Martin Kolberg (Arbeiderpartiet), 2012-02-07:
Jeg skal nå legge fram kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling om de to grunnlovsforslagene som presidenten nettopp har referert til. I Dokument nr. 12:1 for 2007–2008 er det framsatt to forslag om endringer av Grunnloven § 93. I forslag nr. 1, som er framsatt av Per-Kristian Foss, Inge Lønning, Marianne Aasen og Svein Roald Hansen, foreslås det at Stortingets samtykke til suverenitetsavståelse skal kunne gis med to tredjedels flertall dersom det først er avholdt rådgivende folkeavstemning. I forslag nr. 24, som er framsatt av Rune J. Skjælaaen, Anna Ceselie Brustad Moe og Kari Mette Prestrud, foreslås en tilføyelse i § 93 for å presisere at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende. Siden de framsatte forslagene omhandler endringer av samme grunnlovsbestemmelse, om ikke samme deler av bestemmelse, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling, i tråd med Stortingets forretningsordens § 20 tredje ledd. Forslagene berører ulike deler av § 93, og vil ha ulik virkning om de skulle bli vedtatt. Stortinget må derfor ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg. Bestemmelsen i Grunnloven § 93 ble vedtatt i 1962, og gir hjemmel til at Norge kan avstå suverenitet på et saklig begrenset område til internasjonale organisasjoner. Men forslaget til en slik paragraf er eldre. Det ble fremmet allerede i 1952 av bl.a. Rakel Sewerin fra Arbeiderpartiet og Herman Smitt-Ingebretsen fra Høyre. Forslaget ble ikke vedtatt den gang, fordi det ikke forelå noe aktuelt behov, og fordi mange ønsket en annen utforming av forslaget, som hadde et krav om to tredjedels flertall, men uten henvisning til folkeavstemning. Det samme var tilfellet i 1960, da forslaget igjen var oppe. I 1962 ble forslaget tatt inn i Grunnloven og da med et alternativ som foreskrev tre fjerdedels flertall. Paragraf 93 i Grunnloven gir altså en åpning for å overføre suverenitet på et avgrenset område. Den har vært brukt én gang, da vi vedtok EØS-avtalen. Denne paragrafen er tatt inn for at Grunnloven ikke skal være et hinder for at Norge skal kunne være en aktiv medspiller i en utvikling mot et sterkere og mer omfattende forpliktende samarbeid mellom land for å sikre den internasjonale fred og sikkerhet eller fremme internasjonal rettsorden. Siden den andre verdenskrigen har vi hatt en utvikling hvor vi skritt for skritt har bygget opp internasjonale organer og avtaler, som i sterkere og sterkere grad forplikter landene som deltar. Det er en utvikling som det har vært bred politisk enighet om, og som vi i Norge har støttet helhjertet opp om i hele etterkrigstiden. Norge har undertegnet rundt 900 internasjonale avtaler som i større eller mindre grad innsnevrer vårt handlingsrom. Når vi har gjort det, er det fordi det har vært i vår egen interesse, noe også forslagsstillerne grundig peker på. Store felles utfordringer internasjonalt, som klimatrusselen, fattigdomsbekjempelse og internasjonal kriminalitet og terror, skaper behov for mer og sterkere forpliktende samarbeid landene imellom. Det krever at landene er villige til å overføre noe av sin suverenitet til felles internasjonale organer som bygger på demokratiske prinsipper. Kravet i Grunnloven om myndighetsoverføring etter § 93 er satt strengere enn kravet til endringer i Grunnloven: tre fjerdedels flertall. Dette kravet forstås i lys av reglene i § 112 om grunnlovsendringer. Som utgangspunkt vil et slikt vedtak altså måtte treffes etter reglene om grunnlovsendring, hvor det er tilstrekkelig med to tredjedels flertall, men hvor forslag om slik endring må hvile over valg. Komiteen viser til, i likhet med forslagsstillerne, at det sistnevnte leddet i grunnlovsendringsprosedyren er prinsipielt svært viktig. I samsvar med grunnleggende tenkning om folkesuverenitet markerer det at Grunnloven er folkets eiendom, ikke Stortingets alene. Grunnloven § 93 gjør det mulig å treffe vedtak om suverenitetsoverføring uten å vente til over neste valg. Kravet om tre fjerdedels flertall skal kompensere for bortfallet av denne demokratiske garanti. Det er en tilføyelse i form av et nytt ledd vi skal ta stilling til når vi nå skal behandle forslag nr. 1 i Dokument 12:1. Under forutsetning av at det avholdes en folkeavstemning, mener forslagsstillerne at det er tilstrekkelig med to tredjedels flertall. Flertallet i komiteen som består av medlemmene fra Fremskrittspartiet, Marit Nybakk og meg selv fra Arbeiderpartiet og medlemmet Foss fra Høyre, er enige med forslagsstillerne. Slik dette flertallet ser det, er realiteten i det foreliggende forslaget et ønske om at det mindretallet som skal kunne blokkere og stemme ned et flertall i Stortinget og i folket, endres fra en fjerdedel til en tredjedel. Forutsetningen er at det er avholdt en rådgivende folkeavstemning i forkant av Stortingets behandling. Dette siste er viktig fordi endringen vil styrke folkeavstemningens innflytelse i beslutningsprosessen. Konstitusjonelt vil ansvaret fortsatt være i Stortinget, i denne sal. Suverenitetsoverføring er en alvorlig sak, og mindretallsvernet skal være sterkt, men når folket er gitt en mulighet til å gi Stortinget sitt råd, både bør og vil det legge føringer for behandlingen her i salen. Respekten for folkets avgjørelse bør komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn når det ikke har vært avholdt folkeavstemning. Folkeavstemning har vært brukt svært få ganger i rikspolitisk sammenheng. Det ble brukt da det skulle tas stilling til om Norge fortsatt skulle være et kongedømme eller bli en republikk, og ved løsrivelsen fra Sverige i 1905. Når det gjelder vår utenrikspolitikk, har det vært benyttet to ganger, i tilknytning til våre søknader om å bli med i EU-samarbeidet. Dette har skapt en sedvane. Hvis spørsmålet om EU-medlemskap igjen skulle aktualiseres, er det tverrpolitisk enighet om at det ikke kan være aktuelt med en slik innlemmelse uten at man først har innhentet folkets råd. Forslagsstillerne påpeker at det er bred politisk enighet om at utfallet av en folkeavstemning skal respekteres, selv om den konstitusjonelt sett selvsagt er rådgivende. Når folket har fått mulighet til å gi Stortinget sitt råd, vil det politisk sett legge en avgjørende føring for behandlingen i Stortinget. Derfor bør det også komme til uttrykk ved at kravet til kvalifisert flertall blir noe mindre enn om det ikke hadde vært folkeavstemning. Komiteens flertall slutter seg til dette resonnementet. Løsningen i forslaget er å beholde hovedreglene i § 93 slik paragrafen nå lyder, men legge til nytt annet ledd om at to tredjedels flertall er tilstrekkelig under visse vilkår. Dermed åpnes det også for en valgmulighet som ikke finnes i dagens system. På denne måten oppnår man for det første å ta vare på dagens mulighet for å gå raskere fram enn etter § 112, men uten å gå veien om folkeavstemning. Denne adgangen ble benyttet for å åpne for norsk deltakelse i EØS. Men da vil det fortsatt være nødvendig med tre fjerdedels flertall. Forslaget forutsetter at folkeavstemning og stortingsvedtaket gjelder samme sakskompleks, at de alternativene som legges fram for velgerne, i det vesentligste er klare, og at saken avgjøres i Stortinget innen rimelig tid etter at resultatet av folkeavstemningen er klart. Forslaget fremmes i to alternativer der samme realitet er uttrykt på litt ulike måter. De konkrete forslagene framkommer av innstillingen. Som det også framkommer av innstillingen, foreslår komiteens flertall at alternativ 1 i forslaget bifalles av Stortinget. Et mindretall, bestående av medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil ikke bifalle forslaget med den begrunnelsen at endringen vil medføre at flertallskravet blir det samme som for grunnlovsendringer, og de er av den oppfatning at vedtak etter § 93 ikke bør være svakere enn ved grunnlovsendring etter § 112. De vil med andre ord at velgerne skal kunne påvirke sammensetningen av det storting som skal fatte vedtak slik § 112 tilsier. De samme medlemmene mener dessuten at innstillingens flertall juridisk sett vil eliminere mindretallsgarantien i spørsmålet om suverenitetsavståelser som har fått tilslutning fra et simpelt flertall i en folkeavstemning, og at dette er i strid med deres forståelse av Grunnloven. Flertallet er uenig i dette resonnementet. Mindretallet vil selvsagt selv utdype og redegjøre nærmere for sine forslag. Et annet mindretall, bestående av medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at den foreslåtte tilføyelsen av § 93 heller ikke vil avklare forholdet mellom folkeavstemning og storting, som disse medlemmene kan akseptere. Jeg forutsetter at de også begrunner dette nærmere selv. Et mindretall i Arbeiderpartiet mener at det i Stortinget bør råde en felles forståelse av årsaken til endringer når det gjelder suverenitetsavståelse, og råder derfor på dette grunnlaget Stortinget til ikke å bifalle forslaget. Det andre forslaget vi skal behandle i denne innstillingen, er altså forslag nr. 24. Det foreslås en tilføyelse i § 93 om at det skal være obligatorisk å avholde folkeavstemning i § 93-relevante saker, og at slike folkeavstemninger skal være rådgivende. Forslagsstillerne anfører at det ved folkeavstemningene i 1972 og i 1994 var motstridende oppfatninger av hvordan Stortinget skulle forholde seg til resultatet av folkeavstemningene. De påpeker at denne diskusjonen igjen vil bli aktualisert ved framtidige folkeavstemninger. Dersom resultatet av en folkeavstemning står i kontrast til hva flertallet av Stortingets medlemmer står for, mener forslagsstillerne at regelverket fortsatt kan være potensielt kriseskapende. Forslagsstillerne mener at dette best kan hindres ved at Stortingets konstitusjonelle enekompetanse tydeliggjøres for å motvirke en beslutningskrise. Flertallet i komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at de to avstemningene om norsk medlemskap i EF og EU, henholdsvis i 1972 og i 1994, har etablert den sedvane at folkets råd skal innhentes gjennom rådgivende folkeavstemning, og at en grunnlovsendring ikke er nødvendig for å sikre at framgangsmåten blir den samme hvis spørsmålet om norsk medlemskap i EU igjen skulle bli aktuelt. Det samme flertallet mener imidlertid at det kan oppstå tilfeller hvor suverenitetsavståelse er nødvendig på langt mer begrensede områder, og som forhåpentligvis er langt mindre kontroversielle. På denne bakgrunn vil flertallet ikke bifalle forslag nr. 24. Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er av en annen oppfatning, og de vil selv redegjøre for dette. Til slutt: Endringene i Grunnloven som vi skal ta stilling til her i dag, er viktige fordi de berører noe så sentralt som forholdet mellom Stortinget og folket. Hvilken vekt skal en folkeavstemning gis? Hvor lite skal et mindretall med rett til å stemme ned et flertall i folket være? Og: Bør folkeavstemninger alltid avholdes når avgivelse av suverenitet skal vedtas? Dette er viktige spørsmål som det er mange meninger om, slik det også gjenspeiles i innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen. Jeg anbefaler Stortinget å stemme for flertallets innstilling.