Acórdão 1457/2009
Voto:Em exame consulta formulada pelo Presidente do Conselho da Justiça Federal e do Superior Tribunal de Justiça[...]3. Adentrando no mérito, verifico que a dúvida suscitada pelo nobre consulente refere-se à possibilidade jurídica da celebração de ajustes tendo por objeto o aporte de recursos aos órgãos da Justiça Federal, por parte de bancos oficiais, em contrapartida à qualificação dessas instituições financeiras como agentes captadores e beneficiários da manutenção de saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor - RPVs, até o seu levantamento pelos titulares dos depósitos. Ou seja, cogita-se sobre uma espécie de retribuição aos órgãos da Justiça Federal pelos benefícios advindos aos bancos com a manutenção temporária dos mencionados saldos.4. Ressalto a relevância da matéria sob consulta, no que atine à finalidade precípua buscada pela Justiça Federal: incrementar os bens e serviços disponíveis para o aperfeiçoamento da prestação jurisdicional.[...] 37. Ao procurar aumentar a efetividade da jurisdição da Justiça Federal, o nobre consulente está atento ao comando constitucional que foi introduzido na Carta Magna por meio da Emenda nº 45/2004. Refiro-me ao inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal:"LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."[...]41. A resposta à consulta, contudo, exige antes a precisa definição do escopo da dúvida que move o consulente.42. Nesse passo, entendo que a instrução técnica interpretou muito bem os pontos nodais postos nos questionamentos veiculados na consulta.43. A primeira questão refere-se à possibilidade jurídica da celebração de ajustes cujo objeto seja o aporte de bens e serviços por parte de instituições bancárias oficiais a projetos de órgãos da Justiça Federal, tendo por contrapartida a qualificação dessas instituições como agentes mantenedores dos saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor, até o seu levantamento.44. O segundo questionamento volta-se para saber qual a natureza jurídica de que se devem revestir as avenças cogitadas.45. Para a primeira dúvida suscitada, em linha de concordância com a análise empreendida pela unidade técnica, considero que a resposta é positiva, desde que observadas as condicionantes aventadas pelo servidor-instrutor.47. A fundamentação para a resposta acima deflui da abalizada análise empreendida pelo Auditor Federal de Controle Externo [omissis], expressa na instrução incorporada ao relatório que precede este voto. 48. Também invoco em apoio à referida análise o precedente representado pelo Acórdão nº 1.130/2004-Plenário, em que o Tribunal examinou a validade de avença firmada entre o TRT da 2ª Região e o Banco do Brasil. O ajuste então firmado entre as partes tinha por objeto o apoio financeiro do Banco do Brasil a determinados projetos do órgão judiciário, em contrapartida à exclusividade em deter os depósitos judiciais das varas trabalhistas vinculadas ao mencionado Tribunal Regional do Trabalho. A matéria foi tratada pelo relator, Ministro Ubiratan Aguiar, com a seguinte abordagem:3. Em relação à manifestação da equipe de auditoria no sentido de que o Código de Processo Civil não autoriza o TRT 2ª Região a negociar com o Banco do Brasil a exclusividade na captação dos depósitos, entendo de forma diversa, conforme passo a expor.4. Como se depreende dos arts. 666, inciso I e 1.219, do Código de Processo Civil, nas hipóteses em que houver recolhimento de importância em dinheiro ou depósito judicial, os órgãos judicantes (por meio de decisões dos juizes) deverão determinar a constituição dos depósitos, preferencialmente, no Banco do Brasil, na Caixa Econômica Federal ou em Bancos Estaduais, e, na inexistência destes, em qualquer estabelecimento de crédito, senão vejamos:'Art. 666. Se o credor não concordar em que fique como depositário o devedor, depositar-se-ão:I - no Banco do Brasil, na Caixa Econômica Federal, ou em um banco, de que o Estado-Membro da União possua mais de metade do capital social integralizado; ou, em falta de tais estabelecimentos de crédito, ou agências suas no lugar, em qualquer estabelecimento de crédito, designado pelo juiz, as quantias em dinheiro, as pedras e os metais preciosos, bem como os papéis de crédito; (...) Art. 1.219. Em todos os casos em que houver recolhimento de importância em dinheiro, esta será depositada em nome da parte ou interessado, em conta especial, movimentada por ordem do juiz.'.5. Inicialmente faz-se mister esclarecer que o depósito judicial a que se refere o art. 666 do CPC é instrumento que emerge nas ações de execução. Dessa forma, na recusa ou na impossibilidade de o devedor satisfazer de imediato o objeto da ação de execução, ou este indica bens à penhora, ou o juiz determina que o oficial de justiça o faça incondicionalmente. Feito isso, os bens penhorados deverão ficar, usualmente, sob a guarda do devedor, que passa a figurar como depositário. Entretanto, se o credor não concordar, o juiz nomeará como depositário, ou o Banco do Brasil, ou a Caixa Econômica Federal, ou um Banco Estadual, para a guarda e a conservação dos bens penhorados, arrestados, seqüestrados ou arrecadados ou, na falta destes, qualquer outro estabelecimento creditício. 6. Naturalmente, o depositário poderá perceber remuneração pelos serviços prestados, a título de contrapartida, pelo encargo resultante da guarda e conservação dos bens sob sua administração, como, aliás, já prevê o art. 149 do CPC, a saber:'Art. 149. O depositário ou administrador perceberá, por seu trabalho, remuneração que o juiz fixará, atendendo à situação dos bens, ao tempo do serviço e às dificuldades de sua execução.'.7. Dito isso, é importante observar que o art. 666 do CPC não obriga a que o juiz tenha que determinar a realização dos depósitos em todos os agentes oficiais mencionados, tampouco proíbe que determinado órgão sistematize a entidade que deseja trabalhar em razão de oportunidade e conveniência. Portanto, a escolha do estabelecimento de crédito, desde que respeite as alternativas impostas pelo referido dispositivo legal, constitui ato discricionário do juiz ou da Administração Judiciária competente. Assim, da mesma forma que o CPC não autoriza expressamente a celebração de contrato de exclusividade também não o proíbe. 8. Com efeito, como a escolha do estabelecimento de crédito, dentre os mencionados no art. 666 do CPC, representa uma faculdade para os juizes, não há óbice a que a Administração Pública Judiciária opte por trabalhar exclusivamente com a instituição bancária que melhor lhe aprouver, desde que desta escolha não resulte prejuízos para o depositante, para o depositário ou para o erário.9. No processo em exame, além da hipótese aventada de sistematização, em face da conveniência de o TRT 2ª Região concentrar todos os depósitos no Banco do Brasil, verifica-se a possibilidade concreta e material de ganhos decorrentes da reciprocidade estabelecida pelo contrato firmado, tendo em vista que os depósitos que seriam feitos naturalmente em qualquer estabelecimento de crédito permitido pelo art. 666 do CPC, sem nenhum incremento para o TRT, acabarão por assegurar a construção da creche e o fornecimento de mobiliário e dos equipamentos de informática, sem ônus para o órgão contratante.49. A situação examinada no excerto de voto acima transcrito se amolda, com os devidos ajustes, à indagação formulada na consulta que ora se examina. Vê-se, portanto, que este Tribunal já entendeu como sendo juridicamente viável a contraprestação financeira dada por banco oficial a órgão do Poder Judiciário que tem como prerrogativa, por lei, decidir acerca da manutenção e levantamento de depósitos de valores de natureza judicial. 50. No caso sob exame neste processo, contudo, pretende-se imprimir uma maior rigidez e um balizamento mais adensado, no que diz respeito ao emprego dos valores arrecadados. Caso o Tribunal acolha a proposta que formulo, acompanhando a unidade técnica, a contrapartida financeira, a ser reportada pelos bancos oficiais detentores dos depósitos de precatórios e de RPVs, deve ser aplicada em projetos e atividades que atendam ao interesse público primário na efetiva e direta melhoria da prestação jurisdicional. Nesses termos, não são passíveis, tais bens e serviços, de serem empregados em projetos e atividades voltados para a realização de interesses secundários dos órgãos jurisdicionais e muito menos no interesse de membros ou servidores da Justiça Federal.51. O interesse público primário, portanto, deve ser entendido, no âmbito da resposta à presente consulta, de acordo com os ensinamentos doutrinários lançados na instrução técnica, ou seja:"27. O interesse público primário, de que depende inexoravelmente a legitimação daqueles interesses públicos secundários concretamente perseguidos pela Administração - o serviço, a obra, o bem objeto da contratação -, concretiza-se com a tutela do interesse coletivo, do bem comum, do que é do interesse da cidadania. Em suma, interesse público primário, o verdadeiro interesse público, só pode ser, sempre, o interesse coletivo:'Verdadeiros interesses coletivos públicos são os interesses da Comunidade. Estes orientam-se para a existência de uma ordem social pacífica, para a salvaguarda da dignidade e da honra do ser humano, para a possibilidade de posse, de propriedade e de relações jurídicas (Rechtsverkehr), para a possibilidade e a promoção da imagem, da cultura, da economia e do ambiente; em suma, para a criação ou a salvaguarda de uma situação jurídica material que seja conforme às realidades em causa' (WOLFF, Hans; BACHOF, Otto; e STOBER, ROLF. Direito Administrativo - Vol. 1, p. 427, trad. António Francisco de Sousa, Fundação Calouste Gulbenkian, 2006)." 52. Concentro agora, na segunda questão depreendida do escopo da consulta: qual a natureza jurídica de que se devem revestir as avenças cogitadas?53. A resposta é simples e direta: contrato.54. Afirmo isso me baseando na pertinente análise técnica empreendida nos autos, da qual recupero o seguinte trecho já apresentado no relatório precedente, mas que considero adequado reprisar, pela clareza com que a questão é esmiuçada: "43. Com efeito, por expressa disposição legal qualquer avença entre a Administração e terceiros que envolva obrigações recíprocas qualifica-se como um contrato. É o que estatui o Parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/1993:'Parágrafo único.  Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada'.45. Esse preceito concretiza normativamente uma distinção clássica assentada na doutrina entre contrato e convênio. No contrato, os interesses da partes são divergentes e opostos, ao passo que nos convênios os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Nos contratos há uma reciprocidade de obrigações em decorrência de uma reciprocidade na fruição de utilidades; nos convênios há reciprocidade de interesses entre os partícipes, ainda que a colaboração entre eles possa variar de intensidade, consoante as possibilidades de cada um.46. Em suma, convênio e contrato são ajustes, mas, como decidiu o Supremo Tribunal Federal, convênio não é contrato (Revista Trimestral de Jurisprudência, bol. 141, p. 619). Essa é uma distinção pacífica na jurisprudência do TCU, como se depreende do assentado em variadas deliberações do Plenário, tais como o Acórdão nº 1.369/2008, Acórdão nº 936/2007, Acórdão nº 1.663/2006, Acórdão nº 1.607/2003 e Decisão nº 118/2000.47. A evidente reciprocidade entre as obrigações, e não entre os interesses, vislumbradas pelo consulente fulmina a possibilidade de caracterização das avenças discutidas na presente Consulta como convênio ou outro instrumento congênere, firmando o seu caráter inequivocamente contratual, no sentido e para os efeitos do que disposto na Lei de Licitações."55. Todo o até aqui exposto já seria o bastante para responder a consulta.56. Todavia, como os ajustes que poderão ser feitos entre a Justiça Federal e os bancos oficiais devem se revestir da feição jurídica de contrato, outra dúvida decorre dessa circunstância. Trata-se de saber se a celebração desses contratos deve ser precedida de licitação.57. A resposta é negativa.58. Isso porque a legislação específica sobre os depósitos de saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor - RPVs estabelece os bancos oficiais como destinatários desses depósitos. Trata-se, portanto, de inexigibilidade de licitação, por impossibilidade de competição.59. Assim dispõem as normas reguladoras do tema:59.1 Requisições de pequeno valor - RPVs (art. 17 da Lei nº 10.259/2001):"Art. 17. Tratando-se de obrigação de pagar quantia certa, após o trânsito em julgado da decisão, o pagamento será efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do Juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil, independentemente de precatório." (Grifei).59.2 Precatórios e RPVs (arts. 14 e 17 da Resolução-CJF nº 55/2009):"Art. 14. Realizado o depósito em instituição bancária oficial (Caixa Econômica Federal ou Banco do Brasil S/A)  e havendo o cancelamento da requisição ou a retificação para menor pelo juízo da execução, os recursos correspondentes serão devolvidos ao tribunal. .....................Art. 17. Os valores destinados aos pagamentos decorrentes de precatórios e de requisições de pequeno valor serão depositados pelos Tribunais Regionais Federais em instituição bancária oficial, abrindo-se conta remunerada e individualizada para cada beneficiário." (Grifei).60. Tem-se, portanto, que os bancos oficiais que podem ser qualificados pelos órgãos da Justiça Federal como mantenedores dos saldos de precatórios e requisições de pequeno valor, para fins de celebração dos contratos de que trata a resposta à presente consulta são o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. Aplicável, ainda, na hipótese, mutatis mutandis, o mesmo raciocínio desenvolvido no voto que conduziu à prolação do Acórdão nº 1.130/2004-Plenário, já comentado acima, no sentido de que "a escolha do estabelecimento de crédito, dentre os mencionados no art. 666 do CPC, representa uma faculdade para os juizes, não há óbice a que a Administração Pública Judiciária opte por trabalhar exclusivamente com a instituição bancária que melhor lhe aprouver, desde que desta escolha não resulte prejuízos para o depositante, para o depositário ou para o erário."Acórdão: 9.1. conhecer da consulta, para responder ao consulente que: 9.1.1. os órgãos da Justiça Federal poderão firmar ajustes com o Banco do Brasil e com a Caixa Econômica Federal, com vistas à obtenção de bens e serviços voltados para a melhoria da prestação jurisdicional, em contrapartida à qualificação daquelas instituições financeiras oficiais como agentes captadores e mantenedores dos saldos de precatórios e de requisições de pequeno valor - RPVs, até o seu normal levantamento pelos titulares das contas;9.1.2. os bens e serviços recebidos pelos órgãos da Justiça Federal em razão dos ajustes a que se refere o subitem anterior devem ser empregados em projetos e atividades que traduzam a consecução do interesse público primário, na efetiva e direta melhoria da prestação jurisdicional, não sendo passíveis, tais bens e serviços, de serem empregados para a realização de interesses secundários dos órgãos jurisdicionais e muito menos no interesse de membros ou servidores da Justiça Federal;9.1.3. a qualificação do Banco do Brasil ou da Caixa Econômica Federal, nos termos do subitem 9.1.1 deste Acórdão, deve se revestir de prévia celebração de contrato, no sentido definido no parágrafo único do art. 2º da Lei nº 8.666/1993;9.1.4. para a celebração dos contratos referidos no subitem anterior, é inexigível a licitação, por impossibilidade de competição, sempre que os depósitos efetuados no Banco do Brasil ou na Caixa Econômica Federal ocorrerem segundo as hipóteses previstas no art. 17 da Lei nº 10.259/2001 e nos arts. 14 e 17 da Resolução nº 55/2009 do Conselho da Justiça Federal;