Quyết định giám đốc thẩm Số: 09 /2022/HC-GĐT
Khiếu kiện quyết định cưỡng chế thi hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả
Số: 09 /2022/HC-GĐT
Ngày: 25/04/2022
Tòa án xét xử: Tòa án nhân dân tối cao
Cấp xét xử: Giám đốc thẩm

## Page 1

TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO

Quyết định giám đốc thẩm Số: 09 /2022/HC-GĐT Ngày 25-4-2022 V/v khiếu kiện quyết định cưỡng chế thi hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM Độc lập – Tự do – Hạnh phúc


 NHÂN DANH NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM HỘI ĐỒNG THẨM PHÁN TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO

- Thành phần Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao gồm có:
Thẩm phán - Chủ tọa phiên tòa: Ông Ngô Tiến Hùng.
Các Thẩm phán: - Ông Trần Văn Cò;
 - Ông Trần Hồng Hà;
 - Bà Đào Thị Minh Thủy;
 - Ông Nguyễn Biên Thùy.
- Thư ký phiên tòa : Bà Trần Thị Thu Huyền , Thư ký Tòa án nhân dân tối cao .
- Đại diện Viện kiểm sát nhân dân tối cao tham gia phiên tòa : Ông Lê Tiến và ông Nguyễn Việt Hùng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Ngày 25 tháng 4 năm 2022, tại trụ sở Tòa án nhân dân tối cao mở phiên tòa xét xử giám đốc thẩm vụ án hành chính về “Khiếu kiện quyết định cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả” giữa các đương sự:
- Người khởi kiện: Ông Dương Hiền C; cư trú tại Khu phố 2, phường BH, thành phố PT, tỉnh Bình Thuận.
- Người bị kiện: Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT, tỉnh Bình Thuận.
Địa chỉ số 293, đư ờng THĐ, thành phố PT, tỉnh Bình Thuận.
Người đại diện hợp pháp của người bị kiện: Ông Trần Hoàng K PhóCh ủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT, tỉnh Bình Thuận là người đại diện theo ủy quyền (Văn bản ủy quyền số 1443/UBND-TH ngày 13/4/2017).
- Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan: Ông Nguyễn Văn H; cư trú tại Khu phố 2, phường BH, thành phố PT, tỉnh Bình Thuận.

NỘI DUNG VỤ ÁN:

## Page 2

Ngày 25/7/2011, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành Quyết định số 403/QĐ-UBND áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra (trong trường hợp đã hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực hoạt động xây dựng), với nội dung: Ông C đã có hành vi vi phạm hành chính: Xây nhà vệ sinh có diện tích 4,18m2 trên lối đi chung, không có giấy phép xây dựng của cấp có thẩm quyền, theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 11 Nghị định số 23/2009/NĐ-CP ngày 27/3/2009 của Chính phủ. Biện pháp để khắc phục hậu quả: Buộc ông C phải tháo dỡ nhà vệ sinh xây dựng trái phép, khôi phục lại tình trạng ban đầu đã bị thay đổi do hành vi vi phạm hành chính.
Ngày 01/8/2014, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành Quyết định số 448/QĐ -CC cưỡng chế thi hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả số 403/QĐ-UBND ngày 25/7/2011.
Ngày 18/8/2014, ông C có Đơn khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 448/QĐ-CC ngày 01/8/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT. Ông C cho rằng: Ông là chủ sở hữu căn nhà số 287 đường THĐ, phường BH, thành phố PT, tỉnh Bình Thuận. Phía sau nhà ông C là thửa đất số 71, tờ bản đồ số 05 là di sản do cha mẹ ông C (cụ Nguyễn N và cụ Lê Thị D) để lại cho ông C quản lý, sử dụng. Năm 2002, ông C tiến hành xây dựng nhà vệ sinh trên một phần thửa đất số 71. Mặc dù diện tích đất thuộc thửa số 71 chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhưng vẫn đủ điều kiện để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Nhà vệ sinh được xây riêng, không chung với căn nhà của ông C và không có văn bản nào của Nhà nước quy định xây dựng nhà vệ sinh phải xin cấp phép xây dựng. Ủy ban nhân dân thành phố PT cho rằng nhà vệ sinh xây dựng trên lối đi chung là không đúng vì phần đất này là của gia tộc giao cho ông C sử dụng từ trước tới nay. Do đó, quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả và quyết định cưỡng chế của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT là không đúng.
Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT trình bày: Thửa đất số 71, tờ bản đồ số 05 chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, việc ông C xây dựng nhà vệ sinh trên đất không được cấp phép là trái quy định của pháp luật. Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành Quyết định số 430/QĐ -UBND ngày 25/7/2011 và Quyết định số 448/QĐ - CC ngày 01/8/2014 là hoàn toàn phù hợp với quy định của pháp luật vì Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT căn cứ vào Nghị định 23/2009/NĐ -CP ngày 27/02/2009 về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, kinh doanh bất động sản…, để xử phạt ông C về hành vi xây dựng nhà không có giấy phép, chứ không xem xét vấn đề tranh chấp đất đai. Ông C cho rằng đất của gia tộc thì đề nghị ông C cung cấp giấy tờ để chứng minh; nếu diện tích đất xây dựng nhà vệ sinh thuộc quyền sử dụng của ông C thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PTT đồng ý thu hồi Quyết định số 448/QĐ -CC ngày 01/8/2014; nếu ông C không chứng minh được thì diện tích xây dựng nhà vệ sinh là lối đi chung của các hộ dân.

## Page 3

Từ những căn cứ trên, Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành Quyết định số 403/BC -ĐTTXD ngày 25/7/2011 và Quyết định số 448/QĐ -CC ngày 01/8/2014 là phù hợp với quy định của pháp luật.
Người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là ông Nguyễn VănH trình bày:
Năm 2000, ông H nhận chuyển nhượng thửa đất số 72, tờ bản đồ số 05 của bà Nguyễn Thị C1(em gái ông C), có thể hiện con hẻm đi ra đường THĐ. Sau đó, ông H mua lại con hẻm của cụ Lê Thị D (mẹ của ông C). Khi ông H cho thuê nhà thì người thuê vẫn sử dụng con hẻm này. Năm 2002, khi ông H xây dựng khách sạn và có to tiếng với ông C nên ông H đã xây bít cánh cửa mở ra con hẻm để bảo toàn tài sản. Sau này khi không cho Ngân hàng thuê nữa, ông sẽ xây dựng thêm và sử dụng con hẻm để vận chuyển vật liệu, ông C xây dựng nhà vệ sinh tại con hẻm nêu trên, ông H không có đường đi lại. Ông Hyêu cầu ông C tháo dỡ nhà vệ sinh để trả lại đường đi cho các hộ dân.
Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2017/HC -ST ngày 15/6/2017, Tòa án nhân dân Thành phố PT, tỉnh Bình Thuận quyết định:
Chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện là ông Dương Hiền C. Hủy Quyết định số 448/QĐ-CC ngày 01/8/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT về cưỡng chế thi hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả số 403/QĐ-UBND ngày 25/7/2011 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT.
Ngoài ra, Tòa án cấp sơ thẩm còn quyết định về án phí và quyền kháng cáo của các đương sự.
Ngày 28/6/2017, ông Nguyễn VănH có đơn kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm.
Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017/HC-PT ngày 29/9/2017, Tòa án nhân dân tỉnh Bình Thuận quyết định:
Bác kháng cáo của ông Nguyễn Văn H, giữ nguyên Bản án sơ thẩm số 01/2017/HC-ST ngày 15/6/2017 của Tòa án nhân dân thành phố PT.
Ngoài ra, Tòa án cấp phúc thẩm còn quyết định về án phí.
Ngày 27/11/2017, ông Nguyễn VănH có đơn đề nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm đối với Bản án hành chính phúc thẩm nêu trên.
Tại Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm số 88/2018/QĐKN-VC3-V3 ngày 15/5/2018, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh quyết định:
Kháng nghị toàn bộ Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2017/HC -ST ngày 15/6/2017 của Tòa án nhân dân thành phố PT và Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017 ngày 29/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Bình Thuận. Đề nghị Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh sửa Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017 ngày 29/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Bình Thuận theo hướng không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Dương Hiền C.

## Page 4

Tại Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC -GĐT ngày 06/11/2018, Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh quyết định:
Không chấp nhận Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm số 88/2018/QĐKN-VC3-V3 ngày 15/5/2018 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh. Giữ nguyên Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017/HC-PT ngày 29/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh Bình Thuận.
Ngày 18/01/2019, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh có Thông báo số 06/TB -VKS-HC gửi Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề nghị xem xét theo thủ tục giám đốc thẩm đối với Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC-GĐT ngày 06/11/2018 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh.
Tại Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm số 16/QĐ -VKS-HC ngày 04/11/2021, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đã kháng nghị đối với Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC -GĐT ngày 06/11/2018 của Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh theo thủ tục giám đốc thẩm. Đề nghị Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao xét xử giám đốc thẩm , hủy Quyết định giám đốc thẩm nêu trên, Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017/HC -PT ngày 29/9/2017 của Tòa án nhân dân tỉnh B và Bản án hành chính sơ thẩm số 01/2017/HC -ST ngày 15/6/2017 của Tòa án nhân dân thành phố PT; giao hồ sơ vụ án cho Tòa án nhân dân thành phố PT xét xử sơ thẩm lại theo đúng quy định của pháp luật.
Tại phiên tòa giám đốc thẩm, đại diện Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề nghị Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao chấp nhận kháng nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao , theo hướng hủy Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC -GĐT ngày 06/11/2018 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh và Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017/HC-PT ngày 29/9/2017; giao hồ sơ vụ án cho Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm lại theo đúng quy định của pháp luật.
NHẬN ĐỊNH CỦA TÒA ÁN:
[1] Nguồn gốc thửa đất số 69, 71, 72, tờ bản đồ số 5 (đo đạc theo Nghị định số 60/NĐ-CP), tại Khu phố 2, phường BH, thành phố PT, tỉnh Bình Thuận là của cha mẹ ông Nguyễn Hiền C để l ại. Ông C đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với thửa đất số 69 (tại địa chỉ số 287 đường THĐ, phường BH, thành phố PT); bà Nguyễn Thị C1(em của ông C) được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với thửa đất số 72; thửa đất số 71 chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ( theo bản đồ đo đạc theo Nghị định số 60/CP, thì thửa đất này đứng tên cụ Lê Thị D, mẹ của ông C, hiện đã chết). Năm 2000, bà C1chuyển nhượng thửa đất số 72 cho ông Nguyễn VănH bằng giấy viết tay, không có xác nhận của chính quyền địa phương . Năm 2002, ông H xây khách sạn trên thửa đất số 72 (giáp với thửa đất số 83 của ông H) và cho Ngân hàng thuê toàn bộ nhà đất của ông.

## Page 5

[2] Năm 2002, ông C tiến hành xây dựng nhà vệ sinh (diện tích 4,18m 2)
không có giấy phép xây dựng trên một phần ngõ đi chung của thửa đất số 71, 72.
Thời điểm này Nghị định 48/CP ngày 05/5/1997 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý xây dựng, quản lý nhà và công trình kỹ thuật hạ tầng đối với đô thị đang có hiệu lực thi hành. Theo quy định tại Điều 4 của Nghị định này thì “thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính là 2 năm kể từ ngày hành vi hành chính được thực hiện, quá thời hạn nói trên thì không bị xử phạt theo Nghị định này”. Năm 2005, khi ông C đăng ký kê khai cả phần đất hẻm xây dựng nhà vệ sinh nên ông H có khiếu nại, yêu cầu ông C tháo dỡ nhà vệ sinh xây dựng trên lối đi chung. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương đã nhiều lần tiến hành hòa giải giữa hai bên kéo dài từ năm 2005 đến năm 2010 nhưng không thành.
[3] Ngày 14/7/2011, Đội Thanh tra xây dựng thành phố PT đã lập Biên bản vi phạm hành chính và ngừng thi công xây dựng công trình vi phạm trật tự xây dựng đối với ông C vì “phần công trình phụ nhà vệ sinh nằm ngoài giấy chứng nhận, di ện tích xây dựng 4,18m 2 không có phép, xây dựng trong năm 2002.
Hành vi trên vi phạm điểm b, kho ản 2 Đi ều 11 Nghị định số 23/2009/NĐ-CP của Chính phủ”. Thời điểm Đội Thanh tra xây dựng lập Biên bản vi phạm hành chính, Nghị định số 23/2009/NĐ-CP ngày 27/3/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong ho ạt động xây dựng đang có hi ệu lực thi hành. Do hành vi xây dựng công trình nhà v ệ sinh của ông C không có gi ấy phép xây dựng, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính đã h ết, nên Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả số 403/QĐ-UBND ngày 25/7/2011, Quyết định cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả số 448/QĐ-CC ngày 01/8/2014 là đúng quy định tại khoản 1, 2 Điều 3, khoản 3 Điều 4, điểm b khoản 2, khoản 8 Điều 11 Nghị định số 23/2009/NĐ-CP ngày 27/3/2009; điểm a khoản 1 Điều 12 Nghị định số 180/2007/NĐ-CP ngày 07/12/2007 của Chính phủ quy định chi ti ết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Xây dựng về xử lý vi phạm trật tự xây dựng đô thị.
 [4] Hành vi xây dựng công trình không phép của ông C là vi phạm quy định tại điểm 2.1 kho ản 2 Mục I Thông tư liên tịch số 09/1999/TTLT-BXD- TCĐC ngày 10/12/1999 của Bộ Xây dựng - Tổng cục Địa chính hướng dẫn cấp giấy phép xây dựng và khoản 3 Đi ều 39 Qu y chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định s ố 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ. Việc ông C xây dựng trên đất là lối đi chung hay lối đi riêng của gia đình ông không làm thay đổi bản chất của hành vi vi phạm (xây dựng không phép).
Các căn cứ pháp luật mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT áp dụng cũng đều liên quan đến hành vi xây dựng không phép, không có căn cứ nào liên quan đến việc giải quyết tranh chấp đất đai hoặc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Tại Biên bản đối thoại ngày 24/8/2015, đại diện người bị kiện trình bày: Việc ông C xây nhà vệ sinh trên đất là không được cấp phép, trái với quy định của pháp luật. Về mặt pháp lý đất này chưa được kê khai đăng ký quyền sử dụng là của ai… Quyết định số 403/QĐ-UBND ngày 25/7/2011 và Quyết định số 488/QĐ-CC ngày 01/8/2014 là phù hợp với quy định của pháp luật bởi Ủy ban

## Page 6

chỉ xử phạt ông C về việc xây dựng nhà không có giấy phép, chứ không hề nói đến vấn đề đất đai. Trình bày của đại diện người bị kiện là có cơ sở, bởi lẽ việc tranh chấp lối đi (nếu có) phải được giải quyết theo trình tự, thủ tục và căn cứ pháp luật khác.
[5] Tòa án cấp sơ thẩm và Tòa án cấp phúc thẩm mới chỉ căn cứ vào tài liệu, chứng cứ và lời khai do một bên ( ông C) cung cấp đã chấp yêu cầu khởi kiện của ông C, hủy Quyết định cưỡng chế thi hành quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả số 448/QĐ -CC ngày 01/8/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT với lý do ông C không xây dựng nhà vệ sinh trên lối đi chung, mà xây dựng trên thửa đất số 71 của cha mẹ ông C để lại; đồng thời Tòa án cấp phúc thẩm căn cứ khoản 3 Điều 11 Thông tư số 02/2014/TT -BXD ngày 12/02/2014 của Bộ Xây dựng quy định chi tiết hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 121/2013/NĐ -CP ngày 10/10/2013 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động xây dựng, kinh doanh bất động sản,… để cho rằng việc Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố PT ban hành quyết định cưỡng chế nêu trên là không có căn cứ, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của ông C, là không đúng. Bởi lẽ, chưa có cơ sở nào để xác định phần ngõ đi là thuộc quyền sử dụng hợp pháp của gia đình ông C; việc xây dựng nhà vệ sinh của ông C trên ngõ đi đã dẫn đến tranh chấp từ năm 2005, chính quyền địa phương đã tiến hành hòa giải nhiều lần và yêu cầu gia đình ông C cung cấp tài liệu xác định lối đi là của riêng gia đình ông C; ban đầu gia đình ông H cũng có thiện chí về việc hòa giải, nhưng đến năm 2010 việc hòa giải vẫn không thành.
Do đó, việc áp dụng căn cứ pháp luật như nêu trên và nhận định của Tò a án cấp phúc thẩm là không đúng. Tại Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC -GĐT ngày 06/11/2018, Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh vẫn giữ nguyên Bản án hành chính phúc thẩm cũng là không có cơ sở.
Vì các lẽ trên;
QUYẾT ĐỊNH:
Căn cứ vào khoản 1 Điều 271, khoản 3 Điều 272, Điều 274 Luật tố tụng hành chính;
1. Chấp nhận Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm số 16/QĐ-VKS-HC ngày 04/11/2021 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao đối với Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC-GĐT ngày 06/11/2018 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh.
2. Hủy Quyết định giám đốc thẩm số 29/2018/HC -GĐT ngày 06/11/2018 của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh và Bản án hành chính phúc thẩm số 09/2017/HC -PT ngày 29/9/2017 của Tòa á n nhân dân tỉnh Bình Thuận.
3. Giao hồ sơ vụ án cho Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh xét xử phúc thẩm lại theo đúng quy định của pháp luật.

## Page 7

Nơi nhận:
- Chánh án TANDTC (để báo cáo);
- Viện trưởng VKSNDTC (để biết);
- VKSNDTC (Vụ 10);
- TAND cấp ca o tại Thành phố Hồ Chí Minh ( 02 bản kèm hồ sơ vụ án);
- TAND tỉnh Bình Thuận (để biết);
- TAND Tp. PT, tỉnh Bình Thuận (để biết);
- Chi Cục THADS Tp. PT, tỉnh Bình Thuận;
- Các đương sự (theo địa chỉ);
- Lưu: VP, Vụ GĐKTIII (2b), Vụ PC&QLKH TANDTC, HS, THS.
 TM. HỘI ĐỒNG THẨM PHÁN THẨM PHÁN - CHỦ TỌA PHIÊN TÒA





 Ngô Tiến Hùng