Acórdão 1915/2025
Voto:Trata-se de consulta formulada pela Ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet, encaminhada pelo Ofício SEI/MGI - 48741090 - Petição, de 24/2/2025 (peça 2), por meio da qual, a fim de "esclarecer dúvida a respeito do art. 70 da Lei nº 15.080, de 30 de dezembro de 2024, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2025 - LDO 2025, que, em resumo, na ausência da Lei Orçamentária publicada, autoriza a execução provisória do Projeto de Lei Orçamentária de 2025 - PLOA 2025, até a publicação da respectiva lei", indaga se:"É correto afirmar que o inciso IX do art. 70 da LDO-2025 autoriza a execução de projetos em andamento, inclusive projetos, obras ou empreendimentos realizados no âmbito de entes subnacionais, cuja continuidade dependa de transferência de recursos da União, independentemente da classificação de tipologia da ação orçamentária (atividade, projeto ou operação especial)?"2. Inicialmente, a consulente esclareceu que o art. 70 da LDO para 2025 estabelece a autorização para execução provisória das dotações constantes do Projeto de Lei Orçamentária de 2025 - PLOA 2025, na hipótese de a Lei Orçamentária de 2025 não ser publicada até 31 de dezembro de 2024:"LDO 2025:Art. 70. Na hipótese de a Lei Orçamentária de 2025 não ser publicada até 31 de dezembro de 2024, as programações constantes do Projeto de Lei Orçamentária de 2025 poderão ser executadas para o atendimento de: (...) IX - outras despesas de capital referentes a projetos em andamento, cuja paralisação possa causar prejuízo ou aumento de custos para a administração pública, até o limite de um doze avos do valor previsto para cada órgão no Projeto de Lei Orçamentária de 2025 (...);"3. Aduz a consulente que, "dado que as ações orçamentárias são divididas em projetos, atividades e operações especiais", haveria insegurança quanto à interpretação a ser dada à expressão "projetos em andamento", definição que pode afetar a execução de diversas obras e empreendimentos realizados no âmbito dos entes subnacionais, com ônus para a administração pública.[...]10. Quanto ao mérito, verifico que a dúvida objeto destes autos gira em torno da definição da expressão "projetos em andamento", constante do inciso IX do art. 70 da LDO, manifestando a consulente incerteza sobre se é correto adotar interpretação mais restritiva, entendendo o termo "projeto" unicamente como supõe a literalidade do vocábulo, ou se é mais adequado adotar-se interpretação mais ampla, em sentido lato, entendendo-se que no termo devem estar compreendidos, além dos projetos em si, outras tipologias da ação orçamentária: as atividades e as operações especiais.11. Apesar de concordar que o deslinde da consulta reside no esclarecimento da extensão da expressão "projetos em andamento", penso que o foco da dúvida não deve recair sobre o substantivo "projetos", mas sim sobre a locução verbal em andamento, que indica a condição do substantivo. Explico.12. O Constituinte de 1988 introduziu no ordenamento jurídico brasileiro a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a ser regulamentada por lei complementar (art. 165, § 9º, incisos I e II). O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) dispôs, no § 2º do art. 35, que até a entrada em vigor dessa lei complementar, o projeto de lei orçamentária deveria ser encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.13. A história tem registrado que nem sempre esse prazo pôde ser cumprido, por diversas razões que vão desde a sensibilidade da matéria, passando por necessidade de revisões na estimativa de receitas até alterações nas prioridades de gastos, entre outras. Desde a promulgação da Constituição, em série histórica que já soma 36 exercícios contando com o atual, somente em duas ocasiões o orçamento foi aprovado ainda no mês de dezembro: LOA de 1998, Lei nº 9.598, de 30/12/1997; e LOA de 2009, Lei nº 11.897, de 30/12/2008.[...]20. Já na atual Constituição, de 1988, como mencionado antes, houve silêncio sobre o procedimento a ser adotado em caso de atraso na aprovação do orçamento. Tendo em vista, também, a ausência da lei complementar mencionada pela Carta Magna, que nunca foi editada, o legislador infraconstitucional viu-se diante de uma lacuna.[...]22. Visando minimizar o provável ônus para a administração pública decorrente desses atrasos, o legislador passou a incluir, nas LDOs, autorização para a execução de determinadas despesas, em procedimento denominado "execução provisória", mas que a doutrina também denomina "antevigência da lei orçamentária", eis que se trata de verdadeira antecipação de créditos constantes do PLOA, a serem posteriormente aprovados na respectiva lei.[...]39. Na elaboração da LDO para o exercício de 2023, Lei nº 14.436, de 9 de agosto de 2022, o legislador acolheu e autorizou a inclusão das despesas de capital, tendo o texto legal passado a se referir a projetos em andamento:"Art. 70. Na hipótese de a Lei Orçamentária de 2023 não ser publicada até 31 de dezembro de 2022, a programação constante do Projeto de Lei Orçamentária de 2023 poderá ser executada para o atendimento de: (...) IX - outras despesas de capital de projetos em andamento, cuja paralisação possa causar prejuízo ou aumento de custos para a administração pública, até o limite de um doze avos do valor previsto para cada órgão no Projeto de Lei Orçamentária de 2023, multiplicado pelo número de meses total ou parcialmente decorridos até a data de publicação da respectiva Lei; e" (grifo nosso).40. Na LDO para o exercício de 2024, Lei nº 14.791, de 29 de dezembro de 2023, o dispositivo foi repetido, assim como na LDO para o exercício de 2025, Lei nº 15.080, de 30 de dezembro de 2024, objeto da presente consulta, que dispõe, no art. 70, inciso IX:"IX - outras despesas de capital referentes a projetos em andamento, cuja paralisação possa causar prejuízo ou aumento de custos para a administração pública, até o limite de um doze avos do valor previsto para cada órgão no Projeto de Lei Orçamentária de 2025 multiplicado pelo número de meses decorridos, total ou parcialmente, até a data de publicação da respectiva Lei, devendo os pagamentos, prioritariamente, observar a ordem dos empenhos;" (grifo nosso).41. Como se depreende, desde o princípio o objetivo do legislador foi o de permitir a execução provisória de determinadas despesas - a princípio apenas despesas correntes, mais tarde admitidas igualmente as despesas de capital - com o fim inequívoco de evitar prejuízos e aumentos de custos decorrentes da paralisação por falta de orçamento aprovado.42. Assiste razão ao parecer que subsidia a consulta de que se deve realizar interpretação teleológica do dispositivo da LDO para se alcançar a conclusão de que não deve haver óbice jurídico para que ações orçamentárias classificadas como "atividade" ou "operação especial" possam ser autorizadas à execução provisória.43. O histórico das LDOs há pouco apresentado nos confirma essa tese, eis que em exercícios anteriores o legislador se referia a "subprojetos e subatividades que não se achavam em execução", "ações que não estavam em execução no exercício [tal]" ou "ações em andamento". A toda evidência, nunca foi intenção do legislador restringir a autorização a "projetos", utilizando-se do sentido restrito do termo.44. Houve, sim, como mencionado, resistência à inclusão de despesas de capital no rol de despesas autorizadas à execução provisória, mas essa discussão foi superada pelo Congresso Nacional, que autorizou a inclusão a partir da LDO para 2023.45. Em meu entendimento, a consulta pode ser respondida afirmativamente quanto a esse aspecto, como pontua a unidade técnica. No que vislumbro maior necessidade de cuidado da autoridade consulente e dos gestores dos órgãos que eventualmente forem alcançados pela resposta à presente consulta é na locução verbal "em andamento", que indica a condição da ação orçamentária sob exame, seja ela projeto, atividade ou operação especial.46. A intenção do legislador - do passado e do presente - sempre foi a de evitar prejuízos à administração pública com a paralisação de obras/empreendimentos/contratos que estivessem em andamento e tivessem sua continuidade interrompida pela falta de fluxo orçamentário. Mas é preciso cuidado para caracterizar adequadamente a ação orçamentária como passível de ter autorizada sua execução provisória mediante antecipação de orçamento futuro.47. Por exemplo, nos casos apresentados pela consulente como exemplificativos, temos a atividade de apoio à infraestrutura para a educação básica, na qual o apoio técnico e financeiro do FNDE é realizado em caráter suplementar e voluntário pela União aos Estados, Municípios e Distrito Federal em todas as etapas e modalidades da educação básica nas redes públicas de ensino. Conforme informado, a assistência financeira ocorre mediante apresentação e aprovação de projetos disciplinados por resolução específica do FNDE e a transferência é realizada por meio de formalização de Termo de Compromisso, sem necessidade de convênio ou instrumento semelhante, sendo a ação executada de forma direta pelo FNDE, por descentralização de créditos.48. Assim, poderá haver projetos não iniciados e, consequentemente, que não estão em andamento, para os quais não deve haver execução provisória do orçamento. A não ser que a não realização daquela ação orçamentária seja capaz de causar paralisação no projeto como um todo, causando prejuízos à administração pública, como prevê o dispositivo da LDO.49. A mesma situação se verifica com a operação especial destinada a apoiar a implantação de escolas para educação infantil, outro caso citado como exemplo. Essa ação orçamentária, que tem o escopo bem amplo de apoiar a construção e a ampliação de escolas de educação infantil, com aquisição de equipamentos e mobiliário, além da melhoria da infraestrutura física da rede, tem a assistência financeira realizada mediante apresentação e aprovação de projetos disciplinados por resolução específica do FNDE, e a execução da ação se dá por meio de transferência direta pelo FNDE, sem necessidade de convênio ou instrumento semelhante, mediante Termo de Compromisso.50. Nesses casos, determinadas contratações ou aquisições não estarão na condição "em andamento", e se a sua interrupção não for de molde a causar prejuízo à administração pública, ao funcionamento de determinada escola, por exemplo, não deve ser objeto de autorização para execução provisória, sob pena de atuação em desconformidade com a lei de diretrizes orçamentárias.51. Caberá ao gestor, em cada caso, adotar as cautelas para que reste comprovado que a despesa de capital está vinculada a um empreendimento em execução cuja paralisação possa causar prejuízo ou aumento de custos para a administração pública, conforme salienta o parecer de peça 4.52. Além disso, a teor do que vêm historicamente preconizando os dispositivos das LDOs, a exemplo do atual inciso IX do art. 70 da LDO para 2025, é necessário que a execução observe o limite de um doze avos do valor previsto para cada órgão, no correspondente Projeto de Lei Orçamentária, multiplicado pelo número de meses decorridos, total ou parcialmente, até a data de publicação da respectiva Lei, devendo os pagamentos, prioritariamente, observar a ordem dos empenhos.53. Fundado nessas razões, e com vistas à adoção desse cuidado adicional é que, na resposta à consulta, proponho consignar de forma mais explícita essa necessidade no procedimento a ser observado pelo gestor público.Acórdão:9.3. responder à consulente, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.443/1992, que é correto afirmar que, nos dispositivos constantes das Leis de Diretrizes Orçamentárias anualmente aprovadas, a exemplo do inciso IX do art. 70 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2025, é autorizada a execução de projetos em andamento, inclusive projetos, obras ou empreendimentos realizados no âmbito de entes subnacionais, cuja continuidade dependa de transferência de recursos da União, independentemente da classificação de tipologia da ação orçamentária (atividade, projeto ou operação especial), desde que reste comprovado que a despesa de capital está vinculada a um empreendimento em execução cuja paralisação possa causar prejuízo ou aumento de custos para a administração pública, além de ser necessário que a execução observe o limite de um doze avos do valor previsto para cada órgão no correspondente Projeto de Lei Orçamentária, multiplicado pelo número de meses transcorridos até a publicação da respectiva Lei Orçamentária, e que os pagamentos respeitem prioritariamente a ordem dos empenhos;