Acórdão 1004/2025
Voto:Trata-se de recurso de revisão interposto por [recorrente] contra o Acórdão 649/2017-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, que acolheu parcialmente embargos de declaração opostos ao Acórdão 631/2014-TCU-Plenário, conferindo-lhes efeito infringente para diminuir os valores de débito e de multa atribuídos aos responsáveis.2.Os autos versam sobre tomada de contas especial instaurada em decorrência de irregularidades verificadas nas obras da 1ª fase da 2ª etapa da adutora do São Francisco, no âmbito de ajuste firmado entre a Companhia de Saneamento de Sergipe (Deso) e a [construtora].3.Ao recorrente foi imputada responsabilidade solidária pelo débito - sem aplicação de multa - decorrente de mudança não justificada na proporção de materiais de 1ª, 2ª e 3ª categorias relativamente aos serviços de escavação; a proporção contida no projeto originalmente aprovado foi alterada substancialmente por meio de aditivos contratuais, ocasionando expressivo aumento da quantidade medida de material de 3ª categoria, que possui custo de escavação bem superior em relação às outras duas.[...]6.Em sua análise, a Unidade de Auditoria Especializada em Recursos (AudRecursos) propõe conhecer do apelo e, no mérito, negar a ele provimento; tal sugestão contou com a concordância do Ministério Público de Contas, representado pelo Procurador Sérgio Ricardo Costa Caribé (peças 178 a 181).[...]9.No que tange ao mérito, acolho os pareceres precedentes, cujos fundamentos incorporo como minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer os seguintes comentários.[...]16.Em relação ao exame prescricional, o art. 9º da Resolução-TCU 344/2022 estabelece que a interposição do recurso de revisão "dá origem a um novo processo de controle externo para fins de incidência dos prazos prescricionais".17.A interpretação literal desse dispositivo conduziria à conclusão de incidência de prescrição intercorrente, pois o "novo processo" - iniciado em 5/6/2017, com a interposição do recurso de revisão - ficou sem movimentação relevante por mais de 3 anos.18.A tabela abaixo demonstra que não ocorreu evento capaz de interromper a contagem do supracitado prazo entre a montagem da cobrança executiva (17/8/2019, peça 168) e a instrução de mérito da AudRecursos (8/3/2024, peça 178):[...]19.Contudo, após a edição desse normativo, o grupo de trabalho constituído por meio da Ordem de Serviço Conjunta Segecex-Segepres-Conjur 1/2023 apresentou subsídios para a uniformização de entendimento sobre as regras de prescrição aplicáveis aos processos de controle externo no âmbito do TCU, tendo defendido uma interpretação mais restrita do art. 9º:"Entendimento 7: em sede de recurso de revisão, só é cabível o exame da prescrição das pretensões punitivas e de ressarcimento do TCU caso haja constituição de novo título executivo decorrente do julgamento do recurso.[...]Destarte, somente faz sentido realizar o exame da prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento em relação a fatos apurados no processo original e no processo do recurso de revisão na hipótese em que houver a possibilidade de emissão de título executivo no julgamento desse recurso [a exemplo de apelo interposto pelo Ministério Público de Contas], consoante alhures enunciado, pois, em regra, nessa espécie recursal não se vislumbra a existência das pretensões punitiva e de ressarcimento do TCU.Referidas pretensões já se exauriram com a prolação do acórdão condenatório transitado em julgado. Desse momento em diante, surge para o credor, que não é o TCU, a pretensão executória, conforme apontado.A despeito das conclusões em comento, importa consignar que no processo do recurso de revisão é possível juridicamente examinar a prescrição das pretensões punitiva e de ressarcimento em relação aos fatos apurados no processo original, observando-se, contudo, as condicionantes estabelecidas no art. 10, parágrafo único, da Resolução TCU 344/2022, alterada pela Resolução TCU 367/2024" (grifos acrescidos).20.De fato, o exame prescricional descrito no referido art. 9º não é cabível no caso concreto, por se tratar de condenação transitada em julgado, com termo de cobrança já enviado ao órgão executor competente e com conhecimento do recurso de revisão sem efeito suspensivo - o que permite o andamento concomitante das ações de execução correlatas.21.Essas circunstâncias demandam a adoção de interpretação restrita desse dispositivo, com vistas a compatibilizá-la com a sistemática processual prevista no Regimento Interno do TCU, na Lei 9.873/1999, no Código de Processo Civil e na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF).22.Conforme disciplinado no art. 288 do mencionado regimento, o recurso de revisão possui natureza similar à da ação rescisória, servindo como instrumento de impugnação excepcional, cuja finalidade varia conforme o objetivo perseguido: a)  obter ou agravar uma condenação (como é típico dos recursos do Ministério Público); ou b)  desconstituí-la (como nos recursos das partes).23.Essas distintas finalidades refletem diferentes pretensões jurídicas em causa.24.Com efeito, em se tratando de recurso de revisão que busca a condenação dos responsáveis ou o agravamento de suas situações jurídicas - elevação do débito ou da sanção - haverá, nitidamente, pretensão punitiva ou ressarcitória sendo exercida. Essa nova pretensão se submete normalmente aos prazos prescricionais, de forma que, caso o processo fique paralisado na fase recursal por mais de três anos, ocorrerá a prescrição intercorrente.25.Por outro lado, na hipótese de recurso interposto pela parte, a natureza do provimento buscado, como regra, não é condenatória, mas, sim, essencialmente desconstitutiva de uma situação jurídica a ela desfavorável e já revestida da autoridade da coisa julgada administrativa.26.O entendimento clássico do sistema jurídico brasileiro é o de que a prescrição atinge as ações condenatórias, como as que resultam na imposição de sanções ou impõem a obrigação de indenizar. Já as ações constitutivas (positivas ou negativas) podem estar sujeitas a prazos decadenciais especificados na legislação (vide art. 35 da Lei 8.443/1992, por exemplo), mas não aos prescricionais.27.Desse modo, a natureza da pretensão relacionada ao novo processo originado pelo recurso de revisão é sempre um ponto de referência importante no exame da prescrição.28.Se a pretensão recursal for a de punir ou a de impor a obrigação de ressarcir danos, o provimento terá natureza condenatória, que se submete, como regra, ao prazo prescricional especificado no art. 9º da Resolução-TCU 344/2022, em razão de sua nítida pretensão punitiva ou ressarcitória.29.Por outro lado, se o recurso tiver por fim desconstituir punição ou condenação anteriormente aperfeiçoada e transitada em julgado, a pretensão em causa não é punitiva, assim como a natureza do provimento não será condenatória, mas, sim, desconstitutiva. Logo, não seria adequado aplicar à hipótese o art. 9º da supracitada resolução, visto que ação de caráter desconstitutivo não se submete a prazo prescricional.30.Especificamente no caso de recurso de revisão interposto por responsável condenado a pagamento de débito ou de multa (apelo com finalidade desconstitutiva), a sua admissão tem como objetivo confirmar se a formação do título executivo foi realmente regular, em observância aos princípios do devido processo legal e da segurança jurídica; ou seja, as razões recursais são analisadas com "um olhar para trás", para verificar a conformidade do julgamento que constituiu o referido título.31.Desse modo, a partir do trânsito em julgado, não mais corre prazo de prescrição na fase condenatória, visto que a pretensão punitiva ou ressarcitória já foi plenamente exercida no processo de controle externo mediante a decisão que deu origem ao correspondente título executivo; diante desse cenário, surge outra pretensão: efetivar o direito reconhecido por esse título na fase executória.32.Tal aspiração sujeita-se a novo e autônomo prazo de prescrição para que se adotem medidas satisfativas; no caso de obrigação de pagar (débito ou multa), esse prazo está expressamente previsto no art. 1º-A da Lei 9.873/1999: "constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração [...]".[...]34.A prescrição da pretensão executiva acarreta apenas a extinção da execução, sem que isso afete o título condenatório. Se prescrita a possibilidade de cobrar a dívida, perde-se o ressarcimento pretendido, sem modificar a condenação e seus outros efeitos, como o registro em cadastros de responsáveis com contas irregulares e a validade do registro de inidoneidade que já tenha sido efetuado antes da prescrição.35.No caso em tela, a decisão pela admissão do recurso não o dotou de efeito suspensivo, razão pela qual foi dado prosseguimento à execução do título; inclusive, em 12/6/2019, a Advocacia-Geral da União informou a este Tribunal acerca do ajuizamento da ação executória contra o recorrente (peça 83, TC 027.633/2018-7 - Cbex), a evidenciar a continuidade da adoção de providências nessa segunda fase, que, conforme já mencionei, é autônoma.36.Assim, após o ingresso dessa espécie de ação judicial, não cabe ao TCU se manifestar sobre eventual prescrição da pretensão executória, até mesmo porque os eventos ocorridos a partir de sua propositura não são juntados aos processos de controle externo, impossibilitando a avaliação de possíveis marcos interruptivos.37.Embora a análise prescricional tenha se limitado às circunstâncias do caso concreto, as ponderações e a conclusão acima descritas servem como importante subsídio para evolução da jurisprudência e para futuros aperfeiçoamentos no normativo que rege a matéria.Acórdão:9.1. conhecer do recurso de revisão e, no mérito, negar a ele provimento;