By Jac Laubscher, 9 Februarie 2016
In die tweede deel van my poging om bostaande vraag te beantwoord, bespreek ek die fiskale situasie aangesien dit volgens die algemene mening enige graderingsbeoordelings ten grondslag lê. Ek kyk ook na moontlike stappe wat in die komende Nasionale Begroting gedoen kan word om die gevaar van ‘n afgradering van Suid-Afrikaanse staats-effekte na rommelstatus te verminder
Soos in Deel 1 van hierdie ontleding genoem, hang soewereine kredietgraderings van meer af as net lande se fiskale posisies. Navorsing deur personeellede van die Bank vir Internasionale Verrekening (BIV) het bevind dat aangesien agentskappe verskeie aanwysers gebruik, enige poging om graderings slegs op grond van fiskale sterkte te verduidelik misleidend kan wees. Die regstreekse gewig van fiskale sterkte (ongeag van hoe dit gemeet is) in finale graderings is oor die algemeen hoogstens ‘n derde.
In Deel 1 het ek die volgende oor die Suid-Afrikaanse beleidvormingsomgewing gesê: “Wat onder die loep is, is die Suid-Afrikaanse regering se vermoë om die land se ekonomiese posisie te ontleed en te verstaan, te bepaal wat sy prioriteite moet wees, die nodige ekonomiese beleid te formuleer om hierdie prioriteite te ondersteun, en die gekose beleidsrigtings suksesvol uit te voer.”
Omdat alle vorme van beleid die nodige hulpbronne vir die uitvoering daarvan benodig, word regeringsbeleid uiteindelik in die Nasionale Begroting, veral die uitgawekant, weerspieël. Die werklikheid is ongelukkig dat die gebrek aan samehangende, ideologies konsekwente, feitelik-gegronde beleidvorming met duidelike doelwitte en behoorlike prioritisering sedert 2009 aanleiding gegee het tot ‘n fiskale situasie wat per toeval eerder as opsetlik ontstaan het.
Hierdie ongelukkige toedrag van sake word weerspieël in die skerp styging in bruto staatskuld as ‘n persentasie van BBP van 26% in 2009 tot 49% in die derde kwartaal van 2015, met baie min blywende voordeel vir Suid-Afrika. Die styging in skuld het gepaardgegaan met ‘n styging in die skuldedienslas van 8,6% van inkomste in 2009 tot 10,7% in 2015, wat dui op ‘n verswakking in die bekostigbaarheid van die staat se skuld.
Aangesien staatsuitgawes toegespits is op lopende uitgawes eerder as op die verbetering van die groeipotensiaal van die ekonomie (en dus ook die belastingbasis), het ons nou te make met die nodigheid om belasting in ‘n swak ekonomie te verhoog, hoofsaaklik om die styging in lopende staatsuitgawes (veral die regering se loonrekening en skuldedienskoste) oor die afgelope sewe jaar agterna bekostigbaar te maak. Dit is belaglik dat die styging in die loonrekening, eerder as hoër besteding aan infrastruktuurontwikkeling, as antisikliese fiskale beleid voorgehou is.
Wat nodig is, is nie ‘n blote manipulering van die begrotingsyfers nie maar ‘n herstrukturering van staatsfinansies om toekomstige groei en ontwikkeling te ondersteun. Byvoorbeeld, die 2015 Mediumtermyn-begrotingsbeleidverklaring (MTBBV) projekteer ‘n styging van 5,9% p.j. in nominale terme in uitgawes aan ekonomiese sake oor die betrokke termyn in vergelyking met ‘n toename van 7,2% p.j. in totale gekonsolideerde uitgawes. (Ten spyte van die feit dat dit as die oplossing van Suid-Afrika se groeikrisis voorgehou word, vaar nywerheidsontwikkeling en handel selfs swakker met ‘n uitgawestyging van 4,7% p.j.) Een van die belangrike tendense van ons tyd is die vinnige tempo van tegnologiese ontwikkeling, en tog gaan die begroting vir wetenskap, tegnologie, innovasie en die omgewing met ‘n skrale 5,2% p.j. groei. Hierdie syfers illustreer die regering se skewe prioriteite.
Gewoonlik sou ‘n mens die beperkings erken waarbinne die regering moet optree en die feit dat daar net van hom verwag kan word om te doen wat polities uitvoerbaar is, maar ek is bevrees dat dit ‘n luukse is wat Suid-Afrika nie meer kan bekostig nie. Die grense van politiese uitvoerbaarheid word grotendeels deur die regerende party bepaal deur sy optrede en kommunikasie met die kiesers en daardie grense sal verskuif moet word om die nodige herstrukturering van staatsfinansies te bewerkstellig.
Wat kommerwekkend is, is natuurlik die regering se geskonde geloofwaardigheid. Waarom sou ‘n mens ‘n regering glo wat groter dissipline ten opsigte van staatsuitgawes belowe wanneer daardie selfde regering net ses maande gelede sy eie begroting verontagsaam het om staatsdiensloonverhogings toe te staan wat heelwat hoër is as waarvoor voorsiening gemaak is? Vir die regering om sy geloofwaardigheid te herwin, sal sterk optrede vereis wat vinnige resultate kan lewer om te bewys dat dit vir die regering ‘n saak van erns is om sy fiskale sake agtermekaar te kry.
Byvoorbeeld, die verkleining van die kabinet tot die grootte wat dit voor 2009 was, sou ‘n sterk boodskap uitstuur dat die regering dit ernstig meen. Afgesien van die finansiële besparings kan so ‘n stap ook beleidskoördinering en -samehang verbeter deur die vermindering van die aantal staatsdepartemente.
Wat ook nuttig sou wees, is as die regering ‘n weldeurdagte plan sou aankondig om sy loonrekening te verklein, beginnende met ‘n algehele moratorium op nuwe staatsdiensindiensnemings en met vakante poste wat intern gevul word. Hy sal mettertyd egter seker moet maak dat die regte mense in die regte poste is om beter dienslewering te verseker.
Dit sou ook ‘n sterk boodskap uitstuur as die regering ‘n verdere verhoging in waarborge om SAL solvent te hou, weier en die lugredery die regs- en kommersiële gevolge van sy wanbestuur laat dra ondanks Minister Pravin Gordhan se verwysing na SAL as ‘n “nasionale bate” gedurende sy eerste mediakonferensie ná sy aanstelling as Minister van Finansies in Desember 2015 (“nasionale las” sou dalk meer gepas gewees het).
Wensdenkery? Waarskynlik, maar dit doen nie afbreuk aan die geldigheid van bostaande voorstelle nie. Indien radikale stappe soos hierdie verwerp word omdat dit as polities nie-uitvoerbaar beskou word, sal dit tot nadeel strek van Suid-Afrika se kanse om rommelstatus te vermy.
Uit die oogpunt van skuldvolhoubaarheid is die handhawing van ‘n primêre oorskot (inkomste minus nie-rentedraende uitgawes) ‘n basiese vereiste. Suid-Afrika se korttermyndoelwit moet dus wees om die beweging na ‘n primêre begrotingsoorskot van 1% - 2% van BBP vergeleke met die projeksies vervat in die 2015 Mediumtermyn-begrotingsbeleidverklaring, te verhaas. Volgens die MTBBV word verwag dat Suid-Afrika in 2015/2016 steeds ‘n primêre tekort van 1,2% van BBP gaan hê. Dit sal na verwagting in 2016/2017 tot 0,5% daal en in 2018/2019 tot 0,2%.
Dit sou ‘n verandering van ten minste 1,5% van BBP in 2016/2017 vereis, wat behaal kan word deur ‘n besnoeiing van nie-rentedraende uitgawes of ‘n belastingverhoging of ‘n kombinasie van die twee. Te oordeel aan openbare uitsprake gee die regering wel dringend aandag aan die beperking van uitgawes, maar ‘n belastingverhoging behoort verwag te word.
Enige belastingwysigings moet vanselfsprekend plaasvind binne die verband van die werk wat deur die Davis Belastingkomitee gedoen word en behoort indirekte belastings bo direkte belastings voor te staan om die negatiewe impak op groei te versag. In ‘n onlangse dokument oor Suid-Afrika se belastingstelsel het navorsers van die Organisasie vir Ekonomiese Samewerking en Ontwikkeling aanbeveel dat, as ‘n meer groeigerigte manier om belastinginkomste te verhoog, voorkeur in die geheel gegee moet word aan hervormings wat belastingbasisse vergroot in plaas van om belastingkoerse te verhoog.
Dit bring my by die finale gevolgtrekking oor die vraag of Suid-Afrika rommelstatus sal kan vermy. Die werklikheid is ongelukkig dat ‘n gunstige uitkoms onwaarskynlik is.
Soewereine graderings word nie net bepaal deur ‘n individuele land se ekonomiese en politieke posisie te evalueer nie, maar ook teen die agtergrond van hoe sy portuurgroep vaar. Soos aangedui in ‘n onlangse dokument van die BIV wys die belangrikste agentskappe dikwels daarop dat hul graderings die kredietwaardigheid van ‘n gradeerde entiteit in vergelyking met dié van ander gradeerde entiteite weerspieël eerder as ten opsigte van ‘n absolute vlak van wanprestasierisiko.
Nuwe navorsing deur personeel van die BIV het bevind dat die internasionale risikofaktor sedert die finansiële krisis in 2008 selfs meer belangrik geword het by die bepaling van soewereine risikopremies. “We find an old normal in which a single global risk factor drives half of the variation in returns and a new normal in which that risk factor becomes even more dominant. Surprisingly, in both the old and new normal, the way countries load on this factor depends not so much on economic fundamentals as on whether they are designated an emerging market.” Laasgenoemde bevinding toon die toenemende belangrikheid van indeksbelegging as ‘n bepaler van internasionale portefeuljebelegingsvloeie.
En wat dit betref is die nuus nie goed nie: die gety het teen opkomendemarklande gekeer, hoofsaaklik weens die snelle verkleining van die groeigaping tussen hulle en die ontwikkelde lande en ‘n styging in skuldvlakke – soewereine sowel as korporatiewe skuld in harde valuta. (China is die middelpunt van die probleem.) Gevolglik het opkomendemarklande die afgelope maande ongekende kapitaaluitvloeie ervaar wat in 2016 sal voortduur, alhoewel moontlik teen ‘n laer koers. Daar sal in die volgende 12 maande waarskynlik ‘n reeks kredietafgraderings vir opkomende markte wees. Indien Suid-Afrika so ‘n lot wil vermy, sal ons iets werklik uitsonderliks moet doen.
Ongelukkig beweeg die Suid-Afrikaanse ekonomie in die verkeerde rigting en word groeivooruitsigte afwaarts aangepas na heelwat laer vlakke as die graderingsagentskappe se laaste vooruitskattings, op ‘n tydstip wat die agentskappe toenemend beklemtoon hoe belangrik ekonomiese groei (prestasie asook potensiaal) vir fiskale volhoubaarheid is. Daar word tans verwag dat groei in 2016 minder as 1% en in 2017 ongeveer 1,5% sal wees in vergelyking met die agentskappe se vooruitskattings van ongeveer 1,5% vir 2016 en meer as 2% vir 2017.
Hierby moet gevoeg word die skade wat die sage rondom die posisie van die Minister van Finansies aangerig het aan vertroue in Suid-Afrika se instellings (voorheen een van sy sterkpunte). Aangesien graderingsagentskappe ook groter klem op voorwaardelike verpligtinge lê, het die swak bestuur van staatsondernemings ook belangriker geword weens hul herhaalde behoefte aan groter staatswaarborge om hulle aan die gang te hou.
My gevolgtrekking is dus dat die gevaar van ‘n afgradering tot onder beleggingsgraad (rommelstatus) vir SA staats-effekte in die nabye toekoms redelik groot is. Alle instellings wat deur so ‘n verwikkeling geraak sal word, behoort dus die gevolge te ontleed en die nodige gebeurlikheidsplanne in plek te plaas.