Acórdão 1970/2025
Relatório: Transcrevo, a seguir, a instrução de mérito subscrita à peça 214 por Auditor Federal de Controle Externo, endossada pelo corpo diretivo da Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (peças 215 e 216):"INTRODUÇÃOCuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Saúde - MS em desfavor de [responsável 1], [responsável 2], [responsável 3] e [responsável 4], em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos repassados pela União por meio do FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - MS.[...]Alegações de defesa da Sra. [responsável 1], na condição de Prefeita75. No documento constante da peça 183, a responsável apresentou as seguintes alegações:[...]99. Alega que a auditoria do Denasus teria sido realizada em virtude do constatado na sindicância Administrativa nº 198/2009, instaurada pela Prefeitura Municipal de Alcântara - MA, a qual teria apurado indícios de irregularidades na movimentação financeira das contas da Saúde e do FNDE, bem como no Interrogatório do Inquérito Policial SR/DPF/MA nº 1280/2008, do Sr. [responsável 2], em 17 de novembro de 2009. 100. Alega que, na citada Sindicância e no Inquérito da Polícia Federal, teria restado apurado que o Sr. [responsável 2], ex-Secretário de Finanças, teria cometido diversas irregularidades, como a falsificação de documentos, extratos bancários, e assinaturas de cheques, além de confusão entre os recursos da saúde e recursos destinados as outras finalidades. 101. Alega, dessa forma, que a conduta descrita na matriz de responsabilização não corresponderia com os fatos, e que não poderia ser atribuída responsabilidade à defendente, posto que as irregularidades apuradas não teriam sido decorrentes de sua conduta, mas sim, exclusivamente, do ex-Secretário de Finanças, conforme faria prova a Sindicância e o Inquérito da Polícia Federal.Análise102. Conforme já exposto, encontra-se assentada nesta Casa a tese segundo a qual a delegação de poderes a subordinados não afasta a responsabilidade do gestor máximo por atos de sua competência primária, pois, ao delegar suas atribuições, o administrador tem obrigação de escolher bem o subordinado e assume o ônus de supervisioná-lo (v.g. Acórdãos 3.598/2017, rel. Ministro Marcos Bemquerer, e 3.776/2017, rel. Ministro André de Carvalho, ambos da 2ª Câmara; bem como Acórdãos 5.717/2017, rel. Ministro Marcos Bemquerer, e 8.045/2017, rel. Ministro Augusto Nardes, ambos da 1ª Câmara).103. Tendo em vista que a defendente delegou a movimentação da conta bancária da saúde apenas ao Secretário Municipal de Finanças, [responsável 2], seu cunhado, e não ao Secretário Municipal de Saúde, o que, inclusive, impediu que o Secretário Municipal de Saúde exercesse a fiscalização, conclui-se que a defendente agiu, no mínimo, com culpa in eligendo e in vigilando.104. Não assiste, dessa forma, razão à defendente.[...]Novos elementos119. No dia 17/11/2022, a Sra. [responsável 1] apresentou impugnação à Instrução de Mérito, com novas alegações de defesa (peça 210).[...]Análise[...]156. Conforme já explicitado na análise da manifestação feita pelo Ministério Público de Contas, tendo em vista a delegação de competência da gestão dos recursos da saúde ao Secretário Municipal de Finanças, [responsável 2] , seu cunhado, e não ao Secretário Municipal de Saúde, como determina a Lei 8.080/1990, restringindo o acesso à conta bancária apenas a si e ao Sr. [responsável 2], o que, inclusive, teria impedido a fiscalização pelo Secretário Municipal de Saúde, conclui-se que a Sra. [responsável 1] agiu, no mínimo, com culpa in eligendo e in vigilando.157. Não assiste, portanto, razão à defendente.[...]162. Quanto ao Parecer do Ministério Público de Contas (peça 211), diverge-se, com a devida vênia, de que a responsabilidade pelo débito deva ser atribuída exclusivamente ao Sr. [responsável 2], já que a Sra. [responsável 1], ao delegar a gestão dos recursos da saúde ao Secretário Municipal de Finanças, seu cunhado, e não ao Secretário Municipal de Saúde, conforme disposto no art. 9º, caput e inciso III, da Lei n. 8.080/1990, agiu, no mínimo, com culpa in eligendo e in vigilando.163. Por fim, inexistindo nos autos elementos que demonstrem a boa-fé da Sra. [responsável 1] e do Sr. [responsável 2], ou a ocorrência de outros excludentes de culpabilidade, conforme exposto na seção "Culpabilidade", devem suas contas ser, desde logo, julgadas irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito e à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.[...]"2. Manifestando-se parcialmente de acordo com a proposta de encaminhamento apresentada pela unidade instrutiva, o representante do Ministério Público junto ao TCU lançou o seguinte parecer aos autos (peça 217):"[...]O Ministério Público de Contas da União pelos motivos a seguir expostos, reitera os termos do parecer acostado à peça 211, por meio do qual divergiu, de modo parcial, das conclusões a que chegou a unidade técnica instrutiva. Nesse sentido, observa-se que a divergência existente entre as manifestações deste parquet especializado e da AudTCE cingem-se à responsabilização, ou não, da sra. [responsável 1]. Aquela unidade técnica entendeu que o fato de a sra. [responsável 1] ter delegado a competência para a gestão dos recursos ao sr. [responsável 2], seu cunhado, e não ao Secretário Municipal de Saúde, evidencia que a responsável "agiu, no mínimo, com culpa in eligendo e in vigilando".Quanto ao tema, o MP de Contas entende que remanescem aplicáveis as ponderações tecidas na cota de peça 211, transcritas a seguir:22. "Nesse sentido, convém ressaltar que a responsável, chamada a se manifestar em virtude de ser a chefe do poder executivo local no período no qual ocorreram irregularidades ora retratadas, pontuou que os problemas financeiros identificados naquele ente municipal não decorreram de sua ação ou de sua omissão, pois foi deliberadamente enganada pelo sr. [responsável 2], que a época dos fatos era o titular da Secretaria de Finanças daquela municipalidade. Segundo pontuou a responsável, o sr. [responsável 2] teria promovido, sponte própria, a falsificação de documentos (cheques e extratos), a transferência de recursos entre contas e fomentado a confusão entre contas específicas e as contas da prefeitura municipal. 23. Tal narrativa, ainda segundo argumenta, se coaduna com as conclusões de sindicância administrativa e de inquérito conduzido pelo Departamento de Polícia Federal (DPF). Veja-se:Por conseguinte, se verifica que não pode ser atribuída responsabilidade a ex-prefeita, posto que o imbróglio financeiro não foi decorrente de conduta da Requerente, porém toda a confusão de cunho financeiro nas contas da Saúde se deu por conduta exclusiva do Sr. [responsável 2], ou seja, o ex-Secretário de Finanças que é o responsável por realizar as condutas que prejudicaram a verificação da correspondência entre os recursos utilizados para realizar os pagamentos dos programas da saúde do Município de Alcantara -MA, a conduta se comprova justamente no Processo de Sindicância e ratificado no Inquérito da Polícia Federal, com destaque paras as questões 12, 15 e 19 (Anexo V e VI). (grifou-se) [...]26. Com efeito, ao serem avaliados os documentos relativos à sindicância administrativa, observa-se que a imputação de responsabilidade pelos problemas financeiros apenas recai sobre o ex-Secretário de Finanças do ente municipal. Veja-se, por oportuno, o seguinte excerto extraído da conclusão da sindicância administrativa (peça 198, pag. 19): [...] f) O responsável pela execução financeira dos convênios era o então Secretário de Finanças, [responsável 2], sendo a pessoa quem detinha todos os acessos as contas da Prefeitura de forma exclusiva, movimentando recursos, emitindo cheques, realizando transferências, etc. Logo, as irregularidades verificadas pela Comissão são atribuídas ao próprio [responsável 2], excluindo as demais pessoas citadas, entre elas, [responsável 1], [omissis], [responsável 3];[...] g) Estando a materialidade da falsificação robustamente demonstrada através dos documentos acostados aos autos, estando, ainda, a autoria devidamente delimitada, especialmente pela confissão da conduta, e pelas condições em que os documentos falsificados foram obtidos, ou seja, de forma pessoal e exclusiva pelo Ex-Secretarário Municipal de Finanças, [responsável 2], conclui-se que a falsificação dos extratos bancários encaminhados na prestação de contas da Prefeitura Municipal para o ano de 2008 e bem como a falsificação de assinaturas em alguns cheques, confirmam a ocorrência de crimes. (grifou-se) [...]Nesse contexto, com as devidas vênias, não se vislumbra que a responsável incorreu em culpa in eligendo ou mesmo em culpa in vigilando, pois, no tocante à primeira, não há elementos nos autos que denotem que sr. [responsável 2] não possuía capacidade técnica para ser alçado à função de Secretário de Finanças Municipal. O fato de a gestora ter escolhido um familiar para a condução da Secretaria de Finanças, embora possa caracterizar a reprovável prática do nepotismo, não conduz à conclusão de que o sr. [responsável 2] não possuía capacidade para desempenhar as atividades afetas ao cargo que passou a ocupar. De igual modo, no tocante à culpa in vigilando, importa memorar que o sr. [responsável 2] foi nomeado Secretário Municipal de Finanças ainda em 2004, ao passo que as falhas constadas nestes autos ocorreram apenas no exercício de 2008. Passados vários exercícios financeiros sem falhas evidentes, era de se esperar que o controle exercido pela gestora máxima do município não se desse ato a ato, sob pena de inviabilizar sua função frente ao executivo municipal. Deve ser considerado, ademais, que o então secretário municipal de finanças montava documentos de prestação de contas de modo a ludibriar a fiscalização dos demais. As falhas, portanto, não seriam facilmente detectadas sob a ótica dos homens médios. Assim, na linha da jurisprudência sistematizada desta Corte de Contas, abaixo exemplificada, não cabe responsabilizar sra. [responsável 1] pelas ações do sr. [responsável 2]. "Não cabe a responsabilização de prefeito por irregularidade que só poderia ser detectada mediante exame detalhado de atos operacionais de competência de setores administrativos do município. A teoria da culpa pela má escolha  (in eligendo)  ou pela ausência de fiscalização  (in vigilando) não impõe ao prefeito o dever de fiscalizar todo e qualquer ato praticado pelos gestores municipais, sendo imprescindível, para a definição das responsabilidades, a análise das situações de fato que envolvem o caso concreto."Acórdão 2719/2023-Plenário | Revisor: JHONATAN DE JESUSVoto: 2. Após análise do feito, a unidade técnica concluiu pela rejeição das alegações de defesa apresentadas pelo Sr. [responsável 2] e pela Sra. [responsável 1] [...].3. Por seu turno, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União (MPTCU) manifestou-se parcialmente de acordo com a proposta de encaminhamento apresentada pela unidade instrutiva, propondo, adicionalmente que: a) seja promovida a exclusão de responsabilidade da sra. [responsável 1], que deve ter suas contas julgadas regulares com ressalvas; e b) que o sr. [responsável 2] responda individualmente pelo débito retratado nestes autos, sendo-lhe aplicada, ainda, multa fundamentada no art. 57 da Lei nº 8.443/1992.4. Diante da completude da análise, concordo com a proposta da Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial, com as modificações propostas pelo Parquet de Contas, adotando as análises e conclusões reproduzidas no relatório precedente como minhas próprias razões de decidir, sem prejuízo de tecer breves comentários.[...]7. Quanto às alegações de defesa da Sra. [responsável 1], na condição de Prefeita, com as vênias de estilo à posição da unidade instrutiva, concordo com a posição do Parquet, que a defendente também deve ser excluída da relação processual.8. Restaram evidenciadas nos autos as alegações da ex-prefeita de que também teria sido vítima da falsificação empreendida pelo sr. [responsável 2], que a época dos fatos era o titular da Secretaria de Finanças daquela municipalidade. As conclusões de sindicância administrativa e de inquérito conduzido pelo Departamento de Polícia Federal (DPF) apontaram que o Ex-secretário de Finanças adulterou documentos (cheques e extratos) e transferiu deliberadamente recursos entre a contas do convênio e da municipalidade, o que ocasionou a quebra do nexo dos recursos transferidos com a finalidade da avença. 9. Por essa razão, mesmo que seja reprovável a conduta da Ex-prefeita de escolher seu cunhado para o cargo de Secretário Municipal, em face do possível nepotismo, não ficou demonstrada que ele seria desqualificado para o cargo, o que elimina a hipótese de culpa in eligendo. Ademais, como pontuou o MPTCU, o Sr. [responsável 2] foi nomeado Secretário Municipal de Finanças ainda em 2004, ao passo que as falhas constadas nestes autos ocorreram apenas no exercício de 2008, sem que houvesse registro de falhas evidentes nos exercícios financeiros anteriores. Assim, entendo que é plausível, mesmo para gestor médio, a não detecção da falsificação de documentos, ardil utilizado pelo Sr. [responsável 2], o que elimina a possível culpa in vigilando atribuída pela unidade técnica para a ex-Prefeita. [...]13. Conforme pareceres precedentes, restou demonstrado que o então Secretário Municipal de Finanças montava documentos de prestação de contas de modo a ludibriar a fiscalização dos demais gestores municipais. 14. A documentação apresentada não é capaz de socorrer ao defendente, uma vez que já foi analisada pelo Denasus no Relatório de Auditoria nº 9594 e foi insuficiente para comprovar despesas no montante de R$ 1.909.106,00.15. Cabe destacar que na sentença proferida pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Região no âmbito da Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, Processo nº 56995-69.2013.4.01.3700, restou demonstrado que a impossibilidade de comprovação de tais despesas se deu, entre outros motivos, pela realização de operações financeiras de forma irregular, falsificação de documentos e a realização de despesas não autorizadas, tendo agido sem a estrita observância das normas pertinentes, de forma livre e consciente da ilicitude dos seus atos, caracterizando o elemento subjetivo doloso, e causando, consequentemente, efetiva lesão ao erário, motivo pelo qual foi condenado por ato de improbidade administrativa.16. Nesse passo, concordo com a instrução de mérito da unidade técnica, com os adendos realizados pelo Parquet, que abordaram, com bastante propriedade, todas as questões necessárias ao deslinde do feito, esgotando a análise da matéria e tornando desnecessária a adução de considerações adicionais.17. Sendo assim, acolho, como razões de decidir os argumentos e conclusões oferecidos pela unidade técnica e, destarte, entendo que o Tribunal deve proferir julgamento pela irregularidade das contas do [responsável 2], condenando-o ao pagamento do débito apurado nos autos e aplicando-lhe a multa individual prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992Acórdão:9.3. acatar as alegações de defesa apresentadas pela Sra. [responsável 4];9.4. excluir da relação de responsáveis [...] a Sra. [responsável 4] [...], tendo em vista não ter sido constatada a existência de evidências de conduta omissiva ou comissiva nas práticas ilícitas apuradas;9.5. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts. 19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 1º, inciso I, 209, inciso II e III, 210 e 214, inciso III, do Regimento Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. [responsável 2], e condená-lo ao pagamento das quantias [...] especificadas[...]9.7. aplicar ao Sr. [responsável 2], individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno