Nasionale Begroting en Federale Reserweraad se afskaling
By Jac Laubscher, 19 Februarie 2014
Geen nasionale begroting word ooit in isolasie gelewer nie en heersende ekonomiese toestande het ’n beduidende uitwerking op die vereiste fiskale benadering en mate van diskresie waaroor die fiskale owerheid beskik om die begroting op te stel.
Die ekonomiese agtergrond van die nasionale begroting wat later vandeesmaand aangekondig word, is geen uitsondering nie en toekomstige begrotings sal ingrypend geraak word deur onder meer die onlangse besluit van die Amerikaanse Federale Reserweraad (die Fed) om sy kwantitatiewe verruimingsbeleid geleidelik af te skaal.
Die risiko voortspruitend uit die huidige ongemaklik hoë tekort op die lopende rekening, wat herhaaldelik gefinansier moet word deur ’n tans bedreigde kapitaalinvloei, verg ’n strenger fiskale beleid. Ontsparing deur die staat, wat in 2012 4% van BBP beloop het en in die eerste drie kwartale van 2013 effens afgeneem het tot 3,8%, moet dringend beëindig word. Die ekonomies gesonde manier om dit te doen, is om lopende besteding - spesifiek die staatsektor se loonuitgawes – te verminder.
Met verwysing na die uitvoerbaarheid van die besnoeiing op loonuitgawes, wys Pierre Cahuc en Stephane Carcillo daarop dat tydperke van fiskale sleuring, wat gekenmerk word deur gelyktydige stygings in loonuitgawes in die staatsektor en in begrotingstekorte as ’n persentasie van BBP, gewoonlik tydens bloeitydperke en verkiesingsjare voorkom. Fiskale inkorting, met gelyktydige dalings in loonuitgawes en begrotingstekorte, kom meer dikwels voor tydens resessies. In Suid-Afrika is die ervaring natuurlik presies die teenoorgestelde, met fiskale sleuring wat tydens die resessie en tussen verkiesings voorgekom het, wat net wys hoe moeilik dit sal wees om die situasie reg te stel.
Die regering kan egter nie anders as om daadwerklik op te tree, as hy nie onbepaald met hierdie las opgesaal wil wees nie. As ’n bewys van sy verbintenis tot gesonde finansiële bestuur, moet die regering alle bestaande en toekomstige vakante poste vries, in plaas van om verdere uitbreiding van die staatsdiens te vries, soos in die 2013 Mediumtermyn-begrotingsraamwerk (MTB) voorgestel is. Alle bevorderings behoort ook so gevries te word.
Infrastruktuurprojekte moet vinnig afgehandel word, as gevolg van hul hoë persentasie ingevoerde kapitaalgoedere, en hul rol om belangrike logistieke knelpunte wat uitvoer belemmer uit die weg te ruim. Hoe langer dit neem om ’n infrastruktuurprojek te voltooi, hoe langer is die tydsverloop tussen die uitgawes wat aangegaan word, en realisering van die voordele wat dit inhou.
Staatsfinansies behoort met dissipline bestuur te word om Suid-Afrika se soewereine kredietgradering te beskerm en sy aantreklikheid as ’n bestemming vir internasionale kapitaal te behou, en koste tot die minimum te beperk. Die nasionale begroting behoort oor die algemeen die verwydering van strukturele hindernisse vir hoër groei te ondersteun, omdat dit uiteindelik die bepalende faktor is om die regte tipe kapitaal te lok – direkte investering uit die buiteland.
Die verandering wat die Fed se besluit in finansiële marktoestande teweeg sal bring, sal verdere belangrike implikasies vir die Nasionale Tesourie se benadering tot skuldbestuur hê.
Die einde van die kwantitatiewe verruiming sal waarskynlik ’n drieledige uitwerking op finansiële markte hê: 1) wêreldwye likiditeit en kapitaalvloei na betreklik riskante bateklasse – ontluikende markte ingesluit – sal afneem, 2) markonbestendigheid sal op ’n hoër vlak normaliseer, en 3) langtermynrentekoerse sal wêreldwyd styg. Die eerste twee sal ’n eenmalige aanpassing by die verandering in marktoestande verg, terwyl die laaste faktor (hoër rentekoerse) ’n meer blywende uitwerking sal hê.
Die uiteinde van langtermynrentekoerse
Soos beoog, het die Fed se sekuriteitaankope langtermynrentekoerse skerp laat daal. Die Amerikaanse 10-jaar staatseffek se opbrengskoers het van 4% aan die begin van die kwantitatiewe verruimingsprogram gedaal tot ’n laagste vlak van 1,6% in die derde kwartaal van 2012 (tans 2,7%).
Die vraag is tot watter vlak rentekoerse regoor die wêreld in die volgende paar jaar waarskynlik gaan styg, as gevolg van die ommekeer in die toegeeflike benadering van sentrale banke, en wat dit vir die koste van kapitaal en veral die koste van staatskuld gaan beteken. Die verwagting vir opbrengskoerse op Amerikaanse staatseffekte is uiters belangrik, omdat die prys van effekte in die mark wêreldwyd geneig is om aan hul Amerikaanse ekwivalent gekoppel te word.
Hoewel die afskaling reeds ’n styging van ongeveer 100 basispunte in rentekoerse aan die lang kant van die opbrengskromme tot gevolg gehad het, bly die kort kant sterk geanker. Dit sal eers beweeg wanneer die Federale Fondskoers werklik styg, wat waarskynlik nie voor 2015 gebeur sal nie. Dit sal ’n beduidende verskuiwing meebring.
Maar hoe ver sal langtermynrentekoerse styg?
’n Handige riglyn is dat die langtermynrentekoers min of meer dieselfde as die groeikoers van die ekonomie moet wees, hetsy in reële of nominale terme. Die geskiedenis leer dat die langtermynrentekoers in die praktyk ietwat hoër as die groeikoers is, wat ’n weerspieëling is van die huidige geslag se strewe om hul lewenspeil te verbeter deur uit die toekoms te leen. Gestel die Amerikaanse ekonomie het ’n potensiële groeikoers van 2,5% en die Fed slaag daarin om inflasie op sy teikenvlak van 2% te stabiliseer. Dan behoort die opbrengs op 10-jaar staatseffekte in die VS effens hoër as 4,5% te wees, sê 5%.
Hierdie gevolgtrekking word ondersteun deur vooruitkoerse wat die opbrengskoers op 10-jaar staatseffekte in die VS op 3,5% teen die einde van 2014 en 5% teen die einde van 2015 plaas, teenoor die huidige vlak van 2,7%. In sy wêreldwye ekonomiese vooruitskatting van 2014 is die Wêreldbank se geraamde gemiddelde 10-jaaropbrengskoers vir die G4 3,6% teen middel 2016.
Effekte waarvan die prys aan die Amerikaanse opbrengskromme gekoppel is, sal na verwagting soortgelyke stygings toon, plus enige verandering in die risikopremie. Indien onbestendigheid normaliseer soos verwag word, met die VIX terug op ’n gemiddelde vlak van sowat 20 – 25 indekspunte teenoor die wisseling tussen 10 en 20 punte die afgelope drie jaar, sal dit ’n rimpeleffek op ontluikende markte hê, met ’n styging in risikopremies.
Opbrengskoerse op Suid-Afrikaanse staatseffekte
Die opbrengskoers op die generiese 10-jaar staatseffek het reeds met sowat 200 basispunte tot 8,5% gestyg sedert die markte die skrik op die lyf gejaag is deur die Fed se aanduiding in Mei 2013 dat die afskaling van die effekte-aankoopprogram om die draai is. Hierdie styging is nie onverwags nie, as die dramatiese toename in die korrelasie tussen bewegings in SA en Amerikaanse 10-jaaropbrengskoerse sedert die begin van die Fed se kwantitatiewe verruimingsprogram in November 2008 in ag geneem word. Waar 40% van bewegings in die SA opbrengskoers in die vyf jaar tot Oktober 2008 aan bewegings in die Amerikaanse opbrengskoers toegeskryf kon word, het die persentasie sedertdien tot 86% gestyg.
Die Internasionale Monetêre Fonds (IMF) raam dat die 10-jaaropbrengskoers vir Suid-Afrika met meer as 150 basispunte sal styg op grond van ’n kombinasie van aannames, soos die vermindering van 30% in buitelandse besit van staatskuld in die plaaslike geldeenheid, en ’n styging van 100 basispunte in die Amerikaanse 10-jaaropbrengskoers, tot amper 10% of selfs hoër. Hierdie gevolgtrekking word ondersteun deur die groter korrelasie tussen SA en Amerikaanse effekte-opbrengskoerse, op grond van bogenoemde data vir die afgelope vyf jaar.
Die boodskap is duidelik, ongeag die vlak waarop staatseffekte-opbrengskoerse in die toekoms stabiliseer: dit gaan aansienlik duurder raak om die staatsektor se leningsbehoefte te finansier en die gemiddelde koste van staatskuld sal styg op ’n tydstip wanneer die begroting reeds onder druk verkeer.
Die dienskoste van die staatskuld word geraam op sowat R107 miljard in die huidige fiskale jaar – d.i. 9,5% van die hoofbegrotingsuitgawes of 2,8% van BBP, teenoor 8,5% van die hoofbegrotingsuitgawes en 2,3% van BBP in 2008/09. Dienskoste van skuld is ongelukkig die bestedingsitem wat die vinnigste styg – dit sal na raming tot 10,7% van die hoofbegrotingsuitgawes of 3,1% van BBP styg, volgens die aannames in die 2013 MTB. Die aanpassings wat nodig is weens gebeure sedert die vrystelling van die Mediumtermyn-begrotingsraamwerk sal hierdie syfers nog verder opstoot.
Die Nasionale Tesourie het wyslik die gemiddelde vervaldatum van die staatskuldportefeulje van 97 maande aan die einde van 2007 tot 151 maande in September 2013 (die laaste beskikbare datum) verleng vir binnelandse skuld, en van 84 maande tot 101 maande vir buitelandse skuld, deur langertermyn-papier uit te reik en omskakelingsveilings te hou. Hoewel dit die pyn van hoër rentekoerse sal verlig, sal dit nie verhoed dat hoër skuldkoste uiteindelik ’n werklikheid word nie. Die geprojekteerde daling in skuldbetalingskoste as ’n persentasie van bruto staatskuld van 6,8% in 2013/14 tot 6,5% in 2016/17 sal dus moontlik nie gebeur nie.
Randswakheid sal die regering se probleme vererger, omdat dit die uitstaande waarde van buitelands gedenomineerde skuld verhoog. Suid-Afrika het oor die jare ’n uiters versigtige beleid gevolg om die buitelandse valuta-komponent van sy skuld laag te hou, deur die minimum nuwe skuld uit te reik wat nodig is om ’n maatstaf vir buitelandse lenings deur plaaslike leners te skep. (Nasionale staatskuld in die buiteland het teen einde September 2013 op R140 miljard of 4,1% van BBP gestaan.) Die negatiewe uitwerking van randswakheid op Suid-Afrika se skuldposisie kon nietemin kwalik op ’n slegter tydstip gekom het.
Feit is dat Suid-Afrika hom weer bevind in die situasie wat hy in die middel 1990’s die hoof moes bied – om sy skuld en skuldbetalingslas drasties te verminder en fiskale ruimte vir ander bekostigbare beleidsinisiatiewe te skep. Die regering se verbintenis om die begroting met die Nasionale Ontwikkelingsplan te versoen, sal andersins nie uitvoerbaar wees nie.
Daarom is die primêre fiskale balans weer eens in die kollig. Om die skuldlas te verminder, moet die regering vinnig ’n beduidende primêre surplus opbou en dit lank genoeg volhou om sy skuldlas tot ’n hanteerbare vlak te verlaag. Die projeksie vir die primêre balans in die 2013 MTB is net nie ambisieus genoeg nie – dit projekteer eers ’n surplus in 2016/17, en dan net ’n skrale 0,1% van BBP.
Die maklike uitweg sou wees om belasting te verhoog, maar met ’n belastinglas wat die afgelope 20 jaar deurlopend gestyg het tot die huidige 25% van BBP, ’n ekonomie wat sukkel om te groei, en sakevertroue wat ’n laagtepunt bereik het, is die opsies beperk. ’n Verhoging van 1% tot 2% van BBP in die belastinglas sal nietemin nie verbaas nie, met inagneming van die feit dat die primêre tekort struktureel eerder as siklies van aard is, soos in die 2013 Begrotingsoorsig aangedui is.
Cahuc, Pierre en Stephane Carcillo: “Can Public Sector Wage Bills be Reduced?”, NBER Besprekingsdokument 17881. Maart 2012.