Acórdão 2226/2019
Voto:2. No mérito, a ilustre Presidência da Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados, por meio do Ofício nº 074/2015 - CREDN, encaminhou o Requerimento nº 050/2015, de autoria do Deputado Jair Bolsonaro, a fim de que esta Corte de Contas se manifeste sobre a possibilidade do pagamento das mensalidades relativas a exercícios anteriores, quando da instituição de pensões militares, inclusive nos casos de reversão e melhoria, anteriormente ao julgamento de sua legalidade por esse Tribunal de Contas, prevista no artigo 31 da Lei 3.765, de 4 de maio de 1960, considerando a natureza homologatória do julgamento levado a cabo nessa Corte.3. O ponto fulcral da consulta reside em saber da possibilidade de, nos casos de pensões militares instituídas pelas Forças Armadas e Auxiliares, serem efetuados pagamento de exercícios anteriores antes do julgamento pelo TCU da legalidade dos atos para fins de registro.[...]5. Vale acentuar que a apreciação pelo TCU da pensão militar não é meramente homologatória, sendo admitido pelo STF e pelo TCU que o ato de concessão de pensão militar, por ter natureza complexa, somente se aperfeiçoa com o devido registro pelo Tribunal de Contas da União, nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal de 1988.6. Por esse ângulo, compreende-se a previsão legal como forma de proteger o erário diante da possibilidade de, mais adiante com a negativa do registro, o TCU se manifestar pela ilegalidade do ato, configurando a precariedade da percepção da pensão no período que separa a concessão da sua apreciação pelo Tribunal.7. Vê-se, pois, que a dúvida na interpretação da normal legal se justifica, diante da expressa menção feita pelo § 2º do art. 31 da Lei 3.765/1960 ao artigo 29 da mesma lei, que trata sobre as possibilidades de acumulação do instituto.[...]11. A controvérsia reside na hipótese de o recebimento das parcelas de pensão por morte do militar, relativas a exercícios anteriores, estar condicionada ou não à deliberação desta Corte de Contas pela legalidade do benefício pensional, o que me levou a suscitar alguns questionamentos.12. É cediço que o óbito do militar instituidor configura o fato gerador da pensão, e que, nesse momento, nasce o direito à percepção do benefício mediante habilitação do interessado que já estava de antemão designado.13. A partir daí, transcorre um lapso temporal até a emissão do ato administrativo relativo à concessão, mediante o qual o órgão da Administração reconhece o direito pleiteado e procede à inclusão da pensão na folha de pagamento do respectivo órgão, com retroação à data em que o instituidor veio a óbito, isto é, com efeitos financeiros pretéritos. Esse procedimento se verifica quando o fato gerador e a emissão do ato pensional ocorrem no mesmo exercício. Nesse ponto não há discussão.14. A questão, portanto, se erige quando o óbito do instituidor se dá em certo exercício e a emissão do ato concessório somente se dá no exercício seguinte. Nesse caso, o órgão emite o ato concessório com vigência a partir do óbito, mas com efeitos financeiros - também pretéritos -, contudo abrangendo apenas o exercício da emissão do ato, deixando de efetivar, consequentemente, o pagamento das parcelas do exercício anterior, malgrado o fato gerador da pensão, repito, seja a data do falecimento do militar.15. Assim, hipoteticamente, se o instituidor faleceu em outubro de 2015 e o órgão de origem emitiu o título concessório somente em março de 2016, o beneficiário da pensão, mesmo tendo se habilitado em data própria (na ocasião do óbito), receberá a pensão com efeitos retroativos somente até janeiro de 2016. Os meses de outubro a dezembro de 2015, cujo direito à percepção a Administração reconheceu desde o óbito do militar, não lhe serão pagos, senão quando o Tribunal considerar legal e proceder ao registro do ato da pensão militar submetido à sua apreciação, sob o argumento da existência de óbice constante do § 2º do art. 31 da Lei 3.765/60.[...]19. A meu sentir, o § 2º do art. 31 da Lei 3.765/60 deve ser interpretado conjuntamente com o § 5º do art. 54 do Decreto 49.096/1960, a teor do qual a pensão inicial terá caráter provisório até o julgamento definitivo do Tribunal, incluindo-se aí as parcelas referentes a exercícios anteriores, e com o § 6º do mesmo dispositivo (Decreto 49.096/1960), que dá o mesmo caráter provisório a outros pagamentos (transferência de direito, reversão, melhoria, atualização de tabelas e aumentos concedidos em lei), até que o Tribunal se pronuncie sobre a legalidade da concessão, isto é, até o julgamento definitivo da concessão. 20. Assim, entendo que o § 2º do art. 31 da Lei 3.765/60 pode ter interpretação mais extensiva, em consonância com os demais dispositivos mencionados, no sentido de que o julgamento da legalidade da concessão importará no direito dos beneficiários da pensão militar a receber em definitivo os valores até então pagos provisoriamente, englobando, aí, os valores alusivos aos exercícios findos após a emissão do título, correspondentes as parcelas mensais relativas a exercícios anteriores, na hipótese de o título ter sido emitido em ano que não o do óbito do instituidor.21. Não se tem dúvida de que os pagamentos da pensão, mesmo enquanto provisórios, são devidos desde o óbito do instituidor. Também não se tem dúvida da eficácia, pelo menos provisória, do ato desde a sua emissão em razão da presunção de legalidade e legitimidade dos atos administrativos, de modo que os pagamentos mensais ao beneficiário podem ser realizados antes mesmo da apreciação de legalidade do ato pensional pelo Tribunal, que, aí sim, lhe confirma ou retira a eficácia.22. A deliberação do TCU não é constitutiva do ato que fundamenta os pagamentos, apenas declarara ou não a sua legalidade e lhe confirma ou não a eficácia, de maneira que, a partir de sua emissão pela unidade administrativa, o ato deve produzir todos os efeitos, inclusive o de retroação dos pagamentos à data do óbito, independentemente se este ocorreu em exercício anterior ao da emissão do ato.23. Não faz sentido lógico ou jurídico que o pagamento provisório possa ou não retroagir à data do óbito a depender do exercício em que a administração reconhecer o direito à pensão e emitir o ato. A ter razão a tese de que a retroação do pagamento pensional não pode alcançar exercício anterior ao ato, estar-se-ia a dar tratamento desigual a beneficiários sem critério que justifique a desigualdade. Não há razão jurídica que imponha o infortúnio da não-retroação integral e imediata dos pagamentos àqueles beneficiários que tiverem os atos emitidos em anos posteriores ao óbito do instituidor. Tal desigualdade não encontra arrimo em nossa ordem jurídica. A imposição de tal infortúnio é antijurídica, ilegítima e injusta.24. Como mencionei, os tribunais regionais federais têm, ao longo do tempo, decidido que o pagamento das parcelas pensionais referentes a exercícios anteriores não está condicionado à deliberação do Tribunal pela legalidade da pensão:[...]25. A modalidade da pensão de que ora tratamos destina-se a amparar os beneficiários do militar falecido, que era o provedor e mantenedor de toda família ou apenas dos que dele dependiam, e a quem coube, em vida, arcar, ininterruptamente, com os dispêndios necessários à manutenção de seus entes.26. Assim, na hipótese de implantação do benefício pensional no exercício seguinte àquele em que faleceu o militar, sem que tenham sido contempladas as parcelas relativas a exercícios anteriores, considerando-se que do requerimento até a conclusão do processo de habilitação transcorrerão alguns meses, a subsistência dos pensionistas poderia restar comprometida, ou pelo menos dificultada, sem justa causa, desde o óbito do militar, na eventualidade de constituir o único meio de sustento dos beneficiários.27. Poder-se-ia argumentar que a previsão legal (§ 2º do art. 31 da Lei 3.765/60)  teria o fito de proteger o erário de algum dano, em face do pagamento de parcelas pretéritas no caso de julgamento pela ilegalidade da concessão. Penso que esse raciocínio não se sustentaria, haja vista que o Tribunal aprecia o ato como um todo e, em caso de recusa de registro, a devolução dos valores decorrentes da malsinada pensão militar, sejam presentes ou pretéritos, será, via de regra, com base na Súmula 106 desta Corte de Contas, dispensada em homenagem à boa-fé dos beneficiários.Acórdão:9.1. conhecer da presente Consulta e responder ao consulente que, antes do julgamento pela legalidade do ato concessório pelo Tribunal de Contas da União, não há impedimento jurídico a que, após a emissão do referido ato, se efetue, em caráter provisório, o pagamento de parcelas da Pensão Militar, inclusive as relativas a exercícios anteriores e retroativas até a data do óbito do instituidor, nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal, art. 39, II, da Lei 8.443/1992, art. 31, § 2º, da Lei 3.765/1960 c/c art. 54, §5º, do Decreto 49.096/1960, devendo, neste caso, todavia, o correspondente ato de concessão de pensão ser submetido 'a prioritária apreciação pelo TCU, nos termos do art. 71, III, da Constituição Federal de 1988, com a rigorosa observância dos prazos previstos nos normativos do Tribunal;