Acórdão 2846/2020
Relatório:Adoto como relatório a instrução lançada aos autos pela SecexSaúde (peça 199):"INTRODUÇÃOCuidam os autos de relatório de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), Fiscalis 463/2016, realizada no Hospital Universitário Walter Cantídio (HUWC) da Universidade Federal do Ceará (UFC), com objetivo de avaliar a regularidade dos procedimentos de contratação da [empresa 1] pelo nosocômio.[...]4.O HUWC, gerenciado à época pela [sociedade], realizou as Concorrências Públicas Nacionais CPN 28/2012 e CPN 29/2012, objetivando a reforma de unidades de blocos pertencentes ao HUWC, no Campus do Porangabussu/UFC, redundando, respectivamente, nos Contratos 15/2012 e 16/2012, firmados com a referida [empresa 1].[...]Item a.1 da audiência:Srs. [omissis 1], ex-Superintendente; [omissis 2], ex-Gerente Administrativo; [omissis 3] ex-Chefe da Divisão de Engenharia e Arquitetura e Fiscal de Obras dos Hospitais Universitários; e [omissis 4], Coordenador de Obras e Projetos da UFC e Fiscal de Obras dos Hospitais Universitários, pela realização dos procedimentos licitatórios no HUWC (CPN 28/2012 e 29/2012) com objeto não suficientemente detalhado ante a ausência de projetos e inconsistências de quantitativos, ocasionando constantes replanilhamentos com elevados acréscimos e supressões, incluindo alteração de valor total contratado, em regime de empreitada por preço global, com a consequente paralisação de todas as frentes de serviços pela empresa executora das obras, referentes aos Contratos 15/2012 e 16/2012, nos percentuais de execução de apenas 12,41% e 19,6%, respectivamente[...]Razões de Justificativa do Sr. [omissis 1], ex-Superintendente do HUWC[...]49.Quanto ao mérito dos questionamentos ressalta que os estudos e projetos, identificados como insuficientemente detalhados pela equipe de fiscalização, são elementos eminentemente técnicos que servem para respaldar a autorização do gestor para que se realize uma licitação. E que sua formação acadêmica e profissional, estritamente na área da saúde, restringem sua atuação ao 'fortalecimento dos controles internos e às verificações de existência de documentos e papéis de trabalho exigidos pela legislação, calcados na confiança que sempre depositou em sua equipe técnica' (peça 163, p. 8-9).50.Faz observar que a equipe de fiscalização deste Tribunal utiliza como critérios 'os acórdãos 6.638/2015-1C e 1545/2016-P, os quais abordam padrões inovadores de governança de aquisições, absolutamente insondáveis à época dos fatos'. Em especial o Acórdão 1545/2016-TCU-Plenário, direcionado à Universidade Federal do Ceará (UFC), oportunizou àquela UFC o conhecimento de boas práticas em aquisições, porém quatro anos após a licitação objeto deste trabalho, e ainda, que, a situação detectada naquele trabalho de auditoria não ensejou responsabilização direta aos gestores da UFC, mas ações corretivas e de aprimoramento (peça 163, p. 9-10).51.Também destaca trecho do relatório de auditoria (Item III.2) em que a equipe cita a publicação 'Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas' deste Tribunal, consignando 'que a jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de que tais revisões implicam irregularidade', e questiona como aquele gestor poderia, em 2011, 'nortear-se em uma publicação cuja primeira edição fora lançada em 2014' (peça 163, p. 10-11).52.Afirma que as Concorrências Públicas 28/2012 e 29/2012 do HUWC foram realizadas nos estritos termos legais, dotadas de projetos, termo de referência, planilhas de itens e quantitativos, orçamentos, projetos complementares, etc. nos termos do art. 6°, inciso XI, e do art. 7° § 2°, I e II, da Lei de Licitações. E que se observou a necessidade de conformações nos projetos por meio de aditivos, somente após o início das obras, com as demolições e averiguações internas das estruturas existentes (peça 163, p. 11-12).[...]Análise[...]56.Quanto às razões de justificativas apresentadas pelo responsável para esse ponto específico da audiência, considera-se que transferir a responsabilidade para a esfera técnica não é suficiente para lhe afastar a responsabilidade, como gestor máximo do hospital, pelo regular andamento das obras.57.Em que pese sua formação acadêmica e profissional na área de medicina, não lhe era exigido conhecimento técnico sobre os quantitativos envolvidos, mas, como gestor e médico deveria ter se focado em planejar adequadamente o impacto das obras no dia a dia do hospital, a exemplo do planejamento da liberação de áreas para execução das obras.58.Discorda-se de seu entendimento de que os relatos da empresa contratada, extraídos do diário de obras dos contratos em tela, são situações aferíveis no decorrer da execução da obra de engenharia, somente após seu início.59.Ao contrário, são relatos de que não houve uma predefinição adequada dos espaços disponibilizados para a empreiteira iniciar os trabalhos; bem como, foi necessário que outra empresa finalizasse seu serviço para que a contratada pudesse trabalhar no mesmo local de obra; e ainda, ocorreram demolições próximas ao setor de endocrinologia em funcionamento; entre outras intercorrências, denotando ausência de planejamento prévio e adequado.60.Assiste razão ao responsável no sentido de que as melhores práticas em governança de aquisições e elaboração de planilhas orçamentárias de obras foram produzidas por esta Corte em momento posterior aos eventos ora analisados, não cabendo utilizar tais elementos como critérios para fundamentar a irregularidade, uma vez que os indícios de irregularidade estão em desacordo com a Lei de Licitações e não somente na referida publicação. Porém, nos contratos em análise, os erros de planejamento e produção de material técnico prévio à licitação foram primários, a exemplo dos relatos dos diários de obras, já estando previstos como obrigações decorrentes da Lei de Licitações e Contratos.61.Cabia, ao então superintendente, como gestor do nosocômio, em conjunto com seu diretor administrativo, terem supervisionado a elaboração dos projetos básicos (termos de referência) e planejamentos logísticos das obras a serem contratadas. Bem como, terem apurado as causas e responsabilidades pela produção de documentos mal elaborados que resultaram no insuficiente nível de detalhamento do objeto a ser licitado.Proposta de Deliberação:6. A unidade técnica, em sua instrução, realizou minuciosa análise das respostas apresentadas às audiências, oitiva e diligências, com qual concordo e acolho como razões de decidir neste voto. Uma vez que a instrução foi integralmente transcrita para o relatório que precede este voto, abstenho-me de repetir integralmente as análises e conclusões, sem prejuízo de destacar os aspectos principais e de tecer os comentários a seguir.7. Com relação à irregularidade objeto da primeira audiência retro referida - "realização dos procedimentos licitatórios no HUWC (CPN 28/2012 e 29/2012) com objeto não suficientemente detalhado ante a ausência de projetos e inconsistências de quantitativos, ocasionando constantes replanilhamentos com elevados acréscimos e supressões, incluindo alteração de valor total contratado, em regime de empreitada por preço global, com a consequente paralisação de todas as frentes de serviços pela empresa executora das obras, referentes aos Contratos 15/2012 e 16/2012, nos percentuais de execução de apenas 12,41% e 19,6%, respectivamente" -, a SecexSaúde destacou que (§§ 55 a 65, 72 a 77, e 87 a 95 da instrução, peça 199):[...]- não é possível afastar a responsabilidade do gestor em razão de sua área de formação acadêmica (medicina) ser estranha às lides administrativas, uma vez que aceitar o cargo de gestor corresponde tacitamente a afirmar que se encontra apto a exercê-lo;- encontram-se no âmbito de responsabilidades do superintendente, do diretor administrativo, da responsável pelos setores de engenharia e arquitetura, do coordenador de obras e projetos e dos fiscais das obras a supervisão e a realização dos estudos iniciais, dos projetos e do planejamento, além da apuração e pronta correção das deficiências observadas, pelo que as falhas e prejuízos daí decorrentes podem e devem ser imputadas a esses administradores;- a eventual exiguidade de prazos, conforme exigências dos ministérios ou Anvisa, e o risco de perda da alocação orçamentária dos recursos em caso de atrasos, não podem ser aceitos como impeditivos da elaboração de estudos, projetos e planejamento necessários e suficientes a impedir interrupção da prestação dos serviços prestados pelo hospital, a perda parcial ou total dos recursos obtidos e da oportunidade de transformá-los em benefícios reais ao público, ou até mesmo inviabilizar pelo longo prazo a disponibilização dos benefícios pretendidos;- adaptações e correções de especificações e projetos são possíveis, existindo previsão legal para acréscimos, supressões e alterações em obras de reforma até o limite de 50% (art. 65, § 1º, da Lei 8.666/92), mas o que se encontra em discussão não é essa possibilidade, mas sim a baixíssima qualidade dos estudos e projetos produzidos, que inviabilizaram a execução das obras mesmo a despeito de todas as adaptações e correções tentadas ou realizadas nos contratos;- por mesmas razões, não se pode aceitar que ocorreram apenas situações comumente aferíveis apenas no decorrer da execução de quaisquer obras, mas sim que ocorreram falhas incomumente observáveis;- que não é possível transferir a responsabilidade da irregularidade sob análise para a comissão de licitação, uma vez que suas causas - deficiências nos estudos iniciais e projetos - precedem os trabalhos da comissão.8.Em consequência, a unidade técnica propõe não sejam acatadas as justificativas apresentadas e, ante a gravidade da situação observada, sejam aplicadas multas individuais aos responsáveis (§§ 64, 76 e 94 da instrução, peça 199). Não obstante, destaca que a inexistência de indícios de sobrepreço ou de má-fé e a presença de informações que demonstram a intenção posterior de contratar pessoal suplementar para refazer projetos e planilhas e suprir lacunas podem ser considerados como atenuantes (§§ 62, 63, 65, 74,75, 77, 93 e 95 da instrução, peça 199).9.Concordo com a proposta de aplicação de multas individuais aos Srs. [omissis 1], ex-Superintendente; [omissis 2], ex-Gerente Administrativo; [omissis 3], ex-Chefe da Divisão de Engenharia e Arquitetura e Fiscal de Obras dos Hospitais Universitários; e [omissis 4], Coordenador de Obras e Projetos da UFC e Fiscal de Obras dos Hospitais Universitários, já considerando os atenuantes.Acórdão:9.1. aplicar individualmente aos responsáveis, Sr. [omissis 1], ex-Superintendente do HUWC, Sr. [omissis 2], Superintendente do HUWC, Sr. [omissis 3], ex-Gerente Administrativo do HUWC, Sra. [omissis 3], ex-Chefe da Divisão de Engenharia e Arquitetura e Fiscal dos Contratos 15/2012 e 16/2012, Sr. [omissis 4], Coordenador de Obras e Projetos da UFC e Fiscal dos Contratos 15/2012 e 16/2012, a multa referida no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, e no art. 268, inciso II, c/c o art. 209, inciso II, do Regimento Interno/TCU, nos valores abaixo indicados, fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a partir da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, nos termos do art. 25 da Lei nº 8.443/1992, c/c o art. 214, inciso III, alínea "a", do RI/TCU, o recolhimento dos referidos valores ao Tesouro Nacional, atualizados monetariamente a partir do dia seguinte ao término do prazo ora fixado, até a data dos efetivos pagamentos, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor: