貧困の悪循環
アメリカの公的扶助の代表として挙げられるのは、「要扶養児童家庭扶助(AFDC)」、AFDCに代わって1996年の「個人責任と就業機会一致法(PRWORA)」の成立に伴って施行された「貧困家族一時扶助(TANF)」である。AFDC、TANFともに貧困児童のいる母子家庭・父子家庭を主な対象としており、障害者や高齢者については「補足的保障所得(SSI)」と呼ばれる制度によって貧困対策を行っている。要扶養児童のいる貧困家族を対象にしているのが貧困家族一時扶助(TANF)となっており、一人親か、二人親でも稼ぎ手が失業中という貧困家庭に期限付きの生活扶助を提供し、同時に就労支援を行うプログラムで、具体的には、60ヵ月の生涯受給制限を設けて就職・就労・職業訓練などを義務づけ、雇用支援、育児ケアなどのサービスを提供している。｢要扶養児童家庭扶助｣(AFDC)の受給者数がピークに達した1994年には、約500万世帯、全米で8分の1を超える児童がAFDCを受給しており、AFDC 受給児童の半数以上は婚外子であり、4分の3には、離れて暮らす健康体の親がいた。再受給、再々受給を総計すれば、約半数が、5年を超えてAFDCを受給していた。こうした状況に対して、費用を規制するためにAFDCの財源に上限を設ける意見や、単親家庭の貧困児童に恒久的な支援を行うことが、家庭崩壊を助長し、未婚の出産を可能にし、AFDC の長期受給につながったとする意見が出て、福祉改革となった。
AFDC 受給者の大部分は、母子家庭であったため、1975年の社会保障法の改正では、子どもの扶養義務を履行していない親を州政府が探し出し、養育費の取立てを行う｢児童扶養強制」プログラムが規定された。同プログラムは、AFDC 受給者には自動的に適用された。その後、96年福祉改革法により、AFDC の TANF への再編が行われた。TANF の目的には就労準備、就労及び結婚の促進により、貧困な親達の政府の手当への依存を終わらせること、婚姻外の妊娠を予防し、減少させるとともに、そのための年間数値目標を確立すること、両親のいる家庭の形成と維持を奨励することがあった。受給者には就労等の義務があり、要請に応じない者には、給付の減額ないし停止という制裁措置がとられTANF 受給中に新たに子どもが生まれた場合、アリゾナ州他が採用しているfamily cap制度により、州政府は、その子どもに対する追加的給付を拒むことができるという特徴を持つ。TANFでは、自立・就労支援で受給者が激減している。制度改革により、州政府にとっては,1990年代前半のAFDC 受給者と比べてTANF 受給者は半減したにもかかわらず,連邦政府からの一括補助金はピーク時の金額が交付され,州政府の支出も継続することが義務づけられていることから,TANFに関連する州独自のプログラムや就業支援策を実施する財政的な裏づけを有することとなった。その結果,多くの州ではTANF から離れた人に対してもある程度の所得に達するまで支援を継続しているという効果を生んでいる。
連邦財源を用いるTANF の支給期間は生涯60カ月(5年)に限定されている。なお、日本においても離婚の増加にともなう母子世帯数の増加を背景にして,児童扶養手当や生活保護の受給世帯が増加していることから,福祉手当の支給に重点を置くのではなく就労による自立を支援するといったワークフェア型の改革が進められている。生活保護制度とTANFを比較分析研究では、TANFの方がより就労促進的な制度となっていることが示された。しかし、日本の稼働可能な世帯の稼働率とTANFの稼働率と比較すると日本の稼働率がより高かった。
スウェーデンでは社会保険は国の権限によって実施されており、スウェーデンに居住していれば給付される保険(一種の手当に近い)と、労働市場に参加し保険料を支払っていれば給付される保険の2 段階に組み立てられ、従前所得に対して高い割合の給付が保障されている。これに対して、社会扶助は、管理・運営がコミューン(基礎自治体)に委ねられている。運営面でコミューン間にかなり相違があり、給付水準さえも異なるケースがある。給付の際には、最低生活費の給付とともに、ソーシャルワークによって自立支援が行われているという。その社会扶助の受給資格がきわめて厳しく、所有物を基本的に売却しなければならず、家や土地はもちろん、自治体によっては車・コンピュータも売却対象となり、また少しでも労働能力があれば就労プログラムへの参加が強いられる。90年代の経済危機により失業者が増加し社会保障受給者が増え、社会扶助にかかるコストの増加、受給者数の増加、さらには受給年数の長期化という3 つの要因によって「スウェーデンモデルの崩壊」が叫ばれるほどであった。その結果、社会省が1999年から2004年までに社会扶助受給者数を半減する目標を設し、同時に社会扶助受給者の増加を分析したところ、若年と母子世帯の社会扶助受給者にはきわめて多様なケースが存在しているという。非常に多いのが、社会保険でもカバーされないような軽度の知的障害者、社会活動に不可欠なコミュニケーション能力が欠如している者(軽度の学習障害の場合、大学卒業も可能だがその後の就労の機会に恵まれない事例が多い)、それからDV や児童虐待を受けてきた者、あるいは薬物中毒者・アルコール中毒者である。こうした人びとは、医師から雇用能力があると診断されながら、実際に就労支援を行っても有効に機能しないという事態が起きているという。長期受給者の増加によって、社会扶助受給世帯の子どもも社会扶助受給者に陥るような、貧困の世代間継承の事例も存在することが確認されている。また、2000年にエンショピング市では利用者がソーシャルワーカーを刺殺する事件が発生し、福祉事務所にはソーシャルワーカーを保護するための敷居が設けられ、かなり排除的な事務運営になっているという。
日本では、親から子への「貧困の連鎖」を食い止めるために「子どもの貧困対策法」の制定を求める集会が2013年3月29日、国会内で開かれた。2013年4月現在、自民党の「子どもの貧困対策法案」の骨子が明らかになり、民主党が先にまとめた案と大筋で一致しているが、自民党案では民主案に明記された子どもの相対的貧困率を削減する数値目標は盛り込まれていないという齟齬が生じていたが、最終的には調整が行われた。
日本弁護士連合会は、「子どもの貧困対策は待ったなしの喫緊の課題であり、具体的な貧困率削減の数値目標を伴わない法律は実効性に欠け、骨抜きになる可能性が高い」と批判したうえ、民主党案にも「(1) 保育施設を量的に拡充し、かつ、質的に向上させること。(2) 家庭で養育されることが困難になった子どもに対する社会的養護の制度の充実を図ること」の付記を提案していた。
子どもの貧困対策法案は、平成25年6月に成立した。この法案では、政府には子どもの貧困対策を総合的に推進するため、子どもの貧困対策に関する大綱の制定義務が、都道府県には子どもの貧困対策計画策定努力義務が課されている。
施政者側も身分の連鎖を起こしている可能性があり、2012年12月に発足した第2次安倍内閣の閣僚のうち、父・祖父など地方議会・国会議員であった世襲議員は19名中12名と全大臣中63%を占めている。交通遺児育英会の交通遺児奨学生第1期生であった下村博文がいる一方、麻生太郎、根本匠、林芳正といった貴族院や初代内務卿に系譜が遡れる数代目の政治家も複数いる。選挙に出馬するための供託金は国会議員では300万を要し得票が一定数以下なら没収され政治参画の機会を狭めている可能性がある。また、司法分野においても、安倍内閣は、任期途中の2014年3月末で退官する最高裁長官の後任の第18代長官に、寺田逸郎・最高裁判事(66歳)を指名し、4月1日付で発令した。寺田の父は第10代長官を務めた故寺田治郎(じろう)で親子2代での長官就任は初めてで、戦後生まれの長官も初となった。
なお、「子どもの貧困」について報告しているユニセフでは総体的な数値だけでなく、貧困の深刻さや、社会保障制度の効果を測る数値を用いながら、子どもの貧困の状況を各国政府が継続的に監視し、政策の優先課題として子どもの貧困削減に取り組むべきであると訴えている。
一方、自治体では、東京都荒川区において子どもの貧困・社会排除問題に対し、庁内に検討委員会を立ち上げ、実態の解明とそれに対する総合的対策モデルとしての自治体独自システムの構築を模索した。「子どもの貧困・社会排除問題に取り組むに当たっては、各支援部署において、ドメインを具現化した目標、指標の設定を行うことが重要」であり、組織間連携を一層強化する必要があるとプロジェクト報告で結論付けている。
神奈川県では2009年(平成21年)3月の総合計画審議会計画推進評価部会報告において「格差の連鎖を断ち切り明るい将来展望を切り開くための対応を検討する必要がある」と、2010年(平成22年)3月の同部会では、「支援を必要とする子どもたちを中心に全ての子どもが実質的に平等な機会を得られ、安心して育つためのセーフティ・ネットの構築や複雑化する子どもを取り巻く課題への対応を図る必要がある。」とした。すべての子どもが公平な(フェアな)機会を得る(スタートができる)ことができる社会の実現を目指して、「子どもの安心のための政策研究」を実施した。
東京都北区では、区立中学校につくられた、貧困などの原因から不登校となった生徒が通える特別な「ひまわり教室」を地元の老舗銭湯の3代目が運営し、職員会議にも出席、学校に来ないなど心配される子どもの家に通って本人や家族に会い、事情を調べ、一緒に問題解決を目指している地域ぐるみの活動を行っている。
平成25年1月に行われた全国調査では、全国の自治体のうち、子ども・若者の貧困対策で一元的な管理部署があるところは2.4%に過ぎず、特化した計画を策定しているところは0%である。何らかの問題意識を持つ自治体は5割あり、積極的に取り組みたいという自治体は2割程度であった。
先進国では、貧困家庭や困難な課題を抱えている子どもへの包括的支援を導入している国が増えており、イギリスヘッド・スタート、アメリカヘッド・スタート、カナダフェア・スタート、オーストラリアベスト・スタート、韓国ウィ・スタートがあるが、経済的に恵まれない子どもへの早期支援は効率性の高い社会投資である。日本の幼保一体型教育の導入時にも、上記内容が参考にされている。
1960年代にミシガンのベリースクールで、黒人の貧困家庭の3〜4歳の子どもたちに良い幼児教育を受けさせるという社会実験が行われたが、40年間追跡したところ、この幼児教育を受けたグループはそうでないグループに比べて高校卒業率が高く、セカンドカーや持家の所有率が高く、麻薬などで逮捕された人が少なく、収入も高かった。ノーベル経済学賞を受賞したジェームズ・ヘックマンは、ペリースクールなどの成果を根拠にして5歳までの教育が非常に重要と主張しているため、幼児期の投資は収益性が高いとされる。
ただし、日本に置き換えて考える時「米国には公的な保育制度がないため、乳幼児期に特にひどい状況が生まれやすいと考えられます。日本には保育園があるので、そこにプラスの投資をすることでどれぐらい効果があるかは別に考えなければいけません。」との指摘もある。
日本ではひとり親の就業率は母子家庭8割・父子家庭9割と諸外国に比較して高いことに反して、相対的貧困率がOECD加盟国中最も高くなっているが、「夫が全児の親権を行う場合」を1966年に妻側が逆転して以降、妻が全児の親権者となる割合は現在では8割を超えているため、実際に主に困窮しているのは母子家庭である。ただし、「所得再分配調査」の分析による貧困家庭に占める母子世帯の割合は1995年で4.6%、2001年で4.7%と1割にも満たないとの研究もあり、母子世帯の貧困が貧困率全体に与える影響は大きくないとの指摘もある。
母子家庭の貧困対策については、アメリカでは母子世帯の増加に伴う福祉給付金の増大という財政問題に加え、母子世帯の福祉依存がアメリカ社会の基盤である「自立」精神を損なうこと、とくに子どもの成長過程で福祉依存が日常化し、福祉依存が継承されることへの危機感が強まって1996年の「福祉から就労へ」という福祉改革となった。一方で、非監護者(主に父親)の養育費徴収強力に推進され、養育費は給与天引きが行われ、養育費サービス機関は、福祉、税務、司法、検察・警察等の各種の行政機関、民間機関等と情報連携・行動連携を取りながら子どもの養育費確保のために動き、滞納者には免許停止やパスポート発行拒否など公権力が行使されている。政府支出も年々増加している一方、全体の受給率は4割にとどまるが、養育費が家計に占める割合が高い貧困母子世帯の受給率が向上しているため、貧困・低所得の母子世帯にとって養育費の状況改善の意味合いは大きいとされている。
イギリスでは、1980年代以降多くの生別母子世帯が貧困で社会保障給付に依存して生活していること、また多くの母子世帯が養育費を得ていないことについて、納税者からは父親の責任を問う声が強まった。私的扶養・家族責任と公的扶養・国家責任との境界をめぐる議論が起こった。現在では子と別に暮らしている親(多くが父親)から強制的に養育費を回収するための手段が取られている。
韓国では、ひとり親家庭の83%が元配偶者から養育費を受け取っておらず(2012年現在)、2015年3月、女性家族省のもとに養育費履行管理院が設けられた。その役割は相談と徴収で、申請を受け相手の住所、財産や所得を調査、協議成立から取り立てまで支援する。履行管理院の支援で658件、約30億ウォン(2億7千万円)の養育費が支払われた。
日本では、2006年現在では離婚や未婚の母に対して子どもの別れた父親の実際に支払いがある養育費は2割しかない状況であるが、養育費を取り決めていない理由には、「相手に支払う意思や能力がないと思った」が半数を占めているが、次いで2割が「相手と関わりたくない」という理由をあげている。養育費の文書での取り決め状況・養育費の受給状況共に母親の学歴が上昇するにつれ、割合が上がっている傾向があった。このように養育費は母の状況に左右されている。養育費の受給分析を通じて、養育費が子どもの権利であるという認識が母に、ひいては社会に不足しているとの指摘もある。
さらに、生活保護母子世帯においては、別れた相手の学歴も低学歴が多く、生活保護母子世帯の世帯主とのマッチングが高い、また相手は非正規就労など不安定就労のため扶養援助が期待できないとの指摘がある。
養育費の徴収については、2007年養育費相談支援センターが設立され、諸外国のような強制力は伴っていないが、書面を作成する場合には公証人役場で作成された公正証書は、約束を守らなかった場合には強制執行ができるという認諾条項の付いたものであれば強制執行を、また 一定の期間内に履行しなければ本来の養育費とは別に一定の金銭を支払うように命じる間接強制にも利用できるなどアドバイスを行っている。明石市は、離婚相手から不払いとなった養育費を補填するモデル事業を開始すると2018年に公表している。ひとり親世帯が養育費の保証契約を保証会社と締結し、保証料は市が負担して、養育費が不払いの場合でも、同社からひとり親世帯に年間最大60万円が払われるという。
国の政策としては、平成14年(2002年)に母子及び寡婦福祉法、児童扶養手当法等を改正し、「児童扶養手当中心の支援」から「就業・自立に向けた総合的な支援」へ転換したところだが、母子家庭の8割が既に就労している現在、就労による増収はパートタイム等で雇用されている母子家庭の母が常用雇用に転換することが有効だが、経済状況が厳しい上に、通常学歴内婚の比率が高いことに加え男女共に学歴が低いほど離婚率は高く、「離婚は低学歴層に集中して生起している」という離婚女性分析もあるため、正規雇用化は現実的に困難である。国の常用雇用転換奨励金事業において、母子家庭の母と有期雇用契約を結んだ事業主によるOJT計画書の提出件数が平成15年(2003年)4月から平成19年(2007年)12月までの合計で156件、そのうち、常用雇用に転換された者の人数は、128人となっている。
なお、民法においては、2011年に第766条1項が改正され「子の監護に要する費用の分担」についても離婚の協議事項と初めて明記された。
この後法務省が、改正民法が施行された2012年4月から1年間の結果をまとめた。この法務省の調査によると、2012年4月からの1年間で、未成年の子がいる夫婦の離婚届の提出は13万1254件あったが、面会や交流の方法を決めたのは7万2770件(55%)、養育費の分担を取り決め済みだったのは7万3002件(56%)だった。