Michael Tetzschner (Høyre), 2017-03-14:
Det gjelder et grunnlovsforslag fremsatt av Per Olaf Lundteigen, Erik Skutle og undertegnede. Og det gjelder en endring og språklig presisering av bestemmelsen om domstolenes prøvelsesrett Grunnloven § 89. Dagens grunnlovsbestemmelse om domstolskontroll ble vedtatt her i Stortinget så sent som 1. juni 2015. Bestemmelsen lyder: «I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven.» Forslaget om å ta en slik bestemmelse inn i Grunnlovens tekst ble for det første fremmet som en del av menneskerettighetskatalogen, den såkalte nye del E i forbindelse med grunnlovsrevisjonen i 2014, men ble utsatt og hentet frem igjen i forbindelse med at vi feiret jubileum for Høyesterett, vi feiret 200-årsjubileet våren 2015. Intensjonen bak forslaget er ikke å innføre noe nytt i vår forfatningsrett, men å la de reglene komme til uttrykk som var utviklet som konstitusjonell sedvanerett, også når det gjaldt domstolskontroll med lover og forvaltningsvedtak, en rettssedvane som hadde vokst gjennom en konsistent praksis gjennom nærmere 150 år. I samsvar med dette inneholdt innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen viktige bemerkninger om hvordan den nye bestemmelsen skulle tolkes for å oppfylle formålet om å kodifisere, altså skrive på papiret, en ordning som allerede hadde vært praktisert gjennom mange år. På enkelte punkter innebar dette presiseringer som var nødvendige for å unngå at bestemmelsen kunne gi grunnlag for en ny og avvikende tolkning og praksis som Stortinget ikke hadde forutsatt. Nærværende forslag om å endre teksten i § 89 berører ikke det som har vært Stortingets prinsipp for domstolskontroll, og som man ønsket å gi uttrykk for i Grunnlovens tekst. I samsvar med formålet om å grunnlovfeste den etablerte ordningen tar forslaget heller ikke sikte på å endre bestemmelsens saklige rekkevidde. Formålet er utelukkende å gjøre det mulig for det storting som skal velges i september 2017, å bringe paragrafens ordlyd bedre i samsvar med dens tilsiktede meningsinnhold. En slik endring kan i første rekke begrunnes ut fra et ønske om at nettopp Grunnlovens tekst så langt som råd er, skal kunne leses av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for grunnlovsbestemmelsens sentrale innhold. Som uttrykk for dette systemet for domstolskontroll som den tar sikte på å grunnlovfeste, har dagens formuleringer i Grunnloven § 89 flere svakheter, dels på grunn av det man faktisk sier, men også på grunn av viktige sider av systemet som ikke er kommet til uttrykk. Dette er uheldig fordi grunnlovsteksten dermed ikke tilbyr leseren dekkende nok veiledning om dens «reelle» mening. Ønsket om bedre samsvar mellom ordlyd og reelt innhold er i seg selv tilstrekkelig til å begrunne den foreslåtte grunnlovsendringen. Men på et enkelt punkt som juristene kaller «abstrakt kontroll» med lover, vil forslaget i tillegg kunne begrunnes i et ønske om å unngå at de formuleringer som ble valgt i juni 2015, kunne tjene som grunnlag for å utvikle domstolskontrollen i en retning som er fremmed for norsk rettstradisjon og for forholdet mellom domstoler og dagens politikk. De alternative forslagene, som finnes inntatt i heftet i varianter fra A til H, og som jeg ikke skal forlenge innlegget med å gå i detalj om, vil på ulike måter rette de vesentligste uklarhetene i forhold til dagens tekst. For det første vil forslagene klargjøre at det ikke er loven som sådan som er gjenstand for domstolenes kontroll, slik ordlyden nå kunne åpne for eller tyde på. Slik «abstrakt kontroll» er et typisk kjennetegn for spesialiserte konstitusjonsdomstoler som man i dag finner i mange andre stater i og utenfor Europa. Det norske systemet for domstolskontroll har alltid rettet seg mot lovens anvendelse i den enkelte sak. Det er det som kalles «konkret kontroll», og det er utvilsomt dette Stortinget også tok sikte på da man grunnlovfestet dagens § 89. Det er også i samsvar med tilsvarende bestemmelse i Sverige, f.eks. Regjeringsformens kap. 11 § 14, som også uttrykkelig har tjent som forbilde for bestemmelsen. For det andre vil forslagene tydeliggjøre at domstolskontrollen med forvaltningen ikke bare gjelder regjeringens og forvaltningsapparatets respekt for Grunnloven, men at den også omfatter forvaltningens binding til loven, det er det som kalles legalitetskontroll. I praksis er legalitetskontrollen langt viktigere enn domstolskontroll med at forvaltningsapparatet holder seg innenfor Grunnlovens grenser. Dette tilsier i seg selv at bestemmelsen bør endres så snart det er praktisk mulig. Domstolene skal også kontrollere at underordnede forvaltningsorganer holder seg innenfor de rammer som følger av forskrifter mv. som er fastsatt av overordnet organ. Ut fra ønsket om en kort og enkel grunnlovstekst nøyer forslagene seg likevel med å nevne domstolskontrollen med forvaltningens legalitet. Kontrollen med at også overordnede forskrifter mv. blir respektert, kan problemfritt tolkes inn i begrepet lov, «landets lover», forstått som bindende rettsregler utenfor Grunnloven selv. For det tredje vil forslagene klargjøre at kontrollen ikke bare gjelder beslutninger av «statens myndigheter», men også alle avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet. Man kan jo her tenke på at også kommunale vedtak til syvende og sist er avledet statsmakt. At kontrollen både omfatter kommuner mv. og private organisasjoner mv. som utøver offentlig myndighet i kraft av lov, er utvilsomt allerede i dag. Det beste ville være om denne viktige siden av systemet også kom til uttrykk i Grunnlovens tekst. Hvis det er et av alternativene som forslagsstillerne ønsker å fremheve som særlig egnet til å løse disse problemene som nevnt, vil man peke på det første alternativet, A, men til en viss grad også alternativ B, som vil ivareta de ovennevnte behov og dessuten klargjøre at domstolskontroll omfatter alle beslutninger som kan representere brudd på Grunnloven eller landets lover – ikke bare beslutninger som er truffet av «statens myndigheter», som er dagens tekst, eller under utøving av offentlig myndighet, som er de øvrige forslagene. Dermed vil det tre bedre frem at domstolene også skal påse at grunnlovsbestemmelser som må tolkes slik at de begrenser privates handlefrihet, blir respektert når den saken de har til behandling, gjør det nødvendig. Et kjent eksempel er de grenser som Grunnloven § 100 setter for både offentlige og private arbeidsgiveres rett til å begrense ansattes ytringsfrihet. Det enkleste alternativet, A, dekker dermed alle de nevnte behov for en mer dekkende, og i en viss forstand sannere, formulering. De øvrige alternativer dekker alle de tre førstnevnte behovene for grunnlovsendring. Også for de stortingsrepresentanter som ønsker å legge seg så nært opp til dagens formulering som mulig, vil det da være mulig å hente frem den tidligere formuleringen om domstolenes rett og plikt, slik at også dette synet kan ivaretas. Men vi mener som sagt at denne presiseringen ville være en vinning for Grunnloven, dens lesbarhet og dens anvendelse.