Knut Vollebæk (Kristelig Folkeparti), 1999-12-20:
WTOs ministerkonferanse i Seattle endte den 3. desember uten at man var kommet frem til enighet. Dette betyr at det ennå ikke foreligger noe omforent mandat for en ny forhandlingsrunde i WTO. Det ble imidlertid oppnådd fremgang på flere viktige områder. Både norske og utenlandske media rettet stor oppmerksomhet mot ministerkonferansen. Demonstranter som ble møtt med tåregass, innføring av begrenset unntakstilstand, et mangfold av arrangementer i regi av frivillige organisasjoner og ministre som måtte smugles inn og ut av konferansesenteret, var blant oppslagene som preget nyhetsbildet. Hvorfor brøt så forhandlingene sammen? Det er ikke noe enkelt svar på dette spørsmålet. Én viktig årsak var at sentrale aktører som USA og EU denne gangen var splittet i synet på omfanget av en ny forhandlingsrunde. Med unntak av landbruk har USA og EU tidligere stort sett hatt felles syn på utviklingen av regelverket i GATT og WTO. De amerikanske holdningene i Seattle reflekterte imidlertid nå den innenrikspolitiske situasjonen i USA. Det førte til at man på amerikansk side var opptatt av å finne løsninger på enkeltområder som stod sentralt i den interne debatten. Viljen til å bidra til en samlet løsning var liten. En annen viktig årsak var utviklingslandenes økende motstand mot ikke å få delta fullt ut i utviklingen av det multilaterale handelssystemet. Enkelte av temaene var også svært kontroversielle. Dette gjaldt ikke minst arbeidsstandarder. Et tredje forhold var at drøftelsene som fant sted i Genève forut for ministerkonferansen, ikke resulterte i et utkast til ministererklæring. Verdifull forhandlingstid gikk dermed tapt i Seattle. I tillegg kom til dels svak møteledelse og ikke minst mangelfull organisering. Et fjerde forhold var arbeidsformen som ble benyttet. Forhandlingene foregikk i stor grad i uformelle møter med begrenset deltakelse. Norge var blant de ca. 30 landene som deltok i de avsluttende drøftelsene. Vel 100 av WTOs medlemsland, herunder et stort antall utviklingsland, ble bare delvis trukket med i reelle drøftelser. Oppfølgingen etter Seattle faller i to deler: Videreføring av arbeidet med en ny runde og behovet for å justere arbeidsformene i WTO. La meg ta substansspørsmålene først. Da konferansen i Seattle ble avbrutt, hadde man drøftet landbruk, markedsadgang for ikke-landbruksprodukter og viktige deler av WTOs øvrige regelverk. Man hadde også drøftet utviklingslandenes krav om bedre gjennomføring og endring av dagens avtaler. På alle områdene var det oppnådd betydelige fremskritt, spesielt når det gjelder implementering og landbruk. Et sentralt mål for forhandlingene om landbruksmandatet var å unngå at teksten ble oppfattet som å gå for langt i den ene eller andre retning i forhold til artikkel 20 i landbruksavtalen. Da forhandlingene ble avbrutt, forelå det et utkast til mandat som innebar en betydelig tilnærming mellom partene. De eksportorienterte landene, med den såkalte Cairns-gruppen og USA i spissen, måtte fire på sitt hovedkrav om at handel med landbruksvarer på sikt skulle likestilles med all annen internasjonal handel. Land som vektlegger landbrukets multifunksjonelle rolle, med Norge, EU, Sveits, Japan og Korea i spissen, måtte på sin side godta at dette begrepet ikke ville bli inkludert i mandatteksten. Man falt derfor tilbake på ordlyden i dagens landbruksavtale, som omtaler ikke-handelsmessige faktorer. Hvilke virkemidler som skal tillates for å ivareta disse faktorene innenfor WTO-systemet, vil bli et spørsmål som må avgjøres i forhandlingene. Det samme gjelder bl.a. spørsmålet om hvor langt reformprosessen skal gå i neste forhandlingsrunde. Det uformelle utkastet ble basert på artikkel 20 i landbruksavtalen. Samtidig legger det føringer for forhandlingene om markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidiering. Da drøftelsene ble avbrutt, var det bare Korea og EU som hadde tatt spesifikke forbehold om henholdsvis markedsadgang for ris og gradvis eliminering av eksportsubsidier. I tillegg hadde vi på norsk side markert et forbehold knyttet til formuleringene om betydelige, gradvise reduksjoner i den interne landbruksstøtten. I lys av den nøkkelrollen landbruk fortsatt vil spille i arbeidet med å legge grunnlaget for en bred forhandlingsrunde, vil utkastet fra Seattle trolig bli brakt inn i prosessen igjen på et senere tidspunkt. Norge vil i denne sammenheng også vurdere situasjonen ut fra hvordan våre meningsfeller på dette området velger å agere. Spesielt gjelder dette EU, Sveits, Japan og Korea. Det er imidlertid helt på det rene at forhandlingene om landbruk som forutsettes igangsatt over nyttår i henhold til den såkalte innebygde dagsordenen, utelukkende skal baseres på artikkel 20 i landbruksavtalen. Vi går på norsk side aktivt inn for at miljøhensyn skal bli ett av de overordnede prinsippene for forhandlingene, og at dette bl.a. må følges opp ved bruk av miljøanalyser. Det synes imidlertid vanskelig å få inn miljø som eget forhandlingstema. Norge har betydelige offensive interesser på tjenesteområder som skipsfart, andre maritime tjenester, tele- og IT-tjenester. Tjenesteforhandlingene er et av de minst kontroversielle temaene i WTO. Forslaget til mandat for tjenesteforhandlingene synes å være i tråd med norske offensive interesser. Når det gjelder avtalen om beskyttelse av handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter – TRIPS – er det ikke fremkommet nye problemstillinger i forhold til det jeg tidligere har redegjort for. Avtalen forutsetter at dagens regler om patent på bioteknologiske oppfinnelser skal gjennomgås på nytt. Vårt syn er fortsatt at vi ikke ønsker noen ytterligere begrensninger i adgangen til å unnta slike oppfinnelser fra patentering. Drøftelsene ledet til et tilfredsstillende tekstutkast når det gjelder markedsadgang for ikke-landbruksvarer. Japan, Sør-Korea, EU mfl. fremmet et forslag som skulle ivareta Japans og Sør-Koreas ønske om en egen arbeidsgruppe for fisk og skogprodukter. Arbeidsgruppen er tenkt å drøfte miljøhensyn og ressursforvaltning i tilknytning til markedsadgang for fisk og skog. I Seattle arbeidet Norge aktivt sammen med andre viktige fiskerinasjoner for å forhindre etablering av separate fiskeriforhandlinger. Etablering og videreutvikling av regelverk som skal sikre bærekraftig utnytting av fiskeriressursene, er fullt ut i tråd med norske holdninger. Vi mener imidlertid at de grunnleggende prinsippene for ressursforvaltning bør diskuteres i internasjonale og regionale fora som FAO og OECD, hvor spørsmål knyttet til bærekraftig ressursforvaltning allerede er forankret. Norge vil derfor arbeide for at fisk blir forhandlet på linje med andre ikke-landbruksvarer, og der tollmessige og ikke-tollmessige spørsmål vil stå sentralt. Utkastet til tekst om revisjon av antidumpingregelverket er positivt ut fra norske interesser. Det vil åpne for at det kan stilles strengere krav til iverksettelse av slike tiltak. Både dette forslaget og forslaget om generell gjennomgang av subsidieavtalen møter sterk motbør fra USA. Blant andre Island, New Zealand, Australia, USA og Norge har fremlagt et forslag om en særskilt gjennomgang av fiskerisubsidiene. Forslaget synes å få bred oppslutning. Siktemålet er å avvikle subsidier som bidrar til overkapasitet i fisket, og som virker handelsvridende. Når det gjelder investeringer, konkurranseregler og innsyn i offentlige anskaffelser, må man forvente fortsatt motstand fra mange utviklingsland mot å inkludere disse som nye forhandlingstema. Det ligger snarere an til at man i første omgang vil fortsette diskusjonen i egne arbeidsgrupper frem mot neste ordinære ministerkonferanse. Først på det tidspunktet vil man eventuelt ta stilling til spørsmålet om forhandlinger på disse områdene. Et av de vanskeligste punktene i forberedelsene av en ny forhandlingsrunde er drøftelsen om iverksettelse og etterlevelse av allerede inngåtte avtaler. Dette er noe mange utviklingsland er spesielt opptatt av, og det er gjort vesentlige fremskritt på dette området. Når det gjelder spørsmålet om nulltoll for produkter fra de fattigste landene, har drøftelsene så langt ikke ført til en avklaring. Norge er blant de landene som har søkt å fremme en dialog i WTO om grunnleggende arbeidsstandarder. Forslaget har møtt sterk motstand. Ethvert forslag om å diskutere dette temaet i WTO oppfattes av utviklingslandene som fordekt proteksjonisme. President Clinton kom i en annen forbindelse i Seattle med uttalelser om at det på sikt kan være behov for et sanksjonsregime for å fremme disse rettighetene. Uttalelsen virket klart uheldig på mulighetene for å vinne aksept i WTO for etablering av en egen arbeidsgruppe om arbeidsstandarder. Det er ingen tvil om at det vil bli ytterst krevende å fremme en dialog i WTO om disse spørsmålene. Medlemslandenes holdning til forslagene om etablering av en egen arbeidsgruppe om bioteknologi er så langt ikke endelig avklart. Det ligger i dag ikke an til at det startes forhandlinger i WTO om handel med genmodifiserte organismer. På norsk side arbeider vi aktivt for å unngå at spørsmålet om en arbeidsgruppe for bioteknologi settes på dagsordenen. Dette arbeidet vil vi følge opp. Vi vil fortsette å arbeide aktivt for en omfattende ny forhandlingsrunde. Arbeidet i Genève og spesielt i Seattle har ført til en tilnærming som vi må bygge videre på. Ifølge møtelederen i Seattle ville prosessen bli frosset slik at den betydelige fremgangen som var gjort på mange områder, ikke skulle gå tapt, men legges til grunn for videre arbeid på et senere tidspunkt. Arbeidstekstene har imidlertid ingen formell status. Det er heller ikke klart nøyaktig hvilke tekster som kan sies å foreligge. Det råder stor usikkerhet om hvordan den videre prosessen bør gripes an. Dette vil man nå drøfte i Genève. WTOs generaldirektør fikk i oppdrag å finne tid og sted for å sammenkalle ministrene igjen. Det er høyst uvisst når et slikt møte vil finne sted. Presidentvalget i USA vil her kunne spille inn. Under Uruguay-runden ble det besluttet at det fra kommende årsskifte skal innledes forhandlinger om landbruk, tjenester og enkelte aspekter ved TRIPS-avtalen. Mandatet for disse forhandlingene fremgår av artikkel 20 i WTOs landbruksavtale, tjenesteavtalens artikkel XIX og TRIPS-avtalens artikkel 23 punkt 4. Det er imidlertid lite sannsynlig at det vil bli innledet reelle forhandlinger på noen av disse områdene før en beslutning om et mer omfattende forhandlingsmandat foreligger, eller det eventuelt er klart at det ikke er mulig å enes om et slikt mandat. Konferansen i Seattle demonstrerte svakhetene ved den arbeidsformen som ble brukt. Vi må dra lærdom av det som skjedde. Medlemslandene må gå grundig igjennom WTOs arbeidsformer. Tekstforhandlingene må foregå på en annen måte. Informasjon må gjøres bedre tilgjengelig for alle WTOs medlemsland. Representanter for både industrialiserte land, utviklingsland og overgangsøkonomier var involvert i de begrensede drøftelsene, og alle verdensdeler var representert. Likevel viste møtene i Seattle at den arbeidsformen som det der ble lagt opp til, ikke kan rettferdiggjøres. Landene deltok bare i egen kapasitet og ivaretok kun egne interesser. De var ikke med som representanter for sin religion eller gruppe, og rapporterte ikke tilbake til noen. På den annen side er det vanskelig for 135 land å bli enige om kompliserte og sensitive tekster i plenumsdrøftelser. Vi er derfor avhengige av drøftelser i mer begrensede fora. Basis må imidlertid være at alle land blir hørt, og at beslutninger fortsatt tas ved konsensus. For det første er det viktig at vi ser nærmere på hvordan sammensetningen av de begrensede uformelle gruppene foretas. Deltakerkretsen må være representativ for de ulike synspunktene som gjør seg gjeldene blant medlemslandene. Det andre vi må sikre, er at det foreligger tilfredsstillende rutiner for systematisk og hurtig tilbakemelding til de øvrige medlemslandene. Dette vil vi følge opp i Genève. Allerede i Seattle ble det fra norsk side fremmet et forslag om større åpenhet i WTO. Vi gikk inn for at WTOs hovedråd innen et gitt tidspunkt bør fremme forslag til forbedringer når det gjelder både intern og ekstern åpenhet. På det eksterne området vil vi bl.a. se nærmere på mulighetene for å oppnå enighet om større grad av dokumentåpenhet i WTO. Vi er også i ferd med å vurdere andre mulige tiltak for å bidra til større åpenhet i WTO som organisasjon. Blant tiltakene er avholdelse av et nasjonalt seminar for frivillige organisasjoner på bredt grunnlag for å diskutere videre oppfølging i lys av erfaringene fra Seattle. I tillegg vurderer vi å invitere representanter for myndigheter og berørte organisasjoner i et utvalg land med ulike syn og interesser for å drøfte sentrale problemområder som åpenhet, medvirkning og sosiale spørsmål. Begge disse arrangementene vil vi søke å avholde i Norge i første halvdel av neste år. Det er av vesentlig betydning at de store handelsaktørene, som USA og EU, snarest kommer frem til et omforenet syn på den videre utviklingen av WTO. Dette gjelder både spørsmål om omfanget av en ny forhandlingsrunde og hvordan organisasjonens arbeidsformer skal justeres. Vi vil i tiden fremover videreutvikle våre bilaterale kontakter med sentrale aktører. Dette vil være særlig viktig i forhold til EU-kommisjonen og medlemslandene i EU, men også i forhold til USA og toneangivende utviklingsland. Fortsatt alliansebygging er viktig. På landbruksområdet vil vi i tillegg til EU holde fortsatt nær kontakt med Island, Sveits, Japan og Korea. På fiskerisiden vil vi videreutvikle våre kontakter med viktige fiskerinasjoner som Island, USA, Canada, Australia, New Zealand, Chile og Thailand. Disse vil være alliansepartnere for å sikre at fisk og skog blir forhandlet på linje med andre ikke-landbruksvarer. Dette er ikke første gang at en ministerkonferanse i GATT/WTO ikke har ledet frem til forventet resultat. Det er likevel svært uheldig at det ikke ble oppnådd enighet i Seattle. Vi må unngå at dette undergraver det multilaterale handelssystemet. Regjeringen er opptatt av at drøftelsene i WTO må videreføres så snart som mulig. Konferansen i Seattle viste imidlertid at neste ministerkonferanse først bør innkalles etter at man har oppnådd bred enighet om viktige elementer i utkastet til ministererklæring. Siktemålet vårt er fremdeles det samme: å oppnå enighet om en bredest mulig forhandlingsrunde. Grunnlaget for Regjeringens videre arbeid med de substansielle spørsmålene ligger fast, slik det er kommet til uttrykk i mine to tidligere redegjørelser 25. mai og 16. november i år, og i de påfølgende debattene i Stortinget.