Johan J. Jakobsen (Senterpartiet), 1999-04-26:
Når Stortinget har fått seg forelagt en ny Schengen-avtale, har det sammenheng med at Schengen-samarbeidet, som en konsekvens av Amsterdamtraktaten, har blitt en del av EU. Av proposisjonen går det fram at sentrumspartienes syn på Schengen-samarbeidet er utdypet i innstillingen til samarbeidsavtalen som Stortinget behandlet i 1997. I redegjørelsen om forhandlingene med EU om Schengen, som utenriksministeren gav Stortinget den 18. desember i fjor, understreket utenriksministeren at «Regjeringens prinsipielle syn på Schengen, slik det er uttrykt i Voksenåserklæringen, står fast.» Og det kan ikke være mulig at det å framheve dette synspunkt i denne debatten skal være å undergrave tilliten til, eller svekke grunnlaget for Regjeringen, slik vi hørte i sted. I tiltredelseserklæringen la Regjeringen imidlertid til grunn at stortingsflertallet ønsket forhandlinger med EU om en ny institusjonell avtale. Innenfor de begrensninger som ligger i de gitte rammer og forutsetninger, har Regjeringen på en utmerket måte utført dette oppdraget. Fordi det ikke har vært forhandlet om det materielle innholdet i Schengen, er den nye Schengen-avtalen – etter Senterpartiets mening – fortsatt beheftet med de samme svakheter som samarbeidsavtalen som ble behandlet av Stortinget i 1997. De innvendinger Senterpartiet hadde til denne avtalen, ligger derfor fast. Fordi Stortinget tidligere har drøftet Schengen-avtalens materielle innhold, skal jeg bare stikkordsmessig nevne Senterpartiets hovedinnvendinger: Fjerningen av personkontrollen ved de indre grenser, som et ledd i etableringen av et grenseløst Europa, vil øke risikoen for narkotikasmugling og internasjonal kriminalitet. Schengen-avtalen innebærer også at Norge må tilpasse seg EU-landenes asyl- og flyktningpolitikk. Konsekvensene av denne reduserte handlefriheten er noe usikker. Det kan imidlertid være grunn til å merke seg høringsuttalelsen fra Oslos biskop, hvor det bl.a. heter følgende: «Av hensyn til menneskerettene, og på grunn av flyktningenes behov for beskyttelse, burde Schengen-landene heller være foregangsland enn ytterligere å sementere igjen den europeiske muren mot den tredje verdens land og borgere». Gjennom de to personregistrene SIS og SIRENE gis politiet muligheter til overvåking og personregistrering som også Datatilsynet har hatt kritiske merknader til. Hvor svakt personvernet og rettssikkerheten står i Schengen, illustreres bl.a. gjennom historien om Stephanie Mills fra New Zealand som i 1998 ble nektet innreise i Nederland fordi franske myndigheter hadde registrert henne som en trussel mot offentlige orden. Bakgrunnen var at hun i 1995 hadde organisert en kampanje mot de franske atombombespregningene på Mururoa. Som sagt er dette spørsmål som ble grundig debattert i 1997. Når Stortinget i dag behandler den nye Schengen-avtalen, vil jeg legge hovedvekten på følgende to forhold: for det første konsekvensene for Norge av at Schengen nå blir en del av EU, og for det andre de konstitusjonelle sider ved Schengen-avtalen, eller avtalens forhold til Grunnloven. At Schengen-samarbeidet nå blir en del av EU, innebærer at samarbeidet vil bli underlagt EUs dynamiske regelverksutvikling. Av fortalen til Amsterdamtraktatens Schengen-protokoll går det klart fram at unions- og fellesskapsretten er overordnet Schengen-regelverket, og at Schengen-regelverket skal tilpasses EUs integrasjonsprosess. Schengen-samarbeidet og justissamarbeidet i EU griper inn i hverandre. Det går også klart fram av proposisjonen, men hvor grensen går, er uklart. Mye tyder på at det vil være en gråsone mellom EUs regelutvikling på justisområdet og regelverket i Schengen. Det er grunn til å merke seg at det er EUs råd som i forbindelse med godkjenning av avtalen vil angi de områder som EU anser – jeg understreker som EU anser - at Norge og Island skal involveres på, i videreutviklingen av regelverket. Det virker ikke helt betryggende, for å si det mildt. Endringer i det regelverk som måtte bli definert som EU-regelverk, vil selvsagt være forbeholdt medlemslandene i EU. Professor Erik Boe konkluderer slik «Schengenavtalen er det første eksemplet på en internasjonal avtale hvor Norge bindes til en fremtidig utvikling av regler, beslutninger og myndighetshandlinger uten å være fullt ut inne i beslutningsprosessen.» Voksenåserklæringen varslet at en sentrumsregjering ville gjennomføre en vurdering av de konstitusjonelle spørsmål knyttet til Schengen-avtalen. Forslaget om å få en uavhengig betenkning om Schengen-avtalens forhold til Grunnloven ble som kjent avvist av Stortinget i 1997. Selv om den referansegruppe Regjeringen oppnevnte i forbindelse med de nye Schengen-forhandlingene, konkluderer med at avtalen er holdbar i forhold til Grunnloven, har gruppen levert meget relevante innspill i debatten om de konstitusjonelle sidene ved avtalen. Hovedspørsmålet er om Schengen-avtalen bør behandles etter Grunnloven § 26 annet ledd eller etter Grunnloven § 93, som krever kvalifisert flertall. Regjeringen har vist til at flere medlemmer av referansegruppen har konkludert med at Grunnloven § 93 er anvendelig og kan være et alternativ til bruk av § 26. Selv om Regjeringen etter en samlet vurdering tilrår at avtalen inngås etter framgangsmåten i Grunnloven § 26, er det en realitet at flere framtredende norske jurister har stilt seg meget kritisk til de konstitusjonelle sidene ved Schengen-avtalen. Også flere av medlemmene i referansegruppen målbærer tvil om avtalens forhold til Grunnloven. Professor Erik Boe knytter bl.a. denne tvilen til uklarheten om konsekvensene av de interne prosesser i EU. Han sier at det skaper «grunnlovsmessig tvil at vi ennå ikke vet hvordan Schengenavtalen vil bli håndhevd og hvor mye som reelt kommer til å bli bestemt gjennom EU-interne prosesser sammenlignet med det som skal skje i det nye Fellesorganet». Flere av medlemmene i referansegruppen er opptatt av den dynamiske grunnlovsfortolkningen. Ett av medlemmene, Liv Monica Bargem Stubholt, konkluderer med at Schengen-avtalen ikke kunne vært vedtatt med ordinært flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd hvis avtalen hadde blitt lagt fram for Stortinget samlet, og altså ikke bit for bit. Senterpartiet mener en bør være tilbakeholden med å akseptere at Grunnlovens krav over tid svekkes for sterkt gjennom en løpende legitimering av enkeltvise suverenitetsavståelser som skjer på grunnlag av alminnelige flertallsbeslutninger. Et viktig spørsmål i vurderingen av de konstitusjonelle forhold er den overføring av forvaltningsmyndighet som vil skje gjennom det grenseoverskridende politisamarbeidet beskrevet i Schengenkonvensjonens artikler 40 og 41. Det er grunn til å merke seg at både Sverige og Finland– under henvisning nettopp til det grenseoverskridende politisamarbeidet – valgte å fremme Schengen-avtalen for sine respektive parlamenter på grunnlag av særlige og strenge grunnlovsprosedyrer. Det er åpenbart at også Regjeringen her har vært i tvil når den sier at når uniformert utenlandsk politi skal kunne operere direkte overfor individer i Norge, så innebærer det «en viss overføring til utenlandske polititjenestemenn av kompetanse til å utøve forvaltningsmyndighet med direkte virkning for Norge.» Samtidig sier Regjeringen at utøvelse av politimyndighet berører selve kjernen i det en tradisjonelt har forstått som staters suverenitet. Senterpartiet trekker den konklusjon av proposisjonens vurderinger på dette punkt, at Schengen-avtalen må behandles etter Grunnloven § 93. Det vil «styrke den forfatningsrettslige legitimiteten om Stortingets vedtak blir tatt med ¾ flertall» for å sitere jusprofessor Erik Boe. På dette grunnlaget tar jeg opp forslaget på vegne av Senterpartiet og SV.