Rasmus Hansson (Miljøpartiet De Grønne), 2014-06-11:
Jeg beklager dypt at jeg undervurderte Stortingets og presidentskapets lynende effektivitet i denne saken. I denne undersøkelsen som Innst. 220 S for 2013–2014 handler om, har Riksrevisjonen vurdert i hvilken grad Olje- og energidepartementet legger til rette for en effektiv konsesjons- og klagebehandling i vind- og vannkraftsaker, og hvordan saksbehandlingen ivaretar formålet, som er økt fornybar energiproduksjon. Riksrevisjonens undersøkelse omfatter perioden fra 2009 til oktober 2013 og gjelder derfor ikke bare elsertifikatordningen. Men det meste av debatten og de fleste kommentarene kommer til å være knyttet til elsertifikatordningen og dagens konsesjonssystem. Vi må først sette Riksrevisjonens gjennomgang litt i perspektiv. Denne saken er ekstra viktig, ikke bare fordi det alltid er viktig hvordan regjeringen og departementene følger opp Stortingets pålegg, men fordi dette er en vurdering av forvaltningens oppfølging av Stortingets intensjon om en mer effektiv konsesjonsordning, og fordi elsertifikatene på mange måter er hovedvirkemiddelet i norsk klimapolitikk. Norge har gjennom EUs fornybardirektiv forpliktet seg til å øke andelen av fornybar energi til 67,5 pst. innen 2020. Innføringen av et felles elsertifikatmarked med Sverige er gjort nettopp for å nå dette målet. Sverige og Norge skal bygge ut 26,4 TWh ny fornybar kraft innen 2020 og finansiere halvparten hver, uavhengig av hvilket land produksjonen skjer i. Da lov om elsertifikater ble vedtatt i 2011, understreket energi- og miljøkomiteen at regjeringen må legge til rette for at halvparten av produksjonsmålsettingen om 26,4 TWh skal realiseres i Norge. Riksrevisjonens undersøkelse viser at konsesjonsbehandlingen i Norge er tidkrevende. De påpeker at de politiske styringssignalene for behandlingen ikke er tydelige nok, at det mangler hensiktsmessig avklaring for forvaltningen, at manglende nettkapasitet fører til forsinkelser, og at konfliktreduserende tiltak er for dårlig utnyttet. Riksrevisjonen påviser at antallet søknader i kø har økt i perioden, selv om køen den siste tida igjen har blitt noe redusert gjennom økt saksbehandlingskapasitet. Dette har mye å gjøre med at antallet søknader og klager også har økt, og at energimyndighetene, ved NVE, ifølge Riksrevisjonen ikke har hatt den hjemmel i lovverket de trenger for f.eks. å gi tidlig avslag på urealistiske søknader. Norge ligger ganske langt bak Sverige i utbyggingen av ny fornybar energi målt i TWh innenfor denne ordningen. Sverige kom i gang med elsertifikatordningen tidligere enn Norge. Men Sverige har et annet og tilsynelatende mer effektivt system for konsesjonsbehandling, og de har andre avskrivingsregler enn Norge. Det betyr bl.a. at de har gitt langt flere vindkraftkonsesjoner enn det vi har – vi i Norge sitter med en stor bunke vindkraftkonsesjoner som sannsynligvis ikke blir realisert. Det første hovedfunnet fra Riksrevisjonen er at overordnede mål for hvor mye som skal bygges ut av ulike typer kraft, er utydelige, og det er utydelige signaler om hvilke kriterier som skal ligge til grunn for saksbehandlingen. Det gjør, ifølge Riksrevisjonen, konsesjonsbehandlingen mindre effektiv og gir mer rom for konflikt i enkeltsaker. Riksrevisjonen sier: «Verken gjennom handlingsplaner eller andre styringsdokumenter er det konkretisert hvordan produksjonen av ny fornybar energi skal bidra til å sikre at fornybarmålet på 67,5 prosent innen 2020 blir nådd. I motsetning til energimyndighetene i Sverige, har Olje- og energidepartementet ikke konkretisert hvor stor andel av elsertifikatene(…) som myndighetene skal legge til rette for» at blir realisert «gjennom nye konsesjoner i Norge. Det er heller ikke konkretisert hvilken type utbygging konsesjonsmyndighetene skal stimulere til i Norge.» (…) Mens NVE har mottatt et stort antall søknader siden elsertifikatordningen trådte i kraft i 2012, er det uklart for forvaltningen hvor mange konsesjoner den skal levere, ifølge Riksrevisjonen. Manglende avklaring av hva som er ambisjonsnivået for fornybar energi-produksjon, og hvordan myndighetene skal legge til rette for å realisere dette, skaper rom for prinsipielle diskusjoner i hver enkelt sak. Riksrevisjonen påpeker at dette gjør det uklart, både for tiltakshavere, for berørte aktører og for andre myndighetsorganer, «hvordan fornybarmålene skal avveies mot andre samfunns- og miljøinteresser i konsesjonsbehandlingen». Dette handler også om hvordan konsultasjoner og innsigelser skal praktiseres for å avveie ulike hensyn, ifølge Riksrevisjonen. Disse uklarhetene gjelder særlig småkraft- og vindkraftutbygging, siden verneplanene og Samlet plan for vassdrag legger rammer for utbygging av stor vannkraft. Tydelige styringssignaler er derfor etterspurt både av forvaltningen og av bransjen, siden både tiltakshaver og saksbehandler ønsker å konsentrere seg om de gode prosjektene, ifølge Riksrevisjonens rapport. Utbygging av både vindkraft og vannkraft kommer rimeligvis ofte i konflikt med andre hensyn, som naturressurser, naturmangfoldbevaring osv. Derfor er det bra at en samlet komité understreker at utbygging av fornybar energi skal skje «på en måte som ivaretar hensynet til naturmangfold, friluftsliv og landskap». Men et flertall i komiteen – Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet – understreker at elsertifikatene er en teknologinøytral, «markedsbasert ordning og at det er opp til de private aktørene å søke, mens myndighetenes rolle er å behandle søknadene». Riksrevisjonens anbefalinger om tydelige styringssignaler blir altså tilbakevist gjennom denne henvisningen. Det gjør også statsråden i sitt svarbrev som gjelder Riksrevisjonens rapport. Men Riksrevisjonen påpeker – om ikke helt direkte, så i hvert fall indirekte – at nettopp fordi ordningen er teknologinøytral og markedsbasert, er konsekvensen at styringsverktøyene som finnes, ikke fungerer som ventet. I tillegg til effektiviteten og legitimiteten i ordningen kan dette få uheldige og kanskje ukjente konsekvenser for andre nasjonale mål – som naturmangfold, kulturminnevern og en helhetlig arealplanlegging – og, ikke minst, for det overordnede målet med sertifikatmarkedet, nemlig mer fornybar energi-produksjon og lavere klimagassutslipp i Norge. Dette er altså en villet politikk, fordi en ikke ønsker å sette spesifikke produksjonsmål for ulike typer kraftproduksjon. Dette gjør de til en viss grad i Sverige, tilsynelatende med mer effektivt resultat enn det vi har. Denne politiske rammen tar vi i denne omgang til etterretning – dette kan diskuteres under andre punkter her i Stortinget. Når vi nå skal diskutere Riksrevisjonens funn og statsråden sitter i salen, er det viktig å påpeke at Riksrevisjonens undersøkelse tyder på at den markedsstyrte utbyggingen – uten politiske føringer og prioriteringer – ikke bare gir de billigste småkraftprosjektene fortrinn, uavhengig av andre samfunnsmål, den innebærer også manglende overordnede styringssignaler, som ifølge Riksrevisjonen fører til mer usikkerhet, konflikt, utsettelser og klager. Et annet hovedfunn fra Riksrevisjonen er manglende avklaring når det gjelder energimålene og hvordan de skal avveies mot andre sektormål. Det er uklart hvordan sentrale områder skal utredes etter kulturminneloven, den nye plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven av 2009. Riksrevisjonen påpeker at de nasjonale retningslinjene for småkraft og vindkraft ikke er oppdatert etter det nye lovverket. Det er helt sentralt at nasjonale retningslinjer bearbeides slik at utredningskravene blir avklart og er i samsvar med gjeldende regelverk – selvfølgelig uten at kravene blir urimelig detaljerte. Et for stort rom for skjønn og diskusjoner i enkeltsaker har ifølge Riksrevisjonen minsket forutsigbarheten og gjennomsiktigheten, økt konfliktnivået og vanskeliggjort kvalitetssikringen. Riksrevisjonen påpeker at flere konsesjonsvedtak ikke er i tråd med regionale planer, og at det kan være en grunn til at konsesjoner i økende grad blir påklaget til departementet. I juni 2013 fantes det til sammen fem regionale planer som enten var ferdige eller var under utarbeidelse. Seks fylkeskommuner har vedtatt vindkraftplaner. Men det er uklart hvordan disse regionale planene skal vektlegges, siden kvaliteten er varierende, og siden NVE ikke er bundet av disse planene. Riksrevisjonen påpeker også at konfliktvurderinger for vindkraft, utarbeidet av Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren, Reindriftsforvaltningen og Forsvaret, i begrenset grad benyttes og i begrenset grad bidrar til hvordan disse interessene kan avklares når det gjelder utbyggingssøknader. Slike prinsipielle avklaringer er dermed viktig også for å unngå at hensyn til både fornybar energiproduksjon og andre hensyn gjensidig gjennom den konflikten som oppstår, bidrar til å svekke legitimiteten av fornybarutbyggingen i Norge. Til slutt vil jeg komme innom Riksrevisjonens påpeking av manglende rutiner for tidlig avslag og muligheten for å bruke det virkemiddelet bedre for å effektivisere saksbehandlingen. Riksrevisjonen anbefaler at departementet fastsetter overordnede kriterier for å kunne gi tidlig avslag, f.eks. ved at søknader lokalisert til områder der det ikke er tilstrekkelig nettkapasitet, områder med verneområder og vernede vassdrag, områder med rødlisteforekomster og samisk reindrift, i større grad kan tas tidlig ut av bunken. Også på dette punktet setter flertallet i komiteen, Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, foten ned, og mener at endringer i konsesjonslovgivningen på dette punkt er noe som må vurderes på lengre sikt, fordi de frykter at en oppstart av et slikt arbeid nå vil forsinke saksbehandling ytterligere. Vi er selvfølgelig alle enige om at det er viktig at NVE prioriterer utredninger hvor det er ledig nettkapasitet, osv., men jeg håper at vi får et konstruktivt svar fra statsråden i denne saken, hvor vi får sett nøyere på hvilke tiltak som faktisk kan treffes for å ivareta både effektiviteten av elsertifikatordningen og andre lovpålagte hensyn i Norge, som natur, kultur, reindrift osv. Dette er ikke bare et spørsmål om enkelthensyn, det er et spørsmål om å få en viktig ordning til å virke effektivt.