Sıfır-esaslı bütçeleme

Sıfır-esaslı bütçeleme, geçmişş yılların ödenek düzeylerine bağımlılığı ortadan kaldırmayı ya da en azından azaltmayı amaçlamakta ve bu yönü ile diğer bütçeleme sistem ve yöntemlerinde bulunmayan bir bütçeleme anlayışını temsil etmektedir. Sıfır-esaslı bütçeleme anlayışının kökeni oldukça eskiye dayanmaktadır. Daha 1924 yılında, İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young benzer bir yöntem önermiştir. Çağdaş sıfır-esaslı bütçeleme anlayışına en yakın ilk uygulamanın Amerika Birleşik Devletleri Tarım Bakanlığı'nda 1962 yılında başlatıldığını ifade etmek mümkündür. Bu bakanlığın 1964 mali yılı bütçesi sıfır-esaslı bütçeleme yöntemi ile hazırlanmıştır. Sıfır-esaslı bütçeleme yönteminin bir sistem haline dönüştürülmesi ise ilk olarak Peter A. Pyhrr tarafından gerçekleştirilmiştir. 1970 yılında Texas Instru ments firmasında kullanılan sıfır-esaslı bütçeleme, 1973 mali yılında Georgia Eyaletinde, 1977 mali yılından itibaren ise Amerika Birleşik Devletleri'nde federal düzeyde uygulanmaya başlamıştır. Sistem, bir kamusal bütçeleme yöntemi olarak bugün sadece Amerika Birleşik Devletlerinde uygulanmaktadır. Klasik bütçelemenin geçmişş yıllardaki gelişime dayanılarak yapılan tahminlerin sınırlı kalması, bütçenin giderek rutinleşmesine, bir başka deyişle, status quo 'yu koruma eğiliminin egemen hale gelmesine yol açmıştır. Kaynakların farklı ve rakip programlar arasında iktisaden rasyonel dağılımını gerçekleştirecek mekanizmalarından yoksun bulunan klasik bütçeleme sisteminin aksine, fa-VI aliyet ve harcama gerekçeleri ile kaynak dağılımı arasındaki uyumu da sağlayan sıfır-esaslı bütçeleme; yöneticilerin en küçük ayrıntıya kadar tüm bütçelerinin gerekçesini gösterme zorunlulğünun bulunduğu, harcama gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticiye aktarıldığı ve faaliyetlerin 'karar paketleri' şeklinde ifade edilerek nisbi önemlerine göre sistematik bir analizle değerlendirildiği bir bütçeleme sistemi olarak tanımlanabilir. 'Sıf ır-esaslılığın' anlamı, tüm faaliyet ve harcamaların yeniden gerekçeleındiril- mesidir. Her harcama maddesi değerlemeye tabi tutulmakta, çeşitli harcama alternatifleri mukayese edilmekte, program ve faaliyetler belirlenmektedir. Hiçbir harcama kalemi bütçede otomatik olarak yer almamaktadır. Sıfır-esaslı bütçelemede ihtiyaç ve öncelikler daha sistematik bir şekilde değerlemeye tabi tutulabilmektedir. Süresi dolan, faydası azalan veya artan, önceliğini kaybeden ya da daha yüksek öncelikli hale gelen program ve faaliyetler böylece belirlenebilmektedir. Sistemde, mevcut programlar mutlak olarak kabul edilmemekte, cari kaynak düzeyindeki azalış veya yeniden dağılışın etkileri araştırılarak etkinlikleri alternatiflere ve toplumun bütçe önceliklerine dayanılarak tekrar gözden geçirilmekte, değerlendirilmekte ve doğrulanmaktadır. Böylelikle, masrafçı dairelerin önceki yıl ödeneklerine dayalı olarak bütçe teklifin'- de bulunmaları mümkün olmamakta, yönetici bir anlamda 'sıfır lira' ile işe başlamaktadır. Sıfır-esaslı bütçeleme mikroekonomik bir yaklaşımdır. Başka bir deyişle, sıfır-esaslı bütçeleme aşağıdan-yukarıya doğru bir planlama ve analiz sürecini ifade eder. Karar birimi durumundaki her bir yönetici, kendi maliyet düzeyinde uyguladığı politikanın açıklamasını yapmakla yükümlüdür. Sıfır-esaslı bütçelemede maharetli yöneticilere fazlaca ihtiyaç bulunmaktadır. Karar alma süreci ise kısmen ademi merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Karar vermeVII güç ve yetkisinin sistem içinde dağılması ile uygulayıcı yöneticilerin program değerleme sürecine katılmaları üst düzey yöneticilerin yükünü büyük ölçüde hafifletmektedir. Sıfır-esaslı bütçelemede tüm bütçe faaliyetleri 'karar paketleri' olarak tanımlanmakta, önemlerine göre öncelik kazanmakta ve değerlemeye tabi tutulmaktadır. 'Karar paketi', belirli bir fonksiyon ya da faaliyetin kesin sınırlar içinde tanımlanmasını, değerlendirilmesini, diğer alternatiflerle karşılaştırılmasını, kabul edilmemesi durumunda ortaya çıkacak sonuçları, maliyet ve faydalara ilişkin bilgileri gösteren bir belgedir. Karar paketlerinin oluşturulmasında göz önüne alınması gereken iki alternatif yol bulunmaktadır. Bunlar; (1) aynı fonksiyonu yerine getirmede farklı yolların bulunması ve (2) fonksiyonu yeri ne getirmede farklı çaba düzeylerinin olmasıdır. Birinci halinde, aynı fonksiyonu yerine getirmenin alternatif yollarını ortaya koyan ve karşılıklı olarak birbirini dışlayan karar paketleri söz konusu olmaktadır. İkinci halde ise belirli bir fonksiyonu yerine getirmeye yönelik farklı çaba ve harcama düzeylerine ilişkin alternatifleri belirleyen artışlı paketler söz konusudur. Karar paketlerinde; amaçlar ile beklenen sonuçlar, faaliyetin tanımı, amaçları gerçekleştirecek programlar, alternatif faaliyet yolları, maliyet ve faydalar, paketin uygulanmaması durumunda doğacak sonuçlar, faaliyetin gerektirdiği fon ve personel gibi çeşitli bilgiler yer alır. Bu bilgiler, üst yönetim tarafından o faaliyeti değerlendirmek amacı ile kullanılırlar. Karar paketleri hazırlandıktan sonra önceliklerine göre sıralanmaktadırlar. Bu sıralama ile kaynaklar da yeniden dağıtılmış olur. Karar paketlerinin ilk sıralaması, bunları hazırlayan en alt düzeydeki birimler tarafından yapılmaktadır. Karar paketlerinin oluşturulan her sıralamalistesi yeniden gözden geçirilip değerlendirilerek bir üst örgütsel düzeye gönderilir. Bu düzeyin yöneticisi de kendisine gönderilmiş bulunan çeşitli sıralamalistelerinden hareketle yeni bir liste oluşturur. Süreç her dairenin tüm karar paketleri tek bir sıralamalistesi haline dönüştürü lünceye kadar tekrarlanır. Sıfır-esaslı bütçeleme sürecinde karar paketlerinin sıralanması işlemi bireyler, komiteler ya da bunların bir karması tarafından gerçekleştirilir. Sıralama işleminin objektif bir şekilde yapılabilmesi için iki yol izlenebilir. Bunlardan birincisi, karar paketlerinin önemlerine göre fiziksel olarak sınıflandırılması; ikincisi ise her bir paketin tartılı olarak göz önüne alınması ya da oylanmasıdır. Bu yollardan hangisinin tercih edileceği konusunda esas alınabilecek başlıca yaklaşımlar ise (1) tek standart yaklaşımı, (2) oylama yöntemi, (3) temel kategoriler yaklaşımı ve (4) çoklu standartlar yaklaşımı olarak belirtilebilir. Sıfır-esaslı bütçeleme değişen çevre ve koşullarda da etkin olarak kullanılabilmektedir. Bu çerçevede, (1) karar paketlerinin, diğer paketleri ya da sıralamaları boz maksızın değiştirilmeleri ya da atılmaları; (2) yeni program ya da faaliyetlere ilişkin karar paketlerinin herhangi bir zamanda bütçeye ilave edilmeleri; (3) sıralamaların öncelikler değiştirilmeden gözden geçirilip düzeltilmele- ri; (4) fon düzeylerinin üst yönetim tarafından, bütçe girdileri yeniden kullanılmadan sürekli olarak gözden geçirilip düzeltilmeleri mümkün bulunmaktadır. Ayrıca, sıfır-esaslı bütçeleme yönetime, değişen çevreye çeşitli yollarla uyum sağlayabilmesi için güçlü bir alet sağlamaktadır. Bu yollar; (1) planlama varsayımlarının değiştirilmesi, (2) mali yıl içinde yeniden bütçeleme, (3) değişken bütçeleme ve (4) yeniden organizasyon olarak belirtilebilir. Sıfır-esaslı bütçelemede yasama organının rolü deIX geleneksel bütçe sisteminde ve planlama-program- lama-bütçeleme sisteminde olduğundan farklıdır. Yasama or ganı; geleneksel bütçe sisteminde bütçeyi nihai olarak onamakta, planlama-programlama-bütçeleme sisteminde sunulan tek öneriyi gözden geçirmektedir. Sıfır-esaslı bütçeleme sisteminde ise bir programın devam edip etmeyeceğine veya nasıl ve hangi düzeyde yürütüleceğine karar vermeden önce söz konusu programın maliyetlerini ve elde edilecek sonuçlarını değerlendirerek çok önemli bir rol üstlenmiş bulunmaktadır. Amerika Birleşik Devletleri'nde yasama organının bütçeleme sürecindeki yetkileri 'günbatı- nın kanunları' ndan kaynaklanmaktadır. ilk olarak Colorado eyaletinde 1976 ve 1977 yıllarında uygulanan günbatımı kanunlarına göre, kamusal programlara para harcama yetkisi beş veya yedi yıl gibi bir süre ile sınırlandırılmış ve program yenileninceye ya da sona erinceye kadar geçerli olmuştur. Sıfır-esaslı bütçeleme sürecinde, sistem yaklaşımı ve sistem analizi, yöneylem araştırması, maliyet-fayda analizi, maliyet etkinlik analizi ve matematiksel programlama gibi çeşitli rasyonel karar alma teknikleri kullanılmaktadır. Bu tekniklerin kullanımı, çeşitli amaçların ve alternatiflerin sistematik bir inceleme ve yorumunun yapılmasına imkan vermektedir. Sıfır-esaslı bütçeleme sisteminde denetim aşaması da özel bir önem taşımaktadır. Ancak burada ağırlık, verimlilik ve etkinlik denetimine ve bir etkinlik denetimi aracı olan program değerlemeye verilmiştir. Program değerleme, her programın belirlenen amaçları gerçekleştirme derecesi ile etkin bir şekilde uygulanmayan ve gereksiz programları ortaya koymaya yarayan çok Önemli bir araçtır. Bu aracın kullanılması sonucunda, mevcut ve eski program ve projelerin etkilerinin ölçülmesi ve projelerin başarı düzeyini etkileyen faktörlerin belirlenmesi mümkün olabilmektedir. Sıfır-esaslı bütçelemenin temel amacı, mal ve hizmet üretim düzeyinin maliyete oranı olarak ifade edilen verimliliğin yanı sıra; gerçekleştirilen amaçlar ile katlanılan fedakarlık arasındaki ilişki olarak tanımlanan etkinliğin arttırılmasıdır. Sistemin uygulanması, kaynakların daha rasyonel dağılımını ve daha etkin kullanımını sağlamaya yönelik olduğundan, etkinlik denetimi sıfır-esaslı bütçeleme- de büyük bir öneme sahip bulunmaktadır. Sıfır-esaslı bütçelemenin bazı yönlerden eleştiril diğini de ifade etmek gerekir. Bu eleştirilerin başlıcaları; sıfır-esaslı bütçelemenin büyük ölçüde kırtasiyeciliğe yol açması, fazlaca zaman ve personele ihtiyaç göstermesi, kaynak tahsisinde bekleneni vermekten uzak kalması, yöneticilerin yeteneklerini abartması, politik ve teknolojik tahditlerin önemini yeterince göz önüne almaması, bütçenin gelir yönüne ilişkin yeni bir bakış açısı getirmemesi, sadece iktisadi faktörleri göz önünde tutması, politik ve sosyal sebep ve etkenleri ise ihmal etmesi, geçmişş bir iki min göz ardı edilmesine yol açarak sürecin yapısall kategorilere indirgenmesine yol açması gibi noktalarda odaklanmaktadır.