山縣有朋
この山縣の意図はあまりうまくいかず、府県会選挙をめぐり市町村会員選挙が混乱、明治32年に帝国議会との妥協で府県郡制施行の際に府県郡会の複選制と大地主参加を廃止、府県会は直接国税3円以上の納税者による直接選挙に変更され、府県も官選の知事に対して府県会の権力が弱いなど(代わりに府県参事会はある程度知事に制限をかけられた)、地方自治の発達につながらず当初の目的から後退した例が多かった。それでも府県会と知事が相互牽制して両者の関係を成り立たせ、郡には町村が難題を抱えたときに代議決権を持たせるなど、工夫を凝らして自治育成の方針を残そうと努力した。
自治を促しつつ国から地方へのコントロールも行える仕組みにも取り組み、国から地方への行政執行命令と国税徴収を通しての規制強化で、中央と地方の関係を構築させようと試みた。ただし、のちに山縣は方針を変え、府県郡制施行で知事と郡長の権限を拡大、山縣系官僚が郡を通して町村を統制したため、軍と並んで地方も山縣の派閥の根拠地となっていった。
(1888年)明治21年12月2日よりヨーロッパ各地へ視察旅行に出る。外国の地方自治制度と軍事および国会と地方議会の関係の調査が目的だった。フランスでは軍人政治家ジョルジュ・ブーランジェが大衆の人気を背景に打倒政府の首領に担がれたクーデター未遂事件(ブーランジェ将軍事件)を見聞、翌(1889年)明治22年2月11日の宮中での大日本帝国憲法発布式典には、フランス滞在中のため臨んでいない。伊藤も遊学しており、当時「シュタイン詣で」とさえ言われるほど日本政府の要人らがオーストリア・ウィーンの憲法学者ローレンツ・フォン・シュタインを訪れていたが、山縣も訪問している。ほかにイタリア、ドイツ、イギリスにも出かけ、ドイツでグナイスト、ヨハン・フォン・クルメツキ、ビスマルク、ヴィルヘルム2世らのもとを訪問している。しかし山縣は外国語ができず、その国の事情を十分に知ることができないとこぼしている。また議会を見学した際には「空論を主張するものが声望を得る」と批判的な感想を持った。10月2日に帰国した。
旅行で山縣が得た知識・体験は中央で急進的な民衆運動が政治を混乱させていること、対照的に地方議会は平穏な状態を見て国会開設を否定的に捉えるようになった。
自治制に協力したモッセの師にあたるグナイストからは、町村は住民の自治を基盤とするドイツ制度でよいとしながら、それより上の府県レベルには導入すべきでなく、官選の知事の権限が強いフランスの制度を採り入れることを忠告され、帰国後に公布された府県郡制に反映された。また、かつて大久保利通にも教示したシュタインやクルメツキたちからは、それぞれ外交方針と議会操縦を学び、これは帰国後に山縣が第1回帝国議会で発表する「主権線」「利益線」の概念と議会支持者の形成などに活かされるようになる。
内務大臣 として「ロシアのシベリア鉄道竣工が、将来日本の国益に大きな影響を与えるもの」と危機感を募らせた山縣は、1888年1月「軍事意見書」を書いた。さらに、それを踏まえて1890年3月「外交政略論」を書いた。これら2点の論文は、山縣内閣の閣僚に提示された。
帰国後の黒田内閣は大隈外相の条約改正交渉を巡って紛糾していた。
黒田首相と大隈外相は山縣の支持を求め、一方で条約改正交渉反対派の閣僚西郷従道や松方正義といった薩摩の有力者は、黒田を辞任させて山縣を後継総理とすることで収拾を図ろうとしていた。山縣は条約改正交渉の中止に賛同し、黒田に延期を求めた。10月22日、黒田は山縣とともに大隈をのぞいた大隈は当時爆弾で襲撃されており、療養中であった閣僚の辞表を提出した。黒田とその他の閣僚は後継首相として山縣を推薦していたが、山縣は受けなかった。やむなく明治天皇は内大臣三条実美に内閣総理大臣を兼任させた。黒田に引導を渡すことになった山縣であったが、黒田の体面を尊重した対応をとったため、その心象はかえってよいものとなった。明治22年(1889年)12月24日には三条が内閣総理大臣兼任を辞しているが、同日に内閣職権が廃され、首相の権力を弱めた内閣官制が導入されている。明治22年(1889年)12月24日、内閣総理大臣(第3代)に就任(第1次山縣内閣)した。特に功労が大きいという明治天皇の特旨により、山縣は現役軍人であり続けることを許された。
明治23年(1890年)6月7日には、西郷隆盛以来となる陸軍大将に昇進している。7月1日に第1回衆議院議員総選挙を迎え、11月29日に開会した日本最初の帝国議会に臨んだ。超然主義をとり軍備拡張を進め、第1回帝国議会では施政方針演説において「主権線」(国境)のみならず「利益線」(朝鮮半島)の確保のために軍事予算の拡大が必要であると説いた。対する野党・民党の立憲自由党、立憲改進党は激しく反発し、予算案の歳入を一部削る修正案を衆議院で作成、内閣も対抗措置として自由党議員の買収工作を行ったり、民党と関係が深い陸奥宗光農商務大臣を通して自由党との妥協を探り合ったりしている。結果、自由党内部から板垣退助を擁立する一派(土佐派)が政府の妥協を宣言、最初の帝国議会を円満に閉会させたい議員全体の意向もあり、予算案削減額はあまり変わらなかったものの、明治24年(1891年)3月2日に衆議院で予算が成立した。貴族院も軍から政治に場所を移し山縣との対立を継続した谷ら四将軍派などの反抗はあったが、4日後の6日に予算案は通過、8日に議会が無事閉会式を迎えたあと、5月6日に山縣は首相を辞任した。首相在任は1年5か月と短かったが、無事に第一回帝国議会を終わらせたことで山縣は政治家として名を上げ、伊藤に匹敵する藩閥実力者としての地位を確立した。第1次内閣の他の功績は府県郡制公布、明治23年10月30日に部下の芳川顕正文部大臣や井上毅法制局長官と協力した教育勅語発布が挙げられる。
後継には伊藤を推薦したが、薩摩閥に配慮した伊藤は受けず、松方が首相となる第1次松方内閣と交代した。
松方内閣では品川弥二郎内務大臣の後ろ盾となり、その選挙干渉政策を支持した。しかしこれは議会や政党に対する考えが異なる伊藤との溝を深めることとなった。
明治25年(1892年)7月に松方内閣が倒れると天皇から善後処置を伊藤や黒田清隆とともに下問された。これ以降、天皇が後継首相を重臣に下問する慣例が始まり、後に元老と呼ばれる制度となる。協議の末8月に第2次伊藤内閣が成立した。山縣は司法大臣として入閣し、司法官弄花事件の後処理に当たった。翌明治26年(1893年)3月10日に辞職、即日枢密院議長へ転任した。井上馨は病気を口実として内務大臣を辞任し、後任に山縣をつけて伊藤との関係を取り持とうとしたが、山縣は拒絶している。
明治27年(1894年)になると、朝鮮では甲午農民戦争が勃発し、宗主国である清と日本の緊張が高まり、伊藤内閣も清との戦争を覚悟するようになった。6月下旬、山縣は釜山から上陸し、朝鮮半島を北上する戦争計画を立案したが、陸軍や海軍には受け入れられなかった。7月から始まった日清戦争では、枢密院議長として大本営のメンバーであった。しかし56歳にもかかわらず戦地に赴くことを希望し、8月8日に第一軍司令官の内命を受け、9月8日に宇品港を出向して朝鮮半島に向かった。配下の野津道貫が率いる第5師団が9月の平壌の戦いで平壌を陥落させるなど戦果はあげていたものの山縣自身は9月20日頃から体調を崩し、11月初め頃には胃病に悩まされるようになった。山縣の病気は日本国内にも伝えられ、11月29日に天皇は「病気にかかったと聞いて心配に耐えない」「戦地の様子を聞かせるように」という勅語で帰国を命じた。病状は回復しつつあると伝えていた山縣は不満であったが、12月8日に帰国している藤村道生による、大本営の冬営論に従おうとしなかったために解任されたとの説が従来から信じられてきた。しかし斎藤聖二が、当時としては老人とも言える年齢の山縣が実際に病状を悪化させていたこと、大本営が既に冬季作戦論に転換していたことを実証して山縣の召還は「健康への憂慮」と「戦略上の必要性」にあると指摘しており、伊藤之雄も藤村の説には疑問を呈しているほか、原田敬一も「病気の軍司令官による冬季作戦はできない、という大本営の判断が山縣解任の理由」とする斎藤の説を支持している。。
無念の帰国を余儀なくされた山縣であったが、天皇・伊藤・井上らは山縣の今後について打ち合わせ、山縣の体面が守られるよう配慮した。山縣は第一軍司令官と枢密院議長を免じる代わりに監軍となり、2回目の元勲優遇の詔勅を受けている。山縣の体調も回復した明治28年(1895年)3月7日には海軍大臣西郷従道が兼務していた陸軍大臣に就任し、第二軍となっていた大山に「陸相に復職」したと手紙を書いている。山縣は戦後にはロシア帝国と提携するべきと考えていたが、そのロシア主導による三国干渉が発生したことで、講和問題に積極的に発言することはなくなった。戦後の8月5日には大山、西郷従道とともに日清戦争の恩賞として旭日桐花大綬章、功二級金鵄勲章を授与、伯爵から侯爵に昇叙され、貴族院侯爵議員に就任。明治29年(1896年)3月にはニコライ2世戴冠式出席のために日本を出国、アメリカ・ヨーロッパ経由でロシアに到着した。一方で日清戦争後朝鮮に進出したロシアと交渉して妥協を見出し、6月9日に山縣・ロバノフ協定で対等な関係を結んだことで日清戦争で減退した威信も回復した。帰国の際、経由地の香港で食べた日本料理が原因で体調を壊し、7月28日に帰国したが、8月頃まで京都で静養している。
日清戦争後には、伊藤が内閣と議会の関係を模索、立憲自由党と手を組み連立を構想していた。また松方は伊藤への対抗として大隈重信の進歩党との提携を企てていた。しかし藩閥官僚はこれに強く反発、反政党を貫く山縣を旗印とする派閥を形成していくこととなる。第2次伊藤内閣で自由党の板垣退助が内務大臣となったことは内務官僚の反発を生み、明治28年11月から29年7月にかけて山縣閥が形成が促進されていった。
8月の第2次伊藤内閣総辞職後にできた第2次松方内閣は、大隈重信を外相とし、進歩党の支援も受けていたが、清浦奎吾法相をはじめとする山縣閥の官僚とその同調者が4人閣僚入りしている。続く明治31年(1898年)1月の第3次伊藤内閣には山縣系の芳川顕正外相と桂太郎陸相が入閣している。また、1月20日に山縣は大山・西郷らとともに軍人最高の地位である元帥の称号を受け、終身現役軍人になった。陸軍の重要人事6月に伊藤が辞任し、憲政会の大隈・板垣を後継とする旨を上奏した際、明治天皇はこれを「伊藤の内閣に大隈と板垣が入閣する」と考え、これを許可した。しかし誤解を悟った明治天皇は、山縣に組閣を依頼した。山縣はすでに大隈らに伝わっている以上撤回は困難であり、天皇に累が及ぶとして辞退した。こうして成立した第1次大隈内閣はほとんどの閣僚を憲政会党員が占める政党内閣となったが、桂太郎は引き続き陸相を務めた。山縣は政党内閣の成立を「明治政府の落城」と嘆いた。
しかし憲政党は旧進歩党系と旧自由党系の内訌が激しく、山縣系官僚は桂・伊東巳代治を通して旧自由党の星亨と密かに接触しており、山縣もこれを黙認していた。また山縣は平田東助に貴族院の反政党派を結集させるよう工作させた。貴族院は明治24年から近衛篤麿らが結成した三曜会、四将軍派のうち三浦を除く谷ら3人を中心に結成した懇話会が勢力をもっており、藩閥政府に批判的な勢力が多かった。山縣は、親政府会派結成のため研究会・茶話会にてこ入れし清浦・平田東助を送り込んで増員を企てた。明治30年(1897年)の議員互選で研究会が三曜会・懇話会に勝利しており、山縣閥の貴族院掌握は困難もなく過半数を掌握するに至ったが、10月末に大隈内閣は内紛であっけなく崩壊した。
11月には無所属団(第一次無所属)が誕生し、茶話会・無所属団などほかの会派を取り込んで明治32年12月に幸倶楽部派を結成した。研究会と幸倶楽部派の連携で山縣閥の貴族院支配は確固たるものとなり、三曜会・懇話会は互選敗北以後没落していった。
軍でも山縣閥形成が進み、山縣は終生現役の元帥として、また山縣閥の総帥として、陸軍の重要人事に関与する慣例的権限を保持するようになった。山縣直系の桂・児玉や寺内正毅が陸相を歴任していった。一方で薩摩閥の領袖大山は老いて病気がちであり、川上操六参謀総長も病がちで明治31年頃からはほとんど職務を桂に任せる有様であった。明治32年に川上が没した後は大山が再び参謀総長となったが、陸軍における山縣閥の優位は完全に確立された。また大隈内閣による官界の猟官活動は官僚・藩閥の政党への反発を生み、一貫して政党に対抗してきた山縣への支持はいよいよ強くなった。
大隈内閣崩壊時、伊藤は外遊中であったが、黒田・西郷・松方・大山ら4元老は、速やかに山縣を首相にするよう答申を行った。これを受けて明治31年(1898年)11月8日に第2次山縣内閣が発足した。閣僚には政党員は一人もおらず、松方・西郷の元老、山縣閥官僚と藩閥官僚からなる超然内閣となった。山縣内閣の課題は軍拡と地租増徴であったが、これには衆議院を抑える必要があり、政党との連携は不可避であった。山縣はかつての憲政党から分裂した旧自由党系の憲政党を取り込むこととし、11月30日に内閣と憲政党の提携が宣言された。
12月20日には5年間の限定実施ながら地租増徴法案(2.5パーセント→3.3パーセント)を含んだ予算案が憲政党の賛成で衆議院を通過、貴族院も27日に通過、成立した。見返りとして憲政党の要求のひとつである府県郡制の改革も行い、明治32年(1899年)3月16日に施行した。これは府県会・郡会の複選制市町村の議員が、府県会・郡会の選挙権を持つ制度。を制限付きながらも直接選挙に変更した上に、郡会定数のうち三分の一を大地主が占める制度を廃止するものであり、憲政党が地方議会に入れる余地を作った。これは地方の名士を政治に加え、地方自治を促すかつての山縣の考えを放棄するやり方だったが、軍拡に必要な財源確保のため憲政党を味方につけ、地租増徴法案を通す方を優先した。一方、猟官を警戒し官選の知事・郡長の権力を拡大し地方支配を強化したが、これも地方自治の後退につながった。
同年2月に衆議院議員選挙法改正案を衆議院へ提出した。山縣自身は選挙権の急激な拡大につながるこの法案を通すつもりはなく、貴族院で修正されるか、審議未了で廃案になることを望んでいたとみられる。山縣の思惑通り貴族院においては山縣直系の船越衛がかなり保守的な修正を提案したが、普段登院しない伊藤の演説によって、政府案に近い線へ微修正された。結果としてこの修正が衆議院に反対され、選挙法改正案は廃案になった。また3月28日には憲政党に相談なく文官任用令を改正し、文官懲戒令、文官分限令を公布し、次官・局長・知事などの勅任官に対しても高等文官試験に合格した者しか任用できないようになり、また罷免も困難となった勅任官のうち内閣書記官長と秘書官は例外とされている。これは政党による政治任用が絶たれるものであり、官僚は歓迎した。憲政党にとっては不利な改革であったが憲政党の最有力者であった星亨個人は政党員の就官には批判的であった、地主らの反対を押し切って地租増徴に賛成した彼らはまだまだ山縣内閣から見返りを受け取る必要があり、しばらく政府との連携は続いた。
外交面では、朝鮮半島への進出を拡大するロシアとの間では次第にきしみが見られつつあり、山縣は次第にロシアに対する不信を持つようになった。明治33年(1900年)6月に清では義和団の乱(北清事変)が発生した。列強の仲間入りを企てる桂陸相の計略で、7月にはイギリスが列強を代表して日本へ派兵要請した。日本は列強で1番多い2万2,000人の軍を出兵し鎮圧に貢献し国際評価を高めた。しかし、鎮圧後に速やかな撤退を求めた伊藤に対し、山縣と青木周蔵外相は応じなかった。北京近くに大兵力を起き、また児玉源太郎台湾総督による厦門への出兵要請にも応じた。さらに事変の収拾を巡って朝鮮に影響力を伸ばそうとしたロシアの要求を拒絶した。山縣が強気となったのは軍拡で陸海軍が飛躍的に強化されたこともあり、青木外相に至っては日露開戦も辞さない姿勢であった。
12月16日、山縣内閣は再度衆議院議員選挙法改正案を提出したが、これは第三次伊藤内閣が提出したものと大きく変わらないものであったが、山縣派の茶話会・幸倶楽部・無所属派が連携したことにより、貴族院では更に保守的なものに修正された。修正された選挙法は、選挙権を得る条件を地租または国税15円以上納税から10円以上に緩和するとともに、選挙区制は小選挙区制から大選挙区制に改め、投票方式は単記無記名制となった。市制を執行している自治体はそれぞれ独立した選挙区とし、都道府県の郡部でそれぞれ1選挙区とした。このため、東京・大阪・名古屋などを除く大部分の都市は人口が少なく、定数1の小選挙区となった。また、記名投票を秘密投票に改め、被選挙権については小学校教員の立候補を禁止したが、納税要件が撤廃された。この改正選挙法は2月23日に衆議院・貴族院で可決された。3月10日 治安警察法を制定し、政治結社・政治集会の届出制および解散権の所持、軍人・警察官・宗教者・教員・女性・未成年者・公権剥奪者の政治運動の禁止、労働組合加盟勧誘の制限・同盟罷業(ストライキ)の禁止などを定めた。政党は取締対象から除外したため憲政党ら既存政党を満足させるものであった。5月19日には陸軍省・海軍省の官制を改正し、軍部大臣は現役の中将以上に限ることとした(軍部大臣現役武官制)。これは強力な政党内閣が出来た際にも、軍の主導権を確保するためのものであった。
山縣内閣は当面の政治課題を片付けたが、明治天皇が後継について松方正義に相談していたこともあり、山縣は辞職を考えるようになった。5月22日、山縣は天皇に辞意を伝え、再三遺留されたが応じなかった。伊藤・松方といった候補者はいずれも辞退し、松方が挙げた桂太郎には天皇が難色を示した。5月31日、天皇は義和団の乱などを理由に留任を求めたが、山縣は1~2ヶ月のみ継続するとして、辞意の撤回には応じなかったが、6月15日には再度留任を求められ、山縣も応じた。伊藤が首相就任を渋ったのは、憲政党や伊藤系官僚が結集した新党・立憲政友会の設立準備中であったためであり、山縣には準備不足のうちに組閣させることで、新党を失敗に追い込もうとする考えがあり、この語も度々伊藤に組閣を依頼している。立憲政友会は9月15日に成立し、これをみた山縣は9月26日に辞表を提出した。伊藤はなおも逡巡していたが、明治天皇や井上馨・松方の説得に抗しきれず、10月6日に首相就任を承諾し、10月19日に山縣内閣は総辞職、第4次伊藤内閣が成立した。
伊藤内閣は渡辺国武大蔵大臣と旧憲政党員の対立が原因で思うように政権運営が行えず、山縣ら元老らも協力する姿勢を示さなかった。第貴族院の山縣閥は内閣と対立、逓信大臣として入閣していた星を疑獄事件関与の疑いで追及し辞職に追い込み、内閣に対しては予算案反対で妨害した。結局伊藤は政権を投げ出すこととなり、山縣は後継の首相に直系である桂太郎が奏薦されるよう慎重に誘導し、6月10日に第1次桂内閣が成立した。桂内閣は山縣系が10人中6人を占める山縣の影響力が強いものとなった。明治34年(1901年)1月30日には山縣らが協力した日英同盟が成立している。また山縣は予算案を巡って桂内閣と対立した伊藤を仲裁したり、大山巌参謀総長の辞任問題などで桂を支援し、内閣を支えている。
明治35年(1902年)ロシアの朝鮮半島への進出が危惧される状況となり、4月11日には山縣の別荘無鄰菴で、伊藤・桂・小村寿太郎外相とともに対応を話し合う無鄰菴会議が行われたが、明確な方針は打ち出せなかった。一方で、桂と山縣は伊藤と政友会を切り離して解体させることを狙い、明治36年(1903年)7月に桂は辞表を提出した。桂は辞任撤回の条件として伊藤の枢密院議長就任を天皇に承諾させた。このため、伊藤は枢密院議長に就任し、政友会総裁を辞任せざるを得なったが、後任の総裁西園寺公望と幹部の原敬が政友会の動揺を防いだため、桂と山縣らの目論見は外れた。その中でも続いていたロシアと日本の交渉はこじれつつあり、政府内や世論でも日露開戦を唱える動きが強まりつつあった。12月16日の会議では桂・小村らがロシア側に再考を求めた後に満韓交換論で最後の交渉を求めるとしたのに対し、山縣はまず満韓交換論を交渉し、ロシア側が拒否すれば開戦するべきであると主張した。従来、山縣は陸軍内では日露開戦慎重派であったが、ここに至って開戦の覚悟を定めた。結局、ロシアは日本側の供給に明確に応じず、明治37年(1904年)2月4日の山縣も参加した御前会議で日露開戦が決定された。
3月8日、山縣は大本営のメンバーとなった。この頃児玉源太郎参謀次長が、参謀本部主導で強力な権限を持つ陸軍大総督府を設置する案を提案し、参謀本部(軍令)と陸軍省(軍政)の対立が起こった。山縣は陸軍省側に立ち、海軍の協力も得て作戦指導のみを担当する高等作戦司令部を設置する案を上奏し、天皇はこれを受けて満州軍総司令部設立を裁可した。6月20日に大山が満州軍総司令官となったことで、山縣は陸軍参謀総長兼兵站総監に任じられた。大本営で策定される満州軍総司令部への命令は、事前に山縣と寺内正毅陸軍大臣に内示され、山縣は戦争指導の中枢を務めることとなった。しかし旅順攻囲戦においては203高地の奪取を優先させるべきとする山縣らと、旅順要塞の奪取を優先させようとする満州軍総司令部の対立が発生した。山縣は御前会議の決定を通じて満州軍総司令部に方針転換を促したが、満州軍が二〇三高地奪取に転じるのは第三回総攻撃が失敗した後のことであった。旅順要塞の陥落と日本海海戦の勝利により戦争の大勢は日本優勢で決したが、一方で12月5日に桂首相は政友会の原敬と、議会での協力の代わりに戦後に政権を譲るという密約を結んでいる。しかしこれは山縣に無断で行われたものであり、山縣系の閣僚である清浦奎吾農商務大臣や寺内陸軍大臣にも伝えられていなかった。
明治38年(1905年)3月30日には、参謀本部の意向を受け、ウラジオストク、樺太などの占領を含めた積極的作戦方針を上奏するが、これは閣議において否決されている。7月頃には満州で巡視を行った。ポーツマス会議が行われた8月頃には体調を崩し、椿山荘で療養に努めた。秋頃には伊藤から桂内閣と政友会の密約を知ることになった。しかも桂が自ら弁明せず、平田東助前農商務相を通じて弁明したことで山縣の怒りは頂点に達した。驚いた桂は11月中旬に自ら山縣の元を訪れて弁明し、山縣も政友会にではなく「侯爵西園寺公望」に政権を譲るということで了解した。12月20日には参謀総長兼兵站総監を辞任している。
明治39年(1906年)、1月7日には第1次西園寺内閣が成立した。4月1日には恩賞として菊花章頸飾、功一級金鵄勲章を授与され、翌明治40年(1907年)9月21日には伊藤・大山とともに公爵に叙され、臣下として最高の名誉を与えられた。
1906年10月、元老として「帝国国防方針案」を明治天皇に上奏した。日露戦争後の日本の国防構想を、側近の田中義一歩兵少佐に起草させたもので、天皇は参謀本部と海軍軍令部に検討するよう求めた。山縣の案は軍事官僚組織の検討により公的性格を帯びることとなった。両部は検討の後に上奏、さらに天皇は、自らの最高軍事顧問組織である元帥府に検討を求めた。
1907年4月19日、元帥府会議は、下げ渡された「日本帝国ノ国防方針」「国防ニ要スル兵力」「帝国軍ノ用兵綱領」のすべてを「至当ノ策」と認定し、上奏した。ここに、統帥の最高責任者である天皇が承認した軍事方針が確定する。
山縣は次第に桂に対する不信を強め、寺内正毅を重用するようになった。また元老として政治的問題には強い影響力を持ち続けた。外交問題などでは自分の意見に固執することはなかったが、軍縮や公式令による軍令における首相権限の強化など、陸軍の権限が抑制される事態には徹底的に対抗している。明治40年(1907年)7月のハーグ密使事件の際には、大韓帝国皇帝高宗が天皇に譲位するべきであると論じているが、対応は韓国統監である伊藤に任せている。明治41年(1908年)5月には第10回衆議院議員総選挙で政友会が過半数を得たこともあり、山縣は西園寺内閣を倒すこととした。山縣は西園寺内閣の社会党取締が不十分であると上奏し、井上馨らにも働きかけを強めた。内務大臣であった原敬は「種々の奸計」「陰険手段」と評している。体調を崩していた西園寺首相は辞任を決意し、後継に桂を推薦した。
第2次桂内閣の成立にあたっては、山縣は早いうちから寺内陸相の留任を求め、内閣の目付役としようとしていた。また桂内閣が軍縮に走るのではないかと警戒していた。実際、財政上の困難から桂内閣は山縣の提案した陸軍二個師団増設を先送りする決定を行っている。しかし寺内も桂に同調することがしばしばあり、弱気になった山縣は、陸軍の後輩らが次々と没したことを受け、「明日は我が身か」というコメントを残している。明治42年(1909年)には日韓併合が既定路線となり、伊藤が韓国統監を辞任して枢密院議長に就任する運びとなったが、山縣は議長を辞任して、平の枢密顧問官に就任している。しかし10月26日には伊藤が暗殺され、山縣は哀悼の歌を詠んでいる。明治44年(1911年)8月30日には桂がふたたび西園寺に政権を譲り、第2次西園寺内閣が成立した。この時期の桂・西園寺間の政権受け渡しに関して山縣ら元老は介入できず、事後承諾を求められるにすぎなかった。桂はこの頃徳大寺実則内大臣に対し、「元老は老衰した」と述べ、後継の元老となる意志を見せていた。
明治45年(1912年)2月11日には辛亥革命が発生し、清が倒れ、中華民国が成立した。これを警戒した山縣はロシアと協議して満州に1~2個師団を派遣するべきであると提言しているが、西園寺内閣や陸軍にも支持者は現れなかった。しかしその後の混乱により、山縣と陸軍は軍拡張、特に第2時桂内閣時に先送りされた二個師団増設が切実な問題として認識するようになった。7月30日、明治天皇が崩御した。明治天皇は病床で皇太子嘉仁親王(大正天皇)に対して「桂に大事を託せ」と言い残しており、その言葉を山縣も聞いていた。山縣は天皇崩御に動揺する桂が体制を整える前に、他の元老の同意を取り付け、桂を内大臣兼侍従長として宮中入りさせ、政治生命を事実上断とうとした。
しかし桂は政権復帰を諦めておらず、上原勇作陸軍大臣を煽って二個師団増設を強く働きかけさせた。これによって二個師団増設を拒否された上原陸軍大臣は辞任し、後継の陸軍大臣を得られなくなった西園寺内閣は12月21日に総辞職した。山縣ら元老会議は後継者の選出に苦しみ、結局自ら手を挙げた桂を選ぶ他なかった。しかしこの政変は世間に「山縣を中心とする長州閥が政友会内閣を倒した」と捉えられ、憲政擁護運動が勃発し、対応できなくなった第3次桂内閣は大正2年(1913年)2月11日に総辞職した。山縣ら元老会議は西園寺に首相就任を依頼したが断られ、西園寺の提案する山本権兵衛海軍大将を奏薦することとなった。
第1次山本内閣は陸海軍大臣の現役部官制を、予備役も対象など緩和するなど、陸軍の権力を弱める動きを強めたが、山縣は抵抗する動きを見せなかった。11月10日月に山縣は病気を理由に枢密院議長を辞任する意向を見せた。しかし山縣に匹敵する格を持つ元老はいずれも健康上の理由などから受けるとは思われず、山本首相は山縣を留任させるよう働きかけた。12月2日には山縣に留任を命じる天皇からの言葉が伝えられ、山縣は枢密院の会議に出席せずとも、副議長を通じて影響力を行使することができるようになった。大正3年(1914年)1月23日にシーメンス事件が発覚すると貴族院の山縣閥は海軍予算の否決に動き、進退窮まった山本内閣は3月24日に総辞職した。3月26日から行われた元老会議は山縣主導のもとで行われた。松方の推した徳川家達貴族院議長が拝辞した後、松方は山縣直系である清浦奎吾を推薦した。山縣もこれに同意したが、清浦は海軍の協力が得られず組閣を断念した(鰻香内閣)。4月9日には大正天皇から山縣自ら組閣するよう求められたが、山縣は拒否し、元老以外から首相選定の意見を聞かないよう釘を差している。4月10日には大隈重信と加藤高明を提案し、井上馨・大山・松方も賛成した。4月16日、ようやく第2次大隈内閣が成立した。