Acórdão 2088/2004
Voto:A questão primordial diz respeito à existência ou não de restrição excessiva do edital, de direcionamento da licitação e de sobrepreço ou superfaturamento, cujos termos passo a examinar:[...]VI - Sobrepreço em relação ao Sistema Sicro Quanto aos preços do "Concreto fck = 20 Mpa" e "Concreto fck = 25 Mpa", reconhece a unidade técnica que o Sicro não inclui em seus custos o transporte do cimento, da areia extraída e da brita produzida. No que se refere aos itens "Enleivamento" e "Hidrossemeadura", embora tenha-se alegado redução de produtividade dos caminhões decorrente da largura da plataforma de terraplenagem e maior distância de depósito dos materiais, as empresas não apresentaram composição de custos detalhada, o que impediu o pronunciamento conclusivo por parte da unidade técnica. Não obstante, o item relevante na caracterização de sobrepreço é o serviço de terraplenagem cujos valores apresentaram diferença de 56,45% em relação ao Sicro de agosto de 2000. Os consórcios buscam justificar a diferença de preços com três argumentos: a) a menor produtividade de caminhões em uma plataforma ferroviária; b) diversos ajustes que se faziam necessários, como equipamentos de proteção, transporte e alimentação de funcionários, depreciação e juros, etc.; e c) a inexistência de um Sicro específico para Santa Catarina, em razão do que a maior parte das diferenças seriam decorrentes das "condições naturais, sociais, econômicas e logísticas" dos serviços a serem realizados, em função da grande "diferenciação locacional com que se defrontam". O exame dos custos de terraplenagem constantes do Sicro permite verificar que as diferenças regionais em relação ao custo de terraplenagem são mínimas, ao menos em relação aos estados da região sul e sudeste. O quadro a seguir foi montado com base nos dados do Sicro para o item "ECT de material de 1ª categoria entre 3.000 e 5.000 metros" que juntei aos autos fls. 2083/2102. Esse parâmetro é o mais significativo para obra em questão pois é responsável por mais de um terço do custo total de terraplenagem na obra auditada. VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL * preços referentes ao Sicro Sul Verifica-se facilmente que os custos de terraplenagem apurados, ainda que apresentem oscilações, são muito semelhantes entre si em um dado momento. Em especial, os preços desse serviço no Estado de Santa Catarina não apresentam diferenças significativas em relação aos do Estado do Rio Grande do Sul. Também diferem muito pouco das médias obtidas nos Estados mais próximos. Nada há de especial no Sicro de Santa Catarina que permita concluir que o Estado apresenta características peculiares que justifiquem as grandes discrepâncias verificadas no processo. A única razão para que os preços do Sicro Santa Catarina apurados em julho de 2002 e os preços contratuais corrigidos até essa data apresentem sobrepreço menor do que o verificado em relação aos preços de agosto de 2000 é, conforme demonstrado pelo consórcio (fls. 1826/37), o fato de que esses itens de serviço têm sofrido reajustes de preço, no Sicro, maiores do que os reajustes contratuais. Verifico que os argumentos referentes às correções necessárias aos preços do Sicro, podem prosperar em parte. Alguns dos ajustes se referem a despesas indiretas incluídas na composição do BDI e justificam, tão somente, a adequação do BDI adotado na proposta vencedora (35,8%) frente ao BDI constante do Sicro 2000 (32,55%). Os demais ajustes que o consórcio alegou serem necessários, se efetivamente realizados, devem estar retratados nas composições de preço unitário integrantes de sua proposta fls.559/700 e sustentam algumas diferenças verificadas nos custos unitários de alguns serviços. Não obstante, esses ajustes não justificam o sobrepreço apontado pela unidade técnica, uma vez que este decorre essencialmente da utilização, em cada serviço de terraplenagem, do dobro ou quase o dobro da quantidade de caminhões previstas no Sicro. A origem principal do sobrepreço já havia sido identificada no Relatório de Auditoria anterior à audiência, de onde transcrevo o seguinte trecho (fl. 1333): "180. Comparando-se as Composições de Custo Unitário da contratada, às fls. 563/586 do Volume 2 (base = ago/2000) e do Sicro às fls. 899/910 do Volume 4 (base out/2000 - mês inaugural do Sicro II), constata-se que o grande vilão na proposta do consórcio vencedor é o insumo "Caminhões Basculantes - 20 ton", nos itens de "Escavação, Carga e Transporte de Material de 1ª categoria". Embora ambas composições de custos sejam muito semelhantes, tanto nos insumos quanto nos preços, a proposta contratada informa que a quantidade de "Caminhões Basculantes" é o dobro da que consta no Sicro, embora a produção seja idêntica (192 metros cúbicos por hora) e o seu custo horário é 38,8 % superior, sem contar que o custo paradigma é de dois meses depois. Isso eleva o custo do referido insumo ao triplo do que consta do Sicro". O simples confronto entre as composições de preços do Sicro e da proposta vencedora evidencia que o consórcio cotou quase sempre o dobro do número de caminhões. No caso de transporte de material de 1ª categoria entre 3.000 e 5.000 metros o Sicro prevê a utilização de 8 caminhões enquanto a proposta do consórcio contempla a utilização de 16 a 17 caminhões para o mesmo serviço. A tabela a seguir permite uma comparação entre a composição simplificada de preços do Sicro e da proposta do consórcio contratado: VIDE TABELA NO DOCUMENTO ORIGINAL Verifica-se que as pequenas diferenças de custos de mão de obra podem ser atribuídas aos ajustes efetuados pelo consórcio. De fato, a inclusão de custos não abrangidos pelo Sicro no ano 2000 - por exemplo os custos referentes a refeições, transportes e fornecimento de material de segurança - podem justificar as pequenas diferenças de custo de mão de obra apontados na tabela anterior. Semelhantemente, conforme alegado pelo consórcio, eventuais diferenças de utilização produtiva ou improdutiva de equipamentos e fatores de eficiência operacional afetam os respectivos custos operacionais unitários. Verifica-se que os custos em relação à motoniveladora e à escavadeira hidráulica são menores em razão de sua menor utilização produtiva, conforme consta dos detalhamentos apresentados pelo consórcio fl. 586. Não obstante, o item que efetivamente influenciou sobremaneira o custo final não foi sequer o custo unitário dos equipamentos, mas a quantidade de caminhões empregados na execução desse serviço - justamente o item mais caro e que resultou em um valor contratado superior ao dobro do previsto no Sicro. As alegações quanto à diferença entre as distâncias médias contidas no item do Sicro examinado (DMT entre 3.000 e 5.000) e no item da proposta (DMT entre 4.500 e 5.000) em nada descaracterizam o sobrepreço, até porque o serviço de terraplenagem com DMT entre 3.500 e 4.000 metros foi cotado pelo consórcio em R$ 7,37 (fl. 506), quase o dobro do previsto no Sicro (R$ 3,72) para uma distância média superior retratada na tabela acima. Nesse caso, enquanto o Sicro prevê a utilização de 8 caminhões, a composição de preços unitários apresentada pelo consórcio prevê a utilização de 16 caminhões (fl. 584). Ambos os consórcios alegaram menor produtividade dos caminhões em uma plataforma ferroviária que teria 6 ou 7 metros de largura, o que impossibilitaria a passagem de dois caminhões cruzando ou lado a lado. Nesse caso, seriam necessários pontos específicos de espera e ultrapassagem, o que elevaria o tempo gasto para percorrer as distâncias entre os locais de carga e descarga, além de maior tempo de manobra dos caminhões. O Consórcio Sulcatarinense/ARG/CBPO alegou que, ante a perda de tempo de cada caminhão, seria imprescindível o aumento do número de caminhões envolvidos no serviço para manter a mesma produtividade. Afirmou, ainda, que "se fosse mantido o número de caminhões previsto pelo Sicro [...] haveria uma redução da produção horária, implicando o aumento do custo unitário do serviço, em função da improdutividade dos equipamentos de escavação e carga" Em que pese possível queda de produtividade, as empresas envolvidas em nenhum momento justificaram a necessidade de se usar o dobro de caminhões. Ao contrário, em vez de buscar justificar adequadamente a questão central que efetivamente resultou na elevação de preços, optaram por produzir dezenas de planilhas (fls. 1802/1827) que comparam os valores da proposta e do Sicro e, mediante ajustes e correções intentam demonstrar "a inocorrência de excesso de preço". Em seu memorial, o consórcio afirma que a série de planilhas "demonstrou cabalmente a inexistência de sobrepreço" e que em fevereiro de 2003 os preços contratuais seriam equivalentes aos preços do Sicro. Trata-se de evidente silogismo. As planilhas nada provam, a não ser que os custos retratados no Sicro, em especial os custos referentes a caminhões basculantes, sofreram aumentos muito acima do índice de correção contratual. A falta de razoabilidade da justificativa é patente, pois os preços jamais poderiam ser equivalentes se o consórcio utilizasse efetivamente o dobro de caminhões. Trata-se de verificação evidente: se o serviço a ser executado pelo consórcio efetivamente demanda o dobro do número de caminhões previstos no Sicro, os seus preços devem refletir sempre essa diferença. Se a obra fosse tocada adiante, aos preços contratuais, supostamente compatíveis com o Sicro, o consórcio executor haveria de incorrer em sérios prejuízos uma vez que os valores praticados não iriam remunerar a quantidade de caminhões informadas em sua proposta. Ademais, juntei aos autos outros orçamentos de obras ferroviárias (fls.2103/2129) em que não foi possível identificar grandes diferenças em relação ao preço constante do Sicro. Do exposto, verifico que os responsáveis e as empresas contratadas não lograram descaracterizar o sobrepreço tão claramente identificado pela Secex/SC. Acórdão:9.6. Determinar à Prefeitura Municipal de Jaraguá do Sul/SC que, em futuras licitações envolvendo recursos federais:9.6.3. não inclua preços unitários superiores aos valores constantes do Sistema Sicro do DNIT no orçamento, no edital ou em seus anexos, sem antes fazer constar do procedimento licitatório justificativas técnicas, acompanhadas de cálculos analíticos detalhados para cada item de serviço, que demonstrem a adequação dos valores adotados;9.6.4. adote critérios objetivos de aceitabilidade de preços unitários e globais, consoante os arts. 3°, caput, 40, inciso X, 44, caput e § 1° e art. 45, caput, da Lei 8.666/93;