Le Monde diplomatique: Keynes se droom: Red wêreldhandel!
Le Monde diplomatique: Keynes se droom: Red wêreldhandel! 2007-02-15
*Skrywer en voorsitter van die bestuursraad van die Transnational Institute, Amsterdam. Hierdie artikel het in die Januarie-uitgawe van Le Monde diplomatique verskyn. Uit die Frans vertaal deur Sonya van Schalkwyk-Barrois, sonyavs@yahoo.com
Onderhandelings in die Wêreldhandelsorganisasie (WHO) se Doha-siklus wat in 2001 begin is, het op 'n mislukking uitgeloop. Sommiges in Europa stel voor dat daar na nasionale of streeksproteksionisme teruggekeer word. Maar hoekom nie Keynes se oorspronklike gedagte van 'n Internasionale Handelsorganisasie (IHO) met doelwitte soos volledige werkgeleentheid en maatskaplike voortuigang vir ons eeu aanpas nie?
Die Doha-onderhandlingsiklus wat in 2001 tydens die WHO se ministeriële konferensie in die hoofstad van Katar van stapel gestuur is, het gefaal. Die direkteur-generaal van die WHO, Pascal Lamy, poog vergeefs om weer lewe daarin te blaas, maar dwarsdeur die onderhandelings heen het teenstanders van die Doha-siklus aangevoer dat geen ooreenkoms beter as 'n slegte ooreenkoms is. Van meet af aan tot by die (steriele) diskoerse aan die einde, het dié onderhandelinge gedreig om die grootste landbou-ondernemers te verryk, kwesbare en opkomende nywerhede oral in die Suide te verswak of selfs te vernietig, en, by wyse van die Algemene Ooreenkoms op dienshandel (AODH), die privaatsektor in staat te stel om beheer oor openbare dienste te verkry.
Die mislukking van Doha mag van tydelike aard wees, en beteken nie dat die WHO se grondtekste, wat in 1995 in werking gestel is, afgeskaf is nie. Die Landbou-ooreenkoms, die Algemene Ooreenkoms op Tariewe en Handel (AOTH) met betrekking tot nywerheidsbesit, die Algemene Ooreenkoms op Handel en Dienste (GATT en meer as twintig ander WHO-ondersteunde instrumente bly van krag. Maar hulle toepassing is hierdeur aansienlik vertraag. Ons word 'n blaaskans gegun, 'n soort opskorting van inwerkingtreding. En dalk 'n moontlikheid, 'n deur wat oopgemaak word.
Met die mislukking van dié siklus spook die vraag by talle: wat sit ons in die plek van Doha? Sommiges antwoord dat 'n mens net so goed kan vra: wat sit jy in die plek van kanker? Maar in die geval van internasionale handel, lyk die antwoord "niks" nie juis raadsaam nie. Waar die afwesigheid van kanker sonder enige voorbehoud te verwelkom is, maak die afwesigheid van 'n internasionale handelsbeleid die deur oop vir bilaterale en multilaterale ooreenkomste wat nog groter inmenging en gevaar vir die kwesbaarste bondgenote inhou as wat met die WHO die geval is.
Eerder as om die gebruiklike verdagtes – die sterkste lande wat met hulle transnasionale firmas in pas bly – toe te laat om die toekoms van handelsverhoudinge na hulle wil te skik, is dit sinvol om weer te kyk na die grootskaalse herstrukturering van internasionale betrekkinge wat na die Tweede Wêreldoorlog plaasgevind het. Destyds is selfs instansies soos die Wêreldbank (WB) en die Internasionale Monetêre Fonds (IMF), waarvan die roeping vir 'n kwarteeu lank op skouspelagtige wyse verwring is, met ope arms verwelkom en het hulle 'n nuttige rol vervul vir sowel die Suide as die Noorde in sy na-oorlogse puin.
Nog lank voor die vrede herstel is, het die Britse ekonoom, John Maynard Keynes, 'n projek voorgelê wat die reëls van wêreldhandel van hoek tot kant vernuwe het. Hy stel voor dat 'n Internasionale Handelsorganisasie (IHO) gestig word, gerugsteun deur 'n internasionale sentrale bank, die Internasionale Vergoedingsunie (IVU). Die IVU moes dan 'n wêreldwye geldeenheid, die bancor, uitreik. Alhoewel nóg die IHO, nóg die IVU die lig gesien het, is dit die moeite werd om te bespiegel oor hoe dit sake kon verander het. Die wêreld sou ongetwyfeld 'n billiker plek gewees het, met 'n handelstelsel wat in die behoeftes van die Noordelike sowel as die Suidelike bevolkings sou voorsien het.
Met die IHO en die IVU sou geen land sulke kolossale handelstekorte kon oploop soos die VSA vandag (716 miljard dollar in 2005), of ewe kolossale handelsoorskotte soos China nie. Die verpletterende skuldlas van die Derde Wêreld en 'n strukturele aanpassingsbeleid soos toegepas deur die Wêreldbank en die IMF, sou binne so 'n stelsel ondenkbaar gewees het. Toegegee, dié plan sou nie van kapitalisme ontslae geraak het nie, en hy sou 'n bietjie afgestof en by die nate afgewerk moes word. Maar in wese bly hy aktueel.
Voordat ons in besonderhede kyk na die reëls wat die IHO sou daargestel het, moet daar eers verduidelik word waarom dié instansie nooit die lig gesien het nie. Die gebruiklike verklaring is dat die Amerikaners dit nie wou hê nie - wat waar is, maar effe kort gestel. Ander politieke redes lê agter dié mislukking.
Die VSA en die Verenigde Koninkryk begin reeds 'n geruime tyd voor die einde van die oorlog om oor dié ooreenkoms te onderhandel; Keynes lê reeds in 1942 dié gedagte voor. Die Britte verdedig dit amptelik by die Bretton Woods-konferensie in Julie 1944 (met Keynes in die voorsitterstoel). Maar toe al was die Amerikaners, in ooreenstemming met hulle groot nyweraars se sentimente, minder geesdriftig. Hulle voorste onderhandelaar, Harry Dexter White, staan die rol van die Wêreldbank en die IMF voor (1). Die Amerikaanse Kongres bekragtig vervolgens die stigting van dié twee liggame, waarna soms verwys word as die "Bretton Woods-instansies". Die IHO sou moes wag.
Die Verenigde Nasiesorganisasie (VN) kom in 1945 tot stand. Sy ekonomiese been, die Ekonomiese en Maatskaplike Raad (Ecosoc), word deur die Amerikaners en Britte versoek om 'n IHO saam te stel. In 1946 roep Ecosoc die VN Konferensie oor Handel en Werksgeleentheid byeen om die saak te ondersoek (2). Nog voordat dié konferensie byeen kon kom, pas die VSA 'n dubbelloopbenadering tot wêreldhandel toe en organiseer 'n byeenkoms tussen slegs die twee-en-twintig VN-lidlande wat Washington se gretigheid deel om onverwyld die handel te liberaliseer. Dié lande vergader in 'n parallelle forum wat sou lei tot 'n soort tydelike maatreël – of dan wat op daardie tydstip so geag is.
GATT, in 1947 onderteken, tree die jaar daarop in werking. Al die deelnemers verwag dat GATT deel sou uitmaak van die IHO se handves, wat 'n blywende instrument sou wees. Derhalwe verleen hulle slegs beperkte institusionele mag daaraan. Die daaropvolgende jaar word die IHO-handves by die Havana-konferensie afgerond en aanvaar, sodat dié dokument in die omgang bekend sou raak as die Havana-handves (die volledige naam is die Havana-handves vir die Instelling van 'n Internasionale Handelsorganisasie) (3).
As die projek agter die IHO nooit ten uitvoer gebring is nie, is dit omdat hy spoedig sy belangrikste politieke steunpunte verloor het. Keynes is in 1946 oorlede; die Amerikaanse staatsekretaris Cordell Hull, nog 'n IHO-voorstaander, lê kort voor die einde van die oorlog om gesondheidsredes sy amp neer; die oomblik van geesdrif wat Bretton Woods voorafgegaan het, toe die "wêreld omvorm" is, gaan verby. Die isolasionisme van talle Amerikaners en hulle verteenwoordigers in die Amerikaanse Kongres dra hiertoe by, des te meer aangesien die sakewêreld taamlik gekant was teen die IHO, wat beskou is as óf te proteksionisties, óf nie genoeg nie. Wat die Amerikaanse departemente van buitelandse sake en van finansies betref, word daar hoofsaaklik op die Marshall-plan gekonsentreer en op die skep van verskeie bilaterale ooreenkomste vir wedersydse handel. Daarby dreig die presidentsverkiesing in 1948 om 'n tameletjie te wees, en nie een van die twee groot partye wil graag onrus saai met 'n omstrede internasionale ooreenkoms nie. Wyer gesien, het die Koue Oorlog ook begin, wat die onmiddellike noodsaaklikheid van die IHO vir sowel politici as die Amerikaanse amptenary oorskadu het.
Nadat hy in November 1948 herverkies is, lê president Harry Truman wel die IHO se sogenaamde "Havana"-handves aan die Kongres voor, maar sonder veel oortuiging, en die wetgewers wat dit moet bekragtig, doen nie eens die moeite om dit vir 'n stemmery voor te lê nie. Daarenteen oorleef die AOTH omdat dit as "tydelik" gesien word en dus feitlik geen institusionele aksies behels nie. Op sy manier funksioneer dit redelik goed en kry dit met die verloop van dekades reg om doeanetariewe van gemiddeld 50% na gemiddeld 5% af te bring – ten spyte van hardnekkige hoë tariewe in verskeie lande. Die AOTH organiseer agt onderhandelingsiklusse oor die liberalisering van handel, waarvan die laaste, die Uruguay-siklus, die weg berei vir die aansienlik ambisieuser ooreenkoms met betrekking tot die WHO. Hierdie handelsverdrae toon byna geen ooreenkomste met dié waarop Keynes gehoop het nie. En die WHO is nog verder daarvan verwyderd.
Waar die WHO geen verbintenis met die VN het nie, en derhalwe geeneen van sy wetlike instrumente insluitend die Universele Verklaring oor Menseregte in 1948 erken nie, begin die IHO-handves met 'n verwysing na dié van die Verenigde Nasies. Volledige werksgeleentheid, maatskaplike vooruitgang en ontwikkeling maak deel uit van sy doelwitte.
Die tweede hoofstuk van die handves word in sy geheel gewy aan maniere om werkloosheid en onderindiensneming te bekamp. In teenstelling met die WHO, wat geen woord daaroor rep nie, lê die IHO klem op regverdige arbeidsnorme en die verbetering van salarisse. Dit maak samewerking met die Internasionale Arbeidsorganisasie (IAO) verpligtend. Interessant genoeg het die internasionale vakbondbeweging vir die ses jaar wat op die stigting van die WHO gevolg het, gesukkel om 'n "maatskaplike klousule" te bekom in die vorm van 'n hoogs versuikerde weergawe op van die beginsels wat reeds in die IHO bevat is. Die vakbonde sien finaal daarvan af ná die ministeriële konferensie in Doha, 2001.
Die IHO-handves maak voorsiening vir die uitruil van vaardighede en tegnologie; dit stipuleer dat buitelandse beleggings nie mag "dien as 'n grondslag vir inmenging in die binnelandse aangeleenthede" van lidlande nie. Die armste, mees kwesbare lande word uitdruklik toegelaat om intervensionisme en "proteksionisme" aan te wend ter wille van hulle heropbou en ontwikkeling: "Hulp in die vorm van beskermingsmaatreëls is geregverdig," verklaar die handves.
'n Spesiale aksie "gemik op die ontwikkeling van 'n spesifieke nywerheid vir die verwerking van 'n primêre produk van die streek" word in die besonder aangemoedig. Talle ander klousules in die handves verwys na primêre produkte en die beskerming van klein produsente. Regeringsfondse kan die prys van sulke produkte van een jaar na die volgende vasstel, en die IHO raai daarbenewens aan dat "uitputbare natuurlike hulpbronne bewaar word". In die geheel gesien, beteken die maatreëls wat oor primêre produkte handel en wat onderhandelings tussen produserende lidlande aanmoedig sonder dat dit uitdruklik gesê word, dat die IHO verdrae aanmoedig tussen grondstofprodusente soos die Organisasie van Petroleumuitvoerlande (OPUL). Daarby spoor dit produserende lande aan om hulle grondstowwe op hul eie grondgebied te verwerk ten einde waarde toe te voeg.
In plaas hiervan het primêre produkte se pryse gedaal. Volgens die VN-Konferensie oor Handel en Ontwikkeling was die jaarlikse prysdaling tussen 1977 en 2001 2,6% vir voedselprodukte, 5,6% vir tropiese dranke en 3,5% vir oliesade en plantolies. Metale daarenteen, wat anders as voedsel en drank nooit deur klein produsente vervaardig word nie, het beter weerstand gebied en met slegs 1,9% per jaar gedaal, wat nietemin 'n aansienlike verlies aan inkomste vir die betrokke lande beteken.
Weer eens in teenstelling met die huidige maatreëls, veroorloof die Havana-handves staatshulp aan nasionale nywerhede deur middel van subsidies of openbare bestellings. Dit reserveer 'n gedeelte van die rolprentmark vir plaaslik vervaardigde rolprente. Dit laat ondertekenende lande toe om hulle landbou en visserye te beskerm. Daarenteen hou een van die bitterste twispunte van die Doha-siklus, wat trouens tot sy mislukking sou lei, juis verband met subsidies vir landbou-uitvoere. Die IHO verbied pertinent die subsidiëring van produkte op buitelandse markte "teen 'n prys wat laer is as dié wat van 'n plaaslike koper gevra word". In geval van finansiële probleme kan lande hulle invoere beperk, maar binne verhouding met die probleem, en met die handhawing van regverdige kwotas vir hul voormalige verskaffers.
Wat institusionele maatreëls betref, is dié van die IHO eenvoudig en demokraties. Alle lande wat na die VN-Konferensie oor handel en arbeid genooi is, is outomaties lid daarvan, en die inlywing van nuwe lede word vervolgens deur die Konferensie goedgekeur. Elke lidland beskik oor een stem (terwyl stemme in die Wêreldbank en die IMF proporsioneel tot finansiële bydraes toegeken word; die VSA kan dus eiehandig 'n belangrike besluit dwarsboom). Lidlande met agterstallige ledegeld by die VN verloor hulle stemreg, wat beteken dat die VSA in die IHO die afgelope twintig jaar nie dikwels in staat sou wees om te stem nie ...
Wat die "bestuur" betref, kies IHO-lede 'n uitvoerende raad van agtien lede, waarvan agt kom uit lande "met groot ekonomiese belange in en deelname aan wêreldhandel", terwyl die ander tien verteenwoordigend is van verskillende streke en tipes ekonomie. Vir besluitname is 'n eenvoudige meerderheidstem genoeg, of in sommige gevalle 'n tweederde-meerderheid. Onenigheid word deur beraadslaging geskik; indien laasgenoemde misluk, het elke lid die reg om hom na die uitvoerende raad te wend, wat aan die verontregte land toestemming kan gee om weerwraakmaatreëls aan te wend.
Hierdie pogings om 'n nuwe ekonomiese orde teweeg te bring, het plaasgevind in 'n wêreld wat nog geworstel het om uit die as van die oorlog op te staan. Feitlik almal, behalwe die VSA, se finansies was in 'n bedenklike toestand. Die Marshall-plan had ook ten doel om 'n nuwe resessie te voorkom deur handel tussen die VSA en Europa weer op dreef te kry, waarsonder Washington bekommerd was dat die Amerikaanse masjien gou heelwat meer sou produseer as waarvoor hy kon hoop om solvente verbruikers op te spoor.
Maar hoe gemaak om iedereen weer op die been en aan die produseer en verbruik te kry? Keynes formuleer sy oplossing aan die begin van die 1940's. Die oorlog is deels veroorsaak deur handelsbeleide waarmee elkeen probeer het om die gras onder sy bure se voete te sny deur teen laer pryse as dié te verkoop, en almal verwoed om dieselfde afsetgebiede meegeding het. Die skrywer van The general theory of employment, interest and money wou verseker dat niemand weer op al die markte beslag sou kon lê en só reuse handelsoorskotte opbou nie. Sy oplossing hiervoor was 'n nuwe sentrale bank van sentrale banke, wat die internasionale handelsgeldeenheid, die bancor, sou uitreik.
Die stelsel was veronderstel om soos volg te werk: uitvoere bring bancors in, terwyl invoere dit laat uitvloei. Die mikpunt is dat 'n land se rekening by die Sentrale Wêreldbank aan die einde van 'n boekjaar nóg 'n surplus, nóg 'n tekort sal toon, maar dat dit "skoon" sal wees, met ander woorde om en by nul. 'n Vasgestelde dog aanpasbare wisselkoers met betrekking tot die bancor moes aan elke land se geldeenheid toegeken word. Keynes se vernuwing was om te erken dat lande met te veel bancors die stelsel eweveel sou ontwrig as dié met te min – anders gestel, dat skuldeisers net so 'n bedreiging vir stabiliteit en welvaart sou inhou as skuldenaars.
Maar hoe kan lande verplig word om 'n balans van naby nul na te streef en te handhaaf? Hiervoor het Keynes 'n slim oplossing gehad. Die sentrale bank wat die nuwe geldeenheid sou uitreik, sou 'n oortrekfasiliteit aan elke land gee, net soos banke met privaatkliënte maak. Die toegelate tekort moes gelykstaande wees aan die helfte van die gemiddelde waarde van 'n land se handelstransaksies oor die afgelope vyf jaar. Enige land wat sy oortrokke fasiliteit oorskry, sou rente op die verskil moes betaal. Skuldenaars moes dus vir hulle begrotingstekort betaal en, hier het die groot vonds én fonds gelê, skuldeisers – lande met 'n oortollige betaalbalans – sou ook rente op hulle oorskot moes betaal. Hoe meer die een of die ander beloop, hoe hoër sou die rentekoers wees.
Daarby sou lande met 'n tekort verplig wees om hulle geldeenheid te devalueer ten einde die prys van hulle uitvoere te verlaag en aantrekliker te maak. Lande met 'n oorskot sou weer die teenoorgestelde doen en hulle geldeenheid se waarde opstoot om hul uitvoere duurder en minder aanloklik te maak. Indien 'n land sou versuim om sy oorskot te verminder, sou die bank die bedrag waarmee die oortrokke fasiliteit oorskry word, konfiskeer en dit in 'n reserwefonds plaas. Keynes se plan was dat dié fonds as finansiering aangewend sou word vir internasionale polisiemagte, reddingsaksies ten tye van rampe, en ander maatreëls tot voordeel van alle lidlande.
Dit was 'n behendige reëling. Om te voorkom dat hulle rente moes betaal of erger nog dat geld van hulle gekonfiskeer word, sou lande met 'n oorskot oor hulle voete val om meer van lande met 'n tekort in te voer. 'n Wen-wen-situasie ... 'n Opbloei in internasionale handel, waarborge vir werkers, groter, beter verspreide welvaart, vreedsamer betrekkinge, 'n oorvloed aan fondse belê in die ontwikkeling van arm lande, wie se skulde nie soos vandag sou opgeloop het nie.
Maar Keynes se projek is nooit deurgevoer nie. En die na-oorlogse wêreld soos hy dit bedink het, het nooit die lig gesien nie. Op hulle beurt sou die Wêreldbank en die IMF se strukturele aanpassingsbeleide enorme skade aanrig; die kolossale skuld van die Derde Wêreld sou nooit afgelos word nie; Wall-straat eerder as demokraties verkose regerings sou beslis oor die beleid wat gevoer word (in so 'n mate dat lande soos Argentinië rebelleer); die reëls van die wêreldhandel strek geensins tot die voordeel van arm lande nie, en die selfsug van die rykstes neem toe namate hulle rykdom aanwas.
Hoe kan billike handel 'n werklikheid word waar die WHO en sy reëls reeds bestaan? George Monbiot meen dat die skuldgeteisterde Suide sy 26 000 miljard dollar aan skuld as 'n soort kerndreigement teen die internasionale finansiële stelsel kan gebruik as dié nie instem om 'n internasionale sentrale bank te stig nie. Die Suide sou ook sy eie Vergoedingsunie kon oprig, op 'n meer beskeie skaal as wat aanvanklik beoog is – en waarom nie Latyns-Amerika as die eerste kontinent wat so 'n projek in werking stel nie? 'n Nuwe regering, in Frankryk byvoorbeeld, sou dit dalk selfs op sy agenda kon plaas – vreemder dinge het al gebeur ... Maar om die binnewerk te spesifiseer, hoef die wiel nie herontdek te word nie. Keynes was reeds daar …
(1) George Monbiot se boek The Age of Consent (Londen: Flamingo, 2003) weerspreek die algemeen aanvaarde siening dat Keynes self voorgesit het tydens die oprigting van die Wêreldbank en die IMF. In navolging van die historikus, Armand van Dormael, skrywer van Bretton Woods: Birth of a Monetary System (Londen: Palgrave Macmillan, 1978), verduidelik Monbiot feitelik dat ofskoon Keynes daarin geslaag het om enkele toegewings van die Amerikaners te kry, hy voorspel het dat die IMF sou lei tot onbetaalbare skulde. Keynes het oplaas die Amerikaanse voorstelle aanvaar omdat hy 'n stelsel met reëls bo een daarsonder verkies het, maar hy was nie tevrede met die resultaat nie.
(2) Ons beklemtoon die benaming omdat die WHO nog altyd uitdruklik geweier het om hom met indiensneming besig te hou.
(3) In haar boek Trade and the American Dream: A Social History of Postwar Trade Policy (Lexington: University Press of Kentucky, 1996) behandel Susan Ariel Aaronson hierdie geskiedenis uitvoerig.