大日本帝国憲法第55条
大日本帝国憲法第55条(だいにほん/だいにっぽん ていこくけんぽう だい55じょう)は、大日本帝国憲法第4章にある。
国務各大臣は、天皇を輔弼し、その責任を負う。全ての法律および勅令その他の国務に関わる詔勅は、国務大臣の副署を要する。
国務大臣の憲法上の職務としては、天皇の輔弼と、これに伴い帝国議会との交渉に当たる職務(54条)とがある。
このほか、国務大臣は、第三種の職務として、行政官庁としての職務権限を有する。行政官庁としての職務と天皇輔弼の職務とは、明白に区別することを要する。行政官庁としては、天皇のもとに国家を代表して、外に対して委任の範囲において国家意思を決定し、表示する任に当たる者であって、閣令・省令を発し、行政行為を行い、下級官庁及び部下の官吏を監督することが、行政官庁としての作用である。これに対し、天皇輔弼の機関としては、自ら国家を代表して国家意思を決定するのではなく、天皇が国家を代表して国家意思を決定することについて進言し、意見を上るのである。行政官庁としての職務は、もっぱら官制及びその他の法令によって定まるものであって、直接に憲法の関するところではない。それは、天皇のもとにおける第二次の機関としての職務であって、この地位においては、ただ内地のみを管轄するにとどまり、その権限は、直接には植民地には及ばない。輔弼機関としては、天皇が自ら行う大権を輔佐するのであって、その職務は、天皇の統治が及ぶ限りは、内地と植民地との差別なく、あまねくこれに伴い、そして、それは官制によって初めて定まるものではなく、すでに憲法によって定められているものである。
しかしながら、国務大臣の職務が、このように憲法上の職務と行政官庁としての職務との双方を含むものであったとしても、双方の職務は、二の官職に分離されているのではない。国務大臣と行政大臣との二つの官職を兼任するものではなく、内閣総理大臣、外務大臣、内務大臣等、単個の官職を担任するのみであって、この単個の官職の中に、天皇を輔弼し、帝国議会と交渉し及び行政官庁として国家を代表する三種の職務を合わせて包含している。憲法には、「国務大臣」と規定しているが、それは、ただ、例えば、裁判権を有する機関を「裁判官」と規定しているのと同様に、天皇輔弼の機関を総称する包括的名称に過ぎないものであって、「裁判官」という官名があるのではなく、官名としては「判事」があるだけであるのと同じく、「国務大臣」という官名があるのではなく、ただ、「内閣総理大臣」、「外務大臣」等があるのみである。
各省の官制に各省大臣が一定の主任事務を担任することを定めているのは、行政官庁としての職務にのみ関する規定ではなく、同時に、輔弼機関としての職務にも関するものである。各国務大臣が一様に全ての国務について輔弼するのではなく、各大臣がそれぞれその主任事務について主として輔弼の任に当たるものであって、例えば、外交については外務大臣、財政については大蔵大臣が主たる輔弼の機関である。ただ、各大臣の合議体として内閣の制度があり、各省大臣も内閣の一員としては、単に自分の主任事務だけではなく、閣議に上る事柄については、全てその評議に与るのであるから、各省大臣の職務が主任事務のみに限局されるものとするのは正当ではないけれども、この点においては、行政官庁としての職務についても同様であって、閣議に附せられるものは、単に大権の輔弼に関する事柄のみではなく、行政官庁としての職務をも含んでおり、すなわち、閣議に附せられる限度においては、各国務大臣は、輔弼機関としても、行政官庁としても、主任事務以外にわたって評議に与る。国務大臣が本条によって責任を負担し、54条によって帝国議会と交渉するのは、輔弼機関としての職務のみに関するものではなく、行政官庁としての職務についても等しくその責めに任じ、及び帝国議会との交渉の任に当たるものである。
「国務大臣」という名称は、憲法によって初めて与えられた名であって、minister of state、Staatsministerに該当する語である。ただし、その職務は、憲法以前よりすでに定まっていたものであって、明治18年(1885年)12月の官制改革によって、内閣総理大臣及び各省大臣をもって内閣を組織するものとされて以来、これらの大臣が天皇を輔弼する者であることにおいては、憲法実施以後と変わるところはない。すなわち、官制によって定められた職務以外に、別に憲法によって新たな職務が付け加えられたのではなく、憲法実施前において天皇を輔弼する職務が総理大臣、各省大臣の資格においてしたものであることはもちろんであって、この点において、憲法の実施によって何らの変更のあったものでないこととなる。
国務大臣の最も重要な職務は、天皇の国務上の大権について、輔弼の任に当たることにある。本条には、広く「天皇ヲ輔弼シ」と規定されているが、その輔弼する範囲がいかなる限度に及ぶかは、憲法の規定のみによっては明白でない。官制その他一般の法令を参照することによって、初めてこれを明白にすることができるのであって、本条に無条件に「天皇ヲ輔弼シ」と規定しているとしても、天皇の一切の大権について国務大臣が輔弼の任に当たるものと解してはならない。
制限の第一は、宮中と政府との分離によって生じる。天皇は、一面には国の元首としての地位にあるとともに、他面には皇室の家長としての地位にあり、皇室の家長としての天皇の大権については、主として宮内大臣が輔弼の任に当たり、国務大臣はこれに関与しないことを原則とする。皇室典範及び皇室令は、その実質においては、単に皇室一家の内事にとどまらず、同時に国家及び国民を拘束すべき規律を包含するものであるから、公式令(4条、5条)によれば、皇室典範の改正及び皇室令中国務に関係するものについては、宮内大臣のみならず、国務大臣もともにこれに副署するものとされている。したがって、これらについては、国務大臣も宮内大臣とともに輔弼の任に当たる者であることが示されている。要するに、皇室の家長としての天皇の大権については、国務大臣は原則としては輔弼の任を有しないものであるが、その実質が国務に関係する限度においては、宮内大臣とともに天皇を輔弼することを要するのである。
制限の第二は、軍隊と政府との分離によって生じる。天皇が陸海軍の大元帥としての地位において行う純粋の意味においての陸海軍統帥の大権(統帥権、11条)には、国務大臣は輔弼の任を有しない。
制限の第三は、栄典授与の大権(15条)が一般の国務上の大権と区別されていることから生じる。
制限の第四は、祭祀についての天皇の大権が国務大臣の職務の外にあることにある。祭祀に関する大権については、憲法には何らの規定もなく、歴史に基づいて伝わっているものであって、神霊に奉仕する行為であり、もとより責任問題を生ずべき行為ではない。したがって、輔弼者のあることを必要とするものではない。祭祀大権は、何人の輔弼にもよらず、天皇が自ら行い、又は代理者をしてこれを行わせるものであって、国務大臣の職責の外にある。もちろん、祭祀に伴い生じる種々の行政事務、特に、神殿の維持・修築・管理、神官・神職の任命及び監督、経費の支弁等は、宮中の祭祀については宮内省に、国の祭祀については内務省に属しており、そして、その内務省の主管に属する限度においては、国務大臣の責任に属することは当然であるが、それは、祭祀に付属する行政に関するものであって、祭祀それ自身は、国務大臣の職務に属するものではない。
国務大臣が天皇を輔弼するのは、上記の各種の大権を除き、その他の大権についてである。換言すれば、国務大臣は、ただ国務上の大権についてのみ輔弼するのであって、本条に広く「天皇ヲ輔弼シ」と規定していても、それは、「国務ニ関スル大権ニ付」という文字が当然に含まれているものと解釈されるべきである。
「輔弼」とは、イギリス法のadviceの語がほぼこれに相当する。天皇は、国務大臣からの進言に基づいて、大権を行う。それが立憲政治の責任政治たる所以であって、天皇は自ら責めに任ずるのではないから、国務大臣の進言に基づくことなく単独で大権を行うことは、憲法上不可能である。国務大臣の進言を嘉納するか否かは聖断に存するが、それについての責任は、国務大臣が負担しなければならないから、もし、国務大臣が、自己の責任上、国家のために是非ある行為をすることが必要であると信じてその裁可を奏請し、しかもそれが嘉納されなかったとすれば、国務大臣は、当然に辞職しなければならないこととなり、したがって、国務大臣の進言に対し、一応の注意を加えることはあっても、裁可を拒むことは、内閣瓦解の原因ともなるべき容易ならぬ事態を生ずる。
国務大臣は、天皇の輔弼者であるから、一般の官吏のように、単に勅命に服従することによってその義務を全うしうるものではない。一般の官吏は、上官の命令に服従する義務を負うものであって、そしてまた、その命令に従ってした限度においては、自ら責任を負うものではなく、その責任は、もっぱら上官に帰する。国務大臣のみは、いかなる場合であっても、自分が責任を負担しなければならないものであって、君命であることを理由としてその責任を免れることはできず、したがって、また、必ずしも君命に服従することを要するものではない。輔弼とは、君主をたすけて過ちがないようにすることであって、君命といえども、もしそれが憲法・法律に違反し、又は国家のために不利益であると信ずるならば、国務大臣は、これに従うことができないのであって、これを諫止することが輔弼者としての当然の義務である。
従来の実例においては、国務大臣が、往々にして、進退伺を天皇に対して奉呈することが行われているが、これも国務大臣の地位とは相容れないものである。国務大臣は、自己の進退については、自己の責任をもって、自ら処決すべきものであって、自分の進退について、自ら処決せずに聖断を待つのは、自己の責任を回避し、責任を天皇に帰するものである。
国務大臣が詔勅に副署する制度は、明治19年(1886年)1月の公文式によって、初めて定められた。これ以前は、一般に発表される詔勅には、太政大臣が勅を奉じて署名するにとどまり、御名が親署されるものではなかった。条約その他外交上の文書を除き、少なくとも国内に向かって発表される詔勅に御名の親署のあることは、古来かつてなかった例であり、天皇の名は「諱」として、人民の側からこれを称することが禁忌されていただけでなく、天皇自ら外に向かって御名を親署することもなかった。公文式によって、初めて詔勅に御名の親署を要し、国務大臣がこれに副署すべきものとされた。これは、西洋諸国のcounter-signature、contreseing、Gegenzeichnungの制度に倣ったものである。副署とは、天皇の御名に副えて署名することをいい、単純な署名とは異なり、御名の親署があることを前提とする。本条2項は、これを憲法上の原則とし、全て国務に関する詔勅には国務大臣の副署のあることを要するものとしている。その「副署」というのは、御名の親署を当然の前提としている。
したがって、副署が行われるのは、ただ御名の親署を要する詔勅のみに限るのであって、天皇の親裁によって行われる全ての大権の行為がこの例によるのではない。大権の作用であっても、御名の親署を要するのは、ただ、特に重要な行為のみに限られており、その他は、親裁によるものであっても、国務大臣が勅を奉じて外に伝え、又は勅裁を経て国務大臣が宣示する形式を採っている。例えば、官吏任命の辞令書である官記についていうと、御名の親署があるのは、ただ親任官の官記のみに限り、勅任官及び奏任官の官記には御名の親署はなく、内閣総理大臣の署名があるだけであり、勅任官には内閣総理大臣が「之ヲ奉ス」といい、奏任官には内閣総理大臣が「之ヲ宣ス」という(公式令14条3項、4項)。親任官であっても、免官の辞令書には御名の親署はなく、その他貴族院議員並びに両議院の議長及び副議長の勅任にも御名の親署はない。
国務大臣の副署を要するのは、ただ「国務ニ関ル詔勅」に限る。「国務ニ関ル詔勅」というのは、国務大臣が輔弼の責めに任ずる事務についての詔勅のみを意味する。副署は、輔弼を外形的に証明するものであって、輔弼の範囲と副署すべき範囲とは当然に一致しなければならない。したがって、詔勅の中でも、(1)純然たる皇室内部の事務に関する詔勅公式令によれば、皇室の事務に関する勅書及び国務大臣の職務に関連しない皇室令には、宮内大臣のみが副署し、国務大臣はこれに副署しない。親任の宮内官を任ずる官記も同様である。、(2)陸海軍の統帥に関する詔勅軍令については、明治40年軍令第1号には、その公示を要するものに限り、主任の陸軍大臣又は海軍大臣がこれに副署すべきものとしている。軍令は、陸海軍の統帥に関する規程であって、その性質上、国務に関する詔勅ではなく、したがって、国務大臣の副署を要するものではない。陸軍大臣又は海軍大臣がこれに副署するのは、国務大臣としての副署ではなく、軍統帥権に参加する当局者としての資格においてこれに副署するものと解すべきである(11条)。、(3)爵位、勲章その他の栄典を賜る詔勅爵位、位記の御名の親署のあるものには、宮内大臣のみが副署し、勲記の親署あるものには、何人の副署もなく、ただ、「内閣総理大臣旨ヲ奉シ賞勲局総裁ヲシテ年月日ヲ記入シ之ニ署名セシム」とあるにとどまる。、(4)神霊に誥げる御告文告文については、公式令にもその他にも何らの規定がない。は、いずれも国務大臣の輔弼の範囲外に属し、国務大臣の副署を要しない。
国務大臣が輔弼すべき職務に関する全ての詔勅には、当然、国務大臣の副署を要するが、次の例外が認められる。
内閣総理大臣を任命する官記 - 前任の内閣総理大臣がすでに辞任しており、後任者は任命によって初めて内閣総理大臣となるのであるから、性質上、内閣総理大臣を任命する官記には、内閣総理大臣の副署はありえない。もし、その任命の当時に留任している国務大臣が一人でもあれば、その国務大臣が副署することを要するが、もし、内閣が総辞職をして一人も留任している者がないときには、やむを得ない変例として、公式令には内大臣が副署すべきものとしている(公式令14条2項)。ただし、実際には、なるべくこの変例を避けるために、内閣総辞職の場合であっても、国務大臣中の一人だけは後任の内閣総理大臣が任命されるまで免官を延ばし、その副署をもって後任の内閣総理大臣の任命が行われた後にこれを免官する例としている。
勅語 - 従来の実例において、なお国務大臣の副署のないものには、勅語として発表されたものがある。副署は、その性質上、ただ文書による詔勅について行われるのであって、口頭の詔勅には副署は行われないが、君主が口頭で発出した詔勅を書面に写して外に発表する場合でも、それは勅語の写しであるとして、国務大臣の副署又は署名もないのを例としている(例えば、明治23年(1890年)10月31日の教育勅語。)。憲法実施後においても、例えば、毎年の開院式において両議院に賜る勅語のように、たとえ天皇の親臨がなく、内閣総理大臣が勅を奉じて捧読する場合であっても、国務大臣の副署はない。その他元老に対する元勲優遇の詔勅についても、勅語の写しとして、副署の形式を備えない。とりわけ、明治34年(1901年)第4次伊藤内閣の当時、内閣は衆議院の支持を得ていたにもかかわらず、貴族院が内閣に反対し、特に最も重要な政策としていた増税の法律案を否決しようとした。内閣は、その目的を達することができず、ついに、最後の手段として、詔勅を奏請し、貴族院議長に勅語を賜って貴族院が速やかに増税案に協賛することを望み、その結果、政府の増税計画の成立を見ることとなった。この勅語の写しにも、国務大臣の副署は全く備わっていなかった。当時、貴族院議長の質問に対し、内閣総理大臣は、自ら勅語についての責任を負う旨の弁明をした。文書をもって発表され、かつ、国務に関するものである限りは、必ず国務大臣の副署を要するものと解さなければならない。ただ、性質上、文書によることができない口頭の詔勅のみが副署あることを得ないのであるが、それは、ただ文書をもってすることが不可能である場合に限るべきものであって、責任を明らかにする上においては、性質の許す限り、避けなければならないとされる。
外国の帝室又は元首に対して発せられる慶弔の親書 - 単に社交上の儀礼にとどまり、政治的意味のないものであるから、国務大臣の副署がない慣例である。
副署の法律上の効果は、一面においては詔勅としての効力発生の要件であり、他面においては国務大臣の責任を証明する所以である。『憲法義解』は、この二種の効果について、「大臣ノ副署ハ左の二様ノ効果ヲ生ス一ニ法律勅令及其ノ他国事ニ係ル詔勅ハ大臣ノ副署ニ依テ始メテ実施ノ力ヲ得大臣ノ副署ナキ者ハ従テ詔命ノ効ナク外ニ付シテ宣下スルモ所司ノ官吏之ヲ奉行スルコトヲ得サルナリ二ニ大臣ノ副署ハ大臣担当ノ権ト責任ノ義ヲ表示スル者ナリ蓋国務大臣ハ内外ヲ貫流スル王命ノ溝渠タリ而シテ副署ニ依テ其ノ義ヲ昭明ニスルナリ」と説明している。ただし、副署と責任との関係は、副署をした大臣はそれによって当然にその責任者であることが証明されるのであるが、副署によって初めて責任を生ずるのではなく、輔弼したことによって責任を生ずるので、輔弼者としてその議に与った者は、たとえ副署しなくとも、その責めを免れることはできない。この点においても、『憲法義解』に「副署ハ以テ大臣ノ責任ヲ表示スヘキモ副署ニ依テ始メテ責任ヲ生スルニ非サルナリ」というのは正当な説明であるとされる。
本条には、ただ「国務大臣ハ天皇ヲ輔弼シ其ノ責ニ任ス」と規定されているだけで、国務大臣がその全体をもって内閣を組織するものであることは、憲法には示されていない。ただし、それゆえに憲法が内閣制度を否認しているのではなく、それは、官制の定めるところに任されている。56条は、特に「枢密院官制ノ定ムル所ニ依リ」という字句が付せられているのに対して、本条には、これに相応する字句を欠いているが、それは、実質上の差異を示すものではなく、国務大臣も官制の定めるところによって天皇を輔弼する。
内閣制度は、明治18年(1885年)12月22日の改革をもって初めて定められたものであって、それまでの太政官制度を廃して、内閣総理大臣及び外務、内務、大蔵、陸軍、海軍、司法、文部、農商務、逓信の諸大臣を置き、これらの諸大臣をもって内閣を組織するものとした。この改革によって、従来の制度が改められたのは、主として次の3点にある。
旧制においては、太政官と各省とは上下隷属の関係にあり、天皇に直隷して輔弼の責任を負担する者は、ただ太政大臣及び左右大臣だけで、各省卿は、太政官の下に隷し、その命令を受ける下級庁であって、直接に輔弼の責めを負うものではなかった。これに対し、新制は、各省の長官をして直接に国務大臣として天皇を輔弼する責めに任ずるものたらしめ、旧制において各省の上に別に太政官が置かれていたのを廃して、各省を天皇に直隷するものたらしめた。
各大臣の首班として内閣総理大臣が置かれたが、内閣総理大臣は、旧制の太政大臣のように、各省大臣に対して法律上の指揮命令権を有するものではなく、ただ、内閣における各大臣の合議の結果を取りまとめて奏上し、政治の大体の方針を指示し、内閣の統一を保持する責めに任ずるものたらしめた。
旧制においては、宮内省も他の各省と等しく太政官の下に隷し、宮中の機関と政務の機関との区別がなかったのに対し、新制においては宮、内大臣を内閣の外に置き、宮中と政府とを分離する端を開いた。
内閣の官制は、内閣の新設と同時に、主として内閣総理大臣の職責を定めた7箇条の規定が発布されたが、内閣官制(明治22年勅令第135号)をもって、改めて10箇条の規定が発布され、閣議を経るべき事件の概目が初めて定められた。
内閣制度の本旨は、各国務大臣が個々独立にその主任事務について天皇を輔弼するものとせず、各国務大臣がそれぞれ一定の主任事務を分担するとともに、その全体をもって合議体を組織し、重要な国務については合議の結果内閣の全体の意見をまとめ、これによって天皇を輔弼させようとした点にある。その制度について、なお注意すべき点は、次のとおりである。
内閣は全体として統一が保たれたものでなければならない。 - 内閣を組織する各国務大臣は、各省主任の日常の事務については、主任大臣の単独の責任をもって専行するものであるが、国政の全般に関係ある大事は、内治、外交、軍備、財政の全てにわたり、一致の方針をもってこれを処理することを要する。したがって、少なくとも、大体の政策においては、全員の一致があり、内閣が全体として統一的な一体をなすものでなければならない。内閣の統一を保持することについて主たる責任を負う者は内閣総理大臣であって、もし、重要な問題に関して国務大臣の中に意見の分裂があり、内閣総理大臣の勢力をもってしてもこれを一致させることができないとすれば、内閣は瓦解するほかない。
内閣は普通の合議制のように機械的な多数決主義を取るものではない。 - 上記1の結果として、多数によって事を決し、反対の意見を有する者もこれに従わなければならないこととするのは、内閣員たる各大臣が全て絶対の責任者であることと両立し得ない。自らが反対であるにもかかわらず自らそれについての責任を負担することは、責任の原理に反する。したがって、内閣の合議によって事を決する場合には、大権を輔弼する職務においても、又は行政官庁としての職務においても、常に全会一致であることを要する。たとえ多少の意見の相違があっても、譲歩し得る限りは譲歩して、全員の一致を得なければならないため、もし絶対に譲歩することができないとすれば、それは、内閣の分裂を来すときである。
内閣の付議事項については、内閣官制5条に規定があるが、それ以外にも、内閣総理大臣が自己の意見によって、又は主任大臣からの請求によって、いかなる事件であっても閣議に付すことができる。- 内閣官制5条に列記された事件については、閣議を経ることを要するが、それ以外に何を閣議事項として、何を各省の専行事項とするかについては、内閣総理大臣の裁量によって決せられる。
内閣は秘密会議であって、その議事について、閣員は秘密を守るべき義務を負う。
内閣の会議には天皇の親臨がないことを原則とする。 - これは、内閣の会議が枢密院の会議と異なる点の一つであって、枢密院が御前会議を常則とするのに対し、内閣は国務大臣だけの会議である。それは、国務大臣が忌憚なく互いにその意見を吐露して意見の一致を得ることに努めるために必要である。これは、官制に明文のある事柄ではなく、内閣制度の創設当初においては、旧時代の慣習に基づき、閣内の意見が分かれた場合には、御前会議が開かれたことがないではない。しかしながら、その後は、確定の慣習となっている。
内閣には必ずその全体を統督すべき首班者(内閣総理大臣)を要する。
内閣が統一体である結果として、内閣は、必ずその全体が連帯責任を負うものでなければならない。 - 各省専行の事項については、主任大臣が単独の責任を負うべきであるが、少なくとも閣議で決した事柄については、政治上、連帯責任を負わなければならない。
内閣は、各国務大臣から成り立っているが、各国務大臣が全て同一の職務を有しているのではなく、その中の一人を首班として、これを内閣総理大臣といい、他の国務大臣は、なお一定の省務を分担し、それぞれその主任事務を有する。
国務大臣の員数は、官制が定めるところに任されており、憲法においては限定されていない。明治18年(1885年)12月の官制改革当時は、内閣総理大臣のほかに、外務、内務、大蔵、陸軍、海軍、司法、文部、農商務、逓信の9省の大臣が置かれたが、その後、鉄道省が置かれ、農商務省が農林省及び商工省に分かたれた。
内閣官制には、内閣総理大臣及び各省大臣のほかに、「勅旨ヲ以テ特ニ内閣ニ列セシムルコトアルヘシ」との規定がある(無省大臣)。この制度が用いられた例としては、憲法制定前に、枢密院議長伊藤博文が勅旨によって内閣に列せられた例がある。
国務大臣の中で特別の地位を有する者は、陸軍大臣及び海軍大臣である。陸軍省官制及び海軍省官制の附表によって、陸軍大臣は陸軍大将又は陸軍中将、海軍大臣は海軍大将又は海軍中将をもって任ずべきものと定められている。これは、陸軍大臣及び海軍大臣が、一方では国務大臣として内閣の一員であるとともに、他方では帷幄の軍務に参加する職務を有するものとされている結果であって、特に、陸軍大臣及び海軍大臣は、軍人に命令する権限を有し、又は軍人の進退を掌るものであって、これらの権能は、これを文官大臣に任ずることが軍紀を維持する上で不適当であると考えられている大正10年(1921年)に当時海軍大臣であった加藤友三郎が特命全権大使としてワシントン会議に派遣されたとき、その不在中、内閣総理大臣原敬が臨時海軍大臣の兼摂を命ぜられた。これは、国務大臣の代理は必ず他の国務大臣に限り、次官その他省内の官吏が大臣の職務の全部を代理することは不可能であり、しかも、当時の国務大臣中、海軍大将又は海軍中将たる者は他に存しなかったことから、官制に抵触する疑いがあった。しかしながら、この官制の規定は、臨時の兼摂大臣には適用されないものとする解釈を採って、この例外の処置が採られた。しかし、この例外の処置は、同時に、文官大臣といえども、軍務の大臣としてあえて故障を生じないことの実例を示したものであって、多年の過大であった軍務大臣の文官制がいよいよ実行されるべき時期に近づいたものと期待されていた。しかしながら、この期待は裏切られ、唯一、時の変例であったにとどまり、その後も、依然として軍務の大臣は将官のみに限られていた。官制には、ただ「大中将」と規定されているのみであって、必ずしも現役であることを要する明文はない。したがって、法律上からいえば、予備役の大将又は中将であってもこれに任じ得べきものである。大正2年(1913年)ころまでは、慣習上現役に限るものと解されていたが、そのころから、文官制の主張に対する多少の譲歩として、その解釈を改めて、予備役でも大臣となり得るものと解することとされた。しかし、実際上は、その後もほとんど常に現役の将官のみがこれに任ぜられていた。陸軍省及び海軍省の官吏の中でも、政務次官及び参与官は文官であり、通常、議員中から任ぜられている。大臣が武官であり、これを輔佐する政務次官が文官であるのは変体であって、それゆえ、官制には、「政務次官又ハ参与官ノ職務ハ軍機軍令ニ関スル事項ニ及ハサルモノトス」との制限が加えられている。。
内閣官制2条において、内閣総理大臣は、官制上も内閣の首領たる地位が公認されている。ただし、内閣総理大臣と他の各大臣との関係は、法律上に上下服従の関係があるのではない。各大臣は、いずれも天皇に直隷するものであって、内閣総理大臣に隷属するものではなく、普通の上官と下官との関係のように、内閣総理大臣が法律上に各大臣に対して命令権を有するのではない。内閣総理大臣が内閣の首班たる所以は、主として次の5点に表れる。