Acórdão 2007/2018
Voto:Em análise, embargos de declaração opostos pelo Sindicato dos Trabalhadores Públicos Federais da Saúde e Previdência Social de Pernambuco em face do Acórdão 10.295/2017-TCU-1ª Câmara, por meio do qual esta Corte de Contas não conheceu de pedido de reexame interposto pelo embargante contra o Acórdão 5.142/2017-TCU-1ª Câmara, decisão que considerou ilegal o ato de concessão de aposentadoria emitido em favor da Sra. [beneficiária].2.A apreciação pela ilegalidade se deu em razão do pagamento indevido da rubrica 82898 - DIFERENCA INDIVIDUAL L. 12.998/2014. É que no caso da Sra. [beneficiária], o pagamento da referida parcela somente estaria correto se representasse o resíduo da parcela de diferença pessoal nominalmente identificada - DPNI (antigo Plano de Classificação de Cargos e Salários - PCCS) que ainda fosse devido em dezembro de 2011, após os reajustes remuneratórios produzidos pela Lei 11.784/2008. Contudo, o valor total das parcelas vinculadas ao vencimento básico da interessada sofreu, entre fevereiro/2006 e dezembro/2011, um acréscimo de R$ 1.165,20, suficiente para absorver a parcela referente ao PCCS a qual, em fevereiro de 2006, perfazia nos vencimentos da interessada a quantia de R$ 1.163,56. Portanto, no presente caso, não haveria resíduo a ser pago à interessada. Mesmo assim, ela percebe até hoje parcela residual no valor de R$ 594,11.3.Contra o Acórdão 5.142/2017-TCU-1ª Câmara, o embargante apresentou, na mesma peça (peça 29), pedido de reexame em nome da interessada e, também, na condição de substituto processual da categoria a que pertence a inativa. Referidos apelos, contudo, não foram conhecidos, nos termos do Acórdão 10.295/2017-TCU-1ª Câmara. No caso da Sra. [beneficiária] o recurso não foi conhecido em razão da intempestividade, e no caso do Sindsprev/PE em decorrência da ausência de legitimidade para recorrer.4.Na presente fase processual, o Sindsprev/PE se insurge contra a decisão que não conheceu de seu recurso. [...]6.Com relação aos argumentos apresentados pelo embargante, a despeito de lhe assistir em parte razão, não seriam eles hábeis, de per si, a promover efeitos infringentes ao acórdão recorrido pelas razões que passo a expor.7.De início, consoante já sedimentado na doutrina e jurisprudência, não há dúvidas de que os sindicatos possuem legitimidade para atuar como substituto processual nas ações em que atuam na defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais dos trabalhadores integrantes da categoria. Essa legitimidade extraordinária é ampla e independe da comprovação de filiação ao sindicato na fase de conhecimento. Nesse sentido, entre tantas outras decisões, o RE 193.503/SP, cuja ementa transcrevo a seguir:PROCESSO CIVIL. SINDICATO. ART. 8º, III DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEGITIMIDADE. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. DEFESA DE DIREITOS E INTERESSES COLETIVOS OU INDIVIDUAIS. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. O artigo 8º, III da Constituição Federal estabelece a legitimidade extraordinária dos sindicatos para defender em juízo os direitos e interesses coletivos ou individuais dos integrantes da categoria que representam. Essa legitimidade extraordinária é ampla, abrangendo a liquidação e a execução dos créditos reconhecidos aos trabalhadores. Por se tratar de típica hipótese de substituição processual, é desnecessária qualquer autorização dos substituídos. Recurso conhecido e provido (RE nº 193.503/SP, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Carlos Velloso, Relator para Acórdão o Ministro Joaquim Barbosa, DJ de 24/8/07).8.Nessa senda, vale mencionar que substituição processual não se confunde com a representação processual. O instituto da substituição processual resta bem definido pelas lições de Chiovenda, in verbis:As posições fundamentais e secundárias acima examinadas assume-as normalmente a própria pessoa que se afirma titular da relação deduzida em juízo. Mas excepcionalmente assume-as pessoa que não se afirma e apresenta como sujeito da relação substancial em litígio. Como no direito substancial casos se veri‧ficam em que se admite alguém a exercer no próprio nome direitos alheios, assim também outro pode ingressar em juízo no próprio nome (isto é, como parte) por um direito alheio. Ao introduzir e analisar essa categoria, porfiei em definir-lhe o caráter, atribuindo-lhe a denominação de substituição proces‧sual. Categoria e denominação são hoje aceitas a todos, in‧clusive pela jurisprudência da Corte de Cassação, (aresto de 8 de abril de 1926, na Giurisprudenza italiana, 1926, p. 489; de 13 de julho de 1931, no Foro italiano, 1932, p. 735; de 24 de julho de 1934, no Foro italiano, 1935, p. 59). Muitos dos casos por mim incluídos em tal categoria são comumente explicados como casos de representação; mas, conquanto se produzam, aí, alguns efeitos análogos aos da representação, não é de representação que se trata, de vez que o representante processual age em nome de outro, de sorte que parte na causa é, na verdade, o representado; ao passo que o substituto pro‧cessual age em nome próprio e é parte na causa. Como tal responde pelas despesas judiciais, não servir como testemunha etc. O fato, porém, de ser o substituto processual autorizado por lei a comparecer em juízo pelo direito alheio decorre de uma relação em que aquele se encontra com o sujeito dele. Esta relação, em que ele se encontra com o titular, constitui o interesse como condição da substituição processual, apresentado, pois, como coisa bem diferente do interesse como condição da ação que se faz valer.9.Portanto, nos termos da citada doutrina processual, a substituição processual é aquela situação em que a legitimação para causa não coincide com a titularidade do direito subjetivo material discutido. Nessa situação, o substituto age em juízo, em nome próprio (por concessão da norma objetiva material), na defesa de direito subjetivo alheio. O substituto, portanto, é parte na relação de direito processual, embora não o seja na relação de direito material. Assim, substituir é colocar-se em lugar de.10.Tal situação se distingue da representação, na qual o representante defende o direito de outrem, em nome deste. Na representação, é o representado que é parte tanto na relação jurídica processual quanto na relação jurídica material. Portanto, representar é estar em lugar de.11.Em síntese, a representação processual significa estar alguém em juízo no lugar do autor ou do réu, não na qualidade de parte, mas sim, de representante delas, enquanto que a substituição processual é a ocupação de um dos pólos da demanda, na qualidade de autor ou de réu, no processo em que o substituto não é o titular do direito material defendido.12.Do exposto, observo que parte dos considerandos vazados no acórdão embargado não foram precisamente consignados para distinguir o que de fato ocorreu no caso concreto. Assim, parte dos argumentos lançados no decisum por erro material restam fora de contexto, fato que ensejaria supressão de trechos da decisão recorrida. Contudo, no caso dos autos tal medida é desnecessária em razão do reconhecimento de nulidade de ofício não alegada pela parte, e que será tratada mais adiante.-III-13.Não obstante as razões até aqui colocadas, válidas como regra no sistema jurídico pátrio, os presentes autos tratam de situação específica que deve ser esclarecida. De início, vale rememorar que o processo em epígrafe cuida de concessão de aposentadoria que, nos termos do art. 71, inciso III, da CF/1988, compete ao TCU avaliar os aspectos relacionados à legalidade do ato praticado, determinando ou negando registro à concessão emitida pelo gestor.14.Nesses termos, o processo específico no qual se apreciam os ditos atos de pessoal se circunscreve a analisar o caso concreto específico do interessado que figure nos autos como beneficiário do ato. Assim, nesses processos, são analisados os pretensos direitos individuais heterogêneos (direitos individuais puros) dos interessados.15.Nesse contexto, vale mencionar que quando o Tribunal de Contas da União aprecia a legalidade de um ato concessivo de pensão, aposentadoria ou reforma, em regra, ele não precisa ouvir a parte diretamente interessada, porque a relação jurídica travada, nesse momento, é entre o Tribunal de Contas e a Administração Pública. Colocando de outra forma, o órgão de origem inicia a satisfação do benefício para se aguardar o pronunciamento do Tribunal de Contas. Se essa manifestação for negativa, não há, em princípio, como concluir que deveria ter sido o beneficiário cientificado do processo que correu na Corte de Contas, porque o ato inicial, em si, não chegou a se aperfeiçoar já que se trata de ato complexo. É nesse sentido a jurisprudência pacífica do STF.16.No caso dos autos, a interessada, após ter tomado ciência de que seu ato de aposentadoria foi considerado ilegal pelo TCU, procurou espontaneamente o sindicato para que a entidade atuasse em seu nome na fase recursal. Em outras palavras, a Sra. [beneficiária] acionou o Sindsprev/PE para que este a representasse na fase de recursos no âmbito do TCU, outorgando-lhe, para esse fim, procuração específica (peça 29, p. 8).  Nessa situação, o sindicato não atua na condição de substituto processual, eis que a aposentadoria trata de caso concreto específico avaliando os pretensos direitos individuais puros de determinado beneficiário de aposentadoria em relação à inativação. É que a decisão do TCU que registra ou nega registro a ato de pessoal produz efeito apenas para a parte interessada no ato, não afetando de forma geral e abstrata categoria de servidores eventualmente representada por um Sindicato. Não se sustenta, portanto, no caso concreto, o interesse da entidade sindical nos autos com base na previsão do art. 8º, inciso III, da CF/88, para atuar na condição de substituto processual de forma independente da interessada. É nesse sentido a jurisprudência pátria:Esta Corte firmou o entendimento segundo o qual o sindicato tem legitimidade para atuar como substituto processual na defesa de direitos e interesses coletivos ou individuais homogêneos da categoria que representa. (...) Quanto à violação ao art. 5º, LXX e XXI, da Carta Magna, esta Corte firmou entendimento de que é desnecessária a expressa autorização dos sindicalizados para a substituição processual. (RE 555.720-AgR, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 30-9-2008, Segunda Turma, DJE de 21-11-2008) AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE PERICULOSIDADE. SUBSTITUIÇÃO PROCESSUAL. NÃO CONFIGURAÇÃO. NATUREZA INDIVIDUAL E HETEROGÊNEA DA LIDE. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE ATIVA.1. A definição da natureza do direito pleiteado reflete, de forma direta, no regime da legitimidade ativa do Sindicato - representação ou substituição processual - para defesa dos interesses de seus filiados.2. Não se configura, na espécie, substituição processual, ainda que o sindicato tenha restringido a demanda a uma tutela inter partes, mas de representação processual, hipótese em que a tutela jurisdicional terá pertinência subjetiva apenas com aqueles relacionados pelo sindicato demandante. Precedente.3. As entidades sindicais têm legitimidade ativa para demandar em juízo a tutela de direitos subjetivos individuais dos integrantes da categoria, desde que se trate de direitos homogêneos. Precedente.4. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 437.787/RS, Rel. Ministra ALDERITA RAMOS DE OLIVEIRA (DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/PE), SEXTA TURMA, julgado em 5/3/2013, DJe 15/3/2013) 17.Considerando os precedentes mencionados, há de se concluir que ficam fora do âmbito de aplicação do art. 8.º, inciso III, da CF, os chamados direitos individuais heterogêneos, que não têm origem comum e dependem da análise concreta de específica e particular relação jurídica, como ocorre na análise de atos de pessoal. Assim, nos processos que tramitam no TCU e que analisam a legalidade de atos de pessoal (admissões, aposentadorias, pensões e reformas) emitidos no âmbito da administração pública, os sindicatos não estão legitimados a atuar por substituição processual.18.No entanto, por óbvio, as entidades sindicais, caso acionadas pelos interessados que figuram nos autos de processos de pessoal, poderão prestar auxílio jurídico na condição de representante processual. Foi exatamente o que ocorreu no caso em epígrafe, já que por interesse expresso da interessada, que se comprova pela procuração de peça 29, p. 8, o Sindsprev/PE foi solicitado a apresentar recurso, referente ao cumprimento do Acórdão 5.142/2017-TCU-1ª Câmara.19.Diante do exposto, os embargos apresentados não teriam o condão de, por si só, produzir efeitos infringentes no acórdão recorrido, razão pela qual caberia a rejeição do apelo. Contudo, consoante já mencionado, o caso concreto constante dos presentes autos requer solução diversa, conforme se verá a seguir.-IV-20.A despeito das considerações até então expendidas, entendo que o processo em epígrafe requer solução diversa. Isso porque, ao analisar com mais detalhe os presentes autos, observei que, entre a disponibilização do ato de aposentadoria em questão ao TCU (2/4/2012, peça 2) e a efetiva apreciação pelo colegiado da 1ª Câmara (4/7/2017, peça 16), transcorreram, precisamente, 5 anos, 3 meses e 3 dias. No entanto, a despeito do lapso superior a 5 anos, não foram oportunizadas à interessada, as garantias constitucionais atinentes ao contraditório e ampla defesa.Acórdão:9.1. conhecer dos presentes embargos de declaração com fundamento nos arts. 32, inciso II, e 34 da Lei 8.443/1992, para, no mérito, rejeitá-los;9.2. anular de ofício, nos termos dos artigos 174 e 175 do Regimento Interno do TCU o Acórdão 5.142/2017-TCU-1ª Câmara e os atos dele decorrentes, em razão da ausência de contraditório e ampla defesa, consoante preconiza o Acórdão 587/2011-TCU-Plenário, considerando que, in casu, entre a disponibilização do ato ao TCU (2/4/2012) e a efetiva apreciação por esta Corte de Contas (4/7/2017), transcorreu lapso temporal superior a cinco anos.