Acórdão 3588/2017
Voto:Aprecia-se, nesta oportunidade, Tomada de Contas Especial instaurada pelo Ministério da Integração Nacional em desfavor de [responsável], em razão da impugnação total das despesas efetuadas no âmbito do Termo de Compromisso 0233/2010, que teve por objeto a reconstrução de ponte e cabeceiras de ponte no Município de Canudos do Vale-RS.[...]5.No âmbito deste Tribunal, após instrução preliminar da Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio Grande do Sul (Secex-RS) (Peça 4), foi promovida a audiência do Sr. [responsável], ex-prefeito de Canudos do Vale-RS (Peça 8), cuja resposta foi analisada pela Secex-RS, que opinou pela rejeição das suas alegações de defesa e propôs a aplicação da multa prevista no art. 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 (Peça 12).6.O parecer do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) (Peça 15) propôs, além da condenação do ex-prefeito, a citação do Município de Canudos do Vale-RS, uma vez que este teria se locupletado pelo desvio de finalidade de parte dos recursos advindos do Ministério da Integração.7.Assim, por determinação do Relator (Peça 16), foi realizada a citação do Município (Peça 20), em decorrência do possível desvio de finalidade de parte dos recursos transferidos por força do Termo de Compromisso 0233/2010.8.Na defesa que apresenta, o Município traz um breve histórico dos procedimentos que foram envolvidos na solicitação, aplicação e prestação de contas dos recursos advindos do Ministério e alega, em apertada síntese que:a) os recursos federais foram integralmente aplicados em prol da comunidade, não podendo falar em desvio de finalidade, pois os valores foram, em última análise, destinados à área objeto do convênio;b) o despacho do Secretário Nacional de Proteção e Defesa Civil, no âmbito do processo de tomada de contas especial daquele órgão, determinou a suspensão do registro de inadimplência do Município no Siafi, com amparo nas disposições do parágrafo 2° do art. 5 da IN/STN 0l/1997, pois o Ente federativo conta com outro gestor, que não o faltoso;c) o entendimento da Secretaria estaria consonante com a jurisprudência do TCU e, para tanto, cita o Acórdão 1.313/2009-TCU-Plenário, onde, segundo o Município, a defesa adotou a tese de que os valores transferidos pela União por convênio aos municípios incorporam-se ao patrimônio público e ao orçamento municipal e que quando há má utilização ou malversação dessas verbas, o ente lesado é o município, de reduzida capacidade financeira, adequada à população de aproximadamente 1.800 moradores de atividade eminentemente rural e minifúndios;d) o ente municipal entende, assim, que o desvio, mesmo compatível com o objeto, não exime o gestor da responsabilidade sobre a irregularidade, apontando que não existe responsabilidade solidária entre o município e o gestor que praticou o ato irregular. Cita jurisprudência do TCU acerca da matéria (Acórdão 618/2007-TCU-1ª Câmara, Acórdão 1.313/2009-TCU-Plenário, Acórdão 7.830/2010-TCU-1ª Câmara e Acórdão 495/2011-TCU-1ª Câmara) para afirmar que, por si só, a irregularidade não gera débito, visto que não feriu a finalidade do convênio, pois apenas alterou seu objeto;e) considera que os recursos foram aplicados nas obras, as quais atendem às necessidades da comunidade, e que a imposição da responsabilidade solidária e a restituição de valores, ou a consideração de inadimplente junto ao Siafi, mostram-se medidas extremamente prejudiciais e onerosas, impossíveis de cumprimento em virtude do seu pequeno porte e reduzido orçamento.9.A Secex-RS avalia que os documentos acostados aos autos demonstram a utilização de parcela dos recursos destinada ao pagamento de despesas fora do objeto previsto originalmente no instrumento firmado, qual seja, a reconstrução de ponte e cabeceiras de ponte naquele município.10.Nesse sentido, assegura que não restou dúvida que além da reconstrução das cabeceiras da ponte sobre o Rio Forquetinha (Peça 1, p. 197 a 221), também foram reconstruídas as cabeceiras da ponte sobre o Rio Pinheirinho (Peça 1, p 191 a 195), além de sua reforma e ampliação (Peça 1, p. 249).11.Em que pese a existência da falha apontada, observa a Unidade Técnica que a totalidade dos recursos foi efetivamente utilizada em atividades que guardam relação direta com a finalidade pactuada, ou seja, garantir a mobilidade pública, o que atenderia ao interesse da população. Além disso, assegura que não foram constatados indícios de que o gestor tenha se beneficiado ilicitamente dos recursos que lhe foram confiados, apenas contrariedade a normativos legais que disciplinam a política pública.12.Assim, diante da existência de parcial desvio de objeto na aplicação dos recursos repassados, a Secex-RS propõe julgamento pela irregularidade das contas do ex-prefeito, Sr. [responsável], com aplicação de multa, e aceitação das alegações de defesa do Município de Canudos do Vale-RS e sua exclusão da relação processual.13.O Ministério Público junto a este Tribunal, em seu parecer de Peça 27, mais uma vez manifesta parcial discordância à proposta da unidade técnica.14.Defende o Parquet que restou configurada, no presente caso, a ocorrência de flagrante desvio de finalidade, visto que os recursos, pela natureza da sua fonte, destinavam-se exclusivamente ao atendimento de situação emergencial, com vistas à suposta recuperação de ponte arruinada por desastre ambiental.15.Assegura que os valores foram empregados em obras de ampliação de ponte já existente, que não havia sofrido danos e que permaneceu em uso durante toda a execução dos serviços. Defende que tal obra deveria ter sido financiada com recursos próprios do Município ou, até mesmo, com recursos federais, desde que de outras fontes, com a finalidade, por exemplo, de garantir a mobilidade urbana, mas nunca com recursos transferidos à municipalidade, dentro do Programa 1029 - Resposta aos Desastres e Reconstrução.16.No entender do MPTCU, o emprego, em finalidade totalmente diversa, de verbas que se destinavam ao atendimento de situações críticas, configurou grave irregularidade, que trouxe benefício indevido ao Município, porque, ante a reconhecida escassez de recursos do nosso País, tal benesse poderia ter sido concedida em detrimento de outras obras, efetivamente emergenciais, que podem ter deixado de ser realizadas por falta desses mesmos valores.17.Destaca a evidente contradição presente nas alegações do Município Canudos do Vale - RS pois, por um lado, assevera que as obras foram finalizadas e os recursos federais foram integralmente aplicados em prol da comunidade, atendendo às necessidades da comunidade e do município (Peça 21, p. 10-11). Por outro, afirma que não poderia ser responsabilizado pela restituição de valores mal aplicados, pois isso importaria em mais um prejuízo ao patrimônio público municipal, que já foi lesado na prática, com a não construção da obra prevista (Peça 21, p. 11).18.Registra, por fim, que, no caso, foi efetuada obra não prevista, fundamentada em falsa motivação, que trouxe indevido benefício ao Município. Conclui, portanto, que não houve mero desvio de objeto, mas efetivo desvio de finalidade.19.Assim, divergindo da unidade técnica, posiciona-se pelo não acolhimento das alegações de defesa oferecidas pelo Município de Canudos do Vale - RS, em razão do que deve ser fixado novo e improrrogável prazo de quinze dias, a contar da ciência, para que o Município, com fundamento no art. 12, inciso IV, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, § 3º, do Regimento Interno do TCU (RITCU), comprove, perante o Tribunal, o recolhimento do débito apurado nestes autos, atualizado monetariamente a partir da data indicada, dando ciência ao aludido Município de que o recolhimento tempestivo do montante, atualizado monetariamente, sanará o processo e implicará o julgamento das contas pela regularidade com ressalva, nos termos do art. 12, §§ 1ºe 2º da Lei 8.443/1992 c/c o art. 202, §§ 4º e 5º, do RITCU.20.Propõe, também, rejeitar as razões de justificativa oferecidas pelo ex-prefeito, Sr. [responsável], e julgar irregulares as suas contas, com aplicação de multa fundamentada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pelo desvio de finalidade por ele perpetrado, configurado na aplicação de recursos públicos federais para a ampliação e melhoria da ponte sobre o Rio Pinheirinho, em desacordo com o Plano de Trabalho (PT), contrariando o art. 51, da Lei 11.775, de 17/9/2008;21.Dada a consistência da análise empreendida pelo Ministério Público junto a este Tribunal, nas duas oportunidades em que se manifestou no presente feito (Peças 15 e 27), endosso as suas conclusões e propostas e incluo as análises empreendidas e os fundamentos adotados entre as minhas razões de decidir, sem prejuízo de tecer as considerações que seguem.22.O Termo de Compromisso 0233/2010 foi firmado entre o Município de Canudos do Vale - RS e o Ministério da Integração Nacional sob a égide da Lei 11.578/2007, que regulamentava as transferências obrigatórias entre a União e os demais entes federativos e dizia respeito a obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).[...]25.Relativamente ao item 1.1 do PT, que previa a reconstrução da ponte sobre o Rio Pinheirinho, a análise da farta documentação apresentada permite concluir que não foi realizada uma reconstrução propriamente dita, porquanto não restou comprovada destruição total ou parcial daquela obra de arte, mas a utilização dos recursos públicos federais para a sua ampliação e melhoria.26.Compulsando os autos, observo que, a cada documento que foi acostado ao processo durante a instrução processual, restava mais evidente que a natureza dos serviços executados não caracteriza situação de emergência. Assim, não há como negar que tal ocorrência configura desvio de finalidade, uma vez que a funcional programática indicada para essa ação previa recursos exclusivamente para situações emergenciais.27.Já no âmbito interno da TCE, os relatórios já apontavam essa irregularidade e a caracterizavam como desvio de finalidade, o que motivou a glosa e a instauração do procedimento, conforme transcrito no item 4, retro.28.Concordo com o MPTCU quando assegura que a alegada aplicação dos recursos em conformidade com as necessidades da comunidade e do município, não pode ser uma justificativa aceitável. Não há dúvida que a população de Canudos do Vale - RS tenha se beneficiado da obra, pois passou a ter mais conforto em seus deslocamentos. No entanto, os recursos empregados, pela natureza de sua fonte, tinham a finalidade exclusiva de atender a situação emergencial, fundamentada na hipotética necessidade de recuperar ponte total ou parcialmente arruinada por desastre climático.29.A não configuração da urgência, além da questão ilegal em si, impede, ainda, que o Estado tenha a opção de empregar os escassos recursos em uma situação de fato emergencial, crítica, o que evidencia a gravidade da irregularidade, mesmo diante de uma aparente atuação legítima do gestor em benefício dos munícipes.30. Assim, a falta de aderência da situação emergencial relatada no processo, que orienta a concessão dos recursos, com as circunstâncias efetivamente ocorridas, enseja o acolhimento da proposta de fixação de novo e improrrogável prazo de quinze dias, a contar da ciência, para que o Município de Canudos do Vale-RS, com fundamento no art. 12, inciso IV, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, § 3º, do RITCU, comprove, perante o Tribunal, o recolhimento do débito apurado nestes autos.[...]32.No que tange ao Sr. [responsável], depreendo que pelo desvio de finalidade por ele perpetrado, configurado na aplicação de recursos públicos federais para a ampliação e melhoria da ponte sobre o Rio Pinheirinho, em desacordo com o Plano de Trabalho, contrariando o art. 51, da Lei 11.775/2008 devem as suas contas ser julgadas irregulares, com aplicação de multa fundamentada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, cujo valor fixo em R$ 10.000,00.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], com fundamento nos arts. 1º, inciso I; 16, inciso III, alínea b; 19, parágrafo único; 23, inciso III, da Lei 8.443/1992;[...]9.5. fixar novo e improrrogável prazo de 15 (quinze) dias, a contar da ciência, para que o Município de Canudos do Vale-RS, com fundamento no art. 12, inciso IV, §§ 1º e 2º, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 202, § 3º, do RITCU, comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da quantia de R$ 452.383,68 (quatrocentos e cinquenta e dois mil, trezentos e oitenta e três reais e sessenta e oito centavos), atualizada monetariamente a partir de 3/8/2010, descontadas parcelas eventualmente já ressarcidas, alertando-o de que, caso haja condenação, os débitos atualizados monetariamente serão acrescidos de juros de mora, até a data do efetivo recolhimento, nos termos do § 1º do art. 202 do RITCU;