Finn Martin Vallersnes (Høyre), 2009-02-05:
«Responsibility to Protect», forkortet R2P, er et prinsipp som søker å sikre at det internasjonale samfunnet reagerer overfor folkemord og andre grove overtramp av menneskerettigheter. R2P ble vedtatt i 2005 av FNs generalforsamling som del av The World Summit. I sin nåværende form slår det for det første fast at stater har en forpliktelse til å beskytte egne innbyggere mot masseovergrep, for det andre at det internasjonale samfunnet om nødvendig må bistå enkeltstater i å klare dette, og for det tredje at når en stat ikke sørger for de nødvendige tiltak, faller ansvaret på det internasjonale samfunnet. Til tross for den brede tilslutningen fra FNs medlemsland har det vist seg vanskelig å sette R2P ut i praksis. Grovt sett er det uklarhet om konsekvensene og om hvordan det kan operasjonaliseres. Samtidig ser vi stadig nye eksempler på at enkeltland på ulike måter ikke vil eller kan beskytte store grupper av egen befolkning. I tillegg til de grunnleggende og utløsende eksemplene fra Rwanda, Kambodsja og Bosnia har vi bl.a. Somalia, Kongo, Darfur, Zimbabwe, Burma og for den saks skyld, Gaza. Det er trolig bakgrunnen for at FNs generalsekretær, Ban Ki-Moon, har bedt om en rapport fra Edward Luck, FNs spesialrådgiver for R2P. Det forventes også at Generalforsamlingens president, Miguel D’Escoto, vil sette rapporten på dagsordenen i løpet av denne våren. Det gir en foranledning til å vurdere hvordan en skal utvikle R2P videre, og for vår del hvordan vi vil bidra, og hva som blir norske prioriteringer. Jeg vil gå litt dypere inn i hva R2P er ment å være, og hvilke problemstillinger som reises. I sluttdokumentet fra FNs The 2005 World Summit begrenses R2P uttrykkelig til fire typer masseovergrep. Det er genocider, etnisk rensing, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten. Etnisk rensing er et forholdsvis nytt begrep, og lite forankret i internasjonale overenskomster. Derimot er de øvrige tre kategoriene vel dokumentert, bl.a. i statuttene for ICC – The International Criminal Court. På denne bakgrunnen er det også mange trusler mot menneskers sikkerhet som faller utenfor, som f.eks. klimaendringer, sykdom eller ulike former for nasjonal politikk som fører til opphør av sivile rettigheter, generell korrupsjon eller statskupp. Enkelte av disse vil for sin del høre inn under andre MR-forpliktelser, internasjonale rettslige rammeverk og konvensjoner eller andre organisasjoner. Med henvisning til R2P kan det internasjonale samfunnet blande seg inn i et lands indre anliggender på tre ulike nivå: På det enkleste nivået ligger det til grunn at liksom landet har ansvar for å beskytte egne innbyggere, har utenforstående et ansvar for å bistå landet i det. Det kan være gjennom diplomatiske, humanitære eller andre fredelige tiltak, det kan innebære at en styrker landets egen kapasitet gjennom økonomisk bistand, reformer av lovverk og domstolsapparat, styrking av landets politiske institusjoner, eller en kan bistå som mekler eller mediator. Gode eksempler på dette er det intense diplomatiet etter valgene i Kenya og innsatsen fra naboer og FN til støtte for regjeringen i Burundi. Det neste nivået kan utløses når førstnevnte ikke fører frem. Da vil det være Sikkerhetsrådet som vurderer strengere tiltak av typen sanksjoner – det kan være våpenembargo, eller en kan henvise saken mot overgriperne til det internasjonale rettsapparatet. Skulle alle fredelige virkemidler likevel ikke løse situasjonen og landet åpenbart mislykkes i å ta vare på egen befolkning, kan Sikkerhetsrådet som et siste ledd vurdere militær innsats. Og da er det jo R2P virkelig blir vanskelig å håndtere og raskt kommer i konflikt med prinsippet om staters suverenitet. Nå er det ikke noe nytt at stater har akseptert grenser for sin behandling av så vel egne som andres innbyggere. FNs «The Universal Declaration of Human Rights» krever beskyttelse av individuelle og sosiale rettigheter. Genèvekonvensjonene liksom ulike andre avtaler som forbyr tortur, menneskehandel eller spredning av kjernevåpen, setter også grenser for enkeltstaters handlingsrom. Like viktig er en bevisstgjøring av menneskerettigheter som gradvis endrer hva vi legger i suverenitetsbegrepet. Suverenitet må i økende grad defineres mer som et sett med forpliktelser overfor innbyggerne, enn som en fri adgang til å kontrollere de menneskene en har innenfor landets grenser. Kofi Annan omtalte dette treffende som individets suverenitet likeverdig med statens suverenitet. Andre omtaler det som «Sovereignty as Responsibility», eller suverenitet definert som ansvar. Det vanskelige spørsmålet er: Når skal, og kan, en ty til militære midler? En militær intervensjon kunne ha stoppet folkemordet i Rwanda, og kanskje også i Kambodsja. I mange tilfeller er det imidlertid vanskelig å avgjøre hvilke virkemidler som vil gi best effekt, også fordi det er uklart om overgrepene kvalifiserer for inngrep. En rapport fra ICISS, International Commission on Intervention and State Sovereignty, og rapporten «In Larger Freedom» fra FNs generalsekretær, foreslo fem kriterier for slike vurderinger: Voldshandlingene må omfatte tap av liv eller etnisk rensing i stor skala, eller frykt for at slik skal skje. Hensikten med intervensjonen må være å forhindre eller stoppe lidelsene. Bruk av militære midler må være absolutt siste utvei. Virkemidlene må stå i forhold til hva en vil oppnå. Intervensjonen må ha en rimelig utsikt til å lykkes. Medlemslandene ble imidlertid ikke enige om å ta med slike forsiktighetsregler i sluttdokumentet fra The World Summit i 2005. Foreløpig foreligger det derfor ingen godtatte og omforente retningslinjer som kunne veilede Sikkerhetsrådet i slike vanskelige saker. Hvordan skal vi komme videre? Er FNs medlemsland modne for en ny runde om R2P uten at en risikerer at det en oppnådde i 2005, også kan gå tapt? Under de årlige parlamentarikerhøringene i FN i november 2008 var dette et av hovedtemaene. Miljøet rundt generalsekretæren peker på tre hovedutfordringer for hvordan en kan føre R2P fra teori til praksis. Den første er konseptuell. Hensikten og begrensningene av hva en legger i R2P må bli forstått likt av alle og i alle deler av verden. Det er viktig for å unngå misforståelser, som at R2P bare dreier seg om militær intervensjon, men også som et felles grunnlag for å lettere nå konsensus om valg av nødvendige tiltak når nye situasjoner oppstår. Den andre er institusjonell. Det dreier seg om at regjeringer og internasjonale organisasjoner har til rådighet de nødvendige diplomatiske, sivile og eventuelt militære ressurser som kan sikre effektiv tidlig påvirkning og tiltak for å yte påkrevet assistanse til de landene som trenger det eller ber om det, og ikke minst like viktig: til mennesker som har et desperat behov for beskyttelse. Den tredje er politisk. En må sikre seg at de viktigste beslutningstakerne vil føle et medansvar og et engasjement når nye situasjoner oppstår. Det krever en organisering av denne typen internasjonalt arbeid som raskt kan mobilisere så vel regjeringer som det sivile samfunnet. I en gitt krise vil forsøkene på å skape politisk enighet i Sikkerhetsrådet også forutsette en felles forståelse av hva medlemslandene virkelig la i felleskommunikeet da en vedtok R2P i 2005. Statsledere vil også lettere ta den risiko som følger med dersom de vet at innbyggerne deres krever det. Derfor er det viktig å styrke folkeopinionen som krever at deres egne politiske ledere er aktive på saker om overgrep på menneskerettigheter både hjemme og ute. Det er flere vanskelige spørsmål som trenger avklaring. Er det mulig å videreutvikle R2P f.eks. ved bedre definering av aktuelle krisesituasjoner eller gjennom omforente kriterier for fremgangsmåten? Forslagene fra rapporten «In Larger Freedom» er et eksempel på hvordan det kunne gjøres. Er verdenssamfunnet modent for en endret oppfatning av prinsippet om staters suverenitet, bl.a. på bakgrunn av R2P? Hvordan kan en bygge inn mekanismer som motvirker at R2P misbrukes eller blir vikarierende brukt for å fremme helt andre politiske agendaer? Hva skal til for at FN blir en ressurs i arbeidet med å gjøre R2P operasjonelt? Også Norge vil bli utfordret på disse spørsmålene i den videre behandlingen i FN. Mitt spørsmål er derfor: Planlegger Regjeringen å bidra aktivt til dette arbeidet, og hva vil være norske synspunkter og prioriteringer?