Acórdão 6608/2019
Voto:Trata-se de tomada de contas especial (TCE) em cuja etapa processual se aprecia recurso de reconsideração interposto por [recorrente] (peça 50), ex-prefeito de Cáceres/MT, contra o Acórdão 1.761/2017-TCU-1ª Câmara (peça 34), mantido pelo Acórdão 4.425/2018-TCU-1ª Câmara, em sede de embargos de declaração (peça 46).2.Esta TCE foi instaurada pelo Ministério do Turismo em razão da impugnação total das despesas realizadas no âmbito do Convênio Siconv 732644/2010, celebrado com aquela prefeitura, que teve por objeto a realização do 30º Festival Internacional de Pesca Esportiva de Cáceres/MT. O relatório do tomador de contas especial, com base nas conclusões da Nota Técnica 550/2012 (peça 1, p. 96-101), reprovou a prestação de contas em virtude de um conjunto de irregularidades ocorridas durante a execução financeira.[...]4.Por meio do Acórdão 1.761/2017-TCU-1ª Câmara, as alegações de defesa do recorrente e da municipalidade foram acolhidas, considerando, por conseguinte, afastado o débito. No entanto, as razões de justificativa apresentadas pelo ex-prefeito foram rejeitadas, resultando no julgamento de suas contas como irregulares e aplicando-lhe a multa do art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais).5.Para melhor contextualização, as irregularidades que culminaram na condenação do recorrente foram, conforme item 9.4 do Acórdão recorrido, in verbis:"- contratação por inexigibilidade da empresa [omissis], em contrariedade ao Acórdão nº 351/2015 - 2ª Câmara e ao item II, "oo" da cláusula terceira do Termo de Convênio nº 732.644/2010; [...]"6.Irresignado, [recorrente] opôs embargos de declaração (peça 38), os quais foram rejeitados pelo relator a quo nos termos do Acórdão 4.425/2018-TCU-1ª Câmara.7.Após a rejeição dos embargos, o recorrente interpôs o presente recurso de reconsideração, trazendo, em síntese, as seguintes teses (peça 50):a) haveria firme jurisprudência deste Tribunal no sentido de converter processo de tomada de contas especial em representação, quando restar ausente dano ao erário, hipótese essa que propiciaria o não julgamento de suas contas como irregulares, linha defendida pelo MPTCU nestes autos; b) em não havendo dano, restaria possível, nos termos do art. 71, inciso II, da Constituição Federal de 1988, apenas o julgamento de contas daqueles responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, condição não verificada no caso ora em apreciação;c) não haveria razoabilidade e proporcionalidade no julgamento de suas contas como irregulares e na aplicação de multa, considerando que não houve dano ao erário, ter agido de boa-fé; não ter se locupletado; ter agido em conformidade com o objeto do convênio, sem afronta a norma legal;d) não seria também razoável imputar ao recorrente a prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial apenas para legitimar a aplicação de multa, o que somente poderia acontecer quando apurada grave infração à norma legal ou regulamentar.8. Por fim, o recorrente requer: a conversão desta TCE em representação; o julgamento de suas contas como regulares com ressalva, dando-lhe quitação; a exclusão da multa; e, caso não acolhida a exclusão, a redução dessa ao mínimo legal.9.A Secretaria de Recursos (Serur) refutou as alegações recursais, reiterando linha jurisprudencial majoritária deste Tribunal no sentido de que a contratação de profissional do setor artístico por inexigibilidade de licitação, com base em atestado de exclusividade restrito aos dias e à localidade do evento, em vez do contrato de exclusividade, configura grave infração à norma legal, o que ensejaria o julgamento pela irregularidade das contas e a aplicação de multa. A unidade instrutora conclui ainda que o recorrente não apresentou justificativas capazes de alterar ou reduzir a multa a ele aplicada (peça 67). 10.Ao final, a Serur propõe o conhecimento do recurso de reconsideração para, no mérito, negar-lhe provimento.11.Já o representante do Ministério Público junto a este Tribunal, Subprocurador Geral Lucas Rocha Furtado, reitera, divergentemente, sua manifestação anterior quando do julgamento deste processo no sentido de converter a presente TCE em representação (peça 33), citando, para tanto, precedente desta Corte (Acórdão 1.723/2009-TCU-Plenário). 12.O Parquet argumenta ainda que o julgamento desta TCE pela irregularidade, sem restar caracterizado débito, afrontaria os princípios da razoabilidade, da isonomia e da instrumentalidade das formas, pois a mesma irregularidade, dependendo da natureza do processo, proporcionaria sanções distintas, apontando, neste caso, maior gravame para o recorrente que, além da multa, sofreria todas as consequências de ter suas contas reprovadas. Quanto à multa aplicada, o Parquet defende a manutenção integral da deliberação recorrida (peça 69).[...]14.Embora reconheça o abalizado posicionamento do Subprocurador, posiciono-me favorável, em essência, à manifestação exarada pela Serur, a qual incorporo às minhas razões de decidir, sem prejuízo de considerações adicionais.Da conversão desta TCE em representação15.Preliminarmente, alinho-me à tese que tem prevalecido no sentido de que esta Corte deve julgar o mérito das tomadas de contas especial instauradas e remetidas ao Tribunal, ainda que o débito não mais subsista, não sendo adequado arquivá-la com base em ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo ou convertê-la em representação, no caso de não mais restar demonstrado dano ao erário, caso subsistam outras irregularidades a serem apreciadas.16.Da mesma forma, o relator a quo, em seu voto que apreciou os embargos opostos pelo recorrente, asseverou que, na maioria das vezes que a tese da conversão de TCE em representação foi apreciada, ela não teria sido aceita por este Tribunal.  E mesmo que essa tese viesse a ser aceita, ela não seria aplicada no caso concreto, tendo em vista que a presente TCE foi instaurada pelo órgão repassador e não por este Tribunal, questionando a impugnação total das despesas (peça 47), o que enfraquece o argumento de que haveria firme jurisprudência deste Tribunal a lhe socorrer. 17.Pelo contrário, embora existam julgados no sentido do requerido pelo recorrente, o julgamento recorrido alinha-se ao entendimento corrente adotado tanto neste c1olegiado como também na 2ª Câmara desta Casa. Cito alguns exemplos que melhor contextualizam a questão.18.Esta 1ª Câmara julgou TCE sem que fosse, até mesmo, promovida a citação do responsável, havendo apenas a audiência por irregularidades cometidas, uma vez que a unidade instrutora descaracterizou, em sua manifestação preliminar, eventual dano ao erário (Acórdão 4.789/2019-TCU-1ª Câmara, de Relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues).19.No mesmo sentido, a 2ª Câmara, endossando voto da Ministra Ana Arraes, decidiu pelo julgamento das contas de responsável como irregulares e aplicou-lhe a multa do art. 58, inciso I, da Lei 8.443/1992, em situação na qual não restou caracterizado dano ao erário. Transcrevo excerto no que ora interessa (Acórdão 3.715/2019-TCU-2ª Câmara):" (...) 30. Estou de acordo com a essência das análises e conclusões. Porém, tem-se necessária uma apreciação específica quanto aos fundamentos da penalidade a ser aplicada à responsável, diante da decisão que proponho quanto a acatar parcialmente suas alegações de defesa, elidindo-a do débito, e ao mesmo tempo condená-la à aplicação da multa.31. O Tribunal tem se manifestado reiteradamente quanto à não aplicação de multa em contas que tenham sido julgadas regulares com ressalva. No presente caso se instala uma situação que poderia suscitar dúvida quanto à melhor decisão, posto que não há débito, mas há ilegalidade.32. Percebo que é consistente a conclusão de que o objeto foi executado e o objetivo da avença atingido, logo não há razão para imputação de débito. Entretanto, está também evidenciada a ocorrência de ilegalidade, o que, embora não se relacione com dano direto ao erário, representa uma clara afronta à lei, sujeita a sanção.33. Portanto, mesmo tendo sido atendido o objetivo do convênio, a ilegalidade cometida macula as contas da responsável, sujeitando-a ao julgamento pela irregularidade, nos termos do art. 16, inciso III, alínea 'b', da Lei 8.443/1992."20.Ademais, analisando o precedente trazido pelo recorrente e pelo representante do Ministério Público, o qual supostamente embasaria a eventual conversão desta TCE em representação, observo que o Acórdão 1.723/2009-TCU-Plenário reconverteu um processo originalmente de fiscalização e aplicou multa aos responsáveis. Não é, portanto, a mesma situação ora tratada. Aqui, a presente TCE foi originalmente, como analisado pelo relator a quo, instaurada pelo órgão repassador, não havendo razão para a alteração de sua natureza processual por esta Corte.21.Já no que concerne à alegação do Parquet de que haveria afronta aos princípios da razoabilidade, da isonomia e da instrumentalidade das formas no julgamento pela irregularidade de TCEs, sem que reste caracterizado débito, entendo que esse argumento não é suficiente para alterar o tratamento que vem sendo dado quanto à condução desses processos, neste momento. 22.Primeiro, no caso concreto, o rito processual definido na Lei Orgânica e no Regimento Interno deste Tribunal foi seguido integralmente, o que garante segurança jurídica em nossos julgados, tendo em vista que o julgamento desta TCE como irregular foi fundamentada na alínea "b" do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992, ou seja, pela prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial. Observo, por oportuno, que os atos foram perfeita, formal e suficientemente objetivados no ofício de notificação encaminhado ao recorrente e reproduzidos no item 9.4 do acórdão recorrido.23.Segundo, embora não tenha de pronto suas contas julgadas como irregulares, em caso de processos de fiscalização e representação, que resultem na aplicação de multa a responsável, o Regimento Interno deste Tribunal, no seu art. 250, §§ 2º e 5º, dispõe que o processo que gerou a multa deve ser apensado às contas ordinárias anuais correspondentes, devendo essa apenação ser sopesada na avaliação da sua gestão anual sempre que o gestor também seja titular de unidade jurisdicionada no âmbito da administração pública federal24.Ou seja, o responsável sofrerá o julgamento desta Casa tendo em conta também essa apenação, o que corresponde a dizer que a aplicação de multa em processo de fiscalização não representa afastamento da possibilidade de julgamento pela irregularidade das contas pelo fato objeto de sanção, devendo cada caso ser analisado individualmente no contexto da gestão da parcela de recursos federais sob responsabilidade de cada responsável.25.Terceiro, não há previsão regimental no sentido de converter processos de TCE em representação, especialmente daquelas instauradas por órgãos externos a este Tribunal, assim como para a aplicação de pena de multa a responsáveis que tiverem suas contas julgadas como regulares com ressalva.26.Assim, entendo que, por enquanto, até que haja eventual positivação regimental nesse sentido, as TCEs devem ser julgadas por este Tribunal, não sendo adequadas suas conversões em representações, na hipótese de que não reste caracterizado débito ao erário. 27.Esses encaminhamentos são condizentes com o que venho adotando em processos sob a minha relatoria, conforme fiz constar no Acórdão 376/2017-TCU-Plenário, o qual transcrevo excertos, por elucidativo:" (...) Todavia, verifico divergência pontual entre unidade instrutora e órgão ministerial quanto ao deslinde do processo. Com efeito, o Parquet especializado discorda da proposta de não provimento ao recurso, com base na tese de que, inexistindo débito, a TCE não deve ser julgada, mas convertida em representação para aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, de forma a reformar o anterior posicionamento do Tribunal pela irregularidade das contas.Não desconheço a oscilante jurisprudência do Tribunal acerca do melhor encaminhamento processual a ser dado ante uma tomada de contas especial em que já não mais subsista débito. (...) Entendo que o tema merece maior reflexão do Tribunal, seja por meio de incidente de uniformização de jurisprudência (RITCU, art. 91) seja por intermédio de modificação regimental, em que se considerem todos os aspectos envolvidos, abordando, inclusive, eventual possibilidade de tratamento distinto entre as situações de tomadas de contas especiais originárias, instauradas pela autoridade administrativa competente, e aquelas convertidas pelo Tribunal, as quais se originam de processos de fiscalização.Afinal, essa divergência acarreta efeitos concretos sobre a vida dos gestores apenados, dada a condição de inelegibilidade que acompanha o julgamento das contas pela irregularidade. Ademais, não se pode olvidar a regra que nos obriga a uniformizar nossa jurisprudência e mantê-la estável, íntegra e coerente (CPC, art. 926, caput).De qualquer forma, até que seja pacificada a divergência, sem a intenção de antecipar qualquer posicionamento quanto ao mérito da questão, opto por adotar a tese que tem prevalecido na 1ª Câmara, após certa reflexão, a qual pode ser sintetizada pelo seguinte entendimento (Acórdão 2.988/2016-TCU-1ª Câmara):'Instaurada a tomada de contas especial e remetida ao TCU, o Tribunal deve julgar o seu mérito, ainda que o débito não mais subsista, não sendo cabível arquivá-la com base em ausência de pressuposto de desenvolvimento válido e regular do processo, nos termos do art. 212 do Regimento Interno do TCU.' (...) "28.Por último, a tese de que o art. 71, inciso II, da Constituição Federal, não poderia alcançar responsável de outras esferas, que não aqueles dos órgãos e entidades federais, em processos de TCE, sem que restasse caracterizado dano ao erário, não merece acolhida, uma vez que o inciso VI é claro ao dispor que cabe a este Tribunal fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio e outros instrumentos a estados, ao Distrito Federal e a municípios, ou seja, compete-lhe fiscalizar e julgar prestações de contas e tomadas de contas especiais relativas a tais avenças.29.Como me manifestei acima, as TCEs que derem entrada regularmente neste Tribunal devem ser apreciadas com o seu julgamento de mérito, à exceção das hipóteses normatizadas, como aquelas de valor de dano inferior ao mínimo estabelecido, por exemplo.30.Nesse sentido, não acolho o pedido de conversão desta TCE em representação.Acórdão:9.1. com fundamento no arts. 32, inciso I, e 33, da Lei 8.443, de 1992, conhecer e negar provimento ao presente recurso de reconsideração;