公共工事の入札制度
最低制限価格制度とは、あらかじめ最低制限価格を設けた上で、最低制限価格より低い価格で入札をおこなったものを、落札者から排除する制度のことをいう。過去にはローワーリミット制度と言われたこともある。最低制限価格制度は、一定の価格を超えない入札を行った者について一律に落札者から排除する制度であるため、行政コストも低く、人的体力のない自治体などでも導入しやすい。戦前には、道路工事執行令という勅令があり、(経緯は若干不透明だが)土木工事・建築工事全般に関して、これに基づいて国の直轄工事で最低制限価格が導入され、自治体でも広がってきた。しかしながら、最低制限価格制度は入札参加者の価格競争を妨げ、また価格は開札後に公表されるため、入札価格の硬直化を招くという観点から、特に戦後、国による導入については、旧大蔵省や会計検査院の強い反対を受けた。一方で、建設業界、建設系の国会議員、旧建設省からは、ダンピングへの強い問題意識が示され、後述の低入札価格調査制度の成立につながっていくこのあたりの経緯については、木下誠也著「公共調達研究~健全な競争環境の創造に向けて なぜ、世界に例を見ない制度になったか~」(2012,日刊建設工業新聞社)や有川博「官公庁契約法精義 二〇二〇」(全国官報販売協同組合,2020)に詳しい。。今日、最低制限価格は、国においてはどの府省庁からも採用されていないが、自治体においては、かなりの割合が採用している。
低入札価格調査制度とは、予定価格の制限の範囲内において申し込みをしたものの価格が、あらかじめ設定した調査基準価格未満であった場合、発注者が調査を行い、適切に契約が履行されないおそれがあると判断した場合には落札者としない制度をいう会計法第29条の6、予算決算及び会計令第85条、地方自治法第234条、地方自治法施行令第167条の10第1項。前述の最低制限価格導入に対し当時の大蔵省や会計検査院の強い抵抗の中で生まれた。両制度のうち、国の機関における公共工事発注のダンピング対策は、低入札価格調査制度のみである。最低制限価格制度と違い、基準点以下の入札でも自動的に排除されることはないが、適切に契約が履行されない恐れがあるか否か、行政庁側で判断することに行政コストがかかると言われる。なお、今日では従来の低入札価格調査よりも調査に時間のかかる重点価格調査制度も存在しているが、事実上対応困難な膨大な資料の作成、提出を、しかも非常に短期間の間に求めることとしていることから、事実上落札できず、ほぼ最低制限価格と同様の役割を果たしているのではないかとの批判もある有川博「官公庁契約法精義 二〇二〇」(全国官報販売協同組合,2020)。
予定価格とは、国や地方公共団体が契約を締結する際に、契約担当官等が、競争入札や随意契約に付する事項の価格について、その契約金額を決定する基準として、あらかじめ作成しなければならない(予算決算及び会計令第七十九条、第九十九条の五)見込価格をいう。日本の競争入札では、落札額は予定価格の制限を超えることができない(会計法第二十九条の六)。この原則は予定価格の上限拘束性と呼ばれる。予定価格の決定方法としては、担当者が積算基準や各種価格資料(価格調査月刊誌、業者見積、公共工事設計労務単価等)に基づいて積算を行ない、契約担当官等が積算額に基づいて決定する。予定価格が漏れると、入札の公平性が損なわれることは元より、当該価格付近に入札が集中し、適切な価格競争がされにくくなるため、入札談合等関与防止法(いわゆる官製談合防止法、官談法)で禁じられている。なお、開札後には公表されており、発注者の過去の設定した予定価格に基づいて、受注者側である程度予定価格を推測することができると言われている。
設計労務単価とは、国や県、市町村が発注する公共工事に用いられる職種ごとの建設労働者の賃金単価をいう。建設業の労働集約的な性格から、設計労務単価は、予定価格を算定するにあたって、重要な一つの要素となる。国土交通省と農林水産省において、毎年10月時点の、公共工事(国土交通省・農林水産省(独立行政法人、事業団等を含む)、都道府県および政令指定都市等所管の公共工事)に従事する労働者の県別賃金が職種ごとに調査「公共事業労務費調査」され、この調査で得られた数値に基づいて、毎年3月に改訂されている。近年では、平成25年から連続の引き上げが行われている。
歩切り(ぶぎり)とは、「適正な積算に基づく設計書金額の一部を控除する行為」であり、市場の実勢等を的確に反映した積算を行うことにより算定した設計書金額(実際の施工に要する通常妥当な工事費用)の一部を予定価格の設定段階で控除する行為をいう。財政事情が逼迫している公共発注者が行うことが多い。現在では、平成26年の改正以降の公共工事の品質確保の促進に関する法律第7条第1項第1号によって、その違法性が明確化されたとされている。公共工事の品質確保の促進に関する法律第7条第1項第1号「公共工事等を実施する者が、公共工事の品質確保の担い手が中長期的に育成され及び確保されるための適正な利潤を確保することができるよう、適切に作成された仕様書及び設計書に基づき、経済社会情勢の変化を勘案し、市場における労務及び資材等の取引価格、健康保険法等の定めるところにより事業主が納付義務を負う保険料、公共工事等に従事する者の業務上の負傷等に対する補償に必要な金額を担保するための保険契約の保険料、工期等、公共工事等の実施の実態等を的確に反映した積算を行うことにより、予定価格を適正に定めること。」
公共工事の品質確保の促進に関する法律の目的規定である第1条に、建設業の担い手の確保が挙げられたことに象徴されるように、地域の中小建設企業振興は政策課題となってきた地域の中小建設企業振興が必要な論拠としては、地域の建設業者が、日頃地域の維持管理に大きな役割を果たしていることや、災害時において、自らも被災者でありながら、復旧・復興工事に不可欠な存在であることが挙げられてきた。 。特に、都市部よりも地方の方が建設需要に占める公共工事のウエイトが比較的大きいため、公共事業政策が与えるインパクトが大きい。国においては、官公需についての中小企業者の受注の確保に関する法律や「中小企業者に対する国等の契約の基本方針」において中小企業者の受注促進が行われている。他に、競争参加資格も、資格によって受注できる工事の額が限定されていることから、大企業が小規模な案件を受注できないという点において、ある意味で中小建設業者の受注に向けた施策となっている。
入札不調とは、入札参加者がいないことを指し、不落とは、落札者がいない(=予定価格以下での入札者がいない)状態のことを指す。これを合わせて、不調・不落という。当然のことながら、発注者が示した入札条件が受注者にとって魅力的でない場合や、予定価格が低い場合に発生しやすい。近年では、東日本大震災からの復旧・復興工事において、工事に対する巨大な需要と地方の技術者不足が相まって、多くの不調・不落案件が発生した。必要な公共インフラの整備を行わなければならない発注者からすれば、可能な限り避けなければならない事態だが、逆に「落札率95%以上は談合の疑いが極めて強い」と言われるなど、不調・不落が少ないことが賞賛されない場合もある。
かつて、入札は、伝統的な入札箱による入札が行われてきたが、今日、多くの入札が、システム上で行われるようになっている。物品・役務分野の入札については、全省庁統一のGEPSが存在しており、工事については、国土交通省電子入札システムを始めとして、別途各省庁ごとのシステムが存在している契約については、工事もGEPSで行う。。地方公共団体についても、それぞれ個別のシステムを持っている。入札システムとは別に、一般社団法人日本建設情報センターが運営する入札情報サービス(PPI)というサイトがあり、全国の発注機関の入札情報については、ここで確認することができる。
公共工事の大きな特色として、様々な保証制度が用意されていることがある。これは、多くの中小建設業者があまり大きな資本力を持っていない割に、労働集約的な特色から、一件あたりの資本投入量が多く、ややもすると自転車操業的な経営がされかねないからである。開札までの段階では、入札保証制度(入札ボンド)がある。
入札保証制度(入札ボンド)とは、入札参加者が入札を撤回した場合に、発注者が被る損害を補填するため、公共工事の発注に当たり、入札参加者に対して、金融機関等による審査・与信を経て発行される契約保証の予約的機能を有する証書(入札ボンド)の提出を求める制度をいう。会計法第29条の4に根拠規定がある。これまで、同条ただし書の規定により、実際上は、ほとんどの場合免除されてきたが、一般競争入札の対象工事の拡大や総合評価落札方式の拡充を図るための条件整備の一環として導入を進めるべき旨、中央建設業審議会ワーキンググループ中間取りまとめ(平成18年3月29日)で示された以降、各発注者で導入が行われてきている。
公共工事に係る他の保証制度としては、契約後に関するものとして、前払金保証制度、中間前払金保証制度、契約(履行)保証制度が存在している。
入札談合(以下、単に談合という。)とは、競争入札において、競争するはずの業者が事前に話し合い落札業者などを取り決めることをいう。行政職員が関与するような場合は官製談合という。適正な価格競争を妨げ、結果として国民の財産を不当に侵害するため、各種法律で禁じられている。我が国では歴史に黙認されてきたが、1990年代前半、いわゆるゼネコン汚職を契機として、公共工事における談合風土に世論の風当たりが強くなる背景には、当時、建設業が日本のGNPの20%を占めており、そのうち40%が公共工事だったという事情もある。とともに、取締りが厳しくなり、発注者側による各種談合防止策が講じられることになった。指名競争入札から、一般競争入札への移行も、その一環である。なお、厳密な意味で談合とは言えない不祥事についても発生している。近年の入札改革前後の時系列については、前記「一連の入札制度改革に関する主な時系列」を参照されたい。
談合行為が行われる背景としては、以下のようなことが指摘されている。
建設業界は、お互いが潰し合うことを良しとしない風土が歴史的に強かったと言われている。談合によって受注を順番で回していくことは、それぞれの利益を保証することであり、この風土とマッチしていた。
金銭の授受のない談合は、談合罪にあたらないとした、いわゆる大津判決(大津地判昭和43年8月27日下刑集10巻第8号866頁)。判決の細かい部分に視点を向けると、他の判例、裁判例と齟齬がある部分があったが、実務的には強い影響力を持ち、談合は違法でないという風土の形成につながった。
談合の全盛期には、政官民の鉄のトライアングルの中で、談合が政治家の資金源となっていた。
我が国では行政の無謬性が信じられ、また求められやすいとの指摘がある。公共工事において欠陥の少ない工事を行うためには、安心して任せられる業者に任せたいという行政官の思いが、談合につながったとも言われる。
行政官からすると、談合関係で日々つながっている企業とは、何か起きた時に交渉しやすい。様々な公共工事において、トラブルは日々付き物だが、一般的に見て、関係の深い企業であれば、貸し借りの関係で対応してくれることなどが多いだろう。
実際に発注を行う行政職員の人事評価として、地元の建設業者と関係を良く保つことは一つの指標になってきた。
一般競争入札の実施・拡大(指名競争入札の縮小)
各発注者における談合情報対応マニュアル(談合疑義情報に接した場合における発注機関内の対応マニュアル)の作成
研修・講習会の定期的な実施
刑法 第96条の6第2項→公正な価格を害し又は不正な利益を得る目的の談合に対する懲役又は罰金 第197条の4→斡旋収賄罪
官製談合防止法 入札談合等関与行為の排除及び防止並びに職員による入札等の公正を害すべき行為の処罰に関する法律、入札談合等関与行為防止法、官談法。 第4条→談合に関与した行政職員に対する損害賠償 第8条→当該職員に対する懲戒処分
独占禁止法 第3条→事業者による不当な取引制限の禁止 第8条→事業者団体による不当な取引制限の禁止
※独占禁止法と刑法の談合罪の棲み分けについては、理論上明確ではない。
談合対策が強化された1990年代以降、課徴金の支払いや指名停止などによって倒産する、いわゆる談合倒産が相次いだ。東洋経済オンライン「ゼネコン「現場破壊」反乱と倒産…地方ルポ「脱談合」は何をもたらしたか」2008/01/19一方で、談合の数は減少しているものと思われ、対策の効果は大きかったと思われる。当初は談合容認論的な書籍も多く発行されたが、2010年代以降、あまり見られていない。
公共工事の入札制度においては、公平・公正な入札手続きを行う観点から、開札前の情報漏洩については、厳しい規制が設けられているが、一方で、開札後については、逆に、入札手続の透明性の観点から、一定の情報について、公開することが推進され、一定の情報公開が行われている例えば、国土交通省については、関係通達を参照されたい。(なお、以下はおそらく最新ではない):「工事における入札及び契約の過程並びに契約の内容等に係る情報の公表について」<https://www.mlit.go.jp/common/001067880.pdf>、「工事に係る発注の見通しに関する事項の公表について」<https://www.mlit.go.jp/tec/nyuusatu/keiyaku/130417/01/01-1.htm>。特に、工事の発注予定については、事業者側の技術者確保に資するとされている。
大鹿行宏編「平成23年改訂版 会計法精解」(平成22年大蔵財務協会)
有川博「官公庁契約法精義 二〇二〇」(全国官報販売協同組合,2020)
楠茂樹著「公共調達と競争政策の法的構造」(2012,ぎょうせい)
木下誠也著「公共調達研究~健全な競争環境の創造に向けて なぜ、世界に例を見ない制度になったか~」(2012,日刊建設工業新聞社)
公共工事入札制度運用実務研究会編著「公共工事入札制度運用の実務」(2007,ぎょうせい)
一般社団法人建設業情報管理センター「経営事項審査の歴史―財団法人設立三十周年記念事業―」(2018)
工事契約制度研究会編「指名停止モデルの解説」
工事請負契約に係る指名停止等の措置要領(昭和59年3月29日付、建設省厚第91号)
一般社団法人建設業情報管理センター「経営事項審査の歴史―財団法人設立三十周年記念事業―」(2018)
建設業共同企業体研究会著「 [改訂4版]  JV制度Q&A」(大成出版社、2013)
有川博「官公庁契約法精義 二〇二〇」(全国官報販売協同組合,2020)
木下誠也著「公共調達研究~健全な競争環境の創造に向けて なぜ、世界に例を見ない制度になったか~」(2012,日刊建設工業新聞社)
楠茂樹著「公共調達と競争政策の法的構造」(2012,ぎょうせい)
武藤博己「入札改革~談合社会を変える」(2003,岩波新書)
前田邦夫「「談合国家」は衰亡する〜公共事業のエトスを求めて〜」(1993,日本経済新聞社)
(リンク先はおそらく最新ではない)
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