Acórdão 1705/2025
VotoTrata-se de tomada de contas especial (TCE) instaurada pela Caixa Econômica Federal (Caixa) em desfavor de [entidade e responsáveis 1 a 8], em razão de não comprovação da regular aplicação dos recursos federais repassados por meio do Contrato de Repasse 0218.767-77/2007 (peças 129 e 130), [...], firmado pela União, por intermédio do Ministério das Cidades, representada pela Caixa, e pelo Estado de Pernambuco, e que tinha por objeto o descrito como "Urbanização integrada de favelas - UE 23 Capile e Saramandaia" (peça 268, p.1), no município de Recife-PE.[...]4. O fundamento para a instauração da Tomada de Contas Especial, conforme consignado na matriz de responsabilização elaborada pelo tomador de contas (peça 267), foi a constatação da irregularidade caracterizada como "inexecução parcial sem aproveitamento útil da parcela executada".[...]6. No âmbito do TCU, no curso da instrução deste feito, foi processada a exclusão da responsabilidade dos gestores anteriores ao exercício de 2015 ([responsáveis 1 a 5]), além de incluída responsabilidade em desfavor do Estado de Pernambuco.7. Nesse contexto, os responsáveis remanescentes foram citados pela irregularidade a seguir especificada, detalhadas as correspondentes condutas: inexecução parcial sem aproveitamento útil da parcela executada.8. Segundo a Unidade de Auditoria Especializada em Tomada de Contas Especial (AudTCE), os responsáveis [responsável 7 e 8] regularmente citados, mantiveram-se inertes findo o prazo regimental para se pronunciarem, motivo pelo qual devem ser considerados revéis, para todos os efeitos, dando-se prosseguimento ao processo.9. Segundo a unidade instrutiva, os responsáveis [reponsável 6], [entidade] e Estado de Pernambuco apresentaram alegações de defesa, entretanto, o exame técnico, após análise, concluiu que não lograram elidir a irregularidade apontada.10. Assim, a AudTCE propõe rejeitar as alegações de defesa da [entidade], de [responsável 6] e do Estado de Pernambuco, uma vez que não foram suficientes para sanar a irregularidade a eles atribuída e nem afastar o débito solidário apurado, e que não há elementos para que se possa efetivamente aferir e reconhecer a ocorrência de boa-fé na conduta de [entidade] e de [responsável 6].11. Com base na jurisprudência desta Corte, a AudTCE propõe fixar novo e improrrogável prazo para que o Estado de Pernambuco efetue e comprove, perante este Tribunal, o recolhimento das importâncias especificadas, com atualização monetária, porém sem juros de mora, nos termos legais e regimentais.[...]13. Registra, ainda, a unidade instrutiva, em exame com base na Resolução-TCU 344/2022, que não teria ocorrido a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU.14. O Ministério Público junto ao TCU (MPTCU), em pronunciamento regimental (peça 317), anuiu ao encaminhamento proposto. 15. Feita essa breve contextualização, passo a decidir, pedindo vênias à AudTCE e ao MPTCU, por entender que o presente feito exige deslinde diverso da proposta, nos termos das considerações que teço a seguir.16. Inicialmente, examino a preliminar de prescrição, arguida pelos responsáveis que apresentaram alegações de defesa. Nesse ponto, acolho o exame técnico, que demonstrou, com base na Resolução-TCU 344/2022, a não ocorrência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória deste Tribunal, para os responsáveis que foram adequadamente chamados aos autos durante a fase interna de processamento do feito, no âmbito do órgão instaurador.17. No entanto, verifico que tal conclusão não se aplica à situação do Estado de Pernambuco, porquanto o ente somente foi chamado aos autos na fase externa da TCE, quando do processamento do feito no âmbito desta Corte de Contas, por força da instrução preliminar de citação (peças 278/280). A propósito, tal informação consta da última instrução técnica submetida a este Relator, nos seguintes termos:"13. Apesar de o tomador de contas não haver incluído o Estado de Pernambuco como responsável neste processo, após a análise da referida instrução, realizada sobre a documentação acostada aos autos, concluiu-se que sua responsabilidade deve ser incluída, em razão do ganho patrimonial na execução parcial das metas de infraestrutura e habitação, ainda que não tenha sido atingido o objetivo social previsto no ajuste realizado com o governo federal."18. Com efeito, a AudTCE analisou a possível ocorrência de prescrição, apontando a data de 28/2/2019 como termo inicial da contagem do prazo prescricional, posto que essa data corresponde à prevista para apresentação da prestação de contas, consoante o indicado na instrução inicial (peça 278/280), que se fundamentou no estabelecido pela cláusula 12ª do termo de compromisso com o último termo aditivo de prazo (peças 129 e 151, respectivamente). [...]20. Segundo a AudTCE, após elencar os marcos interruptivos da prescrição, não teriam fluidos os prazos quinquenal (prescrição ordinária) ou trienal (prescrição intercorrente), aptos a caracterizar a ocorrência do instituto.21. No entanto, neste ponto, considero pertinente distinguir a situação dos responsáveis que foram incluídos na TCE ainda na fase interna ([entidade e responsáveis 1 a 8]) daquele que apenas foi mencionado na fase externa, situação do Estado de Pernambuco.22. É certo que qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato objeto do processo constitui causa de interrupção do prazo prescricional. Porém, para que se opere a interrupção, o responsável já deve ter sido identificado no procedimento apuratório. Nesses termos, identifico as seguintes decisões no âmbito do Supremo Tribunal Federal:"MS 38672 AgR[...]Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONDENAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. OBSERVÂNCIA DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999. MANUTENÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I - O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e os marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela União e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. III - Decurso de mais de treze anos entre o primeiro marco interruptivo apontado pela União e a autuação da tomada de contas especial. Afastamento da prescrição que só seria possível com a múltipla incidência de marcos interruptivos de mesma natureza, o que é inviável, sob pena de se chancelar a perpetuação da imprescritibilidade. IV- Agravo regimental a que se nega provimento, mantida a decisão agravada.MS 39657[...]Ementa: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. CONDENAÇÃO AO RESSARCIMENTO DE VALORES E AO PAGAMENTO DE MULTA. PRESCRIÇÃO. CONSUMAÇÃO. AUSÊNCIA DE MARCO INTERRUPTIVO. AUSÊNCIA DE CIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS POR MAIS DE CINCO ANOS ININTERRUPTOS. SEGURANÇA CONCEDIDA. 1.A jurisprudência do Supremo é firme no sentido de que a prescrição da pretensão punitiva do Tribunal de Contas ocorre em 5 (cinco) anos. 2. Para interromperem a prescrição, os atos de investigação devem implicar diretamente os responsáveis, que devem ser cientificados de forma tempestiva. Precedentes. 3. Se os fatos apurados não chegaram ao conhecimento dos responsáveis a tempo, o Supremo Tribunal Federal não tem reconhecido os marcos interruptivos da prescrição eventualmente invocados pela Administração. Precedentes. 4. Segurança concedida para cassar as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União na TC nº 013.369/2015-6, em desfavor dos impetrantes, bem como para reconhecer a prescrição da pretensão sancionatória no âmbito administrativo em relação aos impetrantes pelos fatos apurados na referida tomada de contas.MS 34705 AgR[...]Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVOS REGIMENTAIS EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONDENAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. OBSERVÂNCIA DA LEI FEDERAL N. 9.873/1999. REFORMA PONTUAL DA DECISÃO AGRAVADA. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. AGRAVO DOS IMPETRANTES PROVIDO. I - O exercício das pretensões de ressarcimento e punitivas pelo Tribunal de Contas da União está sujeito aos efeitos fulminantes da passagem de tempo, de acordo com o prazo e os marcos interruptivos previstos na Lei federal n. 9.873/1999, conforme firme jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. II - Inexistência, no caso concreto, de marco temporal apto a interromper a prescrição antes do fim do prazo de cinco anos, contado da prática do ato. Atos apontados pela União e praticados na fase de controle interno que não traduzem medida inequívoca de apuração de condutas individualmente descritas, imputadas à pessoa investigada e que, posteriormente, tenham coincidido com o objeto de procedimento instaurado no âmbito do Tribunal de Contas União. III - Decurso de quase treze anos entre o primeiro marco interruptivo apontado pela União e a conclusão da fase interna da tomada de contas especial. Afastamento da prescrição que só seria possível com a múltipla incidência de marcos interruptivos de mesma natureza, o que é inviável, sob pena de se chancelar a perpetuação da imprescritibilidade. IV- Recurso da União a que se nega provimento. Recurso dos impetrantes provido para declarar a prescrição da pretensão de ressarcimento ao erário exercida pelo TCU no âmbito da Tomada de Contas Especial n. 018.801/2014-5.MS 38627 AgR[...]Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. PRETENSÃO PUNITIVA E RESSARCITÓRIA. PRESCRIÇÃO. NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA PREVISIBILIDADE E DA SEGURANÇA JURÍDICA. MARCOS INTERRUPTIVOS. INCIDÊNCIA DO 'PRINCÍPIO DA UNICIDADE DA INTERRUPÇÃO PRESCRICIONAL' (ART. 202, CAPUT, DO CÓDIGO CIVIL). SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO REGIMENTAL PROVIDO. 1. A prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória do TCU é quinquenal, porquanto regulada pela Lei nº 9.873/1999 (MS nº 32.201, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe 7.8.2017). 2. O termo inicial do prazo prescricional deve coincidir com o momento em que a Corte de Contas tem ciência dos fatos (ADI nº 5.509 e RE-RG nº 636.553, Tema 445 da repercussão geral). 3. Admitir-se que o prazo prescricional possa ser interrompido por um número indeterminado de vezes, bastando que para isso se verifique a ocorrência de uma das causas previstas no art. 2º da Lei nº 9.873/1999, seria o mesmo que, na prática, chancelar a tese da imprescritibilidade das apurações levadas a efeito pelo TCU, o que não encontra ressonância no ordenamento jurídico brasileiro. Necessidade de preservação da previsibilidade e da segurança jurídica nas relações existentes entre a Corte de Contas e as pessoas e entidades sujeitas a seu controle. Incidência do 'Princípio da unicidade da interrupção prescricional' (art. 202, caput, do Código Civil). 4. Os marcos interruptivos devem traduzir medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas à pessoa investigada (MS nº 37.664, Rel. Min. Ricardo Lewandowski; e MS nº 38.250, Rel. Min. Nunes Marques). 5. No caso, a citação para o processo de tomada de contas especial constituiu a primeira medida inequívoca de apuração da conduta individualmente descrita, imputada à pessoa do impetrante, de modo que deve ser considerada a única causa interruptiva do prazo prescricional. Prescrição da pretensão ressarcitória e punitiva do TCU caracterizada. Segurança concedida. 6. Agravo regimental provido."  (grifos acrescidos).23. No âmbito do TCU, em pesquisa à jurisprudência selecionada, identifico diversos precedentes no mesmo sentido, de que atos de apuração dos fatos e notificações dirigidos a determinados responsáveis não interrompem a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU em relação a outros responsáveis somente identificados posteriormente, por exemplo:"Não caracteriza marco interruptivo da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU ato de investigação dos fatos que não contém medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas ao responsável.Acórdão 5215/2023-Segunda Câmara | Relator: MARCOS BEMQUERER[...]Não caracteriza marco interruptivo da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU ato de investigação dos fatos que não contém medidas inequívocas de apuração de condutas individualmente descritas e imputadas ao responsável.Acórdão 763/2024-Segunda Câmara | Relator: MARCOS BEMQUERER[...]Notificações, oitivas, citações e audiências constituem causas interruptivas da prescrição somente em relação ao responsável destinatário da comunicação do TCU (art. 5º, § 5º, da Resolução TCU 344/2022), mesmo quando da análise da prescrição intercorrente.Acórdão 6610/2024-Segunda Câmara | Relator: VITAL DO RÊGO[...]Atos de apuração dos fatos e notificações dirigidos a determinados responsáveis não interrompem a prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU em relação a outros responsáveis somente identificados posteriormente.Acórdão 12015/2023-Primeira Câmara | Relator: JORGE OLIVEIRA[...]"24. Com base nesses precedentes, considerando que, antes da instrução preliminar de citação da AudTCE de 20/9/2024 (peça 278), o Estado de Pernambuco não figurava como responsável no âmbito desta TCE, portanto não foi chamado aos autos, os marcos interruptivos elencados pela AudTCE não podem afetar esse responsável.25. Isso porque, no caso desse responsável, observa-se que entre o termo inicial da prescrição (28/2/2019, data da apresentação da prestação de contas) e a referida instrução preliminar de citação (20/9/2024), peça 278, ou mesmo da data da notificação do responsável Estado de Pernambuco (14/10/2024 - peça 294), houve o transcurso do prazo superior a cinco anos, a configurar a ocorrência da prescrição ordinária.26. Assim, feitos esses esclarecimentos, divirjo, neste ponto, da conclusão da AudTCE quando aponta a não ocorrência das prescrições ordinária e intercorrente, inclusive para o ente federativo, para afirmar a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva e ressarcitória em relação ao Estado de Pernambuco, devendo o processo ser arquivado em relação a esse responsável, a teor do art. 11 da Resolução-TCU 344/2022, que prescreve:"Art. 11. Reconhecida pelo Tribunal a prescrição da pretensão punitiva e da pretensão ressarcitória em relação à totalidade das irregularidades, o processo deverá ser arquivado, ressalvada a hipótese do art. 12."27. Ao adotar, nesse caso, a linha jurisprudencial acima, não me furto a reconhecer que ela ainda não se encontra pacificada nesta Casa, visto que, na pesquisa à jurisprudência selecionada do Tribunal, identifico diversas outras decisões no sentido de que:"Ato inequívoco de apuração dos fatos (art. 5º, inciso II, da Resolução TCU 344/2022) constitui causa objetiva de interrupção da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do TCU, atingindo também eventuais responsáveis pela irregularidade ainda não identificados na investigação."28. No entanto, considero que essa última abordagem não reflete o princípio da segurança jurídica em sua plenitude, como consectário lógico e elementar do instituto da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória e, também, para me alinhar com a tese prevalecente no Supremo Tribunal Federal, como mencionei no parágrafo 22, retro.29. Nesse contexto, acolhida a preliminar relativa à prescrição, desnecessário examinar a proposta da instrução de peças 314/316, por perda de objeto, visto que o encaminhamento se restringiu à fixação de novo e improrrogável prazo para o Estado de Pernambuco promover o ressarcimento do dano apurado.Acórdão9.1. reconhecer a ocorrência da prescrição das pretensões punitiva e ressarcitória do Tribunal em relação ao Estado de Pernambuco e, em razão disso, arquivar o presente processo no que tange a esse responsável, nos termos dos arts. 1º e 11 da Resolução-TCU 344, de 11/10/2022;