特別警報
特別警報(とくべつけいほう、Emergency Warning)は、日本において、気象災害、水害、地震、噴火などの重大な災害が起こるおそれが著しく大きい場合に、気象庁が警告のために発表する情報。警報の一種ではあるが、警報の発表基準をはるかに超える規模で起きるような甚大な被害が発生する恐れがあり、最大級の警戒をする必要がある場合に適用される。
2013年8月30日0時(JST)から運用が開始された。運用開始後当面の間は、原則として都道府県単位(ただし、北海道は7区分、沖縄県は4区分)で発表される。なお、2019年5月から運用が開始された防災気象情報に関する警戒レベルでは、大雨特別警報は5段階のうち最も危険な警戒レベル5に相当する(後節参照)。
特別警報が発表されるときは、経験したことのないような異常な現象が起きうる状況で、かつ、それまでの数十年間災害の経験が無い地域でも災害の可能性が高まっている状況である。対象地域の住民は、直ちに命を守る行動をとることが推奨されている。なお、「直ちに命を守る行動をとる」とは、必ずしもその場所から他の場所へと避難することを意味するものではなく、例えば、避難することが既に危険な場合は屋内のより安全な場所に移動するなど、各々が状況を見極めて適切な災害回避行動をとることを意味する。
気象業務法第13条の2において、「予想される現象が特に異常であるため重大な災害の起こるおそれが著しく大きい旨を警告して行う警報」と法的に定義されている。2013年5月30日に公布された改正気象業務法および改正国土交通省設置法において新たな制度として設けられたもので、同年8月30日0時(JST)から運用が開始された。通常の警報よりも更に重大性が高い災害が迫っている状況で、市町村は住民等への周知を徹底し、住民や関係機関は最大級の防災対応をとることを求めるものである。
従来の警報は、都道府県から市町村への通知および、市町村から住民・官公署に対する周知は努力義務であったが、特別警報はこれを義務に位置付けることで周知の強化を図っている。また、これまで気象の解析・予測や予警報の発表は、陸域では管区気象台等、海域では海洋気象台がそれぞれ行っていたが、2013年10月1日付で海洋気象台を廃して管区気象台等に統合された。
対象となる現象は、例えば津波により甚大な被害を出した東日本大震災や、高潮や暴風により甚大な被害を出した伊勢湾台風に匹敵するような、数十年に一度という非常に稀な頻度の極めて大規模な災害に発展すると考えられる、気象現象・津波・地震・噴火である。
なお法的な位置付けとしては上表の通り、特別警報は警報の一種であり、さらに警報自体が予報の一種であるため、特別警報も予報の一種である。また法令上は下表の通り、現象に応じて7区分がなされているが、一部は実際に発表される表題(タイトル)と異なる。
特別警報が制定された理由として、2000年代に入って気象庁は「大雨警報の重要変更」から土砂災害警戒情報への拡充(都道府県ごとに2005年 - 2008年にかけて順次開始)、警報・注意報の発表単位の地方ごとから市町村ごとへの細分化(2010年)、重大な災害の切迫を呼び掛ける「見出しのみの短文気象情報」の開始(2012年)など防災情報の改善を行いつつあるにも関わらず、警報などの防災情報を受けて行われるべき避難が十分でなかった事例が後を絶たず、2011年に相次いで発生した大型災害によってこの問題がクローズアップされたことが挙げられる。
同年3月11日に発生した東日本大震災(東北地方太平洋沖地震)では仙台平野で津波浸水域が内陸6kmに達するなど東北の太平洋岸を中心に大津波に襲われ、2万人近くの死者・行方不明者を出した。また同年9月上旬に日本に上陸した台風12号では紀伊半島を中心に数日間の雨量が1,500 - 2,000mmに達する記録的豪雨となり、土砂崩れ・土石流・氾濫などにより90人以上の死者・行方不明者を出した。この2つの災害では、気象庁は大津波警報や土砂災害警戒情報などの最大レベルの警報を発したにもかかわらず、先に述べたような多数の犠牲者と甚大な被害を出す事態となっており、警報の重大性・切迫性が分かりにくいなどの指摘が挙がり、情報のあり方に課題を残すことになった。そしてこの教訓から、自治体からの要望や国の中央防災会議の提言において防災情報の改善が求められたことが法改正に繋がった。
なお、日本の気象業務において警報類は、警報の発表が1883年に開始され、その後1932年に気象特報(現在の注意報)の発表が開始されてから、1952年の気象業務法制定(気象特報を注意報に改称、警報を法的に定義)を挟んで長らく2段階の体制であった。特別警報は81年ぶりとなる新たな段階の制定となっている。
発表第1号は、2013年9月16日5時5分に京都府・福井県・滋賀県に発表された大雨特別警報で、台風18号の大雨によるものであった。また、台風に対しての特別警報は、台風8号の接近に伴い、2014年7月7日18時20分に沖縄県宮古島地方に発表された暴風特別警報と波浪特別警報が初めてとなった。
特別警報・警報・注意報などの防災気象情報は充実を図るために特に2000年代以降細密化・多様化されているが、「土砂災害警戒情報」「記録的短時間大雨情報」など用語の氾濫により逆に分かり辛くなった面もあるという指摘がある。2012年10月に開始された気象庁の検討会では、全ての気象災害に対してレベル1からレベル5までの5段階の「気象警戒レベル」(仮称)を導入する(導入後当面の間は、「特別警報」「警報」「注意報」の呼称を併用)とともに、猶予のある台風災害等の場合には時系列で今後のレベル変化の見通しを発表して防災対応に役立てることなどが検討されており、2016年度の導入を目指していると報道された。
防災気象情報に関する警戒レベルについては、2019年3月に内閣府の「避難勧告等に関するガイドライン」が改定され(2021年の改正で避難勧告は廃止され避難指示に一本化)、それに伴い同年5月29日より気象庁は「大雨・洪水・高潮警戒レベル」(大雨警報、土砂災害警戒情報、指定河川洪水予報および高潮警報が対象)の運用を開始している。この中で大雨特別警報は5段階のうち最も危険な警戒レベル5(既に災害が発生または切迫している状況)、高潮特別警報は警戒レベル4(速やかに全員避難)に相当する。
従来の警報や注意報と同様に、原則として市町村(一部では市町村内を分割して設定された区域)、東京23区は各特別区をそれぞれ単位として発表される。ただし、運用開始後当面の間は、府県予報区(原則として都道府県単位)を単位として(「○○県に△△特別警報」「[○○特別警報] △△県のすべての市町村」のような形で)発表されている。この手法は、気象庁が効果等を見極めつつ適宜見直す予定である。
大雨特別警報については、当初は府県予報区内で発表していた大雨警報を全て大雨特別警報に切り替えていたが、2017年4月に見直しを行い、7月7日13時から危険度が著しく高まっている市町村に限って発表するよう変更した。
また、当該府県予報区を担当する各地方気象台が特別警報の発表を担当する。
大雨や暴風などの6つは「○○特別警報」の表題で発表される。津波、噴火、地震の3つについては従来と変わらず「大津波警報」、「噴火警報」、「緊急地震速報」の表題で発表される。津波と噴火については発表基準も従来と変わらない。なお、これまで運用されていた注意報や警報は、特別警報の運用開始後も同様に用いられている。
気象の6種類の特別警報の基準には全て「数十年に一度」という文言がある。これに関して気象庁によれば、全国的にみた場合には、1種類につき年に1 - 2回前後の頻度で発表されるのではないかとしている。
場合によっては、警報を飛ばして、注意報から特別警報へと警戒レベルが引き上げられることもある。
なお、特別警報は都道府県・市町村から住民や官公署への伝達・周知が義務付けられている関係で、警報や注意報とは異なり、その基準を定めるときは予め関係する都道府県知事の意見を聞かなければならないと規定されていて、基準を改正する時もこの規定が準用される。
大津波警報は、従前の津波警報のうち大津波警報と呼ばれていた「津波警報(大津波)」を特別警報に位置付けたものである。「噴火警報」「緊急地震速報」の名称は警報と同じであるが、これに関して気象庁は、早期の開始を優先するため(警報の伝達に用いている)電文の形式変更を最小限に抑える必要があったことを理由に挙げていて、今後電文内での工夫や名称変更などを検討するという。
気象庁は特別警報の指標を満たす過去の現象として、いくつかを例に挙げている(特別警報運用開始後の事例を含む)。
平成5年8月豪雨(1993年)
福井豪雨(2004年)
台風23号と前線による大雨(2004年)
台風12号による大雨(2011年)
九州北部豪雨(2012年)
台風26号による大雨(2013年)
室戸台風(1934年)
枕崎台風(1945年)
伊勢湾台風(1959年)
第2室戸台風(1961年)
台風13号(1993年)
三八豪雪(1963年)
五六豪雪(1980年 - 1981年)
特別警報が発表された場合、警報と同様に、行政機関や住民の防災対応を支援するため、特別警報の発表や解除の伝達系統が制度化されている(気象業務法第15条の2)。警報と異なるところは、都道府県知事から市町村長、市町村長から住民への周知がそれぞれ義務となっている点。
(義務)気象庁→住民(全種類)(報道機関の協力の下行う)
(義務)気象庁→NHK(全種類)
(義務)気象庁→都道府県、消防庁、NTT東日本・西日本(地震動以外)
(義務)気象庁→海上保安庁(地震動・噴火以外)
(義務)気象庁→警察庁(噴火・大津波のみ)
(義務)都道府県知事→関係市町村長 ※警報では「努力義務」となっている。
(努力義務)警察庁、消防庁、NTT東日本・西日本→関係市町村長
(努力義務)海上保安庁→航海中および入港中の船舶
(義務)NHK→公衆
(義務)市町村長→公衆・官公署 ※警報では「努力義務」となっている。
義務付けられている「市町村長から住民への周知」とは、公衆や官公署に対して「直ちに周知させる措置」をとることを指し、各々の住民全てに個別に周知することではない。具体的には、防災行政無線や有線放送の戸別受信機や屋外スピーカー放送、広報車の巡回、消防団や自主防災組織を通じた伝達、自治会等を通じた伝達、携帯電話の防災メール発信や携帯電話会社の緊急速報メール、地域のケーブルテレビやコミュニティFMによる放送などである。
また、2014年3月27日より、Jアラートによる特別警報の配信が開始された。運用規則により、原則として自動起動する扱いとなっており、防災行政無線やコミュニティFMの緊急放送を自動起動して「特別警報発表」の放送を実施することによる周知が可能となった。
発表第1号となった2013年9月18日の発表時には、京都府と滋賀県の4市町で自治体が住民への周知を見送るという事例が発生した。見送った理由として、発表が夜明け前の暗い時間帯だったことを挙げた自治体もあった。気象庁は気象業務法違反の可能性を示唆して「大変残念」とするコメントを出したほか、周知しないという判断は適切ではないという専門家の意見も報じられた。
なお、特別警報・警報・注意報をカラーレベルの違いで表現する場合、特別警報には「紫色」(気象庁のホームページ:RGB=200.0.255,  →警戒レベルが導入された2019年5月末より「濃い紫」と表現されるRGB=108.0.140, )を用いていたが、新たに定められた警戒レベルの配色に合わせて気象庁のホームページでは2020年6月より「黒色」(RGB=20.0.20, )を用いている。さらに2021年2月の同庁ホームページのリニューアル以降は、大雨特別警報(警戒レベル5相当)に関しては「黒色」(RGB=12.0.12, )を、それ以外の特別警報(警戒レベル4相当)に関しては「紫色」(RGB=170.0.170, )を用いることで、警戒レベルの違いを明確にしている。
NHKは、ローカル単位(県域・広域)の地上波テレビ放送ではチャイム付きの字幕速報、全国単位の地上波テレビ放送および衛星放送(BS)では字幕などの形で速報を行うほか、地上波ラジオ放送ではAMのラジオ第1とFMではローカル単位と全国単位の両方、AMのラジオ第2ではローカル単位でそれぞれ上乗せ音声による速報を行い、場合により特設ニュースへの移行も行う方針で、2013年8月30日の制度開始当初から行う予定としている。
特別警報を伝える字幕は、画面内に帯状に表示され、端(NHKが示した資料では左上端)に紫色の背景で囲った「特別警報[○○]」の表示(○○は特別警報の種類)、そこに続ける形で特別警報が発表された市区町村が含まれる都道府県名、次に市区町村名を表示する。以下に例を示す。
なお、全国向けの字幕速報はNHKニュース速報として伝える。以下に2020年現在使われているテロップの例を示す。東京以外のローカル編成でも、該当する地域でも該当しない地域でも同じ文言のテロップが流れる。
#fff ○○都道府県気象庁が最大級の警戒呼びかけ
また、『気象情報』の番組中では、従来の注意報や警報のように色と種類だけで区別するのではなく、例えば「特別大雨」というように、「特別」の文字を加えて特別警報であることを強調する。
日本テレビ系列:○○県の広範囲に△△特別警報 重大な災害が起きるおそれ 気象庁
テレビ朝日系列:○○都道府県に△△特別警報 最大級の警戒をしてください
TBSテレビ系列:○○県に△△特別警報
テレビ東京系列:○○県に△△特別警報
数十年に一度の災害発生に警戒を 自治体からの情報に注意してください
フジテレビ系列:○○県に特別警報 [△△特別警報] □□県のすべての市町村
数十年に一度の非常事態 重大な災害に警戒を
「警報」の発表時も従来通りの対処を取らなければならないが、「特別警報」の発表時には更に厳重な対処を取る必要がある。気象庁は、「特別警報」が発表されたら、ただちに命を守る行動をとり、身を守るために最善を尽くすことを呼びかけている。
なお、同じ特別警報であっても現象の性質に応じて対処を変える必要がある。台風のように進行が比較的ゆっくりとした現象においては、接近する前の段階で特別警報を発表でき、避難などに余裕があると考えられる。しかし、集中豪雨のように数時間で急激に進行する現象においては、特別警報が発表された時点では既に周囲は危険な状態であり外への避難が困難である場合が考えられる。このような状況では、無理に外へと避難する事だけを考えず、洪水の場合建物の上の階に避難する、斜面の近くの場合避難所ではなくても近隣の頑丈な建物に避難したり、家の中の斜面からなるべく遠い場所に避難するなど、状況に応じた対処をすることが望ましいと考えられる。このような事態を防ぐには、集中豪雨のように急激に進行する現象では特に、災害が拡大する前の「警報」や市町村の出す「避難指示」の段階で危険を予測して避難を選ぶことなどが必要である。
なお、高齢者や障害者をはじめ、子供や妊婦、けが人や病気の者、日本語が分からない外国人、その土地の地理に疎い旅行者などの災害弱者がいるところでは、さらに早めに対処を行うことも重要である。
法令上特別警報は警報に含まれるため、警報と同じように、気象業務法第23条が規定する「気象庁以外の者が警報を行うことの禁止」が適用される。
警報の発表後に特に警戒しなければならない状況が生じた場合に、警報を補足する気象情報が発表されることがある。例えば大雨警報発表中に数年に1回程度しか生じないような猛烈な雨を観測した場合には記録的短時間大雨情報が発表され、発生しつつある災害への警戒が呼びかけられる。また土砂災害の危険性が高まっている場合、土砂災害警戒情報を発表し市町村単位で土砂災害への警戒が呼びかけられる。特別警報が発表されている期間中も、こうした情報は同じように発表され、その際には対処を行う必要がある。
なお、土砂災害警戒情報や各種防災気象情報については、情報が多くて分かりにくいという問題が指摘されていることから、経緯の節で述べたように見直しが行われている。
前線に起因する大雨の場合は、「大雨と落雷及び突風に関する○○県気象情報」(近畿・中国地方では「大雨と突風及び落雷に関する○○県気象情報」)の中で、最大級の警戒とともに、落雷や竜巻などの突風に注意するよう呼び掛けている。
大雨については留意点がいくつかあり、まず1つは、狭い範囲で起こった場合は、数十年に一度の大雨であっても特別警報が発表されない場合がある。2つ目に、記録的であっても1時間程度で収まるごく短時間の大雨に対しては、特別警報は原則として発表されない。
2013年10月15日から16日にかけて東日本に接近した台風26号では、東京都大島町(伊豆大島)において記録的な豪雨により大規模な土石流が発生し、甚大な人的・物的被害が発生した。伊豆大島では、15日17時38分に大雨洪水警報が発表され、16日3時58分までの1時間で122.5ミリ、8時20分までの24時間で824ミリという観測史上1位の降水量を記録したが、特別警報は発表されなかった。気象庁は発表しなかった理由として、特別警報は都道府県程度の広がりを持つ現象に対応するものであり、伊豆大島では雨量の基準は満たしたものの、伊豆諸島の他の島や東京都内では基準となる雨量に達した地点が少なく、「府県程度での広がり」の基準を満たさなかったためと説明した。これについて安倍内閣の菅義偉内閣官房長官が「規定はあるとしても誰が見ても出してもおかしくなかった」と述べて発表基準の見直しに言及する動きなどがあった。結果として基準は変更されていないが、基準変更の代替として、離島などでの大雨の際には、各都道府県の気象台から各市町村へのホットラインを通じて緊急の連絡を行う措置を執っているほか、重大な災害の切迫を呼び掛ける「見出しのみの短文気象情報」の中で「○○市で50年に一度の大雨」というように重大性を周知する措置を執っている。
また、大雨は数時間以上継続するようなものを対象にしており、継続時間が1時間程度の「局地的大雨」は特別警報の発表には至らない。気象庁は基準制定時の意見聴取への回答において、1時間程度の局地的大雨に対しては観測時に発表される「記録的短時間大雨情報」などを参考にするよう回答している。
大雪特別警報は50年に1度の記録的な積雪になった後さらに「警報級の降雪が丸1日程度以上続く」という発表基準があるため、南岸低気圧による1日程度の大雪では特別警報が発表されにくい。これは、大雪の特別警報はいわゆる西高東低の冬型の気圧配置によりもたらされる数日以上続くような記録的大雪を対象にしたものだからである。結果として、大雪の特別警報は日本海側の大雪には適合しても太平洋側の大雪には適合しにくい形となっている。例えば、2014年2月の大雪では南岸低気圧により関東地方を中心に数十年ぶりの積雪となり、甲府・前橋・熊谷では100年超の観測史上最も深い積雪を観測しているが、この時も特別警報は発表されなかった。2022年12月現在、大雪特別警報の発表事例はない。(後述参照)
2014年7月に沖縄に接近・通過した台風8号では、台風の接近に伴い7月7日から8日にかけて沖縄本島地方に波浪・暴風・高潮・大雨の特別警報が順次発表されたが、台風の中心が通過したため9日未明の2時52分に一旦警報に切り変えられた。しかし、台風外側の雨雲が沖縄本島に継続してかかり予想を超える大雨となったため、約4時間半後の7時31分には沖縄本島地方に再び大雨特別警報が発表されるという経過をたどった。切り替えが拙速だったのではないかという意見も見られたが、実は、最初の発表は台風の勢力予想に基づくもの、2回目の発表は解析雨量に基づくものであって、基準が2つあることによって起こっていた。こうした事態は特別警報の基準や精度に対する疑念の元にもなっていて、異なる基準のものを同じ枠組みで発表することに対して気象予報士の片平敦は疑問視した。
2019年10月11日、前項で挙げた伊豆大島の災害を踏まえ、新しい基準による大雨特別警報の発表基準が伊豆諸島北部にて先行実施された。改善後の基準は「過去の多大な被害をもたらした現象に相当する基準値を作成し、この基準値以上となる1km格子(メッシュ)がまとまって出現すると予測され、かつ、さらに雨が降り続くと予測される場合」に大雨の特別警報を発表する、というものである。これまでの50年に1度の降水量といった「雨量」から、過去の災害を基にした危険度分布という「指数」を定義に持ち込むことで災害との関連性・信頼性が向上するほか、気象庁の運用する危険度分布の格子が5kmから1kmに縮小されることで高解像度データとなるため、市町村単位・島嶼部単位での発表が可能になるという。今後は過去の大規模な大雨災害があった地域から優先的に改善基準に移行するという。
2020年8月24日からは、それまで大雨特別警報の発表基準に台風等の勢力予想に基づくもの(台風等を要因とする基準)と、解析雨量に基づくもの(雨を要因とする基準)の二種類があったものが、雨を要因とする基準に一元化され、台風等を要因とする基準では大雨特別警報を出さないこととなった。
2022年6月30日より、大雨特別警報(浸水害)について、より災害発生と結びつきが強い危険度分布の技術を用いて、警戒レベル5相当の状況により適合した形で発表を行えるよう基準の改善を行う。これにより対象地域の絞り込みや、島嶼部などのより狭い地域への発表も可能になり、情報の信頼度が高まるとしている。
2022年9月現在、大雨特別警報以外の特別警報が発表されたことがあるのは、いずれも台風を起因とする「暴風・波浪・高潮」の特別警報による鹿児島県・沖縄県のみであり、大雪や暴風雪などを起因とする例は一度も発生していない。
なし(2022年9月現在)
地震動特別警報は震度6弱以上が予想された地域に発表される。