Hans Fredrik Grøvan (Kristelig Folkeparti), 2015-06-02:
Innstillingen omhandler Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll av Arbeidsdepartementet for budsjettåret 2013. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har sett behovet for en mer omfattende behandling av revisjonen med Arbeidsdepartementet, og følgelig er innstillingen til dette departementet blitt skilt ut og behandlet i etterkant av de andre departementene. I sin rapport har Riksrevisjonen følgende merknader for departementet for 2013: svakheter i Arbeidstilsynets håndtering av tips vesentlige utfordringer med moderniseringen av IKT i Arbeids- og velferdsetaten mangler i forberedelsen til ny ordning for innrapportering av opplysninger om inntekt og arbeidsforhold mangler i innretning og framdrift i kvalitetsarbeidet i ytelsesforvaltningen i Arbeids- og velferdsetaten mangler ved fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet Komiteen har i sitt arbeid valgt å fokusere spesielt på de utfordringene Riksrevisjonen har pekt på når det gjaldt moderniseringen av IKT i Arbeids- og velferdsetaten, heretter kalt Nav. Nav angår svært mange mennesker i vårt samfunn. Riktig utbetaling til rett person til rett tid – ja, det er et overordnet mål for Nav. Uten en modernisering av IKT-systemene, som i dag består av mer en 300 ulike undersystemer, dels bygd på ulike teknologiske plattformer, øker risikoen for feil i beregning og utbetaling av pensjoner og ytelser. En videreføring av dagens løsninger vil være til hinder for at etaten kan løse sine oppgaver effektivt i tiden framover. Mange av de nåværende løsningene tilfredsstiller heller ikke krav i økonomiregelverket og lov om behandling av personopplysninger. Det har derfor vært en høyt prioritert oppgave å få til en modernisering av Navs IKT-systemer som kunne skape en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning som på en god måte understøtter etatens arbeidsprosesser og oppgaver. Komiteen har avholdt to høringer. Den første ble avholdt 28. november 2014, hvor problemstillingene skulle omhandle: Hva gjøres for å få på plass en fullverdig, moderne og integrert IKT-løsning i Nav? Hva er tidsperspektivet og realismen i prosjektet? Hva skal til for å lykkes? Hva gjøres for å rette opp de svakheter som Riksrevisjonen har pekt på i ytelsessektoren? Og hvordan er tidsplanen for den videre framdrift? Hva gjøres for å sikre korrekt fastsettelse og innkreving av trygdeavgift for arbeidstakere som arbeider i utlandet? Hvordan sikre at det blir enklere for brukerne å forholde seg til Nav? Den andre høringen i saken ble besluttet avholdt for å få belyst saken ytterligere. Opplysninger om at prisen for IKT-moderniseringsprosjektet kunne bli langt høyere enn antatt, og medias omtale av omfanget av eksterne konsulenter, var sterkt medvirkende til at det ble innkalt til en ny høring 2. februar 2015. Høringen omfattet følgende problemstillinger: Hva gjøres for å få på plass en fullverdig og fullt ut integrert IKT-løsning i Nav, og vil dette være mulig innenfor de opprinnelig fastlagte økonomiske rammene? Hva er formålet og erfaringene med den samlede konsulentbruken i Nav internt og eksternt? Hvilke endringer er blitt gjort i arbeidet med modernisering av Navs IKT-systemer etter nedleggelse av det opprinnelige moderniseringsprogrammet med tanke på kontraktsstrategi, forholdet mellom intern og ekstern kompetanse og risikovurdering og kvalitetssikring? Komiteen fikk i etterkant av høringen også oversendt den varslede eksterne kvalitetssikringsrapporten til departementet, utarbeidet av Metier AS og Møreforsking AS. Komiteen vil understreke at moderniseringen av IKT-systemene i Nav er en vesentlig og nødvendig faktor for at Nav-reformen skal kunne realiseres i tråd med Stortingets vedtak. Komiteen oppfattet Riksrevisjonens kritikk til å være av en slik art at det – som sagt – ble besluttet å gjennomføre to høringer. Det er svært uvanlig, men komiteen mente det var nødvendig i dette tilfellet for å få belyst de ulike sidene av kritikken som Riksrevisjonen hadde framført i sin rapport, særlig hva gjaldt moderniseringen av IKT-systemene og de overskridelser og forsinkelser som har vært i forbindelse med denne saken. For det vi snakker om her, er ikke bare en oppdatering av gamle systemer, men det faktum at utdaterte IKT-systemer i Nav kan stå i veien for iverksetting av politiske vedtak – vedtak som igjen kan bety en kvalitetsforringelse av helt livsnødvendige tjenester for sårbare grupper av mennesker. Nav opererer med svært komplekse IKT-systemer. Modernisering av datasystemene er en svært utfordrende prosess som krever riktig bestillerkompetanse, en hensiktsmessig organisering, klare krav til ledelse og en realistisk gjennomføringsplan. Komiteen har merket seg at arbeidet i starten ble samlet i en egen avdeling, i et eget moderniseringsprogram. Etter to års planlegging og en kort implementeringsperiode ble programmet i sin opprinnelige form stoppet. Komiteen tar til etterretning at det var nødvendig å stoppe det opprinnelige prosjektet for å få til en reorganisering, men er samtidig av den oppfatning at dette viser at det har vært en betydelig svikt i planarbeidet fra starten av. Høringen har avdekket at hovedproblemet lå i måten prosjektet ble organisert og ledet på. Å legge en kompleks IKT-reform i en egen avdeling, hvor prosjektet ikke i tilstrekkelig grad blir integrert i linjen, dvs. at de som til daglig skal arbeide med det nye IKT-systemet, ikke er tilstrekkelig involvert, viste seg å bli et stort problem. Når heller ikke departementets etablerte kvalitetssikringssystemer har fungert godt nok og klart å fange opp utfordringene før implementeringen startet opp, må man stille spørsmål ved i hvilken grad det kvalitetssikringssystemet staten har utviklet for denne typen prosjekter, virkelig fungerer etter sin hensikt. La meg føye til for min egen del: Med bakgrunn i at også andre krevende IKT-prosjekter i statlig regi ikke blir levert på tid og til kost, er det betimelig å stille spørsmål ved om man har gode nok kvalitetssikringssystemer på dette området. Burde man i større grad vurdert å bygge opp IKT-kompetanse i staten på annen måte enn det som skjer i dag, hvor hvert departement alene må ha den kompetanse som kreves? IKT-moderniseringsprosjektet ble i utgangspunktet estimert til 3,3 mrd. kr. Dette estimatet ble også bekreftet av daværende Nav-direktør Lystad i høringen 28. november 2014, hvor han bl.a. uttalte at «målet for det samlede moderniseringsprogrammet til 3,3 mrd. kr ligger fast, og(…) vi er i rute med den reviderte planen for Prosjekt 1». (…) På høringen 2. februar 2015 opplyste samme Nav-direktør at det kunne være en fare for en økning i estimatene i størrelsesordenen 1,5 mrd. kr. Det var med andre ord registrert en økning i estimatene i løpet av de vel to månedene på nesten 50 pst. Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, mener det er sterkt kritikkverdig at informasjon av en slik art blir offentlig kjent først etter at media og Stortinget har satt søkelys på saken. Her viser mindretallet, bestående av Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, til at normal prosedyre er at Stortinget får seg forelagt slikt tallmateriale når beslutningsprosesser i regjeringen er gjennomført. I arbeidet med å finne fram til årsakene til at det opprinnelige IKT-moderniseringsarbeidet strandet, har en samlet komité merket seg følgende hovedårsaker som framkom under de to høringene: For det første ble det ikke tatt tilstrekkelig høyde for kompleksiteten i reformen. Komiteen mener det er grunn til å peke på at dette handler om manglende involvering av fagavdelingene i Nav. Ved at ansvaret for alt utviklingsarbeid ble lagt i en egen prosjektorganisasjon, ble resten av Nav-organisasjonen ikke tilstrekkelig involvert. For det andre kom det tydelig fram at Nav påtok seg et for stort ansvar for selve implementeringen. Leverandørene ble i for liten grad ansvarliggjort for den programvaren som de leverte. Det var Nav som påtok seg hovedansvaret. Utfordringene med organisering og kontraktsformen som ble valgt, syntes å framstå som vesentlige svakheter allerede ved starten av planleggingen av prosjektet. Allerede i replanleggingen av Prosjekt 1, uførereformen, ble det tatt grep med hensyn til annen organisering og ledelse. Man fikk en sterkere involvering fra organisasjonenes side i selve utviklingsarbeidet, og leverandøren fikk et større ansvar. Komiteen mener det er grunn til å ta lærdom av de erfaringene man har gjort på dette området, en lærdom som også bør komme andre IKT-prosjekter i statlig regi til gode. Komiteen er av den oppfatning at ambisjonsnivået fra Navs side var svært høyt i utgangspunktet – ja, faktisk så høyt at det ikke sto i forhold til den faktiske evne til å planlegge og gjennomføre prosjektet i sin opprinnelige form. Komiteen har også merket seg at selve kontraktsstrategien har vært krevende. Det har derfor vært behov for å gjøre vesentlige endringer. For det første: Denne typen prosjekt må ha mulighet til å skaffe god og nødvendig fagkompetanse. Med den opprinnelige kontraktsstrategien ble det skapt en situasjon hvor man gjorde seg for avhengig av én stor leverandør. På den måten fikk en ikke den nødvendige tilgangen til bredden av fagkompetanse som var nødvendig for å kunne gjennomføre prosjektet. For det andre mener komiteen at den opprinnelige kontraktsstrategien ikke ga nødvendig ryddighet med hensyn til habilitet og avhengighet. Komiteen mener det er foruroligende at den manglende erkjennelsen av de problemer den opprinnelige kontraktsstrategien skapte, ble erkjent så sent i prosessen. Det kan ha vært fare for til dels betydelige habilitetskonflikter gjennom den strategien som Nav opprinnelig valgte. Det ble ikke på et tidlig nok tidspunkt tatt høyde for mulige habilitetsproblemer knyttet til det forhold at én leverandør var både rådgiver og leverandør av programvare. Komiteen har også i sitt arbeid pekt på at Nav ikke ser ut til å ha hatt nødvendig bestillerkompetanse for å gjennomføre det planlagte moderniseringsprosjektet i sin opprinnelige form. Bestillerkompetanse må her forstås som den helhetlige forståelsen for kompleksiteten ved det som skal planlegges og gjennomføres, samt trygghet for at de økonomiske rammene er realistiske. Videre handler det om at planene er forstått av dem som skal gjennomføre, og at kontraktsstrategien er formålstjenlig. Dette handler etter komiteens syn kort og godt om styring, ledelse og organisering, og et hovedansvar for at det opprinnelige moderniseringsprosjektet ikke kunne gjennomføres i sin opprinnelige form, må plasseres hos Nav. Prosjekt 1 måtte reorganiseres og ble gjennomført på et annet grunnlag enn hva som lå i de opprinnelige planene. Komiteen er opptatt av å understreke at ansvaret for forsinkelser i gjennomføringen og tilhørende estimerte kostnadsøkninger, ikke alene kan bæres av Nav. Statens kvalitetssikringssystem var tydeligvis heller ikke gode nok til å sikre at gjennomføringen av Prosjekt 1 i henhold til de opprinnelige planene skjedde sånn som det var planlagt i utgangspunktet. Komiteen vil også vise til det betydelige beløpet som har vært brukt på konsulenter de seneste årene, og komiteen stiller spørsmål ved om dette er beste bruk av fellesskapets midler, og om kostnadene som er brukt på disse tjenestene, står i stil med det Nav har fått igjen av kunnskap og kompetanse i dette prosjektet. Komiteen viser til høringen, hvor det ble uttrykt av både tidligere og nåværende statsråd at det er behov for å redusere den eksterne konsulentbruken. Komiteen fikk i etterkant av den andre høringen tilgang til den eksterne kvalitetssikringsrapporten av moderniseringsprogrammet fra Metier AS og Møreforsking AS. Formålet med denne rapporten var å vurdere om moderniseringsprogrammet burde videreføres. Komiteen mener at det er alvorlige funn som avdekkes i rapporten, og komiteens flertall, Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne, har merket seg rapportens konklusjoner og anbefalinger, hvor moderniseringsprogrammet i sin opprinnelige form foreslås skrinlagt inntil videre. Begrunnelsen er krevende kompleksitet og svak gjennomføringsevne hos Nav. Komiteens mindretall, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og SV, viser til at rapporten fra Metier anbefaler en videreføring, fordi behovet for modernisering er stort, og en full stopp vil være belastende. Komiteens mindretall, Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet, understreker videre at Prosjekt 1 er levert innenfor den tids- og kostnadsramme som ble satt ved replanleggingen. Disse medlemmene er enig i at de problemene som oppsto i planlegging og gjennomføring av Prosjekt 1, er kritikkverdige, og at det er grunnlag for å kritisere Navs planlegging og gjennomføring i oppstarten av Prosjekt 1. De viser videre spesielt til det ansvaret den foregående regjering hadde for planlegging og gjennomføring av moderniseringsprogrammet. Jeg regner med at mindretallet i komiteen selv vil utdype sine synspunkter, men jeg vil kort trekke fram noen av hovedpunktene fra mindretallet. En er opptatt av å understreke at de estimerte kostnadsøkningene i Prosjekt 2 har sin årsak i de problemene som oppsto under Prosjekt 1, hvor man undervurderte kompleksitet og kostnader. Etter mindretallets oppfatning var replanlegging av Prosjekt 1, uførereformen, helt nødvendig. Den ble startet av forrige regjering og gjennomført av nåværende arbeids- og sosialminister innenfor de tids- og kostnadsrammer som ble satt for replanleggingen. Mindretallet forutsetter at Prosjekt 2 i fortsettelsen blir lagt fram som en egen sak for Stortinget, og at vurderingene fra kvalitetssikrer blir en del av regjeringens grunnlag for videre planlegging, og mener at det ikke er grunnlag for å kritisere nåværende statsråd, da disse medlemmene forutsetter at regjeringen følger ordinær prosedyre for KS2 før saken legges fram. En samlet komité ser med bekymring på at en er kommet i en situasjon som kan medføre redusert ambisjonsnivå, høyere kostnader og ytterligere forsinkelser. De planene som nå legges til grunn for den videre prosess, medfører en redusert grad av modernisering, da Prosjekt 1 ikke ble levert på ny, gjenbrukbar plattform. Man risikerer at en i stedet for de opprinnelige moderniseringsplanene sitter igjen med en rekke enkeltstående IT-program som ikke er forankret i en ny og moderne integrert arkitektur. I kvalitetsrapporten fra Metier og Møreforsking har komiteen merket seg at det er identifisert et betydelig avvik fra opprinnelig kostnadsramme. Sammenlignet med utgangspunktet er det estimerte avviket nå på over 2 mrd. kr. Komiteens flertall oppfatter at både daværende Nav-direktør og nåværende statsråd under høringen 28. november 2014 ga et inntrykk av at den estimerte kostnadsrammen ville holde. Mindretallet har en annen oppfatning av hva som ble sagt, og henviser til statsrådens uttalelse under høringen om at «vi står på tryggere grunn» med hensyn til de 3,3 mrd. kr som har vært estimatet for moderniseringsprosjektet. Det samme mindretallet viser til at det kun er Prosjekt 1, som har vært framlagt for Stortinget, som er levert på tid og til kost, men med en redusert funksjonalitet. En samlet komité viser til at avvikene i forhold til forutsetningene fra KS1 og KS2 er dramatiske. Selve hovedmålene for moderniseringsprogrammet står nå i fare for ikke å kunne innfris, noe en samlet komité ser på som svært alvorlig og bekymringsfullt. Komiteen mener at manglende styrings- og gjennomføringsevne sammen med svak vurderingsevne av egen organisasjons kompleksitet må tillegges stor vekt når videre planer for modernisering skal vurderes. Komiteens flertall er av den oppfatning at statsråden i for stor grad har overlatt det fulle ansvaret til Nav, uten i sterk nok grad å ha gått inn i vurderingene knyttet til styring, planlegging og organisering av reformen. Flertallet er derfor av den oppfatning at Nav-direktørens avgang må ses på som en dom også over manglende oppfølging fra departementets side. En samlet komité mener det er av stor viktighet at en i det videre arbeidet med IKT-moderniseringen i Nav må ta lærdom av erfaringene fra Prosjekt 1. Stortinget må holdes løpende orientert om vesentlige forhold rundt det videre arbeidet. Ledelsen av Nav hører innunder statsrådens politiske styring, og det er derfor statsrådens konstitusjonelle ansvar å sørge for at det ikke kommer nye overskridelser og forsinkelser. Komiteen vil understreke at statsråden har et selvstendig ansvar for å forsikre seg om at Nav har et IKT-system som ivaretar befolkningens behov. Det er derfor helt nødvendig å forbedre arbeidet med å fornye IKT-systemene. Men jeg vil også gjerne si følgende, og det gjelder både statsråden, Navs ledelse og de ansatte på Nav-kontorene rundt omkring i hele landet: Det blir gjort en flott jobb i Nav hver eneste dag fra de ansatte, og det skal ikke feste seg et inntrykk av at det meste er galt i Nav. Tvert om er det mye som fungerer bra, ja, svært bra, og mye har utviklet seg positivt de siste årene Nav har fungert. I denne saken har vi måttet fokusere på de sidene ved den teknologiske utviklingen som er blitt svært viktig for det Nav som vi ønsker å ha framover, og som er pekt på i Riksrevisjonens rapport. I arbeidet med denne saken må jeg si at det er blitt mer og mer tydelig for meg hva saken egentlig handler om. Dette handler ikke først og fremst om å få et nytt teknologisk system alene til å virke, men det handler om mennesker, mange av dem sårbare grupper av mennesker som er helt avhengige av de ytelsene de får fra staten til livets opphold. Det handler om at disse menneskene skal få sine rettmessige ytelser – riktig beløp til rett tid. Det handler om at de skal bli møtt med den respekt og verdighet vi ønsker å møte alle mennesker med i vårt samfunn. Derfor vil jeg så sterkt jeg kan understreke betydningen av at vi lykkes med dette arbeidet som er satt i gang. Navs tjenester er viktig for hele samfunnet og for den enkelte bruker. Rett ytelse til rett tid, det er et hovedkrav til Nav. At en lykkes med IKT-fornyelsen, er derfor helt avgjørende for at innbyggerne skal få sine rettighetsfestede ytelser. I denne saken har komiteen på bakgrunn av de store og dramatiske endringene av forutsetningene for IKT-fornyelsesprosjektet som har skjedd underveis, valgt å samle seg om et forslag til vedtak i saken. Det er relativt sjeldent at kontroll- og konstitusjonskomiteen velger å gjøre det, noe som også understreker alvoret i denne saken fra komiteens side. Det er av avgjørende betydning at en nå går gjennom grunnlaget for det videre arbeidet med strategien for modernisering av Navs IKT-systemer, som beskriver framdrift og økonomiske forutsetninger, samt et beslutningsgrunnlag for Prosjekt 2, som skal beskrive innhold, framdrift og økonomiske forutsetninger. Herved anbefaler jeg komiteens forslag.