Ine Eriksen Søreide (Høyre), 2019-01-08:
Takk for anledningen til å gi en redegjørelse om rapporten fra Libya-utvalget, som ble lagt fram den 13. september i fjor. Utvalgets mandat var å gi en evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011. Rapporten er ment å bl.a. danne erfaringsgrunnlag for framtidige norske bidrag i internasjonale operasjoner og bidra til en mer opplyst offentlig debatt om norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det mener jeg at utvalget har lyktes med. Når den norske innsatsen skal evalueres, må det tas utgangspunkt i situasjonen som den var i 2011, og det informasjonsgrunnlaget den daværende Stoltenberg II-regjeringa, i likhet med andre norske aktører, hadde på det aktuelle tidspunktet. Det er svært få avgjørelser som er mer krevende for en regjering enn å delta i internasjonale militære operasjoner og dermed også sende norske soldater ut i potensielt farlige oppdrag. La meg først begynne med situasjonen verdenssamfunnet stod overfor i 2011. Bakgrunnen for Libya-operasjonene og omstendighetene rundt disse var unike på flere måter. Det forelå først og fremst et klart og bredt mandat fra FNs sikkerhetsråd for militær maktbruk etter FN-paktens kapittel VII. At Sikkerhetsrådet greide å komme til enighet, uten at Kina eller Russland la ned veto, var overraskende for de fleste på det tidspunktet. Sikkerhetsrådet tok denne beslutningen fordi man vurderte det som nødvendig for å beskytte den libyske sivilbefolkningen. Videre hadde Den arabiske liga selv bedt om en militær inngripen i Libya, og det forelå støtte fra de fleste land i regionen. En slik regional støtte tilhører sjeldenheten og bygde legitimitet rundt Sikkerhetsrådets beslutning. I tillegg mente nær samtlige av våre allierte at militær maktbruk var nødvendig. Her hjemme hadde vår deltakelse i Libya støtte fra samtlige partier som var representert på Stortinget. Det var altså en meget bred internasjonal støtte til intervensjonen. Hvorfor var det slik? Svaret ligger i den klare oppfatningen i mars 2011 om at Gaddafis styrker var på vei til Benghazi, og at det ville bli et blodbad dersom de fikk angripe byen. Det var nødvendig å reagere, og det var bred enighet om at det hastet. Vedtaket om maktbruk for å beskytte sivile kom etter at Sikkerhetsrådet allerede enstemmig hadde vedtatt omfattende sanksjoner mot Gaddafi-regimet i februar, som Gaddafi ignorerte. Enhver bruk av militærmakt reiser dilemmaer, og uten fasit i hånd om hva slike beslutninger kan føre til, vil det alltid knytte seg usikkerhet til resultatet. I utøvelsen av sitt ansvar for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet står Sikkerhetsrådets medlemmer overfor vanskelige avveininger. Særlig er det krevende å oppnå enighet om vedtak som gjelder militær maktbruk overfor et av FNs medlemsland. Verdenssamfunnet har ikke et perfekt system for å fatte slike viktige beslutninger, men det er det systemet vi har. Vi har flere eksempler fra historien der manglende inngripen ga katastrofale resultater – som i Srebrenica og i Rwanda. Nettopp dette var viktig historisk lærdom for flere av Sikkerhetsrådets medlemmer da situasjonen i Libya utviklet seg i 2011. Det er viktig å huske at det å ikke handle også er et valg som har konsekvenser. Den rådende oppfatningen i 2011 var at verdenssamfunnet faktisk hadde en sjanse til å forhindre alvorlige overgrep i Benghazi. Det samlet Sikkerhetsrådet seg om, og rådet vedtok sitt mandat. Den daværende norske Stoltenberg-regjeringas beslutning om å delta med jagerfly i Libya-operasjonene var slik sett en naturlig oppfølging av den norske støtten til Sikkerhetsrådets vedtak. Jeg mener rapporten på en god måte belyser situasjonen i mars 2011 og beslutningsprosessene knyttet til norsk deltakelse. Regjeringas beslutning om å delta ble tatt svært raskt. Utvalget konkluderer likevel med at de formelle prosessene som ledet fram til beslutningen om å delta med norske styrker, oppfylte alle konstitusjonelle krav. Både behandlingen i regjeringa og konsultasjonene med Stortinget er gitt en grundig gjennomgang i rapporten. Utvalget konkluderer også med at Norge i denne saken evnet å «treffe beslutninger hurtig og deployere på svært kort tid», og at det er «avgjørende å bevare evnen til å handle raskt når situasjonen krever det.» Jeg er enig i den vurderingen. Vår ordning knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner er at Stortinget konsulteres om regjeringas beslutning, men det kreves ikke samtykke fra eller vedtak i Stortinget. Denne ordningen følger også av en klar ansvarsfordeling mellom storting og regjering, som jeg mener er riktig, og som bør ligge fast. Samtidig er det viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget, og at Stortinget holdes løpende oppdatert. Det er en lang, ubrutt og god praksis at norske regjeringer legger avgjørende vekt på bred støtte i Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Det skaper forutsigbarhet, og det sikrer de lange linjene i Norges utenrikspolitikk. Denne regjeringa har vært opptatt av å videreføre praksisen, bl.a. i forbindelse med våre militære bidrag til anti-ISIL-koalisjonen. Utvalget peker på at Grunnloven bør revideres for å gi et mer dekkende uttrykk for det som er gjeldende rett og praksis når det gjelder hvilke internasjonale operasjoner norske styrker kan brukes til, og når og hvordan Stortinget skal involveres. Det er naturlig og forståelig at utvalget tar opp dette spørsmålet. Samtidig er det viktig å understreke at utvalget ikke kritiserer dagens konstitusjonelle praksis. Vi har i Norge tradisjon for en viss konservatisme når det gjelder å endre Grunnloven. Det gjøres ikke ofte. Men til syvende og sist er det Stortinget som må ta stilling til om det skal foretas eventuelle endringer i Grunnloven, og det er i tråd med Grunnlovens prosesskrav. Det er viktig at utvalget bekrefter at Libya-operasjonene hadde solid folkerettslig grunnlag, både tidligere regjeringer og dagens regjering har ment dette. Rapporten bekrefter at operasjonene ble gjennomført innenfor rammen av mandatet i Sikkerhetsrådets resolusjon 1973 av 17. mars 2011. Rapporten gir etter mitt syn en god og grundig redegjørelse for de sentrale rettslige spørsmålene knyttet til det folkerettslige grunnlaget for operasjonene i Libya og norsk deltakelse i disse. Utvalget har videre undersøkt hvilke konkrete forpliktelser som forelå etter humanitærretten, og hvorvidt disse var oppfylt av norske styrker under gjennomføringen av operasjonene. Utvalget bekrefter at det norske styrkebidraget etterlevde Norges humanitærrettslige forpliktelser. Jeg noterer meg også utvalgets anbefaling for framtidige operasjoners del om at regjeringas vurderinger av det juridiske grunnlaget for militær maktanvendelse på fremmed stats territorium klart kommer fram i beslutningsgrunnlaget, og at slike vurderinger så langt som mulig gjøres offentlig kjent. I forbindelse med norsk deltakelse i den internasjonale koalisjonen mot ISIL i Syria ble embetsverkets vurderinger av det folkerettslige grunnlaget nedfelt skriftlig og offentliggjort i sin helhet. Dette var altså tilbake i 2016. Det er, så vidt jeg har kunnet klarlegge, første gang dette gjøres i et sånt omfang og på en sånn måte. Jeg registrerer at utvalget påpeker at denne offentliggjøringen er et eksempel til etterfølgelse. Samtidig er det ikke alt rundt disse operasjonene som kan offentliggjøres. Det er derfor vi har den utvidete utenriks- og forsvarskomité. Som jeg åpnet med, reiser bruk av militær makt mange dilemmaer, og rapporten belyser dette på en god måte. Jeg vil gjerne berøre noen av disse dilemmaene. Det første er dilemmaet knyttet til å handle versus det å ikke handle. Forsøk på kontrafaktiske konklusjoner om hva som hadde skjedd uten en militær intervensjon i Libya, vil jeg advare mot. Den typen etterpåklokskap var ikke en del av Stoltenberg II-regjeringas beslutningsgrunnlag i mars 2011. Det var det heller ikke for FNs sikkerhetsråd i 2011. Det er liten tvil om at FNs sikkerhetsråd, NATO og andre relevante aktører i 2011 innså at det forelå flere risikomomenter ved en militær aksjon. Å gripe inn i konflikter kan skape dynamikk man ikke forventet eller kunne forutse. Likevel må man ta en beslutning. – Skal man gripe inn, eller ikke? Sikkerhetsrådet tok våren 2011 sitt valg om å vedta et mandat. Det ble fulgt opp – først av en amerikanskledet koalisjon og så av NATO. Et annet dilemma knytter seg til hva som er god nok informasjon. Ulike land har varierende grad av kunnskap og informasjon om Libya i 2011. Da det ble besluttet at man ville bidra til å gjennomføre Sikkerhetsrådets mandat ved å delta i NATO-operasjonen, måtte Norge i stor grad basere seg på informasjon fra FN, NATO, enkeltallierte og andre kilder. Det er for så vidt ikke unikt når vi deltar i internasjonale operasjoner. Det er ikke uvanlig at man i større eller mindre grad må basere seg på tilgang til informasjon fra utenlandske kilder. Sånn vil det også være i framtida. Når det er sagt, anser jeg det som meget viktig – noe denne regjeringa også har lagt stor vekt på – å ha en selvstendig vurdering av situasjonen og av risikofaktorer. Det gjelder både før vi tar en beslutning om å sende et styrkebidrag, og det gjelder under oppdraget. Å bidra til militære operasjoner innebærer mange ulike typer risiko, som må reduseres så langt som mulig. Å redusere risiko kan bare håndteres gjennom nasjonale vurderinger, støttet av informasjon fra allierte og samarbeidspartnere. Dette er noe vi har lagt stor vekt på, bl.a. under vår militære deltakelse i koalisjonen mot ISIL, i FN-operasjonene MINUSMA i Mali og i Resolute Support Mission i Afghanistan – for å peke på tre eksempler. Likevel skulle også jeg ideelt sett ønsket mye større grad av sikker informasjon før denne type beslutninger. Men realiteten er at vi aldri vil ha all den informasjonen vi skulle ønsket. Det betyr ikke at det er galt å beslutte militære bidrag. Vi må alltid veie konsekvensene av å handle opp mot konsekvensene av å ikke handle. Et tredje dilemma er at vi ikke alltid kan kontrollere hvordan en konflikt, og dermed også en militær operasjon, utvikler seg. Vi har tidligere sett at militære operasjoner kan utvikle seg i en retning man ikke kunne forutse ved starten. Dette skjer ofte på grunn av endrede og gjerne uforutsette forhold på bakken. I Libya var målsettingen med de militære operasjonene å beskytte sivile. Målsettingen var ikke regimeendring i Libya. Utvalget mener imidlertid at det må ha blitt åpenbart for norske myndigheter underveis i NATO-operasjonen at regimeendring ville bli en konsekvens av operasjonen. Jeg kan ikke uttale meg om hva den forrige regjeringa burde ha forstått på forskjellige tidspunkter i 2011. Det sentrale, etter min oppfatning, er at man har systemer som gjør det mulig å revurdere situasjonen hvis den endrer seg underveis. De endringene vi har foretatt flere ganger i innretningen på vårt bidrag til koalisjonen mot ISIL, viser at regjeringa er bevisst på dette. Et siste dilemma jeg vil nevne, er Norges rolle innenfor en bredere internasjonal innsats. Som utvalget peker på, kan det være vanskelig å fremme norske posisjoner i en koalisjon med mange land. Vi er i den store sammenhengen et lite land, og vi må alltid sikre oss at det vi gjør, er i tråd med den politikken vi ønsker at Norge skal føre. Det er dermed viktig med en exitstrategi for vår egen innsats. Vi må alltid formulere klare mål for den militære innsatsen og sette tydelige rammer for når vi skal ut. Norge har også en tradisjon for å vektlegge politiske løsninger på konflikter. Det bør være en høy terskel for bruk av militærmakt. Noen ganger kan man imidlertid ikke unngå det. I utvalgets rapport kommer det fram at det politiske sporet, kontaktgruppa for Libya, ikke fungerte tilfredsstillende, og at Norge ikke i særlig grad fikk gjennomslag for sine synspunkter. Utvalget viser også til betydelig frustrasjon på norsk side over å måtte dele sete i kontaktgruppa for Libya med de andre skandinaviske landene. I Libya-operasjonene hadde vi et tungt militært bidrag, noe som tilsa at vi burde hatt en egen plass ved bordet i kontaktgruppa. Norge må gjøre sin stemme hørt. Det samme gjelder for Norges rolle i NATO. Utvalget konkluderer med at Norge bidro aktivt i NATOs beslutningsprosesser, og at man fra norsk side forsøkte å påvirke prosessene både formelt og uformelt. Her var det likevel også begrenset hvor mye innflytelse Norge reelt sett hadde. Jeg er enig med utvalget i at vi må ha realistiske forventninger til hva slags rolle Norge kan spille i en slik operasjon, men jeg mener likevel vi må fortsette å bruke de verktøyene og fora vi har for å fremme norske synspunkter og prioriteringer. Til sjuende og sist er vi på norsk side selv ansvarlige for de beslutningene vi tar, og vår innsats, selv om det skjer innenfor rammen av en bredere internasjonal innsats. Oppsummert illustrerer de fire dilemmaene jeg har belyst, at en regjering sjelden eller aldri har valget mellom ideelle løsninger når man skal vurdere bruk av militærmakt, og når man svarer på det internasjonale samfunnets beslutning om å bruke alle nødvendige midler for å beskytte sivilbefolkningen. Valget står oftest mellom mer eller mindre dårlige, eller ikke optimale, løsninger. Men essensen er at det å ikke handle også er et valg med konsekvenser – i mange tilfelle blant de alvorlige konsekvensene. Det er bred internasjonal enighet om at det var en manglende oppfølging i Libya etter militæroperasjonene. Mens operasjonene i seg selv ble gjennomført på en god måte, ble det ikke gjort nok for å stabilisere Libya etter at militæroperasjonene ble avsluttet. Det er flere grunner til dette. Som utvalget peker på i sin rapport, ønsket ikke de nye libyske myndighetene noe tungt internasjonalt nærvær i overgangsfasen. Det var heller ingen politisk vilje blant Sikkerhetsrådets medlemmer til å vedta f.eks. en fredsbevarende operasjon i Libya. I stedet vedtok Sikkerhetsrådet å opprette et politisk støttebidrag i form av UNSMIL, som hadde et lett fotavtrykk. Som vi har sett, gikk det ikke bra i Libya. Lærdommen er dermed at dersom man går inn i en så omfattende militæroperasjon, må man ha en plan for det som kommer etterpå. Det var imidlertid sterk skepsis til et langvarig engasjement i Libya, særlig i USA, etter Irak og Afghanistan. Det som skjedde i Libya etter 2011, viste også at det libyske samfunnet var mye mer komplekst enn mange trodde. Gamle skillelinjer mellom stammer og etniske grupper kom til overflaten, og det oppsto en kamp om makt og ressurser. Manglende tradisjon for fri politisk virksomhet kombinert med svake statlige institusjoner viste seg å være en vesentlig mye større utfordring enn det internasjonale samfunnet først hadde fått inntrykk av. Dette viser igjen betydningen av å ha så mye informasjon som mulig for å kunne forstå det landet man velger å engasjere seg i. Mens det var enkelte tegn til positiv utvikling i Libya etter 2011, gikk det raskt i feil retning. Situasjonen utviklet seg til en politisk krise i 2014. En FN-forhandlet politisk avtale for Libya ble signert i 2015. Likevel forblir den politiske og sikkerhetsmessige situasjonen uoversiktlig og ustabil. En internasjonalt anerkjent samlingsregjering ble innsatt i 2016, men har ikke greid å ta kontroll over landet, som preges av et klart skille mellom øst og vest. FNs spesialrepresentant Salamés forslag til handlingsplan og oppfølging av den politiske avtalen for Libya har støtte fra et samlet internasjonalt samfunn. Likevel er det begrenset framdrift i arbeidet. Dette skyldes parallelle institusjoner, politiske motsetninger og økonomiske motiver i Libya. Salamés plan er å holde en nasjonal konferanse i begynnelsen av 2019 og deretter valg i løpet av våren. Men det er en krevende prosess. Før valg kan gjennomføres, må det avholdes folkeavstemning om en ny grunnlov, og ny valglov må vedtas. En rekke sentrale libyske aktører ser seg politisk og økonomisk tjent med å bevare status quo, og arbeidet med å få på plass et konstitusjonelt valgrammeverk har dermed stagnert. Sikkerhetssituasjonen er forverret i store deler av landet de siste månedene. FN klarte å framforhandle en våpenhvile mellom rivaliserende militser i Tripoli 4. september 2018, men situasjonen er fortsatt labil. Situasjonen sør i landet anses som prekær. Flere områder er nærmest helt uten tjenesteleveranse fra myndighetene, og både Al Qaida og ISIL har tilstedeværelse. Situasjonen i Libya har en rekke konsekvenser som merkes direkte også i Europa. Det er i Norges, Europas og verdenssamfunnets interesse å bidra til en løsning som kan stabilisere Libya. Norge må dermed også bidra i bestrebelsene overfor Libya. Vi gir bistand, med vekt på tiltak som kan gi økt nasjonal oppslutning om den pågående politiske FN-prosessen. Dette gjøres hovedsakelig gjennom å støtte UNDPs stabiliseringsfond, som bl.a. skal bidra til rask gjenoppbygging av kritisk infrastruktur, økt kapasitet hos lokale myndigheter og fredsbyggende aktiviteter. Norge gir også humanitær støtte gjennom Verdens matvareprogram, Røde Kors og Flyktninghjelpen. Gjennom norsk bidrag til EUs Trust Fund for Africa støttes prosjekter som bedrer den vanskelige situasjonen for både libyere og strandete migranter. Norge økte i 2018 bidraget til fondet til 60 mill. kr, slik at den samlede støtten til fondet siden 2016 er på 140 mill. kr. På norsk side har vi, helt siden 2011, støttet opp om FNs arbeid, herunder nåværende spesialrepresentant Salamé. De siste årene har vi også styrket engasjementet for fred og forsoning, også gjennom partnerorganisasjoner. Det støtter direkte og indirekte opp om det FN-ledete arbeidet for utvikling og politisk stabilitet i Libya. Den fastlåste situasjonen i Libya kan ikke løses med militære virkemidler. Det er nødvendig med en bred og inkluderende prosess for å komme videre. Min redegjørelse har berørt bare noen av de spørsmål og dilemmaer som reiser seg når man skal diskutere norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Militærmakt alene er aldri løsningen, den må alltid kalibreres og virke sammen med annen innsats – om ikke, vil den ofte ha negative konsekvenser. Jeg setter derfor veldig stor pris på anledningen til å redegjøre og ha en dialog med Stortinget om disse spørsmålene. Avslutningsvis vil jeg benytte anledningen til å takke utvalget for arbeidet og rapporten, som er et viktig bidrag til den debatten som kontinuerlig føres om bruk av norsk militærmakt i utlandet.