Acórdão 7590/2015
Relatório:6.4.As discussões no que tange à responsabilização e fiscalização sobre recursos do SUS sempre foi controversa nesta Corte. Em relação à responsabilidade dos administradores de entidades privadas ligadas ao sistema de forma complementar, por muito tempo se discutiu e ainda se discute nos colegiados do Tribunal acerca da necessidade de desconsideração da personalidade jurídica para atingi-los, por meio da comprovação de abuso de direito ou excesso de poder.6.5.Em diversos julgados, de modo a conduzir jurisprudência majoritária, o Tribunal exige a comprovação de favorecimento pessoal do gestor do hospital para responsabilizá-lo; do contrário, a responsabilidade pelo dano deverá ser atribuída apenas à pessoa jurídica beneficiária dos repasses do SUS. Nesse sentido, citem-se os seguintes precedentes: Acórdãos 3.731/2010 e 669/2011, ambos da Primeira Câmara; e 1.380/2010, 2.157/2012, 3.505/2012 e 6.729/2012, todos da Segunda Câmara.6.6.Entretanto, como minuciosamente debatido no voto condutor do Acórdão 3.656/2013 - Segunda Câmara, de lavra do Ministro José Jorge, a jurisprudência deste Tribunal evoluiu no sentido de admitir que, em relação aos recursos federais transferidos a entidades privadas com destinação a fins públicos, respondem solidariamente pelo dano que derem causa ao erário a pessoa jurídica de direito privado e os respectivos administradores.6.7.A conclusão decorre de entendimento fixado no Acórdão 2.763/2011 - Plenário, que apreciou incidente de uniformização de jurisprudência sobre a matéria, no seguinte sentido:"ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em:9.1. acolher o Incidente de Uniformização de Jurisprudência suscitado pelo Ministério Público junto ao TCU, nos termos do art. 91, caput, do Regimento Interno;9.2. firmar o seguinte entendimento quanto à responsabilização das pessoas que devem responder por danos ao erário ocorridos na aplicação de transferências voluntárias de recursos federais a entidades privadas, com vistas à consecução de uma finalidade pública:9.2.1. na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução de avença celebrada com o poder público federal com vistas à realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária pelo dano;" (grifos acrescidos) 6.8. A discussão, no primeiro momento, aplicou-se somente às transações envolvendo transferências voluntárias, com termo formalizador, especialmente convênios. Todavia, a Corte tem expandido o entendimento para a gestão de recursos do SUS, sobretudo a partir do Acórdão 1.620/2013 - Primeira Câmara, também conduzido pelo relator a quo Ministro Benjamin Zymler, com o seguinte trecho em destaque:"III - Quanto à responsabilidade dos gestores do Hospital São Lucas.11. O eminente Procurador Marinus Eduardo De Vries Marsico, na condição de representante do Ministério Público junto ao TCU, se manifestou essencialmente de acordo com o encaminhamento ofertado pela unidade técnica. Contudo, divergiu da responsabilização solidária dos administradores do Hospital, por entender que essa responsabilidade deve recair exclusivamente sobre a entidade hospitalar, que foi a destinatária das quantias pagas pelo Poder Público e teria se beneficiado indevidamente desses valores. O representante do Parquet acrescentou que, por se tratar de entidade de direito privado, sociedade limitada, detentora de personalidade jurídica dissociada daquelas de seus sócios, a entidade de saúde deve responder isoladamente pelo débito e por eventual multa que vierem a ser aplicados pelo TCU.12. No entanto, verifico que, por ocasião do julgamento de incidente de uniformização de jurisprudência, este Tribunal firmou o entendimento de que, na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores causarem prejuízo ao erário na execução de atividade com vistas à realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária pelo dano.13. Por oportuno, transcrevo a seguir a ementa e o Acórdão 2.763/2011 - Plenário, exarado no julgamento do TC 006.310/2006-0: 'SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIVERGÊNCIAS ENCONTRADAS NO EXAME DE PROCESSOS EM QUE OS DANOS AO ERÁRIO TÊM ORIGEM NAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS FEDERAIS A ENTIDADES PRIVADAS. NA HIPOTÉSE EM QUE A PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO E SEUS ADMINISTRADORES DEREM CAUSA A DANO AO ERÁRIO NA EXECUÇÃO DE AVENÇA CELEBRADA COM O PODER PÚBLICO FEDERAL COM VISTAS À REALIZAÇÃO DE UMA FINALIDADE PÚBLICA, INCIDE SOBRE AMBOS A RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA PELO DANO AO ERÁRIO. ARTIGOS 70, PARÁGRAFO ÚNICO, E 71, INCISO II, DA CF/88. (...) 14. Com fulcro nesse posicionamento do Egrégio Plenário, peço as vênias de estilo ao Ministério Público para acolher a proposta formulada pela unidade técnica no sentido de responsabilizar solidariamente o Hospital São Lucas, o Sr. Luiz Guilherme Junior e a Sra. Maria Auxiliadora Alves Guilherme pelo débito ora apurado nestes autos." (grifos acrescidos) 6.9.A jurisprudência da Corte caminha no sentido correto, pois é de fácil percepção que os hospitais que se integram voluntariamente ao SUS, de forma complementar, atraem para si múnus público semelhante aos gestores de recursos de transferências voluntárias. Nesse sentido, cite-se o Acórdão 1934/2005 - Segunda Câmara:"10. Em reforço à proposta de encaminhamento ora sustentada por este Relator, merece ser lembrado que, ao submeter, inicialmente, o TC 575.455/1997-7 à apreciação do e. Plenário, o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues argumentou que não seria aplicável àquele caso o instituto da Tomada de Contas Especial, em razão de o dano ao erário ter sido cometido mediante fraude produzida nas AIHs, sem a participação de agentes públicos.11. Na ocasião, o eminente Ministro Adylson Motta solicitou vista dos autos, apresentando posteriormente voto divergente, acentuando, em síntese, que os prestadores de serviços de saúde, ao atuarem no Sistema Único de Saúde - SUS, de forma complementar, nos termos dos artigos 4º, § 2º, e 7º, da Lei 8.080/90, passam a integrar o sistema, assumindo, dessa forma, múnus público, desempenhando função pública, cuja relevância se extrai do próprio texto constitucional, em seu artigo 197.12. Assinalou, ainda, o ilustre Revisor, que os contratos celebrados com os entes privados no âmbito do SUS são regidos pelas normas de Direito Público, constituindo espécie distinta dos demais contratos celebrados pela Administração Pública, sem paralelo no âmbito das relações civis, que 'materializam uma parceria entre o Estado e o particular, com finalidade relevante e essencialmente pública, nos termos da Constituição Federal e da Lei Orgânica da Saúde.13. À vista de tais ponderações, houve por bem o nobre Relator rever seu posicionamento, aduzindo as conclusões abaixo reproduzidas, verbis: 'De fato, a razão está com o eminente Ministro Revisor, a cujos bem lançados argumentos adiro, após adequada reflexão sobre a natureza da atuação dos prestadores privados de serviços de saúde no âmbito do SUS. Compulsando a legislação aplicável à matéria e examinando a essência do vínculo existente entre tais prestadores e o Poder Público, porquanto no Direito deve prevalecer a essência sobre a forma, altero o inteiro teor da proposta que então formulei. Com efeito, a atuação complementar de entidades privadas, no âmbito do SUS, integra o próprio sistema, que é, por natureza e definição, público. Portanto, pública é a atuação dessas entidades, motivo por que estão sujeitas à jurisdição do TCU e ao instituto da Tomada de Contas Especial.14. Referido encaminhamento resultou no julgamento pela irregularidade das contas com a conseqüente condenação em débito, na forma do Acórdão 237/2000 - Plenário TCU (TC 575.455/97-7, Ata 39/2000-P) " (grifos nossos) 6.10.Assim, para que se responsabilize solidariamente com a entidade o administrador de entidade privada gestora de recursos do SUS não se faz necessário buscar a desconsideração da personalidade jurídica, mas tão somente o nexo de causalidade entre a conduta comissiva ou omissiva da parte e o dano ao erário.6.11.Na hipótese em que a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores derem causa a dano ao erário na execução de avença celebrada com o poder público federal ou na gestão de recursos do SUS, com vistas à realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária pelo dano.6.12.No presente caso, os elementos juntados aos autos demonstram que a responsabilidade pela comprovação dos serviços a serem cobrados do Ministério da Saúde, oriundos do SUS, sempre foi do recorrente.Voto:8. Por fim, quanto ao argumento de que a efetiva aplicação dos valores ficou a cargo de outros membros do hospital e não seria do ora recorrente o ônus de organizar os documentos e prestar contas da sua utilização, concordo com a ponderação da Serur, ao apontar que, na qualidade de administrador da Fundação Beneficente de Saúde e Assistência Social São Bernardo, o Presidente [omissis] responde solidariamente com a entidade pela regular gestão dos recursos recebidos do SUS, consoante jurisprudência desta Corte de Contas, pacificada nos acórdãos 2763/2011-TCU-Plenário e 1620/2013-TCU-1ªCâmara, tendo em vista tratar-se de valores repassados para a consecução de uma finalidade pública.