官吏
官吏(かんり)とは、公法上の任命行為に基づいて任命され、官公庁や軍などの国家機関に勤務する者を指す。「官人胥吏」の合成語。
大日本帝国憲法の下では天皇の官制大権および文武官の任免大権(大日本帝国憲法10条)によって任免される者を指し、軍務に服する武官とそれ以外の文官を包含する。
日本国憲法の下では公務員または国家公務員を指す(日本国憲法7条5号、73条4号)(高級官吏および各国の官吏については官僚の項目を参照のこと)。
また、天皇が認証する官吏を認証官という。
1868年1月3日(慶応3年12月9日)、維新政府は王政復古の大号令を発した翌日、総裁・議定・参与からなる「三職制」を定めた。そして、参与としての人材を得るため、徴士・貢士制を定めて各藩から藩士を集めた。特に徴士として集められた者は藩との関わりを断ち、朝廷の直臣となることが要求された。ただし、これには木戸孝允のような維新に功績があった藩の出身者ほど抵抗が根強かったという。
明治元年12月に貢士を廃止した。
太政類典によると、慶応4年(明治元年)閏4月頃は判任官以下の多くは雇士を以ってこれを任じたが徴士を以って任ずるものもあった。政体書における官等制の三等官以上には公卿・諸侯・徴士ではないものを任ずる例は見たところなく、四等官に徴士を任ずるものもまたあった。八等以下の官には徴士を任ずる例はなく六等・七等においても徴士を任ずるのはただ判県事に限るもののようで、あるいは徴士を任ずるのは奏任の五等以上に限りその他は皆雇士をもってこれを任ずる制というがなお検討を要するとした。
1869年8月4日(明治2年6月27日)に藩士登用の際にその藩へ連絡する例をやめ、徴士・雇士の称を廃止し、太政官で議論して選び用いるものとした 。
五箇条の御誓文に続き制定された政体書においては、官吏の公選がうたわれ、1869年(明治2年)5月に最初の選挙が実施された。その後も薩摩・長州出身者から官吏を登用されやすい傾向があり、地縁・縁故を重視した藩閥政府が形成された。薩長閥とも呼ばれる。
他方、文官と共に官吏をなす武官についても、明治時代は薩長閥によって占められる状況が続いた。1869年(明治2年)二官六省が置かれ、兵部省の下に軍人が統括された(1872年(明治5年)、陸軍省と海軍省に分割)。この制度の下では、軍人も未だ文官の一種に過ぎず、太政大臣と兵部卿(後、陸軍卿・海軍卿)の下に置かれる。
明治以後の官吏の分類として勅任・奏任・判任によるものは、1868年7月4日(慶応4年(明治元年)5月15日)に勅授官・奏授官・判授官勅授・奏授・判授と勅任・奏任・判任がどちらも使用されていたが、1875年(明治8年)3月14日に勅授・奏授・判授の廃止を決めた。を区別したことが始めで、政体書における官等制の三等官以上を勅授官とし宣旨に太政官の印を押し、四等・五等の2官を奏授官とし行政官の印を押し、六等官以下を判授官とし所属官政体書では議政官、行政官・神祇官・会計官・軍務官・外国官、刑法官の合計七官を設けた。の印を押すとした。
1869年(明治2年)7月の職員令による官位相当制では従四位以上を勅任、従六位以上を奏任、正七位以下を判任とし、ただし判任について官はその長官よりこれを授け位階は太政官よりこれを賜うとしたほか、官位相当表に掲載しない下級官吏は判任官よりも下の等外とした 内閣記録局の見解によれば、下級官吏である使部は明治2年7月8日の官位相当表では少初位相当であったが、同年8月22日の改正表には掲載されなかったため等内の判任官から等外吏にその地位を降ろした 。使部は律令制においては雑任の官人であり、中世以降は地下家の世職として江戸時代まで存続したもので、明治政府でも下級官吏の官職であった。。その後、等外吏は雇への置き換えによってその数を減らし、明治19年に等外吏の制度が廃止されて雇員や判任待遇に置き換わる 。
この他に任用形態による分類として准官・心得・試補、徴士、出仕、御用掛、雇などがあった。
政府の金融顧問だったパウル・マイエットは、木戸孝允に年間400万石(約720万ヘクタール分)の米にあたる資金を40万人の官職の恩給とすることを依頼され、最終的に7500万円分(現1.5兆円分)を償還可能な国債として分配した、と帰国後に語っている背景事情として、1874年、明治通宝など紙幣・証券の印刷設備が北ドイツ連邦から日本に移転していた。。
1875年に海軍退隠令、1876年に陸軍恩給令が発布された。
1878年(明治11年)、近衛兵の一部が西南戦争後の待遇や俸給への不満などから、暴動を起こす(竹橋事件)。この事件をきっかけに、軍令(作戦・用兵に関する統帥事務)と軍政(軍の編制・維持・管理などに関する国務)を分離すべきという主張が唱えられ、同年、陸軍省から独立した参謀本部が陸軍に設置される(1893年には海軍に軍令部が置かれる)。これは後に大日本帝国憲法の下、軍令は天皇の統帥権に基づき参謀本部が輔弼し、軍政は天皇の編制大権に基づき国務大臣が輔弼する体制へと発展し、統帥権独立の端緒となる。これにより、初めて官吏のうちに文官と武官の区別が生じる(以下、詳細は武官の項目を参照のこと)。
のち1884年1月4日には官吏恩給令が制定され、同時に太政官に恩給局が設置された(太政官達。15年以上在勤者に恩給)。この他にも1882年には警察官、1890年には教員に関する恩給制度が制定されている。部門毎では複雑であるので、さらにのち、1890年の軍人恩給法と1923年の恩給法に統合された。
藩閥政府が占める情況を憂えた伊藤博文は、1882年(明治15年)のヨーロッパ訪問調査団において、ドイツ・フランスが官吏養成所を作り、各界各層から広く人材を求めて成功した事例を調査させた。帰国した伊藤は、1885年(明治18年)に内閣制度を定めて内閣総理大臣に就任すると、1886年(明治19年)に帝国大学令を定めて東京大学を帝国大学とし、藩閥にとらわれない官吏養成機関(主として文官の養成機関)とした。後に実力別に選抜を行う制度も行われ、各階階層から人材を集めることとなった。
翌1887年(明治20年)には文官試験試補及見習規則を定め、これに基づく試補試験を実施して各省は試補として採用した(初年度は合格者なし)。この試験は専門学校(後の私立大学。学士の称号は得られないとされた)出身者に受験資格を付与した。帝国大学の法科大学・文科大学の卒業者は、この試験を経ずに各省の試補として採用され、こちらの方が採用人数は多かった。入省後、学士試補が主流で試験試補は傍流という実質的な差別待遇も行われ、後の官学・私学による待遇格差の遠因となる。
1889年(明治22年)に大日本帝国憲法が制定され、翌1890年(明治23年)に第1回帝国議会が開催される。議会は「民力休養」を求める民権派が大勢を占め、政府も歳出抑制を図るため官吏の採用抑制を行った。このため、同年には試補試験が中断された(司法官試補試験は翌年まで実施)。
再度内閣総理大臣となっていた伊藤博文は、1894年(明治27年)、行政制度再編の一環として文官任用令と文官試験規則を定める。この文官任用令と文官試験規則により、技術官でない高等文官は文官高等試験合格者から採用されるのを本則とした(以下、詳細は文官の項目を参照のこと)。
大日本帝国憲法は、天皇大権として官制大権および文武官の任免大権を定め、官吏制度はこの大権に基づき、勅令を以て定められた。そのため、現行の国家公務員法に当たるような官吏制度に関する統一的な法律はない。
第十条 天皇ハ行政各部ノ官制及文武官ノ俸給ヲ定メ及文武官ヲ任免ス但シ此ノ憲法又ハ他ノ法律ニ特例ヲ掲ケタルモノハ各々其ノ条項ニ依ル
官公庁に勤める者は、官吏とそれ以外の者に分類される。官吏は「天皇の官吏」とされ、公法上の特別権力関係に基づき、忠順無定量の勤務に服し、厚い身分保障と特権を伴った。他方、官公庁に勤める者であっても雇員・傭人・嘱託など官吏以外の者は、私法上の雇用契約に基づいて雇用され、行政権を行使しないものとされた。
官吏は武官と文官に分類される他、高等官と判任官に分類される。高等官は、天皇に任命され、親任官の下に一等から九等に至る等級がある。一等と二等を勅任官とし、三等以下を奏任官とする。判任官は高等官の下に位置付けられ、天皇の委任を受けた各省大臣・各地方長官などの行政官庁の長によって任命された。おおむね、大臣級が親任官、次官・局長級が勅任官、課長級以下が奏任官である。中等学校以下の学歴で文官高等試験に合格していない者は判任官から先に進むことはまれであった。
なお、地方公共団体において公務に従事し官吏に相当する者を公吏と呼んだ。
第二次世界大戦が終わり、連合国軍による占領統治が始められると、官吏制度は大きく変更され始めた。
まず、(1945年11月13日閣議決定)を初めとして、矢継ぎ早に官吏制度の合理化・民主化が行われる。
1946年(昭和21年)11月3日に日本国憲法が公布され、1947年5月3日に施行される。
第七条 天皇は、内閣の助言と承認により、国民のために、左の国事に関する行為を行う。
五 国務大臣及び法律の定めるその他の官吏の任免並びに全権委任状及び大使及び公使の信任状を認証すること。
第七十三条 内閣は、他の一般行政事務の外、左の事務を行う。
四 法律の定める基準に従ひ、官吏に関する事務を掌理すること。
と、2つの条項に「官吏」の語を用いるが、一般には公務員または国家公務員と同義とされる。天皇が認証する官吏を認証官という。
(以下、詳細は日本の公務員の項目を参照のこと。)
原則として、国家公務員には、国家公務員法により、職階制を導入するとしているものの、大日本帝国憲法下の官吏のような、固定的な序列格付けはない。従前の親任官に当たるものとしては、国会が指名して天皇が任命する内閣総理大臣と、内閣が指名して天皇が任命する最高裁判所長官があるが、現在この二者を包括する名称はない。また、従前の勅任官に当たるものとしては、法律に定められた機関が任免し、天皇がその任免を認証する認証官がある。
移行期においては、官吏任用叙級令及び官吏の任免、叙級、休職、復職その他の官吏の身分上の事項に関する手続に関する政令による、一級官吏の任免、叙級、休職及び復職は、主任大臣の申出により、内閣において行い、二級官吏の任免、叙級、休職及び復職は、主任大臣の申出により、内閣総理大臣が行い、三級官吏の任免、叙級、休職及び復職は、主任大臣又は政令の定める各庁の長若しくはこれに準ずる者が行うこととされていた。概ね、勅任官は一級官吏(政務次官など)、奏任官は二級官吏(侍従、大臣秘書官など)、判任官は三級官吏とされた。中央省庁再編に伴い各級官吏に叙する取扱いが終了、その後は法文に叙級の規定が残る検察庁法に基づく官職への官吏叙級が残るのみとなっている(検察官は一級と二級、検事総長秘書官は二級、検察事務官は二級と三級。いずれも「検事一級」のように官職の後に級が付される)。ちなみに検察庁法施行令の規定によれば、おおむね行政職俸給表(一)の職務の級三級以上の職員が二級以上の官吏と見なされている。
なお、日本国憲法は、地方公務員を指す語として「吏員」(日本国憲法93条2項)を用いるが、地方公務員には吏員以外の地方公共団体職員も包含する。なお、2007年4月1日から事務吏員、技術吏員制度が廃止され、地方公共団体の長の補助機関としての「職員」に一本化される。ただし、議会、選挙管理委員会、監査委員などのそれぞれの補助職員である「書記」の制度は存続される。
フランスでは国家公務員は官吏(Titulaires)と非官吏(Non titulaires)に分けられる。恒久的官職の地位に任命行為で任用される公務員を官吏(Titulaires)といい、見習い職員、補助職員、臨時職員などを非官吏(Non titulaires)という。
ドイツでは国家公務員は官吏(Beamte)と公務被用者(Tarifbeschäftigte)に分けられる。官吏(Beamte)は公法上の勤務・忠誠関係がある者で、統治権に関与したり公権力の行使に当たる公務員をいう。これに対して公務被用者(Tarifbeschäftigte)は私法上の雇用契約によって任用されている公務員をいう。
事務次官や局長などのポスト(約400人)は政治的任用による職員で「政治的官吏」と呼ばれている。