Jan Van Hoof Polo Zwart | Jan Van Hoof Scouting | Werk- & Groepskleding | Outdoor Gouda
Productinformatie "Jan Van Hoof Polo Zwart"
Verdere links naar "Jan Van Hoof Polo Zwart" Vonnisbespreking: ’n Oorwinning in die stryd teen straffeloosheid vir die plegers van menseregteskendings | LitNet
Neels Swanepoel 2014-04-02
National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA)
Victory in the struggle against impunity for the perpetrators of human rights abuses
A judgment by the supreme court of appeal (SCA) on 27 November 2013 in the yet unreported case of National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre can be considered as pioneering on national level. On international level it can be regarded as a victory for the international community’s long struggle against the impunity that perpetrators who commit human and humanitarian rights abuses have mostly enjoyed in the past. In the North Gauteng high court the Southern African Human Rights Litigation Centre and the Zimbabwe Refugees Forum obtained an order in terms of which the South African Police Service (SAPS) and the national director of public prosecutions were ordered to review a decision not to investigate alleged acts of torture carried out by the Zimbabwean police as part of a widespread attack on opposition members. After leave to appeal to the SCA which was granted, the court ordered the court a quo’s order to be substituted with one in terms of which the SAPS was ordered to review said decision not to investigate. This judgment is the first in terms of which South Africa’s jurisdiction to investigate crimes against humanity committed outside of South African borders was examined. This note discusses the judgment against the backdrop of the existing interwoven legal theory of national criminal jurisdiction, jurisdictional bases, the complementary jurisdictional regime of the international criminal court, the universality principle, and South Africa’s implementation of the Statute of Rome. The note concludes that the SCA’s judgment did not only bring legal certainty, but managed to create a pragmatic balance between scarce police resources and the need to investigate international crimes in the struggle against impunity for those responsible. The most important impact of the judgment is, however, the powerful symbolic message that it conveys, which firstly serves as a deterrent for future violators and, secondly, demonstrates South Africa’s commitment to the maintenance of the rule of law. A deputy director of the litigation centre noted that the judgment confirmed that the service of justice was not limited to international forums only. In the same vein it was previously stated that the main responsibility for bringing international criminal law and justice to fruition does not lie with the international criminal court only, nor necessarily with states which can exercise territorial jurisdiction over the crime, but with third-party states that are willing to prosecute violators. Without derogating from the significance of introducing the universality principle into South African law, the author proposes that failing amendments to existing legislation, consideration ought at least to be given to the publication of guidelines to the South African investigating and prosecuting authorities in regard to the investigation of international crimes.
Keywords: criminal jurisdiction; human rights abuses; Implementation of Rome Statute Act; impunity; inquiry; international crime; prescriptive jurisdiction; universality; Zim torture docket
Trefwoorde: Internasionale misdaad; menseregteskending; ondersoek; straffeloosheid; strafregtelike jurisdiksie; universaliteit; voorskriftelike jurisdiksie; Wet op die Implementering van die Statuut van Rome; Zim-martelsaak
Op 27 November 2013 het die hoogste hof van appèl in die tans nog ongerapporteerde saak National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre1 ’n uitspraak gelewer wat op nasionale vlak as pionierswerk beskou kan word. Op internasionale vlak word dit vertolk as ’n oorwinning in die wêreldgemeenskap se dekade lange stryd2 teen die straffeloosheid wat diegene wat ander se mense- en humanitêre regte skend so dikwels skotvry daarvan laat afkom.3
Die feitelike agtergrond van die saak het sy ontstaan in die beweerde marteling van lede van die politieke opposisie in Zimbabwe in Maart 2007. Die marteling is na bewering by verskeie polisiestasies in Zimbabwe gepleeg as deel van ’n beplande en stelselmatige poging om die opposisie in Zimbabwe die swye op te lê.4 Die Noord-Gautengse hoë hof het op aansoek van die Suider-Afrikaanse Sentrum vir Menseregtelitigasie en ’n ander nieregeringsorganisasie, die Zimbabwiese Vlugtelingeforum, die Suid-Afrikaanse Polisiediens (SAPD) en die nasionale direkteur van vervolging gelas om die besluit om nie die beweerde voorvalle te ondersoek nie, te hersien. Dié uitspraak is in appèl geneem en op 1 November 2013 het die hoogste hof van appel argumente vir sowel verlof tot appèl as die meriete van die saak aangehoor. Verlof tot appèl deur die applikante is toegestaan en die appèl teen die uitspraak van die hof a quo is afgewys. Dié bevel is vervang deur ’n bevel wat die SAPD se besluit om nié ondersoek in te stel nie, hersien en afwys.5
Omdat die onderhawige saak die eerste is oor Suid-Afrika se bevoegdheid om misdade teen die mensdom te ondersoek, ontleed hierdie bespreking die uitspraak van die hoogste hof van appèl teen die agtergrond van die bestaande en vervlegte regsteorie met betrekking tot strafjurisdiksie, jurisdiksionele skakels, die aanvullende jurisdiksie van die internasionale strafhof, die universaliteitsbeginsel, Suid-Afrika se implementering van die Statuut van Rome, en die Suid-Afrikaanse polisiediens se plig om misdaad te ondersoek. Die gevolgtrekking word gemaak dat die uitspraak nie net regsekerheid gebring het nie, maar ook ’n pragmatiese balans geskep het tussen skaars staatshulpbronne vir die ondersoek van misdade en die stryd teen straffeloosheid vir die pleging van sekere internasionale misdade.
Tog blyk die belangrikste impak van die uitspraak te wees dat dit ’n kragtige boodskap uitstuur wat enersyds as afskrikmiddel vir toekomstige vergrype kan dien en andersyds Suid-Afrika se verbintenis tot die handhawing van die internasionale regsorde bevestig. ’n Adjunkdirekteur van die litigasiesentrum het na afloop van die saak tereg opgemerk dat die uitspraak beklemtoon dat internasionale regspleging nie tot internasionale forums beperk is nie.6 In dieselfde trant meen Werle7 dat die hooftaak om aan internasionale strafreg uitvoering te gee, voortaan nie by die internasionale strafhof, en bes moontlik by die staat op wie se grondgebied die misdaad gepleeg is, sal lê nie, maar by derdepartystate wat gewillig is om oortreders te vervolg.
2. Die strafregtelike jurisdiksie van state
Die kwessie van die strafjurisdiksie van ’n staat en sy magte ingevolge staatsoewereiniteit is ten nouste vervleg. Volgens Dugard8 is jurisdiksie ’n belangrike aspek van soewereiniteit. Deur die uitoefening van sy strafjurisdiksie – met inbegrip van die ondersoek en, indien dit na afloop van die ondersoek geregverdig blyk te wees, die uiteindelike vervolging van ’n persoon – oefen ’n staat ’n deel van sy magte ingevolge staatsoewereiniteit oor sy grondgebied uit.9 ’n Grondbeginsel van die internasionale publiekreg wat intussen gewoonteregtelike status verkry het,10 is dat state soewerein gelyk is en dat geen buitelandse inmenging in die plaaslike sake van ’n staat toelaatbaar is nie. Hieruit volg dus dat daar bepaalde vereistes gestel word alvorens ’n staat sy strafjurisdiksie oor ’n persoon in ’n saak kan uitoefen.
In aanloop tot sy bevinding in die onderhawige saak verwys die hof na die uitspraak van die internasionale geregshof in The Case of the S.S. Lotus (France v Turkey) in 192711 asook ’n artikel van O’Keefe12 wat albei as kontekstuele agtergrond vir hierdie bespreking dien en uiteindelik ook ’n belangrike komponent van die uitspraak uitmaak.
Met betrekking tot die internasionale beginsels wat die strafregtelike jurisdiksie van ’n staat bepaal, onderskei O’Keefe tussen voorskriftelike jurisdiksie, dit wil sê die staat se mag om wette en regulasies neer te lê, en afdwingingsjurisdiksie, dit wil sê die staat se mag om sy nasionale reg deur middel van ’n polisiemag en howe af te dwing. In National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre13 tref appèlregter Navsa ’n verdere onderskeid wanneer hy ’n derde vorm van jurisdiksie by die staatsfeer voeg,14 naamlik regsprekende jurisdiksie. O’Keefe15 stem saam dat regsprekende jurisdiksie soms voorkom, hoewel dit na sy mening meestal ’n onnodige onderskeid is, aangesien regspleging dikwels ook maar onder voorskriftelike jurisdiksie tuishoort.
Wat voorskriftelike jurisdiksie betref, is daar volgens O’Keefe16 ’n paar aanvaarde jurisdiksionele gronde of “skakels” wat, indien dít bestaan, daartoe kan lei dat ’n staat op die toepaslikheid van sy strafreg kan steun. Hierdie skakels word vervolgens kortliks bespreek.
3. Jurisdiksionele skakels as deel van voorskriftelike jurisdiksie
3.1 Misdrywe wat binnelands gepleeg is
Die eerste jurisdiksionele skakel tot state se beskikking in die uitoefening van strafjurisdiksie oor alle misdrywe is dié van territorialiteit.17 Alle misdade wat op die grondgebied van ’n staat gepleeg word, sal as ’n snellermeganisme vir die uitoefening van strafjurisdiksie dien ongeag wie die pleger of die slagoffer is.
3.2 Misdrywe wat buitelands gepleeg is
Wat betref misdade wat buite die landsgrense gepleeg word, is daar ’n aantal moontlikhede. In die eerste twee is nasionaliteit – hetsy van die pleger of die slagoffer – die deurslaggewende sneller vir die uitoefening van ’n staat se strafjurisdiksie. Eerstens kan die staat ingevolge sy voorskriftelike jurisdiksie enige daad wat deur sy burgers buite sy landsgrense gepleeg word, kriminaliseer. Tweedens word daar aanvaar dat ’n misdaad wat buite die staat se grense teen ’n burger van die voorskrywende staat gepleeg word, eweneens ’n geldige snellermeganisme vir die uitoefening van ’n staat se strafregtelike jurisdiksie sal wees18 (die beginsel van sogenaamde “passiewe persoonlikheid”).
Hoewel slegs op sekere misdade van toepassing, kan ’n staat derdens sy strafregtelike jurisdiksie uitoefen oor misdade wat buitelands deur vreemdelinge gepleeg word, indien daardie misdryf as ’n bedreiging vir ’n wesenlike staatsbelang beskou word (die sogenaamde beskermingsjurisdiksie).19 ’n Vierde moontlikheid, wat tot dusver nog uiters omstrede was, is die sogenaamde gevolgsteorie ingevolge waarvan ’n voorskrywende staat jurisdiksie sou hê op grond van die negatiewe gevolge wat ’n misdryf vir dié staat inhou. ’n Vyfde moontlikheid, wat oënskynlik geen beswaar ontlok nie, is waar ’n staat sy voorskriftelike strafregtelike jurisdiksie oor buitelandse misdade uitoefen op grond van jurisdiksionele skakels, soos die oortreder se verblyf in die voorskrywende staat of die feit dat die oortreder dié staat se gewapende magte in die buiteland dien.20 Laastens, waar al die voormelde skakels tussen die misdryf en die staat ontbreek, kan state ook strafregtelike jurisdiksie uitoefen op grond van universaliteit wat vervolgens bepreek sal word.
Tog is dit, voor ’n bespreking van universaliteit, belangrik om daarop te let dat hoewel die voorskriftelike strafjurisdiksie van ’n staat buite die grense van die betrokke land mag geskied, ’n staat geen sodanige afdwingingsjurisdiksie buite sy grense het nie. Dit kom eenvoudig daarop neer dat geen staat by magte is om sy strafreg buite sy grense af te dwing nie, tensy dit met die instemming van die ander staat geskied. Hieroor het die hof in National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre21 soos volg bevind:
It will be recalled that the exercise of enforcement jurisdiction is limited to within a state’s own territory. Accordingly, the competence to investigate only persists within South Africa’s borders, absent the consent or co-operation of foreign states ... Put more explicitly, the respondents submit that it is not necessary for the South African authorities to travel to Zimbabwe to conduct the investigation there. In summary therefore, to the extent that the investigation is limited to within South Africa’s own borders, the relevant authorities are empowered to investigate the commission of any crimes criminalised by the ICC.
Wat die strafregtelike afdwingingsjurisdiksie van ’n staat betref, moet laastens daarop gewys word dat hierdie aanhaling nie vertolk behoort te word asof ’n ondersoek deur Suid-Afrika wel met die samewerking van “buitelandse state” kan geskied nie. Regter Navsa het dit ongetwyfeld nie so bedoel nie. Dit is duidelik dat daardie samewerking dié is van die staat op wie se grondgebied die misdade gepleeg is.
4. Universele jurisdiksie
Universaliteit, synde die uitsondering op bogenoemde algemene vereistes vir die uitoefening van strafjurisdiksie, spruit uit die uitgangspunt dat die wêreldgemeenskap ’n belang het by, en ’n afkeer het van, sekere misdrywe en dit in die gemeenskaplike belang wil beveg.22 Uit dié beginsel van universaliteit, oftewel die universele afkeer en verdoeming van sekere misdade en die gemeenskaplike belang by die bestryding daarvan, vloei die beginsel van universele jurisdiksie, waarvan National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre23 ’n klassieke vergestalting is.24
In hierdie saak merk appèlregter Navsa heel gepas op dat die oningeligte waarskynlik instinktief sal vra wat die beweerde voorvalle van marteling déúr Zimbabwiërs téén Zimbabwiërs met die Suid-Afrikaanse owerhede te doen het.25 Dit is ook allermins verrassend dat die regerings van state wat hulle dikwels aan sulke skendings van mense- en humanitêre regte skuldig maak, verwere opper soos die verbod op huishoudelike inmenging op grond van staatsoewereiniteit en regeringshoofde en -amptenare se immuniteit teen vervolging.26 Tog, weens die toenemende internasionale bewustheid van die behoefte aan sowel die beskerming van menseregte as die al hoe sterker stryd teen die straffeloosheid wat so dikwels met skokkende vergrype gepaard gaan, bied universele jurisdiksie ’n bykomende grondslag waarop ’n staat sy voorskriftelike27 strafregtelike jurisdiksie kan uitoefen, al is nie een van die ander genoemde skakels tussen die staat en die misdryf ter sprake nie. Die snellermeganisme vir die uitoefening van ’n staat se strafjurisdiksie ingevolge die universaliteitsbeginsel is dus allereers die universele afkeurenswaardigheid van die bepaalde misdaad en die internasionale gemeenskaplike belang by die bestryding van sekere internasionale misdade.
O’Keefe28 voer aan dat dit waarskynlik makliker is om universele jurisdiksie in die negatiewe vorm te omskryf, wat moontlik die rede is waarom die meeste juriste dit dan ook doen, soos in die volgende omskrywing van Reydams:29 “Negatively defined, [universal jurisdiction] means that there is no link of territoriality or nationality between the State and the conduct or offender, nor is the State seeking to protect its security or credit.” Nietemin lê die meeste omskrywings vir universele jurisdiksie klem op ’n staat se voorskriftelike jurisdiksie om sekere gedrag as ’n misdaad teen sy reg te ag,30 ongeag of daar enige moontlike verband tussen die staat en die misdryf, die oortreder of die slagoffer bestaan.31 Ook in Suid-Afrikaanse verband is dit juis ’n uitdruklike bepaling met dié strekking, naamlik artikel 4 van die Wet op die Implementering van die Statuut van Rome oor die Internasionale Strafhof,32 en veral ook die uitleg van artikel 4(3), wat bevestig dat die Suid-Afrikaanse wetgewer die uitoefening van universele jurisdiksie aanvaar het, soos wat weer later in hierdie bespreking ter sprake sal kom.
Die universaliteitsbeginsel, tesame met die ontwikkeling van mense- en humanitêre reg, het veral na die Tweede Wêreldoorlog internasionaal momentum begin kry.33 Die bepaalde misdade waaroor ’n staat universele jurisdiksie kan uitoefen, sluit ingevolge die gebruiklike internasionale reg misdrywe soos seerowery, oorlogsmisdade, misdade teen die mensdom, volksmoord en marteling in. Ter aanvulling hiervan het die Statuut van Rome gebruiklike internasionale reg gekodifiseer, ook wat misdade betref.34 In die algemeen is die misdade waaroor ’n staat universele jurisdiksie sou kon uitoefen, dié wat onder Dugard35 se omskrywing van “internasionale misdade” val. Dié omskrywing bevestig ook die rede vir die universaliteitsbeginsel:36
Internasionale misdade is daardie misdade wat nie net die goeie orde van bepaalde state bedreig nie, maar ook dié van die internasionale gemeenskap in die geheel. Alle state het ’n belang daarby dat dié misdade onderdruk word, omdat dit die grondslag van wêreldwye openbare orde bedreig. Sommige internasionale misdade is veranker in gebruike, terwyl ander spruit uit konvensies wat veral op die onderdrukking van menseregteskendings en internasionale terreur toegespits is.
Die Statuut van Rome, wat tot die stigting van die internasionale strafhof gelei het, is juis so ’n “konvensie”, en dus is dit ook belangrik om op enkele aspekte van daardie hof se jurisdiksie te let. Dít is kontekstueel nodig, omdat die internasionale strafhof nié, soos wat die algemene opvatting soms skyn te wees, ’n hof is wat die strafjurisdiksie van nasionale howe (wat ten nouste gekoppel is aan ’n staat se soewereiniteit) wegvat nie, maar dit eerder aanvul.37 Terselfdertyd skep die Statuut van Rome sekere verpligtinge vir ’n staat wat ook nie uit die oog verloor moet word nie.38
Voordat die internasionale strafhof se jurisdiksie egter bespreek word, moet daar kortliks gelet word op die verskillende mates waarin state universele jurisdiksie toepas.
5. Verskillende mates waarin state universele jurisdiksie toepas
Sedert veral die Tweede Wêreldoorlog is sekere misdade as “internasionale misdade” bekend. Die pleging van hierdie misdade word as ’n oortreding van die internasionale reg beskou, en sowel nasionale as internasionale howe kan dié misdade verhoor.39
Die mate waarin enige staat hom op universele jurisdiksie sal beroep om vervolging in te stel, sal afhang van daardie staat se benadering tot internasionale reg, veral dan gewoonteregtelike volkereg, en of daardie benadering monisties of dualisties is. As die benadering monisties is, sal konvensionele internasionale reg selfuitvoerend wees en, uit hoofde daarvan, deel uitmaak van die nasionale reg van die staat. So ’n staat sou dus outomaties universele jurisdiksie kon uitoefen, ook omdat dit uit die gewoonteregtelike volkereg afkomstig is. As die benadering egter dualisties is, moet gewoonteregtelike volkereg eers by wyse van nasionale wetgewing in die staat se nasionale reg veranker word.40
Hierdie twee benaderings lei tot twee verskillende gebruike wanneer state aan hul verpligtinge ingevolge verdrae uitvoering gee.41 In die geval van ’n monistiese benadering sal nasionale wetgewing in algemene taal vermeld dat sekere misdade ingevolge universele jurisdiksie vervolg mag word, in welke geval die wetgewing hoogstens na die betrokke verdrag sal verwys. Voorbeelde hiervan kan in Deense, Duitse en Switserse wetgewing aangetref word. Met ’n dualistiese benadering, soos in die geval van Suid-Afrika met die inwerkingstelling van die Roomse Statuut, sal die strafdadige gedrag in die verdrag uitvoerig en in besonderhede in nasionale wetgewing gekriminaliseer word. ’n Voorbeeld van ’n ander staat buiten Suid-Afrika wat universele jurisdiksie uitdruklik in nasionale wetgewing veranker het, is Duitsland. Artikel 1 van die Duitse Kode van Misdrywe ingevolge Internasionale Reg42 bepaal byvoorbeeld soos volg:43 “Hierdie wet sal van toepassing wees op alle ernstige kriminele oortredings ingevolge internasionale reg wat hierin uiteengesit word, selfs waar die misdaad buitelands gepleeg is en geen verband met Duitsland het nie.”44
6. Die strafjurisdiksie van die internasionale strafhof, en die aanvullendheidsbeginsel waarop die hof berus
Die internasionale strafhof is tot stand gebring ter aanvulling van nasionale strafjurisdiksies eerder as ter vervanging daarvan.45 Nasionale howe geniet dus steeds voorkeur in die uitoefening van strafjurisdiksie.46 Daar is al daarop gewys dat die Statuut van Rome lidstate nie verplig om nasionale wetgewing te implementeer wat met die statuut strook nie, maar dat dit lidstate terselfdertyd ook nie verbied om implementeringswetgewing daar te stel nie.47 Die daarstelling van implementeringswetgewing, soos wat Suid-Afrika inderdaad gedoen het, sal dit egter net makliker maak vir state om wél universele jurisdiksie oor internasionale misdade uit te oefen.
Die aanvullendheidsjurisdiksie van die internasionale strafhof blyk uit artikel 17 van die Statuut van Rome, wat bepaal dat die hof ’n saak as ontoelaatbaar sal ag waar: (a) ’n saak reeds ondersoek of vervolg word deur ’n staat met strafjurisdiksie daaroor, tensy daardie staat werklik nie bereid of in staat is om daardie ondersoek of vervolging uit te voer nie; (b) die betrokke saak deur die staat met jurisdiksie daaroor ondersoek is en daardie staat besluit het om nie vervolging in te stel nie, tensy daardie staat werklik nie bereid of in staat was om vervolging in te stel nie; (c) die betrokke persoon of persone reeds van die misdaad aangekla is; en (d) die saak nie gewigtig genoeg is om stappe deur die hof te regverdig nie. Benewens die aanvullendheidsbeginsel toon artikel 17 ook duidelik die konserwatiewe aard van die internasionale strafhof se jurisdiksie.
’n Verdere implikasie van lidmaatskap van die hof is dat lidstate se plaaslike reg in wese deur die totstandkoming van dié hof rekonstrueer word.48 In hierdie opsig argumenteer Chayes en Slaughter soos volg:49
[I]f international law establishes rights and duties of individuals, it implies a radical reconstruction of the concept of domestic jurisdiction. The international architecture of 1945 preserved an insulated and carefully protected spheres of domestic affairs.
Suid-Afrika het hierdie “radikale herbouing” van sy nasionale voorskriftelike jurisdiksie ondergaan met die uitvaardiging van die Wet op die Implementering van die Statuut van Rome oor die Internasionale Strafhof.50 Artikel 4 van dié wet is die kern van die regskwessie in die Zim-martelsaak, en word vervolgens bespreek.
7. Die uitleg van artikel 4 van die Implementeringswet
In National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre51 is beweer dat 12 lede van die Zimbabwiese spesiale polisie-eenheid in Harare aan die beweerde marteling aandadig was. Daarby is beweer dat ses ministers of direkteurs-generaal op grond van bevelsverantwoordelikheid betrokke was.52 In die hof a quo het die aansoekers aangevoer dat hierdie individue, of sommige van hulle, Suid-Afrika moontlik in die toekoms kan besoek. Daar was dus sprake van ’n verwagting dat die persone dalk in die toekoms op Suid-Afrikaanse bodem teenwoordig kan wees.
Artikel 4(1) van die Implementeringswet magtig Suid-Afrikaanse howe om skuldigbevindings te maak en strawwe op te lê vir die misdade wat in die wet genoem word (naamlik dié in die Statuut van Rome). Artikel 4(2) ontken immuniteit as verweer vir huidige of vorige staatshoofde, parlementslede, staatsamptenare en lede van die veiligheids- en gewapende magte. Artikel 4(3), wat die kern is van die vraag wat in die Zim-martelsaak beantwoord moes word, bepaal:
Ten einde die jurisdiksie van ’n Suid-Afrikaanse hof vir doeleindes van hierdie Hoofstuk te vestig, word enige persoon wat ’n misdaad beoog in subartikel (1) buite die gebied van die Republiek pleeg, geag53 daardie misdaad in die gebied van die Republiek te gepleeg het indien:
Daardie persoon, na pleging van die misdaad, in die Republiek teenwoordig is; of
Dit is duidelik dat artikel 4 van die Implementeringswet, veral artikel 4(1), na die verhoor van ’n persoon verwys. Die wet swyg egter oor die ondersoek van misdade, en hoewel dit logies is dat ’n ondersoek ’n verhoor voorafgaan, is daar voorheen voorgestel dat regsekerheid verkry behoort te word wat bepaald vir die ondersoek van internasionale misdaad voorsiening maak, of dat duidelike beleidsraamwerke minstens aan die polisie en vervolgingsgesag uitgereik moet word.54 Dié voorstel is gemaak veral omdat “die ondersoek en vervolging van internasionale misdade, veral ingevolge universele jurisdiksie, so ’n betreklik nuwe en omvangryke gebied in Suid-Afrika is”.55 Hierdie voorstel word steeds ondersteun – nie om enigsins afbreuk te doen aan die erkenning wat die Suid-Afrikaanse wetgewer aan die universaliteitsbeginsel self verleen het nie, maar om doelmatigheidsredes. Hier word spesifiek verwys na moontlike riglyne vir die Suid-Afrikaanse ondersoek- en vervolgingsowerhede sodat die reeds skaars hulpbronne vir die bestryding van misdaad nie onnodig verkwis word op sake wat moontlik nooit eens op dreef sal kom nie, wat nog te sê ooit tot suksesvolle vervolging sal lei. Hoewel hierdie aspek ’n mate van gewig gedra het by die hoogste hof van appèl, is dit jammer dat die hof nie in die uitspraak so ’n voorstel gemaak het nie.
Oor die algemene uitleg van artikel 4(3) van die Implementeringswet bevind die hof dat hoewel dit waar is dat artikel 4(3) nie uitdruklik voorsiening maak vir ’n ondersoek voordat die pleger op Suid-Afrikaanse grondgebied teenwoordig is nie, dit ook nie sodanige ondersoek verbied nie.56 Regter Navsa57 som die appellante se betoog dat, ingevolge artikel 4(3)(c), die fisiese teenwoordigheid van ’n persoon op Suid-Afrikaanse bodem vereis word,58 in samehang met die grondbeginsel in die Suid-Afrikaanse reg (veranker in artikel 35(3)(e) van die Grondwet),59 ’n persoon by sy verhoor teenwoordig moet wees, só op:60
The core contention on behalf of the Commissioner was that for the purposes of s 4(3)(c) a crime could not be considered to have been committed until and unless the alleged perpetrator set foot on South African soil and that, in any event, the facts were such that an investigation with a view towards a prosecution and adjudication was fanciful.
Die hof maak korte mette met hierdie argument: Artikel 4(1), in samehang met die definisies van “misdade” en “misdade teen die mensdom” in die bylae by die Implementeringswet, maak die beweerde optrede waaroor die respondente kla, ’n misdryf in die Suid-Afrikaanse reg, selfs al is dit buite Suid-Afrikaanse grense gepleeg.61 Die hof redeneer dat die appellante se argument daarop neerkom dat die betrokke optrede slegs by die oortreder(s) se aankoms in Suid-Afrika as gepleeg beskou kan word. Hierdie argument het natuurlik ook ’n selfs méér onlogiese teensy: sodra die oortreder uit die land vertrek, is die optrede nie meer ’n misdaad nie!62 Die hof het daarop gewys dat die “uitdruklike en duidelike” bepalings van die wet, tesame met die gevestigde strafregtelike beginsel wat in die Latynse spreuk nullum crimen, nulla poena sine praevia lege poenali vervat is, die beweerde optrede ’n misdaad maak ten tye van die pleging daarvan.63
Tot met die uitsprake van die hof a quo en die hoogste hof van appèl, en aangesien die uitleg van artikel 4(3)(c) nog nooit voorheen voor die Suid-Afrikaanse howe gedien het nie, het juriste soos Du Plessis64 geargumenteer dat aangesien subartikel (c) geen melding maak van ’n persoon se nasionaliteit of woonadres nie, en subartikel (a) en (b) reeds voorsiening maak vir gevalle waar Suid-Afrikaanse burgers of persone met verblyfreg in die land misdade buite landsgrense pleeg, subartikel (c) duidelik na gevalle verwys waar misdadigers sonder enige band met Suid-Afrika internasionale misdade pleeg.
8. Doelmatigheidsoorwegings in die lig van die gebrek aan gevestigde staatsgebruike by die ondersoek van internasionale misdade
Soos reeds genoem is, heg die hof in sy uitspraak gewig aan die kommissaris van polisie se argument dat as daar geen moontlikheid bestaan dat die beweerde oortreders ooit in die toekoms op Suid-Afrikaanse bodem teenwoordig sal wees nie, dit tog geen sin sal hê om ’n ondersoek van stapel te stuur wat as grondslag moet dien vir ’n vervolging wat nooit ten uitvoer gebring sal word nie.65
Die hof neem kennis van die gebrek aan gevestigde staatsgebruike in internasionale publiekreg wat betref ondersoeke66 waar die misdadiger afwesig is en dit onwaarskynlik is dat hy/sy in die toekoms op ’n staat se grondgebied teenwoordig sal wees.67 In hierdie verband is daar na ’n aantal state se gebruike verwys, onder meer dié van Kanada, Denemarke, Duitsland, die Verenigde Koninkryk, die Afrika-unie se modelwet op universele jurisdiksie, en die Princeton-beginsels oor universele jurisdiksie, maar daar kon geen eenvormige reël of gebruik afgelei word wat duidelik gekant is teen68die aanvoor van ondersoeke in die beskuldigdes se afwesigheid nie.
Dit is duidelik uit regter Navsa se uitspraak dat hy hier die belang van die stryd teen straffeloosheid vir menseregteskendings moes opweeg teen die moontlikheid dat ’n ondersoek dalk sinloos kon wees omdat die beweerde plegers van die wandade in Zimbabwe dalk nooit in die toekoms op Suid-Afrikaanse grondgebied teenwoordig sal wees nie. Uiteindelik het die uitvoerende en wetgewende gesag se ernstige voorneme om Suid-Afrika se verpligtinge ingevolge die Statuut van Rome na te kom, vir die hof die deurslag gegee:69
Adopting a strict presence requirement defeats the wide manner in which our legislation is framed, and does violence to the fight against impunity. Conversely, adopting a policy that calls for investigations, despite the absence of any effective connecting factor, is similarly destructive in wasting precious time and resources that could otherwise be employed in the equally important fight against crime domestically. I can understand that, if there is no prospect of a perpetrator ever being present within a country, no purpose would be served by initiating an investigation. If there is a prospect of a perpetrator’s presence, I can see no reason, particularly having regard to the executive and legislature’s earnest assumption of South Africa’s obligations in terms of the Rome Statute and for the reasons set out in the paragraph that follows, why an investigation should not be initiated.
Die hof a quo het bevind dat die appellante (destyds die respondente) hul plig versuim het weens hul gebrekkige waardering vir, en onvoldoende begrip van, die internasionale gewoonte- en strafreg, asook die Implementeringswet in samehang met ander Suid-Afrikaanse wetgewing. Die enigste vraag volgens die hof a quo moes gewees het of daar genoeg inligting was om ’n ondersoek te regverdig,70 met ander woorde, of daar ’n prima facie-saak teen die beweerde misdadigers was. Appèlregter Navsa71 is dit eens met die hof a quo en bevind dus dat sowel die polisiekommissaris as die direkteur van nasionale vervolging hul magte ingevolge die Implementeringswet en ander wetgewing verkeerd verstaan het. Die hof is verder van mening dat hulle ook nie Suid-Afrika se verpligtinge kragtens die Implementeringswet begryp het nie.72 Die polisie het self erken dat die inligting oor die beweerde marteling wat aan hulle oorhandig is, “nie heeltemal ongegrond” was nie,73 en derhalwe was verdere ondersoek geregverdig.
In die lig van die hof se bevinding dat albei appellante se besluit om nié die saak te ondersoek nie, verkeerd was, word daar in die laaste plek gelet op hoe die hof gemeen het sodanige ondersoek sou kon geskied. Gedagtig aan die voorstel dat daar óf wetswysigings aangebring behoort te word óf dat die polisie en nasionale vervolgingsgesag minstens riglyne moet ontvang wat die ondersoek van internasionale misdrywe betref,74 kan die hof se opmerkings hieroor belangrike leiding vir die pad vorentoe verskaf.
9. Die Suid-Afrikaanse Polisiediens se plig om misdaad te ondersoek
Voor ’n bespreking van die hof se opmerkings oor hoe ’n ondersoek in hierdie saak hanteer kon word, moet daar eers gelet word op die hof se pragmatiese hantering van die regsgeskil in dié saak met verwysing na die appellante se funksie om misdaad in die algemeen, maar bepaald dan misdaad ingevolge die Implementeringswet, te ondersoek.75
Die mag en plig om misdaad te ondersoek lê eerstens opgesluit in artikel 205(3) van die Grondwet76 waarna die hof dan ook verwys.77 Daarbenewens bevestig artikel 231 van die Grondwet Suid-Afrika se verbintenis tot internasionale ooreenkomste (en die verpligtinge wat daaruit spruit),78 terwyl artikel 237 voorskryf dat alle grondwetlike verpligtinge “getrou en sonder versuim” nagekom moet word. Die hof verwys ook na artikel 13(1) van die Wet op die Suid-Afrikaanse Polisiediens79 en, wat prioriteitsmisdade betref, na artikel 16 van dieselfde wet wat met betrekking tot “nasionale voorkoming en ondersoek van misdaad” bepaal dat “omstandighede wat misdadige gedrag of ’n beywering daartoe uitmaak soos in subartikel (2) uiteengesit, ... beskou [word] as georganiseerde misdaad, misdaad wat nasionale voorkoming of ondersoek vereis of misdaad waarvan die voorkoming en ondersoek deskundige vaardighede vereis”. Die “omstandighede” waarna artikel 16(2) en 16(iA) verwys, is dié wat genoem word in die bylae tot die wet, waarvan item 4 lui: “Enige misdryf bedoel in Bylae 1 tot die Wet op die Implementering van die Statuut van Rome oor die Internasionale Strafhof, 2002 (Wet No. 27 van 2002)”. Die hof maak voorts melding van artikel 17D(3) van die Wet op die Suid-Afrikaanse Polisiediens wat ter beklemtoning van Suid-Afrika se erns met prioriteitsmisdaad soos volg bepaal: “Die Nasionale Hoof van die Direktoraat kan, indien hy of sy rede het om te vermoed dat ’n nasionale prioriteitsmisdaad gepleeg is of gepleeg word, die Nasionale Direkteur van Openbare Vervolgings versoek om ’n Direkteur van Openbare Vervolging aan te wys om die bevoegdhede van artikel 28 van die Wet op Nasionale Vervolgingsgesag, 1998 (Wet No. 32 van 1998), uit te oefen.”
Hierdie gesag, tesame met die hof se uitleg van artikel 4 van die Implementeringswet wat hier bo bespreek is,80 het dus die onderbou gevorm vir die hof se beslissing teen die appellante. In wese kom dié pragmatiese redenering van regter Navsa op die volgende neer: op grond daarvan dat die polisie verplig is om misdaad te ondersoek, en aangesien die beweerde optrede wél prima facie op misdadige gedrag dui, rus daar ’n verpligting op die polisie om ondersoek in te stel, hoewel die hof nie voorskrifte kan uitreik oor die wyse waarop sodanige ondersoek moet geskied nie.
Tog maak die hof die volgende terloopse voorstelle met betrekking tot die ondersoek van sodanige misdaad (wat moontlik as toekomstige riglyne kon dien indien dit sou gebeur):81
Dit is nie die hof se plig om aan die Kommissaris voor te skryf hoe die ondersoek gedoen moet word nie. Wat egter duidelik uit die polisie se eie weergawe blyk, is dat ’n ondersoek wél geregverdig is. In sodanige ondersoek en die insameling van bewyse sal die polisie ongetwyfeld so te werk gaan dat daar nie op Zimbabwe se soewereiniteit inbreuk gemaak word nie. Dit staan die polisie vry om te oorweeg of die Zimbabwiese owerhede versoek moet word om dáár vervolging in te stel. Dit moet ook aan die polisie oorgelaat word om te besluit of ’n versoek vir uitlewering aan Zimbabwe gerig moet word, of om hulle bystand met ’n ondersoek te vra indien die polisie dit sou nodig ag. In hierdie verband sal oorwegings van internasionale hoflikheid, die oortreders se verwagte teenwoordigheid op Suid-Afrikaanse bodem sowel as die toekenning van hulpbronne ’n rol speel.
Die uitspraak in National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre82 het regsekerheid bewerkstellig met betrekking tot die ondersoekvan internasionale misdaad ingevolge die Wet op die Implementering van die Statuut van Rome oor die Internasionale Strafhof,83 veral in gevalle waar die beweerde misdadiger nie binne Suid-Afrikaanse grondgebied aanwesig is nie en enige toekomstige teenwoordigheid bloot ’n verwagting is.
Artikel 4 van die Implementeringswet swyg oor ondersoeke, terwyl dit baie duidelik is dat die uitoefening van strafjurisdiksie oor die omskrewe soorte misdaad ingevolge die wet self én kragtens universele jurisdiksie in die Suid-Afrikaanse reg gevestig is. Nie net maak die bepalings van artikel 4(3), soos daar in hierdie artikel én in die uitspraak getoon is, dít duidelik nie, maar bevestig die uitspraak boonop nou Du Plessis84 se vertolking van artikel 4(3)(c).85
Sonder om afbreuk te doen aan die Suid-Afrikaanse wetgewer se uitdruklike toepassing van die universaliteitsbeginsel in die Suid-Afrikaanse reg, word die voorstel egter steeds gesteun dat wetswysigings aangebring word, of minstens riglyne aan die ondersoek- en vervolgingsowerhede in Suid-Afrika voorsien word, ten einde die ondersoek van internasionale misdade te rig, veral waar die beweerde misdadigers nié op Suid-Afrikaanse bodem aanwesig is nie. Ten spyte daarvan dat die hoogste hof van appèl in hierdie aangeleentheid nagelaat het om so ’n voorstel te maak, het dit tog, sonder om voorskriftelik te wees, ’n paar terloopse riglyne neergelê86 wat die ondersoek- en vervolgingsowerhede met vrug in die toekoms kan gebruik.
In soverre daar soms gesê word dat die Suid-Afrikaanse regering te sagkens met menseregteskendings elders in Afrika handel, het die hoogste hof van appèl in hierdie uitspraak op suiwer regsgronde en met ’n pragmatiese benadering sy beslissing bereik, en sodoende ’n beduidende bydrae gelewer tot die eeue oue stryd teen die straffeloosheid wat plegers van wandade voorheen skotvry daarvan laat afkom het. Indien die uitspraak bloot simbolies is omdat die praktiese uitvoering daarvan dalk moeilik of selfs onmoontlik is, is daardie simboliek ten minste aansienlik, en sal dit sekerlik as afskrikmiddel dien vir regerings en regeringslede wat hulle aan internasionale menseregtevergrype skuldig maak en tot dusver geen gevolge vir hul dade hoef te gedra het nie.
Cassese, A. 2008. International criminal law. 2de uitgawe. Oxford: Oxford University Press.
Chayes, A. en A.-M. Slaughter. 2000. The ICC and the future of the global legal system. In Sewall en Kayson (reds.) 2000.
Duffy, H. 2001. National constitutional compatibility and the international criminal court. Duke Journal of Comparative and International Law, 11(1):5–38.
Dugard, J. (red.). 2011. International law: A South African perspective. 4de uitgawe. Lansdowne: Juta.
Du Plessis, M. 2011. International criminal courts, the International Criminal Court and South Africa’s implementation of the Rome Statute. In Dugard (red.) 2011.
Erasmus, M.G. en G.P. Kemp. 2002. The application of international criminal law before domestic courts in the light of recent developments in international and constitutional law. South African Yearbook of International Law, 27:64–81.
Kamminga, M.T. 2001. Lessons learned from the exercise of universal jurisdiction in respect of gross human rights offences. Human Rights Quarterly, 23(4):940–74.
Lawyers for Human Rights. 2014. Police appeal against order to investigate Zimbabwe Crimes-Lawyers for Human Rights http://www.lhr.org.za/news/2014 (21 Januarie 2014 geraadpleeg.)
Mbaku, A. en B. Mangu. 2005. Universal jurisdiction and the International Court of Justice: a comment on the Congo cases. Journal for Juridical Science, 29(3):76-99.
O’Keefe, R. 2004. Universal jurisdiction. Clarifying the basic concept. Journal for International Criminal Justice, 2:735–60.
Sewall, S.B. en C. Kayson (reds.). 2000. The United States and the International Criminal Court: National security and international law. New York: Rowman & Littlefield Publishers.
Swanepoel, N. 2012. Jurisdiksiegrondslae vir die vervolging van internasionale misdade met verwysing na Suid-Afrika se verpligtinge as lidstaat van die internasionale strafhof. LitNet Akademies, 9(3):141–66.
Werle, G. 2005. Principles of international criminal law. Berlyn: TMC Asser Press.
Werle, G. en F. Jessberger. 2002. International criminal justice is coming home: the new German Code of crimes against international law. Criminal Law Forum, 13:191–223.
Zim torture ruling a landmarks (sic) decision – SALC. News 24. http://www.news24.com/SouthAfrica/News/Zim-torture (28 November 2013 geraadpleeg).
1 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA) – die sg. Zim-martelsaak.
2 “A struggle against impunity” volgens Navsa AR, wat die eenparige uitspraak in die HHA gelewer het. National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 23, par. 37.
3 Die skrywer betuig graag opregte dank teenoor die griffier van die HHA, me. Van der Berg, van wie ’n gedrukte afskrif van die uitspraak asook die partye se hoofde van betoog bekom is. Alle bladsy- en paragraafverwysings in hierdie artikel is soos dit in daardie stukke verskyn.
4 Vir ’n ontleding van marteling as misdaad op internasionale vlak, sien Cassese (2008:149 e.v.).
5 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 3–4. Ten tye van die voorlegging vir publikasie hiervan is daar kennis geneem van die feit dat die Suid-Afrikaanse Polisiediens die konstitusionele hof gaan versoek om die hoogste hof van appèl se bevel tersyde te stel. Volgens persberigte argumenteer die polisiediens nou dat die Suid-Afrikaanse Wet op die Implementering van die Statuut van Rome nie universele jurisdiksie skep nie, en nie bindend op nieledestate van die internasionale strafhof is nie. Sien Lawyers for Human Rights (2014).
6 Zim torture ruling a landmarks (sic) decision (2013).
9 Dugard (2011:146) waar die “jurisdiksie” van ’n staat in die konteks van die staat se soewereiniteit beskryf word as ’n staat se eksklusiewe reg om wetgewende, uitvoerende, administratiewe en regsprekende gesag oor ’n bepaalde grondgebied uit te oefen.
10 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 20, par. 32.
11 PCIJ Series A No. 10.
13 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA).
14 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 21, par. 34.
17 O’Keefe (2004:739).
21 32, par. 56.
22 Werle (2005:69).
23 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA).
24 Sien Swanepoel (2012). In Southern African Litigation Centre v National Director of Public Prosecutions 2012-05-08 saaknr. 77150/09 (GNP) gee die hof die applikante gelyk dat die Suid-Afrikaanse owerhede – op grond van universele jurisdiksie en veranker in Suid-Afrikaanse wetgewing, veral die Wet op die Implementering van die Statuut van Rome – verplig is om as lid van die internasionale strafhof misdade teen die mensdom te ondersoek en te vervolg. Die hof a quo het verlof tot appèl geweier.
25 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 7–8, par. 5.
26 Cassese (2008:337). “However, in the case of international crimes, a major obstacle to the territoriality principle is posed by the fact that these crimes are often committed by state officials or with their complicity or acquiescence. Consequently state judicial authorities may be reluctant to prosecute or to institute proceedings against private individuals that might eventually involve state organs.”
27 O’Keefe (2004:745).
29 (2003), soos aangehaal in O’Keefe (2004:745).
30 Eie beklemtoning.
31 O’Keefe (2004:746).
32 27 van 2002.
33 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 22, par. 37.
34 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 24, parr. 40–1.
38 Swanepoel (2012).
39 Erasmus en Kemp (2002:65); Mbaku en Mangu (2005:81).
40 Mbaku en Mangu (2005:83). Sien ook Van der Vyver (1999:116); Duffy (2001:6).
41 Kamminga (2001:952).
42 Beskikbaar by www.iuscrim.mpg.de/forch/straf.
43 Eie vertaling.
44 Sien verder Werle en Jessberger (2002:195).
45 Statuut van Rome, art. 13.
46 Cassese (2008:343 e.v.).
47 Werle en Jessberger (2002:195).
48 Chayes en Slaughter (2000).
50 27 van 2002, hierna “die Implementeringswet”.
51 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA).
52 Tweede applikant (nasionale direkteur van openbare vervolging) se hoofde van betoog, 5, par. 5.2.
53 Eie beklemtoning.
54 Swanepoel (2012:157).
56 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 32, par. 55.
57 29–30, parr. 50–1.
58 29, par. 50.
59 Grondwet van die Republiek van Suid-Afrika, 1996.
60 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 30, par. 50.
61 30, par. 51.
65 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 33, par. 57.
66 Eie beklemtoning.
67 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 33, par. 58.
68 36, par. 66.
70 Par. 28 van die uitspraak, beskikbaar by http://us-cdn.creamermedia.co.za/assets/att. Sien ook Swanepoel (2012:154).
71 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 36, par. 67.
72 37, par. 67.
74 Swanepoel (2012:157).
75 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 31.
76 Die artikel lui: “Die doelstellings van die polisiediens is om misdaad te voorkom, te bestry en te ondersoek, die openbare orde te handhaaf, die inwoners van die Republiek en hulle eiendom te beskerm en te beveilig en die reg te handhaaf en toe te pas.”
77 National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 31, par. 53.
78 Lidmaatskap van die internasionale strafhof val uiteraard hieronder.
79 68 van 1995.
80 Afd. 7.
81 Eie vertaling. National Commissioner of the South African Police Service v Southern African Human Rights Litigation Centre 37, par. 68.
82 2013-11-27 saaknr. 485/2012 (HHA).
83 27 van 2002.
85 Sien laaste par. onder afd. 7.
86 Sien afd. 9.