ANNELIZE CROSBY, regs- en politieke adviseur: Agri SA
Die Onteieningswetsontwerp, wat eersdaags wet sal word sodra die president dit teken, het gedurende die drie jaar waarin dit geprosesseer is, heelwat reaksie van die media ontlok.
Die wetsontwerp is in 2013 vir openbare kommentaar gepubliseer. Nadat die openbare kommentaar in die wetsontwerp geïnkorporeer is, het 'n proses van onderhandeling binne die Nasionale Ekonomiese, Ontwikkelings en Arbeidsadviesraad oftewel NEDLAC gevolg.
In NEDLAC onderhandel die regering, groot besigheid, die vakbonde en gemeenskapsverteenwoordigers oor beleid en wetgewing. Agri SA was deel van besigheid se span in NEDLAC wat die onderhandelinge gevoer het. Daar is deurgaans noue samewerking tussen veral Agri SA, Agbiz en die Bankevereniging van Suid-Afrika oor hierdie wetsontwerp.
'n Groot aantal wysigings is tydens die NEDLAC-proses aan die wetsontwerp aangebring. Hierna is die wetsontwerp in die parlement ter tafel gelê en het 'n proses van openbare verhore gevolg – eers binne die Portefeuljekomitee op Openbare Werke, wat weer eens daarna wysigings aan die wetsontwerp aangebring het en daarna in al nege provinsies onder toesig van die Gekose Komitee op Ekonomiese- en Besigheidsontwikkeling.
Agri SA en sy affiliasies het tydens elkeen van hierdie prosesse insette gelewer. Uiteindelik is die Wetsontwerp op 26 Mei deur die parlement aanvaar
Onteiening internasionaal en in Suid-Afrika tot nou
Onteiening word erken, toegelaat en gereguleer deur internasionale instrumente wat menseregte beskerm, soos die Universele Verklaring van Menseregte, die Europese Verdrag op Menseregte en die Afrika Verdrag op Menseregte.
Onteiening kom in elke land in die wêreld voor. Die Voedsel en Landbou Organisasie (FAO) van die Verenigde Nasies het in 2008 'n handleiding uitgebring oor beste praktyk in onteiening. Agri SA se standpunte oor onteiening, soos vervat in die organisasie se beleid oor grondhervorming, is tot 'n groot mate op hierdie handleiding geskoei.
Die huidige (1975) Onteieningswet is gebruik om grond en ander eiendom te onteien vir openbare en ander doeleindes. Dit was onder andere destyds aangewend om tuislandkonsolidasie te bewerkstellig. Die Wet is nie in lyn met die bepalings van Artikel 25 en Artikel 33 van die Grondwet wat handel met administratiewe geregtigheid en die beskerming van eiendomsreg en grondhervorming nie.
Die Grondwet stel dit duidelik in Artikel 33 dat billike prosesse deur die owerheid gevolg moet word wanneer hulle besluite en optredes individue se regte negatief kan affekteer. Artikel 25 maak dit duidelik dat die staat mag onteien deur middel van 'n algemeen-geldende wet, vir 'n openbare doel, of in die openbare belang en onderworpe aan billike en regverdige vergoeding.
Artikel 25(3) van die Grondwet stel dit duidelik dat markwaarde nie die enigste faktor is wat in ag geneem behoort te word by die bepaling van billike en regverdige vergoeding nie. Die Grondwet se bepalings is bindend en die wetgewer het geen ander opsie as om nuwe wetgewing in lyn met hierdie bepalings te maak nie.
Die 1975-wet het ook geen voorsiening gemaak vir vergoeding vir die onteiening van ongeregistreerde regte nie – die wetsontwerp maak ook daarvoor voorsiening.
Hoewel die regering sedert 1994 nie van onteiening gebruik gemaak het vir grondhervormingsdoeleindes nie, was hulle al hierdie tyd by magte om dit te doen – derhalwe bring die Onteieningswetsontwerp geen nuwe bevoegdheid in hierdie verband mee nie. Onteienings vir ander doeleindes soos die bou en uitbreiding van infrastruktuur vind al die jare op 'n baie gereelde basis plaas.
Wese van die Onteieningswetsontwerp
Die Onteieningswetsontwerp is in wese 'n prosedurele stuk wetgewing – dit sit die proses van onteiening uiteen, dit verleen nie aan enige ander minister of instansie as aan die Minister van Openbare Werke magte om te onteien nie en die minister mag dit slegs gebruik om eiendom te verkry vir die spesifieke behoeftes van Openbare Werke (soos staatsgeboue).
Die mag om te onteien word verleen deur spesifieke wetgewing en vir 'n spesifieke doel – byvoorbeeld die Minister van Water en Sanitasie het die mag om grond te onteien om damme te bou. Daar bestaan reeds 156 verskillende stukke wetgewing wat aan verskillende ministers, staatsinstellings en munisipaliteite onteieningsbevoegdhede gee.
Slegs die proses wat in elkeen van hierdie gevalle gevolg sal moet word, word deur die Onteieningswetsontwerp uitgespel.
Proses van onteiening
Die proses van onteiening ontvou in potensieel vyf fases:
Ondersoek en waardasie-fase: 'n Ondersoek sal plaasvind na die geskiktheid van die eiendom vir die doel waarvoor dit moontlik onteien kan word en na die aanwesigheid van geregistreerde en ongeregistreerde regte op sodanige eiendom.
As daar dan besluit word om voort te gaan, sal 'n kennisgewing van voorneme om te onteien op die eienaar en alle ander geaffekteerde partye bedien word. Die eienaar en ander ge affekteerde partye kan dan binne 30 dae beswaar aanteken teen die beoogde onteiening.
Indien die onteieningsgesag, ten spyte van besware en na behoorlike oorweging van besware besluit om voort te gaan, sal 'n kennisgewing van onteiening bedien word. Die kennisgewing moet sekere inligting bevat, soos die doel van die onteiening, die datum van onteiening, die bedrag van vergoeding wat aangebied word en hoe dit saamgestel en bereken is.
Dan volg 'n proses van onderhandeling oor vergoeding: Die eienaar en ander geaffekteerde partye moet binne 20 dae aandui of hulle die bedrag wat aangebied is as vergoeding aanvaar, al dan nie. Hierdie periode kan op versoek verleng word. Indien die eienaar/houer van regte nie die bedrag aanvaar nie, moet daar aangedui word watter bedrag hulle as vergoeding verlang – en dit moet behoorlik gestaaf word. As die onteieningsgesag nie die bedrag wat die eienaar eis, aanvaar nie, moet hulle 'n gewysigde aanbod maak. Indien die partye nie tot 'n vergelyk kan kom oor vergoeding nie, kan 'n poging aangewend word om die dispuut deur mediasie op te los.
Indien dit onsuksesvol is, moet die onteieningsgesag die dispuut na 'n hof verwys vir beregtiging. Die onteieningsgesag moet die bedrag wat aangebied is, oorbetaal op die datum van onteiening – dit is normaalweg ook die dag waarop die eiendom na die staat sal oorgaan. Enige uitstaande munisipale heffings en belastings sal egter eers uit die bedrag oorbetaal word.
Regverdige en billike vergoeding
Die Wetsontwerp, net soos die Grondwet, werk met die konsep van regverdige en billike vergoeding en nie met suiwer markwaarde nie. In die woorde van die Adjunk-Minister van Openbare Werke: "Regverdige en billike vergoeding kan, afhangende van omstan dighede, meer of minder as markwaarde wees."
Alle relevante faktore moet in ag geneem word by die berekening van vergoeding – ook werklike finansiële verliese wat gely is as gevolg van vergoeding.
Faktore soos die doel van die onteiening, geskiedenis van die verkryging van die eiendom en mate van staatsubsidie in die verbetering van die eiendom kan ook in ag geneem word. Enige aftrekkings sal egter behoorlik gesubstansieer moet kan word.
Waar daar uitstaande skuld op 'n verbandlening is, moet die eienaar en verbandhouer ooreenkom op die verdeling van die vergoeding tussen hulle. In die afwesigheid van só 'n ooreenkoms, sal die hof besluit hoe dit verdeel moet word.
Ontneming sonder vergoeding?
Met die uitspraak van die Konstitusionele Hof in die saak van Agri SA versus Minister van Minerale en Energie oor ou orde-on ontginde minerale regte het vrese ontstaan dat die staat ook land bougrond ten gunste van voorafbenadeelde groepe onder die dekmantel van voogdyskap sal kan ontneem sonder vergoeding.
Die Grondwet vereis slegs vergoeding wanneer 'n staatsoptrede neerkom op 'n onteiening en in die Agri SA-saak is bevind dat die Wet op die Ontwikkeling van Petroleum en Mineraalhulpbronne nie die onteiening van ou orde-regte tot gevolg gehad het nie en dat daar derhalwe geen vergoeding betaalbaar was nie.
Talle senior regslui is deur Agri SA oor die implikasies van hierdie uitspraak geraadpleeg. Die Grondwet verbied die arbitrêre ontneming van eiendom. Die toets vir of 'n staatsoptrede arbitrêr is, het te make met die verhouding tussen die betrokke wet, die oogmerke daarvan, die wyse waarop dit daardie oogmerke probeer bereik en die impak wat dit op individuele regte het.
Ernstige ontnemings moet die toets van proporsionaliteit slaag – daar moet met ander woorde aangetoon word dat die ontneming nie buite verhouding is met die doel wat dit probeer bereik nie.
Die advies wat Agri SA ontvang het, dui daarop dat landbougrond wat produktief gebruik word, nie oor dieselfde kam geskeer kan word as ongebruikte minerale regte nie. Die konsep van voogdyskap opsigself hou nie gevare in nie. Dit is nie deel van Suid-Afrika se gemenereg nie, maar word in ons reg ingevoer by wyse van wetgewing wat handel met die beskerming van minerale en natuurlike hulpbronne.
Die inhoud en trefwydte van die konsep sal afhang van die betrokke wetgewing waarin dit beliggaam is. Agri SA se advies is dat die konsep-raamwerkwetsontwerp op die Ontwikkeling en Beskerming van Landbougrond soos gepubliseer, nie die gevaar van ontneming sonder vergoeding inhou nie.
Agri SA is nie heeltemal gemaklik met die beperkende definisie van "onteiening" in die Wetsontwerp, wat slegs fokus op verkryging deur die staat nie. Dit opsigself kan egter nie lei tot ontneming sonder vergoeding nie.
Die Onteieningswetsontwerp maak nie voorsiening vir ontneming sonder vergoeding nie. Alle aksies wat neerkom op onteiening moet vergoed word en wel op die basis van billike en regverdige vergoeding.
Ontnemings wat nie onteienings is nie, moet ook steeds die toets van Artikel 25(1) van die Grondwet slaag – in dié sin dat dit nie arbitrêr mag wees nie. Sou daar enige wetgewing op die horison verskyn wat poog om landbougrond sonder vergoeding te ontneem, is daar, volgens Agri SA se advies, meer as genoeg skietgoed om dit af te weer.