日本の市町村の廃置分合
1954年(昭和29年)9月に1町2村と合併して東葛市(現:柏市)、同年10月に旧町域の大部分が松戸市へ移行。
1955年(昭和30年)に2村と合併して千代田村(現:千代田町)、1956年(昭和31年)に旧村域が中島村へ移行。
中島村は1957年(昭和32年)に改称して邑楽村、1968年(昭和43年)に町制施行して邑楽町。
1955年(昭和30年)に1村と合併して美方町、1961年(昭和36年)に旧村域が村岡町へ移行。
村岡町は2005年(平成17年)に美方町ほか1町と合併して香美町。
1955年(昭和30年)に邑智郡1町3村と合併して川本町、1957年(昭和32年)に旧村域が大田市へ移行。
1907年(明治40年)に2村および1村の一部と合併して山川村(のち山川町)、1959年(昭和34年)に旧村域が三池郡高田町へ移行。
高田町は2007年(平成19年)に山川町ほか1町と合併してみやま市。
通常の合併は、廃止された市町村のすべての区域を他市町村に編入する、または廃止された複数の市町村のすべての区域をもって新しい市町村が設置される場合が大半である。また、通常の分割は、廃止された市町村の区域内で複数の市町村が設置する、または1個の市町村の一部の区域を分離して新しい市町村が設置される場合が大半である。しかし、廃止された市町村の地区を複数に分割した上で別々の市町村と合併する場合がある。また、複数の市町村の一部を分離して、分離された地域同士で合併するパターンもある。
すなわち、
A市のB地区を分離してC市に編入する方法。
A市のB地区と、C市のD地区をそれぞれ分離して、B地区とD地区が合体してE市を設置する方法。
A市を解体して、B地区がC市に編入され、D地区がE市と合体してF市となる方法。
A市のうち、B地区が分離されてC市に編入され、D地区がE市と合体してF市となる方法。
などといったパターンである。
「昭和の大合併」ではこの例も多かったが、「平成の大合併」では山梨県西八代郡上九一色村が唯一の例である。上九一色村は、山地を隔てて北側の梯・古関地区と、南側の富士ケ嶺・本栖・精進地区に分かれ、北側と南側では住民の生活圏が異なっていた。そのため、2006年(平成18年)3月1日に分割され、北側の2地区は東八代郡中道町と共に甲府市に編入され、南側の3地区は南都留郡富士河口湖町に編入された(→上九一色村#分割と編入の経緯)。
上九一色村のほかにも、三重県一志郡美杉村や、栃木県上都賀郡粟野町などいくつかの地域で、同一市町村内の他の地域と生活圏が異なる地域の住民により、「分合両用」による他市町村への編入を求める声が上がったが、住民投票や議会の反対などにより実現には至らなかった(→美杉村#分村合併問題、粟野町#分町合併問題)。
このほか、岩手県下閉伊郡川井村でも盛岡市の生活圏にある村西端の門馬地区で盛岡市との合併を望む声が上がったが、広域行政圏が同じ宮古市と合併した(→川井村 (岩手県)#平成の大合併)。
鹿児島県大島郡十島村 → 鹿児島県大島郡十島村、三島村
廃置分合の特殊な例として、1952年(昭和27年)の鹿児島県鹿児島郡(当時は大島郡)十島村と三島村の分割の例がある。
前述の2村の前身となる「十島村」(じっとうそん)は、鹿児島県の上三島と吐噶喇列島を行政区域とする村であったが、第二次世界大戦終戦後の1946年(昭和21年)に北緯30度以南の吐噶喇列島・奄美群島・沖縄がアメリカ合衆国の統治下となり、その当時北緯30度を跨いで設置されていた町村制における大島郡十島村(じっとうそん)が日本の行政権の及ぶ上三島と、アメリカ合衆国の占領下となった吐噶喇列島とにこの時点で事実上分割された。
それまでアメリカ合衆国統治下となった中之島に村役場が置かれていたことから村役場を失うことになった日本の行政権下にある「十島村」は、1946年2月11日に黒島において三島村設立委員会を開催し、村長臨時代理者と仮役場の設置を決議。2月24日に十島村仮役場を村外の鹿児島県鹿児島市稲荷町に設置し、鹿児島県知事によって村長臨時代理者が発令された。翌年1947年の地方自治法の施行により、地方自治法による十島村となった。一方、アメリカ合衆国の統治下の十島村は日本の行政権が及ばず、引き続き町村制の適用を受けていた。
1952年(昭和27年)2月4日にアメリカ合衆国の統治下となっていた十島村の下七島からなるトカラ列島が本土復帰することとなった。
吐噶喇列島の本土復帰のために定められたポツダム命令の一つである「昭和二十六年十二月五日附連合国最高司令官覚書｢若干の外かく地域の日本からの政治上及び行政上の分離に関する件｣に伴う鹿兒島県大島郡十島村に関する暫定措置に関する政令」(昭和26年政令第380号)に基づいて制定された「鹿兒島県大島郡十島村に関する地方自治法の適用及びこれに伴う経過措置に関する政令」(昭和27年政令第13号)の下記の規定によって同年2月10日から北緯30度以南(口之島を含む)、北緯29度以北の区域に地方自治法が適用され、新たに「十島村」(としまむら)が設置された。
鹿児島県大島郡十島村の区域で北緯二十九度から北緯三十度までの間にあるもの(口之島を含む。)に地方自治法(昭和二十二年法律第六十七号)及びこれに基く命令を適用する。この場合において、この政令施行の際現にその区域に適用されている法令の規定によりその区域に置かれている村は、その区域をもつて、地方自治法の規定による鹿兒島県大島郡十島村となるものとする。
一方、日本の行政権下に属していた上三島のみが残存する十島村については、鹿児島県告示である「大島郡十島村の境界」(昭和27年鹿児島県告示第74号)及び「大島郡十島村を三島村に変更する条例の許可」(昭和27年鹿児島県告示第75号)が鹿児島県公報に登載された。
地方自治法(昭和二十二年法律第六十七号)第七条第一項の規定により、鹿兒島県大島郡十島村の境界を、北緯三十度以北(口之島を除く。)の区域に変更し、昭和二十七年二月十日から施行することに定めた。
地方自治法(昭和二十二年法律第六十七号)第三条第三項の規定により昭和二十七年二月十日から鹿兒島県大島郡十島村を(北緯三十度以北の大字竹島、大字硫黄島、大字黒島の区域)に変更する条例を許可した。
この告示の効力により、1952年(昭和27年)2月10日に日本の行政権下に属していた「十島村」の境界を北緯30度以北(口之島を除く)に変更したうえで、「三島村」に名称変更した。
結果として、十島村(初代)は通常の解体分割によらず、ポツダム命令である政令の規定による村設置と、地方自治法第7条第1項の規定による境界変更及び同条第3条の村の名称変更の組み合わせにより、区域としては十島村と三島村に実質的に分割された。
住民の生活行動圏に見合った行政サービスの広域化。通勤・通学、通院、買い物などの行動圏域は従来の行政区画を越えている場合が多いが、行政区域が広域化することによって住民票の写しの交付などの窓口サービスが勤務地や外出先などの近くで利用できるようになる。また、文化会館、図書館、スポーツ施設などの各種公共施設については、それまで利用に制限がある、利用料金に差があるなどした隣町の施設についても同条件で利用が可能となる。市町村行政に求められる機能も高度化・複雑化しているが、専門的知識を備えた職員を確保することにより専門的かつ高度な行政サービスを提供できるようになる。埼玉県ふじみ野市では合併特例債を活用し小中学校の耐震補強、大規模改修工事を行った。群馬県桐生市では専門的知識を持った職員が配属された。
合併の議論を通じて自らのまちを見直す機会となる。合併後も、まちづくりビジョン実現のため、住民、諸団体の地域づくりへの主体的参画が期待される。富山市では合併で市内道路が整備された。静岡県藤枝市では一体的なブランディングによる広域観光拠点づくりがなされた。
個々の自治体が行ってきた管理業務を一つに集約することにより職員数や経費を削減する一方、新たな行政ニーズの発生している部門に充てることができる。職員数も人口当たり少なくなすることができるため、行政サービスの向上を図りつつ、人件費や経費を抑制することができる。町三役や市区町村など地方議員の総数が減り人件費が節減されたと評価がある。特に財政基盤の少ない小規模自治体は合併で財政基盤が安定した。ただし、合併で消滅する自治体においても退職年齢まで市町村職員の地位は法律で保証されているため、人員抑制・削減効果が期待できるのは合併後数年以上経過してからとなる。また、支所の配置方式によってもその効率化効果はかなり異なってくる。
平成の大合併で26市町村になった宮崎県の地方議員定数は2019年3月時点で387となり、平成の大合併前で44市区町村あった2005年7月の768から半減した。宮崎日日新聞は背景として合併で市町村の数自体が減ったことに加え、人口減少・財政難などで各議会で定数削減が推進されていることと報道している。
合併後も旧過疎地域は人口流出と地域の衰退が止まらないことで、中心部から離れた過疎地域では合併への不満の声を持つ者がいる。佐賀新聞は、合併せずとも数件のための道路や橋、水道などの公共インフラの維持が財政的に困難になるときがやってくると指摘している。夕張市は人口減少しても「住み続けられるまちづくり」とし、主要道路沿いに集落を集約する計画を策定し、住宅の集約化を進めている。過疎地域の市民から集約化のために地域を離れることへの反発はあったが、市営住宅集約で維持費と暖房費削減、低層化で階段の上り下り負担軽減など住民にもメリットがある。
編入合併により財政基盤が脆弱な市町村を吸収した地域では、低所得者層を新市町村内に多く抱え込むことになり、地域内所得格差が大きくなることが明らかになった。ジニ係数が0.325以上に該当する自治体は、合併前(2003年)では50%ほどであったが、合併後(2006年)には約76%にまで達していた。合併した多くの市町村では、地域内再配分という政策課題に直面することとなった。
市町村が合併する際の論点としては以下の点が挙げられる。
新市町村の名称(→#合併後の名称が問題となった例)
どの市町村と合併するかというのは最大の問題といえる。多くは、都市圏内、郡内などの組み合わせにより枠組みが決まっていった。枠組みを決めるに際して、地区懇談会を開催して首長が私案として提示し合意を取り付けたケース、いくつかのパターンを示してアンケートで民意を問うたケースなどがあるが、中にはこじれて住民投票にまでもつれこんだケースがある。最終的には首長の判断が問われ、合併の組み合わせと生活圏とが異なるうえに住民意向調査で反対の民意が示されたにも関わらず合併を実行させたケースもみられる。
なお、市町村の合併の議論をうながし、市町村合併を後押しするため、市町村合併が考えられる組み合わせ(パターン)として、複数のパターンを含む合併市町村の組み合わせを作成し公表した県もあった。
新市町村の本庁の位置問題は、当該自治体間で中心地区が明確ではない場合、関係自治体の面子もあって、非常に問題となるケースがある。庁舎は自治体の中心としての意味を持つためである。秋田県にかほ市などのように、実際にこの問題で合併協議がこじれる場合もある。また滋賀県高島市のように新庁舎の位置を巡った結果、建設が予定されている場所とは別のところにある旧自治体の庁舎(旧新旭町役場)を暫定的に使用することになった自治体もある。
なお、平成期においては市町村合併が財政の健全化という文脈で語られる場合も多い上、住民も市町村役場建設などの出費には厳しい目を向けており、旧市町村の庁舎とは別に新自治体としての庁舎を新たな場所で新築しようとするケースは少なく、また市と町村で合併した自治体では合併前の財政力の違いなどから市役所と町村役場の本庁舎の規模に大きな差が生まれていることがしばしばあり、そのまま旧市役所の庁舎を本庁、旧町村役場の庁舎を分庁舎や行政センターとしている例が少なくない。前出の高島市の新庁舎も土地は取得できたものの、現時点では着工のめどは全く立っていない。さらに高島市は旧新旭町役場を拡張し市役所として永続的に使用する公約を掲げた市長が当選し、合併協定が反故にされるとの理由で旧マキノ町と新市役所が置かれるはずだった旧今津町の高島市からの分立を目指す住民運動が動きを見せ始めた。
市町村議会議員の定数と任期の取扱いは議員にとっては身分にかかわる関心事である。しかし、地方自治法上は「合体(新設合併)における関係市町村」及び「編入(編入合併)における編入される市町村」においては市町村の法人格が消滅することから、該当する議会の議員は当然に失職することになる。
国では合併特例法において以下の特例を定め、この制度は2005年(平成17年)施行の合併新法にも引き継がれている。
定数特例 - 合併直後に一時的に議員定数を増やす特例
在任特例 - 合併前の議会議員が合併後も一定期間議員として在職できる特例
これらの特例を適用するかどうかは合併協議会の協議による。特例の内容は合体(新設合併)と編入(編入合併)で異なる。
旧市町村の議員は合併後2年以内に限り新市町村の議員となることができる。
編入された旧市町村の区域に選挙区を設け、2回の選挙までに限り増員選挙を行うことができる。この選挙区の定数は、以下の計算式で求めた人数以内で定めることができる。
(編入先の市町村議員定数:A人、編入先の市町村の人口:x人、編入される市町村人口:y人)
選挙区の議員定数=A×(y÷x)
編入された市町村の議員は編入先の市町村の最初の選挙までに限りその議員となることができる。さらに、最初の選挙の際に、上記の定数特例による定数増により、増員選挙を選択することもできる。しかし、選挙を別の日程で行うことで経費が増大するため、これを嫌って在任特例を適用しなかった例もある。
関係市町村の財政問題も当該市町村の内部ではかなり問題視された場合がある。市町村の地方債・基金の残高状況を含む財政状況そのものは対住民にも公表され、また、横の比較可能な形で決算結果は公表されている。ところが、土地開発公社の財政状況、あるいは第三セクターへの慢性的な支出金・借入金など、市町村の普通会計に属さない領域での隠れ負債があるのではないかとの疑念が生じた。
また、「貯金」といえる基金についても、「合併が決まる以前から予定されていた事業」と強弁しつつ、「新市町村に持って行かれたら損」とばかりに合併前に駆け込み事業を行ったり、地区団体に配布したりする例もみられた。
新設合併か編入合併かをめぐって対立が起こる場合もある。
南高来郡有家町・西有家町・布津町・深江町・有明町の5町は島原市との合併が予定されていたが、島原市への編入か(新)島原市の新設かで対立が起こり、最終的に有明町を除く4町が周辺4町と対等合併して南島原市となっている。
合併協議会は、地方自治法第252条の2、合併新法第3条の規定により、関係市町村議会の議決を経て設置されるもので、関係市町村の長および議会や職員、住民の代表者らによって構成され、「法定合併協議会」とも呼ばれる。法定合併協議会において「合併市町村基本計画」や協定項目を策定することにより、合併新法に基づく制度的特例を受けることができる。
一方、法定合併協議会を設置する前に、いわゆる「任意合併協議会」(任意協議会)を設置することが多いが、任意協議会はその名のとおり法的には設置する必要のない任意の話し合いの場であり、任意合併協議会を設置せず、「研究会」または「勉強会」での協議を経て法定合併協議会を設置するケースもある。
市町村によっては、任意合併協議会で合併協定書記載項目のほとんどの協議を終え、法定合併協議会は形式的に設置して、2、3回程度の協議で合併協定書を締結することもある(新潟市など)。
法定合併協議会を設置する場合の合併の手続きは以下のようになる。事前協議から合併まで、通常22ヶ月程度が標準期間といわれているが、当然一定ではない。
任意合併協議会などで事前協議を行う。住民発議で法定合併協議会が設置される場合は事前協議がない場合もある。
関係市町村の議会の議決を経て法定合併協議会を設置する。
法定合併協議会において、以下のような事項について協議し合意する。
合併市町村基本計画(案の段階で都道府県知事と協議を行う)
合併の期日、合併の方式、合併後の市町村の名称と庁舎の位置、合併後の事務事業の調整方針
議会議員の取扱い、地域自治区の設置 など
合併することで合意した場合は、関係市町村長による協定の調印(任意)
都道府県知事が「廃置分合処分の決定」を行い、決定書を関係市町村長に交付し、総務大臣に届け出る。
総務大臣の官報告示により合併(分割)が法的に決定
1965年(昭和40年)施行の合併特例法では、法定合併協議会の設置の発議権は関係市町村の長のみが有していたが、1995年(平成7年)の改正により、有権者の50分の1以上の連署をもって、法定合併協議会の設置を市町村長に直接請求できる「住民発議制度」が創設され、2005年(平成17年)施行の合併新法にも引き継がれた。静岡市と清水市の合併は住民発議によって法定合併協議会が設置されて合併に至った例の一つである。ここは青年会議所の発議によって協議会が設置されたもので、他にも、青年会議所の組織的な住民発議で協議会が設置された事例が全国にみられるが、「あたかも住民が主張してきたかのように見えるが、中央の思惑に乗っかったもの」という見方もある。
しかし、住民発議によって法定合併協議会が設置された場合、任意合併協議会や研究会・勉強会での協議の積み重ねがないケースが大半であり、協議会を設置しても合併に至らない事例が続出した。
合併協議会で合併協議が整うと関係市町村長による合併協定書への調印を行うことが多い。調印にあたっては、市町村長の署名押印のほか、立会人として議会議長が署名をする場合もある。
合併協定書の調印は法的には何ら意味を持たないが、セレモニーとして、都道府県知事、地元選出の都道府県議会議員や国会議員らを招いて盛大に行われることが多い。しかし、その後に行われた市町村議会で合併関連議案が否決される事例や、合併協議会の解散に至ってしまう事例もあった。
協議段階で紛糾した市町村では、これを避けるためか、まず市町村議会で合併関連議案を可決した後に、合併協定書の調印式を行ったり、岡山市(2005年(平成17年)3月の1次合併)のように調印式そのものを行わず、県に申請したりする事例もあった。
住民投票で合併や分割の賛否を問う方法も、一般化する方向にある。この方法では、「合併または分割自体に賛成との前提で、合併の相手先や合併後の名称次第」とするもの、「合併または分割自体に反対である」、といった選択肢が設けられる。
合併する際の自治体の新名称は上述の通り法定合併協議会において決められるが、その候補の選定にあたっては公募が行われることが多い。公募は特に合体(新設合併)をする場合に多く行われ、合併対象市町村の住民を対象にする場合、住民と通勤通学者、出身者を対象にする場合、居住地域を限定せず全国を対象とする場合などがある。
合併後の新自治体の名称は、合併に加わる自治体のうちのひとつの名称を採用する場合と、新たな名称を採用する場合とに大別される。一般に、編入(編入合併)においては編入する側の自治体の名称が採用されることが多い。新たな名称を採用する場合、旧自治体名の使用を避け、旧郡名などの広域地名(例:千葉県匝瑳市やいすみ市)や合成地名(例:茨城県小美玉市)、方角地名(例:香川県東かがわ市)が採用されることが多い。対等合併で既存の自治体の名称を採用する場合、編入合併の印象を与えないよう、ときがわ町(埼玉県)やたつの市(兵庫県)のように表記が変えられることもある(ひらがな・カタカナ地名)。
合併後の名称の問題が原因で廃案となった例は、南セントレア市(愛知県)、あっぷる市(青森県)、平泉市(岩手県)、白神市(秋田県)、はながさ市(山形県)、中央アルプス市(長野県)、武南市(埼玉県)、桜宮市(同)、彩野市(同)、安土市(滋賀県)、西和市(奈良県)、さざなみ町(長崎県)などがある(詳細は各記事参照)。
新名称に賛否が分かれたが採用した例は、にかほ市、さいたま市、あきる野市、つくばみらい市、常総市、みどり市、西東京市、中央市、甲州市、南アルプス市、伊豆市、伊豆の国市、丹波市、四国中央市、南九州市などがある。
一方、新名称に批判が続出するなどして、名称を再検討した例としては以下の例がある。
福島県ひばり野市:正式決定後に飯舘村の離脱を受け再検討し、南相馬市が成立。
茨城県常陸野市:正式決定後に石岡市が反発、再度協議会が設立され、石岡市、小美玉市が成立。
千葉県太平洋市:関係町村間で合意後に批判を受けて再検討し、山武市が成立。
岐阜県ひらなみ市:正式決定後に批判を受けて再検討し、海津市が成立。
滋賀県西近江市:正式決定後に批判を受けて再検討し、高島市が成立。
島根県石見銀山市:最終候補として提案されたが、旧大田市の反発で空転した後再検討し、大田市が成立。
佐賀県湯陶里市:正式決定後に武雄市、山内町の離脱を受け再検討し、嬉野市が成立。
長崎県北松浦市:正式決定後、松浦市が反発、田平町の離脱を受けて協議会が解散したのち3市町で松浦市が成立。
鹿児島県れいめい市:正式決定後に批判を受けて再検討し、いちき串木野市が成立。
沖縄県宮古市:関係市町村間で合意した後に岩手県宮古市の反発と住民アンケートの結果を受け再検討し、宮古島市が成立。
また、合併後に改称した例としては共に昭和の大合併時で青森県大湊田名部市(むつ市に改称)、徳島県鳴南市(鳴門市に変更)、千葉県東葛市(柏市に変更)、福岡県宇島市(豊前市に変更)がある。
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