Objeto: 
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO – AGU SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO – SGA SUPERINTENDÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO NO RS – SAD/RS
características de volume ou área sem acréscimos e a função de sua utilização atual (Orientação Técnica IBR n. 02/2009).
Consequentemente, serviço de engenharia é a atividade destinada a garantir a fruição de utilidade já existente ou a proporcionar a utilização de funcionalidade nova em coisa/bem material já existente. Não se cria coisa nova. Pelo contrário, o serviço consiste no conserto, na conservação, operação, reparação, adaptação ou manutenção de um bem material específico já construído ou fabricado. Ou, ainda, na instalação ou montagem de objeto em algo já existente. Objetiva-se, assim, manter-se ou aumentar- se a eficiência da utilidade a que se destina ou pode se destinar um bem perfeito e acabado.
A distinção é relevante para a escolha da modalidade licitatória cabível, vez que apenas os serviços comuns de engenharia podem e devem ser obrigatoriamente licitados por meio de pregão, de modo que o órgão técnico deverá analisar cuidadosamente as características da atividade a ser contratada a fim de corretamente caracterizá-la como obra ou serviço de engenharia e fundamentar convincentemente a decisão adotada”.
Assim, compete ao setor técnico definir a natureza do objeto, sendo certo que as modalidades licitatórias previstas na Lei nº 8.666/93 deverão ser utilizadas sempre que o mesmo for passível de enquadramento como obra ou serviço não comum de engenharia.
JUSTIFICATIVA: O objeto da presente licitação é ( ) OBRA ou ( X ) SERVIÇO DE ENGENHARIA, de acordo com as diretrizes acima e as seguintes considerações:
O objeto foi enquadrado como serviço de engenharia, visto que objetiva apenas a manutenção da fruição da utilidade do imóvel próprio da União, já construído e acabado, de forma a aumentar a eficiência da utilização da edificação, mantendo-a adequada para a operação da instituição, não contemplando ampliação ou alterações significativas das suas características originais.

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO – AGU SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO – SGA SUPERINTENDÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO NO RS – SAD/RS
No entendimento do TCU, “a complexidade do objeto pretendido não é o fator decisivo para inseri-lo, ou não, no conceito de bem comum, mas, sim, o domínio do mercado sobre o objeto licitado. Assim, caso o objeto apresente características padronizadas (de desempenho e de qualidade) e o mercado domine as técnicas de sua realização, esse deverá ser classificado como bem ou serviço comum e ser utilizada de forma cogente a modalidade do pregão eletrônico” (Acórdão nº 2.806/2014 – 1ª Câmara).
Portanto, o foco da definição de serviço comum são as “características padronizadas”.
Tanto que o Decreto nº 10.024/2019, ao definir o que seriam serviços especiais (não comuns) de engenharia, traz o conceito de “alta heterogeneidade”, aliado à alta complexidade técnica:
II - bens e serviços comuns - bens cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações reconhecidas e usuais do mercado;
III - bens e serviços especiais - bens que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade técnica, não podem ser considerados bens e serviços comuns, nos termos do inciso II;
No âmbito da AGU, o PARECER nº 51/2019/DECOR/CGU/AGU trouxe a seguinte orientação:
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. RESOLUÇÃO Nº 1.116/2019 DO CONFEA. OBRAS E SERVIÇOS NO ÂMBITO DA ENGENHARIA E DA AGRONOMIA. SERVIÇOS TÉCNICOS ESPECIALIZADOS. ANÁLISE JURÍDICA.
I – É possível a licitação de serviços de engenharia através da modalidade pregão, quando tais serviços são caracterizáveis como serviços comuns, nos termos da Lei nº 10.520/2002.

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO – AGU SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO – SGA SUPERINTENDÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO NO RS – SAD/RS
JUSTIFICATIVA: O objeto da presente licitação é ( X ) SERVIÇO COMUM DE ENGENHARIA ou ( ) SERVIÇO ESPECIAL DE ENGENHARIA, de acordo com as diretrizes acima e as seguintes considerações:
Os serviços têm a natureza de serviços comuns de engenharia, uma vez que os padrões de desempenho e qualidade podem ser objetivamente definidos em seu ato convocatório, por meio de especificações usuais do mercado, atendendo assim o art. 14 da Instrução Normativa nº 05/2017. Os serviços permitem a sua descrição de forma clara e objetiva em especificações técnicas e detalhamentos de amplo conhecimento no mercado de atuação de empresas do ramo de manutenção/construção civil. Outrossim, as especificações e os quantitativos da pretensa contratação foram baseados principalmente sobre insumos e composições do SINAPI, ficando demonstrado sua compatibilidade com realização da contratação por meio de Pregão, conforme dispõe o Decreto nº 10.024/2019.
OBSERVAÇÃO: Se o objeto for classificado como SERVIÇO COMUM DE ENGENHARIA, é obrigatório adotar a modalidade pregão eletrônico (art. 1º, § 1º, do Decreto nº 10.024, de 2019).

Condições de participação: O órgão licitante deve analisar com cautela as características do serviço que pretende contratar, especialmente quanto às diversas obrigações dos trabalhadores que executarão os serviços, para verificar se, no caso concreto, as tarefas seriam passíveis de execução com autonomia pelos cooperados, sem relação de subordinação, seja entre a cooperativa e os cooperados, seja entre estes e a Administração – conforme a diretriz do artigo 10 da Instrução Normativa SEGES/MP n° 5, de 2017.
Segundo a Súmula 281 do TCU: É vedada a participação de cooperativas em licitação quando, pela natureza do serviço ou pelo modo como é usualmente executado no mercado em geral, houver necessidade de subordinação jurídica entre o obreiro e o contratado, bem como de pessoalidade e habitualidade.
De igual modo, o Parecer n. 096/2015/DECOR/CGU/AGU (00407.004648/2014-96, Seq. 14) tem a seguinte ementa:
DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO DO TRABALHO. DIVERGÊNCIA CARACTERIZADA ENTRE A PROCURADORIA-GERAL FEDERAL E A PROCURADORIA- GERAL DA UNIÃO – RESTA INCÓLUME O TERMO DE CONCILIAÇÃO JUDICIAL FIRMADO ENTRE O MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO E A UNIÃO, QUE TRATA DA VEDAÇÃO DA CONTRATAÇÃO DE COOPERATIVAS DE TRABALHO PARA EXECUÇÃO DE DETERMINADOS SERVIÇOS TERCEIRIZADOS, MESMO DIANTE DA SUPERVENIÊNCIA DAS LEIS Nº 12.690, DE 2012, E Nº 12.349, DE 2010 – SERVIÇOS OBJETO DO TERMO QUE, POR SUA NATUREZA, CARACTERIZAM-SE PELA EXECUÇÃO MEDIANTE VÍNCULO EMPREGATÍCIO, COM SUBORDINAÇÃO, PESSOALIDADE, ONEROSIDADE E HABITUALIDADE.

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO – AGU
SECRETARIA-GERAL DE ADMINISTRAÇÃO – SGA
SUPERINTENDÊNCIA DE ADMINISTRAÇÃO NO RS – SAD/RS
jurídica entre o obreiro e o contratado, bem como de pessoalidade e de habitualidade..." na execução do contrato que será celebrado. Portanto, demandando a existência de relação de emprego dos trabalhadores vinculados à execução do ajuste, não será possível a participação de cooperativas no certame. E geralmente consta a previsão de utilização de diversos profissionais que, "...pelo modo como é usualmente executado no mercado em geral...", implica em subordinação jurídica da empresa contratada e dos respectivos trabalhadores.
Ademais, a participação de cooperativas só deve ser permitida quando a gestão operacional do serviço puder ser executada de forma compartilhada ou em rodízio, pelos próprios cooperados – e os serviços contratados também deverão ser executados obrigatoriamente pelos cooperados, vedada qualquer intermediação ou subcontratação.
Em caso positivo, a participação de cooperativas será permitida. Do contrário, deve ser vedada a participação de cooperativas no certame.
JUSTIFICATIVA: Na presente licitação, será ( X ) VEDADA ou (
) PERMITIDA a participação de cooperativas, com base na seguinte justificativa:
Considerando a natureza do objeto, a execução dos serviços implica em subordinação jurídica, bem como pessoalidade e habitualidade entre a empresa contratada e os respectivos trabalhadores, considerando a obrigatoriedade da existência de relação de emprego dos trabalhadores vinculados à execução do ajuste, de tal forma que na presente licitação não será permitida a participação de cooperativas no certame.