ビスマルク憲法
ドイツ帝国は、成立後まもなくローマ法王と衝突し、文化闘争を惹起した。カトリック教会は、神聖ローマ帝国の解散後、その政治上の立場を失い、多くの教会領は、いわゆる「世俗化」のもとに破却されることとなったが、それ以来、勢力の回復に努めており、ドイツ帝国建設のころには、政治的にも中央党を登場させて、再び新帝国と対抗するに至った。カトリック教徒が中央党を組織して団結したのは、カトリック教国であるオーストリアがドイツ帝国から除外されたため、カトリック勢力の失墜を恐れたためであった。また、ドイツ帝国としても、帝国内に浸潤したカトリック教会の勢力を一層しなければ、将来の発展を期することは到底できなかった。すなわち、ドイツ帝国とカトリック教会、ドイツ皇帝とローマ法王は、必然的に衝突すべき運命にあった。これを「文化闘争」と称する。文化闘争がドイツ帝国側にとって極めて困難であったのは、これが外患であって同時に内憂でもあったことに存する。敵の本拠地はローマにあったにもかかわらず、その戦線は、自国内の宗教団体に向かって布かざるを得なかったからである。なお、中央党の周囲には、エルザス党、ドイツ=ハノーファー党(ヴェルフ党)、ポーランド党が結集しており、かれらは、プロイセンの支配を嫌悪して、反帝国的であることにおいて共通していた。
当時、バイエルンは、カトリック教徒が多く、最もその反抗に苦しんでいたため、帝国議会は、刑法の追加として、1871年11月に、バイエルンの提案によって、「教壇条項」を可決した。教壇条項は、布教権濫用の禁止であって、カトリック教会の僧侶が布教権を濫用して反国家的宣伝をした場合には2年以下の自由刑をもってこれを処罰するものである。また、翌1872年2月には、「学校監督法」を制定して学校の監督を国家の仕事とし、翌1973年5月には、いわゆる「五月法 (ドイツ国)」と呼ばれる一連の法律を制定してカトリック教会に対する諸種の制限を課した。
ここにおいて、帝国議会中の中央党及びドイツ全国のカトリック教徒は、反国家的対抗運動を起こしたが、ビスマルクは、断然たる行動をもってこれを弾圧し、さらに、1872年7月には、「ジェスイット法」を制定して、イエズス会を破却し、その外来の首領を国外へと放逐した。しかしながら、1874年のライヒ議会選挙 (1874年)において中央党が51議席から91議席に躍進し、ローマ法王がプロイセン法を無効であると宣言するに至った。さらに、司祭職への就任が制限され、司祭職が空席となり、教会婚に支障をきたすこととなったため、ライヒは、強制的民事婚と戸籍簿を導入するに至った。政府は、国家法によってカトリック教会を規制しようと試みたが、カトリック教区において政府が認めた司祭選挙権を行使したものはひとつもなく、頑強な抵抗が続けられた。また、保守的な新教徒もこのような弾圧措置に賛成せず、社会主義の脅威も加わった。そこで、ビスマルクは、1877年に至って、カトリックとの闘争を事実上中止したが、1878年にローマ法王ピウス9世が死亡してレオ13世が後継者となると、これを妥協の機会と考えて、1882年から1887年にかけて、五月法その他の弾圧措置の大部分を漸次撤回するに至った。
この「文化闘争」は、南ドイツなどドイツ帝国からの分離的傾向に対するプロイセンの戦いであったが、同時に、国家が教会に代わって完全に国家権力を獲得しようとする闘争でもあったのであり、ドイツ帝国はその第一の試練を通過し、自己の存在を確保することができたのであった。
文化闘争の難関を切り抜けたドイツ帝国の憲法は、1918年の革命までその生命を有していた。その間、数回の改正が試みられたが、これらの改正中、重要なものは、1918年10月、すなわち、革命直前に行われた責任内閣制度のみであって、他の改正はあまり重要ではない。このような形式的な憲法改正よりも、さらに重大なものは、その運用上から生じた憲法の変遷である。
ドイツ皇帝たる連邦主席の地位は、本来、決して大きな権限を有するものではなく、その権限に属する重要事項については、常に連邦参議院が参加することとなっていた。それゆえ、連邦参議院が有効にその権限を行使するならば、連邦主席は、その執行機関であるにすぎないこととなる。しかしながら、連邦主席の地位にある者は、その実力において他の諸邦に優越するプロイセン国王であったために、ドイツ皇帝は、連邦参議院におけるプロイセンの表決数17票を巧みに利用して、漸次、その地位を向上させるに至った。
第一に、ドイツ皇帝は、本来、連邦主席として、完全に連邦参議院の外にあるのであって、ドイツ皇帝の資格においては、何らの議案も連邦参議院に対して提出する権限を有していなかった。しかしながら、ドイツ皇帝とプロイセン国王との合致によって、連邦参議院におけるプロイセンの提案が、すなわちドイツ皇帝の提案と同一視されるようになり、ついに、ドイツ皇帝自身の資格において連邦参議院へと発案するに至った。これを「連邦主席発案」(Präsidialantrag)と称する。すなわち、ビスマルクは、憲法の中において失ったものを、巧みに憲法の外において回復すべき余地を残していたのであった。連邦主席発案が認められると、ドイツ皇帝は、実際に内治外交の政務を執行する帝国官庁の首長であるがゆえに、連邦参議院は、常にドイツ皇帝の報告を待って初めて政務の実際を知ることとなり、連邦主席発案が極めて重要なものとなり、ドイツ皇帝は、常に連邦参議院の大勢を支配することとなった。
連邦主席の地位の向上は、反対に、連邦参議院の地位の降下を意味する。それゆえ、例えば、バイエルンを委員長とする連邦参議院の外交委員会のごときは、ついに、有名無実のものとなってしまった。なお、連邦参議院の討議は秘密であって、連邦参議院は、皇帝及び帝国宰相の背後に隠れ、また、国民の関心は連邦参議院よりもむしろ選挙を通じて帝国議会へと向けられることとなった。立法権は、連邦参議院及び帝国議会に属しており(憲法5条1項)、皇帝に拒否権はなかったが、プロイセン国王としてプロイセンの法律に対しては拒否権を有しており、ライヒについてもプロイセンについても皇帝(国王)が法律を公布したために、このような区別は一般には意識されなかった。このような皇帝の声望は、ドイツの単一国化の傾向を促進するのに寄与するところが少なくなかった。
第二に、ドイツ帝国は、各支分国(邦)の他に、直接にドイツ帝国の領土を有することとなった。1871年にフランスから取得したエルザス及びロートリンゲンのほか、1884年以来取得した海外植民地は、いずれもドイツ帝国の直轄領土であって、各支分国(邦)のいずれにも属していない。そして、これらの直轄領土は、いずれもドイツ皇帝が直接統治するものであるから、ドイツ皇帝の権限は、一層強大となった(ドイツ植民地帝国)。特に、帝国主義の隆盛とともに、海外植民地が重要な意義を有すれば有するほど、ドイツ皇帝の地位は、ますます向上していくこととなった。
帝国宰相(Reichskanzler)は、本来、連邦主席の信任によって任免される事務長官であって、連邦参議院の一員たることを要する。憲法15条は、単に、帝国宰相が連邦参議院の議長であって、その事務を指揮する旨を規定し、帝国宰相が連邦参議院の全権委員の中から任命されるべきことを予定するのみであるから、プロイセンの全権委員であることを要しないこととなっている。しかしながら、全権委員は、いつでも、その派遣国が召還することができることから、ドイツ皇帝の任命とは独立に、派遣国が召還するときには、帝国宰相は、連邦参議院における議席を失うこととなる。それゆえ、結局、帝国宰相は、ドイツ皇帝と同一人であるプロイセン国王が任命する、プロイセンの全権委員から任命されなければならないこととなる。
帝国宰相は、ドイツ皇帝を輔弼して、その責めに任ずるものであり、ドイツ皇帝の下命又は処分は、帝国宰相の副署によって初めて有効となる。帝国宰相の責任は、ドイツ皇帝に対する官吏の服務規律上の責任であって、帝国議会に対する責任ではないため、いわゆる国務大臣の責任とは全く異なっている。
しかしながら、ドイツ皇帝がその地位を向上させ、連邦参議院の執行機関ではなくして独裁的君主の地位を獲得するとともに、帝国宰相もまた、事務長官ではなく立憲諸国における国務大臣と全く異ならない地位を占めるに至った。一例を挙げれば、帝国宰相は、単にプロイセンの全権委員としての立場から帝国議会に出席してその意見を陳述することができるのみであって、その帝国宰相としての資格においては帝国議会に出席する権限がないにもかかわらず、漸次、内閣総理大臣が議会において政務一般について発言をなすのと同様に、帝国宰相としての資格において発言をなすに至った。このような憲法運用上の変化は、必然的に、帝国宰相の帝国議会に対する責任制度、すなわち、責任内閣制度への要求となるべきは当然であった。
責任内閣制度への要求は、帝国議会における政党の発達と、ドイツ皇帝による権限行使上の過失とによって、助長されることとなった。連邦参議院の地位降下は、ドイツ皇帝の独裁君主的制度を発達させるとともに、帝国議会の地位をも向上させた。ビスマルクが帝国議会を設けたのは、ドイツ統一の方便であって、決してドイツ国民を国家の枢機に参与させようとしたからではない。しかしながら、議会制度は、同時に政党政治を意味するから、帝国議会内において政党が漸次発達し、ついにドイツ皇帝の操縦に甘んぜざるに至るのは当然であった。特に、カール・マルクス又はフェルディナント・ラッサールの社会主義的思想を有するドイツ社会民主党がビスマルクの弾圧に対抗して急速にその勢力を増してきたことは、最も注目すべき現象となった。
ビスマルクは、はじめ、上流市民階級を代表する国民自由党を利用したが、国民自由党を利用したのは1878年までであった。国民自由党は、ビスマルクと同じくドイツ統一を希望していたが、他面において、議会によって政府を統制しようとしていた。その武器は、議会の予算案に対する承認権であった。ライヒの収支は、予算案に組まれ、法律によって確定されなければならなかった(憲法69条)。しかしながら、1871年末までの軍事予算については、その総額が確定され、その間の軍事予算に対する議会の権限は制限されていた。この期間は、再び延長され、1874年末、その期間が終了する際に、議会が軍事予算を毎年議決する権限を有するか否かが問題となった。国民自由党は、このような紛争がドイツ帝国の建設に有害であること、議会が軍事予算を毎年議決する権限を有することは議会と皇帝との力関係に沿わないことを認めて、ビスマルクと妥協し、軍事力とその通常支出を7年間にわたって確定することを合意した(七年条項)。1887年には、この合意の延長を巡って議会が解散されたが、ライヒ議会選挙 (1887年)において、ドイツ保守党及び国民自由党が勢力を増大させると、これら両党の連携が成立し、その援助によって、ビスマルクは、軍備増強の目的を達成した(その後、両党の連携は、ライヒ議会選挙 (1890年)において敗退する。)。その後、1893年には、再びこの合意の延長を巡って議会が解散されたが(ライヒ議会選挙 (1893年))、7年の期間を5年に切り下げた上で、第一次世界大戦前までその合意が続けられることとなった。
ビスマルクは、1877年にカトリックに対する闘争を中止すると、財政政策に着手した。ライヒの財政は、1870年代の終わりころまでは、各邦の財政に依存していた。直接税は、各邦に分配されており、ライヒの収入は、間接税、特に、関税に依存していた。普仏戦争の戦勝を受けて企業が勃興し、会社・工場が数多く設立されて鉱工業の生産が急増したが、その反動として、1873年からは恐慌が始まった。農工業者は、外国との競争に直面して、保護関税の採用を要望していた。ビスマルクは、関税収入によってライヒ財政の基礎を確立しようとして、その支持をドイツ保守党及び国民自由党の右翼に求めようとした。保守党 (プロイセン)は、ビスマルクの自由主義政策及びドイツ政策に反対していたことを理由に、1876年にドイツ保守党へと改組されていた。「文化闘争」以来ビスマルクに味方してきた国民自由党の支持を確保するため、ビスマルクは、国民自由党党首ルドルフ・フォン・ベニヒゼンをプロイセンの閣僚にしようとしたが、これが失敗した後、議会主義を主張する国民自由党をビスマルクは見捨てることとなった。1878年、ヴィルヘルム1世暗殺未遂事件の後に議会が解散され(ライヒ議会選挙 (1878年))、新議会が開かれると、ビスマルクは、保守党及び中央党を利用して、新たな関税を認めさせることに成功した。このようにして、ビスマルクは、保守党及び中央党を利用してライヒ及びライヒ政府の権力を強化し、勃興しつつあった社会民主主義に対処しようとしたのであった。翌1879年、中央党は、新たな関税率に同意を与えたが、一定限度を超えた関税は、邦の収入とされ、その一部のみがライヒの収入とされたにすぎなかった。1879年以降、中央党は、必ずしも常にはビスマルクの政策を支持しないようになり、1881年から1887年までの間、ビスマルクは、全ての政治問題において多数党と対立関係にあったが、巧みに対処して政策を実現したのであった。
1878年10月、中央党の反対にもかかわらず、社会主義者鎮圧法が制定された。この法律は、社会主義的傾向のある言論、集会、結社及び出版を禁じ、工場労働者の激増によって勢力を拡大しつつあった社会民主主義的政党を弾圧することを目的としていた。1875年にはドイツ社会主義労働者党(後のドイツ社会民主党)が組織され、理論的にはマルクスやフリードリヒ・エンゲルスの影響を受けていたが、マルクスの理論は国家崩壊の後に階級のない社会が成立することを説くものであったことから、ビスマルクは、これが反国家的なものとみたのであった。しかしながら、他方において、ビスマルクは、キリスト教的社会改良思想を有しており、かつ、増大する労働者の生活を確保することによって、労働者をライヒの味方としようとした。そこで、ビスマルクは、労働者疾病保険法(1883年)、工場労働者災害保険法(1884年)、廃疾者・老年者保険法(1889年)を制定し、後にこれらをライヒ保険法として総括した。
ビスマルクは、ヴィルヘルム1世からフリードリヒ3世の短い治世を経て、ヴィルヘルム2世に至るまで、ドイツ帝国の政務を一身に統制してきたが、ヴィルヘルム2世は、1890年に至り、ビスマルクを罷免してしまったのであった。ヴィルヘルム2世は、1888年に即位すると、親労働者的社会政策を実施しようとして、1890年初頭に効力を延長させることなく社会主義者鎮圧法を廃止してしまった。このようにしてヴィルヘルム2世と対立した結果、ビスマルクは辞任することとなったのであった。
帝国議会における政党の発達は、同時に、帝国議会の地位の向上をもたらし、これを牽制すべきものは連邦参議院であるにもかかわらず、連邦参議院がドイツ皇帝の独裁政治の前に威伏してしまった以上は、ドイツ皇帝と帝国議会とが正面衝突せざるを得なくなった。これが、責任内閣制度の要求である。
一方において、ドイツ皇帝の独裁政治がしばしば国民の非難を招いたことも見逃すことはできない。ヴィルヘルム2世による維新政治 (ドイツ国)(der neue Kurs)は、適当な帝国宰相の輔弼を欠き、しばしば失敗を重ねた。第一次世界大戦に至るまで帝国宰相を務めたレオ・フォン・カプリヴィ(1890 - 1894)、クロートヴィヒ・ツー・ホーエンローエ=シリングスフュルスト(1894 - 1900)、ベルンハルト・フォン・ビューロー(1900 - 1909)、テオバルト・フォン・ベートマン・ホルヴェーク(1909 - 1917)は、いずれもビスマルクに匹敵する政治家ではなく、この期間は、いわば皇帝の親政時代であった。ビスマルクは、議会の政党と闘いつつこれを利用したのに対し、かれらは、議会の了解を得ようと努めたため、議会政治の傾向が次第に顕著となった。ビスマルクが利用した国民自由党(の右翼)や保守党に反対する革新勢力としては、進歩人民党(国民進歩党)や社会民主党が存在した。特に、社会民主党は躍進を続け、1912年ドイツ帝国議会選挙においては第一党となった。社会民主党とともに議会内で大きな勢力を有していたのは、中道政党の中央党であった。中央党は、ライヒ議会選挙 (1903年)において、社会民主党党の援助を得れば全ての決議を阻止するだけの勢力を得た。しかし、中央党は、この消極的な地位に満足しており、議会政治を実現しようという意図を有していなかった。かれらは、少数党が支配的な地位を占めることによって責任をとることを欲せず、ライヒの第二次的ポストにあって政府の施策に影響を与えた(潜在的議会制、Kryptoparlamentarismus)。ところが、ライヒ議会選挙 (1907年)において、1905年以来のモロッコ事件の影響を受けて保守党、国民自由党及び自由党(自由思想家人民党(自由国民党)と自由思想家連合(連合自由党))の連合(Block)が成立すると、この連合がライヒ政府の与党となり、政府はその同意を得て閣僚を任命した。これは、議会政治の端緒ともいうべきものであった。この連合は、1908年にライヒ結社法や新取引所法 (ドイツ)を制定したが、翌1909年に租税問題について保守党が政府に反対し、帝国宰相ビューローが辞職すると、この連合は、崩壊した。ビューローは、議会の反対によって辞職した最初の帝国宰相であったが、この後、議会政治を確立しようという動きは見られなかった。その後、1912年帝国議会選挙においては、自由党が国民自由党や社会民主党と連合して、保守党及び中央党からなる右派連合よりも多数の議席を得て、他方、社会民主党が第一党となったことから、中央党は、その指導的地位を喪失した。
こうした中で、ヴィルヘルム2世の親政には、軽率な行為が少なくなく、とりわけ、その外交は拙劣であった。特に、1908年に生じたデイリー・テレグラフ事件は、その適例であった。この事件は、帝国宰相が帝国議会に対して責任をとらないことが直ちにドイツ皇帝に対して累を及ぼすことを暴露したものであって、責任内閣制度が立憲君主政治の根本原理であることを感じさせたのであった。このほかにも、三国干渉によって日本国民の憤激を買ったこと(1894年)、第二次ボーア戦争の開始前にトランスヴァール共和国の大統領に親電を発してイギリスの怒りを買ったことなど、ヴィルヘルム2世は、ドイツにとって有害無益な行動をとることが稀ではなかった。
1914年に第一次世界大戦が発生すると、ドイツ皇帝の独裁政治は、ますますその欠陥を暴露した。すなわち、ドイツが戦勝の見込みなく「放棄の平和」(Verzichtfrieden)をその最上の目的としなければならなくなるに至っては、官僚政府は国民の支持を失い、国民を踊らせるためには責任内閣制度の笛を吹かなければならなくなった。
1917年11月1日、ゲオルク・フォン・ヘルトリングが帝国宰相に任命された際、ヘルトリングは、その任命を受けるに先立ち、帝国議会の多数派の領袖に対して政策綱領を内示し、その承認を得た後に初めて帝国宰相に就任した。すなわち、ある意味において、責任内閣制度が実行されたのである。
1918年に至り、ドイツにとって戦局がますます不利になり、国民が平和を渇望するようになると、ドイツ政府は、アメリカ大統領ウッドロウ・ウィルソンと4回にわたって休戦条約締結の原則に関して通牒を交換した。ウィルソンは、10月14日の通牒において、「世界の平和を害する一切の専横と権力とを絶滅するか、少なくともこれを無力ならしめることを要し、このような権力が従来ドイツ国民を制約していたがためにドイツ国民はこれを変更すべき選択の自由がある。」と述べたが、これは、明らかにドイツ皇帝の独裁政治の覆滅を煽動するものであった。ここに至って、形勢は急転直下し、憲法改正が行われることとなった。
従来、ドイツにおける責任内閣制度の確立については、2つの方法が考えられていた。
第一は、連邦参議院を民主化し、帝国議会の政党の領袖を同時に連邦参議院の議員とする方法であった。これは、憲法9条2項が連邦参議院の全権委員と帝国議会の議員との兼職を禁止しているのを改正しようとするものである。
第二は、帝国宰相の地位を改正し、帝国議会に対する責任を有するものとして、帝国議会の信任によって進退させようとする方法であった。
第一の方法は、同時に地方分権的色彩を増すものであったため、時勢の要求に適しないとして、第二の方法が採用された。
1918年10月28日、憲法の改正が公布されたが、その要点は、次のとおりであった。
帝国の名をもってする宣戦の布告は、連邦参議院と帝国議会との同意を要する。平和条約及び帝国の立法事項に関する条約は、連邦参議院と帝国議会との同意を得ることを要する(11条2項、3項の改正)。改正前の憲法は、宣戦の布告に帝国議会の同意を要せず、帝国の立法事項に関する条約は帝国議会の事後承認をもって足りるとしていた。
帝国宰相は、その職務執行について、帝国議会の信任を要する。帝国宰相は、皇帝が帝国憲法によって有する権限の行使に関する行為であって政治的意義があるものの一切に対して責任を負う。帝国宰相及びその代理官は、その職務執行について、連邦参議院及び帝国議会に対して責任を負う(15条の改正)。
陸海軍武官及び軍吏の任免黜陟は、帝国宰相の副署を要する。連邦各邦の軍団における陸軍武官及び軍吏の任免黜陟は、陸軍大臣の副署を要し、陸軍大臣は、その邦の軍団の行政について、連邦参議院及び帝国議会に対して責任を負う(これは、軍令権の独立の廃止を意味するものであって、改正前の憲法には規定が存在しなかった。)。
これらの憲法改正こそが、ドイツ帝国憲法の最後にしてかつ最良の改正であったが、すでにその時機を失しており、労兵階級の革命運動は、左翼政党の指揮のもとに着々と準備されており、ついに、西部戦線の崩壊とともに、11月早々に勃発したのであった