By Jac Laubscher, 18 Februarie 2015
Volgende week se Nasionale Begroting sal die eerste sedert 1994 wees wat belastingverhogings sal vereis om inkomste struktureel te verhoog eerder as die gewone verhogings van sondebelasting, of belastingwysigings gemotiveer deur een of ander beleidsdoelwit. Laasgenoemde kan byvoorbeeld insluit die instelling van kapitaalwinsbelasting ter wille van ‘n billiker belastingstelsel, of die koolstofvrylatingsbelasting op motorvoertuie om mense aan te moedig om voertuie met laer vrylatingsvlakke te bestuur.
Die strukturele tekort by belastinginvorderings het sy ontstaan eintlik meer as ‘n dekade gelede gehad met die aanvaarding van die beleid om individue se bydrae tot belastinginkomste te verlaag en die bydrae van maatskappye te verhoog (argumente oor belastingtrefpunt buite rekening gelaat). As gevolg van die meer sikliese aard van korporatiewe inkomstebelasting in vergelyking met persoonlike inkomstebelasting is die impak van die 2009-resessie en die daaropvolgende gedempte herstel op belastinginkomste vererger.
Die beloofde belastingverhogings sal sonder skroom oor geld gaan en gemik wees op die verkryging van fondse om bestaande regeringsprogramme wat onbekostigbaar geword het, te befonds in plaas van om uitgawes te verminder. Die regering is in hierdie posisie as gevolg van die moontlikheid dat volgehoue laer potensiële ekonomiese groei die inkomstebasis kan ondermyn en die noodsaaklikheid om sy skuldlas te stabiliseer om verdere afwaartse kredietgraderingsaanpassings, wat dit moeiliker en duurder sal maak om besteding uit lenings te finansier, te vermy.
Daar word algemeen gegis oor wie die groter belastinglas gaan dra en dit sal in die aanloop tot die begroting toeneem. ‘n Redelik standaardantwoord is “die rykes. Maar miskien moet ‘n mens dieper dink oor die antwoord op hierdie vraag omdat dit nie genoeg erkenning gee aan die reeks opsies wat aan die regering beskikbaar is nie.
Om mee te begin is die vereiste bykomende bedrag nie groot nie. Volgens die 2014 Mediumtermynbegrotingbeleidsverklaring sal “minstens R12 miljard in 2015/16, R15 miljard in 2016/2017 en R17 miljard in 2017/2018 deur beleids- en administratiewe hervormings verkry word”. Dit beloop minder as 0,5% van BBP in elke jaar en indien belastinginvordering beter as verwag verloop, soos so dikwels in die verlede, kan selfs hierdie betreklik klein bedrae verder verlaag word.
Trouens, weens die noodsaaklikheid om staatskuld te stabiliseer en mettertyd skuld as ‘n persentasie van BBP te verminder, kan die verhoging van belastings met ietwat meer as hierdie bedrae geregverdig word. Ek het voorheen aangevoer dat ‘n belastingverhoging van 1 - 2% van BBP nodig is om die primêre begrotingsaldo vinniger in ‘n beduidende surplus te verander wat die skuldverhouding teen ‘n aanvaarbare pas sal verklein.
Hierdie betreklik klein bedrae dui ook daarop dat dit nie nodig is om enigiets drasties te doen wat toekomstige belastingbeleid in gedrang bring nie – ons wag immers op die finale verslag en aanbevelings van die Davis-belastingkomitee. Dit was dus vir die Nasionale Tesourie onvermydelik om met die Davis-komitee oorleg te pleeg soos wat hulle gedoen het om laasgenoemde se insette oor moontlike belastingwysigings te verkry ten einde teenstrydighede in benadering te vermy.
Dit is ook waarom ek glo dat ‘n verhoging van die BTW-koers nie te wagte is nie. ‘n Verhoging van ‘n halwe persentasiepunt sal bykomende inkomste van ongeveer R10 miljard beteken en dit kan dus grotendeels die inkomstegaping dek, met ‘n klein aanpassing van die brandstofheffing om die res van die R12 miljard te voorsien. Die verwysing na “administratiewe hervormings” in die Mediumtermynbegrotingbeleidsverklaring dui ook op verdere pogings om belastingnakoming te verbeter en sodoende die bedrag wat ingevorder word te vermeerder sonder om belastingkoerse te verhoog of nuwe belastings in te stel.
Maar ten einde die progressiwiteit van die belastingstelsel te bewaar en ‘n BTW-verhoging polities aanvaarbaar te maak, sal enige verhoging van BWT heel moontlik gepaard moet gaan met ‘n verhoging van inkomstebelasting op individue in die hoërinkomstegroep. (Dit is nogtans die moeite werd om daarop te let dat die Wêreldbank, in ‘n studie oor fiskale beleid en herverdeling in Suid-Afrika wat in November 2014 verskyn het, verrassend bevind het dat BTW progressief is en dat die deel van besteebare inkomste wat aan BTW betaal word net minder as 9,5% van die besteebare inkomste van die armste tiende van die bevolking beloop vergeleke met nagenoeg 12% van die besteebare inkomste van die rykste tiende.)
Maar is die ongunstige politieke reaksie wat ‘n verhoging van die BTW-koers vir so min voordeel ongetwyfeld sal ontlok regtig die moeite werd? Sou dit nie beter wees om die kruit met betrekking tot BTW droog te hou met die oog op die befondsingsbehoeftes van die voorgestelde Nasionale Gesondheidsversekeringstelsel nie? Dit sal stellig baie makliker wees om ‘n verhoging van die BTWkoers te motiveer om ‘n belangrike nuwe beleidsinisiatief te finansier wat die armes proporsioneel meer as die rykes sal bevoordeel.
So is die verhoging van die top marginale inkomstebelastingkoers vir individue moontlik ’n beter opsie?
Die teenargument wat dikwels gehoor word, is dat individue in die hoë-inkomstegroep reeds so ‘n hoë persentasie van staatsinkomste bydra dat dit onbillik sou wees om hul las verder te vergroot. Die skeefheid van die verskillende inkomstegroepe se bydraes tot belastinginkomste is egter hoofsaaklik ‘n weerspieëling van Suid-Afrika se ongelyke inkomsteverdeling en kan nie op sigself bevraagteken word nie.
Trouens, bogenoemde studie deur die Wêreldbank het bevind dat die sogenaamde Kakwani-indeks (die belasting konsentrasiekoëffisiënt minus die Gini-koëffisiënt op inkomste) betreklik laag is (0,13 in vergelyking met byvoorbeeld 0,27 in Brasilië).
Dit sal egter verkeerd wees om hiervan af te lei dat ’n selfs meer progressiewe bealstingstruktuur ’n goeie idee sal wees. Die probleem met ongelykheid is geleë in Suid-Afrika se hoë werkloosheidskoers wat opwaartse druk op die Gini-koëffisiënt plaas en ’n meer progressiewe belastingstruktuur sal werkskepping deur entrepreneurs ontmoedig as gevolg van die disinsentiewe wat sal meebring.
‘n Verhoging van kapitaalwinsbelasting en boedelbelasting (wat algemeen as belasting op die rykes beskou word) sal eweneens nie werk nie. Albei hierdie belastings lewer sulke betreklik klein bydraes tot staatsinkomste (R11,6 miljard uit kapitaalwinsbelasting waarvan R7 miljard van individue verkry word en R1,1 miljard uit boedelbelasting in 2013/2014) dat dit aansienlik verhoog sal moet word om enige verskil te maak. Die verwagte inkomste uit albei hierdie belastings is ook minder voorspelbaar en kan dus nie op staatgemaak word om die inkomstegaping te dek nie.
Die mees waarskynlike oplossing wat betref watter belasting verhoog behoort te word om die bykomende inkomste te genereer wat nodig is om staatsfinansies te stabiliseer, is dus om ‘n bietjie van baie dinge te doen, naamlik om die R12 miljard wat in 2014/2015 benodig word, te verkry deur ‘n reeks betreklik klein veranderings aan ‘n wye reeks belastings en ‘n verbetering van belastingnakoming waar moontlik.
Dit verander niks daaraan dat (terwyl ons op sterker ekonomiese groei wag) die vermindering van staatsuitgawes steeds die beste oplossing vir die herwinning van fiskale ruimte is nie. Al wat in 2014/2015 nodig is, is om uitgawes met 1% te besnoei. Kan dit so moeilik of inderdaad onmoontlik wees om R12 miljard oor alle uitgawe-items heen te bespaar? Is die regering werklik so ‘n “mean machine”?