Acórdão 902/2010
Sumário:Os recursos obtidos como contrapartida à cessão de uso de espaço físico em imóveis da Administração deverão serão recolhidos à conta única do Tesouro Nacional, em fiel observância aos princípios da universalidade e da unidade de tesouraria insculpidos nos arts. 2º, 3º, 4º e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e art. 1º da Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001.Proposta de Deliberação:9. Preliminarmente, destaco que o edital do certame prevê que o objeto da licitação constitui-se na cessão de uso, para instituição financeira, a título oneroso, de áreas para instalação de postos bancárias, visando a prestação de serviços bancários para o Tribunal, com ônus da sua instalação por conta da adjudicada, tendo como contrapartida o apoio à instituição.10. Nesse contexto, observe-se que o pagamento pela adjudicada se fará, conforme item 2.3.1.4 do edital e anexo I, respectivamente, mediante pagamento de um valor mensal fixo (no valor de R$ 1.119,00, para a área de 33,57m²; R$ 809,00, para a área de 24,27m² e R$ 504,00, para a área de 15,13m²), por até 60 meses, e também por intermédio de uma cota anual mínima, igualmente prorrogável por até 60 meses, de apoio institucional.11. Os valores referentes ao pagamento fixo são relativamente baixos (na média 4% para cada área licitada) quando comparados com os valores relativos ao apoio institucional oferecido.12. O objeto licitado é a cessão de uso, contudo, o critério de julgamento é o maior valor ofertado a título de apoio institucional.13. A prestação fixa será depositada nos cofres da União diretamente por meio de guia de recolhimento da União (GRU), conforme item 16.1, `x', do edital.14. A obrigação de fornecer apoio institucional, conforme cláusula quarta do anexo VI, será cumprida pela instituição bancária mediante pagamento de fornecedor/prestador de serviços contratado pelo TRT, tanto para prestação de serviços quanto para aquisição de bens, a partir de requisição do próprio tribunal.15. A estipulação de pagamento de "apoio institucional" na forma definida no item 16.1, 't', e anexo 1 do edital de concorrência nº 1/2010 infringe patentemente diversas normas e princípios da elaboração e execução orçamentária e financeira e da legislação sobre licitações e contratos administrativos.16. Entre eles, estão o descumprimento dos princípios da universalidade e da unidade de caixa e o `descasamento' entre as obrigações assumidas em nome da União e a forma como serão pagas: fora do processo regular de execução da despesa, por meio de pagamento efetuado por terceiros.17. Pagamentos efetuados pela cessão de uso de espaço público pela União constituem receita da União; receita patrimonial. Segundo a Portaria Conjunta SOF/STN nº 2/2009, que instituiu o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, receita patrimonial é (pg. 24):"É o ingresso proveniente da fruição do patrimônio, pela exploração de bens imobiliários ou mobiliários, e da participação societária."18. O princípio da universalidade está expresso no art. 165, § 5º, I, da Constituição Federal (a lei orçamentária anual compreenderá "o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público") e na Lei nº 4.320/1964:"Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade. (...) Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros. (Veto rejeitado no D.O. 05/05/1964) Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°."19. O princípio da unidade tesouraria está expressamente previsto no art. 56 da mesma Lei nº 4.320/1964, nos arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e no art. 1º, parágrafo único, da Medida Provisória nº 2.170-36/2001 os quais viabilizam o controle centralizado dos recursos que ingressam nos cofres públicos:Lei 4.320/1964, art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.Decreto nº 93.872/1986, art. 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/64, art. 56 e Decreto-lei nº 200/67, art. 74).Decreto nº 93.872/1986, art. 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S.A. (Decreto-lei nº 1.755/79, art. 1º).Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001:Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias e fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal.20. Segundo a cláusula quarta do anexo VI do edital, a obrigação da contratada a título de "apoio institucional" em vez de cumprir-se mediante pagamento em dinheiro, por meio de recolhimento à Conta Única, ingressando nos cofres da União como receita, deverá ser cumprida mediante pagamento a fornecedores de bens e serviços contratados pelo Tribunal.21. A adoção desse procedimento ofende, como referido anteriormente, os princípios da universalidade e unidade de tesouraria, positivadas na Constituição, em leis e atos infralegais; vincula, ilegalmente, por contrato, receitas patrimoniais da União a despesa de órgão específico; implica pagamento da despesa pública fora do regular processo de execução orçamentária; e resulta em impossibilidade de contabilização regular dessa despesa, em desacordo com os princípios regentes da contabilidade pública brasileira.22. Como bem consignou o MP/TCU no parecer proferido no âmbito do TC 013.526/2004-4 (Acórdão TCU nº 790/2008 - Plenário), da lavra do Subprocurador-Geral Paulo Soares Bugarin, transcrito do relatório precedente:"A valer entendimento contrário, ou seja, admitir a vinculação de receitas patrimoniais por ato administrativo, cai por terra o papel que a Constituição reservou ao Poder Legislativo no tocante às decisões políticas sobre alocação de recursos orçamentários. Além do mais, a falta de contabilização de verbas públicas afronta a transparência que se exige na prática de atos de gestão, fragilizando a eficácia do controle social e parlamentar sobre a atividade administrativa."23. Caso similar, em que se pretendia vincular recursos oriundos de avenças com instituições financeiras a despesas do órgão jurisdicionada e não promover o devido ingresso na Conta Única, foi apreciado por esta Corte no âmbito do TC 018.708/2007-4, Acórdão TCU nº 1623/2010 - Primeira Câmara, do qual extraio excertos da proposta de deliberação:"23. Não foi demonstrado que o repasse de recursos ao TRT por meio de convênio ou `contrato patrocínio' para realização de eventos revestia-se de características operacionais específicas que não permitiam que fossem movimentados pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, situação que poderia dar ensejo ao excepcionalíssimo procedimento previsto no art. 1º, parágrafo único, da Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001:"Art. 1º Os recursos financeiros de todas as fontes de receitas da União e de suas autarquias e fundações públicas, inclusive fundos por elas administrados, serão depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional, na forma regulamentada pelo Poder Executivo.Parágrafo único. Nos casos em que características operacionais específicas não permitam a movimentação financeira pelo sistema de caixa único do Tesouro Nacional, os recursos poderão, excepcionalmente, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, ser depositados no Banco do Brasil S.A. ou na Caixa Econômica Federal."24. Observe-se que a referida norma refere-se a situações nas quais não é possível a movimentação pelo sistema de caixa único; e não a situações para as quais o gestor repute ser essa sistemática legal de movimentação inadequada ou inconveniente à agilidade requerida para aplicação dos recursos recebidos de terceiros e destinados à satisfação de um interesse público."Acórdão:9.2. determinar, ao Tribunal Regional do Trabalho da 14ª Região - RO/AC, que, na hipótese de dar prosseguimento ao procedimento licitatório:9.2.1. abstenha-se de estipular no edital, como contrapartida pela cessão de uso de espaço físico em imóvel sob sua administração, apoio institucional na forma preconizada nos itens 16.1, 't', anexo 1 e cláusula quarta do anexo VI do edital de concorrência nº 1/2010;9.2.2. estipule no edital que os recursos obtidos como contrapartida à cessão de uso de espaço físico serão recolhidos à conta única do Tesouro Nacional, em fiel observância aos princípios da universalidade e da unidade de tesouraria insculpidos nos arts. 2º, 3º, 4º e 56 da Lei nº 4.320/1964, arts. 1º e 2º do Decreto nº 93.872/1986, e art. 1º da Medida Provisória nº 2.170-36, de 23/8/2001.