欧州のための憲法を制定する条約
第I-13条から17条では、連合が政策分野ごとにどのような権限を持つのかということについてまとめて列挙されている。排他的権限の中には通商政策と関税同盟が挙げられ、つぎに共有的権限では域内市場、農業、エネルギー、運輸、環境、消費者保護を対象としている。最後に支援についての領域には保健、産業、教育、防災が含まれている。
欧州憲法条約では欧州連合が総体として義務的に行う活動のための「連合の目的と価値」が第I-2条において以下のように定義されている。
(日本語仮訳)連合は、個人の尊厳、自由、民主主義、平等、法の支配、少数者とされる人々の権利を含む人権の尊重を基礎として成り立つものとする。これらの価値は、多元主義、非差別、寛容、正義、社会連帯、男女同権を特色とする社会にある加盟国すべてに共通するものである。
第I-3条では連合の目的がうたわれており、その中には平和の推進、自由で歪曲のない競争がなされる単一市場の創設、経済成長、価格安定性、社会的市場経済、環境保護、社会正義、文化の多様性、世界規模での貧困の撲滅、国際法の発展が挙げられている。
欧州憲法条約の第I-12条において規定された補完性原則と比例原則はすでにマーストリヒト条約においてうたわれていた。補完性原則とは、加盟国の行動目標が中央の次元および地域・地方の次元のいずれにおいても十分に達成できないもので、連合の次元においてならばよりよく達成できるものである場合に限って連合が行動することができるというものである。つまり連合は地方政府や加盟国の中央政府といった下位の次元で適切に実施できないが、欧州連合としてならば十分に実行することができるというような場合にのみ、加盟国の任務を実行することができるのである。このときの「十分」というものは個別の事案ごとに欧州司法裁判所が判断する。
欧州憲法条約で変更された点については補完性および比例原則の適用に関する議定書において詳細が記述されている。補完性の確保のために、とりわけ加盟国の国内議会の権限が強化された。欧州委員会が法案を提出してから6週間以内に国内議会はその法案に対して反対する理由を述べることができる。一院制議会においては2票が、二院制議会においては各院に1票ずつが割り当てられ、全体の3分の1以上が反対とした場合、欧州委員会は法案を再検討しなければならない。欧州委員会は国内議会による反対を拒否することができるが、その場合は理由を挙げなければならない。
最終的に補完性原則を確保する役割を担うのは、従来と同じく欧州司法裁判所である。加盟国あるいは地域委員会は欧州司法裁判所に対して訴訟を提起することができるが、国内議会は自らが提訴することはできず、加盟国政府を通した形で欧州司法裁判所に訴えることになる。
欧州憲法条約では第I-44条において「強化された協力」が新たに制度化された。この制度化は、ある行動計画が欧州連合全体として実施することができない場合における複数の一部加盟国での統合の措置と解釈されている。
強化された協力のモデルとなっているのはシェンゲン協定と経済通貨統合であり、これらはほかの欧州連合の統合過程に先駆けて一部の加盟国ですでに実施されているものである。欧州憲法条約でははじめて、必要な場合において欧州連合の統一された法令や基本法の枠組みにおいて実行にずれが出るような統合についての手続が規定された。加盟国の3分の1が集まった場合において、その参加国は自らのみに有効な法令を定め、欧州連合の機関を利用することができるようになった。また強化された協力の新しい特殊形態として第I-41条第6項に規定されている、共通外交・安全保障政策の枠組み内における、恒久的な構造化された協力がある。
従来の基本条約体制において、国際法人格を有していたのは欧州共同体であって、欧州連合には法人格がなかった。そのため欧州共同体は授権された範囲内で法的拘束力を持つ決定を行うことができるが、欧州連合はあくまでも「統括機関」としてしか活動することができなかった。とくに外交政策において国際法人格がなかったために欧州連合は独立した機関として行動することができず、ただ加盟国の集合体というものに過ぎなかった。
欧州憲法条約では欧州連合に法人格が付与されることになっている。これにより欧州連合は国際法の主体として、外務理事会の全会一致での決議がなされた上で国際条約や協定に署名し、また欧州対外関係局を通じて他国との外交関係を構築したり、欧州評議会や国際連合といった国際機関に正式な参加者として加入したりすることができるようになる。
欧州憲法条約で第II部として組み込まれることになる欧州連合基本権憲章において大きな変更がなされることになる。基本権憲章は2000年のニース欧州理事会において採択、公布されたものだが、憲章自体は法的効力を持つものではなかった。
欧州憲法条約によって基本権憲章は欧州連合全体において拘束力を持つものとなる。基本権憲章の内容は人権と基本的自由の保護のための条約(欧州人権条約)にならい、一部は発展させたものとなっており、ドイツ基本法のように基本権を類型化したようなものに近くなっている。ただし第II-113条では「有利性原則」について規定されており、基本権憲章は基本権の障害となることがあってはならないとしている。つまり基本権憲章と加盟国の憲法のようなほかの基本権類型を定めたものとが競合する場合、原則としてそのいずれかのうちでより有利な規定が適用されることになる。
欧州憲法条約第I-9条第2項では欧州人権条約への欧州連合の加入が企図されている。欧州人権条約の加入については、とりわけ欧州評議会の考え方に関連して連合の政治的価値の定義に言及した1961年のビルケルバッハ報告以来数十年にわたって議論されてきたが、その間欧州人権条約に加入することはなかった。もっとも欧州連合が欧州人権条約に加入するには、欧州憲法条約によって付与されることになる独自の法人格が必要である。
また欧州連合が人権条約に加入するには、人権条約の第59条第1項の欧州評議会の加盟国にのみ開放されているという規定を修正する必要がある。この修正は人権条約の第14議定書でなされることになっているが、ロシアが批准を完了していないために議定書はいまだ発効していない。
結局のところ欧州連合が欧州人権条約に加入しようとするには特別な国際条約についての協議がなされなければならず、またそのためには欧州連合理事会において加盟国が全会一致で批准を決議しなければならない。最終的に欧州憲法条約が発効してもそれぞれの加盟国が具体的な加入条件に反対することができるため、加盟国は欧州連合が欧州人権条約に加入することについての拒否権を持つことになる。
直接民主的な要素の追加点として、第I-47条第4項においてヨーロッパ規模での市民の請願についての規定が導入された。これにより欧州委員会に対して特定の問題について適切な法案を提出するよう求めることができるようになる。請願を提出するには100万人の署名が必要である(国の数についての要件は事後に法令を制定する)。市民の請願が提出された場合、欧州委員会は自らの権限の範囲内において行動することができる。ただし欧州連合の枠組みを越えた権限の拡張は認められない。
欧州憲法条約第I-60条では加盟国の任意の脱退について規定され、これにより従来は明文化されていなかった脱退が可能かどうかについてのあいまいな状態が解決されることになった。
加えて欧州憲法条約では厳格な加盟基準による要件が盛り込まれた。第I-58条によると将来において加盟を希望する国は欧州連合の価値(民主主義、人権、法の支配など)を「尊重し、その価値をともに実現させていくことを確約」しなければならない。これに対してニース条約による修正がなされたマーストリヒト条約の第49条によると、「(欧州連合の)原理を尊重するどのような国」ならば加盟を申請することができるとされている。つまり原理の推進についての明確な義務が含まれていないのである。
欧州憲法条約では、ある加盟国においてその国の政治が連合の価値(民主主義、法の支配、人権など)に合致しないという場合についての規定が新設されている。第I-59条では当事国以外のすべての加盟国と欧州議会の3分の2による採択により、当事国の投票資格を停止することができると定めている。
ドイツ基本法の連邦強制 (Bundeszwang) にちなんで、この手続は俗に「連合強制」 (Unionzwang) と呼ばれることがある。ところがこの比喩的表現は誤解を招きかねないものである。ドイツの連邦強制は連邦のために連邦州に対する権限を与えるものであるが(とりわけ連邦州の官庁に対する命令権がある)、欧州連合の「連合強制」では新たな権限を付与するというものではなく、ただ加盟国の既存の権限を停止するというものである。
欧州憲法条約でのさまざまな変更のなかでも特筆されるのは連合のシンボルである。欧州連合のシンボル(欧州旗、欧州の歌、ヨーロッパ・デー、欧州連合の標語、通貨ユーロ)について第I-8条で規定され、欧州連合の基本条約において初めて正式に明記されることになった。さらに欧州連合の法についての概念も改められ、規則や指令といった特殊な表現に替えて欧州法や欧州枠組法といったものが用いられることになった。
欧州憲法条約はさまざまな政治的立場との間で衝突しており、とくに加盟国の市民の間では批判が増加していた。批判にはさまざまな要素が含まれており、正当性から条約の名称といったものまで多岐にわたっている。
批判の中には欧州憲法条約が現行の国内憲法と比較して長大で複雑であるということを強調するものがある。例を挙げると、アメリカ合衆国憲法が4600語であるのに対して欧州憲法条約は附属の宣言書や議定書を含めて16万語にも及んでいる。さらに条文もきわめて複雑で、そのために欧州憲法条約の内容を解説するための本が出版されているほどである。
これに対して欧州憲法条約を支持する立場からは、新条約は廃止されることになる従来の基本条約よりも短くなると反論している。
「欧州の将来に関するコンベンション」に対して、通常の民主的な国家とは異なり、参加者が選挙で選ばれたり承認されていたりしていない点について批判がある。コンベンションには見かけだけの透明性しかないというものである。公の会議であるにもかかわらず何らかの決定も行っておらず、また議事の記録も残されていない。ルクセンブルク首相ジャン=クロード・ユンケルは「コンベンションは壮大な民主主義ショーと宣伝されることになるだろう。私はコンベンションよりも暗い暗室は見たことがない」と述べている。
国民投票の実施と議会での批准採択の時間に差があることにより、最も都合の良い時期に批准することが可能である。これはすなわち国民投票の結果を欧州憲法条約支持側の都合に合わせて操作することができるということを意味する。また国民投票で先に結果を出しておくことで議会に対して圧力をかけることができる。例を挙げると、世論調査や試験投票で賛成が多かったことを受けて早い時期に国民投票を実施したスペインや、直前のドイツの議会における批准手続の結果を「必要推進力 (poussée nécessaire)」として臨んだフランスの国民投票などがある。
ドイツでは国民投票を実施せず早期に批准したことにより、批准への影響を及ぼしかねないような欧州憲法条約への批判の形成や本格的な議論が阻止された。
欧州憲法条約の賛成派と反対派とのあいだで資金面での後援やメディアでの露出に大きな差があったが、このことはすべての加盟国において批判の対象にはなっていなかった。フランスでは賛成派がメディアにおいて明らかに多くの放送時間を得ていた。またドイツでは欧州憲法条約の内容についての公開討論会がほとんど行われていなかった。
法の中でも最高位のもので「啓蒙という意味における社会契約」である「憲法」という名称を用いることにより、欧州憲法条約がニース条約といったこれまでの基本条約の流れをくむものではなく、新しいものであるということを示唆している。条約であればその構成概念は目的のための手段(いわば目的規範)となるが、憲法という名称を用いると定義上、その構成概念が自己目的となる(いわば価値共同体。公共性に基づく社会)。ところが欧州憲法条約では欧州連合の内部における公共性(ヨーロッパのアイデンティティ)ではなく、市場や通貨圏といった目的を定義するものとなっている。
欧州憲法条約について批判する論拠は欧州連合の民主性についての構造にあり、ギュンター・フェアホイゲンは「欧州連合がわれわれに参加を求めるならば、それは民主的に不十分だといわなければならないだろう」と述べている。民主的に不十分であるというものの具体例には以下のようなものがある。
欧州議会は法案を提出することができない。
欧州議会は行政機関の構成員(欧州委員会委員)を選出できず、機関全体を承認または拒否し、あるいは不信任を表明することしかできない。
欧州連合理事会の会合の大多数は非公開で行われており、ただ議論をせず投票で採決を行うような大規模な会合においてはブリュッセルの議場からモニター越しに様子を見ることができるのみである。
採択についての欧州連合理事会の文書は内部で厳重に保管されている。
他方でこの批判は「条約」と「憲法」という概念についての(それぞれの言語において)主観的に知覚される言語表現の内容、つまり内包的意味と外延的意味によるものである。マーストリヒト条約やその後の基本条約は法律的な意味において、字義とは異なり、欧州連合の憲法である。そのために欧州司法裁判所や法律家は「ヨーロッパの憲法的条約」と表現する。どのような名称(「憲法」や「基本法」といった名称のものや、あるいはイギリスのように不文法や名称がないような「議会制定法や慣習法」)であろうが、どのような機関(国家、団体、国際・超国家機関など)に適用されていようが、そのようなものには関係なく法学的な視点からすれば憲法は歴史的に法秩序における最初の法、つまり法を策定する過程において最初の段階であることにほかならない。
本条約で「憲法を制定する条約」という表現が使われている理由には以下のようなものが挙げられる。
本条約により従来のすべての基本条約と置き換える。
欧州連合規則を採択するための要件を大幅に削減し、本条約が第1次法となる。
「憲法」という名称は、従来は明らかに国民国家が独占してきた経済的・戦略的利益を条約の目的とし、第二次世界大戦後(あるいはそれ以前)の平和主義者、国際主義者、左派、世界市民などによって展開された統合ヨーロッパの理念を次第に実現しようとする、未来に向けた努力を示唆している。
広く言われる「ヨーロッパのアイデンティティ」の「欠如」というものは、「憲法」において欠かせない部分を定義すれば不足というものではない。「多様性における統一」という多元主義のアプローチはまさに、「アイデンティティ」の観念の明記をあきらめた欧州憲法条約が指向するものを示している。必要な価値観念の調整を強制し、他の存在としての物質的な価値秩序の相違を除去しなければならないアイデンティティの概念に対して、社会的制御装置である組織体制の統制を制限するような憲法概念が定められなければならない。
法学上厳密に見ると「条約」であろうが「憲法」であろうが、加盟国の国内法に対する欧州連合の法令の合法性が変わることはまったくない。
欧州憲法条約の内容に対してはさまざまな組織、団体、政治家が激しく批判している。
批判でも多くを占めるのが、欧州憲法条約は社会の利益や民主主義に反し、軍事化を進めるというものである。
また基本権憲章における社会権はただ単に一般的な原則とみなされているものに過ぎない、つまり発効しても裁判で主張できたり法的な拘束力を持っていたりするようなものではないため、基本権憲章自体やそのあとの部で具体的に規定されている。最重要である労働者の権利は実際には域内における国境を越えて行使できるようなものではない。確かに第III部第3章第2節(社会政策)の第III-210条第1項には以下のように規定されている。
(d) 雇用契約が終了した労働者の保護
(f) 共同決定を含む労使の利益の代表と集団的防衛
しかし同条の第6項において、同条は賃金、団結権、ストライキ権、ロックアウト権については適用しないとしている。第1項の (d) と (f) は規則や指令、あるいは欧州司法裁判所の判断によって初めて有効となり、第III-211条、212条で連合全体として対応することになる。
欧州憲法条約では、意思決定や法案作成について欧州議会と欧州理事会や欧州委員会の間での権限の関係が変更されておらず、民主的参加の機会や連合における確固とした権力分立の導入が軽視されている。
第III-304条では、欧州議会は連合の軍事行動について質問を行うことを認めているが、決定を行うことはできない。このことから、外交・安全保障分野における欧州議会の位置づけにより連合の軍事化が進められているということが第3の批判となっている。
ニース条約では欧州連合の基金を軍事目的で使用することを明確に禁止していたが、欧州憲法条約では連合の軍事的選択権が財政の面においても保障されている。
第I-6条では、連合の法律は加盟国内の法律に優先するということが定められている。ドイツ基本法では侵略戦争を禁止し、そのような行為は処罰される。欧州憲法では第I-41条において連合の軍事的な統制についてうたい、軍事機関(「防衛能力、研究、調達、軍備の分野における発展のための機関:欧州防衛機関」)と中核ヨーロッパの概念(「常設の制度的協力」)を持つ適切な機構の構築を定めている。さらに軍事力の向上についての加盟国の義務(第I-41条第3項)と連合の軍事的使命の拡張、軍事行動の要件緩和(個別の加盟国および連合の防衛にとどまらず、原材料や軍事市場といった権益が絡むものも対象とする)に対して批判されている。
第III-376条では欧州司法裁判所は連合の軍事行動について管轄しないということが定められている。
さらに第III-177条で規定されている開放的な自由競争市場経済の原則についても、新自由主義的な経済政策に委ねるものだという批判がある。開放的自由競争市場経済政策や第I-3条第3項にある経済成長は欧州憲法条約の目的として受け止められている。そのため欧州憲法条約は社会福祉、環境保護、労働政策と激しく競合するということができる。しかしながらこれについては欧州共同体の時代から経済を通じて加盟国の統合が図られてきており、第III-177条は従来の条約を書き写したものに過ぎないという反論が可能である。
域内市場におけるサービスに関する指令や生産・販売国法適用原則といった規定は欧州憲法条約に根拠を求めることができるが、このような規定は賃金、社会保障、品質管理、労働安全衛生の面でも競争を引き起こすことになる。そのうえこれらの基準を満たす企業は競争に持ちこたえられなくなり、その結果として自由市場は競争の歪みをもたらすことになる。つまりある国においてその国の労働者は低賃金・高物価についていけず、企業の対応もままならずさらなる失業につながっていき、ついには賃金、品質水準、社会水準が連合内での最低のところにまで低下していくことになるというものである。
また財産権に対する公共の福祉による制限に相当する規定がないことも批判されている。これについて欧州憲法条約の賛成派は、第II-77条第1項と第I-3条第3項はともに連合の社会的目標をうたっており、これらの規定から制限を導き出すことができるという意見を持っている。
リベラル派団体からは欧州議会の権限が不足しているという点からの批判がなされている。
またリベラル派の観点からは、欧州憲法条約において市民権が制限されているという批判がなされる。確かに子供の権利については触れられているが、欧州憲法条約では保護の対象としてしか挙げられていない。若者(あるいは子供)の政治参加を認めていないというものである。
リベラル派の一部には欧州憲法条約が長大すぎることについて批判しているものがいる。いわゆる「規制の狂乱」という批判が認められなかったのである。憲法というものは枠組みだけを提示するべきで、細部すべてにまで定める必要はないという考え方によるものである。
一方でリベラル派の意見による「開放的な自由競争市場」については、社会的な要請により抑えられている。
保守派からは欧州憲法条約にキリスト教の根底的要素についての言及がないことについての批判が大きくなっていた。この批判はバチカンだけでなく、ポーランドなどカトリックの多くの地域から出された。またローマ=カトリック教会のほかにドイツ福音教会も欧州憲法条約で神について言及するよう求めた。ドイツ福音教会は、欧州憲法条約において「神に対する責任とユダヤ=キリストの伝統の意義について明確に示す」という立場を変えることはなかった。ところがドイツ連邦首相アンゲラ・メルケルは欧州憲法条約において神についての言及がなされるという見込みはないと述べている。
さらに、保守的な欧州懐疑派からは国民国家の主権性やトルコなどの新規加盟について疑問が呈され、地域の慣習が失われるのではないかと危惧する見方が出されている。また基本権憲章に対して保守派団体から批判が出されている。第II-75条にある労働の自由について、キリスト教社会同盟系の団体が東ドイツの名残だと評している。
欧州憲法条約に対して批判的な立場をとっているとして知られている人物には、哲学者ジャン・ボードリヤール、キリスト教社会同盟所属議員ペーター・ガウヴァイラー、左翼党議員団長オスカー・ラフォンテーヌ、チェコ大統領ヴァーツラフ・クラウスがいる。
左翼党は欧州憲法条約について新自由主義的で軍事拡張を義務としている条約であるとみなしている。
市民運動団体 "Mehr Demokratie"(直訳:もっと民主主義を)は批准手続について民主的ではなく、また投票結果が操作されやすいと非難し、また欧州憲法条約の権力分立が不十分で、外交・安全保障政策の分野において民主的な土台がなく、政策決定の大部分が固定化されていると批判している。
非政府組織ATTACが反対したおもな理由には、軍事拡張を推し進める性格、新自由主義、経済的なものも含めたヨーロッパの利益の実現のための対外派兵と民主的原則の欠ける駐留の可能性が挙げられる。