Avrupa Topluluğu'nun bürokratik yapısı

Topluluk bürokrasisi, Avrupa Topluluğu'nun kuruluşundan bu yana yapısall ve işlevsel açıdan büyük gelişmeler göstermiştir. Aynı doğrultuda Topluluk bürokrasisi kendi iç işleyişini düzenleyen kurumsal sistemini de bu gelişim sürecine uydurmaya çalışmaktadır. Bu sistemin yapı taşlarını oluşturan Konsey, Komisyon, Parlamento ve Adalet Divanı, Lüksemburg Uzlaşması' ndan Tek Senet'e kadar uzanan bir dizi idari evrimden ve yeni üye ülkelerin katılımından etkilenerek bugünkü boyutlarını ve niteliklerini kazanmışlardır. Bu çerçevede Avrupa Topluluğu bir 'Avrupa Devleti' olarak ele alınırsa, Konsey 'Hükümet', Avrupa Parlamentosu, 'Parlamento' Adalet Divanı 'Üst yargı mahkemesi ve 'Yargıtay' Komisyon ise 'Avrupa Bürokrasisi' rolünü oynamaktadır. Burada Üye Devletler, 'Avrupa Devleti'nin 'kurumsal ekranı' durumundadırlar. Üye ülkelerin kamu hizmetlerinin aksine, Avrupa kamu hizmeti her şeyden önce bir 'Kurmay heyeti'dir. Bu durumun sonucu olarak iki gereklilik ortaya çıkmaktadır; Üye ülkelerdeki ulusal otoriteler ve baskı gruplarına karşı bağımsızlık gerekliliği, Brüksel ve Lüksemburg 1 da ulusal idare temsilcileri- II ve Avrupa kamu idaresi arasında kurulan diyalogda gittikçe artan yetki gerekliliği. Bu çevrede, Avrupa kamu hizmeti ya da diğer bir ifadeyle Topluluk bürokrasisi, bir yandan bu sorunlara çözüm getirmek, diğer yandan da Topluluk faaliyetlerinin etkinliği ve yaygınlaşması için çaba göstermek hususunda oldukça aktif bir konumda bulunmaktadır. Burada Topluluk bürokrasisinin bel kemiği durumunda olan Komisyon'a önemli görevler düşmektedir. Komisyon'un bu tür hedeflerini gerçekleştirebilmesi belirli işlevleri yerine getirmesine bağlıdır. Çoğunlukla günlük idari işler yayında, tüm ilgili konularda politik hedefleri saptayarak, toplantılar düzenlemek ve diğer kurumlara tavsiyelerde bulunmak; Uzun ve orta vadeli programlar hazırlamak ve bu doğrultuda çeşitli projelerin ESPRIT, COMETT, BRITE, RACE, FAST, vs.) hazırlanmasına katkıda bulunmak; Diğer Topluluk kurumlarının karşılıklı etkileşimlerini sağlamak koşuluyla aralarındaki çatışmaları gidermek; Topluluğun içinde veya dışında oluşan olumsuz etkenlerin yarattığı kriz dönemlerinde veya bunların yol açtığı değişikliklere karşı kurumları uyarlamaya yönelik çalışmalarda bulunmak; Faaliyet alanlarının artışıyla birlikte gelişen Topluluk politikalarının uygulanması ve kontrol- Ill - edilmesinde diğer kurumlarla işbirliği içinde çalışmalar yapmak gibi bir dizi işlev Komisyon bürokrasisine yön vermektedir. Komisyon bu faaliyetlerini oldukça geniş bir memurlar topluluğuyla gerçekleştirmektedir. Bu açıdan diğer Topluluk kurumlarından daha farklı bir konumdadır. Bu durum yeni üyelerin katılması ve Topluluk politikalarının artmasıyla desteklenmiştir. Bugün Topluluk kurumlarında çalışan yaklaşık 20.000 memurun % 70'i Komisyon da çalışmaktadır. Memurların 3000'i tercüme servislerinde 40000'den fazlası da A kademesinde görev yapmaktadır. Komisyon bürokrasisinin en üst kademesinde 17 Komisyon üyesi bulunmaktadır. Bu komisyonerlere bağlı kabineler ve kabine başkanları kurumun karar alma mekanizmasını doğrudan etkilemektedirler. Komisyon bürokrasisinin gövdesini oluşturan Komisyon Genel Sekreterliği ve 22 Genel Müdürlük komisyonerlerin yetkisi altındadır. Bir komisyoner birden fazla Genel Müdürlükle ilgilenebilmektedir. Genel Müdürlükler, sayıları bir ila on bir arasında değişen müdürlüklere bölünmüştür. Bunların dışında bağımsız olarak çalışan 8 servis bulunmaktadır. r. Komisyonerler Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi tarafından atanırlar. Diğer bütün Komisyon memurları ortak sınavla alınırlar, hak ve yükümlülükleri ise Memur Statüsü tüzüğün de (ATRG, L 1389 /62, 14 .6.62) belirlenmiştir. Memurların işe alınması konusunda yapılan yarışma sınavlarında kaynak liste sistemi uygulanmaktadır. Adaylar, bu listelerden seçilip atamaları yapılır. Listelerin dolması durumunda, adaylar iki ek- IV - senede listede kalabilir. Yapılan atamalar en alt dereceden başlamakta ve terfi sistemi uygulanmaktadır, ancak kurumlar arasında işbirliğinin henüz gelişmemiş olması nedeniyle ortak yarışma sınavları düzenlenememektedir. Aynı şekilde memurların bir kurumdan diğerine geçişi oldukça zordur. Memurların değiş tokuş konusunda Komisyon son yıllarda büyük çaba göstermektedir. Memurlar üç yıla kadar Komisyon hizmetlerinde çalışabilmektedirler. Daha sonra ulusal kamu idarelerine gidebilirler. Böylece Komisyon memurları yeniden eğitilmekte, ulusal gerçekle ilişki kurmakta, yeni tecrübeler, fikirlerle geri dönmektedirler. Görüldüğü gibi, Komisyon bürokrasisi faaliyetlerinin başarısı için nitelikli elemana ihtiyaç duymaktadır. Her şeyden önce Topluluk politikalarının seçimi, uygulanması ve etkinliği, komisyonerlerin müzakere yeteneği ve kişiliğine bağlı olarak gelişmektedir. Ulusal ve Topluluk unsurlarının bir arada bulunduğu bir çerçeve içinde, yüksek derecede sorumluluk ve yetki gerektiren, çevreye karşı bağımsız 'Eurocrate'lar, çok sayıda servisler ve yoğun enformasyon akımı şeklinde nitelendirilen Komisyon bürokrasisinin etkin olduğu bir diğer alan yeni enformasyon teknikleridir. Komisyon'un çevresel koşullar tarafından etki altında bulunması, işleyiş mekanizmasını bu çevreden önce kendi için de yönlendirmeye sürüklemektedir. Politika önerilerinin hazırlanması, geçici nitelikteki problemlere çözüm getirilmesi, - V - politikalar ve programlar arasında özellikle insan kaynağının transfer hareketlerinin düzenlenmesi, Komisyon'un karar alma kapasitesinin düzenlenmesi, çalışma yerlerinin birleştirilmesinin imkansızlığına karşı servis- lerarası işbirliğinin güçlendirilmesi, fonların koordinasyonu projelerin idaresi, bütçe muhasebe sistemlerinin yaygınlaştı- rılmasıdır. Bu konuda Komisyon RACE, ESPRIT gibi araştırma ve yönlendirme programları oluşturmaktadır. Bu programlar dışında Komisyon bünyesinde çeşitli enformasyon araçlaro servislerarası faaliyetleri hızlandırıcı etki yapmaktadır. Servisler ve diğer kurumlarla ilişkilerde yoğun iletişim ağının oluşturulması Topluluk bürokrasisinin çevresine olan duyarlılığını arttırmaktadır. Komisyon bürokrasisi günlük faaliyetlerini gerçekleştirirken çevresinde yer alan diğer kurumlar ve bu kurumların bürokratik yapılarıyla sosyo-politik ve sosyo-ekonomik çıkar gruplarıyla ve üye Devletlerin idareleriyle sürekli ba- lantı halindedir. Genel olarak, Komisyon' da Konsey'e sunulacak önerilerin, programların ve projelerin hazırlanması Genel Müdürlüklerin konularıyla ilgili olarak dış çevreden edindikleri bilgiler talepler ve maddi yardımlarla gerçekleşmektedir. Bu nedenle Komisyon'un kendi içinde gizlilik ilkesini, bağımsızlığını ve kişiliğini kaybetmeden hem ulusal ve- VI - Topluluk idareleri hem de sosyo-politik ekonomik gruplar arasında bir denge oluşturmak bu çevreyle düzenli ve sürekli ilişkilere bağlıdır. Topluluk bürokrasisi, servislerarası koordinasyon, iç bütünleşme, farklı çalışma ve yerleşme bölgeleri, yabancı dil çeşitliliği gibi idari sorunların varlığına rağmen Kurumlar arasında işbirliğini sağlamaya yönelik çalışmalar yapmaktadır. Ancak kurumlar arasındaki farklılıklar bu işbirliğini daha güç hale getirmektedir; Servisler açısından büyük ve küçük hacimli kurumlar, karar alma ve tavsiye kurumları arasındaki farklılıklar, çalışma bölgelerinin dağılımı vs... Topluluk bünyesindeki idarelerarası işbirliği sitemin- deki zayıflığın bir diğer nedeni ise veriler üzerindeki yorum farklılığıdır. Personel idaresi bu konuda en çarpıcı örneği teşkil etmektedir. Topluluk kurumlarının iç işleyiş sorunları sosyo-ekonomik çevreyle olan ilişkilerinde de görülmektedir. Bu çevreden gerekli bilgi alışverişini sağlayabilmek için Topluluk sisteminin iç bütünleşmesini gerçekleştirmiş olması gerekmektedir. Ancak bu sorun, bu konuda Komisyon'un ağırlık kazanmasıyla çözülmeye çalışılmaktadır. Çünkü Komisyon bünyesinde bu sosyo-ekonomik güçler önemli bir girdi kaynağını oluşturmaktadır. Komisyon ve Ekonomik ve Sosyal Komite gerek kendi bünyesinde alt komiteler, çalışma grupları ve komisyonlar oluşturmak, gerekse ulusal ve özerk kuruluşlarla ortak çalışmalar yapmak ya da sadece enformasyon alışverişini sağlamak suretiyle bu güçlerin faaliyetlerini yakından izlemektedir. - VII - Bunlardan, COPA, EUROCHAMBRES, UNICE, ETUC, COMITEXTIL sayılabilir. Bunlarla birlikte bu çıkar gruplarının sayısı 400' ü bulmaktadır. Topluluk-üye ülke arasındaki bürokratik ilişkiler ise daha karmaşık bir yapı göstermektedir. Topluluk faaliyetlerinin koordinasyonu aşamasında üye ülkelerde öncelikle kurumsal açıdan sorunlarla karşılaşılmaktadır. Topluluk hukuk kurallarının oluşturulması aşamasında ise yasama ve yürütme ilişkisi birçok ülkede dengesizlik göstermektedir. Fransa ve İtalya'da olduğu gibi üye ülkelerin çoğunda parlamentolar AT hukuk kurallarının hazırlanması ve yönergelerin uygulamaya konması için gerekli kurallarla daha az ilgilenmektedir. Bu durumda, üye ülkelerde yasamadan hükümete bir yetki devri söz konusudur. Ancak bu yetkisizlik durumu parlamentolarda Topluluk politikalarının hazırlanması ve uygulamaya konması üzerinde yanlış yorumlara yol açmakta ve ters tepkilere neden olmaktadır. Topluluk faaliyetlerine katılım hükümetlerin geniş yetki durumu üye ülkelerde genellik göstermektedir. Ancak İngiltere bu konuda bir istisna teşkil etmektedir. Toplulukla olan ilişkilerde ve Topluluk kurallarının hazırlanmasında Avam Kamarası ve Lordlar Kamarası arasında bir denge oluşturulmuştur. Böylece İngiliz Parlamentosu'nun Topluluk karar alma sürecine müdahale edebilmektedir.- VIII - Alınan Topluluk kararlarının uygulanması ve yürütülmesi aşamasında İse üye ülkelerle olan ilişkiler büyük önem taşımaktadır. Topluluk bürokrasisi, politikaların uygulanma metodları konusunda ender olarak ulusal idareleri yönlendirmektedir. Çünkü bu konuda ülkeler arasında büyük farklılıklar mevcuttur ve uyumlaştırma çabası gerektirmektedir. Burada sorun hükümet politikalarının koordinasyon yapılarıyla ilgilidir. Koordinasyon sorunu İngiltere, Belçika ve Fransa'da çözülmüş durumdadır. Diğer ülkelerde ise çeşitli idari yapı formülleri oluşturulmaya çalışılmaktadır. Burada, koordinasyonun sağlanması sorunu hangi düzeyde ele alınması gerektiği üzerinde yoğunlaşmaktadır; Hükümet Başkanı mı, Başbakan mı yoksa daha alt seviyelerde mi çözüme ulaştırılmalıdır? Ya da Dışişleri Bakanlığı ve Ekonomi Bakanlığı arasında mı seçim yoluna gidilmelidir? Seviye sorununun çözümlenmesi ise hangi idari yapı türüne yer verilmesi üzerinde durmayı gerektirmiştir; Komiteler, komisyonlar, çalışma grupları veya bakanlıklararası gruplar... Dışişleri Bakanlığı ve Ekonomi Bakanlığı arasındaki rekabet sorunu ise özellikle Yunanistan, Fransa ve Almanya'da görülmektedir. Diğer ülkelerde bu sorun Ekonomi Bakanlığı lehine çözümlenmiştir. Ancak bu durum Topluluk faaliyetlerinin ekonomik ağırlık kazanmasına ve Avrupa Topluluğu'nun ticari Avrupa'ya dönüşmesine yol açmaktadır. Özellikle ortak politikalar konusunda Dışişleri Bakanlığı'nın ele alması gereken sorunların, ekonomik düzeyde incelenmesi Avrupa bütünleşmesi fikrine ters düşmektedir. Yeni üye ülkelerin Topluluğa idari ve hukuki uyumu İspanya, Yunanistan ve Portekiz'de aynı tür sorunları doğurmuştur. Tüm Topluluk hukukunun katılım- IX - anından itibaren ulusal hukuk düzeninin bir parçası haline geçmesi ve yeni üye ülkenin bu hukuk temellerini yürürlüğe koymak için gerekli önlemleri almak zorunda olması uyum sorunlarının sadece başlangıcını oluşturmuştur. Diğer taraftan, katılım sonrası üye ülkenin yetkili otoritelerinin Topluluğun tüm faaliyetlerine katılması ve kendi bünyesinde kurumların tasarruflarının uygulanması için gerekli önlemleri alması da gerekmektedir. Bütün üye ülkelerde, Topluluk hukuk kurallarının oluşturulmasından bunların yürütülmesine kadar her aşamada, gerek idari yapılar, gerekse ulusal hukuk kurallarının etkisiyle farklılıklar görülmektedir. Bu farklılıklar, idari düzeyde oldukça büyük boyutlara ulaşırken, Topluluk hukukunun gerektirdiği anlamda uygulanması açısından daha az sorunla karşılaşılmaktadır. Bununla birlikte, bu durum, Adalet Divanı önündeki dosya yığılmasını önleyememektedir. Bütün bu yapısall sorunların yanında Topluluğun hukuk kurallarının hazırlanması ve uygulanmasında çalışacak kişilerin mesleki eğitimi de ayrı bir yer tutmaktadır. Ulusal ve Topluluk kurumları seviyesinde çalışan kişilerin hem ulusal verileri kavramak ve savunmak hem de Topluluk kurallarını sindirerek bir sentez oluşturmak yeteneğine sahip olmaları gerekmektedir. Ulusal idareler ve hatta bölgeler arasındaki farklılıklar, kuzey-güney, şehir-köy, tarım-sanayi farklılıkları, ülkeden ülkeye değişen sorunlar, bu sentezi yapabilme yeteneğine sahip kişilerin eğitmenin zorluğunu ortaya koymaktadır. Bu sorunların çözümü için en uygun başlangıç okul eğitimi ve Topluluk kariyerlerine hazırlık aşamasında yer almalıdır. Bunun için öncelikle kitlelerin Avrupa bütünleşmesi fikrine yönelmeleri, bu düşüncenin ütopik olmaktan çıkıp- X - karşılıklı çaba gerektiren bir dizi faaliyetle gerçekleşebileceği inancını yerleştirmeleri gerekmektedir. Ancak kurumsal, idari, hukuki ve özellikle çıkar farklılaşmasının, farklı niteliklere sahip yapıların bir arada bulunduğu bir sistemde bunun gerçekleşmesi oldukça zor görünmektedir. Bu nedenle, okul eğitimi ve mesleki eğitim dönemine gerekli önemin verilmesi, Topluluk kurumlarının faaliyetlerinin yalın bir tanıtımının yapılmasından öte Topluluğun içinde bulunduğu çok yönlü ve karmaşık sistemi çeşitli teknik detayları ele alarak yönlendirebilecek Topluluk memurlarının yetiştirilmesi gereklidir. Ancak bu şekilde Topluluk vatandaşları arasında Avrupa bütünleşmesi fikrine yönelik yeterli 'consensus'un gerçekleşmesi beklenebilir.