開発許可制度
開発許可制度(かいはつきょかせいど)とは、都市計画法に基づき、以下の二つの役割を果たすことを目的として、開発行為や建築行為等を都道府県知事等の許可に係らしめる制度である。
都市の周辺部における無秩序な市街化を防止するため、都市計画区域を「計画的な市街化を促進すべき市街化区域」と「原則として市街化を抑制すべき市街化調整区域」に区分した目的を担保する
都市計画区域内の開発行為について公共施設や排水設備等必要な施設の整備を義務づけるなど、良好な宅地水準を確保する
一般的には、市街化調整区域における建築行為等の規制などの内容も、開発許可制度の範囲に含まれる。
以下で、都市計画法は「法」、都市計画法施行令は「政令」とのみ記載する。
具体的には、都市計画区域内外を問わず開発行為を都道府県知事等の許可に係らしめ、開発行為に対して必要最低限の公共施設整備を義務づけることにより宅地の技術的水準を保たせるとともに(技術基準、法第33条)、特に市街化調整区域については、技術的水準に加えて「特定のものを除いては原則として開発行為を行わせない」という用途的側面からの規制をかける(立地基準、法第34条)ことにより、上述の目的を達成しようとするものである。
また、開発行為のみを許可の対象にするのでは制度の目的が達成できないことから、市街化調整区域においては建築物に改変を加える行為も許可の対象とされる(法第42条、43条)。
本項では、開発許可制度内で使用される用語の定義をはじめ、申請手続き、許可の基準とそれらに付随する要件等のうち、主なものを都市計画法の逐条順に述べる(ただし、制度内で使用される用語であるものの、すでに記事がある用語の説明は、当該記事を参照のこと)。
開発行為とは、「主として建築物の建築又は特定工作物の建設の用に供する目的で行う土地の区画形質の変更」のことである(法第4条第12項)。開発行為に該当する工事等を行おうとする者は、後述の許可が必要となる。
「特定工作物」はさらに第一種特定工作物(コンクリート・プラントやアスファルト・プラント等)と第二種特定工作物(ゴルフ場、1ヘクタール以上の野球場等)に分かれる。「土地の区画形質の変更」とは、道路等の新設、変更又は廃止(区画の変更)、切土や盛土など建築物を建てる前の宅地造成(形状の変更)、宅地以外の土地を宅地とする行為(性質の変更)が該当する。
開発行為は規制範囲を決める一因であるが、学術的にも政治的にもあまり議論されていない。現在の日本の都市計画は欧州諸国と比べると比較的私権が優先されているが、それは開発行為の定義の仕方によるとされる。
イギリスの都市計画制度では、例えば、土地利用の変更は物理的な工事を伴わなくても開発行為とみなされ、許可が必要になることがある。例えば、犬を数十匹飼うと土地利用が変わったとする判決も出ている。
開発行為をしようとする者は、あらかじめ、国土交通省令で定めるところにより、都道府県知事等の許可を受けなければならない(法第29条第1項)。ただし、法第29条第1項各号及び第2項各号に掲げられている以下の開発行為については、許可が不要である(同条但書)。
都市計画区域・準都市計画区域内で許可不要となる開発行為(第1項各号)
市街化区域では1,000m2以上であれば許可が必要である。
市街化調整区域では、他の各号に該当しない限り規模に関わらず許可が必要である。
市街化調整区域内、未線引都市計画区域、及び準都市計画区域における農業・林業・漁業用の施設(畜舎、堆肥舎、サイロなど)や、農林漁業を営む者の住居を建築するための開発行為
※農水林産物の処理・貯蔵・加工に必要な建築物の建築のための開発行為は許可が必要である。
また、許可不要に該当しない農業用施設や都市計画法第34条に概要する施設も開発許可が必要である。
公益上必要な建築物を建築するための開発行為(鉄道施設、図書館、公民館、変電所など)
学校、医療施設、社会福祉施設などは、公益目的であっても、原則として許可が必要である。
公有水面埋立法による免許を受けた埋立地のうち、竣功認可の告示のないものに関する開発許可
通常の管理行為、軽易な行為その他の行為で政令で定めるもの(仮設建築物、建築物の増築・改築のうち10m2以内のものなど)
都市計画区域でも準都市計画区域でもない区域で許可不要となる開発行為(第2項各号)
農業、林業若しくは漁業用の施設又はこれらの業務を営む者の住居を建築するための開発行為(第1項第2号の準用)
第1項第3号、第4号、第9号から第11号までに掲げる開発行為
法第30条は、開発許可申請の手続きを規定している。申請にあたっては、次に掲げる事項を記載した申請書を都道府県知事等に提出しなければならない。
開発区域(開発区域を工区に分けたときは、開発区域及び工区)の位置、区域及び規模
開発区域内において予定される建築物又は特定工作物の用途(予定建築物の用途)
工事施行者(開発行為に関する工事の請負人又は請負契約によらないで自らその工事を施行する者をいう。以下同じ。)
公共施設管理者の同意書(同条第2項、後述。)
設計に係る設計図書(図面及び仕様書)は、国土交通省令で定める資格を有する者の作成したものでなければならない(法第31条)。資格を有する者とは、一級建築士で宅地開発に関する技術に関して実務経験2年以上の者等が該当する。
開発許可を申請しようとする者は、あらかじめ、開発行為に関係がある公共施設の管理者と協議し、その同意を得なければならず(法第32条第1項)、また、開発行為又は開発行為に関する工事により新たに公共施設が設置される場合には、その公共施設を管理することとなる者等と協議しなければならない(同条第2項)。申請には同意を得た旨の書面を添附しなければならない。
これは、開発行為の影響を受ける既存公共施設の機能保持及び新たに設置される公共施設の適正管理を目的としたものである。
なお、ここでいう「公共施設」には、以下のものが該当する。
公園、緑地、広場
開発許可を受けた開発行為、または開発行為に関する工事により公共施設が設置されたときは、その公共施設は、工事完了の公告の日の翌日において、その公共施設の存する市町村の管理に属するものとする。ただし、他の法律に基づく管理者が別にあるとき、または協議によって管理者について特段の定めをしたときは、それらの者の管理とする。
法第33条は、開発許可申請があった場合、申請の内容や手続きが法令に違反していないときは、都道府県知事等は開発許可をしなければならないとし、良好な市街地の形成と一定以上の宅地水準の確保を目的とした技術的基準を定めている。開発区域内の道路や消防水利、給水・排水施設に関する計画が、同条の規定に反しないよう留意しなければならない。
主な内容は以下のとおりである。なお、具体的な技術的細目(道路幅員の数値など)は政令で定めている。
関係者との意見調整により、権利をめぐる紛争を防止するため、土地等の権利者の相当数の同意を得なければならない(全員の同意でなくてよい)。ここで開発行為に同意をしなかった者は、開発行為に関する工事が完了した旨の公告があるまでの間は、その権利の行使として、開発許可を受けた開発区域内において建築物を新築することができる。
地方公共団体の条例で、以下のとおり技術基準の強化等をすることができる。条例が制定されている場合は、制限を満たさない開発行為は許可を受けることができない。
技術的細目の強化又は緩和(法第33条第3項)
最低敷地規模に関する制限の付加(同条第4項)
景観計画区域内における当該景観計画の内容に沿った基準の設定(景観行政団体に限る)(同条第5項)
法第34条は、無秩序な市街化を防止し、農地や山林を保護するために設定される市街化調整区域において、開発行為を立地面から規制するために設けられた規定である。具体的には、申請に係る開発行為が以下のいずれかに該当すると認める場合でなければ、都道府県知事等は開発許可をしてはならないとされ、市街化調整区域で立地できるものが限定されている。この規定により、区域区分制度(線引き制度)が担保されているといえる。
なお、列挙されているもの(市街化調整区域で開発許可が取得できるもの)の内容は、以下のとおり整理できる。
区域区分による立地規制趣旨を鑑みても、立地を認める必要性があるもの
当該地域で生活する住民のための施設など、区域区分に係わらず普遍的に必要なもの(第号や8第号など)
市街化区域に立地すべきでないもの(第7号など)
立地場所を市街化区域に限定すべきでないもの(第2号や第4号など)
スプロール対策上、支障がないと認められるもの(第8号の2~4など。区域区分による市街化調整区域の規制趣旨から導かれる)
第34条の立地基準の理念は、同条第14号(開発区域の周辺における市街化を促進するおそれがないと認められ、かつ、市街化区域内において行うことが困難又は著しく不適当と認められる開発行為)の規定に集約されている。第34条では、計画的な市街化を図るうえで支障のないものや立地を認めることがやむを得ないものが限定列挙されているのは前述のとおりであるが、これは第14号の考え方、つまり立地基準の理念に合致するものを類型化し、列挙しているものである。これらの要件に該当しないものであっても、理念に合致するものはその立地が認められるべきであり、そのような案件を個別に審査して認めるのが第14号の規定である。
なお、第14号の要件は裁量色が強いことから、適用にあたっては第三者機関である開発審査会の議を経ることとなっている。開発審査会の意見は法的拘束力を持たないが、最大限尊重される(開発審査会の詳細については後述)。
=== 許可又は不許可の通知 ===
開発許可の申請がなされた場合、都道府県知事等はその内容が上述の基準に適合しているか等を審査し、遅滞なく、許可または不許可の処分をしなければならない(法第35条第1項)。 また、その処分をするには、文書で申請者に通知しなければならない(法第35条第2項)。不許可の場合は不許可の旨と不許可の理由を文書で通知しなければならない。
開発許可を受けた者は、当該開発行為に関する工事を完了したときは、都道府県知事等に届け出なければならない(法第36条第1項)。都道府県知事等は当該工事が開発許可の内容に適合しているかどうかについて検査し、適合していると認めたときは、検査済証を当該開発許可を受けた者に交付しなければならない(法第36条第2項)。都道府県知事等は、前項の規定により検査済証を交付したときは、遅滞なく、国土交通省令で定めるところにより、当該工事が完了した旨を公告しなければならない(法第36条第3項)。
開発区域内の土地においては、法第36条第3項の公告があるまでの間は、建築物を建築し、又は特定工作物を建設してはならない(ただし工事用の仮設建築物又は特定工作物その他都道府県知事等が支障がないと認めたとき、法第33条第14項の同意をしていない者が権利の行使として建築する行為は例外)(法第37条)。
「その他都道府県知事等が支障がないと認めたとき」には宅地の高低差による土圧を擁壁等でなく予定建築物に負担させる計画である場合などが含まれる。
法第42条本文により、開発許可を受けた土地においては、工事の完了公告後に以下の制限がかかる。
建築物の改築またはその用途を変更することによって、当該開発許可に係る予定建築物以外の建築物とすること
制限の内容を一言で述べると、「開発許可を取得したところでは、許可された用途以外のものは立地してはならない」ということである。これは、許可された用途以外の用途のものが立地されてしまうと、用途に応じて定められた基準を適用している開発許可制度の実効性が著しく損なわれるためである。
ただし、都道府県知事等が当該開発区域における利便の増進上もしくは開発区域及びその周辺の地域における環境の保全上支障がないと認めて許可したときはこの限りではなく、予定建築物の用途以外の用途のものが立地できる(同条但書)。また、当該区域の土地について用途地域等が定められているときも、本条本文の適用がない(同条但書)。すでにより厳しい用途規制があるためである。したがって、用途地域が定められている市街化区域では、原則として本条の適用がなく、知事が制限を定めることはできない。なお、国が行なう行為については、当該国の機関と都道府県知事との協議が成立することをもって、知事の許可があったものとみなす(同条2項)。
許可した後、知事は、以下の事項を開発登録簿に登録し、この登録簿を常に公衆の閲覧に供するよう保管し、かつ請求があったときはその写しを交付しなければならない(法第47条)。完了検査を行なった場合において当該工事が当該開発許可の内容に適合すると認めたとき、または制限外の知事の許可があったとき、国と知事との協議が成立したときは、開発登録簿にその旨を附記しなければならない。
予定建築物等(用途地域等の区域内の建築物及び第一種特定工作物を除く)の用途
公共施設の種類、位置及び区域
前3号に掲げるもののほか、開発許可の内容
前各号に定めるもののほか、国土交通省令で定める事項
法第43条は、市街化調整区域のうち、開発許可を受けていない土地で行われる建築物の新築、改築もしくは用途の変更等の行為(以下、「建築行為等」)について、許可を得なければならない旨規定している。以下では、この許可のことを「建築許可」と呼ぶ。
開発許可制度は、開発行為を規制することによりその目的を達成しようとするものであるが、開発行為(土地の改変行為)を規制するだけでは、目的の一つである「区域区分制度の担保」をすることができない。つまり、区域区分制度の担保のためには、開発行為が行われることなく建築行為等が行われる場合についても規制する必要があり、それを規定しているのが本条である。
許可不要となる開発行為が規定されているのと同様に、第43条でも建築許可が不要な建築行為等が規定されている。内容は以下のとおり。
国、都道府県、政令指定都市、中核市、特例市などが行う建築行為等
通常の管理行為、軽易な行為その他の行為で政令で定めるもの
建築許可の基準は政令第36条に規定されており、開発許可基準と同様に技術基準と立地基準が存在する。基準の内容は、原則として法第33条と法第34条を準用するものであるため、ここでの説明は省略する。
開発審査会は、法第78条第1項の規定に基づき、開発許可権限を持つ自治体に設置される附属機関である。構成と所掌事務は、以下のとおりである。
開発審査会の組織および運営に関し必要な事項は、都道府県等が条例で定めることとされている。
法律、経済、都市計画、建築、公衆衛生または行政に関しすぐれた経験と知識を有し、公共の福祉に関し公正な判断をすることができる者のうちから、都道府県知事等が任命した者(農業を代表する者は、経済に関して経験と知識を有する者に該当するものと取扱って差し支えないとされている)。
破産者で復権を得ない者、禁錮以上の刑に処せられその執行を終わるまで又はその執行を受けることがなくなるまでの者は、委員となることができず、委員がこれらに該当したときは、都道府県知事等はその委員を解任しなければならない。また、委員が心身の故障のため職務の執行に堪えないと認められるとき、職務上の義務違反その他委員たるに適しない非行があると認められるときは、都道府県知事等はその委員を解任できる。
法第34条第14号に規定する諮問に関すること(開発許可の場合)
政令第36条第1項第3号ホに規程する諮問に関すること(建築許可の場合)
都道府県知事等がこれらの規定の要件に適合するとして諮問したものについて、その判断に関し意見を述べる。
上記の不服について審査請求を受理し、裁決する。委員は、自己又は3親等以内の親族の利害に関係のある事件についてはこれらの裁決に関する議事に加わることができない。裁決を行なう場合においては、あらかじめ、審査請求人、処分庁その他の関係人又はこれらの者の代理人の出頭を求めて、公開による口頭審理を行なわなければならない。なお、開発審査会は、審査請求を受理した日から2ヶ月以内に裁決しなければならない。
処分が不服であっても、開発審査会による裁決を経た後でなければ、裁判所へ出訴することはできない(審査請求前置主義、法第52条、行政事件訴訟法第8条第1項但書)。なお、「開発許可制度運用指針」は、開発審査会は上述の事務のほか、地域の実情に応じた弾力的な開発許可制度の運用のため積極的な役割を果たすことが期待され、そのために開発審査会の一層の充実を図ることが望ましいとしている。
現行の都市計画法は、旧都市計画法(1919年(大正8年)制定)が廃止されたのに代わり、1968年(昭和43年)6月15日に公布され、1969年(昭和44年)6月14日に施行された。開発許可制度は、この新都市計画法に基づき開始された。その後の推移は以下のとおり。
第1次改正 - 1975年(昭和50年)
開発区域及びその周辺の地域における環境を保全するため、樹木の保存や表土の保全、緩衝帯の配置を技術基準に追加(法第33条第1項第9号、第10号)
既存宅地確認制度の創設(法第43条第1項第6号)
第2次改正 - 1980年(昭和55年)
地区計画又は沿道整備計画が定められている場合には、開発許可基準に加えて上記の計画にも適合した開発行為を行うこととする
第3次改正 - 1983年(昭和58年)
市街化調整区域内で計画的な大規模開発(住宅用地の造成など)を行う場合、「20ha以上」とされている面積基準を、都市機能の維持又は改善に著しく寄与するものについては「5ha以上」とすることができるようになる
第4次改正 - 1987年(昭和62年)
集落地域整備法の制定に伴い、集落地区整備計画に適合する開発行為を許可の対象に追加
第5次改正 - 1992年(平成4年)
バブル期の地価高騰や小規模な開発行為の増加に対応するため、3大都市圏のうち一定地域の市街化区域において、許可の対象となる面積の基準を500m2に引き下げる
第6次改正 - 1998年(平成10年)
第7次改正 - 2000年(平成12年)
開発許可の技術基準を条例によって強化・緩和することが可能となる
立地基準が一定の要件に該当する区域における開発行為を、条例によって許可の対象とすることが可能となる
第8次改正 - 2006年(平成18年)(開発許可制度に係る部分は平成19年11月30日施行)
従来より開発許可の適用対象外とされていた病院、社会福祉施設、学校等の公共公益施設を許可対象とする
同様に国、地方公共団体等の開発行為(建築行為)は許可権者との協議成立が必要となる