Acórdão 977/2023
Voto:Cuidam os autos de processo apartado do TC 016.119/2016-9, que apreciou representação efetuada por unidade técnica do TCU, com base em elementos resultantes da denominada Operação Lava Jato, na qual foram noticiadas supostas fraudes nas licitações conduzidas pela Petrobras, relacionadas a certames para obras de implantação da Refinaria Abreu e Lima em Ipojuca/PE, também denominada de Refinaria do Nordeste (Rnest).2. No atual estágio processual, é apreciada petição apresentada pela sociedade [empresa], por meio da qual requer a extinção da referida pena de declaração de inidoneidade que lhe foi aplicada por meio do Acórdão 2.914/2019-Plenário, tendo em vista a informação de que, no âmbito do Processo Administrativo de Responsabilização (PAR) 00190.004159/2015-06, a CGU declarou sua reabilitação.3. Conforme historiado, por meio do Acórdão 2.914/2019-Plenário, de minha relatoria, a [empresa] foi declarada inidônea pelo prazo de 3 (três) anos para participar de licitações com recursos federais em virtude das fraudes observadas nos certames da Rnest. Especificamente, a aludida companhia foi sancionada por apresentar proposta de cobertura da licitação da UHDT-UGH e de se abster dolosamente de apresenta-la nas licitações da UDA, UCR e Tubovias, conforme tabela a seguir:[...]4. A mencionada decisão transitou em julgado em 27/5/2021, após o Acórdão 921/2021-Plenário, de relatoria do Ministro Walton Alencar Rodrigues, negar provimento ao recurso interposto pela empresa. Assim, a penalidade aplicada pelo TCU foi devidamente registrada no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS)  e vigoraria até 27/5/2024. Em paralelo, a empresa já havia sido declarada inidônea pela Controladoria-Geral da União (CGU), mas foi reabilitada em 2/12/2022, conforme cronologia abaixo:[...]5. Assim, a empresa juntou petição aos autos no dia 8/2/2023 (peça 134) informando a decisão da CGU sobre a sua reabilitação e requerendo as seguintes medidas:a) a extinção da pena de inidoneidade aplicada por meio dos Acórdãos Plenários 2.914/2019 e 921/2021, especialmente em virtude da superveniente reabilitação da empresa junto à CGU, com a consequente exclusão de sua inscrição dos registros pertinentes; eb) subsidiariamente, o reconhecimento por esse TCU do cumprimento da sanção de inidoneidade de três anos aplicada no âmbito do processo TC 013.390/2017-1, determinando-se a consequente exclusão do registro da penalidade já cumprida pela [empresa] do Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), uma vez que a sanção de inidoneidade imposta pela CGU produziu efeitos por mais de três anos.[...]7. Atendendo a meu despacho, o processo foi instruído pela AudPetróleo e pelo Ministério Público junto ao TCU. Em síntese, a unidade técnica propôs indeferir o pleito da [empresa], com fundamentos nas conclusões elencadas a seguir:a) neste processo, a [empresa] foi responsabilizada por fraudes em licitações conduzidas pela Petrobras na implantação da Rnest, especificamente, nos contratos da UCR, UHDT, UGH, Tubovias e UDA. Já consoante o PAR 00190.004159/2015-06, instaurado no âmbito da CGU, a empresa foi declarada inidônea por fraude e conluio em certames licitatórios da Petrobras (Rnest, Comperj, Repar, TECAB, UFN-V), de modo que os fatos não são idênticos; eb) ainda que sua permanência na condição de inidônea pelo TCU torne inefetiva a reabilitação conferida pela CGU, diante da jurisprudência desta Corte de Contas, o pleito não merece prosperar, dado que as instâncias são independentes, inexistindo infração ao princípio do non bis in idem, bem como a consideração do período em que esteve inidônea decorrente de sanção da CGU só poderia ser observada no momento da dosimetria da pena (art. 22, § 3º, da LINDB), e não em sanção já aplicada e transitada em julgado.8. O Parquet, pelos fundamentos que detalharei no tópico a seguir, dissentiu de tal entendimento, manifestando-se no sentido de que seja informado à CGU que considere o período da sanção aplicada pela CGU na detração do cumprimento da sanção de inidoneidade aplicada pelo TCU, tendo em vista que neste caso concreto as sanções da CGU e do TCU são de mesma natureza e relativas ao mesmo fato.[...]10. Feita a devida contextualização dos fatos, passo a examinar o pedido da [empresa] e a manifestação das instâncias instrutivas, antecipando que acolherei o entendimento do Ministério Público de Contas.11. Com efeito, é forçoso observar que todas as licitações que originaram a sanção pelo TCU no âmbito destes autos estão abrangidas pelo processo da CGU. Permito-me transcrever excerto da manifestação do MP/TCU quanto ao presente aspecto:"10. Diferentemente da instrução, considero que, assim como ocorreu no TC 008.365/2020-2, pode-se concluir que os motivos que levaram à aplicação da pena de inidoneidade tanto pelo TCU quanto pela CGU foram os mesmos.11. Registro que o fato do PAR abranger outros empreendimentos, além da Rnest, não invalida esta conclusão, pois naquele caso foram examinados os mesmos itens que foram tratados nos presentes autos (UCR, UHDT, UGH, Tubovias e UDA).12. Note-se que o fato de examinar em conjunto as irregularidades verificadas nas licitações promovidas no âmbito da Rnest, do Comperj, da Repar, do TECAB e da UFN-V foi uma escolha da CGU, enquanto o Tribunal adotou outro critério, de analisar esses casos separadamente.13. Não obstante, nada impediria que esta Corte examinasse, como fez a CGU, as licitações de todas as refinarias em um único processo.14. Esse tipo de escolha operacional não pode, por si só, resultar em julgamentos distintos para situações idênticas, pois isso representaria flagrante ofensa ao princípio do devido processo legal.15. Verifica-se, portanto, que apenas essa diversidade no encaminhamento dos casos em cada órgão não implica que os escopos das análises foram diferentes ou que não trataram dos mesmos aspectos.16. A propósito, constam no trecho da instrução transcrito acima as constatações da unidade instrutiva de que o TCU responsabilizou a [empresa] por fraudes em licitações conduzidas pela Petrobras na implantação da Rnest, assim como de que a CGU teve como escopo a apuração de fatos relacionados à atuação da empresa em conluio para fraudar licitações da Petrobras.17. Desse modo, pode-se concluir que a sanção de inidoneidade aplicada pelo TCU foi em decorrência dos mesmos fatos que ensejaram a aplicação da sanção de inidoneidade à mesma empresa, no caso das licitações relativas à Rnest.18. Isto posto, verifica-se a existência de similaridade entre este caso concreto e aquele que ensejou a prolação do Acórdão 1236/2022-Plenário, que reconheceu a possibilidade de detração do tempo de penalidade aplicada pelo primeiro (CGU ou TCU) quando a mesma sanção for aplicada pelo mesmo fato verificado no mesmo procedimento licitatório pelo segundo".12. Registro que além do precedente mencionado acima pelo MP/TCU, o Acórdão 1.236/2022-Plenário, em outro caso recente [...], o Acórdão 2.092/2021-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo), o TCU admitiu a detração do tempo da pena cumprida em razão da sanção da CGU:"9.2.2. à Secretaria de Gestão de Processos (Seproc) para a inscrição da entidade indicada no item 9.1 deste acórdão no Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS), considerando a detração do tempo efetivamente cumprido em razão da penalidade aplicada à empresa por aquela controladoria, com base no § 3º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e nas ponderações do MPTCU no relatório do , tendo em vista que, no caso concreto, as sanções da CGU e do TCU são de mesma natureza e relativas ao mesmo fato, com exceção da inidoneidade para participar de licitações em certames promovidos na esfera estadual e municipal cujos objetos sejam custeados com recursos federais repassados por força de convênios ou instrumentos congêneres";13. Cito o Acórdão 1.236/2022-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, que declarou a inidoneidade da [empresa] por 5 anos por conta de fraudes no Comperj, mas considerou a detração do tempo efetivamente cumprido em razão da pena aplicada pela CGU.14. Esse importante precedente, envolvendo a mesma empresa e o mesmo processo sancionador da CGU, recomenda que esta Corte de Contas promova idêntico tratamento em relação ao pedido ora em apreciação.15. Conforme sopesado pelo MP/TCU, o fato de ter havido o trânsito em julgado neste feito não inviabiliza a adoção de entendimento similar, na medida em que naquele precedente a detração ocorreu na fase de aplicação da pena, o que tornaria ainda mais evidente a necessidade de se adotar a mesma medida nos casos em que já houve o trânsito em julgado, nos quais seguramente não se aplicou o citado dispositivo legal.16. Quanto ao pedido de extinção da pena formulado pela [empresa], o MP/TCU asseverou que a superveniente reabilitação da empresa junto à CGU não ensejaria a extinção da pena de inidoneidade aplicada por meio do Acórdão 2.914/2019-Plenário, tendo em vista a ausência de amparo legal e regulamentar. Afinal, mantendo o entendimento consolidado desta Corte de Contas no sentido de que as instâncias são independentes, inexistindo infração ao princípio do non bis in idem quando a CGU e o TCU aplicam ao licitante fraudador a sanção de inidoneidade no âmbito de suas esferas de competência.17. Assim, evoluindo em meu entendimento anterior sobre o tema e adotando como fundamento o art. 22, § 3º, da LINDB, bem como o parecer de lavra do Subprocurador-Geral Paulo Bugarin, cujas análises adoto como razões de decidir, considero que o TCU possa adotar desde logo um dispositivo ligeiramente diverso daquele empregado pelos Acórdãos Plenários 2.092/2021 e 1.236/2022, pois não há dúvidas de que a sanção de três anos aplicada pelo Acórdão 2.914/2019-Plenário já foi integralmente cumprida, caso também computada a sanção aplicada pela CGU. Além disso, é o próprio TCU que tem realizado os registros pertinentes para incluir os registros no CEIS [...].Acórdão:9.1. reconhecer a detração do tempo da penalidade aplicada pela Controladoria-Geral da União à [empresa], com base no § 3º do art. 22 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), tendo em vista que, no caso concreto, as sanções da CGU abarcam os mesmos fatos apurados pelo TCU neste feito;9.2. determinar à Seproc que adote as medidas de sua alçada para realizar os registros pertinentes no Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS);