Bản án số: 309/2022/HC-PT
Phạm Hữu Ph kiện UBND huyện H
Số: 309
Ngày: 04/05/2022
Tòa án xét xử: TAND cấp cao tại TP Hồ Chí Minh
Cấp xét xử: Phúc thẩm

## Page 1

TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP CAO TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Bản án số: 309/2022/HC-PT Ngày: 04 - 5 - 2022 V/v Khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai.
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự do – Hạnh phúc



NHÂN DANH NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM TÒA ÁN NHÂN DÂN CẤP CAO TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

- Thành phần Hội đồng xét xử phúc thẩm gồm có:
 Thẩm phán – Chủ tọa phiên tòa: Ông Hoàng Minh Thịnh Các Thẩm phán: Ông Trần Xuân Minh Ông Nguyễn Văn Hùng
 - Thư ký phiên tòa: Bà Hồ Diệu Thúy – Thư ký Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh.
 - Đại diện Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh tham gia phiên tòa: Ông Phạm Công Minh - Kiểm sát viên.
 Ngày 04 tháng 5 năm 2022, tại trụ sở, Tòa án nhân dân cấp caot ại Thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm công khai vụ án hành chính thụ lý số:
585/2021/TLPT-HC ngày 09 tháng 12 năm 2021 về việc “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực xây dựng”.
Do Bản án hành chính sơ thẩm số 894/2021/HC-ST ngày 29 tháng 6 năm 2021 của Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh bị kháng cáo.
 Theo Quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm số 370/2022/QĐ-PT ngày 28 tháng 3 năm 2022, giữa các đương sự:
- : Ông Phạm Hữu Ph, sinh năm 1984. (có mặt)
: Tổ 3, ấp P, xã P1, huyện C, Thành phố Hồ Chí Minh.
Địach ỉ liênh ệ: Đường T , phư ờng T1, Qu ận T2, Thành phố Hồ Chính Minh.
- : Chủ tị ệnH Minh.
Địa chỉ: Đường L, thị trấn H, huyện H, Thành phố Hồ Chí Minh.
Người đại diện hợp pháp theo ủy quyền: Ông – Chức vụ:
Phó Chủ tịch. (có đơn xin xét xử vắng mặt)
Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện:
 – Chức v ụ

## Page 2

huyện H. (có mặt)
2/. Ông Trần Quốc T – Chức vụ: Trưởng Phòng Qu ản lý đô thị huyện H.
(có mặt)
- Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan:
1/. Ông Lê Hồng D, sinh năm 1969.
2/. Bà Nguyễn Thị Kim Ch, sinh năm 1973.
Cùng địa chỉ: Đường B, Phường 11, quận T, Thành phố Hồ Chí Minh. (có đơn xin xét xử vắng mặt)
- Người kháng ngh ị: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh.
 - Người kháng cáo H.
NỘI DUNG VỤ ÁN:
Theo đơn khởi ki ệ , ông :
1/. Phần diện tích đất 2.769,4m2, trong đó: đất ở tại nông thôn (2.680,5m2)
+ Đất trồng lúa nước còn lại (88,9m2) tại địa chỉ số 66, ấp 6, xã X, huyệnH thuộc thửa 75, tờ bản đồ số 09 (TL 2006) do ông Lê Hồng D và bà Nguyễn Thị Kim Ch làm chủ sử dụng theo Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất số CH706920 vào s ổ GCN số CS01286 doSở Tài nguyên và Môi trư ờng thành ph ốcấp ngày 28/4/2017. Vào thời điểm năm 2016, ông D lập thủ tục đề nghị cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ và đã được Ủy ban nhân dân huy ện cấp Giấy phép xây dựng số 5813/GPXD ngày 14 tháng 10 năm 2016. Trên cơ s ở đó ông D đã tiến hành xây dựng với quy mô di ện tích, cụ thể:
- Kết cấu công trình: Móng, cột BTCT, sàn BTCT, tường gạch, mái BTCT.
- Diện tích xây dựng:
+ Trệt: 10.0 m x 10.65 m = 106.50m2.
+ Lầu: 10.0 m x 10.65 m + 1.25 m x 3.8 m = 111.25m2.
- Tổng diện tích sàn xây dựng: 217.75m2.
Sau đó, ngày 15 tháng 5 năm 2018, ông Lê Hồng D, bà Nguyễn Thị Kim Ch và ông Phạm Hữu Ph tự thỏa thuận và ký kết hợp đồng tay với nhau, ông D, bàCh cho ông Ph thuê toàn b ộ diện tích đất và nhà ở trên. Sau khi ký kết hợp đồng, ông Phạm Hữu Ph đã tự ý xây dựng công trình nhà xư ởng không có gi ấy phép xây dựng trên phần đất còn lại, cụ thể:
+ Di ện tích xây d ựng: Tầng tr ệt: (3 9,8m x 14 m) + ( 48,8m x 25 m) =

## Page 3

1.777,2m2.
+ Kết cấu công trình: Móng cột BTCT, tường gạch xây cao 1.5m, cột thép chữ I, vì kèo thép, chưa lợp mái.
+ Ngoài ra có 01 phòng bảo vệ phía trước với kết cấu tường gạch, mái tole.
Diện tích xây dựng: 3,6 m x 8,2 m = 29,52 m2.
Tổng diện tích ông Ph xây dựng là 1.777,2 m2 + 29,52 m2 = 1.806,7 m2.
2/. Phần diện tích đất 4.593,3m2, trong đó: đất ở tại nông thôn (4.576,6m 2)
+ Đất trồng lúa nước còn lại (16,7m2) tại địa chỉ số 68, ấp 6, xã X, huyệnH thuộc thửa 522, t ờ bản đồ số 09 (TL 2006) do ông Lê Hồng D và bà Nguyễn Thị Kim Ch làm chủ sử dụng theo Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất số CI232240 vào s ổ GCN số CS01285 do S ở Tài nguyên và Môi trư ờng thành phố cấp ngày 28/4/2017. Vào thời đi ểm năm 2016, ông D lập thủ tục đề nghị cấp giấy phép xây dựng nhà ở riêng lẻ và đã được Ủy ban nhân dân huy ện cấp Giấy phép xây dựng số 5812/GPXD ngày 14 tháng 10 năm 2016. Trên cơ s ở đó ông D đã tiến hành xây dựng với quy mô di ện tích, cụ thể:
- Kết cấu công trình: Móng, cột BTCT, sàn BTCT, tường gạch, mái BTCT.
- Diện tích xây dựng:
+ Trệt: 10.0 x 12.0 = 120.00m2.
+ Lầu: 10.0 x 8.1 = 81.00m2.
- Tổng diện tích sàn xây dựng: 201.00m2.
Sau đó, ngày 15 tháng 5 năm 2018, ông Lê Hồng D, bà Nguyễn Thị Kim Ch và ông Phạm Hữu Ph tự thỏa thuận và ký kết hợp đồng tay với nhau, ông D, bàCh cho ông Ph thuê toàn b ộ diện tích đất và nhà ở trên. Sau khi ký kết hợp đồng, ông Phạm Hữu Ph đã tự ý xây dựng công trình nhà xư ởng không có gi ấy phép xây dựng trên phần đất còn lại, cụ thể:
+ Diện tích xây dựng: Tầng trệt: (61m x 38m) = 2.318m2.
+ Kết cấu công trình: Móng cột BTCT, tường gạch xây cao 1,5m, cột thép chữ I, vì kèo thép, chưa lợp mái.
Tổng cộng di ện tích ông Ph xây dựng trên hai thửa đất là: 1.806,7m2 + 2.318m2 = 4.124,7m2.
3/. Quá trình xử lý vi phạm xây dựng:
Căn cứ quy định tại điểm k, kho ản 2, Đi ều 89 Lu ật Xây dựng năm 2014, ngày 17 tháng 8 năm 2018, Ủy ban nhân dân xã X H lập Biên bản vi phạm hành chính số 03/BB-VPHC về xử phạt vi phạm hành chính trong ho ạt động xây dựng đối với ông Phạm Hữu Ph đã có hành vi vi phạm tổ chức thi công xây dựng

## Page 4

công trình không có gi ấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng. Cụ thể:
- Tổng diện tích vi phạm: 1.777,2m2 + 29,52m2 + 2.318m2= 4.124,7m2.
- Kết cấu công trình: Móng BTCT, cột thép hình I, tư ờng gạch xây cao 1,5m, vì kèo thép, chưa lợp mái.
Căn cứ theo quy định tại Điều 15 của Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2017 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư, xây dựng, ngày 23 tháng 8 năm 2018, Ủy ban nhân dân huyệnH ban hành Quyết định số 2864/QĐ-XPVPHC x ử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư xây dựng đối với ông Phạm Hữu Ph. Trong đó có nội dung:
- Hình thức x ử phạt chính với s ố tiền 15.000.000 đồng (Mười lăm tri ệu đồng) được áp dụng theo đi ểm a, kho ản 5, Đi ều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ- CP ngày 27 tháng 11 năm 2017 của Chính phủ;
- Biện pháp khắc phục hậu quả: Yêu cầu dừng thi công xây dựng công trình tại 02 khu đất cho đến khi ngư ời vi phạm chấp hành đầy đủ toàn b ộ nội dung Quyết định này được áp dụng theo điểm b, điểm c, khoản 12, Điều 15 Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2017 của Chính phủ. Yêuc ầu người vi phạm trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, phải làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng. Hết thời hạn quy định, người vi phạm không xuất trình giấy phép xây dựng với người có thẩm quyền xử phạt thì bị áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ công trình đối với phần công trình vi phạm, cụ thể:
+ Diện tích: 1.777,2m2 + 29,52m2 + 2.318m2 = 4.124,7m2.
+ Kết cấu công trình: Móng BTCT,c ột thép hình I, tư ờng gạch xây cao 1,5m, vỉ kèo thép chưa lợp mái.
+ Công trình đang xây dựng vỉ kèo thép.
Trường hợp người vi phạm không tự giác chấp hành phải bị cưỡng chế thi hành. Người vi phạm phải hoàn trả kinh phí (nếu có) cho cơ quan thi hành biện pháp khắc phục hậu quả, nếu không thì tiếp tục bị cưỡng chế thi hành theo quy định.
Do ông Phạm Hữu Ph không chấp hành Quyết định số 2864/QĐ-XPVPHC nên ngày 18 tháng 01 năm 2019, Ủy ban nhân dân huyệnH tiếp tục ban hành Quyết định số 302/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.
Ông Phạm Hữu Ph không đồng ý với các quy ết định hành chính trên nên khởi kiện vụ án hánh chính và được Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh thụ lý vụ án hành chính s ố thụ lý là 69/2019/TLST-HC 4 năm 2019.
Trong đơn khởi kiện ông yêu cầu Tòa án giải quyết: Hủy Quyết đị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23 tháng 8 năm 2018 c ủ Ủy ban

## Page 5

nhân dân huy ệnH H

ra.
10/6/2019, ông Ph 28/8/2018 củ Ủy ban nhân dân huy ệnH ết đ ị ố - Quyết định số 302/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.
02/10/2019, ông Ph .
13/6/2019, ông Ph - Quyết định số 302/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.
ủ tịch Ủy ban nhân dân huy ệnH văn bản trình bày ý kiến đã gởi cho Tòa án như sau:
1/.Về cơ sở pháp lý xử lý hành vi không phép:
Việc ông Phạm Hữu Ph cho rằng: Tại điểm k, khoản 2 Điều 89 Luật xây dựng số 50/2014/QH13: “Công trình xây dựng ở nông thôn thuộc khu vực chưa có quy hoạch phát triển đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt; nhà ở riêng lẻ ở nông thôn, trừ nhà ở riêng lẻ xây dựng trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa” thuộc trường hợp miễn giấy phép xây dựng” được miễn phép không lập thủ tục đề nghị cấp giấy phép xây dựng là không chính xác, bởi các lý do sau:
- Công trình chỉ được miễn phép khi đáp ứng đầy đủ 2 yếu tố: chưa có quy hoạch phát triển đô thị và quy hoạch chi tiế ợc duyệt. Trong khi đó, huyệnH đã có quy hoạch phát triển đô thị, được quy định tại các quyết định sau:
+ Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06 tháng 01 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025 xác định thành phố "là đô thị đặc biệt" có vị trí, vai trò và định hướng phát tri ển nhiệm vụ là đô thị trung tâm của vùng Thành phố Hồ Chí Minh, gồm 2 khu vực cấu thành là "khu vực nội thành" và "khu vực ngoại thành", do vậy tính chất dân cư nông thôn cũng được xác định là một bộ phận của định hướng phát triển không gian đô thị tổng thể của Thành phố Hồ Chí Minh;
Trong đó, huy ệnH được định hư ớng phát tri ển đô thị theo Quy ết định s ố 3680/QĐ-UBND ngày 21 tháng 8 năm 2010 của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh v ề việc phê duy ệt đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng huyện H, Thành phố Hồ Chí Minh.
+ TheoM ục 8 Đi ểm 1.2 Chương I của QCXDVN 01:2008/BXD có quy

## Page 6

định “đất ngoại thành, ngo ại thị đã có quy ho ạch và đư ợc cơ quan nhà nư ớc có thẩm quyền phê duy ệt để phát triển đô thị được quản lý như đất đô th ị”. Do đó, đối với huyệnH là huyện ngoại thành của Thành phố Hồ Chí Minh, đã được phê duyệt định hướng quy hoạch phát triển đô thị nên về mặt quản lý nhà nư ớc được quản lý như đất đô thị.
- Theo Khoản 1, Điều 12 của Luật Xây dựng 2003 và Điều 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 của Nghị định 08/2005/NĐ-CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ về quy hoạch xây dựng đô th ị, xác định Đồ án quy ho ạch xây dựng huyệnH thuộc loại "quy hoạch chung xây dựng đô th ị", về hình thức, nội dung, trình t ự thủ tục thực hiện theo quy định của quy hoạch đô thị, do vậy tính chất dân cư nông thôn phân bổ trong đồ án được xác định theo định hướng phát tri ển đô th ị, làm ột bộ phận không gian đô thị của huyệnH nói riêng và Thành phố Hồ Chí Minh nói chung.
- Đồng t hời, theo đi ểm b, Kho ản 3, Đi ều 7 Quy ết định s ố 29/2014/QĐ - UBND ngày 29/8/2014 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh v ề Ban hành quy chế quản lý quy ho ạch, kiến trúc đô thị chung Thành phố Hồ Chí Minh, Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cũng đã xác đ ịnh: " Đối với công trình và nhà ở riêng lẻ, Ủy ban nhân dân các qu ận, huyện căn c ứ vào quy ho ạch chung quận, huyện; quy ho ạch phân khu và quy ho ạch chi ti ết tỷ lệ 1/2000; quy ho ạch nông thôn m ới; quy chu ẩn, tiêu chu ẩn xây d ựng, các quy định có liên quan và Quy chế này để xem xét cấp giấy phép xây dựng công trình và nhà ở riêng lẻ".
- Thực tế tại thửa đất số 75 đã đư ợc Ủy ban nhân dân huy ệnH cấp Giấy phép xây dựng số 5813/GPXD ngày 14 tháng 10 năm 2016 và đã đư ợc Sở Tài nguyên và Môi trư ờng cấp Gi ấych ứng nhận số CH706920 vào s ổ GCN s ố CS01286 ngày 28/4/2017; thửa đất số 522, tờ bản đồ số 9 (TL 2006) đã đư ợc Ủy ban nhân dân huy ệnH cấp Giấy phép xây dựng số 5812/GPXD-UBND ngày 14 tháng 10 năm 2016 và đư ợc Sở Tài nguyên và Môi trư ờng cấp Giấy chứng nhận số CI232240 vào sổ GCN số CS01285 ngày 28/4/2017.
Từ những cơ sở trên, tất cả các công trình, nhà ở riêng lẻ xây dựng trên địa bàn huyệnH thì phải có giấy phép xây dựng do cơ quan nhà nư ớc có thẩm quyền cấp trước khi khởi công xây dựng công trình.
Công trình của ông Phạm Hữu Ph có hiện trạng là nhà xưởng theo Hợp đồng thuê đất ngày 15 tháng 5 năm 2018 có mục đích: “làm địa điểm hoạt động sản xuất kinh doanh”. Do đó, căn c ứ Khoản 11 Điều 12 Luật Xây dựng năm 2014 có quy định về các hành vi b ị nghiêm cấm: “Sử dụng công trình không đúng vớim ục đích, công năng sử dụng; xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm không gian đang được quản lý, sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác và của khu vực công cộng, khu vực sử dụng chung.”
Ngoài ra, căn cứ tại Khoản 1, Điều 6 Luật Đất đai năm 2013 có quy định về nguyên tắc sử dụng đất, nội dung:“Đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đúng

## Page 7

mục đích sử dụng đất”.
2/. Quá trình chuyển mục đích sử dụng đất:
Hai thửa đất số 75 và 522 tờ bản đồ số 09 (TL 2006) xã X thuộc danh sách 100/1.392 hồ sơ chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất ở tại H (giai đoạn từ năm 2015 đến ngày 05 tháng 7 năm 2016) có dấu hiệu vi phạm quy định quản lý Nhà nước về đất đai đã được Thanh tra thành phố tiến hành thanh tra theo Quyết định số 335/QĐ-TTTP ngày 05 tháng 12 năm 2017 và có Kết luận thanh tra số 17/KL-TTTP ngày 25 tháng 6 năm 2018 của Thanh tra thành phố về những sai phạm trong việc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất ở có biểu hiện buông lỏng, thiếu kiểm tra, giám sát, để xảy ra nhiều sai phạm, thiếu sót như sau:
- Không tổ chức xác định nhu cầu sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn cấp huyện để xác định nhu cầu sử dụng đất theo quy định tại Điểm b, Khoản 2, Điều 67 Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường “xác định nhu cầu sử dụng đất cho các ngành, lĩnh vực trong năm kế hoạch và phân bổ đến từng đơn vị hành chính cấp xã gồm:… Nhu cầu sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn cấp huyện…”
- Thành phần hồ sơ chuyển mục đích chưa hợp lệ theo quy định tại Điều 6 Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường (ghi nhận không đầy đủ thông tin trên biên bản xác minh thực địa và đơn đề nghị chuyển mục đích s ử dụng đất, không có văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất).
Trên cơ s ở nội dung Kết luận thanh tra s ố 17/KL-TTTP ngày 25 tháng 6 năm 2018 của Thanh tra thành ph ố, Ủy ban nhân dân thành phố ban hành Thông báo số 681/TB-VP ngày 08 tháng 8 năm 2018 Kết luận của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Nguyễn Thành Phong v ề Kết luận thanh tra vi ệc chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất ở tại huyệnH (từ năm 2015 đến ngày 05 tháng 7 năm 2016) có nội dung:
“2. Giao Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện H.
…- Phối hợp chặt chẽ với Sở Tài nguyên và Môi trư ờng tiếp tục rà soát, kiểm tra đối với tất cả các trường hợp chuyển mục đích s ử dụng đất năm 2015, 2016 (gần 1.300 h ồ sơ còn lại trong tổng số 1.392 hồ sơ) đã đư ợc Ủy ban nhân dân huyệnH quyết định cho chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp thành đất ở và đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất từ năm 2015 đến ngày 05 tháng 7 năm 2016 có dấu hiệu vi phạm quy định quản lý Nhà nước về đất đai, để có cơ sở đánh giá toàn diện những sai phạm về quản lý, sử dụng đất đai…”.
Đồng thời, tại thời điểm chuyển mục đích sử dụng đất tại thửa 522, TBĐ số 09 (TL 2006) không ti ếp giáp đư ờng giao thông, đất đã chuy ển nhượng thửa 75 (phía trước) nhưng vẫn sử dụng giấy chứng nhận bản photo để thực hiện chuyển

## Page 8

mục đích sử dụng đất thửa 522, có yếu tố gian dối khi lập thủ tục.
Từ các cơ sở trên, ngày 03 tháng 01 năm 2019, Ủy ban nhân dân huy ệnH có Công văn số 137/UBND kiến nghị, đề xuất Sở Tài nguyên và Môi trường có ý kiến chấp thuận để Ủy ban nhân dân huy ệnH thực hiện thu hồi 02 (hai) Quy ết định số 7583/QĐ-UBND ngày 27 tháng 11 năm 2015 và Quyết định số 1468/QĐ- UBND ngày 23 tháng 3 năm 2016 của Ủy ban nhân dân huy ệnH về việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với 02 (hai) thửa đất số 75 và thửa 522, tờ bản đồ số 09 (TL 2006) xã X.
, theo Chỉ thị số 23-CT/TU ngày 25 tháng 7 năm 2019 của Thành ủy thành phố về tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo nâng cao hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn thành phố và Kế hoạch số 3333/KH-UBND ngày 12 tháng 8 năm 2019 của Ủy ban nhân dân thành phố về triển khai các gi ải pháp tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý Nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn Thành ph ố, đảm bảo công tác quản lý Nhà nư ớc trong lĩnh vực xây dựng, đất đai chặt chẽ trên địa bàn 05 huyện ngoại thành nói chung và huyệnH nói riêng, tránh và hạn chế tình trạng lách luật, lợi dụng và hiểu không đúng chính sách pháp luật của Nhà nước; gây nhiều hậu quả làm ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý Nhà nước đặt biệt là lĩnh vực đất đai, trật tự xây dựng đang có chi ều hướng phức tạp như hiện nay; đồng th ời, đảm bảo quy ho ạch phát tri ển đô thị tại huyệnH nói chung, xã X nói riêng. Từ những phân tích trên, Ủy ban nhân dân huyệnH đề nghị Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh bác toàn b ộ nội dung đơn khởi kiệ ủa ông Phạm Hữu Ph.
Ch :
ông D và

ông D, . Năm 2 0 , ông Ph .
Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 894/2020/HC -ST ngày 29 tháng 6 năm 2021, Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh đã quyết định:
 2013;
 2009;
2014;

## Page 9

;
:
1/ .
2/. về việ :
- Quyết đ ị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày H .
- Hết đị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23 tháng 8 năm 2018.
- Quyết định số - 01 năm 2019 Hỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.

- H .
3/ - Minh.
Ngoài ra, bản án sơ thẩm còn quyết định về án phí và quyền kháng cáo của đương sự.
Ngày 14/7/2021, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh ban hành Quyết định số 4668/QĐ -VKS-HC kháng nghị đối với bản án sơ thẩm. Đề nghị Tòa phúc thẩm sửa Bản án sơ thẩm theo hướng bác yêu cầu khởi kiện của ông Phạm Hữu Ph.
 Ngày 08/10/2021, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyệnH có đơn kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm.
Tại phiên tòa phúc thẩm:
 Đại diện theo ủy quyền của người bị kiện có đơn xin xét xử vắng mặt, Hội đồng xét xử căn cứ Điều 225 Luật tố tụng hành chính tiến hành xét xử vụ án.
 Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị kiện phát biểu: Căn cứ vào quy định tại Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 07/5/2009 của Chính phủ, Nghị quyết số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ

## Page 10

Quốc hội thì Thành phố Hồ Chí Minh là thành phố trực thuộc Trung ương có tính chất là đô thị đặc biệt; mặc dù thành phố có thể có các khu vực đô thị và nông thôn nhưng công tác quy hoạch chung thì vẫn tương ứng theo loại đô thị đặc biệt.
Theo Quyết định số 24/QĐ-TTg ngày 06/01/2010 của Thủ tướng Chính phủ thì đã phê duyệt quy hoạch Thành phố Hồ Chí Minh là đ ô thị đặc biệt đến năm 2025.
HuyệnH là đơn vị hành chính thuộc Thành phố Hồ Chí Minh nên cũng là khu vực đã có định hướng phát triển đô thị. Đồ án quy hoạch Xã X được lập với tỷ lệ 1/5000, cập nhật lại đồ án quy hoạch HuyệnH tỷ lệ 1/5000 và các đồ án quy hoạch phân khu 1/2000. Xét theo tỷ lệ xích tại Điều 17 Nghị định 08/2005/NĐ - CP ngày 24/01/2005 của Chính phủ thì quy hoạch Xã X ngang cấp với Huyện H, có cơ cấu 2/3 khu dân cư đô thị hóa. Vì vậy, công trình xây dựng của ông Ph không đủ điều kiện để miễn giấy phép xây dựng. Trước đây ông Lê Hồng Du ệ là người cho ông Ph thuê đất cũng phải xin giấy phép xây dựng khi xây nhà trên đất.
Hiện nay Bộ Nội vụ mới có văn bản hướng dẫn về thủ tục hành chính cũng phân loại tổ chức hành chính tại HuyệnH theo loại hình quản lý hành chính đô thị. Đề nghị Hội đồng xét xử sửa án sơ thẩm theo hướng bác yêu cầu khởi kiện củ a ông Phạm Hữu Ph.
Đại diện Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh tham gia phiên tòa phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án:
- Về việc chấp hành pháp luật: Hội đồng xét xử phúc thẩm và những người tham gia tố tụng đã chấp hành đúng các quy định của Luật tố tụng hành chính.
- Về nội dung: Đ ồ án điềuch ỉnh quy ho ạch chung xây dựng HuyệnH đã được UBND Thành phố phê duy ệt tại Quy ết đ ị - . Mục 8 Chương I của Qui chuẩn xây dựng QCXDVN 01:2008/BXD có quy định “đất ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch và đư ợc cơ quan nhà nư ớc có thẩm quyền phê duy ệt để phát triển đô thị được quản lý như đất đô th ị”. HuyệnH đã được phê duy ệt định hướng quy hoạch phát triển đô thị nên được quản lý như đất đô thị. Theo Nghị đị
- ịnh quy hoạch nông thôn mới cũng là quy hoạch điểm dân cư nông thôn theo Điều 12 Luật xây dựng 2003 nên Đồ án xây dựng nông thôn mới Xã X theo Quy ết định s ố - ạch chi tiết xây dự . Khoản 1 Điều 91 Luật xây dựng năm 2014 đã vi ệ phải căn cứ vào quy chế quản lý quy ho ạch, kiến trúc đô thị để áp dụng. Căn cứ điểm b, khoản 3, Điều 7 Quyết định số 29/2014/QĐ-UBND ngày 29/8/2014 về Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc đô thị chung Thành phố Hồ Chí Minh có quy định cụ thể về quản lýc ấp phép xây dựng trong các khu vực đô thị. Tòa án cấp sơ thẩm chấp nhận yêuc ầu khởi kiện của ông Phạm Hữu Ph là không phù hợp với quy định pháp lu ật. Đề nghị Hội đồng xét x ử chấp nhận kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh và kháng cáoc ủa Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện H; sửa bản án sơ thẩm theo hướng bác yêu cầu khởi kiện của

## Page 11

người khởi kiện.
NHẬN ĐỊNH CỦA TÒA ÁN:
Sau khi nghiên cứu các tài li ệu có trong h ồ sơ vụ án đã đư ợc thẩm trat ại phiên tòa và căn c ứ vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa, Hội đồng xét x ử nhận định:
[1] Quyết định kháng nghị số 4668/QĐ-VKS-HC ngày 14/7/2021 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh và đơn kháng cáoc ủa Chủ tịch Ủy ban nhân dân huy ệnH thực hiện trong thời hạn luật định, được Hội đồng xét xử xem xét theo trình tự phúc thẩm.
Tại phiên tòa phúc th ẩm, người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện vắng mặt, có văn bản xin xét xử vắng mặt. Hội đồng xét xử căn cứ Điều 225 Luật tố tụng hành chính tiến hành xét xử vắng mặt đối với người bị kiện.
[2] Ông Phạm Hữu Ph khởi ki ện yêuc ầu hủy Quyết đ ị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23/8/2018 Ủy ban nhân dân Huyện H; 28/8/2018 củ Ủy ban nhân dân HuyệnH về việc uyết đ ị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23 /8/2018 và hủy Quyết định số 302/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.
[3] Tòa án cấp sơ thẩm xác định - là quyết định hành chính có liên quan cần xem xét trong vụ án là chưa phù hợp với quy định tại Điều 3 Luật Tố tụng Hành chính.
4054/TB-UBND cón ội dung thông báo cho ông Ph được bi ết v ề việc t ổ chức theo Quyết định số 302/QĐ-CCXP cưỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả. Nội dung văn bản này chỉ có tính chất thông tin sự việc dựa trên quyết định hành chính đã ban hành trước đó; không phải là văn bản làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của đương sự nên không được xem là quyết định hành chính có liên quan. Tuy nhiên, thiếu sót này không ảnh hưởng đến bản chất của vụ án; cấp sơ thẩm cần rút kinh nghiệm.
[4] Đối với yêu cầu bồi thường thiệt hại 01 tỷ đồng do quyết định hành chính gây ra, ông Ph đã rút lại yêu cầu nên Tòa án cấp sơ thẩm đình chỉ giải quyết là đúng quy định pháp luật.
[5] Chủ tịch UBND HuyệnH han hành Quyết định số 2864/QĐ-XPVPHC, 3358/UBND và Quyết định số 302/QĐ-CCXP về quy định của Nghị định s ố 139/2017/NĐ-CP ngày 27 /11/2017 của Chính phủ quy định x ử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đầu tư, xây dựng.
[6] Về nội dung của các quyết định hành chính:

## Page 12

[6.1] ông Ph nhân dânH H cung cấp, ông Ph thôn; đã đư ợc Sở Tài nguyên và Môi trư ờng Thành phố Hồ Chí Minh cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất số CH706920 vào s ổ GCN số CS01286 và Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất số CI232240 vào sổ GCN số CS01285 ngày 28/4/2017. Ông nêu trên được .
Căn cứ kh 10 Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014 : “Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế.
Công trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình khác”.
Theo quy đị 1 Điều 143 Luật đất đai năm 2013: “Đấ ất ở do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng tại nông thôn gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đi ểm dân cư nông thôn đã đư ợc cơ quan nhà nư ớc có thẩm quy ền phê duyệt”.
: “:
…k) Công trình xây dựng ở nông thôn thu ộc khu vực chưa có quy ho ạch phát triển đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt; nhà ở riêng lẻ ở nông thôn, trừ nhà ở riêng lẻ xây dựng trong khu bảot ồn, khu di tích lịch s ử - văn hóa”.
Căn cứ vào phép . Vì v ậy, hành ông Ph không thuộc trường hợp .
Người bị kiện viện dẫn Khoản 11 Điều 12 Luật Xây dựng năm 2014 có quy định về các hành vi b ị nghiêm cấm: “Sử dụng công trình không đúng vớim ục đích, công năng sử dụng; xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm không gian đang được quản lý, sử dụng hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác và của khu vực công c ộng, khu vực sử dụng chung” để cho rằng ông Ph sử dụng đất không đúng mục đích là chưa phù hợp. ới mục

## Page 13

đích, công năng s ử dụ ; khác với hành động khách quan ông Ph đã thực hiện.
[6.2] Ông Phạm Hữu Ph cho rằng việc xây dựng công trình của ông thu ộc trường hợp được miễn giấy phép xây dựng theo điểm : “:
…k) Công trình xây dựng ở nông thôn thu ộc khu vực chưa có quy ho ạch phát triển đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt; nhà ở riêng lẻ ở nông thôn, trừ nhà ở riêng lẻ xây dựng trong khu bảot ồn, khu di tích lịch s ử - văn hóa;”.
Người bị kiện cũng xác định ông Ph được miễn giấy phép xây dựng nếu đảm bảo hai điều kiện công trình thu ộc khu vực chưa có quy hoạch phát triển đô thị và quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt.
[6.2.1] Thứ nhất, đối với điều kiện công trình thu ộc khu vực chưa có quy hoạch phát triển đô thị:
Khu đất ông Phạm Hữu Ph đang xây dựng công trình và b ị xử phạt hành chính hiện nay được theo các đồ án sau:
+ Đồ án điều chỉnh Quy ho ạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 24/QĐ- TTg ngày 06/01/2010; vị trí khu đất thuộc chức năng quy hoạch đất làng xóm.
+ Đồ án điều chỉnh quy ho ạch chung xây dựng HuyệnH đã được Ủy ban nhân dân Thành phố phê duy ệt tại Quy ết định s ố 3680/QĐ-UBND ngày 21/8/2010; vị trí khu đất thuộc chức năng quy hoạch đất dân cư nông thôn.
+ Đồ án quy ho ạch xây dựng nông thôn mới Xã X tỷ lệ 1/2000, 1/5000 – Huyện H, Thành phố Hồ Chí Minh đã được Ủy ban nhân dân HuyệnH phê duyệt tại Quy ết định s ố 4094/QĐ-UBND ngày 23/5/2014; v ị trí khu đất thu ộc chức năng quy hoạch đất dân cư nông thôn.
Nội dung này đư ợc Sở Quy hoạch kiến trúc Thành phố Hồ Chí Minh xác nhận tại Công văn s ố 1154/SQHKT-QHKV2 ngày 01 /4/2020 và Công văn s ố 3232/SQHKT-QHC ngày 17/9/2020 . Cũng tại Công văn s ố 1154/SQHKT- QHKV2 ngày 01 /4/2020, t ập đồ án quy hoạch phân khu và đ ồ án quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị.
Theo quy định tại khoản 4 Đi ều 3 2009: “Quy hoạch đô thị là việc tổ chức không gian, ki ến trúc, cảnh quan đô th ị, hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình h ạ tầng xã hội và nhà ở để tạo lập môi trường sống thích hợp cho người dân sống trong đô thị, được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch đô thị”.

## Page 14

Điều 14 Nghị định số 08/2005/NĐ -CP về quy hoạch đô thị xác định nội dung, nhiệm vụ chung của quy hoạch đô thị như sau:
“1. Nội dung nhiệm vụ quy hoạch chung xây dựng đô thị bao gồm:
a) Xác định tính chất của đô thị , quy mô dân số đô thị , định hướng phát triển không gian đô thị và các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trong đô thị theo các giai đoạn 05 năm, 10 năm và dự báo hướng phát triển của đô thị đến 20 năm;…..”
Như vậy, xét về tính chất và nội dung thì quy hoạch đất dân cư nông thôn , quy hoạch đất làng xóm của vị trí khu đất khiếu nại không đảm bảo là quy hoạch đô thị.
Kháng nghị của Viện kiểm sát và kháng cáo của người bị kiện cho rằng Đồ án điều chỉnh Quy hoạch chung xây dựng Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2025 đã đư ợc Thủ tướng Chính phủ phê duy ệt tại Quy ết định s ố - c nên tính chất dân cư nông thôn cũng đư ợc xác định làm ột bộ phận của không gian đô thị tổng thể của Thành phố Hồ Chí Minh. Xét thấy, Mục 5 Điều 1 Quyết định số 24/QĐ-TTg quy định rõ v ề phân vùng phát tri ển thành phố; trong đó xác định “Các khu dân cư nông thôn được phát triển tại xã B, H, ….
xã X, Th, ….”; tách riêng với phân vùng phát triển đô thị. Hiện nay, không có quy định pháp luật trực tiếp nào xác định khu dân cư nông thôn trực thuộc tỉnh/thành phố được xác định là “đô thị đặc biệt” phải được quy hoạch như phát triển đô thị.
ục 8 Đi ểm 1.2 Chương I của QCXDV N 01:2008/BXD có quy định “đất ngoại thành, ngoại thị đã có quy hoạch và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị được quản lý như đất đô thị”. Tuy nhiên, các đồ án quy hoạch hiện có của địa bàn huyệnH vẫn thể hiện khu vực ông Ph khiếu nại được quy hoạch là khu dân cư nông thôn; không đư ợc cấp có thẩm quyền phê duyệt để phát triển đô thị nên viện dẫn này của phía người bị kiện không có cơ sở chấp nhận.
[6.2.2] Thứ hai, đối với điều kiện khu vực quy hoạch chi tiết xây dựng được duyệt:
Điều 34 Nghị định số 08/2005/NĐ -CP về quy hoạch đô thị xác định nội dung quy hoạch chi tiết điểm dân cư nông thôn phải bao gồm:
“1. …
a) Phân tích hiện trạng quy mô dân số, lao động, tình hình phát triển kinh tế - xã hội; dự báo dân số cho từng giai đoạn quy hoạch;
b) Phân tích hiện trạng sử dụng đất đai; dự báo quy mô sử dụng đất đai cho từng giai đoạn quy hoạch;

## Page 15

c) Quy hoạch tổng mặt bằng sử dụng đất; bố trí các công trình xây dựng, công trình phải bảo tồn; cải tạo chỉnh trang; các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; xác định vị trí các khu vực cấm xây dựng và các giải pháp bảo vệ môi trường;
d) Dự kiến những hạng mục ưu tiên phát triển và nguồn lực thực hiện.
2. Hồ sơ đồ án quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn bao gồm:
a) Bản vẽ:
- Bản đồ hiện trạng xây dựng, sử dụng đất điểm dân cư nông thôn; tỷ lệ 1/500 - 1/2.000;
- Bản đồ quy hoạch mạng lưới điểm dân cư và hạ tầng kỹ thuật trên địa bàn xã; tỷ lệ 1/5.000 - 1/25.000;
- Bản đồ quy hoạch tổng thể không gian kiến trúc và hạ tầng kỹ thuật điểm dân cư nông thôn; tỷ lệ 1/500 - 1/2.000.
b) Thuyết minh tổng hợp.”
- :
“Các loại quy hoạch chi tiết xây dựng điểm dân cư nông thôn:
1. Quy hoạch chi tiết cải tạo xây dựng hoặc xây dựng mới Trung tâm xã.
2. Quy hoạch chi ti ết cải tạo xây dựng thôn, bản hoặc xây dựng các khu dân cư mới và khu tái định cư.”.
Như vậy, căn c ứ vào những quy định trên thì Đồ án quy ho ạch xây dựng nông thôn mới xã X , .
Mặt khác, quá trình xét xử sơ thẩm, tại phiên tòa ngày 20/3/2020, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị kiện cũng xác định việc quy hoạch Xã X là khu dân cư nông thôn chưa có quy hoạch 1/2000; việc quản lý trật tự xây dựng tại HuyệnH hiện nay chỉ dựa trên Quyết định số 3680/QĐ -UBND ngày 21/8/2010 về duyệt đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng Huyện H, Thành phố Hồ Chí Minh.
Nội dung trên cũng đư ợc UBND H H xác nhận theo
- 11/5/2020 gửi : “ , trên 2012.
…

## Page 16

1/2000”.
[6.2.3] Từ những phân tích và vi ện dẫn nêu trên, xét thấy việc xây dựng công trình của ông Phạm Hữu Ph đáp ứng đủ điều kiện để được miễn giấy phép xây dựng theo điểm 89 2014.
[6.3] Chủ tịch UBND HuyệnH ban hành Quyết định số 2864/QĐ-XPVPHC xử phạt vi phạm hành chính trong ho ạt động đầu tư xây dựng đối với ông Phạm Hữu Ph do vi phạm quy định tại Điều 15 của Nghị định số 139/2017/NĐ-CP ngày 27/11/2017 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong ho ạt động đầu tư, xây dựng là chưa phù hợp với quy định của pháp luật.
Tòa án cấp sơ thẩm chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Phạm Hữu Ph; hủy Quyết định s ố 2864/QĐ-XPVPHC, V 3358/UBND và Quyết định s ố 302/QĐ-CCXP là có căn c ứ. Vì v ậy, kháng cáoc ủa Chủ tịch UBND Huyện H, kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh không có cơ sở chấp nhận; cần giữ nguyên bản án sơ thẩm.
[7] :
- Án phí : Ông không phải .
HH theo quy định.
- Án phí hành chính phúc th ẩm: Do kháng cáo không đư ợc chấp nhận nên dânH H .
Vì các lẽ trên, QUYẾT ĐỊNH:
Căn cứ vào Điều 241, Điều 242 Luật tố tụng hành chính;
Không chấp nhận Quyết định kháng nghị số 4668/QĐ-VKS-HC ngày 14/7/2021 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh Không chấp nhận kháng cáo của Chủ tịch Ủy ban nhân dân Huyện H.
Giữ nguyên Bản án hành chính sơ thẩm số 894/2021/HC-ST ngày 29 tháng 6 năm 2021 của Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh.
Áp dụng: 2013;
2009;
2014;
.
:
1/ .

## Page 17

2/. Chấp nhận yêuc ầu khởi ki ện của ông Phạm Hữu Ph . Hủy các quy ết định hành chính sau:
- Quyết đị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23/8/2018 H H .
- 28/8/2018 H Hết đ ị ố 2864/QĐ-XPVPHC ngày 23/8/2018.
- Quyết định số - 18/01/2019 dânH Hỡng chế buộc thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả.
3/ - 13/6/2019 .
4/. Án phí :
+ Ông số tiền tạm ứ ) đãn ộp theo biên lai t 09/4/ .
+ H,

.
5/. Án phí hành chính phúc thẩm: H ; được khấu trừ 300.000 đồng tạm ứng án phí đãn ộp theo biên lai thu số 0001180 ngày 11/11/2021 của Cục Thi hành án Dân sự Thành phố Hồ Chí Minh; đương sự đã thực hiện xong.
Bản án phúc thẩm có hiệu lực pháp luật kể từ ngày tuyên án.

Nơi nhận:
- Tòa án nhân dân tối cao;
- VKSND cấp cao tại TP. HCM;
- TAND TP. HCM;
- VKSND TP. HCM;
- Cục THADS TP. HCM;
- ĐS (5);
- Lưu VP (3), HS (2).15b.HDT.
TM. HỘI ĐỒNG XÉT XỬ PHÚC THẨM THẨM PHÁN – CHỦ TỌA PHIÊN TÒA





Hoàng Minh Thịnh