Türkiye'de Sayıştay'ın mahalli idareler üzerindeki denetimi

Evrensel tanımı ile yerel yönetimler, belirli bir coğrafi alanda (3, kent, köy, v. b.) yaşayan yerel topluluğun bireylerine, bir arada yaşamak nedeniyle kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacyla kurulan, karar organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen yasalarla belirlenmiş görevlere ve yetkilere, bütçeye ve personele sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişileridir. Mahalli idarelerin kuruluş ilkeleri, görev ve yetkileri, gelir sistemleri yasama organı tarafından belirlenir. Merkezin hiyerarşik denetimi altında değildirler. Ancak merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde vesayet denetimi söz konusudur. Mahalli idareler, yetki genişliğine dayanan merkezi idareye göre daha güçlü bir yönetim biçimidir. Türkiye'de merkezden yönetim ve yerinden yönetime ilişkin düzenlemelerin hukuki dayanağı ve konuya ilişkin temel ilkeler daha çok Anayasa'da yer almıştır. Mahalli idarelerin, kendilerinin dışındaki başka bir yönetsel kuruluş tarafından yasaların öngördüğü sınırlar içinde denetlenmesine, vesayet denetimi denir. Anayasa'da çerçevesi çizilen ve sayet denetimi, vesayet makamları tarafından organlar, işlemler ve görevler üzerinde yapılmaktadır. Belediyeler üzerindeki idari vesayet dört alanda işlemektedir; belediyenin kararlan, eylem ve işlemleri, organları ve personeli üzerinde. İdari vesayet yetkisi ancak yasalarda açık olarak belirtilen hallerde kullanılabilir. İdari vesayet makamları kararlan değiştiremezler veya değiştirerek onaylayamazlar. Bazı durumlarda, idari vesayet makamları, yerinden yönetim kuruluşlarının yerine geçerek onlar adına karar alabilirler. Muhtariyet sözcüğünün tam karşılığı olarak kullanılan özerklik, merkezden yönetim ve bürokratik engellerin sakıncalarım gidermek için uygulanmaktadır. Özerkliğin boyutlan Anayasaların ve yasaların çizdiği sınırlar içinde kalır. Özerklik, hizmetlerin çabuk, basit ve ucuz daha iyi görülmesini sağlamak için bir araçtır. Yerinden yönetim siyasal ve yönetsel amaçlı olabilir. Siyasal amaçlı yerinden yönetimde yasama ve yargı alanında da yerinden yönetim kuruluştan etkili olurlar. Yönetsel yerinden yönetim ise iki türdür: - - Hizmet yerinden yönetim - Mahalli yerinden yönetim Nitelikleri açısından da, yerel yönetimler temsil ilkesine dayalı yerel yönetimlerdeki en tipik ör- - 93 nek belediyelerdir. Temsili nitelikte olmayan yerel yönetimler ise daha çok polis ve posta hizmetlerinin görülmesi için oluşturulmuş genellikle özel amaçlı yerel birimlerdir. Türkiye'de Batılı anlamda yerel yönetimlerin çok eski bir geçmişşi yoktur. Yurdumuzda ük belediye idaresinin kurulması çalışmaları, Osmanlı İmparatorluğu döneminde 1854- 1856 yıllarında Batı ülkeleri ile artan ilişkiler sonunda başlamıştır. 1855 İstanbul'daki şehremaneti bir tarafa bırakılırsa tüm yurtta belediyecilik alanında teşkilatlanmanın tarihi 1870'tir. İlk kez 1855 yılında İstanbul'da belediye kurulması girişiminde bulunulmuştur. 1858 yılında, İstanbul'un Beyoğlu ve Galata semtlerini içine alan Altıncı Daire-i Belediye kurulmuştur. Daha sonra, 1969'da İstanbul Şehreminliği örgütü kurulmuştur. 1912 yılında İstanbul'daki belediye daireleri kaldırılmış yerine belediye şubeleri konmuş ve 1930 yılında 1580 saydı Belediye Yasası çıkıncaya kadar değişmek- sizin varlığım sürdürmüştür. 1924 yılında 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu ile Ankara'ya özel bir yönetim biçimi getirilmiş, 18 Mart 1924 tarihinde de 442 sayılı Köy Kanunu kabul edilmiştir. 1864 tarihli Vilayet Nizamnamesi ile 'eyalet' örgütünün yerini 'vilayet' almıştır ve il özel yönetimi kurulmuştur. 1913 yılında kabul edilen İdare-i Umumiye-i Vilayet Geçici Kanunu ile ü genel ve il özel yönetimi birlikte yeniden düzenlenmiştir. İlk özel yönetimine ait hükümler 1987 yılında 3360 saydı Kanunla yapılan değişikliklerle halen yürürlükte bulunmaktadır. Büyükşehir Belediyelerinin kurulmasına dair 1984 yılında da 3030 sayılı Büyükşehir Belediyelerinin Yönetimi hakkında Kanun çıkarılmıştır. Köy ve belediyeye tüzel kişilik veren yasalardır. Ama böyle bir yasa olmasa da, köy ve belde olgusu vardır. Bu açıdan il özel idaresi, doğal bir oluşum olmayıp varlığını doğrudan yasalardan alan yapay bir kuruluş görünümündedir. Yasa ile il özel idaresine verilen görevler yaygın ve çeşitlidir. Bunlar bayındırlık, eğitim-öğretim, tarım, sağlık, sosyal yardım, ticaret ve iktisat alanlarına yayılmıştır. Sonradan çıkarılan yasalarla, bu görevlerin çoğu genel yönetime geçmişş ve uygulama da ikili bir durum ortaya çıkmıştır. İl özel İdareleri en yoğun biçimde merkezi yönetimin idari ve sayet denetime tabi olanıdır. Bütün kararlan il özel idaresinin başı olan valinin onayına bağlı kılınmıştır. Bu da il özel idarelerini tamamen merkezi yönetime bağlı hale getirmektedir. Kanuna göre, nüfusu 2000'den fazla olan yerlerde İçişleri Bakanının teklifi ve Cumhurbaşka- nı'nın onayı ile belediye kurulur. Bugün ülkemizde 2500 civarında belediye örgütü bulunmakta ve bunlar 1930 tarihli Belediye Kanunu'na dayanmaktadır. Kanun; 165 madde, 8 ek madde ve 1 de Kanuna işlenmeyen geçici maddeden oluşmaktadır. Kanun'a çeşitli tarihlerde madde değişikliği ve ek hükümler getirilmiştir. Kanun'un önemli bir özelliği ele alınan konuların çok ayrıntılı ve her konuyu düzenlemeye çalışması dikkat çekicidir. Örneğin 15'inci maddede belediyelerin görevleri tam yetmiş yedi bentden oluşmaktadır. Ülkemizde son yıllarda bazı büyük şehirlerde nüfusun artmasıyla, hizmetlerin ve sorunların metropol alanlardaki belediyelerce tek tek değil de geniş bir perspektif içinde ele alınarak değerlendirilmesi ve çözümlenebilmesi için güçlü yerel yönetimlerin kurulması gereği ortaya çıkmıştır. Böylelikle 27.6. 1984 tarih ve 3030 saydı Kanunla metropolitan alanların yönetimi üe ilgili temel sistem ve bu sistemin düzenleyici kuralları ortaya konmuştur. Büyükşehir ve İlçe Belediyesinden oluşan iki kademeli federatif bir sistem olan büyükşehir belediyelerinin çalışma düzeni ise etkili bir koordinasyon ve işbirliği üe denetime dayalıdır. Büyükşehirler için 1982 Anayasal düzeniyle getirilen sistem iyi seçilmiş, ancak aksaklıkları uygulamalarla ortaya çıkan bir sistemidir. idari yapılan 'merkezden yönetim' prensibine göre teşkil edilmiş bütün ülkelerde mahalli idareler, merkezi idarenin denetimi altındadırlar. Mahalli idareler üzerindeki iç ve dış denetim faaliyetleri; siyasi, idari ve yargısal denetim olmak üzere üçtür. Mahalli idarelerin merkezi idare tarafından idari denetimi ile Sayıştay tarafından yargısal denetimi bir dış denetim faaliyetidir. İdari denetim çerçevesinde merkezi yönetim, yerine ve yerel yönetim biriminin türüne göre İçişleri Bakanlığı, Milli İdare Amirleri, Mülkiye Müfettişleri, Maliye Teftiş Kurulu ve DPT aracılığı ile bu yetkisini kullanır. Sayıştay'ın, mahalli idarelerin bütçe ve muhasebe işlemleri üzerindeki yargısal denetimi, merkezi idare adına dep, parlamento adına yapıldığından tam bir vesayet denetimi sayılmaz. Kısacası, mahalli idarelerin, idari vesayet dışında, tüm mali işlemlerinin denetimi ve yargısı Anayasal bir kurum olan Sayıştay'ca yapılmaktadır. Sayıştay, 30 Mayıs 1862 yılında Divan-ı Ali-i Muhasebe veya Divan-ı Muhasebat adryla kurulmuş ve başkanlığına Padişah Sultan Abdülaziz tarafından Evkaf Nazın Ahmet Vefik Paşa atanmıştır. Sayıştay 1876 yılında ilan olunan Kanunu Esasi'nin 105 -107'nci maddelerinde yer alarak ilk kez Anayasal kuruluş niteliğini kazanmıştır. 1878 tarihli 'Divan-ı Muhasebat Teşkilatı ve Vazifelerine Dair Kararname' ile Sayıştay'a belediyelerin muhasebelerine bakmak, mal memurlarının gelirlere ve muhasebelerine ilişkin muhakemeleri icra eylemek görevleri verilmiştir. Mahalli İdarelerin Sayıştay'ca denetimine ilişkin ilk ve açık hükümler 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile 16.6. 1934 gün ve 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu'nda yer almıştır. Günümüzde Sayıştay'ın mahalli idareler üzerindeki denetimi 21.2. 1967 tarihli 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun geçici 8 'inci maddesine dayanılarak yapılmaktadır. Maddede aynen; 'Anayasa' nın 1 16'ncı maddesi gereğince il özel idareleriyle belediyelerin mali işlemlerinin denetlenmesine dair Kanun yürürlüğe girinceye kadar, 16 Haziran 1934 tarihli 2514 sayılı Divan-ı Muhasebat Kanunu ve bu Kanuna ek Kanunların il özel idareleri ve belediyelere ait hükümleri yürürlükte kalır.' denilmiştir. Ancak, mahalli idarelerin denetim ve mali işlemlerinin bir yasayla düzenleneceği buyruğuna rağmen bugüne kadar herhangi bir yasal düzenleme yapılmadığından, 832 saydı yasanın geçici 8'inci maddesi bir anlamda boşluğu doldurmaya devam ettiği gibi süreklilik de kazanmıştır. Türk devlet yapısı içerisinde yargı sistemi, adli yargı ve idari yargı olmak üzere iki ana bölüm de teşkilatlanmıştır. Sayıştay yargısı bu iki fonksiyonun dışında kaldığından, 1982 Anayasası'nda Sayıştay'a yargı bölümünde yer vermek suretiyle, Sayıştay'ın kendi içinde kesin hüküm oluşturan bir mali yargı mercii olma hüviyeti pekiştirilmiştir. Mahalli idarelerin mali denetim ve yargısının Sayıştay'ca yapılmasında yarar bulunmaktadır. Zira; - Mali alanda içtihat birliği oluşturmuş - İdarenin dışında ve üstünde Sayıştay, bu özelliği nedeniyle tarafsız, objektif ve bağımsız bir denetim tarzı ile beklenen etkinliği sağlamış, Sayıştay'ın yapmış olduğu denetim, TBMM adına yapıldığından dolayı yapılan denetim millet adına yapılmış olmaktadır. Özetle, Sayıştay'ın mahalli idareler üzerindeki tek elden yapacağı denetim, uygulamada mali birlik sağlayacak, etkin ve tarafsız bir denetim, vesayet denetimini giderek azaltacak, yerel yönetimleri özerkliğe daha da yaklaştıracaktır. Sayıştay'ın yerel yönetimler üzerindeki denetimi bugün uygulamada iki ayrı biçimde yürümek tedir; 1 - Saymanlık, usulüne uygun olarak düzenlenmiş olan yönetim dönemi hesabım bir yazı ekinde Sayıştay Bakanhğı'na gönderir. Sayıştay Bakanlığı idare hesabım ilgili denetçisine havale ederek incelettirir. 2- Sayıştay, saymanlık hesabının tamamım merkezde veya yerinde doğrudan denetime alır. Denetim, ilgili denetçilerce yürütülür. Saymanlar, bir mali yıla ait yönetim dönemi hesaplarını, o yılın bitiminden başlayarak yedinci ayın sonuna kadar Sayıştay Başkanlığı'na vermekle yükümlüdürler. Yönetim dönemi hesabı vermeyen saymanlar hakkında uygulanacak hükümler 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 51, 52, 53 ve 54'üncü maddelerinde belirtilmiş ve bir takım cezai müeyyideler sayılmıştır. Saymanlık işlemlerinde suç unsurunun bulunması halinde uygulanacak hükümler 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nun 65'inci maddesi ile Belediye Bütçe ve Muhasebe Usulü Tüzüğü'nün 82'nci maddesinde yer almıştır. Saymanların Sayıştay'a verecekleri cetvel ve belgeler ile mahalli idare hesaplarının nasıl de netleneceğine dair hükümler 'Sayıştay Denetçi ve Raportörlerinin Denetim ve Çalışma Usulleri Hakkında Yönetmelik'inde yer almıştır. Sayıştay'ın mahalli idareler üzerindeki denetiminde ortaya çıkan bir konu da mahalli idarelere bağlı fakat ayrı bir tüzel kişiliği olmayan işletmelerle, belediyelerin tanzim satış mağazaları kurmak maksadıyla oluşturdukları fonların Sayıştay denetimine tabi olup olmadığı. Bu konuda çeşitli tarihlerde Danıştay ile Sayıştay'ın farklı yorum ve kararlan gündeme gelmiş. Netice olarak bu konuda söz konusu hesapların Sayıştay denetimine tabi olması gerektiği ilgili kararlar doğrultusunda Sayıştay açısından kesinlik kazanmıştır. Mahalli idarelerin Sayıştay'ca incelenmesinde bir takım sorunlarla karşılaşılmaktadır. Bunlar: 1 - 2514 saydı Divan-ı Muhasebat Kanunu'nun 68'inci maddesi; il özel idareleri ile üç ydhk gelir tahsilatının ortalaması 30 .000.-TL ve daha yukarı olan belediyelerin hesaplarının ikinci derecede Sayıştay'ın tetkik ve yargılamasına tabi olacağı 30 .000.-TL'hk haddin altında kalan belediye hesaplan hakkında 1050'nin 119'uncu maddesinin uygulanacağı belirtilmiş olup, bunun bugün için yapılması yasal olarak mümkün değildir. Yani 119'uncu madde fiilen yürürlüğünü yitirmiştir. 2- Etkinlik açısından mahalli idare saymanlıklarının hesaplarının birinci derecede Sayıştay'ın inceleme ve denetimine alınması gerekir. İçişleri Bakanlığı tarafından Sayıştay'a gönderilen teftiş layihaları zamanında gönderilme diğinden etkin denetimi ortadan kaldırıyor. 4- 832 sayılı Sayıştay Kanunu yürürlüğe girdikten sonra mahalli idarelerin denetimi geçici olarak verildiğinden, uygulamada bu idarelerin denetimi geri plana itilmiş, son yıllara kadar bir formalite olarak yürütülegelmiştir. 5 - Sayıştay'ın işgücü yetersizliği ve denetim tekniklerinin geliştirilmesine olan gereksinim. Sayıştay Denetimin Etkinlik Açısından Değerlendirilmesi: Günümüzde denetim yalnızca tenkit edici, kusur arayıcı ve statik değil, yol gösterici, yapıcı ve eğitici olmanın yanı sıra dinamik ve reformcu olmak zorundadır. Çağdaş devlette denetimden beklenen 3E kuralı diye tabir edilen verimlilik, etkinlik ve Dctisa- düiktir. Bu kurallara yaklaşıldığı ölçüde denetim başarılı olur. 1862 yılında kurulmuş olmasına rağmen, Türk Sayıştayfnın verimlilik ve etkinlik alanında çağdaş çizgiyi yakaladığım söylemek mümkün değildir. 1982 Anayasası tasarısında yer alan Sayıştay'ın etkenlik denetimi yapabileceğine dair hükümetlerin daha sonra Anayasa metninden çıkarılması bu tür denetim yapılmasını Anayasa'ya aylan hale getirmez. Eğer Anayasa'da geçen 'denetim' kelimesi 'Hukuka uygunluk denetimi' biçimin de sınırlandırılarak kullanılsaydı asıl o zaman Anayasa'ya aykırılıktan söz edilebilirdi. 832 sayılı Sayıştay Kanunu'nda, bireysel sorumluluğu gerektiren alanda etkinlik denetimi doğrudan telaffuz edilmemekle beraber, Kanuna serpiştirilmiş bazı maddeler bu tarz bir denetime elverişli bir ortam yaratmış bulunmaktadır. Sayıştay Kanunu'nun 87'nci maddesi uyarınca, devlet mallarıyla, bazı idari kurumlar hakkın da parlamentoya bilgi ve rapor vermek biçimindeki çalışmalar açısından etkinlik denetimini uygulama imkanı biraz daha fazladır. 1050 saydı Muhasebe-i Umumiye Kanunu açısından etkinlik denetiminde ise Kanun'un 22'n- ci maddesiyle; - Ödeneklerin zamanında ve yerinde kullanılmasından, - Giderin gerçek gereksinme karşılığı olmasından, - Belli nitelikteki mal veya hizmetlerin en uygun bedelle elde edilmesinden veya belli bir bedelle amaca uygun nitelikte en fazla mal veya hizmet sağlanmasından doğan sorumluluk, halleriyle etkinlik denetimine imkan sağlanmıştır. Bazı Avrupa ülkelerinde mahalli idarelerin Sayıştay'ca denetimi farklılık arz etmektedir: Fransa'da il özel idareleri nakit ve mal saymanlıklarının idare ve kesin hesaplan Sayıştay'ca denetlenmektedir. Belediyelerin denetiminde ise fldli bir ayrım yapılmaktadır. 1 - Yıllık bütçe toplanılan Bakanlar Kurulu'nca saptanan belirli bir tutardan fazla olan belediye saymanhklany- la bunlara bağlı kamu kuruluşlan Sayıştay'ca denetlenerek sorumlulan hakkında beraat karan yahut zimmet karan verilmektedir. 2- Yıllık bütçe toplamı Bakanlar Kurulu'nca saptanan tutardan aşağı olan belediyeler ve bunlara bağlı kamu kuruluşlarının l'inci derece inceleme yetkisi illerdeki Defterdar olup temyiz mercii Sayıştay'dır. İngiltere'de ise mahalli idarelerin mali kontrolü ve hesaplarının teftişi 'Mahalli İdareler Sayıştay'ı mahiyetinde olup iki örgüt tarafından denetlenmekte; 1 - Konut ve Mahalli idareler Bakankğı'na bağlı bölge müfettişleriyle, serbest müfettişler, 2- Adli mahkemeler: Müfettişlerce çıkarılan belirli bir miktarı geçenler için başvurulacak ikinci derecede bir denetim yolu. Hollanda'da ise Sayıştay'ın belediyeler ve yerel hükümleri denetleme yetkisi bulunmamaktadır. Belediyeler ve il idareleri kendi konseylerine karşı sorumludurlar ve harcamaları bu konseyler tarafından tayin olunan denetimle yükümlü değer denetim kuruluşlarının denetimine tabidir. Belediyelerin büyük bir kısmı Belediyeler Birliği tarafından denetlenmektedir. Bir kısmı ise kendi içlerinde kurdukları bürolarca denetlenmektedir. Böylece Sayıştay'la hiçbir ilgileri bulunmamaktadır.