特定地方交通線
特定地方交通線(とくていちほうこうつうせん)は、「日本国有鉄道経営再建促進特別措置法」(国鉄再建法)に規定する地方交通線のうち、バス転換が適当とされた旅客輸送密度4,000人未満で、なおかつ貨物輸送密度が4,000トン未満の日本国有鉄道(国鉄)の鉄道路線のことである。
「赤字ローカル線」と呼ばれたこともあるが、この中から、輸送密度等の条件を勘案して第1次・第2次・第3次廃止対象路線が選定され、廃止申請が取り下げられた2線を除く全ての対象路線が、最終的に廃止代替バスや第三セクター鉄道などに転換された。
なお、赤字線の廃線は国鉄分割民営化によって行われたと認識されることも多いが、国鉄にとって赤字線の問題はかねてからの懸案であり、国鉄分割民営化は1981年(昭和56年)に発足した第二次臨時行政調査会の翌1982年7月末の答申によって行われたもので、同時期に行われた国鉄再建策であるため混同されるがまったく別の政策である。
1980年10月、国鉄再建法が成立した。翌1981年3月に国鉄再建法施行令が出され、国有鉄道線路名称に準じて国鉄再建法施行令別表に掲げられた路線を対象に、同月出された運輸省告示で、国鉄再建法施行令で定められた基準により1977年度 - 1979年度の平均の輸送人員等によって国鉄路線を「幹線」「地方交通線」に分類、さらに地方交通線のうち旅客輸送密度が4,000人/日未満である路線はバスによる輸送を行うことが適当であるとして「特定地方交通線」に指定し、廃止対象としたものである(但し廃止対象を輸送密度4,000人/日未満とした算定理由については開示されなかった)。
参考:運輸省告示の原案とされる日本国有鉄道が提出した鉄道路線の区分一覧
特定地方交通線は地域への影響を考慮し、路線の営業キロと輸送量などによって、第1次、第2次、第3次廃止対象路線に分類された(詳しい選定基準は後述)。
ただし、旅客輸送密度が4,000人/日未満であっても、次の条件に該当する51線区は除外された。
ピーク時の乗客が一方向1時間あたり1,000人(バス20台相当で、5分おきのピストン輸送に相当)を超す(第1次廃止対象路線には該当線区なし。第2次廃止対象路線から除外されたのは飯山線。第3次廃止対象路線から除外されたのは宗谷本線、石北本線、富良野線、札沼線、江差線、津軽線、八戸線、五能線、米坂線、磐越東線、烏山線、水郡線、小海線、参宮線、姫新線、因美線、境線、福塩線、芸備線、可部線、山口線、小野田線、香椎線、唐津線、後藤寺線、日田彦山線、三角線)。
代替輸送道路が未整備(第1次廃止対象路線には該当線区なし。第2次廃止対象路線から除外されたのは深名線、岩泉線、名松線、木次線、三江線、予土線。第3次廃止対象路線から除外されたのは山田線、日南線、肥薩線。岩泉線と名松線は第2次廃止対象路線に選定され廃止承認が申請されたが、後にこの理由で除外され廃止承認申請を取り下げ)。
代替輸送道路が積雪で年10日以上通行不可能(第1次および第3次廃止対象路線には該当線区なし。第2次廃止対象路線から除外されたのは只見線、越美北線。天北線、名寄本線、池北線、標津線はこの理由で廃止承認が保留されていたが、冬季の代替輸送に問題がなくなった事を理由に廃止承認が行われたため廃止)。
平均乗車キロが30kmを超え、輸送密度が1,000人/日以上(第1次廃止対象路線には該当線区なし。第2次廃止対象路線から除外されたのは釧網本線、留萠本線、日高本線、大湊線、気仙沼線。第3次廃止対象路線から除外されたのは花輪線、釜石線、北上線、大船渡線、陸羽西線、小浜線、吉都線)。
また、旅客輸送密度が4,000人/日未満であっても、貨物輸送密度が4,000トン/日以上の路線は「幹線」に分類され、もとより廃止対象にはならなかった。
貨物輸送密度規定で幹線となった路線:夕張線、美祢線
なお、除外によらない地方交通線(輸送密度4,000人/日以上で、「幹線」の条件を満たさない国鉄維持路線)は、次の41線。
この選定基準の機械的な運用により、名古屋・四日市方面と南紀(尾鷲・新宮)・伊勢志摩(伊勢市・鳥羽)方面とを短絡する役割を持つ伊勢線が廃止対象になったり、中村線のように予土線と土讃本線を結ぶ窪川 - 川奥信号場間が分断される可能性が生じても廃止対象となったりした。
鉄道評論家(鉄道アナリスト)の川島令三は、第3次廃止対象路線に指定された岡多線(現・愛知環状鉄道線)について「1998年度現在の輸送密度(約5,138人)から見て、第三セクターではなくJR東海の路線となっていてもおかしくない路線である。国鉄は各線の事情をいっさい考慮せず、一律に(特定地方交通線に)指定して(廃止・第三セクターへの経営分離をして)しまうというミスを犯してしまった」と指摘している。また、伊勢線については「伊勢線の営業成績が悪かったのは、伊勢鉄道に継承された時点で普通の運転本数は7往復/日のまま、優等列車も『南紀』4往復/日のままという国鉄の消極的経営の結果であり、名古屋と南紀・伊勢志摩方面の短絡線として積極経営すれば国鉄の重要路線となったはずである」と、当時の国鉄の経営姿勢と伊勢線の第三セクター転換に疑問を投げかけた上で「機械的に地方交通線に指定するのは疑問だという声は大きかった」と述べている。また松本典久は第1次廃止対象路線に指定された勝田線について「起点・吉塚駅が福岡市内 に立地し、沿線も福岡市のベッドタウンや工場がある。国鉄がちゃんとした(経営)策を講じていれば十分生き残ることができたと思われる路線」と指摘している。
1968年に国鉄諮問委員会が「使命を終えた」ローカル線を選定し、その廃止を促したいわゆる「赤字83線」の取り組みが頓挫してしまった反省を受け、以下のように飴と鞭による転換の推進が図られた。
路線の存続・廃止は区間ではなく線区全体で判定・実施された(赤字83線の取り組み時は一部区間が廃止対象となった路線もあった)。
営業キロ1kmあたり3,000万円を上限とする転換交付金(補助金)を地元市町村に交付する(特定地方交通線転換交付金制度)。
転換後5年間は赤字(バス転換は全額、鉄道での転換は半額)を事業者に対して補填する(特定地方交通線転換鉄道等運営費補助制度)。
特定地方交通線対策協議会を開始した日から2年以内に協議が調わないと認められる場合には、国鉄は対象路線の廃止とバス転換を行うことができる(国鉄再建法第10条第3項,第4項のいわゆる「見切り発車」条項)。
転換交付金は、転換に要する初期投資(新規の鉄道車両・バス車両購入、駅・バス停留所の整備、定期運賃差額補償など)や赤字補填のための経営安定基金の積立などに充てられた。
廃止対象路線の地元では、廃止から逃れるための路線乗車運動や、日本鉄道建設公団による新線建設に関連した廃止対象路線では建設続行による路線延長を推進する運動が行われた。しかし、廃止対象となった路線はもともと利用者がきわめて少ないか、その減少から本数が極限まで削減されていたため、乗車運動で輸送密度を増やそうにも限界があった。
こうした乗車運動に行政は冷淡に対処した。たとえば、第2次廃止対象となった松前線は、乗車運動で一時は廃止対象の基準を外れるだけの輸送成績を記録したが、毎年追試を行い、昭和59年度(1984年度)に再び廃止対象になったとしてバス転換された。また、第1次廃止対象となった木原線や信楽線、若桜線は沿線住民の熱心な乗車運動により第1次対象の基準は上回ったものの、後の第3次対象の基準には届かず、最終的には3路線すべてが第三セクター鉄道に転換された。
特定地方交通線の転換は、1983年10月の白糠線に始まり、1990年4月の宮津線と鍛冶屋線、大社線の転換を最後に終結し、最終的に83線 (3,157.2 km) が転換された。鉄道として存続したのが38線 (1,310.7 km)、バス転換(次節を参照)が45線 (1,846.5 km) であった。
バス転換は転換対象路線のおよそ6割にあたる45線1,846.5kmである。最初に廃止された白糠線では、沿線の白糠町が道路運送法80条の適用を受け自家用バス(80条バス)で運行を開始したが、これ以降のバス転換路線は大半が廃止路線沿線でバスを運行するバス事業者が運行を引き受けている。中には廃止対象路線に並行してバス路線がもともと存在し、転換時にはバス路線を新設せず、その既存路線の増発や新車導入などを実施した程度の路線もある。
その後、代替バス路線として新設された路線が不採算を理由に廃止された例や、既存バス路線網に統合・再編された例もある(詳細は後述)。
なお、国が必要と認めれば国鉄自身が特定地方交通線廃止路線の代替バスを運行できる規定があった(国鉄再建法第11条)。しかし、実際には「赤字83線」と異なり、国鉄・JRが代替としてバス路線を新設した例は一線もなかった。宮田線と大隅線の一部区間に限り、JR九州バスが既存のJRバス路線(大隅線の当初は国鉄バス)に統合する形で代替輸送を引き受けている(のちにいずれも撤退)。
「赤字83線」では廃止されたすべての路線がバス転換で、鉄道を残した例は一例もなかったが、特定地方交通線では転換対象路線のおよそ4割にあたる38線1,310.7kmについては国鉄が鉄道施設を無償で譲渡または貸付し、別会社が運営する鉄道路線に転換された。
バス転換についてはほとんどが既存事業者による引き受けとなったのに対して、鉄道路線については沿線の都道府県や市町村、企業などが出資して設立した第三セクター方式の企業が引き受ける、いわゆる「第三セクター鉄道」がほとんどであった。既存の民間事業者が鉄道として引き受けた例は、弘南鉄道が引き受けた黒石線と、下北交通が引き受けた大畑線のみであった(下北交通はバス事業者)。
その後、引き継いだ鉄道を廃止してバスに転換した例もある(詳細は後述)。
国鉄改革が取り沙汰される一方で、改正鉄道敷設法の規定に基づき、日本鉄道建設公団(鉄道公団)の手によりローカル線の建設は続けられていた。しかし、特定地方交通線の転換・廃止が議論される一方でローカル線を新たに建設するのは矛盾が生じるため、1980年4月、運輸省(当時)は、建設線のうち鹿島新線(現・鹿島臨海鉄道大洗鹿島線)と内山線(現・JR四国予讃線内子ルート)を除くAB線(地方開発線・地方幹線)の建設を凍結する措置をとった。前記の2路線を除くAB線は特定地方交通線相当の輸送密度4,000人/日未満の路線とみなされ、例外は一切認められなかったが、その中には完成を目前にして建設が凍結された久慈線や盛線、想定輸送密度が3,900人/日と算定されていた智頭線や同じく3,800人/日の井原線もあった。なお、内山線と共に建設工事が続行された鹿島新線に関しては国鉄線としての開業が予定されていたものの、国鉄の経営悪化に伴い、1984年からは鹿島臨海鉄道が建設工事を引き継いだが、幸いにも工事自体は開業まで凍結されなかった。
その後、第三セクター等完成後の受け皿が決まれば、建設を再開する道が開かれ、2002年までに15線が開業している。この中には、途中で線路規格を高速運転用に変更し幹線鉄道仕様に切り替え、開業に時間がかかりながらも転換したものもある。また、こうした新規開業路線には1kmあたり1,500万円の転換交付金が交付されている。
線名は鉄道公団の建設線の線名。駅名および事業者名等は開業時のもの。
JR化後も経過措置として1989年3月31日までの2年間に凍結解除の道が残されていたが、その間に工事を再開したのは阿佐東線のみ。岡多線・瀬戸線はC線(主要幹線)であり、鹿島新線と内山線を除くAB線の建設工事が凍結した1980年以降も工事を続行していたが輸送密度が特定地方交通線程度と見込まれた1984年に国鉄線としての工事が凍結された。C線の丸森線は工事再開時にA線扱いとなった。
国鉄再建法施行以降のAB線で唯一、全線が国鉄線として開業した内山線は想定輸送密度が6,700人/日と算定され、なおかつ予讃本線(当時)内子ルートとしての活用が決定されていたにもかかわらずA線扱いであった(ちなみに内山線と共に建設工事が続行された鹿島新線の想定輸送密度は4,100人/日と算定されていた)。工事凍結線となった呼子線のうち、虹ノ松原駅 - 唐津駅間に関しては高い需要が見込まれることから佐賀県唐津市の働きかけによりA線からC線へと格上げされたと同時に建設工事を再開、1983年に国鉄筑肥線として開業した。
国鉄再建法による線区の仕分けは、線区全体での輸送実態で仕分けられたため、線区の一部(いわゆる「名無し支線」)では特定地方交通線とほぼ同等の輸送実態でありながら選定されなかった線区がある。これらの線区(幹線に区分されるものを含む)に対する廃止の取組みもされており、その結果次の線区が廃止されている。ここでは、手宮線などの貨物線を除く。
1987年の国鉄分割民営化後も、特定地方交通線に選定されなかった地方交通線や名無し支線の状況は厳しさを増しており、引き続いて各社での取組みがされている。現在までに廃止された線区は、次のとおり(貨物線および新幹線並行在来線の廃止を除く)。ただし、これらには路線形態の変更に伴う廃止も含まれる。
なお、深名線・岩泉線・三江線・富山港線以外は部分廃止であるが、江差線は北海道新幹線開業に伴いJRの路線としては全線廃止になった。三陸鉄道に転換された山田線の一部区間、運行主体がJR西日本からのと鉄道に変わった七尾線の一部区間 と、富山ライトレールに転換された富山港線、阿佐海岸鉄道に転換された牟岐線の一部区間を除く各線が、バスに転換された。
転換後の第三セクター鉄道の経営環境は、沿線での自家用車の普及や道路整備の進展(いわゆるモータリゼーション)、加えて過疎化と少子化に伴う通学需要の激減により厳しさを増しており、多くの会社で転換時よりも乗客数が減少している。乗客減少による収入減に加え、バブル崩壊にともなうゼロ金利政策によって赤字補填のための経営安定基金の利子収入が大幅に減少し、その取り崩しを余儀なくされて基金が底をつくなど、具体的にその存廃が協議されている会社もあり、今後もその行方が注目される。2008年末現在、民営鉄道に転換された2線および第三セクター鉄道に転換された5線がすでに廃止(そのうち4社が廃業、解散している)され、さらに近い時期の廃止が検討されている路線もいくつか存在する。
鉄道が存置されずバス転換された路線についても、転換に伴い鉄道時代より増便したもののその後減便された路線(例:白糠線は転換当初は鉄道時代に比べ1往復増の4往復が設定されたが、後に平日3往復・土曜2往復の予約制となった)や、バス路線の維持自体が困難になっている事例もある。路線が近隣を通る既存の一般路線や長距離バスで代替した例(例:宮田線代替バスは、鉄道代替系統が消滅し近接する別路線で代替)、自治体バスで転換した例(例:湧網線代替バスの浜佐呂間 - 中湧別から網走バスが撤退→佐呂間町ふれあいバス・湧別町営バスで代替)、さらには完全にバス路線が消滅した例(例:天北線の鬼志別 - 曲淵間は経路変更により代替バスが消滅。天北線 (宗谷バス)の項目猿払村を参照)もある。
国土交通省北海道運輸局は、2008年(平成20年)に北海道二十一世紀総合研究所に委託して北海道のバス転換路線の追跡調査を行い、バス会社・地元自治体にアンケートを行った。それによると、一部路線はバス転換直後に乗客が増加したが、2008年現在の輸送人員は、鉄道廃止から間も無い北海道ちほく高原鉄道ふるさと銀河線(旧池北線、2006年4月21日廃止)を除く、全ての路線でバス転換当初より減少していた。地元自治体は、人口減少・高齢化で共通しており、厳しい経営実態が浮き彫りになっている。回答のあった自治体によると、利用者に対しては通学定期・回数券への補助金、バス会社に対しては車両購入費・運行費への補助金が出されていた。また、北海道外の事例も私鉄を含め挙げられ、バス転換が沿線の過疎化とさらなる利用者減少(過疎スパイラル)を促したことが指摘されている。