Michael Tetzschner (Høyre), 2016-03-31:
Det grunnlovsforslaget som vi begynner dagen med, og som ligger på bordet i dag, er et av de siste forslagene som ble fremmet i forbindelse med den generelle grunnlovsmoderniseringen i forbindelse med 200-årsjubileet. Som man vil huske, har denne moderniseringen av Grunnloven fått hovedsakelig tre uttrykk. For det første har det vært en språklig fornyelse ved overgang til et mer talenært, men likevel høytidspreget bokmål og nynorsk. For det andre har det vært en tekstlig redigering og innarbeiding av menneskerettigheter som allerede delvis sto i Grunnloven, samt grunnprinsipper Norge allerede hadde bundet seg til gjennom internasjonale konvensjoner. Som det tredje element vil jeg nevne innskriving i Grunnloven av det som tidligere bygget på en fast konstitusjonell praksis, men uten direkte omtale, f.eks. Høyesteretts kompetanse til å prøve ordinære lovers grunnlovsmessighet. Dagens forslag om en ny § 115 berører noe av punkt tre i denne moderniseringsrunden vi har hatt. Jeg kan også bringe i erindring at Menneskerettighetsutvalgets rapport har dannet grunnlaget for de forslag som et antall stortingsrepresentanter har latt fremme. Gjennomgangstonen i arbeidet har preget mandatet for utvalget, der det også het at man skulle «ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon», og at dagens grunnlov skulle «være retningsgivende med hensyn til tekstens omfang, utforming». Når det gjelder § 115, kan man her si at besvarelsen gikk litt lenger enn oppgaven, i og med at forslaget til en ny § 115 innebærer en grunnlovfesting av en generell begrensningshjemmel av Grunnloven selv. Det er en nyskaping, og et flertall i komiteen mener at dette ikke har vært noen heldig nyskaping. Flertallet som står bak innstillingen her i dag, består av alle kontroll- og konstitusjonskomiteens medlemmer, bortsett fra Arbeiderpartiets representanter. Flertallet, som også representerer alle partier bortsett fra Arbeiderpartiet, fraråder Stortinget å grunnlovfeste en generell unntaksregel fra Grunnloven. Jeg regner med at mindretallet – Arbeiderpartiet – vil redegjøre for sitt syn, og at de øvrige representanter bak flertallet vil redegjøre nærmere for sine egne resonnementer. Men det er mitt bestemte inntrykk, etter å ha arbeidet med saken i komiteen, at forslaget avvises av særlig tre hovedgrunner. For det første at man introduserer et fortolkningsprinsipp med grunnlovsrang som i sin praktiske anvendelse vil svekke ordlyden i øvrige grunnlovsbestemmelser til det som kan vise seg å bli en nærmere ubestemt kjerne av det gode eller den rettighet som bestemmelsen nettopp er satt for å verne. Den praktiske følgen er at man ved vanlig lov kunne tenke seg at det ble gjort innhugg i grunnlovsbestemmelsens rekkevidde på en annen måte enn i dag. Det skulle være unødvendig å si at det betyr en svekkelse av Grunnloven som idé. For det andre: Når Grunnloven også er etablert som et vern av individuelle rettigheter og i litt større sammenheng et vern av det sivile samfunn mot statlig overmakt, blir dette et særdeles viktig spørsmål. Og for det tredje at man også ved det grepet man har gjort lovteknisk, etablerer et skille mellom såkalte sterke og svake grunnlovsbestemmelser. Det jeg tenker på, er at noen paragrafer nyter det privilegium at de ikke skal utsettes for dette utvidede fortolkningsprinsipp som ligger i forslaget i § 115. Man kan selvfølgelig glede seg over at §§ 93, 94, 95, 99 første punkt og § 105 samt § 97 vedrørende straff – jeg går ikke inn i disse bestemmelsene detaljert – nyter et utvidet vern ved at innhuggsbestemmelsen ikke skal gjelde disse paragrafene. Men så kan man snu på det og se hvilke paragrafer det nå er som kanskje vil få en svekket stilling. Da kan man minne om at det kan være § 100, om ytringsfrihet, § 101, om forsamlingsfrihet og foreningsfrihet, og § 102, om rett til privatliv og personlig integritet – altså ikke helt uvesentlige bestemmelser. Ingen er i tvil om – selvfølgelig heller ikke komiteens medlemmer – at Grunnloven ikke gir alle svar ved direkte lesning av bestemmelsene. Sånn er det alltid med en lovtekst. En lovtekst må leses med de begrensninger som følger av ordinær juridisk metode, som bringer sammenheng i rettsstoffet, og hvor man er seg bevisst i hvilken kontekst den enkelte bestemmelse står i forhold til rettssystemet for øvrig. Grunnen til at det er slik, er at ikke alle problemstillinger om et tema kan behandles uttømmende språklig innenfor den enkelte paragraf. Ordinær fortolkning av teksten, også innskrenkende fortolkning av lovteksten i Grunnloven, vil finne sted – som det alltid har gjort – enten § 115 vedtas eller ikke. Det ligger i rettsreglenes natur, enten det er kommisjons-, lov- eller grunnlovfestet, at det i visse tilfeller må avgrenses ved å trekke inn relevante mothensyn. Fortolkningen knyttes ikke opp til den enkelte lovanvenders personlige synspunkter, men skjer bundet av allment godtatte metodekrav, først og fremst harmoniserende tolkning. Dersom en dommer ved alminnelige fortolkningsprinsipper kommer til at en regel vedkommende utleder fra Grunnloven, er i strid med den regel som er utledet av vanlig lov eller forskrift, så foreligger det motstrid. Da løses konflikten ved at Grunnloven går foran, og loven, forskriften eller forvaltningsvedtaket må vike. Problemet med § 115 er at den kan føre til det motsatte resultat, at ordinær lov eller forskrift angriper det virkeområde som dekkes av naturlig språklig forståelse av teksten, utover det som følger av vanlige fortolkningsprinsipper. I regelkollisjonen mellom grunnlov og vanlig lov eller forskrift gjør man Grunnloven til den tapende part, med mindre man kaster hele grunnlovsbestemmelsen over bord og ikke passer på å beholde en såkalt passende kjerne. Hvis jeg skulle oppsummere skepsisen mot § 115 i ett argument, kan man si at det er en begrensningsregel man ønsker å innføre med grunnlovsrang. Den vil bli som en trojansk hest. Den kan, under gitte omstendigheter, underminere Grunnlovens funksjon som lex superior fra innsiden. Noen har hevdet – og vi får sikkert høre litt mer til det senere i debatten – at § 115 kan forebygge domstolaktivisme. Det er jeg uenig i. Det er etter min mening andre tendenser som truer Grunnloven. Det er at grunnlovsbestemmelser som konkret verner individet, blandes sammen med og utvannes av sektorpolitikkens hverdagslovgivning, ofte med svært åpne, verdiladde eller uklare begreper overlatt til en hærskare av rettsbrukere i forvaltning og domstoler. Her ligger kimen til større ulikhet, større vilkårlighet og i og for seg også større innflytelse over menneskenes hverdag enn det vi ønsker fra et demokratisk synspunkt. Når det gjelder grunnlovsbestemmelsen, vil ikke domstolene være problemet og aller minst Høyesterett. Høyesterett selv er bundet av lov- og rettsanvendelsesprinsipper og også av egne prejudikater. Høyesterett selv har utviklet allment akseptert lære som sier noe om domstolenes terskel for å gripe inn og prøve lovbestemmelser opp mot Grunnloven. Jeg tenker her på den såkalte tredelingslæren, som første gang kom til uttrykk i Kløfta-dommen, Rettstidende 1976, side 1, som går ut på at Høyesterett sier at intensiteten i domstolskontrollen når det gjelder grunnlovsmessighet, vil kunne variere. Kontrollen vil være særlig sterk når det er snakk om regler som verner det enkelte menneskets frihet og sikkerhet, og så vil domstolene være ytterst tilbakeholdne når det gjelder kontroll av bestemmelser som regulerer virkemåten mellom statsmaktene, fordi det mener man at statsmaktene selv kan finne ut av. I en slags mellomstilling kommer reguleringen av det økonomiske liv. Grunnlovens rettighetsbestemmelser er svært skjønnsmessig utformet. Noen av paragrafene gir konkrete rettigheter, mens andre først og fremst fastslår forhold som det påligger statens myndigheter å ha et særskilt ansvar for. Den siste kategori av bestemmelser gir lovgiverne et langt større handlingsrom, og her skal det mer til for å si at privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet går kortere, og så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det heller ikke mening å snakke om begrensninger. For disse bestemmelsene vil spørsmål om begrensning derfor langt sjeldnere komme på spissen. Den nærmere konkretisering av rettighetene vil avhenge av Stortingets utfyllende lovgivning på det enkelte område. I den forbindelse vil flertallet fra komiteen – også da i merknadene – ha understreket at grunnlovsendringene våren 2014 ikke tok sikte på noen funksjonsendring fra folkevalgte til jurister, men at hensikten nettopp var å skrive inn, såkalt kodifisere, rettigheter som allerede gjaldt som del av norsk rett. I norsk rettstradisjon går det en klar linje tilbake til Høyesteretts plenumsavgjørelse i Kløfta-dommen, som tilsier at domstolene ved vurdering av en lovs grunnlovsmessighet også må tillegge Stortingets eget syn på dette spørsmålet betydelig vekt. Herunder må domstolene som hovedregel respektere de folkevalgtes uttalte vurderinger om hvilke allmenne hensyn som kan tilsi begrensninger i rettighetene, og nøye seg med en etterprøving av den måten Stortinget har realisert sine intensjoner på, og om det samlede resultatet er forenlig med Grunnloven. Dette er et viktig element i den norske prøvingstradisjonen, som for øvrig også finnes i land det er naturlig å sammenligne seg med, og som fortsatt må gjelde etter grunnlovsendringene i 2014. Etter den nye § 92 er det statens myndigheter som skal respektere og sikre menneskerettighetene, og ved oppfyllelse av denne plikten vil både den lovgivende og den utøvende makt fortsatt legitimt kunne ha syn på Grunnlovens grenser som domstolene må vektlegge. Ved denne grensedragningen må domstolene ikke bare være bevisst på den konstitusjonelle maktfordelingen mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt, men også være seg bevisst og arbeide innenfor de juridiske temaer som domstolen er best egnet til å vurdere, og på den annen side overlate politiske prioriteringer til folkevalgte organer, som også må treffe sine beslutninger på grunnlag av faglig ekspertise og prosesskravene i utredningsforskrift m.m. Den oppsummerende konklusjon er da at dette flertallet, som utgjøres av medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, har altså festet seg ved det faktum at Grunnloven så langt har klart seg godt uten en generell begrensningsregel, men at det etter dette flertallets mening også legges et tilsiktet kvalitetskrav ved utformingen av grunnlovsbestemmelser, nemlig at det skal være alvorlig ment til etterfølgelse, og de skal respekteres. Flertallet vil også peke på fordelen ved at man unngår å legge et utpreget politisk vurderingstema til domstolen, slik vi mener at § 115 kan utvikle seg til slik ordlyden er fremsatt. Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil på denne bakgrunn ikke tilrå Stortinget å bifalle grunnlovsforslag IX, forslag til ny § 115 i Grunnloven.