionar, ainda, a Instrução Normativa 971/2009 da Receita Federal do Brasil, a qual prevê que as entidades e órgãos da Administração Pública direta que não possuam trabalhadores regidos pela CLT estão obrigadas a apresentar o Laudo Técnico de Condições Ambientais do Trabalho - LTCAT (art. 291, V).31. De igual modo, as disposições da Instrução Normativa SEGES 5/2017, que trata das regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, deixam claro que os adicionais devem estar previstos e estimados no instrumento convocatório e que o conhecimento das condições insalubres ou de periculosidade pela Administração é essencial para o regular desempenho da fiscalização pelo órgão contratante, mormente em se tratando de unidade hospitalar.32. Nesse sentido, é imprescindível, no caso concreto, conforme propugnou a unidade técnica, que houvesse laudo pericial acerca dos adicionais de insalubridade e periculosidade a fim de dirimir a divergência entre os laudos das licitantes.33. Reforça tal entendimento constar entre os documentos apresentados pelo diretor-geral do HFA a informação de que o hospital foi objeto de decisão judicial no sentido de adotar as providências necessárias para a emissão do referido LTCAT, além de PPRA (Programa de Prevenção de Riscos Ambientais), PCMSO (Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional) e PPP (Perfil Profissiográfico Profissional).34. Assim como a unidade técnica, também entendo que o gestor não adotou providências efetivas visando ao atendimento da determinação contida no Acórdão 280/2021-TCU-Plenário e da mencionada ordem judicial.[...]36. O contexto relatado nos autos exigia postura diversa do gestor, pois o exame da compatibilidade dos preços dos serviços requeria o esclarecimento cabal acerca de serem devidas, ou não, as rubricas referentes aos adicionais de periculosidade e insalubridade, conforme havia sido determinado pelo Tribunal no Acórdão 737/2020-TCU-Plenário (TC 009.390/2019-7) e reiterado pelo Acórdão 280/2021-TCU-Plenário (TC 021.490/2020-1).37. O fato é que o Hospital Federal do Andaraí, não obstante as determinações deste Tribunal, deixou de realizar o levantamento das condições do ambiente e dos locais em que seriam prestados os serviços contratados, providência essencial para que se possa formular juízo quanto ao cabimento da inclusão dos adicionais de insalubridade e periculosidade a profissionais nas propostas de preço. Há, assim, despesas realizadas em relação às quais não se sabe, ao certo, se efetivamente são devidas, pois se trata de fatos que apenas o laudo técnico poderia atestar.38. Ao realizar o acompanhamento da determinação do Tribunal, a então Selog entende que houve pouco empenho do ocupante do cargo de Diretor-geral na busca de solução para o problema, mormente quando se tem em conta que a informação requerida revela-se fundamental para o exercício da fiscalização de contratos a cargo do HFA, a que se refere a alínea 'f' do item 10.1 do Anexo VIII-B da IN-Seges/MP 5/2017, cuja deficiência pode, inclusive, ensejar responsabilização subsidiária da administração contratante no que tange a obrigações trabalhistas, ante o que preceitua a Súmula 331 do TST.[...]40. Noto que a audiência de [responsável 2] decorreu de "não adotar providências visando à elaboração de parecer". O parecer/laudo em questão não foi elaborado e o exame dos autos revela, como apontado pela unidade, "pouco empenho [do gestor] (....) na busca de soluções".41. Não há dúvidas quanto à necessidade de existência dos referidos laudos, conforme precedentes desta Corte, a saber os Acórdãos 14.539/2019-TCU-1ª Câmara, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, e 4.972/2011-TCU-2ª Câmara, da relatoria do Ministro José Jorge, e quanto ao risco de responsabilização subsidiária a que a Administração Pública fica exposta em virtude de sua inexistência.42. É certo que a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) busca restringir a responsabilização de gestores às hipóteses de maior gravidade; no caso em exame, contudo, entendo justificar-se a responsabilização.43. Primeiro, porque é preocupante o fato de não existir manifestação técnica definitiva à disposição do HFA que permita ao hospital ter conhecimento das condições do seu ambiente e dos locais em que serão prestados os serviços terceirizados. Esse levantamento, como já dito, é essencial para que o hospital identifique, previamente à contratação, os possíveis casos de incidência de adicional de insalubridade e periculosidade, não só para balizar as propostas das licitantes como também para mitigar os riscos de responsabilização subsidiária da própria Administração.44. Depois, porque os referidos adicionais vinham sendo pagos, como evidenciado nos autos (vide, p. ex., § 17 da instrução da unidade técnica, peça 60), sem se saber, portanto, se o pagamento seria, ou não, devido e em que extensão. O risco de prejuízo ao erário fundamentou as determinações em monitoramento nesta oportunidade, não tendo sido observado o devido empenho do gestor em adotar providências definitivas para sanar o problema mesmo após a intervenção deste Tribunal.Acórdão:9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas por [responsável 1] quanto ao descumprimento da determinação contida no subitem 1.8.1 do Acórdão 280/2021-TCU-Plenário;9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por [responsável 2] quanto ao descumprimento da determinação contida no subitem 1.8.1 do Acórdão 280/2021-TCU-Plenário e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, § 1º, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, VII, do RI/TCU, no valor de R$10.000,00 (dez mil reais), fixando-lhe prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, III, "a", do RI/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;[...]9.5. dar ciência ao Hospital Federal do Andaraí de que a inexistência dos laudos periciais acerca dos adicionais de insalubridade e periculosidade, elementos imprescindíveis para a composição de edital de licitação com vistas à contratação de mão de obra, está em desacordo com precedentes desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 14.539/2019-TCU-1ª Câmara e 4.972/2011-TCU-2ª Câmara;