Acórdão 2027/2019
Voto:Em apreciação, consulta formulada pelo ex-Ministro de Estado do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MP), cuja estrutura passou a integrar o Ministério da Economia por força da MP 870, de 1º/1/2019, Dyogo Henrique de Oliveira, acerca da natureza da vinculação aplicável à receita pública denominada Compensações Financeiras pela Produção de Petróleo, Gás Natural e Outros Hidrocarbonetos Fluidos (fonte 42), conforme Aviso 14/MP, de 30/1/2018 (peça 1).[...]67.A indagação derradeira encaminhada a esta Corte foi no seguinte sentido:IV. Visto que a Lei 9.478/1997 transfere ao tesouro o superávit da fonte 42 dos órgãos da administração pública federal, pode-se inferir que a proibição contida no art. 8º da Lei 7.990/1989 fica restrita apenas aos recursos arrecadados no próprio exercício?68.A Consultoria Jurídica do MP (Conjur-MP) entendeu, acerca desse questionamento, que, uma vez transferidos os superávits financeiros oriundos dos recursos dos royalties e da participação especial para o Tesouro Nacional, na forma estabelecida pelo art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997, esses recursos seriam de livre utilização, sem a incidência das vedações dispostas no art. 8º da Lei 7.990/1989.69.A Semag, por seu turno, posicionou-se de forma diversa. Defendeu a unidade instrutiva que as proibições constantes de forma expressa no art. 8º da Lei 7.990/1989 envolvem tanto os recursos arrecadados no exercício quanto aqueles decorrentes dos superávits financeiros, oriundos de exercícios anteriores, independentemente de estarem vinculados ou não. Adicionalmente, ressalvou que as proibições em foco não se aplicariam aos royalties excedentes nem à participação especial, mas apenas aos royalties calculados no percentual mínimo de 5%, pelo fato de eles serem regidos pela Lei 7.990/1989, por força do disposto no art. 48 da Lei 9.478/1997, em sua redação original, nos seguintes termos:Art. 48. A parcela do valor do royalty, previsto no contrato de concessão, que representar cinco por cento da produção, correspondente ao montante mínimo referido no § 1º do artigo anterior, será distribuída segundo os critérios estipulados pela Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.70.O MPTCU concordou parcialmente com a proposta da unidade técnica. Entendeu o Parquet especializado que o art. 8º da Lei 7.990/1989, por ser uma norma proibitiva de caráter geral que impede o uso dos recursos da compensação financeira para determinados fins nela expressamente elencados (pagamento de dívida e de pessoal permanente), sobrepõe-se ao regramento trazido pelo art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997, que tem apenas o condão de desvincular os recursos das finalidades previstas nessa lei transferindo-os ao Tesouro Nacional.71.Ressalta, ademais, em consonância com o parecer da Conjur-MP, que nada impede que nova lei ordinária exclua expressamente a vedação contida no art. 8º, caput, da Lei 7.990/1989 ou autorize a utilização do superávit financeiro dos recursos oriundos da exploração de petróleo para pagamento da dívida pública federal.72.Com relação ao alcance da proibição em análise, em atingir apenas as receitas dos royalties no percentual mínimo de 5%, o MP de Contas entende que não há que se fazer a distinção preconizada pela Semag.73.A seu ver, as normas posteriores à Lei 7.990/1989 - que ao regulamentar o art. 20, § 1º, da CF/1998 estabeleceu a compensação financeira por meio do pagamento de royalties no percentual de 5% -, Lei 9.478/1997, que aumentou a alíquota dos royalties para 10% e preservou a forma de distribuição dos royalties mínimos de 5% prevista na Lei 7.990/1989, e a Lei 12.351/2010, que ao tratar da partilha de produção elevou a alíquota dos royalties para 15%, trataram tanto os royalties mínimos como os excedentes como compensação financeira pela exploração do petróleo e gás natural, nos termos do art. 20, § 1º, da CF/1988, de sorte que a alteração de alíquotas ou da forma de distribuição dos royalties por essas leis posteriores não seria suficiente para afastar a incidência da norma de caráter geral disposta no art. 8º da Lei 7.990/1989.74.Relativamente à participação especial, entende que, caso se confirme sua natureza de compensação financeira ou de participação no resultado, conforme previsto no art. 20, § 1º, da CF/1988, fato que, a seu ver, parece ter sido reconhecido pela Ministra Cármen Lúcia do STF na concessão da cautelar da ADI 4.917, então também estaria abrigada pela proibição constante do art. 8º da Lei 9.478/1997.75.O questionamento em relevo, trazido a esta Corte, demonstra a intenção do Governo Federal em utilizar livremente os superávits financeiros desvinculados (transferidos ao Tesouro Nacional) nos termos do art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997, objeto das indagações anteriores, dadas as vedações constantes do art. 8º da Lei 7.990/1989 que proíbe sua utilização para pagamento de dívida e de pessoal permanente.76.Registro, de pronto, que a desvinculação da compensação financeira (royalties) ou dos recursos oriundos da exploração do petróleo e gás natural, na forma fixada pelo art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997, ao autorizar a transferência do superávit financeiro ao Tesouro Nacional, não desfaz as amarras impostas à sua utilização. Em outras palavras, mesmo estando tais recursos sob a tutela direta do Tesouro Nacional, não pode a União deles se utilizar sem a observância das vedações que sobre eles pairam.77.A Lei 7.990/1989 regulamentou o disposto no art. 20, § 1º, da CF/1988, que cuidou de assegurar a participação, na forma da lei, a, entre outros, órgãos da administração direta federal, seja na participação de resultado na exploração de petróleo e gás natural, seja compensação financeira decorrente dessa exploração.78.Para tanto, o normativo em comento estabeleceu, em seu art. 7º, nova forma de distribuição dos royalties mínimos de 5% anteriormente prevista na Lei 2.004/1953, que criou a Petrobras, bem como estabeleceu restrição de uso desses recursos, em especial, daqueles decorrentes das compensações financeiras (royalties). Trago, mais uma vez, a atual redação do art. 8º, caput, da Lei 7.990/1989:Art. 8º O pagamento das compensações financeiras previstas nesta Lei, inclusive o da indenização pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural será efetuado, mensalmente, diretamente aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios e aos órgãos da Administração Direta da União, até o último dia útil do segundo mês subseqüente ao do fato gerador, devidamente corrigido pela variação do Bônus do Tesouro Nacional (BTN), ou outro parâmetro de correção monetária que venha a substituí-lo, vedada a aplicação dos recursos em pagamento de dívida e no quadro permanente de pessoal.  (grifos não presentes no original) 79.É dizer que a Lei 7.990/1989 criou vedações apenas para a aplicação dos royalties (compensações financeiras) do petróleo, impossibilitando a utilização dos recursos decorrentes para o pagamento de dívidas e de pessoal, sem criar qualquer obstáculo para a utilização de recursos oriundos de participação de resultados na exploração de petróleo e gás natural.80.O intento dessa lei fica ainda mais claro ao se analisar a sua ementa, a seguir transcrita:Institui, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, compensação financeira pelo resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica, de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, e dá outras providências. (Art. 21, XIX da CF) (grifos não presentes no original) 81.Posteriormente, novas leis passaram a regular de forma diferenciada tanto a alíquota dos royalties quanto a forma de distribuição, a exemplo das Leis 9.478/1997 e 12.351/2010 que elevaram as alíquotas devidas a título de royalties para, respectivamente, 10% e 15%, sem, contudo, derrogar, seja de forma expressa, seja de forma tácita, as vedações insertas no art. 8º da Lei 7.990/1989 que continuaram vigentes.82.Desse modo, mesmo as receitas de royalties excedentes, auferidas além do percentual mínimo de 5%, tratadas em ambas as leis mencionadas no item anterior, apesar de instituídas posteriormente à Lei 7.990/1989, estão sujeitas às proibições constantes do seu art. 8º, plenamente válido e eficaz.83.Essa mesma conclusão não se aplica aos recursos decorrentes da participação especial, instituída posteriormente à Lei 7.990/1989 pela Lei 9.478/1997, em seus arts. 45 e 50. A participação especial não se trata de receita de compensação financeira, a exemplo dos royalties, mas de participação de resultado na exploração de petróleo e gás natural, conforme se pode observar do disposto no art. 50 da Lei 9.478/1997, a seguir transcrito:Art. 50. O edital e o contrato estabelecerão que, nos casos de grande volume de produção, ou de grande rentabilidade, haverá o pagamento de uma participação especial, a ser regulamentada em decreto do Presidente da República.         § 1º A participação especial será aplicada sobre a receita bruta da produção, deduzidos os royalties, os investimentos na exploração, os custos operacionais, a depreciação e os tributos previstos na legislação em vigor.84.Depreende-se, do excerto acima, que a participação especial decorre ou da existência de grande volume de produção ou de grande rentabilidade, de sorte que ela não está associada à produção de petróleo propriamente dita, na medida em que não incide, por exemplo, sobre pequena produção. Tal característica afasta o caráter compensatório da participação especial e, por via de consequência, a aplicação das vedações constantes do art. 8º da Lei 7.990/1989 que alcança apenas as compensações financeiras.85.Observo que a cautelar concedida pela Ministra Cármen Lúcia do STF na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.917, em março de 2013, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, suspendeu os efeitos de diversos artigos da Lei 9.478/1997, com redação dada pela Lei 12.734/2012, entre eles o § 2º do art. 50.86.Na ADI 4.917, são questionadas, no essencial, as novas regras de distribuição dos royalties do petróleo e da participação especial (art. 50, § 2º da Lei 9.478/1997), trazidas pela Lei 12.734/2012, de sorte que futura decisão de mérito pouco contribuirá para o deslinde deste feito.87.Por fim, alinho-me às considerações do MPTCU de que nada impede que nova lei ordinária exclua expressamente a vedação contida no art. 8º, caput, da Lei 7.990/1989 ou autorize a utilização do superávit financeiro dos recursos oriundos da exploração de petróleo para pagamento da dívida pública federal.88.Ante todo o exposto, julgo que deve ser esclarecido ao consulente que:a) a proibição de pagamento de despesas com dívida e pessoal, prevista no art. 8º da Lei 7.990/1989, abrange tanto os recursos arrecadados no exercício como aqueles repassados para o exercício financeiro seguinte (superávit financeiro), independentemente de terem sido transferidos ao Tesouro Nacional por força do art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997;b) a proibição de que trata o art. 8º da Lei 7.990/1989 abrange apenas os recursos referentes à parcela de royalties, sejam eles devidos nos percentuais mínimos de 5%, a qual ainda é regulada pela Lei 7.990/1989, sejam eles devidos em percentuais excedentes, conforme estabelecido pelas Leis 9.478/1997 e 12.351/2010.Acórdão:9.1. conhecer da consulta, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, caput, inciso VI, e §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do TCU;9.2. responder ao consulente que:[...]9.2.6. a proibição de pagamento de despesas com dívida e pessoal, prevista no art. 8º da Lei 7.990/1989, abrange tanto os recursos arrecadados no exercício como aqueles repassados para o exercício financeiro seguinte (superávit financeiro), independentemente de terem sido transferidos ao Tesouro Nacional por força do art. 45, § 3º, da Lei 9.478/1997;9.2.7. a proibição de que trata o art. 8º da Lei 7.990/1989 abrange apenas os recursos referentes à parcela de royalties, sejam eles devidos nos percentuais mínimos de 5%, a qual ainda é regulada pela Lei 7.990/1989, sejam eles devidos em percentuais excedentes, conforme estabelecido pelas Leis 9.478/1997 e 12.351/2010.