Acórdão 1875/2021
Voto:2. Trata-se de Representação, com pedido de medida cautelar inaudita altera pars (peça 2), sobre possíveis irregularidades ocorridas no Pregão Eletrônico 18/2020, sob a responsabilidade do Ministério da Economia (ME). O objetivo do certame foi selecionar empresa especializada para prestação de serviços gerenciados de computação em nuvem, abrangendo a concepção, o projeto, o provisionamento, a configuração, a migração, o suporte, a manutenção e a gestão de topologias de serviços em dois ou mais provedores de nuvem pública, conforme informações constantes do Termo de Referência (peça 26). O valor estimado da contratação era de R$ 370.475.894,80 (peça 26, p. 30).[...]16. Por fim, chama a atenção a discrepância entre o valor estimado da contratação, que era de R$ 370.475.894,80 (peça 26, p. 30), e o melhor preço alcançado durante a disputa do certame, R$ 65.941.419,04 (peça 27), o que representa redução de aproximadamente 82% em relação ao orçamento proposto pela administração.17. No caso em tela, verifiquei que devido ao ineditismo da contratação, o Ministério da Economia não teve alternativa a não ser estimar o valor a ser contratado em pesquisa exclusivamente junto a fornecedores. Sobre esse ponto, o Tribunal tem destacado a importância de que as pesquisas de preços sejam baseadas em uma "cesta de preços", devendo dar preferência para preços públicos, oriundos de outros certames.18. A pesquisa de preços feita exclusivamente junto a fornecedores deve ser a exceção, especialmente em serviços, pois, via de regra, incorpora variação para maior, o que pode gerar o risco de que a administração contrate em preços elevados. Mesmo durante o certame, há risco de que os preços, inflados por uma pesquisa malfeita, acabem sendo aceitos pela administração.19. Nesse sentido, cito, como exemplo, o item 1 do pregão em comento (serviço de computação e nuvem - infraestrutura), cujo valor estimado foi de R$ 215.863.362,00, enquanto o valor ofertado pela empresa vencedora foi de R$ 41 milhões.[...]24. Diante dessa constatação, deve ser recomendado ao Ministério da Economia, e que aquele órgão estenda a toda a Administração Pública por intermédio da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, que sucedeu a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI), que as pesquisas de preços para estimativa de valor de objetos a serem licitados sejam baseadas em uma "cesta de preços", devendo dar preferência para preços públicos, oriundos de outros certames, sendo a pesquisa de preços junto a fornecedores ser utilizada em caso extremo, conforme as disposições da Instrução Normativa 73, de 5 de agosto de 2020 (Ministério da Economia/Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital/Secretaria de Gestão).Declaração de voto:13. Conforme bem observado por Sua Excelência, este Tribunal tem dado grande destaque à importância de que a pesquisa de preços para elaboração de orçamento das licitações dê preferência à utilização de referenciais de preços públicos, de modo a evitar que fornecedores mal-intencionados apresentem estimativas infladas, que posteriormente sirvam de justificativa para supostamente legitimar a assinatura e a execução de contratos superfaturados, em prejuízo do erário.14. Ocorre, entretanto, que justamente em resposta à atuação do TCU, o Poder Executivo conta com normativo específico sobre o tema desde 2014, quando a então Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação (SLTI) editou a Instrução Normativa 5/2014, posteriormente aprimorada pela Instrução Normativa 3/2017, na qual já se determinava como prioritárias as pesquisas mediante utilização do Painel de Preços mantido pelo Governo Federal ou de contratações similares de outros entes públicos.15. Quando da reforma administrativa promovida em janeiro de 2019, a então SLTI foi extinta e teve suas atribuições divididas entre a Secretaria de Governo Digital e a Secretaria de Gestão, ambas vinculadas à Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.16. Mais recentemente, a Secretaria de Gestão editou a Instrução Normativa 73/2020, que revogou a IN 5/2014 e trouxe importantes melhorias quanto aos procedimentos de pesquisa de preços, ao tempo em que manteve em seu art. 5º, § 1º a preferência de preços públicos como fonte prioritária, bem como a determinação expressa em seu art. 6º para que sejam desconsiderados valores inexequíveis ou excessivamente elevados para composição da "cesta de preços" utilizada para obtenção do orçamento estimado.17. No que se refere a contratações de bens e serviços de Tecnologia da Informação, cabe citar ainda a Instrução Normativa 1/2019, da Secretaria de Governo Digital, cujo art. 20, § 1º estabelece que "a estimativa de preço derivada exclusivamente de propostas de fornecedores somente deverá ser utilizada mediante justificativa, nos casos em que não for possível obter preços de contratações similares de outros entes públicos ou do Painel de Preços".Voto complementar:5. Quanto ao item 9.5, o revisor argumenta que a IN 73/2020, que revogou a IN 5/2014, já prevê em seu art. 5º, § 1º a preferência de preços públicos como fonte prioritária, bem como a determinação expressa em seu art. 6º para que sejam desconsiderados valores inexequíveis ou excessivamente elevados para composição da "cesta de preços" utilizada para obtenção do orçamento estimado.[...]7. Não obstante as disposições contidas na citada norma, considero relevante manter a recomendação do item 9.5 da minha proposta de acórdão, como forma de ressaltar a importância da observância de que as pesquisas de preços para estimativa de valor de objetos a serem licitados devem ser baseadas em uma "cesta de preços", devendo dar preferência para preços públicos, oriundos de outros certames.[...]9. Não estou recomendando que seja elaborada uma norma, visto que a matéria já está disciplinada, mas chamando a atenção para a observância de dispositivo existente.Acórdão:9.5. com fulcro no art. 250, inciso III, do RI/TCU, recomendar ao Ministério da Economia, devendo esse órgão estender para toda a Administração Pública por intermédio da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital, em atenção às disposições da Instrução Normativa 73, de 5 de agosto de 2020 (Ministério da Economia/Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital/Secretaria de Gestão):9.5.1. as pesquisas de preços para estimativa de valor de objetos a serem licitados devem ser baseadas em uma "cesta de preços", devendo dar preferência para preços públicos, oriundos de outros certames;9.5.2.  a pesquisa de preços feita exclusivamente junto a fornecedores deve ser utilizada em último caso, na extrema ausência de preços públicos ou cestas de preços referenciais;