Acórdão 9431/2020
Voto:Aprecia-se nesta oportunidade Tomada de Contas Especial (TCE) instaurada pelo Ministério do Turismo (MTur), em desfavor do Sr. [ex-Prefeito], em razão de irregularidades no encaminhamento da documentação complementar da prestação de contas do Convênio 563/2009, firmado com o Município de Sapé-PB, no valor de R$ 419.298,20, sendo R$ 400.000,00 repassados pelo órgão concedente em 8/9/2009 (Peça 2, p. 46) e R$ 19.298,20 a título de contrapartida (Peça 2, p. 32-33), tendo por objeto apoiar a realização do projeto "São João" (Peça 2, p. 11-12).2. No âmbito deste Tribunal o Sr. [ex-Prefeito] foi regularmente citado (Peça 35), tendo apresentado a alegação de defesa de Peças 47 e 48 [...]:[...]6. Em relação à responsabilidade do Sr. [ex-Prefeito], depreendo que os elementos existentes nos autos não permitem estabelecer o nexo causal entre os recursos transferidos e as ações indicadas no convênio. Este responsável deixou de apresentar elementos comprobatórios complementares que permitissem aferir o real cumprimento do objeto do convênio e se este ocorreu com a utilização dos recursos repassados pelo Mtur. Situação ainda mais exigível no caso concreto, onde a celebração do convênio ocorreu após parte da programação do evento (24/6/2009), com liberação de recurso em 8/9/2009, muito depois da realização prevista.7. Documentos relevantes para a comprovação da execução do objeto e da regular aplicação dos recursos não foram apresentados pelo Sr. [ex-Prefeito] e os documentos carreados aos autos pela defesa não tiveram o condão de ilidir essa irregularidade.[...]11. Assim, presentes todos os elementos necessários para julgar irregulares as contas do Sr. [ex-prefeito], na linha de entendimento defendida nos pareceres precedentes, com a condenação desse responsável em débito pelos valores apurados no processo.[...]Análise das condutas dos servidores do Ministério do Turismo13. Em razão da aprovação de pareceres técnico e jurídico e da formalização do termo de convênio, todos emitidos há um dia de início do evento (23/6/2009, data prevista para o evento 24 a 28/6/2009) foi realizada a audiência dos seguintes agentes públicos do Ministério do Turismo na época dos fatos: [...] b) Sra. [Consultora Jurídica], por ter aprovado parecer jurídico favorável à celebração da avença; e c) Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo], à época dos fatos, e signatário do termo de convênio.14. Após a instrução regular, a unidade técnica concluiu (Peça 56) no sentido de [...] rejeitar as razões de justificativa da Sra. [Consultora Jurídica] e do Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo].15. O MPTCU, partindo da premissa de que a celebração do convênio às vésperas da realização do evento não implica, necessariamente, reprovação de contas dos gestores ouvidos em audiência, apesar de alguma infração às normas que vedam essas ocorrências, propôs que [...] não sejam responsabilizados a Sra. [Consultora Jurídica] e o Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo], por considerar que tenham agido em contexto de contingenciamento e exiguidade de prazos, para viabilizar a realização de evento inserido no calendário local de festividades e cujo patrocínio lhes fora pleiteado pelo convenente.16. Inicialmente, peço vênias ao Ministério Público junto a este Tribunal para manifestar minha concordância com o entendimento com a Secex-PR, cujos fundamentos, por percucientes, incorporo às minhas razões de decidir no presente processo, sem prejuízo das considerações que passo a fazer.[...]25. A Sra. [Consultora Jurídica] argumentou, em apertada síntese, que:a) a atuação da consultoria jurídica se restringe ao exame da minuta do instrumento a ser firmado, forçosamente em relação aos aspectos jurídicos;b) a procuradoria não deve propor o indeferimento da celebração do convênio, sob pena de extrapolar sua esfera de atuação;c) a elaboração de parecer jurídico às vésperas dos eventos era prática comum, não sendo razoável exigir conduta diversa dos gestores;d) foi convocada para manifestar-se sobre questões idênticas às aqui debatidas, sendo que o Acórdão 7307/2013-TCU-Primeira Câmara, acompanhou o posicionamento do Ministério Público e acatou as razões de justificativas da responsável.26. A Secex-PR propôs a rejeição das razões de justificativa da responsável, por entender que não foram suficientes para sanear as irregularidades, uma vez que:a) o parecer jurídico serve de fundamento ao posicionamento adotado pela autoridade competente, não se tratando de ato meramente opinativo como referido pela responsável em suas justificativas;b) nos autos em que a responsável teve suas razões de justificativa acatadas (Acórdão 7307/2013-TCU-Primeira Câmara) foi observado que o seu parecer contemplou a observação da correlação temporal entre as etapas de execução física do objeto e os repasses dos recursos. No presente parecer jurídico destacou-se a necessidade de que a correlação temporal fosse observada. Porém, era impossível que fosse observada considerando a data do parecer e a data da realização do evento;c) o setor jurídico embora tivesse conhecimento da necessidade da exigência da correlação temporal entre a etapa de execução física do objeto e os repasses de recurso, foi omisso nesse sentido, limitando-se a indicar a necessidade da correlação temporal a eles atribuídas. Ao deparar-se com tal situação, a parecerista jurídica deveria ter efetuado alertas sobre a exiguidade de tempo ou ainda sobre a desnecessidade da transferência de recursos públicos para esse evento ou ainda restituído o processo ao setor técnico competente. Caso houvesse o registro esperado em seu parecer, a responsável teria se resguardado e possivelmente não seria ouvida em audiência;d) ao não alertar sobre o exíguo prazo para a operacionalização do convênio, a consultora jurídica contribuiu para a perpetração das irregularidades na execução do Convênio 563/2009, tendo em vista que era previsível o descumprimento dos cronogramas físico-financeiros e do plano de trabalho;e) nos presentes autos, observou-se absoluta falta de controle de legalidade, por ausência de observância de normativo que rege os convênios, função própria do parecerista jurídico, e a razão pela qual a lei exige sua participação no processo de formalização dos convênios.27. Assim, por entender ser razoável afirmar que era exigível conduta diversa da Sra. [Consultora Jurídica], posto que tinha o conhecimento da necessidade de que fosse observada a correlação temporal entre as etapas de execução física do objeto e os repasses dos recursos, consideradas as circunstâncias que a cercavam, visto que a ciência da data do evento era suficiente para não se permitir a celebração do termo, ou, ao menos, para realizar ressalvas a respeito, entende ser omissiva e negligente a conduta da responsável o que enseja a sanção indicada pelo inciso II do art. 58, da Lei 8.443/1992.28. No que tange à Sra. [Consultora Jurídica], que examinou a minuta do futuro instrumento, entendo que os argumentos apresentados pela Secex-PR para rejeitá-los não merecem reparos.29. Não há como aceitar que pareceres jurídicos em sede de convênios sejam meramente opinativos como referido pela responsável em suas justificativas. Diferentemente dos autos em que a responsável teve suas razões de justificativa acatadas (Acórdão 7307/2013-TCU-Primeira Câmara), onde foi observado que o seu parecer contemplou a observação da correlação temporal entre as etapas de execução física do objeto e os repasses dos recursos, no presente caso, essa correlação era impossível de ser observada considerando a data do parecer e a data da realização do evento, ou seja, era certo o descumprimento dos cronogramas físico-financeiros e do plano de trabalho.30. Entretanto, o parecer foi omisso quanto à necessidade do cumprimento da correlação temporal entre a etapa de execução física do objeto e os repasses de recurso, limitando-se a indicar a necessidade da sua ocorrência. Houve, portanto, absoluta falta de controle de legalidade, por ausência de observância de normativo que rege os convênios.31. Concordo com a unidade técnica quando afirma que a parecerista jurídica deveria ter efetuado alertas sobre a exiguidade de tempo ou sobre a desnecessidade da transferência de recursos públicos para esse evento ou ainda restituído o processo ao setor técnico competente. Tal ação poderia ter evitado o prejuízo ao Erário que ora se tenta reparar, além de resguardar a defendente de possível responsabilização.32. Já o Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo] alegou, resumidamente, que:a) não era sua atribuição verificar a compatibilidade entre o cronograma de desembolso e as etapas de execução do plano de trabalho;b) a análise que atestou a conveniência e a oportunidade de celebração da avença foi realizada por outra instância, a Secretaria Nacional de Políticas de Turismo;c) cabia a ele tão somente a chancela formal, ratificando o que fora estabelecido pelas secretarias finalísticas;d) o cargo de Secretário-Executivo é de natureza política, diferindo dos demais, que possuem natureza executória;e) inexiste qualquer tipo de participação do então Secretário do Ministério do Turismo na fase de execução do Convênio, dada a expressa repartição de competências previstas pelo Regimento Interno do MTur.33. Em relação a este responsável a Secex-PR pugnou por rejeitar as razões de justificativa apresentadas, ante os seguintes fundamentos:a) a justificativa de que a sua atuação cingiu-se única e exclusivamente à formalização do convênio, e que sua conduta sempre foi pautada por aprovações técnicas e jurídicas não tem o condão de afastar a irregularidade cometida que consistiu na assinatura do convênio em 24/6/2009, com cronograma de execução e vigência incompatíveis com o período de realização do evento (24 a 28/6/2009), fato que resultou no repasse dos recursos em data posterior à execução do objeto (8/9/2009) e no pagamento de despesas já realizadas;b) a celebração do Convênio 563/2009 (24/6/2009), concomitantemente à realização do evento (24 a 28/6/2009), feriu o dispositivo do art. 42 da Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127/2008;c) a ausência da correlação temporal reflete-se em total despreocupação, com característica omissiva, para realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;d) diante dos prazos exíguos de operacionalização do convênio, era cediço que esse procedimento seria incompatível com a natureza do ajuste - atos de cooperação - o que, na prática, coloca em dúvida se a execução do evento dependia ou não do aporte de recursos públicos para a sua efetivação, na medida em que o evento era líquido e certo para ocorrer no dia da assinatura do convênio e nos três dias subsequentes, podendo caracterizar o simples ressarcimento de despesas já realizadas;e) quanto à responsabilidade em geral do gestor atuando sob a orientação de pareceres, situação aventada pelo responsável em sua defesa, reproduz posicionamento do Tribunal no Acórdão 7307/2013-TCU-Primeira Câmara, que dispõe que o fato de ter agido com respaldo em pareceres técnicos e/ou jurídicos não tem força para impor ao administrador a prática de um ato manifestamente irregular, uma vez que a ele cabe, em última instância, decidir sobre a conveniência e oportunidade de praticar atos administrativos, principalmente os concernentes a contratações, que vão gerar pagamentos;d) em caso análogo ao presente processo já julgado por este Tribunal (Acórdão 7307/2013-TCU-Primeira Câmara - item 9.3.2), o Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo] teve suas razões de justificativas rejeitadas em razão desses mesmos fatos.34. Propõe, assim, a rejeição das razões de justificativa do Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo], com a consequente aplicação da multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.35. Quanto a esses dois gestores, não se pode afastar o entendimento de que a emissão de pareceres e a própria celebração de convênios em datas próximas aos eventos constitui prática reprovável, pois impede qualquer tipo de planejamento, dificulta a observância da legislação atinente aos gastos públicos, em especial a realização de licitação para obtenção da proposta mais vantajosa ao poder público, e coloca em risco o próprio Erário, na medida em que inviabiliza a ação de controle por parte do poder concedente.36. Nessas situações, quem examina o procedimento já tem como certo que o cronograma de desembolso previsto no plano de trabalho não será respeitado, que a liberação de recursos não obedecerá ao planejamento que fora estipulado pelo convenente, que qualquer despesa executada para concepção do objeto ocorrerá em data anterior à publicação do extrato do convênio (art. 33 da Portaria Interministerial 127/2008), todas essas situações são consideradas irregulares. Esse entendimento foi em diversas ocasiões defendido em deliberações desse Tribunal.37. À luz dessas considerações, entendo que houve erro grosseiro por parte da Sra. [Consultora Jurídica], autora do parecer jurídico favorável à celebração da avença e do Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo], Secretário Executivo do Ministério do Turismo, à época dos fatos. A conduta desse último responsável revela-se de maior gravidade, tendo em vista que, na condição de signatário do instrumento, cabia a ele analisar a conveniência e a oportunidade da celebração do ajuste, rejeitando os pedidos de apoio financeiro que não atendessem as normas vigentes.38. Não se tratava de uma atividade meramente formal, de chancela das análises realizadas pela área técnica. Era sua atribuição, conforme Regimento Interno do MTur, decidir se o Governo Federal apoiaria, ou não, determinada festividade, firmar e rescindir convênios, supervisionar e avaliar a execução dos projetos, coordenar as secretarias integrantes da estrutura da pasta, entre outras competências, conforme previsto no normativo transcrito no Relatório precedente.39. Competia ao Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo] a verificação da compatibilidade entre o cronograma de desembolso e as etapas de execução do plano de trabalho. Ao celebrar convênio no dia do evento, descumpriu o cronograma físico-financeiro acordado e impediu que qualquer planejamento fosse respeitado. Nesse aspecto o secretário-executivo não atuou como agente político, e sim, como um gestor, podendo ser responsabilizado pela prática dos atos administrativos em descumprimento a normas de Direito Público.40. Até pouco tempo, a jurisprudência do TCU oscilava no tocante à responsabilização dos pareceristas e do signatário do convênio em situações semelhantes. Ocorre que, após a prolação do Acórdão 1090/2018-TCU-Plenário, seguido do Acórdão 1450/2018-TCU-Plenário (Rel. Min. Walton Alencar), que examinou as práticas administrativas irregulares na formulação e na condução de 43 convênios celebrados com a [entidade], o entendimento do Tribunal começou a convergir no sentido de ser necessário a aplicação de multas a quem emitiu pareceres e a quem celebrou os convênios, no âmbito do Ministério do Turismo. Nos julgados houve, além da aplicação de multas, a inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública. Os Acórdão em referência foram objeto de Pedido de Reexame não provido. (Acórdão 1411/2020-TCU-Plenário).41. Rejeito, portanto as razões de justificativas apresentadas pela Sra. [Consultora Jurídica] e pelo Sr. [Secretário Executivo do Ministério do Turismo] e considero adequado a aplicação da multa positivada no art. 58, incisos II, da Lei 8.443/1992 aos responsáveis, cujo valor fixo em R$ 15.000,00 e R$ 20.000,00, respectivamente.42. Entendo adequado autorizar antecipadamente, caso venha a ser solicitado, o pagamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais sucessivas, a primeira a vencer em 15 (quinze) dias após a notificação e as demais a cada 30 (trinta) dias, com a incidência dos devidos encargos legais sobre cada uma delas e com o alerta de que a falta de comprovação de recolhimento de qualquer parcela acarretará vencimento antecipado do saldo devedor.43. Por fim, considero apropriada a remessa de cópia dos autos à Procuradoria da República no Estado da Paraíba, para as providências que entender cabíveis, em vista da possibilidade de desvio dos recursos, conforme previsto no § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992, c/c e a faculdade do § 7º do art. 209 do Regimento Interno do TCU.Acórdão:9.1. rejeitar as alegações de defesa de [ex-Prefeito];[...]9.3. rejeitar as razões de justificativa de [Consultora Jurídica] e do [Secretário Executivo do Ministério do Turismo];9.4. julgar irregulares as contas do Sr. [ex-Prefeito] e condená-lo ao pagamento da quantia de R$ [...];9.5. aplicar ao Sr. [ex-Prefeito], a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ [...];9.6. aplicar, individualmente, à Sra. [Consultora Jurídica] e ao [Secretário Executivo do Ministério do Turismo] a multa prevista no art. 58, incisos II, da Lei 8.443, de 1992, nos valores a seguir especificados [...]: