マーシャル・プラン
マーシャル・プラン(Marshall Plan)は、第二次世界大戦で被災したヨーロッパ諸国のために、アメリカ合衆国が推進した復興援助計画。通常は提唱者の国務長官ジョージ・マーシャルの名を冠してこのように呼ぶが、正式名称は欧州復興計画(おうしゅうふっこうけいかく、European Recovery Program、ERP)という。
1947年6月5日、ハーバード大学の学位授与式に臨席したマーシャルは記念講演の中で、アメリカがヨーロッパに対して大規模な復興援助を供与する用意がある旨を表明した。これに応じた西ヨーロッパ16か国は、復興4か年計画と援助所要額をまとめた報告書を共同で作成してアメリカの援助を仰ぐと共に、援助受け入れ機関として欧州経済協力機構(OEEC) を設置した。一方アメリカは援助政策の根拠法たる「1948年対外援助法」を制定し、実施機関として経済協力局(ECA)を設置した。援助は旧敵国(枢軸国)にも供与され、イタリアやオーストリアが原参加国に名を連ねた他、アメリカ・イギリス・フランス3か国の占領下にあったドイツ西部(のち西ドイツとなる)も援助対象として認められた。
マーシャル・プランは西ヨーロッパ諸国の戦後復興に一定の貢献をし、またアメリカ企業には巨大なヨーロッパ市場を提供した。ソ連および東ヨーロッパ諸国はモロトフ・プランで対抗したため、ヨーロッパの東西分断が加速したが、その一方で西ヨーロッパ諸国間の統合への動きは進展した。アメリカは無償贈与を中心に100億ドルを超える援助を供与したが、後半期には軍事援助に重点が移り、1951年10月に施行された相互安全保障法に基づく援助に吸収された。
マーシャル・プランはアメリカ史上屈指の成功を収めた対外政策と見做され、マーシャルは計画を推進した功績によってノーベル平和賞を受賞した。しかし、経済史の分野ではその経済効果を疑問視する見解が出され、議論を呼んでいる。外交史的見地からは、従来は反共政策としての側面が強調される傾向にあったが、新たな視点からの研究成果も現れている。
一方、アメリカは中華民国と大韓民国にも工業および農業改革の復興を援助する計画をしていた。そのためアメリカは蔣介石に対し内戦を回避して中国共産党を含めた国民党主導下の統一政府樹立と共産党軍の国民党軍への編入を要求したが、蔣介石がマーシャルの調停した国共停戦協定を無視して中国共産党への軍事攻勢を行ったことにより、アメリカの大統領ハリー・S・トルーマンが「中国の内戦に巻き込まれることを避けつつ、中国国民が中国に平和と経済復興をもたらすのを援助する」だけであるとして中国に派遣していたマーシャルの召喚と中国内戦からのアメリカの撤退を表明し、結果として1949年10月に中華人民共和国が建国されることになり、計画は破綻した。同時に大韓民国への援助計画も朝鮮半島情勢の悪化により頓挫した。
1947年2月21日(金曜日)の午後遅く、駐アメリカ合衆国大使を務めるアーチボルド・クラーク・カー男爵の一等書記官であるM・H・サイチェルが国務省を訪れた。大使から覚書を託された書記官は、応対した国務次官ディーン・アチソンに対し、国務長官ジョージ・マーシャルとの面会を求めた。しかし、当のマーシャルはプリンストン大学創立200年祭で記念講演を行うため、国務省を発ったばかりであった。覚書は緊急の検討を要したが、国務長官宛の正式文書を他の者が受け取ることは出来ないため、応急処置として覚書の写しを国務省近東・アフリカ局長ロイ・ウェズリー・ヘンダーソンに手渡し、正本は後日マーシャルに渡すことにした。
サイチェルは覚書を2通携えていた。1通目はギリシャに関するもので、イギリスが3月31日を限りにギリシャに対する援助を打ち切らざるを得ないとして、年間6000万から7000万ポンドの肩代わりをアメリカに求めた。もう1通はトルコに関するもので、軍の近代化と経済発展の両立が困難であること、トルコの戦略的・軍事的位置について英米連合参謀本部で協議する用意があることや、トルコ軍拡充の為の財政援助をアメリカが行うよう期待することが記されていた。
大戦後のギリシャ・トルコ両国は、以下のような情勢下にあった。
ギリシャでは第二次世界大戦中、共産党系の民族解放戦線(Ethnikon Apelefyherotikon Metpon, EAM)とその軍事組織であるギリシャ人民解放軍(Elinikos Laikos Apeleftherotikos Stratos, ELAS)が枢軸国に対するレジスタンス運動を展開していたが、1944年のドイツ軍撤退後にカイロのパパンドレウ亡命政府が首都のアテネ入りを果たすと、同政府の中心である右派・王党派勢力とEAMとの間で衝突が起こった(ギリシャ内戦)。
イギリスは王党派を援助してきたが、これに対して内外から批判が挙がった。加えて1946年から翌年にかけての冬は実に66年ぶりの厳冬となったため、国内では深刻な燃料危機が発生した。イギリスは大戦で経済が疲弊した上、巨額の対アメリカ借款を抱えており、援助政策の再考を迫られていた。
経済情勢も深刻で、工業生産は戦前の40パーセント程度に留まっていた。1946年末にアメリカを訪問したギリシャのツァルダリス首相はギリシャ経済の窮状を説明し、今後5年間に12億4600万ドルの援助が必要であると訴えた。
一方トルコでは、ボスポラス・ダーダネルス両海峡の管理を巡る問題が発生した。両海峡は1936年11月以来モントルー条約に則って管理されてきたが、1946年中に改訂することがポツダム会談で合意されていた。これを受けて1946年8月7日にソ連はトルコに覚書を送付し、黒海沿岸諸国の軍艦の自由航行やソ連の軍事基地建設を前提とするソ連・トルコの海峡共同防衛などを提案した。トルコはこれに反発し、アメリカ合衆国・イギリスもトルコに同調した。
1947年2月24日(月曜日)の早朝に覚書は正式にマーシャルに手渡された。同日に国務省内にはヘンダーソンを長とする「ギリシャ・トルコ援助検討特別委員会」が設置され、「長文電報」でソ連通としての知名度を高めていたジョージ・F・ケナンもこれに参加したケナンはモスクワのアメリカ大使館で参事官として在勤中の1946年2月22日にソ連の政権が持つ特徴や脆弱性・対外行動原理などを分析した、いわゆる「長文電報」を国務省に打電した。電報は国務省を超えて大反響を呼び、これがきっかけでワシントンに呼び戻されたケナンはこの時、国防大学の外国事情担当副指揮官の任にあった。。特別委員会は翌25日に「対ギリシャ・トルコ緊急援助に関する国務省の立場と勧告」をアチソンに提出した。報告書は安易にソ連との妥協を行わないとの言質をイギリスから取ることを条件に、援助肩代わりの要請を受け入れることを勧告した。
さらに2月26日、国務省・陸軍省・海軍省の3省長官会議が開催された。陸軍長官ロバート・ポーター・パターソンと海軍長官ジェームズ・フォレスタルは、同様の事態は南朝鮮や中国など他の諸地域でも発生しているためにこれらの地域への援助も必要であると考えた。しかし議会で多数を占める共和党が財政支出の削減を強く求めていることに配慮し、対象をギリシャ・トルコに限定した国務省の勧告に基本的に賛同した。会議後にマーシャルはギリシャ・トルコ援助案を大統領のハリー・S・トルーマンに伝達し、了承を得た。トルーマンはアーサー・ヴァンデンバーグヴァンデンバーグは戦時中に民主党が推進する戦争遂行政策や戦後の国際機関設立構想に対し、手放しとはいわないまでも基本的に賛同した。これを契機にヴァンデンバーグは外交問題に関する影響力と民主党に対する交渉力とを獲得し、超党派外交の立役者として躍り出た。マーシャル・プランの発表後も、ヴァンデンバーグは共和党内の意見集約などで存在感を発揮した。ら有力議員8名を招き、対ギリシャ・トルコ援助への協力を事前に取り付けた。
同年3月12日、上下両院合同会議の場においてトルーマンは特別教書を発表した。いわゆる「トルーマン・ドクトリン」である。トルーマンは、イギリスが対ギリシャ・トルコ援助の打ち切りを通告したことに触れ、ギリシャおよびトルコの現状について説き起こした。
この教書の中でトルーマンは、世界のほぼ全ての国々が否応なく「2つの生活様式」即ち自由主義と全体主義の選択を迫られているという二元論的な外交理念を提示すると同時に、「武装した少数者や外部からの圧力による征服の試みに抵抗している自由な諸国民を支持することこそ合衆国の政策でなければならないと信じる」と語った。そして、ギリシャやトルコが全体主義者の手に落ちればその影響は両国のみに留まらないと主張し、両国に対する経済的・軍事的援助として、1948年6月末までに4億ドルの支出と民間人・軍人の派遣を認めるよう議会に要請した。
4億ドルという額についてトルーマンは、アメリカが大戦中に支出した戦費(3410億ドル)の0.1パーセント強に過ぎないと語り、負担に充分耐え得ることを強調した。そして、自由主義世界を全体主義体制から守る責務を全うできる国家は今やアメリカをおいて他にないとして、上記の提案に賛同することを議会に求めたのである。
この演説は名指しこそ避けたものの、ソ連の影響力が地中海沿岸地域にまで及ぶことを警戒する内容となっていた。ギリシャ・トルコ危機という地域問題はこの演説によって世界規模の問題として捉えられ、その背後にはアメリカとソ連の対立という図式が潜んでいるとする認識が同時に示されたのである油井大三郎は、演説で展開された反ソ・反共的言辞は議会や世論を説得するためのレトリックであり、トルーマン・ドクトリンは通常言われるような「対ソ封じ込め政策」の起点ではなく、「革命封じ込め政策」の起点をなすものと評価している。。
この演説は広汎な支持の獲得に成功したという。しかし国務省からは演説内容に対する驚きの声が上がった。反共的な主張の並んだ草稿に驚いたマーシャルは、事態を過大に言い過ぎているとの電報をトルーマンに宛てて送信した。また、ケナンは草稿を読んで「これはまずいな」と懸念した。ケナンはギリシャへの経済・技術援助には賛同しつつも、軍事援助には消極的であった。また、局地的問題を普遍化するかのような言辞にも反対した。
この頃、モスクワではアメリカ合衆国、イギリス、フランス、ソビエト連邦の4か国の外相による会談が進行中であった。
旧枢軸国のうち、イタリア、ハンガリー、ブルガリアなどとの講和は1946年11月のニューヨーク外相会談で決着し、翌年初頭に講和条約調印を実現した。残るドイツ・オーストリアとの講和問題を議題として開催されたのが、モスクワ外相会談である。4か国は1947年3月10日から4月24日まで45日間にわたって議論を交わしたが、各国の利害が鋭く対立し、とりわけドイツの処理問題は困難を極めた。主な争点は以下の諸点である。
ドイツ臨時政府の政治体制について。アメリカとイギリスは連邦制を採るべきであると主張したが、ソ連は中央集権制を主張した。フランスはドイツの復活が自国の安全保障に及ぼす影響を懸念し、臨時政府の早期樹立自体に難色を示した。
ドイツの経済復興について。ソ連は200億ドル(うち対ソ連分として100億ドル)相当の経常生産物賠償ソ連はこれまで生産設備を移送させる方式での賠償取立てを実施してきたが、移送の不手際が元で設備に不具合が生じる事例が相次いだことから、賠償方式を転換した。をドイツに要求する賠償20年案を提示するとともに、先に米英両国が取り交わした両国占領区域間の経済統合協定の撤廃およびルール地域の4か国共同管理を主張した。対してアメリカとイギリスは、ドイツの賠償支払能力は10年間に30億ドル程度であるとして、賠償請求よりも経済力の回復を図るためにポツダム協定によって制限されている工業水準の引き上げおよび各占領区域の経済統合を求めた。一方、ドイツが持つ資源を極力自国のために利用したいフランスは、ドイツの石炭をフランスへ優先的に供給するよう主張したこの頃フランスは独自の経済再建計画「モネ・プラン (Monnet Plan) 」を実施していたが、それはドイツ炭の供給を前提としており、ドイツの工業水準が引き上げられれば計画に狂いが生じるおそれがあった。結局フランスはマーシャル・プランを受け入れる道を選び、1948年秋にモネ・プランを修正した。。
対オーストリア講和問題も、一定の前進こそあったものの結論は先送りされた。こうして会談は見るべき成果の無いまま、議題を次回に持ち越して閉幕した。会談に出席したマーシャルは、ドイツ処理問題におけるソ連の強硬姿勢の背後には「問題の長期化はヨーロッパ経済に悪影響を及ぼす。それはソ連にとって有利に働く」との意図があるとみた。その確信は、国務長官特別補佐官チャールズ・ボーレンを伴ってヨシフ・スターリンを表敬訪問した際、いよいよ強固なものとなった。ドイツ問題の早期解決を訴えるマーシャルに対し、スターリンは無関心であるかのような回答を返した。曰く「我々は、次回には合意に至るであろう。その時でなければその次には」。モスクワからの帰途、マーシャルはボーレンに対して西ヨーロッパの完全崩壊を防止する手立てを考えねばならないと語った。
1944年9月に当時の財務長官ヘンリー・モーゲンソーが主唱したモーゲンソー・プランは、ドイツの軍需産業を徹底破壊して同国を農業国化するという懲罰的なドイツ政策を志向したが、この案は国務省・陸軍省・イギリスの猛反対を受けて影響力を失った。2年後の1946年9月に当時の国務長官ジェームズ・バーンズがシュトゥットガルトで行った演説「ドイツ政策の見直し」では、ドイツはヨーロッパの一部であって、ドイツの復興はヨーロッパ復興の一部をなすものであるとの認識の下、ドイツの経済的自立の重要性が謳われた。1947年3月18日にはフーヴァー使節団が、ドイツの工業力を基礎とした西ヨーロッパ復興を大統領に勧告する報告書を提出した。在独合衆国軍政当局(Office of Military Government for Germany, United States, OMGUS)も占領経費削減という見地からドイツ復興を推進した。議会もこうした路線に賛意を示していた。しかし「強いドイツ」の復活にはフランスの反発が大いに予想された。この難題を乗り切るため、ヨーロッパの共同復興という案が浮上したのである。
トルーマン演説以来、議員たちの間から400を超える質問が噴出した。これに答えるため国務省は、「ギリシャ・トルコ援助法案に関する質問と回答」と題する文書を作成し、議会に提出した。同文書はギリシャ・トルコ援助に類する援助を他の地域にまで拡大する予定は現時点では無いと回答していた。だがそれは、援助支出の増大を渋る議員らに対する便法に過ぎなかった。実際には、演説が行われた時点で既に、緊急の援助を必要とする国々を洗い出す作業は始められていたのである。
6年間に及んだ大戦はヨーロッパ全体に深刻な影響を及ぼしていた。1946年時点の鉱工業生産はイギリスが大戦前(1937年)の90パーセント、フランスが同じく73パーセントに留まり、敗戦国のドイツ(ソ連占領区域を除く)に至っては戦前の3分の1にまで落ち込んでいた。ヨーロッパ全体を見ると、1947年時点の農業生産は1938年水準の83パーセント、工業生産は88パーセントであり、輸出はわずか59パーセントに過ぎなかった。
1941年3月、アメリカは武器貸与法を成立させ、大規模対外援助への道を開いた。戦災地域の救済のため1943年11月に設立された連合国救済復興機関 (UNRRA) に対しては、アメリカは活動資金(約36億6000万ドル)の大半を拠出し、大戦終結後は英米金融協定に基づき37億5000万ドルをイギリスに貸し付けた。これらは暫定的な援助としてなされたものであり、国際通貨基金 (IMF) や国際復興開発銀行 (IBRD) を中心としたブレトン・ウッズ体制へ早期に移行できると期待されていた。しかし、これらの援助だけではヨーロッパ復興は覚束無いとする悲観的認識が次第に広がった。
戦後のヨーロッパの枠組みやヨーロッパ復興の道筋に関しては、先に述べたバーンズのシュトゥットガルト演説を始めとする、多くの青写真が提示されてきた。そして、対ギリシャ・トルコ援助打ち切りの通告からマーシャルによるハーヴァード演説までの15週間に、アメリカ政府では対外援助のあり方について様々な検討がなされた。その結果マーシャル・プランの基本理念の形成に貢献する、いくつかの案が示されたのである。
3月5日、国務次官アチソンはパターソンとフォレスタルに対し、国・陸・海3省調整委員会(State-War-Navy Coordinating Committee, SWNCC:国家安全保障会議の前身で、1944年に設置された。3省の次官補級官僚を構成員とする)を通じて、緊急の援助を必要とする国の選定を行うよう提案した。これを受けてトルーマン・ドクトリン発表の前日に当たる同月11日に第55回3省調整委員会が開催された。同委員会は対ギリシャ・トルコ援助の実施計画の検討を開始すると共に、委員会内に特別委員会を設置することを決定した。国務省内にはウィリアム・エディ(William Alfred Eddy)国務長官特別補佐官を委員長として、外国政府援助拡充委員会(Committee on Extension of United States Aid to Foreign Governments)が設置された。
4月21日、3省調整特別委員会は「合衆国による対外援助の政策・手続き・費用」と題する中間報告を提出した。
報告書は援助対象候補国の選定を世界的規模で行い、以下のリストを作成した。
今後数か月以内(in the next few months)にアメリカからの援助が必要であり、かつ望ましい地域
1. ギリシャ、2. トルコ、3. イラン - イタリア、4. 朝鮮、5. フランス(経済的理由ではなく政治的理由から)、6. オーストリア(講和条約の締結を前提として)、7. ハンガリー
現在は充足していると考えられるが、いずれ援助を要するであろう地域
1. イギリス、2. ベルギーおよびルクセンブルク、3. オランダおよびオランダ領東インド、4. フィリピン、5. ポルトガル、6. チェコスロヴァキア、7. ポーランド
1. 西半球(a. カナダ、b. ラテン・アメリカおよびフィリピン)、2. 中近東 - ヨーロッパ、3. 極東(フィリピンを除く)
1. カナダ、2. フィリピン、3. ラテン・アメリカ諸国、4. イラン、5. イタリア、6. 中国、7. ギリシャおよびトルコ
また1947年のアメリカの輸出超過を75億ドルと推定し、政府の対外支出48億ドルでは諸外国のドル不足を解消出来ないとして「危機的諸国の経済を地域的・世界的な貿易・生産体制に再統合すること」を経済政策の目標にすべしと主張した。
既に援助が計画されていた諸地域を除くと、この報告書が主にヨーロッパへの援助を重視していたことが判る。対象の中には東ヨーロッパ諸国(チェコスロヴァキア・ハンガリー・ポーランド)の名もあった。後述するように、これら3国はマーシャル・プラン発表当初、援助の受け入れに関心を示していた。その一方で、このリストにはドイツが援助対象として挙がっていない。また、緊急性の度合いという観点から援助対象を2種に分類し、政治的・軍事的危機を想定しているところにその特徴があった。
特別委員会の一員であったジョーゼフ・ジョーンズは、この中間報告が「直接的かつ有力な貢献をした」と評価した。ただし、最終報告が提出されたのは10月3日であり、ハーヴァード演説への影響をみる上で考慮すべきは中間報告までである。この中間報告が演説に及ぼした影響は限定的であったとみるのが妥当であろう。
なお、3省調整委員会から援助問題について意見を求められた統合参謀本部 (JCS) は、回答として指令文書「JCS 1769/1」を作成した。JCSは安全保障という観点から援助のあり方を考えており、チェコスロヴァキア・ハンガリー・ポーランドを援助対象から外すことを勧告すると共に、戦略的重要地域たる西ヨーロッパの、殊にドイツの経済復興を重視した。こうした点を踏まえてJCSが示した援助の優先順位はイギリス、フランス、ドイツ、イタリア、ギリシャ、トルコなどの順になっており、仏独協調の重要性が謳われていた。JCS 1769/1の見解は3省調整委員会に認められ、ハーヴァード演説の8日後にフィリップ・モズリー(Philip Mosely)委員長からマーシャルに伝えられた。
モスクワ外相会談から帰国したマーシャルは、4月28日にラジオ放送による帰国演説で会談結果を報告した。マーシャルは「医師らが熟考している間に患者は衰弱している」と述べ、ヨーロッパ経済の今後について危機感を露にした。
ラジオ演説の翌日の4月29日、マーシャルはケナンを招き、国務省内に政策企画本部(Policy Planning Staff、PPS)を新設してケナンを本部長に据えることを伝えると共に、ヨーロッパ再建問題の分析と行動指針の勧告を含む文書を作成するよう指示した。ケナンは5名の部下と共に、連日非公式の検討作業を繰り返した。5月15日に政策企画本部内で行われた討議では、対ギリシャ・トルコ援助が決定した今にあっては、最大かつ決定的な問題は西ヨーロッパにあること、問題は政治的・経済的なものであって、軍事的なものでないことなどを確認した。
これらの基本方針がアチソンに了承されたのを受け、政策企画本部は5月23日に組織として最初の報告書となる政策企画本部文書第1号「アメリカの西ヨーロッパ援助に関する政策―政策企画本部の見解」を提出した。表題からも明らかなように、この報告書はヨーロッパの中でも「西ヨーロッパ」の経済復興を主眼としていた。
報告書は4節8項目からなる。まず総論(第1節)において、報告書はヨーロッパの危機の根源を共産主義の活動ではなく戦争の破壊的結果に求める姿勢を明確にした。即ちアメリカは「ヨーロッパ社会をしてあらゆる全体主義運動の餌食になりやすくしており、かつ、いまそこをロシア共産主義がつけ入りつつある経済的適応性のまずさに対する戦いを目ざさねばならない」(第2項)。
このような状況認識に基づき、援助に際して考慮すべき問題を短期(第2節)と長期(第3節)の2種に分けて考察した。
短期的問題とは、工業用燃料の生産・供給に対する不安である。これを解決する手段として報告書が提起したのが、豊富な埋蔵量を持つドイツ炭の生産能力を回復軌道に乗せ、ヨーロッパの消費地に供給するという構想である。これが実行されればアメリカの問題解決能力をヨーロッパに示すことができるとした。同時にイタリアへの緊急援助(3億5000万ドル)をも提言している(第5項)。
長期的問題とは、アメリカは西ヨーロッパ復興のために援助をいかなる形で供与すべきかという問題である。報告書はこの問題をさらに2分し、ヨーロッパの復興計画とアメリカによる援助計画の2つについて検討した。前者については、計画の策定はヨーロッパの側が主導する、ヨーロッパ諸国の共同計画とする、計画策定作業にはアメリカが関与する、国連機関を最大限に活用するなどの条件を列挙した(第6項)。後者については3省調整特別委が政策企画本部と連携しつつ、アメリカの対外政策の研究を継続すること、アメリカの政策立案に際しては早期にイギリスと非公式かつ秘密裡に協議しておくことが必要であるとした(第7項)。
なお、援助の実務を担当する国際連合機関として、報告書は欧州経済委員会(Economic Commission for Europe, ECE)を候補に挙げた。ECEは国際連合経済社会理事会が下部組織として設置したばかりの機関で、アメリカ・ソ連・国際連合加盟のヨーロッパ諸国で構成されていた。ソ連や東ヨーロッパが参加する以上、ECEを実施機関とすれば議事進行に困難が伴うと予想されたため「提示された条件の受諾を望まず自ら脱退するか、あるいは各国経済における排他的志向の放棄に合意するか」のいずれかをソ連の衛星諸国に選択させることをECE活用の条件とする案を示した。
最後の第4節で報告書は、トルーマン・ドクトリンが2つの誤った印象を惹起しているとして、これらを払拭するよう求めた。その印象とは、第1に「世界問題に取り組むアメリカの態度は、共産主義の圧力に対する防衛的反応であり、また他の諸国の健全な経済状態を復興しようとする努力は、この反応の副産物に過ぎず、たとえ共産主義の脅威がなくとも、われわれが関心を持たねばならないような性質のものではない」という印象、第2に「トルーマン・ドクトリンは、共産主義者が成功を収める気配を見せている世界の地域に対して、経済的・軍事的援助を与える白紙委任手形である」という印象である(第8項)。
国務省内では援助の方針を決定するための首脳会議を5月28日に開催することが決定し、政策企画本部文書第1号がその材料として供されることとなった。しかし会議の前日になって新たな文書が提出され、首脳らの注目を集めた。執筆者は、初代経済担当国務次官ウィリアム・クレイトンである。
1947年4月8日から10月30日までクレイトンは、ジュネーヴで開催された第2回国連貿易雇用会議準備委員会(Preparatory Committee of the United Nations Conference on Trade and Employment)のアメリカ代表として出席していた。この委員会は、国際貿易機関(International Trade Organization, ITO)憲章の最終案の確定および関税の相互引き下げ問題を議題として開催されていた。また5月にはECEの創設会議が開催され、そこにもクレイトンが参加していた。
クレイトンはアメリカの関税を1945年水準の50パーセントにまで引き下げる権限を手にして委員会に臨んだが、イギリスは経済危機を理由として特恵関税制度の廃止に強硬に反対した。5月に至るとアメリカ議会が国内の毛織物産業保護の為毛織物の輸入関税引き上げ案を可決したが、これがイギリスとオーストリアの反発を招き、会議は暗礁に乗り上げた。
事態収拾のため5月19日に一時帰国したクレイトンは、約1か月にわたるヨーロッパ視察の結果をまとめ、5月27日に覚書「ヨーロッパの危機」を提出した。
覚書は10項目の指摘事項からなる。クレイトンはヨーロッパの危機の根源を大戦による経済の荒廃に求めると共に、それが生産に及ぼす影響(産業の国有化や急激な土地改革・通商関係の断絶・私企業の消滅など)に関してはこれまで充分考慮されてこなかったと指摘した(第1項)。さらにクレイトンは、以下のように主張した。
政治情勢は経済情勢を反映しており、次々と生じる政治危機は重大な経済的困窮を示しているに他ならない。都市と農村との間で成立していた「近代的分業体制は、ヨーロッパではほとんど崩壊してしまった」ため、自国通貨に対する信用回復が不可欠である(第2項)。
ヨーロッパ主要諸国の年間支払不足額はイギリスが22億5000万ドル、フランスが17億5000万ドル、イタリアが5億ドル、ドイツ(英米統合占領区域)が5億ドル、合計で50億ドルに上るとみられる。英仏は「今年の末までのみ」金とドルの準備を取り崩して不足額を埋めることも出来ようが、イタリアはそれまでもたないであろう(第3項。強調は原文)。
アメリカからの援助が無ければ「経済的・社会的・政治的崩壊がヨーロッパを沈めてしまうであろう」。もしそうなれば、アメリカは余剰生産物の為の市場を失うと共に、失業・恐慌などといった甚大な影響を蒙るであろう。「このような事態が起こってはならない」(第5項。強調は原文)。故に、「(ロシアからではなく)飢餓と混乱からヨーロッパを救うために」アメリカ国民自身が若干の犠牲を差し出す必要がある(第7項。強調は原文)。その犠牲とは石炭・食糧・綿花など余剰生産物を中心に、「3年間にわたり毎年60億または70億ドル相当の物資を贈与する」ことである(第8項)。こうした援助は、英仏伊を中心としてヨーロッパの共同計画に基づいて供与されるべきであり、これに関連してヨーロッパはベネルクス(ベルギー、オランダ、ルクセンブルク)関税同盟のような経済連合を組織する必要性がある(第9項)。