Acórdão 1237/2022
Relatório:Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela União, representada pela sua Advocacia-Geral (AGU); pela Secretaria de Gestão do Ministério da Economia; pelos Conselhos Federais de Representantes Comerciais (CONFERE), de Corretores de Imóveis (COFECI), de Fisioterapia e Terapia Ocupacional (COFFITO), de Química (CFQ), de Enfermagem (COFEN), de Odontologia (CFO), de Fonoaudiologia (CFFa) e de Medicina Veterinária (CFMV); e pelo Conselho Nacional de Técnicos em Radiologia (CONTER) em face do Acórdão 1925/2019-Plenário, que julgou o relatório consolidador da Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) acerca da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP).Voto:Por meio do Acórdão 1925/2019-Plenário, foram firmados diversos entendimentos acerca de aspectos da gestão dos Conselhos de Fiscalização Profissional (CFP), que resultaram também, alguns deles, em determinações para que os devidos responsáveis ajustem os regulamentos existentes ao que restou decidido.2. No que interessa aos presentes pedidos de reexame, a referida deliberação foi contestada nos seguintes itens:[...]e) definição de que o jeton pago a conselheiros dos Conselhos Profissionais tem natureza remuneratória (item 9.1.4.1);[...]V - Jeton118. No que diz respeito ao jeton, a controvérsia reside na definição da sua natureza, se remuneratória, como declarado no item 9.1.4.1 do Acórdão 1925/2019-Plenário, ou indenizatória, como reclamam os recorrentes.119. A polêmica não foi discutida no relatório de auditoria que deu origem à deliberação recorrida. Foi o relator que trouxe uma analogia entre os Conselhos Profissionais e o disposto na Lei 5.708/1971, que utiliza o particípio "remuneradas" para se referir às sessões de colegiados da "administração federal direta e autárquica" nas quais o representante designado se fez presente. Além do mais, citou parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) favorável à cobrança de imposto de renda e contribuição previdenciária sobre os pagamentos referentes à participação de representantes no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF), circunstância "que corrobora seu caráter remuneratório."120. Segundo o relator, "não obstante ser vedada a remuneração pelo exercício do cargo de conselheiro, em razão de sua natureza honorífica, é possível o pagamento de jeton, com a finalidade específica de remunerar a participação em reuniões de caráter deliberativo (gratificação de presença) ", "que nesse caso corresponde a ausência de remuneração assalariada". Conclui que "não há, portanto, vedação para o recebimento de jeton com diárias, quando ocorrer o fato gerador de ambas concomitantemente."121. Inconformado, o Conselho Federal de Corretores de Imóveis (COFECI) afirma que o entendimento sobre a natureza remuneratória do jeton "descaracteriza a gratuidade e honorabilidade do cargo de conselheiro". (peça 458) 122. Na mesma toada, o Conselho Federal dos Representantes Comerciais (CONFERE) sublinha que o jeton "tem por objetivo unicamente indenizar o servidor que deixou de realizar outra atividade a fim de participar das deliberações do Conselho", o que acontece "sem violar a gratuidade do cargo." (peça 396) 123. Vem em seguida o Conselho Federal de Enfermagem (COFEN), salientando que "o recebimento de verbas indenizatórias pelos membros dos conselhos de fiscalização profissional deve ocorrer em caráter eventual ou transitório, de modo a que tais indenizações não configurem pagamento de remuneração." (peça 433) 124. Com argumentos praticamente idênticos aos descritos acima, também contestam a natureza remuneratória do jeton o Conselho Federal de Química (CFQ), o Conselho Federal de Odontologia (CFO), o Conselho Federal de Fonoaudiologia (CFFa) e o Conselho Nacional de Técnicos e Radiologia (CONTER). (peças 430, 438, 442 e 459) 125. Nessa parte, a Serur, depois de exemplificar decisões judiciais e inclusive do TCU que se referem ao jeton como indenização, acentua que se deve "reconhecer, ao menos, que há incerteza quanto à [sua] natureza remuneratória", pois "o debate não foi ainda pacificado pelas instâncias superiores." Previne sobre as consequências de uma definição do TCU acerca do tema, "como aquelas atinentes à incidência de tributos e contribuições previdenciárias", que ficaram "em aberto (...) e o TCU não possui competência para suprir essa lacuna." No final, propõe que o item recorrido seja alterado para que não haja solução acerca da natureza remuneratória ou indenizatória do jeton, mas que se permita sua acumulação com diárias ou auxílio de representação.126. Acompanho, basicamente, a análise empreendida pela unidade técnica.127. É de regra que verbas indenizatórias não são acumuláveis quando têm o mesmo fundamento. Por exemplo, um servidor público pode receber conjuntamente o auxílio-alimentação e o auxílio-transporte, porque suas causas são absolutamente diversas. Mas, conforme o art. 22, § 5º, da Lei 8.460/1992, não pode acumular auxílio-alimentação com cesta básica, que se confundem no seu propósito.128. No caso dos Conselhos Profissionais, não é preciso que o jeton seja caracterizado como remuneração para que, a teor da justificação do Acórdão 1925/2019-Plenário, seja possível sua acumulação com diárias. Basta que os respectivos pagamentos tenham por finalidade o ressarcimento de custos distintos.129. Do ponto de vista das atribuições do TCU, sendo certo que haverá pagamento aos membros do Conselho pelo comparecimento às reuniões, tanto faz que o jeton seja a título de remuneração ou indenização, a não ser exatamente pela necessidade de se verificar a ocorrência de indevida acumulação de verbas indenizatórias.130. Acredito, porém, que realmente não exista problema na acumulação de jeton com diária, mesmo que ambos sejam vistos como indenização, pois, em princípio, não há coincidência nos seus fatos geradores. Enquanto a diária tem por intuito restituir despesas com hospedagem, transporte e alimentação, o jeton repara perdas provenientes do afastamento do profissional da sua rotina produtiva para que possa funcionar nas sessões do Conselho.131. Já a sobreposição do auxílio de representação ao jeton, claramente não é admissível, se ambos os pagamentos tiverem por fim indenizar o comparecimento às reuniões colegiadas.132. Seja como for, a mim parece irrespondível o argumento de que o jeton não pode ser classificado como remuneração, tendo em conta que diversas leis de criação de Conselhos preceituaram que os seus membros ocupam cargos honoríficos, incompatíveis com a percepção de renda.133. Também reputo de pouca solidez o uso da Lei 5.708/1971 em amparo à intelecção sobre a natureza remuneratória do jeton, como feito para embasar o item 9.1.4.1 do Acórdão 1925/2019-Plenário. A uma, porque é uma lei antiga, da qual não se pode esperar uma terminologia precisa para resolver uma dúvida que não se colocava no seu tempo. A duas, porque a referida lei é aplicável somente à administração federal direta e autárquica, na qual os Conselhos Profissionais não se incluem, conforme decidido pelo STF na ADC 36/DF.134. Não menos frágil se mostra para o intento se afiliar ao posicionamento da PGFN, que tem todo o interesse em advogar para que o jeton seja posto como remuneração, eis que, desse modo, sobre ele incidirão tributos.135. Como mostrado pela Serur, em face da hesitação no âmbito judicial, palco apropriado para a determinação da essência do jeton nos Conselhos Profissionais, fica melhor que o TCU não fixe entendimento sobre o assunto. Penso, contudo, que, tendo em vista que o jeton é na prática pago como indenização, este Tribunal deva continuar no combate a eventuais acumulações indevidas e desproporcionalidades dos seus valores.136. Logo, a nova redação que sugiro para o item 9.1.4.1 do Acórdão 1925/2019-Plenário é a seguinte:"9.1.4. o jeton, previsto no art. 2º, § 3º, da Lei 11.000/2004:9.1.4.1. corresponde ao pagamento pela presença de conselheiro em órgãos de deliberação coletiva, com valor definido em observância aos princípios da razoabilidade, economicidade e moralidade, e, se for a título de indenização, não pode ser acumulado com outras verbas indenizatórias sob o mesmo fundamento".Acórdão:9.1. conhecer dos pedidos de reexame para, no mérito, dar-lhes provimento parcial, a fim de tornar insubsistente o item 9.7.3 e conferir nova redação aos itens 9.1.2.4, 9.1.3.1, 9.1.3.3, 9.1.4.1, 9.1.5, 9.2, 9.3, 9.4.5.1 [9.4.1.5] e 9.8.3 do Acórdão 1925/2019-Plenário, nos seguintes termos:[...]"9.1.4.1. corresponde ao pagamento pela presença de conselheiro em órgãos de deliberação coletiva, com valor definido em observância aos princípios da razoabilidade, economicidade e moralidade, e, se for a título de indenização, não pode ser acumulado com outras verbas indenizatórias sob o mesmo fundamento;"