内閣総理大臣
内閣総理大臣 Prime Minister
内閣総理大臣(ないかくそうりだいじん、Prime Minister)は、日本の内閣の首長たる国務大臣。文民である国会議員が就任し、その地位及び権限は日本国憲法や内閣法などに規定されている。
現任は、第101代岸田文雄(在任: 2021年〈令和3年〉11月10日 - )。歴代の内閣総理大臣は内閣総理大臣の一覧を参照。
内閣総理大臣は、行政権の属する内閣の首長で(憲法第66条1項)、三権の長の一人であり、その他の国務大臣を任免し(憲法第68条)、内閣を代表して国会に議案を提出し、一般の国務および外交関係を報告し、行政各部を指揮監督する(憲法第72条)。
議院内閣制により、国会議員の中から国会の議決(内閣総理大臣指名選挙/首班指名)により指名され(憲法第67条)、これに基づいて天皇は形式的な国事行為として内閣総理大臣を任命する(憲法第6条)。
さらに、内閣総理大臣は、文民でなければならず(憲法第66条2項)、自衛隊の最高指揮監督権を有する(自衛隊法)。内閣府ほか複数の行政組織の長ないし主任の大臣でもあり、これらの機関は内閣総理大臣が直接所管する。
また、現行の日本国憲法においては、日本の元首について明記された条文は存在せず、日本の元首が誰であるかについては憲法学説上の議論があるが、学説の大多数は、条約の締結権や外交使節の任免権のほか一般に外交関係を処理する権限を有する内閣あるいは行政権の首長として内閣を代表する内閣総理大臣を元首と位置付けている。なお、国際慣行上は天皇が元首として遇される。
内閣制度の発足当時から、内閣総理大臣の略称として、一般に「総理大臣」がよく用いられるが、このほかにも、「総理」や「首相」との略称、通称も用いられる。異称として「宰相」が用いられることもある。
公式の英語表記は「Prime Minister」である。この英訳は内閣制度の導入前より「太政大臣」の英訳として非公式に用いられていた。もっとも、「内閣総理大臣」の英訳としては当初からこの語であったわけではなく、かつては「Minister President of State」(「国の大臣主席)」の意味)というドイツ風の訳語も用いられた。
内閣総理大臣も内閣の構成員であるが、日本国憲法では内閣総理大臣を内閣の「首長」と位置付けている。内閣総理大臣は他の国務大臣の上位にあって内閣を統率し、外に対して内閣を代表する。さらに行政各部を指揮監督する権限を有する。
憲法上、衆議院解散を決定する権限は内閣に属すると解釈されているが、実質的には内閣の首長たる内閣総理大臣が権限を有する。したがって、内閣総理大臣は閣議を開き、「今般、衆議院を解散することに決したので、国務大臣の諸君の賛成を賜りたい」と全閣僚に対して衆議院解散を諮り、内閣の総意を得た上で、衆議院解散を行うための閣議書に、全ての国務大臣の署名を集めなければならない。しかし、憲法68条2項は「内閣総理大臣は、任意に国務大臣を罷免することができる」と定めており、内閣総理大臣は時期や理由を問わず何らの制約なく自由な裁量によって国務大臣を罷免することができる。したがって、衆議院解散を行うための閣議書への署名を国務大臣が拒否する場合、内閣総理大臣は当該大臣を罷免して自身が兼任するか他の大臣に兼任させることで閣議決定を行うことができる。
仮に全閣僚が解散に反対したとしても、内閣総理大臣はすべての大臣を罷免・兼務してでも解散を閣議決定できる(一人内閣)。したがって、内閣総理大臣が解散を行うことを決定した場合、これを阻止する手立ては一切存在しない。もっともこれは衆議院解散のみならず、内閣総理大臣の決定事項すべてについて同じことが言える。内閣総理大臣は自身の方針に反対する大臣を罷免して交代させるか、その任を自身が兼務することが可能である。仮に全閣僚が内閣総理大臣の方針に反対したとしても、内閣総理大臣はすべての大臣を罷免・兼務してでも方針を決定することが可能であり、閣内不一致は最終的に兼務という形で解消することが可能である。解散は憲法7条3号に基づく天皇の国事行為として行われているが、憲法4条1項で天皇は国政に関する権能を有しないと規定されているため、解散権は内閣に属しており、事実上、内閣の首長たる内閣総理大臣が解散権を握っている。したがって、七条解散は、内閣総理大臣が国民に信を問う必要があると判断した際に解散するものとされ、内閣には自由裁量に基づく解散決定権があると解釈されている。ほとんどの解散は憲法7条3号を援用して、内閣の発議のもとに行われている。内閣がいつこれを発議するかは、内閣総理大臣の意思次第である。このため、解散権は「内閣総理大臣の専権事項」「首相の伝家の宝刀」とされている。
内閣総理大臣は以下の機関を所管し、内閣法にいう主任の大臣を務める。
内閣官房(内閣法24条)- 内閣官房長官が事務を統括する(内閣法13条3項)。
内閣法制局(内閣法制局設置法7条)- 内閣法制局長官が事務を統括する(内閣法制局設置法2条2項)。
内閣府(内閣府設置法6条2項)- 自身の補助者として内閣府特命担当大臣を置くことができる(内閣府設置法9条1項)。内閣官房長官は、内閣総理大臣を助けて内閣府の事務を整理し、所要の事務について統括する(同法8条1項)。
復興庁(復興庁設置法6条2項)- 自身の補助者として復興大臣を置く(同法8条3項)。東日本大震災を受けての臨時措置。
デジタル庁(デジタル庁設置法6条2項)- 自身の補助者としてデジタル大臣を置く(同法8条3項)。
内閣に設置される種々の「会議」「本部」など(例えば、国家安全保障会議)。
大日本帝国憲法とは違い、現行の日本国憲法には日本の元首に関する規定がない。このことから日本の元首については学説上の様々な議論が存在する。
元首には内治、外交を通じて国を代表し、行政権を掌握している国家機関、あるいは実質的な国家統治の大権を持たなくても国家におけるヘッドの地位にあるもの等、様々な定義がある。誰が元首の資格を持つかは各国法の定める問題であるが、通常、君主国では君主、共和国では大統領がこれに当たる。旧憲法は明文で天皇を元首としていた。現行憲法下では、誰を元首と見るか学説上争いがあり、天皇とする説、内閣総理大臣とする説、存在しないとする説などがあり、結局は元首の定義いかんに帰する問題と考えられる。
長野和夫によれば、国民主権下では、国家を代表する資格をもつ国家機関の長で、国内的にも統治権行使の権限をもつ首相が元首であるべきとの意見が学者の間では強い。芦部信喜によれば、元首の要件で特に重要なのは、外国に対して国家を代表する権能であるとしている。しかし天皇は外交関係では、形式的・儀礼的行為しか憲法で認められていない。したがって、日本の元首は条約締結や外交使節任免および外交関係処理の権限をもち、国家機関として対外代表資格を有する内閣または内閣総理大臣とするのが多数説である。さらに、天皇と内閣総理大臣が元首の役割を分担しているとの見解もある。
一方で、元首は対外的に国家を儀礼的に代表する権限をもつだけで十分として、国の象徴の地位にある者は元首的性格をもつとみる学説があり、この場合には天皇が元首とみなされる。国際慣行上は天皇が元首として遇される。1973年(昭和48年)4月17日の第71回国会衆議院内閣委員会において外務大臣大平正芳は「内閣総理大臣を日本国の元首としてお迎えするというような国はないと私は思います」と答弁している。
日本国憲法およびその他の法令が規定する内閣総理大臣のおもな権限は次の通りである。
衆議院を解散すること(憲法7条3号、「解散権」)。
衆議院の解散権は内閣総理大臣の専権事項とされ臨時代理は解散権を持たない。*ただし異説あり(内閣不信任決議可決時以外の解散は違憲である、という主張)
他の国務大臣を任命し、任意に罷免すること(憲法68条)。
国務大臣の任免権は内閣総理大臣の専権事項とされ臨時代理は任免権を持たない。
在任中の国務大臣に対する訴追に同意すること(憲法75条)。
内閣を代表して議案を国会に提出すること(憲法72条)。
内閣を代表して一般国務および外交関係について、国会に報告すること(憲法72条)。
内閣を代表して行政各部を指揮監督すること(憲法72条)。
法律および政令への連署をすること(憲法74条、権限であると同時に義務でもある。いわゆる拒否権はない)。
閣議を主宰すること(内閣法4条2項)。
閣議において、内閣の重要政策に関する基本的な方針その他の案件を発議すること(内閣法4条2項)。
内閣を代表して内閣提出の法律案、予算その他の議案を国会に提出し、一般国務および外交関係について国会に報告すること(内閣法5条)。
閣議にかけて決定した方針に基いて、行政各部を指揮監督すること(内閣法6条)。
主任の大臣の間における権限の疑義について、閣議にかけて、これを裁定すること(内閣法7条)。
内閣総理大臣および主任の国務大臣の代理を指定すること(内閣法9条、10条)。
行政各部の処分または命令を中止せしめ、内閣の処置を待つこと(内閣法8条、「中止権」)。
皇室会議の議長として、これを招集すること(皇室典範29条、33条)。
裁判所による行政処分等の停止に対して異議を申し述べること(行政事件訴訟法27条、「内閣総理大臣の異議」)。
告訴をすることができる者が天皇、皇后、太皇太后、皇太后または皇嗣であるとき、これらの者に代わって告訴を行うこと(刑法232条2項)。
両議院の同意を得て、国家公安委員会の委員を任命し(警察法7条)、委員が心身の故障のため職務の執行ができないと認める場合または委員に非行があると認める場合に罷免すること(9条)。
国家公安委員会による警察庁長官の任免に際して、承認すること(警察法16条)。
都公安委員会による警視総監の任免に際して、承認すること(警察法49条)。
大規模な災害または騒乱などの緊急事態に際して緊急事態の布告を発し(警察法71条)、一時的に警察を統制すること(72条)。
内閣を代表し、自衛隊の最高指揮監督権を有する(自衛隊法7条)。
武力攻撃事態に際して、自衛隊に出動を命ずること(自衛隊法76条、「防衛出動」)。
間接侵略またはその他の緊急事態に際して、一般の警察力をもっては治安維持が不可能な場合に、自衛隊に出動を命ずること(自衛隊法78条、「命令による治安出動」)。
防衛出動または治安出動による自衛隊に対する出動命令があった場合において、特別の必要があると認めるときは、海上保安庁をその統制下に入れること(自衛隊法80条)。
武力攻撃事態などに際して内閣に設置される「武力攻撃事態対策本部」の対策本部長として、関係する行政機関、地方自治体、指定公共機関が実施する対処措置に関する総合調整を行うこと(武力攻撃事態平和確保法14条)。
武力攻撃から国民の生命、身体または財産を保護するため緊急の必要があると認める場合に、警報を発令すること(国民保護法44条)。
避難の指示が要避難地域を管轄する都道府県知事により行われない場合において、国民の生命、身体または財産の保護を図るため特に必要があると認める場合に、当該都道府県知事に対し、当該所要の避難の指示をすべきことを指示すること(国民保護法56条1項)。
前項の指示を行ってもなお所要の避難の指示が当該要避難地域を管轄する都道府県知事により行われない場合に、または国民の生命、身体もしくは財産の保護を図るため特に必要があると認める場合であって事態に照らし緊急を要すると認める場合は、当該都道府県知事に通知した上で、自ら当該所要の避難の指示をすること(国民保護法56条2項)。
都道府県の区域を越える避難住民の受入れのための措置が都道府県知事により講じられない場合に、当該都道府県知事に対し、都道府県の区域を越える避難住民の受入れのための措置を講ずべきことを指示すること(国民保護法60条1項)。
前項の指示を行ってもなお都道府県の区域を越える避難住民の受入れのための措置が都道府県知事により講じられない場合に、当該都道府県知事に通知した上で、自らまたは総務大臣を指揮し、都道府県の区域を越える避難住民の受入れのための措置を講じ、または講じさせること(国民保護法60条2項)。
非常災害に際して内閣府に設置される「非常災害対策本部」の対策本部長として、関係する行政機関、地方自治体、指定公共機関が実施する対処措置に関する総合調整を行うこと(災害対策基本法28条)。
著しく異常かつ激甚な非常災害に際して内閣府に設置される「緊急災害対策本部」の対策本部長として、関係する行政機関、地方自治体、指定公共機関が実施する対処措置に関する必要な指示を行うこと(災害対策基本法28条の6)。
非常災害が発生し、かつ、当該災害が国の経済および公共の福祉に重大な影響を及ぼすべき異常かつ激甚なものである場合において、閣議にかけて、災害緊急事態の布告を発すること(災害対策基本法105条)。
原子力規制委員会から原子力緊急事態の報告を受けた場合において、緊急事態応急対策を実施する緊急の必要があると認めるときは、原子力緊急事態宣言を発し、市町村長および都道府県知事に対して避難のための立退きまたは屋内への退避の指示を行うべきことその他の緊急事態応急対策に関する事項を指示すること(原子力災害対策特別措置法15条)。
原子力緊急事態宣言を発した場合において、緊急事態応急対策を推進するため、閣議にかけて、臨時に内閣府に原子力災害対策本部を設置すること(原子力災害対策特別措置法16条)。
原子力災害対策本部長として、関係する行政機関、地方自治体、指定公共機関、原子力事業者が実施する対処措置に関する必要な指示を行うこと(原子力災害対策特別措置法20条2項)。
原子力災害対策本部長として、当該原子力災害対策本部の緊急事態応急対策実施区域における緊急事態応急対策を的確かつ迅速に実施するため、自衛隊の支援を求める必要があると認めるときは、防衛大臣に対し、原子力災害派遣を要請すること(原子力災害対策特別措置法20条4項)。
防衛大臣に対する海賊対処行動の承認と国会への報告(海賊行為の処罰及び海賊行為への対処に関する法律7条)。
気象庁長官から地震予知情報の報告を受けた場合において、地震防災応急対策を実施する緊急の必要があると認めるときは、閣議にかけて、地震災害に関する警戒宣言を発すること(大規模地震対策特別措置法9条)。
厚生労働大臣から新型インフルエンザ等の報告があった場合には、当該報告に係る新型インフルエンザ等にかかった場合の病状の程度が季節性インフルエンザにかかった場合の病状の程度に比しておおむね同程度以下であると認められる場合を除き、閣議にかけて、臨時に内閣に新型インフルエンザ等対策本部を設置すること(新型インフルエンザ等対策特別措置法15条)。
新型インフルエンザ等対策本部長として、関係する行政機関、地方自治体、指定公共機関が実施する対処措置に関する総合調整を行うこと(新型インフルエンザ等対策特別措置法20条)。
新型インフルエンザ等が国内で発生し、その特定の区域において急速な蔓延により国民生活および国民経済に甚大な影響を及ぼし、またはそのおそれがあるものとして政令で定める要件に該当する事態が発生したと認めるときは、新型インフルエンザ等まん延防止等重点措置を発すること、ならびにその旨および当該事項を国会に報告すること(新型インフルエンザ等対策特別措置法31条の4)。
新型インフルエンザ等が国内で発生し、その全国的かつ急速な蔓延により国民生活および国民経済に甚大な影響を及ぼし、またはそのおそれがあるものとして政令で定める要件に該当する事態が発生したと認めるときは、新型インフルエンザ等緊急事態宣言を発すること、ならびにその旨および当該事項を国会に報告すること(新型インフルエンザ等対策特別措置法32条)。
日本学術会議の会員の任命(日本学術会議法7条2項)。
中央労働委員会の公益委員の任命(労働組合法19条の3第2項)。
労働関係調整法上の公益事業の指定(労働関係調整法8条2項)。
労働関係調整法上の緊急調整権(労働関係調整法35条の2)。
景品表示法上の措置命令(景品表示法6条)。
統計法上の国民経済計算の作成(統計法6条1項)。
統計委員会委員・臨時委員の任命(統計法47条)。
中央選挙管理会委員の任命・罷免(公職選挙法5条の2)。
預金保険機構に対する出資に対する認可(株式会社地域経済活性化支援機構法51条2項)。
中央障害者施策推進協議会委員の任命(障害者基本法25条)。
日本放送協会経営委員会の委員の任命(放送法16条1項)。
台風常襲地帯における災害の防除に関する特別措置法による災害防除事業等の指定(台風常襲地帯における災害の防除に関する特別措置法2条、3条)。
このほか、内閣府およびその外局(金融庁、消費者庁、国家公安委員会など)や内閣に置かれる本部などの主任の大臣として、審議会委員等の任免権や各種許認可権を有する。特に、内閣府の外局のひとつである金融庁に関連する許認可権が多い(銀行法や貸金業法、金融商品取引法など)。
1991年までは、機関委任事務に従わない都道府県知事について、司法手続きを経て罷免する権限を有していた(地方自治法旧第146条)。2001年には、閣議における内閣総理大臣の発議権が法制化(内閣法第4条の改正)され、各省に対する指揮監督権が強化された。
内閣総理大臣は、日本の国会議員の中から国会の議決(内閣総理大臣指名選挙。首班指名とも呼ばれる)でこれを指名する(憲法67条1項)。指名の資格要件は国会議員であることと文民であることである。
指名選挙は衆議院と参議院の両院で行われ、両院の指名が食い違った場合は両院協議会が開催されるが、両院協議会で成案が得られない場合は衆議院による指名が国会議決となる(衆議院の優越)。過去に両院協議会が開かれた例はあるが、成案が得られた例はない。また、実例はないが、衆議院の指名後10日を経ても参議院が指名を行わない場合は衆議院による指名が国会の議決となる(同上)。
従って、事実上は衆議院の多数勢力の意向の通りに、首班指名がなされる仕組みとなっている。
内閣総理大臣は、国会議員の中から指名する(憲法67条1項)。
日本国憲法では議院内閣制を採用しており、内閣は衆議院の信任を常に確保する必要がある。したがって、内閣総理大臣は衆議院において最大勢力を占める政党の党首、または連立を組む政党の党首のいずれかが任ぜられている。首班指名時における内閣総理大臣の要件は「国会議員」とのみ規定されているため、衆議院・参議院いずれの議員でもよいが、日本国憲法の施行後に就任した内閣総理大臣は全て衆議院議員から選出されている。法律上、明記はされていないが、国会議員であることは選任要件であると同時に在職要件でもあるとされる。ただし衆議院解散や議員任期満了に伴って衆議院議員を失職しても、衆議院議員総選挙後の国会召集まで職に留まる。現職の内閣総理大臣が衆議院議員選挙で落選した例はない。内閣総理大臣は、仮に現職のまま衆院選で落選した場合でも選挙後の最初の国会の召集時に総辞職するまでは内閣総理大臣の職に留まることとなる。
内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない(憲法66条2項)。
旧軍の将校や兵の経験者が内閣総理大臣や国務大臣を務めた例はあり、また自衛隊出身者が内閣総理大臣となった例はないものの、国務大臣を幹部自衛官退職者が務めた例はある。
指名の結果は、ただちに衆議院議長が職務執行内閣を経由して天皇に奏上する。先例では別途、衆議院議長が皇居で指名の経過を天皇に直接報告する。天皇は、国会の指名に基づいて、内閣総理大臣を任命する(憲法6条1項)。
内閣総理大臣の任命は天皇の国事行為の一つであり、すでに内閣総辞職した内閣が、憲法71条に基づく職務執行内閣として、これに「助言と承認」を与える。
内閣総理大臣任命式(親任式)には天皇、衆参両院議長、現任の総理(職務執行内閣)または国務大臣(職務執行内閣)、総理大臣就任予定者(新総理)が参列する。天皇が口頭で新総理を任命した後に、総理が交代する場合は前総理が新総理に官記を手渡す。総理が再任される場合は職務執行内閣の国務大臣が官記を手渡す。
日本国憲法において、内閣総理大臣の任期について直接的に規定した条文はない。
憲法では衆議院議員総選挙の後に初めて国会の召集があったときは、内閣は総辞職をしなければならないとされているため、このことから内閣総理大臣の1回の任期は次の衆議院議員総選挙の後に初めて国会の召集が行われるときまでとなり、最長でも4年を超えないことになる(憲法70条)。公職選挙法第57条が規定する繰延投票が行われた場合であっても憲法の規定による日数制限には影響しないので、これによる影響は想定できない。基本的に繰延投票は、特定の投票所における繰延に対する規定であるからである。
衆議院議員総選挙で投票が遅れることによって国会の召集の時期が遅れることがあれば、もちろん、この規定は新たに召集された国会において再選されることを禁じるものではなく、制度上は国会議員として首班指名を受け続ける限り内閣総理大臣を続けることができる。
ただ、通常、内閣総理大臣は与党党首の地位を前提として与党議員からの信任を得ているが、その政党の内規で党首職に再選制限が設けられている場合、その年限が事実上の任期の上限となることがある。
「衆議院で内閣不信任決議が可決、又は内閣信任決議を否決した場合、10日以内に衆議院を解散しないとき」(憲法69条)、また、「内閣総理大臣が欠けたとき」あるいは「衆議院議員総選挙の後に初めて国会の召集があった時」(憲法70条)は内閣総辞職をしなければならない。
以上は義務であり、これ以外でも任意に首相退任(内閣総辞職)ができる。首相が欠けるか退任した際には、内閣はただちにその旨を両議院に通知しなければならない。
また「内閣総理大臣に事故のあるとき」「内閣総理大臣が欠けたとき」は、あらかじめ指定する国務大臣が、内閣総理大臣臨時代理として職務を行う(内閣法第9条)。詳細は後述する。
なお日本国憲法下の事例においては、内閣総理大臣を退任すると同時に自党の党首職も辞任するか任期満了を迎え退任する事例がほとんどととなっている。
内閣総辞職後、新首相が任命されるまでの間は総辞職前の内閣が引き続き職務を執行する(憲法71条)ため、内閣総辞職後の首相も引き続き職務を執行する。
よって同様に、首相臨時代理に率いられる内閣が総辞職した場合も、首相臨時代理が、新首相が任命されるまで引き続き職務を執行する。したがって、正確には内閣総理大臣の退任日は、総辞職をした日(内閣総辞職を閣議決定した日)ではなく、新内閣総理大臣が任命された日である。
内閣総理大臣の職務代行として内閣総理大臣臨時代理が存在する。これは常に置かれる職ではなく、総理大臣に事故あるとき予め指定された5名の国務大臣が、順位通りに就任する。臨時代理就任順位第1位にあるものが内閣官房長官以外の国務大臣であるとき、俗に副総理と呼ばれる。
内閣総辞職に至るまで無期限に臨時代理が置かれた例としては、第2次大平内閣の伊東正義が、首相死去後に事前指名に基づいて臨時代理に就任し、ただちに内閣総辞職した例、また石橋内閣の岸信介と小渕内閣の青木幹雄が、入院中の首相から指名された直後に臨時代理に就任し、内閣総辞職を行った例がある。首相の外遊中に限って臨時代理が職務を代行した例は多くある。
内閣総理大臣の補佐職として内閣総理大臣補佐官がある。組織上は内閣官房に属するが、職務上は内閣官房長官ではなく内閣総理大臣に直属する。この他内閣特別顧問、内閣官房参与、内閣総理大臣秘書官が存在し、内閣総理大臣の職務執行・政権運営を支える。
明治維新以降、当初は五箇条の御誓文に示された「広ク会議ヲ興シ万機公論ニ決スヘシ」の方針に則り、旧来通りの太政官制度が行われてきた。しかし、奈良時代から続くこの政体は古色蒼然としていて新時代にはそぐわないものであったばかりか、制度面においても、天皇を輔弼するのは太政大臣・左大臣・右大臣であり、これによって「指揮」される参議と各省の卿には輔弼責任がなく、また太政大臣が極度に多忙なかたわら左右大臣の職責は不明瞭という、迂遠かつ非効率なものであった。
1880年(明治13年)ごろから参議伊藤博文はこの「太政官制」の改革を提唱し始めたが、保守派の右大臣岩倉具視が反発した。当時の伊藤博文には重鎮たる岩倉具視に対抗するだけの政治力がなかった。そのため、伊藤博文はいったんこの提案を取り下げて1882年(明治15年)3月から伊東巳代治、西園寺公望らとともに渡欧し、ドイツ帝国、オーストリア=ハンガリー帝国、イギリスなどで憲法を含む立憲体制の調査にあたったが、このときから「文明諸国と同等の政府」の骨格が具体的に構築されていく。そして、岩倉具視の死後に帰国した伊藤博文はドイツで研究した立憲体制に則した政治体制構想の実施を進めようとした。
これに対して、岩倉具視と同じく保守派の太政大臣三條實美らは、右大臣に伊藤博文をあてるという人事改革案で応酬した。しかし伊藤博文はこれを丁重に断り、代わって黒田清隆を推したが、今度は酒乱の気がある黒田清隆に保守派が尻込み、結局この「改革合戦」は引き分けに終わった。その後も伊藤博文等はこれに怯まず「内閣」制度を提案し、「君主立憲政体なれば、君位君権は立法の上に居らざる可からずと云の意なり。故に、憲法を立て立法行政の両権を並立せしめ恰も人体にして意想と行為あるが如くならしめざる可からずと云」という伊藤博文の語録にあるように、憲法とセットにして近代的内閣制度を突きつけられては、保守派も反対の名目がなく、伊藤博文の意向が通る形となった。
1885年(明治18年)12月22日に、「太政官達第六十九号」が発せられ、「太政官制」「太政大臣」に代わって「内閣」と「内閣総理大臣」が設置され、ここに内閣制度が始まった。「内閣」の組織には宮内大臣は含まれないことが明記され、「宮中(宮廷)」と「府中(政府)」の別が明定され、行政責任を各省大臣が個別に負う体制の基礎が生まれた。このとき同時に制定された内閣職権においては、「内閣総理大臣」には「各大臣ノ首班トシテ機務ヲ奏宣シ旨ヲ承テ大政ノ方向ヲ指示シ行政各部ヲ統督ス」(二條)と、最初は強力な権限を与えられていた。
1889年(明治22年)に大日本帝国憲法が発布されるが、同法においては「内閣」や「内閣総理大臣」について直接の規定は明記されず、同第55条において「国務各大臣ハ天皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」と明記されたのみであった。また、同時に「内閣職権」を改正する形で制定された「内閣官制」において「内閣総理大臣ハ各大臣ノ首班トシテ機務ヲ奏宣シ旨ヲ承ケテ行政各部ノ統一ヲ保持ス」(2条)と、その権限は弱められた。
権限としては、「内閣総理大臣」は「同輩中の首席大臣」として天皇を輔弼する存在とされ、「内閣」は各大臣の協議と意思統一のための組織体と位置づけられた。内閣総理大臣は各部総督権を有して大政の方向を指示するために機務奏請権(天皇に裁可を求める奏請権と天皇の裁可を宣下する権限)と国務大臣の奏薦権(天皇に任命を奏請する権限)を有したものの、いったん閣内に意見の不一致が起こると、内閣総理大臣は各大臣の罷免権がなく大臣を罷免することはできず、説得や辞任を促すことくらいで、これが失敗すれば内閣総辞職するしかなかったのである。事例として東條内閣の総辞職原因は、国務大臣の岸信介が辞職を拒否したことによるものであり、また第2次近衛内閣は、外務大臣の松岡洋右を更迭するために総辞職という手段を使わざるを得なかった。また、明治の一時期と昭和初期から終戦まで規定されていた軍部大臣現役武官制によって、組閣は軍による制約を受けた。特に陸軍は内閣が自らの意向に沿わない場合には、陸軍大臣を辞任させたうえで後任を推薦せず、これによって第2次西園寺内閣・米内内閣が崩壊し、宇垣一成が組閣を阻止された。
地位としては、皇室儀制令においての宮中席次は大勲位についでの地位にあり、枢密院議長よりも格上とされ、儀礼上では府中の最高位と位置づけられていた。