Die Stand van Staatsfinansies
Deur Jac Laubscher, 13 September 2017
Nadat dit jare lank die volmaakte voorbeeld van gesonde fiskale praktyk was, het die Suid-Afrikaanse regering se staatsfinansies sedert 2009 skerp verswak en is dit nou in ‘n toestand waaruit dit nie gou sal kom nie. As gevolg van hierdie toedrag van sake word die uitvoering van regeringsbeleid gekniehalter, wat aansienlike politieke spanning veroorsaak, en net die tyd sal leer of dit in bedwang gehou kan word.
Daars heers reeds groot afwagting vir die opkomende Mediumtermyn-begrotingsraamwerk (MTBR), en ‘n inkomstetekort van R40 miljard tot R50 miljard word algemeen verwag. Dit sal die begrotingstekort in die huidige begrotingsjaar met ongeveer 1% van BBP verhoog tot, sê maar, 4,5%. Die regering se leningsbehoefte en skuldvlak sal vanselfsprekend ‘n soortgelyke styging toon.
‘n Aanpassing van hierdie omvang sal ‘n kumulatiewe uitwerking hê op die geprojekteerde syfers vir die volle mediumtermyn-begrotingstydperk tot 2021/22. Inkomsteverwagtings sal afwaarts aangepas moet word en iets sal moet verander: staatsuitgawes, geprojekteerde begrotingstekorte, belastings, of ‘n kombinasie daarvan. Die stabilisasie van die regering se skuldvlak sal weereens uitgestel word en waarskynlik ‘n verdere afgradering van Suid-Afrika se soewereine staatskuld tot gevolg hê.
Wat veral van belang is, is ‘n moontlike afgradering van randgedenomineerde skuld tot rommelstatus. Aangesien buitelandse beleggers meer as 30% van hierdie kategorie van skuld hou, in groot mate weens Suid-Afrika se insluiting by belangrike internasionale effekte-indekse (bv. die Morgan Stanley Opkomendemarkeffekte-indeks), wat waarskynlik laat vaar sal word, kan ‘n beduidende verkoop van SA staatseffekte verwag word. Selfs al word ‘n deel van hierdie effekte-houdings opgeneem deur ander buitelandse beleggers wat nie verplig word om net in beleggingsgraadbates te belê nie, sal dit ‘n herprysing van risiko tot gevolg hê, wat toekomstige leningskoste sal verhoog en ‘n reeds nypende situasie sal vererger. Wisselvalligheid in die valutamark kan ook nie uitgesluit word nie.
Gegewe dat die verswakking van staatsfinansies in 2009 begin het, is die versoeking groot om die trae wêreldwye ekonomiese herstel ná die finansiële krisis in 2007-08 die skuld te gee vir die verknorsing waarin Suid-Afrika homself bevind. Dit is egter nie so eenvoudig nie - op stuk van sake is die Suid-Afrikaanse ekonomie besig om momentum te verloor terwyl die wêreldekonomie (en opkomende mark lande in die besonder) besig is om nuwe momentum te kry.
Ten einde die verswakking te beoordeel, moet ‘n mens kyk na die tendense in verskeie veranderlikes: staatsinkomste/belastinginvordering, staatsuitgawes (insluitend die samestelling daarvan), en die grootte en groei van BBP (die noemer in baie belangrike finansiële verhoudings).
Nasionale staatsinkomste het in die 2008/09-begrotingsjaar 25,4% van BBP uitgemaak. Die volgende jaar het dit tot 22,9% gedaal in reaksie op die resessie wat die ekonomie ná die internasionale ekonomiese woelinge beleef het. Dit het egter byna onmiddellik begin herstel en was in 2016/17 weer op 25,8% van BBP (aangehelp deur belastingverhogings). Dus lê die skuld tog seker nie hier nie, hoewel die onlangse negatiewe tendens in belastinginvordering dui op groter toekomstige probleme.
In 2007/08 het staatsuitgawes 25% van BBP uitgemaak en die verhouding het ten tyde van die internasionale krisis outomaties begin styg, deels in reaksie op laer as verwagte BBP-syfers weens die resessie, en deels as gevolg van “antisikliese” staatsuitgawes. (’n Styging in die staat se loonrekening kwalifiseer nie as antisikliese besteding in dieselfde sin as byvoorbeeld hoër besteding aan infrastruktuur nie.) Staatsbesteding het in 2015/16 ‘n hoogtepunt van 30,2% van BBP bereik en 29,7% in 2016/17 beloop.
Indien uitgawes 25% van BBP gebly het, sou kumulatiewe totale uitgawes as ’n persentasie van BBP oor die tydperk 2008/09 tot 2016/17 ongeveer 30 persentasiepunte minder gewees het en sou die vlak van bruto nasionale staatskuld in 2017 ooreenstemmend laer gewees het. Indien die skuldvlak op 26% van BBP soos in 2009 gehandhaaf is, sou dit voorsiening vir matige hoër uitgawes gemaak het. Deur dit toe te laat om binne perke te styg (tot, sê maar, nie meer as 40% van BBP nie in plaas van die huidige 51%), sou meer ruimte gelaat het vir hoër geteikende uitgawes sonder om Suid-Afrika se kredietgraderingsdinamika te ontwrig.
Die probleem lê dus duidelik aan die uitgawekant, en nie net ten opsigte van die omvang daarvan nie, maar ook die samestelling en gehalte daarvan. Die buitensporige styging in die regering se loonrekening, insluitend ‘n opgeblase kabinet, sedert die verandering na die Zuma-administrasie in 2009 is goed gedokumenteer (en tereg gekritiseer).
Wat belangriker is, is dat die beleidsleemte waarin die land homself bevind ‘n ongefokusde, ongestruktureerde beweging na ‘n permanent hoër uitgawevlak tot gevolg gehad het. Dit is dus geen wonder nie dat die soort uitgawe wat sedert 2009 deur die Suid-Afrikaanse regering geprioritiseer word baie min gedoen het om die langtermyn-groeipotensiaal van die ekonomie te verbeter (en dit neem nie die geld wat deur ongemagtigde uitgawes en korrupsie verlore gaan in ag nie). In vergelyking met sy portuurgroep het Suid-Afrika ná 2009 ‘n buitengewoon groot styging in sy nasionale skuldvlak ervaar sonder enige blywende voordele.
Hoe kan die land uit hierdie moeilike situasie kom?
Daar is net een uitweg. Die Suid-Afrikaanse regering moet onmiddellik ekonomiese groei ‘n prioriteit maak en sy beleidstandpunt in die geheel in ooreenstemming met hierdie doelwit bring. Dit is die enigste soort “radikale ekonomiese transformasie” wat sal werk; trouens, die regering sal sy transformasiestrategie ondergeskik moet maak aan sy groeistrategie en nie andersom nie.
Gegewe die gebrek aan vrye hulpbronne tot sy beskikking is dit wensdenkery dat die regering groei sal kan dryf – dit kan nie anders nie as om op die privaat sektor staat te maak en moet ‘n gunstige omgewing skep waarbinne laasgenoemde kan floreer. Juis daarom sal dit onwys wees om die belastinglas op hierdie tydstip te vergroot aangesien dit niks meer sal doen as om finansiële hulpbronne van die privaat sektor weg te vat nie – hulpbronne wat die privaat sektor beter sal kan aanwend.