Acórdão 1247/2016
Proposta de deliberação:I - Introdução Em exame o Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana - SeinfraUrbana na Fundação Oswaldo Cruz - Fiocruz, no período de 11 a 29/05/2015, com o objetivo de fiscalizar a construção do Complexo de Pesquisa e Desenvolvimento em Saúde e Produção de Imunobiológicos localizada no Município de Euzébio/CE. A fiscalização teve por escopo a execução da 2ª e 3ª etapas da obra, ambas contratadas junto à empresa [omissis], mediante processo licitatório. [...]III - Sobrepreço decorrente de quantitativos inadequados - administração local (2ª e 3ª etapas) [...]27. Considerando que o Acórdão 2.622/2013 - TCU - Plenário quantificou em 6,23% o percentual médio admissível para a administração local em relação custo ao total dos contratos referentes à construção de edifícios, a SeinfraUrbana calculou, inicialmente, os sobrepreços de R$ 6.483.097,78 e R$ 2.602.555,64 (com BDI de 27%) nos Contratos 1/2014 e 56/2014.[...]34. Apesar de os interessados não terem quantificado, objetivamente, o aumento do preço da administração local provocado pelas interferências mencionadas no parágrafo 30 supra, a SeinfraUrbana recalculou o máximo valor admissível para esse grupo de dispêndios com base no valor ajustado dos contratos, isto é, com a adição de descontos e exclusão de sobrepreços unitários, e aplicação do percentual de 8,87%, correspondente ao 3º quartil da amostra que embasou o estudo que fundamentou o Acórdão 2.622/2013 - TCU - Plenário, descrito no subitem 9.2.2 da referida decisão:  [...]35. A SeinfraUrbana não descuidou da possibilidade de se considerar válido um custo total de administração local que se afaste significativamente da média, estando acima ou abaixo dos respectivos quartis, mediante justificativa técnica devidamente fundamentada. Ocorre que, no caso em exame, considerou inconsistentes as justificativas apresentadas para se exceder o referencial de 8,87%. 36. Por conseguinte, aplicando o percentual de 8,87% sobre o valor total ajustado do contrato (R$ 42.887.624,98), a Unidade Especializada chegou ao preço máximo de R$ 3.804.132,34 admissível para a administração local, em função do qual reviu o sobrepreço por quantitativos inadequados dessa etapa para R$ 5.114.064,14 (11,92% em relação ao paradigma de R$ 42.887.624,98). 37. Da mesma forma, considerando o valor total ajustado do contrato da 3ª etapa (R$ 29.269.967,68), a SeinfraUrbana calculou em R$ 2.596.246,13 o maior montante possível para a administração local, a partir do qual obteve a quantia de R$ 1.793.604,62 como sobrepreço por quantitativos inadequados (6,13% em relação ao paradigma de R$ 29.269.967,68). 38. Em face desses achados, a SeinfraUrbana propôs que se determine à Fiocruz a celebração de termo aditivo aos contratos da 2ª e da 3ª etapa, modificando as composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as integram seja compatível com o percentual de 8,87% (3º quartil) adotado no Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário. Sugere, ainda, determinação para que os valores excessivos de administração local sejam glosados no pagamento das futuras medições. 39. Acolho em linhas gerais as conclusões da SeinfraUrbana pelos fundamentos constantes na instrução transcrita no item 10 do Relatório precedente, acima sintetizados, os quais incorporo às razões de decidir, sem prejuízo de acrescentar- lhes os seguintes comentários. 40. Conforme consta do Voto que proferi na ocasião em que foi prolatado o Acórdão 2.622/2013, a análise dos custos diretos que compõem a Administração Local é uma exigência decorrente do art. 17 do Decreto 7.983/2013 e das Leis Orçamentárias que o antecederam: "Art. 17. Para as transferências previstas no art. 16, a verificação do disposto no Capítulo II será realizada pelo órgão titular dos recursos ou mandatário por meio da análise, no mínimo: I - da seleção das parcelas de custo mais relevantes contemplando na análise no mínimo dez por cento do número de itens da planilha que somados correspondam ao valor mínimo de oitenta por cento do valor total das obras e serviços de engenharia orçados, excetuados os itens previstos no inciso II do caput; e II - dos custos dos serviços relativos à mobilização e desmobilização, canteiro e acampamento e administração local." 41. Muito embora caiba ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão desenvolver estudos detalhados acerca do dimensionamento dos quantitativos de administração local por meio de parâmetros técnicos que considerem as particularidades de cada tipo de obra e outras variáveis, conforme determinado naquela deliberação, esta Corte considerou pertinente propor valores referenciais provisórios para a análise dos custos da administração local em relação aos demais custos diretos do contrato, de forma a atender às normas de transparência dos custos de obras públicas. Buscou-se evitar a celebração de contratos apenas aparentemente vantajosos para a Administração, que concedam descontos nos insumos e serviços aplicados diretamente às obras, para os quais já existem parâmetros objetivos fixados em lei, mas encerrem superdimensionamento de itens de administração local, ainda carentes de composições analíticas referenciais. 42. Assim como a SeinfraUrbana, entendo que os argumentos apresentados para demonstrar a peculiaridade da obra em questão não são suficientes para que se exceda o parâmetro superior de 8,87% proposto pelo referido acórdão, como passo a expor. [...]57. Deste modo, acolho a metodologia proposta pela SeinfraUrbana para afastar o sobrepreço constatado na Administração Local, consistente na limitação desse grupo de dispêndios ao percentual de 8,87% sobre o valor ajustado do contrato, levando em consideração a carência de infraestrutura da região na qual são realizadas as obras e do emprego de equipes específicas de apoio ao processo de certificação.[...] IV - Superfaturamento decorrente do pagamento dos itens da administração local dissociada do andamento físico da obra60. No momento da conclusão da auditoria, havia sido pago 45% do valor pactuado para o item administração local das obras da 2ª etapa (R$ 4.013.188,42), contra uma execução física de 28,54% acumulada até a 14ª medição. Considerando o valor máximo admissível para a administração local de R$ 3.804.132,32, a execução física de 28,54% autorizaria o pagamento de R$ 1.085.699,37, havendo superfaturamento de R$ 2.927.489,05.[...]65. Observo que os Contratos 1/2014 e 56/2014 ainda contam com prazo considerável de execução, encerrando-se o primeiro em 03/10/2016 e o segundo em 19/01/2017, havendo oportunidade para a compensação de valores de administração local pagos adiantadamente. Para a 2ª etapa, deverá ser observado como base de cálculo da administração local o valor de R$ 3.804.132,34. Para a 3ª etapa, a base de cálculo é de R$ 2.635.275,02, conforme descrito no parágrafo 58 supra.[...]67. Por seu turno, os cronogramas físico- financeiros (peças 19 e 31) é que preveem pagamento da administração local em parcelas de igual valor, independentemente da execução da obra. Portanto, faz-se necessária a alteração dos aludidos cronogramas, bem como a discriminação das parcelas glosadas nas medições e nos comprovantes de pagamentos, cuja apresentação ao TCU deve ser determinada à Fiocruz.[...]VI - Síntese 75. Depois de me debruçar sobre as ocorrências apontadas no Relatório de Auditoria, as manifestações da Fiocruz e da empresa [omissis] em sede de oitiva, bem como o material trazido aos autos pela Contratante após a atuação da SeinfraUrbana, que recebi como elementos adicionais de defesa, entendo delineado o seguinte quadro: a) [...];b) a adequabilidade do preço da administração local empregada na obras da 2ª e da 3ª etapa deve ser aferida tendo-se como base de cálculo o preço máximo possível para os contratos (R$ 42.887.624,98 para o Contrato 1/2014 e R$ 29.709.977,16 para o Contrato 56/2014), correspondente ao preço pactuado acrescido de descontos concedidos e escoimados de sobrepreço, mediante aplicação do percentual de 8,87%, correspondente ao 3º quartil da amostra considerada nos estudos que embasaram o Acórdão 2.622/2013 - TCU - Plenário, e não o percentual médio de 6,23%, devido à falta de infraestrutura da localidade na qual está situada o terreno das obras e da contratação de equipe para implantação e acompanhamento do processo de certificação ambiental; c) houve superfaturamento decorrente do pagamento da administração em valores fixos, dissociados da execução contratual; d) [...].76. Nesse contexto, além de celebrar termos aditivos com vistas a ajustar a composição da administração local ao percentual de 8,87% e vincular os respectivos pagamentos ao percentual de execução das obras, a Fiocruz deverá providenciar a glosa dos pagamentos futuros para compensar os valores pagos a maior, segundo abordei nos tópicos III e VI desta Proposta de Deliberação, apresentando a este Tribunal a documentação comprobatória das medidas adotadas.Acórdão:9.1. determinar à Fundação Oswaldo Cruz - Fiocruz, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do TCU, que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote as seguintes providências com relação aos Contratos 1/2014 e 56/2014, firmados com a empresa [omissis]: 9.1.1. formalize, mediante termos aditivos, a modificação das composições das respectivas administrações locais, de modo que o somatório dos itens que as integram seja compatível com o percentual de 8,87% (terceiro quartil) apurado para as obras de construções de edificações, conforme consta do subitem 9.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário, aplicado sobre os valores contratuais ajustados (R$ 42.887.624,98 para o Contrato 1/2014, até o segundo termo aditivo, e R$ 29.709.977,16 para o Contrato 56/2014, até o primeiro termo aditivo); 9.1.2. reveja os cronogramas físico- financeiros dos ajustes em questão, de forma que os itens componentes da administração local sejam medidos e pagos proporcionalmente ao percentual de execução da obra, conforme o subitem 9.3.2.2 do Acórdão 2.622/2013-TCU-Plenário; e 9.1.3. efetue a glosa, nos pagamentos a serem realizados até o final da execução dos contratos, dos superfaturamentos identificados a título de administração local, levando em consideração o valor devido, na forma do subitem 9.1.1, vinculado ao percentual de execução física das obras, conforme o subitem 9.1.2;