Acórdão 7968/2021
Sumário:Com base no art. 16, inciso III, alíneas b e c, da Lei 8.443/1992, julgam-se irregulares as contas do responsável quando constatada a realização de despesas não autorizadas pelas normas que regulamentam a aplicação dos recursos dos pisos da Assistência Social, bem como a prática de desvios de objeto e de finalidade, sem prejuízo da aplicação das multas previstas nos arts. 57 e 58, inciso I, da LOTCU.Proposta de Deliberação: Em exame a Tomada de Contas Especial instaurada pelo então Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome em razão da impugnação parcial de despesas efetuadas com recursos repassados ao Município de Timbaúba/PE, no exercício de 2008, para execução dos serviços de Proteção Social Básica e Especial - PSB e PSE, vinculadas ao Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS, no âmbito do Sistema Único de Assistência Social. 2. Do montante repassado na modalidade fundo-a-fundo, de R$ 511.256,23, a Fundação Nacional de Assistência Social aprovou a aplicação de R$ 346.319,45 e impugnou despesas no valor de R$ 164.936,78, em razão de ocorrências apontadas no Relatório de Fiscalização 1582/2010, elaborado no bojo do 31º Sorteio Público da Controladoria Geral da União.3. Neste Tribunal, a Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial - SecexTCE promoveu a citação do Sr. [responsável], prefeito de 2005 a 2008, para que comprovasse a restituição, aos cofres do Fundo Nacional de Assistência Social, do débito de R$ 164.936,78, atualizado monetariamente desde as datas das parcelas que o compõem até o efetivo recolhimento, e/ou apresentasse alegações de defesa em face das ocorrências abaixo relacionadas, apontadas em Relatório de Fiscalização 1582 da CGU e acatadas pelo na Nota Técnica 1289/2016 da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social:"a) item 4.1.3 - aquisição de merenda no final do ano letivo, cuja quantidade é superior ao consumo dos dias remanescentes - gastos não comprovados do cheque 850121 (impugnação de despesa) e gastos indevidos na conta 20.649-0 (desvio de finalidade);b) item 4.5.4 - aquisição de medicamentos com recursos do CRAS (despesas inelegíveis);c) item 4.5.5 - utilização do critério de menor preço global para aquisição de bens suscetíveis de ampliação da competitividade (impugnação de despesa);d) item 4.5.6 - realização de despesas não previstas nas regras do programa, objetivando doação em época proibida pela legislação eleitoral - contas 16.845-9 (PBF) e 20.649- 0 (PBV I) (despesas inelegíveis); e e) item 4.5.7 - Aquisição de material escolar em quantidade superior ao contingente de alunos matriculados nos programas executados pela Secretaria Municipal de Assistência Social (desvio de finalidade)."	[...]8. Acerca da doação de óculos, colchões e passagens terrestres (alínea d), com recursos do PBF (R$ 6.169,90) e do PBV I (R$ 7.921,10), afirmou que os atos se respaldaram na mencionada Lei Municipal 2.525/2004 (peça 23), cujo público alvo também é assistido pelos programas federais (Projovem, PBF etc.).[...]13. No mérito, a unidade especializada e o Ministério Público de Contas sugerem acolher as alegações de defesa referentes às ocorrências a, c, e e  (item 3 acima) e rejeitar aquelas relativas às ocorrências b e d, e, por conseguinte, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], nos termos do art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992; condená-lo ao pagamento de débito original de R$ 80.190,94, acrescido de correção monetária e juros, na forma da legislação; bem como a condenação do responsável ao pagamento da multa proporcional ao dano, com base no art. 57 da precitada lei. 14. Passo a examinar individualmente cada ocorrência. Quanto à aquisição de alimentos em quantidade superior à necessária no final do exercício (alínea a), a unidade instrutiva sustenta que se trata de falha no planejamento, e que, na ausência de outra irregularidade, não seria razoável imputar débito ao responsável. Aponta que despesa de R$ 4.697,60, custeada por meio do cheque 850121, referente à aquisição de pão francês, é elegível pelas regras do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti. As despesas no valor de R$ 45.032,04, embora custeadas com recursos do Projovem, teriam sido regularmente destinadas à aquisição de merenda escolar. 15. Inicialmente, cabe contextualizar que as falhas acima mencionadas foram apuradas na execução do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti, conforme esclarece a Nota Técnica 11.404/2014 da Diretoria-Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social (peça 2, p. 69-74). Dito isso, acolho a análise de que a falha na comprovação da despesa de R$ 4.697,60 restou descaracterizada, mediante apresentação da documentação pertinente.16. Divirjo que tenha sido caracterizada a aquisição excessiva de merenda. Embora as despesas impugnadas tenham sido realizadas nos dias 18 e 21/11/2008, os órgãos de controle não ofereceram parâmetros que permitam concluir pelo excesso das aquisições. Não foram informadas a data de encerramento das atividades no ano de 2008, a despesa média para fornecimento de alimentação em meses anteriores nem a projeção do dispêndio razoável para atender ao Programa de Erradicação do Trabalho Infantil no restante do exercício.17. Divirjo também da análise de que a comprovação da entrega dos alimentos adquiridos demonstraria a regularidade da operação, pois não enfrenta o desvio de recursos enfocado na citação, no caso, do Programa Nacional de Inclusão de Jovens - Projovem (conta corrente 20.649-0), para o custeio de ações do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti. 18. O Peti, instituído pela Lei 8.742/1993 (Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS) e regulamentado pela Portaria SEAS/MPAS 458/2001, tem como objetivo geral erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas zonas urbana e rural, destinando-se, prioritariamente, às famílias com renda per capita de até meio salário mínimo, com crianças e adolescentes de 7 a 14 anos trabalhando em atividades consideradas perigosas, insalubres, penosas ou degradantes. (itens 1 e 3 do Anexo I da referida Portaria).19. Por seu turno, o Projovem, instituído pela Lei 11.129/2005, regido a partir de 1º/01/2009 pela Lei 11.692/2008, resultante da conversão da Medida Provisória 411-07, e regulamentado pelo Decreto 6.629/2008, destina-se a jovens de 15 (quinze) a 29 (vinte e nove) anos, com o objetivo de promover sua reintegração ao processo educacional, sua qualificação profissional e seu desenvolvimento humano. Cada uma das suas quatro modalidades de execução (Projovem Adolescente - Serviço Socioeducativo, Projovem Urbano, Projovem Campo - Saberes da Terra; e Projovem Trabalhador) tem objetivos e instrumentos de execução específicos, conforme dispõem os arts. 10 a 17 da mencionada Lei 11.692/2008. 20. Como se pode observar, os objetivos gerais dos referidos programas não se confundem. O gestor não logrou demonstrar de que modo a aquisição impugnada seria capaz de atender, simultaneamente, aos mecanismos de implementação do Peti e do Projovem. Deste modo, a destinação de recursos de um programa para o outro caracteriza ato de gestão contrário às normas que regulamentam ambos os programas.21. Tanto o Peti como a modalidade do Projovem da qual os recursos foram desviados (Piso Básico Variável I) são custeados pelo FNAS - muito embora as diversas modalidades desse último o configurem como programa intersetorial, na redação original do art. 3º, § 2º, da Lei 11.692/2008. Uma vez que, no caso concreto, o desvio de recursos ocorreu entre programas pertencentes à mesma função de governo, a da Assistência Social, a irregularidade em questão configura desvio de objeto, conforme consta dos Acórdãos 2.640/2014-Plenário (Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues), 1.584/2015-2ª Câmara (Relator Ministro Vital do Rego) e 1.798/2016-1ª Câmara, no qual atuei como Relator. 22. Conforme consignei no último aresto acima mencionado, a jurisprudência deste Tribunal distingue as noções de desvio de finalidade e de desvio de objeto, com repercussões, em regra, diferenciadas: contas irregulares, com débito e/ou multa, no caso de desvio de finalidade; e contas regulares com ressalva na hipótese de desvio de objeto (v., entre outros, os Acórdãos 2606/2013-Plenário, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, e 3.515/2013 - 2ª Câmara, de relatoria do Ministro-Substituto André Luís de Carvalho): "23. O desvio de objeto se configura quando o convenente, sem autorização prévia do concedente, executa ações não previstas no plano de trabalho da avença, mas, em alguma medida, preserva o fim a que se destinam os recursos. O desvio de finalidade ocorre quando os recursos são aplicados em fim diverso daquele anteriormente pactuado ou ainda quando o escopo específico da avença não é atendido em decorrência de irregularidades na execução do ajuste. Esta prática (desvio de finalidade) evidencia maior reprovabilidade de conduta do que a anterior (desvio de objeto), porque obsta o atendimento das necessidades específicas da comunidade que se beneficiaria com o ajuste, se não fosse o desvio de finalidade."23. Todavia, tem havido o reconhecimento de que o desvio de objeto na aplicação de recursos repassados na modalidade fundo-a-fundo não deve ser considerado falha formal, pois caracteriza descumprimento dos normativos que regulamentam as transferências, bem como desrespeito ao planejamento da política nacional específica, acarretando a irregularidade das contas e a apenação do responsável com a multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992. 24. Essa tese foi albergada no Acórdão 3990/2016-1ª Câmara, em relação aos recursos do Sistema Único de Saúde, sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas, divulgado na ferramenta de pesquisa "Jurisprudência Selecionada", disponível no sítio eletrônico deste Tribunal, como se lê no excerto do voto que trata da responsabilização do gestor: "36. Na linha defendida pela Serur, entendo que, não havendo nos autos indícios de locupletamento ou desvio de recursos públicos e restando demonstrado que a aplicação irregular da verba federal se deu em benefício da população local, em regra, não se deve responsabilizar o gestor solidariamente pelo débito.37. Ressalto que, nesse sentido, são a maioria dos precedentes desta corte. Mesmo quando caracterizado desvio de finalidade, irregularidade mais grave do que a apurada nesta TCE, não havendo indícios de obtenção de vantagens indevidas ou desvio de recursos públicos pelo gestor, a jurisprudência dominante desta casa é no sentido de imputar débito apenas ao ente federado beneficiado pela irregularidade, sob pena de enriquecimento ilícito do Estado (Acórdãos 2.710/2009, 2.295/2011, 3.133/2013, 3.515/2013, 3.789/2013, 2.806/2015, 11.246/2015, da Segunda Câmara ; 284/2014, 4.426/2009, 4.564/2014, 5.447/2015, 4.696/2015, da Primeira Câmara, entre outros).38. Isso não significa, todavia, que o descumprimento das normas do SUS deva ser tolerado por este Tribunal. Não se pode compactuar com a decisão unilateral dos gestores municipais ou estaduais de destinar recursos federais da saúde a despesas não autorizadas nos normativos da saúde, conduta que, a meu ver, não deve ser tida como mera falha formal.39. Creio que o entendimento segundo o qual o desvio de objeto puro caracteriza tão somente falha de natureza formal deve ser visto com certa parcimônia, não podendo ser aplicado de forma indiscriminada a todo e qualquer caso. De fato, existem situações em que o desvio de objeto não possui grande gravidade, por não prejudicar a política pública que o órgão repassador visou fomentar com a descentralização dos recursos. Contudo, isso deve ser avaliado caso a caso, não podendo ser compreendido como uma regra geral.40. No caso dos recursos do SUS transferidos na modalidade fundo a fundo, cuja destinação é estabelecida em normativos específicos editados pelo Ministério da Saúde, de acordo com a repartição de receitas e com as diretrizes definidas para a política de saúde pública do país, o desvio de objeto não pode ser tido como mera falha formal. Isso porque, além de desrespeitar o planejamento e prejudicar a execução da política nacional de saúde, ainda caracteriza descumprimento das normas do SUS.41. Por isso, em que pesem os diversos precedentes desta Casa nos quais, em casos semelhantes, julgaram-se regulares com ressalvas as contas dos responsáveis, entendo que se deve manter a irregularidade das contas do ex-Prefeito, bem como a multa que lhe foi aplicada, alterando-se apenas o fundamento legal da condenação para os arts. 16, inciso III, alínea b, e 58, incisos I e II, da Lei 8.443/1992.42. Registro que, na linha ora defendida (de aplicar multa ao gestor por empregar recursos da saúde com desvio de objeto, descumprindo as normas do SUS), já foram proferidos outros julgados, como os Acórdão 5677/2014-TCU-Plenário, 704/2013, 1.574/2014, 4.217/2014 e 5.131/2014 da Segunda Câmara."[...]26. O caso em exame se assemelha aos precedentes acima mencionados porque os repasses automáticos do Fundo Nacional da Assistência Social, assim como os do Fundo Nacional de Saúde, também decorrem da Lei Orgânica da respectiva função de governo, das respectivas normas operacionais básicas e demais instrumentos de regulamentação baixados pelo Poder Executivo Federal, com base em critérios demográficos e no perfil populacional.27. Pela aplicação do brocardo latino ubi eadem ratio ibi idem jus - onde houver o mesmo fundamento, haverá o mesmo direito -, é necessário concluir que o desrespeito à estrutura de pisos de financiamento da Assistência Social, assim como a inobservância dos blocos de financiamento das ações de Saúde, também representam relevante descumprimento de normas federais, que têm como consequência a ofensa ao princípio do planejamento, da programação orçamentária e da execução da Política Nacional da Assistência Social. 28. A ausência de indícios de locupletamento não afasta a irregularidade das contas do ex-Prefeito, com fulcro no art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, bem como a aplicação de multa ao gestor que deu destino às verbas públicas em contrariedade a norma regulamentar, nos termos do art. 58, inciso I, da referida lei. Em apoio a esta exegese, menciono os Acórdãos/1ª Câmara 1.321/2014 e 4.564/2014, Relator Ministro José Múcio; e Acórdãos/2ª Câmara 3.515/2013, Relator Ministro-Substituto André Luis de Carvalho; e 4.217/2014, da minha Relatoria.[...]36. No que diz respeito à doação de bens não prevista nas regras dos programas de assistência social, em período eleitoral (alínea d), a Nota Técnica 11.404/2014 do concedente (peça 2, p. 69-74) esclarece que se trata da entrega de óculos, colchões e passagens terrestres, com recursos provenientes:a) da conta 16.845-9, referente ao Piso Básico Fixo - PBF: R$ 6.169,90, no período de 06/06 a 19/09/2008;b) da conta 20.649-0, referente ao Piso Básico Variável I: R$ 7.921,10, em 30/12/2008;37. A destinação de recursos do PBF é disciplinada pelo art. 4º da Portaria 442/2005 do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que assim dispõe: "Art. 4º O Piso Básico Fixo financia as seguintes ações dos serviços prestados pelo PAIF (Programa de Atenção Integral à Família), ofertados exclusivamente pelos CRAS - 'Casa das Famílias':I - entrevista familiar;II - visitas domiciliares;III - palestras voltadas à comunidade ou à família, seus membros e indivíduos;IV - grupos: oficinas de convivência e de trabalho socioeducativo para as famílias, seus membros e indivíduos; ações de capacitação e inserção produtiva;V - campanhas socioeducativas;VI - encaminhamento e acompanhamento de famílias e seus membros e indivíduos;VII - reuniões e ações comunitárias;VIII - articulação e fortalecimento de grupos sociais locais;IX - atividades lúdicas nos domicílios com famílias em que haja criança com deficiência;X - produção de material para capacitação e inserção produtiva, para oficinas lúdicas e para campanhas socioeducativas, tais como vídeos, brinquedos, materiais pedagógicos e outros destinados aos serviços socioassistenciais;XI - deslocamento da equipe para atendimento de famílias em comunidades quilombolas, indígenas, em calhas de rios e em zonas rurais."38. A destinação de recursos do PBV é objeto do art. 7º da Portaria MDS 442/2005:"Art. 7º O Piso Básico Variável é composto por recursos novos ou remanejados e destina-se ao cofinanciamentos de incentivos ao desenvolvimento das ações de Proteção Social Básica, nos termos da NOB/SUAS:I - ações socioeducativas do Projeto Agente Jovem, conforme Portaria nº 879, de 03 de dezembro de 2001, e alterações posteriores;II - ações definidas como prioridades nacionalmente identificadas e pactuadas entre os entes federados e deliberadas pelo CNAS."39. A aquisição de óculos, colchões e passagens terrestres não encontra amparo nos dispositivos supratranscritos, tampouco está demonstrado que se trate de ação a cargo do Município. Essa conduta atrai a irregularidade das contas do responsável e o seu dever de indenizar o dano ao erário, composto pelas parcelas abaixo descritas, com base na hipótese prevista no art. 16, inciso III, inciso c, da Lei 8.443/1992 e a aplicação de multa de que trata o art. 57 da referida lei. 	Valor (R$) 	Data	1.820,00	06/06/2008	1.500,00	06/06/2008	329,00	15/08/2008	139,50	20/08/2008	149,50	27/08/2008	1.932,90	19/09/2008	149,50	19/09/2008	149,50	19/09/2008	7.921,10	30/12/2008[...]47. Em síntese, acolho parcialmente as alegações de defesa referentes ao excesso de aquisição de gêneros alimentícios e à ausência de comprovação de despesas no valor de R$ 4.697,60, de 21/11/2008 (ocorrência a, item 3 supra), bem como à falta de parcelamento para aquisição de equipamentos de informática (ocorrência c). 48. Nesse sentido, restaram configurados:48.1. desvio de objeto dos recursos do Projovem, no valor de R$ 45.032,04, referente a 18/11/2008, para execução do Peti (ocorrência a); 48.2. uso indevido de recursos do Centro de Referência da Assistência Social - Cras para a aquisição de medicamentos, no valor histórico de R$ 65.929,94, no período de 06/08 a 28/11/2008 (ocorrência b);48.3 uso indevido de recursos do PBF, no valor de R$ 6.169,90, no período de 06/06 a 19/09/2008, e de recursos do PBV I, no valor de R$ 7.921,10, em 30/12/2008, para doação de óculos, colchões e passagens terrestres (ocorrência d);48.4. aquisição injustificada de material escolar para execução do programa Peti, no valor de R$ 33.886,20, realizada em 10/11/2008, bem como o desvio de objeto desses recursos destinados ao funcionamento do Cras (ocorrência e). 49. A hipótese descrita no art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992 bem representa as ocorrências a, b e e (item 3 acima), uma vez que restou violada a legislação específica dos programas sociais em questão. Dessa forma, cumpre julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], com a aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da aludida norma legal. Por não haver questionamento sobre o recebimento dos bens adquiridos, caberia ao ente municipal responder pelo débito decorrente dessas irregularidades. Contudo, o transcurso do prazo de mais de doze anos desde os fatos impugnados inviabiliza a citação, sob pena de prejuízo à defesa do ente federado. 50. A ocorrência d se amolda ao disposto no art. 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992, uma vez que, além da ofensa às normas de aplicação dos recursos do PBF e do PBVI, o ex-Prefeito deve responder pela realização de despesas que não se enquadravam entre as ações a cargo do Município, razão pela qual cabe o julgamento pela irregularidade de suas contas, com a imputação do débito correspondente, sem prejuízo da aplicação da multa proporcional ao dano.Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas "b" e "c", 19 e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [responsável], condenando-o ao pagamento das quantias descritas a seguir, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora calculados a partir da respectiva data até o dia da efetiva quitação, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento do débito ao Fundo Nacional de Assistência Social - FNAS, na forma da legislação em vigor:	Valor (R$) 	Data	1.820,00	06/06/2008	1.500,00	06/06/2008	329,00	15/08/2008	139,50	20/08/2008	149,50	27/08/2008	1.932,90	19/09/2008	149,50	19/09/2008	149,50	19/09/2008	7.921,10	30/12/20089.2. aplicar ao Sr. [responsável] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais), bem como a multa prevista no art. 58, inciso I, da referida lei, no valor de R$ 6.000,00 (seis mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea "a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento das dívidas ao Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente desde a data deste Acórdão até a do efetivo recolhimento, se forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;