Suomen kansanvaltuuskunta

Suomen kansanvaltuuskunta oli Suomen sisällissodan punaisten vallankumouksellinen hallitus, joka toimi 28. tammikuuta – 25. huhtikuuta 1918. Kansanvaltuuskunnan jäsenet eli kansanvaltuutetut tulivat työväenliikkeen ja Suomen Sosialidemokraattisen Puolueen (SDP) piiristä, ja sen puheenjohtajana oli entinen eduskunnan puhemies Kullervo Manner. Kansanvaltuuskunta toimi huhtikuun 1918 alkuun saakka Helsingissä ja viimeiset viikot Viipurissa.
Kansanvaltuuskunta kaappasi sisällissodan alussa vallan syrjäyttämällä porvarillisen Svinhufvudin senaatin sekä eduskunnan, minkä jälkeen se antoi itse lakeja ja asetuksia. Kansanvaltuuskunnan ohella toimi myös eduskuntaa vastannut korporatiivinen Työväen pääneuvosto, jonka merkitys punaisten hallinnossa jäi tosin melko vähäiseksi.
Kansanvaltuuskunnan ihanteellisena tavoitteena oli työväenliikkeen ohjelman mukainen hallittu yhteiskunnallinen muutos, ja sen laatimassa esityksessä Suomen uudeksi valtiosäännöksi pyrittiin pysyttelemään demokratian pohjalla. Esitystä ei sodan keskellä voitu panna toimeen, ja kehitys kulkikin täysin vastakkaiseen suuntaan. Lopulta kansanvaltuuskunnan puheenjohtaja Manner jopa julistettiin Suomen diktaattoriksi. Kansanvaltuuskunta kohtasi muutenkin suuria vaikeuksia hallinnon ja talouden järjestämisessä eikä kyennyt estämään punakaartien harjoittamaa väkivaltaista terroria.
Neuvosto-Venäjä oli ainoa valtio, joka tunnusti kansanvaltuuskunnan Suomen lailliseksi hallitukseksi. Sisällissodan loppuvaiheessa kansanvaltuuskunnan jäsenet pakenivat lopulta Pietariin.
Perustaminen ja välittömät toimet.
Aseellisen vallankumouksen aloittamisesta päättivät alkuaan Työväen järjestyskaartin johto sekä SDP:n puoluetoimikunnasta 23. tammikuuta 1918 lohkaistu ”Suomen työväen toimeenpaneva komitea”, jonka jäsenet edustivat työväenliikkeen radikaaleinta siipeä ja jonka puheenjohtajana oli Eero Haapalainen. Toimeenpaneva komitea määräsi 27. tammikuuta vastaisena yönä punakaartit pidättämään P. E. Svinhufvudin johtaman senaatin eli hallituksen jäsenet ja joukon muita johtavia porvarillisia poliitikkoja, mukaan lukien 33 kansanedustajaa, mikä kuitenkin epäonnistui täydellisesti. Punakaartien yliesikunta lykkäsi keskeneräisten valmistelujensa vuoksi kaappauksen alkua yhdellä päivällä, joten senaattorit saivat tiedon pidätysmääräyksestä etuajassa levitetystä julkisesta tiedotteesta ja ehtivät piiloutua. Eduskunnan kokoontuminen 28. tammikuuta estettiin ja muutamia Heimolan talolle ilmaantuneita porvarillisia kansanedustajia pidätettiin.
Kansanvaltuuskunta perustettiin 28. tammikuuta 1918, ja se asettui johtamaan samana aamuna aloitettua kapinaa. Kansanvaltuuskunnan perustamisesta tiedotettiin "Työmies"-lehdessä 29. tammikuuta julkaistussa julistuksessa, jossa myös nimettiin kansanvaltuutetut ja selostettiin lyhyesti punaisen hallituksen keskeisimmät ohjelmalliset tavoitteet. Kansanvaltuuskunta otti jo ensimmäisenä päivänään käyttöönsä Helsingin Senaatintalon eli nykyisen Valtioneuvoston linnan.
Punainen hallinto lakkautti ensi töikseen kaikki porvarilliset lehdet, pääkaupungissa jo 28. tammikuuta ja muissa kaupungeissa seuraavina päivinä. Kansanvaltuuskunta vahvisti 2. helmikuuta ”vastavallankumouksellisen” lehdistön olevan ”toistaiseksi” lakkautettu. Lakkautus koski jopa oikeistososiaalidemokraattisia "Työn Valtaa" ja "Itä-Suomen Työmiestä". Tämän jälkeen saivat ilmestyä vain sosialidemokraattisen puolueen ja kristillisen työväenliikkeen lehdet. Senaatti lakkautti vastaavasti sosialidemokraattien lehdet valkoisten hallitsemassa osassa maata. Maaliskuussa kansanvaltuuskunnan posti- ja tiedotusosasto asetti jäljellä olleille lehdille ennakkosensuurin sota-asioiden ja ulkopolitiikan raportoinnin osalta.
Kansanvaltuuskunta määräsi 2. helmikuuta punakaartit valtion ylläpidettäviksi, ja kaartit asetettiin periaatteessa sen määräysvallan alaisuuteen. Käytännössä kansanvaltuuskunta joutui myöhemmin tunnustamaan, ettei se kyennyt juuri kontrolloimaan kaartien toimintaa, ja vähensi sota-asioiden käsittelyä. Punakaartien ja kansanvaltuuskunnan suhde pysyi ongelmallisena koko sodan ajan, sillä valtuuskunta katsoi kaartien toimivan omavaltaisesti, ja monet punakaartilaiset taas pitivät kansanvaltuutettuja rintaman todellisuudesta vieraantuneina ”loiseläiminä”.
Istunnot ja lainsäädäntötoiminta.
Kansanvaltuuskunta kokoontui Helsingissä istuntoon yhteensä 89 kertaa ja Viipurissa vajaa kymmenen kertaa. Se julkaisi asetuskokoelmassa yhteensä 45 säädöstä ja suosi lyhyttä ja niukkaa lakitekstiä. Suurin osa kansanvaltuuskunnan ajasta meni uuden lainsäädännön tuottamiseen. On arvioitu, että noin kaksi kolmasosaa sen säätämistä laeista oli reagointia akuutteihin hallinnollisiin ongelmiin ja loput tähtäsivät ideologisiin päämääriin tai kannatuksen lisäämiseen. Etenkin ideologiselta pohjalta säädettyjen lakien esikuvana toimivat vuoden 1871 Pariisin kommuunin ja vähemmässä määrin myös Venäjän bolševikkivallankumouksen tuottama lainsäädäntö, mutta enimmäkseen Suomen työväenliikkeen aiemmat ohjelmat. Valtuuskunnan säätämistä laeista tiedotettiin "Suomen Kansanvaltuuskunnan Tiedonantoja" -lehdessä.
Organisaatio.
Valtuuskunnan kokoonpano.
Kansanvaltuuskunnan nimilista pohjautui pitkälti Eero Haapalaisen ehdotukseen, jonka hän esitteli johtamansa Suomen työväen toimeenpanevan komitean suljetussa kokouksessa 25. tammikuuta 1918. Edellisvuoden eduskunnan puhemies, Kullervo Manner, nimettiin kansanvaltuuskunnan puheenjohtajaksi. Mukana oli myös entinen senaatin talousosaston varapuheenjohtaja (pääministeri) Oskari Tokoi, joka toimi vähäisemmässä tehtävässä elintarvikeasiain valtuutettuna.
Kansanvaltuuskunnan jäsenet edustivat pääasiassa sosiaalidemokraattien vasenta laitaa, ja heidät koottiin työväenliikkeen järjestöistä, kuten SDP:stä ja Suomen Ammattijärjestöstä (SAJ). Vuonna 1917 valitun ja tammikuussa 1918 täydennetyn SDP:n puoluetoimikunnan yhdestätoista jäsenestä kaikki yhtä lukuun ottamatta tulivat mukaan kansanvaltuuskuntaan, kapinapäätöstä vastustanut Edvard Gylling tosin vasta suostuteltuna 6. helmikuuta. Pois jäi toinen kapinaa vastustanut puoluetoimikunnan jäsen, K. H. Wiik, joka hänkin suostui osallistumaan punaiseen hallintoon ulkoasiain osaston kielenkääntäjänä. Ainoa suomalaisten työväenjärjestöjen ulkopuolelta tullut kansanvaltuutettu oli toiseksi sisäasiain valtuutetuksi nimetty pietarinsuomalainen bolševikki Adolf Taimi, joka oli vaikuttanut Suomessa vasta keväästä 1917 alkaen.
Sisäasiainvaltuutetut Haapalainen ja Taimi vastasivat alkuun myös sota-asioista, koska erillistä ”sotaministeriötä” ei ollut. Haapalaisen oli tarkoitus vastata sodanjohdon operatiivisista ja Taimen logistisista kysymyksistä. Käytännössä Haapalaisen on sanottu keskittyneen enemmän samanaikaiseen tehtäväänsä punakaartien ylipäällikkönä, kun taas Taimi omaksui enemmän ”sotaministerin” roolin. Juovuksissa rintamalla esiintynyt Haapalainen erotettiin ylipäällikkyydestä 18. maaliskuuta, mutta hän sai pitää asemansa kansanvaltuutettuna.
Kansanvaltuuskuntaa laajennettiin 8.–11. maaliskuuta perustamalla Haapalaiselle ja Taimelle erillinen sota-asiain osasto sekä kokonaan uusi sosiaaliasiain osasto. Neljän uuden kansanvaltuutetun joukossa olivat Hilja Pärssinen ja Hanna Karhinen, joista tuli näin tavallaan Suomen ensimmäiset naisministerit, yli kahdeksan vuotta ennen puoluetoveriaan Miina Sillanpäätä. Pärssisen ura kansanvaltuutettuna jäi lyhyeksi, sillä hän pakeni Suomesta miehensä kanssa jo maaliskuun lopussa.
Ylimmäksi lainvalvojaksi eli prokuraattoriksi nimettiin entinen SDP:n puoluesihteeri Matti Turkia ja prokuraattorin apulaiseksi kansanedustaja Nestori Aronen. Kansanvaltuuskunnan sihteereinä toimivat ylioppilaat Tuure Lehén ja Yrjö Laine, jotka tulivat jo parin päivän jälkeen toisiin tehtäviin nimettyjen J. O. Arjanteen ja Jukka Lehtosaaren tilalle.
Monet sosialidemokraattisen puolueen keskeiset poliitikot, kuten Väinö Tanner ja Matti Paasivuori, tuomitsivat vallanoton ja pysyttelivät sivussa punaisesta hallinnosta. Wäinö Wuolijoki joutui jopa piileskelemään punakaartilta. Tämä mahdollisti heidän nousunsa SDP:n johtomiehiksi sisällissodan jälkeen. Työväenliikkeen vanhoista johtajista Eetu Salin ja Edvard Valpas kieltäytyivät osallistumasta vallankumoushallintoon, mutta Salin toimi jonkin aikaa komennettuna "Kansanvaltuuskunnan Tiedonantajan" päätoimittajana ja Valpas jatkoi "Työmiehessä". Yrjö Mäkelinin asennoituminen oli hyväksyvämpi, mutta hänkään ei lopulta osallistunut punaiseen hallitukseen.
Kansanvaltuuskunnan alainen hallinto.
Kun valtion keskushallinnon virkamiehet julistivat Virkamiesyhdistysten keskusliiton päätöksellä 29. tammikuuta lakon ja kieltäytyivät palvelemasta punaista hallitusta, kansanvaltuuskunnan alaisuuteen jouduttiin järjestämään uusi punainen keskushallinto, johon rekrytoitiin noin 500 henkilöä sosialidemokraattisesta puolueesta ja ammattijärjestöistä. Joitakuita jouduttiin painostamaan mukaan, toiset ilmoittautuivat oma-aloitteisesti. Lakon ulkopuolelle jääneitä vanhoja virkamiehiä myös ylennettiin esimiestensä paikalle. Lisäksi muutamia nuoria ylioppilaita ilmoittautui vapaaehtoisesti vallankumoushallinnon palvelukseen.
Eräiden valtion keskusvirastojen tilalle perustettiin uudet vastaavat elimet, joiden nimissä sana ”hallitus” korvattiin sanalla ”neuvosto”. 
Vanha oikeuslaitos korvattiin perustamalla kansanvaltuuskunnan määräyksestä vallankumousoikeuksia. Korkeimmaksi oikeusasteeksi perustettiin Vallankumouksellinen Ylioikeus, jonka puheenjohtajana toimi Kaarlo Harvala ja aivan sodan loppuvaiheessa huhtikuussa Tyko Varto. Vanhoista keskusvirastoista toimintaansa jatkoivat keskeytyksettä vain Lääkintöhallitus ammattieettisistä syistä sekä sosiaalidemokraatti Väinö Hakkilan johtama Vankeinhoitohallitus, vaikka Hakkila kuuluikin puolueessaan kapinan vastustajiin. Lainvalmistelukunta sai pitää nimensä, mutta sen jäsenistö vaihdettiin.
Lääninhallitukset korvattiin lääninvaltuuskunnilla läänijaon pysyessä entisenä. Maaherran virat korvattiin lääninkomissaareilla, jotka pian nimettiin lääninvaltuutetuiksi. Uudenmaan lääniin nimitettiin ensin Herman Hurmevaara ja hänen tilalleen Juho Vatanen, Turun ja Porin lääniin R. W. Österman, Hämeen lääniin Väinö Kivisalo ja Viipurin lääniin Jalmari Kirjarinta.
Sodan jälkeen valkoiset surmasivat noin viidesosan punaiseen siviilihallintoon osallistuneista, koska heidän katsottiin syyllistyneen valtiopetokseen tai sen avunantoon.
Työväen pääneuvosto.
Toimeenpanovaltaa valvomaan asetettiin kansanedustuslaitosta vastannut 40-jäseninen työväen pääneuvosto, joka kokoontui ensi kerran 14. helmikuuta 1918 Helsingin Säätytalossa ja viimeisen kerran 10. huhtikuuta Viipurissa. Työväen pääneuvostoa ei valittu vaaleilla, vaan siihen saivat nimittää edustajia työväenliikkeen eri järjestöt kiintiöperiaatteella. Kansanedustuslaitokseksi se oli siten sangen vähän edustava. Järjestöillä oli oikeus halutessaan edustajiensa takaisinkutsuntaan. Erimielisyyksien jälkeen sovittiin lopulta seuraavat kiintiöt:
Neuvostoon nimettiin sellaisiakin henkilöitä, jotka kieltäytyivät osallistumasta sen työhön, esimerkiksi Eetu Salin. Työväen pääneuvoston puheenjohtajaksi valittiin vuoden 1917 suurlakkokomitean jäsenenä toiminut Suomen kuljetustyöntekijäin liiton sihteeri Valfrid Perttilä ja sihteeriksi ylioppilas Väinö Jokinen. Nimellisesti työväen pääneuvostolla oli oikeus valita ja erottaa kansanvaltuuskunnan jäsenet ja kumota sen päätöksiä. Se laatikin jo 15. helmikuuta kansanvaltuuskunnan kokoonpanosta kannanoton, jossa toivottiin siviili- ja sota-asioiden erottamista toisistaan, Yrjö Mäkelinin nimittämistä siviiliasioiden johtoon sekä sosiaaliasiain osaston perustamista. Adolf Taimea neuvosto piti tehtäväänsä huonosti sopivana, mutta ketään ei vaadittu erotettavaksi. Kansanvaltuuskunnan johtava kriitikko työväen pääneuvostossa oli entinen kansanedustaja Matti Airola. Maaliskuussa kansanvaltuuskuntaa järjesteltiin uudestaan pitkälti työväen pääneuvoston toivomusten mukaan ja Airolasta tehtiin toinen sisäasiain valtuutettu.
Työväen pääneuvoston vaikutus Suomen sisällissodan sekavissa oloissa jäi varsin heikoksi kansanvaltuuskunnan päättäessä asioista. Käytännössä kansanvaltuuskunta sääti lait itse ja pääneuvosto vahvisti ne jälkikäteen, usein sellaisinaan. Työväen pääneuvosto oli tarkoitettu vain mielikuvaa demokraattisesta hallinnosta ylläpitäväksi kyltiksi, mihin asemaan kaikki neuvoston jäsenet eivät tosin olisi tahtoneet alistua. Kansanvaltuuskunnan perustuslakiesityksen (ks. edempänä) mukaan tulevaisuudessa lainsäädäntövallan olikin tarkoitus kuulua vaaleilla valittavalle kansaneduskunnalle.
Kansanvaltuuskunnan linja.
Raha-asiat, talouspolitiikka ja sosialisointi.
Punaisten sodankäynnin kokonaiskustannukset kohosivat noin 300 miljoonaan Suomen markkaan. Koska Suomen Pankin kultavaranto oli ennen sotaa siirretty Kuopioon ja jäi siten valkoisille, otti kansanvaltuuskunta haltuunsa sen käteisvarat ja setelipainot sekä talletukset Venäjän pankeissa. Suomen Pankin henkilökunnan kieltäydyttyä avaamasta holveja ne jouduttiin murtamaan auki 31. tammikuuta. Päätös Suomen Pankin toiminnan jatkamisesta punaisen hallinnon alaisuudessa vahvistettiin myös eduskunnan pankkivaltuustossa, jossa oli edellisvuotisen eduskunnan peruina sosialistinen enemmistö. Yksityiset liike- ja säästöpankit sen sijaan saivat jatkaa normaalia toimintaansa toisin kuin Neuvosto-Venäjällä, jossa kaikki pankkitoiminta kansallistettiin. Yksityispankkien tileiltä Suomen Pankissa nostettiin 120 miljoonan markan valtiolaina, jonka myöntämisestä oli päätetty jo ennen vallankumousta.
Suomen Pankin käteisvarannot kulutettiin nopeasti loppuun, minkä jälkeen sieltä otettiin lyhytaikaista luottoa, uusien setelien painamista kiihdytettiin ja paperirahaa alettiin korvata sekeillä, jotka luvattiin lunastaa myöhemmin. Kansanvaltuuskunta painatti vanhoilla painolaatoilla uusia seteleitä noin 77 miljoonan markan edestä, mutta porvarillinen väestö piti niitä ”vääränä rahana”, jonka käyttöä se pyrki välttämään. Kansanvaltuuskunta lyötti myös uusia kolikoita, joissa lukivat sanat ”Kansan työ, kansan valta”. Veronkanto onnistui punaisessa Suomessa vain heikosti, sillä kruununvoudit ja henkikirjoittajat pääsääntöisesti kieltäytyivät yhteistyöstä punaisen hallinnon kanssa. Maaliskuun lopussa kansanvaltuuskunta määräsi takavarikoimaan myös Helsingin yksityispankkien käteisvaroja ja talletuksia Suomen Pankissa, mutta määräystä ei ilmeisesti koskaan pantu toimeen.
Suomen Työnantajain Keskusliitto oli määrännyt työsulun, jonka tarkoituksena oli seisauttaa kaikki tuotanto punaisten hallitsemalla alueella. Kansanvaltuuskunta ja muut vallankumouselimet takavarikoivat sodan aikana haltuunsa 163 teollisuuslaitosta lähinnä varmistaakseen tuotannon käynnissä pysymisen. Määrä vastasi alle kymmentä prosenttia punaisen Suomen kaikesta teollisuudesta. Kansanvaltuuskunnan 2. helmikuuta säätämä laki oikeutti takavarikoimaan tuotantovälineet, joiden omistaja kieltäytyi maksamasta työntekijöille palkkaa lakon ajalta. Useimmat laitokset saivat vapaaehtoisuuden pohjalta jatkaa toimintaansa vanhojen omistajien hallussa. Kansanvaltuuskunta äänesti 11. helmikuuta siitä, kansallistettaisiinko tuotantoa ja suurmaaomaisuutta töiden uudelleen käynnistämisen yhteydessä. Eero Haapalaisen maltillisempi ehdotus voitti äänin 7–6 Evert Elorannan ehdotuksen, joka olisi merkinnyt laajamittaista sosialisointia. Sosialismi säilyi kaukaisempana tavoitteena, johon uskottiin siirryttävän asteittain joskus vallankumouksen voiton jälkeen.
Maatiloista päätettiin kansallistaa ainoastaan yhtiöiden omistamat sekä sellaiset, jotka omistajat jättivät hoitamatta esimerkiksi pakenemisen johdosta. Vallankumoushallinnon omistukseen päätyi lähinnä muutamia kymmeniä suuria kartanoita. Torpparit, mäkitupalaiset ja lampuodit julistettiin ”riippumattomiksi” 31. tammikuuta, mutta tässä yhteydessä jätettiin avoimeksi, tulisiko heistä itsenäisiä maanomistajia vai valtion vuokralaisia. Maatalousasiain valtuutettu Eloranta olisi halunnut mennä maaomaisuuden sosialisoinnissa yleistä linjaa pidemmälle, samoin kuin työasiainosaston edustajat tuotannon sosialisoinnissa.
Työllisyys- ja elintarvikepolitiikka.
Kansanvaltuuskunta pyrki lievittämään työttömyyttä paitsi käynnistämällä omistajien pysäyttämää tuotantoa ja maksamalla palkkaa punakaarteihin liittyneille myös teettämällä hätäaputöitä sekä maksamalla helmikuussa avustuksia vähintään viikon työttöminä olleille. Viimeksi mainittu toiminta kuitenkin keskeytettiin Helsingissä paikallisen punakaartin toivomuksesta, koska se haittasi uusien kaartilaisten rekrytointia. Elintarvikepulan ratkaisemiseksi tuotiin viljaa Venäjältä, kiristettiin säännöstelyä sekä siirrettiin viljelemättömiä tiloja tilattomien käyttöön. Elintarvikeasiain valtuutettu Tokoi järjesti helmi–maaliskuussa Siperiasta niin sanotun suuren viljajunan mukana mittavan viljatoimituksen, joka helpotti hetkellisesti Etelä-Suomen elintarvikepulaa. Punaisen Suomen elintarvikehuolto alkoi huhtikuuhun mennessä kriisiytyä, mutta punaisten sotilaallinen romahdus ehti koittaa ennen nälänhätää.
Suhde väkivaltaisuuksiin.
Kansanvaltuuskunta tuomitsi alusta alkaen tiukasti niin sanotun punaisen terrorin ja vaati jo tapahtuneiden murhien tutkimista ja syyllisten rankaisemista. Yksi aivan ensimmäisiä valtuuskunnan säätämiä lakeja oli kuolemanrangaistuksen lakkauttaminen 2. helmikuuta 1918. Kuultuaan sodan alkupäivinä tapahtuneesta kansanedustaja Antti Mikkolan murhasta prokuraattori Matti Turkia asetti arvovaltaisen komitean selvittämään tapausta, mutta punakaartit estivät syyllisten vastuuseen saattamisen. Valtuuskunta julkaisi 27. helmikuuta ”Julmuuksia vastaan” -nimisen vetoomuksen, jossa uhattiin väkivaltaisuuksiin syyllistyneitä ankarilla rangaistuksilla. Punakaartien terrori laantuikin tämän jälkeen joksikin aikaa, mutta kaikkiaan kansanvaltuuskunnalla ei ollut riittävästi keinoja eikä arvovaltaa kaartilaisten hillitsemiseen ja järjestyksen säilyttämiseen, ja sen ote heikkeni entisestään sodan loppua kohden. Punakaartien pelko johti myös kansanvaltuutettujen tietynlaiseen ponnettomuuteen asian suhteen, mikä on jälkeenpäin nähty horjuvana suhtautumisena terroriin.
Kansanvaltuuskunnan jäsenet määräsivät monia poliittisia vangitsemisia, mutta kantoivat myös huolta vangittujen ”vastavallankumouksellisten” oikeusturvasta. Kansanvaltuuskunta ei kuitenkaan kyennyt panemaan kuriin omavaltaisia vangitsemisia harrastaneita punakaarteja, varsinkaan pahamaineista Helsingin tiedusteluosastoa. Muutamissa yksittäisissä tapauksissa laillisuuslinjaa puolustanut prokuraattori Turkia ja hänen apulaisensa Aronen saivat pelastettua siviilejä uhkaavalta kaartien väkivallalta.
Vertailukohtana valkoisten puolelta voidaan todeta, että Suomen senaatti, jolla olisi ainakin sodan päätyttyä ollut mahdollisuus puuttua tapahtumiin, ei missään vaiheessa asettunut tuomitsemaan huomattavasti laajempaa valkoista terroria.
Perustuslakiehdotus ja suhtautuminen demokratiaan.
Vaikka bolševikkien omaksumalla suoraan ”proletariaatin diktatuuriin” tähdänneellä linjalla oli kannatusta joidenkin suomalaisten punaisten parissa, oli Suomen vallankumouksen johto periaatteessa päättänyt pitäytyä demokratian kannalla. Suomen sosiaalidemokraattisen liikkeen merkittävin teoreettinen auktoriteetti oli perinteisesti ollut saksalainen Karl Kautsky, jonka mukaan työväenluokan valta toteutuisi nimenomaan demokraattisen enemmistövallan muodossa.
Kansanvaltuuskunta antoi ehdotuksen Suomen valtiosäännöksi eli perustuslaiksi. Sen laati opetusasiain kansanvaltuutettuna toiminut Otto-Wille Kuusinen lankonsa Einari Laaksovirran avustuksella. Esitys valmistui 20. helmikuuta ja se julkaistiin 23. helmikuuta. Se annettiin hyväksyttäväksi työväen pääneuvostolle, joka teki siihen runsaasti korjausehdotuksia. Sen myöhemmät vaiheet ovat jääneet hämäriksi. Esitys sisälsi merkittäviä vaikutteita Yhdysvaltain ja Sveitsin perustuslaeista sekä Ranskan suuren vallankumouksen ihanteista. Kuusinen oli suunnitellut sitä jo vuonna 1917 ollessaan jäsenenä K. J. Ståhlbergin johtamassa perustuslakikomiteassa, jonka sihteerinä Laaksovirta puolestaan oli ollut.
Esitys olisi toteutuessaan merkinnyt suomalaisen demokratian perinteen jatkumista ja laajenemistakin: Siihen sisältyi äänioikeusikärajan alentaminen silloisesta (17 §), valtionpäämiehen (”Suomen Tasavallan Esimies”) peräkkäisten kausien rajaaminen yhteen kolmivuotiskauteen (59 §), kansalaisten aloiteoikeus (45 §) ja mahdollisuus kumota kansanäänestyksillä lakeja, viranomaisten päätöksiä ja jopa oikeusistuimien tuomioita (51 §). Tavoitteena ei ollut yksipuoluejärjestelmä, sillä esityksen eräissä kohdissa (21 §, 39 §) puhutaan eri puolueiden voimasuhteista parlamentissa eli kansaneduskunnassa – vaikka Suomen lainsäädäntö ei tuolloin tuntenut lainkaan käsitettä "puolue". Sosialismista ei esityksessä puhuttu sanaakaan, joten sitä ei aiottu sisällyttää perustuslakiin. Omaisuuden suoja kuitenkin jätettiin pois, mikä jätti kädet vapaiksi sosialisoinneille.
Myöhempien arvelujen mukaan punaista valtiosääntöä olisi käytännössä voitu tulkita ja soveltaa myös ohjatun demokratian muodossa, sillä se sisälsi useita vastavallankumouksen torjumiseen tarkoitettuja poikkeussäädöksiä. Monitulkintaisena ja epäilyttävänäkin on pidetty niin sanottua ”kansa nouskoon” -pykälää (43 §), jonka mukaan kansaneduskunnan enemmistön syrjäyttäessä valtiosäännön tai rikkoessa sitä luodakseen harvainvaltaisen järjestyksen kansan tulisi ”nousta” ja hajottaa eduskunta uusia vaaleja varten. Sama periaate oli tosin sisältynyt myös Yhdysvaltain itsenäisyysjulistukseen ja Ranskan vallankumouksen aikaiseen ihmisoikeuksien julistukseen.
Propagandatarkoituksessa kansanvaltuuskunnan valtiosääntöehdotusta monistettiin kymmeniä tuhansia kappaleita ja punakaartitkin määrättiin levittämään niitä rintamalinjan toiselle puolelle, jopa lentokoneista pudottamalla. Lakiesityksen ultrademokraattisuuden täydellisenä vastakohtana oli punaisen hallinnon sota-ajan todellisuus: punakaartien sotilaskomento ja itse itsensä valinneen kansanvaltuuskunnan nimittämät toimielimet, joiden jäsenet valikoitiin pelkästään työväenliikkeen sisältä. Ristiriitaa voimisti se, että juuri ennen sisällissotaa Suomen valtiojärjestelmä oli jo ollut silloisella mittapuulla varsin demokraattinen.
Kansanvaltuuskunnan johtajista ainakin Kuusisen, Mannerin, Sirolan ja Tokoin mielestä valtiosääntöehdotus ja kaikki muutkin tärkeimmät lait tulisi sodan päätyttyä asettaa demokraattisen kansanäänestyksen hyväksyttäviksi. He uskoivat, että vallankumoukselle voitaisiin saada kansan enemmistön vilpitön kannatus, kunhan olot maassa sallisivat sen mittaamisen. Tätä perusteltiin myös sillä, että vaikka sosialidemokraatit eivät olleetkaan enää eduskunnassa enemmistönä, oli heidän kannatuksensa punaisten hallitsemassa Etelä-Suomessa kuitenkin keskimääräistä suurempaa. Syksyn 1917 eduskuntavaaleissa SDP oli saanut ainakin niukan enemmistön äänistä sillä alueella, josta punainen Suomi muodostui (noin 60 % Satakunnassa, Hämeessä ja Pirkanmaalla, liki 50 % Uudellamaalla ja Viipurin läänin läntisessä vaalipiirissä sekä noin 40 % Varsinais-Suomessa). Äänestysikärajan alentamisen oletettiin vielä nostavan puolueen kannatusta, sillä puolet työväestöstä oli alle 25-vuotiaita. Lisäksi sosiaalidemokraattien propagandassa oli väitetty porvarien väärentäneen joillain paikkakunnilla edellissyksyn vaalituloksia omaksi edukseen. Puolueen äänestäjien hyväksyntä varsinaiselle vallankumoukselle jäi tietenkin selvittämättä; väkivaltaan turvautuminen lienee tuskin ainakaan nostanut punaisten kannatusta.
Kansanvaltuuskunta oli siis periaatteessa sitoutunut idealistisesti demokratiaan, mutta sota kuljetti sitä yhä enemmän sotilasdiktatuurin suuntaan.
Muita linjauksia.
Kansanvaltuuskunta määräsi lakkautettavaksi kirkollisverot ja -maksut ja lakkautti valtion määrärahat pappien palkkaukseen ja muihin kirkollisiin tarkoituksiin sekä yliopiston teologisen tiedekunnan. Punaisen Suomen alueella lisäksi useat kunnat lakkauttivat koulujen uskonnonopetuksen. Kansanvaltuuskunta määräsi muutenkin uudistamaan kouluopetuksen ja luopumaan ”riistäjäluokan” arvomaailmaa tukevasta opetuksesta. Äidinkielen lukemistoista tuli poistaa työväenluokkaa loukkaavat sekä ”viekkautta ylistelevät” kertomukset. Kansanvaltuuskunnan kouluneuvoston 12. helmikuuta julkaisemassa kiertokirjeessä tuomittiin partiojärjestöjen kouluissa harjoittama ”vastavallankumouksellinen kiihotustyö”. 
Kansanvaltuuskunta määräsi vapauttamaan vankiloista ”porvarillisen oikeuskäsityksen” perusteella tuomitut ”yhteiskunnalle vaarattomat” pikkurikolliset. Osasyynä oli tarve saada vankiloihin tilaa poliittisille vangeille. Kaikkiaan punaiset vapauttivat sisällissodan aikana yli 2 000 vankia eli noin puolet kaikista vangeista, mutta näistä osa oli punakaartien suorittamia luvattomia vapauttamisia.
Punaisessa Suomessa ei koskaan virallisesti ollut asevelvollisuutta, mutta aivan sodan lopussa 2. huhtikuuta kansanvaltuuskunta sääti yleisen työvelvollisuuslain, johon vedoten ihmisiä pakkovärvättiin punakaarteihin joillain paikkakunnilla.
Ulkopolitiikka.
Ulkosuhteet.
Kansanvaltuuskunnalla oli virallinen ulkomaanedustus vain Neuvosto-Venäjällä, sillä ainoastaan Neuvosto-Venäjä tunnusti kansanvaltuuskunnan Suomen lailliseksi hallitukseksi ja Svinhufvudin senaatin seuraajaksi. Kansanvaltuuskunta määräsi 2. helmikuuta vallattavaksi Pietarissa sijainneen Suomen valtiosihteerinviraston, josta tuli tilapäinen edustusto, nimenään 18. helmikuuta alkaen Suomen tasavallan valtuuskunta. Kansanvaltuuskunnan edustajana Venäjällä oli alkuun K. W. Elmstedt apulaisenaan Hugo Jalava, mutta 8. helmikuuta Elmstedtin tilalle nimettiin Jukka Rahja. Kämärän taistelussa haavoittunut Rahja oli lähes koko sisällissodan ajan Suomessa, joten hänen sijaisenaan Pietarissa toimi hänen apulaisensa Väinö Pukka. Neuvosto-Venäjän hallitus eli kansankomissaarien neuvosto nimitti vastaavasti 16. helmikuuta Ivar Smilgan diplomaattiseksi edustajakseen Helsinkiin.
Yksikään toinen valtio ei kansanvaltuuskuntaa tunnustanut, vaikka useiden ulkovaltojen edustajien kanssa oltiin epävirallisessa yhteydessä käytännön asioiden tiimoilta. Kansanvaltuuskunta nimesi Ruotsiin edustajakseen ensin Arthur Useniuksen ja myöhemmin Allan Walleniuksen, mutta Ruotsin hallitus ei tunnustanut heitä. Epäviralliseksi edustajaksi Yhdysvalloissa nimettiin Santeri Nuorteva, joka ei saanut yhteyttä Yhdysvaltain hallitukseen.
Valtiosopimus Neuvosto-Venäjän kanssa.
Suomen kansanvaltuuskunta solmi maaliskuun alussa 1918 valtiosopimuksen Neuvosto-Venäjän kanssa. Venäjän neuvostohallituksen näkökulmasta sopimus saattoi loppuun Suomen itsenäisyyden tunnustamiseen liittyneen prosessin. Kyseessä oli tiettävästi historian ensimmäinen valtiosopimus kahden sosialistisen hallituksen välillä.
Sopimus valmisteltiin helmikuun lopulla Helsingissä toimineessa suomalais-venäläisessä sekakomiteassa, jonka puheenjohtajina olivat Gylling ja Aron Šeinman. Muina suomalaisedustajina olivat Tokoi, Arjanne, Edvard Valpas ja Juho Kirves sekä venäläisedustajina Alexander Schottmann, Vladimir Smirnov, Pavel Šiško ja S. Eljava. Rajakysymyksen osalta kansanvaltuuskunta käytti asiantuntijoina Väinö Voionmaata ja Karjalan liiton sihteeriä Iivo Härköstä. Lopullisissa sopimusneuvotteluissa Pietarissa 24.–28. helmikuuta kansanvaltuuskuntaa edustivat Gylling ja Tokoi sihteerinään Sulo Wuolijoki. Neuvosto-Venäjän valtuuskuntaa johti kansainvälisen oikeuden professori Mihail Reissner. Neuvostohallituksen johtaja Vladimir Lenin sekaantui neuvotteluihin muun muassa ehdottamalla, että Suomeen viitattaisiin sopimuksessa nimellä ”Suomen Sosialistinen Työväentasavalta”. Kansanvaltuuskunta moitti myöhemmin suomalaisia neuvottelijoita nimiehdotuksen hyväksymisestä, sillä Suomen valtion nimen ei katsottu kuuluvan muille. Sopimus allekirjoitettiin 1. ja 2. maaliskuuta välisenä yönä Pietarissa ja ratifioitiin uusilla allekirjoituksilla suomalaisten vaatimien korjausten jälkeen 9. maaliskuuta. Sopimuksen allekirjoittivat Suomen edustajina Gylling ja Tokoi, Venäjän edustajina Lenin, Trotski, Stalin ja Prošjan.
Sopimuksessa Venäjä luovutti punaiselle Suomelle Petsamon, jonka jo keisarillinen Venäjä oli vuonna 1864 luvannut Suomelle. Valmistelukomiteassa kansanvaltuuskunnan edustajat olivat tavoitelleet jopa koko Itä-Karjalan yhdistämistä Suomeen, mutta asia päätettiin lykätä tuonnemmaksi, jottei sopimuksen solmiminen viivästyisi. Lenin vaati sopimukseen kirjattavaksi, että Venäjän kansalaiset saisivat Suomessa täydet poliittiset oikeudet, mukaan lukien äänioikeus, ja Suomen kansalaiset saisivat vastaavat oikeudet Venäjällä. Kansanvaltuuskunta piti tätä mahdottomana vaatimuksena. Venäläiset taipuivat kompromissiin, jonka mukaan Venäjän kansalaiset saivat ainoastaan lupauksen ”mahdollisimman helpoista ehdoista” valtiollisten oikeuksien saamiseen Suomessa, minkä ajateltiin tarkoittavan yhden tai useamman vuoden pituista asumista maassa. Lisäksi Suomi joutui luovuttamaan Neuvosto-Venäjälle Inon linnakkeen Karjalankannaksella ja eksterritoriaalioikeudet neljään Suomen kautta kulkeneeseen lennätinlinjaan.
Kansanvaltuuskunta pyrki ottamaan valtiosopimuksesta irti kaiken mahdollisen propagandahyödyn, sillä sen katsottiin todistavan, että nimenomaan punaiset eivätkä valkoiset olivat Suomen itsenäisyyden ja vapauden asialla. Kun valkoisten puolelle levisi virheellinen ennakkotieto, että Neuvosto-Venäjä luovuttaisi sopimuksessa Suomelle jopa Vienan Karjalankin, joutui kenraali Mannerheim antamaan vastavetona julkisuuteen niin sanotun miekkavalansa.
Sopimuksen yhteydessä Neuvosto-Venäjä sitoutui kotiuttamaan Suomessa oleskelleet joukkonsa. Venäjän Itämeren-laivasto jäi vielä Helsinkiin odottamaan alustensa evakuointia ja kieltäytyi sitä odotellessa luovuttamasta Viaporin linnoitusta suomalaisille punaisille, vaikka sopimuksessa Neuvosto-Venäjä oli sitoutunut myös linnoitusten luovuttamiseen. Viaporia ei ehditty luovuttaa ennen Helsingin valtausta, mutta Viipurin linnoitus annettiin punaisille aivan sodan lopussa 20. huhtikuuta.
Siirtyminen Viipurin ja huhtikuun uudelleenjärjestely.
Kansanvaltuuskunta pakeni eteneviä saksalaisia siirtymällä 4.–9. huhtikuuta Helsingistä Viipuriin yhdessä muun punaisen keskushallinnon kanssa. Kansanvaltuuskunta, työväen pääneuvosto ja punakaartien johto pitivät Viipurissa 10.–11. huhtikuuta välisenä yönä kokouksen, jossa päätettiin yhdistää punakaartien ylipäällikkyys ja kaikkien ”sota-asioihin yhteydessä olevien siviiliasioiden” johto yhdelle henkilölle, diktaattorille. Kansanvaltuuskunnan puheenjohtaja Kullervo Manner valittiin vastahakoisuudestaan huolimatta diktaattoriksi muodollisen yksimielisesti hänen saatuaan edeltävässä koeäänestyksessä eniten ääniä. Diktaattorin sotilaallisen esikuntaan valittiin Evert Eloranta, Eino Rahja, Ernst Hausen ja Vilho Rinne.
Kansanvaltuuskuntaa supistettiin ja se järjestettiin uudelleen 12.–13. huhtikuuta: sisä-, ulko-, oikeus- ja valistusasiat sekä prokuraattorinvirasto yhdistettiin yleisten asiain osastoksi, jonka johtoon tuli J. O. Arjanne, Gylling siirtyi vastaamaan elintarvikeasioista ja Emil Elo työasioista sekä Lauri Letonmäki johtamaan uutta huoltoasiain osastoa. Taimi, Lindqvist ja Kohonen jatkoivat aiemmissa viroissaan. Puheenjohtajaksi nimettiin ensin Kuusinen, mutta hänen lähdettyään saman tien pysyvästi Venäjälle hänen tilalleen asetettiin Gylling, josta tehtiin myös diktaattori Mannerin kansliapäällikkö.
Loppuvaiheessa kansanvaltuuskunnan yleinen, raha-asiain ja elintarveasiain osasto sekä kouluneuvosto toimivat Viipurin lääninhallituksen talossa, liikenneasiain osasto, vallankumouksellinen ylioikeus sekä Suomen ja Venäjän asiain selvittelykomitea Viipurin hovioikeuden talossa, työasiain osasto ja postineuvosto Viipurin postitalossa ja sota-asiain osasto sekä intendenttilaitos hotelli Belvederessä. Rautatieneuvosto toimi Viipurin rautatieasemalla, merineuvosto satamakonttorissa ja tullineuvosto Viipurin tullikamarin tiloissa. Diktaattori ja hänen esikuntansa toimivat Viipurin linnassa.
Kansanvaltuuskunta alkoi 17. huhtikuuta alkaen keskittyä pääasiassa ihmisten ja omaisuuden evakuointiin Suomesta Neuvosto-Venäjälle punaisten täydellisen kukistumisen ollessa selvästi jo lähestymässä. Sen politiikka muuttui ainakin julistuksissa viimeisinä päivinä entistäkin radikaalimmaksi. Kansanvaltuuskunnan jäsenet katsottiin erotetuiksi sitä mukaa kun he pakenivat Suomesta. Haapalainen erotettiin muista syistä 12. huhtikuuta.
Vielä 20. huhtikuuta kansanvaltuuskunta vetosi epätoivoissaan kaikkien maiden työläisiin, jotta nämä estäisivät maidensa porvareita auttamasta sotilaallisesti Suomen valkoisia. Sotilaallisen romahduksen häämöttäessä kansanvaltuuskunta kohtasi myös kassakriisin, kun Viipuriin evakuoidut Suomen Pankin varat olivat ehtymässä ja setelipainon koneet jääneet Helsinkiin, josta niitä ei enää ehditty noutaa ajoissa. Viimeisenä hätäsuunnitelmana päätettiin ruveta painamaan yksipuolisia ”valtionvelkaseteleitä” tavalliselle paperille, sillä yksityisomaisuuden äkillistä takavarikkoa ei pidetty viisaana.
Pako Pietariin ja kansanvaltuuskunnan loppu.
Valkoisten katkaistua 23. huhtikuuta Karjalankannaksella punaisen Suomen maayhteyden Venäjälle kansanvaltuuskunta päätti hylätä myös uhatuksi joutuneen Viipurin. Asiasta päätettiin illalla 24. huhtikuuta Viipurin linnassa pidetyssä kokouksessa, jossa Manner torjui ehdotuksen neuvotteluista valkoisten kanssa ja kiivaan keskustelun jälkeen myös Gyllingin vaatimus Viipuriin jäämisestä hylättiin. Manner, Elo, Eloranta, Airola, Arjanne, Letonmäki, Lindqvist ja Taimi eli lähes koko jäljellä ollut kansanvaltuuskunta pakenivat Viipurista höyrylaivalla 25. huhtikuuta vastaisena yönä. Samalla pakeni myös noin 700 muuta henkilöä, joukossa paljon punaisen hallinnon virkailijoita. Laivasaattueeseen kuului viisi alusta: Viipurin Höyryvene Osakeyhtiön omistamat "Adlercreutz", "Jalo", "Karjala" ja "Lokki" sekä jäänmurtaja "Mercator". Silloisista kansanvaltuutetuista vain Gylling jäi vapaaehtoisesti Viipuriin pitämään yllä järjestystä. Viipuria puolustamaan jääneet punaiset pitivät johtajien pakoa suoranaisena petoksena. Sisällissodan viimeiset päivät punaiset joutuivat taistelemaan Suomessa kokonaan ilman keskusjohtoa.
Kansanvaltuuskunta onnistui paetessaan ottamaan mukaansa osan Viipuriin siirretyistä Suomen Pankin varoista, ja jo aiemmin oli evakuoitu Venäjälle ainakin 200 junavaunullista tavaraa. Viipurin satamasta lähti ennen kaupungin kukistumista vielä 11 evakuointilaivaa lisää. Sodan päätyttyä kansanvaltuutetuista jäivät Suomeen piileskelemään Gylling ja Kiviranta, joista ensinmainittu onnistui myöhemmin siirtymään Ruotsiin.
Pakolaivat saapuivat Kronstadtiin iltapäivällä 25. huhtikuuta ja Pietariin samana iltana. Suomen punaisten johto kokoontui viimeisen kerran Pietarissa Suomen valtiosihteerinviraston talossa 27. huhtikuuta tilinteon hengessä, jolloin läsnä olivat kansanvaltuutetuista ainakin Tokoi ja Turkia. Kolmetoista kansanvaltuuskunnan jäsentä osallistui saman vuoden elokuussa Moskovassa Suomen Kommunistisen Puolueen (SKP) perustavaan kokoukseen. Mukana oli myös 18 työväen pääneuvoston jäsentä ja 50 muuta punaisessa siviilihallinnossa palvellutta.
Kansanvaltuutettujen paluu Suomeen ja vankeustuomiot.
Kansanvaltuuskunnan jäsenet eivät voineet myöhemmin palata turvallisesti Suomeen, jossa heitä olisivat odottaneet raskaimmat mahdolliset valtiopetossyytteet, ja useimmat jäivätkin Neuvostoliittoon loppuiäkseen. Hilja Pärssinen palautettiin vuonna 1919 Virosta Suomeen, ja hän joutui yli kolmeksi vuodeksi vankilaan. Suomessa koko ajan piileskellyt Kiviranta jäi kiinni vuoden 1920 alussa ja sai vankeustuomion. Turkia palasi vuonna 1927, ja hänet tuomittiin kahdeksaksi ja puoleksi vuodeksi vankeuteen mutta armahdettiin puolentoista vuoden kuluttua. Vuonna 1936 palannut Arjanne istui vajaan vuoden saamastaan yli viiden vuoden tuomiosta.
Useat SKP:hen liittyneet kansanvaltuutetut olivat jossain vaiheessa 1920-lukua salaa maanalaisessa puoluetyössä Suomessa. Näissä puuhissa vuonna 1928 kiinni jäänyt Taimi joutui yli vuosikymmeneksi vankilaan, kunnes hänet palautettiin Neuvostoliittoon talvisodan jälkeen vuonna 1940. Eduskunta sääti jatkosodan aikana helmikuussa 1944 Lex Tokoina tunnetun määräaikaisen lain, joka antoi presidentille valtuudet armahtaa syytteistä kuka tahansa sisällissodan punainen, jota aiemmat armahduslait eivät koskeneet. Laki räätälöitiin lähinnä Oskari Tokoin paluun mahdollistamiseksi, ja presidentti Risto Ryti armahti sen nojalla Tokoin maaliskuussa 1944. Yhdysvaltoihin asettunut Tokoi ei enää muuttanut takaisin Suomeen, mutta hän vieraili maassa useasti saatuaan siihen mahdollisuuden.
Kansanvaltuuskunnan 19:stä jäsenestä 13 kuoli Neuvosto-Venäjällä tai Neuvostoliitossa. Viimeisenä kuoli O. W. Kuusinen vuonna 1964 Moskovassa.