官僚制
本記事では官僚制(かんりょうせい、bureaucracy)について解説する。
広辞苑では、官僚制 bureaucracyは「専門化・階統化された職務体系、明確な権限の委任、文書による事務処理、規則による職務の配分といった諸原則を特色とする組織・管理の体系」と説明されている。
スーパー・ニッポニカの解説では、今日において「官僚制」という用語・概念は次の3つの意味合いを含んでいる、とされている。
1.行政官僚による政治の支配
2.分業と協業の原理によって合理的に組み立てられた組織形態である階統制
3.上記2つに付随しがちな意識や行動=官僚主義 →マートンによる指摘
官僚制はヒエラルキー(位階、階層)構造を持ったシステムである。基本的な特徴としては、以下の点が挙げられる。
形式的で恒常的な規則に基づいて運営される。
上意下達の指揮命令系統を持つ。
一定の資格を持った者を採用し、組織への貢献度に応じて地位、報償が与えられる。
職務が専門的に分化され、各部門が協力して組織を運営していく分業の形態をとる。
特に政府の装置としての行政官僚制が重要視されるが、上記の特徴を備えた官僚制的システムというのは政府に限らず、大政党・大政治団体、大企業、大学、大きな労働組合、大きな社会福祉団体、大規模なNGOなどにも広く存在している。
古代ローマでは政治家は軍人であり行政官でもあったが、軍政と民政を兼務することは効率が悪く軍人皇帝時代に混乱を引き起こしたため、ディオクレティアヌスは武官と文官のキャリアを分離するなど官僚制を整備した。
官僚制についての本格的な研究は、ドイツの社会学者、マックス・ヴェーバーに始まる。ヴェーバーは、近代社会における特徴的な合理的支配システムとしての近代官僚制に着目し、その特質を詳細に分析した。上に記した官僚制の基本的な特徴もヴェーバーの定義に基づいている。
近代官僚制は、前近代に見られる家父長制的な支配に基づく家産型官僚制 とは異なり、組織を構成する人間の関係は、制定された規則を順守する非人格的(非人間的ではない)な結びつきによって成り立っているとされる。つまり、血縁によるつながりや感情的な結びつきなどではなく、合理的な規則に基づいて体系的に配分された役割にしたがって人間の関係が形成されているということである。なお近代官僚制は、以下のような特質を備えていることがヴェーバーによって指摘されている。
ヴェーバーは、近代官僚制のもつ合理的機能を指摘し、官僚制は優れた機械のような技術的卓越性があると主張した。ただし、官僚制支配の浸透によって個人の自由が抑圧される可能性や、官僚組織の巨大化によって統制が困難になっていくといった、近代官僚制のマイナス面については予見している。
ヴェーバーの近代官僚制に関する最も重要な組織論的な問題提起は,組織の「形式合理性」と「実質合理性」との矛盾過程の認識である.「形式合理性」は,制定された一般的規則が個々のケースに適用され,すべての意思決定と行動が制定された規則に従うこと,「実質合理性」は,個別ケースで,制定された規則の枠を超え,特定の価値や倫理,組織目的を意識的に実現する度合いであり,定められた規則を超え,あるいは超法規的に意思決定者の主体的な洞察と責任が要請される.そのような意思決定は結果に対する責任が問われる(村上, 2018:62-63).たとえば,国籍国の外にいる「難民」をUNHCRは救援できるが,法の形式合理性を貫徹させれば,国境を越えていない「国内避難民」を救援できない.なぜなら国際法上,国境を越えなければ「難民」ではなく,UNHCRの管轄外だからである.しかし国内避難民であっても,実質合理的な視点から,救援が要請される.
近代的な大規模組織では,ルーティン的な業務の一般的ケースでは,すべての意思決定が制定された規則に従う形式合理的な処理が採用される.一般的な問題状況では,その問題への処方箋が,すでに規則に定められており,規則を順守し,個々のケースに適用すれば,試行錯誤する必要なく問題を処理できる.しかし規則の制定過程で想定されていない,新たな特殊な問題状況で,イノベーションが要請されるケースでの規則の順守は,むしろ問題を解決せず,組織目標の達成を妨げる.このような特殊ケースでは,規則の枠を超え,ケース・バイ・ケースでの個別ケースに適合する実質合理的な意思決定が要請される.ヴェーバーの「官僚制」の概念は,「合法的な支配の純粋型」(Weber, 1976:128)であり,合理性の矛盾過程の問題は『法社会学』で議論されている(Weber, 1976:469).この問題提起は,R.ベンディックスによって,次のように指摘されている.ヴェーバーにとって「近代」は調停不能な形式と実質の合理性との二律背反のうえに成立する(Bendix, 1977:485; 村上, 2018:67).官僚制組織のマイナス面の指摘も,プラス面の指摘も,官僚制の問題の本質を捉えているとは言えない.官僚制の問題は,近代の合法的支配の合理性の二つのサブカテゴリーの矛盾関係の認識にある.制定された規則(法)は順守されねばならない.しかし規則(法)を順守するだけでは,何も問題は解決しない.イノベーションが要請されるなら,組織の事業運営での規則の順守は無力である(村上, 2018:88).
ヴェーバーが詳しく言及しなかった近代官僚制のマイナス面については、ロバート・キング・マートン、アルヴィン・グールドナー、フィリップ・セルズニック、ハロルド・ラズウェルなどのアメリカの社会学者・政治学者たちの官僚制組織の詳細な研究によって明らかにされた。
なかでも、マートンによる「官僚制の逆機能」についての指摘は有名である。
規則万能(例: 規則に無いから出来ないという杓子定規の対応)
責任回避・自己保身(事なかれ主義)
権威主義的傾向(例: 役所窓口などでの冷淡で横柄な対応)
繁文縟礼(はんぶんじょくれい)(例: 膨大な処理済文書の保管を専門とする部署が存在すること)
セクショナリズム(例: 縦割り政治、専門外管轄外の業務を避けようとするなどの閉鎖的傾向)
これらは、一般に官僚主義と呼ばれているものである。例えば、先例がないからという理由で新しいことを回避しようとしたり、規則に示されていないから、上司に聞かなければわからないといったようなものから、書類を作り、保存すること自体が仕事と化してしまい、その書類が本当に必要であるかどうかは考慮されない(繁文縟礼)、自分たちの業務・専門以外のことやろうとせず、自分たちの領域に別の部署のものが関わってくるとそれを排除しようとする(セクショナリズム)、というような傾向を指し示している。
なお現代では、民間企業の同様の組織システムの問題点については「大企業病」と呼ぶことも行われている。
なお、村上は2014年に(村上, 2014: 92)、マートンのヴェーバー批判にも限界がある、とした(と主張した)。「なぜなら官僚制の「デメリット」(逆機能)を指摘することも、「メリット」(順機能)を指摘することも、「コインの表裏」である。「規則万能」が杓子定規だからと言って、「規則遵守」の要請が消失する訳ではない。例えば、臓器移植の場合の脳死判定の規則は厳格に遵守されねばならない。食品衛生法、建築基準法の諸規則もまた然りである。それらが状況に応じ、功利主義的に利害状況に左右され、解釈や適用が恣意的に変化し運用されたらどうだろうか、規則は規則であり、遵守される必要がある。「悪法」も「法」か、それとも「悪法」はもはや「法」ではないのか、むしろ組織において機能上の矛盾関係が内包されており、そのような矛盾関係をどのように組織論的に示すかがより重要」と村上は主張した。
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R.K.マートンの研究書『社会理論と社会構造』(Merton, 1968)に依拠し.官僚制の「逆機能」を検討すれば,以下の(1)~(5)の事案が確認されねばならない.
(1)「訓練された無能力」(trained incapacity)
官僚制は訓練による規律によって規則順守の組織運営を実現する.しかし訓練は過去の成功事例から,意思決定を規則化,標準化・ルーティン化する.ゆえに職務上の予測された問題に試行錯誤を要せず,規則を適用し,誰でも職務遂行が可能となる.しかし従来と異なる問題状況,規則制定時に想定しなかった状況での官僚制の対応は不適切な結果を導く.環境が変化しても,従来通り規則を順守すれば,組織目標の達成を妨げ,官僚制は「訓練された無能力」を露呈する.この問題はマートンが指摘するように「アンビバレント」(ambivalent)であり(Merton,1968:252),組織の矛盾過程を意味する.どのような制度・規則も何を達成でき,何を達成できないかの問題がある.ゆえに官僚制の技術的卓越性だけでなく,その限界の認識が重要となる(Merton,1968:252).
(2)「目的の転移」(displacement of goal)
官僚制では組織目的の達成のため規則が制定される.しかし規則の順守自体が組織目的の達成より優先され,手段であった規則の順守が目的であるかのような対応が行われる.これが「目的の転移」である(Merton,1968:253).規則の順守は予測可能性を高める.その結果,組織目的の達成は妨げられる.
(3)規則への「過同調」(over-conformity)
「過同調」は,組織目的の達成のため規則が制定されるが,「法規万能主義」のように規則から逸脱する意思決定が回避される.前例のない意思決定,規則の枠を超える行動は困難となる.組織目的の達成が妨げられても規則への同調が優先される.マートンは,この問題を継続的な訓練による規則順守への心情(sentiment)を原因とし,「かかる心情から自己の義務に対する献身」によって,非効率でも「きまりきった活動が規則正しく遂行」(Merton,1968:253)される.
(4)「繁文縟礼」(red tape)
官僚制の特徴である「文書主義」では,あらゆる指令と意思決定はすべて文書化され,「繫文縟礼」となる(Merton,1968:253).一定の書式の文書のあること,文書に一定の文言が明記され,日付,署名,捺印のあるなしが問題とされ,そのような文書がなければ,手続きが進行せず,手続きは煩雑化し,執行は遅延する.この結果,文書作成それ自体が職務となりかねない.
(5)「セクショナリズム」
官僚制の職員は安定的な雇用関係から,同じ職場の職員と利害が共通し,先任順に昇進し,職員同士かばい合い,攻撃は最小化する(Merton,1968:255).職員たちは内部集団で結束する(Merton,1968:257).この結果,公益や市民・顧客より,自分たちの利害を優先する.職場集団の利益が十分に保障されない場合,上司(大臣)の処理できない大量の資料や文書を提出し,必要な文書を隠ぺいし,情報の提供や報告を遅延,回避させる(Merton, 1968:255).こうして自己の保身と所属部署の利益を擁護する.
以上のようなマートンの「逆機能」の指摘は,組織運営の実際の問題を多面的に描写する.理論的に重要な問題は,逆機能を発生させる官僚制の構造にある(Merton, 1968:254).ヴェーバーは,このような組織の矛盾過程を合理性と合理性,「形式」と「実質」の矛盾過程として理論化した.マートンは,この矛盾過程に非合理的な「心情」を介在させ,この点に,ヴェーバーとマートンの違いがある(村上, 2018:55).
日本の政治学者・行政学者である辻清明は、明治時代以来の日本における官僚機構の特質を研究し、その構造的特質の一つとして「強圧抑制の循環」という見解を表明した。
彼は『新版・日本官僚制の研究』 (1969) にて、戦前において確立された日本の官僚は特権的なエリートによる構造的な支配、すなわち支配・服従の関係が組織の中核を成しており、さらに組織外の一般国民にまでその構造が拡大されている状況を指摘した。つまり、組織内部において部下が上司の命令に服従するのと同様に、日本社会では軍人・官僚への国民(臣民)の服従を強要する「官尊民卑」の権威主義的傾向を有していたとする説である。
さらに辻は、この社会的特質は戦後の改革の中でも根強く生き残り、政治的な民主化への阻害要因になっているともしている。この「強圧抑制の循環」という見解は、日本の官僚が政治家よりも大きな政策決定への影響力を有するという前提に立つものであり、政治学および行政学における官僚優位論の代表的研究と見做された。
この他にも、イギリスの歴史学者・政治学者であるシリル・ノースコート・パーキンソンによる指摘もよく知られている。パーキンソンによる官僚組織の非合理性についての指摘は「パーキンソンの法則」と呼ばれている。これは、実際にこなさなければならない仕事量に関係なく、官僚の数はどんどん増え続けていくというもので、官僚組織の肥大化の特質を示している(成長の法則)。もちろん官僚が増えれば、その分仕事がなければならないが、それは実際に必要ではない仕事を創造することでまかなわれる。つまり、無駄な仕事ばかりが増えていくということである(凡俗の法則)。
これらのことは、官僚自体が膨大なエネルギーを費やして官僚組織の維持に努めていること、そして、なによりも政治家が官僚に依存している状況において、官僚組織を統制するための制度としての「民主主義」が十分に整備されていなかったことの表れである。つまり、組織管理の体系として民主主義制度は官僚制に勝るものとして十分に確立されていないということ指し示しているのである。
行政官僚制の職員構成に、社会の構成を反映させる制度