Jørgen Kosmo (Arbeiderpartiet), 2003-05-28:
Det er grunn til å understreke betydningen av at vi nå har fått en grundig gjennomgang og vurdering av Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen som sådan. Gjennom de siste ti årene har Stortingets kontrollfunksjon fått en stadig viktigere plass i det politiske arbeidet. Mindretallsregjeringer med et svakt parlamentarisk grunnlag, videreutvikling av Stortingets eksterne kontrollorganer, som Riksrevisjonen og EOS-utvalget, utskillelse av statlige selskaper og alternativ organisering av offentlig virksomhet har bidratt til økt behov for avklaring av viktige spilleregler. Regjeringen står konstitusjonelt og politisk ansvarlig overfor Stortinget, mens Stortingets ansvar bl.a. er å sikre at regjeringen følger opp Stortingets vedtak. Videre står embetsverket og den underliggende forvaltning ansvarlig overfor regjeringen. Dette er det viktig å holde fast ved. Det bør fra Stortingets side vises varsomhet med å gå for langt inn på regjeringens enemerker. Det er også grunn til å understreke de enkelte fagkomiteers ansvar for å følge med på om de vedtak og innspill som fremmes, faktisk følges opp. Stortingets kontroll er i første rekke en etterhåndskontroll, og består både av ren legalitetskontroll og av skjønnsutøvelse. Når det gjelder det siste, bør kontrollkomiteen etter mitt skjønn vise tilbakeholdenhet med å overprøve en statsråds skjønn. For kontrollkomiteen må det viktige være hvorvidt statsråden har utøvet skjønn innen rammen av sine fullmakter, og ikke hvorvidt vurderingene er kloke. At andre komiteer kan ha andre innfallsvinkler, er en annen sak. Kontrollarbeidet må imidlertid ikke bli et partipolitisk taktikkerispill. Man må forholde seg til de spilleregler og de retningslinjer som gjelder, ellers vil ikke kontrollarbeidet kunne bli tatt på alvor. Grunnloven § 75 h, innkallingsretten og plikten til å forklare seg i den sammenheng, har stått sentralt under behandlingen av utvalgsinnstillingen. Alle er enige om at Stortinget fortrinnsvis bør innhente opplysninger gjennom andre kilder enn ved tvungen innkalling. Bruk av innkallingsretten skal da også bare skje i helt spesielle tilfeller. Når det gjelder spørsmålet om forklaringsplikten også gjelder forklaring om interne beslutninger i regjeringskollegiet, deler komiteen seg. Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Arbeiderpartiet mener at Stortinget i plenum i en ekstraordinær kontrollsak hvor det er berettiget mistanke om alvorlige feil og mangler – og jeg understreker berettiget mistanke – skal Stortinget kunne kreve forklaring om interne beslutningsprosesser i regjeringskollegiet, som et ledd i avklaringen av statsrådens formelle og reelle ansvar. I en slik situasjon er det klart at Stortinget må ha rett til å gå inn i de mest ubehagelige spørsmål. Hvis ikke vil ikke kontrollen kunne bli reell. Terskelen for dette må imidlertid ligge svært høyt. Et annet flertall, bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti og Arbeiderpartiet, holder fast ved Stortingets tidligere vedtak om at et mindretalls rett til å kreve høring bare skal gjelde for kontrollkomiteens medlemmer. Med den sterke økningen i antall høringer som vi har opplevd de siste årene, er det grunn til å sette visse krav til enighet før høringer initieres. På samme måte som i forhold til Grunnloven § 75 h er komiteen også delt i synet på Stortingets innsynsrett. Flertallet, bestående av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, er av den oppfatning at Stortinget i plenum, som landets viktigste politiske forsamling, og også landets lovgivende forsamling, som etter Grunnloven er gitt makten, må kunne kreve innsyn i ethvert offentlig dokument i regjeringens eller forvaltningens besittelse. Det kan ikke være slik at en regjering skal kunne holde tilbake opplysninger som er av relevans for Stortingets kontrollarbeid. Dette dreier seg i virkeligheten om selve maktfordelingen mellom storting og regjering. Men at Stortinget har en slik kompetanse, betyr ikke at den vil bli benyttet ofte. Tvert imot tar den sikte på de helt spesielle tilfeller der det foreligger berettiget mistanke om feil eller mangler. For vår del ønsker vi at Stortingets innsynsrett skal gå fram av Stortingets forretningsorden, for å skyve all tvil til side. Arbeiderpartiet støtter derfor forslaget til ny bestemmelse i forretningsordenens § 49 a første og tredje ledd. Forslaget til andre ledd, som innebærer et utvidet innsyn til et mindretall i kontrollkomiteen, finner vi fra Arbeiderpartiet derimot ikke å kunne støtte. Et sentralt tema for utvalget når det gjelder maktbalansen mellom regjering og storting, har vært regjeringens opplysningsplikt. Som kjent er opplysningsplikten basert på sedvane og ikke fastslått i Grunnloven. Hvorvidt en regjering eller en statsråd har oppfylt opplysningsplikten, er et av Stortingets viktigste kontrollkriterier, kanskje det viktigste. Klare regler for denne plikten er det vanskelig – og kanskje umulig – å fastsette, men regjeringen må ha ansvar for å sikre at Stortinget får et forsvarlig grunnlag å treffe sine beslutninger på. Dette må også innebære en plikt til å legge fram opplysninger om både sterke faglige innvendinger og viktige opplysninger som kommer en i hende etter at saken er fremmet for Stortinget. Formuleringen som er brukt om at all informasjon skal være «korrekt og dekkende», gir etter mitt og komiteens syn et godt bilde av de krav som bør stilles. Kontrollkomiteen spiller en viktig rolle i Stortingets kontrollarbeid. For at komiteen skal kunne fylle de oppgaver som tilligger den, ikke minst når det gjelder forundersøkelser mv., er det viktig at komiteen sikres kvalifisert hjelp. Kontrollkomiteen har derfor enstemmig rettet en henvendelse til Presidentskapet om at sekretariatet for kontrollkomiteen bør styrkes. Stortinget og Presidentskapet vil måtte behandle den i ettertid. Jeg vil i den forbindelse understreke at den ekstrahjelpen må ha den faglige kompetanse som er nødvendig ikke bare for at man skal kunne foreta fornuftige forundersøkelser og kunne legge bort de sakene som er ubetydelige, men også for å kunne fremme riktige opplysninger til politisk behandling i kontrollkomiteen dersom forundersøkelsene viser at det er grunnlag for å gå videre med kontrollarbeid. I den forbindelse vil jeg imidlertid understreke at det er tillatt, og kanskje nødvendig fra tid til annen, for forvaltningen å gjøre feil. Det finnes ingen som er feilfri! Og det bør ikke være slik, selv om man har en mindretallsregjering, at alle feil skal ropes høyt ut og gjøres til store politiske saker. Det er menneskelig å feile, men det er også menneskelig å erkjenne sine feil og forsøke å rette dem opp, slik at feil ikke blir det vanlige i forvaltningen, og at feil ikke danner grunnlag for senere sedvane og ved utøvelse av skjønn. Derfor er det viktig for Stortinget til en viss grad å vise overbærenhet, men det er også viktig at statsrådene i størst mulig grad erkjenner feil som blir begått, og søker å forhindre at dette får konsekvenser for den etterfølgende forvaltning. Siden ny lov og instruks for Riksrevisjonen først skal behandles til høsten, vil jeg begrense meg til noen overordnede synspunkter når det gjelder Riksrevisjonen. Riksrevisjonen utfører viktige kontrolloppgaver på vegne av Stortinget, men Riksrevisjonen er også et instrument for statsrådene i deres daglige forvaltning. Uten denne revisjonen vil verken statsrådene eller den overordnede ledelse i departementene ha mulighet til å kunne føre kontroll med sin egen forvaltning. Riksrevisjonen er derfor et viktig instrument både for Stortinget og for de enkelte statsråder, og for regjeringen som sådan. Det ligger derfor ikke noe grunnleggende konfliktforhold mellom Riksrevisjonen og statsrådene, ei heller mellom Stortingets kontrolloppgaver med hensyn til statsrådene og de underliggende etater. Det som er tanken bak, og det som vi må dyrke videre, er at Riksrevisjonen skal være det virkemiddelet, det hjelpemiddelet og den institusjonen som vi skal ha for å kunne sørge for at beslutninger tatt i landets øverste politiske organ, Stortinget, danner grunnlaget for den offentlige forvaltning. Det er en absolutt betingelse i et folkestyre der folket skal besitte makten gjennom det valgte storting. Gjennom regnskapsrevisjonen og forvaltningsrevisjonsrapportene legges det viktige føringer for kontrollvirksomheten. Det generelle inntrykket er at systemet fungerer godt i forhold til både departementene og de underliggende etater. Fra Arbeiderpartiets side ser vi ingen grunn til å endre den styringsmodell Riksrevisjonen har i dag. Vi finner tvert imot ordningen hensiktsmessig, men det er delte meninger om dette i komiteen. Dette spørsmålet vil vi komme tilbake til når ny lov og instruks om Riksrevisjonen skal behandles. Utskilling av statlig virksomhet til ulike selskaper mv. skaper særlige utfordringer. Jeg er glad for at en samlet komite understreker at fristilling av statlig virksomhet ikke må svekke Riksrevisjonen og Stortingets mulighet for å føre kontroll. Regjeringen og dens statsråder bør heller ikke gjennom omorganisering av forvaltningen organisere seg bort fra sitt ansvar. Det er også viktig at man har styringsmodeller som gjør at folket gjennom de folkevalgte organer kan ha kontroll og styring med viktige samfunnspolitiske institusjoner i dette landet som har ansvaret for den alminnelige velferdsutvikling og for at samfunnet fungerer slik som vi har tenkt. Det betyr ikke at alle etater skal detaljstyres verken fra storting eller fra den enkelte statsråd, men det betyr at man må ha en organisering som gjør at man til enhver tid har muligheten til å kunne gå inn og endre kursen hvis det er nødvendig. Derfor er det viktig at vi i tiden framover gjennom en nødvendig fornyelse av offentlig sektor også er opptatt av hvordan vi skal få til fornuftige kontrollmekanismer, slik at ikke de fornyelsesprosesser som gjennomføres, skal bli plukket i stykker av unødvendige kontrollrutiner. Dette er en vanskelig balansegang, men det er en balansegang som man må være oppmerksom på og ha en klar oppfatning av, spesielt i regjeringen, men også i Stortinget. Et kontroversielt tema i forbindelse med behandlingen av utvalgets innstilling er spørsmålet om Riksrevisjonens innsyn i regjeringsnotater mv. Etter mitt syn kan det ikke være slik at Riksrevisjonen skal etterprøve interne politiske prosesser. Derimot er det Riksrevisjonens oppgave å kontrollere de beslutninger som treffes, og oppfølgingen av dem. Forberedelser fram til vedtak treffes – for- og motargumenter – er og må være en regjerings interne sfære. Det er bred enighet om at Riksrevisjonen skal ha tilgang til alle de dokumenter den har behov for for å utføre sine oppgaver. Dette får den også i praksis. Noen endring på dette punkt er derfor ikke nødvendig. For øvrig er det også viktig å understreke at hvorledes Riksrevisjonen gjennomfører sine oppgaver, er opp til den alene. Selv i de tilfeller hvor Stortinget velger å instruere Riksrevisjonen til å utføre oppdrag, bestemmer Riksrevisjonen suverent på hvilken måte dette skal skje. Men ettersom spørsmålet om Riksrevisjonen eventuelt skal ha innsyn i regjeringsnotater og håndnotater for regjeringsmedlemmene, ville det ha vært ønskelig at komiteen på dette tidspunktet hadde vært klarere i sin avgjørelse om hvordan dette skal være. Men her har Høyre og Kristelig Folkeparti valgt å utsette den endelige beslutning om dette til vi skal behandle forslag om lov og instruks for Riksrevisjonen. Jeg hadde ønsket at man i komiteen hadde vært i stand til å gjøre dette klart på prinsipielt grunnlag i forbindelse med avgivelsen av denne saken. Nå må vi bare vente til vi får saken opp til ny behandling til høsten. Jeg synes imidlertid det er rart – og må få gi uttrykk for det – at man fra Høyre og Kristelig Folkeparti kan vær klare på at Stortinget ikke skal ha innsynsrett, men er uklare når det gjelder om Riksrevisjonen skal ha innsynsrett. Dette henger ikke sammen, etter min oppfatning. Men som det er varslet i innstillingen, skal komiteen komme tilbake til dette spørsmål i forbindelse med behandlingen av ny lov for Riksrevisjonen. Det er viktig at man får en avklaring i forhold til dette, der et klart flertall synliggjør hva de faktisk mener, for å unngå at man i ettertid får konflikter, konflikter som man ikke bør få. Det vil føre for langt å gå dypt inn i alle vesentlige punkter i innstillingen. Det er bred enighet om å vise tilbakeholdenhet i nedsettelse av stortingsoppnevnte granskingskommisjoner, og også om å nedfelle en bestemmelse om slike kommisjoner i forretningsordenen. Videre er Stortingets kontroll med delegert lovgivningsmyndighet, forskriftskontroll, et område som bør vies større oppmerksomhet i framtiden. De siste årene har kontrollen av regjeringens oppfølging av Stortingets instrukser og forutsetninger stått sentralt. St. meld. nr. 4 om oppfølgingen av anmodnings- og utredningsvedtak har ført til økt oppmerksomhet om hvorledes vedtakene faktisk blir behandlet, og det var nettopp hensikten med at man bestemte at det skulle fremmes en egen stortingsmelding om anmodnings- og utredningsvedtak. Meldingen har også avslørt en sterk økning i anmodningsvedtak de siste årene, mens påleggene om utredninger er overraskende få. Dette har helt sikker noe med mindretallsregjeringer med svak parlamentarisk støtte i Stortinget å gjøre, men er i seg selv, etter min mening, en meget uheldig utvikling, som på sikt kan føre til en utvisking av ansvarsforholdet mellom regjering og storting. Jeg tror mange vedtak med fordel kunne vært formulert som utredningsanmodninger – for å sikre at Stortinget når saken kommer tilbake, har et tilfredsstillende grunnlag å fatte beslutninger på. For å beholde sin makt over de store tingene på lang sikt, tror jeg at Stortinget bør være forsiktig med å utvikle en grad av stortingsregjereri som går på at det treffer instruksvedtak i for mange saker. Enkelte ganger kan det selvfølgelig være nødvendig, men på de tidspunktene bør sakene være tilstrekkelig utredet, slik at Stortinget kan være sikker på at det vedtaket man treffer, kan gjennomføres. Hvis det ikke er slik, vil man kunne ende opp i en situasjon der befolkningen vil miste tillit til det politiske system ved at man fatter vedtak som gir folk forhåpninger, men i neste omgang ikke er i stand til å gjennomføre dem, fordi man ikke har overskuet alle konsekvenser. Derfor bør Stortingets initiativmulighet til å få satt saker på dagsordenen kunne tvinge anmodningsvedtak om utredninger fram til en avgjørelse dersom regjeringen skulle være uenig, og så måtte man basert sine endelige vedtak på de utredningene som ville måtte leveres. Det kan ta noe lengre tid, men det tilsier også at man har større mulighet til å treffe korrekt med de beslutninger man fatter. Utvalget har viet Riksretten stor plass i utredningen, og har hatt mange interessante innspill. Jeg tror de fleste vil mene at Riksretten slik den fremstår i dag, er lite egnet og bør avvikles i sin nåværende form. Når Arbeiderpartiet og flertallet i komiteen ikke kan støtte flertallsforslaget fra utvalget om å overføre riksrettsansvaret til de ordinære domstoler, er dette bl.a. fordi vi ikke finner det riktig at den ordinære påtalemyndighet skal gis ansvaret for etterforskning og påtale. Man kan ikke konstitusjonelt se bort fra det faktum at regjeringen i statsråd kan instruere påtalemyndigheten. Selv om man i lovs form skulle ta bort instruksjonsmyndigheten i slike saker, vil det være beheftet med politisk følsomhet på grunn av tilknytningen til regjeringen. Jeg er derfor glad for at et flertall støtter forslaget om at spørsmålet om alternativer til dagens riksrett skal utredes nærmere, samtidig som komiteen gir uttrykk for at man bør finne en annen domsinstitusjon for å dømme i saker som berøres av ansvarlighetsloven, enn dagens riksrett. Jeg ser vanskelig for meg hvis sakene skal gå i det ordinære domstolsapparat, i by- og herredsretten, at en skal ha mulighet til faktisk, på reelt grunnlag, å sitte og vurdere om f.eks. en statsråds opplysningsrett overfor Stortinget er oppfylt. Jeg tror derfor ikke at det ordinære domstolsapparatet er det domstolsapparatet vi bør bruke i slike spørsmål. Men vi må ha visshet om at også i slike spørsmål skal man ha muligheten til å få prøvd skyldspørsmålet i to rettsinstanser. Derfor er det behov for å videreføre utredningsarbeid på dette området, og for å fremme forslag om de nødvendige grunnlovsendringer, slik at det blir mulig for det neste stortinget, i den neste stortingsperioden, å fatte endelig beslutning om hvordan dette bør være for framtiden.