Acórdão 132/2018
Voto:Trata-se de Representação do Senador Antonio Augusto Junho Anastasia contra a Portaria MTPA 911, de 24/10/2017, do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil - MTPA, cujo efeito prático foi revogar a Portaria MTPA 376/2017 e reestabelecer a possibilidade de voos regulares domésticos, sem restrições, no Aeroporto Carlos Drummond de Andrade (Aeroporto da Pampulha - SBBH), em Belo Horizonte/MG. 2. Em síntese, o Senador se insurge pelo fato de que a Portaria teria sido editada sem a devida motivação, afrontando os princípios do estado democrático de direito, a jurisprudência e a doutrina.3. A proposta da unidade instrutora foi no sentido de conhecer da representação para, no mérito, considerá-la improcedente e, consequentemente, negar a medida cautelar pleiteada.4. Diferentemente da proposta encaminhada pela secretaria especializada, vislumbrei a presença do fumus boni juris, visto que verifiquei indícios de que a edição dos normativos está marcada pela ocorrência de irregularidades que comprometeram a legalidade dos procedimentos, especialmente pela ausência de motivação idônea. 5. Ademais, percebi presente o requisito periculum in mora, uma vez que a mera vigência do ato questionado, editado de forma insuficientemente motivada já pode, por si só, influenciar o comportamento mercadológico das companhias aéreas, afetando o interesse público primário. 6. Paralelamente, não vislumbrei periculum in mora reverso substancial para a Administração, face ao fato de que, com a suspensão da norma impugnada, a prestação dos serviços públicos continuará sendo realizada nos patamares atuais, e em conformidade com o que foi considerado adequado há alguns meses pelo Ministério. 7. Isto posto, no dia 27 de dezembro de 2017, dissentindo da análise da unidade instrutora, proferi despacho (peça 29) determinando ao Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil - MTPA, cautelarmente, que, até que o Tribunal decidisse sobre o mérito das questões suscitadas nos autos, suspendesse os efeitos da Portaria MTPA 911, de 24/10/2017, além de determinar oitiva do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil - MTPA, da Agência Nacional de Aviação Civil - Anac e da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero para que se pronunciassem quanto às questões em discussão. 8. É cediço que a mencionada suspensão automaticamente reestabelece os efeitos da Portaria MTPA 376/2017, a qual, além de atribuir à Infraero a exploração do SBBH, restringe a operação aos serviços aéreos privados, públicos especializados e públicos de transporte não regular sob a modalidade de taxi aéreo, sendo os demais serviços limitados a voos diretos com aeroportos regionais, definidos pela Lei 13.097/2015 como aqueles de pequeno ou médio porte, com movimentação anual inferior a 600 mil passageiros. 9. Na presente fase processual, além de ratificar a medida cautelar deferida, examina-se o agravo interposto pela Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero contra tal medida, bem como os embargos de declaração opostos pela Advocacia Geral da União - AGU. 10. Em síntese, as razões aduzidas pela Infraero para a reforma da decisão se referem a, basicamente, quatro pontos, elencados de forma pormenorizada no Relatório que acompanha este voto: (i) a decisão recorrida causará danos maiores do que aquele que pretende evitar; (ii) qualquer ato que venha a resultar em limitação da operação em determinado aeroporto, por razões que não sejam relacionadas à sua capacidade operacional, configura ilegalidade; (iii) a retirada das restrições no Aeroporto da Pampulha é a medida que melhor atende ao interesse público primário; e (iv) o TCU adentrou em seara exclusiva do Ministro dos Transportes, Portos e Aviação Civil.11. Já a embargante alega que a deliberação recorrida estaria eivada de obscuridade ao não mencionar se haverá o restabelecimento dos efeitos da Portaria 376/2017 ou a necessidade de publicação de nova Portaria, bem como omissão ao nada mencionar em relação à Resolução Conac 2/2017. II 12. O agravo interposto deve ser conhecido, porquanto estão preenchidos os pressupostos regimentais de admissibilidade previstos no art. 289 do RITCU. À luz do art. 24 da Resolução TCU 36/1995, o agravo contra medida cautelar não tem efeito suspensivo. Nesse sentido, menciono o Acórdão 114/2009 - TCU - Plenário. 13. Quanto aos embargos de declaração, impende tecer alguns comentários acerca do conhecimento dessa espécie recursal contra decisão monocrática, no âmbito desta Corte de Contas. 14. É cediço que os embargos declaratórios buscam eliminar imperfeições que se apresentem no corpo da prestação jurisdicional, exercendo a função de expediente técnico à complementação das decisões, ante a presença de obscuridade, contradição ou omissão nas decisões. 15. Sabe-se, outrossim, que a Lei Orgânica do TCU e o Regimento Interno trazem em seus arts. 34 e 287, respectivamente, as possibilidades de cabimento desse tipo recursal, in versis: "Art. 34. Cabem embargos de declaração para corrigir obscuridade, omissão ou contradição da decisão recorrida. (...) " "Art. 287. Cabem embargos de declaração quando houver obscuridade, omissão ou contradição em acórdão do Tribunal. (...) " 16. Vê-se que, embora a Lei Orgânica desta Casa fale no cabimento de embargos de declaração em face de decisão do Tribunal, sem excluir a possibilidade do uso desse recurso para impugnar decisões monocráticas, o Regimento Interno foi mais restritivo, ao prever o cabimento do aludido recurso apenas em face de acórdãos. 17. No âmbito deste Tribunal, existem julgados, a exemplo do Acórdão 1.838/2009 - TCU - Plenário, que afirmam categoricamente o não cabimento dos embargos de declaração em face de despachos. 18. Não obstante, entendo que decisões monocráticas podem encontrar-se maculadas de obscuridade, contradição ou omissão, e que, nesses casos, é admissível a oposição de embargos de declaração com vistas a aclarar e integrar a decisão. 19. Outrossim, ainda que se pudesse cogitar o conhecimento da exordial como agravo, com fundamento no princípio da fungibilidade recursal, impende ressaltar que, a despeito de esta espécie recursal estar amparada regimentalmente nesta Corte, no caso em análise o recurso hipoteticamente "impróprio" (os embargos) não foi interposto no prazo adequado do suposto recurso próprio (o Agravo) e, portanto, tal princípio não poderia ser aplicado. Nesse sentido o Acórdão 1.885/2017 - TCU - Plenário, que enuncia: "O princípio da fungibilidade recursal só pode ser aplicado quando o recurso impróprio é interposto no prazo adequado do recurso próprio, se for possível o provimento recursal e se houver dúvida acerca da espécie recursal adequada, decorrente de divergência doutrinária ou jurisprudencial. "20. A aplicação do recurso de agravo para decisões monocráticas é indiscutível. Todavia, em minha opinião, não há que se falar em ilegalidade processual na interposição dos embargos declaratórios, desde que devidamente observados e respeitados seus pressupostos de admissibilidade. 21. No âmbito do judiciário, a apresentação dos aclaratórios contra qualquer tipo de deliberação é atualmente aceita, configurando posição dominante e acertadamente adotada pela doutrina, igualmente para os casos de omissão, contradição ou obscuridade que possam surgir. Tal tendência foi felizmente positivada no novo Código de Processo Civil, o qual, em seus arts. 1.022 e 1.024, assim dispõe: "Art. 1.022. Cabem embargos de declaração contra qualquer decisão judicial para: I - esclarecer obscuridade ou eliminar contradição; II - suprir omissão de ponto ou questão sobre o qual devia se pronunciar o juiz de ofício ou a requerimento; III - corrigir erro material.  (...) Art. 1.024. (...) § 2º Quando os embargos de declaração forem opostos contra decisão de relator ou outra decisão unipessoal proferida em tribunal, o órgão prolator da decisão embargada decidi-los-á monocraticamente.  (...) " (grifos meus) 22. Isto posto, perfilho entendimento de que não é mais sustentável a tese que defende a ausência de respaldo normativo para a admissão de embargos declaratórios em face de decisões unipessoais. 23. Portanto, presentes os requisitos atinentes à espécie, os presentes embargos devem ser conhecidos, com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992.Acórdão:9.1. com fundamento no art. 289 do Regimento Interno do TCU, conhecer do agravo para, no mérito, negar-lhe provimento; 9.2. com fundamento no art. 34 da Lei 8.443/1992, conhecer e dar provimento parcial aos presentes embargos de declaração para suspender também os efeitos da Resolução Conac 2/2017, de 24/10/2017, e declarar que restam automaticamente restabelecidos os efeitos da Portaria MTPA 376/2017 e da Resolução Conac 1/2017, ambas de 11/5/2017; 9.3. com fulcro no art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, referendar a medida cautelar adotada pelo relator por meio do despacho contido na peça 29 destes autos;