Suomen senaatti

Keisarillinen Suomen senaatti oli vuosina 1809–1918 toiminut Suomen suuriruhtinaskunnan korkein siviilihallintoelin ja tuomioistuin. Se jakautui kahteen erilliseen osastoon, talousosastoon ja oikeusosastoon, jotka vastasivat nykyisiä valtioneuvostoa ja korkeinta hallinto-oikeutta (talousosasto) ja korkeinta oikeutta (oikeusosasto). Talousosasto oli edelleen jaettu toimituskuntiin, jotka vastasivat nykyisiä ministeriöitä. Senaatin jäseniä kutsuttiin senaattoreiksi vuodesta 1858 alkaen. Senaattorin tehtävä oli luottamustoimi, ei virka.
Senaatti perustettiin vuonna 1809 nimellä Keisarillinen hallituskonselji. Nimi muuttui vuonna 1816 Keisarilliseksi senaatiksi Sen virallisena puheenjohtajana toimi Suomen kenraalikuvernööri, mutta hän ei yleensä käytännössä osallistunut sen työskentelyyn. Vuodesta 1822 kummassakin osastossa toimi erityinen varapuheenjohtaja, joka tosiasiallisesti johti käytännön toimintaa. Sitä ennen osastoja oli johtanut niiden vanhin jäsen. Senaatin talousosaston varapuheenjohtaja vastasi periaatteessa nykyistä Suomen pääministeriä ja korkeimman hallinto-oikeuden presidenttiä. Senaatin oikeusosaston varapuheenjohtaja vastasi korkeimman oikeuden presidenttiä.
Senaatti oli luonteeltaan keisarillinen hallintovirasto, jonka jäsenet olivat vastuunalaisia ainoastaan keisarille, eikä sillä ollut parlamentaarista vastuuta säätyvaltiopäiville tai eduskunnalle ennen keisarivallan kukistumista maaliskuussa 1917. Senaattorit nimitettiin keisarillisella valtaluvalla periaatteessa kolmeksi vuodeksi kerrallaan, joskin erityisesti autonomian ajan lopulla senaattia uusittiin tiheämminkin. Toisaalta samat henkilöt saattoivat jatkaa senaattoreina vuosikymmenten ajan luvan aina uusiutuessa. Senaatti jatkoi toimintaansa vielä jonkin aikaa Suomen itsenäistymisen jälkeen. Loppuvuodesta 1918 senaatin talousosasto nimettiin valtioneuvostoksi ja senaattorit ministereiksi. Oikeusosaston tilalle oli vähän aiemmin perustettu korkein oikeus. Talousosaston lainkäyttötehtävät siirtyivät samoin 1918 perustetulle korkeimmalle hallinto-oikeudelle.
Hallituskonseljin synty.
Kun Suomi liitettiin Venäjään 1809 ja autonominen Suomen suuriruhtinaskunta perustettiin, sille oli luotava oma keskushallinto. Ruotsin vallan aikana Suomeen oli luotu toimiva läänin- ja paikallishallinto, mutta valtakunnallinen keskushallinto oli sijainnut Tukholmassa. Suunnitelmia hallinnon järjestämiseksi tehtiin jo Suomen sodan (1808–1809) alussa, ja 1. joulukuuta 1808 perustettiin Suomen kenraalikuvernöörin virka. Myös oman hallituksen perustamisesta Suomeen päätettiin jo vuonna 1808, mutta koska voimassa pidetyn Ruotsin lain mukaan päätökselle oli saatava säätyjen suostumus, asia joutui odottamaan maaliskuussa 1809 avattuja Porvoon valtiopäiviä. Valtiopäivillä hallituskysymystä valmistelemaan asetettiin komitea, jonka puheenjohtajana toimi Turun piispa Jakob Tengström ja juridisena asiantuntijana Turun akatemian lainopin professori, entinen Ruotsin korkeimman oikeuden jäsen Matthias Calonius, ja joka teki säädyille ehdotuksen Suomen suuriruhtinaskunnan hallituskonseljin ohjesäännöksi. Etenkin Caloniuksen vaikutuksesta viraston rakenteessa näkyi myös ruotsalainen oikeusperinne, kollegiaalisuus ja ylimmän lainkäytön tarkka sääntely.
Kiperin kysymys, jota komitea joutui pohtimaan, koski tulevan hallituskonseljin ja kenraalikuvernöörin välistä suhdetta. Alkuperäisten, joulukuussa 1808 tehtyjen, suunnitelmien mukaan kenraalikuvernööristä oli tarkoitus tulla Suomen keskushallinnon kiistaton johtaja, joka olisi sekä toiminut hallituskonseljin puheenjohtajana että esitellyt Suomen asiat keisarille. Muun muassa ensimmäinen kenraalikuvernööri Göran Magnus Sprengtporten oli ajanut tätä mallia. Tengströmin komitea kuitenkin poisti kenraalikuvernööriltä esittelyoikeuden, sillä Suomen asioiden esittely oli jo ehditty antaa erilliselle ministerivaltiosihteerille. Komitean ohjesääntöehdotus sai valtiopäivillä hyvän vastaanoton, vaikka Sprengtportenin seuraaja, kenraalikuvernööri Michael Barclay de Tolly vastustikin koko hallituskonseljin perustamista ja katsoi kenraalikuvernöörin kanslian riittävän Suomen hallinnoimiseen. Säädyt hyväksyivät ehdotuksen pienin muutoksin, joista merkittävin oli se, että konseljin jäseniltä edellytettiin suomalaista syntyperää. Keisari vahvisti hallituskonseljin ohjesäännön 18. elokuuta 1809.
Vuoden 1809 ohjesäännön mukaan hallituskonselji jakautui talousosastoon ja oikeusosastoon, joista edellinen toimi Suomen suuriruhtinaskunnan korkeimpana siviilihallintoelimenä ja jälkimmäinen sen korkeimpana tuomioistuimena. Talousosasto jakautui edelleen viiteen toimituskuntaan: yleisen järjestyksen toimituskunta eli kansliatoimituskunta, valtiovaraintoimituskunta, kamari- ja tilitoimituskunta, kirkollistoimituskunta, sekä toimituskunta ruotujakoarmeijaa varten, minkä nimeksi vakiintui sotilastoimituskunta. Molempien osastojen puheenjohtajana toimi kenraalikuvernööri. Käytännön toimintaa johtivat molempien osastojen varapuheenjohtajat. Kuhunkin toimituskuntaan kuului vain 2–4 virkamiestä.
Hallituskonselji oli juridisesti Venäjän keisarin "sijaishallitus" Suomessa: keisari nimitti ja erotti konseljin jäsenet, ja konselji teki päätöksensä keisarin nimissä. Hallituskonseljin toiminnan laillisuutta valvomaan nimitettiin prokuraattori, joka oli kenraalikuvernöörin alainen virkamies.
Suomen suuriruhtinaskunnan keskushallinto yhdisteli ruotsalaisia ja venäläisiä vaikutteita. Kaksiosaisen hallituskonseljin esikuvana toimi Ruotsin vanha valtaneuvosto, kun taas kenraalikuvernöörin ja prokuraattorin virat olivat peräisin venäläisestä hallintoperinteestä. Suuriruhtinaskunnan keskushallinnosta tuli tämän vuoksi kaksinapainen: toisaalla korkeinta hallinto- ja tuomiovaltaa käyttänyt hallituskonselji, toisaalla ylimpänä hallintovirkamiehenä toiminut kenraalikuvernööri. Tämä kaksijakoisuus säilyi Suomen hallinnossa koko Venäjän vallan ajan ja aiheutti ongelmia etenkin sortokausien aikana.
Ensimmäisessä valtaluvassa määrätty talousosaston kokoonpano oli seuraava:
Talousosaston jäsenistä vain Tulindberg ja Idman olivat aatelittomia. Useimmat olivat virkamiehiä tai sotilaita. Ruotsin keskushallinnosta kokemusta oli vain Rotkirchillä. Tulindberg oli ainoa, jolla oli akateeminen loppututkinto. Mannerheim, von Troil ja de Geer laskettiin Anjalan liiton kannattajiksi. Kansliatoimituskunnan apulaispäälliköksi nimetty liikemies Pehr Johan Bladh sai eron ennen kuin ehti aloittaa tehtävässään. De Geer oli tämän jälkeen vanhin jäsen.
Senaatin myöhempi historia.
Nimenmuutos.
Hallituskonseljin nimeksi vaihtui Keisarillinen Suomen senaatti Aleksanteri I:n antamalla manifestilla 21. helmikuuta (J: 9. helmikuuta) 1816.
Uusi ohjesääntö.
Suomen senaatin toimintaa ohjasi sille annettu ohjesääntö. Alkuperäisen hallituskonseljin ohjesääntö annettiin elokuussa 1809, ja se oli voimassa osittain muutettuna vuoteen 1892 saakka. Uusi senaatin ohjesääntö annettiin 13. syyskuuta 1892, jolla korvattiin aiempi ohjesääntö.
Senaatin jäsenet.
Hallituskonseljin alkuperäisen ohjesäännön mukaan senaatin jäsenistä puolet tuli olla aatelisia ja puolet aatelittomia. Kuitenkin jo vuonna 1820 aatelisia oli jäsenistä kaksi kolmannesta ja suurimmillaan 1800-luvun puolivälissä kolme neljännestä. Vuonna 1840 talousosaston jäsenistä lähes 90 prosenttia oli aatelisia. Aatelisten osuus laski lopulta alle puoleen sekä talous- että oikeusosastossa 1890-luvulta alkaen. Vuonna 1906 talousosaston 11 jäsenestä aatelisia oli 6, mutta oikeusosaston 10 jäsenestä vain 2. Ensimmäinen aateliton talousosaston varapuheenjohtajana oli vuonna 1828 nimitetty Anders Henrik Falck, tosin hänet aateloitiin kaksi vuotta myöhemmin. Emil Streng oli tehtävässä ensimmäinen, jota ei aateloitu lainkaan. Oikeusosaston ensimmäinen aateliton varapuheenjohtaja oli Johan Gustaf Sohlman. Vuonna 1918 toiminut viimeinen talousosasto eli Paasikiven senaatti oli ainoa, jossa ei ollut yhtään aatelista jäsentä.
Senaatin jäseneksi voitiin nimittää vain Suomen kansalainen. Sortokausien aikana, venäläisten tahtoessa nimittää suorastaan venäläisiä (pelkkä venäläismielisyys tai suomalaisen puolueen jäsenyys ei enää riittänyt), tämä oli kiusallinen perustuslaillinen rajaus. Ratkaisuksi löytyi nimittää Venäjällä pitkään oleskelleita, täysin venäläistyneitä Suomen kansalaisia, etenkin Venäjän upseereita, senaattoreiksi. Näin valikoitui jäseniä mm. niin kutsuttuun amiraalisenaattiin. Senaatin johtoon nousi Suomeen muuttaneen venäläisen poika, kenraali Vladimir Markov, joka oli syntyperäinen Suomen kansalainen.
Toiminta.
Sotilasasiaintoimituskunta.
Vuonna 1858 perustettiin uudelleen armeijan hallinnollisia ja taloudellisia asioita hoitava sotilasasiaintoimituskunta, joka oli lakkautettu vuonna 1841. Ruotuväkiarmeijan vuonna 1867 tapahtuneen hajottamisen jälkeen sotilasasiaintoimituskunnan tehtäväksi jäi valvoa Suomen kaartia, meriekipaasia ja kadettikoulua. Sotilasasiaintoimituskunta lakkautettiin tarpeettomana vuonna 1903.
Kauppa- ja teollisuustoimituskunnan perustaminen.
Senaatti sai vuonna 1883 oikeuden antaa lupia yhdistysten perustamiseen. Keisari Aleksanteri III siirsi muutenkin senaatin päätösvaltaan asioita, joiden katsoi olevan merkitykseltään vähäarvoisia. Senaatin tehtävien lisääntyessä niitä siirrettiin toimituskunnille, joiden määrää oli mahdollista lisätä. Kauppa- ja teollisuustoimituskunta perustettiin vuonna 1888.
Ensimmäinen sortokausi.
Senaatin ja kenraalikuvernööri Nikolai Bobrikovin välinen yhteistyö vaikeutui helmikuun manifestin ja kielimanifestin jälkeen, minkä seurauksena senaatin asema joutui kyseenalaiseksi. Kielimanifestin aiheuttaman kriisin yhteydessä Bobrikov suunnitteli oikeusosaston muuttamista korkeimmaksi oikeudeksi, talousosaston muuttamista kenraalikuvernöörin neuvostoksi ja senaattorin virkojen vähittäistä täyttämistä venäläisillä. Suomalaisten annettua periksi akuutti kriisi meni kuitenkin ohitse. Ministerivaltiosihteeri Vjatšeslav von Plehwen johtaman komitean vuosina 1902 ja 1903 valmistelemien kenraalikuvernöörin ja senaatin uusien ohjesääntöjen mukaan senaatti tuli jatkossa työskentelemään kenraalikuvernöörin johdolla. Keskeisten asioiden ratkaisu oli sen jälkeen mahdollista vain kenraalikuvernöörin tai hänen apulaisensa läsnä ollessa. Bobrikov ryhtyi lokakuusta 1903 alkaen henkilökohtaisesti johtamaan senaatin istuntoja.
Marraskuun manifesti keskeytti helmikuun manifestin voimassaolon, ja senaatti sai tehtäväkseen laatia kansanvaltaisen valtiopäiväjärjestysehdotuksen ja yleiset kansalaisvapaudet turvaavat lait. Vanhasuomalainen Strengin senaatti erosi, ja tilalle muodostettiin Leo Mechelinin johtama perustuslaillinen senaatti. Valtiopäiväjärjestysehdotusta laatimaan senaatti asetti Robert Hermansonin johtaman komitean.
Toinen sortokausi.
Kysymykset Venäjän yleisvaltakunnallisen lainsäädännön asemasta Suomessa, uudesta esittelyjärjestyksestä sekä niin sanottujen Nevan miljoonien ja sotilasmiljoonien maksamisesta aiheuttivat senaatissa kitkaa vuodesta 1908 lähtien. Senaattiin nimitettiin vuonna 1912 yhdenvertaisuuslain perusteella syntyperäisiä venäläisiä. Suomi julistettiin sotatilaan heinäkuun viimeisenä päivänä vuonna 1914, minkä jälkeen senaattia sitoivat sotatilalait.
Vuosi 1917.
Helmikuun vallankumouksen jälkeen maaliskuussa 1917 senaatti jätti nimestään pois sanan keisarillinen ja talousosaston varapuheenjohtajasta tuli koko senaatin puheenjohtaja.
Venäjän keisari ja Suomen suuriruhtinas Nikolai II oli luopunut kruunustaan 15. maaliskuuta, mikä oli aiheuttanut senaatille haasteellisen tilanteen. Eräiden porvarillisten eduskuntaryhmien keskuudestaan asettama erityinen valtuuskunta ja eduskunnan sosiaalidemokraattiset edustajat olivat Helsingissä kuitenkin heti ryhtyneet tilanteen vaatimiin käytännöllisiin toimenpiteisiin. Pietarissa valtaapitävään Venäjän väliaikaiseen hallitukseen oli otettu yhteys epävirallisen valtuuskunnan avulla. Duuman jäsen Protopopov oli kertonut Pietarissa suomalaisille suunnitelmista valmistella manifesti Suomen tulevasta asemasta. Helsingissä samaan aikaan amiraali Adrian Nepenin oli Pietarista saamansa käskyn perusteella pidättänyt kenraalikuvernööri Franz Seynin ja senaatin talousosaston varapuheenjohtaja Mihail Borovitinovin. Suomalaisten kansanedustajien ja Venäjän väliaikaisen hallituksen välillä käytyjen neuvottelujen tuloksena väliaikainen hallitus oli allekirjoittanut maaliskuun 20. päivänä ns. maaliskuun manifestinä tunnetun julistuskirjan, jolla oli kumottu sortovuosien aikaiset laittomina Suomessa pidetyt säädökset ja niiden perusteella annetut lait ja hallinnolliset asetukset. Se oli julkaistu seuraavana päivänä virallisessa lehdessä.
Suomen suuriruhtinaskunta oli valtio-oikeudellisesta näkökulmasta katsottuna menettänyt poliittisen kehityksen seurauksena sekä säätynsä että hallitsijansa, joiden välillä Porvoon valtiopäivien alkuperäisen valtiosopimuksen on katsottu solmitun vuonna 1809. Säädyt olivat kadonneet jo kansanedustuslaitosuudistuksen sekä yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden myötä vuonna 1906, hallitsijansa suomalaiset menettivät helmikuun vallankumouksessa vuonna 1917. Jäljellä oli kuitenkin suuriruhtinaskunnan sisäisten asioiden hoitamiseksi vuosisatojen kuluessa kehittynyt hallintokoneisto ja konservatiivinen virkamieskunta, joista senaatti edelleen oli vastuussa. Suomi oli osana Venäjää ajautunut perustuslailliseen kriisiin.
Seuraavaksi nimitetty sosiaalidemokraattisen Oskari Tokoin johtama senaatti ei saanut enää Helsingissä järjestysvaltaa käsiinsä, vaan elintarvikepulan aiheuttamat levottomuudet lisääntyivät. Tokoin vaikein tehtävä senaatin puheenjohtajana oli sovittaa yhteen porvarillisten puolueiden maltillisia ja hänen oman puolueensa radikaaleja näkökantoja suhteessa Suomen aseman muuttamiseen. Senaatti asetti 31. maaliskuuta vuonna 1917 perustuslakikomitean selvittämään Suomen suuriruhtinaskunnan ja Venäjän keisarikunnan keskinäistä suhdetta ja Suomen asemaa Venäjän valtakunnassa. Lopulta sosiaalidemokraattien kannattaman valtalain kohtaama vastustus ja uusien eduskuntavaalien hyväksyminen heinäkuussa ministerivaltiosihteeri Carl Enckellin ehdottamassa muodossa johtivat Tokoin ja muiden sosiaalidemokraattien eroon senaatista.
Jäljelle jäänet porvarilliset senaattorit muodostivat E. N. Setälän johdolla syyskuussa seuraavan senaatin, joka jäi viimeiseksi Suomen autonomian ajan senaatiksi. Syyskuun 12. päivänä Venäjän väliaikainen hallitus siirsi valtaa Suomen senaatille niin sanotulla Kornilovin manifestilla. Perustuslakikomitea jätti mietintönsä senaatille lokakuun 10. päivänä. Senaatti vei sekä hallitusmuotoesityksen että Suomen tulevaa valtiollista asemaa koskevan järjestelyn käsiteltäväksi Venäjän väliaikaista hallitusta edustavaan lainopilliseen neuvottelukuntaan lokakuun puolivälissä. Venäjän väliaikainen hallitus ei myöntynyt Suomen aseman uudelleen määrittelyyn. Setälän senaatti viimeisteli lokakuun 22. päivänä perustuslakikomitean valmistelemien esitysten pohjalta oman versionsa Venäjän ja Suomen oikeussuhteista. Sen mukaan Suomessa ylin toimeenpanovalta olisi Suomen kansan valitsemalla valtionhoitajalla ja ulkopolitiikasta huolehtisi edelleen Venäjän hallitus. Esitys merkitsi Suomen ja Venäjän oikeussuhteiden jäämistä pääosin ennalleen. Senaatti lähetti esityksensä kenraalikuvernöörille. Hallitusmuotoesitys, jonka mukaan Suomi olisi tasavalta, jossa ylin toimeenpanovalta olisi kansan välittömillä vaaleilla kuudeksi vuodeksi valitsemalla valtionhoitajalla, herätti senaatissa erimielisyyttä, minkä vuoksi asiasta haluttiin neuvotella eduskunnan porvarillisten puolueiden kanssa. Neuvottelut alkoivat Helsingissä 29. lokakuuta, mutta ne etenivät kangerrellen. Kun lopulta oli päästy kompromissiin, ja kenraalikuvernööri Nikolai Nekrasov ja ministerivaltiosihteeri Carl Enckell lähtivät marraskuun 6. päivänä viemään manifestiluonnosta Pietariin Venäjän väliaikaiselle hallitukselle, matka katkesi Valkeasaaressa, koska Leninin johtamat bolševikit olivat tehneet Pietarissa vallankumouksen.
Lokakuun vallankumouksen johdosta eduskunnan puhemiehistö totesi, että väliaikaisen hallituksen kukistuttua Suomeen oli syntynyt hallitsijaton olotila. Korkeinta valtiovaltaa käyttämään päätettiin väliaikaisesti perustaa kolmen henkilön muodostama valtionhoitajakunta. Eduskunta hyväksyi 9. marraskuuta ehdotuksen, mutta valtionhoitajakunnan valinta siirtyi sosiaalidemokraattien ja maalaisliittolaisten vastustuksen vuoksi. 15. marraskuuta 1917 eduskunta julistautui korkeimman valtiovallan haltijaksi. Ministerivaltiosihteeri menetti virallisen valtiollisen asemansa eduskunnan päätösten seurauksena. Enckellistä tuli Suomen asioiden hoitaja Pietarissa.
Eduskunta nimitti P. E. Svinhufvudin senaatin talousosaston varapuheenjohtajaksi marraskuun 27. päivänä ja hyväksyi Svinhufvudin esittämän senaattorilistan. Svinhufvud halusi määritellä senaatin talousosaston toimivallan mahdollisimman vahvaksi suhteessa eduskuntaan. Uusi senaatti aloitti välittömästi itsenäisyysjulistuksen valmistelun. Päätöksen itsenäisyysjulistuksesta se teki joulukuun 4. päivänä pitämässään istunnossa. Heti itsenäisyysjulistuksen jälkeen senaatti antoi Edvard Hjeltille virallisen aseman toimia Suomen edustajana Saksassa.
Vuosi 1918.
Tammikuun 10. päivänä talousosaston yhteyteen perustettiin ulkoasiainkanslia, jonka tehtävänä oli valmistella ja hoitaa Suomen ulkosuhteista johtuvia asioita. Eduskunta antoi 12. tammikuuta senaatille valtuudet ryhtyä niihin toimenpiteisiin, joita se katsoo tarpeelliseksi lujan järjestysvallan luomiseksi. Päätös syntyi eduskunnassa äänestyksen jälkeen, ja sosiaalidemokraatit reagoivat siihen jyrkästi. Senaatti aloitti saamiensa valtuuksien pohjalta sotilaallisen johdon organisoinnin, sotalaitoksen perustamisen ja aseiden hankinnan. Lisäksi se jatkoi poliisilaitoksen rakentamista. Sisällissodan aikana 29. tammikuuta – 3. toukokuuta 1918 senaatti toimi Vaasassa (Vaasan senaatti).
Senaatti päätti 26. kesäkuuta, että neljännes punavangeista oli vapautettava. He olivat niitä, joiden syyllisyys oli kuulustelujen ja selvitysten mukaan vähäinen. Päätöksellä vapautui 15 600 vankia elokuun alkuun mennessä.
1. lokakuuta 1918 voimaan tulleella lailla senaatin oikeusosasto lakkautettiin, ja sen tilalle perustettiin korkein oikeus. Samalla perustettiin myös korkein hallinto-oikeus, jolle siirtyivät ne hallinto-oikeudelliset valitusasiat, jotka aiemmin oli ratkaistu senaatin talousosastossa.
27. marraskuuta 1918, samalla kun Ingmanin I hallitus nimitettiin, senaatin nimi muutettiin valtioneuvostoksi ja toimituskunnat ministeriöiksi. Puheenjohtajasta tuli pääministeri ja muista senaattoreista ministereitä. Senaatin kanslia muutettiin valtioneuvoston kansliaksi ja prokuraattori valtioneuvoston oikeuskansleriksi.
Senaatin oikeusosasto.
Senaatin oikeusosasto toimi Suomen korkeimpana oikeutena ja ratkaisi viime kädessä kaikki asiat, jotka alemmista oikeuksista tulivat sen tutkittavaksi. Sillä oli myös muita lainvalmisteluun ja oikeudenkäyttöön liittyviä tehtäviä.
"Ennen vuotta 1917 katso Suomen kenraalikuvernöörit"