Knut Vollebæk (Kristelig Folkeparti), 1998-12-18:
Jeg har bedt om å få lov til å gi en redegjørelse om resultatet av de institusjonelle forhandlingene med EU om Schengen-avtalen, og vil gjerne takke for at jeg har fått anledning til det. Stortingets flertall besluttet 9. juni 1997 å gi samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengen-landene. De tre regjeringspartiene samt SV og RV stemte imot. Vår begrunnelse for å stemme imot Schengen-avtalen var bl.a. personvernhensyn, flyktning- og asylpolitikken, behovet for grensekontroll og Schengen-avtalens integrering i EU. Jeg vil understreke at Regjeringens prinsipielle syn på Schengen, slik det er uttrykt i Voksenåserklæringen, står fast. Regjeringen la i Voksenåserklæringen til grunn at stortingsflertallet ønsket at det skulle føres forhandlinger med EU om å videreføre norsk tilknytning til Schengen-samarbeidet også etter at det integreres i EU. Regjeringen uttalte i tilknytning til dette at den under forhandlingene ville arbeide for å ivareta norske interesser på best mulig måte, bl.a. for å sikre opprettholdelse av den nordiske passunionen. Dette har Regjeringen gjort. Både forberedelsene til forhandlingene og gjennomføringen av dem har krevd betydelig innsats fra norsk side. Forhandlingene har vært blant de prioriterte oppgaver både i Utenriksdepartementet og Justisdepartementet, og har krevd betydelige ressurser. Regjeringen har også trukket inn uavhengig juridisk ekspertise for å sikre en grundig vurdering av de konstitusjonelle spørsmålene som kom opp i tilknytning til en ny Schengen-avtale. En slik grundig vurdering varslet Regjeringen i Voksenåserklæringen at den ville foreta. Regjeringen oppnevnte i mai i år en referansegruppe av fem juridiske eksperter som skulle gi råd til forhandlingsdelegasjonen i dens løpende vurdering av de konstitusjonelle spørsmålene som forhandlingene reiste. Det er avholdt i alt 13 møter mellom referansegruppen og forhandlingsdelegasjonen forut for og under forhandlingene. Referansegruppens medlemmer gav viktige innspill som fikk konkrete utslag i de norske posisjonene under forhandlingene. Flere av innspillene bidrog til forbedringer i avtaleteksten sett fra norsk side. Regjeringen mener at den institusjonelle avtalen som er fremforhandlet, er en tilfredsstillende avtale ut fra de forutsetninger den hadde for forhandlingene. La meg for ordens skyld understreke at forhandlingene har dreiet seg om de institusjonelle løsningene for at Norge og Island skal kunne delta i Schengen-samarbeidet når dette integreres i EU. Det har altså ikke vært forhandlet om det materielle innholdet i Schengen-samarbeidsavtalen. Det materielle innholdet tok Stortinget stilling til i juni 1997, da samarbeidsavtalen ble behandlet. Regjeringen har fremforhandlet den institusjonelle avtalen med EU på folkerettslig grunnlag. Vi skal altså ikke delta i Schengen-samarbeidet på overnasjonalt grunnlag. Det ville ha vært i strid med folkets nei i folkeavstemningen om EU-medlemskap. EU på sin side har hatt EUs traktatgrunnlag som utgangspunkt for forhandlingene. For EU dreier det seg om en avtale som skal inngå som en del av EUs rettslige grunnlag. Partenes utgangspunkt i forhandlingene har således vært ulike, og dette har medført begrensninger på alle sider når det gjelder de resultater vi er kommet fram til. Det ble tidlig i forhandlingene klart at det måtte søkes en løsning spesielt for den konkrete situasjonen – en såkalt «sui generis»-løsning. Det viste seg bare i begrenset utstrekning mulig å søke inspirasjon i løsninger som er lagt til grunn i andre avtaler. Tidvis i forhandlingene var det derfor vanskelig å finne fram til et balansepunkt som alle parter kunne akseptere. Gitt partenes ulike forutsetninger og Regjeringens utgangspunkt for forhandlingene har resultatet alt i alt blitt en avtale som er så god for Norge som det er mulig å få til innenfor rammene for forhandlingene. Blant de forhold som etter mitt syn gjør dette til en tilfredsstillende avtale for Norge, vil jeg først trekke fram at avtalen ikke gir EF-domstolen myndighet i Norge. Den gir heller ikke EU-kommisjonen eller andre EU-organer noen overvåkingsrolle. Jeg ser det også som en fordel at samarbeidet mellom Norge, Island og EU skal foregå i en felleskomite som etter avtalen opprettes utenfor EUs institusjonelle rammer. Alle spørsmål innenfor avtalens virkeområde skal drøftes i felleskomiteen. Avtalens virkeområde samsvarer i all hovedsak med virkeområdet for Schengen-samarbeidsavtalen. Selv om avtalen har en særskilt bestemmelse om felleskomiteens drøftelser på ministernivå, vil vi i praksis kunne få drøftet ethvert spørsmål vi ønsker, også på ministernivå. Et annet positivt trekk ved avtalen er at når det skal gjøres bruk av eksperter ved utarbeidelse av forslag til nye regler, skal kommisjonen ifølge avtalen innhente råd fra norske og islandske eksperter på samme måte som fra EU-landenes eksperter. Det er videre positivt at det erkjennes i avtalen at dersom EU-kommisjonen skulle få delegert myndighet av EUs råd til å utarbeide regelverk på et avgrenset område, skal det forhandles fram en ordning om en tilknytning til slik regelutvikling også for Norge og Island. Jeg vil også nevne at uavhengig av at det formelle vedtaket om nye regler skal treffes i EUs råd for EU-siden, skal Norge og Island på selvstendig grunnlag ta stilling til om de godtar vedtaket. Norge og Island vil ikke måtte ta stilling til vedtak som ikke har vært drøftet med oss i fellesorganet. Det er også en klar forbedring fra reglene i samarbeidsavtalen når det gjelder situasjonen dersom Norge eller Island ikke finner å kunne akseptere et vedtak fattet av EUs råd. Samarbeidsavtalen inneholder ingen bestemmelser om rett til å få drøftet spørsmålet om å videreføre avtalen i en slik situasjon. Det vil da bli automatisk opphør. Den nye avtalen gir fellesorganet kompetanse til innen 90 dager å treffe vedtak om at avtalen skal videreføres dersom det finnes en løsning som gjør dette mulig. I dette ligger bl.a. en mulighet for at partene kan bli enige om å videreføre avtalen også om det skulle bli ulik regelutvikling. Først dersom fellesorganet ikke enes om en løsning, vil avtalen opphøre. Videre er oppsigelsesadgangen etter avtalen nå ubetinget, i motsetning til i samarbeidsavtalen, hvor det må foreligge alvorlig uenighet for at en part skal kunne si opp avtalen. Jeg ser det videre som positivt at det i en felleserklæring til avtalen også forutsettes drøftelser mellom parlamentarikere fra Norge, Island og Europa-parlamentet i Schengen-saker. Dette forutsettes å skje gjennom det eksisterende parlamentarikersamarbeidet mellom henholdsvis Norge og Europaparlamentet og Island og Europaparlamentet. Det har ikke ligget i mandatet til referansegruppen av uavhengige juridiske eksperter å utarbeide en felles vurdering av de konstitusjonelle spørsmål avtalen reiser. Imidlertid står gruppens medlemmer selvsagt fritt til å uttale seg – samlet eller hver for seg – om de konstitusjonelle spørsmål avtalen reiser. Samtlige medlemmer av referansegruppen er kommet til den hovedkonklusjon at det er konstitusjonelt holdbart for et alminnelig flertall på Stortinget å godkjenne utkastet til avtale med EU etter Grunnloven § 26 annet ledd. Gruppens medlemmer er derimot uenige i synet på hvor nær avtalen ligger Grunnlovens grenser. Gruppens medlemmer baserer seg på ulike premisser som de vektlegger forskjellig. Enkelte har konkrete forutsetninger som grunnlag for sin hovedkonklusjon. Regjeringen anser – ut fra de utgangspunkt som jeg omtalte innledningsvis – at den institusjonelle avtale som er fremforhandlet med EU, er så god for Norge som det er mulig å få til innenfor rammene for forhandlingene og partenes ulike utgangspunkt. Regjeringen anser på denne bakgrunn resultatet av forhandlingene som tilfredsstillende. Regjeringen vil derfor anbefale at avtalen om de institusjonelle løsningene blir undertegnet. De konstitusjonelle vurderinger som har vært foretatt, og som jeg nettopp har vært inne på, har vært viktige for Regjeringens videre arbeid med disse spørsmål. Regjeringen finner etter en foreløpig vurdering at det kan anses å ligge innenfor Stortingets handlingsrom å behandle spørsmålet om å gi samtykke til ratifikasjon av avtalen etter Grunnloven § 26 annet ledd. Regjeringen legger i denne sammenheng også vekt på det forhold at samarbeidsavtalen i samsvar med stortingsflertallets syn ble behandlet etter Grunnloven § 26 annet ledd. Regjeringen tar sikte på at Stortinget får seg forelagt det avtaleutkastet om institusjonelle løsninger som er fremforhandlet med EU, i en proposisjon som kan behandles i løpet av vårsesjonen 1999. Denne vil inneholde en grundig konstitusjonell vurdering.