オットー・フォン・ビスマルク
一方ロンドン会議では議長ラッセルが、「北シュレースヴィヒをデンマークが併合し、南シュレースヴィヒとホルシュタインは独立公国にし、その君主はドイツ連邦議会が住民と相談して決定する」という妥協案で各国の合意を得ようとしたが、デンマークが強硬に反対した。ビスマルクも実際にこういう案が決議されては困るので、フランスが提案した住民投票案に賛成することで、会議を紛糾させた(多民族国家のロシアとオーストリアは住民投票を民族紛争解決手段にすることに反対した)。
ロシアはすでにロンドン会議への興味を無くしており、ナポレオン3世もプロイセン公使に対してデンマークと再戦することになった場合フランスは介入しないことを密約しており、それはイギリスにも伝わっていた。結局パーマストンもこれ以上の介入を断念し、6月25日に何の決議もないままロンドン会議を終了させた。
ロンドン会議決裂後の1864年6月28日に普墺軍はアルス島上陸作戦を成功させた。これによって大勢は決し、7月12日にはデンマーク政府が普墺に講和交渉を申し出るに至った。
8月1日に仮講和条約、10月30日にウィーン講和条約が結ばれ、デンマーク王の三公国に関する権利はすべてプロイセン王とオーストリア皇帝に譲渡されることになった。この条約はアウグステンブルク公を無視しているが、両公国をデンマークから解放したものだったので、ドイツ・ナショナリズムの重要な勝利と看做され、普墺のドイツ内における威信は高まった。ドイツ世論全体としては依然としてアウグステンブルク公独立公国支持が根強いが(普墺がロンドン会議でアウグステンブルク公擁立を提案したこともこの期待感を高めた)、その一方でプロイセン国内においては併合論も高まりつつあった。
プロイセン国内の自由主義者も徐々にビスマルクに歩み寄りを見せ始めた。自由主義右派の新聞『ナツィオナールツァイトゥング』紙は「ビスマルクはプロイセンをピエモンテ(イタリア統一の中心となったサルデーニャ王国)たらしめた」と評価した。ビスマルクが成功させつつあるドイツ問題の解決を憲法闘争より優先すべきという意見が強まっていった。
憲法闘争を軍事クーデタで解決すべしと主張していた政府内の強硬保守派の発言力も弱まり、政府内におけるビスマルクの地位も強化された。軍事内局局長マントイフェル中将はなおも議会に対するクーデタにこだわり、また親墺の立場からビスマルクの反墺政策に反対する姿勢を示したが、彼はビスマルクとローンの策動で1865年6月にシュレースヴィヒ総督に「栄転」させられて中央から追い出された。王妃の腹心である宮内相シュライニッツは1865年10月に「人々は成功を収めた暴力行為の前に屈服してしまった」と苦々しげに語っている。
また1864年10月には関税問題でプロイセンの関税同盟がオーストリアの関税連合構想に対して最終的な勝利を収め、この成果も自由主義ブルジョワの支持を得るのに役立った。
プロイセン議会は1864年1月に閉会されてから憲法闘争を激化させまいとしたビスマルクの遅滞戦術によって丸々1年召集されていなかったが、今度こそ自由主義派も政府と協調するだろうと考えたビスマルクは1865年1月にふたたび議会を招集した。しかし期待に反してこの段階でも衆議院は憲法闘争における政府の屈服を求め、再び軍事予算の減額を要求して国王の統帥権を干犯しようとした。ビスマルクが議会に提出した予算案や兵役法案は成立することなく6月に議会は閉会し、無予算統治が継続された。
オーストリア外相レヒベルクはプロイセンとの関税交渉に失敗したことが原因で1864年10月末に失脚した。親プロイセン派の外相が解任されたことは大ドイツ主義者の期待感を高め、それを背景にオーストリア内相シュメルリンクや外務省幹部ビーゲレーベンらが中小邦国や西欧との連携強化を志向するようになった。これ以降ビスマルクもオーストリアとの反革命連帯という選択肢を最終的に断念し、プロイセンの地位を守るためにナショナリズム変革の先頭に立つ道を選ぶことになった。
シュレースヴィヒとホルシュタインはプロイセンにとっては近しい位置にあり、海権拡張の拠点となる要衝だが、オーストリアにとっては遠隔地に過ぎなかった。そのため、オーストリアでは同地の統治権をプロイセンに渡す代わりに代償地をもらうべきという意見が強く、オーストリア政府もその交渉にあたっていたが、その代償地をめぐってオーストリア内で意見が統一できず、ビスマルクも対オーストリア開戦の口実を失いたくなかったので解決させる意思がなく、実現に至らなかった。レヒベルク失脚後、オーストリアはこの無益な係争地を早期に手放しつつ、ドイツ内における威信を低下させぬ方法として中小邦国に人気のあるアウグステンブルク公独立公国構想への傾斜を強めていく。
プロイセン国内でも皇太子ら自由主義者を中心にアウグステンブルク公支持が根強かった。ビスマルクとしてもこうした声をないがしろにはできず、1865年2月に「2月宣言」(Februarbedingungen)を出した。これは形式的にアウグステンブルク公の独立公国を認めつつ、実質的にはプロイセンに併合されるも同然の軍事的支配下に置く内容だった。アウグステンブルク公とオーストリアはこの宣言に強く反発したため、プロイセン国内ではアウグステンブルク公やオーストリアへの批判が高まっていった。
国王もオーストリアへの不快感を強め、5月29日の御前会議で親墺派のマントイフェルの上奏を退ける形で「両公国の併合は国民が求めている」と宣言した。その席上でビスマルクは「普墺戦争勃発の場合、露仏は好意的中立の立場を取るだろう」との見通しを発表した。
しかし実際にはフランスとロシアの立場は不透明だった。また依然として自由主義者のアウグステンブルク公支持は根強く、両公国の併合という目的がプロイセン内外に広く認められたものとは言い難かった。単純な領土拡張戦争と認識された場合、「兄弟戦争を起こす者」と不評を買う恐れもあった。ビスマルクの1865年から丸1年にわたる開戦のためらいはこのような状況のためであろうとロタール・ガルは主張している。
1865年7月、オーストリアでシュメルリンクの自由主義政権がハンガリー問題に躓いて退陣し、代わってハンガリー大貴族モーリッツ・エステルハーツィ伯爵を中心とする保守政権が誕生した(首相はエステルハーツィ腹心のリヒャルト・ベルクレディ伯爵)。エステルハーツィは封建主義的・教権主義的な保守派であり、シュメルリンクが推し進めていたドイツ人中心の中央集権化政策や大ドイツ主義政策に反対し、プロイセンとの保守的連帯を熱望していた。
これを利用してビスマルクは8月14日にオーストリア側代表グスタフ・フォン・ブローメ伯爵との間にガスタイン協定を締結した。これによりシュレースヴィヒをプロイセン、ホルシュタインをオーストリアが管理し、ラウエンブルクに関するオーストリアの権利はプロイセンに売却されることが決まった。アウグステンブルク公の独立公国を認めていないこの協定は中小邦国や自由主義者の目の敵にされたが、その批判はプロイセンより、最近まで独立公国を支持しながら手の裏を返す形となったオーストリアに集中した。「裏切り者」扱いされるようになったオーストリアの威信は大きく損なわれた。
ガスタイン協定を結んでもビスマルクのオーストリア打倒の決意は変わらず、フランスの好意的中立の確保を急いだ。フランスでは皇帝ナポレオン3世が比較的親普的であったが、皇后ウジェニーと外相エドゥアール・ドルアン・ド・リュイスは親墺的だった1863年11月にナポレオン3世が欧州大会議を提案した時、英墺がこれに反対して彼の面目を潰したのに対して、ビスマルクは好意的態度を示したので、以降ナポレオン3世は親普的になっていた。プロイセンを支援することでオーストリアとの対立を激化させてフランスが漁夫の利を得ることを考えていたと見られる。一方皇后ウジェニーは敬虔なカトリックで教皇党の領袖だったため、カトリック教国のオーストリアに共感を持っており、プロイセン排除を希望していた。。ただナポレオン3世もガスタイン協定のことは不快に思っていた。この協定はプロイセンが独立公国を認めずに民族主義を蹂躙していることの象徴であり、また普墺の対立から漁夫の利を得られなくなったと考えたためである。普墺が親密な関係になることでその矛先がフランスに向いてくることも恐れていた。
ビスマルクはナポレオン3世の警戒感を解こうと8月末に駐ベルリン・フランス公使代理エドゥアール・ルフェーヴル・ド・ベエーンと会見し、ガスタイン協定は暫定的なものに過ぎないことを強調した。その証拠に協定は意識的に曖昧な表現をしており、近いうちに必ずや普墺対立が再燃することを確約した。さらにプロイセンがドイツの覇権を握た際には「フランスが人種や言語を同じくする地域に領土拡張を図ることに反対しない」とも述べた。
さらに10月には南フランスの保養地ビアリッツを訪問し、同地に滞在中のナポレオン3世の引見を受けた。この会談の詳細はよく分かっていないが、ビスマルクの国王への報告書によれば、ガスタイン協定が一時的なものに過ぎないこと、プロイセンが両公国を併合することはプロイセンが終始フランスとの友好関係を必要とするようになる点を強調してナポレオン3世のプロイセンへの不信感を取り除くことに努めたという。またナポレオン3世はヴェネト州領有権問題についてオーストリアに何らかの保証を与えたか質問してきたので、そういう保証はないことを明言したという。
またビスマルク当人は報告書の中で否定しているが、この会談でナポレオン3世とビスマルクの間に「ビアリッツの密約」が結ばれたとする説がある(成文は存在しないので、密約があったとしても口約と考えられる)。密約の内容としてよく主張されるのが、フランスが中立の立場をとる見返りとしてライン川左岸をフランスに割譲することが約定されたというものである。フランス国内のライン川左岸への領土欲は1863年頃から本格的に高まっており、ナポレオン3世がプロイセンから最も引き出したい物もそれと考えられるからである。
密約の実否は定かではないが、ナポレオン3世もビスマルクもマキャベリスト的鉄面皮で知られていたので、何か重大な密約が結ばれたのだろうと同時代人たちからも噂されていた。
オーストリアではドイツ人・非ドイツ人問わず反プロイセン論調が支配的になっていた。オーストリア政府もガスタイン協定を結んだにもかかわらず、その後徐々にプロイセンとの連携路線から離れ、中小邦国の支持を取り戻すことを目指すようになった。それが表面化したのが、1866年1月23日にオーストリア当局の許可の下、アルトナでアウグステンブルク公派の集会が開催されたことだった。ビスマルクはこれを「ガスタイン協定を撤回させようとする運動へのオーストリア当局の加担」と批判し、もしオーストリアがそれを止めないなら「あらゆる政策」を辞さない旨を伝達した。しかしいまやオーストリアも徹底抗戦の構えであり、2月21日に皇帝出席の下に開催されたオーストリア閣議はプロイセンに一切の譲歩を行わないことを決定した。
プロイセン側も2月28日に御前会議を開催したが、皇太子を除く全員が対墺開戦不可避の認識を示した。またイタリアやフランスと協定を結ぶことを目指すことが確認された。ビスマルクはこの席上で改めてドイツ・ナショナリズムのためにオーストリアを打倒する意思を示した。
イタリアではイタリア統一戦争の結果、1861年にサルデーニャが母体となってイタリア統一国家イタリア王国が誕生していたが、いまだローマ周辺の教皇領とオーストリア領ヴェネトがイタリア統一の課題として残されていた。ヴェネト領有権を餌にイタリアを味方に引き入れ、1866年4月8日にはナポレオン3世の了解のもとに普伊秘密協定を結んでイタリア参戦の約束を取りつけた。またドイツ中の自由主義・民主主義・ナショナリズムの支持を得るべく、普伊協定締結の翌日の1866年4月9日にドイツ連邦議会に対して普通・直接・平等選挙によるドイツ国民議会を創設することを提案した。オーストリアが反対するのは分かりきっていたので、それによって「民族に背を向けるオーストリア」「民族のために戦うプロイセン」を自由主義者に印象付けようとした。
4月25日にオーストリア政府はプロイセン政府に対してガスタイン協定を破棄し両公国のことはドイツ連邦議会に委ねるべきと提案した。もちろん連邦議会にかければアウグステンブルク公独立公国が可決されるし、プロイセンがそれを認めない事は明らかなので、これは事実上の宣戦布告だった。
緊迫する情勢の中の5月7日にビスマルクは革命家カール・ブリントの養子でテューリンゲン大学学生フェルディナント・コーエン=ブリントに狙撃される暗殺未遂を受けた。ビスマルクはこの暗殺未遂事件をもロシアの取り込みに利用し、自分は革命勢力から命を狙われるほどの熱心な君主主義者であることがロシア皇帝の耳に入るようにするよう駐ロシア大使ハインリヒ・フォン・レーデルン伯爵に命じている(ビスマルクが普通選挙によるドイツ国民議会を提案したという話を聞いたロシア皇帝は、彼を革命主義者ではと疑うようになっていた)。他方でロシア皇帝に知られたら今度こそ革命主義者と疑われるであろう交渉、すなわち亡命中の反墺ハンガリー革命家との交渉にもあたった。
一方ナポレオン3世は開戦直前の6月12日にオーストリアとの間に墺仏秘密協定を締結した。これはフランスが中立を守る代償としてオーストリア勝利後にはオーストリア領ヴェネトの領有権をフランスを介してイタリアに渡すことを約定したものだった(フランスから条件を付けてイタリアに渡すことでフランスがイタリア統一をコントロールできる)。またこの際にオーストリアは口頭でだが、バイエルンやヴュルテンベルクなどライン諸邦国がかつてのライン同盟に類似した新ドイツ連邦を作り、フランスと近しい関係になることに反対しないことを約した。
ナポレオン3世はプロイセンが不利と見ていたのでプロイセンからは事前の秘密協定を取らず、プロイセンが危機に陥ったのを待ってそれ以上の要求を行うつもりだったと見られる。ナポレオン3世の企みを阻止するためにはフランスが介入する余地のない素早い軍事的成功が必要であった。
1866年6月1日にオーストリアがガスタイン条約に違反してシュレースヴィヒ・ホルシュタイン問題を連邦議会に委ねたことで普墺両国は最終的に決裂した。ビスマルクはこれを「挑発行動」と批判し、6月9日にもシュレースヴィヒ総督マントイフェル率いるプロイセン軍をホルシュタインへ進駐させた(戦闘は無し)。オーストリアは6月11日に「ドイツ内部の安全と連邦加盟国の権利を守るため」の連邦軍動員案を提出し、6月14日にはその修正案が大多数の中小邦国の支持を得て決議された。結局のところ、ドイツ連邦における影響力は最後までオーストリアの方が上だったことになる。ビスマルクはプロイセンの軍事的威圧を直接に受ける隣国ザクセンやハノーファーさえ寝返らせることはできなかった。プロイセン側に付いたのは北ドイツ・中部ドイツの小邦国だけだった。
連邦軍動員決議を受けて連邦議会プロイセン公使カール・フリードリヒ・フォン・サヴィニーはビスマルクからの事前の指示通り、本動議は連邦規約に違反した宣戦布告に等しいこと、したがって連邦規約は消滅して拘束力もなくなったと理解していること、プロイセンは自らの連邦改革案に賛成してくれたドイツ諸国とともに新たな連邦を形成することを宣言し、ドイツ連邦から脱退した。これをもって事実上の開戦となった。
ビスマルクが対墺戦争を目指す外交をしている間、参謀総長モルトケはその軍事的準備を行っていた。分散進撃・集中攻撃というモルトケの戦略を実施しやすいように鉄道と電信に力を入れた。これは軍制改革で動員能力が上がっていたことと合わせてプロイセンの軍事的効率性を大いに高めていた。
開戦直前の1866年6月2日に軍司令官への命令権が認められていたモルトケは、指揮権もないのに軍の命令系統に介入してくるビスマルクを抑えながら全軍の指揮を執った。プロイセン軍は6月15日より北ドイツ三国のザクセン王国、ハノーファー王国、ヘッセン選帝侯国に侵攻し、6月27日のランゲンザルツァの戦いでハノーファー軍を破った。さらに7月にはバイエルン軍も撃破して、連邦議会のあるフランクフルト・アム・マインを占領した。
ビスマルクは7月1日に国王とともに対オーストリア戦線の大本営に入った。こちらの戦線もプロイセン軍が有利に戦況を進め、7月3日のケーニヒグレーツの戦いでオーストリア・ザクセン連合軍に決定的勝利を収めた。皇太子フリードリヒ率いる援軍が間に合ったことが大きく影響したため、ビスマルクは国王の侍従武官から「閣下、閣下は今や偉大な人物になられました。もし皇太子殿下の軍の到着が遅すぎたら、閣下は最大の悪人になるところでした」という戦勝報告を受けた。皇太子はこの戦争に反対していたが、一たび開戦した後は軍司令官の役割をしっかり果たした。ビスマルクも戦勝後に真っ先に皇太子と会見して彼を称えた。二人は生涯を通じて仲が悪かったが、この戦争中には稀に見る友好的な雰囲気だった。
オーストリア軍は包囲を脱して撤退に成功したものの、すでに趨勢は決しており、プロイセンと講和に入るしかなかった。一方プロイセン軍の方はウィーン進軍の機運が高まっていたものの、占領地域の拡大により補給不足に陥っていた。プロイセン軍による現地調達が容赦なく行われ、ボヘミア、モラヴィア、シュレージエンなどではそれに反発する地元民の蜂起が発生していた。これらが拡大すればこの戦争がオーストリアの反プロイセン国民戦争と化す恐れがあった。ビスマルクにとっての主目標(ドイツ連邦解体、オーストリアの覇権除去、プロイセンの北ドイツにおける行動の自由)はすでに達せられており、ビスマルクは早急の講和を希望していた。
7月5日にフランス皇帝ナポレオン3世が調停者になると申し出てきた。フランスでは政府も世論も普墺戦争への参戦意欲はほとんどなく、戦争準備もできていなかったが、フランスを公然と敵に回すことはこの段階では危険だったのでオーストリアと講和できるか不透明だったし、ロシアの立場も不明瞭なところがあり、この段階でフランスを敵に回してしまうと最悪の場合にはヨーロッパの現状を回復するために露仏墺三国の連携関係ができる恐れがあった。もちろんフランスに譲歩しすぎれば国王やドイツ・ナショナリズムを敵に回すことになるのでその注意を払う必要もあった。、ビスマルクもナポレオン3世の介入を了承せざるをえなかった。
ビスマルクは、ドイツ統一を恐れるナポレオン3世の感情に配慮して、駐フランス大使ロベルト・フォン・デア・ゴルツ伯爵を通じて北ドイツにおける覇権のみ要求し、南ドイツ諸国は独立させたまま、場合によっては南ドイツ連邦を作ってもらっても構わない旨をナポレオン3世に伝えて彼を安堵させた。シュレースヴィヒ北部についても住民投票の上で帰属先を決めようと考えている旨を伝えた。またビスマルクが承諾してのことかどうか不明だが、ゴルツは1814年国境(ナポレオン1世最初の失脚時に確定された国境)をフランスが回復することを支持する用意がある旨も伝えている。これはナポレオン3世の領土拡張への期待感を高めた。普仏の交渉は順調に進み、7月14日までに普仏共同作成の普墺休戦案がオーストリアに通知された。オーストリアは自国の独立と最も忠実な友邦ザクセンの領土保全を条件としてこれを受諾し、7月22日から普墺両国は休戦、ニコルスブルクで講和交渉がはじまった。
ビスマルクはオーストリアを将来に渡るまで敵に回さないため、寛大な講和条約案を提示すべきと考えていたが、これは国王から反対があった。国王はザクセンがこの戦争の主犯と考えており、オーストリアとザクセンの二国に罰を与えるべきであって、それは領土割譲と多額の賠償金だと考えていた。しかしビスマルクは、墺仏の要望に従ってこの二国の領土には手出しすべきではなく、ザクセン以外の北ドイツ敵国を併合(王位廃絶)すべきと主張した。しかし国王は正統主義の立場から君主家の廃絶を嫌がり、また真の敵国が免罪され、従っただけの国が罰せられることに納得しなかった。ビスマルクはプロイセンは裁判官ではなく政治を行っていること、オーストリアが納得できる条件でなければ第三国の介入なしには戦争を終結させられなくなることを訴えて説得を続けた。この論争は結局、皇太子がビスマルクを支持する介入をしたことで7月25日になって国王が折れる形で終結した。
こうして7月26日にニコルスブルク仮条約が締結され、さらに8月23日にはプラハ本条約が締結された。これによりドイツ連邦は解体され、今後オーストリアはドイツ統一に不干渉の立場を取ること、北ドイツ敵国はザクセンを除きプロイセンに併合されること、オーストリアは2000万ターレルの賠償金を支払うことが取り決められた。全体的には敗戦国に寛大な講和条約だった。またフランスに対する配慮から、今後南ドイツ諸国は単独でやっていく場合も南ドイツ連邦を結成する場合も国際的に独立した存在とし、創設が予定されているプロイセン中心の北ドイツ連邦はその独立性を侵してはならない旨の規定や北部シュレースヴィヒの帰属は住民投票を持って決する旨の規定も盛り込まれた。
ビスマルクにとってはこれらの譲歩は大した問題ではなかった。シュレースヴィヒの住民投票はプロイセン政府が意のままに投票方法を決定できるため、どうにでも操作できたし(ちなみに結局この投票は行われなかった)、南ドイツ諸国を独立させることについても、むしろ彼らに対仏安全保障上の不安感を植え付けやすくなると考えていた。実際オーストリアとの講和交渉と並行して行われた南ドイツ諸国との講和交渉の中でバイエルン王国、ヴュルテンベルク王国、バーデン大公国に対仏秘密攻守同盟を締結させることに成功している(ヘッセン大公国とは1867年4月に締結)。
一方ナポレオン3世は国内右派の人気取りのためライン川左岸を欲していたが、それによってドイツ・ナショナリズムを憤慨させて反ボナパルトを共通項にしたドイツ統一運動が燃え広がらないよう配慮する必要があった。そうした立場からナポレオン3世は南北ドイツが連合しない保証やライン川左岸の割譲を要求しながら、ドイツ民族主義が燃え上がりそうになると慌てて譲歩するといった不明瞭な態度に終始することになった。ナポレオン3世が仮講和条約後の8月5日に最終的な講和条約案に向けて、バイエルン領プファルツ全域とライン左岸ヘッセン領のフランスへの割譲を要求した際にはビスマルクは「必要とあればドイツ・ナショナリズムを解き放ちフランスと対決する」と公然と脅迫して阻止している。
普墺戦争の勝利によってビスマルクのプロイセン国内における地位は大幅に強化された。ビスマルクの1866年の国家運営は敵も味方も「上からの革命」と評した。ドイツでは1860年代から大衆雑誌が成長していたが、そうしたメディアからビスマルクは英雄視され、ビスマルクの写真や胸像が数多く売れるようになった。
ビスマルクは戦時中に総選挙を行えば有利な国内状況を作れると踏んで1866年5月9日にプロイセン衆議院を解散させていたが、ケーニヒグレーツの戦いの日に行われた総選挙では、進歩党・中央左派は148議席(改選前247議席)に激減、一方保守党は148議席(改選前35議席)に急増した。政府と妥協的な旧派自由主義も24議席(改選前9議席)を獲得したため、反政府派は衆議院の過半数を失った。
保守党の中でも正統主義に固執する強硬保守勢力は勢力を弱め、ビスマルクを支持する自由保守党が最有力勢力となった。この選挙結果を受けてビスマルクは1862年以来の無予算統治に事後承認を与える事後承認法を議会に議決させ、憲法闘争を終結させた。この事後承認法の賛否をめぐって進歩党は分裂し、賛成する議員たちは進歩党を出て国民自由党を結党した。自由保守党と国民自由党は北ドイツ連邦帝国議会でも多数派を占め、ビスマルク政府の与党的勢力となった。
1866年8月終わりにプロイセンと北ドイツ諸邦国は連邦規約を締結して北ドイツ連邦を立ち上げた。その規約において普通選挙で民選された憲法制定議会を設置することが取り決められた。
ビスマルクは早速、憲法制定議会に提出する北ドイツ連邦憲法草案の作成を開始した。ビスマルクは諸侯への配慮から邦国の独立性を守ることを表明していたので、少なくとも外見上はそう見えるように草案を作る必要があったが、変革を無にしないためには、実態はベルリンが中央集権的に支配する体制にせねばならなかった。これについてビスマルクは「形式的には国家連邦を尊重せざるをえないが、実際には柔軟に目立たないように包括的な表現で連邦国家という性格を付与することになろう」と述べている。
プロイセン政府が1866年12月15日に連邦諸国会議に提出した北ドイツ連邦憲法草案はブハー、サヴィニー、マクシミリアン・ドゥンカーらによって練られ、ビスマルクが修正を加えて完成させたものだった。その内容は保守的であり、民選の立法機関帝国議会の力は制限されていた。帝国議会は普通選挙で選出されるが、加盟諸国代表から成る連邦参議院 (ドイツ帝国)の同意がなければ法律を可決させることはできなかった。また連邦総歳出の9割は陸海軍に配分されるが、帝国議会には軍事予算の審議権を認めていなかった。連邦参議院における各国の票配分は旧連邦議会と同じだが、プロイセンは併合した諸国の票も所持し、43票のうち17票を占めた。決議に必要な票数は単純過半数なので、プロイセン政府はいくつかの小邦の支持さえ得れば連邦議会を掌握できた。連邦の盟主はプロイセン国王が兼務する連邦主席 (北ドイツ連邦)であり、連邦主席は連邦首相 (北ドイツ連邦)の任免権を持ち、首相を通じて執行権を行使するとされた。連邦首相は連邦主席に対してのみ責任を負っており、帝国議会に対しては責任を負わなかった。また連邦陸海軍はプロイセン国王が統帥権を有するものとされていた。
この憲法案を見た諸邦は自国の独立性が失われることを懸念したが、ビスマルクは憲法審議議会選挙が1867年2月12日に予定されていることを利用して、諸侯が揉め事を起こすつもりなら民主派と連携せざるを得なくなると脅迫して彼らの反対運動を牽制した。
2月12日に行われた憲法制定議会選挙は、国民自由党が80議席、保守党が59議席、自由保守党が39議席、進歩党が19議席を獲得するという中道右派の勝利に終わった。ビスマルクは召集された憲法制定議会に憲法草案を提出したが、最大勢力である国民自由党から様々な部分について自由主義的な修正を求められ、ビスマルクも多くの部分で譲歩した。これにより帝国議会の定期的な召集と1年ごとの予算審議が保証された。軍事予算審議権についても1871年12月31日から認められることになった。また選挙方法として秘密選挙が盛り込まれた。連邦主席の国事行為には連邦首相の副署が必要とされ、これによって行政の責任の所在を首相に明確化し、首相は帝国議会の質問に対して答弁義務を負うことになった。その一方でビスマルクが譲歩を拒否したのは、責任内閣制を作る提案や議員歳費を支給する提案であった。前者を拒否したのは国王の首相任免権を守るため、後者を拒否したのは「職業国会議員」が現れて帝国議会が活性化することを防ぐためであった。
北ドイツ連邦首相となったビスマルクの次なる課題はプロイセン一国覇権の下に南ドイツ諸邦国を北ドイツ連邦と統一することであった。ビスマルクは当初これを二つの方向性から目指した。一つは南ドイツ諸国の軍制改革を促すことでプロイセン軍制に同化させること、もう一つは関税同盟によって現に存在している南北ドイツの経済的結び付きを政治的にも利用することである。
ビスマルクはバイエルン王国首相クロートヴィヒ・ツー・ホーエンローエ=シリングスフュルスト侯爵(親北ドイツ連邦派)が推し進める南ドイツ諸国共同してのプロイセン型軍制改革計画を積極的に支援した。ホーエンローエの提唱とビスマルクの後押しで1867年2月にシュトゥットガルトで南ドイツ三国(バイエルン、
ヴュルテンベルク、バーデン)による会議が開催され、ここでプロイセン型軍制改革を行うことが決議された。これにより北ドイツ連邦軍と南ドイツ諸国軍の同化を推し進めることに成功した。