Acórdão 900/2024
Voto:Trata-se de auditoria de conformidade realizada nos convênios celebrados no âmbito do extinto Ministério da Cidadania, com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), e nos ajustes firmados entre o extinto Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e a [Oscip].[...]4. Os trabalhos de fiscalização foram norteados pelas seguintes questões de auditoria:[...]Questão 2: Há irregularidades nas contas específicas utilizadas nos repasses dos recursos dos ajustes firmados com a [Oscip] nos Termos de Parceria 2/2013, 1/2014 e 1/2015?[...]Achados de auditoria7. A presente fiscalização apontou, como achados de auditoria, as seguintes ocorrências consideradas irregulares na execução dos termos de parceria objeto do presente processo:a) utilização de contas não específicas, por parte das entidades executoras, para recebimento dos repasses dos valores decorrentes dos Termos de Parceria;[...]8. Passo a detalhar a seguir cada um desses achados.8.1. Achado 1: utilização de contas não específicas, por parte das entidades executoras, para recebimento dos repasses dos valores decorrentes dos Termos de Parceria.8.1.1. Conforme apontado no relatório de fiscalização, nos termos de parceria celebrados entre o Ministério da Cidadania e a [Oscip] analisados, após celebrar a parceria com o Ministério da Cidadania, a [Oscip], na condição de parceira, celebra termos de colaboração técnica com ONGs de âmbito regional. Essas ONGs, atuando como entidades executoras, são habilitadas em chamada pública, e são as entidades que contratam as obras e os serviços necessários à execução das cisternas.8.1.2. Foi observada a exigência de que a [Oscip] movimente os recursos mediante contas específicas, conforme verificado nos Termos de Parceria 2/2013 (Cláusula Terceira, I, "f", peça 29, p. 3), e 1/2014 (Cláusula Terceira, I, "f", peça 30, p. 3). Contudo, no caso dos repasses realizados pela [Oscip] para as entidades executoras, contratadas por meio de chamada pública (art. 13 da Lei 12.873/2013), os recursos repassados não foram creditados em contas identificadas como específicas para os respectivos contratos. Ademais, o Decreto 8.038/2013, que regulamentou o Programa Nacional de Apoio à Captação de Água de Chuva e Outras Tecnologias Sociais de Acesso à Água - Programa Cisternas, bem como o Decreto 9.606/2018, que o sucedeu, são silentes quanto à necessidade de manutenção dos recursos repassados às entidades executoras em contas específicas.8.1.3. Contudo, a análise realizada pela equipe de auditoria acerca da natureza dessas contratações conclui, com fundamento nas normas aplicáveis aos termos de parceria analisados, que os recursos recebidos pelas entidades executoras devem também ser mantidos em contas específicas, até o seu uso. Neste sentido, aponta que o art. 6º do Decreto 8.038/2013, acima mencionado, prevê a antecipação de até 30% dos valores contratados com as entidades executoras, o que leva essas entidades a se assemelharem a convenentes em convênios tradicionais. Essa antecipação de recursos foi mantida no Decreto 9.606/2018, que revogou o Decreto 8.038/2013.8.1.4. Nessa condição de assemelhada a convenente, a IN/STN 01/1997, ainda aplicável à época dos termos de parceria analisados, estabelecia, nos termos de seu art. 7º, inciso XIX, a obrigação do convenente de manter os recursos provenientes do convênio em conta bancária específica.8.1.5. Além disso, como bem apontado no relatório, o art. 15-B, da Lei 9.970/1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos e institui e disciplina o Termo de Parceria, estabelece, com as alterações introduzidas pela Lei 13.019/2014, entre outros deveres da parceira, a previsão de apresentação do extrato da execução física e financeira dos recursos repassados no Termo de Parceria. Dessa forma, não existe distinção da área de atuação dos agentes no Termo de Parceria, criando tanto para a parceira quanto para a entidade executora o dever de demonstrar a correta aplicação dos recursos públicos oriundos do ajuste.8.1.6. Em relação a essa questão, a manifestação do Ministério da Cidadania (peça 44, p. 1) é de que não há previsão, em seus normativos, para utilização de contas específicas pelas entidades executoras nos contratos firmados com os Parceiros, mas, no caso dos contratos celebrados pela [Oscip] com as entidades executoras nos instrumentos mencionados, existia cláusula no contrato prevendo a abertura de conta específica no Banco do Brasil S/A para receber e movimentar os recursos financeiros.8.1.7. A par dessa manifestação, a equipe de auditoria propôs dar ciência ao Ministério da Cidadania para que exija a utilização de contas específicas, tanto por parte das parceiras quanto das executoras, nos ajustes firmados no âmbito da Lei 12.873/2013, em cumprimento à Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424 de 30/12/2016, no § 4º do art. 41 e ao art. 51 da Lei 13.019/2014.[...]Instrução após diligências9. Vindo o processo ao meu Gabinete, determinei, por meio do despacho à peça 114, a realização de diligência ao Ministério da Cidadania visando à obtenção dos Programas de Trabalho integrantes dos Termos de Parceria 2/2013 e 1/2014, bem como os instrumentos do Termo de Parceria 1/2015 e do Termo de Colaboração 47/2017, juntamente com os seus respectivos Programas de Trabalho. Essa determinação decorreu da seguinte constatação exposta no mencionado despacho:[...]10. As respostas às diligências realizadas em decorrência do mencionado despacho foram analisadas pela AudBenefícios por meio da instrução também transcrita no relatório integrante desta deliberação.11. Utilização de contas não específicas, por parte das entidades executoras, para recebimento dos repasses dos valores decorrentes dos Termos de Parceria11.1. A unidade técnica avalia que, embora a legislação do Programa de Cisternas (Lei 12.873/2013, regulamentada pelo Decreto 9.606/2018) tenha adotado o termo "contrato" para definir a relação entre as entidades parceiras e executoras, o legislador não teria pretendido assemelhar totalmente esse tipo de contrato aos contratos administrativos típicos. Essa conclusão decorria das seguintes peculiaridades desses contratos:a) previsão de exigência de chamada pública para a seleção das entidades executoras (art. 13 da Lei 12.873/2013 e art. 4º do Decreto 9.606/2018), procedimento assemelhado ao chamamento público para as transferências voluntárias, previsto nas Portarias Interministeriais MP/MF/CGU 507/2011 e 424/2016; eb) possibilidade de adiantamento de 30% dos recursos às entidades executoras (art. 14, inciso III, da Lei 12.873/2013, e art. 14 do Decreto 9.606/2018).11.2. Considerando que essas peculiaridades são típicas das transferências voluntárias, a AudBenefícios mantém o entendimento da equipe de auditoria quanto à obrigatoriedade da abertura de contas bancárias específicas tanto pelas entidades parceiras quanto pelas entidades executoras. No entender da unidade técnica, tal exigência se faz necessária para garantir a o estabelecimento do nexo causal entre os recursos federais e o objeto executado.11.3. Quanto ao encaminhamento formulado pela equipe de auditoria no sentido de se dar ciência ao concedente da exigência de utilização de contas específicas, tanto por parte das parceiras quanto das executoras, nos ajustes firmados no âmbito da Lei 12.873/2013, a AudBenefícios considera caber determinação, em vez de ciência, em cumprimento ao § 4º do art. 41 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, e ao art. 51 da Lei 13.019/2014.[...]Razões de decidir14. Feito esse resumo das análises e propostas de encaminhamento formuladas tanto no relatório de fiscalização quanto na última instrução da AudBenefícios, passo a decidir, antecipando que acolho as mencionadas análises naquilo que não conflitar com as considerações que passo a expor.15. Iniciando pelo achado de auditoria atinente à utilização de contas não específicas, por parte das entidades executoras, para recebimento dos repasses dos valores decorrentes dos termos de parceria, acolho a proposta de determinação formulada pela unidade técnica. Com efeito, em que pese o instrumento firmado entre a entidade parceira ([Oscip]) e as entidades executoras ser denominado contrato, esse instrumento apresenta peculiaridades presentes em instrumentos de transferências voluntárias, como é o caso da contratação direta, com fundamento no art. 24, inciso XXXIII, da Lei 8.666/1993, por meio de chamada pública e a possibilidade de adiantamento de 30% dos recursos às entidades executoras.16. No caso dos instrumentos de parceria firmados com a [Oscip], ora em análise, foi verificado, ainda, que todos eles já dispunham de cláusulas estabelecendo a obrigatoriedade de a contratada abrir conta corrente específica destinada à movimentação financeira do contrato. Vê-se, portanto, que essa exigência já é praticada pelo menos em parte dos termos de parceria no âmbito do Programa Cisternas.Acórdão:9.1. determinar ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, com fundamento no art. 4º, inciso II, da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 90 dias, adote as providências para que seja exigida a utilização de contas específicas, tanto por parte das entidades parceiras quanto das executoras, nos ajustes doravante firmados no âmbito da Lei 12.873/2013, em cumprimento ao § 4º do art. 41 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU 424/2016, e aos arts. 51 e 53 da Lei 13.019/2014;