Acórdão 1704/2017
Voto:Em exame tomada de contas especial proveniente da conversão de processo de representação formulada pela Secex/MT, em razão de irregularidades detectadas pela Controladoria-Geral da União (CGU) nos procedimentos licitatórios do Serviço Nacional de Aprendizagem Rural no Estado de Mato Grosso - Senar-MT, entre os anos de 2002 e 2010, para adquirir cartilhas para a execução de programas educacionais da entidade, denominados Agrinho e Formação Profissional Rural e Promoção Social.[...]7.De concreto, identificaram-se ainda indícios de fraudes nas pesquisas de preços utilizadas para respaldar o valor das contratações, sobrepreços, dispensas indevidas de licitação e restrições à competividade nas licitações.[...]19.No tocante às sanções de inabilitação e de inidoneidade, o representante do Ministério Público/TCU alinha em seu parecer quadros nos quais aponta o quantum de pena já aplicada aos responsáveis aqui arrolados e, muito embora não indique a exclusão de sanções aos responsáveis, em razão de já terem sido apenados em processos anteriores, em suas proposições finais, no item 66 de seu parecer, aponta a existência de limite temporal para as sanções, nos termos abaixo, que entendo necessário transcrever, ante as afirmações indicadas nos trechos que sublinhei:61. As pessoas jurídicas arroladas nestes autos já foram declaradas inidôneas em outros processos que apuram irregularidades no âmbito do Senar-MT, conforme indicado no quadro abaixo:Empresa         Acórdão 2.198/2015-P     Acórdão 2.442/2015-P     Acórdão 1.750/2016-PEmpresa1               5 anos                               4 anos                              4 anosEntidade1              5 anosEntidade2                                                        4 anosEmpresa2                                                       4 anos                              4 anos62. Com base no disposto no item 9.2.4 do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, o limite cumulativo da pena é de cinco anos, o que conduz ao entendimento de que já não se pode mais aplicar tal sanção às empresas [Empresa1] e [Empresa2]. Registro que os processos em que a medida foi adotada ainda não transitaram em julgado e, portanto, as penas ainda não tiveram o cumprimento iniciado.63. Em relação à inabilitação para exercício de cargo ou função, a jurisprudência mais recente é no sentido de que a elas se aplicam as regras de limitação temporal para cumulação de sanções de declaração de inidoneidade, definidas no Acórdão 348/2016 Plenário. Quanto ao limite temporal para penalização de um mesmo responsável, deve ser observado, em consonância com o art. 60 da Lei 8.443/1992, o total de oito anos sucessivos. Nesse sentido foram os Acórdãos 714/2016, 930/2016 e 1.175/2016, todos do Plenário.64. No que se refere à aplicação da aludida penalidade aos responsáveis nestes autos, a situação é a seguinte:Responsável                                              Acórdão 2.442/2015-P               Acórdão 1.750/2016-PResponsável1                                                        7 anos                                             6 anosResponsável2                                                        7 anosResponsável3                                                        6 anosResponsável4                                                        6 anosResponsável5                                                        6 anosResponsável6                                                       6 anosResponsável7                                                      5 anosResponsável8                                                                                                               6 anos65. Com base nas informações acima, verifica-se que a proposta de inabilitação dos responsáveis arrolados nestes autos permanece válida, visto não ter sido alcançado o limite temporal estabelecido, bem como em face do teor do item 9.2.6 do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, que atribui à Controladoria-Geral da União a tarefa de avaliar a cumulatividade das penas.20.Embora pertinentes as preocupações do d. Procurador quanto à observância das disposições constantes do Acórdão 348/2016 - Plenário, acolhidas também pelos Acórdãos 714/2016, 930/2016 e 1.175/2016, todos do Plenário, para estendê-las às sanções de inabilitação, convém registrar que referido acórdão não limitou ao prazo de 5 anos o total de pena máxima a ser aplicada por sucessivos acórdãos deste Tribunal, de modo que esta Corte estaria impedida de aplicar sanção às empresas [Empresa1] e [Empresa2], como se pode crer da leitura do trecho em que afirma que Com base no disposto no item 9.2.4 do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, o limite cumulativo da pena é de cinco anos, o que conduz ao entendimento de que já não se pode mais aplicar tal sanção às empresas. O acórdão limitou, isto sim, a pena máxima para fins de cumprimento, ou seja, para fins executórios, em analogia ao disposto no art. 75, §§ 1º e 2º do Código Penal, de modo que a unificação da pena dar-se-á, para fins de cumprimento, pela CGU, conforme os termos do Acórdão 348/2016-Plenário:9.2. firmar entendimento, com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992, de que: (...) 9.2.2. a contagem do prazo de cumprimento das sanções de declaração de inidoneidade impostas pelo TCU inicia-se com o trânsito em julgado da condenação;9.2.3. as sanções de declaração de inidoneidade impostas pelo TCU devem ser cumpridas, sucessivamente, em caso de mais de uma condenação para a mesma licitante;9.2.4. a cumulação de mais de uma sanção de declaração de inidoneidade, cominada à mesma licitante, com fundamento no artigo 46 da Lei 8.443/1992, está temporalmente limitada, em seu conjunto, ao total de cinco anos, tendo por base a aplicação analógica da regra estampada nos §§ 1º e 2º do art. 75 do Código Penal Brasileiro, de sorte que sobrevindo nova condenação:9.2.4.1. por fato posterior ao início do cumprimento da punição anterior, far-se-á nova unificação, somando-se o período restante da pena anterior com a totalidade da pena posterior, desprezando-se, para esse fim, o período de pena já cumprido; e9.2.4.2. por fato anterior ao início do cumprimento da punição anterior, deve ser lançada no montante total já unificado.9.2.5. sobrevindo condenação, após o encerramento da execução das punições anteriormente aplicadas à mesma licitante, a nova sanção de declaração de inidoneidade deve ser cumprida como punição originária, ainda que decorrente de fatos anteriores ou contemporâneos aos das sanções já cumpridas;9.2.6. tão logo comunicada do trânsito em julgado de decisão do TCU que declare a inidoneidade de licitante, cumpre à Controladoria-Geral da União - CGU adotar as providências para o efetivo cumprimento da sanção e, caso já exista outra sanção de declaração de inidoneidade aplicada com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/1992 em execução, aplicar os critérios estabelecidos nos parágrafos do art. 75 do Código Penal para estabelecer o tempo de cumprimento do conjunto de sanções;9.3. determinar à Segecex o monitoramento do cumprimento desta deliberação pela CGU.21.A limitação, portanto, está no tempo de cumprimento da sanção, a exemplo do que ocorre nas penas privativas de liberdade, em que o juiz da Vara de Execuções promove a unificação das penas para fins de execução, e na linha do restou consignado no voto condutor do Acórdão 348/2016 - Plenário, proferido pelo eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues:Não existe óbice à utilização, mediante analogia, do procedimento descrito nos parágrafos do art. 75 do Código Penal, para limitar as declarações de inidoneidade concomitantes. Primeiro porque existe identidade entre a razão jurídica para a limitação temporal da proibição de licitar com a Administração Pública Federal, declarada pelo TCU com base no artigo 46 da Lei 8.443/1992, e o substrato jurídico para limitação de tempo de clausura, prevista no CPB, qual seja, a vedação ao cumprimento de penas de caráter perpétuo. Também por tratar-se de analogia manifestamente favorável ao agente (in bonam partem), na medida em que estende proteção antes restrita apenas às pessoas físicas condenadas às penas privativas de liberdade.'art. 75 - O tempo de cumprimento das penas privativas de liberdade não pode ser superior a 30 (trinta) anos. (Redação dada pela Lei 7.209, de 11.7.1984) § 1º - Quando o agente for condenado a penas privativas de liberdade cuja soma seja superior a 30 (trinta) anos, devem elas ser unificadas para atender ao limite máximo deste artigo. (Redação dada pela Lei 7.209, de 11.7.1984) § 2º - Sobrevindo condenação por fato posterior ao início do cumprimento da pena, far-se-á nova unificação, desprezando-se, para esse fim, o período de pena já cumprido. (Redação dada pela Lei 7.209, de 11.7.1984) Os parágrafos do art. 75 do Código Penal estabelecem diferentes procedimentos de cálculo de limitação do período total de cumprimento, não de duração do conjunto de penas. Tanto que, em caso de somatório de penas inferior a trinta anos, não há diferença no tempo total de cumprimento resultante da adoção dos procedimentos previstos nos §§ 1º ou 2º do referido artigo.Não vejo relevância na discussão a respeito do cumprimento sucessivo ou soma dos períodos. O resultado prático é exatamente o mesmo. Qualquer que seja o caso, sobrevindo nova condenação será necessário aplicar a sistemática prevista nos parágrafos do art. 75 para assegurar observância do limite de cinco anos.Por se tratar de questão afeta à execução da sanção, cabe à Controladoria-Geral da União - CGU verificar se a nova condenação se deu por fato anterior ou posterior ao início do cumprimento da pena, para estabelecer o tempo máximo da pena a ser aplicada ao condenado, conforme a sistemática prevista no art. 75 do Código Penal.Entendo, também, que a sistemática de limitação do conjunto de punições prevista no art. 75 somente possui relevância, caso exista alguma pena em execução. Por conseguinte, sobrevindo declaração de inidoneidade da mesma licitante, após o encerramento da execução das punições anteriores, a nova sanção deve ser cumprida integralmente como punição originária, ainda que por fato anterior ou contemporâneo às penas já cumpridas, por ausência de previsão legal autorizadora de aproveitamento.Nesse sentido a ementa do RHC 8657 PR 1999/0044975-4, de relatoria do Exmº Ministro Vicente Leal (DJ 8/4/2002 p. 286)  (...).22.Outro equívoco a ser reparado se refere ao consignado no item 65 do parecer ministerial, no qual aduz-se que a proposta de inabilitação dos responsáveis arrolados nestes autos permanece válida, visto não ter sido alcançado o limite temporal estabelecido (grifei). No quadro apresentado, verifica-se que no tocante ao responsável [Responsável1] o limite de 8 anos foi extrapolado, haja vista que foi sancionado com penas de 7 anos e 6 anos, pelos acórdãos ali mencionados, totalizando 13 anos de pena decorrente do somatório, superior ao limite individual máximo previsto no art. 60 da LO/TCU, que é de oito anos.23.Ocorre que de qualquer forma não há impeditivo à nova declaração de inabilitação, com imposição de nova sanção por esta Corte de Contas, haja vista que o limite a que se referiu o Acórdão 714/2016 - Plenário é, também, o do cumprimento da pena, e não da aplicação da pena em distintos processos pelo Tribunal. Senão vejamos:23.1 - Voto condutor proferido pelo Ministro Vital do Rêgo por ocasião do Acórdão 714/2016 - Plenário:25. Com relação à aplicação da penalidade acessória relativa à inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, nos termos do art. 60 da Lei 8.443/1992, observo que essa penalidade já foi imputada ao mesmo responsável por meio do Acórdão 2.299/2013-TCU-Plenário, por ilícitos de mesma índole praticados em conjunto com os tratados nestes autos. Em casos análogos, o TCU não tem aplicado a penalidade referida, conforme a jurisprudência dominante desta Corte assentada nos Acórdãos 789/2012, 2.580/2012, 325/2013, 509/2013, 2.369/2013, 2.449/2013 e 2.533/2013, todos do Plenário.26. Não poderia deixar de mencionar, contudo, o novel entendimento desta Corte trazido pelo recente Acórdão 348/2016-TCU-Plenário. Referido decisum, ao apreciar o alcance do limite temporal da cumulação de declarações de inidoneidade, entendeu, em essência, que tais penalidades aplicadas pelo TCU deveriam ser cumpridas sucessivamente, respeitado o limite máximo de cinco anos estabelecido no art. 46 da Lei 8.443/1992, de forma analógica aos ditames constantes do art. 75 do Código Penal Brasileiro.27. Entendo que a referida decisão alcança também o caso ora sob apreciação, na medida em que estamos tratando da aplicação de penalidade administrativa por esta Corte de Contas. Os fundamentos do Acórdão 348/2016-TCU-Plenário, de relatoria do eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues, prestam-se a embasar sua aplicação para a penalidade de inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração pública, conforme previsão do art. 60 da Lei 8.443/1992.28. A esse respeito, transcrevo o seguinte trecho do Voto condutor do referido acórdão:'Por isso, considero de todo pertinente a ponderação do Exmº Min. Teori Albino Zavascki, no voto vista proferido nos autos do REsp 993.658 - SC, referido no parecer da Conjur transcrito no relatório:' (...) Não se pode deixar de considerar, com efeito, que a imposição de penas ao administrador ímprobo tem, a exemplo do que ocorre no âmbito penal, função pedagógica e intimidatória, visando a inibir novos ilícitos. Por isso mesmo se exige que tais penas devem ser adequadas, não apenas à natureza e a gravidade do ilícito, mas também à quantidade dos ilícitos cometidos: para cada fato típico autônomo, haverá apenação adequada e também autônoma, normalmente aplicada em processo autônomo. Ora, essa imposição de ordem jurídica, para assumir contorno real e não apenas formal, deve também se refletir no cumprimento da pena. A consequência natural é que as penas tenham cumprimento autônomo e cumulativo. Isso ocorre, sem questionamento, quando a sanção tem natureza pecuniária (multa, ressarcimento de danos). A sanção de perda do cargo, pela sua especial natureza, não comporta cumulações, já que tem caráter instantânea e cria situação consolidada definitivamente na primeira vez que é imposta. Mas, nos demais casos, a aplicação cumulativa deve ser buscada sempre que possível, sob pena de ficar frustrada a própria razão da sua aplicação.'29. Em outro trecho do mesmo Voto, o Relator foi feliz e preciso ao esclarecer que:'Constitui premissa lógica do sistema sancionatório o cumprimento integral de todas as sanções. Isso porque, se alguém tem o dever legal de não praticar determinada conduta e, ainda assim, a pratica mais de uma vez, viola a norma repetidas vezes, devendo suportar as consequências de cada transgressão. Nesse sentido, a lição de Fábio Medina Osório (in Direito Administrativo Sancionador. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, p. 412 e 414):'O concurso material de ilícitos está ligado ao princípio da igualdade. Não se pode tratar igualmente os desiguais. Daí que o sujeito que comete vários ilícitos merece um tratamento naturalmente mais rigoroso do que aquele que comete menor quantidade de infrações, se estamos diante de infrações de mesma natureza. (...) A soma dos prazos é, de certo modo, inevitável diante do concurso de ilícitos. O legislador fixa, via de regra, prazos para ilícitos autônomos. Não veda o acúmulo material, que decorre da necessidade de tratamento isonômico. Isto porque eventual interpretação que congelasse o patamar máximo dos prazos de interdições ou suspensões de direitos feriria a igualdade de tratamento aos jurisdicionados ou administrados, equiparando corruptos e administradores altamente desonestos a outros que atuam em escalas e níveis distintos, ainda que reprováveis. Haveria um estímulo ao ilícito e às injustiças decorrentes do rompimento do princípio isonômico'.A depender da natureza das reprimendas, é cabível cumprimento simultâneo, como é o caso das multas e de sanções distintas. Todavia, diante da impossibilidade material de cumprimento simultâneo, impõe-se, como regra, o cumprimento sucessivo das sanções.' (...) 34. Pelas razões que expus, entendo aplicáveis as novas regras de limitação temporal trazidas pelo Acórdão 348/2016-TCU-Plenário à penalidade administrativa de inabilitação para o exercício de cargo em comissão e função de confiança no âmbito da administração pública. É de se mencionar, contudo, que as disposições constantes da citada decisão balizadora devem ser amoldadas para a adequada aplicação da penalidade do art. 60 da Lei 8.443/1992. (...) 35. Nesse sentido, a limitação temporal citada no item 9.2.4 desse decisum deve estar adstrita ao período máximo de oito anos, nos termos do que estabelece o art. 60 da Lei 8.443/1992. Ademais, dada as competências da Controladoria-Geral da União (CGU), constantes da Lei 10.683/2003, órgão central de controle interno no âmbito do Poder Executivo, deve ela ser a responsável pela adoção das providências para o efetivo cumprimento da sanção, conforme restou assentado no item 9.2.6 da precitada decisão.36. A par dessas considerações, alinho-me à nova jurisprudência desta Corte para entender aplicável a sanção administrativa prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992 e inabilitar o responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança pelo período de cinco anos, mesmo já tendo ocorrido condenação de igual índole em decisão anterior deste Tribunal.23.2 - parte dispositiva do Acórdão 714/2016 - Plenário:9.6. firmar o entendimento de que as regras insculpidas no Acórdão 348/2016-TCU-Plenário também se aplicam à penalidade relativa à inabilitação para o exercício de função de confiança ou cargo em comissão no âmbito da administração pública, prevista no art. 60 da Lei 8.443/1992;9.7. tendo em vista a gravidade da infração cometida, aplicar ao Sr. [responsável] a penalidade de inabilitação pelo período de cinco anos para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública, consoante o art. 60 da Lei 8.443/1992;24.Faço essas considerações por entender necessários tais esclarecimentos, a fim de que não se venha, no futuro, alegar obscuridades e contradições no caso de eventual deliberação deste Tribunal no sentido da aplicação das referidas sanções a esses responsáveis, mesmo já tendo sido apenados em outros processos com dosimetria elevada, no limite ou próximo a ele. De toda sorte, como já disse anteriormente, em que pese essas afirmações restarem consignadas no parecer do representante do MP/TCU, e que podem levar a entendimento equivocado da matéria, o douto Procurador não alvitrou proposições adversas, no sentido de não se aplicar as sanções propostas pela unidade técnica aos responsáveis, em razão de ter-se atingido o limite cumulativo de pena, de cinco ou de oito anos, conforme pode ser lido na parte propositiva do parecer.Acórdão:9.8. declarar a inidoneidade das empresas [Empresa1] e [Empresa2], bem como das entidades [Entidade2] e [Entidade1] para participarem, por 4 (quatro) anos, de licitação que envolva recursos públicos federais (vide Acórdão 348/2016 - TCU - Plenário), com fundamento no art. 46 da Lei 8.443/92 c/c o art. 271 do Regimento Interno do TCU;[...]9.10. inabilitar os responsáveis Srs. [Responsável8], [Responsável9], [Responsável1], [Responsável6], [Responsável5], [Responsável2], [Responsável10], [Responsável11] e [Responsável4], pelo prazo de seis anos, para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal, com fundamento no art. 60 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 270 do RI/TCU;9.11. encaminhar cópia do inteiro teor deste Acórdão:9.11.1. ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, após o trânsito em julgado da deliberação, para a inscrição das entidades indicadas no item 9.8 deste acórdão no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), criado por meio da Portaria CGU nº 516, de 15 de março de 2010;9.11.2. ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle, após o trânsito em julgado desta deliberação, para a adoção das medidas necessárias às inabilitações previstas no item 9.10 deste acórdão;