Per Olaf Lundteigen (Senterpartiet), 2013-12-16:
Riksrevisjonen har evaluert seks ordninger for tilskudd til naturmangfold og friluftsliv, gitt som poster på Miljøverndepartementets budsjett. Tilskuddsordningene i undersøkelsen utgjorde 252 mill. kr i 2012 og 168 mill. kr i 2013. «Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad tilskudd til naturmangfold og friluftsliv bidrar til god måloppnåelse og blir forvaltet i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.» Undersøkelsen tar utgangspunkt i tre hovedproblemstillinger: I hvilken grad er Miljøverndepartementets styring av tilskuddsordningene innrettet for å sikre måloppnåelse? I hvilken grad forvaltes tilskuddsordningene i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger? I hvilken grad bidrar tilskuddsordningene til måloppnåelse? I Riksrevisjonens rapport oppsummeres hovedfunnene i tre punkter: – «Svakheter i rapportering og manglende evaluering gir mangelfull informasjon om måloppnåelse. – Tilskuddsforvaltningen er i liten grad i samsvar med prinsipper for god forvaltningsskikk. – Tilskuddsordningene gir økt aktivitet og merverdi.» De to første hovedfunnene i Riksrevisjonens rapport innebærer en kritikk av måten tilskuddene til naturmangfold og friluftsliv blir forvaltet på. Denne kritikken er basert på Riksrevisjonens utgangspunkt for sin undersøkelse, som er å leite etter avvik i forhold til det reglementet for økonomistyring i staten som Stortinget vedtok i januar 1997, og som knesetter mål- og resultatstyring som et overordnet styringsprinsipp. Med dette som utgangspunkt leverer Riksrevisjonen en velbegrunnet kritikk av hvordan tilskuddsordningene forvaltes, og Miljøverndepartementet viser i sitt tilsvar at kritikken er oppfattet og vil bli tatt til følge. I slike saker vil kontroll- og konstitusjonskomiteen vanligvis si seg tilfreds med rapport og tilsvar og avslutte sin behandling av saken. Som saksordfører for denne saken føler jeg et sterkt forvalteransvar. Jeg føler ansvar for naturmangfoldet og for at skattebetalernes penger blir brukt på en best mulig måte. Som folkevalgt representant er det derfor viktig for meg å gå dypere inn i saken. Jeg mener det er min oppgave ikke bare å se om de formelle reglene i økonomireglementet er overholdt, men også om målformuleringen i Riksrevisjonens rapport – i hvilken grad tilskudd til naturmangfold og friluftsliv bidrar til god måloppnåelse – virkelig oppfylles. Jeg valgte derfor ut én av de seks tilskuddsordningene, Tilskudd til prioriterte arter og utvalgte naturtyper, som gis over Post 1427.82 på Miljøverndepartements budsjett, for en grundig gjennomgang. Under denne gjennomgangen har jeg gjort funn som avdekker grunnleggende svakheter i det styringssystemet vi som øverste folkevalgte organ benytter for å ivareta overordnete samfunnsinteresser. Disse funnene har ført fram til følgende konklusjon: «Gjeldende praksis for forvaltning av tilskuddsmidler til naturmangfold og friluftsliv er basert på uegnete kriterier for måloppnåelse og mangler det helhetsperspektivet som er nødvendig for å støtte opp under det overordnete formålet om en kunnskapsbasert naturforvaltning. Resultatet er ikke en kunnskapsbasert naturforvaltning, men et kunnskapsløst styringssystem.» Med dette mener jeg at mangelfull satsing på kunnskapsproduksjon innen naturmangfoldsområdet er en viktig medvirkende årsak til dagens situasjon. Jeg er klar over at dette er sterke ord, og jeg har registrert at de øvrige komitémedlemmene har valgt ikke å stille seg bak min kritikk. Samtidig registrerer jeg at komitéflertallet gir meg anerkjennelse for en grundig saksframstilling. Jeg mener en av kontroll- og konstitusjonskomiteens aller viktigste oppgaver er å påse at det blir ført en politikk som er i tråd med de formålene vi i fellesskap har vedtatt. Det er dette som er forvaltning. Hovedgrunnen til at jeg har valgt å ta opp denne saken i den bredden jeg har gjort i mitt saksframlegg, er at denne saken reiser svært viktige prinsipielle spørsmål knyttet til vår forvaltningspraksis. Dette vil jeg nå begrunne med utgangspunkt i tilskuddsordningen for prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Et sentralt begrep, både i Riksrevisjonens rapport og i mitt saksordførerframlegg, er «måloppnåelse». Dette er et begrep som kan forstås på flere måter. Jeg vil starte min gjennomgang med å vise at Riksrevisjonen har lagt et altfor snevert perspektiv på måloppnåelse til grunn for sin undersøkelse. Jeg vil først vise at det i dette tilfellet ikke er samsvar mellom overordnet målsetting – det vil si nasjonale mål knyttet opp mot internasjonale forpliktelser og lovgivers intensjoner, slik de er formulert i lover og sentrale styringsdokumenter – og resultatmålene som er knyttet til de spesifikke tilskuddsordningene for prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Min påstand om et uegnet styringssystem tar nettopp utgangspunkt i manglende samsvar mellom den overordnete målsettingen og de spesifikke resultatmålene som er knyttet til tilskuddsordningene. Dernest vil jeg begrunne de fire hovedkonklusjonene i mitt saksframlegg: At mangelfullt kunnskapsgrunnlag innenfor naturmangfoldområdet er vesentlig til hinder for å nå overordnete mål. At kunnskapsgrunnlaget ikke har blitt anvendt på en måte som sikrer at de overordnete målsettingene blir nådd. At tilskuddsordningene ikke i ønsket grad bidrar til å nå de overordnete målsettingene. At det ikke er samsvar mellom målet som er knyttet til de to tilskuddsordningene og de overordnete målsettingene. Det er altså manglende samsvar mellom overordnet målsetting og resultatmålene som er knyttet til tilskuddsordningene for prioriterte arter og utvalgte naturtyper. Den overordnete målsettingen innenfor naturmangfoldsområdet er formulert i naturmangfoldloven § 1: «Lovens formål er at naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i fremtiden, også som grunnlag for samisk kultur.» Denne målsettingen har støtte fra et samlet storting; loven ble enstemmig vedtatt i 2009. Tilsvarende formuleringer finnes også i skiftende regjeringers styringsdokumenter fra 1990-tallet og fram til i dag. Jeg vil konsentrere meg om de to nye virkemidlene i naturmangfoldloven: prioriterte arter hjemlet i § 5 og utvalgte naturtyper hjemlet i § 4. Lovens §§ 23 og 52 inneholder bestemmelser om hvordan virkemidlene prioriterte arter og utvalgte naturtyper skal brukes. Dette kommer jeg tilbake til. Det er åpenbart for meg at det er § 1 i naturmangfoldloven som må være retningsgivende for vurderingen av om tilskuddsordningene fungerer etter Stortingets intensjoner og formål. Et av de viktigste funnene i min gjennomgang av dette saksfeltet er at kriteriene for måloppnåelse, som er knyttet til tilskuddsordningene for utvalgte naturtyper og tiltak for prioriterte arter, ikke samsvarer med den overordnete målsettingen for bevaring av naturmangfoldet. Kriteriene for måloppnåelse er formulert slik – sitert fra Riksrevisjonens rapport: «For prioriterte arter er målet med tilskuddsordningen å ta vare på de plante- og dyreartene som blir valgt ut som prioriterte arter. Samtidig er det et mål å ta vare på de økologiske leveområdene til de prioriterte artene. Tildelingskriteriet er at midlene skal gå til tiltak som sikrer prioriterte arter, og til aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak som medvirker til å ta vare på eller gjenopprette økologiske funksjonsområder for prioriterte arter. Måloppnåelse blir vurdert utfra antall tiltak. Når det gjelder utvalgte naturtyper, er målet med tilskuddsordningen å ta vare på utvalgte naturtyper. Tildelingskriteriet er at midlene skal gå til aktiv skjøtsel eller andre typer tiltak som medvirker til å ta vare på forekomster av utvalgte naturtyper, og måloppnåelse blir vurdert ut fra antall tiltak.» Jeg vil belyse dette med et enkelt eksempel. Tenk at vi i 2013 fordeler budsjettposten på 100 ulike tiltak. Da er det mulig å forbedre måloppnåelsen til det dobbelte i 2014 ved å halvere tildelingen til hvert av de tiltakene som ble støttet i 2013, og fordele det resterende beløpet på 100 tiltak til. I stedet for kunnskap om arter og naturtyper, hva som hemmer og hva som fremmer dem, har vi altså her endt opp med å telle antall tiltak som mål på god naturforvaltning. Da jeg ble klar over spriket mellom overordnet målsetting og målformuleringen som er knyttet til tilskuddsordningen, måtte jeg gå forvaltningspraksisen på naturmangfoldområdet nærmere etter i sømmene. Resultatet er fire konklusjoner som jeg etter tur vil begrunne. Mangelfullt kunnskapsgrunnlag innenfor naturmangfoldområdet er vesentlig til hinder for å nå overordnede mål. Begrepet «kunnskapsbasert» går igjen i alle sentrale dokumenter om norsk naturmangfoldforvaltning. Ett eksempel på dette er naturmangfoldlovens § 8, som sier: «Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger.» Dagens kunnskap om mangfoldet av arter og naturtyper er resultatet av kunnskapsoppbygging gjennom to hundre år, dokumentert gjennom innsamlinger av objekter og artslister i landets naturhistoriske museer, i vitenskapelige publikasjoner og rapporter, og mange andre kilder. Gjennom de siste 20 årene har det blitt lagt ned et stort og fortjenestefullt arbeid for å gjøre denne kunnskapen tilgjengelig for privat og offentlig forvaltning og den interesserte allmennheten, men, som vi skal se, er kunnskapsmanglene fortsatt store. Sentralt i dette arbeidet står Artsdatabanken, en uavhengig kunnskapsinstitusjon opprettet som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 25 for 2002–2003, Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Artsdatabanken, som er plassert under Kunnskapsdepartementet, har vært operativ siden 2005. Artsdatabanken har ansvaret for nasjonale rødlister for arter og naturtyper samt svarteliste for arter. Artsdatabanken har dessuten ansvar for å vedlikeholde oversikter over arter som er kjent fra Norge og har ansvaret for utvikling av typeinndelings- og beskrivelsessystemet for naturvariasjon, NiN – Naturtyper i Norge – som ble lansert i versjon 1 i 2009, og som nå blir revidert. Store deler av nasjonens kunnskap om arters forekomst og utbredelse er nå fritt tilgjengelig via nettjenestene Artskart og Artsobservasjoner, driftet av Artsdatabanken. Til tross for denne innsatsen for kunnskapsoppbygging, oppgir Artsdatabanken sjøl at det fortsatt er store mangler i vår kunnskap om naturmangfoldet. Mangel på kunnskap er et gjennomgangstema både i Norsk rødliste for arter 2010 og i Norsk rødliste for naturtyper 2011. Noen artsgrupper er godt undersøkt, men mange er fortsatt dårlig undersøkt. Dette gjelder bl.a. store artsgrupper som insekter og sopp. Innenfor disse gruppene blir nye arter, for Norge og for vitenskapen, stadig oppdaget. Man antar at én av fem arter som finnes i norsk flora og fauna, fortsatt ikke er oppdaget. Det er derfor gledelig at Miljøverndepartementet i 2009 tok konsekvensen av de store kunnskapsmanglene på dette feltet og besluttet å starte Artsprosjektet, som er et prosjekt administrert av Artsdatabanken, og som har som formål å øke vår kunnskap om artsmangfoldet i Norge og om samspillet mellom arter og miljøforhold. Også på naturtypeområdet er det store kunnskapsmangler, til tross for nesten 20 år med offentlig finansiert naturtypekartlegging. Dette skyldes nok først og fremst at landet vårt har en naturvariasjon som overgår de fleste land i Europa. For å illustrere kunnskapsstatus på naturmangfoldområdet har jeg valgt naturtypeområdet som eksempel. Som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 58 for 1996–1997, Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling – dugnad for framtida, ble det initiert et utviklingsprogram for kartlegging, verdiklassifisering og overvåking av det biologiske mangfoldet i Norge, med naturtyper som ett av fem hovedtemaer. Dette programmet, som ble startet opp i 1999, hadde i utgangspunktet en femårig tidsramme og ble finansiert over Miljøverndepartementets budsjett. Direktoratet for naturforvaltning, nå Miljødirektoratet, har hatt ansvaret for gjennomføringen. Fordi programmet fra starten av ble gjennomført som kommunevise prosjekter med Fylkesmannens miljøvernavdeling som regional koordinator, har det blitt hetende den kommunale kartleggingen. Kartleggingsresultatene blir løpende rapportert i Naturbase, Miljødirektoratets åpne miljødataportal. Parallelt med den kommunale kartleggingen ble det som ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 25 for 2002–2003 etablert et nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold, som skulle bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag. Den kommunale kartleggingen ble, sammen med øvrige tiltak, forankret i St.meld. nr. 42 for 2000–2001 og Nasjonalt program, evaluert av Riksrevisjonen i 2006, Dokument nr. 3:12 for 2005–2006. Riksrevisjonen uttaler her at den «kommunale kartleggingen og Nasjonalt program så langt har bidratt vesentlig mindre til en bedret kunnskapsstatus enn forutsatt». I 2007 ble det gjort en uavhengig gjennomgang av kvalitet, resultater og ressursbehov innenfor naturtypekartlegging som konkluderer med at det, til tross for de ca. 40 mill. kr pluss egeninnsats fra kommuner og andre som inntil 2006 var brukt på den kommunale kartleggingen, var betydelige svakheter i kunnskapsgrunnlaget om naturtyper. Videre ble det anslått at kartleggingen neppe hadde fanget opp mer enn 20 pst. av det virkelige antallet verdifulle lokaliteter, at kvaliteten gjennomgående var varierende, og at så mye som ca. 70 pst. av lokalitetene som var oppsøkt inntil 2007, burde oppsøkes på nytt i felt. Naturtypekartleggingen har blitt videreført etter 2006 i et noe mindre omfang, først og fremst ved supplering av tidligere innsamlede data. SABIMA, Samarbeidsrådet for biologisk mangfold, skriver nå i desember på sine hjemmesider at tre av fire verdifulle naturområder fortsatt ikke er kartlagt. Det vil i så fall si at bare 25 pst. nå er kartlagt. Manglende kunnskap blir altså framhevet som en vesentlig kilde til usikkerhet i Norsk rødliste for naturtyper 2011. Dette er bakteppet for min påstand om at manglende kunnskapsgrunnlag innenfor naturmangfoldområdet er vesentlig til hinder for å nå overordnede mål. Betydningen av dette for bruken av virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper» vil jeg nå belyse med et eksempel. Forskrift om utvelgelse av naturtyper etter naturmangfoldloven, fra mai 2011, binder definisjonen av to av de fem naturtypene som hittil er utvalgt, slåttemark og slåttemyr, til resultatene av den kommunale kartleggingen. Ifølge forskriften omfatter definisjonene alle kartfestede naturtypelokaliteter av slåttemark og slåttemyr som er vurdert som «svært viktig», A-område, eller «viktig», B-område, i henhold til Miljødirektoratets kartleggingshåndbok for naturtyper. Dette innebærer at lokaliteter som ikke har vært fanget opp under kartleggingen, ikke fanges opp av forskriften, mens lokaliteter som er feilvurdert eller feilklassifisert, automatisk vil omfattes av den. Når kunnskapsgrunnlaget påviselig er mangelfullt, vil jeg stille store spørsmål ved om den overordnede målsettingen om å ivareta naturmangfoldet, blir ivaretatt på en god måte gjennom en forvaltningspraksis som er så tett koblet opp til et mangelfullt kunnskapsgrunnlag. I denne forbindelsen vil jeg peke på den muligheten for en større, helhetlig satsing på kartlegging av naturtypevariasjon som Artsdatabankens nye kunnskapsplattform Naturtyper i Norge åpner for, og som vil kunne forbedre kunnskapsgrunnlaget for utvelgelse av naturtyper vesentlig. Kunnskapsgrunnlaget har ikke blitt anvendt på en måte som sikrer at de overordnede målsettingene blir nådd. Kriteriene for prioritering av arter og utvelgelse av naturtyper i naturmangfoldloven er basert på kunnskap om artene og naturtypene. Kunnskapsmangler gjør det vanskelig å anvende kriteriene på en god måte. Særlige vanskeligheter er knyttet til anvendelse av kriteriene om dårlig bestands- og arealutvikling og dårlig tilstandsutvikling og kriteriet om at en vesentlig andel av totalutbredelsen skal finnes i Norge. Disse kriteriene er drøftet i forskriften for prioriterte arter. Etter å ha satt meg inn i kunnskapsstatus på naturmangfoldområdet, hadde jeg forventet at forskriftene inneholdt klare, operasjonelle kriteriesett for hvordan prioritering av arter og utvelgelse av naturtyper skulle gjennomføres i en samlet prosess før virkemidlene ble tatt i bruk. Jeg sitter igjen med spørsmålet om hvorfor nettopp disse åtte artene og fem naturtypene som omfattes av forskriften av mai 2011, ble plukket ut. Dette er et kritisk punkt som jeg vil drøfte i større detalj. Forskriftene for virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper» omfatter per i dag åtte arter, tre plantearter og fem dyrearter, og fem naturtyper. Dessuten er forslag om fem nye arter, alle er plantearter, og to nye naturtyper ute på høring. Valgene støtter seg for en stor del på handlingsplaner utarbeidet for hver enkelt art eller naturtype. De vedtatte prioriterte artene omfatter fire arter vurdert som kritisk truet – dverggås, eremitt, honningblom og klippeblåvinge – tre arter vurdert som sterkt truet – elvesandløper, rød skogfrue og svarthalespove – og en art vurdert som sårbar – drakehode, i Norsk rødliste for arter 2010. De fem utvalgte naturtypene er slåttemyr, som omfatter slåttemyrkant, vurdert som kritisk truet i Norsk rødliste for naturtyper 2011, slåttemyrflate, vurdert som sterkt truet, slåttemark, vurdert som sterkt truet, kalklindeskog og kalksjøer, vurdert som sårbar og hule eiker, som ikke er vurdert i forbindelse med Norsk rødliste for naturtyper 2011. Kriteriene for prioritering av arter og utvelgelse av naturtyper i naturmangfoldloven er ikke eksplisitt knyttet til rødlistene, men siden rødlistene er en viktig del av kunnskapsgrunnlaget for rødlisting, hadde jeg forventet at rødlistestatus var viktig ved vurderingen av disse virkemidlene. Jeg var derfor nysgjerrig på å forstå hva som lå til grunn for utvalget. Før jeg går videre inn på dette, vil jeg presisere at rødlista for arter i hovedsak er en prognose for arters risiko for å dø ut i Norge, basert på vitenskapelige kriterier utviklet av Den internasjonale naturvernorganisasjonen IUCN. Tilsvarende inneholder Norsk rødliste for naturtyper vurderinger av risiko for at naturtyper forsvinner fra Norge eller at deres tilstand skal bli sterkt forringet. Norsk rødliste for arter er resultatet av rødlistevurderinger av ca. 21 000 arter. Av disse klassifiseres 276 som kritisk truet, 872 som sterkt truet og 1 250 som sårbare. Norsk rødliste for naturtyper 2011 omfatter 80 naturtyper, hvorav to er klassifisert som kritisk truet, 15 som sterkt truet og 23 som sårbare. Med hundrevis av kritisk truete arter på rødlista hadde jeg forventet at virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper» først og fremst ville bli brukt for å sikre kritisk truete arter og naturtyper, og at arter og naturtyper i lavere rødlistekategorier for å komme i betraktning for prioritering eller utvelgelse i hvert fall måtte tilfredsstille ett eller flere av de andre kriteriene som er spesifisert i lovteksten. Nærmere undersøkelser av de åtte artene og de fem naturtypene som det hittil er utarbeidet forskrift for, avslører en praksis som sett utenfra ikke er mulig å forstå. Det faglige grunnlaget for å foreta politiske prioriteringer som støtter opp under naturmangfoldlovens målsetting, synes ikke å være på plass. Jeg vil belyse dette med noen eksempler. En av de prioriterte artene som ikke er klassifisert som kritisk truet, er svarthalespove. Denne fuglearten er en nykommer i norsk fauna. Første sikre påvisning av arten som hekkende i Norge ble gjort i 1955, i Vesterålen. Etter den tid har arten etablert seg i Nord-Norge, der den har vært observert fra Lofoten til Finnmark. Videre er den observert spredte steder sørover langs kysten, og den har en bestand på Jæren, der den først ble observert omkring 1980. Jærpopulasjonen tilhører en annen underart enn resten av artens populasjoner i Norge. I Norge hekker fuglearten først og fremst på oppdyrka varig eng, men den finnes også på strandenger. Det er anslått at det finnes 40–100 hekkende par i Norge, ca. 20 på Jæren og 60 i Nord-Norge. På Artsdatabankens faktaark om arten opplyses at bestanden på Jæren har vært om lag uendret siden 1982. Årsaken til at den er vurdert som sterkt truet, er at den tilfredsstiller rødlistekriterium D1, dvs. utdøingsrisiko som følge av liten bestandsstørrelse – kravet er at det antas å være mindre enn 250 reproduserende individer av arten i Norge. Etter at svarthalespoven ble en prioritert art i 2011 og bønder på Jæren ble nektet å slå engene sine før 15. juli – et krav nedfelt i forskriften – har det vært mange konflikter. Så seint som 20. november i år fremmet derfor stortingsrepresentant Geir Pollestad fra Senterpartiet spørsmål om svarthalespoven til miljøvernminister Sundtoft fra Høyre, som hun besvarte slik: «(…) det har vist seg vanskeleg å setta forskrifta ut i livet på ein måte som ikkje har uakseptable utslag for matproduksjonen. Og heller ikkje ein måte som er egna til å ta vare på fuglen.» (…) Hvilke kriterier lå så til grunn for at svarthalespoven ble valgt som prioritert art? Siden arten ikke er kritisk truet og det heller ikke er tegn på at arten har en negativ bestandsutvikling i Norge, burde det foreligge særlig tungtveiende grunner, hjemlet i naturmangfoldloven § 23, punktene b og/eller c. Punkt b hjemler bruk av virkemidlet prioritert art for arter som har «en vesentlig andel av sin naturlige utbredelse eller genetiske særtrekk i Norge». Svarthalespoven tilfredsstiller ikke dette kriteriet. To av artens tre underarter forekommer i Norge, underarten islandica i nord og underarten limosa i sør. Den nordlige underarten har hovedutbredelsen sin på Island, der det oppgis at det finnes mellom 15 000 og 25 000 hekkende par. Den sørlige underarten har hovedutbredelsen sin i Europa, og er utbredt fra Vest-Europa til de sentralasiatiske stepper. Den oppgis å være i tilbakegang, men det finnes fortsatt anslagsvis mellom 86 000 og 110 000 par. Godt under 1 pst. av hver av de to underartene finnes i Norge. Ingen av de to leddene i punkt b er altså tilfredsstilt. Det er ingen «internasjonale forpliktelser knyttet til arten» – punkt c. Min gjennomgang har ikke vist meg én god grunn for å velge ut akkurat denne arten blant over 1 000 arter som er kritisk truet eller sterkt truet. Det er også påfallende at det, i motsetning til det som er tilfellet for de fleste andre prioriterte arter og utvalgte naturtyper, ikke synes å foreligge noen handlingsplan eller annen kunnskapssammenstilling som grunnlag for at arten ble valgt ut. Et annet eksempel er plantearten dragehode, som er klassifisert som sårbar på rødlista. Kravet til kunnskap burde være strengt når et så kraftig virkemiddel som «prioritert art» tas i bruk. I 2012 ble Jernbaneverket ilagt millionbot etter at en underentreprenør sprøytet en jernbaneskråning i Ringsaker der det vokste dragehode. Sist sommer truet Fylkesmannen i Hedmark med å anmelde Statens vegvesen etter at en dragehodeforekomst hadde blitt utsatt for kantslått. Det er imidlertid ikke opplagt at slått er negativt for arten. Slått som skjøtselstiltak blir drøftet i Handlingsplan for dragehode, men uten at det trekkes klare konklusjoner: «Med dagens kunnskap synes ikke slått å være et skjøtselstiltak som kan anbefales generelt.» I svensk litteratur oppgis imidlertid arten som slåttebegunstiget. Jeg konkluderer altså med at det rår stor usikkerhet omkring hva som er bra og hva som ikke er bra for denne arten. Dette leder meg videre til nye spørsmål: Hvorfor ble akkurat kalklindeskog valgt ut som utvalgt naturtype? Den har status som sårbar på rødliste for naturtyper. Og hvorfor ble hule eiker, som ikke engang er rødlistevurdert, valgt ut? Hvorfor er høstingsskog, som verken er oppfattet som naturtype i NiN-systemet eller rødlistevurdert, blant de to nye naturtypene som nå er sendt ut på høring? De undersøkelsene jeg har gjort, gir meg grunn til å stille store spørsmål ved valget av akkurat disse åtte artene og fem naturtypene, som i forskriften er begrunnet med utgangspunkt i spesielle forhold knyttet til arten eller naturtypen, men uten at noen helhetsvurdering ser ut til å ligge til grunn for utvalget. For meg framstår valget av de åtte artene og fem naturtypene derfor som svakt faglig begrunnet. Sett utenfra kan muligheten for at påvirkning fra enkeltpersoner eller pressgrupper har hatt urimelig stor betydning for resultatet, ikke utelukkes. Erfaringene med disse virkemidlene etter at forskriften ble vedtatt i 2011 er at det har blitt kjempet flere slag, uten at jeg kan se at disse slagene er viktige i en større sammenheng. Svarthalespoven har slått seg ned i Norge i løpet av de siste tiårene uten båndlegging av jærbøndenes innmark, og det er høyst uklart om dragehode begunstiges eller faktisk fremmes av slått. Noen vil kanskje oppfatte dette som en kritikk av naturmangfoldloven og skjulte argumenter mot naturverntanken. Jeg vil presisere at det ikke er tilfellet. Som mange andre, har jeg brukt tid på å forstå den fulle betydningen av å ta vare på naturmangfoldet, men jeg stiller meg fullt og helt bak naturmangfoldlovens intensjon. Nettopp derfor er det så viktig for meg at denne lovens gode intensjon virkelig blir realisert. Min mening er at måten loven praktiseres på har ført til unødvendige konflikter som undergraver forståelsen for, og verdien av, å ta vare på sjeldne arter og naturtyper. Politikk må forankres i kunnskap. Naturvern har et formål, og vi må ha kunnskap om sammenhengene i naturen, dvs. økologisk kunnskap, for å nå dette formålet. Jeg mener måten naturmangfoldlovens virkemidler et tatt i bruk på viser manglende respekt for betydningen av et solid kunnskapsgrunnlag. Jeg har sett på høringsuttalelsene til forskrift om prioriterte arter og utvalgte naturtyper, og finner det spesielt kritikkverdig at det ser ut som om kunnskap generert gjennom Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold og den kunnskapen om arter og naturtyper som blir gjort tilgjengelig via Artsdatabanken, ikke i nødvendig grad har blitt benyttet til kvalitetssikring av prioriteringene og utvelgelsen etter naturmangfoldloven. Tilskuddsordningene som er opprettet for å ta virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper» i bruk, er innrettet i henhold til mål- og resultatstyringsprinsippet for statlige virksomheter, slik det er nedfelt i § 4 i reglementet for økonomistyring i staten. Ordningene innebærer i praksis at tiltaksmidler fordeles årlig etter søknad. Tildeling kan også gjøres for en periode på flere år, med forbehold om finansiering. Forvaltningen av tilskuddsordningene er delegert til fylkesmannsembetene, og utføres av fylkesmennenes miljøvernavdelinger. Kunngjøring av tilskuddsordningene, inkludert søknadsfrister og tildelingskriterier, skjer på Miljødirektoratets hjemmesider. Totalrammen for hver tilskuddsordning fordeles på fylkesmennene på grunnlag av antallet søknader. Resultatmålet som er knyttet til hver av de to tilskuddsordningene innenfor naturmangfoldområdet, er, som allerede nevnt, antall gjennomførte tiltak. Virkemidlene «prioriterte arter» og «utvalgte naturtyper» er i naturmangfoldloven begrunnet i spesielle behov for å ta vare på plante- og dyrearter og naturtyper. Jeg stiller meg meget sterkt kritisk til om tilskuddsordningenes innretning er egnet for å nå dette målet. Det er minst tre hovedgrunner til denne kritikken: Ivaretakelse av truet natur forutsetter at tilgjengelige ressurser fordeles etter en samlet plan, basert på en løpende oppdatert kunnskapsstatus. Dagens modell, der initiativet overlates til et marked av mulige tiltakshavere i stedet for hos den overordnete forvaltningsmyndigheten, er ikke forenlig med dette prinsippet. Bare en samlet plan vil gjøre det mulig å sikre at overordnete målsettinger nås og at ressursene utnyttes optimalt. En samlet plan er også nødvendig for å åpne for aktiv bruk av andre typer tiltak enn de som er rettet mot enkeltlokaliteter eller små geografiske områder. Ordningen for fordeling av midler mellom fylkesmennene på grunnlag av antallet innkomne søknader bidrar altså til en fragmentert forvaltning som ikke er forenlig med optimal ivaretakelse av en art eller naturtype i Norge som helhet. Ivaretakelse av truet natur forutsetter et forvaltningsregime med et svært langsiktig perspektiv. For å gi varig effekt kan f.eks. en slåttemark eller ei slåttemyr måtte restaureres, og deretter må den skjøttes planmessig og regelmessig for all den framtid det er ønskelig å opprettholde den. Dagens modell for tilskuddsordningene tar ikke hensyn til at mange av de prioriterte artene/utvalgte naturtypene har spesielle krav til skjøtsel etc., og at disse kravene i mange tilfeller er mangelfullt kjent. Eksemplet med dragehode viser at vi fortsatt har mangelfull kunnskap om hvordan svært mange arter responderer på ulike typer beite- og slåtteregimer. Ivaretakelse av slike arter forutsetter dermed følgeforskning og at resultatene av ny kunnskap løpende og effektivt inkluderes i skjøtselsplaner. Enkelttiltak må derfor ses i en større faglig sammenheng. Det er ikke samsvar mellom målet som er knyttet til de to tilskuddsordningene, og de overordnede målsettingene. I Riksrevisjonens rapport drøftes ikke hvorvidt målet som er knyttet til tilskuddsordningene, antall tiltak, er egnet til å kunne si noe om hvorvidt de overordnede målsettingene, kunnskapsbasert naturforvaltning, nås. Som jeg har påpekt tidligere, mener jeg at dette svekker rapportens relevans i forhold til komiteens mandat, som etter min mening må være å undersøke om tilskuddsmidlene støtter oppunder de overordnede målsettingene for naturvernarbeidet. Min kanskje sterkeste kritikk er at jeg mener antall tiltak er et fullstendig uegnet kriterium for om de langsiktige målene nås. Vi får ikke dobbelt så mye naturvern eller dobbelt så mye naturmangfold dersom vi halverer det gjennomsnittlige tilskuddet til hvert tiltak. I stedet for mekanisk telling av en irrelevant indikator krever den store, viktige, overordnede målsettingen om å ta vare på naturmangfoldet kunnskap om sammenhenger i naturen, mellom arter og deres miljø og mellom artssammensetning og variasjon i miljøforhold. I stedet for en usystematisk bruk av kraftfulle virkemidler trengs en målretting av virkemiddelbruken og en oppfølging gjennom naturovervåking utført etter en helhetlig plan, i tråd med intensjonen med Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold. En slik plan er imidlertid fortsatt ikke utarbeidet, noe som viser at det nasjonale programmet ikke har hatt det omfanget eller den innretningen som er nødvendig for å nå det ambisiøse målet om en kunnskapsbasert naturforvaltning. Konklusjon: Som det framgår av den redegjørelsen jeg nå har gitt, innestår jeg fullt og helt for konklusjonen i mitt saksordførerinnlegg, innledningsvis. Med dette mener jeg at mangelfull satsing på kunnskapsproduksjon innenfor naturmangfoldområdet er en viktig medvirkende årsak til dagens situasjon. Det er behov for både en kraftinnsats for å forbedre kunnskapsgrunnlaget og en gjennomgang av måten dagens naturforvaltning drives på. I mitt saksordførerframlegg har jeg listet opp fem konkrete anbefalinger som følger av mine konklusjoner. Mine undersøkelser har avdekket at naturforvaltningen er et godt eksempel på et saksfelt der mål- og resultatstyring som overordnet styringsprinsipp synes lite egnet for å sikre naturmangfoldet. De funnene jeg har gjort når jeg har gravd i dette saksområdet, har imidlertid åpnet øynene mine for muligheten for at dette ikke er et enkeltstående tilfelle, men utslag av en systemfeil – eller sagt på en annen måte: at det er prinsippet om mål- og resultatstyring, det gjennomgripende prinsippet som store deler av offentlig forvaltning nå er tuftet på, New Public Management, som er årsaken til at det som skulle vært en kunnskapsbasert naturforvaltning, har endt opp i et fragmentert styringssystem som mangler det helhetsperspektivet som kreves for at naturmangfoldet skal bli forvaltet på en god måte.