文民統制
文民統制(ぶんみんとうせい、シビリアン・コントロール、civilian control of the military)とは、文民たる政治家が軍隊を統制するという政軍関係を意味する。
文民統制(シビリアンコントロール、英語:Civilian Control Over the Military)とは、民主主義国における軍事に対する政治優先または軍事力に対する民主主義的統制をいう。すなわち、主権者である国民が選挙で選出した国民の代表を通じて、軍事に対して最終的判断・決定権を持つという国家安全保障政策における民主主義の基本原則であるアメリカのノース・カロライナ大学のリチャード・コーン教授によれば、シビリアン・コントロールの定義は、“In the theory and concept, civilian control is simple. Every decision of government, in peace and in war -- all choices about national security -- are made or approved by officials outside the professional armed forces: in democracies, by civilian officials elected by the people or appointed by those who are elected. In principle, civilian control is absolute and all-encompassing. In principle, no decision or responsibility falls to the military unless expressly or implicitly delegated to it by civilian leaders."とされる。
Kohn, Richard H. 1997.  参照。(http://www.unc.edu/depts/diplomat/AD_Issues/amdipl_3/kohn.html)
なおKohn, Richard H. 1997. “How Democracies Control the Military", Journal of Democracy, October 1997, Volume 8, Number 4.参照。。政治統制(Political control)や文民優越(civilian supremacy)と言うこともある。一般的に軍の最高指揮官は首相・大統領とされるが、これはあくまでも軍に対する関係であって、シビリアン・コントロールの主体は立法府(国会・議会)そして究極的には国民である。このため欧米では、本質を的確に表現するポリティカル・コントロール(政治的統制)あるいは民主的統制・デモクラティックコントロールという表現を使うことが一般的になりつつある。
民主主義国において戦争・平和の問題は国民の生命・身体の安全・自由に直結する最重要の問題であるので、主権者である国民が国民の代表を通じてこれを判断・決定する必要がある。
シビリアンコントロールにおいては職業的軍事組織は軍事アドバイスを行い、これを受けて国民の代表が総合的見地から判断・決定し、その決定を軍事組織が実施するということが原則となる。国防・安全保障政策の基本的な判断と決定は選挙で選出された国民の代表が行う。これは彼らが軍人・文官官僚より優秀ということでは無く、国民の代表という正当性を体現するからである。そして何よりも国民の代表は国民に対して説明責任を持ち、したがって国民は彼らの決定に不服があれば、選挙を通じて彼らを排除出来るからである。
シビリアンコントロールの下で法の支配と民主主義の政治過程を尊重する観点から、軍事組織の構成員はあくまで軍事の専門家としての役割に特化し、政治判断に敢えて立ち入らないとされる。軍事組織は予断を行わず正確に情報を開示し、国会(国民)に判断・決定を仰いで国会(国民)の決定を確実・正確に執行する役割に特化する。将兵は任官において議会・大統領(元首)又は立法・国民に対する忠誠の宣誓が求められる。
一般的に軍事的組織構成員も国民の1人として投票権を行使する。しかしシビリアン・コントロールの下で軍事的組織は政治的中立性・非党派性を保つべきものとされ、軍事的組織構成員が政治的活動を行い、政治的意思表明を行う場合はまず軍務を辞するべきものとされるハンチントンによると、“The concept of an impartial, nonpartisan, objective career service, loyally serving whatever administration or you party was in power, became the ideal for the military profession." Huntington, Samuel. P. 1957. The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. Cambridge, MA, and London: Belknap Press of Harvard University Press., Chapter 9: The American Military Profession, p.259.とされ、
また、ノース・カロライナ大学のコーン教授によると、“Therefore civilian control requires a military establishment trained, committed, and dedicated to political neutrality, that shuns under all circumstances any interference with the constitutional functioning or legitimate process of government, that identifies itself as the embodiment of the people and the nation, and that defines into its professionalism unhesitating loyalty to the system of government and obedience to whomever exercises legal authority."Kohn, Richard H. An Essay on Civilian Control of the Military. 1997(http://www.unc.edu/depts/diplomat/AD_Issues/amdipl_3/kohn.html)とされる。武力という直接的かつ危険な実力を保持する軍隊・警察機構においては、歴史的には結社の自由・団結権は公務員に対する規制の中でも特に強く法的に否定されている。自衛隊員の政治的行為については厳格に禁止されている。例えばテレビ・ラジオ・公衆の面前などで公に政治的目的を有する意見を述べることは自衛隊法61条・自衛隊法施行令86条・87条(注:これは国家公務員法第102条第1項、人事院規則14-7(政治的行為)第6項11とほぼ同等の規定)により禁止されている。(⇒政治的行為)政治的意見表明の可否に関連した具体的議論の一例として、例えば日本における議論として第12回自衛隊員倫理審査会議事録 がある。一方アメリカにおける議論として、“Military Folks and Politics: What You Can and Cannot Do" by Rod Powers (http://usmilitary.about.com/csmilitarylaw1/a/milpolitics.htm)参照。。
戦前の日本で文民統制が喪失したのは、時の政権が求めたからでは無く、内容自体は国家意思の最高決定権の意味での主権は天皇にあるという明治時代から政府・議会の暗黙の了解だった。美濃部達吉貴族院議員による天皇機関説 を排撃することで、与党となって主導権を握ろうとした野党の立憲政友会とマスコミに煽られた国民世論が、時の岡田内閣に国会外で天皇機関説に対する政府見解を迫って国体明徴声明を出させたことで起きているとの見解がある。
シカゴ大学のモーリス・ジャノヴィッツは適切な文民統制の必要性・役割を政軍関係における軍隊への有効性と有事即応性の判断、国際情勢への対応度、市民と軍務との関係の程度を決定することにあると論じた。また適切な文民統制のために文民は以下のことを行うべきであると述べた。
軍事目標を実行可能なものに限定すること。
政治目的と合致した軍事ドクトリンを形成すること。
軍隊における専門性および専門的自尊心をより高めること。
民主的政治制度の正統性の気風を高めること。
以上に基づいて文民政治家が軍隊の仕事を真に理解してその責任を評価することと軍人が認識することによって政治の統制に従うのであると結論している。
政治家は選挙により国民の信託を受けており、政治家が失敗をしたとしても、その政治家を選んだ国民にも責任があるといえる。余りにも戦争指導が酷ければ議会によって不信任を突き付けられるか、選挙で落選するであろう。しかし、軍人は国民に選挙で選ばれたわけではない、ただの官吏である。
クーデターなどの手段で軍人が政権を握り、政治指導を失敗した場合、国民は自分たちが選んだわけでもなく替える手段もない指導者のために大災厄をこうむる事になる。国民が主権者である民主国家では文民統制の維持は政軍関係の原則であって、民主国の軍人は政治や外交に干渉せず、国民が選挙で選んだ政治家の指導に服し、軍務に精励することが求められる。
逆に五・一五事件の時に大衆から将校たちへの寛恕を求める請願があり、結果として甘い処分で済ませたことが軍紀を緩ませ、軍人の驕慢を許して二・二六事件につながった。政治家は軍人の反乱に対しては断固として鎮圧し、徹底して調査・処分して軍部独裁を阻止する事が正しいという主張もある。
帝国憲法下の選挙制度においては職業軍人及び召集された者は選挙権(及び被選挙権)が停止されていた。戦後においては自衛官もまた大衆であり国民であって、一般に兵もまた政治的意見を表明することを妨げられることはないが、任官に際して議会・元首・立法・国民に対して行った忠誠の宣誓に基づく統制を受ける。なお石破茂はこう語っている。
政治家は軍事に素人であるが、軍人は政略・外交また特に近代戦を遂行するについて不可欠な経済・産業・財政について素人であり、戦争が外交の延長である以上、戦争の大局判断、政略・戦略・外交、そして開戦と講和については政治家が最終的に判断を下すべき事項である。文民統制を確立することは、戦争の大局を左右する段階での軍人の独断や(ただし、切迫した状況下での現場指揮官の即断は、事前に示された範囲においてある程度認められている)、クーデターなどに歯止めを掛ける上で極めて有効な方法であり、政治家と軍隊の腐敗や癒着を避ける意味でも極めて重要な制度である。
歴史上、多くの王や貴族などの支配者は政治家であると同時に軍人でもあった。主権国家体制の成立する以前の前近代では、必ずしも治安を維持する警察機能と国防を担う軍事機能が明確に峻別されるものではなく、武力・軍事力を常に独占的に掌握しておくことは政治的権力の維持のためにも必要であった。また、外交が発展する近代までは安全保障の重要性が今以上に高かったためであると考えられる。同時に軍隊の組織も発展途上であり、軍事戦略・作戦・戦術に関する理論体系も整っておらず、兵器も原始的なものであったために専門的な知識・技能がなくとも作戦部隊の指揮官としての仕事がこなせたことも大きな要因である。古代中国では軍師と呼ばれる役職が存在し、君主や将軍に対し軍政問わず様々なアドバイスを行っていた。
近世以降は戦争が高度化・複雑化し軍事に関して専門的な知識・技能を持つ人材の確保が軍隊の急務になってきたため、近代からは士官学校で教育を受けた士官が指揮官となり、各兵科の教育を受けた下士官や兵による職業軍人で構成された軍に変化していった。同時に軍隊に残っていた王族や貴族といった政治家勢力を軍隊から排除することが指揮統率の合理化に必要である、ということが職業軍人たちから主張されるようになり、軍政分離が進んだ。これが軍隊の専門化を進め、現代の文民統制の基本形となっている。
文民統制は17世紀から18世紀のイギリスにおいて登場した。中世の国王の軍事力乱用やクロムウェルの独裁政治の影響から国王の常備軍を危険視する声が高まり、議会と国王の権力闘争が行われた中、1688年の名誉革命と翌年の権利章典によって、議会が軍隊を統制することによって国王の権限を弱体化させようとした。しかし議会はその意思決定に多大な時間がかかり、また軍事に関する決定事項は膨大であるために軍隊の仕事がしばしば滞り、結局後に議会は軍隊の指揮監督権を国王に返還した。1727年に責任内閣制が発足して陸軍大臣が選ばれたが、軍隊の総司令官の人事権と統帥権は国王にあったため、陸軍大臣は軍事政策に関する権限のみ委託されており、二元的な管轄が残っていた。
本格的に政軍関係問題が浮かび上がったのは19世紀に入り、プロフェッショナル将校団が台頭してきたことに起因する。プロイセン王国の将校であったカール・フォン・クラウゼヴィッツが、自著『戦争論』のなかで、「政治が目的であって戦争は手段である」と述べて政治の軍事に対する優越を論じ、その上で「戦争がそれ自身の法則を持つ事実は、プロフェッショナルの職業軍人に外部から邪魔されずにこの法則にしたがって専門技術を発展させることが認められることを要求する。」として軍事専門家組織としての軍隊の確立を要求した。これが現代の文民統制の原型である。また同時に効率的に軍事を政治の統制下におくために、「武官を入閣させるべきである」と論じた。しかしクラウゼヴィッツの理論は後世の研究者たちによって「政治を軍事行動に奉仕させるために、武官を入閣させるべきである」と誤解された。
第二次世界大戦時、ドイツのアドルフ・ヒトラー、イタリアのベニート・ムッソリーニ、またソ連のヨシフ・スターリンは文民の立場で戦争指導を行った(但し戦争が本格化すると、それぞれ陸軍総司令官・元帥首席・ソ連邦元帥として軍隊の地位や階級を自らに付与し、公式の場で軍服を着用する事も多かった)。しかし、これらの全体主義国家ではそもそも国政に一般国民が参与する機会が著しく制限されていたこと、軍事力が体制の維持に利用され軍による弾圧や市民の殺害が行われるなど「軍事に対する主権者国民の優位」という文民統制の意義は大きく損なわれた。そのためドイツ国防軍によるヒトラー暗殺計画のように、文民の政権を武力で打倒してでも民主主義を復活させようという企てが起こるに至った。
アメリカ合衆国は軍隊を創設した当初から強力な常備軍を持たないことを掲げ、その統帥権を伝統的に文民政治家に委ねてきた。合衆国憲法においては大統領は軍隊の最高指揮官であると定めており、大統領が軍隊を統帥し、軍隊の維持および宣戦布告は議会の権限であると定められている。軍部各省の長官・次官・長官補佐などの文民主要ポストに加え、佐官以上の将校尉官は上院の同意を経ずに大統領が任命する。の任命と昇進は上院の同意のもとで大統領によって行われる。
南北戦争においてもリンカーン大統領が戦争指導を行った。この際に、大統領による軍事指揮としての大統領令をもってして、交戦地域や占領地域のみならず銃後の市民の自由権や財産権も大きく制約され、その多くが合衆国最高裁判所の合憲判決により大統領の権限として認められた。第二次世界大戦においても大統領の統帥権の徹底という意味での文民統制が機能しており、フランクリン・ルーズベルト大統領は、ウィリアム・リーヒ統合参謀本部議長との協議を通じて戦争指導を行った。
大戦後、空軍を陸軍から独立させ国防総省が発足した際に、海軍出身の国防長官が空軍と対立した末に病気辞任し、後任の陸軍出身の国防長官は海軍と対立し、その結果として海軍長官が辞任し数名の海軍将官が解任される「提督たちの反乱」が起こっている。
朝鮮戦争時においては、朝鮮国連軍の司令官であったダグラス・マッカーサーが軍事的合理性から、核兵器の使用を含めた中華人民共和国への攻撃を具申するが、トルーマン大統領は、中国への攻撃は、軍事面からは必要かもしれないが、全体的な国際情勢の観点から不利益となりうると考えて却下した。しかし、却下された後も、マッカーサーは政府からの緘口指示に反して外部に向けて主張を述べ続けたため、トルーマンはこれを文民統制違反とみなしてマッカーサーを罷免した。
ベトナム戦争は議会権限に属する宣戦布告を経ずに大統領の判断でなし崩しに拡大したため、後に議会は1973年戦争権限法を制定して大統領の軍指揮権に一定の制約を設けている。ベトナム戦争では、現地の総司令官ウェストモーランドが「政治がガイダンスを示さないために軍人が政治に介入せざるを得なかった」として国家戦略の不在のために軍事作戦の目的が曖昧化していたと述べており、また当時の第7空軍司令官は政府の指令を30回も破っていたことに示されるように、常に文民統制が効率的に機能していたわけではない。
マルクス・レーニン主義的理解において、文民統制は共産党の指導に軍が従うことを意味し、党の政治的決定あるいは政治的目的実現のため、軍は党に服属するものとされる(多くの社会主義国の憲法には「共産党の指導的役割」が明記されている)。そのため政治将校制度のような党の指導性が確実に実施される仕組みが整えられていた。中国人民解放軍やソビエト連邦の赤軍は革命戦争中に党の軍隊として発足し、党軍のままで国軍の代役を果たすものであるため、党が軍を直接指揮する。ただし赤軍は1946年に国軍のソビエト連邦軍に改組されている。
ソ連軍の最高司令官はソ連共産党書記長であり、書記長は軍事だけでなく、経済などあらゆる政治的な権限を持っていた。また、党書記長は国防会議の議長も兼ねていた。
中国人民解放軍の最高司令官は中国共産党中央軍事委員会主席(基本的に中華人民共和国中央軍事委員会主席を兼ねる)であり、政治上の最高実力者が就くポストとみなされている。おおむね党の最高位者が兼ね、1989年からは中国共産党中央委員会総書記職も兼務する慣行がある。例外的に、最高実力者であった時代の鄧小平は、党と国家の最高位ポストには就かず、中央軍事委員会主席と党中央顧問委員会主任にのみ就いていた。
金日成時代の朝鮮民主主義人民共和国では党が軍を指導する原則が貫かれていたが、金正日時代に逆転し、軍が党や政府に対して優越するという先軍政治の理念が掲げられるようになった。金正恩時代になると、それまでの最高指導機関の国防委員会を国務委員会に改組するなど、変化も見られる。朝鮮労働党中央軍事委員会は朝鮮労働党規約第27条に規定されており、同国の軍事組織である朝鮮人民軍及び同国全ての武力組織を掌握している。中央軍事委員会委員長は、同党総書記で同国最高指導者。
トルコは戦時においての文民統制は存在しない。
すなわち、平時は文民統制を受けるが、戦時下においては中央政府の強権が発揮される。トルコ陸軍はNATO加盟国内でトップクラスの兵力及び近代装甲兵器を保有しており、第一次大戦終結から建国に至るまでの経緯から、強い政治的発言力を持っており、戦略上の要衝として常にある程度の緊張感を持って任務に当たる。また青年男子には現在に至るまで徴兵制度が運用されており、スイス軍のような国民皆兵思想による重武装永世中立国家ではないが、NATO機構軍にとって非常に重要な役割を担っている。
2015年3月6日、「文民統制に関する政府統一見解」では「文民統制(シビリアンコントロール)とは、民主主義国家における軍事に対する政治の優先を意味するものであり、我が国の文民統制は、国会における統制、内閣(国家安全保障会議を含む)による統制とともに、防衛省における統制がある。そのうち、防衛省における統制は、文民である防衛大臣が自衛隊を管理・運営し、統制することであるが、防衛副大臣、防衛政務官等の政治任用者の補佐のほか、内部部局の文官による補佐も、この防衛大臣による文民統制を助けるものとして重要な役割を果たしている。文民統制における内部部局の文官の役割は、防衛大臣を補佐することであり、内部部局の文官が部隊に対し指揮命令をするという関係にはない。」としている。
日本における文民統制の根拠は、いわゆる芦田修正により自衛の為の軍隊の保持が想定されたことにより導入された大臣の文民規定(憲法66条2項)がある。また日本の再軍備において、警察予備隊、保安庁、防衛庁・自衛隊が創設されていく過程での関連法令によっても補完されてきた。
これらの法令に基づく制度の中には、「文官(官僚)が武官(部隊)を統制する」という本来の文民統制とは異なる制度も含まれていた。後に文官統制(文官優位)と呼ばれるこの制度は、再軍備の中枢を担っていく旧内務省官僚(とくに警察官僚)が旧軍人を復帰させたい政治勢力を抑え込む過程で、文官が自らを部隊自衛官(≒職業軍人)の上位に配置する形で作られた。このような日本独自の制度が作られたのは、文民統制の意味が正しく理解されなかったためであった。その後も55年体制において左派勢力の存在は大きく、防衛問題そのものが論じることを避けられたため、このような半ば恣意的な制度は長らく温存されることとなった。しかし、冷戦構造の崩壊以降は、自衛隊の役割が増大するにつれて行き過ぎた文官統制の見直しも進み、現在ではその大部分が廃止されている。