TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO 
 
Quyết định giám đốc thẩm 
Số:  07/2021/HC-GĐT 
Ngày 12-4-2021 
V/v khiếu kiện quyết định hành chính 
trong lĩnh vực quản lý đất đai 
 
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc 
 
 
  NHÂN DANH 
NƯỚC CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 
 
HỘI ĐỒNG THẨM PHÁN 
TÒA ÁN NHÂN DÂN TỐI CAO 
 
- Thành phần Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao  gồm có:   
Thẩm phán - Chủ tọa phiên tòa: Ông Nguyễn Văn Thuân; 
Các Thẩm phán: - Bà Đào Thị Xuân Lan; 
                           - Ông Trần Hồng Hà;  
                           - Ông Trần Văn Cò; 
                           - Ông Phạm Quốc Hưng. 
- Thư ký phiên tòa: Bà Lê Thị Hòa, Thư ký Tòa án nhân dân tối cao. 
- Đại diện Viện kiểm sát nhân dân tối cao tham gia phiên tòa : Ông 
Nguyễn Việt Hùng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao. 
Ngày 12 tháng 4 năm 2021, tại trụ sở Tòa án nhân dân tối cao mở phiên tòa 
giám đốc thẩm xét xử vụ án “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực 
quản lý đất đai” giữa các đương sự: 
1. Người khởi kiện: Ông Nguyễn Minh Q, sinh năm 1952; cư trú tại: Tổ H, khu 
dân cư T, huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. 
2. Người bị kiện: 
2.1. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; 
Địa chỉ: Số 01 PVĐ, phường PT, thành phố BR, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. 
2.2. Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; 
Địa chỉ: Số 28 TĐT, huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. 
3. Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan: 
Ủy ban nhân dân huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; 
Địa chỉ: Số 28 TĐT, huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu.

2 
 
 
 
Người đại diện theo pháp lu ật: Ông Lê Văn P, Ch ủ tịch Ủy ban nhân dân 
huyện CĐ. 
NỘI DUNG VỤ ÁN: 
Theo Đơn kh ởi ki ện đ ề ngày 13/8/2015  và quá trình gi ải quy ết vụ án, 
người khởi kiện là ông Nguyễn Minh Q trình bày:  
Năm 1997, gia đình ông Nguyễn Minh Q từ BT ra CĐ buôn bán, làm ăn 
và thuê nhà của bà L (công tác tại Bảo tàng huyện CĐ) tại đường PVĐ, huyện 
CĐ để ở. 
Năm 1998, ông Q đã rào khu đất trống diện tích gần 800m2 ở phía bên kia 
đường để nuôi vịt. Ông Q tự đổ đất san lấp phía trước để làm đường đi cho xe ô 
tô chở hàng vào kho của nhà ông và làm lối đi cho một số hộ dân ở khu vực cư 
xá đi ra chợ; đồng thời đổ đất phía sau để trồng rau muống, hoa màu và chăn 
nuôi gà. 
Năm 1999, ông Q mua lại 02 lô đất của bà Cao Ngọc S và ông Nguyễn 
Bá L1 (giáp ranh với phần đất nêu t rên) để cất nhà ở. Ủy ban nhân dân huyện 
CĐ đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông Q  đối với 02 lô đất 
này vào năm 2001 và 2006.  
Năm 2010, Ủy ban nhân dân huyện CĐ tiến hành mở rộng đường TH, ông 
Q đã hiến một phần đất để làm đường; phần đất còn lại có diện tích khoảng 
440m2 thuộc thửa số 340, tờ bản đồ số 28 (nay là thửa số 293, tờ bản đồ số 18) 
huyện CĐ. Quá trình sử dụng đất, ông Q chưa kê khai, đăng ký sử dụng, không 
nộp thuế cho Nhà nước. 
Ngày 30/6/2011, ông Q có đơn xin giao đất, thuê đất (đ ể mở rộng cơ sở 
sản xuất, kinh doanh của thương hiệu rượu đế CS- QL) gửi Ủy ban nhân dân 
huyện C Đ, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện C Đ và Văn phòng đăng 
ký quyền sử dụng để xin giao, thuê đố i với phần đất nêu trên . 
Ngày 06/11/2012, Ủy ban nhân dân huyện C Đ có Văn bản số 
1566/UBND-TNMT gửi ông Q với nội dung: “Vị trí đất ông xin được giao hoặc 
thuê tọa lạc tại đường TH còn khoảng 127,1m 2 đất chưa sử dụng do Nhà nước 
quản lý (giáp nhà hiện hữu của ông đang ở). Hiện nay huyện CĐ đang trong giai 
đoạn lập, điều chỉnh và thực hiện các quy hoạch chuyên ngành nên Ủy ban nhân 
dân huyện không thể giải quyết việc xin giao đất hay thuê đất mà chỉ tạm thời 
cho ông mượn sử dụng ….”. 
Ngày 09/5/2012, ông Q có đơn yêu cầu về việc xin cấp đất, với nội dung: 
Ông xin được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích gia đình 
ông đã khai phá (Phần đất mà ông đề nghị được giao đất, thuê đất theo Đơn đề 
ngày 30/6/2011 nay ông xin được cấp để làm đất ở). 
Ngày 31/5/2012, ông Q  kê khai làm thủ tục xin cấp Giấy chứng nhậ n 
quyền sử dụng đất đối với diện tích 376,3m 2, thửa 293 nhưng không được Ủy

3 
 
 
 
ban nhân dân huyện CĐ đồng ý do diện tích đất này có chồng lấn với diện tích 
163,5m2 đất đã cấp cho ông Trần Đại N. 
Ngày 16/01/2013, ông Q có đơn khiếu nại việc Ủy ban nhân dân huyện 
CĐ không cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông đối với diện tích 
440m2. 
Ngày 15/4/2013, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ ban hành Quyết định 
số 292/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại của ông Q, với nội dung: “Không công 
nhận nội dung khiếu nại của ông Q. Không cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng 
đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất cho ông Q đối với khu 
diện tích 440m2 giáp đường TH bên cạnh nhà ông Q vì lý do không phù hợp quy 
hoạch, nhưng ông Q được tạm thời sử dụng đất theo hiện trạ ng cho đến khi có 
quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền”. 
Ông Q khiếu nại Quyết định số 292/QĐ -UBND ngày 15/4/2013 của Chủ 
tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ. 
Ngày 07/11/2014, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ban 
hành Quyết đị nh số 2434/QĐ -UBND giải quyết khiếu nại của ông Q , với nội 
dung: “Bác đơn của ông Q khiếu nại yêu cầu công nhận quyền sử dụng đất diện 
tích 440,6m2 thửa 293 và thửa 549, tờ bản đồ 18 (mới) huyện CĐ. Giữ nguyên 
nội dung Quyết định số 292/QĐ -UBND ngày 15/4/2 013 của Chủ tịch Ủy ban 
nhân dân huyện CĐ”. 
Ngày 13/8/2015, ông Q  khởi kiện yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 
292/QĐ-UBND ngày 15/4/2013 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện C Đ và 
Quyết định số 2434/QĐ-UBND ngày 07/11/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân 
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. 
 Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu và 
Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu trình bày:  
Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ 
và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng T àu ban hành đúng thẩm 
quyền theo quy định của Luật Khiếu nại và Luật đất đai. 
Về nội dung: Quá trình xác minh thể hiện diện tích 440m2 đất là một phần 
trong tổng diện tích 4.454,1m 2 thuộc thửa 340, tờ bản đồ số 28 (cũ) có nguồn 
gốc là ao nước trũng và mương thoát nước do Nhà nước quản lý. Qua kiểm tra 
toàn bộ hồ sơ địa chính của huyện, bản đồ địa chính lập năm 1998 đã được Sở 
địa chính (cũ) duyệt ngày 20/01/1999 không thể hiện riêng biệt thửa đất của ông 
Q đang khiếu nại. Ông Q không tiến hành kê khai, đăng ký, không có tên chủ sử 
dụng đất trong sổ mục kê lập năm 1998 và cập nhật chỉnh lý biến động liên tục 
từ năm 1998 đến nay. Toàn bộ đất ông Q sử dụng thuộc thửa 340 tờ bản đồ số 
28 là đất CDK do Ủy ban nhân dân huyện CĐ quản lý. 
Từ năm 1998 đến trước năm 2008 khu vực đất ông Q được quy hoạch là 
đất ở sân vườn theo Quyết định số 964/1998/QĐ-UBND ngày 02/5/1998 của Ủy

4 
 
 
 
ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu về quy hoạch chi tiết 1/2000 khu vực 
Trung tâm CĐ; từ năm 2008 đến năm 2010 đất được quy hoạch là đất ở nông 
thôn theo Quyết định số 1774/QĐ -UBND ngày 23/5/2008 của Ủy ban nhân dân 
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu về việc xét duyệt quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 
và Kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2006 -2010 của huyện CĐ. Theo Quyết định 
số 587/QĐ-UBND ngày 20/3/2014 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng 
Tàu về việc phê duyệt quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và Kế hoạch sử 
dụng đất 05 năm (2011 -2015) của huyện CĐ, thì đất trên được quy hoạch là đất 
ở. Thực tế, đất của ông Q đang sử dụng trồng rau màu, một số cây kiểng và chăn 
nuôi gà.  
Căn cứ khoản 2 Điều 15, khoản 4 Điều 14 Nghị định số 84/2007/NĐ -CP 
ngày 25/5/2007 thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ và Chủ tịch Ủy ban 
nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại 
là đúng. Đề nghị Tòa án bác toàn bộ yêu cầu của ông Q. 
Người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là Ủy ban nhân dân huyện CĐ 
trình bày: Thống nhất nội dung trình bày của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện 
CĐ và Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng T àu. Đề ngh ị Tòa án 
không chấp nhận đơn khởi kiện của ông Q. 
Tại Bản án hành chính sơ thẩm số 33/2018/HC-ST ngày 27/8/2018, Tòa án 
nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu quyết định: 
Không chấp nhận đơn khởi kiện của ông Nguyễn Minh Q yêu cầu hủy 
Quyết định số 292/QĐ -UBND ngày 15/4/2013 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân 
huyện CĐ và Quyết định số 2434/QĐ-UBND ngày 07/11/2014 của Chủ tịch Ủy 
ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu về việc yêu cầu được cấp giấy chứng 
nhận quyền sử dụng đất tại thửa 293 và thửa 549, tờ bản đồ số 1 8, huyện CĐ 
(lần 2) cho ông Nguyễn Minh Q. 
Ngoài ra, T òa án cấp sơ thẩm còn quyết định về án phí và quy ền kháng 
cáo của các đương sự theo quy định của pháp luật. 
Ngày 06/9/2018, ông Nguyễn Minh Q có đơn kháng cáo toàn bộ bản án sơ 
thẩm. 
Tại Bản án hành chính phúc thẩm số 339/HC-PT ngày 10/6/2019, Toà án 
nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh quyết định: 
Chấp nhận yêu cầu kháng cáo của ông Nguyễn Minh Q, sửa Bản án sơ 
thẩm số 33/2018/HC -ST ngày 27/8/2018 của Tòa án nhân nhân tỉnh Bà Rịa – 
Vũng Tàu. Tuyên xử: 
1. Chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Nguyễn Minh Q. 
2. Hủy Quyết định giải quyết khiếu nại số 292/QĐ -UBND ngày 
15/4/2013 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ và Quyết định giải quyết

5 
 
 
 
khiếu nại số 2434/QĐ -UBND ngày 07/11/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhâ n dân 
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu.  
3. Xác định hành vi không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng diện tích 
đất 376,3m2 thửa 293 tờ bản đồ số 18 (mới) huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 
cho ông Nguyễn Minh Q là trái quy định pháp luật. Ủy ban nhân dân huyện CĐ, 
tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu thực hiện hành vi hành chính về việc cấp giấy chứng 
nhận quyền sử dụng đất đối với phần diện tích trên theo quy định của pháp luật.   
Ngoài ra, Tòa án cấp phúc thẩm còn quyết định về án phí. 
Ngày 09/10/2019 và ngày 16/10/2019, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà 
Rịa – Vũng Tàu, Ủy ban nhân dân huyện CĐ có đơn đề nghị xem xét theo thủ tục 
giám đốc thẩm đối với Bản án hành chính phúc thẩm nêu trên. 
Tại Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm số 01/ 2021/KN-HC ngày 
19/01/2021, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đã kháng nghị Bản án hành chính 
phúc thẩm số 339/2019/HC-PT ngày 10/6/2019 của Tòa án nhân dân cấp cao tại 
Thành phố Hồ Chí Minh theo thủ tục giám đốc thẩm ; đề nghị Hội đồng Thẩm 
phán Tòa án nhân dân tối cao xét xử giám đốc thẩm, hủy Bản án hàn h chính 
phúc thẩm 339/2019/HC-PT ngày 10/6/2019 của Tòa án nhân dân cấp cao tại 
Thành phố Hồ Chí Minh; giữ nguyên Bản án hành chính sơ thẩm số 
33/2018/HC-ST ngày 27/8/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. 
Tại phiên tòa giám đốc thẩm, đại diện Viện kiểm sát nhân dân tối cao đề 
nghị Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ch ấp nhận kháng nghị của 
Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. 
NHẬN ĐỊNH CỦA TÒA ÁN: 
[1] Năm 1999, gia đình ông Nguyễn Minh Q nhận chuyển nhượng 02 lô 
đất thổ cư của bà Cao Ngọc S và ông Nguyễn Bá L1 tại huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa 
– Vũng Tàu  (Ủy ban nhân dân huyện C Đ đã cấp Giấy chứng nhận quyền sử 
dụng đất đối với 02 lô đất này  vào năm 2001 và năm 2006). Trước đó, vào năm 
1998 gia đình ông Q  đã tự san lấp một phần đất trũng bỏ trống (gi áp với 02 
thửa đất mà ông Q  nhận chuyển nhượng nêu trên) để trồng cây cảnh và chăn 
nuôi. Quá trình sử dụng đất, ông Q không đăng ký kê khai, không nộp nghĩa vụ 
thuế đối với Nhà nước. Phần đất ông Q  tự san lấp được xác định thuộc một 
phần thửa số 340, tờ bả n đồ số 28 (nay là thửa số 293, tờ bản đồ số 18 (mới) 
huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu) do Ủy ban nhân dân huyện CĐ quản lý. 
[2] Năm 2012, ông Q  có đơn đề nghị cấp Giấy chứng nhận quyền sử 
dụng đất đối với 376,3m2 đất thuộc  thửa số 293. Theo Quyết định số 
964/1998/QĐ-UBND ngày 02/5/1998 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng 
Tàu về “Quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/2000 khu vực Trung tâm CĐ” thì toàn bộ khu 
vực này (trong đó có phần đất mà ông Q đề nghị cấp Giấy chứng nhận quyền sử

6 
 
 
 
dụng đất) đã được quy hoạch là đất ở. Việc ông Q lấn chiếm, sử dụng đất đã có quy 
hoạch và việc sử dụng đất không phù hợp với quy hoạch đã được xét duyệt là hành 
vi vi phạm pháp luật về đất đai quy định tại điểm a, đ khoản 4 Điều 14 Nghị định 
số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính ph ủ quy định về việc cấp giấy 
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, 
thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết  khiếu 
nại về đất đai, do đó không đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử 
dụng đất theo quy định tại khoản 2 Điều 15 Nghị định này. 
[3] Ngày 16/01/2013, ông Q có đơn khiếu nại việc Ủy ban nhân dân huyện 
CĐ từ chối cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với diện tích 440m2 thuộc 
thửa số 293 cho gia đình ông. Ngày 15/4/2013, Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện 
CĐ ban hành Quyết định số 2 92/QĐ-UBND giải quyết khiếu nại: Không công 
nhận nội dung khiếu nại của ông Q; không cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng 
đất, quyền sở hữu nhà và tài sản khác gắn liền với đất cho ông Q vì lý do không 
phù hợp quy hoạch, nhưng ông Q được tạm thời sử dụng đất theo hiện trạng cho 
đến khi có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, là có căn 
cứ. 
[4] Do ông Q  khiếu nại Quyết định số 292/QĐ -UBND ngày 15/4/2013 
của Chủ tịch Ủ y ban nhân dân huyện CĐ, ngày 07/11/2014, Chủ tịch Ủy ban 
nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu ban hành Quyết định số 2434/QĐ-UBND giải 
quyết khiếu nại của ông Q, với nội dung: Bác đơn của ông Q khiếu nại yêu cầu 
công nhận quyền sử dụng đất diện tích 440,6m 2 thửa 293 và thửa 549, tờ bản đồ 
18 (mới) huyện CĐ. Giữ nguyên nội dung Quyết định số 292/QĐ -UBND ngày 
15/4/2013 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện CĐ, cũng là có cơ sở, đúng quy 
định của pháp luật. 
[5] Khi ông Q khởi kiện, Tòa án cấp sơ thẩm không chấp nhận yêu cầu 
khởi kiện của ông Q đề nghị hủy Quyết định số 292/QĐ-UBND ngày 15/4/2013 
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện C Đ và Quyết định số 2434/QĐ -UBND 
ngày 07/11/2014 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu là có 
căn cứ. Tòa án cấp phúc thẩm chấp  nhận yêu cầu khởi kiện của ông Q là không 
đúng.  
[6] Tòa án cấp phúc thẩm còn quyết định “Xác định hành vi không c ấp 
Giấy chứng nhận quyền sử dụng diện đất  376,3m2 thửa 293 t ờ bản đ ồ số 18 
(mới) huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu cho ông Nguyễn Minh Q là trái quy 
định pháp luật. Ủy ban nhân dân  huyện CĐ, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu thực hiện 
hành vi hành chính về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với phần 
diện tích trên theo quy định của pháp luật” là vượt quá thẩm quyền, không đúng 
quy định tại điểm  b khoản 2 Điều 193 Luật tố tụng hành chính, bởi vì việc cấp 
Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân, 
trên cơ sở quỹ đất của địa phương, giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất hợp 
pháp của hộ gia đình, cá nhân, việc sử dụng đất trên thực tế, Ủy ban nhân dân 
huyện CĐ sẽ thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.

7 
 
 
 
  Vì các lẽ trên; 
QUYẾT ĐỊNH: 
Căn cứ vào khoản 1 Điều 271, khoản 2 Điều 272, Điều 273 Luật tố tụng 
hành chính; 
1. Chấp nhận Quyết định kháng nghị giám đ ốc thẩm số 01/2021/KN-HC 
ngày 19/01/2021 của Chánh án Tòa án  nhân dân tối cao  đối với Bản án hành 
chính phúc thẩm số 339/2019/HC-PT ngày 10/6/2019 của Tòa án nhân dân cấp 
cao tại Thành phố Hồ Chí Minh. 
2. Hủy Bản án hành chính phúc thẩm số 339/2019/HC-PT ngày 10/6/2019 
của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh 
3. G iữ nguyên  Bản án hành chính sơ thẩm số 33/2018/HC-ST ngày 
27/8/2018 của Tòa án nhân dân tỉnh B. 
 
Nơi nhận: 
- Chánh án TANDTC (để báo cáo); 
- VKSNDTC (Vụ 10); 
- TAND cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh (để biết); 
- TAND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu (để biết); 
- Cục THADS tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu; 
- Các đương sự (theo địa chỉ); 
- Lưu: VP, Vụ GĐKTIII (2b), HS, THS. 
        TM. HỘI ĐỒNG THẨM PHÁN 
THẨM PHÁN - CHỦ TỌA PHIÊN TÒA 
 
 
 
 
 
             Nguyễn Văn Thuân