Michael Tetzschner (Høyre), 2017-03-13:
Saken vi behandler nå, er vurderingen av tilsynsfunksjonen vi har overfor noe av det med mest potensial til å gjøre urett mot enkeltpersoner i samfunnet, nemlig hvis etterretningen, overvåkningen og sikkerhetsetatene går utover de legale rammene de har. Vi har hatt EOS-utvalget i 20 år, som har gjort en jobb, og vi har hatt et evalueringsutvalg, som nettopp har fortalt oss at EOS-utvalget har gjort en god jobb. For øvrig kan jeg vise til de funn og de merknader som saksordføreren fremla i det forrige innlegg på aller beste måte. Komiteen er av den oppfatning at Evalueringsutvalget har levert en rapport av høy faglig standard, og som kan hjelpe oss i videreutviklingen av kontrollen med disse tjenestene. Under behandlingen av Evalueringsutvalgets innstilling var det naturlig å komme tilbake til noen problemområder som komiteen etter hvert så var knyttet til Evalueringsutvalget, men kanskje enda mer i grensesnittet til EOS-utvalget. Disse spørsmål ble tatt opp med presidentskapet i brev av 11. januar 2017. Kort fortalt gjelder disse vanskelighetene at Stortinget i plenum hadde problemer med å få sine synspunkter igjennom da man var kjent med at det skulle etableres et evalueringsutvalg, og at man ønsket å gi en utvidelse av mandatet. Men verre enn dette er det at man også er kommet under vær med at presidentskapet har kommet i skade for å ignorere legalitetsprinsippet i sin omgang med EOS-utvalget. Da disse vanskelighetene ble kjent, og man bare ønsket at det skulle bli rapportert til Stortinget gjennom en særskilt melding, var det en melding som møtte en del problemer på sin vei, for å si det slik. Men vi mener, som sagt, at noe av det mest problematiske henger sammen med at presidentskapet øyensynlig må mene at det kan gi unntak fra norsk lov. Bakgrunnen var at presidentskapet – etter først en intern behandling 26. august 2014 – i et brev av 2. september 2014 til EOS-utvalget skriver følgende: «Presidentskapet fritar EOS-utvalget og dets sekretariat for taushetsplikten etter EOS-loven § 9 første ledd overfor EOS-evalueringsutvalget innenfor utvalgets mandat.» Presidentskapets kompetanse til å gi en dispensasjon fra loven ble bestridt av EOS-utvalget i brev 11. september 2014, hvor det bl.a. heter: «Utvalget mener fritaket fra taushetsplikten må bestemmes gjennom en(midlertidig) lov. Taushetsplikten er gitt ved formell lov og det følger av grunnleggende juridiske prinsipper at en lovbestemmelse bare kan settes til side av en regel med samme rang.» (midlertidig) Kontroll- og konstitusjonskomiteen deler denne oppfatning og har registrert at ingen andre enn presidentskapet har argumentert for at presidentskapet kan dispensere fra norsk lov. Grunnen til at dette er så vesentlig å få avklart, er at dette berører Stortingets integritet som den sentrale demokratiske beslutningstaker i vår forfatning. Stortinget treffer beslutninger i form av lov, plenumsvedtak og bevilgninger. Domstolene og forvaltningen er bundet av loven, men er samtidig også rettsanvendere i konkrete saker. Regjeringen har den øverste ledelse av forvaltningen og er i likhet med underliggende departementer og etater bundet av loven. I tillegg har de tre statsmaktene enekompetanseområder beskrevet i Grunnloven, bl.a. for å sikre en funksjonell oppdeling av beslutningskompetanse og, ikke minst, for å realisere maktfordelingsprinsippet. Grunnloven er til hinder for at Stortinget kan delegere noen av sine forfatningsmessige kompetanser til andre, presidentskapet inkludert. Stortinget har gjennom sin forretningsorden gitt praktiske kjøreregler for Stortingets organisering av arbeidet, opprettet underkomiteer med tilhørende faglige ansvarsområder for saksbehandling, med pålegg til disse om å fremme innstillinger til Stortingets plenum som grunnlag for vedtak i denne sal. Presidentskapet har som komiteene fått sine oppgaver beskrevet i forretningsordenen. Presidentskapets oppgaver er knyttet til møteprogrammering og møteavvikling samt grenseflaten mot de administrative støttefunksjoner, som det har det øverste administrative ansvaret for, og det som ellers må til for å få Stortinget som organisasjon til å fungere i den praktiske hverdag. Presidentskapet er ikke delegert politisk beslutningsmyndighet. Presidentskapet er ikke et organ med egen autonomi eller er en egen instans over eller på siden av Stortinget, og som i tillegg til administrative gjøremål skal etterleve Stortingets forretningsorden. Presidentskapet og administrasjonen har konkrete oppdragsfullmakter for å løse praktiske spørsmål knyttet til Stortingets daglige drift. Presidentskapet er ikke en del av statsforvaltningen og har følgelig ingen kompetanse til å påvirke eller gripe inn i den forvaltningsmessige styringskjeden. Det er ikke ukjent at Stortinget av og til gir uttrykk for synspunkter på hvordan en ser regjeringen eller departementene løse detaljerte spørsmål. Slike synspunkter fremkommer som resultat av plenumsvedtak og merknader i den forbindelse. Uansett hva man måtte mene om detaljeringsgraden i disse anmodningsvedtakene, fremmes alltid Stortingets synspunkter i respekt for både den parlamentariske og den forvaltningsmessige styringskjeden. Anmodningsvedtak rettes til regjeringen, og oppfølginger rapporteres rutinemessig til Stortinget i egne formater. Det særlig problematiske i nærværende sak er spørsmålet om hvorvidt presidentskapet har handlet i strid med legalitetsprinsippet ved å tildele dispensasjon fra en lov gitt av Stortinget. Sakens alvor understrekes av at det fra de berørte etatene som reguleres av EOS-loven, uten resultat lenge ble advart mot skadevirkningene det ville få for tjenestene dersom dette standpunktet ble fastholdt. Det vi snakker om, er Norges sikkerhet. Det var utsiktene til å måtte rette seg etter et uhjemlet pålegg fra presidentskapet som kunne skade disse tjenestene på alvorlig vis. Det for kontrollkomiteen nye EOS-materialet, som vi har fått innhentet i sluttfasen av behandlingen av denne saken, har vært meget innsiktsfullt. Det gir et inntrykk av at påtrykket fra presidentskapet har vært mer vedvarende og intenst enn hittil antatt. Det er forståelig at de berørte EOS-tjenestene i sin argumentasjon særlig har lagt vekt på mulige skadevirkninger for dem i deres virksomhet, og de interessene de er satt til å beskytte. Men vi kan også registrere at etter at EOS-utvalget slo alarm i sitt brev 11. september til presidentskapet, er det også kommet frem under sluttbehandlingen at Forsvarsdepartementet 22. september, med tilslutning av Justis- og beredskapsdepartementet, støttet EOS-utvalgets krav om lovhjemmel. I noen av svarene vi har fått i presidentskapets svarbrev på komiteens brev av 11. januar, som er datert 19. januar, er det mye om prosess, forhandlinger og samtaler, hvor det nærmest indikeres at regjeringen på et eller annet tidspunkt skal ha sagt seg innforstått med at legalitet ikke var nødvendig for å dispensere fra EOS-loven § 9 første ledd. Nå har vi anledning til å høre statsrådens syn på det i salen her i dag, om det virkelig er slik at kravet om lovhjemmel er blitt frafalt. For øvrig kan det bemerkes at legalitetsprinsippet er en del av Grunnloven, det er overhodet ikke til forhandling mellom Stortingets administrasjon og eventuelt berørte tjenestemenn i statsadministrasjonen. Etter å ha mottatt varsel fra både EOS-utvalget 11. september og Forsvarsdepartementet, med tilslutning fra Justis- og beredskapsdepartementet, skriver allikevel presidentskapet 8. oktober følgende til EOS-utvalget: «Presidentskapet fastholder at EOS-loven § 9 første ledd skal forstås slik at den gir hjemmel for slik beslutning som ble truffet 26. august 2014 om å oppheve taushetsplikten.» Man kan også stille seg spørsmål om ikke noen i nærheten av Stortingets møteledelse har spurt om det er møtelederne som er tiltenkt en oppgave som et lovfortolkningsorgan, som rettsanvendere under EOS-loven. Det er selvfølgelig ikke tilfellet. Jeg tror at det ville ha lagt grunnlaget for en mer konstruktiv dialog – langt mer enn den presidenten inviterer til – hvis vi hadde vært enige om følgende, nemlig at avvik fra en lovbestemmelse krever formell lov, og dermed Stortingets aktive medvirkning i form av en lovrevisjon. Det bemerkes at det er Stortinget selv som er bundet til å treffe beslutninger om endring av gjeldende lov gjennom et formelt lovvedtak. Det er ikke engang tilstrekkelig med et plenumsvedtak i denne sal. Det er likevel det presidentskapet – nærmest på privat basis – tiltar seg myndighet til, uten at dette på noen måte er fremlagt for Stortinget. Det er også en annen side ved dette, at det er i ettertid vi har fått klarhet i denne korrespondansen. Det kan være grunn til å gå igjennom hele postlisteføringen og offentligheten når det gjelder korrespondanse som berører den enkelte fagkomité. Så har det vært sagt at man gjennom presiseringer av mandatet i Evalueringsutvalget har bøtt på disse legalitetsmanglene. Det må bare sies at problemet er jo ikke hvilke plikter og oppdrag man eventuelt gir Evalueringsutvalget. Problemet med taushetsplikten er knyttet til dem som har skrevet under taushetserklæringer, og som arbeider innenfor EOS-etatene og i EOS-utvalget. Man kan altså ikke, som Stortingets presidentskap gjør i denne sammenheng, sidestille de to organene med de rettslige rammene, hvilket er et fritt sitat fra en annen problemstilling som også dette medførte for EOS-utvalget. Med denne formuleringen, den såkalte presiseringen av 27. november 2014, var det uklart for EOS-utvalget om Evalueringsutvalget hadde delvis større innsyn i noen av tjenestenes aktiviteter enn det EOS-utvalget hittil var forutsatt å skulle ha. Det sier jo litt om hva som skjer når noen som utgir seg for å ha den rettslige kompetanse, heller ikke har den faglige kompetansen til å vurdere hva som skjer. Jeg tror vi må være enige om å konstatere at presidentskapet var uberettiget til å dispensere fra EOS-loven § 9 første ledd om taushetsplikt, og at meddelelsen til EOS-utvalget som sådan var en nullitet og ikke skulle ha funnet sted. På den bakgrunn er det ganske merkelig å høre presidenten si at her er det ikke skjedd noe utenom boken. Jo, det tror jeg vi kan si at har skjedd – det har skjedd det meste utenom boken. Så kan man si: Er dette forfatningsformaliteter som ikke har så stor betydning? Der må vi vel si at det materialet som EOS-utvalget har stilt til disposisjon for komiteen i ettertid, nettopp viser hvor alvorlig man så på denne uhjemlede dispensasjonen. De skriver bl.a. følgende i et internt notat – jeg snakker om EOS-utvalget: Det er vi som må utlevere skriftlig og muntlig sensitiv og høyt gradert informasjon, informasjon som vi i fortrolighet har mottatt fra alle EOS-tjenestene, og som de ikke har noen samlet oversikt over eller omfanget av sensitiviteten av. Det er vi som må utlevere informasjon som er mottatt fra tjenestenes ansatte i avhørs form – forklaringsplikt – og fra våre kilder og klagere som er lovet beskyttelse, under henvisning til taushetsplikt etter kontrolloven § 9 første ledd. Det er den samme paragrafen de snakker om, som presidentskapet har bedt ansatte om å se bort fra. For det andre skriver de: Hvorfor mener EOS-utvalget at det skal vedtas en midlertidig særlov for Evalueringsutvalget, og hvilke hensyn gjør seg gjeldende? Jo, taushetsplikten er regulert i lov. En opphevelse av denne må derfor gjøres ved lov. Det påhviler alle nåværende og tidligere utvalgsmedlemmer og ansatte i sekretariatet et individuelt straffeansvar etter kontrolloven, bl.a. for brudd på taushetsplikten. Det antas at Evalueringsutvalget ønsker å intervjue enkeltmedlemmer og ansatte, som er fornuftig. Det er naturlig nok en stor skepsis i utvalget og blant de ansatte til å bryte loven – til å bryte loven, president, etter pålegg fra presidentskapet. De viser også til hensynet til klagerne, for de har nemlig innrettet seg – som de sier – etter at vi har hatt en absolutt taushetsplikt omkring deres klagesak. Utvalget har gjennom årene også mottatt informasjon fra kilder som har blitt lovet at informasjon om hvem de er, og hvilken informasjon de har gitt, ikke vil bli gitt videre til noen. Så er spørsmålet: Hva er egentlig begrunnelsen for ikke å gi en nyere og spesiell lov som løser forholdet til tjenestene, klagere, kilder og tjenestemenn? Det spørsmålet stiller også kontroll- og konstitusjonskomiteen, hvorfor man ikke bare gjorde det med en gang. Og til slutt: Hvorfor er presidentskapets presisering av mandatet problematisk? Da heter det: Vi forstår at intensjonen er at Evalueringsutvalget skal ha tilgang til den samme informasjonen som EOS-utvalget har, men dette er formulert på en upresis måte, som er egnet til å skape stor usikkerhet. Det er svært vanskelig for alle parter, tjenestene i Evalueringsutvalget og EOS-utvalget, hvis Evalueringsutvalget må definere hva som faller innenfor unntakene mandatet nå oppstiller. Vi kan komme i en situasjon der tjenestene gir informasjon som utvalget ikke mener kan gis ut, og omvendt. Ut fra EOS-materialet må vi konkludere med at presidentskapets manglende hensyn til legalitetsprinsippet skapte en risiko for at EOS-utvalgets fremtidige tilsyn kunne svekkes fordi de underliggende tjenester ville mangle tillit, nettopp fordi man så at graderte opplysninger kunne bli behandlet på denne måten, at ansatte kunne bli utsatt for krysspress ved å måtte bryte straffsanksjonert taushetsplikt, og at informasjon fra kilder og klager uteble av samme grunn. Uklarhetene som ble skapt av presiseringen av Evalueringsutvalgets mandat, innebar risiko for at tjenestene avga for mye sensitiv informasjon. I vårt brev til presidentskapet den 11. januar i år spurte vi om det var blitt tatt skritt for å få EOS-utvalget til å trekke sin melding tilbake. Det vi skal huske på, er at etter at det kjørte seg fast, i den forstand at EOS-utvalget hadde mot til å stå på det riktige standpunkt – kravet om legalitet – overfor det voldsomme trykket fra presidentskapet og dets administrasjon, så de ikke noen annen mulighet enn nettopp å gripe til en nødhjemmel i EOS-loven om å gjøre Stortinget oppmerksom på forhold Stortinget straks burde kjenne til. Det var ikke fordi de ikke hadde etablert noen kontakt med Stortinget som sådan, men fordi de så at de som opererte på vegne av Stortinget, ikke forsto hva de snakket om, og hvilke interesser som sto på spill. Derfor sender de en melding til Stortinget. Siden vi fikk en liten leksjon i forretningsordenen: Det står i forretningsordenens § 14 at meldinger fra EOS-utvalget skal behandles i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Vi spurte også i et brev om det var slik at Stortinget på noe tidspunkt hadde endret forretningsordenen på dette punktet. Vi fikk til svar at av praktiske grunner kan slikt gå i presidentskapet. Det var dessverre et svar på et spørsmål vi stilte tidligere, og som man i tillit til presidentskapet – som man den gangen hadde – slo seg til ro med. Men det viste seg ved nærmere ettersyn at denne dispensasjonsregelen av praktiske hensyn gjelder fagfordelingen mellom de likestilte fagkomiteene. Det er ikke hjemmel for at presidentskapet kan ta ut en melding til en av fagkomiteene og si: Den eksproprierer vi og ser hva den inneholder av merkelige eller interessante ting. Det var det som skjedde i dette tilfellet. Hvis man vil argumentere formelt for å følge forretningsordenen, som vi fikk en liten belæring i – det er jo et stort fremskritt at man etter hvert har funnet frem til forretningsordenen og leser den – står det der at det er fagkomiteene som er pålagt å fremme en innstilling, fordi vi da har et grunnlag for å diskutere dette her i salen. Men denne meldingen ble ekspropriert av presidentskapet fordi den inneholdt et resymé av den for presidentskapet ganske pinlige korrespondanse, som jeg refererte i sted. Jeg ser at presidentskapet har beklaget om denne meldingen møtte praktiske problemer. Den ble avgitt 12. desember 2014. Så ble den referert for Stortinget 3. februar 2015, mens man hadde skyndet seg rundt og i all stillhet fremmet en lovendring som nettopp imøtekom behovet for legalitet, en legalitet presidentskapet hadde investert masse prestisje i å si at man ikke trengte. Hvis man ser på det lovforslaget, ser man at det mangler en kontekstuell henvisning til diskusjonen, hvilket i seg selv også kan sies å være et brudd på informasjonsplikten, som vi legger på vår regjering når den fremmer noe for Stortinget. Man kan studere Frøiland-utvalgets innstilling nærmere på det punkt. Det var Frøiland-utvalget som gikk igjennom hele tenkningen bak, den gangen man grunnlovfestet statsrådenes informasjonsplikt til Stortinget. Da er det ikke nok at det som står, er sant, det skal også være fyllestgjørende, slik at representantene kan danne seg et bilde av hvorfor saken er der. Hvorfor er den her nå, og hvorfor er den nødvendig? På det punktet får man ta en diskusjon med presidentskapet om hvorvidt saker som fremstilles som lovforslag, ikke skal ha de samme kvalitetskrav knyttet til seg som det vi stiller til regjeringen når den kommer med sine forslag. En annen ting som Frøiland-utvalget sa, var at man skilte mellom informasjon til Stortinget. Det kunne være statistiske opplysninger, hvor man kanskje tok feil i farten. Det skal være i orden, men det er ikke det verste hvis man bommer der. Noe annet er det hvis det danner grunnlag for plenumsvedtak. Men det man tar aller alvorligst, er når man henvender seg til Stortinget som lovgivende organ. Da skal ikke noe gå feil, for det er den mest alvorlige måten staten uttrykker sin vilje på. Så stilte vi spørsmålet om det var gjort henvendelser fra Stortinget for å få EOS-utvalget til å trekke meldingen tilbake. Vi fikk da informasjon gjennom avisene om at det var gjort et slikt initiativ. Men vi skal tro presidenten på hans ord når han til Dagens Næringsliv også sier at det var han ikke kjent med. Det vi i hvert fall må konkludere med, er at meldingen ikke ble behandlet på reglementsmessig måte da den kom til Stortinget. Presidentskapet har beklaget at den forsvant til et ukjent sted i syv uker, før den så ble referert samme dag som den angivelig skulle ha vært innholdsmessig ferdigbehandlet, fordi presidentskapet da hadde frigjort den. Den ble dog frigjort for trykking dagen etter at Stortinget skulle ha behandlet den, slik presidentskapet hevder. Vi må igjen kreve at det skal være mulig for en hvilken som helst representant, enten man sitter i angjeldende fagkomité eller ikke, å henvende seg til ekspedisjonskontoret og få utlevert de dokumentene som er til behandling i Stortinget. Det var ikke praktisk mulig denne gangen. Så vil jeg igjen bare vise til det som er sagt om det som etter hvert ser ut til å bli et mindre problem blant de store vi har, nemlig dette at man overhørte Stortingets uttrykkelige ønske om å utvide mandatet. Det synes jeg har vært godt behandlet av andre. Jeg vil i grunnen bare knytte noen bemerkninger til presidentskapets argumentasjon for at det kan man gjøre – man kan sitte og høre rolig på at en samlet komité i en innstilling sier noe, som man så kan se bort fra når Stortingets møte er hevet. Det ser ut til at presidentskapet har gått langt i å hevde en autonomi som et selvstendig organ, men presidentskapet har ingen annen funksjon enn den som følger av Stortingets forretningsorden og underforståtte, konkrete oppdragsfullmakter for å løse spørsmål av ordinær, driftsmessig karakter. Når presidenten sier at dette må vi vurdere på selvstendig grunnlag, finnes ikke dette grunnlaget i forretningsordenen. Det er ikke delegert slik fullmakt. Der Stortinget har uttrykt én mening, kan våre møteledere ikke ha en annen mening. Så enkelt er det. Og hvis det er slik at man i en komitémerknad har krevet for mye, går det faktisk an å ta det opp, advare mot det eller på en eller annen måte fortelle at dette ikke er mulig å gjøre. Presidenten var litt inne på i sitt innlegg at det som var helt umulig den gangen man etablerte Evalueringsutvalget, lot seg nå ordne på to dager. Og det kontrollkomiteen er så frimodig å sette i en viss forbindelse, er at kontrollkomiteen hadde møte med Evalueringsutvalget, fordi de nemlig hadde lest stortingsforhandlingene, de hadde lest innstillingen og merknadene og spurte: Skal vi følge Stortingets brev om at vi skal se bort fra det ønsket Stortinget hadde, eller skal Stortingets ønske bli realisert? Så var vi så frimodige, vi også, at vi sa: Dere skal også løse det fjerde punktet i mandatet. I løpet av to dager var det klart at det ikke var noe problem, og i dag er det tatt inn i Evalueringsutvalgets rapport som kapittel 41. Det er utmerket. Presidentskapet argumenterer nærmest for at det bare er plenumsvedtak som kan pålegge presidentskapet konkrete oppgaver. I tillegg argumenteres det mot synspunkter som ikke er fremsatt. Men ingen har hevdet at enkeltrepresentanter og komiteer umiddelbart kan pålegge presidentskapet noe som helst, det må skje gjennom plenumsbehandling. Det aktuelle temaet er hvilken betydning en enstemmig komitémerknad i en innstilling til Stortinget har når det gjelder utførelsen av en slik konkret oppgave som en evaluering. Etter kontrollkomiteens oppfatning burde fagkomiteens enstemmige merknader om evalueringen blitt fulgt opp av presidentskapet i dets administrasjon. Så lenge man ikke hørte noe, måtte komiteen gå ut fra at man arbeidet for at så kunne skje. Så vil jeg si litt mer generelt: Presidentskapet kan ikke ha en rolle som en konstitusjonell motvekt til Stortinget, med egne kompetanser, slik de uavhengige statsmaktene Høyesterett og regjeringen har. Presidentskapets medlemmer er stortingsrepresentanter som oss andre, og i dette verv er de ikke overordnet sine kolleger. Deres oppdrag er praktisk oppfølging av oppgaver som skal løses på vegne av Stortinget. Det forventes også en lojalitet til Stortingets anvisninger når disse er gitt på en utvetydig måte av et stortingsflertall, i dette tilfellet en enstemmig innstilling. Forventningene om at presidentskapet arbeider for å realisere Stortingets uttrykte praktiske ønsker, er i større grad et spørsmål om tillit enn om hvorvidt presidentskapet kan finne formelle begrunnelser for å ignorere Stortinget. Det har i og for seg også kommet til uttrykk ved at forholdet mellom storting og presidentskap er regulert således. Da kommer tillitsspørsmålet inn, at det ikke dreier seg om formaljus, at det ikke dreier seg om enekompetanseområder, men det faktum at Stortinget på ethvert tidspunkt kan velge nytt presidentskap. Det står i forretningsordenens § 6, siste ledd. Det må også være et paradoks at presidentskapet ser ut til å ville forholde seg mer ubundet til flertallsmerknader fra Stortinget enn det regjeringen kan tillate seg. Regjeringen er tross alt en egen statsmakt, som har en oppgave som motvekt i maktfordelingsprinsippet. En oppsummering må være dette: Presidentskapet var uberettiget til å dispensere fra EOS-loven. Presidentskapet forholdt seg ikke til EOS-utvalgets advarsler om mulige skadevirkninger. Vi må konstatere at kontrollkomiteen konstaterer at presidentskapet ikke på noe tidspunkt fant grunn til å informere fagkomiteen om uenigheten. Vi må også konstatere at presidentskapet fortsatt hevder den rettsoppfatning som de har argumentert med overfor EOS-utvalget med flere, som er det motsatte av begrunnelsen for særloven om Evalueringsutvalget, som ble fremmet for Stortinget. Det er særlig kritikkverdig at Stortingets administrasjon søkte å stoppe fremsendelsen av en melding som gir en lovhjemlet adgang til direkte meddelelse fra EOS-utvalget til Stortinget om forhold Stortinget straks bør kjenne til.