İktisadi gelişme sürecinde kamu harcamaları -Türkiye örneği-

VE SONUÇ Bu çalışmanın amacı, iktisadi gelişme sürecinde kamu harcamalarını kuramsal boyutta inceleyip, bu amaç doğrultusunda, Türkiye'nin iktisadi gelişme sürecinde kamu harcamalannı incelemektir. Bu amaçla birinci bölümde iktisat yazını bağlamında kamu öğretisi ve kamu harcamalan genel çerçevesi incelenmiştir. İktisat yazınında kamu öğretisi açısından yapılan tartışmalarda devlet ve bu bu bağlamda oluşan kamu harcamalan dünya ekonomisinin gelişimine koşut olarak gündeme gelmiştir. Kapitalist ekonomik sistemin bunalımlarını aşmada kamu kesimi ve bu bağlamda oluşan kamu harcamalan önemli işlevler üstlenmiştir; özellikle 1929 Ekonomik Bunalım'ın aşılmasında kamu harcamalan etkili olmuştur. Bu anlamda kapitalist ekonominin gelişimi sürecinde kamu harcamalan etkin bir rol oynamıştır. Kapitalist gelişme sürecine, özellikle 1950- 70 sonlan arasındaki dönemde neoklasik - keynesci gelişme modeli egemen olmuştur. Bu gelişme modeli, kamu harcamalan yoluyla ekonomiye yoğun bir biçimde müdahale etmiştir; sonuçta devletin aşın büyümesi ortaya çıkmıştır. Bu dönemde uygulanan politikalar sonucu ortaya çıkan devlete sosyal refah devleti adı verilmiştir. Kapitalist ekonomik gelişme sürecine neoklasik- keynesici gelişme modelinin egemen olduğu dönemlerde kuramsal açıdan, devletin küçültülmesine yönelik tartışmalar devam etmiştir, özellikle M. Friedman'ın öncülüğünde gelişen yeni liberal yaklaşım devletin 156 küçültülmesine yönelik tartışmalara öncülük etmiştir, çünkü özünde geleneksel liberalizmin devlet ve harcamalanna bakışı ile koşutluk taşımaktadır. Kapitalist ekonomik sistemin eleştirisi açısından ortaya konan marksist yaklaşım da 1950- 1970 sonlan ortaya çıkan sosyal refah devletini yeni liberal yaklaşım ile koşutluk taşıyacak görüşler bağlamında eleştirmektedir. Bu yaklaşıma göre de kamu harcamalan, genellikle, üretici olmayan faaliyetlerdir. Bu açıdan kamu harcamalanndaki artışlar artık değerin azalmasına yol açan çünkü kamu harcamasının kendisinin üretici olmadığı kabul edilir. Kamu harcamalannın artış nedenlerini irdeleyen kuramsal çalışmalann tümünde, kamu harcama artışlannı, özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde, kamu kesiminin değişen ve çeşitlenen işlevlerine bağlamakta olup, devletin artan hizmet ve ekonomik yönlü harcamalan eleştirilmektedir. Eleştiride en önemli argüman olarak görülen durum ise, kamu kesiminin ürettiği mal ve hizmetin verimliğinin düşük olduğudur. Bu genel saptamaya karşın kamu harcama artışlannı inceleyen kuramsal çalışmalarda belirgin farklılıklar bulunmaktadır. Neoklasik kamu harcamalan kuramı, tıpkı bir tüketicinin analizinde olduğu gibi, devleti marjinalist analiz çerçevesinde ele almıştır. Bu anlamda bireylerin tercihlerini yansıtan, iktisadi refaha varmak için gerekli kamu harcamalannın ve gelirlerinin tesbiti olarak algılanmıştır. Wagnerln tezi ile birlikte Peacock- Wiseman'in tezi kamu harcamalannın artışını açıklamaya çalışan tezler olarak karşımıza çıkmaktadır. Wagneiin tezi yalnızca talep yönlü değişkenlere ağırlık vermiştir. Bu açıdan kamu harcamalannı açıklamakta yetersiz kalmaktadır. Buna karşılık, ülkelerin içinde bulundukları siyasi ve tarihi koşullara göre kamu harcamalan trendinde sapmalar olabileceğini ileri süren Peacock -Wiseman' m tezi. kamu harcamalannın düzeyinin belirlenmesinde ' siyasi güç'e aktif bir rol vererek, kamu harcamalannın yoğun bir şekilde tartışılmasına öncülük etmiştir. Neoklasik- keynesci yaklaşımın odağında oluşan Baumol' ün tezi ise, kamu harcamalanndaki artışın nedenlerini sektörler arası verimlilik farklanna bağlamıştır; bu157 anlamda verimliliği düşük olan durağan sektörde, harcamalar artacaktır. Kamu kesimini durağan sektör olarak tanımlamakta; dolayısıyla kamu harcamalan artacaktır sonucuna ulaşmaktadır. Baumol daha sonraları ise durağan sektör kavramından vazgeçerek durağan hizmetler kavramını kullanmıştır. Yeni liberal yaklaşımın odağında oluşan kamu tercihler yaklaşımı, kamu harcamalannın artış nedenlerini, demokrasinin eksik işleyişine ve kamu kesiminde rekabet yoksunluğuna bağlamaktadır. Kapitalist kamu harcamalannın eleştirisi açısından incelediğimiz marksist kamu harcamalan yaklaşımı, yeni liberal yaklaşımın devlete ve harcamalanna bakışı arasında koşutluk bulunmaktadır. Her ne kadar kullandıktan kavram ve terminoloji farklı olsa da, her ikisi de kontrol edilemez kamu harcamalannı eleştirmektedirler. Bu anlamda kamu harcamalannın artışına neden olarak, ekonomik yaşamın tüm alanlannın siyasallaşması ve kriz yaratmada işçi sendikalannı görmektedirler. 1980 sonrası süreçte ise kamu kesiminin rolünün azaltılması çabalan. dünya ekonomisinin gelişim sürecinde ortaya çıkan ve yeni ekonomik düzen olarak adlandınlan küreselleşme kavramı çerçevesinde ele alınmıştır. Bu bağlamda küreselleşmenin liberal süreci yeni düzeni, ekonomik anlamda serbest piyasa ekonomisinin alternatifsiz kalması, siyasal anlamda da liberal demokrasinin evrenselleşmesi olarak görmektedir. Bu anlamda devletin kamu harcamalan yoluyla ekonomiye müdahalesi sonuçsuz kalmaktadır; sonuçta devletin küçültülmesine ilişkin çabalar ağırlık kazanmaktadır. Liberal sürece tepkiler odağında oluşan görüşlerin ortak noktası ise, serbest piyasa sistemi olarak tanımlanan sistemin kesinlikle piyasa ekonomisi olmadığı noktasından hareket etmektedir. Bu anlamda devletin ekonomideki yerini çok uluslu şirketlerin bürokrasileri almıştır. Çok uluslu şirketlerin istek ve arzulan bağlamında sermaye ve mallan n küresel dolaşımı karşısında emeğin dolaşımı gerçekleşmemiştir. Bu yaklaşımlar da devletin ekonomiye kamu harcamalan yoluyla müdahalesinin sonuçsuz kaldığını kabul 158 etmektedir. Bu anlamda yeni ekonomik süreçte ekonomik küreselleşme ve kamu harcamalannı azaltmaya yönelik önlemlerin gerçekliğine inanmaktadırlar. Küreselleşme kavramını reddederek, dünyasallaşma kavramını ortaya koyan Samir Amin ise, küreselleşme kavramını yalnızca ideolojik içeriği ve vaadleri ile değil kavram olarak da reddederek, bu kavramın yerine dünyasallaşma kavramını kullanmaktadır. Günümüzde gelişen süreç, dünyasallaşmanın gelişmesi olmayıp, dünyanın bütün bölgelerine egemen olan kaostur çıkarsamasını yapmaktadır. Kaos ise dünyasallaşma denilen şeyin aşın kırılganlığının dışa vurumudur. Merkez-çevre ilişkileri odağında gelişen ekonomik ilişkilerde, merkez ülkelerin çevre ülkeleri etkileme gücüne sahip olduğu gerçeğinden hareket ederek, merkez ülkelerin çevre ülkelerin iktisadi gelişme süreçlerine etkileri olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, çevre ülkelerin iktisadi gelişme süreçlerindeki dönüşüm noktalan merkez ülkelerin uyguladıklan ekonomi politikalan tarafından biçimlendirilmektedir. Bu nedenle çevre ülkelerin iktisadi gelişme süreçlerinin değişim ve dönüşüm süreçleri, merkez ülkelerin ekonomi stratejileri ve politikalanna koşut biçimde oluşmaktadır. Özellikle çevre kapitalist ülkelerin iktisadi gelişme süreçlerinde uyguladıklan gelişme stratejileri gelişmiş kapitalist ülkelerin uyguladıkları büyüme stratejilerinin çevre ülkelerdeki kendi yapılanna uygun olarak ortaya çıkmış versiyonu biçimindedir. Bu noktadan hareketle, çevre ülkelerde İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan ulusal gelişmeci çizgide oluşan iktisadi gelişme stratejileri, merkez ülkelerin neoklasik- keynesci gelişme stratejisinin bir versiyonu biçimindedir. Her iki grup ülkede de, bu dönemde, kamu kesiminin ekonomideki ağırlığı artmıştır, ancak merkez ülkelerde sosyal devlet oluşum sürecine karşın, çevre ülkelerde ulusal gelişmeci çizgide iktisadi gelişmenin kamu kesimi tarafından uyanlması süreci ortaya çıkmıştır. Çevre ülkelerde ortaya çıkan bu süreç sonrası dönemde ise, dışa kapalı ve rekabetten uzak sanayi yapısı ortaya çıkmış; sanayi üretimi daha çok, iç talebe göre biçimlenmiştir. 1970'li yılların sonuna doğru merkez ülkelerde ortaya çıkan bunalım eğilimleri, çevre ülkelere de yansımış ve İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde her iki gruba da egemen olan ekonomi politikalan nda yeni arayışlar başlamıştır. Bu yeni arayışlarda öncelik kamu kesiminin önce sınırlandınlması ve sonra da ortadan kaldınlmasına yönelik politikalar uygulamaya 159 konulmuştun ancak bu süreç çevre ülkelerin kamu kesiminin yapılanmasını göz ardı etmiştir, çünkü bu ülkelerde kamu kesimi tarihsel - toplumsal, ekonomik somut zorunluluklar sonucu ekonomide ağırlık kazanmıştır. Bu sürecin işlemesi sonucu ve ortaya çıkan küreselleşme olgusu bağlamında finans ve ticaret kesiminin küreselleşmesi çevre ülkelerde kamu kesiminin işlevsizleştirilmesi olgusunu ortaya çıkarmıştır. Çevre ülkelerin iktisadi gelişme süreci incelenirken, iktisadi gelişme sürecinin temel belirleyicisi olarak düşünülen yatın m harcamalan ve personel harcamalan ön plana çıkmaktadır. Çevre ülkelerin iktisadi gelişme süreçlerine kamu kesimi her iki harcama biçimi ile müdahale etmek durumundadır; çünkü iktisadi gelişme ancak dışandan bilinçli bir müdahale sonucu ortaya çıkabilmektedir. Bu noktadan hareketle çevre ülkelerin iktisadi gelişmesi, ekonominin kendi işleyişi dışında, daha çok, kamu kesiminin oluşturduğu KİT kuruluştan ve bütçe harcamalan yoluyla sağlanmaktadır. 1980 sonrası süreçte ise kamu kesiminin smırlandmlması ve ortadan kaldınlmasına yönelik politikalara koşut olarak geliştirilen yapısall uyum politikalan, iktisadi gelişmenin sağlanması kaygısından uzak, yalnızca ekonomide istikran ve dış ödemeler sorununun çözümüne yönelik politikalara ağırlık vermiş; özellikle üretici yatınmlar, bu süreçte devre dışı kalmış; yalnızca kamu kaynaklan altyapı, savunma gibi sektörlere kaydınlmıştır. Oysa üretici kamu yatınmlan temel gelişmede çok büyük rol oynamaktadır. 1980'li yıllann ortalan ndan itibaren ortaya çıkan finans kesiminin küreselleşmesi olgusu ile zaten iktisadi gelişme sürecinden vazgeçen kamu kesiminin tamamen işlevsizleştirilmesi olgusu ortaya çıkmıştır. Çevre ülkelerin özel kesimi de finans kesiminin küreselleşmesi olgusu sonucu sermaye kaynaklannı üretim yerine üretim dışı alanlara yöneltmiş; sonuçta üretime yeni kaynaklanan yönlendirilmediği bir ekonomik yapı ortaya çıkmıştır. Bu ise istihdamın azalması ve zaten bozuk olan gelir dağılımının daha da kötüleşmesi sonucunu ortaya çıkarmıştır. Türkiye'nin iktisadi gelişme sürecinde kamu kesiminin rolü incelememizde de çevre ülkelerin analizi geçerlidir. Bu anlamda, yapılan analizde Türkiye, bir çevre ülkesi olarak düşünülmüştür. Türkiye'nin iktisadi gelişme süreci merkez-çevre ülkeleri odağında 160 gelişen ekonomik ilişkilere koşut bir biçimde biçimlenmiştir. Türkiye'nin iktisadi gelişmesinde çok önemli paya sahip olan KİT kuruluşlan, dünya ekonomisinin büyük bunalımı yaşadığı ve içe yöneldiği yıllarda kurulmuştur. 1950'li yıllarda ise dünya ekonomisinin dışa açılma sürecine uygun olarak liberal politikalar uygulamış; ancak ekonomik ve sosyal olaylar devletin küçülmesi yerine büyümesini gündeme getirmiştir. 1930'lı yıllarda oluşmaya başlayan ticaret sermayesi, 1950'li yıllarda sanayi sermayesine dönüşümü yaşanmaya başlamış ve daha çok bu dönüşüm süreci KİT ortaklığı biçiminde ortaya çıkmıştır. 1950'li yıllarda kamu kesimi tarafından uygulamaya konulan altyapının oluşturulması ve KİT'ler aracılığı ile sanayileşme çabalan sonrasında ise toplumsal dönüşüm hız kazanmış; sonuçta da kamu kesimi harcamalan, öngörülenin aksine bir durumda artmıştır. 1960'li yıllarda ise planlı ekonomi ile birlikte uygulamaya konulan ithal ikameci gelişme stratejisi sonucu, kamu kesimli desteklerle, özel kesim sanayisi kurulmaya çalışılmıştır. Bu süreçte oluşturulan KİT'ler ile özel kesim sanayi üretimine ucuz girdi sağlanmaya çalışılmıştır. 1 930 lı yıllardan itibaren geliştirilmeye çalışılan özel kesim sermaye birikimi sürecinde kamu kesimi harcamalar yoluyla özel kesime kaynak aktarma ve ucuz girdi sağlama işlevini üstlenmiştir. Kamu kesiminin kaynaklanndan yararlanılarak oluşturulan özel kesim sanayi sektörü, daha çok, iç talebe duyarlı olarak biçimlenmiş olup, dış rekabete kapalı ve ' ne üretirsem satanm' mantığı ile üretim yapmıştır. 24 Ocak 1 980 ekonomi karartan ile ekonomide yaşanan dönüşüm mevcut sanayi yapısının dışa açılmasını gerekli görmüştür. Dışa açılma sürecinde ise mevcut sanayi yapısının ayakta kalabilmesi için kamu kesimi farklı araçlar kullanarak ve işgücü maliyetlerini düşürerek sanayinin ayakta kalmasını bir ölçüde gerçekleştirmiştin ancak 1 980 yılına kadar hem özel kesim sanayinin desteklenmesi, hem de KİT'ler aracılığı ile özel kesime ucuz girdi sağlama politikalanndan vazgeçmişştir. 1980 sonrası süreçte merkez-çevre ilişkileri odağında biçimlenen ekonomik yapıya koşut bir biçimde ortaya çıkan, kamu kesiminin önce sınırlandınlıp, daha sonra tasfiye edilmesi politikalan Türkiye'de de uygulamaya sokulmuştur; ancak Türkiye ekonomisinde kamu kesimi, kökleri tarihsel - toplumsal, ekonomik somut zorunluluklar sonucu ekonomide ağırlık kazanmıştır. 161 Askeri dönemde kamu kesimi harcamaları kısılmıştır, kamu kesimi sabit sermaye yatırımları, özellikle imalat ve enerji yatınmlan, personel harcamalan ve sosyal harcamalar, kamu kesimi harcamalannın kısılmasında ana etken olmuştur; ancak askeri dönemin sona erdiği 1983 yılında seçim ekonomisi koşullannda kamu harcamaları her iki boyutta da artma eğilimi taşımıştır. 1983 sonrası süreçte, muhafazakar- liberal görünümlü partinin iktidar olduğu yıllarda ise, ilk başlarda kamu kesiminin sınırlandırılması çabalan yoğunlaşmış ve kamu harcamalan ekonomik ve sosyal boyutta azaltılmıştır; ancak daha sonraki süreçte özellikle 1985 sonrası dönemde yerel yönetimler eliyle kentlerin yapılanması çalışmanın ve ulaştırma başta olmak üzere, altyapı yatınmlanna yönelinmesi kamu kesimi harcamalannda artışlan gündeme getirmiştir. Buna ek olarak kentlerin yapılanması ve altyapı yatınmlannın finansmanı için iç ve dış borca başvurulmuş; iç ve dış borçlann faizlerinin sürekli artış göstermesi sonucu, kamu harcamalannda önemli artışlar meydana gelmiştir. Kamu harcamalannda meydana gelen artışlarda önemli paya sahip olan, yerel yönetim harcamalan ve fon harcamalandır. Bu iki harcama kuruluşlan da parlamentonun denetimi dışındadır. Bu dönemde konsolide bütçe harcamalannın payında azalmalar meydana gelmiş olup, harcamalann daha çok denetim dışında tutulması hedeflenmiştir. Bu yıllarda kamu kesiminin üretim boyutunun daraltılması çabaları yoğunluk kazanmıştır. Kamu kesimi sabit sermaye yatınmlannın payı azaltılma çabalannın yanı sıra, kamu kesimi sabit sermaye yatınmlan içinde imalat sanayi yatınmlannın payında büyük oranlı düşüşler meydana getirilmiş olup, KİT'lerin üretimden çekilmesi için özelleştirme ve işlevsizleştirme çabalan yoğunluk kazanmıştır. Kamu kesimi tarafından yaratılan bu boşluk, özel kesim tarafından doldurulamamış; sonuçta Türkiye'nin imalat sanayi yatınmlan gerilemiştir. Bu durum ise, iktisadi gelişme sürecini olumsuz etkilemiştir. Bu dönemde kamu kesimi sabit sermaye yatınmlannın kullanımında, fonlar ve yerel yönetimler devreye girmiş; konsolide bütçe sabit sermaye yatınmlan göreli olarak küçülmüştür. Bu dönemde oluşturulan fon harcamalan ile daha çok, kamu denetiminden uzak bir biçimde ulaştırma başta olmak üzere altyapı yatınmlanna öncelik tanınmış; konut 162 ve turizm sektörleri ön plana çıkmıştır. Kamu kesimi sabit sermaye yatınmlannın yönünün bu biçimde dönüşümü sonrasında, ekonominin üretici sektörleri sekteye uğramış; sonuçta Türkiye'nin iktisadi gelişme süreci tıkanma noktasına gelmiştir. Bu süreçte kamu kesimi kaynaklan üretici sektörlerden, üretici olmayan sektörlere yönelirken, özel kesimin bu alanlara yönelimi olmamış; sonuçta toplam yatınmlar üretici sektörlere yönelmemiştir. 1983 sonrası süreçte Türkiye'de yeni bir burjuvazi sınıfının da oluşturulması hedeflenmiş olup, daha çok, yerel yönetimlere ve devlet yönetimine egemen olan siyasal yandaşlann bu sınıfa dahil edilmesi hedeflenmiştir. Bu bağlamda oluşturulmak istenen yeni burjuva sınıfı, üretim dışı faktörlerle zenginleşmiştir. 1983 sonrası süreçte ticaret ve müteahhitliğin özendirilmesi ve rant ekonomisinin yaygınlaşması, bu yeni burjuva sınıfının ortaya çıkmasında temel yaklaşım oluşturmuştur. 1988 sonrası süreçte ise kamu kesimi harcamaları faiz kıskacına girmiştir. 1984 sonrası süreçte altyapı yatınmlannın iç ve dış borçla finansmanı sonucu artan borç ödeme yükü yeni borçlarla kapatılmaya çalışılmış; bu amaçla yüksek faizli hazine bonoları ile iç ve kısa vadeli dış borçlara yönelinmiştir. 1986 sonrası dönemde sık sık yapılan seçimlerde kamu harcamalannı bir yönüyle artırmış ve yapılan bu harcamalann finansmanında da borçlanma yoluna gidilmiştir. Her iki boyutta da artan kamu finansman açıklannın kapatılması için kamu kesimi yeni borçlanmalara yüksek faizlerle yönelmiş ve sonuçta kamu kesimi harcamalannın üçte biri faiz ödemelerine aynlır konuma gelmiştir. Kamu kesiminin yüksek faizle borçlanma politikaları, ekonominin üretim ekonomisinden rant ekonomisine yönelimini ortaya çıkarmıştır. Bilinçli bir biçimde tasfiye edilmeye çalışılan kamu kesiminin üretim boyutunun yanı sıra özel kesimin de üretim boyutu bu dönemde daralmıştır. İmalat sanayinden kamu kesiminin tasfiyesi gerçekleşirken, ortaya çıkan boşluk özel kesim tarafından doldurulamamıştır; çünkü özel kesim, kaynaklarını üretimden daha çok, kamu kesimine borç vermekte ve daha çok kar elde etmek için kullanmaktadır. 163 1980 sonrası dönemde kamu harcamalannın sosyal boyutu da daraltılmıştır; özellikle merkez ülkelerin refah devletini tasfiye girişimleri, Türkiye'de eğitim ve sağlık harcamalannın kısılması olarak gündeme gelmiştir; çünkü Türkiye'nin diğer sosyal yönlü harcamalan, önceki dönemlerde de çok düşük düzeylerde olmuştur. Kamu harcamalannın tasfiye edilen üretim boyutu yanında, sosyal harcamalann da kısılması sonucu, toplumsal huzursuzluklar artmıştır. Sonuçta, Türkiye'nin iktisadi gelişme sürecinde kamu kesimi, her dönemde, etkili olmuştur. 1980 öncesi dönemde kamu kesimi, iktisadi gelişme sürecinde üretim boyutunun ortaya çıkmasında ve üretici özel sermayenin desteklenmesinde etkili olmuş; 1980 sonrası dönemde de ticaret ve finans sermayesinin desteklenmesinde ve ekonomiyi sarmasında uyguladığı politikalar sonucunda etkili olmuştur. Bu nedenle kamu kesimi harcamalan Cumhuriyet'in kuruluşundan günümüze kadarki süreçte özel kesim sermayesinin gelişimi yönünde kullanılmıştır. Bu noktadan hareketle, bugün iktisadi gelişme sürecinin tıkanması sonucunda, ortaya çıkan istikrarsız ekonomik yapının oluşumunda ve kamu kesiminin içine düştüğü çıkmazda, kamu kesimini eleştiren ve küçülmesini arzulayan özel kesim sermaye grubunun etkisi büyüktür. Kamu kesiminin küçültülmesi tartışmalanndan öte, kamu kesimi kaynaklannın harcama boyutunun bu biçiminin tartışılmasında, kanımızca yarar vardır.