Michael Tetzschner (Høyre), 2010-05-10:
Meld. St. 7 for 2009–2010 om statens tilsyn med hjemmel i særlov er kanskje ikke den store kioskvelteren, men er likevel en viktig lov, fordi den legger rammene for arbeidsdelingen mellom kommunenivå og statsnivå i Norge. Vi skal altså ha en gjennomgang av reglene som gir staten særgrunnlag for å føre tilsyn med kommunene. En slik gjennomgang ba Stortinget om at regjeringen skulle foreta da man i denne sal i 2006 vedtok et nytt kapittel 10 A i kommuneloven, hvor man satte inn en ny hovedbestemmelse for tilsyn. Lovteknisk var det et fornuftig grep, for med en slik fellesbestemmelse knyttet til saksbehandling, klageadgang, sanksjonsmulighet osv. får man en praksis som er mer ensartet og dermed også mer forutsigelig for brukerne av loven. Et viktig prinsipp for tilsynet er at det skal baseres på kommuneloven § 60b, dvs. at tilsyn først og fremst skal gå ut på å følge med i om kommunene, eventuelt fylkeskommunene, holder seg innenfor rammen av norsk lov, det man også kaller lovlighetskontrollen. Heretter vil jeg bruke kommune som fellesbegrep for fylkeskommune og kommune. Ideen er at når bare kommunene har en rimelig lojal forståelse av lovbestemmelsene som gir dem myndighet til å treffe beslutninger, kan de utøve et lokalt skjønn og gjennomføre lokale prioriteringer. Statlig tilsyn er en del av styringen av kommunesektoren, men den må altså ta utgangspunkt i at kommunene er selvstendige rettssubjekter og underlagt et eget folkevalgt nivå. Rammestyring, ikke detaljstyring, må prege forholdet mellom stat og kommune hvis vi for alvor skal si at vi har lokalt selvstyre. Tilsynsordninger kan derfor ikke være en nødbremse for statlige eller sentrale myndigheter til å overprøve lokale skjønn. Da får man holde seg til rammene for lovbestemmelsene. Etter denne fornuftige lovendringen i 2006 gjensto det altså 14 særlover med egne tilsynsbestemmelser som Stortinget ville ha en gjennomgang av. Det er dette som ligger i Meld. St. 7. Det gjelder bestemmelsene i f.eks. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, kommunehelsetjenesteloven, lov om introduksjonsordning og norskopplæring for nyankomne innvandrere, barnevernloven, den nye loven om krisesentertilbud, havne- og farvannsloven – som akkurat har trådt i kraft – brann- og eksplosjonsvernloven, lov om kommunal beredskapsplikt, sivile beskyttelsestiltak og sivilforsvaret, forurensningsloven, barnehageloven og – i noen grad – opplæringsloven. Det enkelte sektordepartement har gjennomgått og vurdert sine særlover, og arbeidet har vært koordinert av Kommunal- og regionaldepartementet. Man har benyttet en ROS-analyse. For innvidde er det en risiko- og sårbarhetsanalyse. En slik risiko- og sårbarhetsanalyse skal avdekke hvilke områder det er grunn til å vie særlig oppmerksomhet, og hvor det er nødvendig å sette inn tiltak som kan minske sårbarhet og risiko. Deretter gjenstår det å vurdere hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessige. Valg av virkemiddel beror på en vurdering av hvor effektivt de fremmer formålet for aktiviteten og den totale kostnad for virksomheten. En viktig eksersis er å forestille seg hva som ville skjedd hvis det ikke hadde vært gjennomført tilsyn på de aktuelle områdene. I tillegg til lovgrunnlaget, som jo kan sies å være en juridisk skrivebordsøvelse, er det et poeng å forestille seg det samlede risikobildet ved virksomheten ute i kommunene i all sin hverdagslighet. Det er også et moment hvorvidt tilsynet, som i sin natur er en etterkontroll, passer inn og sammen med andre kvalitetsstyringssystemer, eller andre supplerende kontrolltiltak på området. Rent praktisk kan også omfanget og prioriteringen av tilsyn fra fylkesmannens side justeres i forhold til om kommunen selv har utviklet former for egentilsyn og etterkontroll. Ved behandlingen av kommuneloven § 60d i sin tid ble det gitt hjemmel for at de ulike tilsyn kunne pålegge kommunene å rette forhold som var i strid med loven, men man valgte å avstå fra andre negative sanksjoner som f.eks. tvangsmulkt. Komiteen ønsker ikke å endre dette prinsippet i kommuneloven, men det kan foreligge forhold hvor det fortsatt ligger strengere sanksjonsmuligheter, og bør gjøre det, i særlovene. Det bør bemerkes at reglene om pålegg jo bygger på en forutsetning om at kommunene følger opp disse, og retter forholdet. Dette følger av at pålegg ikke skal kunne gis ved andre tilfeller enn lovbrudd, og at kommunene selv ønsker å opptre lovlydig og få justert sin opptreden i samsvar med loven. Ved gjennomgangen av særlovshjemlene har man oppnådd å avgrense statlig tilsyn til områder hvor tilsyn er nødvendig og hensiktsmessig, og definere nærmere hva som er gjenstand for tilsyn. I meldingen redegjøres det detaljert for de endringene i form av konkrete tilpasninger og endringer i særlovgivningen for å få dem til å harmonere bedre med kommuneloven kapittel 10 A. Det er lagt til grunn at særlovenes tilsynsbestemmelser skilles ut fra andre bestemmelser om fordeling av myndighet, oppgaver og annen veiledning. Sekkebestemmelser av typen «departementet fører tilsyn med denne lov» unngås. Man vil sterkere understreke hvilket område man konkret skal ha tilsynet rettet inn mot. En henvisning fra særlovene til kommunelovens tilsynsbestemmelser er også en egnet måte å understreke at kapitlets generelle bestemmelser også gjelder her. Det er rett og slett god lovgivningsteknikk. Det vil også i særlovene fremgå at kommuneloven, som gir staten tilsyn med kommunene, kun skal rettes mot en kommune i egenskap av å være kommune, de såkalte kommunepliktene. Og da er det begrenset til lovlighetskontroll og adskilt fra de områdene hvor kommunen opptrer som aktør, dvs. i forvaltningsrettslig forstand det å være en privat part. Det er også verdt å merke seg at det fra Kommunaldepartementets side er lagt opp til en tilbakeholdenhet når det gjelder å utforme tilsynsbestemmelsene som en pliktregel, men heller som en kompetanseregel. Det vil si at fylkesmennene gis større spillerom til å rette tilsynet mot den mer krevende og risikobetonte delen av kommunal virksomhet. Komiteens medlemmer vil sikkert supplere fremstillingen på vegne av sine partier. Men jeg vil som saksordfører understreke at komiteen i det vesentlige er samlet i sitt syn på meldingen. Komiteen bekrefter prinsippet fra Ot.prp. nr. 97 for 2005–2006, som ledet frem til den generelle tilsynsbestemmelsen i kommuneloven, og som følger samme grense mellom det domstolene kan overprøve av forvaltningsvedtak, og det man må respektere det er truffet beslutning om lokalt. Etter dette prinsippet skal ikke tilsynet ha kompetanse til å tilsidesette forvaltningens skjønn, bortsett fra når det foreligger myndighetsmisbruk, dvs. usaklig forskjellsbehandling, utenforliggende hensyn, åpenbart urimelig resultat eller uforholdsmessig inngrep. I valget mellom de to foreslåtte standardformuleringer i senere særlover har komiteen samlet seg om at man ønsker at det skal skrives inn i den aktuelle lovbestemmelse at tilsynet kun dreier seg om lovlighetstilsyn, nettopp for å skape en best mulig klarhet for brukerne av loven. Når det gjelder én vesentlig problemstilling, har komiteen delt seg i et flertall og et mindretall. Under høringen reiste KS spørsmål om behovet for en uavhengig tvisteordningsløsning for tvister som kan oppstå mellom stat og kommune. Problemstillingen er aktuell ved statlig tilsyn, men er slett ikke begrenset til dette. Flertallet avviser ikke at dette kan være en problemstilling som er interessant å forfølge, men ønsker ikke noe vedtak om dette i dag, og viser til at saken kan tas opp av KS overfor staten på en måte som KS finner hensiktsmessig. På vegne av mindretallet vil jeg utdype problemstillingen uavhengig tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune. Det foreligger nemlig en rapport om tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune utarbeidet bl.a. av professor Smith, som sier at Norge ikke har oppfylt sine konvensjonelle plikter til å etablere et uavhengig tvisteløsningsorgan. Norge har underskrevet Europarådkonvensjonen, som i artikkel 11 i charteret om lokalt selvstyre krever at statene skal gi lokalforvaltningen muligheter til å få prøvet eventuell uenighet med staten i et organ som ikke er undergitt statlig instruks, og derfor kan opptre uavhengig. Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Høyre fremsetter på denne bakgrunn forslag om at regjeringen gir Stortinget en vurdering av om Norge gir kommunene den rettsstilling som følger av den forpliktelsen som vi har påtatt oss ved å tiltre Europarådkonvensjonen.