Acórdão 741/2019
Voto:2.Trata-se de expediente do Presidente do Senado Federal, à época, o então Senador Eunício de Oliveira, em que, ao encaminhar a esta Corte de Contas o Relatório dos Trabalhos da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito - CPMI da [omisisis], solicitou a este Tribunal que avaliasse o impacto dos benefícios concedidos aos setores a que pertencem as empresas [omisisis].[...]4.Para instruir a demanda, a SecexAmbiental, responsável pela instrução, considerou necessárias informações acerca de todos os benefícios fiscais concedidos aos setores das empresas investigadas (alimentos, celulose, produtos de higiene e limpeza, serviços financeiros, energia, comunicação e agronegócio), como, também, sobre quais empresas e instituições teriam sido beneficiadas e em que montante, durante o período de 2007 a 2016, escopo das investigações da CPMI.5.Dessarte, a unidade técnica propôs inspeção na Secretaria da Receita Federal do Brasil (atualmente designada como Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil - RFB), autorizada pelo então Relator à peça 13. 6.Ato contínuo, foi emitido ofício de requisição de informações, nos seguintes termos:"2.1- Descrição dos benefícios fiscais, vigentes entre 2007 e 2016, disponibilizadas aos setores de alimentos, de celulose, de produtos de higiene e limpeza, de serviços financeiros, de comunicação e de agronegócio; 2.2- Estimativa dos benefícios fiscais usufruídos, entre 2007 e 2016, pelas seguintes empresas, segregada por exercício: [omissi]; 2.3- Demais empresas que usufruíram dos benefícios fiscais listados no item 2.2, entre 2007 e 2016, segregado por: exercício; nome; CNPJ; estimativa do benefício; 2.4- Eventual estudo ou avaliação de impactos, realizada pela Secretaria de Receita Federal do Brasil (RFB), tendo por objeto os benefícios fiscais listados no item 2.1."7.Em resposta, a Receita Federal apresentou apenas informações relativas ao subitem 2.1, que, todavia, foram consideradas insuficientes para atender à Solicitação do Senado Federal. Sobre o subitem 2.4, o órgão informou que "não há estudo com esse objeto sendo realizado e 'que tal tarefa demandaria a definição de metas, indicadores e objetivos pelos órgãos responsáveis pelas políticas' ".8.Quanto aos subitens 2.2 e 2.3, a RFB alegou sigilo fiscal, com base em interpretação do art. 198 do Código Tributário Nacional (CTN), para justificar a negativa de entrega das informações[...]15.É fato que o processo TC 021.258/2018-0, também de minha relatoria, trata das questões relacionadas à auditabilidade das informações sob custódia da Receita Federal. 16.Todavia, as conclusões da unidade técnica, naqueles autos, questionam a posição adotada pela Receita Federal de negar ao Tribunal de Contas da União o acesso, para fins de controle externo, às informações que considera protegidas por sigilo fiscal. De acordo com a SecexPrevidência, unidade responsável pela instrução do TC 021.258/2018-0, essa limitação de acesso é "incompatível com as competências constitucionais e legais" desta Corte de Contas "no exercício do controle externo da administração pública" (item 249, "ii" do Relatório de Auditoria Operacional versado no TC 021.258/2018-0).18.Embora os resultados da auditoria operacional versada no TC 021.258/2018-0 ainda não tenham sido submetidos à deliberação do Tribunal, já é possível verificar que os esforços empenhados naquela ação de controle não foram suficientes para solucionar tempestivamente o problema anotado nos presentes autos, vale repetir: a negativa da SRFB em fornecer informações ao Tribunal de Contas da União para viabilizar o atendimento à demanda do Senado Federal.19.Isso posto, considero oportuno enfrentar a questão nesta assentada, notadamente porque o objeto dos presentes autos apresenta peculiaridades que não recomendam aguardar o desfecho do TC 021.258/2018-0, de escopo bem mais amplo. 20.A primeira nota diferenciadora deste processo é que o acesso necessário às informações guardadas pela Receita Federal visa ao exercício da competência constitucional específica deste Tribunal para fiscalizar renúncia de receitas tributárias. 21. Para viabilizar o exercício dessa competência constitucional, o Tribunal de Contas da União precisa, necessariamente, dos poderes necessários a esse mister, ainda que não previstos expressamente em lei, o que atrai a incidência da doutrina dos poderes implícitos.22.Ainda em virtude do objeto de fiscalização versado neste processo - renúncia de receitas -, exsurge o interesse público subjacente a esse tipo de "despesa tributária". Trata-se de um direcionamento de recursos públicos no interesse do Estado brasileiro, o que reforça a necessidade de acesso a essas informações pelo controle externo. 23.A segunda singularidade é que o acesso às informações requeridas pela equipe de fiscalização não tem o objetivo de violar a intimidade tributária de nenhuma pessoa, física ou jurídica, mas apenas de colher evidências, primordialmente estatísticas, sobre a distribuição das renúncias de receitas entre os respectivos beneficiários, para viabilizar o atendimento à solicitação do Poder Legislativo.24.A terceira peculiaridade é que esta ação de controle decorre de Solicitação do Congresso Nacional, o que lhe confere contornos de maior relevância, pois o demandante da fiscalização é o titular constitucional do controle externo, a teor do art. 70, caput, da Lei Maior.25.Passo a expor tais questões.COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL DO TCU PARA FISCALIZAR RENÚNCIA DE RECEITAS26.A competência desta Corte de Contas para fiscalizar as renúncias de receitas está bem assentada no §1º do art. 1º da Lei 8.443/1992, verbis: § 1° No julgamento de contas e na fiscalização que lhe compete, o Tribunal decidirá sobre a legalidade, de legitimidade e a economicidade dos atos de gestão e das despesas deles decorrentes, bem como sobre a aplicação de subvenções e a renúncia de receitas. (Grifei).27.A mesma competência deflui também do texto constitucional, precisamente do caput do art. 70 da nossa Lei Maior:Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (Grifei).28.Embora o artigo 70 da Constituição Federal faça referência ao Congresso Nacional, como titular do controle externo, o subsequente artigo 71 atribui ao Tribunal de Contas da União a competência de operacionalizar esse controle republicano das contas públicas. Embora este Tribunal possua competências privativas e autonomia para atuar, inclusive no campo sancionatório, o mencionado artigo 70 revela que suas atribuições de controle externo possuem a finalidade última de auxiliar o Congresso Nacional nessa missão. Em outras palavras, as competências de controle externo atribuídas ao Poder Legislativo no art. 70 da Lei Maior propagam-se para o Tribunal de Contas em virtude da própria finalidade constitucional deste último.[...]PODERES IMPLÍCITOS PARA VIABILIZAR A COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL30.Isso posto, e considerando que o acesso às informações requeridas pela unidade técnica, embora protegidas pelo sigilo fiscal, é condição necessária para viabilizar a demanda do Congresso Nacional, amparada nos arts. 70, caput, e 71, incisos IV e VII, da Constituição Federal, pondero que o deslinde do caso atrairia a incidência da doutrina dos poderes implícitos, já reconhecida em favor deste Tribunal de Contas pelo Supremo Tribunal Federal (MS 24.510, rel. min. Ellen Gracie, voto do min. Celso de Mello, julg.: 19/11/2003, Plenário, DJ de 19-3-2004; MS 26.547, rel. min. Celso de Mello, julgamento: 23/5/2007, DJ de 29/05/2007; MS 26.094, rel. min. Dias Toffoli, julg.: 10/02/2011, DJe-031 de 16/02/2011; MS 32.494 MC, rel. min. Celso de Mello, julg.: 11/11/2013, dec. monocrática, DJE de 13-11-2013). 31.Conforme bem assinalado pelo Ministro Celso de Mello no julgamento do referido MS 32.494: Essa compreensão do tema tem sido manifestada pelo Supremo Tribunal Federal em julgamentos, colegiados e monocráticos (MS 24.510/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE - MS 26.094/DF, Rel. Min. DIAS TOFFOLI - MS 26.547-MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO), nos quais esta Corte, apoiando-se, precisamente, na doutrina dos poderes implícitos, reconhece que a Alta Corte de Contas dispõe dos meios necessários à plena concretização de suas atribuições constitucionais, ainda que não referidos, explicitamente, no texto da Lei Fundamental. (Grifei).32.A doutrina dos poderes implícitos tem sido abraçada pelo Supremo Tribunal Federal em favor desta Corte de Contas para lhe conferir prerrogativas não previstas expressamente em lei, a exemplo da expedição de medidas cautelares e da desconsideração da personalidade jurídica para fins de responsabilização em processos de controle externo.CASO ANÁLOGO APRECIADO PELO STF - SIGILO BANCÁRIO E INTERESSE PÚBLICO33.No caso específico do acesso a informações legalmente protegidas por sigilo, o Supremo Tribunal Federal também se manifestou favoravelmente à atuação desta Corte de Contas, no julgamento do MS 33.340 (rel. min. Luiz Fux, julg.: 26/5/2015, DJe de 3/8/2015), igualmente relacionado à necessidade de acesso a informações, pelo TCU, para atendimento a Solicitação do Congresso Nacional em fiscalização relacionada à empresa JBS.34.É possível identificar pontos em comum entre os fundamentos então adotados pelo Pretório Excelso, no julgamento do MS 33.340, e a natureza da fiscalização ora obstada pela RFB. Por seu didatismo, transcrevo o resumo daquele julgado nos termos apresentados no Informativo do STF de 26/5/2015:A Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal (STF) negou o Mandado de Segurança (MS) 33340, impetrado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) contra acórdão do Tribunal de Contas da União (TCU) que determinou o envio, pela instituição financeira, de informações sobre operações de crédito realizadas com o grupo JBS/Friboi. Por maioria, o colegiado seguiu o voto do ministro Luiz Fux, no entendimento de que o envio de informações ao TCU relativas a operações de crédito, originárias de recursos públicos, não é coberto pelo sigilo bancário e que o acesso a tais dados é imprescindível à atuação do TCU na fiscalização das atividades do BNDES. Ficou vencido na votação o ministro Luís Roberto Barroso, que entendia que apenas parte das informações deveriam ser enviadas.De acordo com os autos, a Comissão de Controle Externo da Câmara dos Deputados solicitou ao TCU a realização de auditoria nas operações de crédito do BNDES com o Grupo [omissis], nos critérios utilizados para a escolha da empresa beneficiada, as vantagens sociais advindas dessas operações, o cumprimento das cláusulas contratuais firmadas entre as partes, em especial dos termos referentes à aplicação de multas, a aquisição de debêntures e eventual prejuízo sofrido pelo banco com a troca desses debêntures por posição acionária.O BNDES forneceu parte das informações requeridas pelo TCU, deixando de revelar o rating de crédito, o saldo das operações de crédito, a situação cadastral e a estratégia de hedge do Grupo [omissis], por entender que esses dados estariam sob a proteção do sigilo bancário e que as operações realizadas têm natureza de contrato de financiamento, estando, por isso, resguardadas pelo sigilo bancário.O relator do MS, ministro Luiz Fux, salientou que, embora o sigilo bancário e empresarial sejam fundamentais para o livre exercício da atividade econômica e que a divulgação irresponsável de dados sigilosos pode expor um grupo econômico e até inviabilizar sua atuação, a preservação dos dados não pode ser vista como uma garantia absoluta. Segundo ele, o repasse de informações para que o TCU atue como órgão de controle externo não representa quebra de sigilo e sua negativa inviabilizaria o pleno desempenho de sua missão constitucional."Aquele que contrata com o BNDES deve aceitar que a exigência de transparência tão estimada em nossa República contemporânea para o controle da legitimidade dos que exercem o poder justifica o conhecimento por toda a sociedade de informações que possam influenciar seu desempenho empresarial", argumentou o ministro. [Grifei].35.De modo semelhante, as renúncias de receitas tributárias são motivadas pelo interesse público. São consideradas tecnicamente como "gastos tributários" para fins de subsídio à elaboração das leis orçamentárias anuais, conforme terminologia adotada pela própria Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil:[...]37.Dessa forma, se a necessidade de conhecimento, pelo órgão de controle externo, dos critérios de distribuição dos recursos para financiamentos concedidos pelo BNDES é reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal como razão suficiente para relativizar o direito de sigilo bancário no que tange a operações de crédito motivadas por interesse público; parece-nos razoável admitir que as mesmas razões se aplicam ao sigilo fiscal, no que tange especificamente à distribuição, entre as empresas contribuintes, dos recursos advindos de renúncias tributárias. Ambos os casos tratam, direta ou indiretamente, da aplicação de recursos no interesse público. 38.Sob certo ponto de vista, os recursos oriundos de renúncias tributárias estariam mais subordinados ao acompanhamento e controle pelo Estado do que os financiamentos oriundos do BNDES. Isso porque os recursos de financiamento, após aplicados, devem retornar aos cofres públicos, ao passo que, no caso da renúncia de receitas, trata-se de um verdadeiro "gasto tributário", conforme a própria terminologia orçamentária brasileira. São valores que a União deixa de recolher para o que o beneficiário desenvolva alguma atividade ou projeto no interesse do Estado. OBJETIVOS DO TCU NA ANÁLISE DAS INFORMAÇÕES REQUERIDAS - AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DA INTIMIDADE FISCAL DAS EMPRESAS CONTRIBUINTES39.Sem prejuízo das conclusões exaradas no tópico anterior, cumpre anotar que a busca de informações pelo Tribunal de Contas da União, neste caso, não tem o objetivo de usurpar a intimidade fiscal dos contribuintes beneficiários, mas tão-somente de identificar, principalmente para fins de estudo estatístico, o perfil da distribuição desses recursos e seus impactos, sem se imiscuir nos detalhes da "vida" tributária de cada empresa.40.Assim, a atuação deste Tribunal no caso em exame não ameaça o bem jurídico tutelado pelo sigilo fiscal, que, nos dizeres de Ricardo Lobo Torres, seria a proteção do "contribuinte contra divulgação de informações sobre a sua situação financeira ou econômica por parte de qualquer funcionário do Fisco" (TORRES, 2011, p. 147). 41.No caso presente, o TCU não avançará em análises inerentes à situação financeira nem econômica das empresas contribuintes. Apenas buscará identificar o perfil geral de distribuição das renúncias de receitas. E mesmo que venha a elaborar uma tabela demonstrativa da distribuição de renúncias de receitas por empresa contribuinte, esses valores específicos - referentes a tributos não pagos por renúncia de receitas - não revelam informações suficientes para expor efetivamente a situação financeira e econômica das empresas contribuintes, até porque uma parcela delas já divulga seus demonstrativos contábeis. [...]44.Dessa forma, a prerrogativa de acesso às informações requeridas nos presentes autos reside - repito - no poder implícito deste Tribunal absolutamente necessário ao desempenho de sua atribuição constitucional de fiscalizar as renúncias de receitas.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 70, caput, e 71, inciso IV, da Constituição Federal, e nos arts. 1º, §1º, in fine, e 42, da Lei 8.443/1992, renovar, por intermédio do Ministro de Estado da Economia, supervisor ministerial da área, nos termos dos arts. 19 e 20 do Decreto-lei 200/1967, a diligência veiculada no Ofício 0230/2018-TCU/SecexAmbiental, de 20/9/2018, dirigida originalmente ao Secretário da Receita Federal do Brasil, fixando o prazo de quinze dias, a contar da ciência da notificação, sujeito ao disposto no § 2º do nominado art. 42, para que o referido órgão envie a este Tribunal as seguintes informações, necessárias ao atendimento da solicitação encaminhada a esta Corte de Contas pela Presidência do Senado Federal, decorrente de recomendação da Comissão Parlamentar Mista de Inquérito da [omissis], para a avaliação de impacto dos benefícios fiscais concedidos aos setores das empresas então investigadas (TC 023.578/2018-1):9.1.1 estimativa dos benefícios fiscais usufruídos, entre 2007 e 2016, pelas seguintes empresas, segregada por exercício: [omissis]; 9.1.2 demais empresas que usufruíram dos benefícios fiscais concedidos às pessoas jurídicas listadas no subitem 9.1.1, entre 2007 e 2016, segregado por: exercício; nome; CNPJ; estimativa do benefício;[...]9.3. informar ao Presidente do Senado Federal que a viabilidade da presente Solicitação do Congresso Nacional depende do compartilhamento com este Tribunal, pelo Ministério da Economia e seu órgão subordinado, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, de informações sobre o montante de benefício fiscal auferido pelas empresas do grupo [omissis] no período de 2007 a 2016 e pelas demais empresas dos setores econômicos envolvidos;9.4 informar ao Senhor Presidente da República, por meio da Casa Civil da Presidência da República, de que eventual sonegação de informações que obstrua o exercício da competência do Tribunal de Contas da União para fiscalizar as renúncias de receitas, nos termos dos arts. 70, caput, e 71, inciso IV, da Constituição Federal, e arts. 1º, §1º, in fine, da Lei 8.443/1992, poderá ensejar ressalva no parecer prévio anual sobre as Contas do Presidente da República, expedido com fulcro no art. 71, inciso I, da Constituição Federal;