Acórdão 2622/2013
Voto:[...] processo administrativo referente ao estudo desenvolvido por grupo de trabalho constituído por membros de várias unidades técnicas especializadas deste Tribunal, com coordenação da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação - SecobEdif, [...]. O objetivo do aludido grupo de trabalho era definir faixas aceitáveis para valores de taxas de Benefícios e Despesas Indiretas - BDI específicas para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes, bem como efetuar o exame detalhado da adequabilidade dos percentuais para as referidas taxas adotados em dois julgados desta Corte de Contas (Acórdãos ns. 325/2007 e 2.369/2011), [...], com utilização de critérios contábeis e estatísticos e controle da representatividade das amostras selecionadas.102. Em consonância com os conceitos adotados nos estudos que embasaram os Acórdãos ns. 325/2007 e 2.369/2011, ambos do Plenário, o grupo de trabalho constituído no âmbito desses autos aduziu que:102.1. a administração local e os gastos com instalação de canteiro de obras e com acampamento e mobilização e desmobilização não devem entrar no cálculo do BDI mas sim estarem especificados na planilha orçamentária como item de custo direto;102.2. no item Administração local estão incluídos gastos com pessoal técnico, administrativo e de apoio, compreendendo o supervisor, o engenheiro responsável técnico, os engenheiros setoriais, o mestre de obras, encarregados, técnico de produção, apontador, almoxarife, motorista, porteiro, equipe de escritório, vigias e serventes de canteiro, mecânicos de manutenção, equipes de topografia e de medicina e segurança do trabalho etc., bem como os equipamentos de proteção individual e coletiva de toda a obra, as ferramentas manuais, a alimentação e o transporte de todos os funcionários e o controle tecnológico de qualidade dos materiais e da obra.103. Segundo aponta o estudo em tela, o Conselho Federal de Contabilidade - CFC, inclusive, já se manifestou acerca dessa conceituação de que os gastos com administração local são custos diretos. 104. Nesse sentido, consoante prevê o item 17 do Pronunciamento Técnico CPC 17 - Contratos de Construção, aprovado pela Resolução CFC 1.441, de 26 de outubro de 2012, e pela Deliberação CVM 691, de 8 de novembro de 2012, os custos de mão de obra com supervisão local devem estar alocados diretamente e exclusivamente a um único contrato de construção, de tal forma que cada contrato de obra é considerado como um centro de custos para fins de contabilização, além de reconhecimento de receitas e apuração de lucro.105. O referido estudo aponta, ainda, que a legislação vigente também considera que no orçamento de cada obra devem estar especificados os custos de mão de obra com supervisão local: 105.1. o art. 328 da Instrução Normativa - RFB 971, de 17 de novembro de 2009, da Receita Federal do Brasil, aduz que a pessoa jurídica responsável pela obra de construção civil deve efetuar escrituração contábil mediante lançamentos em centros de custos distintos para cada obra; 105.2. a Portaria - MTE 5, de 8 de janeiro de 2013, do Ministério do Trabalho e Emprego, que aprova o Manual de Orientação do Relatório Anual de Informações Social (RAIS) - ano-base 2012, estabelece que a empresa responsável deve declarar seus empregados separando os trabalhadores da obra que desempenham suas funções exclusivamente no canteiro de cada obra, como é típico da administração local, daqueles que estiverem na matriz/filial, como é comum para o pessoal da administração central. 106. Restou plenamente comprovado, portanto, que conceitualmente, com base nos fundamentos da contabilidade de custos e na legislação vigente, os gastos com a administração local devem estar especificados na planilha como custos diretos. Contudo, o grupo de trabalho levantou uma preocupação relacionada à constatação de que há uma tendência de majoração do impacto desses gastos no orçamento da obra quando eles estão detalhados como itens do orçamento. [...] 108. Esses dados levam à constatação de que o valor médio da administração local, quando discriminado na planilha de custos diretos, chega a ser quase o dobro do percentual médio desse item quando ele está embutido no BDI, ou seja, 7% e 4,04%, respectivamente.109. Ressalto que a verificação desse comportamento não pode servir de motivação para que sejam lançados questionamentos acerca da necessária inclusão dos itens referentes à despesa com administração local na planilha orçamentária. Essa inclusão não está relacionada à obtenção de pretensa vantagem econômica mas à garantia da transparência nos orçamentos de obras públicas. 110. Nesse sentido, a especificação detalhada dos gastos numa planilha orçamentária leva a uma maior precisão dos custos da obra, já que o BDI é constituído de taxas percentuais muitas vezes determinadas mediante estimativas, dificultando a aferição da adequabilidade dos valores pagos a título de despesas indiretas. Assim, quanto melhor especificada for a despesa, maior é a garantia da conformidade e da transparência do orçamento. 111. [...], é preciso destacar que a inserção da administração local no BDI pode gerar distorções de preços de eventuais aditivos contratuais. Existem em todos os tipos de empreendimentos, sejam eles obras de edificações, rodoviárias, ou ainda metroviárias, serviços cujo acréscimo de quantitativos não gera incrementos nos gastos com a administração da obra. Ora, se a administração local estiver embutida no BDI, sobre o custo desse acréscimo de quantitativos de serviços vai incidir um percentual relativo a uma despesa com administração local que efetivamente não ocorreu. 112. Diante de todo esse contexto, concordo com a proposta do grupo de trabalho para que seja determinado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que coordene a elaboração de estudos técnicos para a confecção de composições de custos unitários referenciais para os itens de planilha relacionados a gastos com administração local, com vistas a estabelecer parâmetros de mercado para subsidiar a elaboração e análise dos orçamentos de obras públicas.Acórdão:9.3. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que: 9.3.1. constitua grupo de trabalho, sob sua coordenação, para elaboração de estudos técnicos para a construção de composições referenciais para itens orçamentários associados à administração local, com vistas a estabelecer parâmetros de mercado para subsidiar a elaboração e a análise dos orçamentos de obras públicas, em consonância com os dispositivos legais previstos no Decreto n. 7.983/2013, em especial no art. 17, contando com a participação dos órgãos e entidades responsáveis pela manutenção de sistemas de referência de preços de obras públicas da Administração Pública Federal, a exemplo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - Dnit, da Caixa Econômica Federal, da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba -Codevasf, da Secretaria Especial de Portos da Presidência da República - SEP/PR, da Eletrobras, dentre outros, e encaminhe a este Tribunal, no prazo de cento e vinte dias, os resultados dos aludidos estudos; 9.3.2. oriente os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a: 9.3.2.1. discriminar os custos de administração local, canteiro de obras e mobilização e desmobilização na planilha orçamentária de custos diretos, por serem passíveis de identificação, mensuração e discriminação, bem como sujeitos a controle, medição e pagamento individualizado por parte da Administração Pública, em atendimento ao princípio constitucional da transparência dos gastos públicos, à jurisprudência do TCU e com fundamento no art. 30, § 6º, e no art. 40, inciso XIII, da Lei n. 8.666/1993 e no art. 17 do Decreto n. 7.983/2013;