Acórdão 2027/2019
Voto:Em apreciação, consulta formulada pelo ex-Ministro de Estado do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), cuja estrutura passou a integrar o Ministério da Economia por força da MP 870, de 1º/1/2019, Dyogo Henrique de Oliveira, acerca da natureza da vinculação aplicável à receita pública denominada Compensações Financeiras pela Produção de Petróleo, Gás Natural e Outros Hidrocarbonetos Fluidos (fonte 42), conforme Aviso 14/MP, de 30/1/2018 (peça 1).[...]39.A segunda questão submetida ao descortino desta Corte, em sede de consulta, foi a seguinte:II. Há alguma circunstância ou previsão legal que impeça a utilização da previsão contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997?40.Para melhor compreensão do tema, trago o inteiro teor do dispositivo legal objeto do questionamento:Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:I - bônus de assinatura;II - royalties;III - participação especial;IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.§ 1º As participações governamentais constantes dos incisos II e IV serão obrigatórias.§ 2º As receitas provenientes das participações governamentais definidas no caput, alocadas para órgãos da administração pública federal, de acordo com o disposto nesta Lei, serão mantidas na Conta Única do Governo Federal, enquanto não forem destinadas para as respectivas programações.§ 3º O superávit financeiro dos órgãos da administração pública federal referidos no parágrafo anterior, apurado em balanço de cada exercício financeiro, será transferido ao Tesouro Nacional. (grifo não presente no original) [...]46.O principal foco da indagação trazida a esta Corte refere-se à possibilidade de aplicação imediata do § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 bem como o alcance da regra de desvinculação ali disposta. O § 2º do mesmo artigo estabelece de forma clara o escopo de incidência da desvinculação tratada no § 3º, qual seja, recursos alocados a órgãos da administração pública federal pela própria Lei do Petróleo.47.Neste ponto, há que se mencionar que os arts. 15, II, e 48 a 50 da Lei 9.478/1997 promoveram a vinculação dos recursos oriundos da compensação financeira (royalties) e participação especial decorrentes da exploração do petróleo e gás natural a diversos órgãos da administração pública, a exemplo do Comando da Marinha (art. 48 da Lei 9.478/1997 em sua redação original, c/c o art. 7º da Lei 7.990/1989), da ANP (art. 15, II, da Lei 9.478/1997), do Ministério de Minas e Energia, do Serviço Geológico do Brasil e do Ministério do Meio Ambiente (arts. 49 e 50 da Lei 9.478/1997 em sua redação original, c/c o Decreto 2.705/1998).48.Desse modo, em observância ao disposto nos §§ 2º e 3º da Lei 9.478/1997, os superávits financeiros dos entes públicos mencionados no item anterior estão sujeitos à desvinculação tratada no § 3º supramencionado, de sorte que os saldos positivos deles decorrentes e apurados no final do exercício podem ser transferidos ao Tesouro Nacional.49.Merece pequeno adendo a destinação a ser dada ao superávit financeiro dos recursos destinados à ANP a título de participação especial, nos moldes do que foi estabelecido pelo art. 15, inciso II, da Lei 9.479/1997. Como bem salientou o MP de Contas, o saldo a ser apurado para fins de constituição do dito superávit para fins de desvinculação precisa estar aderente ao disposto no citado dispositivo legal, de sorte a respeitar a formação de reserva de recursos para o atendimento das necessidades operacionais da autarquia mencionada.50.Aliás, a natureza jurídica autárquica da ANP em nada afeta o entendimento de que o seu superávit financeiro possa sofrer a desvinculação prevista no § 3º do art. 45 da Lei do Petróleo, mesmo o referido parágrafo fazendo expressa menção a órgãos da administração pública federal. É que a própria Lei 9.478/1997, em desapego à melhor classificação técnica da natureza jurídica da ANP, trata a autarquia especial, em seu art. 7º, como o órgão regulador da indústria do petróleo, constatação que, em interpretação sistemática da norma, autoriza a conclusão de que a menção a órgãos da administração pública, nos §§ 2º e 3º do art. 45, alcança também a ANP.51.Por óbvio que o campo de incidência da norma de desvinculação aqui aludida, de caráter geral, encontra freios na legislação especial a regrar de forma específica os beneficiários das repartições dos recursos oriundos da compensação pela exploração do petróleo e gás natural. Refiro-me aos fundos especiais.52. Revela considerar o alcance da sobredita desvinculação sobre o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), regido pela Lei 11.540/2007, e o Fundo Social (FS) a que se refere a Lei 12.351/2010, fundos especiais contemplados com recursos oriundos da compensação financeira decorrente da exploração de petróleo e gás natural.53.A respeito dos fundos especiais, cabe trazer à colação o disposto no art. 73 da Lei 4.320/1964:Art. 73. Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.54.Referido regramento é claro ao estabelecer que eventual saldo positivo apurado em determinado exercício deverá ser transferido, no exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo, a menos que a lei que o criou disponha de forma diversa, autorizando sua transferência ao Tesouro nacional. Esse também é o entendimento dominante no âmbito do TCU, a exemplo do que restou decidido nos Acórdãos 953/2018-TCU-Plenário e 2.320/2015-TCU-Plenário.55.Nesse sentido, em análise das Leis 11.540/2007, que instituiu o FNDCT, e 12.351/2010, que criou o FS, não se vislumbra qualquer comando autorizativo que permita a utilização do saldo anual superavitário desses fundos em finalidades diversas daquelas estatuídas nas respectivas leis de criação. Inexiste a previsão, nos citados diplomas, de que os saldos remanescentes desses fundos possam ser vertidos ao Tesouro Nacional, constatação que afasta a incidência da regra de desvinculação insculpida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997.56.Em derradeiro, também cabe o afastamento da regra de desvinculação em relação aos recursos decorrentes da compensação financeira (royalties) e da participação especial pela exploração de petróleo e gás natural e destinados às áreas de saúde e educação, nos termos do que foi estabelecido pela Lei 12.858/2013. Ocorre que, como bem asseverado pelo MPTCU, a vinculação de recursos aqui referida não foi realizada pela Lei do Petróleo, situação que coloca esses recursos fora do alcance da Lei 9.478/1997, por expressa disposição de seu art. 45, § 2º.57.De mais a mais, cabe o registro de que a própria Lei 12.858/2013 deu destinação específica às receitas decorrentes dos royalties e da participação especial, a serem utilizadas exclusivamente para educação básica e saúde, na forma estabelecida em seu art. 2º, razão pela qual, na condição de lei posterior e específica, deve prevalecer sobre a Lei do Petróleo, em caso de aparente antinomia entre elas.58.Em razão de todo exposto, entendo que deve ser esclarecido ao consulente que:a) em razão do disposto nas Leis 11.540/2007 e 12.351/2010, c/c o disposto no art. 73 da Lei 4.320/1964, a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 não se aplica aos recursos vinculados a fundos especiais, que é o caso do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e do Fundo Social (FS), a menos que a lei criadora desse tipo de fundo autorize a transferência de superávit financeiro ao Tesouro Nacional;b) a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 não se aplica aos recursos vinculados às áreas de saúde e educação por força da Lei 12.858/2013;c) em relação ao superávit financeiro da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 pode ser aplicada, desde que garantidas as necessidades operacionais da agência, consignadas no orçamento aprovado, a teor do art. 15, II, da Lei 9.478/1997;VAcórdão:9.1. conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.2. em razão do disposto nas Leis 11.540/2007 e 12.351/2010, c/c o disposto no art. 73 da Lei 4.320/1964, a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 não se aplica aos recursos vinculados a fundos especiais, que é o caso do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) e do Fundo Social (FS), a menos que a lei criadora desse tipo de fundo autorize a transferência de superávit financeiro ao Tesouro Nacional;9.2.3. a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 não se aplica aos recursos vinculados às áreas de saúde e educação por força da Lei 12.858/2013;9.2.4. em relação ao superávit financeiro da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), a norma contida no § 3º do art. 45 da Lei 9.478/1997 pode ser aplicada, desde que garantidas as necessidades operacionais da agência, consignadas no orçamento aprovado, a teor do art. 15, II, da Lei 9.478/1997;