Acórdão 718/2018
Relatório:Trata-se de representação formulada pela Secretária de Aquisições Logísticas - Selog a partir de matéria veiculada pela imprensa, em 26/8/2017, com a notícia de que o Ministério da Cultura teria desclassificado as quatro propostas mais vantajosas no Pregão Eletrônico 15/2017 destinado à contratação de serviços em acervo bibliográfico e arquivístico, por intermédio do registro de preços, possibilitando, então, a contratação da [empresa] sob o valor total de R$ 32.952.400,00 com o excedente, assim, de 616% em relação à melhor proposta apresentada no certame.2. O aludido pregão eletrônico buscou atender, também, ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e ao Ministério do Trabalho (MTrab).[...]53. Conforme planilha constante à peça 26, a pesquisa de mercado com vistas à elaboração do orçamento estimado do Pregão Eletrônico 15/2017 restringiu-se a três orçamentos obtidos junto a empresas que atuam no ramo, dentre as quais a própria [empresa]. Sobre a questão, é necessário considerar que levantamento baseado somente em orçamentos elaborados por empresas do ramo pode conter distorções, já que, em relação ao valor da contratação, os interesses da Administração Pública e dos potenciais fornecedores são antagônicos, o que pode gerar o risco de obtenção de valor superestimado, já que convêm às empresas consultadas contratar pelo maior valor possível e maximizar seus ganhos. Muito embora conste do processo administrativo o levantamento de 2 contratações similares, e que não teriam sido usadas para fins de precificação em razão de diferenças na configuração dos serviços ou na unidade de medida, não há justificativas para não ter utilizado a licitação anterior do próprio MinC, com contrato vigente à época dos levantamentos de preços, e que estavam sendo executados e pagos naquele momento.54. Nesse sentido, destaca-se previsão contida na Instrução Normativa 5/2014 SLTI/MPOG, após alteração promovida pela Instrução Normativa 3/2017, segundo a qual, nas pesquisas de preços, deve-se priorizar as referências obtidas no Painel de Preços e em contratações similares de entes públicos:Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros:I - Painel de Preços disponível no endereço eletrônico http://paineldeprecos.planejamento.gov.br;II - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços;III - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso; ouIV - pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 (cento e oitenta) dias.§1º Os parâmetros previstos nos incisos deste artigo poderão ser utilizados de forma combinada ou não, devendo ser priorizados os previstos nos incisos I e II e demonstrado no processo administrativo a metodologia utilizada para obtenção do preço de referência.55. Há que se mencionar que o Tribunal, antes mesmo do advento dessa alteração normativa, se posicionava nesse mesmo sentido. Cita-se como exemplo o Acórdão 1.445/2015 - TCU - Plenário, relatado pelo Ministro Vital do Rego. Pela pertinência, transcreve-se excerto retirado do voto condutor da deliberação:"[VOTO]51. Da interpretação sistêmica do art. 15, V, da Lei 8.666/93, do art. 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e dos acórdãos supracitados, extrai-se conclusão no sentido de que, para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da referida IN, quais sejam, 'Portal de Compras Governamentais' e 'contratações similares de outros entes públicos', em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, 'pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo' e 'pesquisa com os fornecedores'. [...]"56. A inércia do Órgão ante a tamanha discrepância entre os valores praticados no âmbito da própria Unidade e os levantados na pesquisa de mercado realizada contribuiu para a considerável diferença entre os valores obtidos nos dois certames, realizados em intervalo de pouco mais de um ano. A tabela a seguir ilustra as diferenças entre os valores praticados no Contrato 13/2016 e aqueles obtidos na pesquisa de mercado que subsidiou o Pregão 15/2017, que não poderiam ser ignoradas pelos responsáveis pela elaboração do orçamento estimada da licitação.[...]130. Outro ponto considerado nesta análise diz respeito à pesquisa de mercado realizada pelo órgão gerenciador, baseada exclusivamente em cotações fornecidas por empresas que atuariam no ramo, sem sequer considerar os valores praticados no Contrato 13/2016, com objeto similar e ainda em vigor. Como resultado, os valores previstos no orçamento estimado ficaram muito superiores àqueles previstos no citado ajuste. Nesse sentido, deve-se cientificar o Ministério da Cultura quanto à necessidade de, na pesquisa de preços com vistas à formulação do orçamento estimado, priorizar os parâmetros disponíveis no Painel de Preços e as contratações similares realizadas por entes públicos, conforme previsto na IN 5/2014. Em futuras contratações de objetos similares ao ora analisado, além do Contrato 13/2016, firmado entre o Ministério da Cultura e a empresa [omissis], os valores obtidos no Pregão 8/2017 do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços - MDIC também deverão ser aproveitados como referência de mercado.Voto:7. Incorporo o parecer da Selog a estas razões de decidir.8. O edital do Pregão Eletrônico nº 15/2017 comportou inadequações e elas comprometeram não apenas a desejável competitividade do certame, mas também a economicidade das subsequentes contratações e das eventuais participações e adesões no aludido registro de preços.9. As manifestações apresentadas pelo Ministério da Cultura, em atendimento à referida oitiva, reforçaram as evidências de que o planejamento da licitação firmou-se em premissas equivocadas e resultou em exigências de quantitativos inadequados para a comprovação da qualificação técnica e, especialmente, para a capacidade técnico-operacional, salientando que os valores previstos no orçamento estimado mostraram-se incompatíveis com os valores de contratações similares, no âmbito da administração federal, com excedentes, inclusive, em relação a preços contratuais praticados no bojo do então Contrato 13/2016 firmado pelo próprio Ministério da Cultura com a mesma empresa [omissis] para objeto similar.[...]20. Bem se vê que o Ministério da Cultura já realizou anteriormente outro contrato similar com a [empresa] (Contrato 13/2016) e, por ocasião da aludida pesquisa de mercado, esse contrato ainda se encontraria em vigor, restando evidenciado, por esse prisma, o aludido excedente de valores, ao tempo em que se mostra, assim, prejudicado o suscitado pedido de o TCU promover nova diligência junto ao MinC para a eventual elucidação desses valores pactuados.21. Em sua análise, como principais referências, a Selog adotou o Pregão Eletrônico 7/2016 do Ministério da Cultura, com o subsequente Contrato 13/2016, e o Pregão Eletrônico 8/2017 do então MDIC, destacando as discrepâncias nos preços praticados a partir da seguinte linha de comparação:[...]22. A partir dessa comparação, constata-se que, caso tivesse sido adotado os preços praticados no âmbito dos referidos Pregões 7/2016-MinC e 8/2017-MDIC, o Ministério da Cultura poderia ter auferido a economia de R$ 7.256.908,00 ou de R$ 12.488.700,00, respectivamente, mas, estranhamente, o MinC optou por limitar a sua pesquisa de mercado a três orçamentos colhidos junto a empresas do ramo, deixando de se valer dos referenciais obtidos nas contratações similares pelas demais instituições públicas e até mesmo no Painel de Preços do Portal de Compras do Governo Federal, conforme a orientação veiculada pela então Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 (com a redação dada pela IN 3/2017).23. Em sua resposta, o MinC não apresentou a devida justificativa para não ter utilizado os parâmetros de preço do Contrato 13/2016, ainda em plena vigência à época dos levantamentos de preços para o Pregão 15/2017, ao tempo em que a [empresa] formulou considerações no sentido de tentar demonstrar que as propostas das três primeiras empresas desclassificadas no Pregão 15/2017 seriam inexequíveis, sem justificar, contudo, a discrepância da sua proposta em relação aos preços por ela mesma praticados no bojo do Contrato 13/2016, com o  acréscimo de mais de 30%, a despeito de o IGP-M ter variado apenas uns 0,99% entre maio de 2016 e julho de 2017.24. Na mesma esteira, não se mostra sequer adequada a suposta controvérsia suscitada pela aludida empresa, em seu memorial, quando, em especial, alegou a pretensa divergência entre os serviços comparados no âmbito do Pregão 15/2017 e do Pregão Eletrônico 7/2016 (Contrato 13/2006), até porque essa alegação não foi sequer acompanhada da necessária discriminação dos preços, revelando a fragilidade e a superficialidade dos correspondentes argumentos.Acórdão:9.3. determinar, nos termos do art. 45 da Lei 8.443, de 1992, que, nas futuras licitações, o Ministério da Cultura se abstenha de incorrer nas seguintes irregularidades:[...]9.3.2. pesquisa de preços com base unicamente na solicitação de 3 (três) propostas de fornecedores, com inobservância, assim, à orientação dada pela então IN 5/2014 do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão no sentido de que, na realização da pesquisa de preços com vistas à formulação do orçamento estimado, sejam priorizados os parâmetros disponíveis no Painel de Preços e as contratações similares realizadas pelos demais entes públicos, dando ênfase, principalmente, às anteriores contratações similares no próprio órgão ou entidade;