Acórdão 31/2017
Sumário2. Não cabe ao TCU fixar o conceito de pequenas comunidades, para identificação das ações e serviços de saneamento a serem contabilizados no piso constitucional da saúde, mas apenas de verificar a razoabilidade do critério adotado.Voto:Trata-se de consulta formulada pelo Deputado Federal, Luiz Henrique Mandetta, Presidente da Comissão de Seguridade Social e Família da Câmara dos Deputados (CSSF/CD), com fulcro no art. 1º, XVII, da Lei 8.443/1992 e no art. 264 do RI/TCU, versando sobre a aplicação da Lei Complementar 141/2012, que regula a aplicação do montante mínimo de recursos orçamentários na área de saúde estabelecido pela Emenda Constitucional 29/2000 (art. 198, § 2º, da CF/1988).O consulente submeteu à consideração do Tribunal as seguintes questões:1ª. As disposições da LC 141/2012 são aplicáveis a partir do exercício financeiro de 2012?2ª. As despesas a seguir indicadas devem ser computadas no piso constitucional?a. hospitais universitários do MEC, realizadas no âmbito do Programa Nacional de Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais - REHUF (ação orçamentária 20G8);b. Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS (Unidade Orçamentária 36213);c. academias de saúde (ação orçamentária 20YL, no PLN 24/2012-CN);d. participação da união no capital social da Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia - HEMOBRAS (ação orçamentária 09LP);e. saneamento básico diverso do previsto nos incisos VI e VII do art. 3º da LC 141/2012 (ações orçamentárias 10GD, 10GE, 10SK, 10SV e 20AG, em 2012, e 20YG, 20YH e 20AG, no PLN 24/2012-CN); ef. resíduos sólidos (ações orçamentárias 10GG, 10SL e 20AM, em 2012, e 20YF e 20AM, no PLN 24, de 2012-CN).3ª. A expressão saneamento em pequenas comunidades, constante do art. 3º, VI, da Lei Complementar 141/2012, deve ser interpretada segundo a expressão localidade de pequeno porte, regulada no art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2006 e, desta forma, restringir-se a áreas rurais, aldeias indígenas e vilas?[...]Apresentada a necessária contextualização da matéria, passo a decidir.Preliminarmente, não vincula o TCU eventual entendimento de órgãos do Executivo e do Legislativo, ainda que consonantes, a respeito de matérias cuja competência foi conferida a esta Corte pela legislação. Cumpridos os pressupostos estabelecidos pelos arts. 264 e 265 do RITCU, não pode esta Corte se furtar a dar resposta às dúvidas submetidas a sua apreciação. Assim, serão respondidos os oito quesitos que compõem a consulta.[...]viii. equiparação da expressão saneamento em pequenas comunidades, constante do art. 3º, VI, da LC 141/2012, a localidade de pequeno porte, regulada no art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2006Os pareceres da Conof/CD (peça 3), da CSSF/CD (peça 4) e da Semag/TCU (peça 74 - transcrita no relatório) defendem a utilização do conceito de localidade de pequeno porte, para identificar as ações que poderão compor o piso da saúde.O art. 3º, VIII, Lei 11.445/2007, a qual estabelece as diretrizes nacionais de saneamento básico, dispõe que localidades de pequeno porte são vilas, aglomerados rurais, povoados, núcleos, lugarejos e aldeias, assim definidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.Por sua vez, o Manual de Geociência e Cartografia do IBGE, disponível em , estabelece os seguintes conceitos no título Noções Básicas de Cartografia:[...]Depreende-se do excerto acima que localidades de pequeno porte são áreas rurais de pequenas dimensões, com população diminuta. Tais características, em tese, poderiam tornar inviáveis, técnica, econômica ou financeiramente, investimentos e manutenção de infraestrutura próprios da política de saneamento básico, o que, associado a um perfil epidemológico adverso, poderia, de fato, justificar a excepcionalidade da atuação do SUS e a contabilização no piso da saúde.Por essas razões, não me oporia à inclusão no piso da saúde de despesas decorrentes de saneamento básico nessas localidades. Porém, por mais razoável que se mostre o critério, entendo não caber a esta Corte impô-lo à Administração, por refugir ao âmbito de sua competência.[...].Bem por isso, a meu ver, o legislador complementar ordenou, no art. 3º, VI, da LC 141/2012, que as ações e serviços referentes a saneamento básico de domicílios e de pequenas comunidades que podem compor o piso sejam aprovadas pelo Conselho de Saúde do ente da Federação financiador da ação.Para cumprir a contento esse encargo, é preciso que Conselho de Saúde do ente valha-se de critérios consistentes de razoabilidade para, a vista dos parâmetros da LC 141/2012 concernentes à composição do piso; dos critérios legais de atuação do SUS na área de saneamento, em especial excepcionalidade e necessidade; e das circunstâncias do caso concreto, conferir à expressão pequenas comunidades o sentido mais adequado à satisfação da finalidade legal.Ao fazê-lo, não necessariamente vai atribuir à expressão pequenas comunidades a significação proposta pelos pareceres. Isso porque a ratio legis da conceituação de localidade de pequeno porte pela 11.445/2007 não é orientar a aplicação de recursos na área da saúde, mas de diminuir custos de prestação de serviços de saneamento em localidades pouco atrativas (art. 10, § 1º, b, da Lei 11.445/2007).A utilização desse mesmo conjunto de locais para especificar as ações de saneamento que podem compor o piso da saúde, finalidade absolutamente distinta, não é consectário lógico inevitável da norma, mas resultado de uma operação mental, por quem não é de direito, buscando conferir ao dispositivo legal sentido adequado à satisfação da finalidade legal.Uma conceituação extraída de norma que regula situação distinta não é necessariamente melhor que uma deduzida das circunstâncias do caso concreto e da ratio do dispositivo que nela se baseia.Além disso, a delimitação, em face do caso concreto, dos conceitos jurídicos indeterminados integra a atividade interpretativa a cargo do administrador público. Não havendo como extrair significação necessária da expressão, a imposição de um critério pelo TCU representa edição de regramento, sob a forma de resposta à consulta, sobre normas gerais de finanças e controle dos orçamentos da saúde, matéria explicitamente reservada pelo art. 198, § 3º, da Lei Fundamental ao legislador complementar.Não implica afastamento do controle jurisdicional e do TCU sobre o critério adotado pelo Conselho de Saúde. Por se dar no âmbito da interpretação e aplicação da norma - juízo de legalidade -, e não de juízo de conveniência e oportunidade, a atribuição de significado a um conceito vago está sujeita a amplo controle jurisdicional. Sempre que a solução não se mostrar adequada, as autorizações dela decorrentes deverão ser tornadas sem efeito, para que não resultem em arbitrariedades.A existência de conceituação única para a expressão pequenas comunidades, válida para todos os entes da federação, não é necessária para a verificação do cumprimento do mínimo constitucional da saúde, como quer crer a Semag. Até porque, ainda que houvesse um conceito padronizado, o conjunto de ações que comporiam o piso de diferentes unidades da federação não seria equivalente, haja vista as competências do conselho de saúde estabelecer diretrizes para estabelecimento de prioridades (art. 30, § 4º, da LC 141/2012), de aprovar a proposta de orçamento da saúde (art. 36, § 2º, da LC 141/2012) e, principalmente, de autorizar a inclusão de ações e serviços no piso (art. 3º, VI, da LC 141/2012).Acórdão:9.2. nos termos do art. 1º, XVII, da Lei 8.443/92, dar as respostas a seguir aos questionamentos do consulente:[...]9.2.8. a expressão pequenas comunidades constante do art. 3º, VI, da LC 141/2012 não obrigatoriamente tem de ser interpretada segundo a expressão localidade de pequeno porte, regulada art. 3º, VIII, da Lei 11.445/2007, para fins de cumprimento do valor mínimo a ser destinado à área saúde, previsto no art. 198, § 2º, I, da CF/1988.