By Jac Laubscher, 11 Maart 2014
Die 2014 Staatsbegroting beklemtoon tereg die noodsaaklikheid daarvan om die begroting in ooreenstemming met die Nasionale Ontwikkelingsplan (NOP) te bring.
Die verband tussen die begroting en die NOP is indirek van aard en dit hang af van die beleidsrigtings wat deur elke owerheidsfunksie en staatsdepartement ontwikkel en geïmplementeer word om die NOP te verwesenlik. Met ander woorde, dit is uiteraard onmoontlik om die begroting in ooreenstemming met die NOP te bring sonder die aanvaarding van toepaslike beleidsrigtings.
Die implementering van die NOP moet nie net deur die uitgawekant van die begroting nie maar ook deur die inkomstekant ondersteun word. Die belastingstruktuur het belangrike implikasies vir aansporings en teenaansporings in die ekonomie en dit moet die "regte" gedrag aanmoedig ten einde die doelwitte van die NOP te bereik.
Wat die uitgawekant van die begroting betref, is die eerste vraag wat die omvang van die staat moet wees. Die NOP voorsien dat die private sektor die sleutelspeler in die bereiking van sy doelwitte sal wees, terwyl dit ook die noodsaaklikheid van effektiwiteit en doeltreffendheid in die staat beklemtoon. Die NOP voorsien dus bepaald nie 'n groot staat nie; trouens, die NOP lewer 'n pleidooi vir 'n debat oor wat die staat se rol in die ekonomie behoort te wees. Die oorsprong van hierdie pleidooi is waarskynlik te vinde in fundamentele meningsverskille binne die regering omtrent hierdie vraag.
Wat die huidige grootte van die staat betref, beloop gekonsolideerde staatsuitgawes 33% van BBP en stel die begroting slegs 'n geringe daling in die vooruitsig. Die vergelykbare syfer vir Suid-Afrika se portuurgroep is ongeveer 18%; die omvang van staatsbesteding in Suid-Afrika is inderdaad meer vergelykbaar met dié in ontwikkelde lande. Die gevolglike belastinglas, wat na verwagting teen 2016/17 26,5% van BBP sal beloop, is insgelyks aansienlik hoër as die gemiddelde van 13,2% vir middelinkomstelande.
Indien die res van die openbare sektor (byvoorbeeld openbare ondernemings soos Eskom) ook in berekening gebring word, styg die staat se aanspraak op die beskikbare hulpbronne in die ekonomie tot sowat 40% van BBP. Dit laat beslis nie ruimte vir verdere stygings nie in die lig van die bewese negatiewe verband tussen die grootte van die staat en ekonomiese groei wanneer 'n drempel van 15% tot 20% van BBP oorskry word.
In hul navorsing oor die verband tussen groei en die grootte van die staat bevind Antonio Afonso en Joao Tovar Jalles van die Europese Sentrale Bank byvoorbeeld dat (i) die grootte van die staat 'n negatiewe invloed op ekonomiese groei het, (ii) dat hierdie negatiewe impak sterker is hoe swakker die gehalte van 'n land se instellings, (iii) dat owerheidsverbruiksbesteding konsekwent nadelig is vir ekonomiese groei, en (iv) dat fiskale reëls (met ander woorde geïnstitusionaliseerde fiskale dissipline), veral wat betref besteding, tot voordeel van ekonomiese groei is.
Voorstanders van 'n groter rol vir die staat in die ekonomie moet besef dat dit nie beteken dat daar asof met 'n towerstaf meer hulpbronne gemobiliseer word nie, maar dat dit bloot 'n verskuiwing van beskikbare hulpbronne van die private sektor na die openbare sektor beteken. Vir hierdie verskuiwing om 'n positiewe invloed op ekonomiese groei te hê, moet dit gepaardgaan met 'n styging in produktiwiteit, wat uiters onwaarskynlik is.
Die tweede vraag is in watter mate die staat se bestedingsprioriteite reeds dié van die NOP weerspieël. Wat dit betref, is dit opvallend dat aangesien onderwys die NOP se eerste prioriteit is dit reeds die grootste deel van die beskikbare fondse ontvang (22% van totale nie-rentebesteding). Dit gaan hier uitsluitlik oor die effektiwiteit van aanwending.
Wat betref die NOP se tweede prioriteit, naamlik werkskepping, beloop besteding aan ekonomiese dienste 12,6% van nie-rentebesteding, vergeleke met 65,8% aan maatskaplike dienste. In baie gevalle is die besteding aan maatreëls om ekonomiese bedrywigheid te ondersteun in beginsel in die kol, maar is die toegewese bedrae te klein om 'n betekenisvolle verskil te maak. Om die NOP se visie van hoër ekonomiese groei as die kanaal waardeur sy doelwitte bereik moet word naastenby bereikbaar te maak, sal dus 'n drastiese verskuiwing in besteding vereis.
Die ruimte vir herprioritisering van staatsbesteding om dit meer in ooreenstemming met die NOP te bring sonder om totale besteding te verhoog, word verder beperk deur die hoë loon- en salarisrekening (byna 40% van nie-rentebesteding) en die steeds stygende staatskuld en gevolglike rentelas (9,7% van totale gekonsolideerde besteding). Om meer bronne vir die implementering van die NOP beskikbaar te stel, sal die staatsdiens oordeelkundig verklein moet word en die skuldlas veel vinniger verlaag moet word as wat op die oomblik in die vooruitsig gestel word.
Dit bring ons by die belastingstruktuur.
Die NOP beskou die verhoging van ekonomiese groei tot tussen 5% en 6% per jaar as die grondslag vir die bereiking van sy doelwitte. Soos reeds genoem, sien dit die private sektor as die belangrikste rolspeler in die behaling van hoër groei. Die NOP se visie is verder dat die probleem van armoede opgelos moet word deur mense se vermoë om self hul lot te verbeter, te ontwikkel en te versterk.
Dit impliseer 'n belastingstruktuur wat harde werk en ondernemingsgees aanmoedig en beloon.
Die eerste riglyn vir so 'n belastingstruktuur is dat indirekte belasting verkieslik is bo direkte belasting of anders gestel dat belasting op besteding beter is as belasting op inkomste. Dit sal onder meer 'n positiewe invloed op besparing hê, terwyl die NOP juis 'n styging in Suid-Afrika se besparingskoers tot 25% van BBP vergeleke met die huidige sowat 13% in die vooruitsig stel. Tans dra belasting op inkomste en wins meer as indirekte belasting by tot die staat se inkomste.
'n Tweede riglyn is om belasting op wins so laag moontlik te hou om groter ondernemingsgees aan te moedig. Laer maatskappybelasting vergemaklik besigheidsvorming en -groei deur die drempel vir winsgewende investering te verlaag.
Die bydrae van maatskappybelasting tot die staat se totale belastinginkomste het tussen 1994 en 2008 met 10 persentasiepunte gestyg terwyl dié van individue ooreenkomstig gedaal het. Die resessie in 2009 en die voortslepende probleme in die mynbousektor het hierdie tendens egter tydelik omgekeer.
Die feit dat maatskappye se relatiewe belastingbydrae gestyg het ten spyte van 'n daling in die statutêre koers van 40% tot 28% dui daarop dat die effektiewe koers gestyg het as gevolg van die afskaffing van die aftrekbaarheid van bepaalde uitgawes. Die vraag is of dit nie te ver gevoer is nie.
Die 2014 Begrotingsoorsig verskaf ramings van die waarde (in terme van belasting prysgegee deur die staat) van aftrekkings van belasbare inkomste tot en met 2011/12. Hiervolgens het die waarde van aftrekkings teen maatskappybelasting in 2011/12 2,3% van die totale belastingprysgawe beloop, vergeleke met 40,6% vir persoonlike inkomstebelasting. Navorsing en ontwikkeling en strategiese nywerheidsontwikkeling het gesamentlik slegs sowat 0,5% van die voordeel geniet.
'n Mens sou kon sê dat die belastingstruktuur die staat se huidige fokus op maatskaplike besteding ondersteun. Indien Suid-Afrika egter 'n klemverskuiwing ten gunste van ekonomiese groei wil maak, sal die belastingstruktuur fundamenteel hersien moet word. 'n Mens kan net hoop dat die Davis-belastingkomitee tot dieselfde gevolgtrekking sal kom.
Om die begroting in ooreenstemming met die NOP te bring is dus geen geringe taak nie. Dit vereis dat geen "heilige koeie" in die staatsfinansies toegelaat moet word nie. Die gevaar bestaan reeds dat die instelling van die beoogde nasionale gesondheidsorgstelsel, wat noodwendig tot 'n skerp toename in staatsbesteding en belasting sal lei, so 'n groot invloed op toekomstige begrotings gaan hê dat dit enige ander inisiatief potensieel kan oordonder.
Besteding aan gesondheid verteenwoordig tans 13% van totale nie-rentebesteding en selfs net 'n 50%-toename in besteding aan gesondheid ('n konserwatiewe aanname) sal 'n toename van 2% van BBP verteenwoordig.
Daar is gevolglik slegs 'n geringe moontlikheid dat die doelwitte van die NOP binne die gestelde tydraamwerk bereik sal word.
Afonso, Antonio en Joao Tovar Jalles: Economic Performance and Government Size, ECB Working Paper no. 1399, November 2011.