松平定信
松平 定信
松平 定信(まつだいら さだのぶ、宝暦8年12月27日〈1759年1月25日〉- 文政12年5月13日〈1829年6月14日〉)は、江戸時代中期の大名、老中。陸奥国白河藩の第3代藩主。定綱系久松松平家9代当主。江戸幕府8代将軍・徳川吉宗の孫。1787年から1793年まで寛政の改革を行った。定信は田沼の政策をことごとく覆したとされているが、近年では、寛政の改革による政治は、田沼時代のものと連続面があるとの指摘もされている。
宝暦8年12月27日(単純な換算で宝暦8年は1758年になるが、グレゴリオ暦では既に新年を迎えており、1759年である)、御三卿の田安徳川家の初代当主・徳川宗武の七男として生まれる。実際の生まれは12月26日の亥の半刻(午後10時ころ)であったが、田安徳川家の系譜では27日とされ、また「田藩事実」では12月28日とされている。宝暦9年(1759年)1月9日に幼名・賢丸【まさまる】と命名された。生母は香詮院殿(山村氏・とや)で、生母の実家は尾張藩の家臣として木曾を支配しつつ、幕府から木曾にある福島関所を預かってきた。とやの祖父は山村家の分家で京都の公家である近衛家に仕える山村三安で、子の山村三演は采女と称して本家の厄介となった。とやは三演の娘で、本家の山村良啓の養女となる。宗武の正室は近衛家の出身であるため、とやも田安徳川家に仕えて宗武の寵愛を受けた。定信は側室の子(庶子)であったが、宗武の男子は長男から四男までが早世し、正室の五男である徳川治察が嫡子になっていたため、同母兄の六男・松平定国と1歳年下の定信は後に正室である御簾中近衛氏(宝蓮院殿)が養母となった。
宝暦12年(1762年)2月12日、田安屋敷が焼失したため、江戸城本丸に一時居住する事を許された。宝暦13年(1763年)、6歳のときに病にかかり危篤状態となったが、治療により一命を取り留めた。しかし定信は幼少期は多病だった。
幼少期より聡明で知られており、田安家を継いだ兄の治察が病弱かつ凡庸だったため、一時期は田安家の後継者、そしていずれは第10代将軍・徳川家治の後継と目されていたとされる。
17歳の頃、陸奥白河藩第2代藩主・松平定邦の養子となることが決まった。兄の治察は自身にまだ子がなかったので、これを望まなかったが将軍家治の命により決定される。これは、寛政2年(1790年)に一橋治済が尾張家、水戸家の当主に語ったところによると、松平定邦が溜詰への家格の上昇を目論み、田沼意次の助力により田安家の反対を押し切って定信を白河松平家の養子に迎えたという。
白河藩の養子になった後もしばらくは田安屋敷で居住しており、同年9月8日(実際は8月28日)の治察の死去により田安家の後継が不在となったおりに養子の解消を願い出たが許されず、田安家は十数年にわたり当主不在となった。定信の自伝「宇下人言」によると治察臨終の際、父徳川宗武の正室宝蓮院は御側御用取次の稲葉正明から定信が田安家を相続する話を取り付けていたが、後に田沼意次らが約束を破ったと書いている。
家督相続後、定信は養父の意思に従い、田沼に賄賂を贈るなど幕閣に家格上昇を積極的に働きかける。ただし、実現したのは老中を解任された後であった。
天明3年(1783年)から天明7年にかけて大飢饉がおこり、特に天明3年は東北地方の被害が甚大であった。これは前年の天明2年に西国の凶作によって江戸の米価が急騰したため、江戸に米を売れば大きな儲けになったために備蓄まで売り払ったためであった。東北地方一帯は平年作であり、東北諸藩や商人達は、米を次々と江戸に向けて売り出してしまっていた。翌、天明3年は東北は春先から天候不順であり、さらに夏になると冷害の被害による凶作が予想される状況だった。しかし、凶作が予想されたにも関わらず東北諸藩は江戸への廻米を行ない続け、庶民は江戸への廻米に反対し米の買占めを図った御用商人への打ちこわしを起こす事態となった。津軽藩では「江戸への廻米の中止」と「米の安売」を要求して、同3年7月各所で打ちこわしが起こったが、民衆の反抗を押え込んで江戸廻米は強行され飢饉の被害を増大させた。同様に弘前藩などの多くの藩が江戸や大坂への回米を強行し民衆による打ちこわしを起こしている。
さらに幕府からの援助もほとんど受けることができず被害は拡大した。幕府領での不作によって年貢収納は激減している為として、非常時の援助金である拝借金をほとんど認めなかった。天明3,4年の飢饉における拝借金は、6大名1万9000両余りに過ぎず、吉宗時代、享保の大飢饉の際の総計33万9140両の金額と大きな差があった。また、享保の大飢饉の際は、凶作となった西国を救うべく幕府は27万5525石もの米を輸送したが、天明の大飢饉の際、幕府は東北に対しまったく米を送ることはなかった。その理由は、当時、飢饉に対し蓄えておくはずの城米・郷倉米が「役に立たない」という理由で備蓄の規模が大きく縮小するなどと飢饉に対する備えを放棄していたからだった。江戸浅草の御蔵の米備蓄も既に廃止されていた。
そのため、東北諸藩からの飢餓輸出を受けていたにもかかわらず江戸の米価急騰は止まらなかったために、東北へ救援を送るどころか、むしろ江戸に米を搔き集める政策を行った。幕府は全国の城に蓄えた城米を江戸に廻送させた。天明3年に江戸に廻送された城米は37城11万3864石余りに及ぶ。また、時限立法として短期限定で江戸への自由な米の持込と販売を許可するなどして江戸への米の流入を促そうとした。さらに天明4年4月、幕府は全国を対象として、村役人や農民が所持している自家用以外の米の販売・買占めを行う者がいれば領主に申し出ることなどといった買占め禁止の令を発すると同時に、諸藩が江戸への回米を行う際に道中で米の売買を行うことを禁止し、江戸に入る米の量を確保するといった一見矛盾ともいえる法令を出している。
白河藩でも天明3年の東北の大飢饉の際には、裕福な家臣や町人が米を他所に売り払ったことで米不足が起こっており家臣への俸禄の支給が遅延する事態が発生していた。東北諸藩は既に穀留を発しており周辺からの買米は不可能であった。当時の藩主であり定信の養父である松平定邦は山間部を除いて被害が少なかった分領の越後から米を輸送させると共に、江戸へ赴き会津藩に対して白河藩の江戸扶持米を与える代わりに会津の藩米の入手を願い入れ、同年12月までに会津藩米6000俵を白河へ移送させた。また、他藩や上方からの米購入も図っている。定邦のこれらの飢餓対策は定信の助言によるものである。同年10月、定信は家督を相続し、藩主として藩政の建て直しを始めることとなる。近領の藩主でかねてから親交の厚かった本多忠籌から定信に宛てた当時の書状には白河藩の飢餓対策が奥羽において類を見ないほど適切であったと評判になっていること、飢餓民救済の政策に感銘したのでやり方を学びたいなどといった内容を書いて送っている。
天明の大飢饉における藩政の建て直しの手腕を認められた定信は、天明6年(1786年)に家治が死去して家斉の代となり、田沼意次が失脚した後の天明7年(1787年)、徳川御三家の推挙を受けて、少年期の第11代将軍・徳川家斉のもとで老中首座・将軍輔佐となる。そして天明の打ちこわしを機に幕閣から旧田沼系を一掃粛清し、祖父・吉宗の享保の改革を手本に寛政の改革を行い、幕政再建を目指した。
老中職には譜代大名が就任するのが江戸幕府の不文律である。確かに白河藩主・久松松平家は譜代大名であり、定信はそこに養子に入ったのでこの原則には反しない。家康の直系子孫で大名に取り立てられた者以外は親藩には列せられず、家康の直系子孫以外の男系親族である大名は、原則として譜代大名とされる。しかし、定信は吉宗の孫だったため、譜代大名でありながら親藩(御家門)に準じる扱いという玉虫色の待遇だったので、混乱を招きやすい。
改革直前の状況を見てみると、田沼意次の政治により武士の世界は金とコネによる出世が跳梁しており、農村では貧富の差が激しくなり没落する貧農が続出していた。手余地・荒地が広がり、天明年間に続出した飢饉にて離村した農民は都市に大量に流入し社会秩序を崩壊させた。寛政の改革はこのような諸問題の解決に向け綱紀粛正、財政再建、農村復興、民衆蜂起の再発防止などといった問題に立ち向かっていった。田沼が発布した天明三年からの七年間の倹約令を継続し、財政の緊縮を徹底し、諸役人の統制を行った。
幕府財政の再建の為に、大胆な財政緊縮政策を行っている。「宇下人言」によると幕府の金蔵は吉宗時代の253万両から明和7年には吉宗時代以上の高い年貢率であった九代家重時代の蓄財もあり備蓄金は300万両程にも貯まっていた。だが、天明の大飢饉の支出の拡大によって就任当時の金蔵は底を突きかけていた。定信就任当時、天明の大飢饉の損害と将軍家治の葬儀の為に幕府財政は百万両の赤字が予想されるほど切迫していた。改革最初期の天明8年は幕府の金蔵は81万両しか残っていなかった。その為、定信は即効性のある厳しい緊縮政策を実行し財政再建に努めた。倹約令や大奥の縮小、諸経費の削減などといった田沼時代にも行った緊縮政策を継承し切り詰めた結果、幕府の赤字財政は黒字となり、定信失脚の頃には備蓄金も20万両程貯蓄することができたという。
田沼時代の運上金、冥加金の上納を引き換えとして特権を与えるなどといった商業資本重視の政策は下層への搾取を生み、富商・富農の誕生を促進させた。富を商品流通構造に係わる一部の生産者へと集中することによる貧富の差の拡大が進行し、小農の経営を破壊し、離村する農民の増加を促した。離村した貧農は都市へと流出し、農地は「手余り地」となって、耕作されずに放置され、農村の荒廃を生んだ。こうした傾向は、天明の飢饉の到来により一層拍車をかけた。「宇下人言」の記載には「天明午のとし諸国人別改められしに、まへ之子のとしよりは、諸国にて百四十万人減じぬ」と書かれており、これは、午年(1786年)の人別帳を見ると、その前の調査年(1780年)と比較して農業人口が140万人も減少していると述べた記載である。これは当時の全人口は3千万人の約4.6%の数値となる。この人別帳からいなくなった140万人は、すべてが天明の大飢饉で死んだわけでなく、その多くが人別帳を離れて江戸などの都市へ流入するなどして離村や無宿化し社会問題化していた。
農村が武家財政の基盤であったため、前代の飢餓対策の不徹底によりおこったこれらの負債は、年貢収入の激減に直結し幕府財政は極度に窮迫した。また、多くの下層農民が離村して都市へと流入するようになると、地主にとっても悪影響をもたらすようになった。それは農村人口が減少して小作人が不足し、農業生産に支障をきたすようになったからである。天明期になると労働力不足の結果、地主経営も難しくなってきており、農村自体に行き詰まりが見られるようになっていた。また、離村による都市貧民層の形成は都市のあり様をも大きく変化させていた。天明期になると大商人や武士への奉公人になろうとする人が激減し、奉公人の給与が高騰するといった事態が発生していた。幕府は田沼時代からたびたび奉公人の給料高騰を取り締まる法令を出すが全く効果が無かった。
松平定信は、このような大量離村での社会問題に加え、社会の変化により離村者や非農業従事者の増加、商業的農業の拡大による米の減産と、農家の奢侈化により米の消費の増大といった事による余剰食糧の減少によってふたたび飢饉が起こった時、食糧危機からの被害が拡大することを警戒していた。そして、その対策として倹約や風紀粛正した。定信は「宇下人言」の中で、倹約令と風俗統制令を発すると江戸の景気が悪くなり零細商人、職人、博徒、無宿が困窮することによって、武家や町方の奉公人と帰農者の数が増大し、奉公人の給与は下がり、帰農者は増え、手余り地の復興が成し遂げられるだろうという思わくを書いている。しかし、倹約令や風俗統制令を頻発したために江戸が不景気になり、市民から強い反発を受けたため、各種の法令を乱発することになった。
寛政3年9月、機内以外の地域において換金性の高い綿花や菜種などを除いた商品作物の栽培を制限した。
「享保の改革」では倹約を中心とする財政支出を抑える政策と定免法の採用による年貢増徴策がとられたが、「寛政の改革」の時期は年貢増徴をおこなえる状況ではなく、「小農経営を中核とする村の維持と再建」に力を注くこととなった。その一つが農民の負担を軽減する目的で行ったさまざまな減税・復興政策だった。
経済の発達によって輸送量と通行者が増加し、年貢米の納付の免除と引き換えに宿場周辺の村落に課されていた助郷の夫役は、無賃・低賃銭の伝馬役などの頻度の増大による多大な不足分を補填のため助郷村の財政の窮乏を引き起こしていた。そこで助郷の負担を定め,規定を超えたときは貨幣を支払うものとした。
寛政元(1789年)9月、大坂米蔵の納宿を全廃、翌年には江戸の納宿も全廃し年貢米を村々の直納とした。納宿とは、幕領の村々から事務手続きに不慣れな農民に代わって年貢米を廻送し蔵納めまでを取り扱った株仲間だった。彼らはその手数料の他に年貢が不足した際に貸付を行い、そこから種々の不当な要求を押しつけるなどと有利な立場から農民に対して中間搾取を行っていた。そこで納宿の代わりに江戸の米商人から上納を一手に引き受ける「廻米納方引請人」を数名任命し、実直に営業するように命じた。これが「米方御用達」の起りであり、半官半民の「米方御用達」は、それに登用された商人を通じて年貢を納入し、農民への余分な負担をかけないようにした。
天明の大飢饉からの回復を目指し、人口増加政策をおこなっている。間引きの禁止、児童手当の支給を実施し、1790年には2人目の子供の養育に金1両、1799年にはさらにそれを2両に増額している。
公金の貸し付けは江戸時代初期からみられるが、領主財政の窮乏、農村の荒廃が深刻化した田沼時代(宝暦~天明期)の影響もあり、寛政の改革より幕府公金の貸出高が飛躍的に増大した。寛政12年における貸出高は約150万両に及んでいる。貸付金の利子率はほぼ年利1割前後であり、民間の金融市場の利子率よりやや低めであった。貸付金は利殖が目的であったので、対象は困窮民ではなく、大名・旗本の場合は年貢米を、豪農・豪商の場合は家屋敷や田畑を担保にして貸し付けた。この貸付利金は、幕府みずからの財政補塡のほか、農村復興、宿場助成、用水普請助成、鉱山復興などの資金にあてられた。
中でも寛政の改革では、公金貸付として「荒地起返ならびに小児養育御手当」を設け多用していた。これは代官が私領の豊かな豪農に公金を貸し付け、その利金で小児養育や帰農・荒地復興など幕領の困窮した農村の救済に充てることが許された公金貸付であった。陸奥で代官をしていた寺西封元の例をあげると、寺西は幕府から預かった5000両を年利一割で貸し付け、その年500両の利金を小児養育金の支給や帰農のための離村した者の農具代などに使っている。このような運用は他の代官達も採用している。以上のような公金貸付・運用政策は、寛政期以降積極的に採用された幕府の政策であり、定信の考え方に色濃く影響を受けた政策である。
松平定信は、経済政策として「江戸地廻り経済」(関東経済圏)の活性化と技術成長を促す事で「上方一強」の打破を目指した。
寛政年間、松平定信は「西国ヨリ江戸ヘ入リクル酒イカホドトモ知レズ、コレガタメニ金銀東ヨリ西ヘ移ルモノイカホドト云ウコトヲ知ラズ(江戸の民衆の酒代でどんどん関西にお金が流れてしまっている)」と嘆き、江戸の金が上方に流れるのを少しでも阻止しようとしたとされる。その為に、江戸近郊で作った地廻りの酒を普及させようと、希望者に資金を貸し付けたり、上方の酒の入津制限を行なうなどの政策をとった。
また、酒に限らず江戸の商品需要をかように上方からの下りものに頼ると、輸送費がかかる分だけ江戸では消費者物価が高くなり、大量の金銀が江戸から流出することにも繋がる。このような状況が続くのは、為政者である幕閣にとっても好ましくなかった。よって、幕府は寛政2年(1790年)から改善を試みることにした。
「下り物」に負けない製品を生み出す事を目指し「酒」や「木綿」「醤油」などの改良も奨励した。その結果、醤油や木綿など、幾つかの品目においてはある程度の成功を収め、特に醤油については銚子、野田、土浦などで、大成功を収めるに至った。関東の人間の嗜好に合わせた濃口醤油が普及した結果、時代が下るにつれ「下りもの醤油」の輸入は減っていった。文化年間に普及した「濃口醤油」、「上総木綿」、「本味醂」などが広まったのは定信以降の幕府の後押しと職人達の努力の成果といえる。
木綿や醤油と違い酒造に関しては上手くいかなかった。寛政年間、幕府は関八州拝借株を貸与し、「御免関東上酒」の製造を命じ、江戸で直接小売販売を行わせるなどして、関東地方の酒造業の保護、育成を行った。これは、関西地方から流入する「下り酒」に、江戸から流出する富の東西不均衡を是正する意味もあったが、関東酒の水準向上の原動力となった。
しかし、一定の成果こそ収めたものの、上方の酒の品質に勝つ酒はついぞ造れず、関東で酒を造り始めた酒家も続かず、発行された酒株も明き株となることも多々あったとされる。関東の酒蔵品質が飛躍を見せるのは明治時代後期においてである。
他にも新設した勘定所御用達へ江戸に住む者のみを充て、上方市場に対する江戸市場の地位を引き上げようとした。さらに多額の貨幣が東から西に流れることを正すため、南鐐二朱銀を西国筋や中国筋への流通を促し、金本位による統一的な貨幣市場を作ろうとした。
棄捐令とは、生活に困窮する旗本・御家人を救おうと、寛政元 (1789) 年に、札差 から借りた借金の一部帳消し又は低利での年賦償還を命じた法令。それは以下の通りの内容である。
天明4年以前の(6年以上前の)札差からの借金は、理由のいかんを問わず棄捐する。
天明5年4月から寛政元年までの借金を、元金、利子ともに年利6%に下げ、年賦返済とする。
寛政元年以後の利子は、年利12%に引き下げる。
大多数を占める零細の札差のため、新規融資をしない金主への対策として、幕府出資で貸付会所を新設する。
札差が金主から借りていた金について、札差の踏倒しを認め、金主が奉行所に訴えても5年以前のものは受理しない。
旗本・御家人への貸付けは今迄通りに実行すること。
棄捐令発布前に札差の経営状態を調査してみると札差97件のうち完全に自己資金で経営しているものは7件に過ぎず、全体の七割強が他所から資金を調達して経営していたことがわかった。このまま借金の棒引きをすると、札差が多額の金銭的損害を被り経営困難に陥り、恨みを買って旗本への再融資を拒否してしまう。それでは却って融資の道を絶たれた旗本・御家人達が更なる貧窮に陥る事態の繰り返しになってしまうことを松平定信ら幕府方が危惧した。
そこで勘定奉行久世広民は、棄捐令発布後の札差を助けるため、公金を貸し付ける案や札差への資金貸付機関となる猿屋町会所の設立を定信に提案した。それは江戸・京都・大坂の有力豪商らから資金を募って経営状態の良い有力な札差に会所を運営させて経営困難となった札差に年利一割の低利で貸し付けるというものであった。久世はこの案を、札差は他から資金を借りずに営業を存続でき、長年富豪の元に溜め込まれた金が世に流通することにより経済が活性化するだろうと評している。会所にて経済的に困難に陥った札差への経営資金を融資を行った結果、札差株の価格は大いに下落したものの、廃業者が続出するようなことはなかった。
最終的に棄捐令の実施時期は9月の冬服の取替が終わった後となった。この時期なら札差からの資金の出資が滞っても困らないだろうという配慮だった。また、完全棒引きの対象は6年以前の借金のみと決められた。その理由は、当時表面年利は18%だったのだが、札差は色々名目を設け、各種様々な手数料や利息を二重取りするなどと実質の金利は18%を大幅に上回る不正利殖をしていたので、6年以降の借金であるならば元本を上回る金額を既に回収し終わっているのだから、棄捐しても元金の丸損にはならず札差も不満はないだろうという考えによるものだった。
棄捐令から七日後の9月23日、札差28名による嘆願書が提出された。嘆願書には、自分達は零細の営業であり今まで他所から資金を借りて営業してきたが今回の棄損に利安とあっては営業が立ちがたく、もう金は貸せないというのだ。幕府は即対応し、翌日、札差の代表に2万両を下賜し、うち1万両は10年間返さなくてよく、残り1万両は会所での貸出資金とせよと命じた。これを受けて札差も嘆願書を引っ込めている。だが結局、札差の貸し渋りが始まった。定信は久世に宛てて「今までは暮れに20両ほど借り返せていたのに、今年はやっと4,5両、同心などはわずか1両というありさまで、これでは貧乏なものは年が越せず、御仁恵が無駄になってしまう。札差の自己資金が足りなければ会所から借りさせよ。」と送り、年内に解決するよう急かしている。奉行と札差との間で交渉が続いた。最終的には棄捐令発布当初、年利12%のうちの2%だった札差の取り分を6%と上乗せすることで札差は矛を収めた。これは公儀からの金をそのまま武家に仲介するだけで利息の半分を得ることができ、札差としても利が多かった。年越し前の12月26日という瀬戸際の妥結によって当初の予定から三ヵ月遅れたが、会所の資金が札差経由で武家に渡るようになり、年越しができないと危惧された大規模な貸し渋りの事態は回避された。その後も札差への経済支援は続き、翌年7月には武家に貸した額の4割を会所から低利で貸し出す措置が決まった。
通説では棄捐令の借金棒引きは、困窮した武家を救済するための苦し紛れの方策と位置付けられてきた。しかし、歴史学者の山室恭子は幕府も武家も商人にも利を与える成功した政策だったと述べている。山室は、天保の無利子年賦返済令の際の当時の勘定奉行の発言に「延享3年から寛政9年までは52ヵ年、寛政9年から今年までは47ヵ年になります。およそ50年に一度、借金を破棄する措置を実施しないと、かえって世上の金銀が流通しない原因となってしまうと存じます」という記録があることを指摘。
江戸時代には今の銀行が行っている預かった預金を他者に融資し市場に還流されるような仕組みが無いため、商人などの富裕層が退蔵が進むと貨幣の流通量が減った結果、景気が落ち込むという現象が発生する。そのため、幕府は意図して周期的に富裕層の商業資本金を吐き出させて貨幣が停滞しないようにする必要性があった。棄捐令や貨幣改鋳などの政策は一時しのぎの場当たりな政策ではなく一定間隔で行われる商人への一括の課税であり、いうなれば富豪に対する貯蓄課税だったといえる。これらは同時に豪商に退蔵される貨幣を吐き出させ貨幣供給量を増やすことで経済の停滞を防ぎ経済活性化を目的とする富の再分配の施策であったと主張している。
福祉政策を行い、飢餓に備えて各藩で「社倉」「義倉」に穀物を備蓄するよう命じた。また、インフラ整備などのために町で積み立てる救済基金ともいえる「七分積金」を江戸の各町に対して命じた。この七分積金は幕末になると、単に備蓄するのみならず、都市整備や産業振興のための貸付の元手としても活用されるようになり、明治維新の際の江戸城無血開城では多くの余剰金が見つかり、東京の街づくりに一役買うこととなった。
さらに、治安対策のために、地元を追放された無宿人や浮浪者を一か所に集め、石川島にて大工や米つきの訓練をする「人足寄場」を設けた。これは定信が更生の為の職業訓練施設の設置を立案し、凶悪犯摘発を職務にする火付盗賊改の長谷川平蔵がそこから具体案を上申して設置が実現した。「宇下人言」において「この人足寄場によって無宿人たちは自然と減り、犯罪も少なくなった。 すべて長谷川平蔵の功績である」と書かれている。
平蔵の加役就任は定信の人事であったが平蔵の評判は悪かった。しかし、実際に働いてみると結果を出し、翌年には褒美までもらっている。当時の世情・風聞をまとめた「よしの冊子」の中においても、長谷川は先頃はさして評判がよくなかったが、奇妙に町方の評判がよく、定信も「平蔵ならば」と認めるようになったと記載されている。定信は平蔵について「利益を貪るために山師のような悪行をすると人々が悪く言うが、そうした者でないとこの事業は行えない」と評している。
平蔵は定信による銭高の実務も担った。これは財政収入が目的で安いときに銭を買い、流通量を減らして銭の値段が上がったところで銭を支出し利益を出すのが目的であった。その利益は人足寄場の維持費に使われた。
諸役人の統制として、定信は、勘定方三十人、普請方二十人の不正役人を罷免し、代官も二年間に八人を処断し十九人の代官を交代させた。また、荒れ地や農業用水の再開発のために多額の公金貸付を行い、代官を地域の代官所に長期に勤務させることで農村の復興を図った。その結果、寺西重次郎、岡田清助などといった神社で神に祀られたりするような「名代官」が各地に誕生した。
教育政策では、朱子学による学問吟味=官吏登用試験を行うことによって、幕府に忠実な封建官僚群を育成しようとした。松平定信が創設した「昌平坂学問所」は幕臣子弟以外にも他藩の留学生や浪人の入学も許可しており、地方からくる留学生のために寮まで完備するなど、はば広く入学間口を開いていた。学問吟味の成績優秀者にはこれにより出世の糸口を掴んだものも多かった。後に、黒船来航で難局に立った幕末の若年寄(政務次官)や奉行(局長)の多くは学問所の学問吟味で抜擢された者が多く、この試験制度のおかげで、幕末の幕府は優秀な人材を揃えることができた。また、「徽典館」では庶民の入学も許可しており、「講武所」や「医学所」も併設されており、成績が優秀だと甲府勤番に登用されることもあり、庶民や御家人など低い身分の者にも出世の糸口が得られることとなった。
また、朱子学というと「カビ臭い、封建的要素に満ちた偏狭な学問」と思われがちだが、朱子学における格物窮理という考えは西洋的思考、論理的追及に通じる面があり、18世紀後半、西洋の自然科学の受け皿になったとされる。中国においても明清朝の学者たちは実証科学を、居敬窮理・格物致知の名で呼び、朱子学的思惟が実証的科学的思考の受け皿になったと指摘されている。
改革当初、ロシアを始め、諸外国からの脅威が迫りつつあった。ロシアへの対処として定信は蝦夷地を不毛のままとし、開発しないことが日本の安全につながるとし、引き続き松前藩に統治を委託すべきであると考えていた。だが、本多忠籌を始めとする幕閣と勘定奉行は蝦夷地を幕府が直轄統治しての開発論を支持した。だが、同時に定信は将来的に松前藩が蝦夷地の支配権を幕府に投げ出す事態になることを予想し、そのさいには蝦夷地を東北の諸大名に分割して預けさせ開発させるという将来構想も語っており蝦夷地開発を否定していたわけではなかった。さらにアイヌを手なずけるための御救貿易を提案した。最終的に定信は自説を貫いたため蝦夷地は松前藩が統治し続けることになったが、本多忠籌らが提案した御救貿易を役人を派遣して行っている。
この後、蝦夷地開発計画は定信が失脚した後の寛政11年(1799)に蝦夷地開発を開始し始めた。その後、紆余曲折はあったものの文政4年(1821)に幕府が蝦夷の直轄を辞め、松前に領地を返還するまで継続された。
諸外国の船の出現を受け、海防の充実のために、寛政3年(1791年)9月、長崎にて砲術稽古場を、翌7月に江戸郊外に大筒稽古場を設けた。また、諸役人の旗幟と具足を調査させるとともに軍役動員の参考資料とすべく軍学者の福島国雄に彼の先祖が慶安年間に作成していた軍役令を提出させている。
ヨーロッパの情勢が変化する中、寛政5年(1793年)6月20日、定信は消極的開国政策を示した。光太夫とラクスマン一行を松前に招き、幕府として交渉に応ずるよう指示、さらに、ロシアの貿易の要求を拒否しない形で、長崎のオランダ商館と交渉するようにという回答を用意し、光太夫を引き取るよう指示した。この時、定信はラクスマンが長崎に来てしまったら貿易をするしかないだろうと書き残している。同年6月30日、ラクスマンは長崎へは行かずに帰路に就いた。
幕府はロシアをはじめとする諸外国からの防衛のため海防掛を新設し松平定信をその職に任じた。定信は、みずから伊豆、相模を巡検して江戸湾防備体制の構築を練ったとされ、江戸湾防衛の為、奉行所を伊豆4ヶ所、相模2ヶ所に設置することを唱えている。また、蝦夷地の防衛に関しては、