Le Monde diplomatique: Die Hervorming van die Verenigde Nasies 2005-09-07
Deur Samantha Power *
* Professor aan die John F. Kennedy School of Government by die Universiteit van Harvard; skrywer van A Problem from Hell: America and the Age of Genocide, waarvoor sy die Pulitzerprys in 2003 ontvang het.
Sestig jaar gelede het die Tweede Wêreldoorlog se gekneusde oorwinnaars in San Francisco bymekaargekom om te besluit op die stigting van 'n wêreldorganisasie wat daaraan gewy sou wees, soos wat Henry Cabot Lodge, Amerikaanse ambassadeur aan die Verenigde Nasies, dit later sou formuleer, nie om "ons na die paradys te lei nie", maar moontlik om "ons van die hel te red".
Franklin Delano Roosevelt was aan die spits van die Verenigde Nasies-projek, en toe hy dertien dae voor die San Francisco-konferensie te sterwe kom, moes Harry Truman dinge onder hande neem. Vergeleke met laasgenoemde word George W. Bush beskou as 'n wêreldreisiger. Truman het slegs een keer tevore na Europa gereis toe hy in die Eerste Wêreldoorlog geveg het. Maar dit het hom nie verhinder om die belangrikheid van die VSA se verbintenis tot die Verenigde Nasies te begryp nie. "Amerika, het hy verklaar, kan nie meer met eiewaan agter 'n denkbeeldige Maginotlyn bly nie (1)." Daar was te veel op die spel: "In 'n wêreld sonder so 'n instrument sou ons vir ewig onder die vrees van vernietiging gebuk gaan. Dit was vir ons belangrik om hierdie taak aan te pak, selfs al was hierdie begin nie perfek nie (2)."
Die tekortkomings van die Verenigde Nasies se stelsel het sedert sy stigting na vore gekom. Die organisasie was gebaseer op ooglopende teenstrydighede. Eerstens was die stigting daarvan noodsaaklik, want daar kon nie op gierige en strydlustige state gereken word om oorloë te vermy, om hulle burgers se regte te respekteer, of om die lyding van nasies buite hulle grense te verlig nie. Nietemin het die organisasie dieselfde egosentriese state die taak opgedra om die beginsels van die Verenigde Nasies te vestig.
Tweedens, net soos die Amerikaanse Grondwet gelykheid gehuldig maar slawerny gewettig het, het die Verenigde Nasies se Handves die reg tot selfbeskikking geproklameer en dekolonisasie aangemoedig, terwyl verskeie lidlande weerstand gebied het teen die afstanddoening van hulle kolonies (dekolonisasie het die aantal lidlande van 51 tydens die organisasie se stigting laat opskuif tot 117 twintig jaar later; daar is tans 191 lede).
Derdens het die Verenigde Nasies gelyke seggenskap verleen aan diktature en demokrasiëe, terwyl sy Handves standpunt ingeneem het deur by lidlande aan te dring om fundamentele menseregte en vryhede te respekteer. Vierdens was die VN net soos enige ander organisasie afhanklik van 'n gesaghebbende bestuur, maar is mag verleen aan 'n komitee, die Veiligheidsraad, wat gebuk gaan onder interne geskille en deur vyf permanente lede met wyd uiteenlopende politieke belange en stelstels oorheers word.
Die skynhoof van die organisasie, die Sekretaris-generaal, is benoem om slegs as "algemene administratiewe direkteur" te dien. Hy is die dienaar van die Nasies, soos wat sy ampstitel duidelik aandui: 'n "sekretariaat".
Vyfdens en laastens was die stigting van die VN gebaseer op die idee dat aggressie oor landsgrense heen - die hoofoorsaak van die Eerste Wêreldoorlog - die ernstigste bedreiging was waaraan die mensdom blootgestel is; die geskiedenis sou leer dat die ernstigste bedreigings van state kan kom wat die regte van hulle eie burgers binne hul eie landsgrense misken, of van terroriste wat hulle nie aan grense steur nie.
Die VN word sedert sy stigting bespotlik gemaak, maar die donkerste jaar in sy geskiedenis was 2004, wat deur sy Sekretaris-Generaal, Kofi Annan, as "annus horribilis" beskryf is. In werklikheid was dit in 2003 dat die organisasie die eerste tekens van 'n brutale ineenstorting beleef het toe die Verenigde State, hul magtigste lidland, saam met die Verenigde Koninkryk op die verdeelde Veiligheidsraad toegesak het om 'n oorlogsverklaring teen Irak te verkry.
Al het die besluit ten gunste van oorlog vir 'n kort oomblik voordelig voorgekom, het sekere Europeërs die konflik teengestaan. Hulle het gepoog om saam met die Amerikaners gemeenskaplike raakpunte te vind. Oorwining vir die Verenigde State: die Veiligheidsraad het vir 'n resolusie gestem wat die Amerikaanse besetting van Irak erken; oorwinning vir Europa: dieselfde Raad het dit aan mnr. Kofi Annan opgedra om 'n politieke missie van die VN na Irak te stuur ten einde die magsoordrag na die Irakiërs te bespoedig.
Die Sekretaris-generaal het op byna geen stadium die indruk geskep dat hy 'n weiering van die Sekuriteitsraad sou kon teenstaan nie. En in hierdie spesifieke geval was hy so behep met die Amerikaners se beskuldiging dat Verenigde Nasies naamlik sy "relevansie" verloor, dat hy uit sy pad gegaan het om hulpvaardig te wees. In werklikheid het hy meer gedoen as om hulpvaardig te wees: hy het "die beste waaroor die VN beskik het" opgeoffer in die gestalte van sy ou vriend, Sergio Vieira de Mello, diplomaat en mees ervare nasiebouer in die organisasie. Elf weke na dié se aankoms in Irak, waar hy gepoog het om sy paradoksale mandaat uit te voer (hoe kan 'n mens tegelyk 'n besetting aanhelp én aftakel?), het de Mello en 21 ander mense in 'n selfmoordaanval omgekom.
In 2004 het dinge versleg. Dit het aan die lig gekom dat vredesoldate wat deur Marokko, Suid-Afrika, Nepal, Pakistan, Tunisië en Uruguay gestuur is, jong meisies in die Kongo en Liberië misbruik het. VN-amptenare wat verantwoordelik was vir die Kos-vir-Olie-program, wat daarop gemik was om Irakiërs aan die einde van die 1990's van kos te voorsien en wat 65 miljoen dollar vir die doel beraam het, is daarvan beskuldig dat hulle omkoopgeld ontvang het. Die Verenigde Nasies se Kommissie vir Menseregte, waarvan die voorsitterskap in 2003 deur Libië beklee is, het Soedan in 2004 herkies vir 'n mandaat van drie jaar, onderwyl 'n etniese menseslagtingsveldtog wat reeds tienduisende slagoffers in die land opgelewer het, in volle swang is.
Aan die begin van 2005, terwyl die organisasie 'n laagtepunt bereik het, het die Bush-administrasie aangekondig dat die volgende Amerikaanse ambassadeur aan die VN mnr. M. John Bolton sou wees. Die man erken nie die bestaan van internasionale reg nie, en het verklaar dat as die Verenigde Nasies "tien vloere sou verloor, dit hoegenaamd geen verskil sou maak nie".
Dit is geen wonder dat 'n joernalis tydens 'n mediakonferensie op 29 Mei 2005 aan die Sekretaris-generaal gevra het of hy nie dink dit raak tyd dat hy bedank nie. Mnr. Kofi Annan het nog altyd gekorswel met die afkorting van sy amp, "SG", wat hy as "Scape Goat" vertaal het. Nietemin, en in volkome teenstelling met sy karakter, het hy teruggekap: "Dis buite die kwessie"! En, inteendeel, belowe om hervormings aan te pak ter geleentheid van die VN se sestigste herdenkingsvierings in Septembermaand.
Die "hervorming van die Verenigde Nasies" is 'n debatsonderwerp wat in die algemeen niks bruikbaars opgelewer het sedert die organisasie se ontstaan nie. Maar die tema is nog nooit tevore met soveel wanhoop aangeroer as tans nie. In 'n organisasie waarin dit moeililk is om poste te bekom, maar onmoontlik om hulle te verloor, is verskeie hooggeplaaste sleutelpersone naby aan die Sekretaris-generaal afgedank. Hy het self aanbeveel dat die Kommissie vir Menseregte ontbind word, omdat dit vanweë sy toeganklikheid 'n verleentheid geword het, en om dit met 'n ingeperkte raad te vervang waarin slegs lande wat hierdie regte werklik respekteer, sittingsreg het. Duitsland, Japan, Brasilië en Indië het saam 'n blok gevorm met die doel om as permanente lede op die vergrote Veiligheidsraad sitting te verkry. Sommige Afrikalande staan ook tou daarvoor (3).
Dit is in die Verenigde State waar die stemme wat opgaan om vir 'n hervorming van die VN te pleit, die luidste en aanmatigendste is. Die beweegredes van die sogenaamde "hervormers" verskil. Die leier van die meerderheid in die Amerikaanse Kongres, mnr. Tom DeLay, wie se aanvalle op die VN-stelsel 'n geruime tyd reeds plaasvind, verwag van hierdie hervormings om die outonomie van die organisasie in te perk: "een van die grootste verdedigers van tirannie en verskrikking ter wêreld". 'n Kollega van mnr. DeLay, mnr. Henry Hyde, het onlangs 'n wetsontwerp voorgelê wat op 17 Junie deur die Amerikaanse Kongres aanvaar is en wat daarvoor voorsiening maak om die Amerikaanse ledegeld met 50% te verminder indien die organisasie in 2007 nie minstens 32 van die 46 voorwaardes wat deur Washington gestel word, aanvaar nie.
Die Bush-administrasie is met reg gekant teen hierdie wetsontwerp wat, volgens hom, die Verenigde State se invloed binne die VN "sou verklein" wanneer hy dit die nodigste sou hê, en - moontlik nog belangriker vir 'n regering wat die vermenigvuldiging van magte beoefen - omdat dit die president se gesag met betrekking tot buitelandse beleid sou ondermyn. Deur mnre. Delay en Hyde op 'n afstand te plaas, het die Amerikaanse regering die versoek van mnr. Kofi Annan om die Kommissie vir Menseregte te ontbind en die organisasie se bestuurs- en administrasiepraktyke te herorganiseer, in die openbaar ondersteun. Hy het 'n versoek gerig vir die samestelling van 'n "komitee van demokrasiëe" en vir die aanvaarding van 'n konvensie vir die stryd teen terrorisme. Eers wanneer hierdie veranderings geïmplementeer is, het die Amerikaanse leiers verduidelik, moet die Algemene Vergadering 'n debat aangaande die uitbreiding van die Veiligheidsraad onderneem. "Ons wil nie hê dat al die suurstof in die vertrek opgeneem word" deur 'n debat oor die Veiligheidsraad nie, meen die Amerikaanse Onderminister van Buitelandse Sake, mnr. Nicholas Burns.
Die Amerikaanse regering ondersteun die voorstel met die oogmerk om 'n permanente setel (maar nie die vetoreg nie) toe te ken aan sowel Japan, die tweede grootste bydraer tot die organisasie, as een ander land. Washington ondersteun ook die idee om "twee of drie" nie-permanente setels by te voeg. 'n Meer skouspelagtige aankoms van nuwe lede, meen mnr. Burns, sou nie "maklik wees om te verwerk" nie en sou hierdie orgaan, wat reeds sukkel om besluite te neem, verder kniehalter. Die Veiligheidsraad sou in so 'n geval na die Noord-Atlantiese Verdragsorganisasie (NAVO) se moeilik regeerbare Raad van 26 begin lyk.
Hoe dit ook al sy, president George W. Bush het vaag gebly oor die kanse van Brasilië, Duitsland en Indië se kandidatuur. "Ons kan geen land se aansoek om deel te word van die Sekerheidraad teenstaan nie", het hy, nie heeltemal toevallig nie, op 27 Junie verklaar pas nadat hy die Duitse kanselier, Gerhard Schröder, ontmoet het.
Die gedagte aan hervorming is goed ontvang onder die VN se ampsdraers in New York. Aangesien die organisasie se reputasie afgekraak word in dieselfde land waar dit gebaseer is (hoe sou dit anders kon wees?). Dit weerhou nie die ouer personeellede, waaronder ervare amptenare van die glashuis, van skepsis oor die omvang van so 'n hervorming nie, aangesien die probleme wat die VN aantas, in baie gevalle die gevolg is van verdelingslyne wat reeds sedert sy totstandkoming in 1945 bestaan, sowel as die gevolg van doelbewuste beleidsrigtings van die organisasie se magtigste lidlande.
Mnr. Richard Holbrooke, voormalige Amerikaanse ambassadeur aan die VN, sê graag dat om te skree, "Blameer die Verenigde Nasies" - vir die volksmoord in Rwanda of die program vir kernbewapening in Iran - "is soos om Madison Square Garden verantwoordelik te hou wanneer die New York Knicks (4) swak speel". Die Verenigde Nasies is ten eerste … 'n gebou. Om dit te kan restoureer, sal die gedrag en prioriteite van die state wat dit herberg, eers verander moet word.
Laat ons twee berugte voorbeelde neem van die "krisis" wat die organisasie skud: vredesbewaring en slegte bestuur. Voor die Kos-vir-Olie-skandaal het niks die VN-vlag erger met bloed besmeer as die menseslagtings in Rwanda en Srebrenica nie - slagtings wat in 1994 en 1995 gepleeg is in die teenwoordigheid van VN-magte, wie se verantwoordelikheid dit was om vrede te handhaaf. Mnr. Annan, in daardie stadium Hoof van die Departement van Vredesbewaringsoperasies in New York, is deur Romeo Dallaire, sy Generaal ter plaatse in Rwanda, gewaarsku teen die dreigende verdelging. Op onvergeeflike wyse het mnr. Annan nie hierdie waarskuwing aan die Veiligheidsraad oorgedra nie.
Maar wie dra die grootste verantwoordelikheid vir die feit dat die volksmoord kon plaasvind? Mnr. Annan, wat van mening was dat die waarskuwing die lidlande sou oortuig om óf niks te doen nie, óf uit Rwanda te vlug ('n vooruitskatting wat akkuraat sou wees tydens die volksmoord, toe Westerse moondhede daarmee tevrede was om die vredesmag te onttrek)? Of die destydse Amerikaanse president, mnr. Bill Clinton, wat - uit vrees dat Amerikaanse magte in hierdie moeras betrek sou word - gevra het dat die vredesmag onttrek terwyl die menseslagtings reeds op groot skaal aan die gang was? Of dalk die toentertydse Franse president, mnr. François Mitterrand, wat daartoe bygedra het om die volksmoordenaars te bewapen en op te lei, en wie se soldate per valskerm neergelaat is om hulp te verleen aan die voorste plegers in die eerste dae van die tragedie?
Het iets verander? Ja. Die Westerse nasies het hulle "lesse van die 1990's" geleer. Maar nie deur seker te maak dat vredesbewaring korrek uitgevoer word nie. Hulle het daarop ag geslaan deur vredesbewaring bloot te vermy. Die magte van Westerse lande wat onder die vlag van die Verenigde Nasies dien, het uiters rare uitsonderings geword. Die lande wat tans die grootste bydraes lewer, is Bangladesh, Indië, Pakistan, Ethiopië en Ghana.
Die geslaagde militêre operasies van die afgelope dekade - NAVO-ingryping in Kosovo in 1999, die Australiese reddingsoperasie in Oos-Timor in 1999, en die Britse missie in Sierra Leone in 2000 - is nie deur die Verenigde Nasies gelei nie, maar deur "vrywillige koalisies". In plaas daarvan om sy gemeenskaplike strukture te versterk om dit in staat te stel om noodsaaklike humanitêre en vredesbewaringstake uit te voer, het die ryk lande besluit om alleenlopers te word, of andersins tuis te bly. Dit is die arm lande wat in 'n hoek gedryf word om die moeilikste gevalle te behartig, soos die Kongo en Darfour op die oomblik.
Maar wanneer dit oor die handhawing van vrede gaan, is dit moeilik om soos Bolton van die VN te praat as 'n "burokratiese mastodon-superstruktuur wat besig is om te verroes". Trouens, die organisasie beskik nie oor genoeg personeellede om die vredesmagte wat dit ontplooi, te bestuur nie. Na die rampe van die 1990's het die Sekretaris-generaal onderneem om hom nooit weer deur gebeure te laat oorweldig nie. Maar hy het toegelaat dat die Veiligheidsraad 18 nuwe missies magtig (tans is 16 hiervan steeds in aksie). As gevolg van begrotingsbesnoeiings word die 66 000 vredesoldate bygestaan deur slegs sowat 500 amptenare by die VN se hoofkantoor. Geen Westerse lidland sou daarvan droom om sy soldate na sulke gevaarlike sones te stuur met so min bystand nie. Maar wanneer die soldate uit ontwikkelende lande afkomstig is, vra die groot moondhede nie vrae nie.
Die woorde van mnr. Kevin Kennedy, een van die towenaars wat vir operasies by die New Yorkse hoofkantoor verantwoordelik is, som die situasie perfek op: "Die plekke waarheen die VN gewoonlik gestuur word, is niks werd nie. Dit is nie 'n verskoning vir onbekwaamheid en ledigheid nie, maar hulle is niks werd nie. As hulle waarde gehad het, sou die lidlande self daaraan aandag gegee het". As die VN hoofsaaklik na plekke gaan wat al die lande liefs vermy, en as dit daarheen gaan met belaglik min middele, moet 'n mens verbaas wees dat hy nie besonder gunstige uitslae behaal nie?
En wat kan daar gesê word oor die ander groot teiken van hierdie wind van hervorming, die bestuur, wat berug is vir sy ondoeltreffendheid? Ronald Reagan het eendag verklaar dat die aanvaarding van 'n subsidie van die Amerikaaanse regering - met al die beperkings wat daarmee saamgaan - is soos om met 'n vrou te trou en agter te kom dat haar hele familie by jou intrek nog voor die wittebrood. Die voorwaardes waarop die lidlande aandring in ruil vir hul ledegeld aan die VN is nog meer neerdrukkend. Elke dollar wat oorgeplaas word, dring hulle aan, moet onderwerp word aan nougesette boekhouding, wat beteken dat die hooggeplaaste bestuurders dikwels meer tyd aan hulle papierwerk wy as aan nadenke oor maniere om die voortgang van Vigs te stuit, om verkiesings te organiseer of om straatveiligheid te verseker.
En wat besluite rakende personeellede betref probeer lidlande tot elke prys om hulle burgers te plaas, ongeag of hulle vir die betrokke pos geskik is. Soos wat mnr. Annan onlangs aan ons erken het, "ons oes nie die bestes hier nie. Regererings het die neiging om mense aan ons te stuur wat hulle self nie kan aanstel nie".
Dit sou nietemin te eenvoudig wees om die lidlande verantwoordelik te hou vir die annus horribilis of om die las vir die hervormings op lande te lê wat aan die VN behoort. Per slot van sake, die rare kere wat die Verenigde Nasies se sekretariaat die bestes onder hulle nadergetrek het, was hy nouliks daartoe in staat om hulle te behou. Toe Sergio Vieira de Mello in 2003 in 'n ontploffing in Bagdad gesterf het, het mnr. Annan, klaarblyklik diep ontsteld, gesê: "Ek het net 'n enkele Sergio gehad". Terwyl hy hulde gebring het aan 'n dapper en briljante amptenaar wat dit verdien het, het die Sekretaris-Generaal hierdeur ook onwillekeurig die organisasie wat hy bestuur, dit laat ontgeld.
Wanneer hy 'n kenner nodig gehad het, moes mnr. Annan in 'n posisie gewees het om op iemand anders te kan staatmaak as slegs De Mello of die voormalige Algerynse Minister van Buitelandse Sake, mnr. Lakhdar Brahimi, wat tans 71 jaar oud is. Die VN verslind sy jongelinge. As die leiers nie die deurlopende pessimistiese kultuur uitroei, wat amptenare aanmoedig om hulself nie as akteurs nie, maar eerder as voorwerpe van lidlande se knoeiery te beskou, gaan dit voortaan impakteer op die gehalte van sy personeel.
Dit is hoogs onwaarskynlik dat die lande wat binne die Verenigde Nasies versamel is, hul beleid binne die afsienbare toekoms gaan verander. Dit is dus onwaarskynlik dat die inherente teenstrydighede in die organisasie maklik oorkombaar is. Maar as die magtigste lande nog oortuig moet word dat 'n sterk VN hulle belange sal bevorder, sal al die lede erken dat 'n skandaalbevlekte organisasie lidlande en VN-agentskappe wegkeer van veel dringender humanitêre en sekerheidsuitdagings wat hulself voordoen.
Daarom, sestig jaar ná die skepping van die VN-stelsel, moet die sekretariaat sy administrasie opruim; jong talent werf, behou en ontwikkel; druk uitoefen sodat eersterangse afgevaardigdes en bestuurders benoem word op grond van verdienste eerder as nasionaliteit; en nie huiwer om pogings tot manipulasie, mikrobestuur en onderfinansiering aan sy programme openbaar te maak nie, eerder as om dit te na binne te keer. As daar een hervorming is wat die Verenigde Nasies se sekretariaat op sy eie kan uitvoer, is dit om te weier dat die VN-vlag as 'n sluier vir lidlande se onenighede en onverskilligheid dien.
(1) Stephen Schlesinger, Act of Creation, Colorado: Westview Press, 2003, p.7.
(2) Idem., p. 8.
(3) Lees Delphine Lecoutre, "L'Afrique et la réforme des Nations unies", Le Monde diplomatique, Julie 2005.
(4) Korfbalspan wat aan die NBA-kampioenskappe deelneem en wat by Madison Square Garden gebaseer is.