Acórdão 1073/2025
Voto:Cuidam os autos de denúncia acerca de possível ilegalidade na concessão de uma cota extraordinária de honorários advocatícios aos advogados públicos federais, supostamente a título de gratificação natalina (13º salário), o que poderia infringir o art. 29, parágrafo único, da Lei nº 13.327/2016.2. 	O denunciante informa que os honorários de sucumbência estariam sendo utilizados para compor o montante pago, a título de 13º salário, aos agentes públicos que percebem essa vantagem (Advogado da União, Procurador da Fazenda Nacional, Procurador Federal, Procurador do Banco Central do Brasil, bem como aos ocupantes dos quadros suplementares em extinção previstos no art. 46 da Medida Provisória nº 2.229-43/2001), em possível violação ao disposto no art. 29, parágrafo único, da Lei nº 13.327/2016.3. 	Por esse motivo, teria havido grande diferença na quantia paga aos servidores mencionados no mês de referência de novembro/2022, a título de "Distribuição de Saldo de Honorários Advocatícios Referente a outubro/2022", quando comparada aos pagamentos anteriores e posteriores realizados mediante essa rubrica.4. 	O denunciante questiona se tal cota estaria violando o teto remuneratório e o entendimento de que os honorários de sucumbência não podem compor adicional ou gratificação além do subsídio.5. 	Após avaliação, a Auditoria Especializada em Pessoal (AudPessoal) entendeu ser ilegal o pagamento da cota extraordinária sem a observância do teto mensal, propondo que a Advocacia-Geral da União (AGU) e o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA) promovam a devolução dos valores pagos, além de impedir futuros pagamentos similares.6. 	Visando maximizar o debate nos autos, oportunizei que a Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais (ANAFE) e a Associação Nacional dos Advogados da União (ANAUNI) apresentassem tese jurídica sobre o tema na condição de amicus curiae, com manifestação escrita e única nos autos.7. 	Nesse assunto, nos termos da proposta da unidade técnica às peças 122 e 123, proponho admitir a participação nos autos das Associação Nacional dos Procuradores e Advogados Públicos Federais - ANPPREV (peça 102) e pelo Sindicato Nacional dos Procuradores da Fazenda Nacional - SINPROFAZ (peça 104) nas posições de amici curiae, para considerar as suas colaborações nos autos, sem a possibilidade de sustentação oral, em face de considerar suficientes as informações trazidas já trazidas para o esclarecimento dos autos.8. 	Usando a prerrogativa concedida, a ANAFE e a ANAUNI apresentaram argumentos de defesa, sustentando a constitucionalidade do recebimento cumulativo dos honorários e do subsídio, com base no julgamento da ADI 6.053 pelo STF, que reconhece a compatibilidade dos honorários com o regime de subsídio, sujeitando-os ao teto remuneratório, mas garantindo sua autonomia em relação à base de cálculo de adicionais e gratificações.9. 	Feito esse breve introito, passo a decidir.10. 	Inicio este Voto trazendo breves considerações sobre a gratificação natalina.11. 	Também conhecida como 13º salário, essa parcela possui natureza constitucional, estando prevista no artigo 7º, inciso VIII, da Constituição Federal de 1988. Esse direito estende-se aos servidores públicos por força do artigo 39, § 3º, assegurando a todos os trabalhadores o recebimento dessa parcela remuneratória adicional ao final de cada ano, como forma de reconhecimento pelo serviço prestado.12. 	No âmbito dos servidores públicos, a gratificação natalina deve obedecer ao teto remuneratório estabelecido no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal. Esse dispositivo limita a remuneração total dos agentes públicos ao subsídio mensal dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, incluindo todas as parcelas remuneratórias, sejam elas ordinárias ou extraordinárias. Assim, a gratificação natalina, por possuir natureza remuneratória, está sujeita a esse limite constitucional.13. 	Quanto à possibilidade de considerar um 13º teto anual diferente do mensal para acomodar a gratificação natalina, há entendimento de que encontra respaldo constitucional. 14. 	Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que a percepção dessa específica gratificação possui natureza salarial (Súmula/STF nº 207), revelando-se compatível com o regime de subsídio dos servidores públicos e com o teto constitucional:2. O regime de subsídio é incompatível com outras parcelas remuneratórias de natureza mensal, o que não é o caso do décimo terceiro salário e do terço constitucional de férias, pagos a todos os trabalhadores e servidores com periodicidade anual.[...]1) Tribunais de Justiça podem exercer controle abstrato de constitucionalidade de leis municipais utilizando como parâmetro normas da Constituição Federal, desde que se trate de normas de reproduçãoobrigatória pelos estados. É uma posição pacífica aqui do Tribunal.2) O art. 39, § 4º, da Constituição Federal não é incompatível com o pagamento de terço de férias e décimo terceiro salário (RE 650.898/RS, Redator do Acórdão Min. Roberto Barroso, grifo nosso).15. 	A orientação do Supremo Tribunal Federal, fundamenta-se no fato de que a gratificação natalina possui um regime jurídico próprio e autônomo, estabelecido no art. 7º, §8º, em conjunto com o art. 39, §3º, da Constituição Federal. 16. 	Assim é possível perceber que a gratificação natalina tem um regime específico, a aplicação dos regramentos constitucionais relacionados ao subsídio e ao teto constitucional também ocorre de forma isolada e independente em relação a essa parcela, ou seja, o teto constitucional incide separadamente sobre cada uma delas.17. 	Também importante para o deslinde do tema são as considerações sobre a possibilidade de percepção de honorários por advogados públicos.18. 	O Supremo Tribunal Federal (STF) já consolidou, na ADI 6.053, que advogados públicos podem perceber honorários sucumbenciais, desde que em conformidade com a legislação. A decisão estabelece que a percepção dos honorários não viola o regime de subsídio, sendo compatível com a natureza constitucional das funções exercidas pelos advogados públicos, o que reafirma a possibilidade de pagamento dos honorários de sucumbência a essa categoria.19. 	Ressalto que a ementa da ADI 6.053, abaixo reproduzida, deixa claro que a percepção das verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da CF/1988, dispositivo constitucional que impõe como limite remuneratório do agente público o subsídio mensal dos Ministros do STF:CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. INTERDEPENDÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS ARTIGOS 37, CAPUT, XI, E 39, §§ 4º E 8º, E DAS PREVISÕES ESTABELECIDAS NO TÍTULO IV, CAPÍTULO IV, SEÇÕES II E IV, DO TEXTO CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE DO RECEBIMENTO DE VERBA DE HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA POR ADVOGADOS PÚBLICOS CUMULADA COM SUBSÍDIO. NECESSIDADE DE ABSOLUTO RESPEITO AO TETO CONSTITUCIONAL DO FUNCIONALISMO PÚBLICO. 1. A natureza constitucional dos serviços prestados pelos advogados públicos possibilita o recebimento da verba de honorários sucumbenciais, nos termos da lei. A CORTE, recentemente, assentou que "o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal, não constitui vedação absoluta de pagamento de outras verbas além do subsídio" (ADI 4.941, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, Relator p/ acórdão, Min. LUIZ FUX, DJe de 7/2/2020). 2. Nada obstante compatível com o regime de subsídio, sobretudo quando estruturado como um modelo de remuneração por performance, com vistas à eficiência do serviço público, a possibilidade de advogados públicos perceberem verbas honorárias sucumbenciais não afasta a incidência do teto remuneratório estabelecido pelo art. 37, XI, da Constituição Federal. 3. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE (grifo nosso).[...]26. 	Assim, em relação à natureza dos honorários, entendo que tanto a Corte Suprema quanto esta Corte de Contas reconhecem os honorários de sucumbência como verba de caráter remuneratório, dada sua função de contraprestação pelos serviços jurídicos prestados. Embora o art. 29 da Lei nº 13.327/2016 afirme que esses honorários não integram o subsídio e não constituem base para adicionais ou gratificações, o entendimento do STF vincula sua natureza remuneratória à função exercida pelos advogados públicos, submetendo-os ao teto constitucional.27. 	Cabe ressaltar que a discussão sobre a natureza privada ou pública dos honorários não foi enfrentada naquela ocasião, mas que, de todo modo,  revela-se irrelevante para o deslinde do presente caso. O relevante, conforme o entendimento do STF e deste TCU, é a submissão desses honorários ao teto remuneratório, sendo que seu caráter privado ou público não altera a obrigação de observância ao teto constitucional para remunerações.28. 	Nesse ponto, na ADI 6.053, o STF consolidou que os honorários devem ser equiparados ao subsídio e às remunerações, com incidência do teto remuneratório. Essa interpretação alinha-se ao art. 37, XI, da Constituição Federal, que impõe um limite máximo para a soma de subsídios e outras parcelas remuneratórias. Esse entendimento impede a configuração de honorários como verba adicional ao subsídio sem a devida submissão ao teto.29. 	Conforme já decidido nesta Corte, o Conselho Curador dos Honorários Advocatícios, no desempenho de suas atividades finalísticas, sujeita-se aos princípios gerais que regem a Administração Pública e às respectivas instâncias de controle.30. 	Nesse ponto, cabe lembrar que a Administração Pública brasileira se fundamenta em princípios que norteiam a atuação dos agentes públicos, assegurando a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência, conforme disposto no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988. Dentre esses princípios, a moralidade destaca-se como elemento essencial para garantir a ética e a probidade na gestão pública. Nesse contexto, a observância do teto remuneratório, definido pelo subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), nos termos do inciso XI do art. 37 da CF/1988, emerge como instrumento fundamental para materializar a moralidade na percepção de remuneração pelos servidores e agentes públicos.31. 	O inciso XI do art. 37 da Constituição Federal estabelece que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos não poderão exceder o subsídio mensal dos Ministros do STF. Esse dispositivo constitucional visa impedir disparidades salariais injustificadas e prevenir abusos no uso de recursos públicos, promovendo a equidade e a justiça remuneratória no serviço público.32. 	A fixação do teto remuneratório é a objetivação concreta do que é considerado moral na remuneração dos servidores e agentes públicos. Ademais, a moralidade administrativa exige o respeito à finalidade pública e social, não se restringindo à legalidade estrita. Assim, percebo o teto remuneratório constitucional como forma de garantir que a remuneração seja compatível com os princípios éticos e os interesses da coletividade, sem que se deixe margem à subjetividade dos administradores públicos ou, até mesmo, do legislador infraconstitucional.33. 	Entretanto, observo que tanto o subsídio como a gratificação natalina possuem natureza remuneratória autônoma, razão pela qual os servidores públicos recebem, ao longo de 12 (doze) meses, 13 (treze) parcelas remuneratórias distintas, cada uma sujeita, isoladamente, à incidência do teto constitucional. 34. 	É precisamente essa abordagem jurídica que justifica o pagamento de uma décima terceira cota de honorários de sucumbência, por desempenho, aos advogados públicos federais, em complementação à gratificação natalina.35. 	Assim, qualquer cota extraordinária concedida sob o pretexto de 13º salário deve ser submetida ao teto constitucional, conforme exigido para as remunerações ordinárias. 36. 	Entendo, pois, como aderente à decisão do STF e ao estabelecido no art. 39, § 4º, da Constituição, que seja possível a gratificação natalina ser complementada com a concessão de honorários, desde que o somatório dos honorários, subsídio ou qualquer outra parcela respeite o limite constitucional.37. 	Por pertinente, cabe orientar que o cálculo do teto é feito mensalmente, conforme orientação constitucional, e a tentativa de anualizar o valor excede o que a Constituição permite. Reafirmo, pois, que, à exceção da gratificação natalina, que tem origem constitucional e cuja percepção em separado, com incidência de teto próprio, foi autorizada pela própria Constituição da República, o teto não pode ser fracionado ou ajustado anualmente para acomodar parcelas extraordinárias, devendo ser mantido o limite definido para cada mês.38. 	Nesses termos, os honorários devem acompanhar a gratificação natalina na mesma proporção aplicada ao teto. Isso implica que, em um mês em que se pague, por exemplo, 3/12 avos da gratificação natalina, os honorários podem ser complementados até o limite proporcional 3/12 avos do teto. Esse princípio visa assegurar o equilíbrio do regime remuneratório e o respeito aos limites impostos constitucionalmente.39. 	Diante do exposto, VOTO pela procedência parcial da denúncia, por entender que é possível a complementação de honorários sucumbenciais pelo Conselho Curador dos Honorários Advocatícios (CCHA) aos advogados públicos da União, até o limite proporcional da gratificação natalina, sem prejuízo de ratificar a necessidade de observância rigorosa do teto remuneratório mensal para advogados públicos, inclusive em relação a eventuais parcelas extraordinárias de honorários.Acórdão:9.1. conhecer da presente denúncia, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 234 e 235, do Regimento Interno deste Tribunal, e no art. 103, § 1º, da Resolução-TCU 259/2014, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente, tendo em vista as conclusões de que:9.1.1. É aderente à decisão do STF e ao estabelecido no art. 39, § 4º, da Constituição, que a gratificação natalina seja complementada com a concessão de honorários, desde que seu somatório aos honorários, subsídio ou qualquer outra parcela respeite o limite constitucional;9.1.2. O pagamento de uma décima terceira cota de honorários de sucumbência, por desempenho, aos advogados públicos da União, de forma complementar à gratificação natalina, deve respeitar o teto próprio e autônomo da gratificação natalina;9.1.3. O cálculo do teto deve ser feito mensalmente, conforme orientação constitucional, e a tentativa de anualizar o valor excede o que a Constituição permite;9.1.4. Os honorários sucumbenciais complementares devem acompanhar a gratificação natalina na mesma proporção aplicada ao teto àquela parcela;