Acórdão 667/2005
Proposta de Deliberação:A análise efetuada pelas unidades técnicas desta Corte no edital da Concorrência 01/2005, promovida pelo MDIC para a contratação de prestação de serviços de informática, revelou que o instrumento convocatório apresenta uma série de falhas em sua formulação. 2. Uma parte das falhas relaciona-se à forma de seleção das empresas e abrange os seguintes pontos:[...]3. Além disso, foi constatada a falta de regras no edital que fixem a forma de remuneração da (s) futura (s) contratada (s), bem como estabeleçam a metodologia de medição e controle dos serviços, o que poderá levar a Administração a efetuar pagamentos por serviços não executados ou mal executados.[...]27.Na contratação de execução indireta por meio de locação de mão-de-obra, o órgão contratante solicita que a empresa contratada coloque à sua disposição número certo de empregados para desenvolver, sob supervisão do órgão, atividades instrumentais ou complementares conforme por ele determinado. Em razão das características do modelo, a remuneração dos serviços, em geral, é feita por meio da quantidade de horas trabalhadas ou posto de trabalho alocado. 28.Já no caso da execução indireta por prestação de serviços, esclarece o parecer do MP/TCU que acompanhou a Decisão 569/96-Plenário, a entidade contrata a empresa para realizar uma atividade-meio, por sua conta e risco, interessando à entidade tomadora dos serviços o resultado, i. e. o produto, a tempo e modo, independentemente de quais ou quantos funcionários a empresa contratada empregou. Nesse contexto, é redundante dizer que o modelo permite que se efetue a remuneração da contratada por meio da mensuração dos resultados alcançados. 29.Percebe-se que as formas usuais de remuneração da locação de mão-de-obra (horas trabalhadas e posto de trabalho) acarretam desvantagens para a Administração. Em primeiro lugar, porque permitem que se remunere a contratada pela mera disponibilização de pessoal, e não pelas horas efetivas de trabalho. Em segundo lugar e mais relevante, esse modelo possibilita a ocorrência daquilo que denomino 'paradoxo do lucro-incompetência', ou seja, quanto menor a qualificação e capacitação dos prestadores do serviço, maior o número de horas necessário para executar o serviço contratado e, portanto, maior o custo para a Administração-contratante e maior o lucro da empresa contratada (v. Acórdãos 1.558 e 1.937/2003-Plenário). Por fim, como registrado no Relatório das Contas do Governo do exercício de 2001 pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, o modelo dificulta o controle efetivo sobre a execução de serviços terceirizados, consoante verificado em contratos celebrados no âmbito do Ministério da Educação.30.De seu turno, a contratação de prestação de serviços é mais vantajosa para o órgão ou entidade contratante, porque permite que a remuneração da contratada se dê com base na entrega do produto requerido. Assim, a Administração paga somente pelos serviços efetivamente realizados e aderentes às suas especificações, aferidos segundo padrões e métricas previamente estabelecidos. Por conseguinte, evita-se o desperdício de recursos públicos, favorece-se um controle mais eficaz e aumenta-se a chance de obtenção tempestiva dos resultados pretendidos.31.Por essas razões, entendo que, no caso em exame, o MDIC deva dar prioridade à contratação de execução indireta por meio de prestação de serviços em detrimento de locação de mão-de-obra. Ou seja, deve-se restringir a utilização da locação de mão-de-obra somente àquelas modalidades de serviço cujas características não permitam a execução mediante prestação de serviços. Nas hipóteses em que ambos os modelos forem aplicáveis, a preferência deve sempre recair sobre a prestação de serviços, tendo em vista as vantagens oferecidas por essa forma de contratação de execução indireta de serviços.[...]33.Para que o MDIC possa implantar um sistema de remuneração eficaz com base na mensuração de resultados, é necessário que se estabeleçam a metodologia de mensuração e o instrumento para controle dos serviços de informática prestados.34.A metodologia de mensuração deve ser definida com base nas peculiaridades de cada serviço e deve ser adaptada à forma de trabalho do órgão contratante. Assim, embora não haja meios de se indicar uma metodologia predefinida, é possível estabelecer, sem exaurir a matéria, alguns pontos básicos a serem observados em sua elaboração, a saber: a) a fixação de critérios de mensuração dos serviços prestados, incluindo as métricas e formas de mensuração adotadas;b) a fixação de critérios de aferição da adequação do serviço à especificação e à qualidade esperada com vistas à aceitação e pagamento;c) a utilização de um instrumento de controle, consistente no documento geralmente denominado 'ordem de serviço' ou 'solicitação de serviço';d) a previsão de acompanhamento e fiscalização concomitantes à execução para evitar distorções na aplicação dos critérios.35.Quanto ao documento destinado ao controle dos serviços, a Setec e a 5ª Secex formularam uma sugestão de conteúdo, que pode ser acolhida com adaptações aos comentários aqui aduzidos (item V.II, alínea 'k', da instrução). 36.Vale registrar que, nos casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas, também devem ser observadas as orientações acima e, ainda: a) prever-se, no documento de controle dos serviços, campo para indicação do valor máximo de horas aceitável para a realização de determinada atividade e da metodologia utilizada para quantificação desse valor;b) acompanhar e fiscalizar a execução também para evitar que o valor máximo de horas seja alcançado injustificadamente.Acórdão:9.3. determinar à SPOA/MDIC que, quando da abertura dos novos procedimentos licitatórios em substituição à Concorrência 01/2005, observe (...) os seguintes preceitos na elaboração dos editais:9.3.1. explicite nos editais o modelo de contratação de execução indireta de serviços (i. e. locação de mão-de-obra ou prestação de serviços) aplicável a cada modalidade de serviço licitado;9.3.2. dê preferência à prestação de serviços na definição do modelo de contratação de execução indireta de serviços aplicável a cada modalidade de serviço licitado, restringindo a utilização da locação de mão-de-obra àquelas modalidades de serviço cujas características intrínsecas impossibilitem a adoção do outro modelo;'9.3.3. adote metodologias de mensuração de serviços prestados que privilegiem a remuneração das contratadas mediante a mensuração de resultados e que eliminem a possibilidade de remunerar as empresas com base na quantidade de horas trabalhadas ou nos postos de trabalho;9.3.4. na formulação das metodologias de mensuração de serviços, contemple os seguintes aspectos, entre outros que venham a ser considerados cabíveis pelo órgão: a fixação de critérios de mensuração dos serviços prestados, incluindo as métricas e formas de mensuração adotadas; a fixação de critérios de aferição da adequação do serviço à especificação e à qualidade esperada com vistas à aceitação e pagamento; a utilização de um documento específico destinado ao controle de serviços prestados (como 'ordem de serviço' ou 'solicitação de serviço'); a previsão de acompanhamento e fiscalização concomitantes à execução para evitar distorções na aplicação dos critérios;9.3.5. estabeleça um documento específico (como 'ordem de serviço' ou 'solicitação de serviço') destinado ao controle dos serviços prestados para fins de pagamento à empresa contratada, contendo, entre outros aspectos que também possam vir a ser considerados necessários pelo órgão: a definição e a especificação dos serviços a serem realizados; as métricas utilizadas para avaliar o volume de serviços solicitados e realizados; a indicação do valor máximo de horas aceitável e a metodologia utilizada para quantificação desse valor, nos casos em que a única opção viável for a remuneração de serviços por horas trabalhadas; o cronograma de realização do serviço, incluídas todas as tarefas significativas e seus respectivos prazos; os custos em que incorrerá o Ministério para consecução do serviço solicitado; e a indicação clara do servidor responsável pela atestação dos serviços;9.3.6. explicite nos editais a metodologia de mensuração de serviços adotada para cada modalidade de serviços e a quantificação da demanda máxima de serviço, que deve ser definida segundo a metodologia adotada e as características pertinentes ao modelo de contratação escolhido (i. e. locação de mão-de-obra ou prestação de serviços mensurados pelos resultados), fundamentando, no respectivo processo, as previsões estabelecidas;