Acórdão 8661/2021
Sumário:A ocorrência de graves falhas na execução de programa de governo, com difícil quantificação do dano ao erário, impõe a irregularidade das contas do responsável e a aplicação da multa pertinente.Voto:Em apreciação a Tomada de Contas Especial instaurada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE contra o Sr. [gestor], ex-prefeito de Barretos/SP (gestão 2013 a 2016 e 2017 a 2020), em face da omissão no dever de prestar contas dos recursos recebidos por força do Programa Nacional de Inclusão de Jovens  - Projovem Urbano, no exercício de 2016.[...]4. O prazo final para apresentação da prestação de contas referente ao programa supramencionado encerrou-se em 30/09/2017. Contudo, até 20/6/2018 (peça 7), não tinha sido remetida a documentação pertinente ao FNDE, o que motivou a instauração desta TCE.[...]7. Transcorrido o prazo regimental, o responsável apresentou sua argumentação de defesa, acompanhada da documentação referente à prestação de contas intempestiva dos recursos do Projovem Urbano/2016 (peças 31 a 37).[...]10. A Nota Técnica 17/2020 tratou da análise de cumprimento do objeto do Projovem Urbano/2016, registrando que o Município de Barretos/SP pactuou a meta de atendimento de 200 jovens, ao longo de 18 meses de formação, sendo que, conforme o registrado no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle do MEC (SIMEC), foram matriculados 171 estudantes, o que, por si só, já indica o não atingimento da meta proposta no Termo de Adesão.11. O aludido documento técnico do FNDE ainda registra que apenas 23 estudantes seguiram ativos até o final do curso com duração de 18 meses, e constatou o não atingimento do objeto do programa nos seguintes termos:"3.11. Pelas informações fornecidas pelo relatório de frequência, conseguimos acompanhar o número total de alunos frequentes do 1º ao 18º período. No caso do município de Barretos a matrícula total era de 171 estudantes, as matrículas ativas eram de 23 estudantes, a frequência no primeiro período de 21 estudantes e a no último período de 23. Realizando uma média da frequência dos 18 meses chegamos a uma frequência média de 22,27, que equivale a dizer que a frequência média ao longo dos 18 meses foi de 13% em relação à matrícula total registrada no sistema. Conforme termo de Adesão assinado, um dos compromissos do ente executor é "[...] X. prevenir e combater a evasão pelo acompanhamento individual das razões para a não frequência do educando e implantar medidas para superá-las", assim consideramos que a média de frequência de 13% não condiz com esse compromisso pactuado."  (grifos acrescidos) 12. Com base nessas constatações, a Nota Técnica 17/2020 concluiu pela não aprovação do cumprimento do objeto do Programa Nacional de Inclusão de Jovens - Projovem Urbano, exercício 2016, por parte do Município de Barretos/SP.13. A Nota Técnica 1912604/2020 (peça 70, p. 3-8), por sua vez, impugnou todos os desembolsos realizados no exercício de 2016, no valor total de R$ 243.444,94, e manifestou-se pela insuficiência da documentação apresentada a título de prestação de contas.14. Após analisar toda essa documentação encaminhada pelo FNDE, na instrução que constitui a peça 74 destes autos, a SecexTCE considerou como débito a ser imputado ao Sr. [gestor] o valor de R$ 217.280,20, referente ao total das despesas realizadas no âmbito do Projovem Urbano, no exercício de 2016 (R$ 249.747,36, consoante extrato acostado à peça 72) deduzido do montante que teria sido comprovadamente executado (R$ 32.467,16) relativo à média de frequência constatada de 13%.15. Após ser citado, no âmbito desta Corte de Contas, pelo débito acima especificado, o responsável apresentou, em suas alegações de defesa, as seguintes argumentações: 15.1. a prestação de contas, com seus inclusos documentos, foi objeto de análise pelo FNDE, que não identificou qualquer impropriedade, conforme apontamentos extraídos da Nota Técnica 17/2020 e Nota Técnica 1890224/2020; 15.2. o cumprimento das metas do programa, em relação à frequência, ficou prejudicado especialmente pela evasão de alunos motivada pelo atraso ocorrido, à época, no pagamento da bolsa auxílio de R$100,00 (cem reais), instituído pela Resolução FNDE 6/2014, fato público e notório, inclusive com divulgação na mídia nacional, oportunidade em que indicou links com notícias acerca do fato;15.3. o não atingimento da frequência esperada não pode embasar o acolhimento de apenas parte das despesas, pois há gastos inerentes à execução do Projovem Urbano no exercício, ainda que com um número menor de alunos, por conta da evasão que não pode ser evitada, tendo sido disponibilizados os recursos necessários para que os alunos que se mantiveram no curso não fossem prejudicados.[...]18. Primeiramente, observo que o parâmetro utilizado na Nota técnica 17/2020 (peça 69) para fundamentar a reprovação das despesas, tomando como base a média de frequência de apenas 13%, embora esteja associada à aferição da eficácia do Projovem Urbano, não encontra respaldo nos normativos e no termo de adesão constante da Resolução/CD/FNDE 8/2014.19. Acrescente-se que o embasamento legal para utilização de recursos do Projovem Urbano em 2016 era Resolução/CD/FNDE 8/2014, a qual não faz menção, de forma expressa e clara, a metas de frequência para se considerar um jovem como atendido ou não pelo programa. 20. Nesse sentido, pode-se afirmar que a legislação traz uma obrigação de meio e não de fim quanto à frequência, ao estabelecer cláusulas apenas de acompanhamento de frequência e de prevenção e combate à evasão.21. Acrescente-se que a Lei 11.129/2005, a qual instituiu o Projovem, estabeleceu uma conjugação de esforços para o atingimento dos objetivos do programa, desde a matrícula dos jovens até a disponibilização de infraestrutura necessária à execução do programa. Posteriormente, por meio do Decreto 5.557/2005 e das Resoluções FNDE 22/2005 e 28/2007, foram especificados vários gastos que deveriam ficar a cargo do ente federado, relativos à disponibilização de salas de aula, espaços para atividades administrativas, laboratórios de informática, dentre outros, além de despesas com materiais de consumo, acervo bibliográfico e equipamentos multimídia, bem como custos com a certificação dos alunos.22. O que se observa, portanto, é que parte significativa dessas despesas ocorre independentemente da reduzida frequência dos alunos. Nesse sentido, podemos listar gastos com disponibilização de espaço físico adequado que conte, não só com salas de aula para os alunos, mas também com "salas de acolhimento" para que crianças de zero a oito anos possam ser cuidadas, enquanto seus pais participam do Projovem Urbano (art. 6º, inciso XV, da Resolução/CD/FNDE 8/2014), gastos com a aquisição de equipamentos para laboratórios e com a compra de livros didáticos, ou seja, despesas efetuadas no início do curso, com base na previsão inicial de alunos matriculados, e que ocorrem previamente à evasão escolar, não havendo como considerar tais despesas como débito a ser imputado ao gestor, tendo em vista que foram efetivadas no exato cumprimento ao que prevê a legislação acerca da execução do Programa Nacional de Inclusão de Jovens  - Projovem Urbano.  23. É importante destacar, ainda, que não há uma correlação direta e proporcional entre a diminuição na quantidade de alunos atendidos e a redução dos gastos, de tal forma que a apuração desse dano não é tão simples e requer uma análise detalhada da composição de cada item de custo para alteração apenas da parcela variável, conforme a quantidade de alunos participantes, tendo em vista que há um custo fixo, o qual não vai ser impactado por uma posterior evasão escolar.24. Especificamente no que concerne à impossibilidade de se efetuar uma correlação direta entre um débito a ser imputado ao gestor e a reduzida frequência dos alunos no âmbito do Programa Nacional de Inclusão de Jovens (Projovem Urbano), transcrevo trecho do recente Voto do Ministro Vital do Rego que culminou no Acórdão 1.363/2021 - Plenário:"14. Quanto ao débito apontado, perfilho outra opinião.15. De início, observo que o fundamento à condenação em débito do responsável origina-se da Nota Técnica 26/2020/COEJA/DPD/SEB/SEB (peça 88) do Ministério da Educação (MEC). Trata-se da análise da prestação de contas sob escrutínio.16. Para contextualizar, resgato os parágrafos 3.11 e 3.12 daquela nota técnica, essenciais para entender a fundamentação da condenação em débito:'3.11 Pelas informações fornecidas pelo relatório de frequência, conseguimos acompanhar o número total de alunos frequentes do 1º ao 18º período. No caso do município de Igarassu as matrículas ativas eram de 374 alunos, a frequência no primeiro período 219 e a no último período 134. Realizando uma média da frequência dos 18 meses chegamos a uma frequência média de 172,38, que equivale a dizer que a frequência média ao longo dos 18 meses foi de 46,09% em relação às matrículas ativas e de 41,94% em relação à matrícula total. Conforme termo de Adesão assinado, um dos compromissos do ente executor é '[...] X. prevenir e combater a evasão pelo acompanhamento individual das razões para a não frequência do educando e implantar medidas para superá-las', assim consideramos que a média de frequência de 41,94% em relação à matrícula total não condizem com esse compromisso pactuado.3.12 Para definição de uma porcentagem de frequência média razoável a equipe técnica da DPD/SEB analisou a série histórica de matrículas da EJA no Censo escolar, período 2008 (4,9 milhões de matrículas) a 2019 (3,2 milhões de matrículas), e chegou à conclusão que no período de 11 anos houve uma queda geral e total das matrículas de EJA de 45%. Tomando essa situação como referência para análise do cumprimento do objeto do Projovem Urbano e Campo, assume-se, a frequência média até o valor de 45% como não aprovada e a frequência acima de 45% como aprovada. (grifou-se) ' (...) 24. De outra sorte, a falta de razoabilidade na forma como foi aplicado o critério configura-se também ao se analisar a fórmula de cálculo da frequência. A referenciada nota técnica aponta que, quando observadas as matrículas ativas, a frequência atingida fora de 46,09%, enquanto quando se observam as matrículas totais, a frequência fora de 41,94%. Ou seja, dependendo do referencial adotado, o gestor poderia ter suas contas aprovadas ou reprovadas e cobrado pelo débito integral. 25. A jurisprudência do TCU é sólida no sentido de que a entrega de produto objeto de convênio sem utilidade para os beneficiários importa em débito integral dos recursos transferidos (Ac. 8.660/2011-2ª Câmara, Rel. André de Carvalho, Ac. 11.284/2020-1ª Câmara, Rel. Marcos Bemquerer). Entretanto, resta evidente que, diferentemente do convênio do qual resulta obra ou serviço imprestável à sociedade, sem qualquer uso possível, o programa de alfabetização que atende parcialmente as metas pactuadas não poderia configurar prejuízo integral ao Erário.[...]28. Acrescento que o próprio programa adota instrumentos para balancear a disponibilidade de recursos de acordo com a frequência dos alunos. O Anexo VI da Resolução/CD/FNDE 8/2014 introduz fórmula de cálculo para transferências automáticas aos entes federados. Enquanto o repasse referente à primeira parcela (Vp1) considera a meta de jovens a serem atendidos, as demais parcelas (Vp2, Vp3 e Vp4) consideram o número de alunos matriculados e frequentes. Assim, o próprio cálculo das transferências procura sopesar a frequência para dispor recursos consentâneos com cada situação. Portanto, a impugnação dos valores transferidos deveria ter considerado, de forma proporcional, os recursos que eventualmente foram repassados para o quantitativo total de alunos a serem atendidos, mas que não lograram atender o quantitativo pactuado de alunos.29. Novamente, ad argumentatum tantum, ainda que houvesse critério expresso e não atingido, é necessário reconhecer que nem todas as despesas previstas no programa vinculam-se diretamente ao número de alunos atendidos. De acordo com os art. 12 e 13 da multicitada Resolução, os recursos transferidos aos entes executores podem ser empregados para o pagamento de professores, educadores, assistentes administrativos, profissionais de apoio, coordenadores; formação continuada; pagamento de auxílio financeiro aos professores; aquisição de gêneros alimentícios; locação de espaços e equipamentos; material de consumo, entre outros.30. Com efeito, no caso de frequência parcial, não é evidente qual fatia dos recursos deveria ser impugnada, uma vez que diversos dos itens de despesa precisam ser providos independentemente do número de alunos, tais como toda a estrutura necessária à formação, incluindo professores, formação e rede de apoio (custos fixos).31. Forçoso lembrar que o Regimento Interno do TCU, conforme previsto no art. 210, §1º, admite a condenação em débito por verificação, quando for possível quantificar com exatidão o valor do débito, ou por estimativa, quando, por meios confiáveis, apurar-se quantia que seguramente não excederia o real valor devido.32. No caso em comento, é por demais evidente que o valor impugnado pelo MEC e pelo FNDE não foi calculado com exatidão e claramente excede o valor devido, uma vez que não foram inquinadas pelo tomador de contas, de forma analítica, as despesas apresentadas como sendo da execução do programa e atendimento dos jovens, ainda que com frequência inferior à desejável." (grifos acrescidos) 25. Nesse sentido, em situações de difícil quantificação do dano, apesar de efetivamente terem ocorrido falhas na execução de programa de governo que sinalizam a ocorrência de prejuízo, o Tribunal tem decidido pela irregularidade das contas do responsável, com a imposição de multa, porém sem condená-lo ao pagamento de débito.26. Encaminhamento semelhante ao que ora proponho foi adotado no TC 016.242/2012-2, de minha relatoria, consoante se observa no trecho a seguir transcrito da Proposta de Deliberação que apresentei e que embasou o Acórdão 349/2015 - 2ª Câmara:"19. (...) A seguir, reproduzo excerto do Voto condutor do Acórdão do Acórdão 7.025/2010 - 2ª Câmara que bem se aproveita ao caso tratado nestes autos:'15. Com efeito, não obstante a gama de justificativas apresentadas pelos responsáveis, não se pode concluir que as irregularidades apontadas não teriam de fato ocorrido.16. Ao contrário, conforme bem demonstrou a Unidade Técnica, mediante instrução detalhada acerca do caso (fls. 373/386 - Volume 1), as ocorrências apontadas não foram totalmente elididas.17. Contudo, razão lhe assiste quando deixa de imputar débito aos responsáveis.18. Isso porque restou comprovado nos autos, conforme relatório de fls. 164/170 - Volume Principal, que boa parte do objeto do convênio foi executado, não sendo, todavia, possível quantificar o percentual, inclusive por conta do tempo já transcorrido.19. Ora, é patente a ocorrência de indícios de malversação de recursos públicos. Esses indícios, por si só, entretanto, não são suficientes para condenar o responsável à reparação de eventuais danos.20. Se não é possível quantificar a extensão do dano, não se pode, destarte, condenar o responsável.21. Não favorece eventual condenação o argumento de que as obras objeto dos autos estão comprometidas, pois também restou apurado nos autos itens de serviço que podem ser destacados e aproveitados. (fls. 386 - Volume 1) 22. Logo, para evitar que haja locupletamento do Estado em detrimento do administrado, e ainda, ante a impossibilidade de se mensurar o prejuízo gerado, imperioso que não seja imputado qualquer débito aos responsáveis.23. Todavia, como, consoante antes delineado, não foram capazes de elidir as irregularidades apontadas, imperioso também que suas contas sejam julgadas irregulares e que ambos sejam sancionados.24. Este, aliás, é o posicionamento que esta Corte de Contas vem adotando em casos semelhantes, senão vejamos (Acórdão 94/2007 - Plenário):'TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONTRATO. INEXECUÇÃO PARCIAL. EXISTÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO DE DIFÍCIL QUANTIFICAÇÃO. CONTAS IRREGULARES.1. Configura-se inexecução parcial do contrato, a não comprovação da execução em função da ausência nos autos dos documentos comprobatórios exigidos, não apresentados ou não suficientes para comprovar o integral cumprimento das responsabilidades contratuais ou legais.2. Quando a metodologia de cálculo de débito utilizada não atender às condições estabelecidas no art. 210, § 1º, do Regimento Interno, impõe-se o julgamento pela irregularidade das contas. Não haverá imputação de débito aos responsáveis, ante a existência de um dano ao erário de difícil quantificação, aplicando-se-lhes, todavia, multa.'20. Tendo em vista que o débito calculado pelo órgão concedente não atende às condições estabelecidas no art. 210, § 1º, do RI/TCU a ponto de justificar a imposição do respectivo pagamento ao responsável, não obstante as falhas construtivas incorridas na execução do objeto conveniado, as quais definitivamente comprometem a boa qualidade das obras, entendo que o melhor desfecho a este feito é julgar irregulares as contas da Sra. [omissis], com base no art. 16, inciso III, alínea b, da Lei 8.443/1992, com aplicação da multa pertinente, por restar devidamente configurada a prática de ato antieconômico pela ex-gestora." (grifos de acrescidos) [...]30. Diante desse contexto, entendo que a irregularidade associada à apresentação intempestiva das contas, sem a devida justificativa, também deve ser ponderada na dosimetria da sanção a ser aplicada ao Sr. [gestor].Acórdão:9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea b, 19, parágrafo único, 23, inciso III, e 58, inciso I, da Lei n. 8.443/1992, julgar irregulares as contas do Sr. [gestor] e aplicar-lhe a multa no valor de R$ 30.000,00 [...];