Euroopa Kohtu otsus C-386/23

Sissejuhatus.
Toitumis- ja tervisealased väited mängivad olulist rolli turunduses ja tarbijate teadlikkuse kujundamisel, väljendades toote omadusi ja seoseid inimese tervise või heaoluga. Kuna sellised väited mõjutavad otseselt tarbija usaldust ja ostuotsuseid, on nende kasutamine Euroopa Liidus rangelt reguleeritud. Peamine õigusraamistik on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1924/2006 (edaspidi määrus), mille eesmärk on tagada, et sellised väited oleksid teaduslikult põhjendatud ega eksitaks tarbijat. Tervisealased väited peavad põhinema usaldusväärsetel teaduslikel tõenditel ja olema Euroopa Toiduohutusameti (edaspidi EFSA) poolt eelnevalt hinnatud, et tagada rahvatervise kaitse. Eriti oluline on see taimsete ehk botaaniliste ainete puhul, mille tervisemõjusid ei ole alati piisavalt uuritud. Käesolev artikkel annab ülevaate EL-i määrusest ning analüüsib Euroopa Kohtu lahendit kohtuasjas C-386/23 "Novel Nutriology GmbH versus Verband Sozialer Wettbewerb eV." 
Euroopa Liidu õiguslik raamistik: lubatud ja keelatud väited.
Määruse nr 1924/2006 peamine eesmärk on tagada tarbijate huvide kaitset, kehtestades ühtsed reeglid toitumis- ja tervisealaste väidete kasutamiseks toidu märgistamisel ja reklaamimisel. On proovitud vältida olukorda, kus tarbijat eksitatakse alusetute väidetega, mis võivad mõjutada tema toiduvalikuid. Määruse artikli 1 lõige 1 ja põhjenduspunktid rõhutavad, et tarbijal peab olema tagatud võimalus teha teadlikke otsuseid ning saada tõest ja läbipaistvat teavet toodete omaduste kohta. Lisaks soovitakse tagada, et siseturul oleksid kõik ettevõtjad võrdses olukorras ja et riikidevahelised erinevused väidete lubatavuse osas ei takistaks kaupade vaba liikumist.
Tarbijakaitse väljendub ka selles, et kõik esitatavad väited peavad olema teaduslikult põhjendatud ning nende kasutamine peab olema aus ja selge. Tarbijat tuleb kaitsta mitte üksnes otseste valeväidete, vaid ka selliste kujundite ja sõnumite eest, mis jätavad toote kohta eksitava mulje. Samuti peab tarbija mõistma, millises koguses toitaineid toode tegelikult sisaldab ja millistel tingimustel lubatud mõju avaldub.
Tarbijakaitset õigustatakse peamiselt vajadusega tagada EL-i siseturu toimimine ja ühtlustada erinevate liikmesriikide norme. Enne määruse vastuvõtmist kehtisid riikides erinevad normid ja seadused selle kohta, milliseid väiteid võib kasutada. See takistas toiduainete vaba liikumist ja tekitas ettevõtjate vahel ebavõrdsust. Ühtne raamistik pidi seega looma selged, teaduslikul tõendusel põhinevad kriteeriumid, mille järgimine on kõikidele kohustuslik.
Määruse põhjendustes on samuti esile toodud vajadus tagada tarbijale usaldusväärne ja kontrollitud teave. Kui väide toidu kasulikkuse kohta ei põhine teaduslikel andmetel, võib see mõjutada tarbija käitumist ja erandjuhtudel kahjustada ka tema tervist. Seetõttu on oluline, et kõik väited läbiksid teadusliku hindamise, mille viib läbi EFSA. Rõhutatakse ka keskmise tarbija mõistmise olulisust. Esitatavad väited peavad olema arusaadavad ja mitte eksitavad, arvestades tavapäraselt informeeritud ja tähelepaneliku tarbija taset.
Kuigi määruse eesmärk on kaitsta tarbijat ja tagada teaduslikult põhjendatud väidete kasutamine, on praktikas ilmnenud mitmeid probleeme. Esiteks puudub paljude väidete puhul piisav teaduslik alus. Peamiselt puudutab see uusi aineid, näiteks taimseid ekstrakte ja toidulisandite koostisosi, mille mõju inimese tervisele ei ole piisavalt uuritud. Teiseks on levinud eksitavad või liialdatud väited, mis annavad toidule või joogile ravimiomaduste mulje, kuigi selline ettevõtja poolt esitatud seos on määruse kohaselt keelatud.
Samuti on probleemiks see, et ettevõtted kasutavad väiteid, mis jätavad tervislikkuse mulje, varjates samal ajal toote ebasoodsat koostist, näiteks reklaamitakse suhkrurohket jooki vitamiinide allikana. Selline praktika kahjustab tarbijate usaldust ja vähendab määruse eesmärgi saavutamist. Lisaks on järelevalve ja teadusliku hindamise protsess aeganõudev, mistõttu võivad uued ja potentsiaalselt eksitavad tooted turul levida enne, kui nende väidete paikapidavus on lõplikult hinnatud.
Toitumis- ja tervisealaste väidete mõisted.
EL-i määrus sätestab artiklitega toitumis- ja tervisealaste väidete mõiste, vastavatele väidetele esitatavad nõudmised, erandid, tervisealaste väidete nimekirja ning sinna väidete lisamise alused.
Määrus sätestab esmalt toitumisalased kui ka tervisealase väite mõisted. Toitumisväide on määruse artikli 2 lg 4 alusel väide, mis viitab, väidab või annab mõista, et toidul on teatavad kasulikud omadused, mis on seoses tema toitainelise struktuuriga. Peamiselt on selleks kaks kategooriat: kalorsus ja ainete sisaldus. Vastav väide seob kasulikud omadused just nende kahe kategooria kogusele osutades. Toitumisväidetega on olukord natuke lihtsam ning nende kasutamise aluseks olevad tingimused on kirjas määruse lõpus. Näiteks võib väidet “rasvavaba” kasutada määruse alusel ainult siis, kui tootes on vähem kui 0.5 grammi rasva 100 grammi kohta. 
Seejuures tervisealane on väide, mis annab mõista, viitab või väidab, et toidu, toidugrupi või koostisosa tarbimise ja tervise vahel on seos. Tervisealase väitega on tihedalt seotud haigestumise riski vähendav väide, mis erineb eelmise osas sellega, et väide on suunatud looma seost tarbimise ning haiguse riski vähenemisega. Tervisealase väite näiteks võiks olla “D-vitamiin aitab kaasa immuunsüsteemi normaalsele talitlusele” ning haiguse riski vähendav väide näiteks võiks olla “Odra beeta-glükaani puhul on tõestatud vere kolesteroolitaset vähendav toime. Kõrge vere kolesteroolitase on südame isheemiatõve tekkimise riskitegur.” Oluline on, et toidule (seega ka toidulisandile) ei tohi omistada haigusi ennetavaid, ravivaid või leevendavaid omadusi, ega viidata sellisele võimalikkusele.
Toidulisandi mõiste.
Siinkohal on oluline ka antud kohtulahendi hilisema analüüsi valguses tuua välja toidulisandi mõiste. Toidulisandi mõiste on leitav Euroopa Liidu direktiivist nr 2002/46 ning kujutab endast toiduained, mille eesmärgiks on täiendada toitumist, olles toitainete või muude toitumusliku või füsioloogiliste mõjuga ainete kontsentreeritud allikad. Seejuures ei ole esitatud ammendavat nimekirja vormidest, milles toidulisand peaks olema turustatud.
Väidete esinemine ja piirmäärad.
Eelmainitud väited võivad esineda mitmel viisil. Need võivad olla esitatud reklaamis märgistusel või muud tüüpi esitlemisel. Üldiselt on seejuures lubamatud väited, mis on valed või eksitavad; suurendavad kahtlust teiste toitude ohutuses; soodustavad või õigustavad ülemäärast tarbimist; väited, mis kuidagi annavad mõista, et tasakaalustatud toitumine ei ole piisav; viitavad kehafunktsioonide muutustele, mis võiksid tekitada või kasutada tarbijate hirmu.  
Üldiselt on väidete kasutamine lubatud, kui väide on tõendatud teaduslikult, täpsemalt, et selle aine mõju, mille kohta midagi väidetakse, on teaduslikult tõestatud. Lisaklauslina tehakse vahet, kas tähtsust omab vastava väite aluseks oleva aine puudumine, olemaolu või oluliselt vähendatud või suurendatud esinemine tootes.
Tervisealastele väidetele kohalduvad veel erireeglid, mis on antud kaasuse raames olulised. Esiteks on need üldiselt keelatud, lubatus tuleb kõne alla, kui need vastavad üldistele nõuetele (teaduslikkus ja sisalduse osakaal jm) ning erinõuetele ja väited on olemas eelmainitud nimekirjas. Oluline on ka, et üldised tervisealased väited peavad olema esitatud koos konkreetsete väidetega, mis on kajastatud nimekirjas. Tervisealased väited jagunevad kolmeks: funktsionaalsed, haigestumise riski vähendavad ning lapse arengule ja tervisele viitavad väited. Esimestele on ettenähtud lihtsustatud menetluskord ehk kui väide on nimekirjas lubatud, siis eraldi luba taotlema ei pea – eelduseks on siiski see, et väidete aluseks on üldtunnustatud teaduslikud põhimõtted ning need on keskmisele tarbijale mõistetavad. Teistele on vajalik ka loa taotlemine määruses sätestatud korras. 
Üleminekusätted ja botaanilised ained.
Tervisealaseid väiteid võis kasutada kuni Euroopa Komisjon võttis vastu ametliku lubatud väidete nimekirja. Seda sai teha tingimusel, et väited ei olnud määrusega vastuolus ja liikmesriik ei olnud nende kasutamist keelanud määruse artikli 24 lõike 1 alusel.
Kõigi väidete puhul, mis ei olnud:
pidi väitele olema liikmesriigis eelnev luba.
Sel juhul pidid liikmesriigid saatma Euroopa Komisjonile info nende väidete kohta hiljemalt 2008. aasta lõpuks. Seejärel hindasid Euroopa Komisjon ja EFSA väiteid ning tegid otsuse.
Botaaniliste ainete väited.
Taimset päritolu ainete (botaaniliste) väited olid komisjonis küll nn “ootel”, kuid nende puhul tuli samuti saata info komisjonile enne 2008. aasta lõppu, et neid saaks käsitleda üleminekusätte alusel.
Kui liikmesriik ei olnud väidet veel hinnanud, siis:
Euroopa Kohtu otsuse C-386/23 asjaolud, menetluskäik ja eelotsuse küsimus.
Novel Nutriology GmbH oli toidukäitleja, kes turustas ja reklaamis oma veebilehel toidulisandit. Novel Nutriology kasutas toidulisandi reklaamimiseks tervisealaseid väiteid, mis puudutasid selle toote koostises sisalduvaid taimseid aineid (mida tuntakse ka “botaaniliste ainetena”), täpsemalt safraniekstrakti ja melonimahlaekstrakti. Väited viitasid eelkõige psühholoogilistele ja käitumuslikele funktsioonidele:
Verband Sozialer Wettbewerb eV () on Saksa õiguse alusel asutatud ühing, kelle ülesanne on kaitsta muu hulgas oma liikmete ärihuve. VSW leidis, et Novel Nutriology kasutatud tervisealased väited on keelatud vastavalt EL-i määrus artikli 10 sätetele ning esitas 23. oktoobril 2019 nõude Novel Nutriology vastu keelatud väidete kasutamise lõpetamiseks. Kuid kuna Novel Nutriology ei täitnud nõuet esitas VSW Hamburgi esimese astme kohus hagi, milles palus keelata reklaamida äritegevuses keelatud väidete abil asjaomast toodet. Enda hagis VSW tugines kõlvatu konkurentsi vastasele seadusele ("Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb"). VSW seisukoht oli, et EL-i määruse keeldude rikkumine on ebaaus kaubandustava Saksa seaduse tähenduses.
 kohus rahuldas VSW nõude ja keelas Novel Nutriologyl reklaamida toodet vaidlusaluste väidetega.
Selle peale Novel Nutriology esitas selle otsuse peale apellatsioonkaebuse Hamburgi , kuid selle jäeti rahuldamata.
Novel Nutriology esitas kassatsioonkaebuse , kes oli eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Eelotsuse küsimus.
Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus leidis, et Saksa kohtutes ei olnud selget vastust küsimusele, kas EL-i määruse artikli 10 lõiked 1 ja 3, mis kehtestavad keelu tervisealaste väidete kasutamisele, on üldse kohaldatavad taimsete ainete kohta esitatavate tervisealaste väidete suhtes.
Üldjuhul tervisealaste väidete kasutamine on keelatud, välja arvatud juhul, kui neid pole kantud lubatud väidete nimekirja. Komisjon ja EFSA olid aga peatanud paljude taimsete ainete kohta käivate väidete teadusliku hindamise, mistõttu vastavad nimekirjad ei olnud valmis.
Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus pidi kaaluma kahte vastuolulist seisukohta, mis tulenesid Saksamaal väljakujunenud kohtupraktikas tekkinud eriarvamustest:
Kokkuvõtvalt eelotsusetaotluse küsimus seisnes selles, kas taimsete ainete kohta võib reklaamides esitada tervisealaseid väiteid või viiteid toidu üldistele tervise- ja heaolueelistele, kui need väited ei ole määruse artiklites 13 ja 14 lubatud ega esitatud koos lubatud konkreetse tervisealase väitega, isegi kui Komisjoni hindamine ja väidete kandmine nimekirjadesse ei ole veel lõppenud?
Seega oli kassatsioonkaebuse edukus täielikult sõltuv sellest, kuidas tuleks tõlgendada EL-i määrust: kas EL-i määrus artikkel 10 kehtib taimsete ainete puhul ka siis, kui Euroopa Komisjon ja EFSA on nende hindamise peatatud.
Kuna vastus Euroopa Liidu tõlgendamise küsimusele oli määrava tähtsusega, Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus peatas menetluse ja esitas eelotsusetaotluse Euroopa Kohtule põhikohtuasjas otsuse tegemiseks.
Oluline oli ka asjaolu, et Saksamaa Liitvabariigi kõrgeim üldkohus tuvastas, et Novel Nutriology ei täitnud üleminekumeetmete tingimusi (art 28 lg 6 p b), isegi kui see säte oleks ainuke erand keeldude alt.
Seega oli Novel Nutriology jaoks ainuke juriidiline lootus see, et Euroopa Kohus tunnistaks, et Komisjoni tegevusetuse tõttu on artikli 10 keeld ajutiselt kohaldamatu taimsete ainete suhtes, sõltumata üleminekumeetmete täitmata jätmisest.
Euroopa Kohtu seisukoht ja põhjendused.
Esmalt rõhutas kohus, et EL-i määruse artikli 10 lõikes 1 on kehtestatud üldine keeld esitada tervisealaseid väiteid, välja arvatud need, mis on kantud määruse artiklites 13 ja 14 nimetatud lubatavate väidete nimekirjadesse. Samuti on artikli 10 lõikes 3 sätestatud, et üldistele eelistele suunatud väiteid tohib esitada üksnes koos konkreetse tervisalase väitega, mis on artiklites 13 või 14 määratud nimekirjas. Seega võivad ettevõtjad kasutada tervisealaseid väiteid üksnes juhul, kui need on teaduslikult põhjendatud ja tarbijale hästi mõistetavad.
Teiseks märkis kohus, et kuigi artikli 13 lõike 3 kohaselt pidi komisjon EFSA-ga konsulteerides vastu võtma lubatud väidete nimekirja hiljemalt 2010. aasta jaanuariks, on taimsete ainete kohta esitataud väidete hindamine peatatud ning nende kohta nimekirja ei ole seni koostatud. Sellest tulenevalt saab nende väidete kasutamist lubada ainult EL-i määruse artikli 28 lõikes 6 sätestatud üleminekukorra alusel, kui need on varem kooskõlas riigisisese õigusega kasutusele võetud ja kui vastav taotlus on esitatud õigel tähtajal. Kuna põhikohtuasjas käsitletud väidete kohta ei olnud taotlust esitatud või see esitati hilinenult, järeldas kohus, et neid väiteid ei saa ka üleminekukorra alusel kasutada.
Kohus märkis ka, et selline tõlgendus on kooskõlas määruse eesmärkidega, milleks on siseturu efektiivse toimimise tagamine ja kõrgetasemeline tarbija ja rahvatervise kaitse. Samuti rõhutati, et Euroopa Kohtu praktika kinnitab, et tervise kaitse on määruse üks põhilisi eesmärke. Selle eesmärgi saavutamiseks on esmatähtis anda tarbijale vajalikku teavet, et ta saaks teha valikuid, olles teadlik kõikidest asjaoludest. Kohtuotsuses C-19/15 "Verband Sozialer Wettbewerb" rõhutati samuti, et tervise kaitse on määruse peamiste eesmärkide hulgas ja seetõttu on vaja tarbijat kaitsta. Seega tuleb kooskõlas määruse põhjendusega 23 lubada tervisealaste väidete kasutamist liidus vaid pärast kõrgeimal tasemel teaduslikku hindamist, mille viib läbi EFSA. Selline teaduslik kontroll on hädavajalik, et vältida tarbijate eksitamist valede, mitmeti mõistetavate või teaduslikult põhjendamata väidetega. 
Otsuses analüüsiti, kas sellist tõlgendust võib seada kahtluse alla harta artiklis 16 sätestatud ettevõtlusvabaduse põhimõte. Kohus märkis, et ettevõtlusvabadus ei ole absoluutne ja seda võib piirata seadusega, kui piirang teenib üldise huvi eesmärki, arvestab õiguse olemasoluga ja on vajalik. EL-i määruse artikli 10 lõigete 1 ja 3 kohaldamine ei võta ettevõtjalt võimalust tooteid turustada, vaid keelab üksnes eelnevalt hindamata ja lubamata tervisealaste väidete kasutamist. Kuna seaduseandja on ette näinud üleminekukorra, ei kahjusta see piirang kohtu hinnangul ettevõtlusvabaduse olemust.
Eelnevast tulenevalt tagab kohtu seisukohalt keeld inimeste tervise ja tarbijate kaitse eesmärgi. Samuti vastab see väljakujunenud kohtupraktikale, mille kohaselt on tervisekaitse majandushuvidest olulisem ja võib õigustada isegi märkimisväärseid negatiivseid majanduslikke tagajärgi. Seega võimaldab selline keeld tagada õiglase tasakaalu põhiõiguste vahel, ilma et see ebaproportsionaalselt piiraks toidukäitlejate seaduslikku ettevõtlusõigust.
Viimaks kinnitas kohus, et harta artiklis 20 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet ei ole rikutud. Kohus möönas, et võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt tuleb sarnaseid olukordi käsitleda ühtemoodi, välja arvatud juhul, kui erinev käsitlemine on objektiivselt põhjendatud ja proportsionaalne. Arvestades, et EL-i määruse eesmärk on tagada kõrgetasemeline tarbija- ja rahvatervise kaitse ning tervisealaste väidete teaduslik kontroll peavad kõik toidukäitlejad, kes soovivad kasutada tervisealaseid väiteid, järgima artikli 10 lõigete 1 ja 3 sätteid.
Kokkuvõttes otsustas Euroopa Kohus, et EL-i määruse artikli 10 lõikeid 1 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et taimsetest ainetest koosneva toidulisandi reklaamis ei tohi kasutada tervisealaseid väited seni, kuni Euroopa Komisjon ei ole vastavaid väiteid hinnanud ja lisanud lubatud tervisealaste väidete nimekirja. Erandiks on olukord, kus väite kasutamine on siiski lubatud üleminekusätete alusel.
Otsuse tulemus ja mõju.
Kohtulahendist tulenevalt ei tohi taimsete ainete kohta esitada tervisealaseid väiteid ega viiteid toidu üldistele tervise- ja heaolueelistele, kui need väited ei ole eelnevalt teaduslikult hinnatud ega kantud EL-i määruse artiklites 13 ja 14 sätestatud lubatavate väidete nimekirjadesse. Üldised väited tervise või heaolu kohta peavad olema esitatud koos konkreetse, nimekirjas oleva tervisealase väitega. Seni, kuni hindamine ei ole lõppenud komisjoni poolt ja väiteid nimekirjades ei ole, ei tohi neid väiteid kasutada. Erandiks on  ainult EL-i määruse artikli 28 lg 6 üleminekumeetmed ning vastav taotlus. Konkreetse väidete lubamine sõltub EFSA teaduslikust hindamisest ja komisjoni otsusest. Piirangud ettevõtlusvabadusele on õigustatud, proportsionaalsed ja ei kahjusta toidukäitlejate võimalust oma tooteid turule tuua, vaid tagavad tarbijate ja üldise tervise kaitse kõrge taseme.
Eesti kohtupraktika.
Eesti kohtupraktika käesoleva EL-i määruse ehk toitumis- ja tervisealaste väidete lubatuse ning lubamatuse kohta ei ole liiga mahukas. Siiski on sarnaseid vaidlusi esinenud. Näiteks 2012. aastal alanud vaidlus OÜ Vipise ning Veterinaar- ja Toiduamet (VTA) vahel. Vaidlus käis selle üle, kas “köhasiirup” nimisõna kasutamine toidulisandi turustamiseks on lubatud või mitte. Kaebaja leidis – teiste argumentide seas –, et tal peaks olema õigus sõna “köhasiirup” oma toote nimetuses edasi kasutamiseks EL-i määruse artikkel 28 lg 3 alusel, mis võimaldas jätkata määrusele mittevastavate marginimetuste kasutamist kuni 2022. aastani, kui nimetust oli kasutatud enne 1. jaanuari 2005. Ringkonnakohus leidis aga, et kuna EL-i määrus oli mõeldud täiendama direktiivi 2000/13, mis andis alust tõlgenduseks, et nimetus pidi vastava direktiiviga enne kooskõlas olema ning kui nimetus seda ei ole, siis ei ole ka alust art 28 lg 3 kohaldamiseks. Direktiivi asjakohane säte oli Eesti õigusesse üle võetud toiduseaduse § 39 lg 1 p-d 1 ja 2 kaudu ning vastavate punktide alusel VTA ka Vipisele ettekirjutuse tegi, sest “köhasiirup” viitas haiguse ravimisele või leevendamisele ja on seetõttu tarbijat toidu olemuse osas eksitav. 
2025. aastal 12. septembril tegi Tallinna Halduskohus lahendi, mille raames lahendas vaidluse, kas Relaxationland OÜ kasutab oma toodetel ja toodete turustamiseks tervisealaseid väiteid korrektselt või mitte, nagu seda oli väitnud Põllumajandus- ja Toiduamet. Relaxtionland OÜ kaebust ei rahuldatud ning ettekirjutus jäi kehtima. Vastustaja tugines oma seisukohas sellele, et esitatud väited ei olnud vastavad EL-i määrusele, sest neid ei olnud nimekirjas ning ammugi mitte ei olnud need väited teadusliku alusega. Kohus ise sisuliselt tervisealaste väidete sisu ning kehtivust lahendis ei analüüsinud.