By Jac Laubscher, 10 November 2017
Die onlangse Mediumtermyn-begrotingsraamwerk (MTBR) (of moet ons liewer sê fiskale scenario ontleding?) het baie belangstelling gewek as gevolg van die onrusbarende toon daarvan.
Party ontleders het die openhartigheid van die beoordeling van die stand van Suid-Afrika se staatsfinansies en die risiko’s daaraan verbonde verwelkom, terwyl ander die negatiewe toon daarvan betreur het omdat hulle van mening is dat dit aanleiding kan gee tot verdere verlagings van Suid-Afrika se kredietgraderings.
‘n Mens kan moontlik vra wat sedert die tertafellegging van die Nasionale Begroting in Februarie vanjaar so fundamenteel verander het om so ‘n drastiese verandering in toon te regverdig, of is dit ‘n tipiese geval (soos dikwels met die aanstelling van ‘n nuwe korporatiewe uitvoerende hoof gebeur) van eers die slegte nuus bekendmaak sodat sake daarna net kan verbeter en ‘n mens dan daarop aanspraak kan maak dat jy ‘n sinkende skip gered het?
Ongeag ‘n mens se mening oor bostaande vrae is dit egter onteenseglik so dat Suid-Afrika se staatsfinansies ’n doodloopstraat bereik het (soos wat reeds geruime tyd duidelik is).
In ‘n vorige kommentaar (“Die stand van staatsfinansies: waar het sake verkeerd geloop?” van 12 September 2017) het ek die mening uitgespreek dat die probleem hoofsaaklik aan die uitgawekant van die begroting lê. Staatsuitgawes het vanaf 2007/2008 met 5% van BBP toegeneem sonder om die groeipotensiaal van die ekonomie of die belastingbasis te verbeter. Die aanstelling van ‘n spesiale ministeriële komitee om maniere te vind om staatsuitgawes te verminder, dien as bevestiging van hierdie siening.
Dit beteken nie dat die inkomstetekort (wat op R51 miljard in 2017/2018 geraam word) onbeduidend is nie, maar dit is nie die oorsaak van die probleem nie. Soos vroeër daarop gewys, is dit oneerlik om net die swakheid van die ekonomie (trouens ook die internasionale ekonomie) hiervoor die skuld te gee – op stuk van sake is nominale ekonomiese groei steeds redelik veerkragtig en vergoed hoër inflasie vir laer reële groei1. Die SAID se vermoë om belasting in te vorder om die nasionale begroting te ondersteun, kan dus tereg bevraagteken word – en dis ‘n kwessie wat toenemend geopper word.
Die vraag kan egter gevra word of dit raadsaam is om staatsuitgawes te besnoei op ‘n tydstip waarop Suid-Afrika met swak ekonomiese groei te kampe het. Sal dit nie die ekonomiese insinking verder vererger en dit selfs moeiliker maak om te herstel nie?
Ek sou liewer die voorgestelde vermindering van staatsuitgawes wou beskou as deel van die strukturele hervorming wat nodig is om die ekonomie weer op koers te kry. Die styging in staatsuitgawes ná 2007/2008 het nie die groeipotensiaal van die ekonomie verhoog nie, en dui daarop dat ‘n vermindering hoogstens ‘n tydelike terugslag vir verbruiksbesteding sal wees. In die lig van die regering se huidige gebrek aan vermoë sal dit om pragmatiese, indien nie ideologiese redes nie, beter wees om meer hulpmiddele in die hande van die privaat sektor te plaas.
Wat moet die ministeriële komitee se prioriteite dus wees wat betref die besnoeiing van uitgawes?
‘n Goeie vertrekpunt sou wees om die grootte van die taamlik opgeblase kabinet waarmee Suid-Afrika opgesaal is, drasties te verklein, en die polities gemotiveerde toename in die aantal staatsdepartemente (bv. Ekonomiese Ontwikkeling en Kleinsake-ontwikkeling) onder die Zuma-administrasie om te keer.
Ek wil hiermee geensins te kenne gee dat dit die uitgaweprobleem sal oplos nie, maar dit sal ‘n sterk boodskap uitstuur oor die erns waarmee die Suid-Afrikaanse regering die saak bejeën en sal sy geloofwaardigheid verhoog. ‘n Vermindering van die aantal staatsdepartemente sal ook die vereenvoudiging van beleidskoördinasie meebring.
Tweedens noodsaak die vermindering van staatsuitgawes uiteraand die omkering van die styging in die openbare sektor se loonrekening sedert 20092 - nog een van die onwelkome nalatenskappe van die Zuma-administrasie. Die feit dat die Nasionale Tesourie dit goed gedink het om ‘n spesiale afdeling oor vergoeding in die openbare sektor tot die MTBR toe te voeg en bykomende inligting op sy webwerf beskikbaar te stel, is ‘n belangrike aanduiding dat hy hierdie kwessie as uiters belangrik beskou in sy poging om staatsuitgawes in toom te hou. In die MTBR word verklaar dat stygende vergoedingsbegrotings in Suid-Afrika se beperkte fiskale omgewing toenemend ander uitgawes, insluitend die aanvullende insette wat nodig is vir staatsamptenare om hul pligte doeltreffend uit te voer, verdring.
Alhoewel die regering daarin geslaag het om die grootte van sy werkmag sedert 2011/2012 te stabiliseer, was daar tot op hede slegs ‘n geringe vermindering in getalle, wat nog te sê van kerfverhogings en bevorderings wat werknemers op ‘n hoër salarisskaal plaas sonder om noodwendig produktiwiteit te verhoog3. Byvoorbeeld, volgens die MTBR is alle klerke in 2013/14 vanaf vlak 1 – 4 opgradeer na vlak 5, en van vlak 5 na vlak 7.
Dit sal ook onaanvaarbaar wees as die pogings van die ministeriële komitee om staatsuitgawes te besnoei, verydel word deur die uitkoms van die komende loononderhandelinge. Die gebruik om verhogings wat inflasie oorskry aan staatsamptenare toe te ken bo en behalwe die outomatiese kerfverhogings wat die meeste staatsamptenare ontvang, sal tot ‘n einde moet kom. Outomatiese kerfverhoging sal óf geskrap óf by loonskikkings ingesluit moet word.
Dit is onverdedigbaar vir lone in die openbare sektor om voortdurend te styg teen ‘n koers wat hoër is as dié in die privaat sektor, wat die meerderheid van belastingbetalers uitmaak4. By implikasie sal belastingkoerse op lang termyn verhoog moet word om die oordrag van koopkrag van werkers in die privaat sektor na werkers in die openbare sektor te finansier. Dit is ook op plaaslike regeringvlak van toepassing.
Die grootste uitdaging vir die ministeriële komitee is die noodsaak om meer met minder te doen, dit wil sê om dieselfde dienste teen ‘n laer eenheidskoste te lewer. Daar word byvoorbeeld dikwels (soos ook weer in die jongste MTBR) gesê dat maatskaplike besteding teen enige besnoeiing van staatsuitgawes beskerm sal word. Dis alles goed en wel, maar dan sal die koste van die voorsiening van maatskaplike voordele (onderwys, gesondheid, maatskaplike toelaes, ens.) verlaag moet word word, onder meer deur die oordeelkundige gebruik van tegnologie.
Soos uitgespel in die MTBR se bespreking van vergoeding in die openbare sektor, moet ‘n mens egter nie onderskat hoe moeilik dit is om die loonrekening in arbeidsintensiewe funksies/departmente te verminder nie. Die beste benadering sou dalk wees om laeprioriteitsfunksies in die geheel te skrap (of te privatiseer) eerder as om kritieke funksies te verswak.
Dit sal ook die taak van die ministeriële komitee wees om die kabinet te oortuig dat daar nie ruimte vir nuwe beleidsinisiatiewe is nie. Soos in die MTBR erken, sal enige nuwe inisiatiewe met ‘n belastingverhoging gepaard moet gaan, hetsy deur bestaande belastingkoerse te verhoog of deur ‘n uitbreiding van die belastingbasis deur die instelling van nuwe belastings. In dié verband is die werk van die Davis Belastingkomitee van die uiterste belang om te verseker dat enige veranderinge in die belastingstelsel nie die groeipotensiaal van die ekonomie verder ondermyn nie. Dit is ironies dat toe die Davis Komitee in die lewe geroep is dit beklemtoon is dat die doel van die komitee nie was om belastings te verhoog om die tekort in staatsbefondsing aan te vul nie!
In die huidige omgewing van voortgesette rapportering van uitermatige verkwisting met staatsuitgawes, hetsy in die vorm van ongemagtigde besteding, manipulasie van tenderprosesse, of blatante korrupsie, is dit duidelik dat die moraal van belastingbetalers reeds verswak het. Onnodig om te sê, sal enige verhoging van die belastinglas uiters swak ontvang word.
1 Nominale BBP vir 2016 was net 2% laer as wat aanvanklik in die 2013 MTBR voorspel is.
2 Volgens die MTBR het die regering se loonrekening tussen 2008/2009 en 2016/2017 teen ‘n nominale koers van 10,3% per jaar (4,1% in reële terme) gestyg, terwyl nominale BBP gemiddeld teen 7,9% per jaar gegroei het. Reële gemiddelde vergoeding per werknemer het met 3% per jaar toegeneem – ongeveer dubbeld die reële groeikoers van die ekonomie.
3 Volgens die MTBR het kerfverhogings en bevorderings die regering se loonrekening oor die afgelope 8 jaar met 1,5% per jaar verhoog, d.w.s. kumulatief met 12,65%.
4 “… public servants tend to receive higher remuneration than taxpayers in general at every point of the distribution up to the 90th percentile.” - 2017-MTBR.