Een honderd jaar later: die Swart Grond Wet 27 van 1913 | LitNet
Juanita Pienaar 2013-05-21
Lees ook ’n verwante artikel hier op LitNet Akademies.
’n Volle eeu gelede, op 19 Junie 1913, het die Swart Grond Wet 27 van 1913 in werking getree. Dit was nóg die eerste, nóg die laaste rasgebaseerde grondmaatreël in Suid-Afrika. Tog het dit die Suid-Afrikaanse landskap – letterlik en figuurlik – onherroeplik verander. Die inwerkingtreding van die wet, in samehang met ’n daaropvolgende rassebenadering tot grond, het ’n aandeel daarin dat Suid-Afrika, bykans 20 jaar na ’n grondwetlikheidsbedeling, steeds met grondkwessies worstel.
Wat was die impak van die Swart Grond Wet en hoe word die nalatenskap daarvan vandag in regstegniese sin aangespreek?
Voordat meer duidelikheid hieroor gekry word, is dit nodig om die faktore wat tot die promulgering van die wet gelei het, te oorweeg.
Die Suid-Afrikaanse geskiedenis is deurspek met verwysings na afbakenings, grense en kategorieë. Dit het begin met ’n fisiese grens deur die plant van ’n bitteramandel-heining ’n paar jaar nadat Jan van Riebeeck in die Kaap aangeland het.1 Oor die jare is die aanvanklike fisiese grens gaandeweg omskep in juridiese, sosiale, ekonomiese en ideologiese grense. Die eindresultaat, ’n paar eeue later, was in alle opsigte ’n verdeelde Suid-Afrika: sy mense, grond en natuurlike hulpbronne.
Daar was ’n wye verskeidenheid faktore wat tot die promulgering van die wet gelei het. Reeds onder Britse beheer is grond vir swart bewoning opsy gesit, meestal in ’n paternalistiese trust-vorm onder beheer van die Kroon. Verder het die soeke na arbeid, die ontginning van goud en diamante,2 die nadraai van die Anglo-Boereoorlog en die toestroming van mense na stede tot spesifieke benaderings tot grond en die beheer daarvan bygedra.3 Eers aan die begin van die 20ste eeu is die “land issue” ernstig opgeneem en is verskeie grondkommissies aangestel. Een hiervan was die Langdon-kommissie, wat onder leiding van sir Godfrey Langdon na deeglike konsultasie die Langdon-verslag in 1905 vrygestel het.4 Die strekking hiervan was dat daar in die toekoms geen ongekoördineerde grondtoewysings sou plaasvind nie.5 Inteendeel, toekomstige grondtoewysings sou slegs volgens wetgewing geskied, ordelik en gestruktureerd. Die aanloop tot die Swart Grond Wet het begin.
3. Die Swart Grond Wet 27 van 1913
Met die Langdon-verslag as agtergrond is die aandag na die uiteenlopende grondbeleide wat na Uniewording voortbestaan het, verskuif. Terwyl niewit persone in die ’n reël nie eiendomsreg in die Vrystaat kon vestig nie, kon swart en bruin mense in die Kaap wel eiendomsreg vestig en het hul selfs oor gekwalifiseerde stemreg beskik.6 In Transvaal was grondeiendomsreg veral vir wit mense beskore, hoewel deelsaai en huurarbeid taamlik grootskaals bedryf is.7 In enkele gevalle was grond in swart gemeenskappe se naam geregistreer, terwyl daar in ander gevalle ook grond in trust vir swart gemeenskappe gehou is.8
In sy hoedanigheid as minister van beide justisie en swart sake het genl Hertzog ook ’n aandeel gehad in die promulgering van die wet. Omdat afsonderlike ontwikkeling afgebakende gebiede vooropgestel het, was ’n geografiese herrangskikking van Suid-Afrika in wetgewende terme hiervoor nodig.9 Die konstante vraag na arbeid, veral in die mynbedryf, was verder bydraend tot die Wet.10 In die lig van die “armblanke-vraagstuk” is gepoog om die mededinging wat suksesvolle swart boere ingehou het, uit te skakel deur swart boere in loon- of trekarbeiders te omskep.11
Geen geïsoleerde enkele faktor het tot die daarstel van die Swart Grond Wet aanleiding gegee nie. Dit was ’n sameloop van verskeie omstandighede wat uiteindelik op die Swart Grond Wet uitgeloop het. Op ’n manier was die promulgering van die Wet dus ’n eindpunt, ’n sentralisering van die idees en oorwegings wat dit voorafgegaan het. Maar dit was ook die begin van ’n allesoorheersende rassebenadering wat mettertyd alle aspekte van daaglikse bestaan sou beïnvloed.
Die wet het eerstens ’n nasionale segregasiebeleid wat op ras geskoei was, behels.12 Grondregte is aan “afgesonderde gebiede” gekoppel, soos gelys in die bylaag tot die wet, wat ook as “swart kolle” bekend gestaan het.13 In die reël sou geen swart grondregte buite die afgesonderde gebiede gevestig kon word nie,14 terwyl wit persone weer nie grondregte binnedie afgesonderde gebiede kon vestig nie. Tweedens was die wet gerig op die afskaffing van deelsaai.15 In sekere gebiede is alle deelsaai-ooreenkomste onmiddellik ontbind, terwyl ooreenkomste in ander gebiede ten einde gekom het eers wanneer deelsaaiers die grond verlaat het. In geen gevalle kon nuwe deelsaaikontrakte gesluit word nie.16
Hoewel die wet ingrypend was, was die bedoeling nooit dat dit ’n finale oplossing vir die grondkwessie sou wees nie. In artikel 2 is spesifiek voorsiening gemaak vir die aanstel van ’n kommissie om die verdere verkryging van grond vir swart gebruik te ondersoek. Vir 67% van die bevolking was ongeveer 8,3% van die grondoppervlakte beskikbaar – 10 546 320 morg of 9,1 miljoen hektaar grond.17 Die bekende 13%/87%-verdeling waarna dikwels verwys word, is dus nie die resultaat van die 1913-wet nie. Daardie verdeling sou intree eers nadat bykomende grond later deur die Suid-Afrikaanse Ontwikkelingstrust en Grond Wet 18 van 1936 toegevoeg is.
Die inwerkingtreding van die wet het onmiddellike en verreikende gevolge ingehou. Dit het die land fisies in twee verdeel en daarmee saam ook ’n simboliese verdeling bewerkstellig. Hierdie benadering tot verdeling en klassifikasie sou vir die grootste gedeelte van die 20ste eeu voortduur en uitgebou word.
5. Die Suid-Afrikaanse Ontwikkelingstrust en Grond Wet 18 van 1936
Die Beaumont-kommissie is later ooreenkomstig artikel 2 van die 1913 Grond Wet aangestel om die verkryging van bykomende grond te ondersoek.18 Na deeglike beraadslaging is bevind dat daar wel ’n behoefte aan meer grond onder swart persone bestaan.19 Bestaande “swart kolle” sou as vertrekpunt gebruik word en aanliggende gebiede sou toegevoeg word – ’n bykomende 8,3 miljoen morg.
Op die basis hiervan is die Suid-Afrikaanse Ontwikkelingstrust en Grond Wet 18 van 1936 na langdurige debatvoering in die Volksraad aanvaar.20 Altesaam sou 17 672 935 morg van die Suid-Afrikaanse grondoppervlakte vir swart bewoning geoormerk wees, oftewel ongeveer 13,4% van die totale grondoppervlakte.21
6. Hoe ver strek die wet se invloed?
Die wet se impak strek baie wyer as die feit dat ’n groot aantal mense tot ’n klein oppervlakte beperk was. Die 1913-wet was die eerste nasionale, eenvormige benadering tot grond op ’n rassebasis, op ’n gefokuste wyse. Die direkte nexus tussen “grond” en “beheer/kontrole” wat amptelik in die 1913-wet gesmee is, sou in die daaropvolgende dekades deur ’n wye verskeidenheid wette en maatreëls net nog verder uitgebou word. Bo en behalwe die oorhoofse en simboliese impak van die wet, het dit ook op voetsoolvlak individue en gesinne geraak. Die oorgrote meerderheid van persone wat as deelsaaiers, plakkers of huurarbeiders op wit plase gewoon en gewerk het, was gedwing om weg te trek vanuit ’n bekende omgewing na ’n verafgeleë, onbekende eindbestemming. En toe hulle daar aankom, was die omstandighede allesbehalwe rooskleurig: te veel mense in ’n te klein gebied, met alles wat daarmee gepaardgaan. Die verwydering van “oortollige” mense uit die landelike gebiede het weer broodnodige arbeid vir die stede en mynbedryf beskikbaar te stel. ’n Unieke vorm van trekarbeid was die gevolg, wat weer verreikende implikasies vir familiestrukture ingehou het, veral vir die vrouens en kinders.
Ook gekoppel aan grond, was die uitoefening van regte waaroor landsburgers normaalweg beskik, soos stemreg. Deur eiendomsreg vir veral wit persone te reserveer, gekoppel aan grond en onroerende eiendom, sou die politieke mag in teorie dus ook in hierdie groep setel. Deur die grondoppervlakte te beperk, is stemregte dus ook vir swart persone beperk. Die latere ontwikkeling van die tuislandteorie sou verdere momentum hieraan verleen.22
Onderliggend aan benaderings tot grond in die algemeen, beheer en kontrole in alle fasette, burgerskap en arbeid, was ’n baie spesifieke rasse-ondertoon. Dit is nie ’n oordrywing dat die Grond Wet van 1913 ’n groot aandeel gehad het in die begin van hierdie omvattende benadering nie. Terwyl die reg ’n rol gespeel het in die daarstel, ontwikkeling en instandhouding van dié komplekse sisteem, speel die reg eweneens ’n rol in die aftakeling daarvan – deur beleide, wetgewing en regspraak. Toonaangewend in die aftakelingsproses is die nuwe nasionale Grondwet, veral die eiendomsklousule, artikel 25.
7. ’n Nuwe bedeling
Die strekwydte van die Grond Wet van 1913 was sodanig dat dit grond- en grondverwante aspekte ver oorskry het. Soos verduidelik, het die uitwerking van die wet uiteindelik op persoonlike, sosiale, ekonomiese en politieke gebiede neerslag gevind. Grondhervorming alleen sal onmoontlik dié grootskaalse onregpleging kan aanspreek en omkeer. Omdat dit ’n multidimensionele probleem is, is grondhervorming as meganisme – hoewel kardinaal – dus beperk.
8. Die Suid-Afrikaanse grondhervormingsprogram
Die Suid-Afrikaanse grondhervormingsprogram is nie ’n “deursnee”-program nie. Dit is veral om twee redes uitsonderlik: eerstens is dit in die Grondwet self gesetel (in artikel 25), en tweedens is dit, anders as “tradisionele” grondhervormingsprogramme wat op herverdeling van landbougrond fokus, baie meer omvattend. Naas die herverdelingsprogram is daar ook ’n grondbeheerhervormingsprogram en ’n restitusieprogram.
Artikel 25(5) van die Grondwet maak voorsiening daarvoor dat die staat alle redelike stappe moet doen om toegang tot grond te verbreed. Die noodsaaklikheid van so ’n stap is voor die hand liggend in ’n land waar toegang tot ongeveer 87% van die grondoppervlakte histories vir die grootste gedeelte van die bevolking ontoeganklik was.
Om die ongelukkige 1913-juk af te skud is ’n verskeidenheid herverdelingswette intussen gepromulgeer. Hoewel grond (en aanverwante aspekte) in beginsel “oopgestel” word vir alle persone, is daar veral aandag gegee aan die armes, die grondloses en die weerloses.
In die lig van die eiendomsklousule, sowel as die Witskrif op Grondbeleid (1997) is die benadering tot herverdeling, veral in die landbousektor, op ’n markgebaseerde benadering gefundeer, gekoppel aan die “vrywillige-koper-vrywillige-verkoper”-beginsel. Hiervolgens sou die staat bloot as fasiliteerder optree en nie, soos in “tradisionele” grondherverdelings, grond grootskaals verkry en op ’n sentrale basis herverdeel nie.
Besware dat die markgesteunde benadering onvoldoende grond teen ’n uiters stadige pas herverdeel, het die regering intussen genoop om die afskaffing van die “vrywillige-koper-vrywillige-verkoper”-beginsel ernstig te oorweeg.
Dat die pas van herverdeling uiters onbevredigend is, is waar. Daar is egter ’n wye verskeidendheid redes daarvoor, onder meer komplekse wetgewing wat nie doeltreffend geïmplementeer en gemonitor word nie, kapasiteits- en ander probleme in die relevante staatsdepartemente, begrotingstekorte, en probleme gekoppel aan die wyse waarop subsidies en finansiële ondersteuning gestruktureer is. Dit is verder ook baie moeilik om vas te stel presies hoeveel grond herverdeel is om die teiken van 30% van wit kommersiële grond teen 2014 te bereik. Die rede hiervoor is dat titelaktes nie die ras van die eienaar aantoon nie en dat verskeie eiendomme ook in die ope mark, buite om die herverdelingsprogram, verhandel. Dat nog meer goeie gehalte grond verkry moet word, is ongetwyfeld so. Hoewel onteiening tot op hede nie juis vir hierdie doel aangewend is nie, is dit wel moontlik dat dit in die toekoms groter benut gaan word. Hier is dit belangrik om daarop te let dat die Grondwet reeds in artikel 25(2) voorsiening maak vir onteiening van eiendom in die openbare belang, wat ook grondhervorming insluit (artikel 25(4)), teen billike en regverdige vergoeding.
Ten spyte van die stadige pas van herverdeling en die teleurstellende resultate waar grond wat wel herverdeel is, ondoeltreffend aangewend is, kan daar steeds ’n baie goeie argument ten gunste van grondherverdeling uitgemaak word – moontlik in ’n aangepaste formaat met heelwat meer ondersteuning en monitering.
Dit behels die aanpas of verandering van die basis waarop, of die wyse waarop, beheer oor grond uitgeoefen word. Artikel 25(6) maak spesifiek daarvoor voorsiening dat waar grondbeheer onseker is weens die rasdiskriminerende verlede, dit opgegradeer of meer seker gemaak moet word of dat persone andersins vergoed moet word. Dit is nodig, omdat ’n wye verskeidenheid onveilige of swak regte vir bepaalde kategorieë mense beskikbaar was, in teenstelling met eiendomsreg wat met uitsonderings veral vir wit mense beskore was. Die 1913-wet het nie pertinent grondbeheervorme as sodanig neergelê nie. Die soorte grondbeheervorme, en waar en hoe dit uitgeoefen kon word, het veral later vanuit ’n magdom wetgewende maatreëls voortgevloei. Dit was veral die tuislandteorie wat tot ’n geweldig komplekse grondbeheerstelsel gelei het. Naas opgradering is die ander oogmerke van die program: die rasionalisering van die magdom maatreëls; om ’n regte-benadering (in teenstelling met ’n permit-benadering) te ontwikkel; en om grondbeheervorme in ooreenstemming met Grondwetlike waardes soos gelykheid en menswaardigheid te bring. In die huidige opset is dit veral onsekere regte van huurarbeiders, plaaswerkers en ander landelike bewoners wat tans aandag geniet. Behalwe die onderskeie 1996- en 1997-wetgewing23 is daar in 2010 ook ’n konsepbeleid en wetsontwerp afgekondig om landelike bewoners se grondbeheer aan te spreek. Onlangse onrus op plase het weer benadruk dat dit ’n komplekse situasie is wat indringende en omvattende ondersoeke verg.
Die afbakening van die “swart kolle” in die 1913-wet het die grondslag gelê vir tradisionele gebiede wat later in tuislande of selfregerende gebiede sou ontwikkel. Die 1913-nalatenskap is dus ook te vinde in hierdie gebiede, waar onsekere grondregte uitgeoefen word. Hoewel hierdie gebiede ook in die grondbeheerhervormingsprogram aangespreek moet word, is hierdie regte ná die ongrondwetlikheidsverklaring van die Communal Land Rights Act 11 van 2004 in 2010,24 19 jaar na die nuwe grondwetlike bedeling, steeds tussen die boom en die bas.
Om die “swart kolle” in die 1913-wet fisies te bewerkstellig, was dit nodig om mense te ontwortel en rond te skuif. In die proses is hul grond en regte ontneem, dikwels sonder billike en regverdige vergoeding en gewoonlik teen hul sin. Na die 1936-wet en die ontwikkeling van die tuislandteorie het grootskaalse gedwonge verskuiwings plaasgevind. Namate ruimtelike beplanning ook in die stede ’n rassedimensie verkry het en vestiging ooreenkomstig die Groepsgebiedewette plaasgevind het, het verskuiwings ook in stedelike gebiede posgevat. Eindelik het die hele benadering tot grond, insluitend administratiewe strukture en verwante aspekte soos opmeting en aktesregistrasie, ’n rassedimensie verkry, soos breedvoerig uiteengesit in Jacobs v Departement van Grondsake.25
Die Grond Wet van 1913 is direk aan die restitusieprogram gekoppel. Artikel 25(7) van die Grondwet bepaal dat persone of gemeenskappe wat ontneem is van regte in grond na 19 Junie 1913 as gevolg van ’n rasdiskriminerende wet of praktyk, op restitusie of ander vergoeding geregtig is. Die Wet op die Herstel van Grondbesitregte 22 van 1994 bevat die relevante raamwerk.
Om suksesvol met ’n grondeis te wees, is daar twee kategorieë vereistes ter sprake: (a) formele of drumpel-vereistes; en (b) juridiese of substansiële vereistes. Formele vereistes verg dat die grondeis binne die sperdatum ingedien moes word en dat die applikant nie reeds billike en regverdige vergoeding moes ontvang het nie. Die regsvereistes behels dat (a) ’n applikant (b) ontneem is (c) van ’n reg in grond (d) na 19 Junie 1913 (e) as gevolg van ’n rasdiskriminerende wet of praktyk. Behalwe die datumvereiste (inwerkingtreding van die 1913-wet), het die ander vereistes elkeen ’n regsdimensie en word dit regstegnies uitgelê. Hier het die grondeisehof en die grondwetlike hof ’n belangrike rol gespeel in die benadering tot en interpretasie van die regsvereistes, veral die heel laaste vereiste.26
Normaalweg word die meeste eise deur die Kommissie op die Herstel van Grondbesitregte hanteer, terwyl ingewikkelde sake, of eise wat om spesifieke redes deur die Kommissie verwys word, deur die grondeisehof hanteer word. Indien suksesvol, kan die spesifieke stuk grond wat destyds verloor is, weer herstel word (spesifieke restitusie) of alternatiewe staatsgrond, of billike en regverdige vergoeding, of ’n kombinasie van opsies.
Hoewel die reg om ’n grondeis in te stel dus grondwetlik beliggaam word, beteken dit nie dat spesifieke restitusie in alle gevalle plaasvind nie. Daarvoor is daar te veel veranderlikes wat sedert die ontneming kon intree en moet die hof die beste resultaat, in die lig van spesifieke faktore,27 oorweeg.
Hoewel die oorgrote meerderheid van grondeise wat ingedien is, reeds afgehandel is, is die uitstaande eise besonder kompleks en vereis dit ’n besondere wysheid van alle betrokkenes. Sprake dat die grondeiseproses weer oopgestel kan word, veroorsaak geweldige onsekerheid en bring afgehandelde eise en sake wat steeds aanhangig is, in gedrang.
Die nalatenskap van die Swart Grond Wet van 1913 gaan vir ’n geruime tyd nog met ons wees. Die proses wat in 1913 begin is en daarna met besondere toewyding gekonstrueer is, gaan gewis nie oornag afgetakel word nie. Hoewel grondhervorming in die lig hiervan ’n noodsaaklikheid is, het grondhervorming ook sy eie beperkings. Daarom is dit jammer dat die nuutste ontwikkeling op die gebied, die Konsep Groenskrif op Grondhervorming van 2011, niks konstruktiefs op die tafel plaas nie en inteendeel net tot verdere onsekerheid lei. Dit gaan ’n gefokuste poging verg waarin voldoende aandag gegee word aan sosiale, ekonomiese, volhoubaarheids- en finansiële oorwegings voordat daar sprake van die uitwissing van die 1913-nalatenskap kan wees. Dit is ’n geweldige uitdaging, maar dit is een uitdaging wat nie versaak mag word nie.
Lees hier meer oor hierdie onderwerp op LitNet Akademies.
1 A Sparks, Mind of South Africa (2007), xv.
2 CH Feinstein, Economic History (2005), 35–6.
3 Sparks, 120.
4 L Changuion en B Steenkamp, Omstrede Land (2011), 120; H Giliomee, The Afrikaners (2003), 299.
5 TW Bennett, “African land – A history of dispossession” in R Zimmermann en D Visser (reds), Southern Cross (1996), 81–2; D van der Merwe, “Land tenure in South Africa: a brief history and some reform proposals” (1989), TSAR 680.
6 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,125; J Evans en D Philips, “When there’s no safety in numbers: fear and franchise in South Africa” in D Kirby en C Coleborne, Law, History, Colonialism: The reach of the empire (2001),91–105.
7 C van Onselen, The Seed is Mine: The life of Kas Maine, a South African sharecropper 1894–1985 (2005) 5; R Haines en C Cross, “An historical overview of land policy and tenure in South Africa’s black areas” in Cross en Haines (reds), Towards Freehold (1988), 73-92 77.
8 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,130; 141.
9 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,132–3.
10 Sparks, Mind of South Africa, 138.
11 Sparks, Mind of South Africa, 139.
12 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,133–4.
13 MK Robertson, “Black land tenure: disabilities and some rights” in AJ Rycroft ea (reds), Race and the Law in South Africa (1987) 119–38 121.
14 H Mostert, JM Pienaar and J van Wyk “Land” LAWSA (2010) para 108.
15 W Beinart Twentieth Century South Africa (2001) 53–4.
16 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,134.
17 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,134; Giliomee, The Afrikaners, 311; Beinart, Twentieth Century South Africa, 10.
18 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land, 141.
19 Beinart, Twentieth Century South Africa, 124; Haines en Cross, Towards Freehold (1988), 73–92 81.
20 D Joubert, Die Naturelle Grondkwessie: Uit die Volksraaddebat, 1936 (1973).
21 Changuion en Steenkamp, Omstrede Land,174; H Lever, South African Society (1978), 63, 272; Van Onselen, The seed is mine, 8. Teen 1985 was ongeveer 90% van die 13,4% oorgedra.
22 Die idee was dat swart persone burgerskap in hul “tuisland van oorsprong” sou uitoefen.
23 Wet op Grondhervorming (Huurarbeiders) 3 van 1996 en die Wet op die Uitbreiding van Sekerheid van Verblyfreg 62 van 1997.
24 Tongoane v the Minister of Agriculture and Land Affairs and Others (CCT 100/09)  ZACC 10.
25 2011 6 SA 279 (GH).
26 Sien veral http://www.litnet.co.za/Article/die-betekenis-van-n-ontneming-weens-n-rasdiskriminerende-wet-of-praktyk-vir-doeleindes-van.
27 Art 33.