Mitteterritoriaalne autonoomia

Mitteterritoriaalne autonoomia on kollektiivse autonoomia vorm, millele on iseloomulik, et autonoomsed pole mitte konkreetsete piiridega territooriumil elavad elanikkonnarühmad, vaid keeleliste, kultuuriliste, religioossete või muude tunnuste alusel piiritletavad kogukonnad.
Kuigi mitteterritoriaalse autonoomiaga sarnanevaid ühiskonnakorralduse viise leidus ka kaugemas minevikus (tuntuim neist Ottomani impeeriumi "millet"-süsteem), lähtub tänapäevane teoreetiline arusaam mitteterritoriaalsest autonoomiast Austria sotsiaaldemokraatide Karl Renneri ja Otto Baueri 19.–20. sajandi vahetusel välja pakutud autonoomiamudelist, mille eesmärk oli leida lahendus Austria-Ungari etnilise mitmekesisusega kaasnenud probleemidele ja konfliktidele. Samas võivad tänapäeval praktikas rakendatavad mitteterritoriaalse autonoomia vormid olla mitmepalgelised ja seejuures ei pruugi neil olla mingit seost Renneri ja Baueri omaaegse nägemusega.
Mitteterritoriaalset autonoomiat võidakse rakendada või teoreetilistes aruteludes sobivaks pidada näiteks riigisisese mitmekesisuse haldamiseks, sealhulgas selleks, et maandada konflikte ja vältida separatistlikke meeleolusid vähemuste seas. Lisaks võib mitteterritoriaalne autonoomia olla üheks võimujagamismeetmeks, millega suurendatakse vähemusgruppide kaasatust otsustusprotsessidesse. Mitteterritoriaalset autonoomiat peetakse eriti kohaseks hajutatud kogukondade huvide kaitsel, aga seda on sobivaks peetud ka näiteks põlisrahvastele, kelle huvid on sageli territoriaalsed. Mitteterritoriaalne autonoomia ei pruugi samas toimida täiesti iseseisva meetmena, vaid seda võidakse kombineerida territoriaalsete mitmekesisuse haldamise vahenditega.
Mõiste.
Mitteterritoriaalne autonoomia on katusmõiste, mille tähendust tõlgendavad erinevalt nii teadlased kui ka praktikud. Seda mõistet on kasutatud kas sünonüümina või paralleelselt mitmete teiste sarnase tähendusega mõistetega nagu "rahvuslik personaalautonoomia", "personaalautonoomia", "rahvuskultuuriline autonoomia", "kultuuriautonoomia", "eksterritoriaalne autonoomia", "korporatiivne autonoomia" ja "segmentaalne autonoomia". Lisaks on mitteterritoriaalset autonoomiat seostatud leppedemokraatia ja mitmerahvuseliste riikidega. Mitteterritoriaalse autonoomia uurija Alexander Osipov on leidnud, et kuigi kõigil neil mõistetel võivad olla oma tähendusvarjundid, on mitteterritoriaalne autonoomia kõige laiem ja üldjoontes neutraalne termin.
Üldjoontes peetakse politoloogide ja teiste mitteterritoriaalse autonoomia uurijate seas kõige iseenesestmõistetavamaks selle mõiste seostamist Austria sotsiaaldemokraadi Karl Renneriga. Renneri (mõnevõrra harvem ka Otto Baueri) mainimine mitteterritoriaalse autonoomia teerajaja ja ühe olulisema teoreetikuna on teemakohastes akadeemilistes publikatsioonides tavapärane praktika.
Ajalugu.
Varased näited.
Politoloog John Coakley järgi leidus mõningaid mitteterritoriaalse autonoomia sarnaseid nähtusi juba keskaegses Euroopas. Ühe näitena on ta välja toonud, et Böömimaa kuningas võimaldas sealsetel sakslastel elada omaenda õiguskorralduse järgi ja samalaadseid autonoomseid õigusi olevat võimaldanud ka teised monarhid. Teise näitena on Coakley kirjeldanud Poola-Leedu juutide autonoomiat, mis garanteeris neile otsustusvabaduse mitte ainult religioossetes, vaid ka perekonna ja majandusega seotud küsimustes.
Ottomani impeeriumi "millet"-süsteem.
Ottomani impeeriumis alates Konstantinoopoli vallutamisest 1453. aastal kuni 19. sajandini kehtinud "millet"-süsteemi on tihti peetud üheks mitteterritoriaalse autonoomia varaseks näiteks ning kohati ka selle edukaimaks ja pikaajalisimaks vormiks. Osad uurijad on seejuures pidanud "millet"-süsteemi ideaalilähedaseks mitteterritoriaalse autonoomia vormiks, mida saaks edukalt rakendada ka tänapäeval, ent samas on teised jällegi leidnud, et see on tänapäevastesse oludesse sobimatu.
"Millet"-süsteem polnud õigupoolest kodifitseeritud süsteem, vaid kogum halduslikke praktikaid riigi ja kogukondade ("millet"’ite) vaheliste suhete reguleerimisel. Taolised regulatsioonid pakkusid kogukondadele kaitset ja autonoomiat kehtestades samas maksukohustuse impeeriumi ees. "Millet"-süsteemi abil haldas Ottomani impeerium riigi religioosset mitmekesisust, mis enim puudutasid juutide, õigeusklike ja armeenlaste kogukondi, kusjuures väiksemad usukogukonnad paigutati riigihalduslikus mõttes nende kolme suurema kogukonna alla. Kuigi üldjoontes on seega levinud arvamus, et "millet"-süsteem oligi religioonipõhine, on leitud ka, et see ei olnud pelgalt religioosseid kogukondi puudutav ühiskonnakorraldus, vaid märksa laiapõhjalisem ja hõlmas mitteterritoriaalse lähenemise kõrval ka territoriaalset, puudutades muu hulgas näiteks moslemitest kompaktselt ühes piirkonnas elanud kurde.
"Millet"-süsteemi on peetud edukalt toiminud haldusmudeliks, kuna see hoidis ära rahva ulatuslikuma vastuseisu riigile. Lisaks suurendas "millet"-süsteem uurijate hinnangul kogukondade heaolu, garanteerides sotsiaalse ja kultuurilise autonoomia ning õigusliku pluralismi. 19. sajandil toimunud reformidega senine religioossete kogukondade haldamine aga muutus – kõik mittemoslemid kuulutati võrdseteks impeeriumi kodanikeks, samas kui "millet"-süsteemi aegadel oli tegemist olnud eraldatud ja ebavõrdsete, kuigi riigi kaitse alla kuulunud kogukondadega. Teatud elemendid vanast süsteemist siiski säilisid ja püsisid osaliselt ka mitmetes Ottomani impeeriumi lagunemise järel või hiljem sel alal tekkinud riikides (Egiptus, Iisrael, Liibanon, Türgi). 
Ottomani impeeriumi halduskorralduse uurija Karen Barkey väitel püüdsid "millet"-süsteemi sarnaseid riigisisese religioosse ja/või etnilise mitmekesisuse haldamise võtteid rakendada ka Vene impeerium ja Austria-Ungari kaksikmonarhia. Viimases alguse saanud autonoomiateemalistel debattidel kõlanud ideid on ta seejuures võrrelnudki "millet"-süsteemiga.
Austromarksistide autonoomiaideed.
Mitteterritoriaalsetel põhimõtetel toimiva autonoomia ideede esilekerkimise taustaks Austria-Ungaris, eelkõige Tsisleitaanias, olid pidevad rahvuskonfliktid, mis avaldusid igapäevaelu mitmetel tasanditel, muu hulgas näiteks haridussüsteemis ja poliitilistes esinduskogudes. Kõige teravamaks osutus keelekasutuse küsimus, seda eriti piirkondades, kus domineeris saksa keel, ehkki saksa keelt igapäevakeelena kasutanud inimesed olid seal arvulises vähemuses, aga ka näiteks Galiitsias, kus domineeris poola keel. 
Pingeliste rahvussuhete taustal kerkisid esile kaks austromarksistide hulka kuulunud sotsiaaldemokraatlikku poliitikut: Karl Renner, kes ise oli pärit Määrimaalt, ühest teravaimate rahvussuhetega piirkonnast, ja Otto Bauer. Renner avaldas oma nägemuse impeeriumi halduskorralduse ümberkorraldamiseks 1899. aastal kirjutises "Staat und Nation" (‘riik ja rahvus’) ja 1902. aastal kirjutises "Der Kampf der österreichischen Nationen um den Staat" (‘Austria rahvuste võitlus riigi nimel’). Bauer avalikustas oma sarnased seisukohad raamatus "Die Nationalitätenfrage und die Sozialdemokratie" (‘rahvusküsimus ja sotsiaaldemokraatia’) 1907. aastal. Renneri 1899. aastal ilmunud kirjutist "Staat und Nation" (‘riik ja rahvus’) on seejuures peetud mitteterritoriaalse autonoomia idee arengus teedrajavaks. Austromarksistidest autonoomiateoreetikute vähem tuntud esindaja oli Sloveeniast pärit Etbin Kristan, kuid just tema oli see, kes tegi 1899. aastal sotsiaaldemokraatide kongressil Brnos ettepaneku viia mitteterritoriaalsel printsiibil toimiva autonoomia põhimõte sisse parteiprogrammi. 
Tuginedes veendumusele, et ususõjad lõppesid Euroopas alles siis, kui riik ja kirik lahutati, said austromarksistide nägemuses rahvuskonfliktid lõppeda alles siis, kui riik ja rahvus lahutatakse. Renner ja Bauer pakkusid välja mudeli, mille järgi riigi keskne parlament oleks valitud kõigi impeeriumi valimisõiguslike kodanike poolt ja selle pädevusse kuulunuks üleriigilise tähtsusega küsimused nagu välispoliitika ja sõjavägi, samas kui kultuuri ja hariduse küsimustega oleks tegelenud rahvuspõhiselt valitud nõukogud. Renneri nägemuse järgi oleks riik tulnud sel määral kui võimalik jagada ükskeelseteks ringkondadeks, millel on täielik poliitiline autonoomia, ent mitmekeelsetes piirkondades tulnuks kehtestada rahvusnimekirjadel põhinev autonoomia. Renneri ja Baueri mudel tugines personaalprintsiibile ("Personalitätsprinzip"), mille järgi rahvuslikud kogukonnad moodustunuks vastavalt indiviidide vabatahtlikule nõusolekul neisse kuuluda. Renner oma kirjutises "Staat und Nation" leidis, et iga kodanik peaks valimisikka jõudmisel deklareerima oma rahvuse, mille baasil moodustuks kogukondlikud ühendused ja mille põhjal valitaks esinduskogud.
Renneri ja Baueri ideed ei leidnud toetust Austria sotsiaaldemokraatlikus töölisparteis, ent rahvuskultuuriline autonoomia ei jäänud siiski ainult abstraktsete arutelude objektiks. Riigi eksistentsi lõpukümnenditel püüti autonoomiaideid mingis ulatuses ka tegelikkuses rakendada. Taoliseks katsetuseks oli näiteks Määrimaa kohaliku põhiseaduse vastuvõtmine 1905. aastal, mida nimetatakse ka Määrimaa kompromissiks. Selle järgi jaotati Määrimaa parlamendi valimiste sissetulekupõhised valimiskuuriad omakorda tšehhi ja saksa sektsioonideks. Et tagada, et tšehhid valiksid enda rahvuse esindajaid ja sakslased sakslasi, olid ette nähtud valijate rahvuspõhised valimisnimekirjad ehk katastrid. Sarnane kompromiss järgnes Bukoviinas 1909. ja Galiitsias 1914. aastal. 1908. aastal annekteeritud Bosnia-Hertsegoviina 1910. aastal vastu võetud põhiseaduse järgi seevastu jagunesid sissetulekupõhised kuuriad mitte rahvus-, vaid religioonipõhisteks sektsioonideks. Need kohalikud põhiseadused võimaldasid küll rahvusgruppide (või religioossete kogukondade) liikmetel valida oma kogukonna esindajaid esinduskogudesse, ent ei pakkunud ühelegi rahvusgrupile majanduslikku autonoomiat ega täiesti omaette esinduskogusid.
Austromarksistide välja töötatud autonoomiaideed äratasid sõjaeelses Kesk- ja Ida-Euroopas huvi ka väljaspool Austriat. Selle tulemusena püüti sõja lõpus ja järel mitteterritoriaalse autonoomia ideid rakendada mitmetes uutes riikides, ent muutus peamine põhimõte – kui austromarksistid soovisid autonoomia abil hallata riigisisesest etnilist mitmekesisust, siis edaspidi sai sellest vähemusrahvuste kaitse üks meetmetest. 
Kahe maailmasõja vahel.
Pärast Vene, Austria-Ungari ja Ottomani impeeriumi kokkuvarisemist muutus nende aladele tekkinud uutes riikides rahvuskultuurilise mitmekesisuse haldamine ja vähemuste õiguste tagamine eriti aktuaalseks. Erinevalt Lääne-Euroopast olid üksikisikud neis imperiaalse taustaga piirkondades koondunud etnokultuurilisteks kogukondadeks, mitte poliitilisteks riigirahvusteks. Taolised kogukonnad ei olnud üksteisest alati selgelt territoriaalselt eraldatud, mistõttu tekkinud uued riigid osutusid tegelikkuses mitmerahvuselisteks.
Juba 1915. aastal oli asutatud kindla rahu tagamise keskorganisatsioon, mille üks liige oli Austria õigusteadlane Rudolf Laun, kes pooldas mitteterritoriaalsel printsiibil toimiva autonoomia ideed. Mõned kuud pärast sõja lõppu koostas ta vähemusrahvuste kaitse rahvusvahelise lepingu kava, mille organisatsioon kiitis heaks märtsis 1919 ja esitas Pariisi rahukonverentsile. Laun tegi selles ettepaneku hariduse ja kultuuriga tegelemine anda rahvusnimekirjadel põhinevate autonoomsete institutsioonide pädevusse. Pariisi rahukonverents ja hiljem Rahvasteliit heitsid taolise lahenduse vähemusteprobleemile aga täielikult kõrvale. Autonoomiaideid ei aidanud Pariisi rahukonverentsil propageerida ka asjaolu, et Austria delegatsiooni rahukonverentsil juhtis Karl Renner. Ka edasistel aastatel Rahvasteliidule esitatud Kesk- ja Ida-Euroopa riikide vähemuste õiguste kaitset puudutanud deklaratsioonid ei näinud ette vähemusrahvuste kollektiivseid õigusi, varjutades viimase võimalikkuse ebamäärase sõnastuse taha. Mitteterritoriaalset autonoomiat uuriva ajaloolase Börries Kuzmany vältel peegeldab see asjaolu sõdadevahelisel perioodil levinud soovimatust luua vähemusrahvuste kui kollektiivi näol rahvusvahelisse õigusse uus subjekt riikide ja nende kodanike kõrvale. 
Mitmed riigid asusid sellegipoolest vähemusrahvuste küsimusele mitteterritoriaalse autonoomia näol lahendusi otsima. Lühikest aega eksisteerinud Ukraina Rahvavabariigis kehtestati 1918. aastal rahvusliku personaalautonoomia seadus, millega võimaldati riigi territooriumil elanud rahvusrühmadel korraldada oma eluolu rahvuslike esindusorganite kaudu, ent riigi ebastabiilse seisundi tõttu ei saanud see seadus kunagi täiel määral toimima hakata. Leedus kehtestati juutide rahvuslik autonoomia, mida hakati piirama juba 1922. ja likvideeriti lõplikult 1926. aastal. Eesti võimaldas deklaratiivselt vähemusrahvustele autonoomiat juba iseseisvusmanifestiga 1918. aastal ja hiljem põhiseadusega ning 1925. aastaks jõudis ka kultuuriautonoomia kehtestamiseni. Lätis ei olnud küll võrreldavat kultuuriautonoomiat, ent 1919. aasta kooliseadustega võimaldati vähemusrahvustel omakeelseid koole iseseisvalt hallata. 
Samas ei rahuldanud sõdadevahelise perioodi rahvusvahelised vähemuste kaitse mehhanismid mitmeid Euroopa vähemusrahvusi, eriti mitmetes riikides hajutatult elanud sakslasi, ja nad asusid oma huvide kaitseks otsima uusi võimalusi, mille tulemusena hoogustus rahvusvaheline vähemusaktivism. 1925. aastal rajati Eestist pärit baltisakslase Ewald Ammende initsiatiivil Euroopa rahvusvähemuste kongress, mille peasekretärina ta ka kuni oma surmani 1936. aastal tegev oli. Kongress propageeris vähemusrahvuste rahvuskultuuriliste omavalitsuste ideed leides, et iga vähemus peaks saama ise otsustada, kas nad soovivad taolist omavalitsust ja igal indiviidil peaks olema vabadus otsustada, kas ta soovib kuuluda vastava omavalitsuse rahvusnimekirja. Kongressi mõjukaimateks aktivistideks kujunesid Ammende peasekretärina ja samuti Eestist pärit Werner Hasselblatt. Seejuures pidas kongress oluliseks eeskujuks oma nägemuste ja eesmärkide kujundamisel just Eesti kultuuriautonoomia seadust. Kongress tegi 1930. aastate alguses koguni Rahvasteliidule ettepaneku kehtestada sarnane kultuuriautonoomia kõigis Euroopa rahvusriikides, ent selle ettepaneku lükkas Rahvasteliit kindlalt tagasi. Edaspidi, 1930. aastate jooksul minetas rahvusvähemuste kongress oma senise rolli liberaalse ja erinevaid rahvusgruppe ühendava organisatsioonina ning muutus sakslaste revisionistlike vaadete esindajaks, kusjuures Tšehhoslovakkia sudeedisakslased rakendasid mitteterritoriaalse autonoomia idee oma territoriaalsete nõudmiste teenistusse.
Väljaspool Euroopat äratas mitteterritoriaalse autonoomia idee sõdadevahelisel ajal vähe huvi, kuigi on märgitud, et mõningast tähelepanu ja toetust leidis see siiski näiteks Indias.
20. sajandi teine pool.
Sõdadevahelise perioodi vähemusaktivismi seostati hiljem uue sõja vallapäästmisega ja see diskrediteeris vähemusrahvuste õiguste temaatikat tervikuna. Teise maailmasõja järel tekkinud uue maailmakorraldusega kaduski vähemusrahvuste kollektiivsete õiguste küsimus Euroopas mõneks ajaks päevakorralt, kuna uued rahvusvahelised organisatsioonid tõstsid kollektiivsete õiguste asemel esiplaanile individuaalsed õigused ja vabadused, kusjuures kohati leiti koguni, et rahvus on kaotanud oma tähtsuse Euroopa poliitikas. 
Vähemusrahvuste problemaatika tegelikkuses siiski ei kadunud, kuid sellega tegelemine jäi suuresti riikide siseasjaks või kahepoolsete lepingute lahendada, näiteks Lõuna-Tirooli saksakeelsele elanikkonnale 1946. aastal tagatud autonoomia näol või Taani ja Saksamaa 1955. aastal sõlmitud kokkuleppena Schleswigi piirkonna haldamisel. Samuti on näiteks politoloog John Coakley – mööndes küll üldist huvipuudust mitteterritoriaalse autonoomia kontseptsiooni vastu – rõhutanud, et sel ajajärgul käivitus Belgia põhiseadusreform, mis sisaldas mitteterritoriaalse autonoomia elemente.
Seevastu pärast idabloki ja Nõukogude Liidu kokkuvarisemist on Euroopas ning eriti Kesk- ja Ida-Euroopa riikides huvi mitteterritoriaalse autonoomia vastu märkimisväärselt kasvanud, mis kohati on piirdunud diskussioonidega, ent kohati viinud ka seadusandlikul tasemel mitmesuguste autonoomiavormide kehtestamiseni. Politoloog David Smith on neid arenguid Kesk- ja Ida-Euroopas seostanud demokratiseerumisprotsessi, pingelistest rahvussuhetest tingitud kõrgenenud huviga vähemusteproblemaatika vastu ning püüetega ühiskonda stabiliseerida. Seejuures on ta leidnud, et küsimus, kas mitteterritoriaalne autonoomia tegelikkuses konkreetsetele vähemustele kasuks tuleb või nende kaasatust ühiskonnas suurendab, on jäänud teisejärguliseks. Sellegipoolest on Kesk-ja Ida-Euroopas toimunud arenguid peetud mitteterritoriaalse autonoomia idee seisukohalt "paradigmanihkeks".
21. sajand.
Kesk- ja Ida-Euroopas toimunud arengute taustal on 21. sajandi alguseks huvi mitteterritoriaalse autonoomia teooria ja praktiliste rakenduste vastu akadeemilistes ringkondades ja poliitikakujundajate seas märkimisväärselt tõusnud. Huvi suurenemist on seostatud ka üleüldise etniliste pingete kasvu, setsessionismi leviku ja suurenenud migratsiooniga, aga ka majanduslike probleemide ja kliimamuutusega. Need trendid sunnivad olemasolevad ühiskonnakorralduslikke mudeleid üle vaatama ja uusi lahendusi otsima, mille hulgas mitteterritoriaalne autonoomia näib paljutõotava lahendusena mitmetele väljakutsetele. 
Akadeemilistes käsitlustes on 21. sajandi esimesel paaril kümnendil mitteterritoriaalse autonoomia mõistet kasutatud mitmete maailma riikide ühiskonnakorralduslike mehhanismide kirjeldamisel, mis on kas defineeritavad autonoomiana või millest võib leida autonoomia elemente: Belgia, Boliivia, Eesti, Etioopia, Kanada, Norra, Rootsi ja Soome oma saamide õigusi puudutavate regulatsioonidega, Serbia, Sloveenia, Ungari, Uus-Meremaa, Venemaa. Mitteterritoriaalse autonoomia vormidena on mainitud ka Ottomani "millet"-süsteemi jäänukite esinemist Bulgaarias, Egiptuses, Iisraelis, Iraagis, Kreekas, Küprosel, Liibanonis ja Türgis. Mõningate eelnimetatud riikide puhul (Iisrael, Kanada, Türgi) on kohati kõneldud aga mitte juba eksisteerivast autonoomiast, vaid hoopis ettepanekutest autonoomia kehtestamiseks. Ka mõningates teistes riikides (näiteks Rumeenias) on aktiivselt arutatud mitteterritoriaalse autonoomia kehtestamise võimalust, kuigi vastavate õigusaktide vastuvõtmiseni seni jõutud pole. Mitteterritoriaalse autonoomia küsimus on olnud päevakorral ka Kosovos ja Ukrainas, samuti on tehtud ettepanek kehtestada romade autonoomia Euroopa Liidu tasandil.
Huvi pakub mitteterritoriaalse autonoomia idee poliitikakujundajatele ka 21. sajandil peamiselt Euroopas, samas kui on nenditud, et näiteks Aafrikas eelistatakse riigisisese mitmekesisuse haldamisel jätkuvalt pigem mitmesuguseid territoriaalseid lahendusi.
Eesmärgid.
Mitteterritoriaalset autonoomiat võidakse teoreetilistes aruteludes sobivaks pidada või praktikas rakendada mitmetel omavahel seotud kaalutlustel.
Tänapäevane arusaam mitteterritoriaalse autonoomia olulisusest tugineb suuresti nägemusele, et riigisisene etnokultuuriline mitmekesisus on demokraatlikes ühiskondades oluline ning seda tuleb erinevate meetmetega toetuda ja sellega kohaneda. Autonoomiateoreetikud teadvustavad, et individuaalne õigus mittediskrimineerimisele ei suuda tagada vähemuste keele ja kultuuriga seotud huvide kaitset ning seetõttu saab taolisi õigusi kasutada ainult kollektiivselt. Seega peavad ka lahendused olema suunatud kollektiividele, näiteks võib vähemusrühmade kollektiivseid õigusi tagada kultuuri- ja haridusasutuste tegevuse või avaliku keelekasutuse reguleerimisega. 
Leitakse ka, et vähemuste kogukondi puudutavate teatud eluvaldkondade (näiteks keelekasutus, haridussüsteem ja kultuur) autonoomne haldamine peaks vähemustele olema tagatud olenemata sellest, milline on vastava vähemuse hulka kuuluvate inimeste elukoht. Kuna sageli elavadki rahvusgrupid riigi sees hajutatult, ei oleks territoriaalne autonoomia nende huvides ja seega on mitteterritoriaalse autonoomia erinevad vormid sobilikud just taolistele kogukondadele. 
Lisaks arvatakse, et mitteterritoriaalne autonoomia võib olla sobilik vahend vähemuste kaasamiseks otsustusprotsessidesse. Mitteterritoriaalset autonoomiat kui kaasamismeedet on vahel seostatud ka võimu jagamisega, ehkki see seos on teoreetilistes käsitlustes jäänud nõrgaks: räägitud on mitteterritoriaalse autonoomia osalisest kattuvusest leppedemokraatiaga võimujagamismeetmena, ent samas neid mõisteid selgelt eristades.
Mitteterritoriaalne autonoomia võiks potentsiaalselt aidata ühiskonda stabiilsemaks muuta. Arvatakse, et vähemuste õiguste tagamise ja mitmesuguste kaasamismehhanismide kaudu on võimalik ühiskondlikke pingeid ja konflikte maandada. Eelistades mitteterritoriaalset autonoomiat territoriaalsele võiks seejuures väheneda ka separatismi tekke risk, mis välistaks riigi territoriaalse terviklikkuse ohtu sattumise.
Mitteterritoriaalsest autonoomiast on räägitud ka kui potentsiaalselt sobivast vahendist põlisrahvaste õiguste taastamisel ja huvide kaitsel ning sel eesmärgil mõnedes riikides ka rakendatud. Samas on arvamused taoliste autonoomiavormide sobivusest põlisrahvastele vastakad.
Probleemid ja väljakutsed.
Ühiskonna sidusus.
Mitteterritoriaalse autonoomiaga seoses on mainitud nii-öelda "etnokultuurilise mitmekesisuse dilemmat" ehk küsimust, kuidas tagada, et vähemuste eripärade tunnustamine ei kahjustaks ühiskonna sidusust ja riigi terviklikkust. Politoloog Tove Malloy on seda aspekti silmas pidades esitanud võrdluse territoriaalse autonoomiaga: kui territoriaalse autonoomiaga kaasneb mingil määral teatud territooriumi eraldumine riigist ja seeläbi võiks ohtu sattuda riigi territoriaalne terviklikkus, siis mitteterritoriaalne autonoomia võiks kahtluse alla seada ühiskonna "puhtuse" ja seeläbi vähendada selle sidusust. Samas on ta seda võimalikku probleemi pidanud pigem müüdiks, sest nii territoriaalset kui ka mitteterritoriaalset autonoomiat on edukalt rakendatud mitmel pool maailmas.
Territooriumi tähtsus.
Kuigi mitteterritoriaalne autonoomia näib olevat võrreldes territoriaalse autonoomiaga parem valik esiteks seetõttu, et sageli elavad vähemused riigis hajutatult (isegi juhul, kui suurem osa konkreetse rahvuse esindajaid on territoriaalselt koondunud, elaks mingi hulk ikkagi väljaspool autonoomset territooriumit) ja teiseks tähendaks autonoomse territooriumi loomine omakorda vähemuste tekkimist sellel territooriumil, võib siiski kerkida küsimus, kas kompaktselt teatud piirkonnas elavad vähemused ikka soovivad taolist autonoomiamudelit, mis pakub neile vaid mõningaid kultuurilisi õigusi, ent mitte eriõigusi, mis on seotud nende peamise asualaga. See asjaolu laseb arvata, et sel juhul ei ole mitteterritoriaalne autonoomia elujõuline lahendus. Lisaks võivad territoriaalselt kompaktsete rahvusgruppide liidrid olla altimad territoriaalset autonoomiat nõudma, samas kui hajusalt paiknevate gruppide liidrid otsivad oma huvide kaitseks autonoomia asemel pigem teisi lahendusi, mis vähendab mitteterritoriaalse autonoomia tähtsust.
Territooriumi olulisus tuleb eriti esile debattidest, mis puudutavad mitteterritoriaalse autonoomia sobivust põlisrahvastele. Leidub autoreid, kes on mitteterritoriaalset autonoomiat pidanud põlisrahvaste jaoks sobivaks lahenduseks ning on väidetud, et mitteterritoriaalseid põlisrahvaste esindusinstitutsioone on mitmetes maailma riikides nagu Kanada, Uus-Meremaa, Boliivia ja Etioopia tõepoolest ka loodud. Samas on põlisrahvastele omane side kindla territooriumiga ja nad peavad oluliseks õiguste taastamist oma põlistel asualadel, hoolimata sellest, et tänapäeval elavad nende kogukondade esindajad oma elukohariikides sageli hajutatult. Lisaks on põlisrahvaste kultuur, traditsioonid ja identiteet tugevalt seotud territooriumiga ning nende enesemääratluses on oluline roll õigustel oma territooriumil asuvate looduslike ressursside üle. Põliste asualade olulisuse tõttu leiavad seega teised autorid, et mitteterritoriaalne autonoomia ei ole põlisrahvaste jaoks sobiv lahendus.
On leitud, et mitteterritoriaalne ja territoriaalne autonoomia ei pea olema teineteist täielikult välistavad, vaid üks võib kaasa aidata teise puuduste vähendamisele. Sel juhul toimiks esimene teise täienduse, mitte alternatiivina. Mitteterritoriaalset autonoomiat territoriaalsete õiguste täiendajana on eraldi toonitatud just põlisrahvaid puudutavates uurimustes.
Kuuluvuse problemaatika.
Üks suuremaid väljakutseid mitteterritoriaalse autonoomia kehtestamisel on küsimus, mille alusel otsustada, kes kuulub konkreetsesse autonoomsesse gruppi. Kuuluvuse määramise problemaatika on seotud mitmete mitteterritoriaalse autonoomia kontseptsioonis vaikimisi esinevate eeldustega nagu essentsialistlik vaade identiteedile, mille järgi indiviididel on üks kindel etniline kuuluvus, ning gruppide ületähtsustamine ühiskondlikes struktuurides ("groupism"). Samas on rahvusrühmade piirid individuaalsel tasandil ebamäärased ning alati ei ole üheselt selge, kas üldse, milliste ja kui paljude rahvusrühmaga konkreetsed üksikisikud ennast seostavad. Isegi olukordades, kus indiviidide etnilist identiteeti on võimalik piisavalt üheselt defineerida, ei ütle see siiski midagi nende poliitiliste eelistuste kohta ja samuti ei saa üksikisikute eelistusi üle kanda tervele rühmale.
Üks võimalikke variante kuuluvusega seotud probleemide lahendamiseks on rahvusnimekiri. Rahvusnimekirjade idee pärineb Karl Rennerilt ja Otto Bauerilt. Nende nägemuses pidid rahvusnimekirjad pakkuma üksikisikutele võimaluse registreerida ennast konkreetse keelelis-kultuurilise kogukonna liikmena, nimekirjade põhjal omakorda pidid toimuma valimised rahvuskultuurilistesse omavalitsustesse, mis tegelesid koolide haldamise ja teiste kultuuriliste küsimustega. Samas ei pruugi üksikisikud alati soovida ennast rahvuse alusel registreerida, mis sunnib otsima alternatiivseid lahendusi. Teine variant on seega võimaldada valimisringkondades vähemuste institutsioonidesse kandideerida ja neid valida kõigil, kes soovivad. Selle variandi puuduseks on võimalus, et kandideerida võivad ka need, kellel konkreetse kogukonnaga mingit seost pole, mille tulemusena esinduskogu ei pruugi enam seda kogukonda päriselt esindada. Kolmas variant on esinduskogude valimisteks koostatavad "ad hoc" valimisnimekirjad, millesse registreerumiseks peavad üksikisikud siiski konkreetsele nõuetele vastama, näiteks on taolised valimisnimekirjad kasutusel Põhjamaade saami parlamentide valimistel.
Autonoomia sümboolsus.
Sõna autonoomia kasutust mitteterritoriaalsest autonoomiast rääkides on akadeemilises kirjanduses sageli peetud problemaatiliseks, kuivõrd pole ilmne, kas tegemist on ikka päris autonoomiaga. Näiteks võidakse autonoomia tähenduses rääkida omavalitsustest, mis võib küll vahel viidata tegelikule ja toimivale omavalitsusele, aga tihti ka kõigest rahvuspõhisele teatud määral garanteeritud õiguslikule või institutsionaalsele tunnustusele. Tove Malloy on leidnud, et vähemuste omavalitsustest räägitakse sageli sellistel puhkudel, kui autonoomsed võimuinstitutsioonid tegelikult puuduvad. Nii on ta tõstatanud retoorilise küsimuse, millistel juhtudel saab üldse rääkida mitteterritoriaalse autonoomia eksisteerimisest. 
Lisaks teoreetilistele aruteludele mitteterritoriaalse autonoomia sümboolsuse teemadel on akadeemilises kirjanduses sageli kritiseeritud konkreetseid tänapäeval eksisteerivaid autonoomiamudeleid just sel põhjusel, et need olevat sümboolsed, kosmeetilised ja kasutud. Samas on mõningad mitteterritoriaalse autonoomia uurijad pidanud vajalikuks rõhutada ka sümboolsete autonoomiavormide kasulikkust kogukondadele, kuna see tõstab nende staatust ühiskonnas ja ligipääsu riigiasutustele.
Näiteid.
Belgia.
Belgias kehtib alates 1970. aasta põhiseadusreformist paralleelselt territoriaalsel ja mitteterritoriaalsel põhimõttel toimiv haldusmudel. Riik jaguneb territoriaalseteks regioonideks ja mitteterritoriaalseteks keelekogukondadeks (flaamid, valloonid ja väiksearvuline saksakeelne kogukond), millel on õigus hallata üksikisikuid puudutavaid valdkondi nagu kultuur, haridus, keelekasutus ja hoolekanne. Kuna üldjoontes on Belgia territoorium selgepiiriliselt jaotunud valloonide ja flaamide kogukondade vahel, omavad kogukonnad sisuliselt kontrolli ka vastavate regioonide üle. Erandiks on segarahvastikuga Brüssel, kus mitteterritoriaalne halduskorraldus selgemalt on rakendunud. Brüsselis ilmneb võrreldes riigi ülejäänud piirkondadega nimelt konkreetsemalt põhimõte, et kogukondadel on kohustus pakkuda üksikisikutele oma pädevusvaldkonda kuuluvaid teenuseid, ent teenuste kasutamine ei sõltu üksikisikute kuuluvusest vastavasse kogukonda, mis tähendab, et ühte keelekogukonda kuuluv isik võib soovi korral kasutada teise keelekogukonna pakutavaid teenuseid.
Eesti.
Eestis rajati kultuuriautonoomia, mille alusel kasutasid võimalust rajada oma kultuuriomavalitsused sakslased ja juudid, esmakordselt 1925. aastal ja likvideeriti seoses Nõukogude okupatsiooni algusega 1940. aastal. Kultuuriautonoomia taastati 1993. aastal vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadusega. Seadus võimaldab ajaloolistel vähemusrahvustel (sakslastel, venelastel, rootslastel ja juutidel) ning neil vähemustel, keda on enam kui 3000, rajada oma kultuuriomavalitsuse ning luua ja hallata selle kaudu mitmesuguseid rahvuskultuurilisi organisatsioone, haridus- ja hoolekandeasutusi. Erinevalt sõjaeelsest ajast ei ole tänapäevased kultuuriomavalitsused aga juriidilised isikud ja nende juriidiline staatus ongi jäänud segaseks. Sellegipoolest loodi 2004. aastal ingerisoomlaste kultuuriomavalitsus (tegutseb alates 2017. aastast soomlaste kultuuriomavalitsusena ja kaasab nn soomesoomlasi) ja 2007. aastal eestirootslaste kultuuriomavalitsus.
Etioopia.
Etioopias on mitteterritoriaalse etnilise mitmekesisuse haldamise põhimõtted märgatavad Benishangul Gumuzi piirkonnas, kus 2014. aastal loodi mitteterritoriaalsed rahvuslikud nõukogud põhiseaduslikult tunnustatud viiele põlisrahvusele: bertadele, gumuzidele, shinashadele, maodele ja komodele (kõik ülejäänud rahvusgrupid selles piirkonnas on implitsiitselt mittepõlised ja neil puudub õigus rahvuslikele nõukogudele). Nõukogud on valitavad ja valimised toimuvad iga viie aasta tagant, ent seadusandluses on segaseks jäänud, mille alusel otsustatakse üksikisikute vastavasse rahvusrühma kuulumise ja seega ka tema õiguse üle valimistel osaleda. Taoliste nõukogude pädevus on peamiselt seotud keelekasutuse ja ajaloolise pärandi säilitamisega, ent neil puuduvad seadusandlikud õigused ja neil on aruandekohustus piirkonna parlamendi ees.
Kanada.
Ehkki Kanadas ei eksisteeri mitteterritoriaalset autonoomiat vastava seadusandluse ja institutsioonidega, on politoloog Stéphanie Chouinard mitteterritoriaalse autonoomia tunnuseid näinud sealse ühiskonnakorralduse kirjeldamiseks kasutatud "institutsionaalse terviklikkuse" ("institutional completeness") kontseptsioonis. Institutsionaalse terviklikkuse idee seisneb selles, et etniliste kogukondade ühiskondlik organiseeritus ja institutsioonide toimimine mõjutab selle kogukonna atraktiivsust oma liikmetele. Seega peaks toimivad kogukonnad suutma oma liikmetele pakkuda kõiki vajalikke teenuseid, selleks et see kogukond püsiks elujõuline. Chouinardi tõlgendus institutsionaalsest terviklikkusest kui mitteterritoriaalsest autonoomiast tugineb ideele, et selle keskmes on üksikisikute õigus valida kogukondi, kogukondade pakutavad teenused ja vähemuste institutsioonide legitiimsuse küsimus. Chouinardi käsitluse on vaidlustanud politoloog Rémi Léger, kes leiab, et institutsionaalne terviklikkus on mitteterritoriaalse autonoomiaga võrreldav ainult juhul, kui tõlgendada viimast väga laialt ning mitte pelgalt Renneri ja Baueri mudelile tuginedes.
Lisaks on kõne all olnud mitteterritoriaalse autonoomia võimalikkus ja sobivus Kanada põlisrahvastele. Selle idee esilekerkimine on seotud asjaoluga, et põlisrahvad elavad tänapäeval riigis võrdlemisi hajutatult, ent on ka mööndud, et mitteterritoriaalsete lahendusteni jõudmist võiks pärssida põlisrahvaste territooriumiga seotud huvid: vaimne ja kultuuriline side oma maaga ning püüded põliseid asualasid oma kogukondadele tagasi saada.
Põhjamaade saami parlamendid.
Norras, Rootsis ja Soomes tegutsevad mitteterritoriaalsete institutsioonidena saami parlamendid, mida valivad saami kogukonnad. Soomes tegutseb saami parlament 1973. aastast (oma tänapäevase vormi sai see küll 1995. aasta saami aktiga), Norras 1989. ja Rootsis 1993. aastast. Saami parlamendid on kõigis kolmes riigis peamiselt nõuandvad kogud, mille otsustusvabadus on piiratud. Norras on saami parlamendil siiski teatav otsustusvabadus etteantud õiguslikus ja administratiivses raamistikus ning Rootsis on parlamendi pädevuses saami kultuuriga seotud küsimused ja õigus hallata saami koole. Lisaks on erinevalt Soomest ja Norrast saami parlamendil Rootsis formaalne riigiasutuse staatus. Kõigi kolme riigi saami parlamendid teevad omavahel koostööd ja 1998. aastast on selle koostöö institutsionaalseks vormiks saami parlamentaarne nõukogu.
Valimised saami parlamentidesse toimuvad valimisnimekirjade järgi, kuhu Norras ja Rootsis saavad registreeruda vähemalt 18-aastased isikud, kes identifitseerivad ennast saamidena ja kes ise kasutavad või kelle vanemad või vanavanemad on kasutanud saami keelt koduse keelena või kelle vähemalt üks vanematest on või on olnud valimisnimekirja registreerunud. Soomes defineeritakse valimisõiguslike saamidena inimesi, kes identifitseerivad ennast saamina, juhul kui nende vähemalt üks vanem või vanavanem on õppinud saami keelt esimese keelena, kelle esivanemad on minevikus olnud erinevates riiklikes registrites registreeritud laplastena või kelle vähemalt üks vanem on olnud valimisnimekirja registreeritud või registreerumisõiguslik. 
Serbia.
Serbias võeti 2009. aastal vastu vähemusrahvuste rahvuslike nõukogude seadus ja 2010. aastal toimusid selle seaduse alusel esimesed valimised. Rahvuslikud nõukogud on 19 põhiseaduslikult tunnustatud vähemusele (kreeklased, bulgaarlased, sakslased, ukrainlased, bosnialased, albaanlased, russiinid, ungarlased, romad, rumeenlased, slovakid, valahhid, tšehhid, egiptlased, bunjevatsid, aškalid, horvaadid, makedoonlased, sloveenid) ette nähtud valitavad esinduskogud, mis esindavad vastavat vähemusrahvust hariduse, kultuuri, meedia ja keelekasutusega seotud küsimustes. Valimised toimuvad kas otseselt või delegaatide kogu vahendusel. Valimisõiguslikud on isikud, kes identifitseerivad ennast vastava vähemusrahvuse liikmena ja on lasknud oma nime valimisnimekirja kanda. Otsesed valimised saavad toimuda ainult sel juhul, kui 50% vastava vähemusrahvuse liikmetest (see arv sõltub viimase rahvaloenduse tulemusest, millest on lahutatud 20%) on valimisnimekirja registreerunud, vastasel korral valitakse nõukogu kas delegaatide kogu poolt, kuhu delegaate saavad saata vastava vähemusrahvuse organisatsioonid. Samuti on delegaadiks võimalik saada, kogudes vähemalt saja vastavasse vähemusrahvusse kuuluva inimese allkirja. Esimestel, 2010. aastal toimunud valimistel suutis otsesed valimised korraldada 16 vähemusgruppi (delegaatide vahendusel valisid nõukogu ainult horvaadid, makedoonlased ja sloveenid). Rahvuslike nõukogude tegevust rahastatakse riigieelarvest, aga ka kohalike omavalitsuste eelarvetest, annetustest ja muudest rahastusallikatest.
Sloveenia.
Sloveenia põhiseadus ja kohalike omavalitsuste seadus võimaldavad kahel rahvusliku kogukonna staatuses vähemuskogukonnal (itaallastel ja ungarlastel) rajada omavalitsuslikke institutsioone neis piirkondades, mis on nende traditsioonilised asualad. Kuna need vähemusnõukogud on juriidilised institutsioonid, peetakse neid ka mingil määral autonoomseteks asutusteks. Nõukogude koosseise valivad kogukonnaliikmed valimistel, mis toimuvad samal ajal kohalike omavalitsuste valimistega. Taoliste institutsioonide pädevuses on vastavat vähemust puudutavad keelelised ja kultuurilised küsimused. Oma tegevuses teevad nõukogud koostööd kohalike omavalitsustega, ent nende tegevust rahastatakse riigieelarvest.
Ungari.
Ungaris kehtestati vähemusrahvuste kultuuriautonoomia 1993. aastal, ent oma praeguse kuju sai see 2005. aasta seadusemuudatusega. Varasema seadusandluse järgi ei olnud ilmne, kellele autonoomsed õigused, sealhulgas õigus valida esinduskogu, laienevad, kuna vähemusrahvuste esindajad olid vastu rahvusrühma liikmete registreerimisele ning see tõi kaasa olukordi, kus kandideerisid ja valimistel hääletasid inimesed, kellel puudus side vastava vähemusega. Pärast seadusemuudatust on valimistel osalemiseks siiski vaja kuuluda spetsiaalsesse valimisnimekirja. Vähemuste omavalitsused valitakse ja tegutsevad kohalikul tasandil, mis tähendab, et sisuliselt pole tegemist ühe üleriikliku vähemuse omavalitsusega, vaid mitmete omavalitsustega vastavalt sellele, kas kohalikes omavalitsusüksustes elab piisaval arvul konkreetse vähemusrahvuse liikmeid. Näiteks 2006. aastal toimunud valimistel – esimestel pärast seadusemuudatust – valiti kokku 2045 vähemuste omavalitsust 13 rahvusrühma poolt (bulgaarlased, romad, kreeklased, horvaadid, poolakad, sakslased, armeenlased, rumeenlased, serblased, slovakid, sloveenid, ruteenid, ukrainlased). Taolised omavalitsused esindavad kohalikul tasandil vähemuste huvisid, ent nende pädevus ja otsustusvabadus on piiratud, näiteks puudub neil täielik kontroll oma kultuuri- ja haridusasutuste üle.
Levinud on seisukoht, et Ungari vähemusrahvuste omavalitsuste süsteem on välja töötatud selleks, et survestada naaberriike, milles elab arvukalt ungarlasi, võtma vastu samalaadseid autonoomiaseadusi. Samas on see seisukoht ka vaidlustatud argumendiga, et sel juhul olnuks ootuspärane, et Ungari riik tuleb omaenda vähemustele suuremal määral vastu, kui see reaalsuses on toimunud, et oma valmisolekut etnilise mitmekesisusega tegeleda selgemalt demonstreerida.