Skoolbeheerliggame in die visier (Deel 1) - Die Hervormer
Written by Dr Johan van Staden (Maart 2018)
In Januarie vanjaar het die hooggeregshof in Pretoria ’n dringende aansoek van die beheerliggaam van Hoërskool Overvaal aangehoor teen die Gautengse Onderwysdepartement se opdrag dat die (Afrikaanse) skool plek moet maak vir 55 Engelstalige leerlinge. Die hof se beslissing ten gunste van die beheerliggaam het groot ontsteltenis, en selfs oproer en geweld, tot gevolg gehad.
Regter Bill Prinsloo het in sy uitspraak bevind dat die skool se toelatings- en taalbeleid bindend is op die departement. In ’n aansoek om verlof tot appèl na die Konstitusionele Hof, voer die Departement op sy beurt aan dat ’n openbare skool se beheerliggaam onderworpe is aan die Departement se gesag.
Hierdie gebeure staan in ’n noue verband met die aankondiging van die konsep van die Wysigingswetsontwerp op Basiese Onderwys op 13 Oktober 2017 deur die Minister van Basiese Onderwys. Op enkele uitsonderings na is die voorgestelde wysigings aan die Suid-Afrikaanse Skolewet 84 van 1996 (die Skolewet) uiters kommerwekkend, veral wat betref die inkorting van beheerliggame se magte ten gunste van die Departement se totale beheer. In die Overvaal-drama het departementele rolspelers oënskynlik in sekere gevalle opgetree asof die voorgestelde wysigings aan die Skolewet reeds in werking getree het. Die wetsontwerp is egter nog in ’n vroeë fase en verdere openbare konsultasie en parlementêre prosesse moet nog plaasvind.
Ouers se demokratiese en grondwetlike reg op inspraak in hul kinders se opvoeding, waarvoor die Skolewet ruim voorsiening maak sedert 1996, is meteens skerp onder skoot met hierdie meedoënlose aanslag op die rol en gesag van beheerliggame. Die stortvloed negatiewe kommentaar op die wetsontwerp in die eerste rondte van openbare deelname (insluitend ’n amptelike beswaar van die NHKA) was van ’n ongekende aard – heel moontlik die meeste wat ’n parlementêre portefeuljekomitee nog ooit op voorgestelde wysigings van wetgewing ontvang het.
Indien die wysigings, wat met alles behalwe die gehalte van onderwys te make het, aanvaar en deurgevoer word, beteken dit dat openbare skole in effek genasionaliseer gaan word tot staatskole waar ouers weinig sê sal hê oor die onderrig van hul kinders. Enige mate van onafhanklikheid waaroor die skole beskik, sal sodoende opgehef word en die rol van die ouergemeenskap sal tot ’n minimum beperk word. Met die verkiesing van beheerliggame eersdaags, word tienduisende lidmate van die NHKA direk of indirek hierdeur geraak. In hierdie bydrae word enkele knelpunte in die wetsontwerp kortliks belig.
Toelatingsbeleid van openbare skole
Die voorgestelde wysiging wat aan die departementshoof (wat hierin deurgaans verwys na die provinsiale departementshoof) die finale gesag verleen om ’n leerling toe te laat tot ’n openbare skool, is ’n rede tot kommer, asook die eis dat die beheerliggaam van ’n openbare skool die skool se toelatingsbeleid, en enige wysiging daarvan, aan die departementshoof moet voorlê vir goedkeuring.
Volgens die memorandum wat die Minister saam met die wetsontwerp gepubliseer het, is hierdie wysiging nodig vanweë die verwarring rakende waar presies die gesag ten opsigte van toelating tot openbare skole gevestig is. Die Skolewet verplig die beheerliggaam in artikel 5A(3) om te voldoen aan die norme en standaarde soos uiteengesit in subartikel (1) wat beheerliggame verplig om in die opvoedkundige vereistes van leerlinge te voorsien, sonder om op enige wyse onbillik te diskrimineer teen enigeen. Gelees saam met die voetnota by artikel 5 wat handel met die kriteria vir toelating van ’n minderjarige leerling, bied dit meer as voldoende riglyne vir beheerliggame om hul diskresie op ’n grondwetlike wyse uit te oefen – sonder onbehoorlike inmenging deur die departementshoof.
Natuurlik laat die Skolewet nie besluite oor leerlingtoelating volledig oor aan beheerliggame nie. Die departementshoof beskik steeds oor die mag om ’n toelatingsbeleid te veto. Dit is in 2013 bevestig deur die Konstitusionele Hof in MEC for Education in Gauteng Province and Another v Governing Body of Rivonia Primary School and Others ­(die Rivonia-uitspraak).Maar die uitspraak in hierdie saak maak dit duidelik dat die vetoreg met groot omsigtigheid benader behoort te word, en redelik uitgeoefen moet word op ’n prosedureel billike en buigsame wyse. Die voorgestelde wysiging reflekteer nie die gees van die Rivonia-uitspraak nie.
Na aanleiding van die Hof se analise van artikel 5, is dit duidelik dat die beweerde verwarring oor waar die mag gevestig is ten opsigte van toelating tot openbare skole nie deur die Hof gedeel word nie. Daar is geen aanduiding in die uitspraak dat die Hof van oordeel is dat die Skolewet ongrondwetlik, onduidelik of inkonsekwent is en dus gewysig moet word nie. Inteendeel, die Hof het oënskynlik geen probleem met artikel 5 nie, en het die artikel bloot behoorlik geïnterpreteer om tot ’n billike beslissing te kom. Die diktatoriale benadering tot leerlingtoelating in die wetsontwerp, met min erkenning aan die rol van beheerliggame, word nie deur die Rivonia-uitspraak ondersteun nie – en dit strook ook nie met artikel 29 van die Grondwet nie.
Taalbeleid van openbare skole
Die voorstel vir ’n wysiging van artikel 6 van die Skolewet ten einde ’n beheerliggaam te verplig om ’n skool se taalbeleid, en enige verandering daaraan, aan die departementshoof voor te lê vir goedkeuring, wek eweneens kommer. Hier is weer eens ’n aanduiding van die intensie om die magte van beheerliggame te beperk, wat dan, ingevolge die voorgestelde wysiging, bloot administratief die opdragte van die Departement sal uitvoer. Die wysiging beoog ook om die mag aan die departementshoof te verleen om openbare skole te verplig om meer as een onderrigtaal te implementeer.
Die opstellers van die wetsontwerp gebruik onder andere paragraaf 77 van die Konstitusionele Hof se uitspraak in Head of Department, Mpumalanga Department of Education and Another v Hoërskool Ermelo and Another (2009) (die Ermelo-uitspraak) as motivering vir die wysiging. Daarin is beslis dat, indien artikel 6(2) van die Skolewet uitgelê word om te beteken dat die beheerliggaam eksklusiewe magte ten opsigte van die skool se taalbeleid het, dit ongrondwetlik sou wees. In die volgende paragraaf van die uitspraak wys die Hof egter in elk geval daarop dat die korrekte interpretasie van artikel (6)(2) daarop dui dat ’n beheerliggaam se magte nie absoluut en ondeurdringbaar is nie.
Die eenparige Hof beslis dat die Skolewet die departementshoof die mag gee om die funksie van die beheerliggaam om taalbeleid in ’n openbare skool te bepaal, te kan opskort of terugtrek (sien artikel 22 van die Skolewet) – maar slegs in gevalle waar die beheerliggaam sy magte onredelik en strydig met grondwetlike taalregte uitoefen. Daar is geen aanduiding dat die Hof van oordeel is dat die departementshoof die mag het om sonder meer in te gryp sonder bewese redelike gronde nie. Volgens die Ermelo-uitspraak het die Departement sy magte oorskry toe hy by die betrokke skool se taalbeleid ingemeng het. Ook hier dui die uitspraak nie aan dat die betrokke artikel ongrondwetlik is nie, en word geen wysiging daarvan voorgeskryf nie.
Artikel 6(2), soos alle ander wetgewing, moet natuurlik in die lig van die Grondwet uitgelê word. Soos die artikel tans daar uitsien, is ’n skool in elk geval verplig om sy taalbeleid so te formuleer dat dit ooreenstem met die voorskrifte van artikel 29(2) van die Grondwet, artikel 22 van die Skolewet en die norme en standaarde wat deur die Minister voorgeskryf word. Dit behoort heeltemal aanvaarbaar vir die Departement te wees. Oor die redes waarom dit klaarblyklik nie is nie, kan maar net bespiegel word.
Op die koop toe het die toenmalige adjunkhoofregter Dikgang Moseneke in die Ermelo-uitspraak sy misnoeë te kenne gegee oor die provinsiale Departement van Onderwys se onvermoë om toe te sien dat daar voldoende openbare skole in die betrokke gebied is om in die vraag te voorsien. Indien die kern van die probleem die onaanvaarbaar hoë vlak van besetting van (en tekort aan) skole is, behoort eenvoudig meer skole gebou te word, eerder as om by taalbeleid in te meng.
Die Grondwet waarborg die onvervreembare reg op onderrig in ’n amptelike taal van ’n leerling se keuse. Dit word tans effektief in artikel 6 van die Skolewet weerspieël en plaas ’n grondwetlike en statutêre plig op die Departement van Onderwys. Elke landsburger het ’n redelike verwagting dat, indien omstandighede dit moeilik maak om hierdie plig teenoor elke leerling na te kom, die Departement billik en ewewigtig sal optree. Daar is in elk geval meer as genoeg ruimte om op te tree teen beheerliggame wat onredelik handel met betrekking tot ’n skool se taalbeleid as die Skolewet behoorlik geïnterpreteer word, sonder dat dit enigsins nodig is om die wet te wysig.
Volgende maand, in Deel 2 van hierdie artikel, word die wetsontwerp verder onder die loep geneem, onder andere wat betref die invloed op personeelaanstellings.
(Dr Johan van Staden is een van Die Hervormer se twee subredakteurs
en leraar in Gemeente Sionspoort)