Acórdão 1445/2015
Voto:11. No que diz respeito à "aparente deficiência da pesquisa de preços" que subsidiou a elaboração do orçamento, o MJ, também em sede de oitiva prévia, asseverou que a pesquisa então realizada observou as regras da IN SLTI/MPOG 5/2014 (com as alterações introduzidas pela IN SLTI/MPOG 7/2014), norma que dispõe sobre os "procedimentos administrativos básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral".12. O MJ apresentou os seguintes motivos para o uso de dados fornecidos por apenas duas empresas: "restou impossibilitada a utilização de preços praticados na administração por abranger Convenção Coletiva de Trabalho que diverge regionalmente; pelo mesmo motivo, aliado à falta de similaridade suficiente de objeto, não foram usadas Atas de Registro de Preços; inviável a pesquisa em sites, visto que se mostra um procedimento bastante customizado; quanto à pesquisa junto a fornecedores, somente duas atenderam na íntegra as especificações do Termo de Referência".13. Por fim, o MJ ressaltou que, desde que devidamente justificado, a IN SLTI/MPOG 5/2014 permite excepcionalmente pesquisa de mercado com menos de três preços ou fornecedores, bem como a adoção do menor valor obtido em vez da média aritmética.14. Após analisar as justificativas oferecidas, em sede de oitiva prévia, pelo órgão promotor da licitação e pela empresa vencedora do certame, também chamada aos autos, a Selog assim se manifestou:34. (...) não procede alegar a impossibilidade de pesquisa junto a outros órgãos em razão de convenções coletivas de trabalho divergentes, pois os contratos firmados anteriormente no Distrito Federal, local que concentra boa parte dos órgãos públicos federais, são repactuados considerando o novo acordo efetuado pelo sindicato a que pertencem os empregados das empresas contratadas.[...]45.1. (...) não está afastado o risco incorrido pelo MJ em não ter feito o orçamento da licitação com uma maior fonte de dados.46. Constata-se que não procede o argumento de impossibilidade de serem consultados outros contratos firmados pela administração pública para estimar o valor de contratação do objeto em análise, embora seja preciso bastante cautela para se poder comparar preços de contratos com especificações ou exigências diversas.15. Manifesto, desde já, anuência às conclusões da Selog acerca da deficiência da pesquisa de preços que subsidiou a elaboração do orçamento no âmbito do Pregão Eletrônico 28/2014. Passo a apresentar meus elementos de convicção.[...]40. Destarte, não obstante a deficiência da pesquisa de preços que subsidiou a elaboração do orçamento no âmbito do Pregão Eletrônico 28/2014, não ficou caracterizado indício de preços fora dos valores de mercado. [...].41. Ao final de sua instrução, a Selog formulou a seguinte proposição:62. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo: (...) c) com amparo no art. 7º da Resolução - TCU 265/2014, dar ciência ao Ministério da Justiça, com vistas à adoção de providências internas que previnam a ocorrência de outras semelhantes, de que, no Pregão Eletrônico 28/2014, identificou-se que o orçamento estimado elaborado foi realizado consultando-se apenas duas propostas de fornecedores, contrariando a jurisprudência do TCU no sentido de que, na elaboração dos orçamentos estimativos na fase de planejamento das contratações e nos estudos para eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a exemplo de outros contratos em execução na Administração Pública e de pesquisas na mídia especializada, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, a exemplo dos Acórdãos 1.375/2007-TCU-Plenário, 2.479/2009-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário e 280/2010-TCU-Plenário;d) encaminhar cópia da deliberação deste processo à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação/MPOG para conhecimento da orientação jurisprudencial do TCU segundo a qual na elaboração dos orçamentos estimativos na fase de planejamento das contratações e nos estudos para eventual prorrogação de contrato, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a exemplo de outros contratos em execução na Administração Pública e de pesquisas na mídia especializada, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados, a exemplo dos Acórdãos 1.375/2007-TCU-Plenário, 2.479/2009-TCU-Plenário, 265/2010-TCU-Plenário e 280/2010-TCU-Plenário , a fim de adotar as providências que julgar cabíveis, especialmente na hipótese de se aprimorar a IN SLTI 05/2014; (grifei) 42. Pelas razões que a seguir aduzidas, entendo que o conteúdo da orientação jurisprudencial desta Corte que a unidade técnica propõe seja passado tanto ao Ministério da Justiça quanto à SLTI/MPOG, com vistas, no caso desta última, ao aprimoramento da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, carece de complementação.43. Impende transcrever, preliminarmente, o teor do art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014 (alterado pela IN SLTI/MPOG 7/2014):Art. 2º A pesquisa de preços será realizada mediante a utilização de um dos seguintes parâmetros:I - Portal de Compras Governamentais - www.comprasgovernamentais.gov.br;II - pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora de acesso;III - contratações similares de outros entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores à data da pesquisa de preços; ouIV - pesquisa com os fornecedores. (grifei) 44. Acerca do alcance dessa disposição regulamentar, que, segundo o TCU, não deve ser literalmente (gramaticalmente) interpretada, trago à colação o seguinte trecho do Acórdão 2.816/2014-TCU-Plenário:9.2. recomendar à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, ao Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e ao Tribunal de Contas da União que:9.2.1. orientem os órgãos, entidades e secretarias administrativas que lhe estão vinculados ou subordinados sobre as cautelas a serem adotadas no planejamento de contratações de empresas para prestação de serviços de organização de eventos, de modo a não restringir a pesquisa de preços às cotações realizadas junto a potenciais fornecedores, adotando também outros parâmetros, conforme previsto no art. 2º da IN SLTI/MP 5/2014, c/c o art. 15, inciso V, da Lei 8.666/1993; (grifei) 45. Dito isso, tanto na situação concreta que deu ensejo ao referenciado Acórdão 2.816/2014-TCU-Plenário quanto no âmbito das deliberações mencionadas pela própria unidade técnica (Acórdãos 1.375/2007, 2.479/2009, 265/2010 e 280/2010, todos do Plenário), constato que a administração efetuou tão somente pesquisa junto a fornecedores, razão por que o TCU expediu orientação no sentido da observância também de outras fontes com vistas a respaldar a orçamentação, aí se inserindo a pesquisa junto a entes da própria administração.46. A corroborar o acima exposto, urge destacar o conteúdo do subitem 9.1.12 do Acórdão 265/2010-TCU-Plenário, mencionado pela Selog:9.1. determinar à Caixa Econômica Federal - CEF que:9.1.12. realize uma detalhada estimativa de preços com base em pesquisa fundamentada em informações de diversas fontes propriamente avaliadas, como, por exemplo, cotações específicas com fornecedores, contratos anteriores do próprio órgão, contratos de outros órgãos e, em especial, os valores registrados no Sistema de Preços Praticados do SIASG e nas atas de registro de preços da Administração Pública Federal, de forma a possibilitar a estimativa mais real possível, em conformidade com os arts. 6º, inciso IX, alínea "f", e 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/97; (grifei) 47. É pertinente, portanto, a proposta da Selog de que chegue ao conhecimento do Ministério da Justiça (sob a forma de 'ciência') e também da SLTI/MPOG (mas não sob a forma de 'ciência' e sim de 'recomendação') que "a jurisprudência do TCU orienta que o orçamento estimado das licitações seja elaborado com o uso de fontes diversificadas, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados".48. No entanto, é de se ressaltar, em homenagem ao princípio da hierarquia das leis, que o conteúdo do sobredito art. 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 deve ser harmonizado com o teor do art. 15, V, da Lei 8.666/93, que assim dispõe:Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. (grifei) 49. E o alcance do referido dispositivo legal foi bem delineado pelo próprio TCU no voto condutor do Acórdão 171/2012-TCU-Plenário, do qual julgo oportuno transcrever o seguinte excerto:19. Não se pode aceitar aqui o argumento do Sr. Manoel (pregoeiro) no sentido de que "o atendimento ao inciso V do art. 15 da Lei 8.666/1993 [as compras, sempre que possível, deverão balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública] só poderia ser feito após a realização do certame". Ao contrário, afigura-se-me inconteste que a intenção do legislador foi justamente orientar os que elaboram orçamentos - definem valores de referência - em certames licitatórios visando à aquisição de determinado objeto a, antes de mais nada, verificar os preços pelos quais a própria administração pública vem contratando o mesmo item demandado. O melhor parâmetro, portanto, são os preços que vêm sendo praticados em contratos envolvendo outros entes públicos. Nesse sentido, a mera consulta de preços a alguns fornecedores do segmento de mercado em que se insere o aludido objeto deve, pois, ser vista como prática subsidiária, suplementar. (grifei) 50. Nesse mesmo sentido encontramos o seguinte trecho do voto condutor do Acórdão 1.266/2011-TCU-Plenário: (...) a Hemobrás apresentou cotações de mercado, de modo a justificar os preços adotados. Todavia, limitou-se a uma única cotação para cada serviço, prática que vai de encontro à jurisprudência deste Tribunal. Conforme salientado pela Secob-1, o entendimento é no sentido de que, no caso de não ser possível obter preços referenciais nos sistemas oficiais para a estimativa de custos que antecederem os processos licitatórios, deve ser realizada pesquisa de preços contendo o mínimo de três cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo processo a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos que fundamentaram o preço estimado. E que, caso não seja possível obter esse número de cotações, deve ser elaborada justificativa circunstanciada. (grifei) 51. Da interpretação sistêmica do art. 15, V, da Lei 8.666/93, do art. 2º da Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014 e dos acórdãos supracitados, extrai-se conclusão no sentido de que, para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da referida IN, quais sejam, "Portal de Compras Governamentais" e "contratações similares de outros entes públicos", em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, "pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo" e "pesquisa com os fornecedores". Em que pese desde já manifestar meu entendimento sobre o assunto, proponho tão somente que tal conclusão seja passada ao MJ, sob a forma de 'ciência', sem prejuízo de remeter cópia da presente deliberação à SLTI/MPOG para conhecimento.Acórdão:9.3. dar ciência ao Ministério da Justiça de que:9.3.1. no âmbito do Pregão Eletrônico 28/2014, constatou-se que o orçamento estimado foi elaborado com base tão somente em consulta a fornecedores, contrariando jurisprudência do TCU no sentido de que, na elaboração de orçamento na fase de planejamento da contratação de bens e serviços, bem como quando da demonstração da vantajosidade de eventual prorrogação de contrato de serviço contínuo, devem ser utilizadas fontes diversificadas, a fim de dar maior segurança no que diz respeito aos valores a serem adjudicados;9.3.2. para fim de orçamentação nas licitações de bens e serviços, devem ser priorizados os parâmetros previstos nos incisos I e III do art. 2º da IN SLTI/MPOG 5/2014, quais sejam, "Portal de Compras Governamentais" e "contratações similares de outros entes públicos", em detrimento dos parâmetros contidos nos incisos II e IV daquele mesmo art. 2º, isto é, "pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo" e "pesquisa com os fornecedores", cuja adoção deve ser vista como prática subsidiária, suplementar;