Acórdão 8340/2018
Voto:Trata-se de tomada de contas especial instaurada pela Coordenação-Geral de Convênios do Ministério do Turismo, contra a [sociedade] e o Sr. [responsável], ex-Presidente dessa entidade (período 25/6/2007 a 14/10/2008), em razão da realização de despesas em desconformidade com o Plano de Trabalho do Convênio 31/2008, cujo objeto era incentivar o turismo, por meio da implementação do Projeto intitulado '21 de Abril - Aniversário de Brasília/DF'' (peça 1, fl. 5).2.Após o exame das alegações de defesa e das razões de justificativa apresentadas pelos responsáveis, em obediência aos princípios da ampla defesa e do contraditório, a unidade técnica sugere julgar irregulares as contas do responsável, com condenação em débito e multa, justificando a proposta, resumidamente, com os seguintes argumentos:i) é possível aderir a Ata de Registro de Preço para a execução de eventos festivos, desde que a carona justifique a adequação do objeto registrado às reais necessidades do órgão e à vantagem do preço registrado em relação aos preços praticados no mercado onde serão adquiridos os bens ou serviços, conforme teor do Acórdão 1.202/2014-TCU-Plenário;ii) com fundamento no Acórdão 998/2016-TCU-Plenário, referida adesão requer planejamento da ação, com levantamento das reais necessidades da administração contratante, não se admitindo a contratação baseada somente na demanda originalmente estimada pelo órgão gerenciador;iii) neste processo, verificou-se que não houve análise consistente das opções de contratação do objeto, ou mesmo a verificação de possíveis outras atas com o mesmo objeto na administração pública, disponíveis para adesão;iv) a ausência de planejamento adequado resta evidente quando se constata que a solicitação ao órgão gerenciador e à [empresa 1], para participar da Ata 8/2007 - Funag, foi realizada no dia 2/4/2008 (peça 16, p. 144), a autorização do órgão gerenciador ocorreu no dia 3/4/2008 (peça 16, p. 148) e a autorização da [empresa 1] no dia 2/4/2008 (peça 17, p. 4), prazos a demonstrar que houve pouco tempo para análise criteriosa de como melhor empregar os recursos do convênio;v) embora o responsável afirme inexistir irregularidade nas pesquisas de preços formuladas para demonstrar a vantajosidade da contratação, isso não se confirma, vez que a CGU, no relatório de Ação de Controle 00190.001701/2010-56-CGU (peça 17, p. 198-204), identificou que os valores pesquisados eram coincidentes aos custos previstos na Ata de Registro de Preços 8/2007 - Funag, e que a data dos orçamentos foi posterior à solicitação de adesão a ata, dia 7/4/2008 (peça 16, p. 128);vi) isso demonstra que a [sociedade] solicitou adesão à Ata de Registro de Preços 8/2007 - Funag antes mesmo de saber quais eram os preços praticados no mercado e se a ata estaria em conformidade aos valores pesquisados. Também grave, indica que a cotação de preços foi realizada a fim de justificar a adesão a Ata de Registro de Preços 8/2007 - Funag, resultando em gasto evitável, como foi demonstrado no quadro 1, peça 17, fl. 202;vii) quanto à comparação de preços contratados, comparados aos relativos à ata da [empresa 2], de fato o responsável tem razão ao afirmar que houve ganho ao se contratar a [empresa 1]. Não se discute que a primeira empresa, ao orçar a unidade de medida dos itens estande básico e contratação de limpeza, em m2/dia, seria mais custosa à Administração que a segunda licitante, que cotou os mesmos itens em m2 (peça 42, fls. 32 e 33);viii) no entanto, a questão central a ser considerada e valorada no mérito destes autos, conforme se extrai do relatório de execução do contrato entre a [sociedade] e a [empresa 1] (peça 19, fls. 42 - 48), é que os referidos itens com valores acima do mercado não foram executados com recursos federais, o que leva à conclusão de fato aconteceu prejuízo na contratação da [empresa 1], haja vista sua contratação ser R$ 261.125,55 superior ao que seria obtido caso houvesse adesão à Ata de Registro de Preços 170/2007 - Ministério da Saúde; [...]4.Pedindo vênias ao Ministério Público, sigo integralmente o entendimento e consequente encaminhamento proposto pela unidade técnica, adotando como minhas razões de decidir os fundamentos expendidos na instrução (peça 50) reproduzida no relatório precedente, sem prejuízo de algumas considerações.5.Ponto fundamental a ser considerado na presente análise é que os valores pagos por itens contratados acima do mercado foram integralmente suportados com recursos federais, enquanto que os inferiores aos preços de mercado com recursos do convenente. Também importante na decisão a ser tomada, não há qualquer indício de que essa escolha de onde viriam e para onde iriam os recursos próprios do concedente e os originários de voluntariedade federal, tenha sido aleatória. É dizer, o responsável entendeu conveniente repassar para a União (concedente) o prejuízo da conta, usando termos populares, no exato valor de R$ 261.125,55.6.Não menos importante destacar que, ao contrário do que afirma o Parquet, seria razoável sim exigir do responsável a contratação de duas empresas diferentes para a implementação do projeto, neste caso concreto, mediante adesão a duas atas de registro de preços, uma para os itens financiados com recursos federais e outra para os insumos custeados com verbas próprias da [empresa].[...]8.Historiando, não se justifica efetuar uma adesão a ata de registro de preços como procedimento duvidoso (para realização de eventos), sem pesquisa adequada de preços, não demonstração da economicidade, conforme já indicado pelo TCDF (processo 16.756/2008 - ver item 2, subitem ix, deste Voto), solicitação de adesão à ata de preços discutida antes mesmo de se saber quais eram os preços praticados no mercado e se a ata estaria em conformidade com esses valores pesquisados, realçando todos esses fatos, em conjunto, o indício de que a cotação de preços foi realizada a fim de justificar a adesão (ver item 2, subitens iv, v e vi deste Voto);9.Enfim, o Quadro 1 da instrução técnica (peça 50) é claro, objetivo e indica detalhadamente o débito suportado integralmente pela União (concedente), não importando se, entre preços menores e maiores, o resultado final possa até ter sido razoável, como faz crer o MPTCU, no que também discordo, vez que esse órgão não rebate a questão da inexistência de justificativas quanto à necessária e adequada pesquisa de preços que tenha legitimado a adesão em exame, muito menos os quantitativos adquiridos, com valores abaixo e acima do mercado.10.Demais disso, neste caso particular, com as devidas adaptações interpretativas, vislumbro uma espécie de jogo de planilha, mecanismo radicalmente refutado por esta Corte. Por quê? Simples, atribuir os maiores valores de itens pagos para a União, unicamente - sem indício algum de aleatoriedade, mas sim de decisão plena do responsável nesse sentido -, e os menores ao convenente, nada mais significa, sem maior esforço argumentativo, querer jogar com valores de itens conforme melhor convêm ao maior interessado, a [sociedade].11.Doutrinária e jurisprudencialmente, é até difícil concluir que houve maior interessado (sociedade), isso porque, em convênios, a priori os objetivos são comuns, ou deveriam ser, tanto nos ônus quanto nos bônus. Aliás, por que não se fez o contrário? Pagar os maiores valores de itens contratados com recursos próprios do convenente? A resposta mais óbvia é que se sabia que arcaria com mais gastos. Então, por que não passar o prejuízo a outrem? Em sendo assim, que a União, via TCU, repila frontalmente tal comportamento.12.Nesse sentido teleológico, mais uma vez advirto, com adaptações interpretativas pertinentes, já mencionadas nos itens anteriores, relembro o teor do Acórdão 1.175/2017-TCU-Plenário, relator o Exmo. Ministro Aroldo Cedraz, que no seu Voto traz considerações que reputo adequadas a este caso concreto:7.Quanto à utilização do sistema de registro de preços para contratação de serviços de organização de eventos, observo que esta Corte de Contas tem se inclinado a admiti-la [Veja-se, não é um procedimento admitido unanimemente, mas a [sociedade] já o usou em 2008], reconhecendo tais serviços como padronizáveis, desde que adotadas medidas voltadas à evitar a ocorrência de jogo de planilha [o que procurei enquadrar como espécie o jogo de passar os maiores valores de itens licitados para a União e os menores para o convenente, sem justificativa adequada] e de utilização indevida por órgãos não participantes, e ressaltando a importância de que haja planejamento adequado [Neste caso, não restou demonstrada a adoção dessa exigência], especialmente para definição realista dos quantitativos estimados de serviços, a exemplo do que fora consignado no Acórdão 1.678/2015-TCU-Plenário. Na mesma linha seguiram os Acórdãos 2.857/2016-TCU-Plenário, 115/2016-TCU-Plenário, 95/2016-TCU-Plenário, 1.120/2010-TCU-2ª Câmara. (...) [...]14.Trazendo o assunto a estes autos, a [sociedade] não deveria imputar todos os gastos superiores aos preços de mercado unicamente à União, ficando aquela apenas com os menores custos. Isso não é aceitável, repito e concluo.Acórdão:9.1. julgar irregulares as contas do responsável Sr. [responsável], ex-Presidente da [sociedade], com fundamento nos arts. 1º, inciso I, e 16, inciso III, alínea c, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 1º, inciso I, e 209, inciso III, do Regimento Interno/TCU, condenando-o ao pagamento da quantia abaixo especificada, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a partir da data discriminada, até a data do recolhimento, na forma prevista na legislação em vigor:[...]9.2. aplicar ao Sr. [responsável] a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, no valor de R$ 20.000,00, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;9.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial das dívidas caso não atendida a notificação;