Michael Tetzschner (Høyre), 2021-03-11:
Forslaget er i sin ordlyd slik: «Intet offentlig tiltak må gripe inn i en borgers frihetssfære dersom inngrepet er uforholdsmessig. Ved vurderingen av hva som er uforholdsmessig, skal det ses hen til den enkeltes ulempe veid opp mot nytten som begrunner inngrepet. Det skal tas i betraktning om inngrepet er egnet, om det er nødvendig, og om det finnes mindre inngripende virkemidler for å oppnå tilsvarende nytte.» I norsk rettsteori har det fra tid til annen vært hevdet å eksistere et såkalt forholdsmessighetsprinsipp når man har diskutert hvilke grenser staten og dets byråkrati må underlegges for å beskytte et kjerneområde av borgernes frihet mot for store inngrep. Et moderne, komplisert samfunn har behov for mange former for inngrep i enkeltpersoners og bedrifters frihetssfære. Disse kan komme i et motsetningsforhold der ønsket om samfunnsregulering på den ene siden støter mot hensynet til personlig handlefrihet på den annen. Særlig innenfor norsk forvaltningsrett har det vært ulike syn på om det finnes noe slikt prinsipp, eller om det her er tale om et samlebegrep som innbefatter henvisning til forskjelligartede rettsgrunnsetninger som har det til felles at de skal stå som et vern for borgerne mot myndighetenes vilkårlighet. Det er hevet over tvil at forholdsmessighetsprinsippet som sådant bare nevnes sporadisk og ikke er gitt noe entydig rettsdogmatisk innhold. Den rådende oppfatning i norsk forvaltningsrett er at domstolene ikke stiller metodekrav til hvordan forvaltningen bruker sitt frie skjønn, men nøyer seg med å kontrollere om det er utøvet innenfor lovens rammer. Forslagsstillerne påpeker at vår rettsutvikling påvirkes av andre, eksterne, rettsdannelser som folkeretten, menneskerettighetene og EU-retten, som alle får økt plass i det norske rettskildebildet. På de områder som implementerer EU-retten gjennom EØS-avtalen, skal det ikke være tvil om dette. Men også på andre områder vil det foreligge en påvirkningseffekt. I en banebrytende artikkel om forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningsretten skrevet av Hans Petter Graver i 1995, «Forholdsmessighet som krav til forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser», fremsettes en hypotese om at Høyesterett har etablert et generelt krav om at forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser skal være forholdsmessige, dvs. at vedtakskompetansen kun skal brukes i det omfang som er nødvendig for formålet, og der fordelene overstiger ulempene. Graver mente at forholdsmessighetsprinsippet, som har vært et sentralt tema i fem høyesterettsdommer, la grunnlaget for en slik teori, utviklet i ettertid. Ikke i noen av de avgjørelsene som det vises til, bruker Høyesterett eksplisitt ordet proporsjonalitet. Domstolen har i stedet valgt å fastslå hva innholdselementene i et forholdsmessighetsprinsipp burde være. Graver ser likevel ikke dommene som et uttrykk for en planlagt utvikling av et rettsprinsipp over tid, da retten kun har tatt stilling til konkrete spørsmål. Grunnen til at dette forslaget er mer aktuelt enn før, er at vi har fått forvaltningslovutvalgets utredning, NOU 2019: 5, om ny forvaltningslov. Der reflekterer de over proporsjonalitet, særlig med henblikk på inngripende forvaltningsavgjørelser: «At det i noen sammenhenger gjelder et krav til proporsjonalitet, er på det rene. Kravet kan følge direkte av regelgrunnlaget, eller det kan følge av EMK eller EØS-retten.» Utvalget peker deretter på at man i Sverige og Finland har forvaltningsdomstoler til overprøving av forvaltningsskjønnet og en annen tradisjon enn i Norge. De konkluderer med at det derfor ikke er «naturlig å innføre i den norske forvaltningsloven den løsningen som er valgt i de svenske og finske lovene». Slik har altså dette utvalget rett og slett tatt livet av den rettsteorien som enkelte av våre rettslærde hadde utledet av Høyesteretts praksis om en generell proporsjonalitetsstandard, også i norsk rett. For det har aldri vært et premiss eller en forutsetning for en proporsjonalitetsnorm at den skulle håndheves av en forvaltningsdomstol. Så det at svenskene og finnene har det – og vi ikke – er ikke noe argument mot prinsippet om forholdsmessighet. Også overordnede forvaltningsmessige rettsnormer kan håndheves av vanlige domstoler. For eksempel har det aldri vært et argument for eller imot eksistensen av et ulovfestet proporsjonalitetsprinsipp at vi ikke har spesialdomstoler til å håndheve det. Forslagsstillerne mener at det etter fremstillingen i NOU 2019: 5 ikke har blitt et mindre behov for å avklare at forholdsmessighetsprinsippet er et anerkjent rettsprinsipp, og vi ønsker å gi det en uttrykkelig hjemmel, som en grunnleggende rettsnorm i vår grunnlov. Grunnlovfesting betyr også at et krav til forholdsmessighet ikke bare blir et minstekrav til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men også en overordnet norm for beskyttelsen av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon som er av inngripende karakter i borgernes frihet, enten det er lov eller forskrift. Nav-lovgivningen er ett av flere eksempler på at man i den enkelte særlov, i den grad det i det hele tatt foretas drøftelser av forholdsmessighet, oppskriftsmessig alltid vil konkludere med at én enkelt lov, fremmet av ett enkelt fagdepartement, er veldig nødvendig for nettopp det fagdepartementets formål. Vi har en lovgivningsteknikk som gjør at den enkelte departementale særinteresse kan komme til å stå særlig sterkt, uten at man har en bredere avveining. Da er det en fordel å ha en norm som borgerne til slutt kan påberope seg, for hvordan det enkelte inngrep virker overfor dem i deres hverdag. Det blir den siste kvalitetstesten på det utrolig store lovarbeidet som denne forsamlingen gjør i løpet av en sesjon. Det er nettopp slik vi ønsker at det skal være i en rettsstat, nemlig at det er virkningen på individnivå av de utallige lovvedtakene som treffes i denne sal, som vil være avgjørende for om vi har en god rettspleie eller ikke. Det er altså slik at man kan fremme, gjennom et overordnet rettsprinsipp om forholdsmessighet, også en høyere standard, som fremtidige lovkonsipister må ta i betraktning før de fremmer nye sektorlover til Stortinget. Jeg vil også nevne at en god del av rettsutviklingen og en del av rettsanvendelsen skjer helt utenfor Stortingets kontroll. Man har ordnet seg slik at administrasjonen i større grad enn tidligere kan ilegge det som må oppfattes som straff. Vi ser også at gjennom fullmaktslovgivningen er det mange rettsregler som fastsettes på nivåer under lovnivået som Stortinget forutsettes å kjenne til. Også for disse forskriftene, hvordan de virker i praksis, er det av stor interesse å måle ut mot forholdsmessighetsprinsipper, slik de eventuelt griper inn i den enkeltes hverdag. Det er jo anerkjent, ikke minst av Frøiland-utvalget, som var forgjengeren til Harberg-utvalget, som nå for tiden arbeider med Stortingets kontroll av regjeringen. Også Frøiland-utvalget var inne på at man ikke har tilstrekkelig grunnlag for å gå etter forskriftsmengden som oppstår på delegert lovfullmakt. Nettopp fordi Stortinget ikke kjenner i detalj hvordan lovgivningen faktisk blir – og med de virkningene det har overfor borgerne – er det viktig at man til slutt har en minstestandard for forholdsmessighet. Det vil altså sikre rettssikkerheten og forutberegneligheten og utvikle en rettsdogmatikk rundt disse prinsippene. Det er det som ligger bak forslaget. Vi håper at de som i denne sal ellers gjør seg til talsmenn for vanlige mennesker – som i en tid kan føle avmakt overfor politiske vedtak; vi har hørt om noen i innleggene i dag – iallfall ved denne anledningen griper muligheten til å stemme for dette grunnlovsforslaget, som vil øke våre medborgeres rettssikkerhet i en regeljungel og en inngrepsjungel som Stortinget ikke lenger har full oversikt over.