Acórdão 6833/2016
Sumário:4. A destruição involuntária de documentos não pode ser classificada como impedimento absoluto à prestação de contas, requisito indispensável à caracterização do caso fortuito ou força maior, quando for possível a restauração do processo administrativo correspondente.Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), em face de [responsável], ex-prefeito de Tutóia, Maranhão, em razão da omissão no dever de prestar contas dos recursos transferidos ao Município, no âmbito do Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar (PNATE), nos exercícios de 2007 e 2008.[...]Alega a representante do espólio, em síntese, que o responsável havia retirado os documentos necessários à prestação de contas da sede da Prefeitura e os armazenado em sua residência, em razão da proximidade do fim do seu mandato. O responsável teria agido dessa forma porque sua residência seria utilizada como gabinete e extensão do paço municipal e para evitar que seu sucessor destruísse tais documentos.Sustenta que a residência do responsável fora invadida, em 30/12/2008, por três empresários da localidade, que, a par de provocar danos ao patrimônio do então Prefeito, teriam queimado muita documentação da Prefeitura.A invasão e os danos dela decorrentes foram comunicados à autoridade policial três meses após o fato (peça 11, p. 12).Concluem a unidade técnica e o Ministério Público que o evento noticiado não se presta a isentar o gestor municipal do dever de prestar contas dos recursos recebidos pelo Município em 2007, porque o fato impeditivo ocorreu oito meses e meio antes após o esgotamento do prazo para prestação de contas.Nesses termos, a ocorrência do alegado caso fortuito ou de força maior não se mostra hábil a elidir a responsabilidade do gestor faltoso (art. 399 do Código Civil). Acolho, por essa razão, as conclusões da unidade técnica e do Parquet acerca da responsabilidade do gestor municipal falecido por essa parcela do débito.IIEntendem, no entanto, a unidade técnica e o Ministério Público que o fato noticiado, ocorrido em 30/8/2008, pode ser classificado como caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do ex-prefeito, para reconhecer a impossibilidade de comprovação da boa e correta aplicação dos recursos do Pnate afetos ao exercício de 2008, cuja prestação de contas deveria ter sido realizada até 15.4.2009.Não identifico, maxima venia, no caso concreto, a presença de caso fortuito ou força maior, pelas razões que passo a expor.Controverte-se a doutrina na classificação dos institutos e na tentativa de diferenciá-los. Tal diferenciação, contudo, não se mostra para abalizada parcela do pensamento jurídico, porque a lei empresta soluções idênticas para a ocorrência de um ou outro evento (arts. 393, único, e 399 do Código Civil).Caso fortuito e força maior são ambos fatos jurídicos extraordinários, caracterizados pela imprevisibilidade e pela ausência de culpa; são hipóteses excludentes de responsabilidade civil, porque rompem o nexo de causalidade entre o fato jurídico em sentido estrito e o dano sofrido pela vítima.É substrato comum aos institutos a ausência de toda e qualquer culpa por parte do responsável na hipótese do fortuito ou da força maior, aliada à impossibilidade absoluta (não relativa) de se cumprir aquilo que se obrigou.Não identifico, no caso em análise, a ausência de culpa do gestor municipal pelo evento que teria destruído os documentos necessários à prestação de contas, tampouco a impossibilidade absoluta de cumprimento do dever de prestar contas.Assenta-se a culpa do gestor municipal no fato de ele haver retirado os documentos da Prefeitura, guardando-os em sua residência, sob o argumento que exercitava antiga prática patrimonialista, consistente em não separar o patrimônio público do privado, e a pretexto de evitar a destruição do acervo documental pelo seu sucessor.Ao retirar os documentos da Prefeitura, infringiu expressa disposição da Lei 10.880/2004, no que se refere ao dever de guarda dos documentos que instruem a prestação de contas do PNATE, que devem ser mantidos nos arquivos do ente subnacional. Essa a dicção do art. 6º, § 4º, da Lei, que transcrevo, por oportuno:§ 4º Os documentos que instruem a prestação de contas, juntamente com os comprovantes de pagamentos efetuados com os recursos financeiros transferidos na forma desta Lei, serão mantidos pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios em seus arquivos pelo prazo de 5 (cinco) anos, a contar da data da aprovação da prestação de contas do FNDE pelo Tribunal de Contas da União (grifos meus) Tais documentos devem ser guardados, pois, nos arquivos do Município, nunca em acervo pessoal do gestor. Ao se apropriar ilicitamente do acervo documental do ente subnacional, o então prefeito assumiu os riscos inerentes à destruição dos documentos, ainda que esta haja decorrido de ato que, em tese, poderia ser classificado como caso fortuito ou força maior.Poderia admitir-se, para sua precaução, que o gestor levasse cópia dos documentos originais; jamais todos os documentos da prefeitura.O gestor municipal que atua de forma temerária responde pelos riscos inerentes a esse agir, ainda que o dano superveniente tenha origem em fato alheio à sua vontade. Nessa linha expressa disposição do Código Civil, in verbis:Art. 868. O gestor responde pelo caso fortuito quando fizer operações arriscadas, ainda que o dono costumasse fazê-las, ou quando preterir interesse deste em proveito de interesses seus. (grifos meus) No caso concreto, o responsável afastou-se do dever de guarda previsto em lei, para resguardar conveniência e interesse pessoal.A preservação dos documentos de eventual ato ilícito que poderia ser perpetrado por seu sucessor haveria de ser realizada de forma lícita, por meio da extração de cópias simples ou autenticadas do acervo documental que pretendia preservar. Não havia, portanto, necessidade de se apropriar, de forma ilícita, de tais documentos.De se notar, em acréscimo, que a retirada os documentos do acervo Municipal, com ânimo de definitividade (evitar que seu sucessor obtivesse a posse deles), pode ser penalmente tipificada como apropriação indébita na forma majorada (art. 168, caput e § 1º, inciso III, do Código Penal).Não é razoável que agente que se apropria indevidamente de coisa alheia móvel pretenda eximir-se do dever de indenizar o sujeito passivo do crime, invocando isenção de responsabilidade ancorada na ocorrência de fortuito ou força maior.Por essa razão, afasto a hipótese de ocorrência de caso fortuito ou força maior a autorizar o arquivamento do processo, nos termos sugeridos pela unidade técnica e pelo Ministério Público.Há, ainda, outra razão a impedir a solução proposta.O fortuito ou força maior somente libera o gestor do dever de prestar contas no caso de impossibilidade absoluta do adimplemento do dever constitucional. Se a impossibilidade for relativa, obriga-se o devedor a cumprir a obrigação, ainda que de forma parcial.A destruição dos documentos relativos à execução de recursos transferidos ao Município não constitui impedimento absoluto para prestação de contas, porque tais documentos podem - rectius, devem - ser reconstituídos, pelo responsável, imediatamente após a ocorrência do sinistro.Consiste a prestação de contas do PNATE, fundamentalmente, da apresentação das notas fiscais das despesas, acompanhadas dos extratos bancários respectivos e de parecer do Conselho Municipal de que trata o art. 5º da 10.880/2004.Não havia dificuldade, pois, para que o responsável reconstituísses a prestação de contas. Não havia impedimento para que o responsável obtivesse segunda via ou cópia dos documentos fiscais emitidos aos fornecedores e prestadores de serviço. De igual sorte, não havia óbice a obter novos extratos bancários e cópia do parecer emitido pelo Conselho Municipal.Importa notar que o responsável teve tempo suficiente para promover a restauração dos autos administrativos, porquanto decorridos quase 15 anos entre o sinistro e seu óbito. Além disso, foi notificado da sua omissão, pelo FNDE, em 7/12/2010 - 5 anos antes da sua morte -, respondendo com o silêncio (peça 1, p. 122/126).Nesses termos, o sinistro relatado não pode ser classificado como impedimento absoluto à prestação de contas, requisito indispensável à caracterização do caso fortuito ou força maior.Na seara do processo civil, há expressa previsão e disciplina da restauração de autos, no caso de extravio de processos (arts. 1.063 a 1.069 do CPC 1973 e arts. 712 a 718 do CPC 2015). Idêntica solução há de ser adotada no caso de extravio de processos administrativos. Encontra-se tal orientação em precedentes judiciais.Por mais essa razão, deixo de acolher a proposta de arquivamento de parte das presentes contas.A omissão no dever de prestar contas, associada à ausência de justificativa válida para o não cumprimento do encargo de natureza constitucional, impõe a irregularidade destas contas e a condenação do responsável a ressarcir o débito apurado.Inviável, entretanto, a imposição da multa de que trata o art. 57 da Lei 8.443/1992, em razão do óbito do responsável.Acórdão:9.2. julgar irregulares, com fundamento nos artigos 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas a e c, 19, caput, e 23, inciso III, alínea a, da Lei 8.443/1992, as contas de [responsável], condenando o seu espólio ao pagamento das importâncias as seguir indicadas, atualizadas monetariamente e acrescidas de juros de mora, calculados a partir das datas informadas, até a do efetivo recolhimento, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante o Tribunal, o recolhimento do débito ao Fundo Nacional de Educação - FNDE: [...]