Dünyada ve Türkiye'de koruma ve teşvik sistemleri

ve SONUÇ Gelişmiş ülkeler, hem kendi aralarındaki rekabetten hem de gelişen ülkelerin teşvikli ihraç mallarından ekonomilerini veya belli sektörleri korumak üzere, 1980'lerden sonra daha yoğunlaşan yeni korumacılık önemlerine başvurmaktadırlar. ABD ve AB ülkeleri, bu amaçla çok sayıda antidamping soruşturmaları, gönüllü ihracat kısıtlamaları gibi araçları, serbest ticaretin önüne koymaktadırlar. Bu ülkeler, koruma politikaları yanında, bir iktisat politikası aracı olarak, değişik amaç ve etkilere sahip teşvik önlemlerine de, yoğun olarak, uygulamada yer vermektedirler. Sektörel veya mal bazında olabilen teşvikler, özellikle AR-GE faaliyetleri, bölgesel gelişme politikaları, vergi maliyet veya istisnaları ile özellikle ucuz ve uzun vadeli krediler biçimde gündeme gelmektedir. Ancak, gelişmiş ülkeler açısından teşvik uygulamaları için belirtilebilecek özellik, bu ülkelerin bir sanayileşme stratejisinden bağımsız olarak teşvik ve koruma önlemlerine başvurdukları, fakat, dünya ticareti ve rekabet şartlarındaki değişme ve gelişmelerin yol açtığı etkilere yönelik önlemlerin daha ziyade tercih edildiğidir. Ayrıca, direkt nakit teşvikler de uygulamada tepki çeken araçlardır. Buna karşılık, mesela, Almanya, doğu ile birleşmesinden sonra nakdi tevikleri de uygulamaya koymuştur. Gelişen ülkeler ise, ekonomik kalkınma için makro sanayileşme stratejileri bakımından da, ticaret ortaklarının tepki ve karşı önlemlerine yol açmayacak bir sistemi tercih etmek durumundadırlar. Kalkınma ve ekonomik yapıyı istenen yönde değiştirme çabalarının, bütünüyle teşvik politikaları ve onların etkin uygulamasından beklenmemesi gerektiğini, önemle vurgulanmalıdır. Başarılı ekonomik kalkınmanın, öncelikli uygun bir ekonomik ortama bağlı olduğu, genel ekonomik politika ve şartların uygun olmadığı durumlarda, sadece teşvik araçlarının etkinliğinden söz edilemeyeceği açıktır. Teşvik politikaları o zaman, genel ekonomik durumdaki sapmaların getireceği olumsuzlukları ortadan kaldırmaya yeterli olabilir. Mesela, kurlar gerçekçi düzeyinden saptığı zaman, ihracat teşviklerinin bir kısmı büyük ölçüde etkinliğini kaybeder. Öncelikle kurların gerçekçi düzeyde belirlenmesi gereği vardır. 132 Gelişen ülkelerin bir diğer sorunu da, dış ekonomik ilişkilerde, bloklar arası rekabetten ayrı kalamayacaklarıdır. Uluslararası ticarette meydana gelen kutuplaşmalar ve oyunun kuralları dışına çıkma eğilimi, gelişen ülkelerin marjinaleşmesine sebep olabilecektir. Gerek AB ve gerek diğer bloklar, uluslararası ticaretin önüne, istedikleri engelleri kendi çıkarları paralelinde koyabilmekte bir bakıma çifte standart uygulanmaktan kaçınmamaktadırlar. Türkiye'de, bu gelişmelere paralel olarak, 1995 yılından itibaren tam üyelik öncesi, AB ile gümrük birliğine gitmeyi göze almaktadır. Uluslarası ticarette teşvik ve sübvansiyonlarla korumacılık önlemlerinin yol açtığı bozulmalar, en son GATT Uruguay dönemi görüşmelerinde ele alınmıştır. Son güne kadar süren uzun pazarlıklarla bir uzlaşma sağlanabilmiş olması, konunu önemini ortaya koymaktadır. GATT kuralları çerçevesinde, genel eğilim olarak nakdi yardım ve teşviklerden ziyade, eğitim, yeni teknoloji üretimine dönük AR-GE faaliyetlerine ve uygun koşullu kredilere yönelindiği bilinmektedir. Ancak yapılan karşılaştırmalarda, uygulamada ABD'de bile Türkiye'dekinden daha fazla teşvik aracının nakit yardımlar çerçevesinde yer aldığı görülmektedir. Ancak, nakit yardım ve sübvansiyonların, tepkiye yolaçamayacak biçimde, araçlar içinde saklandığı görülmektedir. Nitekim AB'de sanayide çalışan kişi başına düşen sınai teşvik payı 2250 dolar, sanayi sektörü katma değeri içinde teşviklerin payı yüzde 6.2 'dir. Buna göre AB'ye tam üye olsak da, gümrük birliğine gitsek de, bu uygulamaların iyi bilinip analiz edimesinde fayda vardır. Teşviklerin Türkiye'deki uygulaması, cumhuriyet öncesi döneme kadar uzanmaktadır. Ancak, kalkınma planlan ve sanayileşme stratejisi ile uyumlu bir teşvik politikası belirleme ve uygulamaya konulması, planlı dönemle başlamıştır. Uygulamanın günümüze kadar, başarılı olduğu kadar, başarısızlıklarının daha fazla olduğu hakkında hemen herkes hemfikirdir. Bu genel kanaat, her şeyin teşvik edildiği, teşviklerde selektiviteyi önem verilmediği ve uygulamada etkin bir denetimin olmadığı, dolayısiyle teviklerin bir rant yaratmaktan öteye gitmediği gibi düşüncelerin sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Ayrıca, teşvik 133 mevzuatının karmaşık, dağınık ve anlaşılmaz oluşu, özellikle uzman çalıştırmayan küçük ve orta boy sanayi için, teşvik tedbirlerinden yararlanmayı sınırlandırmaktadır. O halde, teşvik sisteminin genel sanayileşme stratejisinin bir aracı olarak ele alınması ve kısa ve uzun dönemli hedeflere sahip olması gereği vardır. Bu çerçevede, AB ile ilişkiler dikkate alınırken, kendi içinde de tutarlı hale getirilmelidir. Ekonomik faaliyetler, yatırım, üretim ve ihracat aşamalarında teşvik edilebilmektedir. Ancak dünyadaki eğilim yatırım-üretim aşamasındaki teşviklere kaynaktadır. Gerek sistemin hazırlanmasında gerekse uygulama sonuçlarının etkinliğinin denetlenmesinde, özel kesim kuruluşları ve üniversite işbirliğinden yararlanılmalıdır. Mal ve sektör öncelikleri, yatırım konularının seçimi, tevsik araçlarının iç ve dış ekonomik koşullar çerçevesinde belirlenmesi, proje değerlendirmede yeni bir yapılanmaya gidilmesi şarttır. Merkezi yapıdan yerel teşkilatlanmaya gidilmeli ve bu çerçevede Meslek Odalarına görevler verilmelidir. Merkezi yapı, yıllık sayısı 2-3 binlere ulaşan başvurulan değerlendirmeye bile yeterli olmaktan uzaklaşmıştır. O sebeple, sistemin iyileştirilmesi ve etkinlik denetimi gibi fonksiyonlar yerine getirilememekte, sistem siyasi nüfuzun da kullanılabildiği bir rant mekanizmasına dönüşebilmektedir. Teşvik araçlarının tercihinde, özel kesimde yapılan araştırmalar, selektif kredi uygulamasının birinci derecede öncelik aldığını göstermektedir. Bu davranış araştırması sonuçlan teşvik araçlarının dünyadaki seçim ve uygulanma eğilimine de uygundur. Ancak, Türkiye'de bunun için yeterli kaynaklar oluşturmak ve etkin esaslar çerçevesinde tahsis etmek gereği vardır. Bölgesel teşviklerin teşkinliği, uygulama sonuçlarına göre oldukça düşüktür. Bu yapı yerine bölgesel kalkınmayı ayrı ve büyük projeler çerçevesinde ele almak gereklidir. GAP örneğinin başanlı olarak bitirilmesi, bu konudaki cesareti arttırabilecektir. 134 Teşvik sistemi, bir taraftan sermaye ve teknoloji yoğun, uluslararası rekabet gücünü arttırıcı yatırım ve üretim faaliyetlerini özendirirken, diğer taraftan istihdamı arttırıcı araçları ve yatırım faaliyetlerini de kapsamalıdır. İlave istihdam teşviki bu açıdan önemlidir. Diğer taraftan teşvik sistemi, teşebbüs gücünü geliştirici araç ve mekanizmalara sahip olmalıdır. Projeye destek ve kolaylık sağlayan araçlar, mesela risk sermayesi gibi, küçük ve orta boya sanayicilere sağlanan teşvikler, bu açıdan oldukça önemlidir. Belgeli teşvikler için getirilen sermaye büyüklüğü sınırlan yanında büyük kapasiteli yatırımların, küçük kapasitelerin büyüyerek realize edilmesi ile daha sağlam bir sanayi dokusunun oluşabileceği unutulmamalıdır. Teşvik politikaları, iç ve dış ekonomik değişikliklerden etkilenebilen araçlar demetinden oluşmaktadır. Etkilenme sürecinde, ekonomik gelişmelere paralel olarak, uygulamadaki bir takım araçlar değişebileceği gibi, sistemin tümünü de değiştirmek mümkündür. Fakat aynı zamanda, iç ve dış ekonomik değişikliklerin yön ve şiddetine paralel olarak, amaç, hedef ve süreleri iyi tanımlanmış, üretim ve ihracata dönük yeni teşvik araçlarının, tutarlı bir biçimde hızla uygulamaya konulması gereklidir. Ancak daha önce belirtildiği üzere; öncelik, tüm ekonomik faaliyetler için uygun bir ortamın yaratılması olmalıdır. Türkiye ekonomisinde son yıllarda önemli oranda devlet müdahalesine yol açan kriz belirtileri ortaya çıkmıştır. Krizin bu boyutlara ulaşmasında, zamanında ve yeterli tedbirleri ısrarla uygulamayan iktisat politikası yapıcı ve uygulayıcıların payı büyüktür. Bütün bu gelişmeler, ekonomik faaliyetlere uygun bir ortam sağlanması ve buna yönelik olarak istikrar ihtiyacmm her zamankinden daha fazla önem kazandığını ortaya koymaktadır. Kaynak yaratmayan bir ekonomi, az da olsa teşvikler için kaynak ayıramamaktadır. Ekonomik krize dönük olarak hazırlanan 135 tedbirlerde, vergi gelirlerini düşüren bazı muafiyet ve istisnaların da yavaş yavaş daraltıldığı görülmektedir. Bu uygulamalar, genel makroekonomik gereklere uygun görülmekle birlikte, dış ticarette rekabet edilen ülke ve mallardaki koruma, teşvik ve sübvansiyon uygulamalarının da mutlaka dikkate alınması gereği vardır. İlke olarak özel teşvik uygulamalarının yerinin, gerçekçi döviz kuru ve istikrarlı ekonomik ortam gibi ölçülere bırakması gereğine inanıyoruz. Türkiye'deki izlenen İktisat politikalarının bu kadar kötü sinyaller vermesine rağmen, Türkiye ihracatında kriz dönemi hariç diğer dönemlerde belirgin bir artış izlenmiştir. Bu artışın nedeni ise Teşvik uygulamalarının bazı sektörlerde gerçekten çok etkin olmasındandır. Bu arada teşviklerin bu sektörlere olan etkisini yalnız korumaya bağlamak olaya gerçekçi bakmamak demektir. Bu sektörler zaten ekonomide başı çeken ve hammadde açısından Türkiye kaynaklarından yararlanan sektörler olmuştur. Bunlar bilindiği gibi, Teskıil, Gıda, Beyaz Eşya, Tarım Ürünleri, Deri Sanayi, Otomotiv, Seramik, Elektrik- Elektronik, Demir-Çelik gibi sektörlerdir. Geçmişe bakacak olursak temelde bu sektörlerin de güçlenmesinin nedeninin Teşvikler olduğunu söylemek gerekir. Ancak Türkiye'nin iharcat verilerini incelediğimizde, bu sektörlerin eskiden (1950- 1980 arasında) neredeyse tarım haricinde önemli bir ihracatının olmadığını söyleyebiliriz. Fakat Teşvik ve koruma tedbirlerinin 1980 sonrası dönemde, yatırımların yapılmasına ve 1985 sonrası yeniden düzenlenen teşvik uygulamalarıyla yatırımların bugünkü durumuna gelmesi sağlanmıştır. Türkiye'de yatırımların sayısına doğru orantılı, hatta bazen artarak artan orantılı olarak gerçekleşen ihracat tutarlarını gözlemliyoruz. Bu tabidir ki yatırımların, dolayısıyla kaliteli üretimin artmasına bağlıdır. Bu da teşvikler sayesinde gerçekleşmiştir. Teşviklerin ve Yatırımların Fayda-Maliyet Prensibine uyup uymadığı gerçekten bir tartışma konusudur. Ancak gelişmeye çalışan ülke ekonomilerinde bu tür korumalar ve teşvikler her zaman bir rantiye ekonomisi yaratmıştır. Ancak Türkiye gibi, Güney Kore gibi benzer ekonomiye sahip (Güney Kore örneğinde 1980 öncesini) ülkelerde bazı fırsatlar çıkmakta ve 136 bazı fırsatçılarda bunlardan yararlanmaktadır. Bu yüzden bu tür ekonomik kalkınmayı amaçlayan ve bunları uygulamak için güçlü olmayan ülkelerde fayda-maliyet unsurunu tam anlamıyla uygulanıyor görmek imkansızdır. Bunu başaran ülkeler alt yapı sorunu olmayan ve teknolojik ve ekonomik bakımdan güçlü ülkeler gerçekleştirebilmektedirler. . Yine de Yatırım Teşviklerinin 1985 sonrası için 1995'e kadar olan dönemde olumlu etkisi olduğu söylenebilir. Son bölümdeki grafiklerde görülebileceği gibi verilen teşvik belgesi sayılarıyla ihracat tutarları arasında gözle görülür bir ilişki vardır. Yalnız bir yatırımın iki sene sürdüğü göz önüne alındığında grafiklere bakılırken o sektördeki belli bir sene verilen teşvik belgelerinin ihracata olan etkisini iki sene sonraki ihracat tutarına bakarak görmek mümkündür, örnek verecek olursak Dokuma-Giyim Sektöründe 1989 yılında 276 adet teşvik verilmiş buna karşın 1989 yılında ihracat tutarı düşük kalmıştır. Ancak iki sene sonrasına yani 1991 yılına baktığımızda verilen teşvik belgesini sayısının % 40'a yakın azaldığını buna karşılık ihracat tutarının % 400 arttığını görüyoruz. Sonuç olarak Türkiye'de Yatırım Teşvik Uygulamalarının belirlenmiş 25 ana sektörden 16 sektöründe gerçek bir gelişme gösterdiği belirlenmiştir. Başarı oranı sektörel bazda % 64 olmuştur. 1995 yılında verilen teşviklerin ve gerçekleşen yatırımların, eğer yanlış bir ekonomik plan uygulanmaz ise, ihracata etkisinin daha da artacağı tahmin edilmektedir. Grafiklere ve tablolara bakıldığında 1985- 1995 döneminin daha önce de belirtildiği gibi bazı sektörlerdeki gelişmeye çok büyük etkisi olmuş ve Tekstil, Gıda, Elektronik vb. sektörlerde ihracat patlaması gerçekleşmiştir. 137