Yatırım bütçesi ve Türk bütçe sistemindeki yeri

Siyasi ve hukuki özellikleri büyük önem taşımakla birlikte, bütçe temel olarak iktisadi bir kurum ve süreçtir. Kollektif ihtiyaçların tatmini, kamu için gerekli ve faydalı olan şeylerin yapılması için ortaya çıkmış bir kurum olan devlet, ortak ihtiyaçları karşılamak için kaynak bulmak ve bunları karşılaştırıp denkleştirmekle yükümlüdür. Bütçe, devletin gelecek muayen bir devre içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yürütülüp uygulanmasına izin veren bir hukuki tasarruftur. Bütçe hakkı parlamentoların kamu gelirleri ile giderleri üzerindeki yetkilerinin tanınması ile meydana çıkmağa başlanmış ve bu hakları kavrayan bir şekilde yerleşmiş ve gelişmiştir. Bütçenin ilk doğduğu ve parlamenter sistemle birlikte geliştiği ülke İngiltere'dir. İngiltere'de vergi hakkını ilk olarak resmen tesbit eden metin 'Magna Carta' olmuştur. Vergileri onaylama hakkı yerleştikten sonra, diğer kamu gelirlerinin de parlementonun onayına tabi tutulması kolaylıkla mümkün olmuştur. Vergi hakkından bütçe hakkına ulaşılabilmesi için giderlerin de millet temsicilerinin onayına sunulması lazım gelmiş, tamamlanması içinde gelir ve giderlerin her sene yeniden parlamentoca görüşülüp onanması gerekmiştir. Bütçe kavramı, gider ve gelirlerin eşitliliğini gerektiren basit bir ilke gibi görünmesine karşın, bütçe denkliği konusunda çok çeşitli görüşler ileri sürülmektedir. Klasik maliye kuramına göre, tüm giderlerin denk bir biçimde devletin normal gelirleriyle karşılanması gerekir. Çağımızda, devletler borçlanmaya o kadar çok başvurmuşlardır ki, bütçe denkliği konusunda yine klasik anlayış içinde ikinci bir görüş belirmiştir. Buna göre, bütçe, yapılan borçlanmanın faiz ve anaparanın yıllık taksitlerini içerir ve bu ödenek de normal gelirlerle karşılanabilirse, bütçe denk sayılır. Klasik maliye daha çok bütçe işlemlerinin hukuki yönüyle ilgilenmiş, kamu harcamalarının etkinlik konusunu gündeme getirmemiştir. Çağdaş bütçeleme tekniklerinden olan 'yatırım bütçesi' sistemi ise, kamusal mali işlemlerin ekonomik etkinliğini ön plana çıkarmıştır. Klasik bütçe sisteminin üstünlükleri, aksayan yönlerine göre daha azdır. Bu nedenle, yeni bütçe sistemleri arayışları içerisine girilmiştir. Mali denklik yerine ekonomik denklik amacına yönelen yatırım bütçeleri yanı sıra, telafi edici bütçeler ve genel bütçe nazaryeleri ile yeni bir bütçe politikası getirilmeye çalışılmaktadır. Yatırım bütçesi, bütçelere yeni bir bütçe formu getirmektedir. Bir yatırım bütçesinin esas özelliği; bazı yatırım harcamalarının cari harcamalardan ayrı gösterilmesi ve bunların ayrı bir finansman kaynağı ile karşılanmasıdır. Bir yatırım bütçesinin gelir kaleminin en önemli niteliği borçlanma hasılatıdır. Ayrı bir yatırım bütçesi yapılması ve yatırım harcamalarının borçlanmayla karşılanması konusunda birbirine zıt çeşitli görüşler mevcuttur. Yatırım bütçeleri ve mevcutların artışı, sermaye birikimi, maliyetin zaman içinde yayılması, nesiller arası vergi yükünün dağıtılması, yatırımlar için vergi artırma güçlükleri, bütçe dalgalanmalarını önleme, açık finansman da yatırımların rolü gibi konular tartışılmaktadır. Diğer taraftan, yatırım bütçesinin mali politikanın bir aracı olarak kullanılması hakkında imkan ve sonuçları tanışılarak karşıt görüşler belirtilmektedir. Kullanılması lehinde görüşler çoğunluğu teşkil etmektedirler. Yatırım milli ekonomi açısından bir büyüme ve denge aracıdır. Toplumun ekonomik ve sosyal gelişmesini sağlayan, refah düzeyini arttıran, işsizliği önleyen ve milli geliri oluşturan bir temel faktördür. Yatırım kararlarının belirli ilkeler ışığında alınmasının sayısız yararları vardır. Aksi durumda çeşitli sermaye tahsisi alternatifleri arasında optimal bir denge kurmak zorlaşır. Yatırım kararı, olaya etki eden bütün faktörlerin dikkatle alındığı geniş bir sistem içinde alınmalıdır. Bir ekonomik kural olan tasarruf-yatırım eşitliliğinden yararlanarak, milli ekonomi açısından yatırımı tanımlamak mümkündür. Buna göre belirli bir dönem içinde üretilen ve ithal edilen mallardan, tüketilmeyerek veya ihraç edilmeyerek gelecek döneme aktarılan kısma garisafi yatırım denir. GSY'dan tesislerin aşınma ve yıpranmapaylan çıkardıktan sonra kalan kısma ise net yatırım denir. Her çeşit yeni yatırımlar tamamlama yatırımları ve stok artışları net yatırım olarak kabul edilir. Bunun dışında stok yatırımlar, otonom yatırımlar, ayrılmış yatırımlar da milli ekonomi açısından önem arz eder. Yatırım bütçesine girecek harcamaların ayırımı için başlıca üç kıstas kullanılmaktadır. Bunlar; mevcutlar kıstası, verimlilik kıstası, ve kendi kendini ödeme kıstaslarıdır. Kendi kendini ödeme kıstası en çok uygulama alanı bulan bir kıstastır. Yatırım projelerinin ekonomik yönden hazırlanması, talep tahmini, kapasite seçimi ve kuruluş yeri seçimi konularını içerir. Talep tahmininde kullanılarak birinci elden veriler ve ikinci elden veriler, belirli bir düzene sokularak, talep tahmin yöntemlerinin uygulanacağı bir duruma getirilmelidir. Yatırım projelerinde öngörülen genel yatırım tutarının finansman kaynaklarının gösterilmesi, yatırım tutarlarının hesaplanması kadar önemli bir konudur. Hazırlanan yatırım projesi ekonomik etkinlik yönünden son derece avantajlı olsa bile eğer bu projeyi finanse edecek sağlan finansman kaynakları bulunmasza projenin üstünlüğü önemini yitirecektir. Yatırım projelerini, belirlilik ve risk ortamlarından herhangi birinin varsayımları altında değerlendirmek mümkündür. Karlılık oranı, geri dönme süresi, net bugünkü değer, gerçek verim, yıllık eşdeğer masraf yöntemleri başlıca yatırım projesi değerlendirme yöntemleridir. Bu yöntemler tek tek veya hep birlikte kullanılabilir. Önemli olan, en doğru yatırım alternatifini seçmektir. Özetle belirtmek gerekirse proje değerlendirmesinde, paranın zaman bakımından değeri ve projenin ekonomik ömrünü hesaba katan anlamlı, objektif ve tutarlı bir veya birkaç yöntem 'kullanılmaktadır. Projenin milli gelire, istihdama, dış ödemeler dengesine ve kamu maliyesine olumlu katkılar sağlaması gerekir. Projenin finansman planlarının hazırlanmasında ilk adım, kısa ve uzun süreli fon ihtiyacını zaman, iç ve dış para boyutlarına göre tahmin etmektir. Yapılacak yatırım harcamalarını ve bu harcamaların kaynaklarını iç ve dış para olarak harcama sürelerine göre denetleyen tabloya, yatırım bütçesi veya yatırımların yıllara dağılımı tablosu denir. Bu tabloda bir taraftan giderler diğer taraftan da bu giderleri karşılayacak finansman kaynaklan yer alır. Sermaye yapısındaki borç oranının saptanmasında, finansal kaldıraç hesaplarının da yapılması gerekir. Projedeki karlılık oranının borç faizinden yüksek olması durumunda borç oranının artması, pay başına düşün karı yükseltir. Çeşitli kısa, orta, uzun süreli dış borçlar, dış finansman kaynaklarını oluşturur. Yatırım bütçelerini uygulayan gelişmiş ülkelerin başında İsveç gelir. İsveç uygulaması tipik bir örnek teşkil eder. İsveç'te yatırım bütçesi uygulaması hayli gelişmiş bir düzeydedir. Bütçe sisteminden, iktisadi politikanın tayininde, iktisadi tahlillerde, büyük oranda faydalanılmaktadır. İngiliz bütçe sisteminde; yatırım harcamaları çizginin altında yer almaktadır. Almanya'da savaş sonrası uygulanan olağanüstü bütçeler yatırım bütçesi için ilginç bir başlangıçtır. Fransa'da ise 1954 bütçe reformundan sonra yatırımlar hemen hemen bütçe dışı bırakılmış ve yalnızca Hazine hesapları arasına dahil edilmiştir. Ülkemizdeki kamu iktisadi teşebbüsleri, yatırım ve işletme faaliyetlerini, kalkınma planı, yıllık program ve bütçeye dayalı olarak yürütür. Teşebbüsler, işletme ve yatırım bütçesi hazırlarlar. Teşebbüslerin işletme bütçeleri, her hesap dönemi için yıllık genel yatırım ve finansman programlarındaki hedefler esas alınarak hazırlanır ve yönetim kurulunca onaylanır. İşletme bütçeleri kamu iktisadi teşebbüslerinin kaynak ödeme dengesidir. Kamu iktisadi teşebbüslerinin işletme açıkları hazinece karşılanır. Genel finansman ihtiyacı ise finansman kaynakları arasındaki denge, genel yatırımı finansman programını ya da bütçesini verir. Hazırlanan yatırım projeleri takvim yılı başından yedi ay önce ilgili bakanlığa ve DPT'na gönderilir. İlgili bakanlık projeler üzerinde inceleme yaptıktan sonra bunlar, DPT'na gönderir. DPT, Hazine ve Dış Ticaret Müsteşarlığının da görüşünü alarak bu projeleri genel yatırım ve finansman programına dahi eder. Teşebbüslere ait yıllık yatırım ve finansman programı Bakanlar Kurulunca karara bağlanır. Kamu iktisadi teşebbüslerinin işletme yatırım programı sonuçlan, Yüksek Denetleme Kurulu ilgili bakanlık ve T. B. M. M.'nin denetimine tabidir. Tatbiki mümkün bir yatırım bütçesi modeli içinde; DPT, bugün de olduğu gibi, kamu sektörü yatırımlarını tesbit eder. D. P. T.'ce tespit edilecek umumi yatırım tavanı içinde bütçeleştirme Maliye Bakanlığı ve ilgili dairelerce yapılır. Böylece kamu sektörümüz için bazı özel kaynaklarla beslenen, cari bütçelerden ayrı bir yatırım bütçesi ortaya çıkacaktır. Bu mevcut sistemde ufak bazı değişiklikler yapılmak suretiyle, İngiltere'deki çizginin altındaki yatırımlara bir benzetişle, olabileceği gibi, köklü bir değişiklik neticesinde elde edilebilir. Bu alternatifler iktisadi, biraz da politik tercihleri gerektirir. Bu tercihler idarede reorganizasyon ve personel konularının tartışıldığı bugünlerde biraz daha önem kazanmaktadır.