1. This request for a preliminary ruling concerns the validity of the decisions of the Governing Council of the European Central Bank (ECB) of 6 September 2012 on a number of technical features regarding the Eurosystem’s outright monetary transactions in secondary sovereign bond markets (‘the OMT decisions’) and the interpretation of Articles 119 TFEU, 123 TFEU and 127 TFEU and of Articles 17 to 24 of Protocol (No 4) on the Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank (OJ 2012, C 326, p. 230; ‘the Protocol on the ESCB and the ECB’).
2. The request has been made in the context of a series of constitutional actions and dispute resolution proceedings between constitutional bodies, which concern the participation of the Deutsche Bundesbank (German Central Bank) in the implementation of the OMT decisions and the alleged failure, of the Bundesregierung (Federal Government) and the Deutscher Bundestag (Lower House of the German Federal Parliament), to act with regard to those decisions. The dispute in the main proceedings and the questions referred for a preliminary ruling The OMT decisions
3. According to the minutes of the 340th meeting of the Governing Council of the ECB (‘the Governing Council’) on 5 and 6 September 2012, that body ‘approved the main parameters of Outright Monetary Transactions (OMT), which would be set out in a press release [(“the press release”)] to be published after the meeting’.
4. The press release is worded as follows: ‘As announced on 2 August 2012, the [Governing Council] has today taken decisions on a number of technical features regarding the Eurosystem’s [OMTs] in secondary sovereign bond markets that aim at safeguarding an appropriate monetary policy transmission and the singleness of the monetary policy. These will be known as [OMTs] and will be conducted within the following framework: Conditionality A necessary condition for [OMTs] is strict and effective conditionality attached to an appropriate European Financial Stability Facility/European Stability Mechanism (EFSF/ESM) programme. Such programmes can take the form of a full EFSF/ESM macroeconomic adjustment programme or a precautionary programme (Enhanced Conditions Credit Line), provided that they include the possibility of EFSF/ESM primary market purchases. The involvement of the IMF shall also be sought for the design of the country-specific conditionality and the monitoring of such a programme. The Governing Council will consider [OMTs] to the extent that they are warranted from a monetary policy perspective as long as programme conditionality is fully respected, and terminate them once their objectives are achieved or when there is non-compliance with the macroeconomic adjustment or precautionary programme. Following a thorough assessment, the Governing Council will decide on the start, continuation and suspension of [OMTs] in full discretion and acting in accordance with its monetary policy mandate. Coverage [OMTs] will be considered for future cases of EFSF/ESM macroeconomic adjustment programmes or precautionary programmes as specified above. They may also be considered for Member States currently under a macroeconomic adjustment programme when they will be regaining bond market access. Transactions will be focused on the shorter part of the yield curve, and in particular on sovereign bonds with a maturity of between one and three years. No ex ante quantitative limits are set on the size of [OMTs]. Creditor treatment The Eurosystem intends to clarify in the legal act concerning [OMTs] that it accepts the same ( pari passu ) treatment as private or other creditors with respect to bonds issued by euro area countries and purchased by the Eurosystem through [OMTs], in accordance with the terms of such bonds. Sterilisation The liquidity created through [OMTs] will be fully sterilised. Transparency Aggregate [OMT] holdings and their market values will be published on a weekly basis. Publication of the average duration of [OMT] holdings and the breakdown by country will take place on a monthly basis. Securities Markets Programme Following today’s decision on [OMTs], the Securities Markets Programme (SMP) is herewith terminated. The liquidity injected through the SMP will continue to be absorbed as in the past, and the existing securities in the SMP portfolio will be held to maturity.’ The main proceedings and the order for reference
5. Several groups of individuals, including a group supported by more than 11 000 signatories, have brought various constitutional actions concerning the OMT decisions and the alleged failure of the Bundesregierung and the Deutscher Bundestag to act with regard to those decisions. In addition the Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (The Left Party Parliamentary Group in the German Bundestag) has made an application, in dispute resolution proceedings between constitutional bodies, for a declaration that the Deutscher Bundestag is under certain obligations with regard to the OMT decisions.
6. In support of those actions, the applicants in the main proceedings submit (i) that the OMT decisions form, overall, an ultra vires act inasmuch as they are not covered by the mandate of the ECB and infringe Article 123 TFEU and (ii) that those decisions breach the principle of democracy entrenched in the German Basic Law (Grundgesetz) and thereby impair German constitutional identity.
7. The Bundesverfassungsgericht (Federal Constitutional Court) states that if the OMT decisions exceed the mandate of the ECB or infringe Article 123 TFEU it will have to uphold these various actions.
8. In that regard the referring court observes in particular, alluding to the principle of conferral of powers provided for in Article 5(1) and (2) TEU, that the mandate assigned to the ESCB must be strictly limited in order to meet democratic requirements and that compliance with the limits concerned must be subject to comprehensive judicial review. The referring court observes that the Court of Justice has held that the independence of the ECB does not preclude such review since that independence relates only to the powers that the Treaties confer on the ECB, but not to the definition of the extent and scope of its mandate.
9. The referring court further observes that even if it were established that the OMT decisions are to be regarded as merely an announcement of the adoption of future acts, that would not of itself render the proceedings brought before it inadmissible, since preventive legal protection may be necessary, pursuant to national procedural rules, in order to avoid irreparable consequences.
10. In those circumstances, the Bundesverfassungsgericht decided to stay the proceedings and to refer the following questions to the Court of Justice for a preliminary ruling: ‘(1) (a)\tIs the decision of the Governing Council of the ECB of 6 September 2012 on Technical features of Outright Monetary Transactions incompatible with Article 119 TFEU and Article 127(1) and (2) TFEU and with Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB because it exceeds the monetary policy mandate of the ECB laid down in the abovementioned provisions and encroaches upon the competence of the Member States? Is the mandate of the ECB exceeded in particular because the decision of the Governing Council of the ECB of 6 September 2012: (i) is linked to economic assistance programmes of the EFSF or of the ESM (conditionality)? (ii) provides for the purchase of government bonds of selected Member States only (selectivity)? (iii)\tprovides for the purchase of government bonds of programme countries in addition to assistance programmes of the EFSF or of the ESM (parallelism)? (iv) could undermine the limits and conditions laid down by assistance programmes of the EFSF or of the ESM (circumvention)? (b) Is the decision of the Governing Council of the ECB of 6 September 2012 on Technical features of Outright Monetary Transactions incompatible with the prohibition of monetary financing enshrined in Article 123 TFEU? Is compatibility with Article 123 TFEU precluded in particular by the fact that the decision of the Governing Council of the ECB of 6 September 2012: (i) does not provide for quantitative limits for government bond purchases (volume)? (ii) does not provide for a time gap between the issue of government bonds on the primary market and their purchase by the European System of Central Banks (ESCB) on the secondary market (market pricing)? (iii)\tallows all purchased government bonds to be held to maturity (interference with market logic)? (iv) does not contain any specific requirements for the credit standing of the government bonds to be purchased (default risk)? (v) provides for the same treatment of the ESCB as private or other holders of government bonds (debt cut)? (2) In the alternative, in the event that the Court does not consider the decision of the Governing Council of the ECB of 6 September 2012 on Technical features of Outright Monetary Transactions, qua act of an EU institution, to be an appropriate object for a request pursuant to point (b) of the first paragraph of Article 267 TFEU: (a) Are Article 119 TFEU and Article 127 TFEU and Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB to be interpreted as permitting the Eurosystem, alternatively or cumulatively, (i) to make government bond purchases conditional on the existence of and compliance with economic assistance programmes of the EFSF or of the ESM (conditionality)? (ii) to purchase government bonds of selected Member States only (selectivity)? (iii)\tto purchase government bonds of programme countries in addition to assistance programmes of the EFSF or of the ESM (parallelism)? (iv) to undermine the limits and conditions laid down by assistance programmes of the EFSF or of the ESM (circumvention)? (b) Having regard to the prohibition of monetary financing, is Article 123 TFEU to be interpreted as permitting the Eurosystem, alternatively or cumulatively, (i) to purchase government bonds without quantitative limits (volume)? (ii) to purchase government bonds without a minimum time gap from their issue on the primary market (market pricing)? (iii)\tto hold all purchased government bonds to maturity (interference with market logic)? (iv) to purchase government bonds without minimum credit standing requirements (default risk)? (v) to accept the same treatment of the ESCB as private and other holders of government bonds (debt cut)? (vi) to influence pricing, by communicating the intention to purchase or otherwise, coinciding with the issue of government bonds by Member States of the euro area (encouragement to purchase newly issued bonds)?’ Consideration of the questions referred for a preliminary ruling Preliminary observations
11. The Italian Government submits that the present request for a preliminary ruling may not be examined by the Court of Justice, since the referring court does not accept the binding and definitive interpretative value that the answer given by the Court in response to that request has. It argues that the referring court considers that it has ultimate responsibility for ruling on the validity of the decisions in question in the light of the conditions and limits imposed by the German Basic Law.
12. It may be observed in this regard that in Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85) the Court declared that it does not have jurisdiction to give a ruling where the court making the reference is not bound by the Court’s interpretation. Indeed, the Court does not have jurisdiction to provide, in preliminary ruling proceedings, answers which are purely advisory (see, to that effect, judgment in Kleinwort Benson , C‑346/93, EU:C:1995:85, paragraphs 23 and 24).
13. However, in that case an interpretation of EU law was not called for because the Court was asked to interpret an act of EU law in order to enable the national court to decide on the application of national law in a situation where the national law contained no direct and unconditional renvoi to EU law but was limited to taking an act of EU law as a model and only partially reproduced the terms thereof (see, to that effect, judgments in Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio , C‑217/05, EU:C:2006:784, paragraph 21, and Les Vergers du Vieux Tauves , C‑48/07, EU:C:2008:758, paragraph 24).
14. It must be stated that the circumstances of the present case differ significantly from those of the case that gave rise to the judgment in Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), since, here, the request for a preliminary ruling concerns directly the interpretation and application of EU law, which means that the present judgment will have definitive consequences as regards the resolution of the main proceedings.
15. In that regard, it should be observed that, according to settled case-law of the Court of Justice, Article 267 TFEU establishes a procedure for direct cooperation between the Court and the courts of the Member States (see, inter alia, judgments in SAT Fluggesellschaft , C‑364/92, EU:C:1994:7, paragraph 9, and ATB and Others , C‑402/98, EU:C:2000:366, paragraph 29). In that procedure, which is based on a clear separation of functions between the national courts and the Court, any assessment of the facts of the case is a matter for the national court, which must determine, in the light of the particular circumstances of the case, both the need for a preliminary ruling in order to enable it to deliver judgment and the relevance of the questions which it submits to the Court (see, to that effect, inter alia, judgments in WWF and Others , C‑435/97, EU:C:1999:418, paragraph 31, and Lucchini , C‑119/05, EU:C:2007:434, paragraph 43), whilst the Court is empowered to give rulings on the interpretation or the validity of an EU provision only on the basis of the facts which the national court puts before it (judgment in Eckelkamp and Others , C‑11/07, EU:C:2008:489, paragraph 52).
16. It must also be borne in mind that it is settled case-law of the Court that a judgment in which the latter gives a preliminary ruling is binding on the national court, as regards the interpretation or the validity of the acts of the EU institutions in question, for the purposes of the decision to be given in the main proceedings (see, inter alia, judgments in Fazenda Pública , C‑446/98, EU:C:2000:691, paragraph 49, and Elchinov , C‑173/09, EU:C:2010:581, paragraph 29).
17. It follows that the Court must reply to the referring court’s request for a preliminary ruling. Admissibility
18. Ireland, the Greek, Spanish, French, Italian, Netherlands, Portuguese and Finnish Governments, the European Parliament, the European Commission and the ECB challenge, on various grounds, the admissibility of the request for a preliminary ruling or of certain of the questions it includes.
19. First, the Italian Government maintains that the dispute in the main proceedings is contrived and artificial. The actions before the referring court are, in its submission, devoid of purpose since it has not been shown that the applicants in the main proceedings are in need of preventive protection or at risk of damage, but also because the alleged lack of action on the part of the Deutscher Bundestag is not per se amenable to any form of legal classification. Those actions should, moreover, have been declared inadmissible by the referring court since they concern EU measures that are not legal acts. The Italian Government further submits that the case in the main proceedings does not actually give rise to a question of obviously ultra vires acts which is connected to German constitutional identity.
20. The Italian Government also argues that the questions are abstract and hypothetical inasmuch as they are based on a series of assumptions, in particular with regard to the links between purchases of government bonds and compliance with economic assistance programmes, the lack of any quantitative limit on the volume of those purchases or the failure to take account of the risk of losses for the ECB.
21. The Greek Government also maintains that the questions raised are hypothetical, basing its argument on the fact that the ECB has not, in its view, adopted any measure which directly affects the rights conferred by EU law on the applicants in the main proceedings. The Finnish Government submits that the second question is inadmissible given that it relates to hypothetical actions on the part of the ECB and the national central banks of the euro area.
22. Next, although it does not expressly raise an objection to admissibility, the Spanish Government asserts that the national proceedings which have given rise to the reference for a preliminary ruling are not compatible with the system for reviewing the validity of EU acts established by Articles 263 TFEU and 267 TFEU given that they create a direct action against the validity of an EU act without complying with the conditions for admissibility laid down by Article 263 TFEU in respect of actions for annulment.
23. Finally, Ireland, the Greek, Spanish, French, Italian, Netherlands and Portuguese Governments, the Parliament, the Commission and the ECB submit that the first question is inadmissible since a question concerning validity cannot, in their submission, be directed at an act which, like the OMT decisions, is preparatory or does not have legal effects.
24. In the first place, as regards the argument that the dispute in the main proceedings is contrived and artificial and that the questions referred are hypothetical, it should be observed that, as is apparent from paragraph 15 of this judgment, it is solely for the national court before which the dispute has been brought, and which must assume responsibility for the subsequent judicial decision, to determine in the light of the particular circumstances of the case, both the need for a preliminary ruling in order to enable it to deliver judgment and the relevance of the questions which it submits to the Court. Consequently, where the questions submitted concern the interpretation or the validity of a rule of EU law, the Court is in principle bound to give a ruling (see, to that effect, judgment in Melloni , C‑399/11, EU:C:2013:107, paragraph 28 and the case-law cited).
25. Accordingly, questions concerning EU law enjoy a presumption of relevance. The Court may refuse to give a ruling on a question referred by a national court only where it is quite obvious that the interpretation, or the determination of validity, of a rule of EU law that is sought bears no relation to the actual facts of the main action or its purpose, where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal material necessary to give a useful answer to the questions submitted to it (see, to that effect, judgment in Melloni , C‑399/11, EU:C:2013:107, paragraph 29 and the case-law cited).
26. In the present case, the arguments which the Italian Government puts forward to establish the contrived and artificial nature of the dispute in the main proceedings and the hypothetical nature of the questions raised are based on a critical analysis of the admissibility of the actions at issue in the main proceedings and of the assessment of the facts undertaken by the referring court for the purpose of applying the criteria laid down by national law. It is not, however, for the Court to call that assessment into question since it falls, in the framework of these proceedings, within the jurisdiction of the national court (see, to that effect, judgment in Lucchini , C‑119/05, EU:C:2007:434, paragraph 43); nor is it for the Court to determine whether a decision whereby a matter is brought before it was taken in accordance with the rules of national law governing the organisation of the courts and legal proceedings (judgment in Schnorbus , C‑79/99, EU:C:2000:676, paragraph 22 and the case-law cited). Those arguments are therefore not sufficient to rebut the presumption of relevance mentioned in the previous paragraph.
27. As to the fact, to which the Greek and Finnish Governments draw attention, that the programme for purchasing government bonds announced in the press release has not been implemented and that its implementation will be possible only after further legal acts have been adopted, it does not - as the referring court states - render the actions in the main proceedings devoid of purpose since under German law preventive legal protection may be granted in such a situation if certain conditions are met.
28. Although the main actions - since they seek to avoid the infringement of rights that are under threat - must necessarily be based on hypotheses which are by their nature uncertain, they are, according to the referring court, none the less permitted under German law. Since, in proceedings of the kind provided for in Article 267 TFEU, the interpretation of national law falls exclusively to the referring court (judgment in Križan and Others , C‑416/10, EU:C:2013:8, paragraph 58), the fact that the OMT decisions have not yet been implemented and that their implementation will be possible only after further legal acts have been adopted is not a ground for denying that the request for a preliminary ruling meets an objective need for resolving the cases brought before that court (see, by analogy, judgment in Bosman , C‑415/93, EU:C:1995:463, paragraph 65).
29. In the second place, as regards the alleged incompatibility between the national proceedings and the system established by Articles 263 TFEU and 267 TFEU, the Court has, on a number of occasions, ruled on the admissibility of requests for a preliminary ruling concerning the validity of secondary legislation which have been made in judicial review proceedings brought under United Kingdom law. The Court, relying on the fact that, under national law, the persons concerned were able to make an application for judicial review of the legality of the intention or obligation of the United Kingdom Government to comply with EU legislation, has concluded that the opportunity open to individuals to plead the invalidity of an EU act of general application before national courts is not conditional upon that act actually having been the subject of implementing measures adopted pursuant to national law. In that respect, it is sufficient if the national court is seised of a genuine dispute in which the question of the validity of such an act is raised on indirect grounds (see, to that effect, judgments in British American Tobacco (Investments) and Imperial Tobacco , C‑491/01, EU:C:2002:741, paragraphs 36 and 40, and Intertanko and Others , C‑308/06, EU:C:2008:312, paragraphs 33 and 34). It is clear from the order for reference that that is indeed the case here.
30. As regards, in the third place, the arguments, set out in paragraph 23 of this judgment, which relate specifically to the first question, it should be observed that, in the present case, the referring court has brought the matter before the Court in order that the latter determine whether Articles 119 TFEU, 123(1) TFEU and 127(1) and (2) TFEU and Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB must be interpreted as permitting the ESCB to adopt a programme for the purchase of government bonds on secondary markets, such as the programme announced in the press release.
31. In the light of the foregoing, the request for a preliminary ruling must be declared admissible. Substance
32. By its questions, which it is appropriate to consider together, the referring court asks, in essence, whether Articles 119 TFEU, 123(1) TFEU and 127(1) and (2) TFEU and Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB must be interpreted as permitting the ESCB to adopt a programme for the purchase of government bonds on secondary markets, such as the programme announced in the press release. Articles 119 TFEU and 127(1) and (2) TFEU, and Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB
33. The referring court raises the question of whether a programme for the purchase of government bonds on secondary markets, such as the programme announced in the press release, can be covered by the powers of the ESCB, as defined by primary law. - Powers of the ESCB
34. It should be noted as a preliminary point that under Article 119(2) TFEU, the activities of the Member States and the Union are to include a single currency, the euro, as well as the definition and conduct of a single monetary policy and exchange-rate policy (judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 48).
35. As regards more particularly monetary policy, Article 3(1)(c) TFEU states that the Union is to have exclusive competence in that area for the Member States whose currency is the euro (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 50).
36. Under Article 282(1) TFEU, the ECB and the central banks of the Member States whose currency is the euro, which constitute the Eurosystem, are to conduct the monetary policy of the Union (judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 49). Under Article 282(4) TFEU, the ECB is to adopt such measures as are necessary to carry out its tasks in accordance with Articles 127 TFEU to 133 TFEU, with Article 138 TFEU and with the conditions laid down in the Statute of the ESCB and of the ECB.
37. Within that framework, it is for the ESCB, pursuant to Article 127(2) TFEU, to define and implement that policy.
38. More specifically, it follows from Article 129(1) TFEU, read in conjunction with Article 12.l of the Protocol on the ESCB and the ECB, that the Governing Council is to formulate the monetary policy of the Union and that the Executive Board of the ECB is to implement that policy in accordance with the guidelines and decisions laid down by the Governing Council.
39. It also follows, from the third subparagraph of Article 12.1 of the Protocol that, to the extent deemed possible and appropriate, the ECB is to have recourse to the national central banks to carry out operations which form part of the tasks of the ESCB, those banks being obliged, under Article 14.3 of the Protocol, to act in accordance with the guidelines and i nstructions of the ECB.
40. Furthermore, it is apparent from Article 130 TFEU that the ESCB is to be independent when carrying out its task of formulating and implementing the Union’s monetary policy. It can be seen from the wording of that Article that it is intended to shield the ESCB and its decision-making bodies from external influences which would be likely to interfere with the performance of the tasks which the FEU Treaty and the Protocol on the ESCB and the ECB assign to the ESCB. Thus, Article 130 TFEU is, in essence, intended to shield the ESCB from all political pressure in order to enable it effectively to pursue the objectives attributed to its tasks, through the independent exercise of the specific powers conferred on it for that purpose by primary law (see, to that effect, judgment in Commission v ECB , C‑11/00, EU:C:2003:395, paragraph 134).
41. In accordance with the principle of conferral of powers set out in Article 5(2) TEU, the ESCB must act within the limits of the powers conferred upon it by primary law and it cannot therefore validly adopt and implement a programme which is outside the area assigned to monetary policy by primary law. In order to ensure that the principle of conferral is complied with, the acts of the ESCB are, on the conditions laid down by the Treaties, subject to review by the Court (see, to that effect, judgment in Commission v ECB , C‑11/00, EU:C:2003:395, paragraph 135).
42. It must be pointed out in this regard that the FEU Treaty contains no precise definition of monetary policy but defines both the objectives of monetary policy and the instruments which are available to the ESCB for the purpose of implementing that policy (see, to that effect, Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 53).
43. Thus, under Articles 127(1) TFEU and 282(2) TFEU, the primary objective of the Union’s monetary policy is to maintain price stability. The same provisions further stipulate that, without prejudice to that objective, the ESCB is to support the general economic policies in the Union, with a view to contributing to the achievement of its objectives, as laid down in Article 3 TEU (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 54).
44. The Protocol on the ESCB and the ECB is thus characterised by a clear mandate, which is directed primarily at the objective of ensuring price stability. The tightly drawn nature of that mandate is further reinforced by the procedures for amending certain parts of the Statute of the ESCB and of the ECB.
45. As to the means assigned to the ESCB by primary law for the purpose of achieving those objectives, Chapter IV of the Protocol on the ESCB and the ECB, which describes the monetary functions and operations assured by the ESCB, sets out the instruments to which the ESCB may have recourse in the framework of monetary policy. - The delimitation of monetary policy
46. The Court has held that in order to determine whether a measure falls within the area of monetary policy it is appropriate to refer principally to the objectives of that measure. The instruments which the measure employs in order to attain those objectives are also relevant (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraphs 53 and 55).
47. In the first place, as regards the objectives of a programme such as that at issue in the main proceedings, it can be seen from the press release that the aim of the programme is to safeguard both ‘an appropriate monetary policy transmission and the singleness of the monetary policy’.
48. First, the objective of safeguarding the singleness of monetary policy contributes to achieving the objectives of that policy inasmuch as, under Article 119(2) TFEU, monetary policy must be ‘single’.
49. Secondly, the objective of safeguarding an appropriate transmission of monetary policy is likely both to preserve the singleness of monetary policy and to contribute to its primary objective, which is to maintain price stability.
50. The ability of the ESCB to influence price developments by means of its monetary policy decisions in fact depends, to a great extent, on the transmission of the ‘impulses’ which the ESCB sends out across the money market to the various sectors of the economy. Consequently, if the monetary policy transmission mechanism is disrupted, that is likely to render the ESCB’s decisions ineffective in a part of the euro area and, accordingly, to undermine the singleness of monetary policy. Moreover, since disruption of the transmission mechanism undermines the effectiveness of the measures adopted by the ESCB, that necessarily affects the ESCB’s ability to guarantee price stability. Accordingly, measures that are intended to preserve that transmission mechanism may be regarded as pertaining to the primary objective laid down in Article 127(1) TFEU.
51. The fact that a programme such as that announced in the press release might also be capable of contributing to the stability of the euro area, which is a matter of economic policy (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 56), does not call that assessment into question.
52. Indeed, a monetary policy measure cannot be treated as equivalent to an economic policy measure merely because it may have indirect effects on the stability of the euro area (see, by analogy, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 56).
53. In the second place, as regards the means to be used for achieving the objectives sought by a programme such as that announced in the press release, it is not disputed that the implementation of such a programme will entail outright monetary transactions on secondary sovereign debt markets.
54. It is clear from Article 18.1 of the Protocol on the ESCB and the ECB, which forms part of Chapter IV thereof, that in order to achieve the objectives of the ESCB and to carry out its tasks, as provided for in primary law, the ECB and the national central banks may, in principle, operate in the financial markets by buying and selling outright marketable instruments in euro. Accordingly, the transactions which the Governing Council has in mind in the press release use one of the monetary policy instruments provided for by primary law.
55. As regards the selective nature of the programme announced in the press release, it should be borne in mind that the programme is intended to rectify the disruption to the monetary policy transmission mechanism caused by the specific situation of government bonds issued by certain Member States. In those circumstances, the mere fact that the programme is specifically limited to those government bonds is thus not of a nature to imply, of itself, that the instruments used by the ESCB fall outside the realm of monetary policy. Moreover, no provision of the FEU Treaty requires the ESCB to operate in the financial markets by means of general measures that would necessarily be applicable to all the States of the euro area.
56. In the light of those considerations, it is apparent that a programme such as that announced in the press release, in view of its objectives and the instruments provided for achieving them, falls within the area of monetary policy.
57. The fact that the implementation of such a programme is made conditional upon full compliance with EFSF or ESM macroeconomic adjustment programmes does not alter that conclusion.
58. It is, of course, possible that a government bond-buying programme may, indirectly, increase the impetus to comply with those adjustment programmes and thus, to some extent, further the economic-policy objectives of those programmes.
59. However, such indirect effects do not mean that such a programme must be treated as equivalent to an economic policy measure, since it is apparent from Articles 119(2) TFEU, 127(1) TFEU and 282(2) TFEU that, without prejudice to the objective of price stability, the ESCB is to support the general economic policies in the Union.
60. The point should also be made that the ESCB, in a wholly independent manner, made implementation of the programme announced in the press release conditional upon full compliance with EFSF or ESM macroeconomic adjustment programmes, thereby ensuring that its monetary policy will not give the Member States whose sovereign bonds it purchases financing opportunities which would enable them to depart from the adjustment programmes to which they have subscribed. The ESCB thus ensures that the monetary policy measures it has adopted will not work against the effectiveness of the economic policies followed by the Member States.
61. Furthermore, since the ESCB is obliged, under Article 127(1) TFEU, read in conjunction with Article 119(3) TFEU, to comply with the guiding principle that public finances must be sound, the conditions included in a programme such as that announced in the press release, which prevent that programme from acting as an incentive to Member States to allow their financial situation to deteriorate, cannot be regarded as taking the programme beyond the confines of the monetary policy framework laid down by primary law.
62. It should be added that full compliance of the Member State concerned with the obligations arising under an adjustment programme to which it has subscribed is not, in any event, a sufficient condition to trigger intervention by the ESCB in the framework of a programme such as that announced in the press release, since such intervention is made strictly conditional upon there being disruptions of the monetary policy transmission mechanism or the singleness of monetary policy.
63. Accordingly, the fact that the purchase of government bonds on the secondary market subject to a condition of compliance with a macroeconomic adjustment programme could be regarded as falling within economic policy when the purchase is undertaken by the ESM (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 60) does not mean that this should equally be the case when that instrument is used by the ESCB in the framework of a programme such as that announced in the press release.
64. In that regard, the difference between the objectives of the ESM and those of the ESCB is decisive. Whilst it can be seen from paragraphs 48 to 52 of this judgment that a programme such as that at issue in the main proceedings may be implemented only in so far as is necessary for the maintenance of price stability, the ESM’s intervention is intended to safeguard the stability of the euro area, that objective not falling within monetary policy (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 56).
65. That analysis also leads the Court to exclude the possibility that a programme such as that announced in the press release may serve to circumvent the conditions circumscribing the ESM’s activity on the secondary market, since the ESCB’s intervention is not intended to take the place of that of the ESM in order to achieve the latter’s objectives but must, on the contrary, be implemented independently on the basis of the objectives particular to monetary policy. - Proportionality
66. It follows from Articles 119(2) TFEU and 127(1) TFEU, read in conjunction with Article 5(4) TEU, that a bond-buying programme forming part of monetary policy may be validly adopted and implemented only in so far as the measures that it entails are proportionate to the objectives of that policy.
67. In that regard, it should be borne in mind that, according to the settled case-law of the Court, the principle of proportionality requires that acts of the EU institutions be appropriate for attaining the legitimate objectives pursued by the legislation at issue and do not go beyond what is necessary in order to achieve those objectives (see, to that effect, judgment in Association Kokopelli , C‑59/11, EU:C:2012:447, paragraph 38 and the case-law cited).
68. As regards judicial review of compliance with those conditions, since the ESCB is required, when it prepares and implements an open market operations programme of the kind announced in the press release, to make choices of a technical nature and to undertake forecasts and complex assessments, it must be allowed, in that context, a broad discretion (see, by analogy, judgments in Afton Chemical , C‑343/09, EU:C:2010:419, paragraph 28, and Billerud Karlsborg and Billerud Skärblacka , C‑203/12, EU:C:2013:664, paragraph 35).
69. Nevertheless, where an EU institution enjoys broad discretion, a review of compliance with certain procedural guarantees is of fundamental importance. Those guarantees include the obligation for the ESCB to examine carefully and impartially all the relevant elements of the situation in question and to give an adequate statement of the reasons for its decisions.
70. In that regard, the Court has consistently held that, although the statement of reasons for an EU measure, which is required by Article 296(2) TFEU, must show clearly and unequivocally the reasoning of the author of the measure in question, so as to enable the persons concerned to ascertain the reasons for the measure and to enable the Court to exercise its power of review, it is not required to go into every relevant point of fact and law. In addition, the question whether the obligation to provide a statement of reasons has been satisfied must be assessed with reference not only to the wording of the measure but also to its context and the whole body of legal rules governing the matter in question (see, to that effect, judgment in Commission v Council , C‑63/12, EU:C:2013:752, paragraphs 98 and 99 and the case-law cited).
71. Although an examination of whether the obligation to provide a statement of reasons has been satisfied may be undertaken only on the basis of a decision that has been formally adopted, in this case it must none the less be found that the press release, together with draft legal acts considered during the meeting of the Governing Council at which the press release was approved, make known the essential elements of a programme such as that announced in the press release and are such as to enable the Court to exercise its power of review.
72. As regards, in the first place, the appropriateness of a programme such as that announced in the press release for achieving the ESCB’s objectives, it is apparent from the press release and from the explanations provided by the ECB that the programme is based on an analysis of the economic situation of the euro area, according to which, at the date of the programme’s announcement, interest rates on the government bonds of various States of the euro area were characterised by high volatility and extreme spreads. According to the ECB, those spreads were not accounted for solely by macroeconomic differences between the States concerned but were caused, in part, by the demand for excessive risk premia for the bonds issued by certain Member States, such premia being intended to guard against the risk of a break-up of the euro area.
73. According to the ECB, that special situation severely undermined the ESCB’s monetary policy transmission mechanism in that it gave rise to fragmentation as regards bank refinancing conditions and credit costs, which greatly limited the effects of the impulses transmitted by the ESCB to the economy in a significant part of the euro area.
74. Having regard to the information placed before the Court in the present proceedings, it does not appear that that analysis of the economic situation of the euro area as at the date of the announcement of the programme in question is vitiated by a manifest error of assessment.
75. In that regard, the fact, mentioned by the referring court, that that reasoned analysis has been subject to challenge does not, in itself, suffice to call that conclusion into question, since, given that questions of monetary policy are usually of a controversial nature and in view of the ESCB’s broad discretion, nothing more can be required of the ESCB apart from that it use its economic expertise and the necessary technical means at its disposal to carry out that analysis with all care and accuracy.
76. In the situation described in paragraphs 72 and 73 of this judgment, the purchase, on secondary markets, of government bonds of the Member States affected by interest rates considered by the ECB to be excessive is likely to contribute to reducing those rates by dispelling unjustified fears about the break-up of the euro area and thus to play a part in bringing about a fall in - or even the elimination of - excessive risk premia.
77. In those circumstances, the ESCB was entitled to take the view that such a development in interest rates is likely to facilitate the ESCB’s monetary policy transmission and to safeguard the singleness of monetary policy.
78. Thus, it is undisputed that interest rates for the government bonds of a given State play a decisive role in the setting of the interest rates applicable to the various economic actors in that State, in the value of the portfolios of financial institutions holding such bonds and in the ability of those institutions to obtain liquidity. Therefore, eliminating or reducing the excessive risk premia demanded in respect of the government bonds of a Member State is likely to avoid the volatility and level of those premia from hindering the transmission of the effects of the ESCB’s monetary policy decisions to the economy of that State and from jeopardising the singleness of monetary policy.
79. Moreover, the ECB’s assertion that the mere announcement of the programme at issue in the main proceedings was sufficient to achieve the effect sought - namely to restore the monetary policy transmission mechanism and the singleness of monetary policy - has not been challenged in these proceedings.
80. It follows from the foregoing that, in economic conditions such as those described by the ECB at the date of the press release, the ESCB could legitimately take the view that a programme such as that announced in the press release is appropriate for the purpose of contributing to the ESCB’s objectives and, therefore, to maintaining price stability.
81. Accordingly, it should, in the second place, be established whether such a programme does not go manifestly beyond wha t is necessary to achieve those objectives.
82. It must be noted in that regard that the wording of the press release makes quite clear that, under the programme at issue in the main proceedings, the purchase of government bonds on secondary markets is permitted only in so far as it is necessary to achieve the objectives of that programme and that such purchases will cease as soon as those objectives have been achieved.
83. It should also be noted that the announcement made in the press release about the programme at issue in the main proceedings will be followed, if necessary, by a second phase, namely implementation of the programme, which will be dependent upon an in-depth assessment of the requirements of monetary policy.
84. Moreover, more than two years after the programme at issue in the main proceedings was announced, that programme has not been implemented, the Governing Council taking the view that its activation was not justified by the economic situation of the euro area.
85. In addition to the fact that implementation of a programme such as that announced in the press release is strictly subject to the objectives of that programme, the Court notes that the potential scale of the programme is limited in a number of ways.
86. It is thus apparent that, in the context of such a programme, the ESCB may purchase only the government bonds of Member States which are undergoing a macroeconomic adjustment programme and which have access to the bond market again. Furthermore, a programme such as that at issue in the main proceedings is concentrated on government bonds with a maturity of up to three years, the ESCB reserving the right to sell at any time the bonds it has purchased.
87. It follows from those considerations, first, that a programme such as that announced in the press release ultimately concerns only a limited part of the government bonds issued by the States of the euro area, so that the commitments which the ECB is liable to enter into when such a programme is implemented are, in fact, circumscribed and limited. Secondly, such a programme can be put into effect only when the situation of certain of those States has already justified EMS intervention which is still under way.
88. In those circumstances, a programme whose volume is thus restricted could legitimately be adopted by the ESCB without a quantitative limit being set prior to its implementation, such a limit being likely, moreover, to reduce the programme’s effectiveness.
89. Furthermore, in so far as the referring court raises the question of the selectivity of such a programme, it should be recalled that this programme is intended to rectify the disruption of the ESCB’s monetary policy which arose as a result of the particular situation of government bonds issued by certain Member States. In those circumstances, the ESCB was fully entitled to take the view that a selective bond-buying programme may prove necessary in order to rectify that disruption, concentrating the ESCB’s activity on the parts of the euro area which are particularly affected by that disruption and thereby preventing the scale of that programme from being needlessly increased, beyond what is necessary to achieve its objectives, or the programme’s effectiveness from being diminished.
90. It must also be stated that a programme such as that announced in the press release identifies the Member States whose bonds may be purchased on the basis of criteria linked to the objectives pursued and not by means of an arbitrary selection.
91. In the third place, the ESCB weighed up the various interests in play so as to actually prevent disadvantages from arising, when the programme in question is implemented, which are manifestly disproportionate to the programme’s objectives.
92. It follows from the foregoing considerations that a programme such as that announced in the press release does not infringe the principle of proportionality. Article 123(1) TFEU
93. The referring court raises the issue of the compatibility with Article 123(1) TFEU of a programme for the purchase of government bonds on secondary markets, such as the programme announced in the press release.
94. It is clear from its wording that Article 123(1) TFEU prohibits the ECB and the central banks of the Member States from granting overdraft facilities or any other type of credit facility to public authorities and bodies of the Union and of Member States and from purchasing directly from them their debt instruments (judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 123).
95. It follows that that provision prohibits all financial assistance from the ESCB to a Member State (see, to that effect, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 132), but does not preclude, generally, the possibility of the ESCB purchasing from the creditors of such a State, bonds previously issued by that State.
96. Thus, Article 18.1 of the Protocol on the ESCB and the ECB permits the ESCB, in order to achieve its objectives and to carry out its tasks, to operate in the financial markets, inter alia, by buying and selling outright marketable instruments, which include government bonds, and does not make that authorisation subject to particular conditions as long as the nature of open market operations is not disregarded.
97. Nevertheless, the ESCB does not have authority to purchase government bonds on secondary markets under conditions which would, in practice, mean that its action has an effect equivalent to that of a direct purchase of government bonds from the public authorities and bodies of the Member States, thereby undermining the effectiveness of the prohibition in Article 123(1) TFEU.
98. In addition, in order to determine which forms of purchases of government bonds are compatible with Article 123(1) TFEU, it is necessary to take account of the objective pursued by that provision (see, by analogy, judgment in Pringle , C‑370/12, EU:C:2012:756, paragraph 133).
99. To that end, it must be recalled that the origin of the prohibition laid down in Article 123 TFEU is to be found in Article 104 of the EC Treaty (which became Article 101 EC), which was inserted in the EC Treaty by the Treaty of Maastricht.
100. It is apparent from the preparatory work relating to the Treaty of Maastricht that the aim of Article 123 TFEU is to encourage the Member States to follow a sound budgetary policy, not allowing monetary financing of public deficits or privileged access by public authorities to the financial markets to lead to excessively high levels of debt or excessive Member State deficits (see the Draft Treaty amending the Treaty establishing the European Economic Community with a view to achieving economic and monetary union, Bulletin of the European Communities , Supplement 2/91, pp. 24 and 54).
101. Thus, as is stated in the seventh recital in the preamble to Council Regulation (EC) No 3603/93 of 13 December 1993 specifying definitions for the application of the prohibitions referred to in Articles [123 TFEU] and [125(1) TFEU] (OJ 1993 L 332, p. 1), purchases made on the secondary market may not be used to circumvent the objective of Article 123 TFEU.
102. It follows that, as the Advocate General has observed in point 227 of his Opinion, when the ECB purchases government bonds on secondary markets, sufficient safeguards must be built into its intervention to ensure that the latter does not fall foul of the prohibition of monetary financing in Article 123(1) TFEU.
103. As regards a programme such as that announced in the press release, it must in the first place be stated that, in the framework of such a programme, the ESCB is entitled to purchase government bonds - not directly, from public authorities or bodies of the Member States - but only indirectly, on secondary markets. Intervention by the ESCB of the kind provided for by a programme such as that at issue in the main proceedings thus cannot be treated as equivalent to a measure granting financial assistance to a Member State.
104. That said, the point should be made, in the second place, that the ESCB’s intervention could, in practice, have an effect equivalent to that of a direct purchase of government bonds from public authorities and bodies of the Member States if the potential purchasers of government bonds on the primary market knew for certain that the ESCB was going to purchase those bonds within a certain period and under conditions allowing those market operators to act, de facto, as intermediaries for the ESCB for the direct purchase of those bonds from the public authorities and bodies of the Member State concerned.
105. However, the explanations provided by the ECB in these proceedings have made clear that the implementation of a programme such as that announced in the press release must be subject to conditions intended to ensure that the ESCB’s intervention on secondary markets does not have an effect equivalent to that of a direct purchase of government bonds on the primary market.
106. In this respect, the draft decision and draft guideline produced by the ECB in these proceedings indicate that the Governing Council is to be responsible for deciding on the scope, the start, the continuation and the suspension of the intervention on the secondary market envisaged by such a programme. The ECB has also made clear before the Court that the ESCB intends, first, to ensure that a minimum period is observed between the issue of a security on the primary market and its purchase on the secondary market and, secondly, to refrain from making any prior announcement concerning either its decision to carry out such purchases or the volume of purchases envisaged.
107. Inasmuch as those safeguards prevent the conditions of issue of government bonds from being distorted by the certainty that those bonds will be purchased by the ESCB after their issue, they ensure that implementation of a programme such as that announced in the press release will not, in practice, have an effect equivalent to that of a direct purchase of government bonds from public authorities and bodies of the Member States.
108. It is true that, despite those safeguards, the ESCB’s intervention remains capable of having, as the referring court points out, some influence on the functioning of the primary and secondary sovereign debt markets. However, that fact is not decisive since such influence constitutes, as the Advocate General has observed in point 259 of his Opinion, an inherent effect in purchases on the secondary market which are authorised by the FEU Treaty. That effect is, moreover, essential if those purchases are to be used effectively in the framework of monetary policy.
109. In the third place, a programme such as that announced in the press release would circumvent the objective of Article 123(1) TFEU, recalled in paragraph 100 of this judgment, if that programme were such as to lessen the impetus of the Member States concerned to follow a sound budgetary policy. In fact, since it follows from Articles 119(2) TFUE, 127(1) TFEU and 282(2) TFEU that, without prejudice to the objective of price stability, the ESCB is to support the general economic policies in the Union, the action taken by the ESCB on the basis of Article 123 TFEU cannot be such as to contravene the effectiveness of those polices by lessening the impetus of the Member States concerned to follow a sound budgetary policy.
110. Moreover, the conduct of monetary policy will always entail an impact on interest rates and bank refinancing conditions, which necessarily has consequences for the financing conditions of the public deficit of the Member States.
111. In any event, the Court finds that the features of a programme such as that announced in the press release exclude the possibility of that programme being considered of such a kind as to lessen the impetus of the Member States to follow a sound budgetary policy.
112. In that regard, it must be borne in mind, first, that the programme provides for the purchase of government bonds only in so far as is necessary for safeguarding the monetary policy transmission mechanism and the singleness of monetary policy and that those purchases will cease as soon as those objectives are achieved.
113. That limitation on the ESCB’s intervention means (i) that the Member States cannot, in determining their budgetary policy, rely on the certainty that the ESCB will at a future point purchase their government bonds on secondary markets and (ii) that the programme in question cannot be implemented in a way which would bring about a harmonisation of the interest rates applied to the government bonds of the Member States of the euro area regardless of the differences arising from their macroeconomic or budgetary situation.
114. The adoption and implementation of such a programme thus do not permit the Member States to adopt a budgetary policy which fails to take account of the fact that they will be compelled, in the event of a deficit, to seek financing on the markets, or result in them being protected against the consequences which a change in their macroeconomic or budgetary situation may have in that regard.
115. Secondly, a programme such as that at issue in the main proceedings is accompanied by a series of guarantees that are intended to limit its impact on the impetus to follow a sound budgetary policy.
116. Thus, by limiting that programme to certain types of bonds issued only by those Member States which are undergoing a structural adjustment programme and which have access to the bond market again, the ECB has, de facto, restricted the volume of government bonds eligible to be purchased in the framework of the programme and, accordingly, has limited the scale of the programme’s impact on the financing conditions of the States of the euro area.
117. Moreover, the impact of a programme such as that announced in the press release on the impetus to follow a sound budgetary policy is also limited by the fact that the ESCB has the option of selling the purchased bonds at any time. It follows that the consequences of withdrawing those bonds from the markets may be temporary. That option also means that the ESCB is able to adapt its programme in the light of the attitude of the Member States concerned, in particular with a view to limiting or suspending purchases of government bonds if a Member State changes its issuance behaviour by issuing more short-maturity bonds in order to finance its budget by means of bonds that are eligible for ESCB intervention.
118. The fact that the ESCB also has the possibility of holding the bonds it has purchased until maturity does not play a decisive role in this regard, since that possibility depends on such action being necessary to achieve the objectives sought and, in any event, the market operators involved cannot be certain that the ESCB will make use of that option. It should also be observed that such a practice is in no way precluded by Article 18.1 of the Protocol on the ESCB and the ECB and that it does not imply that the ESCB waives its right to payment of the debt, by the issuing Member State, once the bond matures.
119. In addition, by providing only for the purchase of government bonds issued by Member States that have access to the bond market again, the ESCB in practice excludes from the programme it intends to implement the Member States whose financial situation has deteriorated so far that they are no longer in a position to secure financing on the market.
120. Finally, the fact that the purchase of government bonds is conditional upon full compliance with the structural adjustment programmes to which the Member States concerned are subject precludes the possibility of a programme, such as that announced in the press release, acting as an incentive to those States to dispense with fiscal consolidation, relying on the financing opportunities to which the implementation of such a programme could give rise.
121. It follows from the foregoing that a programme such as that announced in the press release does not lessen the impetus of the Member States concerned to follow a sound budgetary policy. Accordingly, Article 123(1) TFEU does not prevent the ESCB from adopting such a programme and implementing it under conditions which do not result in the ESCB’s intervention having an effect equivalent to that of a direct purchase of government bonds from the public authorities and bodies of the Member States.
122. The features of such a programme to which the referring court has specifically drawn attention and which have not been mentioned in the analysis in the previous paragraphs do not call that conclusion into question.
123. Thus, even if it were established that that programme could expose the ECB to a significant risk of losses, that would in no way weaken the guarantees which are built into the programme in order to ensure that the Member States’ impetus to follow a sound budgetary policy is not lessened.
124. In this regard, the Court observes that those guarantees are also likely to reduce the risk of losses to which the ECB is exposed.
125. It should also be borne in mind that a central bank, such as the ECB, is obliged to take decisions which, like open market operations, inevitably expose it to a risk of losses and that Article 33 of the Protocol on the ESCB and the ECB duly provides for the way in which the losses of the ECB must be allocated, without specifically delimiting the risks which the Bank may take in order to achieve the objectives of monetary policy.
126. Furthermore, although the lack of privileged creditor status may mean that the ECB is exposed to the risk of a debt cut decided upon by the other creditors of the Member State concerned, it must be stated that such a risk is inherent in a purchase of bonds on the secondary markets, an operation which was authorised by the authors of the Treaties, without being conditional upon the ECB having privileged creditor status.
127. In view of all the foregoing considerations, the answer to the questions referred is that Articles 119 TFEU, 123(1) TFEU and 127(1) and (2) TFEU and Articles 17 to 24 of the Protocol on the ESCB and the ECB must be interpreted as permitting the ESCB to adopt a programme for the purchase of government bonds on secondary markets, such as the programme announced in the press release. Costs
128. Since these proceedings are, for the parties to the main proceedings, a step in the action pending before the national court, the decision on costs is a matter for that court. Costs incurred in submitting observations to the Court, other than the costs of those parties, are not recoverable.
1 La demande de décision préjudicielle porte sur la validité des décisions du conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE), du 6 septembre 2012, concernant un certain nombre de caractéristiques techniques relatives aux opérations monétaires sur titres de l’Eurosystème sur les marchés secondaires de la dette souveraine (ci-après les «décisions relatives aux OMT») et sur l’interprétation des articles 119 TFUE, 123 TFUE et 127 TFUE, ainsi que des articles 17 à 24 du protocole (no 4) sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (JO 2012, C 326, p. 230, ci-après le «protocole sur le SEBC et la BCE»).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre de plusieurs recours constitutionnels et d’une procédure de règlement d’un litige entre organes constitutionnels au sujet du concours apporté par la Deutsche Bundesbank (Banque fédérale d’Allemagne) à la mise en œuvre de ces décisions et de la carence alléguée de la Bundesregierung (gouvernement fédéral) et du Deutscher Bundestag (chambre basse du parlement fédéral) face auxdites décisions.
3 Aux termes du procès-verbal de la 340e réunion du conseil des gouverneurs de la BCE (ci-après le «conseil des gouverneurs») des 5 et 6 septembre 2012, cet organe «a approuvé les principaux paramètres des opérations monétaires sur titres (OMT) qui seront diffusés dans un communiqué de presse [(ci-après le ‘communiqué de presse’)] qui sera publié après la réunion».
4 Le communiqué de presse mentionné dans ce procès-verbal est ainsi rédigé: «Comme annoncé le 2 août 2012, le [conseil des gouverneurs] a pris ce jour des décisions concernant un certain nombre de caractéristiques techniques relatives aux [OMT] de l’Eurosystème sur les marchés secondaires de la dette souveraine, destinées à préserver une transmission appropriée de la politique monétaire ainsi que l’unicité de la politique monétaire. Ces opérations seront dénommées [OMT] et seront conduites conformément au cadre suivant: Conditionnalité Une condition nécessaire des [OMT] a trait à la conditionnalité stricte et effective attachée à un programme approprié du Fonds européen de stabilité financière/Mécanisme européen de stabilité [(ci-après, respectivement, le ‘FESF’ et le ‘MES’)]. Ces programmes peuvent revêtir la forme d’un programme complet d’ajustement macroéconomique ou d’un programme de précaution (ligne de crédit assortie de conditions renforcées - ‘Enhanced Conditions Credit Line’) du FESF/MES, sous réserve qu’ils prévoient la possibilité pour le FESF/MES d’acheter des titres sur le marché primaire. La participation du FMI doit également être recherchée pour la définition de la conditionnalité spécifique à chaque pays et le suivi d’un tel programme. Le Conseil des gouverneurs envisagera la possibilité de mener des [OMT] dans la mesure où elles sont justifiées du point de vue de la politique monétaire, sous réserve que la conditionnalité du programme soit intégralement respectée, et les suspendra dès qu’elles auront atteint leur objectif ou en cas de non-respect du programme d’ajustement macroéconomique ou du programme de précaution. À l’issue d’un examen approfondi, il sera laissé à l’entière discrétion du Conseil des gouverneurs de décider du début, de la poursuite et de la suspension des [OMT], en agissant conformément à son mandat de politique monétaire. Champ couvert Les [OMT] seront envisagées pour les cas futurs de programmes d’ajustement macroéconomique ou de programmes de précaution du FESF/MES, comme indiqué précédemment. Elles peuvent également être envisagées pour les États membres appliquant déjà un programme d’ajustement macroéconomique, lorsqu’ils auront regagné accès au marché obligataire. Les transactions seront concentrées sur la partie courte de la courbe des rendements, et notamment sur les obligations souveraines d’une durée comprise entre un et trois ans. Aucune limite quantitative n’est fixée au préalable concernant le montant des [OMT]. Traitement des créanciers L’Eurosystème entend préciser dans l’acte juridique concernant les [OMT] qu’il accepte le même traitement (pari passu) que les créanciers privés ou autres en ce qui concerne les obligations émises par les pays de la zone euro et acquises par l’Eurosystème par le biais d’[OMT], conformément aux conditions attachées à ces obligations. Stérilisation La liquidité créée par le biais des [OMT] sera intégralement neutralisée. Transparence Le total des avoirs au titre des [OMT] et leur valeur de marché seront publiés toutes les semaines. La publication de la durée moyenne des avoirs au titre des [OMT] et de la ventilation par pays aura lieu tous les mois. Programme pour les marchés de titres Suite à la décision concernant les [OMT], le Programme pour les marchés de titres (‘Securities Markets Programme’ - SMP) prend fin par là même. La liquidité injectée par le biais de ce programme continuera d’être absorbée comme par le passé, et les titres subsistant dans le portefeuille lié à ce programme seront détenus jusqu’à l’échéance.»
5 Plusieurs groupes de particuliers, dont un soutenu par plus de 11000 signataires, ont introduit, devant la juridiction de renvoi, différents recours constitutionnels portant sur les décisions relatives aux OMT et sur la carence alléguée de la Bundesregierung et du Deutscher Bundestag face à ces décisions. Par ailleurs, la Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag a présenté, dans le cadre d’une procédure de règlement d’un litige entre organes constitutionnels, une demande visant à faire constater certaines obligations du Deutscher Bundestag en ce qui concerne lesdites décisions.
6 À l’appui de ces recours, les requérants au principal font valoir, d’une part, que les décisions relatives aux OMT constitueraient, ensemble, un acte ultra vires, en tant qu’elles ne relèveraient pas du mandat de la BCE et qu’elles violeraient l’article 123 TFUE, et, d’autre part, que ces décisions violeraient le principe de démocratie consacré dans la loi fondamentale allemande (Grundgesetz) et porteraient atteinte, de ce fait, à l’identité constitutionnelle allemande.
7 Le Bundesverfassungsgericht (Cour constitutionnelle fédérale) relève que, si les décisions relatives aux OMT excèdent le mandat de la BCE ou violent l’article 123 TFUE, il devra accueillir ces différents recours.
8 Il souligne notamment, à cet égard, en se référant au principe d’attribution des compétences, visé à l’article 5, paragraphes 1 et 2, TUE, que le mandat conféré au SEBC doit être étroitement limité pour satisfaire aux exigences démocratiques et que le respect de ces limites doit être soumis à un contrôle de pleine juridiction. Il ressortirait de la jurisprudence de la Cour que l’indépendance de la BCE ne s’opposerait pas à un tel contrôle, dès lors que cette indépendance se rapporterait uniquement aux pouvoirs que les traités confèrent à la BCE et non pas à la détermination de l’étendue et de la portée de son mandat.
9 La juridiction de renvoi observe, en outre, que la circonstance que ces décisions ne seraient que l’annonce de l’adoption d’actes futurs, à la supposer établie, ne rend pas irrecevable les recours des requérants au principal, dans la mesure où une protection juridictionnelle préventive peut s’imposer, en application des règles nationales de procédure, pour prévenir la survenance de conséquences irréparables.
10 Dans ces conditions, le Bundesverfassungsgericht a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes: «1) a) La décision du conseil des gouverneurs de la BCE du 6 septembre 2012 sur les caractéristiques techniques des opérations monétaires sur titres est-elle incompatible avec les articles 119 TFUE et 127, paragraphes 1 et 2, TFUE, ainsi qu’avec les articles 17 à 24 du protocole sur le SEBC et la BCE, au motif qu’elle excède le mandat de la BCE en matière de politique monétaire, tel que le régissent les dispositions citées, et qu’elle empiète sur la compétence des États membres? Y a-t-il notamment dépassement du mandat de la BCE aux motifs que la décision de son conseil des gouverneurs du 6 septembre 2012: i) se rattache à des programmes d’assistance de politique économique du FESF ou du MES (conditionnalité)? ii) ne prévoit l’achat d’obligations souveraines que pour certains États membres (sélectivité)? iii) prévoit que l’achat d’obligations souveraines des États sous programme vient s’ajouter aux programmes d’assistance du FESF ou du MES (parallélisme)? iv) pourrait éluder les restrictions et les conditions des programmes d’assistance du FESF ou du MES (contournement)? b) La décision du conseil des gouverneurs de la BCE du 6 septembre 2012 sur les caractéristiques des opérations monétaires sur titres est‑elle incompatible avec l’interdiction du financement monétaire que consacre l’article 123 TFUE? La compatibilité avec l’article 123 TFUE se heurte-t-elle notamment au fait que la décision du conseil des gouverneurs de la BCE du 6 septembre 2012: i) ne prévoit pas de limitation quantitative des achats d’obligations souveraines (volume)? ii) ne prévoit pas d’intervalle de temps entre l’émission d’obligations souveraines sur le marché primaire et l’achat desdites obligations sur le marché secondaire par le Système européen de banques centrales (SEBC) (formation d’un prix de marché)? iii) autorise que l’ensemble des obligations souveraines acquises soient détenues jusqu’à leur échéance (ingérence dans la logique du marché)? iv) ne comporte pas d’exigences spécifiques quant à la qualité des obligations souveraines à acquérir (risque de défaillance)? v) prévoit une égalité de traitement entre le SEBC et les détenteurs privés et autres titulaires d’obligations souveraines (décote)? 2) À titre subsidiaire, pour le cas où la Cour estimerait que la décision du conseil des gouverneurs de la BCE du 6 septembre 2012 sur les caractéristiques techniques des opérations monétaires sur titres n’est pas de nature, en tant qu’acte d’une institution de l’Union européenne, à faire l’objet d’une demande au titre de l’article 267, premier alinéa, sous b), TFUE: a) les articles 119 et 127 TFUE, ainsi que les articles 17 à 24 du protocole sur le SEBC et la BCE, doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils autorisent l’Eurosystème, de façon alternative ou cumulative, i) à subordonner l’achat d’obligations souveraines à l’existence et au respect de programmes d’assistance de politique économique du FESF ou du MES (conditionnalité)? ii) à n’acheter que les obligations souveraines de certains États membres (sélectivité)? iii) à procéder à l’achat d’obligations souveraines d’États sous programme en supplément des programmes d’assistance du FESF ou du MES (parallélisme)? iv) à éluder (contourner) les restrictions et les conditions des programmes d’assistance du FESF ou du MES? b) L’article 123 TFUE doit-il, au regard de l’interdiction du financement monétaire, être interprété en ce sens qu’il autorise l’Eurosystème, de façon alternative ou cumulative, i) à acheter des obligations souveraines sans être soumis à une limitation quantitative (volume)? ii) à acheter des obligations souveraines sans qu’un intervalle de temps minimum se soit écoulé depuis l’émission des obligations sur le marché primaire (formation d’un prix de marché)? iii) à détenir jusqu’à leur échéance l’ensemble des obligations souveraines acquises (ingérence dans la logique du marché)? iv) à acquérir des obligations souveraines sans que soient fixées des exigences minimales quant à leur qualité (risque de défaillance)? v) à admettre une égalité de traitement entre le SEBC et les détenteurs privés et autres titulaires d’obligations souveraines (décote)? vi) à influer sur les prix en annonçant des intentions d’achat ou en exerçant d’autres modalités à une date contemporaine de l’émission d’obligations souveraines par des États membres de la zone euro (encouragement à un premier achat)?»
11 Le gouvernement italien soutient que la présente demande de décision préjudicielle ne peut pas être examinée par la Cour, dans la mesure où la juridiction de renvoi ne reconnaît pas une valeur interprétative définitive et contraignante à la réponse apportée par la Cour à cette demande. Ce gouvernement considère, en effet, que cette juridiction estime qu’il lui revient la responsabilité ultime de se prononcer sur la validité des décisions en cause à la lumière des conditions et des limites posées par la loi fondamentale allemande.
12 À cet égard, il convient certes de relever que la Cour s’est déclarée incompétente dans l’arrêt Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), pour statuer lorsque la juridiction de renvoi n’est pas liée par l’interprétation de la Cour. En effet, la Cour n’est pas compétente pour donner, en matière préjudicielle, des réponses qui ont un effet purement consultatif (voir, en ce sens, arrêt Kleinwort Benson, C‑346/93, EU:C:1995:85, points 23 et 24).
13 Cependant, l’interprétation du droit de l’Union ne s’imposait pas dans cette affaire parce que la Cour était appelée à interpréter un acte relevant du droit de l’Union en vue de permettre à la juridiction de renvoi de statuer sur l’application du droit national, dans une situation dans laquelle le droit national n’opérait pas un renvoi direct et inconditionnel au droit de l’Union mais se bornait à prendre pour modèle un acte relevant du droit de l’Union et n’en reproduisait que partiellement les termes (voir, en ce sens, arrêts Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, C‑217/05, EU:C:2006:784, point 21, et Les Vergers du Vieux Tauves, C‑48/07, EU:C:2008:758, point 24).
14 Or, il y a lieu de constater que les circonstances de la présente affaire sont nettement distinctes de celles de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt Kleinwort Benson (C‑346/93, EU:C:1995:85), dans la mesure où la demande préjudicielle porte ici directement sur l’interprétation et l’application du droit de l’Union, ce qui implique que le présent arrêt a des conséquences concrètes pour la solution du litige au principal.
15 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 267 TFUE institue une procédure de coopération directe entre la Cour et les juridictions des États membres (voir, notamment, arrêts SAT Fluggesellschaft, C‑364/92, EU:C:1994:7, point 9, ainsi que ATB e.a., C‑402/98, EU:C:2000:366, point 29). Dans le cadre de cette procédure, fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, toute appréciation des faits de la cause relève de la compétence du juge national, auquel il appartient d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour (voir en ce sens, notamment, arrêts WWF e.a., C‑435/97, EU:C:1999:418, point 31, ainsi que Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, point 43), alors que la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation ou la validité d’un texte de l’Union à partir des faits qui lui sont indiqués par le juge national (arrêt Eckelkamp e.a., C‑11/07, EU:C:2008:489, point 52).
16 Il importe également de rappeler qu’il résulte d’une jurisprudence constante de la Cour qu’un arrêt rendu à titre préjudiciel par la Cour lie le juge national, quant à l’interprétation ou à la validité des actes des institutions de l’Union en cause, pour la solution du litige au principal (voir, notamment, arrêts Fazenda Pública, C‑446/98, EU:C:2000:691, point 49, et Elchinov, C‑173/09, EU:C:2010:581, point 29).
17 Il s’ensuit qu’il y a lieu de répondre à la demande de décision préjudicielle présentée par la juridiction de renvoi.
18 L’Irlande, les gouvernements hellénique, espagnol, français, italien, néerlandais, portugais et finlandais, ainsi que le Parlement européen, la Commission européenne et la BCE, contestent, à divers titres, la recevabilité de la demande préjudicielle ou de certaines des questions que celle-ci comporte.
19 Tout d’abord, le gouvernement italien fait ainsi valoir que le litige au principal est factice et artificiel. En effet, les recours au principal seraient dépourvus d’objet faute de besoin avéré de protection préventive ou de préjudice pour les requérants au principal, mais aussi parce que l’inertie supposée du Deutscher Bundestag ne pourrait, en soi, être qualifiée d’aucune manière. Ces recours auraient, au demeurant, dû être déclarés irrecevables par la juridiction de renvoi en tant qu’ils portent sur des actes non juridiques de l’Union. Par ailleurs, l’affaire en cause au principal ne soulèverait pas réellement de question d’excès de pouvoir manifeste liée à l’identité constitutionnelle allemande.
20 Le gouvernement italien estime, en outre, que les questions sont abstraites et hypothétiques, en tant qu’elles sont fondées sur une série d’hypothèses, notamment en ce qui concerne les liens entre les acquisitions d’obligations souveraines et le respect de programmes d’assistance économique, l’absence de limite quantitative du volume de ces acquisitions ou le défaut de prise en considération des risques de pertes pour la BCE.
21 Le gouvernement hellénique soutient également que les questions posées sont hypothétiques, en se fondant sur le fait que la BCE n’aurait pas adopté la moindre mesure qui influence directement les droits conférés par le droit de l’Union aux requérants au principal. Le gouvernement finlandais avance, quant à lui, que la seconde question est irrecevable, en tant qu’elle porte sur une activité hypothétique de la BCE et des banques centrales nationales de la zone euro.
22 Ensuite, sans soulever expressément d’exception d’irrecevabilité, le gouvernement espagnol fait valoir que la procédure nationale à l’origine de la demande préjudicielle est contraire au système de contrôle de validité des actes de l’Union institué par les articles 263 TFUE et 267 TFUE étant donné qu’elle ouvre un recours direct contre la validité d’un acte de l’Union sans respecter les conditions de recevabilité établies par l’article 263 TFUE pour les recours en annulation.
23 Enfin, l’Irlande, les gouvernements hellénique, espagnol, français, italien, néerlandais et portugais, ainsi que le Parlement, la Commission et la BCE considèrent que la première question est irrecevable car une question en appréciation de validité ne pourrait pas valablement porter sur un acte préparatoire ou dépourvu d’effets juridiques tel que les décisions relatives aux OMT.
24 En premier lieu, s’agissant des allégations selon lesquelles le litige au principal est factice et artificiel et les questions préjudicielles hypothétiques, il convient de rappeler que, ainsi qu’il résulte du point 15 du présent arrêt, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation ou sur la validité d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (voir, en ce sens, arrêt Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, point 28 et jurisprudence citée).
25 Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation ou l’appréciation de validité d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (voir, en ce sens, arrêt Melloni, C‑399/11, EU:C:2013:107, point 29 et jurisprudence citée).
26 En l’espèce, les arguments avancés par le gouvernement italien pour établir le caractère factice et artificiel du litige au principal et le caractère hypothétique des questions posées reposent sur une critique de la recevabilité des recours en cause au principal et de l’appréciation des faits opérée par la juridiction de renvoi en vue de l’application des critères établis par le droit national. Or, il n’appartient à la Cour ni de remettre en cause cette appréciation, qui relève, dans le cadre de la présente procédure, de la compétence du juge national (voir, en ce sens, arrêt Lucchini, C‑119/05, EU:C:2007:434, point 43), ni de vérifier si la décision de renvoi a été prise conformément aux règles nationales d’organisation et de procédure judiciaires (arrêt Schnorbus, C‑79/99, EU:C:2000:676, point 22 et jurisprudence citée). Ces arguments ne sauraient, par conséquent, suffire à renverser la présomption de pertinence évoquée au point précédent.
27 Quant à la circonstance, mise en avant par les gouvernements hellénique et finlandais, que le programme d’achat d’obligations souveraines annoncé dans le communiqué de presse n’a pas été mis en œuvre et qu’il ne pourra l’être qu’après l’adoption de nouveaux actes juridiques, il convient de relever qu’elle ne prive pas, ainsi que l’indique la juridiction de renvoi, les recours en cause au principal de leur objet car le droit allemand permet, à certaines conditions, l’octroi d’une protection juridictionnelle préventive dans une telle situation.
28 Or, s’il est vrai que les recours au principal, visant à prévenir la violation de droits menacés, doivent nécessairement se fonder sur des prévisions par nature incertaines, ils n’en sont pas moins autorisés, selon la juridiction de renvoi, par le droit allemand. Dans la mesure où, dans le cadre d’une procédure visée à l’article 267 TFUE, l’interprétation du droit national relève exclusivement de cette juridiction (arrêt Križan e.a., C‑416/10, EU:C:2013:8, point 58), le fait que les décisions relatives aux OMT n’aient pas encore été mises en œuvre et qu’elles ne pourraient l’être qu’après l’adoption de nouveaux actes juridiques ne saurait donc conduire à nier que la demande préjudicielle répond à un besoin objectif pour la solution des litiges dont est saisie ladite juridiction (voir, par analogie, arrêt Bosman, C‑415/93, EU:C:1995:463, point 65).
29 En deuxième lieu, pour ce qui est de l’incompatibilité alléguée entre la procédure nationale au principal et le système instauré par les articles 263 TFUE et 267 TFUE, il convient de rappeler que la Cour s’est prononcée, à plusieurs reprises, sur la recevabilité de demandes préjudicielles portant sur la validité d’actes de droit dérivé formulées dans le cadre du recours en contrôle de légalité («judicial review») que prévoit le droit du Royaume-Uni. La Cour, en s’appuyant sur le fait que, en vertu du droit national, les intéressés pouvaient exercer un recours en contrôle de légalité de l’intention ou de l’obligation du gouvernement du Royaume-Uni de se conformer à un acte de l’Union, a conclu que la possibilité pour les particuliers de faire valoir devant les juridictions nationales l’invalidité d’un acte de l’Union de portée générale n’est pas subordonnée à la condition que cet acte ait effectivement déjà fait l’objet de mesures d’application adoptées en vertu du droit national. Il suffit, à cet égard, que la juridiction nationale soit saisie d’un litige réel dans lequel se pose, à titre incident, la question de la validité d’un tel acte [voir, en ce sens, arrêts British American Tobacco (Investments) et Imperial Tobacco, C‑491/01, EU:C:2002:741, points 36 et 40, ainsi que Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, points 33 et 34]. Or, il ressort de la décision de renvoi que tel est bien le cas en l’espèce.
30 S’agissant, en troisième lieu, des arguments exposés au point 23 du présent arrêt, qui portent spécifiquement sur la première question, il importe de relever que, dans la présente affaire, la juridiction de renvoi s’adresse à la Cour afin que celle‑ci détermine si les articles 119 TFUE, 123, paragraphe 1, TFUE et 127, paragraphes 1 et 2, TFUE, ainsi que les articles 17 à 24 du protocole sur le SEBC et la BCE, doivent être interprétés en ce sens qu’ils autorisent le SEBC à adopter un programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires tel que celui annoncé dans le communiqué de presse.
31 Au vu de ce qui précède, il convient de déclarer recevable la demande préjudicielle.
32 Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 119 TFUE, 123, paragraphe 1, TFUE et 127, paragraphes 1 et 2, TFUE, ainsi que les articles 17 à 24 du protocole sur le SEBC et la BCE, doivent être interprétés en ce sens qu’ils autorisent le SEBC à adopter un programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires tel que celui annoncé dans le communiqué de presse.
33 La juridiction de renvoi s’interroge sur le point de savoir si un programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires tel que celui annoncé dans le communiqué de presse est susceptible de relever des attributions du SEBC, telles que définies par le droit primaire.
34 Il convient de relever, à titre liminaire, que, en vertu de l’article 119, paragraphe 2, TFUE, l’action des États membres et de l’Union comporte une monnaie unique, l’euro, ainsi que la définition et la conduite d’une politique monétaire et d’une politique de change uniques (arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 48).
35 En ce qui concerne plus spécifiquement la politique monétaire, il ressort de l’article 3, paragraphe 1, sous c), TFUE que l’Union dispose d’une compétence exclusive dans ce domaine pour les États membres dont la monnaie est l’euro (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 50).
36 En vertu de l’article 282, paragraphe 1, TFUE, la BCE et les banques centrales des États membres dont la monnaie est l’euro, qui constituent l’Eurosystème, conduisent la politique monétaire de l’Union (arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 49). Selon l’article 282, paragraphe 4, TFUE, la BCE adopte les mesures nécessaires à l’accomplissement de ses missions conformément aux articles 127 TFUE à 133 TFUE et 138 TFUE, ainsi qu’aux conditions prévues par les statuts du SEBC et de la BCE.
37 Dans ce cadre, il revient au SEBC, en application de l’article 127, paragraphe 2, TFUE, de définir et de mettre en œuvre cette politique.
38 Plus précisément, il résulte de l’article 129, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 12, paragraphe1, du protocole sur le SEBC et la BCE, que le conseil des gouverneurs définit la politique monétaire de l’Union et que le directoire de la BCE met en œuvre cette politique, conformément aux orientations et aux décisions arrêtées par le conseil des gouverneurs.
39 Il découle, en outre, de l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de ce protocole que, dans la mesure jugée possible et adéquate, la BCE recourt aux banques centrales nationales pour l’exécution des opérations faisant partie des missions du SEBC, ces banques étant tenues, en vertu de l’article 14, paragraphe 3, dudit protocole, d’agir conformément aux orientations et aux instructions de la BCE.
40 Par ailleurs, il résulte de l’article 130 TFUE que le SEBC exerce sa mission de définition et de mise en œuvre de la politique monétaire de l’Union de manière indépendante. Il ressort du libellé de cet article que celui-ci entend protéger le SEBC et ses organes de décision des influences externes qui seraient susceptibles d’interférer avec l’accomplissement des missions dont le traité FUE et le protocole sur le SEBC et la BCE investissent le SEBC. Ainsi, ledit article vise, en substance, à préserver le SEBC de toutes pressions politiques afin de lui permettre de poursuivre efficacement les objectifs assignés à ses missions, grâce à l’exercice indépendant des pouvoirs spécifiques dont il dispose à cette fin en vertu du droit primaire (voir, en ce sens, arrêt Commission/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, point 134).
41 Conformément au principe d’attribution des compétences énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE, le SEBC doit agir dans les limites des pouvoirs qui lui sont conférés par le droit primaire et il ne saurait dès lors valablement adopter et mettre en œuvre un programme qui sortirait du domaine attribué à la politique monétaire par le droit primaire. Afin d’assurer le respect de ce principe, les actes du SEBC se trouvent soumis, dans les conditions prévues par les traités, au contrôle juridictionnel de la Cour (voir, en ce sens, arrêt Commission/BCE, C‑11/00, EU:C:2003:395, point 135).
42 À cet égard, il importe de relever que le traité FUE ne contient aucune définition précise de la politique monétaire mais définit à la fois les objectifs de la politique monétaire et les moyens dont dispose le SEBC pour mettre en œuvre cette politique (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 53).
43 Ainsi, en vertu des articles 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE, l’objectif principal de la politique monétaire de l’Union est le maintien de la stabilité des prix. Ces mêmes dispositions prévoient, par ailleurs, que, sans préjudice de cet objectif, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales de l’Union, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de celle-ci, tels que définis à l’article 3 TUE (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 54).
44 Le protocole sur le SEBC et la BCE se caractérise donc par un mandat clair, visant principalement l’objectif consistant à garantir la stabilité des prix. La spécificité de ce mandat est encore renforcée par les procédures de réforme de certaines parties des statuts du SEBC et de la BCE.
45 Quant aux moyens attribués au SEBC par le droit primaire en vue de réaliser ces objectifs, il convient de souligner que le chapitre IV du protocole sur le SEBC et la BCE, qui précise les fonctions monétaires et les opérations assurées par le SEBC, énumère les instruments auxquels le SEBC peut avoir recours dans le cadre de la politique monétaire.
46 Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en vue de déterminer si une mesure relève de la politique monétaire, il convient de se référer principalement aux objectifs de cette mesure. Les moyens que celle-ci met en œuvre en vue d’atteindre ces objectifs sont également pertinents (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, points 53 et 55).
47 En premier lieu, en ce qui concerne les objectifs d’un programme tel que celui en cause au principal, il ressort du communiqué de presse que celui-ci vise à préserver à la fois une transmission appropriée de la politique monétaire et l’unicité de cette politique.
48 Or, d’une part, l’objectif de préservation de l’unicité de la politique monétaire contribue à la réalisation des objectifs de cette politique, dans la mesure où celle‑ci doit, conformément à l’article 119, paragraphe 2, TFUE, être «unique».
49 D’autre part, l’objectif de préservation d’une transmission appropriée de la politique monétaire est à la fois de nature à préserver l’unicité de ladite politique et à contribuer à l’objectif principal de celle-ci qui est le maintien de la stabilité des prix.
50 En effet, l’aptitude du SEBC à influer sur l’évolution des prix au moyen de ses décisions de politique monétaire dépend, dans une large mesure, de la transmission des impulsions qu’il émet sur le marché monétaire aux différents secteurs de l’économie. Par conséquent, un fonctionnement dégradé du mécanisme de transmission de la politique monétaire est susceptible de rendre inopérantes les décisions du SEBC dans une partie de la zone euro et, partant, de mettre en cause l’unicité de la politique monétaire. Par ailleurs, dès lors qu’un fonctionnement dégradé du mécanisme de transmission altère l’efficacité des mesures adoptées par le SEBC, la capacité de celui-ci de garantir la stabilité des prix en est nécessairement affectée. Partant, des mesures visant à préserver ce mécanisme de transmission peuvent être rattachées à l’objectif principal défini à l’article 127, paragraphe 1, TFUE.
51 Le fait qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse soit éventuellement susceptible de contribuer également à la stabilité de la zone euro, qui relève de la politique économique (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 56), n’est pas susceptible de remettre en cause cette analyse.
52 En effet, une mesure de politique monétaire ne peut être assimilée à une mesure de politique économique du seul fait qu’elle est susceptible d’avoir des effets indirects sur la stabilité de la zone euro (voir, par analogie, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 56).
53 En second lieu, s’agissant des moyens envisagés afin d’atteindre les objectifs visés par un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse, il est constant que la mise en œuvre d’un tel programme implique des opérations monétaires sur titres sur les marchés secondaires de la dette souveraine.
54 Or, il ressort clairement de l’article 18, paragraphe 1, du protocole sur le SEBC et la BCE, figurant sous le chapitre IV de celui-ci, que, afin d’atteindre les objectifs du SEBC et d’accomplir ses missions, tels qu’ils résultent du droit primaire, la BCE et les banques centrales nationales peuvent, en principe, intervenir sur les marchés de capitaux en achetant et en vendant ferme des titres négociables libellés en euros. Il s’ensuit que les opérations envisagées par le conseil des gouverneurs dans le communiqué de presse utilisent l’un des instruments de la politique monétaire prévus par le droit primaire.
55 En ce qui concerne le caractère sélectif du programme annoncé dans le communiqué de presse, il convient de rappeler que ce programme a pour objet de remédier aux perturbations du mécanisme de transmission de la politique monétaire générées par la situation spécifique des obligations souveraines émises par certains États membres. Dans ces conditions, le seul fait que ledit programme se limite spécifiquement à ces obligations souveraines n’est donc pas de nature à impliquer, en tant que tel, que les instruments que le SEBC utilise ne relèvent pas de la politique monétaire. Par ailleurs, aucune disposition du traité FUE n’impose au SEBC d’intervenir sur les marchés de capitaux par des mesures générales qui s’appliqueraient nécessairement à l’ensemble des États de la zone euro.
56 Au vu de ces éléments, il apparaît que, eu égard aux objectifs d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse et aux moyens prévus aux fins d’atteindre ceux-ci, un tel programme relève du domaine de la politique monétaire.
57 La circonstance que la mise en œuvre d’un tel programme est subordonnée au respect intégral des programmes d’ajustement macroéconomique du FESF ou du MES n’est pas de nature à modifier cette conclusion.
58 Certes, il n’est pas exclu qu’un programme d’achat d’obligations souveraines présentant une telle caractéristique soit susceptible de renforcer, de manière incidente, l’incitation à respecter ces programmes d’ajustement et favorise ainsi, dans une certaine mesure, la réalisation des objectifs de politique économique que ceux-ci poursuivent.
59 Toutefois, de telles incidences indirectes ne sauraient impliquer qu’un tel programme doit être assimilé à une mesure de politique économique, dans la mesure où il ressort des articles 119, paragraphe 2, TFUE, 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union.
60 Il convient d’ajouter que, en subordonnant, en toute indépendance, la mise en œuvre du programme annoncé dans le communiqué de presse au respect intégral des programmes d’ajustement macroéconomique du FESF ou du MES, le SEBC s’assure que sa politique monétaire n’offre pas aux États membres dont il acquiert des obligations souveraines des possibilités de financement qui leur permettraient de s’écarter des programmes d’ajustement auxquels ceux-ci ont souscrit. Il évite ainsi que les mesures de politique monétaire qu’il a adoptées ne contreviennent à l’efficacité de la politique économique conduite par les États membres.
61 En outre, dans la mesure où le SEBC est tenu, en vertu de l’article 127, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 119, paragraphe 3, TFUE, de respecter le principe directeur selon lequel les finances publiques doivent être saines, les conditions introduites dans un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse qui permettent d’éviter que ce programme ne contribue à inciter les États membres à dégrader leur situation budgétaire ne sauraient être considérées comme impliquant que celui-ci sort du cadre imparti par le droit primaire à la politique monétaire.
62 Il importe d’ajouter que le respect intégral par l’État membre concerné des obligations résultant d’un programme d’ajustement auquel il a souscrit ne constitue pas, en tout état de cause, une condition suffisante pour impliquer l’intervention du SEBC, dans le cadre d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse, cette intervention restant notamment strictement subordonnée à l’existence de perturbations du mécanisme de transmission de la politique monétaire ou de l’unicité de cette politique.
63 Dans ces conditions, la circonstance que l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires sous condition de respecter un programme d’ajustement macroéconomique a pu être considérée comme relevant de la politique économique lorsqu’elle est pratiquée par le MES (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, points 60) n’implique pas qu’il devrait en être de même lorsque cet instrument est utilisé par le SEBC dans le cadre d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse.
64 En effet, la différence entre les objectifs poursuivis par le MES et le SEBC est, à cet égard, décisive. Alors qu’il résulte des points 48 à 52 du présent arrêt qu’un programme tel que celui en cause au principal ne peut être mis en œuvre que dans la mesure nécessaire au maintien de la stabilité des prix, l’intervention du MES vise, quant à elle, à préserver la stabilité de la zone euro, ce dernier objectif ne relevant pas de la politique monétaire (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 56).
65 Cette analyse conduit également à écarter l’éventualité qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse puisse servir à éluder les conditions limitant l’action du MES sur les marchés secondaires, dans la mesure où l’intervention du SEBC n’est pas appelée à se substituer à celle du MES pour atteindre les objectifs de celui-ci mais doit, au contraire, être mise en œuvre de manière indépendante en fonction des objectifs propres à la politique monétaire.
66 Il découle des articles 119, paragraphe 2, TFUE et 127, paragraphe 1, TFUE, lus en combinaison avec l’article 5, paragraphe 4, TUE, qu’un programme d’acquisitions d’obligations relevant de la politique monétaire ne peut être valablement adopté et mis en œuvre que pour autant que les mesures qu’il comporte sont proportionnées aux objectifs de cette politique.
67 À cet égard, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité exige, selon une jurisprudence constante de la Cour, que les actes des institutions de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs (voir, en ce sens, arrêt Association Kokopelli, C‑59/11, EU:C:2012:447, point 38 et jurisprudence citée).
68 En ce qui concerne le contrôle juridictionnel du respect de ces conditions, le SEBC étant appelé, lorsqu’il élabore et met en œuvre un programme d’opérations d’open market tel que celui annoncé dans le communiqué de presse, à procéder à des choix de nature technique et à effectuer des prévisions et des appréciations complexes, il y a lieu de lui reconnaître, dans ce cadre, un large pouvoir d’appréciation (voir, par analogie, arrêts Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, point 28, ainsi que Billerud Karlsborg et Billerud Skärblacka, C‑203/12, EU:C:2013:664, point 35).
69 Cela étant, dans les cas où une institution de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle du respect de certaines garanties procédurales revêt une importance fondamentale. Parmi ces garanties figure l’obligation pour le SEBC d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents de la situation en cause et de motiver ses décisions de façon suffisante.
70 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, si la motivation d’un acte de l’Union, exigée par l’article 296, paragraphe 2, TFUE, doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’auteur de l’acte en cause de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la Cour d’exercer son contrôle, il n’est toutefois pas exigé qu’elle spécifie tous les éléments de droit ou de fait pertinents. Le respect de l’obligation de motivation doit, par ailleurs, être apprécié au regard non seulement du libellé de l’acte, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, en ce sens, arrêt Commission/Conseil, C‑63/12, EU:C:2013:752, points 98 et 99, ainsi que jurisprudence citée).
71 En l’occurrence, si un examen du respect de l’obligation de motivation ne peut se faire que sur la base d’une décision formellement adoptée, il convient néanmoins de relever que le communiqué de presse, ainsi que les projets d’actes juridiques examinés lors de la réunion du conseil des gouverneurs au cours de laquelle ce communiqué a été approuvé, permettent de connaître les éléments essentiels d’un programme tel que celui annoncé dans ledit communiqué et sont de nature à permettre à la Cour d’exercer son contrôle.
72 En ce qui concerne, en premier lieu, l’aptitude d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse à atteindre les objectifs poursuivis par le SEBC, il ressort de ce communiqué et des explications fournies par la BCE, que ce programme est fondé sur une analyse de la situation économique de la zone euro selon laquelle, à la date de l’annonce dudit programme, les taux d’intérêt des obligations souveraines des différents États de la zone euro auraient connu une forte volatilité et des écarts extrêmes. Selon la BCE, ces écarts ne tenaient pas uniquement aux différences macroéconomiques entre ces États mais trouvaient, en partie, leur origine dans l’exigence de primes de risque excessives pour les obligations émises par certains États membres, destinées à couvrir un risque d’éclatement de la zone euro.
73 Cette situation particulière aurait fortement fragilisé le mécanisme de transmission de la politique monétaire du SEBC, en conduisant à une fragmentation des conditions de refinancement des banques et des coûts du crédit qui aurait limité fortement les effets des impulsions du SEBC sur l’économie dans une partie substantielle de la zone euro.
74 Au vu des éléments transmis à la Cour au cours de la présente procédure, il n’apparaît pas que cette analyse de la situation économique de la zone euro à la date de l’annonce du programme en cause au principal est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
75 À cet égard, la circonstance, mentionnée par la juridiction de renvoi, que ladite analyse motivée fait l’objet de contestations ne saurait suffire, en tant que telle, pour remettre en cause cette conclusion, étant donné que, au vu du caractère controversé que revêtent habituellement les questions de politique monétaire et du large pouvoir d’appréciation du SEBC, il ne saurait être exigé davantage de celui‑ci que l’utilisation de son expertise économique et des moyens techniques nécessaires dont il dispose afin d’effectuer la même analyse avec toute diligence et précision.
76 Or, dans la situation décrite aux points 72 et 73 du présent arrêt, l’acquisition, sur les marchés secondaires, d’obligations souveraines des États membres concernés par les taux d’intérêt considérés comme extrêmes par la BCE est susceptible de contribuer à la baisse de ces taux en dissipant les craintes injustifiées d’éclatement de la zone euro et, ainsi, de participer au recul voire à la disparition des primes de risque excessives.
77 Dans ce contexte, le SEBC était en droit de considérer qu’une telle évolution des taux d’intérêt est de nature à faciliter la transmission de la politique monétaire du SEBC et à préserver l’unicité de cette politique.
78 Ainsi, il est constant que les taux d’intérêt des obligations souveraines d’un État donné jouent un rôle déterminant dans la fixation des taux d’intérêt applicables aux différents acteurs économiques de cet État, dans la valeur des portefeuilles des institutions financières détenant de telles obligations et dans l’aptitude de ces institutions à se procurer des liquidités. Dès lors, éliminer ou réduire les primes de risque excessives exigées sur les obligations souveraines d’un État membre est susceptible d’éviter que leur volatilité et leur niveau ne fassent obstacle à la transmission des effets des décisions de politique monétaire du SEBC à l’économie de cet État et ne mettent en cause l’unicité de cette politique.
79 L’affirmation de la BCE selon laquelle la seule annonce du programme en cause au principal a suffi à obtenir l’effet recherché, à savoir rétablir le mécanisme de la transmission de la politique monétaire et l’unicité de cette politique, n’a, au demeurant, pas été contestée au cours de la présente procédure.
80 Il résulte de ce qui précède que, dans des conditions économiques telles que celles relevées par la BCE à la date du communiqué de presse, le SEBC pouvait valablement considérer qu’un programme tel que celui annoncé dans ce communiqué est apte à contribuer aux objectifs poursuivis par le SEBC et, partant, au maintien de la stabilité des prix.
81 Dans ces conditions, il convient, en deuxième lieu, de vérifier si un tel programme ne va pas manifestement au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ces objectifs.
82 À cet égard, il importe de relever qu’il ressort clairement des termes du communiqué de presse que le programme en cause au principal ne permet l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires que dans la mesure où celle-ci est nécessaire pour atteindre les objectifs de ce programme et que ces acquisitions cesseront dès que ces objectifs auront été atteints.
83 Il convient également de relever que l’annonce, dans le communiqué de presse, du programme en cause au principal sera suivie, le cas échéant, d’une seconde étape, à savoir celle de la mise en œuvre de ce programme, qui sera subordonnée à une appréciation approfondie des exigences de la politique monétaire.
84 Il convient d’ailleurs de constater que, plus de deux ans après l’annonce du programme en cause au principal, celui-ci n’a pas été mis en œuvre, le conseil des gouverneurs considérant que son application n’était pas justifiée par la situation économique de la zone euro.
85 Au-delà de la subordination stricte de la mise en œuvre d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse aux objectifs qu’il poursuit, il importe de relever que l’ampleur potentielle de ce programme est limitée de plusieurs manières.
86 Il apparaît ainsi que seules les obligations souveraines des États membres faisant l’objet d’un programme d’ajustement macroéconomique et ayant de nouveau accès au marché obligataire peuvent être acquises par le SEBC dans le cadre d’un tel programme. En outre, un programme tel que celui en cause au principal se concentre sur les obligations souveraines dont l’échéance est de moins de trois ans, le SEBC se réservant la faculté de revendre à tout moment les obligations acquises.
87 Il découle de ces éléments, d’une part, qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse ne porte, en définitive, que sur une partie limitée des obligations souveraines émises par les États de la zone euro, de telle sorte que les engagements que la BCE est susceptible de prendre lors de la mise en œuvre d’un tel programme sont, de fait, circonscrits et limités. D’autre part, un tel programme ne peut trouver à s’appliquer que lorsque la situation de certains de ces États a déjà justifié une intervention du MES qui est toujours en cours.
88 Dans ces conditions, il apparaît qu’un programme dont le volume est ainsi limité pourrait valablement être adopté par le SEBC sans fixer une limite quantitative antérieurement à sa mise en œuvre, une telle limite étant, au demeurant, susceptible de fragiliser l’efficacité de ce programme.
89 Par ailleurs, dans la mesure où la juridiction de renvoi s’interroge sur la sélectivité d’un tel programme, il convient de rappeler que ce programme a pour objet de remédier aux perturbations de la politique monétaire du SEBC générées par la situation spécifique des obligations de certains États membres. Dans ces conditions, le SEBC pouvait légitimement considérer qu’un programme sélectif d’achat d’obligations peut s’avérer nécessaire pour résoudre ces perturbations en concentrant l’action du SEBC sur les parties de la zone euro qu’elles touchent particulièrement et en évitant ainsi d’accroître inutilement l’ampleur de ce programme au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ses objectifs ou de réduire son efficacité.
90 Force est d’ailleurs de constater qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse identifie les États membres dont les obligations peuvent être acquises sur la base de critères liés aux objectifs poursuivis et non à la suite d’une sélection arbitraire.
91 En troisième lieu, il importe de relever que le SEBC a pondéré les différents intérêts en présence de manière à effectivement éviter que puissent se produire, lors de la mise en œuvre du programme considéré, des inconvénients manifestement disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis par celui-ci.
92 Il résulte de ce qui précède qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse ne viole pas le principe de proportionnalité.
93 La juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité avec l’article 123, paragraphe 1, TFUE d’un programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires tel que celui annoncé dans le communiqué de presse.
94 Il ressort du libellé de l’article 123, paragraphe 1, TFUE que cette disposition interdit à la BCE et aux banques centrales des États membres d’accorder des découverts ou tout autre type de crédit aux autorités et aux organismes publics de l’Union et des États membres ainsi que d’acquérir directement, auprès d’eux, des instruments de leur dette (arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 123).
95 Il s’ensuit que ladite disposition interdit toute assistance financière du SEBC à un État membre (voir, en ce sens, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 132), sans pour autant exclure, de manière générale, la faculté, pour le SEBC, de racheter aux créanciers d’un tel État des titres préalablement émis par ce dernier.
96 Ainsi, l’article 18, paragraphe 1, du protocole sur le SEBC et la BCE permet au SEBC, afin d’atteindre ses objectifs et d’accomplir ses missions, d’intervenir sur les marchés des capitaux, entre autres, en achetant et en vendant ferme des titres négociables, dont font partie les obligations souveraines, sans soumettre cette autorisation à des conditions particulières sauf à méconnaître le caractère même des opérations d’open market.
97 Néanmoins, le SEBC ne saurait valablement acquérir des obligations souveraines sur les marchés secondaires dans des conditions qui donneraient, en pratique, à son intervention un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités et des organismes publics des États membres, remettant ainsi en cause l’efficacité de l’interdiction énoncée à l’article 123, paragraphe 1, TFUE.
98 En outre, en vue de déterminer les formes d’acquisitions d’obligations souveraines qui sont compatibles avec cette disposition, il y a lieu de prendre en considération l’objectif poursuivi par celle-ci (voir, par analogie, arrêt Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, point 133).
99 À cet effet, il doit être rappelé que l’interdiction prévue à l’article 123 TFUE trouve son origine dans l’article 104 du traité CE (devenu article 101 CE), qui a été inséré dans le traité CE par le traité de Maastricht.
100 Or, il ressort des travaux d’élaboration de ce dernier traité que l’article 123 TFUE vise à inciter les États membres à respecter une politique budgétaire saine en évitant qu’un financement monétaire des déficits publics ou un accès privilégié des autorités publiques aux marchés financiers ne conduise à un endettement excessif ou à des déficits excessifs des États membres (voir le projet de traité portant révision du traité instituant la Communauté économique européenne en vue de la mise en place d’une Union économique et monétaire, Bulletin des Communautés européennes, supplément 2/91, p. 22 et 52).
101 Dans ces conditions, ainsi que le rappelle le septième considérant du règlement no 3603/93 du Conseil, du 13 décembre 1993, précisant les définitions nécessaires à l’application des interdictions énoncées à l’article [123 TFUE] et à l’article [125, paragraphe 1, TFUE] (JO L 332, p. 1), les achats effectués sur le marché secondaire ne sauraient valablement être utilisés pour contourner l’objectif poursuivi par l’article 123 TFUE.
102 Il s’ensuit que, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 227 de ses conclusions, lorsque la BCE procède à l’acquisition d’obligations souveraines sur les marchés secondaires, elle doit entourer son intervention de garanties suffisantes pour concilier celle-ci avec l’interdiction du financement monétaire découlant de l’article 123, paragraphe 1, TFUE.
103 S’agissant d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse, il importe, en premier lieu, de relever que le SEBC est autorisé, dans le cadre d’un tel programme, à acquérir des obligations souveraines non pas directement, auprès des autorités et des organismes publics des États membres, mais seulement indirectement, sur les marchés secondaires. L’intervention du SEBC prévue par un programme tel que celui en cause au principal ne peut donc pas être assimilée à une mesure d’assistance financière à un État membre.
104 Cela étant, il convient de souligner, en deuxième lieu, que l’intervention du SEBC pourrait avoir, en pratique, un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités et des organismes publics des États membres si les opérateurs susceptibles d’acquérir des obligations souveraines sur le marché primaire avaient la certitude que le SEBC va procéder au rachat de ces obligations dans un délai et dans des conditions permettant à ces opérateurs d’agir, de facto, comme des intermédiaires du SEBC pour l’acquisition directe desdites obligations auprès des autorités et des organismes publics de l’État membre concerné.
105 Or, il ressort des explications fournies par la BCE au cours de la présente procédure que la mise en œuvre d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse doit être soumis à des conditions destinées à éviter que les interventions du SEBC sur les marchés secondaires aient un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines sur les marchés primaires.
106 Dans cette perspective, il ressort des projets de décision et de lignes directrices produits par la BCE au cours de la présente procédure que le conseil des gouverneurs devrait être compétent pour décider de la portée, du début, de la poursuite et de la suspension des interventions sur les marchés secondaires prévues par un tel programme. En outre, la BCE a précisé devant la Cour que le SEBC envisage, d’une part, de respecter un délai minimal entre l’émission d’un titre sur le marché primaire et son rachat sur les marchés secondaires et, d’autre part, d’exclure d’annoncer par avance sa décision de procéder à de tels rachats ou le volume des rachats envisagés.
107 Dans la mesure où ces garanties permettent d’éviter que les conditions d’émission d’obligations souveraines soient altérées par la certitude que ces obligations seront rachetées par le SEBC après leur émission, elles permettent d’exclure que la mise en œuvre d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse ait, en pratique, un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités et des organismes publics des États membres.
108 Certes, malgré ces garanties, l’intervention du SEBC demeure de nature à avoir, comme le relève la juridiction de renvoi, une certaine influence sur le fonctionnement des marchés primaire et secondaires de la dette souveraine. Néanmoins, cette circonstance n’est pas décisive puisque cette influence constitue, comme l’a relevé M. l’avocat général au point 259 de ses conclusions, un effet inhérent aux acquisitions sur les marchés secondaires autorisées par le traité FUE, effet au demeurant indispensable pour permettre l’utilisation efficace de ces acquisitions dans le cadre de la politique monétaire.
109 En troisième lieu, un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse contournerait l’objectif de l’article 123, paragraphe 1, TFUE, rappelé au point 100 du présent arrêt, si ce programme était de nature à soustraire les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. En effet, dès lors qu’il ressort des articles 119, paragraphe 2, TFUE, 127, paragraphe 1, TFUE et 282, paragraphe 2, TFUE que, sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix, le SEBC apporte son soutien aux politiques économiques générales dans l’Union, les actions menées par le SEBC sur la base de l’article 123 TFUE ne peuvent être de nature à contrevenir à l’efficacité de ces politiques en soustrayant les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine.
110 Au demeurant, la conduite de la politique monétaire implique en permanence d’agir sur les taux d’intérêt et les conditions de refinancement des banques, ce qui a nécessairement des conséquences sur les conditions du financement du déficit public des États membres.
111 En tout état de cause, il y a lieu de constater que les caractéristiques d’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse excluent que ce programme puisse être considéré comme étant de nature à soustraire les États membres à l’incitation à mener une politique budgétaire saine.
112 À cet égard, il importe de rappeler, premièrement, que ledit programme ne prévoit l’acquisition d’obligations souveraines que dans la mesure nécessaire à la préservation du mécanisme de transmission de la politique monétaire et de l’unicité de cette politique et que ces acquisitions cesseront dès que ces objectifs auront été atteints.
113 Cette limitation de l’intervention du SEBC implique, d’une part, que les États membres ne peuvent pas déterminer leur politique budgétaire en se basant sur la certitude du rachat futur de leurs obligations souveraines sur les marchés secondaires par le SEBC et, d’autre part, que le même programme ne saurait être mis en œuvre d’une manière qui entraînerait une harmonisation des taux d’intérêt appliqués aux obligations souveraines des États membres de la zone euro indépendamment des différences tenant à leur situation macroéconomique ou budgétaire.
114 L’adoption et la mise en œuvre d’un tel programme ne permettent donc aux États membres ni d’adopter une politique budgétaire qui ne tiendrait pas compte du fait qu’ils seront conduits, en cas de déficit, à chercher des financements sur les marchés ni d’être protégés contre les conséquences que peut avoir, à cet égard, l’évolution de leur situation macroéconomique ou budgétaire.
115 Deuxièmement, il convient de relever qu’un programme tel que celui en cause au principal est assorti d’une série de garanties destinées à limiter ses effets sur l’incitation à mener une politique budgétaire saine.
116 Ainsi, en limitant ce programme à certains types d’obligations émis par les seuls États membres engagés dans un programme d’ajustement structurel et ayant de nouveau accès au marché obligataire, la BCE a, de facto, restreint le volume des obligations souveraines susceptibles d’être acquises dans le cadre dudit programme et, partant, limité l’ampleur de l’effet du même programme sur les conditions de financement des États de la zone euro.
117 Par ailleurs, les effets d’un programme tel que celui annoncé par le communiqué de presse sur l’incitation à mener une politique budgétaire saine sont également limités par la faculté du SEBC de revendre les obligations acquises à tout moment. En effet, il en résulte que les conséquences du retrait de ces obligations des marchés sont potentiellement temporaires. Cette faculté permet également au SEBC d’adapter son programme en fonction de l’attitude des États membres concernés, notamment en vue de limiter ou de suspendre les acquisitions d’obligations souveraines si un État membre modifie son comportement d’émission en émettant davantage d’obligations de courte maturité pour financer son budget au moyen d’obligations éligibles à l’intervention du SEBC.
118 La circonstance que le SEBC a également la possibilité de conserver les obligations acquises jusqu’à leur terme ne joue pas un rôle déterminant à cet égard, puisque cette possibilité est subordonnée à la nécessité d’une telle action pour atteindre les objectifs visés et qu’elle ne permet pas, en tout état de cause, aux opérateurs impliqués d’avoir la certitude que le SEBC fera usage de cette faculté. Il convient, d’ailleurs, de rappeler qu’une telle pratique n’est nullement exclue par l’article 18, paragraphe 1, du protocole sur le SEBC et la BCE et qu’elle n’implique aucune renonciation au paiement, par l’État membre émetteur, de sa dette une fois le terme de l’obligation échue.
119 En outre, en ne prévoyant que l’acquisition d’obligations souveraines émises par les États membres ayant de nouveau accès au marché obligataire, le SEBC exclut, en pratique, du programme qu’il envisage de mettre en œuvre les États membres dont la situation financière serait si dégradée qu’ils ne seraient plus en mesure d’accéder à un financement sur le marché.
120 Enfin, la subordination de l’acquisition d’obligations souveraines au respect intégral des programmes d’ajustement structurel auxquels sont soumis les États membres concernés exclut qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse puisse inciter ces États à renoncer à l’assainissement de leurs finances publiques en se fondant sur les facilités de financement que pourrait occasionner la mise en œuvre d’un tel programme.
121 Il résulte de ce qui précède qu’un programme tel que celui annoncé dans le communiqué de presse ne conduit pas à soustraire les États membres concernés à l’incitation à mener une politique budgétaire saine. Il s’ensuit que l’article 123, paragraphe 1, TFUE n’interdit pas au SEBC d’adopter un tel programme et de mettre en œuvre celui-ci dans des conditions qui ne donnent pas à l’intervention du SEBC un effet équivalent à celui de l’acquisition directe d’obligations souveraines auprès des autorités et des organismes publics des États membres.
122 Les caractéristiques d’un tel programme spécifiquement relevées par la juridiction de renvoi, qui n’ont pas été évoquées dans l’analyse figurant aux points qui précèdent, ne sont pas de nature à remettre en cause cette conclusion.
123 Ainsi, la circonstance que ce programme pourrait exposer la BCE à un risque important de pertes, à la supposer établie, n’affaiblit en aucune manière les garanties dont est entouré ledit programme en vue d’éviter de soustraire les États membres à l’incitation à mener une politique budgétaire saine.
124 À cet égard, il importe de relever que ces garanties sont également de nature à réduire le risque de pertes auquel s’expose la BCE.
125 Il convient, par ailleurs, de rappeler qu’une banque centrale, telle que la BCE, est obligée de prendre des décisions qui, comme les opérations d’open market, comprennent inévitablement pour celle-ci un risque de pertes et que l’article 33 du protocole sur le SEBC et la BCE prévoit justement la manière dont doivent être réparties les pertes de la BCE, sans encadrer spécifiquement les risques que celle‑ci est autorisée à prendre pour réaliser les objectifs de la politique monétaire.
126 Par ailleurs, si l’absence de revendication d’un traitement privilégié expose éventuellement la BCE à devoir subir une décote décidée par les autres créanciers de l’État membre concerné, force est de constater qu’il s’agit d’un risque inhérent à l’acquisition d’obligations sur les marchés secondaires, opération qui a été autorisée par les auteurs des traités, sans être subordonnée à l’octroi à la BCE du statut de créancier privilégié.
127 Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux questions préjudicielles posées que les articles 119 TFUE, 123, paragraphe 1, TFUE et 127, paragraphes 1 et 2, TFUE ainsi que les articles 17 à 24 du protocole sur le SEBC et la BCE doivent être interprétés en ce sens qu’ils autorisent le SEBC à adopter un programme d’achat d’obligations souveraines sur les marchés secondaires tel que celui annoncé dans le communiqué de presse.
128 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.