Acórdão 2948/2010
Relatório:Cuidam os autos, originalmente, de auditoria de conformidade realizada no Município de Rio Branco/AC, no período de 01/9/2008 a 03/10/2008, com o objetivo de avaliar a regularidade das despesas efetuadas com os recursos recebidos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE nos exercícios de 2007 e 2008.[...]Ocorrência: 'a) realização, no exercício de 2006, de despesas com aquisição de gêneros alimentícios, com recursos do Convênio nº 839.017/2005 (SIAFI Nº 528.521), no valor de R$ 227.977,75, sem a devida comprovação de que os mesmos foram efetivamente destinados à merenda escolar e integralmente revertidos em prol dos alunos do PROJOVEM, e em desacordo com os artigos 7º, I, e 22 da IN/STN nº 01/1997 e com as cláusulas 3ª, II, 'd', e 8ª, do ajuste, haja vista que a despesa realizada excede em R$ 142.619,75 os valores estabelecidos no Plano de Trabalho, pelo qual a despesa impugnada, no ano de 2006, deveria ficar adstrita à R$ 85.358,00 (196 dias de aula x 871 alunos x R$ 0,50);' (item 5.2.1 do relatório de auditoria de fls. 12/67) Razões de justificativa:8.1 O justificante levanta preliminar de ilegitimidade passiva para figurar como responsável no processo, tendo em vista que não participou de nenhum dos atos impugnados pelo TCU, ou seja, não participou de qualquer ato de procedimento licitatório, tampouco assinou ou atuou na execução dos contratos originários das licitações.8.2 Registra que as atividades inerentes à consecução do Convênio firmado com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE foram delegadas, como autoriza o art. 11 do Decreto-Lei nº 200/67, e em atenção ao princípio da eficiência, sem citar a autoridade a quem teria delegado essas funções nem o ato mediante o qual se dera a delegação.8.3 Assim, não pode ser responsabilizado apenas por ter assinado o convênio, pois não houve fiscalização direta de sua parte relativamente aos atos praticados pelos terceiros encarregados da licitação e da destinação dos recursos do ajuste, mesmo porque é absolutamente impossível que, como Chefe do Poder Executivo, acompanhe e fiscalize todos os atos de seus subordinados, colacionando excertos do Acórdão-TCU nº 66/1998 e do MS-18.855-DF, do Supremo Tribunal Federal, para sustentar seus argumentos.8.4 Dessa forma, se foi praticado algum ato irregular a culpabilidade deve recair sobre quem o praticou, haja vista que o abuso praticado pela autoridade delegada é de responsabilidade pessoal desta, estando no caso dos autos claro que a função de ordenador de despesa do convênio foi objeto de delegação.[...]8.15 A preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pelo justificante não pode prosperar. Com efeito, a legitimidade do Sr. [omissis 1] para figurar nestes autos decorre de sua condição de titular da convenente, subscritor do Convênio nº 839.017/2005 e, portanto, responsável por sua fiel execução, tal como disposto no item II, alínea `d', do Termo de Convênio.8.16 Ademais, como prefeito, compete ao justificante prestar contas dos recursos recebidos para consecução do objeto ajustado, responsabilidade esta do dirigente máximo do ente público municipal, portanto indelegável, uma vez que se delega tão-somente a competência.8.17 Por outro lado, a delegação de competências para a execução do ajuste não é suficiente, por si só, para afastar essa responsabilidade. Esta Corte já decidiu que `é entendimento pacífico no Tribunal que o instrumento da delegação de competência não retira a responsabilidade de quem delega, visto que remanesce a responsabilidade no nível delegante em relação aos atos do delegado (v.g. Acórdão 56/1992-Plenário, in Ata 40/1992; Acórdão 54/1999-Plenário, in Ata 19/1999; Acórdão 153/2001-Segunda Câmara, in Ata 10/2001). Cabe, por conseguinte, à autoridade delegante a fiscalização dos atos de seus subordinados, diante da culpa in eligendo e da culpa in vigilando' (Voto condutor do Acórdão nº 1.619/2004-Plenário).8.18 Afastada, assim, a preliminar de ilegitimidade passiva levantada pelo justificante. [...]8.19 [...] cumpre esclarecer que o entendimento acima exposto não implica exigência de que o dirigente da entidade verifique, em cada caso, o cumprimento de disposições legais corriqueiras em procedimentos de execução rotineiros, adotados pelos responsáveis nos diversos setores da instituição, a menos que tenham sido a ele submetidos, sob pena de tornar-se inviável a segregação de funções e de tornar ineficiente o mecanismo da delegação de competência. Esse o encaminhamento adotado no por esta Corte no Acórdão nº 1.619/2004-Plenário, do qual se extrai o seguinte excerto:`Trilhar o caminho em que se responsabiliza o gestor máximo indiscriminadamente por todas as ações praticadas pelos funcionários hierarquicamente inferiores, das quais não teve ciência ou não deveria ter, além de contrariar as modernas tendências de organização gerencial em que se privilegiam a descentralização de atividades e a segregação de funções, pode gerar situações desarrazoadas em que o representante maior da entidade seja convocado a responder por ato mais comezinho praticado por um subordinado. Para tanto, basta imaginarmos a hipótese em que um presidente de uma empresa estatal, a quem incumbe superintender em nível estratégico as ações globais de uma organização, venha, porventura, a ser penalizado por uma grave violação à norma legal praticada por um empregado de estatura hierárquica inferior. Se não houver provas de que o gestor houvesse com ela compactuado, seja por ação ou por omissão no dever expressamente a ele cometido, não seria razoável aplicar-lhe a sanção.Na esteira de dinamização das ações empreendidas pela Administração Pública, a delegação de competência situa-se como instrumento primordial de descentralização administrativa com o objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade às decisões, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas e problemas a resolver, conforme orienta o art. 11 do Decreto-Lei 200/67 e os arts. 12 a 14 da Lei 9.784/1999. Entretanto, a autoridade delegante não se forra às obrigações delegadas que tenham sido praticadas com excesso ou violação à lei, conforme pacífica jurisprudência desta Corte. Contudo, é necessário que se estabeleça a culpa do dirigente e o nexo causal entre a violação de norma legal e o ato por ele praticado, com base no plexo de suas atribuições, a fim que, seguramente, o Tribunal possa responsabilizá-lo.Verifica-se, assim, que a responsabilização das autoridades delegantes não comporta soluções monolíticas ou generalizantes, devendo ser analisado caso a caso.Compulsando os autos, observa-se que o Reitor [omissis 2] detém, entre suas atribuições funcionais estabelecidas pela Regimento Geral da UFMA, aprovado pela Resolução 28/99, de 17/12/99 (à contracapa do Anexo 4): promover o planejamento das atividades da Universidade, bem como a elaboração da proposta orçamentária, para exame e aprovação pelos órgãos competentes; administrar as finanças da Universidade, de conformidade com o orçamento; praticar atos pertinentes ao provimento, afastamento temporário e vacância dos cargos de pessoal da Universidade; nomear o Vice-Reitor, os Pró-Reitores, o Coordenador das Unidades Acadêmicas, o Diretor do Hospital Universitário, o Diretor do Colégio Universitário e os demais dirigentes administrativos, podendo delegar aos Diretores de Unidade Acadêmicas tarefas executivas e atos nas áreas administrativas e financeira, o que decorre dos respectivos atos de nomeação.Com base nessas atribuições, foi emitida a Portaria GR 044/97-GR (fl. 93 do Anexo 3), por meio da qual o gestor máximo da entidade expressamente outorgou poderes ao Pró-Reitor de Planejamento para que ordenasse as despesas da Universidade, exceto as de pessoal. Com isso, não se têm informações nos autos, muito menos a presunção normativa de que Reitor deveria estar ciente ou, no mínimo zelar pela prevenção das ocorrências verificadas nas áreas de licitações e contratos administrativos, assim como na concessão de suprimento de fundos. À guisa de exemplo, verifica-se que a contratação de objeto de natureza não-continuada, pelo período de 3 anos (fls. 97 a 104 do Anexo 3) foi celebrada pelo Pró-Reitor de Planejamento da FUFMA, Sr. [omissis 4], tendo, inclusive, a anuência da Diretora do Departamento de Administração, Sra. [omissis 5].Tendo em vista que, nos processos de fiscalização, não se opera a inversão do ônus probante, como ocorre na prestação e tomada de contas, entendo que deva ser excluída a responsabilidade do Sr. [omissis 2] em relação às ocorrências alusivas aos subitens `h' a `m' deste voto e, em consequência, reduzida a gradação da pena.'8.20 Sendo assim, considerando que os documentos carreados aos autos evidenciam que o titular do ente municipal não tomou conhecimento dos problemas relacionados aos procedimentos de execução do convênio na área de licitações e contratos, vale dizer, não participou de nenhuma das fases de execução do ajuste (homologação das licitações, pagamentos, etc.), deve-se excluir sua responsabilidade em relação aos atos impugnados.8.21 A esse respeito, impender destacar que todos os atos concernentes à execução do ajuste foram conduzidos pelo Sr. [omissis 3], Secretário de Educação do Município de Rio Branco, que homologava as licitações, assinava os contratos e autorizava os pagamentos, funcionando como ordenador de despesas.Conclusão:8.22 Com essas razões, propõe-se que sejam acolhidas as justificativa apresentadas pelo Sr. [omissis 1].Voto:6. Quanto à [...] parte do encaminhamento acima referenciado, ou seja, de acolhimento das razões de justificativa dos responsáveis especificados, ponho-me de acordo com a proposta apresentada pela unidade técnica, incorporando neste ponto os fundamentos de sua análise às minhas razões decidir.Acórdão:9.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelo responsáveis [diversos responsáveis];