Acórdão 2302/2022
Voto:Trago à apreciação deste Colegiado a Consulta formulada pelo Ministro de Estado do Ministério do Meio Ambiente - MMA, Exmo. Sr. Joaquim Álvaro Pereira Leite, com base no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 264, inciso VI, do Regimento Interno/TCU, relacionada ao Programa Adote um Parque, instituído pelo Decreto 10.623/2021 (peça 2, p. 2).2. A matéria consultada refere-se à (peça 2, p. 2): a) possibilidade de admitir a adesão de entidades integrantes da Administração Pública Indireta da União, dos Estados e dos Municípios, constituídas sob a forma de empresas públicas ou de sociedades de economia mista ao Programa Adote um Parque e ao regime jurídico por ele instituído, bem como a consequente participação de tais entidades no aludido programa;b) em caso de resposta positiva ao item anterior, possibilidade de que instituições financeiras oficiais federais possam participar do Programa, em particular quanto à compatibilidade do regime de proteção ambiental previsto no Decreto 10.623/2021, nos termos de seus arts. 2º, 8º, § 2º, 9º, 19, e 25, com a Lei Complementar 101/2000, em especial quando considerados os seus arts. 29, inciso III, 35, § 1º, 36 e 37, inclusive quando a adoção se fizer por um banco público federal; ec) exclusão das doações de valores, bens ou serviços, nas hipóteses do Decreto 10.623/2021, do espectro de abrangência das vedações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, dada a sua natureza de atos translativos não onerosos de domínio.3. Em razão da especificidade da matéria desta consulta, duas unidades técnicas atuaram nestes autos.4. A Secretaria de Controle Externo da Agricultura e do Meio Ambiente - SecexAgroAmbiental, além de verificar a admissibilidade desta Consulta, tratou da possibilidade de participação de empresas públicas e sociedades de economia mista no Programa Adote um Parque, matéria que faz parte de política pública diretamente sob a responsabilidade do Ministério do Meio Ambiente e que está no rol de competência da referida unidade técnica (peça 5).5. Por sua vez, a Secretaria de Macroavaliação Governamental - Semag examinou a conformidade de eventuais doações feitas pelos participantes ao Programa Adote um Parque com as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal, questão afeta à sua competência (peça 8).6.  Ao final, a SecexAgroAmbiental consolidou o exame da matéria (peça 10), incorporando na derradeira instrução destes autos o encaminhamento sugerido pela Semag, e, em síntese, propôs ao Tribunal conhecer da presente consulta e responder ao consulente que: 6.1. sob a ótica do Decreto 10.623/2021 e da Lei 9.985/2000, é possível a participação de empresas públicas e sociedades de economista mista, incluídas as instituições financeiras oficiais federais, no Programa Adote um Parque;6.2. sob a ótica do Decreto 10.623/2021 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101/2000, as doações de bens e serviços por empresas públicas e sociedades de economista mista, incluídas as instituições financeiras oficiais federais, nas adoções realizadas no âmbito do Programa Adote um Parque: 6.2.1. dada a sua natureza de atos translativos não onerosos de domínio, não configuram operação de crédito nem operação assemelhada à operação de crédito, nos termos do art. 29, inciso III, da LRF;6.2.2. não configuram operação equiparada à operação de crédito, nos termos dos arts. 29, § 1º, e 37, ambos da LRF;6.2.3. não atraem as vedações previstas nos artigos 35 e 36 do mesmo diploma legal, ainda que a adoção venha a ser feita por uma instituição financeira controlada pelo poder público, e, consequentemente,6.2.4. não estão incluídas no espectro de abrangência das vedações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.7. No que se refere à admissibilidade desta Consulta, cabe anotar que o consulente, na condição de ocupante do cargo de Ministro de Estado do Meio Ambiente, qualifica-se como autoridade legitimada a consultar o Tribunal de Contas de União, nos termos do art. 264, inciso VI, do Regimento Interno/TCU.8. Além disso, verifica-se que os demais requisitos para admitir a Consulta foram observados, eis que o objeto consultado está bem delineado, refere-se à matéria de competência do TCU e a prejulgamento de tese, não configurando, portanto, caso concreto, tem pertinência temática com a área de atribuição do órgão ministerial representado pelo consulente e está acompanhado de parecer emitido por órgão jurídico da autoridade consulente (Parecer 00297/2021/CONJUR-MMA/CGU/AGU, peça 3).9. Atendidas, portanto, as disposições do art. 264, inciso VI, e §§ 1º, 2º e 3º, do Regimento Interno/TCU, pode o Tribunal conhecer da presente Consulta. [...]24. A segunda parte da matéria consultada diz respeito à compatibilidade do regime de proteção ambiental previsto no Decreto 10.623/2021 com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), em especial à participação de empresas públicas e sociedades de economia mista na condição de doadoras de bens e serviços.25. A Semag, após analisar os dois marcos regulatórios mencionados, concluiu pela compatibilidade entre os normativos no sentido de que as doações de bens e serviços feitas por empresas públicas e sociedades de economia mista na condição de adotante, no bojo do Programa Adote um Parque, não colidem com as regras da Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme detalhado no item 6.2, retro, posição que acolho integralmente.26.  O cerne da questão suscitada pelo consulente busca definir o sentido e o alcance das disposições da Lei de Responsabilidade referentes à "operação de crédito" e às "outras operações assemelhadas", de que tratam os arts. 29, inciso III, 35, 36 e 37, para afastar os riscos de eventual interpretação extensiva de que a doação de bens e serviços realizada por empresas públicas e sociedades de economia de mista, inclusive instituição financeira federal, no âmbito do Programa Adote um Parque, seja configurada como operação de crédito e/ou outra assemelhada entre um ente da Federação e outro, inclusive entidades da administração indireta, situação expressamente vedada na aludida lei. 27. Como bem anotado pela Semag, há significativa distinção entre o conceito de operação de crédito e o instituto da doação, os quais não se confundem entre si.28.  A Lei Complementar 101/2000, em seu art. 29, inciso III, define operação de crédito como "compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros". 29. Segundo a Secretaria do Tesouro Nacional, as operações de crédito, em regra, possuem pelo menos uma das seguintes características: i) reconhecimento, por parte do setor público, de um passivo, que equivale a um aumento do endividamento público com impactos no montante da dívida pública e na capacidade de endividamento do ente; ii) existência de risco de não adimplemento de obrigações que, em geral, materializa-se na forma de cobrança de juros explícitos ou implícitos, deságio e demais encargos financeiros, tendo como consequência uma redução do Patrimônio Líquido do ente que equivale a um aumento do valor original da dívida; e iii) diferimento no tempo, uma vez que, em regra, as operações de crédito envolvem o recebimento de recursos financeiros, bens, ou prestação de serviços, os quais terão como contrapartida a incorporação de uma dívida a ser quitada em momento futuro (Manual de Demonstrativos Fiscais: aplicado à União e aos Estados, Distrito Federal e Municípios/Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, 9º ed. - Brasília, 2018, p. 580).30. No Programa Adote um Parque não há operação de crédito ou operação assemelhada assumida pelo adotante perante o Instituo Chico Mendes. A adoção de unidade de conservação federal se dá apenas mediante doação de bens e serviços, nos moldes do termo de adoção de unidade de conservação federal, que não apresenta característica alguma de operação de crédito típica, isto é, não há reconhecimento de passivo, nem risco de inadimplência da obrigação assumida capaz de ensejar a cobrança de encargos legais, tampouco possibilidade de diferimento de uma obrigação presente para um momento futuro em contrapartida a um determinado passivo.   31. Segundo o Código Civil (Lei 10.406/2002, art. 538), considera-se doação o contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra. Trata-se de um contrato consensual, de transferência, sem qualquer contrapartida, de bens de uma pessoa para outra, que se dispõe a receber a doação.32. No Programa Adote um Parque o recebimento de doação de bens e serviços não caracteriza novação, pagamento ou transação de débitos dos adotantes ou doadores com a União (art. 25). Essa disposição afasta qualquer possibilidade de compromisso financeiro entre o adotante e a União, representada pelo Instituto Chico Mendes, que coordena tal Programa.33. A doação regulada pelo Decreto 10.623/2021, efetivada após a participação de chamamento público para adoção de unidade de conservação federal, constitui ato de liberalidade do adotante que disporá de seus bens e serviços atender aos objetivos do Programa Adote um Parque, podendo a doação ser com ou sem ônus, conforme os termos estipulados no plano de trabalho (arts. 2º e 15, inciso V). 34. No caso de doação onerosa, os encargos não devem configurar uma contraprestação maior do que o bem ou serviço doado, ao contrário, devem ser menos onerosos do que o benefício recebido pela unidade adotada. O Decreto 9.764/2019 - que dispõe sobre o recebimento de doações de bens móveis e de serviços de pessoas físicas e jurídicas de direito privado pelos órgãos e pelas entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional - veda o recebimento de doações, quando o ônus ou o encargo exigido for desproporcional ao bem ou ao serviço oferecido em doação, de modo a tornar a doação desvantajosa à administração pública (art. 23, inciso VII).  35. Com relação aos benefícios conferidos ao adotante, como incentivo e reconhecimento pelas contribuições realizadas para a proteção e o desenvolvimento da unidade de conservação federal (art. 21), cabe anotar que eles não configuram contraprestação econômica comparável à doação realizada, capaz de afastar a liberalidade característica do instituto da doação, ainda que se reconheça que há em tais benefícios valor econômico que vai impactar a entidade/órgão adotante, em especial no caso de empresas públicas e de sociedades de economia mista.36. Mas, esse valor econômico não advém diretamente do destinatário da doação e sim da percepção da imagem da entidade empresarial pelo público consumidor que faz alavancar a participação das empresas no mercado de capital, refletindo positivamente em sua receita, além de atrair novos consumidores.37. Além disso, a doação tratada do Programa Adote um Parque não se equipara à operação de crédito, porquanto definitivamente não envolve captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação; assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de crédito, não se aplicando essa vedação a empresas estatais dependentes; e assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços (art. 37, incisos I a IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal).38. Portanto, considerando as diferenças entre a operação de crédito e a doação, cabe responder ao consulente que o regime de proteção ambiental objeto do Decreto 10.623/2021 é compatível com a Lei Complementar 101/2000, não havendo conflito com as disposições dos arts. 29, inciso III, 35, § 1º, 36 e 37, nos moldes do detalhamento e da redação indicados no item 6 retro. Acórdão:9.1. conhecer da presente consulta, vez que se encontram satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso VI, §§ 1º, 2º e 3º, do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente, com fundamento no art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, que:[...]9.2.2. sob a ótica do Decreto 10.623/2021 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), Lei Complementar 101/2000, as doações de bens e serviços por empresas públicas e sociedades de economista mista, incluídas as instituições financeiras oficiais federais, nas adoções realizadas no âmbito do Programa Adote um Parque: 9.2.2.1. dada a sua natureza de atos translativos não onerosos de domínio, não configuram operação de crédito nem operação assemelhada à operação de crédito, nos termos do art. 29, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000);9.2.2.2. não configuram operação equiparada à operação de crédito, nos termos dos arts. 29, § 1º, e 37, ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000);9.2.2.3. não atraem as vedações previstas nos artigos 35 e 36 do referido diploma legal, ainda que a adoção venha a ser feita por uma instituição financeira controlada pelo poder público, e, consequentemente;9.2.2.4. não estão incluídas no espectro de abrangência das vedações previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000).