Acórdão 1003/2023
Voto:Trata-se de Relatório de Auditoria, no âmbito do Fiscobras/2022, realizada junto ao Governo do Estado do Rio de Janeiro (Secretaria de Estado de Infraestrutura e Obras - Seinfra/RJ) e à Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil do então Ministério do Desenvolvimento Regional (Sedec/MDR), objetivando fiscalizar as ações administrativas precedentes à contratação das obras de contenção de encostas e drenagem do município de Nova Friburgo/RJ, com recursos do Termo de Compromisso 0396.118-77/2012, firmado entre a União e o governo estadual.2. O instrumento de repasse, celebrado em 14/11/2012, tendo a Caixa Econômica Federal como mandatária da União, prevê a aplicação de recursos da ordem de R$ 96.200.000,00. O foco dos trabalhos foi o edital da Concorrência Pública 005/2021 - Seinfra/RJ, referente à etapa 5 (localidade Vila Nova) do termo de compromisso, com repasse inicial estimado em R$ 31.141.762,03.3. No relatório de fiscalização (peça 65), a equipe apontou os seguintes achados principais no processo de contratação referido: a) Achado III.1: sobrepreço decorrente de preços excessivos frente aos indicados nos sistemas de custos oficiais do governo federal (Sinapi e/ou Sicro); b) Achado III.2: orçamento estimado com quantitativos de serviços não aderentes ao projeto licitado; c) Achado III.3: projeto básico incompleto, com omissão de elementos imprescindíveis à caracterização do objeto e isonomia do certame; e d) Achado III.4: ausência de previsão orçamentária e financeira para atendimento ao cronograma de execução das obras.[...]5. Nesta etapa, examina-se as manifestações às oitivas apresentadas pela Seinfra/RJ, pela Gerência Executiva de Governo do Rio de Janeiro da Caixa Econômica Federal (Gigov/RJ) e pela Sedec/MDR, entidades fiscalizadas e interessadas na execução do empreendimento. Analisa-se também as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. [responsável 1], engenheiro da Caixa Econômica Federal responsável pela aprovação do orçamento das obras da etapa 5 do TC 0396.118-77/2012, bem como pelo Sr. [responsável 2], Superintendente de Obras Especiais da Seinfra/RJ, responsável pelo encaminhamento, para fins de licitação, do projeto básico eivado das irregularidades citadas.6. Mediante a instrução de mérito à peça 156, o Auditor Federal de Controle Externo (AUFC) da Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Urbana e Hídrica - AudUrbana, concluiu, em linhas gerais, que as novas manifestações da Seinfra/RJ, da Caixa e da Sedec/MDR não lograram alterar o mérito das constatações registradas no relatório de auditoria (peça 65), com destaque para as seguintes considerações:[...]b) não foram apresentadas justificativas suficientes para a adoção, como parâmetro na contratação em exame, de composições de custos da Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP) e do Sistema de Custos de Obras Públicas (SCO) do município do Rio de Janeiro em detrimento das referências usualmente validadas pelo Tribunal, conforme jurisprudência desta Corte (p. ex.: Acórdão 1.626/2022-Plenário, Rel. Min. Marcos Bemquerer Costa; Acórdão 670/2018-Plenário, Rel. Min. Aroldo Cedraz; Acórdão 1618/2021-Plenário, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues);[...]8. Especificamente em relação à conduta do Sr. [responsável 1], engenheiro da Caixa Econômica Federal, a quem foi atribuída responsabilidade pela aprovação do orçamento das obras em questão, eivado de custos unitários superiores aos dos Sicro/Sinapi, a instrução aponta a existência de atenuante, tendo em vista que "a situação encontrada decorre de prática assimilada no seio da CEF, em especial na Gigov/RJ (registrada também no âmbito do TC 037.784/2019-6, Relatório de Auditoria Integrada objetivando a fiscalização de obras de prevenção a desastres no município do Rio de Janeiro), por interpretação equivocada das disposições legais sobre o assunto, passível de correção".9. Com base em tais conclusões, propôs o AUFC (peça 156), em síntese: a) determinar à Seinfra/RJ, no prazo de 15 dias, a anulação da Concorrência Pública 005/2021; b) dar ciência à Seinfra/RJ, ao Ministério das Cidades e à Caixa, acerca das ocorrências identificadas no Termo de Compromisso 0396.118-77/2012; c) rejeitar as razões de justificativas dos responsáveis; d) aplicar ao Sr. [responsável 2], Superintendente de Obras Especiais da Seinfra/RJ, a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992; e e) arquivar os autos.10. Anuindo à essência do exame empreendido pelo AUFC (peça 156), o Diretor da AudUrbana (peça 157), com a concordância do Auditor-Chefe Substituto da unidade (peça 159), apresentou considerações adicionais, com avaliação dos impactos das falhas na continuidade do empreendimento, à luz da diretrizes da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei 4.657/1942), que exige expressa motivação da adequação da invalidação do ato, cotejando a providência frente a eventuais alternativas, de forma a preservar os interesse gerais, sobretudo o interesse público.11. Ponderou o diretor da AudUrbana, em síntese, que:a) o empreendimento envolve intervenções de elevada importância e sensibilidade, vinculadas à ação orçamentária que busca reduzir a população exposta a áreas de risco alto/muito alto;b) houve cenário concorrencial satisfatório na Concorrência Pública 005/2021, com apresentação de propostas por sete licitantes e desconto de 31,52% em relação ao teto estipulado;[...]13. Feito o relato, declaro, desde já, minha anuência aos pareceres nos autos, na parte em que convergem, e meu alinhamento às ponderações apresentadas pelo Sr. Diretor da AudUrbana (peça 157), em relação à proposta de providências alternativas à anulação do certame. Adoto os fundamentos dos pareceres como minhas razões de decidir, na forma acolhida, sem prejuízo de breves destaques e considerações.[...]16. Chama atenção o fato de a área em questão estar submetida a tão grave situação há mais de 12 anos, impondo sérios riscos à população local impactada, estimada em 394 famílias. Desse modo, assiste razão ao corpo diretor da AudUrbana ao ponderar a importância e sensibilidade das intervenções, destinadas a prevenir desastres, cada vez mais frequentes na região sudeste do país, principalmente em função da recorrência de chuvas intensas nos últimos anos, de modo a verificar a existência de alternativa viável para evitar a invalidação do processo de contratação.17. No estudo dessa alternativa, outro aspecto essencial considerado foi o fato de que o julgamento das propostas comerciais obtidas no âmbito do certame revelou cenário concorrencial satisfatório, com a apresentação de propostas por sete licitantes, tendo as três melhores classificadas ofertado descontos com pequena variação (28,9% a 31,53%), denotando a ocorrência de ambiente de efetiva disputa pelo objeto licitado.[...]23. Em relação ao achado III.1 (sobrepreço), restou caracterizado nos autos a ausência de justificativas de cunho técnico capazes de afastar a utilização dos parâmetros preferenciais (Sicro/Sinapi) indicados no Decreto 7.983/2013, contrariando farta jurisprudência desta Corte. Análise paramétrica efetuada pela equipe de auditoria para execução de obras semelhantes, no estado da Bahia (Termo de Compromisso 0402.322-91/2013), corrobora a conclusão de preços excessivos para os itens  mais relevantes da contratação, com a utilização dos sistemas SCO e EMOP.24. No caso, a solução alternativa proposta pela AudUrbana consiste na expedição de determinação à Caixa, para que se abstenha de aprovar o financiamento federal dos itens em suspeição, ou que limite os preços desses itens aos parâmetros extraídos dos sistemas oficiais (Sicro/Sinapi), salvo justificativas de ordem apresentadas pelo ente tomador, devidamente analisadas, nos termos do Decreto 7.983/2013.25. A viabilidade da proposta decorre da informação prestada pela Caixa de que ainda não realizou a etapa de Verificação do Resultado do Processo Licitatório (VRPL) e que ainda estaria pendente a revisão da análise que aprovou o Laudo de Engenharia (LAE) em razão dos ajustes promovidos na planilha orçamentária pela Seinfra/RJ (após a aprovação da Caixa).26. Concordo com as ponderações do Diretor da AudUrbana, no sentido de que, no caso concreto, o fomento à atuação da Caixa, conjugado com o monitoramento dessa atuação pode se revelar suficiente para mitigar os efeitos indesejados decorrentes dessas constatações, bem como possibilita que o ente tomador dos recursos (Seinfra/RJ) prossiga com o certame, se entender oportuno e conveniente.Acórdão:9.2. determinar à Caixa Econômica Federal (CEF), nos termos do art. 45 da Lei 8.443/1992, do art. 251 do RI/TCU e do art. 4º da Resolução-TCU 315/2020, que, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias após recebimento da documentação remetida pela Seinfra/RJ alusiva à Concorrência Pública 005/2021, cujo objeto está previsto para ser financiado com recursos do Termo de Compromisso 0396.118-77/2012 (Siafi 673322):9.2.1. proceda à verificação da compatibilidade dos preços unitários dos serviços contratados com os correspondentes nos sistemas Sicro/DNIT e Sinapi, abstendo-se de aprovar o financiamento de valores que estejam acima dos indicados nos referidos sistemas, salvo as devidas justificativas de ordem técnica, nos termos do Decreto 7.983, de 08/04/2013;[...]9.3. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução TCU 315/2020, dar ciência à Seinfra/RJ, à Secretaria Nacional de Políticas para os Territórios Periféricos - Departamento de Mitigação e Prevenção de Risco, do Ministério das Cidades e à Caixa Econômica Federal (Caixa), que em relação às ações administrativas referentes à 5ª etapa do Termo de Compromisso 0396.118-77/2012 (incluindo a Concorrência Pública 005/2021/Seinfra/RJ), foram constatadas as seguintes ocorrências:9.3.1. a adoção de custos unitários de referência para obras e serviços de engenharia na administração pública federal a partir de composições de outros sistemas oficiais, a exemplo do sistema da Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro (EMOP) e do Sistema de Custos de Obras (SCO) do município do Rio de Janeiro, com valores superiores aos correspondentes no Sinapi e/ou Sicro, sem a devida justificativa de ordem técnica, além de caracterizar inobservância ao disposto nos artigos 3º, 4º e 8º, § único do Decreto 7.983, de 08/04/2013, pode configurar inexecução das obrigações assumidas no Contrato de Prestação de Serviços 44/2007, firmado junto ao então Ministério das Cidades para operacionalização de repasses de recursos do OGU, situação passível de aplicação das penalidades previstas na Cláusula Sexta do referido instrumento;[...]9.5. aplicar ao Sr. [responsável 2] a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do RI/TCU, no valor de R$ 30.000,00, em função da conduta abaixo descrita, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor: [...]