Acórdão 1373/2022
Voto:Em exame representação formulada pela Secretaria de Controle Externo da Administração do Estado - SecexAdmin a fim de apurar possíveis irregularidades no processo de transposição e enquadramento de policiais oriundos dos ex-Territórios Federais do Amapá (AP), Rondônia (RO) e Roraima (RR) em quadro em extinção da Administração Pública Federal.2. Segundo apontado inicialmente pela unidade técnica, o cerne da suposta irregularidade estaria na dispensa da exigência de escolaridade mínima para comprovação de regular ingresso no cargo de policial para os ocupantes dos postos mencionados na Tabela "b" do Anexo VI da Lei 11.358/2006, fundamentada no Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU, da Advocacia Geral da União (AGU).[...]5. Este processo versa somente sobre a transposição e o enquadramento da parcela dos servidores que estiveram exercendo atividades próprias de polícia na época de transformação dos antigos Territórios de Rondônia, Amapá e Roraima em Estados. Trata-se, portanto, de um subconjunto bem menor do que abordado no processo TC-034.566/2018-0 (professores, médicos, profissionais das carreiras de planejamento e orçamento, empregados de estatais etc.), englobando um contingente bem definido de interessados que são regidos de forma específica e distinta dos demais beneficiados.6. Lembro, por oportuno, que na primeira ocasião que atuei nestes autos, deixei de determinar, cautelarmente, à Comissão de ex-Territórios Federais (CEEXT) e à Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital (SEDGG), ambas do Ministério da Economia, a suspensão dos processos de enquadramento de servidores públicos oriundos dos ex-Territórios Federais que realizaram atividades de função policial, conforme proposto, por entender que a suposta falha encontrava-se amparada consistentemente no Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU, que fora aprovado pelo Consultor-Geral da União (peça 8, p. 18) e ainda pelo então Advogado-Geral da União, que trata da dispensa da escolaridade mínima.7. Não obstante, a CEEXT optou, por iniciativa própria, por paralisar o exame dos requerimentos para enquadramento dos policiais do quadro em extinção da União.8. Dada a complexidade do tema e a multiplicidade de normas envolvidas, inicio fazendo uma breve retrospectiva, de forma simplificada e aplicável, do tratamento jurídico-constitucional sobre o assunto.9. O ex-Território de Rondônia foi alçado à condição de Estado pela Lei Complementar 41 de 22/12/1981, tendo sido instalado em 4 de janeiro do ano seguinte. Já os ex-Territórios do Amapá e de Roraima foram transformados em Estados pela Constituição Federal vigente, promulgada em 05/10/1988.10. Dez anos após, a Emenda Constitucional 19/1998 previu, em seu art. 31, que várias categorias de servidores dos ex-Territórios do Amapá e de Roraima que prestavam serviços na data em que foram transformados em estados constituiriam quadro em extinção da Administração Pública Federal, transferindo o ônus de manutenção desses servidores para a União, ainda que continuassem a prestar serviços aos respectivos Estados, na condição de cedidos.11. Os servidores do ex-Território de Rondônia passaram a ter o mesmo tratamento com a edição das Emendas Constitucionais 38/2002 e 60/2009, no que se refere à transposição dos seus servidores para o quadro em extinção da União.12. Posteriormente, a Emenda Constitucional 79/2014, além de reiterar o vínculo funcional com a União dos servidores admitidos nos quadros dos Municípios integrantes dos ex-Territórios, estendeu o rol dos servidores que poderiam exercer o direito de opção para ingressar no quadro em extinção da União, igualando o tratamento oferecido aos servidores dos três ex-Territórios e fixou o prazo máximo de 180 dias para que o poder central regulamentasse o enquadramento dos servidores.13. Essa alteração constitucional passou também a distinguir do conjunto de servidores dos ex-Territórios que poderiam optar pela transposição para o quadro em extinção da administração federal, aqueles que foram admitidos regularmente e que se encontravam no exercício de funções policiais nas Secretarias de Segurança Pública. Esses foram inicialmente enquadrados na carreira da Polícia Civil dos ex-Territórios, independentemente de terem sido ou não admitidos originalmente em postos policiais.[...]15. Além disso, em 2017, a Emenda Constitucional 98, ao alterar a Emenda Constitucional 19/1998, incluiu, no quadro em extinção da União, servidor público, integrante da carreira de policial, civil ou militar e qualquer pessoa que haja mantido relação ou vínculo funcional, empregatício, estatutário ou de trabalho com a administração pública dos ex-Territórios ou dos Estados em que foram transformados, inclusive suas prefeituras, na fase de instalação dessas unidades federadas.[...]17. Diante desse cenário, a fiscalização em exame analisou 42 processos de requerimento de enquadramento fundado nos arts. 6º da EC 79/2014 e da EC 98/2017, que tratam de servidores que exercem atividades policiais, e entendeu ter encontrado as seguintes irregularidades:a) adoção do entendimento vinculante decorrente do Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU no enquadramento dos cargos constantes da Tabela 'b' do Anexo VI da Lei 11.358/2006;b) enquadramento nos cargos constantes da Tabela 'b' do Anexo VI da Lei 11.358/2006 sem o preenchimento de requisitos de escolaridade mínima;c) enquadramento para cargos de nível superior sem o preenchimento de requisitos de escolaridade mínima;d) enquadramento sem o preenchimento de requisitos para o ingresso regular no cargo originário;e) enquadramento de cargos em classe/categoria incompatível com o período comprovado de exercício de função policial;f) ausência de regulamentação para enquadramento de servidores que exerceram função policial mediante o exercício de cargos em comissão; eg) enquadramentos indevidos de servidores excluídos do serviço público, de aposentados pelo Regime Próprio de Previdência Social e de servidores sem comprovação do exercício de atividades policiais.[...]22. Na oportunidade do julgamento do TC-028.963/2020-2, o Ministro-Relator Vital do Rêgo registrou em seu voto que "Na linha da manifestação da SecexAdministração, verifico que a CEEXT vem adotando medidas de forma proativa para dirimir eventuais dúvidas e suprir lacunas da legislação em relação aos procedimentos de transposição e enquadramento, os quais envolvem assuntos de complexidade e de grande impacto nas atividades da Comissão", sem, todavia, deixar de consignar que existem oportunidades de melhorias que foram objeto de determinações e recomendações.23. Essa é a situação identificada no presente processo. A CEEXT, de forma responsável e cautelosa, diante da dúvida acerca da obrigatoriedade de observância do grau de escolaridade para o enquadramento no quadro de pessoal da Polícia Civil dos ex-Territórios de Rondônia, Amapá e Roraima, nos cargos constantes da Tabela 'b' do Anexo VI da Lei 11.358/2006, quais sejam, os de Escrivão de Polícia Civil, Agente de Polícia Civil, Datiloscopista de Policial Civil, Auxiliar Operacional de Perito Criminal Civil, Guarda de Presídio Civil, Escrevente de Policial Civil, Investigador de Polícia Civil e Agente Carcerário Civil, de contratados por esses entes para ocupar cargos de Datilógrafo, Motorista, Agente de Portaria, Agente Administrativo, entre outros, mas que estiveram exercendo atividades próprias de polícia, consoante previsto no art. 6º da Emenda Constitucional 79/2014 e no art. 6º da Emenda Constitucional 98/2017, consultou a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que findou com a aprovação pelo Advogado-Geral da União do Parecer 86/2020/DECOR/CGU/AGU, cuja ementa é a seguinte:"EMENTA: ADMINISTRATIVO. ENQUADRAMENTO NO QUADRO DE PESSOAL DA POLÍCIA CIVIL DOS EX-TERRITÓRIOS DO AMAPÁ, RONDÔNIA E RORAIMA. CARGOS MENCIONADOS NA TABELA "B" DO ANEXO VI DA LEI Nº 11.358, DE 2006. EXIGÊNCIA DE ESCOLARIDADE. EXCEPCIONALIDADE. DESNECESSIDADE.I - O art. 6º da Emenda Constitucional nº 79, de 2014, estabeleceu uma possibilidade excepcional no ordenamento jurídico, permitindo o enquadramento no quadro da Polícia Civil dos ex-Territórios para aqueles servidores que, de fato, estivessem exercendo atividades próprias de polícia, à época da transformação em Estados dos antigos territórios do Amapá, Roraima e Rondônia.II - Com o advento da Emenda Constitucional nº 98, de 2017, a aplicação do disposto no art. 6º da EC nº 79, de 2014 foi estendida aos servidores que, admitidos e lotados pelas Secretarias de Segurança Pública dos então recém-criados Estados de Rondônia até 1987, e do Amapá e de Roraima até outubro de 1993, exerciam função policial.III - O enquadramento no quadro da Polícia Civil dos ex-Territórios depende do preenchimento cumulativo das seguintes condições: a admissão regular no serviço público e o exercício de funções policiais no âmbito das Secretarias de Segurança Pública dos ex-Territórios ou dos Estados em questão, dentro dos limites temporais mencionados pelo artigo 6º da EC nº 79, de 2014 e pelo artigo 6º da EC nº 98, de 2017"24. Sem desconhecer que os pareceres da AGU não vinculam o entendimento do Tribunal sobre determinada matéria, em face das relevantes competências atribuídas a esta Corte de Contas e de sua independência prevista constitucionalmente, ressalto que cabe à AGU, na condição de órgão superior de assessoramento jurídico do Presidente da República, fixar a interpretação das normas a serem compulsoriamente observadas no âmbito do Poder Executivo.[...]26. De fato, compreendo que os dispositivos incluídos pelas Emendas Constitucionais 79/2014 e 98/2017 autorizam o entendimento de que o enquadramento dos servidores contratados para ocupar os cargos retromencionados, ainda que sem os requisitos de escolaridade, mas que desempenharam as funções policiais, lotados nas respectivas Secretarias de Segurança Pública, dentro dos limites temporais exigidos, podem ser integrados ao quadro da Polícia Civil dos ex-Territórios.27. Vale dizer que sequer a Lei 13.681/2018, que disciplina o disposto nas Emendas Constitucionais 60/2009, 79/2014 e 98/2017, fez qualquer exigência em relação à escolaridade para fins de enquadramento. Eis o dispositivo que trata do tema:"Art. 8º Fica criado o Plano de Classificação de Cargos dos ex-Territórios Federais (PCC-Ext), composto dos cargos efetivos de nível superior, intermediário, inclusive técnico, e auxiliar dos ex-Territórios Federais de Rondônia, do Amapá e de Roraima e dos seus Municípios, integrantes do quadro em extinção da União, cujos ocupantes tenham obtido o deferimento da opção de que tratam as Emendas Constitucionais nº s 60, de 11 de dezembro de 2009, 79, de 27 de maio de 2014, e 98, de 6 de dezembro de 2017.§ 1º Os cargos de níveis superior, intermediário, inclusive técnico, e auxiliar ocupados pelos optantes de que trata o caput deste artigo serão enquadrados no PCC-Ext de acordo com as respectivas denominações, atribuições e requisitos de formação profissional. (...) " (grifos nossos) 28. A própria instrução da unidade técnica consigna que essa Lei nada dispôs sobre " (...) os requisitos de ingresso e exercícios dos cargos ali nominados" (§ 67 da peça 49) 29. Certo é que essas normas reconheceram a existência de desvios de função, tal como, por exemplo, a de Agente Administrativo que fez as vezes de Escrevente de Polícia, em face as precárias condições que permeavam a Administração Pública dos ex-Territórios.30. Ciente disso, o cipoal legal procurou encontrar a melhor solução jurídica para esses casos, levando em conta que esse hipotético Agente Administrativo pode ter ingressado no serviço público, eventualmente, sem possuir uma adequada formação escolar, em face das realidades locais, para executar atividades policiais. Assim, o enquadramento desses casos, cumprido os requisitos constitucionais e legais já mencionados, não dependeria do grau de escolaridade do interessado, mas sim do tipo de atividade policial que foi por ele, previa e comprovadamente, executada.31. Releva dizer que essa solução não defende a modificação das atribuições que já vinham sendo realizadas, pois os servidores serão enquadrados em "cargos de atribuições equivalentes ou assemelhadas" àqueles exercidos pelos servidores nos ex-Territórios (art. 3º da EC 79/2014).32. Em relação aos cargos em que o ordenamento jurídico demanda qualificação especializada ou formação própria para o regular exercício da profissão, que constam da Tabela "a" do Anexo VI da Lei 11.358/2006, tais como o de Delegado da Polícia Civil, de Perito Criminal Civil e de Médico-Legista Civil, concordo com a proposta da unidade técnica acerca da necessidade de comprovação de escolaridade compatível e contemporânea com os exercícios dessas atividades.[...]39. Rejeito, ademais, a afirmação de que a não exigência de escolaridade como requisito para a transposição " (...) deveria estar expressa, e não tacitamente implícita." (§ 73 da peça 49). Por absoluta impossibilidade lógica, a boa técnica legislativa ensina que os dispositivos normativos devem expressar aquilo que "deve ser" ou o que é "proibido" e não aquilo que "não deve ser" ou o que "não é proibido". No caso, os requisitos para a transposição constam explicitamente dos arts. 6º das EC 79/2014 e 98/2017 e não preveem critérios de escolaridade, e não há qualquer vedação de transposição, nas normas transitórias aplicáveis, sem a observância do requisito de escolaridade.40. Com efeito, discordo das propostas da unidade instrutiva contidas nas letras "a", "b", "c" e "d" primeira parte descritas no § 17 deste Voto, por considerar que não é ilegal ou ilegítima a dispensa de escolaridade mínima para comprovação de regular ingresso no cargo de policial aos ocupantes dos postos mencionados na Tabela "b" do Anexo VI da Lei 11.358/2006.41. Não adiro, ademais, à proposta de encaminhamento citada na letra "e", de que se reanalise os processos de enquadramento para correção da ausência do requisito de escolaridade mínima para ingresso no cargo originário.42. Primeiramente porque aplica-se à situação todos os argumentos da realidade factual que justificam o afastamento, temporário e excepcional, da exigência do concurso público. Depois, por coerência, pois de nada vale a inexigibilidade de escolaridade ao tempo do enquadramento, se essa mesma condição tiver que ser atendida em tempos pretéritos, ou seja, quando do ingresso do interessado no serviço público do ex-Território.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação e considerá-la parcialmente procedente;9.2. determinar à Comissão Especial de ex-Territórios Federais (CEEXT) que, no prazo de 60 dias:9.2.1. defina, em articulação com a Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia (SEDGG/ME), procedimentos e parâmetros para comprovação do tempo de exercício de função policial, bem como o tratamento a ser dado ao servidor que ocupou cargo em comissão ou função comissionada, em face do disposto nas Emendas Constitucionais 79/2014 e 98/2017;9.2.2. reanalise os processos [...] de modo a avaliar os enquadramentos indevidos no cargo de Delegado de Polícia Civil do Quadro em extinção dos ex-territórios, sem comprovação de que detinha o título de bacharel em Direito, em violação ao arts. 1º e 3º do Decreto nº 84.099, de 17/10/1979, e Art.11 do Decreto 9.324/2018;9.2.3. reanalise os processos [...] de modo a avaliar os reenquadramentos de cargos em classe ou categorias incompatíveis com o período comprovado de exercício de função policial, considerando haver indícios de violação ao art. 3º da Lei 13.681, de 18/6/2018 e ao art. 47 da Portaria SGP/ME 24.859, de 9/12/2020; e9.2.4. envie informações a esta Corte de Contas sobre a apreciação de todos os 2042 requerimentos relativos à ACP 0000014-40.1996.4.01.3100;9.2.5. julgue, tão logo estejam definidos procedimentos e parâmetros previstos no item 9.2.1 deste Acórdão, os processos [...], e demais casos semelhantes, informando este Tribunal sobre os seus desfechos;