Acórdão 6321/2020
Voto:Cuidam os autos de pedido de reexame interposto [recorrente] contra o Acórdão 1.139/2019-TCU-Primeira Câmara, que, dentre outras medidas, considerou ilegal seu ato de aposentadoria em razão da contagem ponderada de tempo prestado em condições insalubres em desacordo com a jurisprudência sobre o tema.[...]3. No mérito, a secretaria especializada, com o apoio do Parquet de Contas, propõe o conhecimento e a negativa de provimento do pedido, por compreender que não foram trazidos elementos suficientes para alteração do julgado.4. Não obstante o habitual zelo da unidade, divirjo do encaminhamento sugerido nos pareceres precedentes, conforme as seguintes considerações.5. Sobre a contagem ponderada de tempo prestado em condições insalubres, esta Corte de Contas tem entendimento consolidado no sentido de que, ao julgar Mandados de Injunção desse gênero, o STF nada mais fez do que colmatar a lacuna existente na regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição Federal de 1988, com a norma existente no art. 57 da Lei 8.213/1991 (e.g. Acórdãos 471/2014, 624/2014, 625/2014, 882/2014, 3.922/2014 e 6.522/2014, todos da Primeira Câmara).6. Assim, o direito tornado exequível pela via do writ injuncional foi aquele insculpido no referido dispositivo da Carta Magna, que assegura aposentadoria especial a servidores públicos portadores de deficiência ou que laborem em condições perigosas, penosas ou insalubres, mediante aplicação analógica do caput do art. 57 da Lei 8.213/1991 ("A aposentadoria especial será devida, uma vez cumprida a carência exigida nesta Lei, ao segurado que tiver trabalhado sujeito a condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física, durante 15 (quinze), 20 (vinte) ou 25 (vinte e cinco) anos, conforme dispuser a lei.").7. Por outro lado, o preenchimento da sobredita lacuna não permitiu que, na aposentadoria comum de servidor público, houvesse o aproveitamento majorado, mediante aplicação de um fator multiplicador, de tempo prestado sob condições especiais (previsto no § 5º do art. 57 da Lei 8.213/1991 - "O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício."). Aliás, o próprio Supremo Tribunal Federal cuidou de distinguir as duas situações (aposentadoria especial e conversão de tempo especial em tempo comum), conforme se extrai da ementa do MI 2.123 AgR/DF:[...]8. No caso de [recorrente], seu ato foi considerado ilegal por ter contemplado a conversão de tempo especial em tempo para aposentadoria comum com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 47/2005, em desacordo com o entendimento do STF sobre a matéria e sem amparo no provimento dado pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região ao Agravo de Instrumento 0011859-91.2013.4.01.0000/DF, nos autos da Ação Ordinária 8008-29.2013.4.01.3400 - 17ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal, nos seguintes termos do voto condutor do Acórdão 1.139/2019-TCU-Primeira Câmara:"12. Na aposentadoria concedida ao Sr. [recorrente], o SFA/PR computou tempo especial exercido em condições insalubres em face de decisão proferida pelo TRF-1 em processo que tratava de normalização na análise dos pleitos de aposentadoria especial, com base na Orientação Normativa SRH/MP 10.13. No caso, o agravo provido entendeu 'prevalecer as disposições da Orientação Normativa SRH/MP nº 10', a qual dispõe em seu art. 9º:'DA CONVERSÃO DE TEMPO ESPECIAL EM TEMPO COMUMArt. 9º O tempo de serviço exercido em condições especiais será convertido em tempo comum, utilizando-se os fatores de conversão de 1,2 para a mulher e de 1,4 para o homem.Parágrafo único. O tempo convertido na forma do caput poderá ser utilizado para a aposentadoria prevista no art. 40 da Constituição Federal, na Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e na Emenda Constitucional nº 47, de 5 de junho de 2005, exceto nos casos da aposentadoria especial de professor de que trata o § 5º do art. 40 da Constituição Federal.'14. Note-se que a norma, que serviu de supedâneo à decisão do TRF-1, autoriza a conversão majorada, em comum, apenas do tempo de serviço exercido em condições especiais, não abarcando o de contribuição.15. Também é o entendimento que se extrai do excerto da decisão proferida pela desembargadora federal Ângela Catão no agravo provido:'A decisão proferida no MI 1.601/DF, ao determinar que 'a autoridade administrativa competente proceda à análise da situação fática dos substituídos pelo impetrante (ANFFA SINDICAL - Sindicato Nacional dos Fiscais Agropecuários), para fins de aposentadoria especial, à luz do art. 57 da lei 8.213/1991', autoriza a conversão do tempo de serviço especial em comum, uma vez que o próprio § 5º do artigo 57 da Lei 8.213/91, cuja aplicação foi determinada, prevê tal instituto.'16. Assim, a transformação de tempo especial exercido em condições especiais em tempo de contribuição para aposentadoria comum, a qual se deu com fundamento no art. 3º da Emenda Constitucional 47/2005, não se coaduna com as diretrizes estabelecidas no agravo provido, o que impõe a impugnação da contagem ponderada de períodos laborados após o advento da Lei 8.112/1990 e conduz à ilegalidade do respectivo ato."9. Ocorre que, ao compulsar o inteiro teor do agravo provido pelo TRF-1 (peça 6), observa-se que, ali, foi expressamente interpretado que o Mandado de Injunção 1.601/DF teria permitido a conversão de tempo de serviço especial em comum, com amparo no art. 57, § 5º, da Lei 8.213/1991, nos seguintes termos:"Considerando a ausência de regulamentação de tal direito por lei complementar específica, foram impetrados diversos mandados de injunção, dentre os quais, o MI 1.601/DF pelo sindicato ora agravante.Em tal mandado de injunção, restou decidido monocraticamente pelo Ministro Joaquim Barbosa, verbis:[ (...) ]Desse modo, face à ausência de regulamentação do direito dos servidores públicos à aposentadoria especial, foi determinada a aplicação integrativa da legislação previdenciária (Lei 8.213/91) na aferição do direito dos substituídos, por decisão transitada em julgado em 05.05.2010.A Lei 8.213/91, mais especificamente de seu artigo 57, estabelece:'[ (...) ]§ 5º O tempo de trabalho exercido sob condições especiais que sejam ou venham a ser consideradas prejudiciais à saúde ou à integridade física será somado, após a respectiva conversão ao tempo de trabalho exercido em atividade comum, segundo critérios estabelecidos pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, para efeito de concessão de qualquer benefício. (Incluído pela Lei nº 9.032, de 1995) ' ". (destaque do original) 10. A decisão é clara, ainda, ao estabelecer que a sobredita conversão produz efeitos para fins de aposentadoria estatutária comum:"Conforme acima transcrito, o dispositivo legal a ser aplicado aos servidores públicos para fins de concessão de aposentadoria especial prevê a possibilidade de conversão do tempo especial em tempo comum quando o trabalhador tiver laborado tanto em condições especiais quanto não especiais.A fim de orientar os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal - SIPEC quanto à concessão de aposentadoria especial de que trata o artigo 57 da Lei 8.213/91 aos servidores públicos federais amparados por mandados de injunção, o Secretário de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, em 05.11.2010, editou a Orientação Normativa n. 10, a qual dispõe:'Art. 1º Esta Orientação Normativa uniformiza, no âmbito do Sistema de Pessoal Civil da União - SIPEC, os procedimentos relacionados à concessão de aposentadoria especial prevista no art. 57 da Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, de que trata o Regime Geral de Previdência Social - RGPS, ao servidor público federal amparado por decisão em Mandado de Injunção julgado pelo Supremo Tribunal Federal.§ 1º Farão jus à aposentadoria especial de que trata o caput deste artigo os servidores públicos federais alcançados por decisões em Mandados de Injunção, individualmente, ou substituídos em ações coletivas, enquanto houver omissão legislativa.[ (...) ]DA CONVERSÃO DE TEMPO ESPECIAL EM TEMPO COMUMArt. 9º O tempo de serviço exercido em condições especiais será convertido em tempo comum, utilizando-se os fatores de conversão de 1,2 para a mulher e de 1,4 para o homem.Parágrafo único. O tempo convertido na forma do caput poderá ser utilizado para a aposentadoria prevista no art. 40 da Constituição Federal, na Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e na Emenda Constitucional nº 47, de 5 de junho de 2005, exceto nos casos da aposentadoria especial de professor de que trata o § 5º do art. 40 da Constituição Federal.Art. 10. O tempo de serviço especial convertido em tempo comum poderá ser utilizado para revisão de abono de permanência e de aposentadoria, quando for o caso.' (destaquei) Portanto, o órgão competente para a normatização em matéria de pessoal civil no âmbito da Administração Pública Federal Direta editou orientação normativa, na qual previu a conversão de tempo especial em comum para fins de concessão de aposentadoria e o abono de permanência."  (sublinhei) 11. Significa que, ao interpretar o alcance do MI 1.601/DF, o TRF-1 permitiu a conversão de tempo especial em comum exatamente para fins da aposentadoria comum estatutária prevista no art. 40 da Constituição Federal, na Emenda Constitucional 41/2003 e na Emenda Constitucional 47/2005, mediante aplicação do art. 9º, parágrafo único, da Orientação Normativa SRH/MP 10/2010. 12. Aliás, o objeto da Ação Ordinária 8008-29.2013.4.01.3400 - 17ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal é exatamente a aplicação da Orientação Normativa SRH/MP 10/2010, afastando-se a incidência do Memorando Circular 011/2012/CGAP/SPOA/SE-Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que vedou a conversão de tempo especial em comum. Muito embora o referido memorando estivesse em absoluta consonância com o entendimento do STF, o agravo foi expresso ao considerá-lo inadequado e afastá-lo, fazendo prevalecer a Orientação Normativa SRH/MP 10/2010, nos seguintes termos:"Por sua vez, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, no Memorando Circular n. 011/2015/CGAP/SPOA/SE-MAPA, de 20.11.2012, com base na Nota AGU/SGCT/MAS/Nº 136/2012 e no Parecer AGU/SGCT/ARL/Nº 051/2010, propõe forma diversa da normatização acima transcrita sob o entendimento de que a decisão proferida no Mandado de Injunção 1.601/DF apenas se referiu à aposentadoria especial e não à conversão de tempo especial em comum, por esta última não ter sido veiculada pelo autor, enquanto em outros mandados de injunção teria sido expressamente postulada a conversão de tempo de serviço, sugerindo a revisão dos procedimentos adotados com fundamento no citado mandado que não sejam para aposentadoria especial.Tal interpretação não me parece a mais adequada à hipótese em exame.Com efeito, a decisão proferida no MI 1.601/DF, ao determinar que 'a autoridade administrativa competente proceda à análise da situação fática dos substituídos pelo impetrante (ANFFA SINDICAL - Sindicato Nacional dos Fiscais Agropecuários), para fins de aposentadoria especial, à luz do art. 57 da Lei 8.213/1991', autoriza a conversão do tempo de serviço especial em comum, uma vez que o próprio § 5º do artigo 57 da Lei 8.213/91, cuja aplicação foi determinada, prevê tal instituto.Ademais, não se mostra razoável nem consentâneo ao princípio da isonomia assegurar a contagem de tempo de serviço especial, para fins de aposentadoria especial, tão somente aos Fiscais Federais Agropecuários que contarem com mais de 25 (vinte e cinco) anos submetidos a atividades insalubres, excluindo da referida contagem aqueles que, embora tenham se sujeitado aos mesmos agentes nocivos, não tenham atingido o tempo de serviço exigido.Resta ainda evidente o perigo de dano irreparável ou de difícil reparação, diante da iminência da revisão das aposentadorias e abonos de permanência já concedidos.Face o exposto, DOU PROVIMENTO ao agravo, nos termos do artigo 557, §1º-A, do CPC, para determinar afastar aplicação do Memorando Circular n. 011/2012/CGAP/SPOA/SEMAPA, fazendo prevalecer as disposições da Orientação Normativa SRH/MP n. 10, com a consequente normalização na análise dos pleitos de aposentadoria especial e a abstenção na revisão dos procedimentos já efetuados."13. Nessas circunstâncias, não me parece adequada a interpretação da secretaria especializada e do Acórdão recorrido no sentido de que a norma que serviu de supedâneo à decisão do TRF-1 (Orientação Normativa SRH/MP 10/2010) autorizava a conversão do tempo especial em tempo comum, não em tempo de contribuição para aposentadoria comum.14. Conforme já destacado, o art. 9º, parágrafo único, daquela Orientação Normativa, é expresso ao fixar que o tempo especial convertido em comum poderia ser contado para aposentadoria comum estatutária, sendo que a aposentadoria comum estatutária, por quaisquer dos fundamentos constitucionais elencados no sobredito dispositivo (art. 40 da Constituição Federal, Emenda Constitucional 41/2003 e Emenda Constitucional 47/2005) tem como elemento fundamental o tempo de contribuição. Reforça essa ideia o fato de que, nos termos da decisão e da Orientação Normativa, o tempo especial convertido se prestaria também para fins de abono de permanência, sendo que tal instituto somente se aplica a servidores que tenham cumprido os requisitos para aposentadoria estatutária comum, que naturalmente exige tempo de contribuição.15. Nesse cenário, não reconhecer o tempo convertido como tempo de contribuição para aposentadoria comum colide de tal forma com o que foi decidido no provimento judicial a ponto de tornar inexequível o direito ali reconhecido, qual seja, o de ter o pedido de aposentadoria avaliado à luz do art. 57, § 5º, da Lei 8.213/1991, combinado com a Orientação Normativa SRH/MP 10/2010, cujo art. 9º expressamente prevê a utilização do tempo convertido para aposentadoria comum estatutária.16. Devo registrar, por oportuno, que a Orientação Normativa SRH/MP 10/2010 já foi revogada, exatamente por estar em descompasso com a intelecção conferida pelo STF à matéria. No entanto, impõe-se reconhecer que, apesar de sua absoluta inadequação, a decisão proferida pelo TRF-1 protege a conversão do tempo especial em comum e a contagem desse tempo para aposentadoria do interessado com amparo na Emenda Constitucional 47/2005, tal qual o ato ora reexaminado.17. Assim, apesar da irregularidade, a situação está protegida judicialmente, circunstância que atrai o disciplinamento contido no Acórdão 1.857/2003-TCU-Plenário, confirmado pelo Acórdão 961/2006-TCU-Plenário, competindo ao Tribunal considerar ilegal o ato concessório e negar o seu registro, abstendo-se de determinar a suspensão imediata dos pagamentos decorrentes do ato impugnado.18. Essa intelecção preserva a independência e a autonomia do Tribunal de Contas da União, para, nos termos do art. 71, inciso III, da Constituição Federal de 1988, apreciar a legalidade dos atos sujeitos a registro, garantindo, ao mesmo tempo, o respeito à tutela judicial, pois não se determina a suspensão dos pagamentos por ela garantidos.19. Nesses casos, cumpre considerar, ainda, os termos da Questão de Ordem aprovada pelo Plenário deste Tribunal em 8/6/2011, que estabeleceu o tratamento a ser dado às decisões judiciais, liminares ou de mérito ainda não transitadas em julgado, quando impedirem que órgãos e entidades da Administração Pública cumpram determinações expedidas pelo TCU.20. Consoante orienta a aludida Questão de Ordem, as informações a respeito do sobredito provimento judicial devem ser encaminhadas ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais da Advocacia-Geral da União, para a adoção das providências tendentes ao desfazimento da decisão judicial, com ciência à Consultoria Jurídica do TCU. Ademais, penso ser oportuno encaminhar cópia da presente deliberação ao juízo responsável pelo Agravo de Instrumento 0011859-91.2013.4.01.0000/DF no âmbito do TRF-1.21. Nesses termos, manifesto-me no sentido de que o presente recurso merece ser conhecido e provido parcialmente, de modo a reformar o Acórdão 1.139/2019-TCU-Primeira Câmara para dar a seguinte redação à determinação contida no item 9.4.1:"9.4.1. acompanhe o deslinde da Ação Ordinária 8008-29.2013.4.01.3400 - 17ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal e, em caso de decisão desfavorável ao interessado, faça cessar os pagamentos decorrentes do ato ora considerado ilegal, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa".Acórdão:9.1. conhecer e dar provimento parcial ao pedido de reexame;9.2. reformar o Acórdão 1.139/2019-TCU-Primeira Câmara para conferir a seguinte redação o item 9.4.1:"9.4.1. acompanhe o deslinde da Ação Ordinária 8008-29.2013.4.01.3400 - 17ª Vara da Seção Judiciária do Distrito Federal e, em caso de decisão desfavorável ao interessado, faça cessar os pagamentos decorrentes do ato ora considerado ilegal, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade administrativa omissa"9.3. encaminhar cópia da presente deliberação ao juízo responsável pelo Agravo de Instrumento 0011859-91.2013.4.01.0000/DF no âmbito do Tribunal Regional Federal da Primeira Região;