Die Beperking op Staatsuitgawes
By Jac Laubscher, 4 Oktober 2016
Die 2016 Mediumtermyn-begrotingsraamwerk (MTBR) word op 26 Oktober vrygestel teen 'n agtergrond wat baie verskil van dié van die verlede, met die Minister van Finansies en die Nasionale Tesourie onder groot politieke druk.
Omdat regeringsleiers so min respek vir die Minister en sy department toon, het hulle maklike prooi vir jan alleman geword soos gedemonstreer deur kabinetslede wat hulle onlangs op die gebied van die Nasionale Tesourie gewaag het.
Hoe om op hierdie aanval te reageer, is 'n netelige kwessie. Een manier sou wees om die MTBR presies soos in die verlede te benader om kontinuïteit te toon en nie die absurde tot hoofstroom denke te verhef nie. Maar sal die absurde noodwendig verdwyn?
Dit is duidelik dat die bestedingsbeperking wat ingestel is om die begrotingsyfers op die regte koers te hou, onder druk is, deels as gevolg van wettige aansprake op bykomende fondstoedelings, soos die algemeen erkende behoefte om die subsidie aan tersiêre instellings te verhoog, maar deels ook weens die beperking wat dit plaas op moontlikhede vir begunstiging en sogenaamde "rent-seeking". Om nie eens te praat nie van die klaarblyklike frustrasie van sommige regeringslede om ingeperk te word deur die beperkings op beskikbare hulpbronne en die gevolglike nodigheid vir prioritisasie en afruilings.
Dit kan dus verkieslik wees om nie die MTBR op die gebruiklike manier te benader en slegs op die bywerking van syfers te fokus, nog 'n jaar tot die mediumtermyn-begrotingsraamwerk toe te voeg en die weg vir die 2017 Nasionale Begroting te baan nie. Die huidige politieke klimaat vereis dat die MTBR as 'n geleentheid benut word om (weereens!) die beginsels van fiskale beleid en die beperkings waarbinne die openbare finansies bestuur moet word, uiteen te sit. Die punt moet tuisgebring word dat die Nasionale Tesourie nie moedswillig optree deur fiskale dissipline van die regering in die geheel te vra nie, maar dat hy gesonde finansiële beginsels in reaksie op die harde werklikheid toepas.
Soos hierbo aangedui, is die bestedingsbeperking die fokuspunt van die begroting. Een kwessie waaraan gevolglik veral aandag gegee moet word, is die beperkings op totale staatsuitgawes, wat neerkom op die volhoubare vlak van die belastinglas en staatskuld.
Alhoewel daar nie 'n eenvoudige antwoord op hierdie vraag is nie, sou 'n beginpunt wees om staatsuitgawes in Suid-Afrika met internasionale ervaring te vergelyk, in ag genome die feit dat omvang van die staat per slot van rekening 'n politieke besluit is. Volgens die IMF sal algemene staatsuitgawes 34% van Bruto Binnelandse Produk (BBP) in 2016 uitmaak in vergelyking met die gemiddelde van 31% vir die G20-groep van opkomende lande.
Die onderstaande figuur vergelyk staatsuitgawes in Suid-Afrika met dié in verskeie individuele opkomendemarkekonomieë.
Die huidige vlak van staatsuitgawes as 'n persentasie van BBP is nie opvallend laag in vergelyking met dié van ander BRICS-lede of eweknie-opkomendemarkekonomieë nie. Brasilië is die uitsondering, maar hulle het 'n redelik omvattende bydraende maatskaplike versekeringstelsel wat Suid-Afrika nie het nie. (In Brasilië maak maatskaplike bydraes 25% van staatsinkomste uit in vergelyking met 2% in Suid-Afrika.) Volgens die Wêreldbank was die vergelykbare syfers vir bedryfsbesteding in 2013 onderskeidelik 34,8% en 24,4% van BBP vir Suid-Afrika en Brasilië.
'n Grondbeginsel om in gedagte te hou, is dat die verhouding tussen ekonomiese groei en die grootte van die staat 'n negatiewe korrelasie tussen die twee veranderlikes toon, met ander woorde 'n toename in die grootte van die staat tot bo 'n sekere drempel (noodsaaklik vir die uitvoering van kernfunksies) gaan gepaard met met 'n laer groeikoers. Hierdie uitwerking word versterk indien die styging in uitgawes hoofsaaklik die gevolg van hoër staatsverbruiksbesteding en oordragbetalings is (soos wat die geval in Suid-Afrika is).
Van besondere belang vir Suid-Afrika is die feit dat 'n styging in staatsuitgawes in 'n omgewing van swak of gekompromitteerde instellings besonder negatief vir groei blyk te wees. Verhoogde staatsuitgawes wanneer begunstiging en "rent-seeking" algemeen voorkom, sal doetreffende benutting van hulpbronne ondermyn. Dit is ironies dat terwyl kapitaalbesteding die mees lonende geleenthede vir "rent-seeking" bied, dit juis die tipe besteding is waarvan Suid-Afrika meer benodig!
Enige toename in die bestaande grootte van die staat moet dus krities evalueer word en behoort slegs geduld te word indien dit beslis die groeipotensiaal van die ekonomie sal verbeter. Die bestaande reël met betrekking tot uitgawes is daarop gemik om staatsuitgawes as 'n persentasie van BBP oor die mediumtermynbestedingsraamwerk op ongeveer dieselfde vlak te hou. Die Nasionale Tesourie het al herhaaldelik beklemtoon dat enige styging in uitgawes hand aan hand met 'n verhoging in belastings sal moet gaan.
Die vraag is dan watter belastinglas volhoubaar is, in ag genome nie net die totale las nie, maar ook die verspreiding daarvan.
Internasionale vergelykings dui daarop dat algemene staatsinkomste in 2016 vir Suid-Afrika 30% van BBP sal beloop vergeleke met 'n gemiddelde van 27% vir die G20 opkomende ekonomieë en 20% vir hoërmiddelinkomstelande. Teen 'n internasionale agtergrond is die syfer vir Suid-Afrika dus reeds hoog en dit laat geen duidelike ruimte vir die verhoging van die belastinglas nie.
In teenstelling met sommige ander lande word die grootste deel van belasting in Suid-Afrika op die sentraleregeringsvlak ingesamel. In die geval van Brasilië, byvoorbeeld, word minder as die helfte van belastinginkomste op die sentrale vlak ingesamel (15% van BBP). In Suid-Afrika het die nasionale regering dus heelwat meer direkte beheer oor die toedeling van staatsinkomste en -uitgawes.
Die maksimum volhoubare belastinglas word beperk deur 'n eng belastingbasis (wat onder meer 'n weerspieëling is van die hoë vlak van ongelykheid in die verdeling van inkomste). 'n Beduidende styging in belastinginkomste sal dus beduidende belastingkoersverhogings vereis, wat tot gevolg sal hê dat die meegaande ontmoedigende uitwerking sterker sal wees. Gevolglik sal enige verhoging in staatsinkomste om hoër uitgawes te ondersteun, moet wag totdat die belastingbasis vergroot word, byvoorbeeld deur die heffing van nuwe belastings of streng optrede teen belastingontduiking. Die werk van die Davies Kommittee oor belastingbeleid is 'n kritieke inset in hierdie debat en dit wag nog vir die regering se reaksie.
Een of ander vorm van geoormerkte belasting is al van tyd tot tyd voorgestel om spesifieke uitgawes te finansier sonder om die normale begrotingsproses te volg waar dit met ander prioriteite om die beskikbare (skaars) hulpbronne) moet meeding. Tot op hede kon die Nasionale Tesourie hierdie versoeke weerstaan, maar die kwessie van geoormerkte belastings kan moontlik weer ter sprake kom, byvoorbeeld in verband met die nodigheid om die staatsubsidie aan universiteite te verhoog. Dit sou dus gepas wees om die beginsels aangaande die aanvaarbaarheid al dan nie van sodanige belastings te bevestig.
Afgesien van 'n verhoging in belastings is groter lenings die enigste ander manier om hoër staatsuitgawes te finansier. Dit laat onmiddellik die vraag ontstaan oor wat 'n volhoubare vlak van staatskuld sal wees. Enige besluit om die staatskuld te verhoog sal vanselfsprekend indruis teen die Nasionale Tesourie se doelwit om die skuldvlak te stabiliseer as deel van sy veldtog om 'n afgradering van die land se soewereine gradering af te weer. Dit sou ook in stryd wees met die nodigheid om staatskuld te verminder ten einde fiskale ruimte te skep om toekomstige ongunstige ekonomiese verwikkelinge te kan teenwerk.
Suid-Afrika se huidige nasionale skuldvlak, uitgesonderd voorwaardelike verpligtinge soos dié voortspruitend uit waarborge aan staatsondernemings, vergelyk nietemin steeds gunstig met dié van ander opkomendemarkekonomieë (kyk die bostaande figuur). Die begrotingstekort, of meer spesifiek die regering se leningsbehoefte, wat in groot mate die pas bepaal waarteen staatskuld styg, is ook onder beheer op 3,8% van BBP vir 2016 in vergelyking met 4,4% vir die G20 opkomende ekonomieë soos deur die IMF geprojekteer.
Die volhoubaarheid van die staatskuld hang van talle faktore af, insluitend die vlak van ekonomiese groei, rentekoerse, die bekostigbaarheid van die rentelas, hoeveel van die skuld in buitelandse valuta uitgedruk word, die persentasie van totale skuld wat deur buitelandse beleggers gehou word, die sterkte van die plaaslike beleggersbasis, asook waarvoor lenings gebruik word.
Suid-Afrika se swak groeivooruitsigte, tesame met die verwagte verhoging in rentekoerse wêreldwyd namate die VSA se monetêre beleid genormaliseer word, is 'n bedreiging vir die volhoubaarheid van huidige skuldvlakke. Indien ekonomiese groei laer as die rentekoers op nuwe staatskuld is, soos wat tans die geval is, beteken dit opwaartse druk op die skuld-BBP-verhouding.
Uit 'n politieke sowel as finansiële oogpunt hang die volhoubaarheid van skuld ook af van die bekostigbaarheid van skulddienskoste. Hierdie koste maak reeds meer as 11% van totale uitgawes uit (dubbel die gemiddelde vir hoërmiddelinkomstelande) en gaan verder styg, wat 'n bykomende beperking op diskresionêre besteding sal wees.
Die vraag is hoe lank nuwe aansprake op uitgawes geakkommodeer kan word deur die herprioritisering van bestaande uitgawes. Sodra die perk bereik word, en dit kan nie meer te ver in die toekoms wees nie, sal daar druk wees om die uitgaweplafon aan te pas. Die enigste manier om dit te vermy, is natuurlik hoër ekonomiese groei.
Suid-Afrika kan dit moontlik nog berou dat hy nie, toe dit goed gegaan het, 'n fiskale raad ingestel het wat onafhanklike toesig oor openbare finansies kon hou nie. Om dit nou te probeer doen, sal waarskynlik tevergeefs wees omdat dit onwaarskynlik is dat die nodige politieke steun vir so 'n inisiatief gewen sal kan word.
¹Alle statistiek is uit die April 2016 IMF Fiscal Monitor en die Wêreldbank se World Development Indicators 2016 vir die doel van vergelykbaarheid.