Martin Engeset (Høyre), 2004-09-30:
I tiden som har gått siden innstillingen ble lagt frem, har det vært en betydelig offentlig debatt om grunnlovsparagrafen. Det er bra, og det viser at det var klokt av komiteen at man akkurat i denne viktige saken lot det gå såpass lang tid fra innstillingen ble avgitt, til forslaget behandles i salen her i dag. Jeg vil benytte denne anledningen til å gi Fremskrittspartiet og komitekollega Carl I. Hagen honnør for stor ryddighet, og for at han så tidlig gav beskjed om deres subsidiære stemmegivning. De partiene som utgjør flertallet i innstillingen, har, etter å ha lyttet til en del av de argumentene som har kommet frem i debatten i sommer, lagt frem et alternativt forslag til vedtak som vi fremmer som forslag til vedtak i stedet for I i innstillingen. Dette forslaget er omdelt på representantenes plasser som forslag nr. 3. Siden Stortinget ikke har vært samlet, har det ikke praktisk vært anledning til å sende saken tilbake til komiteen slik at det kunne lages en tilleggsinnstilling som begrunner og utdyper forslaget. Dette hadde selvfølgelig vært å foretrekke. Jeg vil derfor nå bruke noe tid på å fremme en del felles merknader på vegne av de fire partiene som fremmer forslag nr. 3, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Venstre, som jeg i det følgende for enkelhets skyld vil omtale som flertallet. Debatten i sommer har først og fremst vært knyttet til leddet om forhåndssensur. Flertallet har merket seg at forslaget i den offentlige debatten har blitt tolket på en rekke ulike måter, i strid med den tolkning flertallet selv har lagt til grunn. Flertallet har derfor gått igjennom de ulike alternative forslagene til grunnlovsparagraf på nytt, med sikte på å finne en formulering som på klarest mulig måte uttrykker flertallets intensjoner. Flertallet viser til at alternativ 1 til fjerde ledd første punktum har følgende ordlyd: «Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, med mindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder.» Flertallet vil peke på at man ikke på noe punkt har ønsket å åpne for mer sensur eller andre former for forhåndskontroll av ytringer enn det som er tilfellet med dagens grunnlovsbestemmelse og med dagens lovgivning og praksis. Flertallet har gått inn for en grunnlovsbestemmelse som skal gi et strengt vern mot forhåndssensur, og ser det som klart ønskelig at den nye bestemmelsen får et eget ledd om dette. Flertallet vil understreke at det må kreves klart sterkere grunner for å gripe inn mot en ytring gjennom forhåndskontroll enn det som må kreves for å gjøre ansvar gjeldende i etterkant. Samtidig er flertallet av den oppfatning at de meget få og lite vidtrekkende forhåndskontrollordninger som gjelder pr. i dag, som Filmtilsynet, registreringsordningen for videogrammer, kravene i konsesjonsordningene for kringkasting og muligheten for i spesielle tilfeller å gripe inn med midlertidig forføyning mot ytringer som er under trykking, fortrinnsvis ikke skal måtte endres som følge av selve grunnlovsbehandlingen. Uavhengig av grunnlovsbestemmelsen har imidlertid Regjeringen stilt seg åpen for å gjøre forhåndskontroll av filmer for voksne til en frivillig ordning, og flertallet har sluttet seg til en slik tilnærming. Slik flertallet forstår formuleringen i alternativ 1, vil resultatet av at den blir vedtatt, bli at denne tilnærmingen blir en følge av grunnlovsparagrafen. Det politiske resultat, at filmsensur for voksenfilm ikke lenger er obligatorisk, blir det samme som Regjeringen gikk inn for å gjøre i vanlig lov. Flertallet finner denne konsekvensen av å bifalle kommisjonens formulering akseptabel. Flertallet viser videre til at staten gjennom lovgivning og praksis har avstått fra forebyggende forholdsregler i form av typiske sensurordninger på en rekke andre felter: fjernsyn, radio, teater, musikkarrangementer, Internett-aviser, hjemmesider på Internett, e-postkorrespondanse osv. På en lang rekke områder har det i meget lang tid vært uaktuelt å innføre eller gjeninnføre sensur slik dette begrepet forstås etter dagens grunnlovsbestemmelse, og flertallets intensjon har hele tiden vært å utforme grunnlovsbestemmelsen slik at det ikke åpnes for forhåndssensur på områder der det i dag ikke eksisterer sensurordninger. Bestemmelsen er således en grunnlovsmessig kodifisering av dagens praksis samt en innstramming på de områdene som er nevnt i det følgende. Flertallet legger til grunn at alternativ 1 skal forstås som et slikt strengt vern mot forhåndskontroll og annen forhåndssensur i alle medier, samtidig som de nevnte kontrollordningene som gjelder i dag, kan videreføres i den grad det er gjort rede for i dette innlegget. Alternativ 1 åpner for forhåndskontroll i den grad det er nødvendig for å «beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder». Flertallet forstår begrepet «levende Billeder» i vid forstand, slik at det ikke bare omfatter film og video, men også ulike former for elektroniske spill og «virtuell virkelighet»-teknologi som måtte bli utviklet i fremtiden. Flertallet legger til grunn at dette unntaket gjør det mulig å videreføre dagens ordning med obligatorisk filmsensur for kinofilm som skal vises for personer under 18 år. Videre legger flertallet til grunn at man ut fra dette unntaket kan videreføre dagens ordning med stikkprøvekontroll før registrering av videogrammer som skal omsettes i næring. Flertallet registrerer at kommisjonen har vurdert dette annerledes, men vil vise til at den reelle kontrollen med alderen på dem som ser videogrammer som leies ut, er dårligere enn for kinofilm, slik at hensynet til barn og unge tilsier at man ut fra grunnlovsbestemmelsen kan ha en strengere linje for all video som skal leies ut, enn for voksenfilm på kino. Flertallet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen mener formuleringen i alternativ 1 vil måtte innebære at dagens ordning med kringkastingskonsesjoner ikke kan opprettholdes i en tenkt fremtidig situasjon der det ikke lenger er frekvensknapphet. Flertallet vil understreke at Ytringsfrihetskommisjonens resonnement bare har gyldighet i en situasjon der absolutt alle hustander kan nås med rimelig teknologi, og helt uten frekvensknapphet, altså i en tenkt situasjon som trolig ligger meget langt frem i tid. Flertallet har også merket seg at både Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen legger til grunn at generelle innholdskrav rettet mot enhver tilbyder av ytringer i et marked uten etableringskontroll ikke kan oppfattes som forhåndskontroll i Grunnlovens forstand. I lang tid fremover vil det, også med digitalisering av bakkenettet, være problemer knyttet til dekningsgrad, lokale radioskygger i bakkenettet, lokale skygger i forhold til satellittkringkasting og betydelige kostnader for offentlige eller halvoffentlige organer knyttet til selve kringkastingen. Flertallet har derfor trukket den konklusjon at det i overskuelig fremtid vil være behov for en ordning med konsesjoner for radio- og TV-sendinger, både for lokale og riksdekkende kanaler, og at konsesjonene må kunne sette innholdsmessige krav når det gjelder kvalitet og bredde i tilbudet. Flertallet vil understreke at et formål med dagens konsesjonssystem etter kringkastingsloven er å styrke ytringsfriheten ved å gi publikum bredde og kvalitet i tilbudet. Etter flertallets oppfatning er dagens konsesjonsordninger slik utformet og praktisert at de i dag ikke kan sies å forstyrre eller skade ytringsfrihetens prosesser. Flertallet vil videre understreke at dette unntaket ikke åpner for sensur eller forhåndskontroll av det enkelte program, men begrenser seg til innholdsmessige krav til bredden og kvaliteten på sendingene som helhet. Når det gjelder dagens ordning med at kommunene kan sette krav til innholdet i tilbudet som vilkår for å kunne vise eller omsette film og videogram i næring, antar flertallet at dette vil komme i konflikt med formuleringen i alternativ 1. Dersom alternativ 1 vedtas, vil det bare være anledning til å sette krav som har til hensikt å «beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder». Flertallet har lagt vekt på at en innskrenkning av unntaksmuligheten i selve grunnlovsteksten gjør at man unngår en tenkelig gråsone der det ut fra en lesning av grunnlovsteksten alene kunne reises tvil om det skulle åpnes for forhåndssensur på områder der det ikke har vært tilsiktet. Flertallet vil ut fra dette anbefale at alternativ 1 bifalles som fjerde ledd første punktum. Flertallet konstaterer dermed at sensurforbudet i dagens grunnlov vil bli videreført i bredere form dersom formuleringen i alternativ 1 bifalles. Ut fra dette kan ikke flertallet se at det er behov for et eget punktum spesifikt om trykt skrift. Flertallet vil i denne sammenhengen vise til ønsket om så langt det er råd, å innføre en medienøytral bestemmelse. Flertallet viser til at det etter dagens praksis i noen tilfeller kan brukes midlertidige forføyninger, beslag og inndragning for å stanse enkeltstående ytringer. Både Ytringsfrihetskommisjonen og Regjeringen viser til at det er behov for å opprettholde denne muligheten. Slik flertallet ser det, er det klart at bruk av midlertidige forføyninger mv. vil kunne skade ytringsfrihetens begrunnelser, men at publisering kan føre til irreversible skader på andre interesser, f.eks. i saker knyttet til rikets sikkerhet eller saker som kan være til stor skade for enkeltpersoner, og at hensynet til at slike skader bør unngås, derfor i en del tilfeller kan veie tyngre. Flertallet har merket seg at Ytringsfrihetskommisjonen mener at midlertidige forføyninger må kunne brukes også med den strenge bestemmelsen om forhåndssensur som kommisjonen går inn for. Når det gjelder de prosessmessige formkrav som skal stilles til slike midlertidige forføyninger, opprettholder flertallet sitt synspunkt fra innstillingen om at det ikke er behov for å innføre en særlig prosessmessig lovregel for midlertidige forføyninger på ytringsfrihetsområdet. Flertallet viser for øvrig til sine merknader i innstillingen. Når det gjelder ordningene med beslag og inndragning, vil flertallet vise til at disse har avgjørende likhetstrekk med midlertidige forføyninger. Flertallet slutter seg således til departementets merknader når det gjelder disse ordningene, og legger til grunn at disse lar seg kombinere med å vedta alternativ 1. Flertallet viser videre til at som følge av den endrede tilrådingen vil det tilrådde tredje punktum om vern mot brevsensur måtte gå inn som annet punktum, og tilrådingen er derfor rent teknisk endret for å oppnå dette. Videre er det valgt en formulering som bruker begrepet «Brevcensur» fremfor «Censur af Brev og anden Korrespondance». Dette er gjort for at forslaget skal få den korrekte grunnlovsmessige språkform, og utgjør ingen realitetsmessig endring. Flertallet har videre gjort en endring i det anbefalte forslaget til hovedregel, altså annet og tredje ledd. Dette har vi gjort fordi vår intensjon med det grunnlovsalternativ 1 vi valgte i innstillingen, ble misforstått av mange, og vi velger således et alternativ som forhåpentlig bedre uttrykker det vi hele tiden har ment. Hovedendringen er at vi tar inn igjen dagens formulering om «Frimodige Ytringer om Statsstyrelsen», altså politiske ytringer, og at vi tar med et krav som sier eksplisitt at begrensninger i ytringsfriheten må være begrunnet i lov. Flertallet vil også generelt slå fast at forslaget til annet og tredje ledd er ment å uttrykke de samme intensjonene som kommer frem i innstillingen. Annet punktum i tredje ledd er foreslått å lyde: «Det kan kun sættes slige klarlig definerede Grændser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser.» Hensikten med denne formuleringen er todelt: For det første er meningen å uttrykke klart det som står i våre merknader, og som er gjeldende rett i dag; det er visse begrensninger i ytringsfrihet, også når det gjelder politiske ytringer. Forslaget her vil sørge for at også dette kommer eksplisitt inn i Grunnloven, slik at den alminnelige borger har mulighet til å se hva som er gjeldende rett. Det viktigste eksemplet her er kanskje rasistiske ytringer. Selv om det har vært en del debatt om dette, så er det full enighet om at det skal være visse begrensninger her. Regjeringen og komiteflertallet har gjort det klart at det her bør være rom for visse innstramninger, som det er gjort rede for i merknadene fra flertallet. Denne grunnlovsformuleringen åpner for at de endringene flertallet ønsker, kan vedtas. Når noen i den offentlige debatt har reist tvil om hva vårt forslag vil innebære for ansattes ytringsfrihet, vil jeg derfor understreke at det nye forslaget på ingen måte skal oppfattes som en svekking av dette. Noen vil nok til og med oppfatte det slik at endringen gir en styrking av ansattes ytringsfrihet, fordi formuleringen om «Frimodige Ytringer» er med. Derfor vil flertallet slå det klinkende klart fast, og her er jeg sikker på at jeg har et samlet storting med meg: Den grunnlovsparagrafen vi får vedtatt i dag, vil måtte medføre en styrking av ytringsfriheten for ansatte. Det skal være lov å si fra om uheldige forhold på arbeidsplassen, og ansatte i offentlig sektor skal selvsagt beholde sin nåværende ytringsfrihet fullt ut. Den praksis vi ser, f.eks. i en del kommuner, med at ingen ansatte får lov til å ytre seg i media om nær sagt noe forhold som har med kommunens virksomhet å gjøre, er klart i strid med det vernet Grunnloven nå vil gi ansatte. Formuleringen i annet ledd «på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag» kunne isolert sett tolkes på ulike måter. Slik formuleringen i dag tolkes av et samlet storting, er det klart at den bare opplyser om at det er en viss adgang til å pålegge ansatte taushetsplikt slik det gjøres i dag, f.eks. om personlige forhold, om forhold knyttet til rikets sikkerhet eller om forretningshemmeligheter. Denne formuleringen i annet ledd skal ikke hindre ansattes mulighet til å si fra om kritikkverdige forhold, enten i privat eller offentlig sektor, og såkalt «whistle blowing», og offentlig ansattes mulighet til å ytre seg innskrenkes heller ikke. Ansattes rett til å ytre seg politisk er dessuten sikret gjennom leddet om «Frimodige Ytringer». Med en så snever forståelse av formuleringen «på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag» som Stortinget her legger opp til, vil det med stor rett kunne anføres at formuleringen i realiteten er overflødig, fordi de unntak det er snakk om, er unntak som, som det heter, «lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse». Fraksjonslederne i komiteen vil derfor ved møtets avslutning fremme et grunnlovsforslag om å ta ut formuleringen «på andet grundlag end Kontrakt eller andet privat Retsgrundlag», bare for å fjerne enhver mulighet for misforståelse. Det enkleste ville selvsagt være om vi hadde hatt dette alternativet tilgjengelig ved voteringen i dag, men selv om det ligger mange alternativer inne, har forslagsstillerne bak Dokument nr. 12:16 glemt akkurat denne eventualiteten. Videre synes det klart at det i dag ikke vil bli grunnlovsmessig flertall for et eget ledd i grunnlovsparagrafen om kommersielle ytringer. I denne sammenheng vil flertallet vise til flertallsmerknadene i innstillingen, pkt. 4.8.1, der vi viser til at også for det tilfellet at punktet om kommersielle ytringer skulle falle, skal det, ut fra unntakshjemmel i hovedregelen i andre ledd, være mulig å opprettholde dagens reguleringer av reklame. Blant annet slås det fast at dagens lovforbud mot kjønnsdiskriminerende reklame og forbud mot TV-reklame rettet mot barn skal kunne opprettholdes uten å komme i strid med Grunnloven. Den praktisk-politiske forskjellen av om leddet om kommersielle ytringer blir vedtatt eller ikke, blir således liten. Etter at jeg frem til nå har presentert synspunkter på vegne av forslagsstillerne bak forslag nr. 3, vil jeg nå gå videre med noen mer ordinære saksordførermerknader. Jeg vil fremheve at det som slår meg mest i denne saken, er i hvor stor grad alle i denne salen er enige om det grunnleggende, nemlig: Vi legger alle vekt på ytringsfriheten som en av de viktigste rettighetene i demokratiet. Vi er enige om at grunnlovsvern om ytringsfriheten bør styrkes betraktelig. Vi er enige om at vi bør ha en mest mulig medienøytral bestemmelse. Vi er enige om at vernet for de politiske ytringene er selve kjernen i ytringsfriheten, og at de politiske ytringene derfor har behov for et særlig sterkt vern. Vi er enige om at ytringsfriheten heller ikke for de politiske ytringene kan være 100 pst. absolutt, det er visse andre grunnleggende rettigheter, som retten til frihet fra trakassering og retten til et privatliv, som må veies opp mot ytringsfriheten. Vi er enige om at offentlighetsprinsippet bør grunnlovfestes. Og: Vi er enige om å grunnlovfeste statens plikt til å legge til rette for en god offentlig samtale. Dette er det viktig å ha med seg når vi i løpet av debatten kommer inn på meningsforskjellene oss imellom, som er viktige nok, men tross alt relativt små. Bakgrunnen for kommisjonens arbeid var erkjennelsen av at ytringsfrihetsparagrafen i Norge etter hvert i mange tilfeller ikke var operativ, fordi avgjørelser mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg gikk lenger i å sikre ytringsfriheten enn Grunnloven og Høyesterett gjorde. Det europeiske systemet var i og for seg ikke en trussel for ytringsfriheten, men det var uoversiktlig. Og man kan vel også si at et demokratisk land med respekt for seg selv bør sikre ytringsfriheten i sin egen grunnlov. Her er det grunn til å rette en takk til Ytringsfrihetskommisjonen for dens grundige forarbeid, som i dag gjør det mulig å fatte et vedtak om en historisk grunnlovsendring. Den gamle paragrafen har stått uendret i nesten 200 år, og nettopp det gir derfor et visst historisk sus over denne behandlingen. Hovedregelen for bestemmelsen om ytringsfrihet, som finnes i andre og tredje ledd, gir anvisning for hva som skal til for at ytringsfriheten skal måtte vike: ethvert unntak skal la seg forsvare «holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse». Tilsvarende gjelder for politiske ytringer, men her skal skranken for inngrep være enda høyere. Begrensningene skal være gitt i lov, noe som både følger av konstitusjonell sedvanerett, og som nå vil gå frem av grunnlovsbestemmelsen. Dette betyr at grunnlovsvernet for ytringsfriheten er gitt en utilitaristisk begrunnelse, i europeisk, liberal tradisjon. Ytringsfrihet er noe vi har, og vil sikre fordi det virker til å nå visse høyverdige mål: Det fører, over tid, til større kunnskap, ved at upopulære synspunkter på verden og samfunnet ikke holdes nede, altså til «sannhetssøken». Ytringsfrihet sikrer muligheten for mangfold i den offentlige debatt, som er en forutsetning for at det politiske systemet vårt skal fungere godt, som et demokrati. Og: ytringsfriheten sikrer at det enkelte menneske får mulighet til å realisere sin frihet til å mene det hun eller han ut fra sin samvittighet ønsker, uten tvang fra autoriteter eller fra det til enhver tid politisk korrekte, altså «individets frie meningsdannelse». En slik begrunnelse er altså forskjellig fra den amerikanske grunnlovens måte å tenke på, der ytringsfrihet ses på som en naturrett, en iboende menneskerett, som grunnloven anerkjenner og garanterer ikke skal trues. Vi har selvsagt ikke med dette sagt at ytringsfriheten ikke også følger av naturretten, det vil det nok være ulike syn på. Men som grunnlovgiver er det den utilitaristiske vi velger, og som vi bør kunne enes om uavhengig av de ulike filosofiske og religiøse syn vi måtte ha i tillegg. Det følger av dette at kjernen i ytringsfriheten er retten til de politiske ytringer. Og det er ikke flertallets politiske syn eller det politisk korrekte som skal vernes. Flertallets meninger og ytringer klarer seg fint uten noe vern. Det er de upopulære syn, mindretallets syn, og de syn toneangivende krefter i samfunnet tar avstand fra, som trenger et spesielt vern i forhold til ytringsfriheten. Samtidig går det en grense også her: når ytringer fremstår som og oppleves som hets og trakassering av andre, f.eks. når det gjelder rasisme, hets mot religiøse grupper og hets mot homofile. Vi skal utvise en viss varsomhet med hvor grensen settes, men de groveste og mest hensynsløse av slike ytringer skal ikke ha grunnlovsvern. Ytringsfrihetskommisjonen viser til at det er en glidende overgang fra holdning via ytring til handling. Kommisjonen skiller så ut de rasistiske ytringene som klart oppfordrer til handlinger, som dem det er særlig viktig at etniske minoriteter har et vern mot. Flertallet har ikke funnet kommisjonens løsning god nok her. De verste formene for verbal trakassering og verbal vold kan være like ille som fysisk vold. Spesielt for barn og unge med minoritetsbakgrunn vil et oppvekstmiljø med mye rasistiske ytringer virke svært negativt og være til stor skade for dem som blir utsatt for det. Regjeringen har derfor signalisert to små, men viktige innstramminger, som altså går i motsatt retning av det kommisjonen har foreslått. For det første bør skyldkravet gjøres om, slik at grov uaktsomhet gir samme grunnlag for straff som forsett. For det andre bør definisjonen av hva som skal regnes som offentlige ytringer, justeres. Ytringer som faller på offentlig sted, på gata, må kunne være straffbelagt selv om det er få personer til stede. Dette er ytringer som kommer frem i den offentlige sfære. Det betyr ikke at ytringer i privatsfæren skal rammes; i hjemmet eller tilsvarende skal man kunne si det man vil. Komiteflertallet har sluttet seg til dette, og har i tillegg pekt på et tredje punkt hvor det kan være behov for en viss innstramming: Grensen for hva som kan regnes som kvalifisert krenkende uttalelser, synes, slik vi ser det, å ha blitt satt noe høyt. Komiteflertallet uttaler også at man ser frem til at Regjeringen fremmer forslag til revisjon av straffeloven § 135a langs disse linjene. Denne saken reiser på mer generelt grunnlag spørsmålet om grensen mellom den offentlige og den private sfære. En side av saken er at retten til et privatliv i dag er under press av en medieverden som ikke alltid kjenner sine grenser. Et annet problem er spørsmålet om hvilken type overvåking vi må akseptere, og hvor grensen går for personvernet. En enstemmig komite fremmer forslag om å be Regjeringen utrede disse og beslektede problemstillinger nærmere. Grunnlovfestingen av offentlighetsprinsippet og av statens ansvar for å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale er også viktige reformer, men av hensyn til tiden vil jeg her vise til flertallets merknader i innstillingen. Den § 100 som forhåpentligvis blir vedtatt i dag, representerer en viktig styrking av ytringsfrihetens grunnlovsvern i Norge. Som vedlegg til innstillingen finnes det et brev fra justisministeren til Høyres stortingsgruppe der helheten i den nye § 100 gjennomgås og sammenlignes med dagens grunnlovsvern. Resonnementene i brevet har fortsatt full gyldighet, også etter at vi på noen punkter har valgt en annen og noe klarere grunnlovstekst. Grunnlovsvernet styrkes «i bredden», ved at den vil gjelde flere rettsforhold enn den klassiske ytringsfriheten, f.eks. offentlighetsprinsippet, og den vil gjelde alle medier. Grunnlovsvernet styrkes «i dybden», ved at den nye grunnlovsbestemmelsen gir en sterkere ytringsfrihet på områder som allerede er dekket av dagens grunnlovsbestemmelser, f.eks. på området for ærekrenkelsene. La meg avslutte med å fremme flertallets forslag, nr. 3, som er omdelt på representantenes plasser, og II–V i innstillingen.