Memur sendikaları

Dünyanın hemen bütün ülkelerinde kamu kesiminde çalışanların sahip oldukları hakların ve bu hakların tarihsel gelişiminin farklı bazı özellikler gösterdiği görülmektedir. Devletin ekonomide ve sosyal alanda düzenleyici, müdahaleci ve giderek girişimci bir rol kazanması kapitalizmin daha sonraki evrelerinin bir ürünüdür. Memur ve işçi sendikaları da tarihsel gelişim açısından biribirin- den farklı özellikler göstermektedir. İşçiler 91. yüzyılın başlarından itibaren hak ve özgürlükleri için mücadele verirken, kamu kesiminde çalışanların benzer hak ve özgürlükler için bir çaba sarf ettikleri görülmez. Ancak sosyal sistemledeki değişmeye bağlı olarak, devlet kurumunda ortaya çıkan değişmeler kamu personelinin durumuna farklı boyutlar kazandırmıştır. Başlangıçta kamu kesiminde istihdam edilenler, işçilere kıyasla daha fazla ücret almakta iken, zamanla bu durumun tersine döndüğü, işçilik statüsünün kamu kesiminde çalışanlar bakımından tercih edilir bir boyut kazandığı görülmektedir. Sosyal devlet olgusunun ortaya çıkması sonucu birçok ülke memurlara örgütlenme hakkını genel ya da özel düzenlemelere bağlı olarak tanıma yoluna giderken bazı ülkeler yasaklama rejimini benimsemişlerdir. Yeryüzündeki ülkelerin tamamına yakını özel kesimde çalışanlara sendikal örgütlenme hakkını tanıdığı halde, kamu görevlerinde çalışan herkese bu hakkı aynı genişlikte tanımış değildir. Ancak, çeşitli ülkelerde, 88 mevcut mevzuat ve uygulama farklılıklarına rağmen bu hakkın kamu görevlileri bakımından da gittikçe yaygınlaşan bir geçerlik kazandığı söylenebilir. Sendikal haklar birçok ülkede 'çalışanların tümüne, yani işçi - memur ayırımı gözetilmeksizin tanınmıştır. Örneğin Avusturalya, Danimarka, Fransa, Hollanda ve tsveç gibi birçok ülkede 'çalışanların tümüne sendika özgürlüğü tanınmıştır. Toplu pazarlık ve grev hakkıyla ilgili farklı düzenlemeler mevcuttur. Kamu kesiminde çalışan herkese toplu pazarlık ve grev hakkı tanınmış değildir. Bunun yanında toplu pazarlık ve grev hakkını memurlara tanıyan ülkeler de mevcuttur. Yalnız grev hakkıyla ilgili olarak bazı meslek grupları bu hakkın kapsamı dışında bırakılmıştır. Türkiye'de memur sendikacılığının doğuşu 1961 Anayasasıyla başlamaktadır. Anayasa sendikal haklar alanında ayrıntıya girmekten kaçınan temel ilkeleri belritmekle yetinen bir yaklaşımı benimsemiştir. 1961 Anayasası döneminde sendika özgürlüğünün güvenceye bağlanması sosyal devlet olgusuna işlerlik kazandırmıştır. Memur sendikacılığının işçi sendikacılığına nazaran geç başlamasının nedenlerini büyük ölçüde, memurların ayrı bir kategori oluşturdukları, memur ile devlet arasında hizmet akti ilişkisinin olmayışı, kamu hizmeti gören memurlara grev hakkı tanınmadığı gibi sendikalaşma hakkı da tanınamaz ve memurların iktisadi ve sosyal durumlarının devlet tarafından garanti altına alınmış olması gibi karşı görüşler de aramak gerekmektedir. Yukarıda belirtilen eleştiriler günümüzde büyük oranda geçerliliğini yitirmiştir. Tüm dünyada olduğu gibi, Türkiye'de de memurlara örgütlenme özgürlüğünün tanınması sosyal devlet olgusunun yaşama geçirilmesiyle başlamaktadır. Türkiye'nin uluslararası örgütlere üye olması ve dış dünya ile giderek artan ölçüde ilişkiye girmesi yöneticileri daha çağdaş bir yaklaşıma zorlamıştır. İşte sendika özgürlüğünün gelişmesi ve güçlenmesi bakımından 1961- 1971 dönemi sosyal politika tarihimiz açısından oldukça önemlidir. 1961 Anayasasının tüm çalışanlara tanıdığı sendika hakkı 1971 Anayasa değişikliği ile son bulmuştur. Sadece işçi ve işverenlere tanınan sendika hakkı bu dönemde bazı sınırlamalara tabi tutulmuştur. 1961 Anayasasının 46. maddesinde yapılan değişikliklerden ikisi 89 memurların sendika hakkıyla yakından ilgilidir, tik değişiklik 'çalışanlar' yerine 'işçiler' kelimesinin kullanılmasıdır. İkinci değişiklik ise memurların sendikalara üye olmalarının yasaklanmasıyla ilgilidir. Değişiklik gerekçesi olarak da, memurlar gerçek anlamda bir sendikacılık etkinliği göstere mezler şeklinde belirtilmiştir. 1982 Anayasasında memurların sendikal haklarıyla ilgili bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Anayasa 51. maddesinde sendika hakkını 'işçi ve işverenler'e tanımıştır. Memurların sendika hakkı konusunda açık bir yasak da getirilmemiştir. Memurlarla ilgili olarak konunun mefhum-u Muhalifi yoluyla anlaşılması yaklaşımı ağırlık kazanmıştır. 1980 yılından sonraki Anayasal ve yasal düzenlemelerde memurların örgütlenme hakkıyla ilgili bir hukuksal boşluk ortaya çıkmaktadır. 1990 ve sonraki tarihlerde kurulmuş ya da kurulmaya çalışılan memur sendikaları idari ve yargı alanında çeşitli uyuşmazlıklara konu olmuştur. Günümüzde yürürlükte bulunan hiçbir yasada memurların sendika kurmalarını yasaklayan bir kural bulunmamaktadır. Sendikalaşma hakkının temel hak ve özgürlüklerden olduğu uluslararası sözleşmelerden açıkça anlaşılmaktadır. Dolayısı ile 1982 Anayasasının 13. maddesi gereğince sendikalaşma hakkı anayasada belirtilen hallerde, kanunla sınırlanabilir. Memurların sendika kurmalarını yasaklayan bir kanun bulunmadığından kanun koyucunun sendika hakkını yasal güvenceye alması anayasaya aykırılık teşkil etmez. Yine Anayasanın 13. maddesi gereğince ve Sİ. madde gözö- nüne alınarak konunun Mefhum-u Muhalifi yolu ile yasaklanmasına da imkan yoktur. Mefhum-u Muhalifi, bir lafzın delalet etmiş olduğu anlamının aksine denir. Yani 1982 Anayasasının Sİ. maddesini bu şekilde yorumlamak mümkün olmamaktadır. Hukukun genel prensipleri açısından hakların genişliği esastır. Yani özgürlük kural, sınırlama istisnadır. Özgür ve demokratik bir toplumda, açıkça yasaklanmayan bir hak kullanılabilir. Ayrıca 1982 Anayasasının 90. maddesinin son fıkrası 'usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası anlaşmalar kanun hükmündedir'. Bu hakkın Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz' hükmünü getirmiştir. O halde Türkiye'de usulüne göre onaylanıp yürürlüğe giren 98 sayılı Örgütlenme ve Toplu Pazarlık Hakkı Sözleşmesi, tnsan Hakları Avru- 90 pa Sözleşmesi ve Avrupa Sosyal Şartı, memurların sendika hakkını düzenlendiğine göre, Türkiye bu sözleşmeleri onaylamakla sözleşmeye taraf diğer devletlere karşı bir yükümlülük altına girmiştir. Bu sözleşmelere de belirtilen temel hak ve özgürlükleri kendi vatandaşlarına tanımak ve iç hukukuyla bütünleştirmek zorundadır. Danıştay bir kararında Anayasanın 90. maddesinin yorumunu şu şekilde yapmıştır. Anayasanın iç hukuk yönünden andlaşmaların üstünlüğü ilkesini kabul ettiğini ve sözleşmelerin iç hukukta yasalar üstü bir konum da olduğunu ve yürütme ve yargı organları için bağlayıcı nitelik taşıdığını apaçık ortaya koymaktadır. Nitekim AYM pek çok kararında A. İ. H. S.'i bir Anayasa kuralı olarak değerlendirmiş ve böylece sözleşmenin Anayasal değer taşıdığını kabul etmiştir. Sonuç olarak, yasa koyucunun bir kanunla memurlara sendika hakkını tanıması yürürlükteki Anayasaya uygun değer diyebiliriz. Ancak memurlara sendika özgürlüğünün tüm ayrıntılarıyla tanınması Anayasa değişikliği gerektirebilir.