Acórdão 1462/2014
Voto:14. Sob o aspecto da fiscalização, o TCU reconhece que existe, de fato, uma lacuna na regulamentação das competências sobre o controle das receitas do FAT, e que cabe ao Codefat defini-las (Acórdão n. 3.213/2008 ' TCU ' 1ª Câmara, proferido em sede de prestação de contas daquele Fundo referentes ao exercício de 2005). Esse posicionamento foi reiterado no julgamento da prestação de contas do FAT pertinente ao exercício 2008, quando, por intermédio do Acórdão n. 4.969/2010, a 2ª Câmara alertou à CGFAT e ao Codefat que providenciassem um plano de ação, definindo competências, no âmbito do MTE, para controle de arrecadação das contribuições sindicais urbanas e rurais, visando ao efetivo acompanhamento das receitas do FAT provenientes das contribuições sindicais e implementassem mecanismos de controle que garantam a correta arrecadação e gerenciamento das receitas das contribuições sindicais.[...]25. Não obstante, persiste a lacuna na definição das informações que Contag deve remeter ao Ministério do Trabalho e Emprego. Essa omissão prejudica ao recebimento, pelo FAT, dos recursos que lhe são destinados por lei, tem efeito negativo para o equilíbrio do orçamento da União, que deve contemplar os direitos e obrigações do FAT, e dificulta a atuação dos órgãos de controle, pela falta de transparência sobre os valores arrecadados pelas entidades sindicais rurais.26. Cumpre lembrar que a contribuição sindical tem natureza tributária, conforme é pacífico na jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal (RE 198.092, relator Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, 27/08/1996; o RE 496.459, relatora Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma, 30/06/2009; e o RE 565.365, relatora Ministra Ellen Gracie, Segunda Turma, 08/02/2011). E mesmo quando gerida por entidade privada, segue sendo dinheiro público, sujeito à competência fiscalizatória das instituições públicas, e mais especificamente pelo TCU, conforme o Pretório Excelso decidiu no Mandado de Segurança n. 28.465/DF, interposto contra o Acórdão n. 2.771/2009 - TCU - Plenário, que cuidou de representação acerca do desvio de recursos das referidas contribuições. O julgamento ocorrido em 18/03/2014 recebeu a seguinte ementa:"MANDADO DE SEGURANÇA 28.465 DISTRITO FEDERAL (...) MANDADO DE SEGURANÇA - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - CONTROLE - ENTIDADES SINDICAIS - AUTONOMIA - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. A atividade de controle do Tribunal de Contas da União sobre a atuação das entidades sindicais não representa violação à respectiva autonomia assegurada na Lei Maior.MANDADO DE SEGURANÇA - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO - FISCALIZAÇÃO - RESPONSÁVEIS - CONTRIBUIÇÕES SINDICAIS - NATUREZA TRIBUTÁRIA - RECEITA PÚBLICA. As contribuições sindicais compulsórias possuem natureza tributária, constituindo receita pública, estando os responsáveis sujeitos à competência fiscalizatória do Tribunal de Contas da União."27. Em seu voto, o Ministro Marco Aurélio assinalou que tanto a autonomia sindical quanto a fiscalização financeira são normas gerais de ordem pública. Os dois temas que não se antagonizam, antes se complementam. A autonomia dos sindicatos diz respeito às atividades finalísticas de representação da categoria econômica ou profissional, enquanto a atuação do TCU tem amparo na competência que lhe foi atribuída pelos arts. 70 e 71 da Constituição Federal, densificada, no caso das entidades que recebam contribuições parafiscais, pela previsão específica contida no art. 5º, inciso V, da Lei n. 8.443/1992. Para melhor compreensão da matéria, transcrevo o Voto de Sua Excelência:[...]"Autonomia sindical e fiscalização pública: inexistência de conflito.A matéria é nova no Tribunal [STF]. Os impetrantes suscitam o conflito entre o artigo 8º, inciso I, da Carta Federal, dispositivo consagrador da autonomia sindical no direito brasileiro, e a tese jurídica contida em acórdão do Tribunal de Contas da União, no sentido de que é competente para adotar providências fiscalizatórias quanto aos sindicatos no tocante à gestão e aplicação das verbas oriundas da contribuição sindical compulsória, prevista no artigo 578 da Consolidação das Leis do Trabalho e legitimada pela parte final do artigo 8º, inciso IV, do Diploma Maior.[...]Em conclusão: a autonomia sindical encontra amparo nas normas gerais de ordem pública, sobressaindo as destinadas à proteção do patrimônio público. Essa óptica, isoladamente considerada, conduz ao campo censório do Tribunal de Contas da União.Por essa razão, é irrelevante o veto do Presidente da República ao artigo 6º da Lei nº 11.648/2008, sob o fundamento de que a previsão, constante do texto original promulgado pelo Congresso Nacional, de submissão dos sindicatos ao referido órgão de controle implicaria ofensa ao artigo 8º, inciso I, da Carta de 1988. Autonomia sindical e fiscalização pública - do Tribunal de Contas, das Polícias Federal e estaduais, dos órgãos ambientais - são temas que não se antagonizam, mas antes se complementam.Logo, o direito à autonomia, ainda que de índole constitucional, não chega ao extremo de conferir ao titular a blindagem à fiscalização. Fosse assim, como bem salientado por Francisco Ribeiro Neves, 'poder-se-ia imaginar um cenário no qual também as universidades públicas deixarão de prestar contas em nome da autonomia universitária (art. 207 da CF/88) ' em O veto presidencial e a necessidade de os sindicatos prestarem contas ao Tribunal de Contas da União sobre a contribuição sindical. Acrescento que o mesmo poderia acontecer quanto às agências reguladoras, ao Ministério Público, à Defensoria Pública e aos demais órgãos que gozam de autonomia administrativa.[...]Da leitura do conjunto normativo depreende-se que a natureza da contribuição sindical compulsória é inequivocamente tributária. Na classificação das espécies, tem se mostrado frequente o enquadramento de tal exação nas denominadas contribuições parafiscais, porque destinadas a entidades que não compõem o Estado. Nesse sentido são os precedentes do Supremo: Recurso Extraordinário nº 198.092, relator Ministro Carlos Velloso, Segunda Turma, e Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 692.369, relatora Ministra Cármen Lúcia, Primeira Turma.Conclui-se, de qualquer forma, ser a contribuição recurso de caráter público, porquanto oriundo da tributação, isto é, compulsoriamente exigida à sociedade. Vale acrescentar que o fato de os recursos serem recolhidos à Caixa Econômica Federal e, só depois, repassados aos sindicatos não lhes modifica a natureza. Hoje são raros os entes federativos que não transferem para entidades financeiras a tarefa de administrar o recebimento de tributos e, nem por isso, há que se falar que tal parceria teria o condão de transformar-lhes a natureza jurídica.[...]A simples combinação das previsões acima revela o objetivo do constituinte originário de submeter os destinatários de contribuições parafiscais à fiscalização do referido Tribunal. Consoante ficou explicitado, deverá prestar contas qualquer pessoa pública ou privada, sem distinção quanto a compor ou não a Administração Pública, que gerencie dinheiro público. O produto da arrecadação tributária, embora repassado a entidade privada, é dinheiro público, sujeito à competência fiscalizatória das instituições públicas dirigidas a essa modalidade específica de controle.[...]Além disso, relembro ser entendimento do Supremo incumbir ao Tribunal de Contas a fiscalização da gestão das verbas oriundas das contribuições parafiscais: Recurso Extraordinário nº 366.168/SC, relator Ministro Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, e Mandado de Segurança nº 21.797/RJ, relator Ministro Carlos Velloso, Plenário.[...]28. Se as quantias provenientes de tributo guardam sua natureza pública mesmo quando definitivamente entregues a entidade privada, com muito maior razão constituem recursos públicos aquelas disponibilidades que transitam pela contabilidade das entidades sindicais circunstancialmente, mas que são destinadas por lei a um fundo público, como é o FAT.[...]30. Para que o TCU tenha a real dimensão da falha sistêmica e de seus possíveis impactos financeiros, considero oportuno determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex que avalie a possibilidade e conveniência de realizar levantamento sobre a conformidade dos mecanismos de arrecadação das contribuições sindicais e dos repasses devidos ao FAT. Trata-se de atividade de controle externo legítima, conforme declarado no MS 28.465/DF.[...]32. No tocante à existência de parcelas inadimplidas, ponho-me de acordo com a conclusão da Secex/MS que deve ser considerada prejudicada a determinação contida no subitem 9.2.2 do Acórdão monitorado, no sentido de que fosse identificado o responsável pela ausência de repasse ao FAT de parcela da contribuição sindical rural. Havendo entendimento do STJ de que as confederações sindicais rurais têm legitimidade para arrecadar o tributo previsto no art. 589 da CLT, o responsável pela ausência de repasse ao FAT é a própria unidade arrecadadora.Acórdão:9.2. determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo - Segecex, com fundamento no disposto pelo art. 238 do Regimento Interno do TCU, que avalie a possibilidade e conveniência de realizar levantamento acerca da conformidade dos mecanismos de arrecadação das contribuições sindicais urbanas e rurais e dos respectivos repasses devidos ao FAT;[...]9.5. recomendar ao Ministro de Estado do Trabalho e Emprego que adote as providências necessárias à regulamentação do envio de dados, ao MTE, sobre a arrecadação da contribuição sindical rural pela CNA e pela Contag, bem como à competência para o tratamento desses dados, no exercício da competência que lhe é assegurada pelo art. 8º do Decreto-Lei n. 1.166/1971 e pelo art. 18, § 3º, Lei n. 5.889/1973;