Acórdão 2290/2017
Voto:Esta auditoria foi realizada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio de Janeiro - Secex/RJ para verificar a aplicação de recursos federais repassados aos governos do estado do Rio de Janeiro e de municípios fluminenses para construção de Unidades de Pronto Atendimento - UPAs no âmbito da Política Nacional de Atenção às Urgências, do Ministério da Saúde.2. A fiscalização foi motivada por indícios de irregularidades nas aquisições realizadas com base na ata de registro de preços 103/2009, originada do pregão presencial 025/2009 da Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil do Rio de Janeiro - Sesdec/RJ. Tais irregularidades foram relatadas nos processos TC 003.935/2011-6 (denúncia), TC 021.599/2011-4 (representação) e TC 009.727/2012-4 (representação), apensos a estes autos.3. A construção de UPAs conta com a oferta aos entes da Federação de incentivos financeiros do Ministério da Saúde (Portaria 1.020/2009, peça 59 - revogada pela Portaria 1.601/2011). De acordo com a população da região de cobertura, as UPAs foram classificadas em três portes, com áreas físicas diferentes, e foram estabelecidas orientações gerais com parâmetros a serem obedecidos (estrutura física mínima, mobiliário, equipamentos). O incentivo financeiro federal foi fixado em valor máximo correspondente a R$ 2.000,00/m2.4. A Secex/RJ realizou as seguintes constatações:[...]b) utilização de pregão presencial em detrimento do pregão eletrônico;[...]IV33. Quanto aos demais encaminhamentos, acolho a proposta da unidade técnica, com os ajustes necessários.34. As constatações sobre a utilização indevida do sistema de registro de preços para construção de UPAs, a utilização do pregão presencial em detrimento do eletrônico, a prorrogação da ata por prazo superior ao legalmente previsto e a ausência de planilha de serviços, quantitativos e custos unitários devem ser objeto de alertas, a serem dirigidos diretamente à Sesdec. A SMSDC/RJ deve ser alertada sobre a necessidade de haver justificativa, devidamente fundamentada em pesquisa de preços, para comprovar a vantagem de aderir a ata de registro de preços de outra unidade em detrimento da promoção de licitação própria.35. Além do encaminhamento de cópia da deliberação aos tribunais de contas diretamente envolvidos e aos ministérios públicos, cabe também dar ciência dessas irregularidades ao Ministério da Saúde para que adote providências no sentido de orientar sobre essas irregularidades os demais beneficiários de recursos para construção de UPAs.36. Sobre a utilização de ata de registro de preços decorrente de pregão, observo que o seu uso deve ficar restrito a compras (art. 15 da Lei 8.666/1993) e as unidades de pronto atendimento adquiridas não poderiam ser enquadradas como simples aquisição. O pregão foi realizado a partir de projeto básico, e caberia à contratada apresentar projeto executivo. Conforme destacou a unidade técnica:17.Examinando o processo administrativo referente ao Pregão Presencial, verificou-se que a justificativa apresentada para definição do objeto licitado - aquisição de UMS, foi de que seria  a 'única forma de atender às necessidades da Administração, considerando sua versatilidade quanto a projetos, bem como em relação à montagem e manutenção, detendo características de portabilidade, permitindo futuras relocações, destinando-se, portanto, perfeitamente às necessidades físicas do Pronto Atendimento 24 horas.' (peça 16, p. 2).18.Entretanto, após visitas in loco às UPAs, constatou-se que, na prática, o que ocorreu foi a construção em estrutura metálica, com elementos de vedação em poliestireno expandido (isopor) entre chapas metálicas (peça 25, p. 31-50; e peça 26, p. 1-6), metodologia construtiva que, em tese, permite versatilidade de projetos, montagem e manutenção, todavia, não se serve da característica 'portabilidade'.19.Outrossim, constatou-se que o objeto licitado, e posteriormente contratado, não consistiu na entrega de módulos, mas em edificação de Unidades de Pronto Atendimento. Destarte, o serviço executado compreendeu todas as etapas construtivas, serviços e instalações necessárias, que correram sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega em condições de entrada em operação; o que caracteriza execução de serviços de engenharia pelo regime de empreitada integral (art. 6º, VIII, e, Lei 8.666/1993).37. Portanto, a própria utilização da modalidade pregão para contratação dessas obras não encontrava amparo na legislação (Decreto 3.555/2000). Em situação análoga, que também envolvia a contratação de UPAs (TC 015.707/2013-0), foi considerado irregular o uso da modalidade pregão para licitar a obra, que, nos termos da Lei 8.666/93, é toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, independentemente dos materiais nela empregados ou de eventual mobilidade do objeto a ser executado (acórdão 2.470/2013 - Plenário).38. Dessa forma, deve ser dada ciência dessa irregularidade, que incluiu não só o uso da ata de registro de preços, mas também o próprio uso do pregão.Acórdão:9.2. dar ciência à Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil do Rio de Janeiro sobre as seguintes irregularidades, constatadas na ata de registro de preços 103/2009 - Sesdec/RJ (decorrente do pregão presencial internacional 025/2009 - Sesdec/RJ):[...]9.2.2. quando cabível a utilização da modalidade pregão, o uso do pregão presencial sem justificativa da comprovada inviabilidade de utilização da modalidade eletrônica por parte da autoridade competente, por contrariar o art. 4º, § 1º, do Decreto 5.450/2005;