Acórdão 1946/2021
Sumário:A coerência e integridade geral do sistema referencial adotado para avaliação dos preços contratados em obras públicas deve ser mantida e não é aceitável nele apontar supostas falhas, buscando defender preços mais elevados, e desconsiderar que outras premissas do sistema são potencialmente conservadoras e benéficas ao contratado.Voto:Presentes os requisitos de admissibilidade dos arts. 32, inciso I, e 33 da Lei 8.443/1992, conheço dos recursos de reconsideração interpostos por [construtora], [dirigente 1] (Diretor-Presidente da [construtora]), [dirigente 2] (Diretor Administrativo, Financeiro e Comercial da [construtora]), [gestor] (Superintendente de Construção da Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.) e [parecerista jurídica] (Chefe da Assessoria Jurídica da Valec), contra o Acórdão 2.240/2018-TCU-Plenário.II - Histórico2. Este processo trata de tomada de contas especial constituída, em cumprimento ao Acórdão 1.498/2015-TCU-Plenário, para apuração de superfaturamento no Contrato 58/2009, firmado pela Valec com a empresa [construtora]. O ajuste, com base no art. 24, inciso XI, da Lei 8.666/1993, tem por objeto a execução de remanescente de obras do lote 2 da Ferrovia Norte-Sul - FNS, em trecho de 52 km situado entre Ouro Verde de Goiás/GO e Jaraguá/GO. Assinado em 2009 por R$ 116.426.598,81, alcançou R$ 145.528.873,21 depois da celebração de cinco termos aditivos.3. A execução inicial das mesmas obras era objeto do Contrato 15/2006, assinado pela Valec com a construtora [X], rescindido por iniciativa das partes após retenção cautelar determinada pelo TCU por meio do despacho do Ministro Aroldo Cedraz, relator do TC 021.283/2008-1. Em face de significativo sobrepreço, o relator determinou a retenção de 11,26% das faturas a serem pagas naquele contrato, decisão que restou mantida pelo TCU por meio do Acórdão 593/2009-TCU-Plenário.4. Para execução do remanescente de obras, foram oferecidas à [construtora], segunda colocada na licitação original, as mesmas condições de preço do licitante vencedor. Esse novo contrato também foi objeto das retenções determinadas pelo TCU e, conforme registrado no voto que conduziu a decisão recorrida, elas ocorreram entre os meses de janeiro/2010 a dezembro/2011 e somaram R$ 20.587.078,83 (valores históricos, em diversas datas-bases). 5. O Acórdão 2.240/2018-TCU-Plenário, ora recorrido, considerou irregulares diversos dos preços praticados no Contrato 58/2009 e apontou dano ao erário em valores históricos que ultrapassaram R$ 38 milhões (diversas datas-bases, conforme acórdão condenatório). Além disso, aplicou multas entre R$ 1 milhão e R$ 10 milhões a diversos responsáveis; inabilitou os Srs. [diversos responsáveis] para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública por um período de 8 anos; e solicitou à Advocacia-Geral da União as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis julgados em débito.[...]V - Débito e responsabilização dos recorrentes23. No tocante ao superfaturamento apontado no Contrato 58/2009, alinho-me às conclusões da Serur e do MPTCU, pela improcedência das razões recursais.24. As alegações apresentadas pela [construtora], [dirigente 1] (Diretor-Presidente) e [dirigente 2] (Diretor Administrativo, Financeiro e Comercial) não permitem afastar as análises de preço que fundamentaram as conclusões pela ocorrência de dano ao erário. 25. Antes de tudo, nos exatos termos do que decidiu o acórdão recorrido, a jurisprudência pacífica do TCU reconhece que o Sicro é referencial de preços adequado para obras ferroviárias, tanto em relação aos valores de BDI quanto às composições de custo de serviços de terraplenagem, drenagem, obras de arte correntes e especiais, sinalização vertical, obras complementares, proteção vegetal e demais serviços de infraestrutura ferroviária. (Acórdão 1.884-TCU-Plenário, Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman). Nessa linha, transcrevo os seguintes julgados:Acórdão 3.061/2011-Plenário - Relator Ministro Valmir CampeloOs valores informados no Sistema de Custos Rodoviários - Sicro para os benefícios e despesas indiretas - BDI e para os custos unitários de serviços e respectivos insumos aplicam-se, também, a obras ferroviárias, dada a similaridade dos empreendimentos.Acórdão 1.923/2011-Plenário - Relator Ministro Valmir CampeloÉ viável a aplicação do Sicro para balizar os custos das obras ferroviárias, com adoção integral dos preceitos, critérios e métodos constantes no seu Manual de Custos Rodoviários, para serviços de terraplenagem, drenagem, obras de arte correntes e especiais, sinalização vertical, obras complementares, proteção vegetal e demais serviços de infraestrutura ferroviária.26. São procedentes as alegações dos recorrentes no sentido de que o BDI é construção própria de cada empresa, resultado de considerações sobre despesas indiretas e benefícios que não podem ser exigidas com identidade absoluta de empresas diferentes. No entanto, o que busca o TCU ao assumir um BDI referencial não é impor a indistinta adoção de um determinado percentual, mas sim realizar uma análise dos preços contratados em face daqueles praticados no mercado. Para tal, a soma "custos contratados + BDI contratado" não pode superar aquela representada por "custos referenciais + BDI referencial", sob pena de configurar-se sobrepreço. 27. Assim sendo, não é possível acolher a pretensão de considerar legítima como referência de mercado a equação que resulta da aplicação do percentual de BDI com ela contratado sobre os custos referenciais obtidos do Sicro. Rejeito, ao manter a decisão recorrida, a pretensão recursal de fazer valer um BDI de 40,31% em detrimento do referencial de 23,90%, pois este último era o paradigma compatível com os custos extraídos do Sicro para fins de análise da regularidade dos preços.[...]38. É difícil conceber, como regra geral, que obras ferroviárias seriam mais impactadas pelo fator chuvas do que obras rodoviárias. Os serviços de terraplenagem e compactação de solo, indicados pelos recorrentes como relevantes em obras de ferrovias, igualmente o são em obras de rodovias, sendo que essas últimas ainda demandam compatibilização de cronograma de execução em etapas como a pavimentação, certamente mais suscetível à redução de produtividade do que os trabalhos de lançamento de brita comumente realizados em obras ferroviárias. Essa distinção, portanto, entre obras ferroviárias e rodoviárias, não justificaria redução de produtividades de serviços registrados no Sicro em face dos efeitos das chuvas.39. Por todo o exposto, impossível acolher as conclusões do parecer técnico anexado às razões recursais da [construtora], que sustenta ampla retificação dos preços referenciais adotados pela decisão condenatória para rejeitar o débito imputado de R$ 38 milhões e sustentar superfaturamento remanescente de R$ 2,67 milhões. Acórdão:9.1. conhecer dos recursos de reconsideração interpostos por [construtora], [dirigentes 1 e 2] e [gestor] e negar-lhes provimento;[...]9.4. alterar, de ofício, as datas de ocorrências de duas parcelas, a seguir destacadas, do débito imputado no item 9.3. do Acórdão 2.240/2018-TCU-Plenário, com as disposições consolidadas no Acórdão 2.751/2018-TCU-Plenário, de forma a atribuir a seguinte composição ao conjunto da dívida: [...];9.5. reduzir, de ofício, as multas aplicadas no item 9.4. do Acórdão 2.240/2018-TCU-Plenário, com as disposições consolidadas no Acórdão 2.751/2018-TCU-Plenário, de forma a subsistir a aplicação das multas nos valores indicados aos responsáveis listados a seguir: [...];