日米交渉
後者については、東條陸相の次の発言が注目できる。10月14日の閣議前、東條は近衛首相と会談し、駐兵問題について再考を求められたがこれを拒否し、閣議では持論を「興奮的態度で力説した」という。
「撤兵問題は心臓だ。…米国の主張に其儘服したら支那事変の成果を壊滅するものだ。満州国をも危くする。さらに朝鮮統治も危くなる。帝国は聖戦目的に鑑み非併合、無賠償としてをる。…駐兵により事変の成果を結果つけることは当然であって、世界に対し何等遠慮する必要はない」
「北支蒙疆に不動の態勢をとることを遠慮せば如何になりますか、満州建設は如何になりますか。将来子孫に対し積年の禍根を胎すこととなり、之を回復する為、又々戦争となるのであります。満州事変以前の小日本に還元するなら又何をか言はんやであります。撤兵を看板にすると言ふが之はいけませぬ。撤兵は退却です。帝国は駐兵を明確にする必要かあります。所要の駐兵をして其他の不要なものは時か来れば撤兵するのは当然です。撤兵を看板とすれば軍は志気を失ふ」
「駐兵は心臓てある。主張すべきは主張すべきで、譲歩に譲歩々々々々を加へ、其上に此基本をなす心臓迄譲る必要がありますか。これ迄譲りそれが外交とは何か、降伏です。益々彼をして図にのらせるので何処迄ゆくかわからぬ。…譲ることのみを以て自信ありと言われても、私は之を承け容れるることは出来ぬ」
東條の発言は、この問題を一般閣僚にも知らせる必要があるとの趣旨でなされたが、閣僚は誰も反駁しなかったという。そして、閣議後、東條は参謀本部首脳に対して「陸軍は(近衛内閣に)引導を渡したる積りなり」と説明した。
10月14日夜、閣議での東條陸相の発言により、近衛首相は総辞職を決意した。近衛が鈴木企画院総裁を介して、総辞職後の政局の収拾について東條の考えを聞くと、東條は東久邇宮稔彦王を後継内閣の首相に推薦した。
『近衛手記』によると、東條の意見は「段々其後探る処によると海軍が戦争を欲しないようである。…海軍がさういふやうに肚がきまらないならば、9月6日の御前会議は根本的に覆へる」「御前会議に列席した首相はじめ陸海大臣も統帥部の総長も、皆輔弼の責を充分に尽くさなかったことになるのであるから、此の際は全部辞職して今までのことをご破算にして、もう一度案を練り直すといふこと以外にないと思ふ。それには陸海軍を抑えてもう一度此の案を練り直すといふ力のあるものは、今臣下にはない。だから、どうしても後継内閣の首班には今度は宮様に出て頂くより以外に途はないと思ふ」ということであった。東久邇宮は対米戦反対論者であったため、近衛も東條の意見に賛成した。
翌15日から16日にかけ、近衛、東條、鈴木、木戸幸一内大臣の間で後継内閣の首相について折衝が行われたが、木戸は難問が未解決のまま打開策を皇族にお願いするのは絶対に不可、また皇族内閣で戦争に突入すれば皇室が国民の怨府となる恐れがあることを理由に東久邇宮内閣に反対した。木戸の反対を伝えられた近衛は、閣僚から辞表を取りまとめ、第三次近衛内閣は総辞職した。
10月17日、重臣会議が開かれ、木戸の主張により東條を後継内閣の首相(兼陸相)に推挙することになった。木戸が東條を指名したのは、天皇に対する忠誠心が人一倍強いためだといわれる。東條は昭和天皇から陸軍の主戦論および駐兵固守の態度についてお叱りを受けるものと覚悟して参内したが、予想に反して組閣の大命を受けた。さらに東條は昭和天皇から陸海軍の協力を一層密にするよう命じられ、続いて参内した及川海相も陸海軍の協力を命じられた。また、東條、及川には木戸から9月6日御前会議決定の白紙還元の聖旨が伝えられた。
東條内閣は対米戦争に踏み切った内閣として悪名高いが、むしろ近衛内閣よりも積極的に対米交渉を行ったと見ることもできる。東條は非戦論に傾いており、外務大臣には平和主義で知られた東郷茂徳を迎えた"注釈"。また、東條は大蔵大臣候補の賀屋興宣との入閣交渉では「できるだけ日米交渉に努力して、戦争にならないように平和に解決できるように努力したい」と述べており、及川海相の後任候補となった嶋田繁太郎との入閣交渉においても「海軍軍備の充実」とともに「外交の推進」を約していた。東條の交渉推進への方向転換については、陸軍内部から「東條変節」と評する声さえ聞かれたが、東條にとっては天皇の御言葉が絶対であった。
なお、近衛内閣の崩壊と軍人内閣の出現はアメリカ側に戸惑いを与えたものの、それほど悪い印象を与えたわけではなかった。戦争に打って出る危険性は孕んでいるものの、日米間の対話は継続されるというのが大方の認識であった 。
18日に成立した東條内閣は「白紙還元」に基づき、国策再検討を行うこととした。しかし、再検討の関係資料の多くを作成した陸海軍の責任者は海相を除けば前内閣と同じ顔ぶれで、かつ再検討に消極的なため、「かような性質の資料に立脚した国策再検討が要するにもとの木阿弥に落ちついたのはむしろ当然」で、結論的には和戦両様案の採択となる。
29日の連絡会議は対米条件の審理となり、9月6日御前会議決定の最小限度の要求を緩和した甲案が決定した。従来の条件では短期間内に外交を妥結させる見込みなしと全員が一致したため、条件緩和に議論が移ったが、最大の焦点となったのは中国における駐兵、撤兵問題であった。
東郷外相が「他国の領土に無期限に駐兵するの条理なきこと」を説き駐兵期間5年を主張したのに対し、参謀本部は「駐兵を期限付とする時は支那事変の成果を喪失せしむる」として強硬に反対し、東條首相も暗にこれを支持するなど反対論が相次いだ。東條は永久に近い言い表し方として年数を入れることを提議し、99年案や50年案も出たが、結局は25年とすることで話がまとまった。また、三国条約については従来通りで変更せず、中国における通商無差別待遇の問題については「無差別原則が全世界に適用されるに於いては」という条件を付し、これを認めることに決まった。
通商無差別問題に関しては、日本は無差別原則が、全世界に適用されるにおいては、太平洋全域、即ち中国においても、本原則の行われることを承認する
三国同盟問題に関しては、日本は自衛権の解釈をみだりに拡大する意図なきことを明瞭にする。同盟条約の解釈及び履行は日本の自ら決定するところにより行動する
撤兵問題に関しては、(A)中国においては華北・内蒙古の一定地域、並びに海南島には日中和平成立後所要期間駐兵、その他の軍隊は日中間協定により2年以内に撤兵。所要期間について米側から質問があった場合、概ね25年を目処とする旨をもって応酬すること。(B)日本は仏印の領土主権を尊重する。仏印からは、日中和平成立又は太平洋地域の公正な平和確立後撤兵
なお、(ハル)四原則に関しては、これを日米間の正式妥結事項に含めることは極力回避する
甲案は、9月25日付日本案から懸案三問題(中国における通商無差別問題、三国同盟の解釈及び履行問題、撤兵問題を指し、日米交渉の三難点と言われた)について日本の譲歩を示したものになる。最大の譲歩は1で、日本が中国における特恵待遇を放棄し、米国の主張する通商無差別原則の適用を中国においても認めたのであった。また、3で駐兵期間は期限付きとなり、駐兵地域から厦門及揚子江流域が外されたことも、日本側の譲歩であった。
嶋田海相は入閣当初、戦争回避の必要性を明言していたが、10月23日から30日までの連絡会議における討議の影響を受け意見を覆した。30日、嶋田は沢本頼雄次官や岡軍務局長に対し「数日来の空気より総合して考えうるに、この大勢は容易に挽回すべくも非ず」「自分は今の大きな波を到底曲げられない」として戦争決意を表明した。澤本は「何度考えて見ても大局上戦争を避くるを可」「米国の国情として議会に諮らずして戦争をすることは有り得ない」として再考を促したが、嶋田は色をなして「次官の保証がいくらあっても何の役にも立たぬ。時機を失せぬ様にすることが大切である」と押し通した。この嶋田の姿勢について、「政治的に無経験な嶋田の履歴や性格から、彼が開戦・避戦の大局的な判断を短時日のうちにおこなうのはもともと無理な課題であった」との指摘がある。
こうして「実質的に、開戦への最後の歯止めは取り除かれた」形となり、海軍の戦争決意は「対米開戦のポイント・オブ・ノー・リターン」となった。
11月1日の連絡会議は午前9時から開催された。冒頭、嶋田海相は鉄その他物資の増配を頑強に主張し、要求が認められるや開戦決意の意思表示をなした"注釈"。
続いて議論は、1.戦争を避け臥薪嘗胆する、2.開戦を直ちに決意する、3.戦争決意に下に作戦準備と外交を並行させる、の三案の検討に入った。
第一案の焦点は臥薪嘗胆と戦争のどちらが有利か、であった。これについて、開戦に反対する賀屋蔵相、東郷外相と永野軍令部総長との間で激論が交わされた。
賀屋 此儘戦争をせずに推移し、三年後に米艦隊か攻勢をとって来る場合、海軍として戦争の勝算ありや否や(を再三質問す)
永野 それは不明なり。
賀屋 米艦隊が進攻して来るか来ぬか。
永野 不明だ。五分五分と思え。
賀屋 来ぬと思う。来た場合に海の上の戦争に勝つかとうか。
永野 今戦争をやらずに三年後にやるよりも、今やって三年後の状態を考えると、今やる方が戦争はやりやすいと言える。それは必要な地盤をとってあるからだ。
賀屋 戦争後第三年になっても勝算があるなら、戦争をやるも宜しいが、永野総長の説明によれば此点不明瞭だ。しかも自分は米国が戦争をしかけて来る公算は少いと判断するから、結論として今戦争をするが良いとは思わぬ。
東郷 私も米艦隊が攻勢に来るとは思わぬ。今戦争をする必要はないと思う。
永野 「来らざるを恃む勿れ」と言うこともある。先は不明。安心は出来ぬ。三年たてば南の防備が強くなる。敵艦も増える。
賀屋 しからば、いつ戦争をしたら勝てるのか。
永野 今!戦機はあとに来ぬ(強気語調にて)
戦争の見通しについて、永野は戦機は今しかない、開戦後二年は確算あり、三年目以降は不明との主張を繰り返しており、賀屋と東郷は長期戦の見通しが立たない戦争には強く反対していた。しかし、2年間無為に過ごすよりも南方作戦を実施して戦略要点と資源を確保した方が有利との議論を崩すことはできなかった(結局、戦争の見通しは「開戦三年目以降は不明」のまま東條首相が裁定している)。
結局、臥薪嘗胆は日本の国力の確実な低下を招き、2年後に石油が尽きた段階で米艦隊に来攻されれば、戦わずして屈服するしかない、という最悪のケースが想定されたため排除されたのであった。逆に、戦争と外交は希望的観測が持てるが故に採用されていく。
第二案は参謀本部が採り、杉山参謀総長と塚田攻参謀次長は「作戦開始は十二月初頭」「直ちに開戦を決意する」「外交交渉は挙げて作戦開始の名目把握及び企図の秘匿におく」と主戦論を展開した。東郷外相と賀屋蔵相はこれに反論して最後の外交をやるように主張し、東條は外交を行う期日を含めて第三案も並行して審議するよう提議した。
政府側の外交上の要求と統帥部の作戦上の要求が対立したが、結局、11月30日まで外交を継続しても統帥上差し支えなしとの結論に達し、
東條「十二月一日にはならぬか。一日でもよいから長く外交をやらせることは出来ぬか」
塚田「絶対にいけない。十一月三十日以降は絶対いかん」
嶋田「塚田君。十一月三十日は何時迄だ、夜十二時迄はよいだろう」
塚田「夜十二時迄は宜しい」
との問答を経て、外交打ち切りの期限は「12月1日午前0時」と決定した(第三案の和戦両様案では、9月6日御前会議決定の二の舞いになる恐れがあったため、参謀本部首脳は明確に時間を切るように申し合わせており、その意味では「この時点に時刻を切ったのは塚田の主戦論の部分的勝利」であった)。即ち、11月末までに日米交渉が成立しなければ、12月初頭(実際には12月8日)に開戦と決定した。
当時、英米と日本では国力が隔絶しているのは常識であり、日本の指導者は長期戦が至難であることを皆認識していた。それにもかかわらず、交渉失敗の場合は戦争を避けて「臥薪嘗胆」するのではなく、「開戦」するという極めてリスクの高い選択が行われたことについては、行動経済学のプロスペクト理論と社会心理学の集団意思決定におけるリスキーシフトを指摘する研究もある"注釈"。
会議は外交交渉の討議に移り、東郷外相は29日に同意を取り付けていた甲案に加え、突如乙案を示して、寝耳に水の軍部に衝撃を与えた。
乙案(外務省原案)
(備考一)本取決が成立すれば日本は南部仏印駐留の兵力を北部仏印に移動させる用意あり
(備考二)必要があれば従来の提案(甲案)の中にある通商無差別待遇、三国条約に関する規定を追加挿入する
乙案の狙いは日米関係を資産凍結前の状態に復帰させること、南部仏印からの撤兵により武力南進の断念及び平和的意図という日本の誠意を見せることであった。東郷は「従来の交渉のやり方がまずいから、自分は先ず条件の場面を狭くして南の方の事だけを片づけ、支那の方は日本自身でやるようにしたい」「甲案は短時日に望みなしと思う」と説明している。
しかし、杉山参謀総長と塚田参謀次長は乙案に強硬に反対し、
乙案は支那問題に触れることなく仏印の兵を撤するもので、国防的見地から国をあやまることになる
資金凍結解除だけでは通商は元の通り殆ど出来ない、特に石油は入ってこない
という主張を展開、特に塚田は南部仏印からの撤兵について「絶対に不可なり」と繰り返した。このため原案第3項は「資金凍結前の通商状態に復帰し、油の輸入を加える」に改められ、「支那事変解決を妨害しない」(米国の援蔣政策停止を求める項目)が第4項として追加された"注釈"。
その後も、なお南部仏印撤兵反対を主張する杉山、塚田と、そのような条件では外交はできぬと主張する東郷との間で、会議が幾度か決裂に瀕するほどの大論戦となった(海軍では永野軍令部総長が乙案に賛成を表明している)。『杉山メモ』には討議の経過が次のようにある。
「右の如く南仏(印)より北仏(印)に移駐すること、及乙案不可なることに就ては、総長次長は声を大にして東郷と激論し、東郷は之に同意せす、時に非戦を以て脅威しつつ自説を固持し、此儘議論を進むる時は東郷の退却即倒閣のおそれあり、武藤局長休憩を提議し十分間休む」
ここで東條首相、武藤軍務局長、杉山、塚田は別室で協議し、乙案を拒否すれば東郷が辞職し倒閣に発展する恐れがあること、また援蔣停止の要求があればアメリカは乙案を呑まないだろうという結論に達し、杉山と塚田はやむなく乙案に同意することになった。なお、東郷によれば、武藤は「若し此際外務大臣の主張を斥けて交渉不成立となる場合、陸軍では其責任がとれますか」とまで言って杉山に談じ込んだくれたという。
ここに11月1日午前9時から翌2日午前1時まで16時間にわたった「歴史的重大連絡会議」(『機密戦争日誌』11月2日付)は終了し、2日正午、対米英蘭戦争決意の下に「武力発動の時期を12月初頭とし作戦準備を行うこと」「甲案、乙案による対米交渉を行うこと」「12月1日午前0時までに交渉が成立すれば武力発動を中止すること」を柱とした「帝国国策遂行要領」が採択された。同午後5時、東條、杉山、永野が列立して連絡会議の結果を昭和天皇に上奏した。天皇の期待に応えられなかったためか、東條は涙を流しながら上奏したという。
11月5日、御前会議において「帝国国策遂行要領」は正式に決定された。そもそも「日米交渉の成否は、直接的に日本の和戦と結びつく筋合いのものではなかった」が、9月6日及び11月5日の国策決定により、日米交渉の成否と日本の和戦が直接的に結びつく結果となった。これにより「日本は開戦に向けて、決定的な一歩を踏み出した」のであった。
なお、昭和天皇は、9月6日の御前会議では「帝国国策遂行要領」に不満を示し影響力を行使したが、今回は慣例通りに発言はなかった。この心境の変化について、天皇が東條へ絶大な信頼を寄せていたことが指摘されている。また、対英米作戦への成算を資料で示した統帥部の説得工作が功を奏し、天皇の戦争への不安を取り除いた、との指摘もある(近衛は首相時代に、天皇が「少しづつ戦争の方へ寄っておられる」と感じていたという)。
11月4日午前2時、東郷外相は来栖三郎を招致し、野村大使を応援するためワシントンに急行するよう要請した。東郷は日米関係の危機的現状と甲案及び乙案を説明し、特に乙案中の南部仏印からの撤兵については、交渉の最後の切り札として、野村には知らせず来栖へ託した。
東郷の要請を受諾した来栖は、4日の午後7時に東條首相と会見した。東條は、米国は両洋作戦の準備が不充分、米世論がまだ参戦を支持していないこと、ゴムや錫などの重要軍需物資の不足等を理由に「米国も濫りに戦争を望むまい」と述べ、交渉妥結の見込みは成功三分失敗七分位であるから、くれぐれも妥結に努力してほしいと力説した。来栖が交渉が妥結した場合、「首相は必然的に来るべき国内各方面の強烈な反対を排しても、飽くまで吾々の作り上げた妥結を支持遂行するか」と問うと、東條は力強い口調で必ず遂行すると断言したという(来栖は翌5日に東京を出発し、11月15日にワシントンに到着した)。
東郷外相は10月21日に野村大使に対して「新内閣に於いても…日米国交調整に対する熱意は前内閣と異なる所なし」と交渉継続の方針を示していたが、御前会議前日にあたる11月4日に詳細な訓電を発した。東郷は「破綻ニ瀕セル日米国交」を調整するために日米交渉対案(甲案、乙案)を決定したこと、「本交渉は最後の試みにして我対案は名実ともに最終案」であることを野村に伝えた。
訓電では、甲案は「要之甲案ハ懸案三問題中二問題ニ関シテハ全面的ニ米国ノ主張ヲ受諾セルモノニテ、最後ノ一點タル駐兵及撤兵問題ニ付テモ最大限ノ譲歩ヲ為セル次第ナリ」と説明されたが、撤兵問題については「撤兵ヲ建前トシ駐兵ヲ例外トスル方米側ノ希望ニ副フヘキモ…国内的ニ不可能ナリ」「国内政治上モ我方トシテハ此上ノ譲歩ハ到底不可能ナリ」とした。
また、乙案は「若シ米側ニ於テ甲案ニ著シキ難色ヲ示ストキハ事態切迫シ遷延ヲ許ササル情勢ナルニ鑑ミ何等カノ代案ヲ急速成立セシメ以テ事ノ發スルヲ未然ニ防止スル必要アリトノ見地ヨリ案出セル第二次案」と説明された(ただし、野村に送られた乙案は、アメリカによる傍受・解読を避けるため、備考にある南部仏印からの撤兵の部分が意図的に落とされていた)。
11月5日、東郷は甲案交渉の開始を訓電し、乙案の提示については「必ず予め請訓あり度し」とした。さらに「本交渉は諸般の関係上遅くも本月二十五日迄には調印をも完了する必要」との期限を付けた(この11月25日という期限は外務省独自のものと考えられる)。
アメリカ側は、東郷の一連の訓電、日本の提案は「名実ともに最終案」であり、「妥結に至らざるに於ては…決裂に至る外なく」、さらにタイムリミットを付したことなどを「マジック」で解読した結果、これを最後通牒とみなした。即ち「マジック」によって、日本が戦争に踏み切るだろうと事前に予測していたのであった。
「ついに傍受電報に交渉期限が現れて来た。…これの意味するところはわれわれには明白だった。日本はすでに戦争の車輪をまわしはじめているのであり、11月25日までにわれわれが日本の要求に応じない場合には、米国との戦争もあえて辞さないことにきめているのだ」
また、この時の「マジック」情報では、重大な誤訳が生じていた。甲案での「なお、(ハル)四原則については、これを日米間の正式妥結事項に含むことは極力回避する」との訓電が、「マジック」では「四.原則として、これを日米間の~」と誤訳され、日本側の通商無差別、三国条約、撤兵問題での譲歩すべてを正式妥結事項に含むことを避けるという意味となった。ハル国務長官は、東條内閣に対してむしろ交渉への期待を抱いていたが(ハルは天皇の影響力に期待していた)、日本側の誠意を疑わせる「マジック」情報はそれを裏切るものであった。
11月7日、野村大使はハル国務長官に甲案を提示した。ハルはマジックによって甲案の内容はもちろん、乙案が最後にあることも知っていたので、甲案はほとんど問題としなかった。
その後、ハルは甲案に答える代わりに、これまでの交渉で日本側が提案した内容に関して東條内閣に確認を行い、また、15日には通商無差別の原則に関するオーラルと経済政策に関する日米共同宣言の提案をしたが、これらはアメリカの誠意を示すジェスチャー、あるいは時間稼ぎであった。事実、日本側は再三にわたって甲案に対する回答を求めていたが、アメリカ側は抽象論を繰り返し、研究の上回答するなどと確答を避け続けた。
15日の会談では、ハルは中国における通商無差別待遇の問題について、甲案の「全世界に適用」という但し書きの撤廃を要求し、さらに三国同盟の「死文化」をも繰り返し要求した。日本側は三国同盟の脱退なしに日米間の妥結は不可能という意味かと問い質したが、ハルは確答を避けた。さらに今回の議論を甲案の回答と看做してよいかという質問からも、ハルは逃げを打った。
交渉が困難であることを痛感していた野村は、アメリカは日本に譲歩するよりも戦争を選ぶ決意であり、交渉期限はつけずに長期的な構えをする方がいいと具申している(14日付野村電)。しかし、東郷外相は交渉期限は絶対に変更不可と答えた(東郷も期限付交渉には賛成していなかったが)。
一方、15日に着任した来栖大使は、17日、野村大使とともにルーズベルト大統領と会談した(ハルも同席)。交渉の早期妥結を訴える来栖に対し、ルーズベルトは「友人の間に最後という言葉はない」(There is no last word between friends.)という言葉を引き合いに出して一般的諒解案を作る意向を示し、日中の和平問題についても「米国としては介入(intervene)も調停(mediate)もしない。外交用語にあるかは知らないが紹介(introduce)ということにしたい。双方を引き合わせるだけで話の内容に立ち入る必要はない」旨を述べた。三国同盟の参戦義務については、来栖は「日本独自の立場で決めるということは、決してドイツの言いなりになって米国の背後をおびやかすということではない。日米間の了解が成立すれば三国同盟は自然に光を奪われる(out shine)ようになる」として理解を求めた。この会談で来栖は交渉の前途に希望を持ったというが、ハルの記録によれば、大統領は両大使の訴えを軽く受け流し、会談の成果はなかったと記されている。
11月18日、甲案交渉が不調のため、野村は根本問題を限られた時間で解決することは困難なこと、情勢は極めて緊迫していることを説き、独断で「日本は仏印南部より撤兵に対し、米国は凍結令を撤去す。…其の上にて更に話を進むることと致した度し」と申し入れた。これは東郷の訓令を待って提示することになっていた乙案を狭めた私案であり、来栖大使は「出先としては思ひ切った提案であるが、自分もかねてから同意見であるし、現地の空気及び野村大使の立場及び心境としては寧ろ当然といひ得ること」としている。ハルはなかなか承服しなかったが、日本が平和政策を明確にすることを条件に検討を約した。
11月18日夜、野村と来栖はウォーカー郵政長官を訪問。ウォーカーは大統領及び大多数の閣僚は日米諒解に賛成であること、日本が仏印撤兵など現実の行動で平和的意図を示せば、アメリカの石油供給もあることを述べたという。19日には某閣僚の旨を受けたウォルシュ司教が大使館を訪れ、日本が今日にも仏印撤兵の意図を表明すれば、ハルは即座に石油輸出を約束し、これをきっかけに急速に問題を解決したい意向との情報が伝えられた。またこの日、野村・来栖と会談したハルの対応も好意的だったという。
しかし、11月20日発の公電で東郷外相はアメリカがさらに煩雑なる条件を持ち出してくる余地があること、我が国の国内情勢では乙案程度の解決案を必要とすることを述べ、「貴大使ガ当方ト事前ノ打合セナク貴電報腹案ヲ提示セラレタルハ国内ノ機微ナル事情ニ顧ミ遺憾トスル所ニシテ却テ交渉ノ遷延乃至不成立ニ導クモノト云フ外ハナシ」として野村の私案提示を叱責するとともに、日本の最終案である乙案の提示を指示した。
現在の研究でも、野村の私案提示は「明らかに越権行為であった」、「日本の譲歩を最大限のものに見せようとした東郷の努力を結果的に水泡に帰すものであった」という指摘がある。
東郷外相は11月4日の乙案打電から20日の乙案交渉開始の訓電まで、幾度となく乙案の修正を指示していた。その間、備考一の仏印からの撤兵は第5項に、備考ニの通商無差別待遇と三国条約はそれぞれ第6項と第7項となったが、最終的には第5項に南部仏印撤兵の項目を追加挿入し、第6項と第7項は削除した。交渉開始にあたり、東郷は南部仏印からの撤兵は極めて重要な譲歩であること、中国からの撤兵及び通商無差別待遇と三国条約の懸案三問題を棚上げして緊迫した空気を緩和していることの二点をアメリカ側に強調するよう野村に指示した。
11月20日(米時間)、野村と来栖は乙案をハルに提示した(実際にアメリカ側に提示された乙案では、野村・来栖の独断により第5項を第2項へと移動し、条項の順番が入れ替えられている)。
日本は日中和平成立又は太平洋地域の公正な平和確立後、仏印から撤兵。本協定成立後、日本は南部仏印駐留の兵力を北部仏印に移動させる用意があることを宣す
日米は蘭印(オランダ領東インド)において必要資源を得られるよう相互協力する
日米は通商関係を資産凍結前に復帰する。米は所要の石油の対日供給を約束する
乙案についてハルは援蔣の停止(第5項)に強い難色を示した。ハルは、アメリカはドイツの征服政策に対抗してイギリスを援助している、日本の政策が確然と平和政策とならざる限り、援蔣政策と援英政策は同一であるとして「援蔣政策を変更することは困難」であるとした。そして、会談の最後にハルは沈痛な面持ちで乙案を「同情的に検討する」と述べたという。ハルは乙案の内容よりも、それがアメリカにとって「最後通牒」であったことであった点に苦慮しており、日本との間になんらかの暫定協定案を結ばない限り、開戦になるかもしれないという最終的な選択を迫られていた。
一方、乙案の決定以降、参謀本部は交渉成立を恐れ一喜一憂していたが(『機密戦争日誌』には「来栖の飛行機墜落を祈る者あり」(11月10日)、「乙案成立を恐る」(13日)、「援蔣停止の要求により交渉は決裂すべきこと最早疑を容れず」(20日)などの記述がある)、ハルの難色が伝えられるや「之にて交渉愈々決裂すべし芽出度々々々」(21日)と喜んだ。
援蔣の停止は乙案交渉のネックとなったが、これについて東郷は、アメリカの橋渡しで日中和平交渉が開始されれば援蔣政策は不要になるではないか、と問題を先送りする論法で理解を求めている(11月24日、グルー駐日アメリカ大使との会談において)。
なお、25日までの交渉期限は、22日発の東郷外相からの訓電により29日までに延長された。この訓電には「右期日は此以上の変更は絶対不可能にして其後の情勢は自動的に進展する」とあったが、言うまでもなくアメリカ側は「マジック」により解読済みであった。
アメリカ側でも日本の甲案に相当する基礎協定案、乙案に相当する暫定協定案が検討された。基礎協定案はモーゲンソー財務長官による私案が叩き台になっており、暫定協定案はフィリピン防衛の遅れをカバーするための時間稼ぎを求める軍部の要請に応えるものであった。基礎協定案は、暫定協定案につけ加える恒久的な協定という位置付けとなっている。国務省で基礎協定案と暫定協定案が作成されたのは11月22日であるが、最終的には暫定協定案が放棄され、基礎協定案のみがハル・ノートとして日本に提示されることになる。なお、アメリカの対日回答は、あくまで暫定協定案と基礎協定案の二部構成であり、暫定協定案のみを渡すという議論はなかった。