Sääntely

Sääntely tarkoittaa yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttamista saattamalla voimaan oikeusnormeja, kontrolloimalla ja sanktioimalla niiden noudattamista sekä soveltamalla niitä tuomioistuinten ja viranomaisten toimesta. Taloudellisen toiminnan yhteydessä sääntelyllä tarkoitetaan etenkin markkinoiden sääntelyä.
Sääntelyn tarkoituksenmukaisuutta tutkii sääntelyteoria, joka on oikeustaloustieteen osa-alue.
Oikeudellinen sääntely.
Oikeudellinen sääntely tapahtuu oikeusnormeja asettamalla, niiden noudattamista kontrolloimalla ja sanktioimalla sekä muulla virallisella soveltamistoiminnalla. Oikeudellisen sääntelyn piiriin voidaan lukea laajassa mielessä kaikki sellainen julkisyhteisöjen toiminta, jolla pyritään ohjaamaan kansalaisten käyttäytymistä, tai suppeassa mielessä vain yleisten sääntöjen valmistelu ja voimaan saattaminen. Oikeudellisen sääntelyn tarkoituksena on erilaisten, laajassa mielessä yhteiskunnallisten tavoitteiden toteuttaminen, ja sen avulla julkisyhteisö järjestää omaa toimintaansa ja ohjaa kansalaisten käyttäytymistä. Merkittävin esimerkki sääntelystä ovat erilaiset säädökset. Oikeusnormien ja muiden sosiaalisten normien keskeinen "työnjako" on vaihteleva. Oikeuden ero muihin sosiaalisiin normeihin verrattuna on riippuvainen siitä, millaiset normit on tietyssä kulttuurissa tavattu tunnistaa luonteeltaan nimenomaisesti oikeudellisiksi.
Oikeudellisessa sääntelyssä lähtökohtana ovat tiedot tai oletukset menneistä, nykyisistä tai tulevista mahdollisista asiantiloista ja niiden välisistä suhteista, joihin kohdistuvien arvostusten perusteella valitaan tavoitteet ja keinot. Tämän jälkeen asetetaan valittuja tavoitteita toteuttavat oikeusnormit. Oikeudellinen sääntely on rakenteeltaan varsin mutkikas, ja siihen sisältyy erilaisten häiriöiden mahdollisuuksia. Esimerkiksi faktat, arvostukset tai oikeusnormien sisältämät käyttäytymismallit voivat olla virheellisiä alusta asti tai ne voivat muuttua ajan kuluessa. Nämä sääntelyn dysfunktiomahdollisuudet tulevat erityisen selkeästi esiin sääntelyn laajetessa nopeiden yhteiskunnallisten muutosten olosuhteissa, sillä pyrkimykset säännellä nopeita muutoksia nopeasti ja seikkaperiäisesti johtavat helposti säädösvalmistelun laadun heikkenemiseen. Viime kädessä kyse on siitä, että hyvin monimutkaisia tavoitehakuisia päätösprosesseja on vaikeata muuntaa normiohjatuiksi prosesseiksi ilman, että se johtaa jäykkään ja byrokraattiseen toimintaan tai taloudellisten toimijoiden päätöksenteon vääristymiseen.
Sääntelyn tyypittely.
Sääntelyvaihtoehdot voidaan jakaa useilla eri perusteilla. Ensinnäkin voidaan puhua ennakko- ja jälkisääntelystä. Esimerkiksi liikennevahinkojen vähentämiseen voidaan tähdätä ennakkosääntelyllä, kuten säätämällä ylimmistä sallituista ajonopeuksista, tai jälkisääntelyllä, kuten rikosoikeudellisilla seuraamuksilla liikennevahinkojen johdosta. Ennakko- ja jälkisääntely eivät ole toisiaan poissulkevia, vaan usein käyttäytymistä voidaan kontrolloida yhtä lailla ennakollisin ja jälkikäteisin keinoin.
Toiseksi voidaan puhua tarkkarajaisista ja joustavista normeista. Tarkkarajaisten normien kyseessä ollessa lainsäädännöstä ilmenee mahdollisimman yksityiskohtaisesti ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka henkilöille lankeavat. Joustavien normien kyseessä ollessa lainsäätäjä säätää yleislausekkeen tai vastaavan normin, joka jättää huomattavan harkintavallan asiassa lakia soveltaville tuomioistuimille tai muille viranomaisille. Tämä jaottelu on hyvin karkea ja nämä kriteerit enemmänkin jatkumoita, sillä lait ovat enemmän tai vähemmän tarkkarajaisia tai joustavia. Kaikki lait ovat myös epätäydellisiä, joten kaikki lait ovat ainakin jossain määrin joustavia. Aika ajoin sovelletaan myös puolijoustavia normeja, jossa esimerkiksi lakiin sisällytetään lista kielletyistä toimista, mutta kyseinen lista ei ole tarkoitettu tyhjentäväksi.
Kolmanneksi voidaan puhua velvoitesääntelystä eli hallinnollisesta ohjauksesta ja kannustinsääntelystä eli taloudellisesta ohjauksesta. Velvoitesääntelyssä talousyksiköiden ohjaus rakentuu kielloille, jotka on sanktioitu rangaistuksin, kun taas kannustinsääntelyssä sääntelyn kohderyhmälle jätetään harkinnanvaraa käyttäytymisensä muuttamisessa sen mukaan, mikä taloudellisesti on kannattavinta kohderyhmälle. Velvoitesääntelyä on pidetty usein vaikuttavuudeltaan tarkoituksenmukaisempana ohjauskeinona, ja kannustinsääntelyssä vuorostaan on usein korostettu pyrkimystä kustannustehokkuuteen.
Oikeudellistuminen.
Oikeudellistuminen tarkoittaa kehitystä, jossa jokin aiemmin sääntelemätön ilmiö tai seikasto saatetaan oikeudellisen sääntelyn piiriin. Käsite esiintyi jo 1900-luvun alkupuolella, mutta yleisesti siitä on alettu puhumaan 1980-luvulta alkaen. Oikeudellistuminen liittyy esimerkiksi lainsäädännön määrän ja kohdealan kasvamiseen, viranomaistoiminnan alan ja merkityksen lisääntymiseen sekä oikeudellisten menettelytapojen osuuden lisääntymiseen oikeussubjektien toiminnassa. Oikeudellistumista voidaan eritellä yhtäältä oikeudellisen sääntelyn laaja-alaisuuden ja toisaalta sen tiukkuuden perusteella. Oikeudellistumisen vastakohta on sääntelyn purkaminen tai sääntelemisestä pidättäytyminen.
Oikeudellistuminen-käsitettä on tavallisesti käytetty kriittisessä tarkoituksessa painottamaan oikeudellisesta sääntelystä aiheutuvia kielteisiä piirteitä ja vaikutuksia. Sääntelyn määrää on historian eri vaiheissa arvosteltu aina johonkin mittaan asti. Arvostelu on voinut perustua valtiovallan tehtäviä ja ihmisen elämänmenojen sääntelyn tarpeellisuutta koskeviin näkemyksiin, mutta usein sääntelyä on arvosteltu, koska kyseisen sääntelyn sisältö on arvostelijan etujen kannalta epäsuotuisa tai haitallinen.
Perinteisesti oikeudellisen sääntelyn syntyä edelsi moraaliin pohjautuvien sosiaalisten normien vakiintuminen, mutta nykyään pyritään yhä useammin ja laajemmin etenemään suoraan poliittisista tavoitteista oikeudelliseen sääntelyyn. Puuttuvaa normitehokkuutta on pyritty paikkaamaan yhä uusin normein ja kontrollikenoin, minkä johdosta oikeudellisen informaation hallinta on vaikeutunut sääntelyn laajentuessa ja muutosvauhdin nopeutuessa. Tästä ilmiöstä on myös käytetty käsitettä normi- tai säädöstulva.
Sääntelyn määrä tarkasteltaessa on kuitenkin huomioitava tiettyjä asioita. Uudet säädökset yleensä myös kumoavat aikaisempaa sääntelyä, toisinaan vielä useampia pykäliä kuin uudessa säädöksessä. Yksittäisten säännösten oikeusvaikutusten laajuus myös vaihtelee merkittävästi. Tavallisen kansalaisen näkökulmasta on tärkeää huomioida, että julkaistuista laeista vain muutama on sellaisia, joista kansalaisen olisi hyvä tietää edes pääkohdat.
Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen tutkimuksen mukaan "yhä useampia ilmiöitä säädellään yhä tarkemmin", mikä kiihdyttää yhteiskunnan oikeudellistumista. Hallituksen lakiesitysten pituuskin on venynyt neljästä sivusta keskimäärin 22 sivuun.
Oikeudellisen sääntelyn vaihtoehtoja.
Oikeudellisen sääntelyn vaihtoehdoista voidaan puhua yhtäältä julkisen vallan näkökulmasta tai toisaalta yksittäisen oikeussubjektin näkökulmasta. Julkisen päätöksentekijän ja lainsäätäjän näkökulmasta kysymys oikeudellisen sääntelyn vaihtoehdosta liittyy yhtäältä valintaan oikeudellisen sääntelyn ja vaihtoehtoisten toimintavälineiden välillä ratkaisutilanteessa ja toisaalta uudentyyppisiin, perinteisestä tai tavanomaisesta poikkeaviin sääntelyvaihtoehtoihin. Yksittäisen oikeussubjektin näkökulmasta kysymys liittyy valintoihin esimerkiksi siitä, missä määrin noudattaa käyttäytymistä ohjaavia sääntöjä ja miten reagoida toisen toimintaan yksityis- ja julkisoikeudellisissa suhteissa.
Oikeudellisen sääntelyn vaihtoehdot voidaan jakaa oikeusjärjestyksen ulkopuolisiin ja sisäpuolisiin vaihtoehtoihin, joiden erot eivät kuitenkaan ole käytännössä usein kovin jyrkkiä. Oikeusjärjestyksen ulkopuolisiin vaihtoehtoihin kuuluvat esimerkiksi elinkeino-oikeudessa deregulaatio ja itsesääntely, perhe- ja sosiaalioikeudessa uudentyyppiset sosiaalisten ongelmien ja ristiriitojen käsittelymekanismit sekä julkisen vallan keinovalikoimassa tiedotus- ja valistustoimet, sopimusjärjestelyt ja sääntelyllä uhkaaminen. Oikeusjärjestyksen sisäisiin vaihtoehtoihin kuuluvat esimerkiksi asiamiesjärjestelmät, oikeudellinen neuvonta sekä erityiset neuvontajärjestelmät kuluttaja- ja velka-asioissa.
Sääntely taloustieteessä.
Oikeudellisen sääntelyn synonyyminä taloustieteessä on julkisvallan interventio. Sääntelyä perustellaan taloustieteessä tavallisesti markkinahäiriöillä. Kun markkinat epäonnistuvat, markkinoiden suorituskykyä voidaan pyrkiä parantamaan julkisen puuttumisen ja sääntelyn avulla.
Toisaalta julkiseen interventioon ei tule turvautua aina, kun markkinahäiriöitä esiintyy. Ensinnäkin markkinoiden epäonnistuminen saattaa merkitä vain pientä poikkeamaa parhaasta mahdollisesta tilasta, ja interventiosta aiheutuvat kustannukset voivat hyvinkin ylittää ne hyödyt, jotka markkinahäiriöön puuttumisella saavutettaisiin. Toiseksi myös sääntely saattaa epäonnistua toimenpiteiden teknisiin perusteisiin, poliittiseen päätöksentekoon tai poliitikkojen, virkamiesten ja kansalaisten välisiin päämiehen ja toimeenpanijan suhteisiin liittyvistä syistä, mistä käytetään käsitettä sääntelyhäiriö.
Sääntelyn kustannukset.
Vuoden 1980 jälkeen säädetty lisäsääntely maksaa Yhdysvaltojen kansantaloudelle arviolta 4 000 miljardia euroa vuodessa. Ilman sitä kansantuote olisi 25 % suurempi, 13 000 dollaria asukasta kohden joka vuosi. Tämä lisäsääntely olisi maailman 4. suurin kansantalous, vain Yhdysvallat, Kiina ja Japani edellään ja Saksakin takanaan. Vuosittainen talouskasvu on sen vuoksi 0,8 % vähäisempää. Näihin tuloksiin Duke Universityn ja George Mason -yliopiston taloustieteilijät päätyivät tutkimalla sääntelyn vaikutuksia yritysten investointipäätöksiin vuodet 1977-2012 kattavan datasarjan avulla (2016). Aiemmat tutkimukset olivat tutkineet vain osaa sääntelystä, vertailleet eri maita tai lyhyitä aikavälejä tai perustuneet arvioihin.
Vuonna 2005 tehdyn laskelman mukaan USA:ssa sääntely aiheuttaisi 1,1 biljoonan dollarin kustannukset. Suurille yrityksille kustannus olisi 5282 dollaria työntekijää kohden, pienille keskimäärin 7647 dollaria työntekijää kohden.
Palkansaajien tutkimuslaitoksen johtajan Mika Malirannan mukaan on tärkeää, että yritysten toimintaedellytykset ovat sääntelyn suhteen kunnossa niin, että innovaatioita voidaan skaalata Suomessakin kansantaloutta kannattelevaksi yritystoiminnaksi.
Korruptio.
Vallitseva talouden sääntely selittää 71 % maiden korruptioindekseistä: mitä enemmän sääntelyä, sitä enemmän korruptiota. Jos Transparency Internationalin korruptioindeksin sijaan kysellään ihmisiltä kokemusta korruptiosta, huomataan sääntelyn määrän lisäävän hyvin paljon sekä yleistä korruptiota että pikkukorruptiota (vesiliittymän, rakennusluvan, toimiluvan tai tuontiluvan saamiseksi tai veroviranomaisten tarkastuksissa). Tutkijoiden mukaan sääntelyn purkaminen on tehokas tapa vähentää korruptiota.
Vaikka myös suuret julkiset menot houkuttelevat korruptiota, sääntely kaikkein selkeimmin lisää sitä.
Deregulaatio.
Deregulaatio tarkoittaa sääntelyn purkamista, vähentämistä tai keventämistä. Deregulaatiolla ei ole yhtä täsmällistä merkityssisältöä, vaan sitä on käytetty eri oikeusjärjestelmien piirissä ja eri keskusteluyhteyksissä eri tavoin. Deregulaation ytimenä voidaan pitää jonkin säännöstön tai säännöksen kumoamista säätämättä mitään sen tilalle. Kohdealojen perusteella deregulaation tavoitteena voi olla joko purkaa tai vähentää turhaa, liiallista tai muuten kielteiseksi arvioitua sääntelyä taikka estää uusien, tarpeettomien tai haitallisina pidettyjen sääntelyjen antamista.
Mielipidetutkimukset.
Vuoden 2014 lopulla julkaistun tutkimuksen mukaan 74% suomalaisista on sitä mieltä, että Suomessa on liikaa "toimintaa rajoittavia säädöksiä, määräyksiä ja ohjeita", ja 3% sitä mieltä, että liian vähän. Ongelmallisimpana pidettiin elinkeinojen harjoittamiseen (luvat) sekä rakentamiseen ja remontointiin kohdistuvia rajoituksia.