神戸外国人居留地
神戸外国人居留地(こうべがいこくじんきょりゅうち)は、安政五カ国条約に基づき、1868年1月1日(慶応3年12月7日)から1899年(明治32年)7月16日までの間、兵庫津の約3.5 km東に位置する神戸村(後の兵庫県神戸市中央区)に設けられた外国人居留地である。神戸居留地とも略称される。
東を(旧)生田川(後のフラワーロード)、西を鯉川(後の鯉川筋)、南を海、北を西国街道(後の花時計線)に囲まれた広さ約7万8,000坪(約258,000平方メートル)の区域が合理的な都市計画に基づいて開発され、「東洋における居留地としてもっともよく設計されている」と評された。一定の行政権・財政権などの治外法権が認められ、居留外国人を中心に組織された自治機構によって運営された。運営は円滑に行われ、日本側と外国側との関係もおおむね良好であったと評価されている。貿易の拠点、西洋文化の入り口として栄え、周辺地域に経済的・文化的影響を与えた。
※本記事においては必要に応じて居留地周辺の一定の区域(雑居地・遊歩区域)や居留地返還後についても記述する。
1858年7月29日(安政5年6月19日)、江戸幕府はアメリカとの間に日米修好通商条約を締結した。江戸幕府は同条約第6条において日本におけるアメリカの領事裁判権を認め、第3条において1863年1月1日(文久2年11月12日)に兵庫(兵庫津。かつての大輪田泊)を条約港として開港し、外国人の居住・経済活動のために貸与する一定の地域(外国人居留地)を設けることを約した。江戸幕府は間もなくオランダ・ロシア・イギリス・フランスとも同様の内容の条約(安政五カ国条約)を締結したが、これらの条約に関する勅許が得られず、諸外国と交渉を行った結果、兵庫開港の期日を5年遅らせ、1868年1月1日(慶応3年12月7日)とした。朝廷側は御所のある京都に近い兵庫を開港することに難色を示し、1865年12月22日(慶応元年11月5日)に安政五カ国条約についての勅許を与えた後も許そうとせず、延期された開港予定日を約半年後に控えた1867年6月26日(慶応3年5月24日)になってようやく勅許が与えられた。
江戸幕府は勅許を得る前から兵庫開港に向けた交渉を諸外国と行っており、1867年5月16日(慶応3年4月13日)にイギリス・アメリカ・フランスとの間に「兵庫港並大坂に於て外国人居留地を定むる取極」(兵庫大阪規定書)を締結した。同取極第1条には「日本政府において条約済の各国人兵庫に居留地を神戸町(神戸村)と生田川との間に取極め…」と規定され、兵庫津の約3.5km東に位置する神戸村に居留地が設けられることになった。そしてそれに伴い、神戸村の海岸に建設される新たな港が外国に開放されることになった(新たな港は1892年(明治25年)に勅令により神戸港と名付けられた)。
「兵庫開港」において、兵庫津ではなく後の神戸港が開放されることになった理由・経緯を示す資料は存在しないが、複数の推測がなされている。楠本利夫『増補 国際都市神戸の系譜』は、江戸幕府側が外国人を敬遠する住民感情を考慮し、衝突が起こらないようにとの配慮から、すでに港として栄え(兵庫津は当時大坂の外港として機能し、取引の盛んな港であった)往来の激しい兵庫津の開放を避けたと推測している。また、『新修神戸市史 歴史編3』および『増補 国際都市神戸の系譜』は、人口の多い兵庫津周辺よりも神戸村のほうが用地の確保が容易であり、1865年(元治2年)に閉鎖された神戸海軍操練所の施設を活用できたためと推測している。さらに『増補 国際都市神戸の系譜』は、1865年11月(慶応元年9月/10月)に兵庫津付近の海域を測量したイギリス公使ハリー・パークスの随行員が「兵庫の旧市内からやや離れたところにある」居留地の予定地について「十分な水深もあり、天然の優れた投錨地となっている小さな湾に面している」と評価した記録を残していることを取り上げ、「兵庫の旧市内からやや離れたところにある予定地」とは神戸村を指しており、外国側も兵庫津より神戸村のほうが開港場に適しているという認識を持っていたと推測している。なお、神戸港の港域は1892年(明治25年)に拡大され、兵庫津を含むようになった。
居留地の具体的な設置場所は神戸村内の、東は(旧)生田川(後のフラワーロード)、西は鯉川(後の鯉川筋)、南は海と、三方を川と海で囲まれた(北は西国街道(後の花時計線)に接していた)、広さ約7万8,000坪(約258,000平方メートル)の土地に決まった。『新修神戸市史』はこの選定について、「外国人と日本人との接触を極力回避しようとした幕府の配慮がうかがえる」としている。
江戸幕府は柴田剛中を兵庫奉行に任命して居留地と港の造成にあたらせた。柴田は神戸村に着任すると直ちに造成の指揮を執ったが、開港日である1868年1月1日(慶応3年12月7日)までに完成したのは運上所(税関)の施設と3か所の埠頭、3棟の倉庫のみであった。この時期は江戸幕府から明治政府への政権移行期に当たり、1867年11月9日(慶応3年10月14日)には大政奉還が行われた。
当初、兵庫開港に関する事務は引き続き江戸幕府が担当することとされたが、開港から2日後の1月3日(慶応3年12月9日)に王政復古の大号令が発令され、同月27日(慶応4年1月3日)に起こった鳥羽・伏見の戦いで江戸幕府軍が敗れ徳川慶喜が大阪城から江戸へ退却すると柴田剛中も江戸へ引き上げ、工事は中断を余儀なくされた。残る工事は明治政府の下で行われた。
外国人による土地所有を認めない方針を採る明治政府は、居留地内の土地を永代借地(無期限の借地。事実上の所有)として外国人に貸与することとし、被貸与者は競売によって決定された。永代借地権は居留地返還後も、1942年(昭和17年)まで存続した(後述)。競売代金の約半分は政府側が収納し、残りは自治行政を行うための最高議決機関として政府が認めた居留地会議の運営費として積み立てられた。居留地住民による自治行政は居留地が廃止されるまで続いた。約30年にわたり居留地は円滑に運営され、日本側と外国側との関係も概ね良好であったと評価されている。ただし日本人は居留地内での居住が禁止され、立ち入りも制限された。
なお居留地造成の遅れを受け、明治政府は区域を東は(旧)生田川、西は宇治川、南は居留地南の海岸、北は山辺(山麓)と限定した上で、外国人が居留地外に居住することを認めた。この区域を雑居地といい、居留地返還まで存続した(詳細については後述)。
自然海岸に近かった神戸村の海岸に新しい港の建設が進められた。1868年4月から7月(明治元年4月から5月)にかけて(旧)生田川・宇治川間の海岸に改めて4つの埠頭が建設され、さらに1871年(明治4年)に防波護岸・埠頭拡張の工事が行われた。また、1871年4月29日(明治4年3月10日)から同年7月26日(明治4年6月9日)にかけて行われた(旧)生田川の付け替え工事(後述)は、居留地周辺の水害を防ぐだけでなく、港の中心部への土砂の流入を防ぐ効果ももたらした。後に「天然の良港」と呼ばれる神戸港の基盤はこうして整えられていった。
開港後、居留地は合理的な都市計画の下で整備され、道路や溝渠の工事が終わり南北8本・東西5本の街路からなる碁盤の目状の区画が完成したのは1872年(明治4年/5年)頃のことである。土地の競売も1873年(明治6年)2月7日までに終わった。居留地の都市計画は、「神戸は東洋における居留地としてもっともよく設計されている」と評された(1871年4月17日付の英字新聞「The Far East」)。一方、周辺地域は必ずしも計画的に開発されたわけではなかった。居留地の東北には外国人が経営する工場が、西には会社や銀行が開設され、北西には清国人街が形成されるといった具合にある程度傾向を帯びながらも、居留地の発展とともに周辺地域の人口が増加し、雑然と市街地が形成されていった。
開港当時、神戸村の人口は約3600人であったが、周辺の村との合併を経て1889年(明治22年)に神戸市が誕生した際には約13万4700人にまで増加した。1890年代初めには市街地が兵庫津周辺と一続きとなった。なお居留外国人数は1871年(明治3年/4年)の時点で400人余り(イギリス・ドイツ・フランス・オランダ・清の5か国)であったが、1890年には2,000人を超えていた(#居留外国人数を参照)。
明治政府は、江戸幕府が締結した安政五カ国条約の改正を目指す中で欧化主義政策を採った。その一環として東京の鹿鳴館では舞踏会が盛んに催されたが、神戸でも盛んに開催された。そんな中、1887年(明治20年)には「神戸未曾有の大夜会」と称し、大阪府と兵庫県の知事主催による舞踏会が神戸レガッタアンドアスレチッククラブ(KRAC。後述)の体育館で催された。
1894年(明治27年)、明治政府はイギリスとの間に日英通商航海条約を締結し、領事裁判権の撤廃と外国人居留地の返還を実現した。政府はその後同じ内容の条約をアメリカ、フランスなど14ヵ国と締結した。これら一連の条約は1899年(明治32年)7月17日に発効し、同日をもって神戸外国人居留地は日本側に返還された。これにより居留地は神戸市へ編入され、外国人に認められていた行政権と財政権は解消し、日本人が自由に立ち入り、居住することが可能となった。居留地内にあった警察隊(居留地会議によって組織)は廃止され、消防隊(居留地住民が自主的に組織)は消防組として神戸市へ移管された。返還に際して日本側は、行事局(後述)局長を兵庫県および神戸市の嘱託職員とし、行事局のあった場所に市の派出所を置く、治外法権撤廃に伴う紛争防止のために外国人が相談委員会(後に神戸国際委員会と改称)を設置することを認めるなど、外国人に対し一定の配慮をした。
なお、神戸港が日本有数の国際貿易港として飛躍するきっかけになったと評価されている大規模な修築事業(第一期修築工事)は、居留地返還後の1907年(明治39年)に決定し、翌1908年(明治40年)に起工した。
前述のように、外国人による土地所有を認めない方針をとる明治政府は、居留地内の土地を永代借地(無期限の借地。事実上の所有)として外国人に貸与した。永代借地権は居留地返還後も存続したが、返還後日本側は永代借地の上に建つ家屋に課税する方針を打ち出した。これに対し外国側はすでに地税が徴収されているにもかかわらずさらに家屋への課税を行うことは二重課税に当たり不当であると反発し、1902年(明治35年)に日本政府が常設仲裁裁判所に提訴する事態に発展した。この提訴は1905年(明治38年)に日本側の申し立てが棄却される結果に終わり、日本側は永代借地上の家屋には一切の課税ができないことになった。
税の徴収が不可能となった神戸市は1933年(昭和8年)より永代借地権撤廃に向けて行動を開始し、1936年(昭和11年)9月に同様の問題を抱えていた横浜市、長崎市とともに協議会を発足させると、両市と協力して外国側との折衝を行った。その結果1937年(昭和12年)3月に、1942年(昭和17年)4月1日をもって永代借地権を消滅させ土地所有権に切り替え、その代わり切り替え後5年間は地税を免除することで合意が成立した。
条約上の居留地返還は1899年(明治32年)7月17日であるが、居留地の完全な消滅、居留地の歴史の終焉は永代借地権が解消された1942年(昭和17年)4月1日であるとされる。
返還された居留地(旧居留地)には大正から昭和初期にかけて日本の商社や銀行が多く進出し、ビジネス街として発展した。
一方、外国商館は第一次世界大戦を境に衰退を見せた。とりわけ大戦において日本と敵対したドイツ人所有の不動産は強制的に日本人に売却され、旧居留地においても日系商社がドイツ系商社にとって代わった。1931年(昭和6年)の時点で、外国人が永代借地する旧居留地内の区画は126区画中47区画にまで減少した。
第二次世界大戦期の1940年には、リトアニア領事の杉原千畝などが発行したビザでヨーロッパから亡命してきたユダヤ人を、日本人や旧居留地に住む在日ユダヤ人が保護したほか、アメリカや中華民国への亡命を助けた。
また1945年6月に神戸大空襲によって7割の区画が破壊されると、終戦後も復興はなかなか進まず、加えて昭和30年代に東京への本社機能移転や神戸市における都心の東進化が生じたことで、旧居留地の経済的な位置付けは低下した。
しかし昭和50年代に入り旧居留地内に残された近代洋風建築物や歴史的景観が再評価されるようになると、そうした要素を活用した店舗が新たに開設され、旧居留地はビジネス街とショッピング街の機能を併せ持つ区域として活況を呈するようになった。
明治政府は1868年8月7日(慶応4年6月19日)に成立した「大阪兵庫外国人居留地約定書」において、外国人に対して居留地における一定の行政権と財政権を認めた。具体的には居留地内のインフラ整備・治安維持を中心とする自治行政を行うための最高議決機関として居留地会議を創設し、その運営費用には居留地の競売代金の一部と地税・警察税(地税と警察税の徴収は居留地側が行うことができた)を充てることを認めた。居留地住民による自治行政は居留地が廃止されるまで続いた(なお、長崎や横浜の居留地にも当初は自治権があったが、途中で放棄されている)。また、各国政府は神戸外国人居留地周辺に領事館を開設し、自国の経済的利益と国民を保護し領事裁判権を行使する領事を置いた。
最高議決機関である居留地会議は、各国の領事と兵庫県知事、選挙によって選ばれた居留地の住民代表(行事)3名によって構成された。居留地会議議長は領事の代表が務めることが多かった。居留地会議の会議は英語で行われ、議事録は新聞で公表された。居留地会議の執行機関として行事局が設置された。行事局には3名の委員がおり、行事局長によって統括された。初代の局長は C・H・コブデンで、後任のヘルマン・トロチックが1872年(明治4年/5年)から居留地返還まで局長を務めた。トロチックは1874年(明治7年)4月に居留地警察署が設置されるとその署長を兼務した。重要案件については居留地会議の下に設けられた委員会において検討され、その報告を基に居留地会議が決定を下すというプロセスが採られた。
外国人による自治が認められたことで、居留地内において立ち入りや警察権の行使など日本側の権利・権限は制限された。また、日本と欧米諸国との間で結ばれた不平等条約によって領事裁判権が認められ、条約の適用対象となる居留外国人が当事者である法的紛争については外国領事による裁判が行われた(自治権については属地主義が採られ居留地内にのみ及んだのに対し、領事裁判権については属人主義が採られ、居留地外の紛争にも及んだ。もっとも実際には、外国人が居留地外においても居留地内と同様の治外法権を主張し、日本側とトラブルに発展することもあった)。
日本人は居留地内での居住が禁止され、開港当初は居留地への立ち入り自体も禁じられていたが、1869年(明治元年/2年)以降は鑑札を所持する者については許可された。なお、居留地内で活動した警察組織には数人の日本人が警察官として所属していた。
前述の「大阪兵庫外国人居留地約定書」では警察目的の税(警察税)の徴収が認められていたため、外国側は警察権について、居留地会議に帰属すると考えていた。しかし兵庫県は県に警察権が帰属するという見解を取っていた。この見解の相違が原因で1871年7月2日(明治4年5月15日)、「女王対ウォータース事件」と呼ばれる事件が起こった。
1871年7月2日(明治4年5月15日)、兵庫県所属の警察官が居留地内にいた女性を売春婦と疑い、警察詰所に連行した。取り調べの結果女性は居留地在住のイギリス人ウォータースの使用人であると判明して釈放されたが、これに怒ったウォータースは翌3日(明治4年5月16日)、使用人を連行したと思しき警察官2名を屋敷内に監禁した。この事件は領事裁判権に基づきイギリス領事A・J・ガワーが裁くこととなったが、判決においてガワーは、日本の警察官は居留地内で警察権を行使することはできず、身柄の拘束はもちろんパトロールを行う権限もないのであって、ウォータースの警察官に対する公務執行妨害罪は成立しない(単に私人に対する逮捕・監禁罪が成立するに過ぎない)という判断を示した。この判決によって、居留地内においては、行事局を統括する行事局長指揮下の居留地警察のみが警察権を行使することができるということが明確になった。兵庫県は1899年(明治32年)の返還まで居留地内において警察権を行使することができなかった。
1886年(明治19年)に起こったノルマントン号事件に関する査問会および予審は、神戸外国人居留地において領事裁判権が行使された有名な事件の一つに挙げられる。10月24日、横浜居留地の汽船会社が所有する貨物船ノルマントン号が和歌山県沖で沈没し、貨物と共に輸送していた日本人の乗客25名全員が死亡する事件が起こった。この事件では11名のイギリス人乗組員が救命ボートに乗って助かったにもかかわらず日本人の乗客が全員死亡したことについて、船長をはじめとする乗組員が救助を怠ったのではないかという疑念が向けられた。安政五カ国条約によってイギリスに認められていた領事裁判権に基づき、事件に関する査問会が11月1日から5日にかけて神戸外国人居留地で行われ、イギリス領事ジェームス・トループは乗組員に過失なしとする判断を下した。この判断を不服とした兵庫県知事内海忠勝は船長を殺人罪で告訴し、告訴を受けて11月20日に同じく神戸外国人居留地で行われた予審と12月8日に横浜で行われた公判ではともに船長に対し有罪判決が下された。ノルマントン号事件の査問会で乗組員に過失なしと判断されたことで、日本国内では領事裁判権に対する疑問や批判が巻き起こり、反英感情が高まった。この査問会は、日本人と外国人との関係がうまくいっていたとされる神戸外国人居留地の歴史における「影の部分」と評される。
兵庫の開港は横浜や長崎より約9年遅れてのものであったため、神戸外国人居留地では両居留地における造成・設計の経験を活かした合理的な都市計画を立てることができた。1871年4月17日付の英字新聞「The Far East」は、「神戸は東洋における居留地としてもっともよく設計されている」と評した。
完成した居留地の街並みは、以下のような特徴を持っていた。
前述のように東を(旧)生田川(後のフラワーロード)、西を鯉川(後の鯉川筋)、南を海と、三方を川と海に囲まれていた。ただし東西の川については1870年代に付け替えおよび暗渠化の工事が行われた(後述)。
南北8本、東西5本の道路によって22の街区に分けられ、さらにそれぞれが区画化され全体で126の区画によって構成されていた。一区画当たりの面積は200-300坪で、居留地全体の面積は道路を除くと4万9645坪(約164,115平方メートル)あった(1885年(明治18年)末のデータ)。
道路は、車道と歩道が区別されていた。
南北を走る道路には排水を海に流すための下水道が埋設されていた。下水管には楔型のレンガを漆喰で固めて円筒状にしたものが用いられた。なお、この断面が卵形の下水渠は外国人居留地特有のものとして、2002年に土木学会選奨土木遺産に選ばれる。
通りには街路樹や街灯が設置され、車道と歩道が区別されていた。電線は地下配線され、電柱は建てられなかった。
南側の海岸沿いの通り(海岸通)には芝生と松並木が植えられ、プロムナードとして整備された。
1874年(明治7年)11月、居留地内の複数の商社が出資して設立したブラウン商会(大阪瓦斯の前身の一つ)が居留地へのガスの供給(兵庫県初)を行うようになり、居留地内にはそれまで使用されていた石油灯に替わってガス灯が設置されるようになった。居留地時代に設置されていたガス灯94基のうち、2基が旧ハッサム住宅前に、1基が愛知県の博物館明治村に設置されている。また、神戸市立博物館と大丸神戸店の周囲には復元されたガス灯が設置されている。
なお、神戸区では1888年(明治21年)11月から電気の供給が開始され、市街地には電灯が設置されるようになったが、ガス灯が設置されていた居留地ではブラウン商会を中心に反対論が張られ、電気供給および電灯設置は遅れた。また、電気供給が開始されるにあたって居留地側は電線が空中を横切るのは美観を損ねると主張し、電線は地下に配線されることになった。居留地返還後も旧居留地では電線は地下配線され、通りに電柱が建てられることはなかった。
初期に建てられた建築物の多くは古典主義の色彩を帯びていた。15番館(旧居留地十五番館)はその典型とされ、2階立てで2階にオーダーを配したベランダが配置された。古典主義は、19世紀中頃の東アジア居留地において圧倒的な主流を占める建築様式であった。
明治20年代に入ると、イギリスの建築家アレクサンダー・ネルソン・ハンセルの活躍によって建築物のデザインの流行に変化が現れた。ハンセルはゴシック・リヴァイヴァル建築の考えに基づき、煉瓦をむき出しにしたデザインを好んで採用した。ハンセルは神戸外国人居留地において神戸倶楽部を皮切りに香港上海銀行、チャータード銀行、ジャーディン・マセソン商会、ドイツ総領事館、デラカンプ商会など数多くの建築物の設計を手掛けた。
擬洋風建築が多く建てられた横浜外国人居留地と異なり、神戸外国人居留地における建築はすべて外国人建築家の主導の下で行われ、建築主はほとんどが外資系企業であった。一方明治30年代に入ると、工部大学校造家学科(後の東京大学工学部建築学科)出身の辰野金吾、曽禰達蔵、河合浩蔵や、エコール・サントラル・パリへ留学し建築学を学んだ山口半六といった日本人建築家たちが、神戸において日本の官公庁および企業を建築主とする建築物の設計を多く手掛けるようになった。辰野らのように工部大学校造家学科においてイギリスの建築家ジョサイア・コンドルの指導を受けた建築家や、山口のように日本国外で建築学を学んだ建築家は、明治期の日本建築界発展の素地を作ったと評価されているが、これら日本人建築家と居留地で活動した外国人建築家は、建築主の違いから活動範囲において明確に一線を画し、関わりは希薄であったとされる。
神戸外国人居留地で最も早く開業した宿泊施設はグローブホテル(1868年(慶応4年/明治元年)開業。営業終了の時期およびホテルの位置は不明)で、その後もいくつかの宿泊施設が開業した。その中で最も有名なものはオリエンタルホテルで、遅くとも1870年8月3日(明治3年7月7日)には79番地で営業を開始していたことが確認されている。オリエンタルホテルには後述のように、社交クラブであるユニオンクラブの事務所が1870年(明治3年)に、さらにユニオンクラブと入れ替わる形でクラブコンコルディアの事務所が1881年(明治14年)頃に置かれ、同年9月23日(8月28日)には後述のスポーツクラブ、神戸レガッタアンドアスレチッククラブ (KRAC) の設立総会が開かれた。オリエンタルホテルは1888年(明治21年)頃に80番地を買収して本館を移したが、その頃責任者を務めていたフランス人の料理人ルイ・ビゴの作った料理が評判を呼んだ。居留地返還後もオリエンタルホテルは営業地を移しつつ業務を継続、1995年(平成7年)に発生した阪神・淡路大震災により建物が倒壊し営業を停止したが2010年(平成22年)3月3日に再開した。
前述のように開港当初居留地の東端には(旧)生田川が、西端には鯉川が流れていたが、(旧)生田川は堤防が低く、しばしば居留地内に水害をもたらし、鯉川は交通の妨げになると外国人からの評判が悪かった。
明治政府は生田川について、1871年4月29日(明治4年3月10日)から同年7月26日(明治4年6月9日)にかけて川の流れを東へ移す付け替え工事を行い、上流にある布引の滝からまっすぐ小野浜まで南下する新たな生田川(新生田川)が作られた。旧生田川の河川敷は埋め立てられ、道路(フラワーロード)や日本人と外国人が共同利用するグラウンド(内外人公園。後の東遊園地。詳細については後述)が造成された。右岸の堤防の一部はそのまま小山のように残され、異人山と呼ばれるようになった。異人山があった場所には後に神戸市役所が建てられた。埋立地の一部には工事を請け負った加納宗七の名に因んで「加納町」という地名が付けられた。なお、この工事には居留地の設計に当たったジョン・ウィリアム・ハートも関与した。
鯉川については、居留地側から兵庫県および明治政府に対し、工事費用の半分を負担するから川に蓋をしてほしいという要望が出され、1874年(明治7年)10月から1875年(明治8年)1月にかけて工事が行われた。その後1909年(明治42年)になって鯉川はコンクリートで覆われた完全な暗渠となった。さらにその後暗渠の上に道路(鯉川筋)が敷設された。
居留外国人は居留地外の一定の区域にも居住し、移動した。以下詳述する。
前述のように1868年1月1日(慶応3年12月7日)の開港日の時点ではごくわずかな土地と設備が造成されたに過ぎなかった。明治政府は江戸幕府が諸外国と結んだ条約・取り決めを継承すると宣言していたが、江戸幕府は前述の1867年5月16日(慶応3年4月13日)締結「兵庫港並大坂に於て外国人居留地を定むる取極」(兵庫大阪規定書)において、居留地が手狭になった場合は居留地を拡張するか日本人が外国人に家屋を貸すことを認めていた。そのことから明治政府は1868年3月30日(慶応4年3月7日)、東は(旧)生田川、西は宇治川、南は居留地南の海岸、北は山辺(山麓)と区域を限った上で、外国人が居住することを認め、居住に際して借地、借家、家屋の購入および普請を行うことも認めた。この区域を雑居地と呼ぶ。雑居地の土地についてはごく初期を除いて外国人に対する永代借地権が認められず、期限(初めは5年に設定されたが、のちに25年に延長された)を定めた借地のみが認められた。雑居地は居留地の工事の遅れを受けて暫定的に設けられたものであったが、居留地の全区画が完成しても収容しきれないほどに居住者が増加したため、廃止した場合に居留地の拡張を要求されることを恐れた明治政府は居留地返還まで雑居地を存続させた。雑居地の面積は道路を除くと2万6756坪(約88,449平方メートル)であった(1885年(明治18年)末のデータ)。
清国人は、開港当初は母国が日本と条約を結んでいなかったため居留地に住むことができず、雑居地に居住した(1871年9月13日(明治4年7月29日)に日清修好条規が締結されて以降は、居留地内に居住することが可能になった)。その影響から居留地西側の雑居地には清国人街が形成された。日清修好条規締結後、居留地と周辺の雑居地に居住する清国人は増加していった。清国人は後述のように清国人は外国商館を通じて行われた貿易において「買弁」と呼ばれる仲立人を務めたほか、清国とのパイプを利用して同国向けのマッチの輸出において大きな枠割を果たした。
雑居地であった地域には外国人が居住していた住宅が多く残されており、「異人館」として観光の対象となっている。また南京町の中華街は、居留地時代に清国人街が形成された居留地西側の地域に存在する。雑居地において日本人が外国人を身近に接しながら暮らし、「生活レベルでの国際交流」が行われたことは、日本人と外国人が共生する「多民族・多文化共生都市」としての神戸市の原型を形成したと評価されている。