Türkiye'de döner sermaye işletmeleri

Türkiye'de döner sermaye işletmeleri ilk defa Cumhuriyet Döneminde ihdas edilmiştir. En eski döner sermaye işletmesi 1925 yılında bazı tarım kuruluşları ile tarım okullarında kurulmuştur. Ancak, Türk kamu ve ekonomisine 'döner sermaye kavramı' 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı muhasebe Umumiye Kanununun 49. maddesi hükmü ile girmiştir. Bu madde ile Genel bütçe içinde yönetilen dairelerin, döner sermayeli işletmeler kurabilmeleri için hukuk kalıp getirilmiştir. Kamu ekonomisinde döner sermaye kavramı bir bütün olarak işletmeyi ifade etmektedir. Bu işletmeler Kamu hizmeti yapan Devlet daireleri ile ekonomik amaçlarla kurulmuş olan iktisadi devlet Teşekkülleri arasında yer alan ve belirli özelliklen ile düzen ve yönetim şekilleri bulunan kuruluşlardır. Kamu döner sermayeli işletmelerin kuruluş ve yönetim prensiplerinin 1050 sayılı kanunun 49. maddesiyle düzenlenmesinin sebebi, Devletin üstlediği görev ve hizmetlerden bir kısmının Genel bütçe statüsü içerisinde yönetilmesine imkan bulunmaması ve bunlardan çeşitli derecelerde ayrılmasının gerekli olmasıdır. Böylece Döner sermaye işletmeleri Devletin Temel hizmetlerinin yani Kamu görevlerinin yürütülmesi sırasında bir ihtiyaç olarak doğan ve bu hizmetlerin yanında ticari veya sınai hizmetleri de yürütebilmek için kurulmuşlardır. Bu işletmelerin temel kuruluş amacı Devletin Boş kapasitelerinin kullanılması belli bir talebin karşılanması ve ek gelir sağlanmasıdır. Ama Türkiye'de döner sermaye işletmeleri daha çok özel amaçlar için kurulmaktadır. Bu özel amaçlarda şunlardır. Daha fazla idari ve mali özerklik, Giderlerde serbestlik, özel imkan ve ayrıcalık sağlanmasıdır. 109 Genel ve Katma bütçeli idarelere bağlı olarak kurulup çeşitli alanlarda faaliyet gösteren ve bugün ekonomide etkili bir güç haline gelen döner sermayeli işletmelerin Türkiye'ye ekonomik ve toplumsal yönden birçok faydalan olmuştur. Muhasebe Umumiye kanununun 49. maddesi ile devletin sürekli ve geçici ekonomik faaliyetim genel bütçe içinde mümkün kılan bir hukuki kalıp sağlanmıştır. Daha sonra devletin sürekli ekonomik faaliyetinin iktisadi devlet teşekkülleri statüsü içinde sistemleştirilmesi üzerine 49. maddenin kapsamı devletin geçici ekonomik işlerini düzenleyen bir kalıp olarak daralmıştır. Ne var ki uygulamada bu durum tam olarak rayına oturtulmamış ve kapsam oldukça asılmıştır. Muhasebe Umumiye kanununun ilgili maddelerin yerini tutmak üzere birbirinden çok farklı özel döner sermaye kanunları çıkarılmış ve bu kanunlarla mevcut diğer kalıplardan kurtulma amacı güdülmüştür dolayısıyla, ortaya sistemsiz bir düzenlemeler topluluğu çıkmıştır. Böylece Kamu döner sermayeli işletmelerin temel hüküm niteliğinde getirilen 1050 sayılı kanunun 49. maddesine göre kurulması ve işletilmesi gerekirken buna pek uyulmayarak, ya özel kanunlarla ya da idarelerin kuruluş kanunlarına konulan hükümlere dayanılarak, genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak kuruldukları anlaşılmıştır. Kamu döner sermaye işletmeleri genel mali idare sisteminin ve bütçe birliği ilkesinin önemli bir istisnasını oluşturmuştur. İşletmeler harcamalar ile alım satımlardı; genellikle bütçe kanunu usullerine, Muhasebesi Umumiye Kanunu ile sayıştay vizesine tabı olmamaktadır. Genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak kurulan döner sermayeli işletmeler, yine bu idarelere bağlı olarak ana kuruluş olan Bakanlığa, Genel Müdürlüğe, Üniversiteye veya akademi ile içice ve çok sıkı olup adeta birbirleriyle kaynaşmış bir şekilde olmaktadır. Çeşitli sektörlerde ve alanlarda faaliyet gösteren kamu döner sermaye işletmelerini; çeşitli şekillerde gruplandırmak mümkün olmakla beraber, çalışma 110 alanlarına şahsiyetlerine ve bağlı oldukları idarelere göre sınıflandırmak daha uygun görülmüştür. Bu şekilde işletmeler; çalışma alanlarına göre 13 gruba; şahsiyetlerine göre; Tüzel kişiliğe sahip olan ve Tüzel kişiliğe sahip olmayan, olmayan bağlı oldukları idarelere göre de genel bütçeli dairelere bağlı olanlar ve katma bütçeli idarelere bağlı olanlar şeklinde ayrılmaktadır. Ayrıca genel ve katma bütçeli idarelere bağlı olarak gruplandırılan işletmeler kendi içlerinde de bağlı oldukları bakanlık genel müdürlük, Üniversitelere ve Fakültelere göre sınıflandırılabilir. Kamu döner sermayeli işletmeler için devletçe ayrı bir bütçe yapılmamakta, sadece sermaye tahsis edilmektedir. Yalnız bu işletmeler 1050 sayılı kanunun 49. maddesiyle getirilen hukuki kalıba dayanılarak genel veya katma bütçenin dışında yıllık olarak ayrı bir bütçe yapma imkanına sahiptirler. Uygulamada ise döner sermayeli işletmeler, genellikle yıllık çalışmalarını yürütmek için bağlı oldukları genel veya katma bütçeden ayrı olarak bir bütçe yapmaktadırlar. Bu bütçeler 1050 sayılı kanunun 49. maddesi, kuruluş kanunları ve yönetmeliklerdeki hükümlerin kapsamına göre yapılmaktadır. İşletmelerin bütçeleri; bir yıllık olarak saymanlarca hazırlanır ve işletmenin bağlı olduğu bakanlık, genel müdürlük Üniversite Yönetim Kurulu veya profesörler kurulunun onayından sonra yürürlüğe konulur. İşletmelerin yetkili organlarınca hazırlanıp onaylanan bütçeler genellikle Maliye Bakanlığına da gönderilir. Maliye Bakanlığı bütçeleri 1050 sayılı kanun ile işletmelerin kuruluş kanunlarına ve yönetmeliklerine uygun olarak hazırlanıp, hazırlanmadığı yönünden inceler. İşletmelerin Muhasebebeleri; Tüzel kişiliği bulunan döner sermayeler zaten 'tek düzen muhasebe sistemine' göre Muhasebelerini icra ermektedirler diğerleri ise tekIll düzen Muhasebe sisteminin uygulanması için gerekli eğitim ve altyapı hazırlıklarını tamamladıktan sonra tek düzen muhasebe sistemine göre muhasebelerini icra etmeleri kanuni zorunluluktur. Vluhasebe Kayıtlan Muhasebe Fişlerine dayanılarak yapılmaktadır. Muhasebe işlemleri yönetmeliklerinde belirtilen Fatura, makbuz, fiş, dekont ve bodro muhasebe araçlarına dayanılarak yapılmaktadır. Muhasebe işlemlerinde daha çok Devlet Harcama belgeleri yönetmeliğine göre yürütülmektedir. Kamu döner sermayeli işletmelerin denetimi konusunda şimdiye kadar özel bir kanun, tüzük veya yönetmelik çıkarılmamıştır. Bu nedenle döner sermayeli işletmelerin denetimleri işletmelerin bağlı oldukları idareler ile bu kuruluşların üzerinde denetim yetkisi veren genel nitelikteki kanun, tüzük veya yönetmeliklere göre yapılmaktadır. Döner sermayeli işletmelerdeki denetim, işletmenin üst yöneticileri, İşletmenin bağlı olduğu bakanlık veya genel müdürlüğün üst yöneticileri ve denetim elemanları ile idarenin görevlendirdiği diğer elemanlar, Maliye Bakanlığının denetim elemanları ile ilgili ünitesi, sayıştay denetçileri ile yasama organları tarafindan yapılmaktadır. İşletmelerde söz konusu organlarca yapılan denetim; hiyerarşik, idari, mali, yargısal ve yasama denetimi şeklindedir. Kamu döner sermayeli işletmelerin sermayeleri; bütçeye konulan ödenekler, işletmelerin faaliyet sonunda elde edilen karlardan yapılan ekler, işletmelerin bağlı olduğu idarelerce verilen mallar ile yapılan bağış ve yardımlardan sağlanmaktadır. İşletmelerin sermayeleri 1050 sayılı kanun ile kuruluş kanunlarına dayanılarak verilmektedir. İşletmelerin nominal sermayeleri kuruluş kanunları ile tesbit edilmektedir. Bazı işletmelerin nominal sermayeleri tesbit edilmemiştir. 112 İşletmelerin sermayelerinin büyük bölümü bütçelerine konulan 'ödenekler ile işletmelerin faaliyetinden sağlanan karların aktarılmasıyla gerçekleşmektedir. Genel ve Katma Bütçeli idarelere bağlı olarak kurulan döner sermayeli işletmelerin sayılan 1995 yıl sonu itibariyle 3036 adettir. Ödenmiş sermayeleri 3.5 trilyon nominal sermayeleri ise 5.3. trilyon 1995 yıl karları toplamı ise 9.7 trilyon liradır. Bu durumda Kamu döner sermayeli işletmelerin azımsanmayacak bir fon ve kapasitelerinin bulunduğu ve ulusal ekonomide önemli bir yerleri olduğunu söylemek yanlış olmaz. Kamu döner sermayeli işletmelerin sorunları çeşitli ve oldukça fazla olmakla birlikte bu sorunları, Hukuki yapıdan, Kuruluştan, Yönetimden, Bütçe, Muhasebe ile Denetim şekli ve Mali konulardan doğan sorunlar şeklinde gruplamdırmak mümkündür. 5.1. DÖNER SERMAYELİ İŞLETMELERİN ÇEŞİTLİ HUKUKİ NİTELİKLERİ Ülkemizde faaliyette bulunan döner sermaye işletmelerinin hukuki niteliklerini aşağıda olduğu gibi sıralamak mümkündür. 1- Döner sermayeli işletmelerin genel olarak tüzel kişiliği yoktur. 2- Ticari faaliyetleri hakkında Türk Ticaret Kanunu adi işlemleri hakkında Borçlar Kanunu, Devletle ilişkilerinde Kamu hukukuna dair kanun hükümleri uygulanır. 3- Muhasebe Umumiye Kanunu ve Devlet İhale kanununa tabi olmamakla birlikte Sayıştay Kanunu içindedirler. 4- Kuruluş sermayeleri, bağlı olduğu Kurum ve Kuruluşun bütçesine konulan ödenekle Finanse edilmekte, daha sonra yıl sonu karları ile bu sermaye artınlabilmektedir.