Gunnar Skaug (Arbeiderpartiet), 1999-05-06:
De hendelsene som omtales som bankkrisen i Norge, ligger nå noen år tilbake. Flere rapporter og utredninger har tatt opp spørsmål i tilknytning til krisen. For å få en samlet gjennomgang av hele sakskomplekset vedtok Stortinget 30. mai 1997 å oppnevne en uavhengig granskingskommisjon som på grunnlag av tidligere dokumenter og utredninger og gjennom supplerende undersøkelser skulle gjennomgå, analysere og vurdere ulike forhold og årsaker som førte fram til bankkrisen i Norge. Utvalget som ble ledet av Eivind Smith, la fram sin rapport for Stortinget 29. juni 1998. En samlet komite sier i innstillingen at kommisjonens rapport gir en oversiktlig og god framstilling. Kommisjonens gjennomgang er også godt samstemt med det mandat for granskingsarbeidet som Stortinget vedtok. Kommisjonen anser det som allment akseptert at kredittilførselen midt på 1980-tallet var for sterk, og at denne kredittilførselen er blant de sentrale faktorer bak oppgangen og det som førte til bankkrisen. Kommisjonens vurdering er at penge- og kredittpolitikken på midten av 1980-tallet burde ha vært strammere. Systemet med renteerklæringer innebar at regjeringen i praksis hadde tilnærmet full kontroll med utlånsrenten, men at muligheten til å påvirke låneetterspørselen, som lå i dette systemet, ikke ble benyttet i den kraftige vekstperioden midt på 1980-tallet. Systemet med renteerklæringer var ment å fungere fleksibelt slik at en fikk tatt hensyn til etterspørsels- og tilbudsforholdene på kredittmarkedet. Dette ble ikke fulgt opp. Komiteflertallet konstaterer at staten benyttet verken rentenivå eller skattesystem til å dempe etterspørselen etter lån. Det er i denne sammenheng viktig å vise til at kommisjonen påpeker at det var klar motstand – både i regjeringen og i opposisjonen – mot å bruke utlånsrentene til å redusere etterspørselen etter lån og dempe kredittveksten. Komiteflertallet finner det vanskelig å kritisere myndighetenes virkemiddelbruk etter oppgangen for å ha skapt den kraftige realrenteøkningen fra 1987 til 1991. Jeg vil her vise til kommisjonens påpeking av at med unntak for skattesystemet, er det vanskelig å se for seg en troverdig alternativ politikk fra 1987 av som skulle forhindret en slik renteoppgang. Komiteflertallet har merket seg at kommisjonen i ettertid slår fast at myndighetene var noe sent ute med å slå om fra en kontraktiv til en ekspansiv politikk da nedgangen kom. Kommisjonen finner for øvrig ikke grunnlag for å hevde at den økonomiske politikken etter 1986 bidrog til å forsterke nedgangen og dermed de store banktapene som senere kom. Den kredittekspansjon som utviklet seg utover 1980-tallet, innebar en endring i bankenes atferd som var preget av økt konkurranse med kamp om markedsandeler, kombinert med sterk vekst. Svært mange banker var mer opptatt av størrelse og vekst enn resultat og soliditet, og bankenes vekststrategi og aggressive konkurranse om markedsandeler vil måtte bli stående som en avgjørende faktor for den bankkrisen som fulgte i vekstens kjølvann. Det er bankene selv som må utvikle rutiner for å sikre seg mot tap. Det var derfor uheldig at kontrollsiden i bankenes virksomhet ikke ble tilstrekkelig prioritert den gang. Selv om en betydelig del av bankenes tap må sies å komme innenfor sektorer som vil være sårbare overfor innenlandsk konjunkturtilbakeslag, kan ikke bankene fritas for ansvaret for disse tapene. Kredittilsynet pliktet å overvåke hvilken betydning den sterke veksten i kredittvolumet på 1980-tallet hadde på den enkelte finansinstitusjon, og om ekspansjonen skjedde innenfor forsvarlige rammer. Når det gjelder vanskene omkring etableringsfasen for Kredittilsynet, er det uomtvistelig at Finansdepartementet, som Kredittilsynets overordnede myndighet, hadde et selvstendig ansvar for å følge med i den måte som tilsynet utførte sine oppgaver på, og for eventuelt å ta nødvendige skritt for å rette på forholdene. Det er vanskelig å påvise i hvilken grad problemene i Kredittilsynet fikk betydning for de deler av utviklingen på 1980-tallet som skulle vise seg å gi en viktig del av bakgrunnen for bankkrisen. Men komiteflertallet merker seg at departementet var fullt ut informert om at kredittveksten midt på 1980-tallet var sterk. Liberaliseringen av kredittmarkedet burde ha tilsagt en oppbygging av banktilsynet. Det var derfor uheldig at den stedlige tilsynsvirksomheten nesten falt bort nettopp i denne perioden. Det er god grunn til å tro at et mer aktivt stedlig tilsyn kunne ha avslørt at den svært sterke ekspansjonen i mange banker bl.a. medførte svekkede kredittrutiner. Overvåkingen av bankenes evne til å møte framtidige tap er derfor en meget sentral oppgave for Kredittilsynet. Det var Finansdepartementet som avgjorde søknader om opptak av ansvarlig lånekapital med tilråding fra Kredittilsynet, og søknadene ble i det vesentlige innvilget. Denne økende bruken av ansvarlig lånekapital førte til at kvaliteten på kapitalgrunnlaget i bankene ble tilsvarende forringet. Kommisjonen mener at Kredittilsynet burde ha frarådet overdreven bruk av ansvarlig lånekapital, særlig fra midten av 1980-tallet. En slik begrensning i adgangen til å ta opp ansvarlige lån ville kunne ha bidratt til å tvinge bankene til å redusere sin utlånsvekst i denne perioden. Det er hevet over tvil at ikke bare Kredittilsynet, men også Norges Bank, Finansdepartementet og ikke minst bankene selv kraftig undervurderte dybden i bankenes problemer.Kredittilsynet kan derfor ut fra sine forutsetninger vanskelig kritiseres for ikke å ha forutsett en krise, som heller ikke de systemansvarlige instansene, altså Finansdepartementet – og dermed regjeringen – og Norges Bank, forutså. Selv om krisen ikke kunne ha vært forhindret, er det grunn til å tro at større tapsavsetninger mot slutten av 1980-årene kunne ha fått betydning for krisens utfall i enkelte banker. Det var organisatoriske problemer i tilsynet. Komiteen går ikke nærmere inn på dette, men vil vise til at hovedansvaret for uklarhet og andre problemer i første rekke må ligge hos departementet, som Kredittilsynets overordnede organ. Jeg vil her også vise til at kommisjonen påpeker at det framstår som klart at både Finansdepartementet og Kredittilsynet tidvis har hatt en uheldig hånd med organiseringen av tilsynet, og at det er rimelig å anta at dette i sin tur har ledet til et svekket tilsynsarbeid. Det er ingen tvil om at Finansdepartementet har den overordnede styring med Kredittilsynet. Dette betyr således at kritikk mot svikt i tilsynsfunksjonene i siste instans må rettes mot Finansdepartementet. Når det gjelder forholdet til Stortinget, er det regjeringen som på området for økonomisk politikk har hovedansvaret for å gi Stortinget de informasjoner som det trenger for å kunne ta standpunkt til regjeringens forslag eller sågar også mangel på sådanne. Kommisjonen understreker at det ikke er tvil om at regjeringen også på dette punkt må bære et hovedansvar. Men slik utviklingen faktisk forløp, er det like klart at ansvaret må deles med Stortinget. Dette må Stortinget etter min oppfatning ta til etterretning. Jeg vil på vegne av komiteflertallet understreke at ingen med rimelighet kan kritiseres for ikke allerede midt på 1980-tallet å ha forutsett den alvorlige bankkrisen som skulle toppe seg i 1991-93. Men det ville ha vært naturlig å møte liberalisering og sterk utlånsvekst med et styrket banktilsyn. Kommisjonen påpeker at det har vært hevdet at reglene om tapsavsetninger i Norge var langt strengere enn i andre land, og at bankkrisen langt på vei var en papirkrise forårsaket av langt strengere tapsforskrifter enn det som var hensiktsmessig og nødvendig. Allikevel er det klart at de norske tapsavsetningsreglene ikke var blant de strengeste i verden. Kommisjonens gjennomgang av tapsutviklingen i bankene bekrefter inntrykket av at en ikke uvesentlig del av tapsavsetningene fra bankkriseperioden senere er blitt tilbakeført, og at tilbakeføringsprosenten både for forretningsbankene og sparebankene i gjennomsnitt ligger på 30-35 pst. DnB peker seg for øvrig ut med størst tilbakeføringer. Flertallet vil understreke at når tilbakeføringene vurderes på grunnlag av situasjonen under krisen, kan de imidlertid ikke i seg selv bevise at avsetningene var for store. Dette skyldes først og fremst den sterke oppgangen som har kjennetegnet norsk økonomi i årene etter krisen. Det er ikke påvist noen endring i skjønnsutøvelsen hos bankene i form av mildere vurdering etter at krisen er overstått, således at en strengere utøvelse av skjønn under krisen skulle ha begrunnet påstanden om at tapsavsetningene var for store under krisen. Det er blitt hevdet, som nevnt, at bankkrisen med utgangspunkt i tapsforskriftene langt på vei var en papirkrise. Kommisjonens konklusjon om dette spørsmålet er at et slikt syn åpenbart ikke er korrekt. Årsaken til bankenes store tap i perioden 1986-1993 er hovedsakelig at utlånsekspansjonen på 1980-tallet gjorde mange banker svært risikoeksponert, og at nedgangstiden i årene 1986-93 bidro til å aksentuere risikoen. Flertallet kan derfor ikke se at det foreligger noe grunnlag for å hevde at krisen skyldtes tapsforskriftene. Bankkrisen viste med stor tydelighet at de store norske forretningsbankene ikke hadde tilstrekkelig soliditet til å møte en alvorlig nedgangskonjunktur. Dette kan skyldes at de lovfestede soliditetskravene i årene før krisen var for lave, eller det kan også skyldes at krisen var så alvorlig at bankene hadde hatt problemer selv med en bedre soliditet. Kommisjonen konkluderer med at en opplagt grunn til at egenkapitalen i DnB, Kreditkassen og Fokus Bank gikk tapt under krisen, var at bankenes soliditet var for lav ved inngangen til krisen. Den manglende soliditet var klart en medvirkende årsak til krisen. Det er et viktig prinsipp at bankene i utgangspunktet selv må bære ansvaret for sin soliditet. Dette ansvaret har ikke de store norske forretningsbanker tatt tilstrekkelig alvorlig. Bankene må selv i stor grad ta ansvaret for at de gikk inn i kriseårene med svak soliditet. Men også myndighetene må bære en del av ansvaret for bankenes soliditet ved at kapitaldekningskravene i Norge isolert sett var relativt lave fram til innføringen av de såkalte BIS-reglene i 1992. Komiteen konkluderer derfor med at den svake soliditeten i de store norske forretningsbankene fra midten av 1980-tallet ledet til at bankene ikke hadde noe reelt førstelinjeforsvar mot den sterke nedgangskonjunkturen. Mye tyder på at strengere kapitaldekningskrav og mindre aksept for ansvarlig lånekapital ville virket hemmende på ekspansjonen i bankene og bedret bankenes soliditet. Men det er vanskelig å si hvilke følger dette ville ha hatt for bankkrisens forløp nå i ettertid. Så noen ord om krisehåndteringen i perioden 1991-1993. Størstedelen av kommisjonens oppmerksomhet er konsentrert om krisen i de tre store forretningsbankene Kreditkassen, Fokus Bank og DnB, og om de prosesser som førte fram til at den ordinære aksjekapitalen ble skrevet ned til null. Når det gjelder banklovgivningen, er det verdt å merke seg kommisjonens påpeking av at regelverket før endringene i 1991 var for svakt til å håndtere en bankkrise av større omfang. Jeg vil henvise til at det ble gjennomført endringer i forretningsbankloven i november 1991 om myndighet til Kongen til å beslutte nedskriving av aksjekapitalen, og at denne myndigheten ble benyttet ved to kongelige resolusjoner av 20. desember 1991. Da ble aksjene i Fokus Bank og Kreditkassen skrevet ned til null, til dekning av udekkede tap som framkom i bankenes reviderte statusoppgjør. Det ble også foretatt endringer i forretningsbankloven i januar 1993 som gjaldt aksjekapital som var delt i flere klasser, og hvor formålet for endringen var å unngå at Statens Banksikringsfond måtte bidra med ny kapital til en bank før eierne av egenkapital med lavere prioritet tok sin del av de regnskapsførte tap. Jeg vil presisere at felles for disse lovendringene var den underliggende holdning at bruk av statlige kapitalinnskudd var å sikre videre drift av bankene, ikke å redde aksjonærene. Det var etter min og komiteflertallets syn en riktig holdning. Så til spørsmålet om å sette bankene under offentlig administrasjon. Det sentrale punkt her var svak og manglende egenkapitaldekning. Dermed ville det å sette banken under offentlig administrasjon ikke bedre bankens egenkapitaldekning, ettersom fortsatt fri virksomhet bare kunne sikres gjennom ekstern tilførsel av såkalt frisk kapital. Kommisjonen påpeker at deler av debatten om bankkrisen i Norge er båret oppe av et syn om at staten kunne og burde ha reddet krisebanker uten å la tapet gå ut over aksjonærene. Enkelte hevder at den enkleste måten en redningsaksjon kunne ha skjedd på, ville vært å la staten skyte inn den kapital som krisebankene trengte fordi de hadde lidt store tap og ikke kunne drive videre uten tilførsel av såkalt frisk egenkapital, men uten å la dette gå utover aksjonærene. Men flertallet i komiteen er av den oppfatning at dette ville innebære at staten i så fall gikk inn og dekket tap som aksjekapitalen skulle bære. Vinteren 1990-1991 begynte konturene av en mer generell bankkrise å avtegne seg. Som ledd i krisehåndteringen ble Statens Banksikringsfond etablert ved lov av 15. mars 1991. Dette må sees i sammenheng med den svake resultatutviklingen i bankene og den svake økonomiske stillingen for Forretningsbankenes sikringsfond og Sparebankenes sikringsfond som fulgte av dette. De to fondene spilte en hovedrolle i håndteringen av kriser i enkeltbanker fra slutten av 1980-tallet. Men når krisen ble mer generell, og endog de største bankene kom opp i problemer, viste det seg at de midler som fondene rådde over, ble for små, og resultatet ble at offentlige tiltak ble nødvendig. Statens Banksikringsfond skulle ha som oppgave å tjene som tredjelinjeforsvar for det norske banksystemet, således at dette forsvaret skulle tre i funksjon når det måtte vise seg at bankenes ansvarlige kapital og de to banksikringsfondene ikke lenger strakk til. Når det gjelder framgangsmåten vedrørende nedskrivingen av aksjene i Kreditkassen og Fokus Bank til null, vil jeg vise til at det avgjørende skritt ble tatt gjennom ensidig vedtak av offentlig myndighet med hjemmel i forretningsbankloven § 32 sjette ledd. Kommisjonen reiser spørsmålet om aksjonærenes interesser var tilstrekkelig godt tatt vare på i denne prosessen, og viser til at verdisettingen til en viss grad var omstridt. Kommisjonen understreker likevel at den ikke ser noen grunn til å anta at en annen framgangsmåte ville ha fått betydning for det resultat at aksjene ble nedskrevet til null uten erstatning. Det økonomiske grunnlaget for de to kongelige resolusjonene om å skrive aksjekapitalen ned til null, er etter kommisjonens syn hevet over rimelig tvil. Det er viktig å understreke at kommisjonens hovedinntrykk er at den måte som krisen i Kreditkassen og Fokus Bank i 1991 ble håndtert på av de sentrale aktørene, i store trekk var forsvarlig, sett i lys av den alvorlige situasjon som var oppstått, og den tid som stod til rådighet høsten 1991. Kommisjonen går så langt som å hevde at det var rimelig å si at den måte som krisen i kredittsystemet ble håndtert på, var imponerende. Selv har jeg ikke noe problem med å slutte meg til en slik oppfatning. Kommisjonen peker i sin rapport på de erfaringer fra bankkrisen som det er viktig å ha med seg videre, for bl.a. å forebygge mot eventuelle framtidige kriser og dels håndtere eventuelle kriser som allikevel måtte oppstå. Komiteen ser positivt på at kommisjonen har kommet med vurderinger og forslag som det kan være grunn til å se nærmere på. Men på dette tidspunkt er det ikke naturlig for Stortinget å ta stilling til disse uten at hele dette sakskomplekset er grundig gjennomgått av Regjeringen i samarbeid med de berørte parter. Jeg vil også vise til at Banklovkommisjonen er i full gang med sitt arbeid. Det er derfor naturlig at vi nå gir Regjeringen, gjennom finansministeren, mulighet til å se på ulike innspill i en større sammenheng, for så eventuelt å komme tilbake til Stortinget med forslag til tiltak og endringer i lovverket. Jeg vil derfor ikke nå gå nærmere inn på de ulike forslagene, som også er nærmere omtalt i innstillingen. Men det jeg vil gjøre, er til slutt å takke kommisjonen for det viktige arbeid den har utført for Stortinget. Dette arbeidet har vært både viktig og nødvendig for å forebygge eventuelle framtidige bankkriser i Norge.