Türkiye'de 1980-1990 yılları arası belediyelerin idari ve mali yapılarındaki gelişmeler ve Ankara Büyükşehir Belediyesi örneği

SONUÇ ve ÖNERİLER ÖZET Türkiye çoğulcu, katılımcı, etkin özerk ve mali açıdan kendisine yeterli belediyecilik arayışları, il ve ilçe merkezlerinde yaşayan nüfusun 1960'lardaki toplam nüfus içindeki %31. 92 oranından 1990'da %60'lara ulaştığı dönemlere kadar sürmüştür. Bu dönem içersinde bu sorunu ortadan kaldırabilecek değişik çözüm önerilerinin üretildiğini, ancak bunların kısmen, ve hiç uygulanamadığım da biliyoruz. 1980'li yılların başlarına kadar mevcut kentleşme hızı ve belediyecilik sorunlarına yoğun çözüm arayışlar hatta önerileri eksik olmamıştır. Ancak belediyelerin gerek mali gerekse yönetsel sorunlarına ciddi eğilinmediği de bir gerçektir. Bu noktada araştırmacı yüksek lisans ders aşamasında yaptığı çalışmalarda, 1980 öncesindeki çözüm önerilerinin önemli sayılabilecek bir kısmının 1980 sonrasında gerçekleştirildiğini görmüştür. Arastırmada problem, belediyeciliğin birikmiş sorunlarına 1960- 1980 yılları arşı getirilen önerilerin ve oluşan kamuoyu desteğinin 1980 sonrasında değişen ekonomik ve yönetsel anlayış çerçevesinde ne kadarının hayata geçirildiğinin ve bunların belediyeciliğin tıkanmış idari ve mali yapılarına olumlu, olumsuz etkilerinin somut verilere dayandırılarak araştırılmasıdır. Amaç, 1980'den sonra belediyelerin sorunlar konusunda atılan somut adımların belediyelerin idari yapılarında yol açüğı değişiklikler, sağlanan yeni mali kaynakların belediye bütçe ve hizmetlerine ne ölçüde ve hangi yönde yansıdığının saptanmasıdır. Araştırma da özellikle belediyelerin yönetsel yapısındaki en önemli değişiklik olan büyükşehir belediyesi statüsünün belediye sistemimize katkısı incelenmiş, bu konuda Ankara Büyükşehir Belediyesi örnek alan çalışması olarak seçilmiş ve Bütçe İdari ve Kesin Hesaplarından belediyenin mali yapısı, gelir kaynaklarının oransal önemleri ile bu yeni yönetsel yapının mahalli hizmet sunumunda yaptığı harcamaların 7 senelik yönü incelenmiş, bağlı kuruluşlara hiç girilmemiştir. Ayrıca Türkiye geneli itibariyle 1980 sonrası mali iyileştirmeler yasal kaynaklarından ve belediye gelir ve giderlerine etki yönü itibariyle kesin hesaplar üzerinden incelenmiştir. Bu araştırmalarda verilerin objektif, nesnel ve geçerliliği üzerinde hassasiyetle durulmuş, veriler resmi makamlardan ve ilgili kuruluşlardan elde edilmiş, verilerin çözümlenmesi bizzat araştırmacı tarafindan yapılmış, anlamayı kolaylaştırmak amacıyla da çizelgelerden yaygın bir şekilde yararlanılmıştır. Şimdi genel hatlarıyla bölümleri özetliyelim. 91 IH. Bölümde genel olarak belediye sistemimiz üzerinde durulmuştur. Burada özellikle belediyeler ile merkezi hükümetin ilişkilerine değinilmiştir. Merkezi iktidarın belediyelerle ilişkilerinde önemli yeri olan mali ilişkiler üzerinde durulmuştur. Mali ilişkilerde belediyelerin, merkezi hükümete, krediler, fon kullanımı ve devlet yardımları yönünden tümüyle bağımlı olduğu, 1984- 1987 arası belediyelere gerek yerel yönetimlere yönelik fonlardan, gerek değişik kaynaklı ve özellikle iller Bankası kaynaklı kredilerle, önemli mali destek sağlandığı, ekonomik ilişkiler yönünden de 1981 Askeri rejim döneminde çıkarılan 2380 sayılı kanunda Genel Bütçe Vergi Gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediye paylarının ise %5'lerden 3004 ve 5239- sayılı kanun ile %8.55'lere çıkarıldığım gördük. Ancak tümüyle merkezi hükümetin insiyatifinde olan bu iyileştirmeler 1980- 1989 arası sürmüş, 1989 yerel seçimlerinde merkezi hükümetin yerel yönetimlerdeki iktidarım kaybetmesi ile sistemdeki zayıflıklar ortaya çıkmış ve gerek yönetsel gerekse mali ilişkiler açısından belediyelerle- merkezi hükümetin uyumlu çalışması sona ermiş, Anayasa'da görevi ile ilgili bir suçtan dolayı belediye organ veya üyeleri hakkında açılan bir soruşturma nedeniyle İçişleri Bakanınca kullanılabileceği öngörülen 'geçici olarak görevden uzaklaştırma' önlemi 1985- 1989 dönemine göre, 1989 -1991'de yoğun bir şekilde kullanılmaya başlanmış, özellikle fon kaynaklarının kullanıldınlma oram çok düşmüş, kredilendirme gerilemiş ve kanun gereği belediye borçlarının belediye paylarından kaynaktan kesimi hızlanmıştır. Kısaca 1984- 1989 arası uyumlu olan belediyeler merkezi hükümet ilişkileri, 1989'dan soma belirtilen neden dolayısıyla bozulmuştur. Dördüncü bölümde ele alman belediyelerin mali yapısı konusu öncelikle yasal düzenlemeler açısından incelendi. 1981 öncesi dönemdeki 5237 sayılı Belediye Gelirleri Yasasının yerine 2464 Belediye Gelirler Yasasının çıkarıldığım ve daha önceki randımansız vergiler yerine randımanlı ve az sayıda vergi ihdas edildiğini gördük. Ayrıca değişik merkezi vergilerden belediyelere ayrılan paylar yerine 1981'de 2380 sayılı kanun ile Genel Bütçe Vergi tahsilatı toplamı üzerinden belediyelere kaynak aktarımının kabul edildiğinin ilk önce %5 olan bu oranın 1984 ve 1985'de çıkarılan kanunlarla yeniden düzenlenerek artırıldığını da gördük. Buna göre belediye kesin hesaplarına göre belediyelerin en önemli gelir kaynağının toplam gelire olan (1982- 1989 yıllan arası) %44.9'luk oranı ile Genel Bütçeden ayrılan payların oluşturduğunu, bunu %28.05'lik oransal ağırlıkla'çeşit gelir, ücret yardım ve fonlar kısmının takip ettiği tesbit edildi. Ayrıca 1980- 1989 yıllan arasında belediye gelirlerinin sadece 1984, 1985, 1986 yıllarında belediye giderlerinden fazla olduğunu da tesbit ettik. Belediye borçlarının ise ayni dönemde belediye gelirlerinin %10'undan fazlasını hatta 1983'de %24. 8 ini, 1984'de ise %23.7sini oluşturmakta olduğunu da gördük. Yine belediye gelirlerinin genel bütçeye oram-, ise 1980'deki %5.5'lik orandan 1986'da %17.5'e çıkmış, ancak bu yrldan sonra ise yine tedricen 1989'da %11.9'a inmiştir. Ancak bu oran yine de 1980'deki %5.5'lik oranrn iki katından fazladır. Belediye giderleri ile ilgili kısımda ise belediye harcamalarının, genel bütçe harcamalarının, 1980'de %6.'sına karşılık geldiği, bu oranrn artarak 1986'da %13.6'ya ulaştığım, 1987- 88 yıllarında bu oranrn korunduğunu ancak 1989 yılında bu oranrn %10.1'e gerilediğini de gördük. Yine bu inceleme çerçevesinde toplam kamu yatrnmlan içersinde belediye yatırımlarının 1980'deki %1.6'lık orandan, 1985'de %4.9'a, 1986'da %7.9, 1987de 93 %8.5, 1988'de ise %9.6 oranına ulaştığını ancak bu oranın 1989'da %200'lük bir gerileme ile %4.8'e gerilediğini, 1990'da ise %4.2 oranında gerçekleştiğini gördük. Belediye ana gider bölümlerinde en önemli payın toplam içindeki %55.21'lik ortalama ile cari harcamalara ait olduğunu, bunu %28.3'lük oran ile yatırım harcamalarının, %16.2'lik oran ile de Sermaye Teşkili ve Transfer Harcamalarının izlediği tesbit edildi. Cari harcamalar içersinde ise %65.2'lik ortalama ile personel harcamalarının en önemli harcama kalemi olduğu da tesbit edildi. Belediye yatırım harcamalarının toplam harcamaya oram ise 1980'de %17.7den, 1987 de %41.2'ye yükseldiğini ancak bu oran 1988'de %40.8, 1989'da ise %3 1 .7ye gerilemiştir. Halen belediyeler, gelirlerinin 3 /2'ye yakınım yatırım harcamaları dışında kullanmaktadırlar. Sermaye Teşkili ve Transfer Harcamalarının, Türkiye geneli itibariyle toplam harcamaya oranlan 1980'delri %9.4'den 1986'da %23.2'ye ulaştığım ve bu oranın daha sonraki yıllarda 1-2 puanlık azalmalarla korunduğunu görüyoruz. 1984'de belediye sistemimize yeni ilave olan, Büyükşehir Belediyesi, Ankara Büyükşehir Belediyesi örnek alan çalışması alınarak incelenmiştir. Bu belediye statüsünün genelde hizmetlerde etkinlik sağladığı kabul edilmektedir. Ankara Büyükşehir Belediyesinde Türkiye Geneli itibariyle yaptığımız tesbitlere paralel olarak 1984-1985- 1986 yıllarında gelirler giderlere göre daha fazladır. Büyükşehirin gelirleri 1987ye kadar dolar kuru üzerinden artış göstermiş, 1988'de gerileme olmuş ancak 1989'da tekrar artış eğilimine girmiş ve 1991'de 1984'e göre dolar bazında %326 oranında artış sağlanmıştır. Ancak aynı dönemde büyükşehir belediyesinin giderleri dolar bazında %800 oranında artmıştır ki, bu bizim varsayımlarımızı doğrulamaktadır. Gelirler gerçekten artmıştır, ancak giderlerdeki artış eğilmi çok daha fazladır ve dolayısıyla gelirler yetersiz kalmaktadır. Ankara Büyükşehir Belediyesinin genel harcama bölümlerinde cari fiatlarla en önemli artış eğiliminin Sermaye Teşkili ve Transfer Harcamalarında olmuş, bunu yatırım harcamaları ve cari harcamalar izlemiştir. Dolayısıyla en az artış eğilimi cari harcamalarda gerçekleşmiştir. Toplam harcamalara oranlan bakımından ise en önemli harcama kalemini (1984- 1991 ortalamasına göre) yatınm harcamalan oluşturmaktadır. (%53.9) İkinci sırada %35. 2 ile sermaye teşkili ve transfer harcamalan, üçüncü sırada ise %28.5'lik oranla cari harcamalar gelmektedir. Bu arada cari harcamalar içerisinde en önemli harcama kalemi (1985- 1990 yıllan arası ortalamada) %67.7'lik oran ile personel harcamalandır. Yatınm harcamalan içersinde en önemli harcama kalemini (1985-1991) yıllan arasındaki 7 yıllık ortalamada %87.3'lük oranla yapı-tesis ve onarım giderleri oluşturmaktadır. Bunu %1 1 .2'lik oranla makina teçhizat ve taşıt alımlan ile büyük onarım giderleri izlemektedir. Yine Ankara Büyükşehir Belediyesinin toplam harcamalan içerisinde ortalama oransal ağırlığı itibariyle birinci sırada yer alan Sermaye Teşkili ve Transfer Harcamalan'nın içerisinde ise en önemli gider kalemi (1985- 1991 yıllan arası) %48.9'luk oranla mali transferlerdir. Bunu %25.4'lük oranla borç ödemeleri, % 1 .2'lik oranla kamulaştırma taşınmaz mal alımlan, % 1.2 ile de sosyal transferler izlemektedir. Ankara Büyükşehir Belediyesi gelirleri üzerinde yapılan araştırmada en önemli gelir kalemi Türkiye genelindeki sonuca koşut olarak - belediye paylandır. Toplam gelirlerin içersindeki oram 6 yıllık ortalamada (1985-1990) %74. 6 dır. Bunu %19.8'lik oranla çeşitli gelir, ücret ve fonlar bölümü izlemektedir. Belediyelere 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasasına göre sağlanan gelirlerin Ankara Büyükşehir Belediyesi toplam gelirleri, içindeki oram %5,5 dolaylarındadır.