Acórdão 8006/2017
Proposta de Deliberação:Trata-se de representação autuada a partir de expediente encaminhado ao TCU pelo Exmo. Sr. [representante], como juiz do 2º Juizado Especial Federal Cível de Vitória/ES, sobre o suposto uso indevido de funções comissionadas pelo Tribunal Regional do Trabalho da 17ª Região - TRT/ES, diante das falhas apuradas no âmbito da ação ordinária movida por [omissis] e outros contra a União Federal (Processo 2008.50.50.002463-2), com indícios do indevido uso de cargos comissionados, no TRT 17ª Região, pela requisição de servidores estaduais e municipais para o exercício de atribuições inerentes a funções de confiança, a despeito de elas somente se destinarem a ocupantes de cargo efetivo. 2. O TCU promoveu a realização inspeção no TRT e não identificou a ocorrência da irregularidade, salientando, contudo, que, no bojo da aludida fiscalização, foi identificado o cumprimento da jornada de trabalho de apenas 7 (sete) horas diárias por parte dos ocupantes de função comissionada, com possível afronta ao art. 19, § 1º, da Lei nº 8.112, de 1990, e à então jurisprudência do TCU (v.g.: Acórdãos 2.291/2007, 691/2007 e 3.283/2011, do Plenário).3.Por essa linha, ao conhecer da representação e considerá-la parcialmente procedente, o TCU prolatou o Acórdão 1.721/2013-Plenário e, assim, determinou que o TRT 17ª Região adotasse as providências necessárias para estabelecer o cumprimento da jornada de trabalho de 40 horas semanais para os seus servidores ocupantes de cargo em comissão e função de confiança, em atenção ao art. 19, § 1º, da Lei nº 8.112, de 1990. 4.Ocorre, todavia, que, mais adiante, ao apreciar o pedido de reexame interposto pelo TRT/ES, o TCU proferiu o Acórdão 2.503/2014-Plenário e, por meio dele, declarou a nulidade do aludido Acórdão 1.721/2013-Plenário, diante da ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa pela ausência da prévia oitiva do TRT 17ª Região.[...]8.Após a análise final do feito, a Secex/ES anotou ser permitido à administração pública definir a jornada de trabalho dos seus ocupantes de cargo em comissão e de função de confiança dentro do intervalo de 6 a 8 horas diárias, conforme estabelecido pela lei, tendo a Sefip anotado, em síntese, que a ocupação de cargo em comissão e função de confiança tenderia a resultar na obrigação de cumprimento da jornada semanal máxima de 40 horas.III - Dos elementos de convicção.9.O deslinde do presente feito deve passar pelo confronto das alterações promovidas na Lei nº  8.112, de 1990, com os precedentes jurisprudenciais definidos pelo TCU.10.A aprofundada análise dos precedentes jurisprudenciais definidos pelo TCU tende a evidenciar que a legislação não correlaciona a integral dedicação ao serviço ao cumprimento da jornada máxima de trabalho, de tal sorte que, por isso, a legislação não sujeita os ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança à jornada máxima de 40 horas semanais.11.Assiste razão à Secex/ES, então, quando ela aduz ser permitido à administração pública definir a jornada de trabalho dos seus ocupantes de cargos em comissão e de função de confiança dentro do intervalo de 6 a 8 horas diárias, com a jornada máxima de 40 horas semanais, conforme estabelecido em lei.IV - Da evolução na legislação aplicável.12.Bem se vê que o art. 19 da Lei nº  8.112, de 1990, experimentou robusta evolução com a edição da Lei no 8.270, de 17 de dezembro de 1991, e da Lei no 9.527, de 10 de dezembro de 1997, na seguinte linha:Art. 19. O ocupante de cargo de provimento efetivo fica sujeito a 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, salvo quando a lei estabelecer duração diversa.Parágrafo único. Além do cumprimento do estabelecido neste artigo, o exercício de cargo em comissão exigirá de seu ocupante integral dedicação ao serviço, podendo o servidor ser convocado sempre que houver interesse da administração.Art. 19.  Os servidores cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal de quarenta horas e observados os limites mínimo e máximo de seis horas e oito horas diárias, respectivamente.  (Redação dada pela Lei nº 8.270, de 17.12.91) § 1° O ocupante de cargo em comissão ou função de confiança é submetido ao regime de integral dedicação ao serviço, podendo ser convocado sempre que houver interesse da Administração.  (Incluído pela Lei nº 8.270, de 17.12.91) § 1o O ocupante de cargo em comissão ou função de confiança submete-se a regime de integral dedicação ao serviço, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre que houver interesse da Administração.  (Redação dada pela Lei nº  9.527, de 10.12.97) § 2o O disposto neste artigo não se aplica a duração de trabalho estabelecida em leis especiais.  (Incluído pela Lei nº 8.270, de 17.12.91) (grifou-se e destacou-se) 13.Entre as alterações promovidas sobre a legislação aplicável, merecem destaque aquelas promovidas sobre o limite de horas trabalhadas, a flexibilização da jornada e a sujeição dos ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança.14.No lugar do limite fixo para as horas semanais de trabalho, a legislação passou a contar com a regra da flexibilização da jornada de trabalho, diante da previsão de 6 horas, no mínimo, e 8 horas, no máximo, para a jornada diária, estabelecendo, ainda, a duração máxima de 40 horas semanais, e não mais a duração inalterável de 40 horas semanais, além de estabelecer que essa jornada de trabalho deve ser fixada em razão das atribuições pertinentes aos respectivos cargos.15.Na mesma linha, enquanto o regime anterior previa que o ocupante de cargo em comissão estava sujeito cumulativamente a 40 horas semanais de trabalho e à integral dedicação ao serviço, o novo regime passou a definir que o ocupante de cargo em comissão ou função de confiança está sujeito à integral dedicação ao serviço em sintonia com a duração máxima de 40 horas semanais.V - Da evolução na jurisprudência do TCU.16.Essas significativas alterações no regime laboral dos servidores federais não foram prontamente acompanhadas, contudo, pela jurisprudência do TCU.[...]19.Por essa linha, a jurisprudência do TCU foi caminhando sem se preocupar, todavia, com a relação entre os cargos em comissão, a jornada máxima de 40 horas e a integral dedicação ao serviço, tendo, nesse mesmo sentido, sido proferidos os Acórdãos 691/2007, 2.291/2007, 1.929/2009, 899/2010, 3.283/2011, 2.142/2013 e 2.880/2013, do Plenário, entre outros.[...]VI - Da diferença entre a integral dedicação e a jornada máxima.22.O emprego legal do termo integral dedicação não equivale ao uso da expressão jornada de trabalho, não só porque a lei não tende a usar expressões desnecessárias, mas também, e principalmente, porque o art. 19 da Lei nº  8.112, de 1990, passou a dispor distinta e cumulativamente sobre esses dois institutos.23.Como visto, em sua original acepção, o art. 19, caput, da Lei nº  8.112, de 1990, tratava da jornada de trabalho e, assim, aduzia que:Art. 19. O ocupante de cargo de provimento efetivo fica sujeito a 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, salvo quando a lei estabelecer duração diversa. (grifou-se e destacou-se) 24.Por seu turno, o art. 19, parágrafo único, da Lei nº  8.112, de 1990, dispunha sobre a integral dedicação ao serviço e, para tanto, estabelecia que:Art. 19. (...) Parágrafo único. Além do cumprimento do estabelecido neste artigo, o exercício de cargo em comissão exigirá de seu ocupante integral dedicação ao serviço, podendo o servidor ser convocado sempre que houver interesse da administração. (grifou-se e destacou-se) 25.A evidência de que, tecnicamente, essas duas expressões não se equivalem decorre, então, do emprego pela legislação aplicável dessas expressões, cumulativamente, usando, para tanto, a locução: Além do cumprimento do estabelecido neste artigo (...), e, assim, o art. 19 da Lei nº  8.112, de 1990, exigia do ocupante de cargo em comissão não apenas a integral dedicação ao serviço, mas também o cumprimento da jornada de trabalho de 40 horas semanais.26.Por essa mesma linha, aliás, pode-se citar, como exemplo, a situação do docente em instituição de nível superior submetido ao regime de dedicação exclusiva, quando o art. 20, I, da Lei nº  12.772, de 2012, determinou que:Art. 20. O Professor das IFE, ocupante de cargo efetivo do Plano de Carreiras e Cargos de Magistério Federal, será submetido a um dos seguintes regimes de trabalho:I - 40 (quarenta) horas semanais de trabalho, em tempo integral, com dedicação exclusiva às atividades de ensino, pesquisa, extensão e gestão institucional; (grifou-se e destacou-se) 27.Ocorre, contudo, que, após constatar a inegável distinção entre a integral dedicação ao serviço e a jornada de trabalho, passa a ficar evidenciada a possibilidade de os ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança terem a sua jornada de trabalho fixada pelo respectivo órgão autônomo federal, nos atuais termos art. 19 da Lei nº  8.112, de 1990, que estabelece:Art. 19.  Os servidores cumprirão jornada de trabalho fixada em razão das atribuições pertinentes aos respectivos cargos, respeitada a duração máxima do trabalho semanal de quarenta horas e observados os limites mínimo e máximo de seis horas e oito horas diárias, respectivamente.  (Redação dada pela Lei nº 8.270, de 17.12.91) § 1o O ocupante de cargo em comissão ou função de confiança submete-se a regime de integral dedicação ao serviço, observado o disposto no art. 120, podendo ser convocado sempre que houver interesse da Administração.  (Redação dada pela Lei nº  9.527, de 10.12.97) § 2o O disposto neste artigo não se aplica a duração de trabalho estabelecida em leis especiais.  (Incluído pela Lei nº 8.270, de 17.12.91) (grifou-se e destacou-se) VII - Da posição doutrinária.28.De todo modo, a despeito de não se debruçar sobre a necessária distinção entre o cumprimento da integral dedicação ao serviço e o da jornada de trabalho, a Sefip lançou algumas luzes sobre a possibilidade da interna definição da jornada de trabalho dos ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança, quando destacou os ensinamentos de Ivan Barbosa Rigolin, ao aduzir que: (...) 25. Interessante trazer as lições do Prof. Ivan Barbosa Rigolin no que tange às implicações do regime de integral dedicação ao serviço. Isso porque o doutrinador cambiou de posição quando no passado afirmou que tal regime representava a obrigação de se labutar quarenta horas semanais. Eis sua nova posição (destaques inseridos):'Observa-se que os cargos de provimento em comissão e as funções de confiança também têm carga horária fixada na L. 8.112, mas não de forma explícita ou numericamente objetiva, referindo-se a lei apenas a que devem submeter-se ao regime da 'integral dedicação ao serviço', e a observar o disposto no art. 120, sobre acumulação de cargos que a seu tempo será focado.Nas edições anteriores afirmamos enfaticamente que esse regime representava o de quarenta horas semanais, e que esta rigidez, francamente, revela-se utópica diante da realidade da Administração, porque as atribuições do cargo em comissão refogem completamente à rigidez rotina e à dedicação horária fixa do servidor efetivo.Com efeito, as atribuições dos servidores de confiança não permitem exigir-lhes permanecerem oito horas por dia dentro da repartição onde tenham exercício, numa rotina de trabalho muito própria a servidores cuja presença física seja necessária a todo tempo; ou, de outro modo, não existiriam cargos em comissão.Cargos em comissão são aqueles de direção, de chefia, mas também de representatividade da autoridade superior, que exige deslocamentos constantes, comparecimentos a outros órgãos, a festividades, a inaugurações, a conclaves técnicos e muitas vezes políticos, que em tudo excepcionam o regime normal de trabalho do servidor efetivo.Ainda que a dedicação integral pareça estar de fato significando a jornada plena de trabalho, o fato é que essa previsão não consta expressamente na lei, e a esta altura do trato com o estatuto faz-se necessário emendar os comentários anteriores, para deles excluir tanta peremptoriedade, e isso fazemos agora, penitenciando-nos junto ao leitor pele leitura anterior do dispositivo, o § 1º deste art. 19.Admite-se portanto que regras locais, infralegais, setoriais, possam definir de outro modo, dentro de cada repartição, Poder ou entidade, o que significa a 'dedicação integral ao serviço' genericamente estabelecida na L. 8.112, e que tal não signifique sempre o regime de quarenta horas semanais.Não tem a mínima técnica, senão como tentativa de excepcional cuidado com a coisa pública, a previsão 'integral dedicação ao serviço' querendo significar carga horária de trabalho, pois que integral dedicação todo servidor deve à Administração, e não apenas aqueles em comissão. Não se trata de mais que um dever originário e nato de qualquer servidor ou empregado, enquanto trabalha, dedicar integral dedicação ao seu serviço, mas isso nada significa senão um modo de trabalhar, uma atitude profissional ante os trabalhos a executar, jamais expressando horário a não ser que a explicação do conceito venha logo a seguir com esse sentido.Por outro lado, e seguindo na dicção do § 1º, convocado, todo servidor pode ser, a qualquer tempo, pela Administração para o fim legítimo que for, por simples poder hierárquico. Esta previsão do art. 19, até este ponto, dá idéia de que o servidor em comissão deve trabalhar algo como quarenta horas por semana em algum lugar, podendo ser convocado quando houver interesse da Administração.Percebe-se que o legislador hesitou entre deixar o ocupante do cargo em comissão inteiramente livre no desempenho de seu trabalho e prendê-lo expressamente, com todas as letras, ao regime de quarenta horas, que lhe é totalmente impróprio e inadequado, e ao exercício na sede predeterminada. (RIGOLIN, Ivan Barbosa. Comentários ao regime único dos servidores públicos civis. 5 ed. _umente.; atualizada até 16-3-2007. São Paulo: Saraiva, 2007. 69-71.p).VIII - Das considerações finais.29.Mostra-se adequada, então, a manifestação da Secex/ES no sentido de que é lícito aos órgãos e entidades públicas no âmbito da Administração Pública Federal fixar a jornada de trabalho de seus servidores efetivos e comissionados, no exercício de sua discricionariedade administrativa, obedecidas as suas respectivas disposições normativas internas e observados os limites e parâmetros estabelecidos em lei.30.Eis que a referida manifestação está em consonância com os Acórdãos 691/2007 e 2.880/2013, do Plenário, quando atribui a competência para que, nos limites informados pela lei, os órgãos e as entidades federais possam fixar a jornada de trabalho dos seus servidores ocupantes de cargos efetivos e ocupantes de cargo em comissão ou de função de confiança, estando esse entendimento em sintonia também com o mais recente Acórdão 784/2016-TCU-Plenário.Acórdão:9.1. conhecer da presente representação, com fulcro no art. 237, inciso III, do RITCU, para, no mérito, considerá-la improcedente.