Acórdão 3708/2023
Voto:Tendo sido atingido por chuvas intensas nos anos de 2011 e 2012, o município de Pilar/PB, sob a gestão da prefeita [responsável], recorreu ao então Ministério da Integração Nacional (MI) por socorro financeiro, com base na Lei 12.340/2010 e no Decreto 7.257/2010, a fim de viabilizar a restauração de estruturas danificadas pelas enchentes.2. Por meio da Portaria 041, de 1/2/2012, o Secretário Nacional de Defesa Civil do MI reconheceu "a situação de emergência no município". Em 27/3/2012, sobreveio a Portaria 175, do Ministro de Estado da Integração Nacional, que autorizou a transferência de recursos ao município de Pilar/PB, no total de R$ 590.813,79, em duas parcelas, para atendimento das ações discriminadas no plano de trabalho aprovado. A primeira parcela, no valor de R$ 295.406,89, foi liberada em 25/5/2012 (peças 2, 7 e 9).[...]6. Logo que iniciou sua gestão, o prefeito sucessor [omissis], em 18/1/2017, solicitou ao MI mais uma prorrogação do prazo de vigência do termo de compromisso, relatando, entre outras dificuldades, que a nova administração precisaria de tempo para conhecer o estágio das obras.7. Antes de decidir, contudo, o Ministério achou por bem vistoriar o andamento das obras no município, tendo assim procedido nos dias 8 e 9/2/2017.8. De acordo com o Relatório de Visita Técnica 2017_016_RVT_DRR_FOBF, a meta 1 "não foi iniciada"; a meta 2 estava em "aproximadamente 30%" de realização; e a meta 3 não tinha sido executada na quantidade prevista de pavimentação, ao passo que o aterro, embora verificado, não podia ser vinculado aos recursos federais transferidos, "devido ao longo espaço temporal entre a inspeção e a execução" (peça 37).9. Seguiu-se o Parecer Técnico 2016_123_PT_DRR_ACN/2017/SEDEC/DRR, elaborado com o objetivo de avaliar a "conveniência" de manter vigente o termo de compromisso e de repassar a segunda parcela dos recursos. A conclusão foi por recomendar o pronto "encerramento" do ajuste e exigir a prestação de contas final, basicamente porque, pelas "fotografias obtidas durante a inspeção de campo", o pontilhão constante da meta 2 seria uma obra nova, e não uma construção destruída pelas enchentes, não justificando o atendimento de natureza emergencial, bem como dada a existência de uma passagem molhada nas imediações, que "restabelece bem o tráfego no local" (peça 39).10. Assim decidido, o termo de compromisso foi encerrado e a prefeitura, em 19/4/2017, notificada para apresentar a prestação de contas final (peça 38).11. Enfim, em 21/12/2017, a prefeitura entregou ao MI documentos com o fim de prestar contas, complementados posteriormente (peças 45, 58 e 60/62).12. 	Além dos problemas apontados na execução física, as contas evidenciaram, do ponto de vista financeiro, movimentação bancária irregular, havendo lançamentos sem correspondência com os comprovantes de despesas e, alguns outros, estranhos ao repasse, consoante pareceres do MI (peças 54/55).[...]14. Sem conseguir, junto à Prefeitura de Pilar/PB, que os recursos repassados fossem reintegrados aos cofres federais na sua totalidade (R$ 295.406,89), o MI instaurou a presente tomada de contas especial, em 5/9/2018 (peças 56 e 65).21. Concluída a instrução de mérito, a unidade técnica propõe [...].22. Para a prefeita [responsável], a proposta é de julgamento pela irregularidade das contas, porém com redução da condenação para R$ 156.450,57, adstrita à execução apenas parcial da reconstrução do pontilhão (meta 2), "pois a simples possibilidade de aproveitamento futuro da parcela executada, por se tratar de mera hipótese, não de benefício efetivo, não permite abater seu valor do débito apurado", conforme jurisprudência deste Tribunal.[...]28. Nos mesmos termos da proposta da unidade técnica se pronunciou o Ministério Público junto ao TCU.[...]29. Historiado brevemente o processo, passo a decidir. Embora esteja de acordo com boa parte da análise feita pela unidade técnica, considero que o caso requer outra solução.[...]34. Sob o prisma da execução financeira da parte do objeto que foi realizada, também não encontro irregularidades graves o bastante para reprová-la.35. De acordo com as notas fiscais e comprovantes de pagamento apresentados pela exprefeita [responsável], foram feitas despesas no montante de R$ 197.938,73, dos R$ 295.406,89 efetivamente repassados, que consistiam na primeira parcela do termo de compromisso (peças 100, 102 e 104/108).36. Observo que os pagamentos feitos aos contratados foram em valores líquidos, descontados os tributos (INSS e ISS), razão pela qual, justificadamente, não coincidem com aqueles consignados nas notas fiscais. Não obstante, verifica-se na documentação que todos os pagamentos, sejam contratuais ou tributários, foram a débito da conta corrente que serviu à gestão dos recursos repassados ao município (c/c 12326-9, ag. 2443-0, BB - PMPILAR MINIST INTEGRACAO), ainda que o valor do primeiro deles (R$ 7.945,58), alusivo aos projetos, tenha sido primeiro transferido a outra conta da prefeitura.37. Além disso, foram fornecidos os contratos e notas de empenho que deram suporte aos pagamentos: Contrato 053/2012, de 12/7/2012, no valor de R$ 10.600,00, firmado com engenheiro civil para a elaboração de projetos (peça 60, págs. 1/3); contrato de 28/2/2014, no valor de R$ 5.450,00 firmado com engenheiro civil para a elaboração de planilha orçamentária das obras na ponte sobre o Rio Curimataú (peça 107, págs. 4/5); nota de empenho, de 13/5/2014, no valor de R$ 2.450,00, referente ao pagamento pela elaboração de planilha orçamentária das obras da passagem molhada (peça 108, pág. 1); nota de empenho, de 1/11/2013, no valor de R$ 3.500,00, referente ao pagamento de estudos hidrológicos (peça 105, pág. 1); nota de empenho, de 22/10/2013, no valor de R$ 355,00, referente ao pagamento de cópias heliográficas de projetos (peça 106, pág. 1); e Contrato 8/2015, de 9/2/2015, no valor de R$ 549.939,02, firmado com a [empresa], para execução de todas as obras previstas nas metas 1, 2 e 3 do Termo de Compromisso 74/2012 (peça 103).38. Apenas o Contrato 8/2015 foi pago parcialmente, em R$ 175.583,73, com base nos seis boletins de medição de serviços e notas fiscais atinentes à reconstrução de pontilhão no Riacho Mogeiro e aos aterros próximos à ponte sobre o Rio Curimataú (metas 2 e 3, peças 100 e 102).39. Desse modo, percebe-se completa coerência no conjunto probatório: há notas fiscais para cada um dos pagamentos efetuados, em datas adjacentes e em nome dos respectivos emitentes, que figuram formalmente como os encarregados da prestação do serviço considerado.[...]41. Por conseguinte, compreendo que, sob o prisma financeiro, cabem apenas ressalvas à gestão dos recursos transferidos.42. Alterando o enfoque, de agora em diante, para a execução física do objeto do Termo de Compromisso 74/2012, relembro que a meta 1 não foi executada em nada, enquanto as metas 2, 3 e 4 tiveram execução parcial, segundo a prestação de contas.[...]46. Dessa maneira, os pagamentos, que atingiram 41,7% para a meta 2, se mostram proporcionais à evolução física da obra.[...]52. Vem a propósito, neste momento, perguntar se a ex-prefeita [responsável] deve ser efetivamente responsabilizada pelo acontecido. Minha resposta é que não.53. É verdade que as obras sofreram bastante demora para que começassem a sair do papel, mas quando, enfim, estavam sendo tocadas em frente, o Ministério da Integração Nacional resolveu encerrar o Termo de Compromisso 74/2012.54. Segundo o Parecer Técnico 2016_123_PT_DRR_ACN/2017/SEDEC/DRR, o fundamento para o término do ajuste foi que a única obra em andamento, a do pontilhão, pelas fotografias registradas em campo, consistiria em uma edificação nova, que nunca existiu, de forma que não estaria apta a receber recursos reservados para reconstrução emergencial. Além do mais, a passagem molhada ao lado já atenderia as necessidades de tráfego no local.55. No meu entendimento, a decisão do MI de rescindir o termo de compromisso foi precipitada e baseada numa leitura equivocada do histórico de acontecimentos e do acervo documentário contido no processo.56. Para início, surge a mim surpreendente que, depois de aprovar a restauração do pontilhão, por ter na época "considerado", pela "avaliação da documentação encaminhada pela prefeitura (...), que as obras listadas no plano de trabalho [eram] adequadas à funcional programática 1029.22B0 [ações de defesa civil]" (Análise Técnica LCCS 105/2012/DRR/SEDEC, de 22/3/2012 - peça 6), bem como de conceder nada menos do que sete prorrogações do prazo de vigência, sempre, por dedução lógica, na percepção de que o objeto se mostrava e continuava válido, o Ministério, de uma hora para outra, haja decidido anular, unilateralmente, o apoio financeiro ao município.57. Também não me convenço da motivação que levou à rescisão do termo de compromisso. As fotografias que indicariam não haver "restos ou vestígios" do pontilhão antigo não foram tiradas com esse intento e fazem parte do Relatório de Visita Técnica 2017_016_RVT_DRR_FOBF, que em nenhum instante menciona a inexistência de sinais ou levanta dúvida da obra que fora destruída.[...]63. No final das contas, sem concatenação com outra política pública capaz de salvar a obra iniciada, o cuidado do MI em evitar possível desvio de finalidade na utilização de recursos destinados a ações emergenciais acaba por causar algo mais grave, que é o dano ao erário pela perda em potencial de R$ 162.848,28 investidos apenas no pontilhão inacabado (desconsiderados os estudos e projetos).64. Dado todo o contexto que apresentei, julgo que a ex-prefeita [responsável] não teve culpa pela obra ter ficado inconclusa. Para mim, o Ministério contribuiu determinantemente para o ocorrido, ao ter optado pelo encerramento do termo de compromisso com parte do objeto em plena execução.65. Assim, o presente caso me remete ao decidido pelo Tribunal no Acórdão 5.241/2020-1ª Câmara, do qual extraio o seguinte trecho do voto do Relator, Ministro Benjamin Zymler (negritado):"20. Conforme visto, o convenente vinha cumprindo as obrigações pactuadas, tendo a Caixa atestado a execução satisfatória do objeto, até a interrupção dos repasses pelo órgão concendente.21. Com isso, a execução parcial do objeto da avença decorreu de fato alheio à conduta pessoal da Sra. [gestora], tendo sido causada pela atitude do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento de não transferir o valor remanescente do contrato de repasse e, posteriormente, cancelar os restos a pagar pertinentes a esse saldo e não reconhecer a dívida da União em face do contrato de repasse. (...) 25. Nesse cenário, considero despropositado cobrar-se do município o cumprimento das finalidades de um convênio extinto por culpa exclusiva da União. Se o órgão concedente não ultimou as providências para a obtenção do bem pretendido e agiu no sentido de extinguir o pacto outrora firmado, não pode posteriormente tomar satisfação do município quanto ao destino dado ao bem parcialmente construído e cobrar a devolução de recursos que foram corretamente aplicados durante a vigência da avença.26. Nesse ponto, invoco a teoria dos atos próprios, mais especificamente o instituto do venire contra factum proprium, que veda, numa relação contratual, a adoção de comportamentos contraditórios. Tal teoria também se aplica à Administração Pública em seus pactos bilaterais, por constituir uma manifestação dos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança, da probidade e da boa-fé."66. Já tive a oportunidade de seguir tal linha de pensamento no Acórdão 8.895/2021-1ª Câmara, que abordou um convênio cujos repasses financeiros foram também interrompidos pelo próprio órgão concedente.67. Pela sua semelhança, a situação aqui também comporta a mesma solução, pelo arquivamento da tomada de contas especial em relação à ex-prefeita [responsável], sem julgamento de mérito, em face da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, tendo por fundamento o art. 1º da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 169, inciso VI, e 212 do Regimento Interno do TCU.Acórdão:9.2. com fundamento no art. 1º da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 169, inciso VI, e 212 do Regimento Interno do TCU, arquivar a presente tomada de contas especial em relação à ex-prefeita [responsável], sem julgamento de mérito, em face da ausência de pressupostos de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo;