Acórdão 2184/2017
Voto:Trata-se de consulta formulada originariamente pelo Ministro de Estado da Educação acerca da possibilidade de abertura de crédito extraordinário por meio de medidas provisórias, quando a insuficiência de dotação puder acarretar graves prejuízos ao acesso à educação.[...]15. A matéria sob consulta diz respeito à utilização de medida provisória para abertura de crédito extraordinário em situações em que a insuficiência de dotação puder causar graves prejuízos ao acesso à educação.[...]28. A questão posta pelo consulente guarda contornos diferentes, pois trata de cenários de graves prejuízos ao acesso à educação.29. O pano de fundo da consulta em exame diz respeito à insuficiência orçamentária para pagamento dos agentes financeiros do Fundo de Financiamento Estudantil - Fies no exercício de 2016.[...]38. Todavia, ao tratar de consulta que consubstancia dúvida na aplicação de dispositivos legais, a resposta formulada pelo TCU não deve ser determinada pelas especificidades da situação que motivou a demanda; a deliberação do Tribunal constitui prejulgamento da tese, e não de um caso concreto.39. Em um exame abstrato, é forçoso considerar que, mesmo quando graves e a exigir a adoção de medidas urgentes, apenas em situações muito peculiares poder-se-ia vislumbrar eventual equivalência entre determinada ação pública de caráter continuado e as situações fáticas caracterizadas pelo § 3º do art. 167 da Constituição Federal de 1988. Em regra, não existe a mesma densidade de gravidade.40. Segundo aquele dispositivo, a ascensão do Poder Executivo à condição de legislador original e autônomo do orçamento, a partir da edição de medidas provisórias que promovam a abertura de créditos extraordinários, somente é legítima diante de despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública.[...]46. É oportuno registrar que, por meio do acórdão 1.497/2016-Plenário, que realizou exame preliminar das contas de governo do exercício de 2015, o Tribunal decidiu arguir a Chefe do Poder Executivo acerca da edição de MP para abertura de créditos extraordinários sem observância dos requisitos constitucionais.47. Aliás, uma medida provisória considerada preliminarmente irregular foi a MP 686/2015, que abriu crédito extraordinário superior a R$ 5 bilhões com o objetivo de (destaques acrescidos):Garantir a continuidade do financiamento a estudantes do ensino superior não gratuito, tendo em vista as novas operações contratadas; atendimento de serviços administrativos que são prestados pelos agentes financeiros referentes a essa contratação; e aporte de recursos ao Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo - FGEDUC (fundo que garante os créditos concedidos pelo Fies) para regularização do capital relativo a 2014 e outorga de garantias na contratação de aditamentos e financiamentos em 2015.48. Em sua manifestação sobre a matéria, o Ministério Público junto ao TCU - MPTCU avaliou que:25. Em verdade, os referidos créditos têm características de créditos suplementares, apesar de classificados como extraordinários. Assim, as autorizações dessas despesas deveriam ter sido abertas por meio de créditos suplementares, cumprindo-se os requisitos legais pertinentes, notadamente prévia autorização legislativa. (...) 31. Além de serem despesas correntes e despesas obrigatórias continuadas iniciadas em exercícios anteriores e, portanto, previsíveis, há um aumento de despesas continuadas no exercício de 2015 em vista da celebração de novos contratos não previstos na LOA/2015. (...) 39. Ao qualificar indevidamente o ato autorizador de tais despesas como crédito extraordinário, deixou-se de dar cumprimento aos requisitos fiscais exigidos pela LRF, que necessariamente deveriam ser cumpridos se os mesmos tivessem seguido os trâmites legais para a abertura de crédito suplementar.49. Também é importante verificar que, em exame da prestação de contas do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação referente ao exercício de 2013, por meio do acórdão 7.790/2015-1ª Câmara, relatado pelo eminente ministro Bruno Dantas, a matéria ora sob consulta foi examinada pelo TCU.50. Uma das principais irregularidades levantadas pela unidade técnica naquelas contas foi a utilização indevida de crédito extraordinário para o Fies, em valor superior a R$ 5,4 bilhões, destinado a cobrir insuficiência da dotação orçamentária alocada na LOA de 2013 e viabilizar o pagamento dos novos financiamentos, os aditamentos dos financiamentos já contratados e os contratos de anos anteriores para os quais não ocorreram repasses.51. Ao deliberar sobre a questão, o TCU deu ciência ao FNDE de que:9.3.1. a utilização de créditos extraordinários para pagamento de novos financiamentos, adiantamento de financiamentos já contratados e contratos de anos anteriores para os quais não ocorreram repasses, não tendo se caracterizado fato imprevisível ou urgente, contraria o disposto no art. 167, § 3º, da Constituição Federal e os arts. 40 a 46 da Lei 4.320/64;[...]57. Em sentido diverso, do ponto de vista orçamentário-financeiro, era possível (e assim foi feito) a suplementação das receitas do Fies por meio de emenda ordinária, previamente aprovada pelo Poder Legislativo. Aliás, nesse propósito, em 1º de julho de 2016, antes da apresentação desta consulta ao TCU, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 8/2016 para abrir crédito suplementar em favor do MEC.58. É necessário ressaltar que a abertura de créditos extraordinários por medidas provisórias é instrumento constitucional de transferência excepcional da competência orçamentária do Poder Legislativo para o Poder Executivo; por isso, os requisitos constitucionais delineiam circunstâncias extremas.III59. Mesmo diante de situação social relevante, como a que motivou a presente consulta, não é possível concluir que restam preenchidas as condicionantes constitucionais para abertura de crédito extraordinário.60. Como detalhado, do orçamento de R$ 807 milhões solicitado pelo FNDE, apenas 41% foi incluído pela Secretaria de Orçamento Federal no PLOA 2016. No Congresso Nacional, o montante final autorizado representa 33% do pedido inicial. Uma suplementação de R$ 702 milhões requerida pelo FNDE à SOF, objeto do Projeto de Lei 8/2016, não foi apreciada pelo Parlamento a tempo de não prejudicar a continuidade da ação governamental.61. Assim, é forçoso observar que os possíveis impactos na continuidade da política pública decorreriam não de imprevisibilidade, mas de resoluções dos Poderes Executivo e Legislativo ao longo do processo orçamentário.62. Não cabe ao TCU proferir qualquer juízo quanto ao mérito das despesas, que podem mesmo ser meritórias, importantes e oportunas. Também não é da alçada deste Tribunal discutir a conveniência e a oportunidade das despesas eleitas pelo Poder Executivo.63. No entanto, no exercício dos controles contábil, orçamentário e financeiro que lhe deferiu a Constituição, no que se refere à abertura de créditos extraordinários, esta Corte deve se orientar pelo conteúdo material do art. 167, § 3º, da Constituição Federal.[...]65. Em consonância, e ante todo o exposto, deve o TCU responder ao consulente que, além do atendimento dos requisitos de relevância e urgência da medida provisória, a serem avaliados pelo Congresso Nacional, a abertura de crédito extraordinário por meio de medidas provisórias se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 167, § 3º.Acórdão:9.1. conhecer da consulta e responder aos consulentes que a abertura de crédito extraordinário por meio de medidas provisórias se destina a despesas que preencham os requisitos de imprevisibilidade e urgência delimitados semanticamente pelo texto constitucional como equiparáveis às existentes em situações decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme estabelecido pela Constituição Federal no art. 167, § 3º;9.2. dar ciência aos consulentes de que, em situações de elevado impacto social que não se enquadrem naquelas caracterizadas no referido dispositivo constitucional, devem ser buscadas outras alternativas de remanejamento orçamentário, observados os preceitos constitucionais e legais aplicáveis;