Nie 'n swart-en-wit probleem nie
Nie 'n swart-en-wit probleem nie 2006-08-16
*Geregistreerde professionele ingenieur, Direkteur-generaal van die Departement Waterwese en Bosbou tussen 1997 en 2005. Teenswoordig gas-navorsingsgenoot aan die Universiteit van die Witwatersrand se Nagraade Skool van Openbare en Ontwikkelingsbestuur. Hierdie artikel is gebaseer op 'n reeks van drie wat vroeër vanjaar in Business Day gepubliseer is.
Die onlangse herskommeling van die Kabinet en die kragonderbrekings in Kaapstad het vlugtig die aandag gevestig op die uitdaging wat die bestuur van Suid-Afrika se openbare infrastruktuur inhou.
'n Verslag van die Staatsdienskommissie (SDK) het sommige van die gewigtiger aangeleenthede uitgelig wat die bestuur van infrastruktuur kniehalter. "Eerder as om die gewilde ding te doen, moet die Staatsdiens konsekwent en toegewyd werk met dit wat reeds bestaan en daarop voortbou", het die hoof van die SDK, professor Stan Sangweni, gewaarsku.
Het ons 'n belangrike fokus verloor omdat ons slegs op die swart-en-wit kwessies konsentreer?
Dis nie bloot dat dit soos Business Day se hoofartikel op 25 Mei dit gestel het, " 'n swak minister die soort beleidskade kan aanrig waarmee ons moet saamleef lank na sy of haar ampstermyn verstryk het nie." Die probleem is dat infrastruktuur 'n langtermyn aangeleentheid is waarvan die bestuursiklus uit pas is met die politieke siklus, net soos die konstruksiebedryf wat dit ondersteun.
Politici wat gesteld is op hul vertoning by die volgende partykongres, wen dikwels weinig aansien deur die aanpak van belangrike kwessies, want die impak daarvan, goed of sleg, word gewoonlik eers sigbaar lank nadat die hoofakteur/aktrise vertrek het. So was die Adjunk-President veilig weg uit Minerale en Energie voordat Kaapstad se kragonderbrekings die stad getref het, hoewel die beleidsblapse wat daartoe gelei het, klaarblyklik tydens haar skof gemaak is – met sterk ondersteuning van die ondergeskikte rolbesetters.
Soortgelyke verhale kan vertel word oor vervoer en water, terwyl die telekommunikasieverhaal te droewig is om hier oor te vertel, hoewel, noudat die aap van die private sektor uit die mou is, die volgende uitdaging is om die operateurs tot orde te roep.
Aangesien infrastruktuurministeries verdraagsaam is jeens onbevoegdheid en frustrerend vir ambisie, kan hulle inderdaad as stortingsterreine gebruik word. Maar kan ons dit bekostig, in die lig daarvan dat infrastruktuur die fondament van 'n moderne ekonomie of ganse samelewing uitmaak? As daar slegs beperkte politieke wins uit die lang infrastruktuursiklus te haal is, laat bestuur dan minstens sy werk doen. Dan sal politieke verandering minder saak maak. 'n Goeie bestuur kan immers 'n swak minister dra.
Om goeie bestuur te verseker, moet ons die absolute noodsaaklikheid erken van hoëgraadse tegniese leierskap en kontinuïteit van visie deur die politieke siklusse heen.
Vanselfsprekend moet ons sorg dat daar meganismes van politieke aanspreeklikheid is ten einde daardie visie in lyn met breër nasionale doelwitte te hou. Maar, moeilikste van alles, ons moet seker maak dat die stem van bestuur op die regte oomblikke op die regte plekke gehoor word. Dit het geen sin om aan Eskom-bestuurders enorme salarisse te betaal en dan hulle waarskuwings te ignoreer nie. En alle bestuursvlakke moet na hul verbruikers luister.
Tot nog toe gebeur dit te laat, eers wanneer die krisis op ons is – kyk maar na Transnet en die elektrisiteitsinvesteringsprogram. En die toestand van ons paaie vertel die verhaal, ryk versier met slaggate. Plaaslike paaie het merkbaar agteruitgegaan op baie plekke, wat die power toestand van plaaslike owerhede se tegniese bestuursvermoë aan die kaak stel. Aan die ander kant het die SA Nasionale Padagentskap nasionale paaie redelik goed in stand gehou onder 'n bevoegde Raad en bestuur wat sedert sy stigting in plek was.
As dit geprioritiseer word, het ons nie afsonderlike agentskappe nodig om kontinuïteit te verseker nie, nog minder sal hulle 'n instansie beskerm as Rade met elke hawerklap deur die minister verander word. Wat belangriker is, is om die kultuur van die lang termyn by politieke optrede tuis te bring en daar te laat posvat.
In hierdie sin is die werk van ministers van nasionale infrastruktuur nie om dienste te lewer nie, maar om die eersteklas instansies wat die werk sal doen, te bevorder en te beskerm.
En ons moet ons wel deeglik hieroor bekommer. As die nuwe mantra van ASGISA (Versnelde Gedeeldegroei-inisiatief) werk en die ekonomie op dreef kom, gaan ons die infrastruktuur nodig hê om ons te ondersteun. Maar wat van kritieke belang is, is dat ASGISA ook op investering in die infrastruktuur staatmaak om dit daardie hupstootjie te gee.
Impak op toekomstige groei
Ouer lesers sal hulle herinner dat die Britse ekonoom, John Maynard Keynes, in sy soeke na beleid om die werkloosheidsvraagstuk aan te pak, opgemerk het dat om geld te leen om gate in die grond te grawe en hulle weer toe te gooi, 'n doeltreffende manier is om welvaart en werk te verskaf. (In billikheid: hy het bygevoeg, "it would … be more sensible to build houses and the like but if there are political and practical difficulties in the way of this, the above would be better than nothing".)
Namate ons sy voorskrifte herontdek het, het die meeste Suid-Afrikaners gedink ons het die ekonomiese koekieblik ontdek, al het dit ook so effens na 'n ekonoom se weergawe van 'n masjien van ewigdurende beweging gevoel. Dit werk heel eenvoudig. Die Regering bestee geld aan sinvolle openbare werke. Vir die swart en wit elites (ofskoon nie die gewone middelklasonderwysers en –verpleegsters nie) is dit partytjietyd, met geld wat oorvloedig gespandeer word aan goed soos elektroniese apparaat, moutwhiskey (ingevoer), klere en motors (toenemend, ingevoer) en buitelandse vakansies (waarvoor geld uitgevoer word). Hulle spaar nie juis nie…
Anders as in die slegte ou dae het inflasie en betalingsbalanskrisisse nog nie finansiële bestuurders verplig om noodremme aan te slaan nie, hoewel die waarskuwingstekens daar is. Dit is omdat milddadige buitelanders ons nog geld leen wat help om die sogenaamde Hollandse siekte te bekamp – die siekte wat in lande aangetref word waarvan die welvaart hoofsaaklik afkomstig is uit die verkoop van goed wat uit gate in die grond gegrawe word. Solank ons vryelik geld uitgee aan invoere, lyk dit, kan ons die moeilike ewewig bewaar, die waarde van die valuta binne beheer hou en ons fabrikante gelukkig hou.
Maar hoe lank gaan die partytjie aanhou? Dit bring ons terug na ons vermoë om die infrastruktuur te lewer. Meer as 'n dekade gelede, toe die eerste krakies in die monoliet van die sogenaamde Washington-konsensus verskyn het, het drie beroemde ekonome – Amartya Sen, Nick Stern en Joseph Stiglitz – deelgeneem aan 'n Tafelrondegesprek tydens die Wêreldbank se jaarlikse Ontwikkelingsekonomiekonferensie om die rol van die staat in geslaagde nasionale ontwikkelingstrategieë te bespreek. Na dekades waarin die een of ander strategie voorgeskryf is, het die wyse manne tot die slotstom geraak dat "daar geen enkele weg na vinnge groei is nie".
Maar Stern het die gesprek beëindig deur op te merk dat studies van talle lande oor meer as 100 jaar getoon het dat "die enkele mees insiggewende veranderlike … was die administratiewe bevoegdheid van 'n regering".
Wat hierdeur uitgelig word, is die erns van die prestasieprobleem in dié areas van die openbare sektor wat langtermyn fokus en bevoegdheid verg. Dit sluit in die betroubaarheid van ons kragvoorsiening, die veiligheid van ons water, vervoerbeplanning en die koste en doeltreffendheid van telekommunikasiedienste om ons te bemagtig om nie agter te raak nie by sowel Indië, Sjina en Brazilië as Europa en Noord-Amerika, en in om voeling met hulle te bly.
Hierdie sektore benodig gesonde bestuur gerugsteun deur langtermyn visie, gegrond op goeie tegniese begrip. Dit is in hierdie sektore dat diegene wat nie uit die geskiedenis kan leer nie (omdat hulle dit nóg ervaar, nóg bestudeer het), gedoem is om dit te herhaal. In hierdie sektore moet ons wegkom van beskermheerskap en terugbeweeg na meriete.
Die Nasionale Tesourie kan die voortou neem deur die voorwaardelike toekennings wat dit aan plaaslike en provinsiale regerings maak. Waarom stel dit nie formele voorwaardes vir die bevoegdhede waaroor diegene moet beskik wat die toekennings verlang nie? Munisipaliteite behoort bestuurders aan te stel wat munisipale wetgewing verstaan, munisipale ingenieurs en tesouriers wat professioneel gekwalifiseer is; en net so in die provinsiale en nasionale sfere. En gekwalifiseerde amptenare moet toegelaat word om die fonds professioneel te bestuur, en nie gediskwalifiseer en ontmagtig word deur politieke beskermheerskap nie.
As ons dit nie doen nie, bestaan die gevaar dat ons sal aanhou om gate in die grond te grawe en weer op te vul, op maniere wat ander aktiwiteite in die weg staan – soos die vertraging van die aflewering van sement, staal en bakstene, die opsuiging van skaars vaardighede na onproduktiewe beroepe, die forsering van private maatskappye om openbare investering te dupliseer deur rugsteungenerators te koop en vervoer vir hulle werknemers te verskaf.
Keynes mag reg gehad het toe hy gesê het dat die grawe en weer toegooi van gate ons almal baie ryk kan maak (hy het per slot van rekening van goudmynbedrywighede gepraat). Maar hy het ook nie die konsekwensies ervaar van hoe dit in ons tyd verkeerd gedoen kan word nie.
Reguleer die reguleerders
Deel van die probleem is dat Suid-Afrikaners, soos die pasrykes dwarsoor die wêreld, graag in die jongste modes gesien wil word – al bots dit ook gruwelik. Dus het ons sonderlinge politieke dinamiek toegesien dat die konflik tussen "wil-wese", "wil-hê's" and "wil-doene" die Wes-Kaap letterlik in die duister laat.
Die kommentare oor die kragonderbrekings in die Wes-Kaap het nie werklik ondersoek ingestel na die rol wat neomodiese kragregulering en beleid hierin gespeel het nie. En dit, tesaam met die breër vraag van die rol wat tegnokrate in 'n ontwikkelingstaat speel, is die sleutel tot begrip van ons teenswoordige dilemmas.
Besluite oor elektrisiteit moes jare gelede geneem gewees het. Transmissiekapasiteit moes vergroot, of meer opwekkingskapasiteit moes opgerig geword het. Die operateurs sou ongetwyfeld graag albei wou gedoen het, maar die besluitneming was nie in hulle hande nie.
Dis maklik om sinies te wees oor regulering, een van die modes van 'n 1990's-wêreld waarin daar hoog opgegee is oor hoe regerings op die agtergrond gaan tree, bedrywe geprivatiseer gaan word, onafhanklike reguleerders die raamwerk gaan bestuur – 'n ware fees vir "wil-hê's" wat na enkele maande van opleiding nou die reëls kan neerlê vir groot en komplekse sektore waarvan die ekonomie afhanklik is.
Intussen moet die arme mense, wat maar net "wil doen", na vyf jaar om ingenieurs te word en nog 10 om uit te vind hoe stelsels regtig werk, die alwetende reguleerders gehoorsaam.
In energieverskaffing was die belangrikste mikpunt van onafhanklike regulering om weg te beweeg van 'n situasie waarin een party (Eskom) aanspreeklik gehou kan word vir die versekering van betroubare massa-kragvoorrade na een waarin niemand aanspreeklik is nie. Hoewel dit nou 'n versoeking is om die reguleerders aan te tree, is hulle alte dikwels ook die slagoffers van beleid, want tensy beleid en mag duidelik onderskeibaar is, is reguleerders tandeloos.
By die aanpak van hierdie beleidsuitdaging vanjaar, kom ons voor 'n besonder Suid-Afrikaanse weergawe van die 1990's te staan. Hier probeer ons nie buitelandse werk vir ons multinasionale maatskappye kry (die oogmerk van die ekonomiese beleide wat so sterk deur die WEF, Wêreldbank en hul base gestoot word nie), maar om binnelandse geleenthede te skep vir ons nuwe ekonomiese elite. Met hul hande naby die hefbome van mag en beleid dikteer die kommersiële belange van hierdie "wil-hê's", eerder as operasionele vereistes, alte dikwels belangrike tegniese besluite.
Dit is deel van 'n wyer uitdaging wat Suid-Afrika in die gesig staar terwyl ons probeer om 'n krakende ASGISA te lewer. Die ontwikkelingstaat is per definisie een waarin staatsapparatuur regstreeks ingryp in die bedrywighede van die ekonomie en die samelewing, en nie bloot streef om 'n omgewing te skep waarin ander agente werk nie.
Vir suksesvolle ingryping keer ons terug na die kwessie van tegniese bevoegdhede. Die politieke leierskap moet óf daardie bevoegdhede besit, óf die middele om dit te verkry en te bestuur. 'n Ruwe maatstaf is die aantal wetenskaplikes en ingenieurs in leierskap. In lande soos Sjina, Turkye en Korea het die politieke leierskap in sleutel-tegnologiese sektore met die leer opgeklim, wat in plekke soos Sjina vergemaklik is deur die sterk parallelle toesighouding van die regerende party. In Suid-Afrika bestaan daar nouliks soiets.
Waar die politieke leierskap en die tegnokrate nie van dieselfde skole, universiteite, kerke en klubs af kom nie, is die situasie moeiliker. Gemeenskaplike begrip vir politieke oogmerke en 'n klimaat van vertroue moet op die een of ander wyse tussen die twee gebou word. As die vertroue nie bestaan nie, is dit onwaarskynlik dat die politieke doelwitte effektief bereik gaan word. In plaas daarvan sal:
‖Beleide nie toereikend deur tegniese realiteite ingelig word nie
‖Beleggings op 'n suboptimale wyse gestuur word
‖Bedrywighede ondoeltreffend wees nie en nie verbruikersbehoeftes effektief vervul nie.
Sommige van die uitdagings waarvoor Suid-Afrika staan, word gedeel deur ander ontluikende ekonomieë. Daar is 'n tekort aan sleutelvaardighede in sleutelsektore, 'n goeie rede om nie die instansies wat hulle nodig het, te prolifereer nie. Maar Suid-Afrika se geskiedenis maak dit nog erger, want die vereiste tegnologiese vaardighede is so onegalig versprei. Om ingenieurs as verteenwoordiger van tegniese bevoegdhede te gebruik: slegs 4% van SA se ingenieurs is swart; 91% is wit. En produksie is kritiek laag, met Suid-Afrika wat maar honderde jaarliks produseer, terwyl 'n land soos Sjina miljoene produseer.
Dit het twee implikasies. Eerstens behoort Suid-Afrika soveel jong mense as moontlik van alle rasse aan te moedig om in hierdie en soortgelyke terreine in te beweeg – en om aan hulle geslaagde rolmodelle te toon, is 'n goeie manier om dit te doen. Tweedens sal die vertrouensvlakke tussen die tegnici en die politieke leierskap aktief gevoed moet word.
Die belangrikheid van die vertrouensverhouding moet formeel deur die politieke leierskap erken word as 'n ontwikkelingstruikelblok wat aandag moet geniet. Dit lê 'n verpligting op die minderheid tegnokrate van watter gemeenskap ook al wat in staat is om daardie brûe van vertroue met die politieke leierskap te bou. Hulle sal egter slegs slaag as die behoefte erken en hulle bydrae aanvaar word.
Tot dit gebeur, sal ons bly toekyk hoedat mag sonder kennis uitgeoefen en kennis ongetap bly omdat dit geen toegang tot mag het nie — en ligte sal bly aan en af gaan. Ons kan leer uit ander se foute, of daarop aandring om ons eie te maak. Maar ons kan nie 'n ontwikkelingstaat in die donker bou nie.
Ons moet dus dringend verder kyk as om kwessies as bloot swart en wit te bestempel, en ons meer bekommer oor bevoegdhede as kleur of waar hulle vandaan gaan kom as ons nie die groot infrastruktuuraksie van ASGISA in die modder wil laat vasval voor dit nog begin het nie.