SA staatsvermoë en demokrasie: 'n Opgeskorte staat vir SA?
SA staatsvermoë en demokrasie: 'n Opgeskorte staat vir SA? 2007-04-18
*Politieke sosioloog en skrywer van onder meer 'n Vaste plek vir Afrikaans: Taaluitdagings op kampus, Stellenbosch: SUN Media, 2006
In die lig van Suid-Afrika se geskiedenis het enige regering in ons inklusiewe demokrasie 'n spesiale verantwoordelikheid om die armstes in die land op te hef. Swak dienslewering en ander wanprestasies by groot dele van die openbare sektor wat die lewensgehalte van die armer klasse ondermyn, kom daarom neer op 'n verloëning van die historiese strewes en gebede van die mees benadeeldes om erkenning en gelyke behandeling in die land. Om hierdie rede is die mislukkings van die staatsmasjinerie vir die regering 'n massiewe geloofwaardigheidskrisis.
Is hierdie probleme dalk deel van 'n leerkurwe, of is hulle 'n selfversterkende, administratiewe patologie? Daar is wel tekens van verbetering in verskeie aspekte van die openbare administrasie. Die regering het oor die afgelope jare baie doelgerig opgetree om finansiële beheer binne departemente te versterk. Daar is wel nog te veel gevalle waar die finansiële state van departemente 'n gekwalifiseerde beoordeling van die ouditeur-generaal kry, maar die erns waarmee die regering op hierdie probleme reageer, is bemoedigend. Ook word daar doelgerig opgetree om finansiële beheer op munisipale vlak te versterk met die sekondering van kundiges na ernstige probleemdorpe. Die Kabinet gee ook deurlopend aandag aan die onderbesteding van begrotings vir infrastruktuurontwikkeling.
Wat egter veel minder bemoedigend lyk, is die gehalte van administrasie in die algemeen. Daar is twee aspekte aan die probleem. Die eerste is die voor die hand liggende kwessie van 'n algemene tekort aan vaardighede onder staatsamptenare en die gepaardgaande probleem van 'n hoë vlak van ongevulde poste. Hier blyk daar bitter min vordering te wees, grootliks vanweë die oorkoepelende regeringsbeleid van regstellende aksie en transformasie.
Die privaatsektor word deur sektorhandveste onder uiterste dwang geplaas om sy personeel en eienaarskap ten alle koste te transformeer, juis in 'n stadium waar verhoogde ekonomiese groei tot omvattende vaardigheidstekorte gelei het. Die gevolg is dat die private sektor die staatsdiens se beste swart vaardighede begin stroop het – 'n staatsdiens wat reeds die meeste wit vaardighede verloor het as gevolg van sy eie transformasie. Die staatsdiens is dus dubbeld geslaan wat sy kundigheid betref. In die lig van die welbekende mislukkings in onderwys en opleiding gaan daar binne die volgende dekade of twee bitter min verligting vir 'n vaardigheidsgewurgde staatsdiens wees. Solank die regering vasbeslote bly om rassetransformasie teen 'n maksimale tempo af te dwing, sal die staatsdiens met 20 % tot 40 % leë poste op besluitnemervlak opgesaal sit. En solank die regering twee basies teenstrydige doelwitte gelyktydig nastreef, is die probleem dus vir alle praktiese doeleindes permanent!
Die staatsdiens is egter nie net deur die vaardigheidstekorte lamgelê nie, maar ook deur 'n dieperliggende onvermoë om die basis van doeltreffende staatsbestuur aan te vat, en miskien ook om dit behoorlik te verstaan. Die regering koester baie hoë ideale vir sy staatsdiens. Die jongste is om die staatsdiens tot 'n sogenaamde ontwikkelingstaat te omvorm. Elke nuwe ideaal en doelwit vir die staatsdiens trek die aandag weg van die eeue-oue beginsels wat 'n burokrasie doeltreffend maak, dié waarvan die mees grondliggende die noodsaaklikheid van noukeurige toesig en gereelde monitering is.
Die maklikste voorbeeld hiervan lê by die administrasie van skole. In die meeste onderwysdienste word die toesigfunksie deur 'n "inspektoraat" uitgeoefen. Ons het in die "slegte ou dae" wel skoolinspekteurs gehad – gevreesde voormalige skoolhoofde wat gereeld op skole toegesak het om enige ongerymdhede te ontdek en te rapporteer. In die laat 1970's en 1980's is die inspekteurs egter deur die bevrydingsaktiviste geteiken en verjaag, en hulle het sedertdien nooit hul ou rolle ten volle hervat nie. Die gevolge is duidelik sigbaar.
In privaatsektor-organisasies is die basis van dissipline aan wins gekoppel, en dit werk uitstekend omdat swak prestasie baie duidelik en direk gestraf word. Winsmarge is derhalwe 'n ingeboude beheermeganisme. In openbare administrasie moet daar die een of ander ekwivalent wees wat regstreeks en deurlopend funksioneer. Dit is 'n mooi gedagte dat staatsamptenare deur die diensmotief gemotiveer word, maar sonder die veiligheidsnet van streng toesig en monitering bly dit alte dikwels net 'n mooi gedagte. En daarna is daar altyd die verdere probleem van toesig oor die toesighouers!
Politieke leiers oral ter wêreld is altyd vol vertroue dat hulle die staatsmasjinerie kan manipuleer en omvorm. By ons geniet die probleme in die staatsdiens wel deurlopende aandag, met opleidingskursusse, werkswinkels en spesiale kwaliteitsprogramme om die diens op te knap. Wat politici selde besef, is dat 'n staatsdiens altyd 'n eie binnenshuise kultuur ontwikkel wat omtrent so moeilik is om te verander as om 'n volgroeide indiwidu se persoonlikheid te verander. Dieselfde beginsel geld weermagte en veiligheidsmagte. In die eerste helfte van die 20ste eeu moes Europa byvoorbeeld aanvaar dat die Engelse, Duitse, Franse en Italiaanse weermagte totaal verskillende en haas onversoenbare organisasiekulture had. Vandag kan tegnologie in 'n weermag baie swakhede versluier, maar by 'n staatsdiens is dit veel moeiliker.
Doeltreffende toesig hang nie net van die struktuur af nie, maar grotendeels van hoe gesag binne die organisasie bejeën, aanvaar en gerespekteer word. Die oorspronge van hierdie gesagsmodelle is nie noodwendig mooi, menslik of romanties nie, maar hulle bly die kern van maatskaplike organisasie. Die Engelse, ander Noord-Europese en Japanse weermagte en burokrasieë het byvoorbeeld 'n onderliggende gesagsmodel wat eeue terug in die adelstande van die laat Middeleeue ontstaan het en daarna in hulle militêre tradisies opgeneem is. Die Indiërs, wat self 'n baie gekristalliseerde statusorde gehad het, het die voordele van die Britse koloniale administratiewe model aangevoel, dit aanvaar en aangepas as hul eie model.
By ons, en breër in Afrika egter, was gesag nooit deur afsydige nasionale adelstande afgedwing nie, maar dit was in stamleiers gevestig wat altyd in intieme wisselwerking met gewone familiehoofde en gemeenskappe gefunksioneer het. Daarom word die meer afsydige gesagspatrone van 'n staatsdiens nie noodwendig so outomaties aanvaar as wat die burokratiese model veronderstel nie. Buitendien is die burokratiese gesag van die koloniale bewinde deur segregasie, apartheid en uiteindelik deur die bevrydingsbewegings afgetakel.
Maar die militêre bevrydingsorganisasies in Afrika het nooit lank genoeg op 'n georganiseerde basis hul stryde gevoer om 'n alternatiewe gesagsmodel te vestig nie. Die ANC se militêre bevrydingstryd is redelik vinnig deur internasionale sanksies en internasionale druk vir onderhandelinge feitlik oorbodig gemaak. Dus is daar eintlik in ons burokratiese en veiligheidstelsels vandag geen ander gesagsmodel as die Engelse koloniale model, wat miskien suksesvol deur Afrikanernasionaliste, maar veel minder suksesvol deur die Afrika-nasionaliste oorgeneem is.
Die kernpunt wat hier gestel word, is dat indien amptelike gesagsrolle grondig deur alle lae aanvaar word, kan gesag en dissipline baie menslik en selfs met sagtheid toegepas word. Die toonbeeld is die Engelse "officer and a gentleman", 'n gesagsfiguur wat met 'n doelbewuste onderbeklemtoning van sy mag 'n onwrikbare gesag binne sy stelsels kon handhaaf. Waar geen basiese en onderling aanvaarde gesagsmodel bestaan nie, moet gesag baie meer diktatoriaal wees, en indien dit nie gevrees word nie, kan wanorde die gevolg wees.
In ons staatsdiens is die gesagsmodel vaag, die toesighouers het min outomatiese gesag, hulle word nie gevrees nie, en het min aansien onder kollegas op grond van swak kwalifikasies en ervaring. 'n Disfunksionele staatsdiens kon baie maklik voorspel geword het vir die nuwe Suid Afrika.
Toesig en beheer in militêre organisasies en burokrasieë kan egter vir 'n tyd lank selfs in swak stelsels gehandhaaf word indien daar 'n doeltreffende middellaag in die gesagstruktuur is – die tipiese sersantmajoor-rolle wat swak senior leierskap kan beskerm. In kantore is hierdie rolle vervul deur mense wat dikwels permanente ongewildheid onder kollegas verduur en hul loopbane op die verklapping van kollegas se dwalinge bou. By ons vandag is daar egter 'n baie sterk gees van onderlinge solidariteit op voetsoolvlakke in die staatsdiens, grotendeels aan vakbondlidmaatskap te danke, wat die draakfigure in die middelbestuur neutraliseer. In hierdie sin het ons staatsdiens 'n baie groot deel van sy institusionele geheue verloor.
Hierdie en ander faktore beteken dat ons staatsdiens waarskynlik nie gaan herstel nie. Soos reeds op 'n groot skaal gebeur, sal daar hiervoor gekompenseer moet word deur die gebruik van konsultante en die uitkontraktering van belangrike funksies. Dit is nie noodwendig sleg nie – in Kalifornië is daar baie doeltreffende dorpe wat met 'n skeletpersoneel feitlik alle funksies uitkontrakteer. By ons sal hierdie uitweg minder doeltreffend wees, omdat Cosatu en die vakbonde nooit sal toelaat dat die staatsdiens dramaties verskraal nie. Maar dit bly 'n alternatief.
Die grootse bedreiging vir die toekoms gaan in ons politiek ontstaan as gevolg van die voortslepende mislukkings in dele van die staatsdiens. Vir dienste aan die armes gebruik die regering die staatsdiens en munisipaliteite, maar vir hoëvlakbemagtiging en regstellende aksie het die ANC die korporasies effektief gekoöpteer om resultate te lewer. Die korporasies werk baie gewillig saam omdat hulle die koste daarvan kan afskuif na gewone kopers en aandeelhouers, en die groot banke vind dit natuurlik baie winsgewend om groot bemagtigingstransaksies te finansier. Dus het die regering 'n doeltreffende masjien vir die swart middelklasse en die elite, maar 'n disfunksionele stelsel om dienste aan die armes te lewer.
Sonder om dit so te beplan, het die regering derhalwe die beeld ontwikkel van elite-sydigheid en verwaarlosing van die armes. Die boonste ANC-leiers kan amper nie verstaan hoe hulle goeie bedoelings misluk het nie, maar die imago van uitverkoping aan elite-geldbelange en aan die eise van globale kapitalisme is reeds baie deeglik gevestig. Hierdie beeld bly sterk, ondanks die feit dat uitgawes op welsynstoelae sedert 2002 die hoogte ingeskiet het en arbeidswette gehandhaaf word. Die regering kan egter nie die verantwoordelikheid ontwyk vir die swak beplanning wat tot die mislukte transformasie van die openbare sektor gelei het nie.
Die regering poog desperaat om met kruipende sentralisme vir die swakhede van openbare organisasie te kompenseer. Die jongste reeks beleidsdokumente van die ANC wys 'n baie duidelike patroon. Hoe meer die lewering aan die armes misluk, hoe meer gaan beheer oor die meganismes opgetrek word na die funksies van sentrale departemente. Die Mail&Guardian (23 Maart 2007) stel die retoriese vraag: "... wat dan is die regerende African National Congress se planne vir 'n toekomstige Suid Afrika?" Die antwoord, volgens die Mail&Guardian, is "'n sprong van die sentrum na links". Maar hier is die Mail&Guardian verkeerd – dit is nie 'n sprong van sentrum na links nie, maar eerder van sentrum tot "super-sentrum". Die meganisme is die sentralisering van magte in die President se eie kantoor, en daar word baie duidelik voorberei om sentrale beleid op provinsies, dorpe, stede en alle beduidende instellings af te dwing. Maar solank die gewone prosesse in die staatsdiens mank is, kan skuiwe soos dié op dees aarde nooit slaag nie. Senior amptenare kan nie oral teenwoordig wees nie. In antwoord op die vraag van die Mail&Guardian lyk die toekoms daarom soos volg:
Die boonste vlakke van die sentrale regering en die Presidensie gaan geleidelik al hoe meer vervreem raak van die laer range. Hulle sal dan nog nouer saamkoek met die bemagtigde elite in die korporasies. Die skraal maar doeltreffende sakesektor sal beskerm word om gemelk en verder gekoöpteer te word. Die onlangse en huidige proteste in die townships van die Noordwesprovinsie, Vrystaat en elders gaan 'n permanente kenmerk van die land word, maar die vakbonde sal deur verdere koöptering sodanig gedestabiliseer word dat hulle geen leiding aan die gefrustreerde armes sal kan bied nie. Die stelsel in die land sal al hoe meer na die tipiese "opgeskorte state" (suspended states) van dele van Afrika lyk, met hul gevreesde en opgestopte leiers in motorkavalkades, maar onder hulle 'n wankelende staatsmasjien wat toenemend sy skrale vaardighede aan die privaatsektor of die buiteland gaan verloor. Die situasie sal egter lank kan voortstrompel totdat die een of ander groot korreksie in die wêreldekonomie die middelklasse self tref.
Wat daarna gebeur, sal geheel en al afhang van die vermoë onder verantwoordelike burger-, kerk-, sake-, opposisie- en vakbondleiers om hul beginsels te herontdek en om saam te staan om op 'n nuwe skikking vir die land aan te dring.