Acórdão 4074/2020
Sumário:1. Os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, não devendo ser deduzidos da receita corrente líquida da União;2. Por constituírem despesas próprias da União, referidos repasses da União aos entes subnacionais atraem, na esfera de controle externo, a competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União por força dos incisos II, VI e VIII do art. 71 da Constituição Federal.Voto:Trata-se de Representação, formulada pela Secretaria de Macroavaliação Governamental (Semag), com o fito de analisar a natureza jurídica dos repasses federais a título de auxílio financeiro previstos no art. 5º da Lei Complementar (LC) 173, de 27/5/2020, e dos repasses a título de apoio financeiro de que trata a Medida Provisória (MPV) 938, de 2/4/2020, convertida na Lei 14.041, de 18/8/2020, assim como respectivos reflexos na contabilização da Receita Corrente Líquida (RCL), nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.2.De início, conheço da Representação, por satisfazer os requisitos formais aplicáveis à espécie e encontrar guarida no art. 237, inciso VI, do Regimento do Tribunal de Contas da União, c/c os arts. 42 e 43 da Resolução-TCU 284/2016 e alterações posteriores.3.O debate é pertinente e oportuno em razão de divergências de entendimento havidas entre órgãos do Poder Executivo Federal acerca do modo de contabilização e fiscalização das transferências financeiras excepcionais previstas por essas normas. [...]24.De partida, percebe-se que o tema demanda exame à luz do pacto federativo - consideradas suas dimensões material e fiscal -, das características das transferências intergovernamentais que marcam singularmente o federalismo de cooperação brasileiro, assim como do regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade, instituído pela Emenda Constitucional 106/2020.25.Outro ponto é que o Poder Executivo denomina os repasses ora de apoio financeiro, ora de auxílio financeiro, sem adotar qualquer critério jurídico objetivo que possa justificar diferenças materiais em relação às expressões adotadas, de tal modo que serão tratadas nesta Representação como sinônimas.26.Em exame das normas em tela, observa-se que seu regramento destoa das balizas que regem as transferências obrigatórias constitucionais em relação aos seguintes atributos fundamentais: i) dissociação da receita tributária e fonte de recursos; ii) critérios de distribuição; e iii)  restrições à entrega e à aplicação ou emprego.1. Da dissociação com a receita tributária e das fontes de recursos27.A primeira característica marcante das transferências instituídas pela LC 173/2020 e pela Lei 14.041/2020 é que suas fontes estão dissociadas da receita tributária da União, isto é, não se trata de transferências vinculadas à arrecadação dos tributos sujeitos à repartição constitucional a título de Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - diversamente, portanto, do tratamento dado pelo art. 159 da CF/88 aos recursos originários dos estados e municípios.28.Sobressai o fato de que a União, mesmo com queda de quase 10% na arrecadação dos tributos federais que integram a cesta dos fundos de participação (no período de janeiro ao 1º decêndio de junho/2020), foi obrigada a ampliar o volume de transferência financeira aos entes subnacionais para além dos 49% previstos constitucionalmente.29.Tanto não se trata de transferência vinculada à arrecadação federal que, como mencionei, a MPV 978/2020 autorizou a emissão de títulos públicos pelo Tesouro Nacional para custear os auxílios financeiros a que alude a Lei Complementar 173/2020, enquanto a MPV 939/2020 abriu créditos extraordinários mediante cancelamento de dotação do serviço da dívida pública federal e remanejamento de recursos oriundos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional para o financiamento das despesas criadas pela Lei 14.041/2020.30.Chama a atenção ainda a ausência de receita específica associada às transferências, algo que pudesse aproximar esses instrumentos do conceito de repartição de receita tributária prevista constitucionalmente, como todas as outras que alicerçam a dimensão fiscal do pacto federativo.31.Isso porque recursos oriundos de emissão de títulos públicos pelo Tesouro Nacional, cancelamento de dotação do serviço da dívida pública federal e remanejamento de remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional, originalmente alocados para honrar o serviço da dívida pública em 2020, não necessariamente estão associados à receita tributária.32.Claro está, portanto, que os recursos transferidos por força desses instrumentos não constituem "repartição de receita tributária federal" nos termos do art. 159 da CF/88, inviabilizando seu enquadramento como recursos próprios constitucionais dos entes subnacionais.[...]37.Já em relação ao apoio financeiro instituído pela MPV 938/2020, posteriormente convertida na Lei 14.041/2020, observa-se que a menção ao FPM e ao FPE serviu apenas para determinação da base de cálculo de seu montante, já que o valor deve ser (destaques acrescidos):" (...) correspondente à variação nominal negativa entre os valores creditados a título dos Fundos de Participação de que tratam as alíneas "a" e "b" do inciso I do caput do art. 159 da Constituição Federal nos meses de março a novembro do exercício de 2020 e os valores creditados no mesmo período de 2019, anteriormente à incidência de descontos de qualquer natureza, de acordo com os prazos e as condições estabelecidos neste artigo e no art. 2º desta Lei e limitado à dotação orçamentária específica para essa finalidade."38.Em nenhum momento a lei dispôs que esses valores seriam pagos a título de FPE ou FPM, mas sim que seriam calculados a partir da variação nominal negativa desses em razão da frustração de receitas decorrente da retração econômica de 2020, ou seja, em patamares muito superiores à repartição de receita tributária prevista na Carta Magna. 39.Tanto assim, que a Lei 14.041/2020 impôs condicionantes, a exemplo da existência de dotação orçamentária específica (parte final do art. 1º, caput), restrição que é inaplicável aos recursos próprios dos entes subnacionais por força constitucional, que não se sujeitam à disponibilidade orçamentária da União, pois são função unicamente da arrecadação - se e no montante que ocorrer - por determinação constitucional.40.Por isso, se os auxílios e apoios de que tratam esses autos fossem recursos próprios subnacionais, jamais poderiam ser objeto de restrição orçamentária por parte da União. 41.Ademais, fossem os auxílios financeiros federais receitas próprias dos entes subnacionais, não caberia à União, pela via infraconstitucional, excluir tais montantes das bases de cálculo definidas constitucionalmente para fins de limites fixados para despesas das Câmaras Municipais (CF/88, art. 29-A), ações e serviços públicos de saúde (CF/88, art. 198, § 2º) e manutenção e desenvolvimento do ensino (CF/88, art. 212).42.Dessa feita, resta demonstrada a primeira característica marcante das transferências criadas pela Lei 14.041/2020 e pela LC 173/2020: são absolutamente dissociadas da arrecadação de receitas dos tributos a que se refere o art. 159 da CF/88 e têm como fonte o aumento do endividamento público federal.43.Nesse ponto, pertinente prosseguir o exame em relação aos critérios de distribuição e, em seguida, comentar a existência de condicionantes legais à transferência e à utilização desses recursos.II. 	Dos critérios de distribuição (rateio) 44.A distribuição dos repasses a título de FPE e FPM são regidos pela Lei Complementar 62/1989, vez que o mandamento constitucional reserva a matéria à lei complementar, com vistas à promoção do equilíbrio socioeconômico entre Estados e entre Municípios (art. 161, inc. II, da CF/88).45.De forma geral e bastante resumida, o rateio se dá de forma diretamente proporcional às populações e inversamente proporcional às rendas per capita estimadas, ajustados, ainda, conforme o objetivo constitucional de atenuação das desigualdades regionais.46.Não é esse o critério de rateio da LC 173/2020 e da Lei 14.041/2020.47.Em relação ao apoio financeiro instituído pela MPV 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, constata-se, de largada, que medida provisória sequer é instrumento jurídico hábil para estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159 da CF/88, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos constitucionais (FPE e FPM), eis que não atende o imperativo constitucional que reserva à lei complementar o disciplinamento da matéria.48.Para distribuição do auxílio financeiro de R$ 16 bilhões previsto na MPV 938/2020, a União deve adotar como critério o valor correspondente à variação nominal negativa entre os valores creditados a título dos FPE e FPM, no período de março a junho de 2020, em relação ao mesmo período de 2019, de acordo com os prazos e as condições estabelecidos na medida provisória e limitados à dotação orçamentária específica para essa finalidade.49.Portanto, essa espécie guarda certa simplicidade de cálculo, visto que objetiva precipuamente compensar os estados e municípios por perdas financeiras nos repasses de recursos próprios a título de FPM e FPE, em razão da frustração de receitas tributárias que compõem sua base de cálculo.50.Fosse seguida pura e simplesmente a ordem constitucional em situações não extraordinárias como as ora vividas - como flutuações econômicas e variações populacionais, por exemplo - não haveria recomposição de perdas individuais ou coletivas dos entes, o que evidencia a atipicidade do instrumento inaugurado pela MPV 938/2020 em relação ao regramento constitucional.51.De outra banda, no que tange aos critérios de distribuição do auxílio financeiro federal de que trata a LC 173/2020, para os R$ 10 bilhões destinados à saúde e à assistência social, parte será distribuída segundo a taxa de incidência de Covid-19, divulgada pelo Ministério da Saúde (40%), e parte de acordo com o coeficiente populacional mais recente, encaminhado pelo IBGE ao TCU na forma do art. 102 da Lei 8.443/1992 (60%). 52.Para distribuição dos R$ 50 bilhões, a parcela destinada aos estados (R$ 30 bilhões) deve ser repassada segundo valores fixados de forma do Anexo I da norma em questão, enquanto a parcela destinada aos municípios (R$ 20 bilhões) deverá ser distribuída de forma proporcional aos valores previstos para os estados no mesmo Anexo I da LC 173/2020, observado o coeficiente populacional que o IBGE encaminhar ao TCU. 53.Ou seja, em ambos os casos os critérios não observam as premissas constitucionais previstas para distribuição do FPE e FPM.54.Ademais, os repasses distribuídos entre os estados, segundo valores fixados no Anexo I da Lei Complementar 173/2020, não se amoldam às exigências do inciso II do art. 161 da CF/88. Os coeficientes ali definidos para distribuição do valor global de R$ 30 bilhões não refletem, nem de longe, o preceito constitucional que confere à lei complementar o estabelecimento de normas sobre a entrega dos recursos e sobre os critérios de rateio do FPE e FPM.55.Conforme Tabela 1 constante do relatório precedente, os percentuais estabelecidos para cada estado da federação são absolutamente dissonantes dos contidos no Acórdão 638/2019-TCU-Plenário, que aprovou decisão normativa fixadora, para o exercício de 2020, dos coeficientes individuais de participação do FPE, em cumprimento à competência desta Corte de efetuar o cálculo das quotas referentes aos fundos constitucionais.56.Ao passo que o postulado constitucional norteador da distribuição do FPE e do FPM tem por finalidade a redução das desigualdades regionais, o que faz com que o estado de São Paulo, por exemplo, tenha a menor participação na distribuição do FPE (0,66%, referente ao exercício de 2020), o enfrentamento da situação de emergência causada pela calamidade pública nacional de natureza sanitária não se resolve sob os mesmos critérios.57.Embora seja possível entender, com razoável segurança, pela conformidade do auxílio financeiro federal previsto na Lei Complementar 173/2020 com o conceito de transferência obrigatória, criando obrigação incondicional excepcional para a União com amparo nas cooperações previstas no art. 23 da CF/88, o enfrentamento de uma pandemia com os efeitos causados pelo novo coronavírus parece adotar estratégias associadas às necessidades de saúde da população, às dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde, de forma análoga ao disposto no art. 35 da Lei 8.080/1990, que baliza os critérios de repasse do Sistema Único de Saúde (SUS), e do art. 17 da Lei Complementar 141/2012, que trata dos recursos de natureza federal vinculados a ações e serviços públicos de saúde.58.A tônica de combate aos efeitos econômicos da pandemia está a considerar, ainda, a participação dos estados na composição do Produto Interno Bruto (PIB), que refletem a mobilização de pessoas em atividades econômicas em cada região, sem perder de vista o fato de que o descontrole da pandemia nos estados com maior concentração populacional e atividade produtiva poderá acarretar consequências econômicas com efeito adverso na arrecadação federal. 59.Essa parece a lógica que permeou a distribuição dos R$ 30 bilhões nos valores fixados pelo Anexo I da Lei Complementar 173/2020. 60.Não por outro motivo, de forma diametralmente oposta aos coeficientes de distribuição do FPE, as maiores parcelas individuais do auxílio financeiro federal foram destinadas aos estados de São Paulo (22,05%), Minas Gerais (9,98%), Rio de Janeiro (6,69%), Rio Grande do Sul (6,48%), Paraná (5,72%) e Bahia (5,56%), beneficiários de 56,5% do total de repasses (R$ 16,95 bilhões). Tais estados têm em comum elevada densidade demográfica - concentrando 58% da população brasileira num total de 2.903 municípios - e expressiva participação na economia nacional, respondendo por 68% da formação do PIB.61.Esses fatores explicam a razão inversamente proporcional presente em grande parte da distribuição deste auxílio financeiro federal para enfrentamento da Covid-19 quando comparada ao critério constitucional de distribuição do FPE, o que, por exemplo, conferiu a São Paulo uma cota de 22,05% do auxílio financeiro da LC 173/2020, embora seu coeficiente de participação no FPE seja de apenas 0,66% neste ano.62.É possível inferir, a partir do arranjo de distribuição, que um dos objetivos do legislador foi evitar o colapso das economias com maior participação na formação do PIB nacional, cuja preservação da capacidade produtiva é vital para a consecução do objetivo, no pós-pandemia, de retomada da redução das desigualdades regionais à luz das balizas constitucionais que norteiam o FPE.63.A capacidade de produção das economias dos seis estados mencionados se reflete, diretamente, na arrecadação federal e na política econômica nacional, cujo risco de colapso justifica a instituição, excepcionalíssima, do referido auxílio no contexto do regime extraordinário fiscal e financeiro para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia, assim reconhecida nos limites e condições previstas no art. 65 da LRF e na EC 106/2020. 64.Portanto, resta demonstrado o segundo aspecto essencial dos repasses ora tratados: eles não se amoldam aos critérios constitucionais e legais de rateio que regem as transferências obrigatórias a estados e municípios a título de repartição de receitas tributárias.65.Com segurança, digo que qualquer tentativa de enquadramento desses auxílios e apoios financeiros como recursos próprios dos estados e municípios a título de FPE e FPM geraria a desnaturação do pacto federativo, desfigurando seus critérios de rateio.66.A interpretação que ora adoto prestigia a presunção de constitucionalidade das leis, isto é, não flerta com a inconstitucionalidade dos dispositivos mencionados, em homenagem à estabilidade jurídica.67.Na verdade, a questão se resolve compreendendo a LC 173/2020 e a Lei 14.041/2020 como parte da dimensão cooperativa do federalismo brasileiro, que, no contexto da calamidade pública nacional reconhecida pelo Congresso Nacional nos termos e limites estabelecidos pela EC 106/2020 e pelo Decreto Legislativo 6/2020, impõe a cooperação e a solidariedade - fiscal, inclusive - entre os entes subnacionais, conforme previsto expressamente em passagens da Lei Maior, mais especificamente no parágrafo único do art. 23.III. Das restrições legais à entrega, à aplicação e ao emprego68.A dimensão fiscal do federalismo está associada à estrutura tributária tripartida, isto é, de competência dos entes das três esferas de governo (CF/88, arts. 153 a 156). Nessa trilha, a Carta Política instituiu a repartição de receitas entre os entes da Federação (arts. 157 a 160), as quais integram o rol de receitas próprias do ente beneficiário estadual, distrital ou municipal, sem possibilidade de imposição de restrições e condições pelo ente transferidor.69.A repartição de receita tributária é matéria típica do texto constitucional, ou seja, sujeita ao sistema constitucional de repartição do produto da arrecadação de impostos, que decorre diretamente da forma federativa de Estado, caracterizada primordialmente pela autonomia dos entes que o compõem. 70.Por esse motivo, não pode a União ou o estado dispor, a título de repartição de receita de impostos, de percentual superior ou inferior ao que o constituinte reservou para implementar as competências materiais que lhe foram conferidas, razão pela qual a matéria é de índole constitucional, devendo-se observar, unicamente, os critérios estabelecidos na Carta Magna (destaques acrescidos):"Art. 160. É vedada a retenção ou qualquer restrição à entrega e ao emprego dos recursos atribuídos, nesta seção, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, neles compreendidos adicionais e acréscimos relativos a impostos.Parágrafo único. A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos:I - ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias;II - ao cumprimento do disposto no art. 198, § 2º, incisos II e III."71.Ou seja, com exceção do pagamento da dívida e do cumprimento do mínimo anual constitucional que os entes subnacionais devem aplicar em ações e serviços públicos de saúde, a União não pode impor qualquer restrição à entrega ou ao emprego dos recursos que transfere aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios a título de FPE e FPM, os quais constituem receitas próprias dos entes subnacionais.[...]73.Claramente, o regime de transferências extraordinárias previsto na LC 173/2020 e na Lei 14.041/2020 destoa do pilar da não interferência tanto sob o aspecto da entrega quanto da aplicação dos recursos.74.Quanto a restrições à entrega do auxílio financeiro federal, destaco a previsão do § 7º do art. 5º da Lei Complementar 173/2020, que dispõe sobre a exclusão, do rol de beneficiário dos R$ 60 bilhões, do ente da Federação que tenha ajuizado, após 20/3/2020, ação judicial contra a União que tenha como causa de pedir, direta ou indiretamente, a pandemia da Covid-19, exceto se renunciar ao direito sobre o qual se funda. Esse dispositivo é objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 6.442, ajuizada por partido político junto ao STF.75.No caso do apoio financeiro de R$ 16 bilhões previsto na MPV 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, a entrega dos valores restou limitada à dotação orçamentária específica para essa finalidade no orçamento da União (art. 1º, caput, e § 2º, inciso I).76.A Lei Complementar 173/2020 também estabelece restrição à aplicação ou ao emprego do auxílio financeiro federal, no que destoa novamente das premissas constitucionais que permeiam a entrega do FPE e do FPM. 77.A primeira restrição à aplicação que chama atenção diz respeito à necessária aplicação do recurso federal em ações implementadas pelo Poder Executivo local (R$ 60 bilhões). Além de restringir o emprego do recurso federal a um dos Poderes, a Lei Complementar 173/2020 ainda estabelece subvinculação de parte do auxílio financeiro federal (R$ 10 bilhões) à aplicação em ações de saúde e/ou assistência social.78.Também sobressai a condição de aplicação prevista no § 8º do art. 5º, segundo a qual os entes subnacionais deverão dar preferência às microempresas e às empresas de pequeno porte, seja por contratação direta ou por exigência dos contratantes para subcontratação, nas aquisições de produtos e serviços custeados com os R$ 50 bilhões repassados a título de auxílio financeiro federal.79.Outrossim, se os recursos constituíssem receitas próprias dos entes subnacionais, não caberia à União vincular parte de sua aplicação às ações de assistência social, pois sequer há esse tipo de afetação no texto constitucional. Vinculação desse tipo somente seria plausível com recursos de natureza federal, independentemente do instrumento jurídico adotado para efetivar o repasse do recurso federal.80.Não se trata de conceito aberto ou vago, mas expressão definida de forma explícita no texto constitucional, nos seguintes termos (grifou-se):"Art. 167. São vedados: (...) IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (...) § 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta."[...]83.A União não pode repartir o que não arrecadou, seja pela concessão de benefícios e incentivos fiscais, seja pela frustração da arrecadação originalmente prevista no orçamento. Mais contraditório, ainda, seria recorrer ao endividamento por meio de emissão de títulos públicos para efetivar as transferências constitucionais federais a título de repartição de receita.84.Nas duas situações em exame, os repasses constituem, novamente, despesas próprias da União e não repartição de receita ou algo que se equivalha, não podendo ser classificados como receitas próprias dos entes subnacionais. 85.Diante de tantas restrições legais, não há como lograr êxito de acomodar os repasses federais a título de auxílio financeiro da LC 173/2020 e da Lei 14.041/2020 no conceito de repartição de receita tributária, até porque houve frustração na arrecadação federal em percentual superior ao verificado com o FPE e o FPM. 86.Note-se ainda que a EC 106 foi promulgada em 7/5/2020, enquanto a Lei Complementar 173 foi publicada em 27/5/2020. Ainda que com alguma digressão, pode-se inferir que, se a vontade do Congresso Nacional fosse ampliar a participação dos entes subnacionais na arrecadação federal por meio dos fundos constitucionalmente previstos, teria estabelecido arranjo jurídico-constitucional apropriado, a exemplo do que já se procedeu por meio de espécie legislativa hábil, isto é, emenda à Constituição (ECR 1/1994 e EC 17/1997).87.Longe de se buscar criar óbices à operacionalização do auxílio financeiro federal em análise, a interpretação conjunta das normas em tela busca preservar, sob a ótica da formulação conceitual e da aplicação prática, a estabilidade e as salvaguardas que decorrem do esquema jurídico-constitucional concebido pelo poder constituinte para ancorar a dimensão fiscal do pacto federativo, princípio fundamental do Estado e da República (CF/88, art. 1º), evitando risco de abalo ao referido princípio - o que configuraria precedente perigoso não apenas sob a ótica da repartição de recursos federais, mas também da repartição de impostos dos estados com os respectivos municípios. 88.Do mesmo modo, prestigia-se a presunção de constitucionalidade das leis em exame, visto que interpretação em sentido contrário, concluindo serem os repasses e auxílios financeiros ora tratados recursos próprios dos entes subnacionais, feriria o modelo fiscal do pacto federativo. 89.Ao ponto que se chega, deve-se concluir que o esquema jurídico definido e a fonte de custeio dos auxílios financeiros federais em análise não se compatibilizam com as premissas e salvaguardas constitucionais que norteiam a dimensão fiscal do pacto federativo delineado nos termos dos arts. 157 a 159 da CF/88. 90.Conforme esmiuçado acima, as regras da LC 173/2020 e da Lei 14.041/2020 não guardam correspondência com o arcabouço das transferências constitucionais que veiculam recursos próprios dos estados e municípios. 91.Em suma, os auxílios financeiros ora analisados estão dissociados da receita tributária como fonte de recursos, ostentam critérios de distribuição (rateio) diversos e possuem restrições legais à entrega e à aplicação que reduzem a discricionaridade dos entes subnacionais quanto ao recebimento e emprego.[...]105.Dessa feita, conclui-se que os repasses dos auxílios financeiros em questão têm natureza jurídica federal, constituindo despesas próprias da União custeadas com recursos de fontes provenientes da emissão de títulos públicos (Fonte 144) da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional (Fonte 188), e não se originam de repartição constitucional de receitas tributárias.106.Além disso, o auxílio financeiro instituído pela Lei Complementar 173/2020 é repassado aos entes subnacionais segundo critérios de distribuição, restrição à entrega, à aplicação e ao emprego incompatíveis com o quadro constitucional que preserva a repartição de receita tributária de qualquer interferência do ente transferidor.107.Ademais, os repasses não guardam consonância com as exigências do inc. II do art. 161 da CF/88, ou seja, não têm por finalidade a redução de desigualdades regionais, características do FPE e do FPM. 108.Portanto, considerando-se os contornos previstos na Lei Complementar 173/2020 e na MPV 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, os auxílios financeiros são, em suma, recursos públicos federais transferidos a título de cooperação federativa decorrente de obrigação incondicional criada excepcionalmente para a União com amparo no art. 23 da CF/88, o que comporta a definição de critérios objetivos de distribuição de forma a atender aos anseios do ente transferidor, a União.[...]109.Em seção dedicada de seu relatório, a Semag resgata o histórico de controvérsias acerca do cálculo da Receita Corrente Líquida (RCL) prevista na LRF, tanto no âmbito desta Corte quanto da Secretaria do Tesouro Nacional. [...]116.Necessário, aqui, resgatar o teor do dispositivo em comento (destaques acrescidos):"Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como: (...) IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;"117.Sobre a metodologia de cálculo da RCL, o TCU já firmou entendimento e proferiu determinação à STN no sentido de afastar a dedução da RCL de transferências constitucionais e/ou legais que constituam despesas próprias da União, nos termos do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário (relator Ministro Ubiratan Aguiar; destaques acrescidos):"9.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que adote providências para que:9.2.1. relativamente às transferências da União a Estados, Distrito Federal e Municípios que devam ser deduzidas para fins de apuração da RCL, somente sejam admitidas:9.2.1.1. as repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal, com base na alínea 'a' do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF;9.2.1.2. as transferências relativas à complementação do FUNDEF e à compensação pela desoneração do ICMS nas exportações, com base no §1º do art. 2º da LRF (Lei Complementar 87/1996) ; (...) 9.2.7. seja deduzido da Receita Corrente Líquida o valor das transferências realizadas em decorrência da Lei Complementar 87/1996, independente de a fonte utilizada para tal ser oriunda de emissão de títulos, com vistas a dar cumprimento ao disposto no § 1º do art. 2º da LRF, quer referida transferência tenha ocorrido no âmbito da atividade '0426 - Transferência a Estados, DF e Municípios para Compensação da Isenção do ICMS aos Estados Exportadores' quer no âmbito da atividade '0047 - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF';" (grifamos) [...]122.O que se deve frisar para o deslinde do presente caso é que, embora a literalidade pura e simples do artigo 2º, inciso IV, alínea "a", da LRF, preveja a dedução, na União, dos valores transferidos a Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, na prática não é o que ocorre. Vários recursos transferidos a estados e municípios por determinação constitucional ou legal são computados na receita corrente líquida da União, como demonstra o exame da Semag.123.Ao examinar a abrangência do conteúdo do artigo 2º, inciso IV, alínea "a" da LRF, mediante interpretação lógico-sistemática, vê-se que o alcance da expressão "valores transferidos por determinação constitucional ou legal" se restringe à repartição típica da receita tributária da União com os demais entes, conforme entendimento consignado no item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário. 124.O resultado prático é o afastamento da dedução de montantes expressivos que poderiam ser abarcados pela literalidade da expressão "constitucional ou legal", em especial os do SUS, não parecendo haver divergência entre os órgãos fazendários e o TCU a esse respeito.125.Se o objetivo da metodologia de cálculo da RCL fosse o de deduzir toda despesa realizada por meio de descentralização de repasses, deveriam ser deduzidos, por exemplo, os repasses regulares e automáticos no âmbito do SUS (R$ 81,53 bilhões em 2019), somados aos repasses da complementação ao Fundeb (R$ 17,5 bilhões). Neste ano, em razão da pandemia, o orçamento da saúde, originalmente fixado em R$ 128 bilhões, foi atualizado para R$ 157,9 bilhões, dos quais cerca de 70% são repassados aos entes subnacionais.126.Essa linha decisória, já relativamente sedimentada na Casa, aconselha a adoção de solução igualmente restritiva no caso presente, alinhada não somente à decisão-paradigma (Acórdão 476/2003-TCU-Plenário), mas que considere, principalmente, as fontes de recursos para efetivação das transferências da LC 173/2020 e da Lei 14.041/2020. 127.Em outras palavras, embora ainda não haja plena uniformidade de tratamento entre todas as transferências obrigatórias para fins do art. 2º, inc. IV, alínea "a", da LRF, tendo em vista a multiplicidade de contornos jurídicos das transferências obrigatórias por força legal, conforme retratado pela Semag em seu extenso relatório, o que se observa é que, no caso da União, de forma geral, somente as transferências oriundas de repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal são consideradas deduções à luz do referido dispositivo.128.Esse modo de proceder está conforme o entendimento paradigmático do TCU sobre a matéria, calcado no Acórdão 476/2003-TCU-Plenário (relator Ministro Ubiratan Aguiar), que transcrevo novamente a título de reforço (destaques acrescidos) "9.2. determinar à Secretaria do Tesouro Nacional que adote providências para que:9.2.1. relativamente às transferências da União a Estados, Distrito Federal e Municípios que devam ser deduzidas para fins de apuração da RCL, somente sejam admitidas:9.2.1.1. as repartições de receitas decorrentes de disposição constitucional ou legal, com base na alínea 'a' do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF;"129.Portanto, à luz desse precedente e ao contrário da abordagem defendida pela STN, não cabe deduzir da RCL quaisquer outras transferências de recursos por força constitucional ou legal que não sejam oriundos de repartição da receita federal.130.Assim, os recursos em comento não podem ser descontados da RCL, não apenas em função do entendimento assentado anteriormente neste Voto, de que eles constituem despesa própria da União, e não transferência decorrente de repartição de receitas, mas também, e principalmente, porque as transferências em comento são financiadas com títulos públicos e disponibilidades do Tesouro Nacional.131.Outrossim, se a União custeou referidas transferências com fonte proveniente de receita de capital, é desprovido de lógica e plausibilidade jurídica deduzir tais despesas da receita corrente para fins de cálculo da RCL federal, vez que sequer ingressaram no valor global prévio às deduções. 132.Em simples palavras, é descabido deduzir da RCL parcela que sequer contribuiu para o seu somatório.133.Em face dos argumentos apresentados e do cenário posto, resta claro que as despesas da União com os referidos auxílios financeiros não constituem repartição de receita tributária federal, razão pela qual não há fundamento jurídico e/ou contábil que justifique a sua dedução para fins de cálculo da RCL federal.[...]137.Como decorrência lógica do reconhecimento da natureza federal dos auxílios de que tratam as Leis Complementar 173/2020 e 14.041/2020, devo comentar brevemente sobre a competência fiscalizatória desses valores. 138.Segundo a Semag, é plausível adotar o mesmo entendimento defendido na ADI 5.532/DF, na qual a PGR ofereceu parecer com vistas a manter a competência do TCU para fiscalizar repasses de verbas federais referentes à transferência obrigatória proveniente da complementação da União ao Fundeb, conforme relatado pelo ministro Ricardo Lewandowski (peça 93, com destaques acrescidos):"CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM DE DIRETÓRIO REGIONAL DE PARTIDO POLÍTICO. NÃO IMPUGNAÇÃO DE TODO O COMPLEXO NORMATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. FUNDEB. COMPLEMENTAÇÃO DO VALOR MÍNIMO ANUAL POR ALUNO. COMPETÊNCIA DO TCU PARA APURAR ILÍCITOS EM REPASSES DE VERBAS FEDERAIS.  (...) 3. Repasse de verbas federais ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), a título de complementação do valor mínimo anual por aluno, atrai competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União (Constituição da República, arts. 70, parágrafo único, e 71, caput, II e VI, e Lei 11.494, de 20 de junho de 2007, art. 26, III).4. Parecer por não conhecimento da ação e, no mérito, por improcedência do pedido."139.De se frisar que os recursos previstos no art. 5º da Lei Complementar 173/2020, por exemplo, têm destinação específica (inciso I) e restrição explícita que, pela via reflexa, confere especificidade à sua aplicação (inciso II), de modo que, a teor dos arts. 70, parágrafo único, e 71, incisos II e VI, da CF/88, o repasse de recursos de natureza federal confere ao TCU a competência para fiscalizar a sua correta aplicação, mesmo que por outros entes federados, pois não se pode suprimir da União a competência de monitorar e avaliar com que eficiência seus recursos são aplicados, assim como fiscalizar se são desviados ou mal empregados.140.Em que pese a competência federal para fiscalização e controle, isso não afasta a obrigação de cada ente subnacional de assegurar a correta aplicação dos recursos federais repassados para o enfrentamento da Covid-19, a exemplo da análise ilustrada no julgado da ADI 5.532/DF.141.Para os recursos vinculados à saúde, em razão da necessidade de sua aplicação por meio de fundo de saúde e do inequívoco caráter federal do repasse, a fiscalização e o controle da aplicação dos auxílios financeiros - classificados como despesas próprias da União - se encontram inseridos no escopo de competências constitucionais do TCU.142.Nesse diapasão, merece destaque o MS 33.079-DF, ocasião em que o STF ressaltou, com precisão, as premissas definidoras dessas competências, sobressaindo a origem do recurso como elemento definidor de competência fiscalizatória.143.Ademais, referida decisão da Suprema Corte reconhece haver solidariedade ativa entre os entes federativos responsáveis pela implementação da Política Nacional de Saúde para fiscalizar os recursos vinculados à saúde, o que constitui importante referencial para o presente exame.144.No precedente, o STF deixa claro que são legitimados para provocar o Tribunal de Contas e o Ministério Público competentes (de acordo com a origem do recurso) tanto o controle interno do ente beneficiário do recurso federal (estados, Distrito Federal e municípios), quanto o controle interno do ente transferidor (União) e o Ministério da Saúde, o que não se confunde com concorrência entre órgãos julgadores de contas.145.Estou de acordo com o exame empreendido pela Semag, o qual corrobora a competência fiscalizatória desta Corte de Contas e órgãos de controle interno federais em relação às transferências de que trata a Lei Complementar 173/2020 e a Lei 14.041/2020.146.Ainda que neste momento haja carência de regulamentação sobre a forma de fiscalização pelos órgãos da União, tanto o TCU quanto os órgãos de controle do Poder Executivo dispõem de meios legais para disciplinar a forma de monitoramento, avaliação e controle dos recursos de natureza federal destinados ao enfrentamento da calamidade pública nacional, cujas competências foram reforçadas pelo art. 3º, § 1º, inciso II, da LC 173/2020 (destaques acrescidos):"Art. 3º Durante o estado de calamidade pública decretado para o enfrentamento da Covid-19, além da aplicação do disposto no art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 2000, ficam afastadas e dispensadas as disposições da referida Lei Complementar e de outras leis complementares, leis, decretos, portarias e outros atos normativos que tratem:§ 1º O disposto neste artigo:II - não exime seus destinatários, ainda que após o término do período de calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19, da observância das obrigações de transparência, controle e fiscalização referentes ao referido período, cujo atendimento será objeto de futura verificação pelos órgãos de fiscalização e controle respectivos, na forma por eles estabelecida."147.Nessa linha, é mais uma vez correta a ponderação da Semag de que a fiscalização pelo controle interno e externo não necessariamente tenha de se processar por meio de prestação de contas formal. A exemplo do que ocorre com as transferências obrigatórias do SUS e da complementação da União ao Fundeb, podem os órgãos do Poder Executivo se valerem de mecanismos digitais de monitoramento e avaliação, além de fiscalizações específicas, dentre outros sistemas e plataformas mantidos pelo Poder Executivo Federal.[...]161.Assim, acolho proposta da Semag de fixar entendimento sobre a matéria para conferir segurança jurídica às divergências existentes, sobretudo no âmbito do Poder Executivo, quanto à natureza federativa dos recursos em questão e tratamento a ser aplicado para fins de cálculo da RCL, na forma do acórdão.162.E, como forma de prestigiar a estabilidade jurídica, é oportuno modular os efeitos desta decisão a partir do 2º bimestre de 2020, conforme proposto pela unidade instrutora, com fulcro no § 4º do art. 927 do CPC, uma vez que os auxílios financeiros a estados e municípios começaram a ser efetivados a partir de abril de 2020, com impacto indevido sobre a RCL federal.Acórdão:9.2. fixar entendimento, com fulcro no art. 16, inciso V, do Regimento Interno do TCU, de que:9.2.1. os repasses da União aos entes subnacionais a título de auxílio ou apoio financeiro, para os fins previstos na Medida Provisória 938/2020, convertida na Lei 14.041/2020, no art. 5º da Lei Complementar 173/2020 e em outras hipóteses congêneres, a exemplo da Lei 14.017/2020, constituem:9.2.1.1. despesas próprias da União e não repartição constitucional ou legal de tributos e outros ingressos que integrem a receita corrente bruta federal, devendo o Ministério da Economia se abster de considerar tais despesas no rol de deduções para fins de cálculo da receita corrente líquida federal;9.2.1.2. obrigação incondicional da União para concretizar os objetivos da Emenda Constitucional 106/2020, mantida a natureza federal da transferência obrigatória, que se sujeita à fiscalização e ao controle dos órgãos federais, incluindo o Tribunal de Contas da União, aplicando-se, subsidiariamente, para os repasses vinculados ou destinados a ações e serviços públicos de saúde, a solidariedade ativa dos órgãos de controle presente no art. 27 da Lei Complementar 141/2012, consoante a tese constante da decisão do Supremo Tribunal Federal no Mandado de Segurança 33.079;9.2.2. para fins do disposto na alínea "a" do inciso IV do art. 2º da Lei de Responsabilidade Fiscal, o teor do item 9.2.1.1 do Acórdão 476/2003-TCU-Plenário deve se restringir aos valores transferidos ou repassados pela União a estados, ao Distrito Federal e a municípios decorrentes da repartição de receita corrente originária do produto da efetiva arrecadação de tributo federais ou de outros ingressos públicos, repartição essa resultante de determinação constitucional ou legal que estabeleça a distribuição de cota ou percentual incidente sobre a respectiva receita corrente;9.3. modular os efeitos do entendimento contido no item 9.2.1.1 deste acórdão para fins de cálculo da receita corrente líquida da União, de maneira que passe a vigorar a partir do 2º bimestre de 2020, com fundamento no § 4º do art. 927 do Código de Processo Civil;