Acórdão 1637/2016
Voto:Os autos tratam de tomada de contas especial constituída por determinação do Acórdão 3.103/2011-Plenário, em razão de superfaturamento oriundo do aditamento contratual de serviços com preços excessivos, apurado nas obras de duplicação da BR-364/RO, no trecho compreendido entre Candeias do Jamari e Porto Velho, no Estado de Rondônia.[...]VII75. Cabe também tecer alguns comentários sobre o denominado "fator chuva" que acabou sendo aceito pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário e incorporado nas composições referenciais utilizadas para abalizar o superfaturamento em apuração.76. Os autos contêm robustas evidências de que os serviços contratados não foram executados durante os períodos chuvosos. Cito a justificativa produzida pelo então Coordenador-Geral da 22ª Unit/RO-AC (peça 28, fl. 180):"A tomada de Decisão sobre a paralisação do Contrato UT-22.1.0.00.0001/2002-03/05, pela 22ª UNIT, apoia-se na inviabilidade técnica da execução de obras rodoviárias em períodos chuvosos, fato este que assola a região. Rondônia, em particular, é alvo desse fenômeno que no período de novembro a abril, impossibilita a prática de serviços que envolvam movimentação de terra e aplicação de massa asfáltica, até porque, caso se realize fatalmente estaremos desperdiçando recursos que poderiam ter um aproveitamento melhor se aplicados em épocas mais propícias.Foi neste sentido, que a administração local decidiu pela paralisação da obra do contrato acima mencionado, com vistas no melhor aproveitamento da aplicabilidade e otimização dos recursos públicos no período de verão, que ocorre de julho a outubro de cada ano. Em razão do exposto somos favoráveis pela paralisação de obras que trata o presente processo."77. Diante dos indícios de que as obras foram executadas em período seco, não caberia a incidência de nenhum fator de chuva.78. Recentemente, no âmbito do Acórdão 2.514/2015-Plenário, de minha relatoria, o TCU acolheu a tese de que não é aceitável a inclusão do "fator chuva" nos orçamentos de obras rodoviárias, pois a precipitação de chuvas ordinárias não repercute de modo significativo sobre os custos dos empreendimentos, além de ser contrabalanceada por fatores não considerados pelo Sicro na formação do preço de referência, como fator de barganha, economia de escala, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, entre outros. Na ocasião, assinalei que "desde a prolação do Acórdão 2.061/2006-Plenário, em 8/11/2006, o Tribunal passou a rejeitar a inclusão do 'fator chuva' nos orçamentos de obras rodoviárias". Esse entendimento baseou-se no fato de que a mera ocorrência de chuvas ordinárias não deveria repercutir sobre os custos consignados no Sicro, "porque a influência das precipitações seria pouca sobre o total contratado e seria contrabalançada por outros fatores não considerados pelo sistema orçamentário (fator de barganha e fator de escala para compra dos insumos, valor residual subestimado no cálculo das depreciações dos equipamentos, produtividades ultrapassadas, etc.) ".79. Ainda que fosse admitida a incidência de tal fator, seu cálculo não deveria jamais ocorrer segundo a metodologia propugnada pela empreiteira, que acabou sendo acolhida pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário, pois as chuvas não podem repercutir no fator de eficiência e, consequentemente, na produtividade das equipes mecânicas. As precipitações causam aumento apenas dos custos improdutivos dos equipamentos em virtude os períodos ociosos.80. Segundo a definição do Manual de Custos Rodoviários do Dnit, "o fator de eficiência de um equipamento é a relação entre tempo de produção efetiva e o tempo de produção nominal". Para cada hora do tempo total de trabalho do maquinário, é adotado tempo de produção efetivo de 50 minutos, sendo os outros 10 minutos destinados para alterações e manutenção do equipamento e deslocamentos entre as frentes de serviço. Isso resulta no fator de eficiência de 083 (ou seja, 50 minutos/60 minutos), para os serviços de construção rodoviária, e de 0,75 (45 minutos/60 minutos), para os serviços de restauração.81. É um argumento refutado com frequência nos processos de controle externo pelo Tribunal a aplicação de um fator redutor (ou "fator chuva") nos fatores de eficiência, para fins de compensação das horas paradas em virtude de clima adverso. Ao admitir tal fator redutor, na prática significa remunerar os períodos em que os equipamentos estão parados em virtude de chuvas pelos seus custos operativos, que consideram gastos com combustíveis, com manutenção e com operação dos equipamentos, o que foge à realidade, visto que as máquinas encontram-se paradas, aguardando melhores condições de trabalho. Nesse sentido, cito trecho do relatório que fundamentou o Acórdão 1.537/2010-Plenário, cuja relatoria foi conduzida pelo Ministro José Múcio Monteiro (destaques no original):"Em relação à ocorrência de chuvas recorremos novamente ao volume 1 do manual do DNIT:'Os conceitos e o modelo matemático adotados no cálculo dos preços unitários consideram dois períodos de tempo diferentes na atuação dos equipamentos: a hora operativa e a hora improdutiva.Durante a hora operativa, o equipamento está operando normalmente, sujeito às restrições que são levadas em conta quando se aplica o fator eficiência. Na hora improdutiva, o equipamento está parado, com o motor desligado, aguardando que o equipamento que comanda a equipe permita-lhe operar.Em consequência desses conceitos, o custo horário operativo é calculado somando-se os custos horários de depreciação, operação, manutenção e mão de obra. O custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão de obra. Não se consideram os outros custos, pois se admite que estes ocorram somente ao longo da vida útil, expressa em horas operativas. (...) Na fase de orçamento, há ainda que considerar, na composição dos custos dos itens de serviço, a incidência dos tempos improdutivos devidos as condições climáticas, notadamente a ocorrência de chuvas.Pelo que foi exposto até aqui, com relação aos tempos improdutivos dos equipamentos, pode-se depreender que sua quantificação só é possível quando se estuda caso a caso, pois ela é inteiramente condicionada pela maneira como se pretende conduzir cada frente de serviço. Assim sendo, as Composições de Serviços contidas no SICRO2 incluem somente o tempo improdutivo correspondente ao dimensionamento das patrulhas. A outra parcela poderá ser acrescentada na fase do orçamento pelo Engenheiro de Custos, ao compor os custos dos itens de serviço, diante das condições particulares de cada obra.' (grifo nosso) Especificamente em relação aos serviços de terraplenagem, temos ainda:'2.1.2 ChuvasAs produções adotadas não contemplam a ocorrência de condições climáticas desfavoráveis, as quais influenciam, em função da frequência e intensidade, de modo específico, cada tipo de serviço. Na elaboração do Orçamento de um Projeto Final de Engenharia, há necessidade de, em função dos dias de chuva previstos dentro do prazo total desejado para a execução dos serviços, serem computadas as horas improdutivas calculadas.' (grifo nosso) Da leitura dos excertos fica claro que o SICRO2 não considera, nas composições de custos dos diversos serviços, acréscimos devido às paralisações ocorridas pelas chuvas. Em contrapartida, considera que no caso de ocorrência de chuvas que impossibilitem a produção da equipe, há de se verificar apenas a verificação de horas improdutivas, visto que como a máquina está parada, a produção é nula e a utilização produtiva não existe. Neste caso, devem ser incluídas a previsão das horas improdutivas e a introdução dos respectivos custos no orçamento, por serviço.Então, não há que se falar em fator climático que incida sobre o fator de eficiência, este último alterando a produção dos equipamentos - e em decorrência a produtividade da equipe - já que nas horas de chuvas consideradas (e horas subsequentes em que não há condições de trabalho) não há produção. Aí está o equívoco na interpretação da EGESA e de dois artigos apresentados (fls. 67/70 e 71/74, anexo 5). Lembramos que segundo o Manual de Custos Rodoviários, o custo horário improdutivo é igual ao custo horário da mão de obra. Logo, pela metodologia do DNIT, o único custo extra proveniente em função da chuva é o custo da mão de obra parada."82. No mesmo sentido, cito os Acórdãos 859/2009, 1.922/2011, 278/2008 e 396/2011, todos do Plenário. Portanto, fica claro que as chuvas influenciam apenas no custo improdutivo da patrulha mecânica, e de maneira alguma no custo operativo (depreciação, operação, manutenção e mão de obra). Creio, assim, que o fator chuva de 0,69 utilizado pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário reduziu significativamente o valor do sobrepreço, em favor dos responsáveis.83. Entendo que neste estágio processual não seja o caso de se rever os cálculos de sobrepreço feitos nas etapas instrutivas anteriores, tornando-o mais gravosos aos responsáveis. Porém, faço todas essas considerações para, além de refutar os argumentos carreados pela empresa, demonstrar que os critérios utilizados pelo Acórdão 1.329/2009-Plenário foram extremamente benéficos aos responsáveis, resultando em valores de superfaturamento seguramente inferiores ao enriquecimento ilício aferido pela contratada no ajuste.Acórdão:9.2. julgar irregulares as contas da [empresa] e dos Srs. [responsáveis], com fundamento no art. 16, inciso III, alínea c e § 2º, da Lei 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, dessa lei, e condená-los, em solidariedade, ao pagamento das quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea 'a', do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor: