Liikmesriigi trahvimine direktiivi üle võtmata jätmise eest

 
Liikmesriigi trahvimine direktiivi üle võtmata jätmise eest on käesoleva artikli teemaks. Võrreldes Euroopa Liidu (edaspidi EL) määrusega ei ole direktiiv adresseeritud liikmesriigile või liikmesriikidele otsekohalduv, vaid selleks, et direktiiv omandaks õigusliku mõju, tuleb see liikmesriigi poolt siseriiklikku õigusesse üle võtta direktiivis sätestatud tähtaja jooksul. Miks on oluline direktiiv õigeaegselt üle võtta? Direktiivi õigeaegse ja sisult nõuetekohase ülevõtmise kohustuse eesmärk on tagada EL õiguse ühetaoline kohaldamine kõikides EL-i liikmesriikides ja on samuti õiguskindluse seisukohast määrava tähtsusega. Kui liikmesriik direktiivi õigeaegselt enda õiguskorda üle ei võta ja direktiivi ülevõtmiseks vajalikest riigisisestest ülevõtmise meetmetest Euroopa Komisjonile (edaspidi komisjon) ei teata, siis on tegemist EL-i aluslepingutest tuleneva kohustuse rikkumisega Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 258 mõttes. Seetõttu on liikmesriigi trahvimisest direktiivi üle võtmata jätmise tõttu tervikpildi saamiseks oluline järgnevas artiklis käsitleda direktiivi üle võtmata jätmise kontekstis kogu rikkumismenetluse protsessi (ELTL artiklid 258–260), kuna ka direktiivi üle võtmata jätmine riigisisesesse õigusesse kujutab endast EL õiguse rikkumist ELTL artikli 258 tähenduses.
Kui liikmesriik ei ole õigeaegselt direktiivi riigisisesesse õigusesse üle võtnud, pakub ELTL Komisjonile (ELTL artiklid 258 ja 260) ja samuti teistele liikmesriikidele (ELTL artikkel 259) mehhanismid EL õiguse järgimise tagamiseks direktiivi üle võtmata jätnud liikmesriigi suhtes, võimaldades esitada hagi Euroopa Kohtule asjaomase liikmesriigi vastu. ELTL artikkel 260 lõige 3 sätestab Euroopa Kohtule võimaluse määrata liikmesriigile rahaline sanktsioon direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise tõttu. Rahaline sanktsioon ELTL artikli 260 lõike 3 tähenduses on üldtermin, mis hõlmab nii põhisummat kui ka karistusmakset. Põhisumma on Euroopa Kohtu määratav ühekordne trahv, mille eesmärgiks on hoiatada direktiivi üle võtmata jätnud liikmesriiki, et direktiivi üle võtmata jätmisel on tagajärjed ja Euroopa Kohtu otsuse, millega on tuvastatud direktiivi üle võtmata jätmine, mittetäitmine on igal juhul tõsine rikkumine. Seevastu karistusmakse määramine on õigustatud vaid juhul, kui liikmesriigi kohustuse rikkumine kestab ajani, mil Euroopa Kohus hindab faktilisi asjaolusid. Euroopa Kohtul on ulatuslik kaalutlusõigus tuvastamaks, kas liikmesriik on jätnud direktiivi üle võtmata, kas liikmesriigile määrata seetõttu rahaline karistus ja kui suures ulatuses. Samuti on Euroopa Kohtul õigus määrata liikmesriigile trahvina korraga nii põhisumma kui karistusmakse. 
Direktiivi ülevõtmisest.
ELTL artikli 288 lõike 3 järgi on "direktiiv saavutatava tulemuse seisukohalt siduv iga liikmesriigi suhtes, kellele see on adresseeritud, kuid jätab vormi ja meetodite valiku selle riigi ametiasutustele". Euroopa Kohus on selgitanud, et viidatud sätet tuleb tõlgendada nii, et liikmesriigid on kohustatud direktiivi ülevõtmisel tagama selle täieliku mõju, omades samas ulatuslikku kaalutlusruumi meetodite valiku osas.
Erinevalt EL määrustest ei ole direktiivid liikmesriikidele otsekohalduvad, vaid selleks, et need omandaksid täieliku õigusliku mõju liikmesriikides, tuleb direktiiv riigisisesesse õigusesse n-ö üle võtta. Euroopa Kohus on märkinud, et direktiivid seavad liikmesriikidele väga erinevat laadi kohustusi ja sellest tingituna võivad väga erinevad olla ka tulemused, mis tuleb saavutada. Euroopa Kohus jagas 30. novembri 2006. a otsuses asjas nr C-32/05 direktiivid oma olemuselt järgmiselt:
Direktiivide õigusloomemenetlus on kaheetapiline. Kõigepealt võetakse direktiiv, mis peab olema kooskõlas EL-i aluslepingutega, vastu EL-i tasandil. Pärast EL-i tasandil direktiivi kehtestamist võtavad liikmesriigid direktiivi üle siseriiklikku õigusesse. Direktiivis on määratud tähtaeg, mis kuupäevaks liikmesriik peab olema direktiivi üle võtnud. Kui direktiivi ei ole nõuetekohaselt (sisuliselt õigesti) või õigeaegselt üle võetud, võib järelmiks olla Euroopa Kohtu määratav rahaline sanktsioon liikmesriigile, millest on juttu ka allpool. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika järgi ei saa liikmesriik õigustada direktiivi õigeaegset üle võtmata jätmist ja direktiivides sätestatud kohustuste täitmata jätmist riigisiseses õiguskorras eksisteerivate sätetega, siseriikliku olukorraga või praktikaga. Selline õigustus ei ole aktsepteeritav seetõttu, et liikmesriikide valitsused osalevad direktiivide ettevalmistamisel ja peavad seetõttu olema võimelised direktiivis ettenähtud ajaperioodi jooksul võtma vajalikud meetmed direktiivi sätete ülevõtmiseks. Nii on ka Euroopa Kohus 8. juuli 2019. aasta otsuses asjas nr C-543/17 sedastanud, et iga liikmesriik peab võtma arvesse neid etappe, mis tema sisemisest õiguskorrast tulenevalt on vajalikud nõutavate õigusaktide vastuvõtmiseks, tagamaks, et direktiivi ülevõtmine toimuks määratud tähtaja jooksul. Peale selle on Euroopa Kohus leidnud 9. juuli 1991. a otsuses asjas nr C-146/89, et liikmesriik ei saa õigustada aluslepingust tulenevate kohustuste täitmata jätmist sellega, et näitab, et ka teine liikmesriik on jätnud täitmata ja ei ole jätkuvalt täitnud oma kohustusi. See on levinud vastuväide liikmesriikide seas direktiivide üle võtmata jätmisel, kuid mitte edukas Euroopa Kohtus.
Kokkuvõttes direktiivi õigeaegne, täpne ja nõuetekohane ülevõtmine on EL õiguse ühetaolise kohaldamise ja õiguskindluse seisukohast määrava tähtsusega. Direktiiv on õigusaktina vahend, millega ühtlustatakse liikmesriikides kehtivaid õigusnorme. Direktiivi ülevõtmist Eesti riigisisesse õigusesse jälgib Eestis Riigikantselei Euroopa Liidu sekretariaat koostöös ministeeriumidega.
Direktiivi üle võtmata jätmise tagajärg rikkumismenetlus.
Liikmesriikidel on kohustused tulenevalt kuulumisest EL-i. ELTL artiklid 258–260 annavad peaasjalikult komisjonile (artiklid 258 ja 260) ja samuti teistele liikmesriikidele (artikkel 259) EL õiguse jõustamise mehhanismid liikmesriikide vastu, võimaldades esitada hagi Euroopa Kohtule selle liikmesriigi vastu, kes ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust. ELTL artikli 258 sõnastus – "ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust" – on väga abstraktne, mh hõlmates ettenähtud tähtajaks direktiivi üle võtmata jätmist riigisisesesse õigusse ja ülevõtmismeetmetest teatamata jätmist komisjonile ning mittenõuetekohast ülevõtmist.
Liikmesriigil tuleb direktiiv riigisisesesse õigusesse üle võtta liidu seadusandja poolt direktiivis määratud tähtaja jooksul ja teavitada komisjoni direktiivi ülevõtmiseks vajalikest riigisisestest meetmetest. Komisjonil on võimalus algatada rikkumismenetlus liikmesriigi suhtes, kui direktiivi ei ole tähtaegselt üle võetud või kui komisjoni ei ole teavitatud direktiivi ülevõtmise meetmetest või kui direktiivi ei ole nõuetekohaselt (sisuliselt õigesti) üle võetud. Rikkumismenetluse eesmärgiks on tuvastada, kas liikmesriik ei ole täitnud aluslepingutest tulenevat kohustust. Komisjoni pädevusse kuulub aluslepingute täitmise kontroll Euroopa Liidu lepingu (edaspidi ELL) artikli 17 lõike 1 järgi. Komisjon kontrollib süsteemselt direktiivide tähtaegset ja nõuetekohast ülevõtmist selleks, et tagada direktiivide ühetaoline kohaldamine kogu EL-is. Seega rikkumismenetluse algatamise võimalus annab komisjonile järelevalvefunktsiooni liikmesriikide üle EL õiguse rakendamisel ja ülevõtmisel, kuid seda üksnes Euroopa Liidu Kohtu kontrolli all.
Kust saab komisjon informatsiooni rikkumismenetluse algatamiseks ELTL artikli 258 alusel? Komisjon algatab rikkumismenetluse ELTL artikli 258 alusel omal initsiatiivil või era- või juriidilise isiku kaebuse põhjal. Kuna komisjonil ei ole eraldiseisvat uurimisorganit rikkumiste avastamiseks, siis ta saab informatsiooni direktiivi üle võtmata jätmise kohta meediast, Euroopa Parlamendis esitatud küsimustest-vastustest või kui liikmesriik on jätnud teavitamata direktiivi ülevõtmise meetmetest. Komisjon on tunnistanud, et kaebused EL-i kodanikelt on oluliseks rikkumiste tuvastamise allikaks. Selleks töötati 1999. aastal välja spetsiaalne kaebuse vorm. Teiselt poolt on komisjon tõstnud esile enda diskretsiooniõigust rikkumismenetluse algatamisel, öeldes selgelt välja, et rikkumismenetluse peamine eesmärk on viia liikmesriigi tegevus EL-i õigusega kooskõlla, mitte aga rahuldada üksikisikute huve. Seega era- või juriidilised isikud ei saa kohustada komisjoni algatama rikkumismenetlust liikmesriigi suhtes.
Rikkumismenetlus jaguneb järgmisteks etappideks:
Kokkuvõttes toimub esmalt komisjoni eestvedamisel kohtueelne menetlus, millega asjassepuutuvale liikmesriigile antakse võimalus vastata talle esitatud etteheidetele EL õiguse rikkumise kohta, mis seisneb direktiivi üle võtmata jätmises. Kohtueelses menetluses komisjoni esitataval märgukirjal ja põhjendatud arvamusel ei ole õiguslikult siduvat jõudu liikmesriigi suhtes ja need ei ole iseseisvalt vaidlustatavad ELTL artikli 263 alusel. Siiski võib liikmesriik kostjana esitada kohtumenetluses väite, et komisjoni saadetud põhjendatud arvamus ei olnud piisavalt selge. Ligikaudu 80% rikkumismenetlustest, mis on algatatud ELTL artikli 258 alusel, lahendatakse juba rikkumismenetluse esimestes etappides (märgukirja või põhjendatud arvamuse etapis), mistõttu neil juhtudel asi ei jõuagi üldse Euroopa Kohtusse. Kui aga kohtueelse menetluse raames ei saavutata rahuldavat tulemust, võib komisjon või teine liikmesriik esitada hagi liikmesriigi vastu EL õiguse rikkumise kohta kohtusse. Enamasti on hagejaks siiski komisjon.
Komisjonile ei ole sätestatud ei ELTL artikliga 258 ega ühegi muu sättega kohustuslikku tähtaega, mille jooksul ta peab rikkumismenetluse algatama, lõpetama või esitama hagi Euroopa Kohtusse. Ühes lahendis aastast 1968 märkis Euroopa Kohus, et komisjoni otsustada on, millal ta esitab kohtule hagi ELTL artikli 258 (siis artikkel 169) alusel ja komisjoni kaalutlused sobiva ajahetke valimisel ei mõjuta hagi vastuvõetavust Euroopa Kohtu poolt. Samas ühes teises lahendis, kus Holland väitis, et enam kui 5-aastane ajaperiood alates rikkumismenetluse algatamisest kuni lõpuks komisjoni poolt hagi esitamiseni Euroopa Kohtule on ebamõistlik, leidis Euroopa Kohus, et isegi kui ELTL artikkel 258 (siis artikkel 169) otsesõnu ei kehtesta ajapiirangut rikkumismenetluse algatamiseks, siis on põhimõtteliselt võimalik, et teatud juhtudel kohtueelse menetluse pikk kestus võib raskendada liikmesriigi võimalusi vastuväiteid esitada ning seeläbi rikkuda tema võimalusi efektiivsele kaitsele. Seega võib eksisteerida komisjonile oht, et liiga pikk menetlus toob kaasa kaebeõiguse kaotamise.
Euroopa Kohus on rõhutanud, et kohtueelse menetluse eesmärk on anda asjassepuutuvale liikmesriigile võimalus täita EL õigusest tulenevaid kohustusi või kasutada oma õigust kaitsta ennast komisjoni esitatud kaebuste vastu. Nende eesmärkide realiseerimiseks peab komisjon andma liikmesriigile mõistliku tähtaja komisjoni märgukirjale vastamiseks ja põhjendatud arvamuse järgimiseks. Tähtaja mõistlikkuse kindlakstegemiseks tuleb arvesse võtta kõiki juhtumi asjaolusid. Väga lühike tähtaeg märgukirjale vastamiseks või põhjendatud arvamuse täitmiseks võib olla õigustatud eriti juhul, kui rikkumine tuleb kiiresti lahendada ehk tegemist on kiireloomulise asjaga või kui asjaomasel liikmesriigil oli täielik ülevaade komisjoni seisukohtadest juba ammu enne rikkumismenetluse algatamist.
Tagasivaade ajaloosse, ELTL artiklid 258 ja 260.
ELTL artikkel 260, mis näeb ette võimaluse määrata liikmesriigile Euroopa Kohtu otsuse täitmata jätmise eest (sh kohtuotsuse, millega tuvastatakse liikmesriigi rikkumine direktiivi üle võtmata jätmise või ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise tõttu) rahaline karistus, sätestati Maastrichti lepinguga. ELTL artikli 260 kehtestamise eesmärgiks oli motiveerida liikmesriike täitma nende suhtes tehtud kohtuotsuseid. Enne rahalise karistuse võimaluse sätestamist oli ainuke viis, kuidas sundida liikmesriiki täitma ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust, millega tuvastati direktiivi üle võtmata jätmine või ülevõtmise meetmetest teatamata jätmine kui EL aluslepingutest tuleneva kohustuse rikkumine, esitada riigi vastu hagi kohtuotsuse täitmata jätmise tõttu. Seejärel Lissaboni lepinguga tehti 2009. aastal kaks muudatust ELTL artiklis 260. Esiteks, komisjon ei pea enam andma põhjendatud arvamust enne liikmesriigi kaebamist Euroopa Kohtusse seetõttu, et liikmesriik ei täida eelnevalt ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsust. See muudatus kiirendab rahalise karistuse määramise menetlust. Teiseks, täiendati ELTL artiklit 260 lõikega 3, mis näeb ette, et kui liikmesriik rikub direktiivi ülevõtmise meetmest teatamise kohustust, võib kohus juba liikmesriigi kohustuse rikkumist tuvastava esimese kohtuotsusega määrata rahalise karistuse, olemata eelnevalt teinud liikmesriigi rikkumise kohta otsuse ELTL artikli 258 alusel. Direktiivi ülevõtmisega hilinemise rikkumismenetlus muutub sisuliseks kontrolliks, mitte ei algatata enam uut menetlust liikmesriigi vastu.
Rahalised sanktsioonid direktiivi üle võtmata jätmisel.
Euroopa Kohus on oma praktikas sedastanud, et kohus peab iga juhtumi asjaolusid arvestades ning tema hinnangul vajalikust veenvuse ja hoiatavuse määrast lähtudes kindlaks määrama asjakohased rahalised karistused muu hulgas selleks, et ära hoida selliste EL õiguse rikkumiste kordumine. Rahaline karistus on abinõu, et tagada liikmesriigi poolt direktiividest ja aluslepingutest tulenevate kohustuste täitmine ning lõpetada rikkumine, mis seisneb kas direktiivi osalises või täielikus üle võtmata jätmises või ülevõtmismeetmetest teatamata jätmises. Ühtlasi on rahalise karistuse eesmärgiks panna rikkuja liikmesriik majanduslikus mõttes surve alla, mis ajendaks teda rikkumist lõpetama.
Rahalise sanktsiooni õigusliku aluse direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest sätestab ELTL artikli 260 lõige 3. Termin "rahaline sanktsioon" on üldmõiste, mis hõlmab nii põhisummat kui ka karistusmakset:
Euroopa Kohus rõhutanud, et komisjoni ettepanekud liikmesriigile määratava rahalise karistuse ja selle suuruse kohta ei ole kohtule õiguslikult siduvad, vaid kujutavad endast ainult tarvilikku lähtepunkti. Samuti ei ole komisjoni teatistes sisalduvad suunised Euroopa Kohtu jaoks siduvad, vaid need aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, ettenähtavust ja õiguskindlust.
Eesti vastu algatatud rikkumismenetlused seoses direktiivi üle võtmata jätmisega aastatel 2004–2019.
Komisjon algatas Eesti suhtes kokku 477 rikkumismenetlust seisuga 31.12.2019. Seevastu on komisjon Eesti riigi vastu algatatud rikkumismenetluse raames esitanud hagi Euroopa Kohtule ELTL artiklite 258 ja 260 alusel kokku 30 korral seisuga 31.12.2019.
Eestit ei ole kordagi trahvitud Euroopa Kohtu poolt direktiivi üle võtmata jätmise või direktiivi ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise eest. Samuti ei ole mitte ükski liikmesriik Eesti peale kaevanud ELTL artikli 259 lõike 1 alusel põhjendusega, et Eesti ei ole täitnud EL-i aluslepingutest tulenevat kohustust – ei ole võtnud korrektselt või tähtaegselt üle direktiivi või ei ole teavitanud direktiivi ülevõtmise meetmetest. Siiski on Eesti poolt direktiivi üle võtmata jätmine kahel korral päädinud Euroopa Kohtu otsusega, milles kohus tuvastas, et Eesti ei võtnud ettenähtud tähtaja jooksul vastu vajalikke õigus- ja haldusnorme, et täita direktiividest 2006/21/EÜ ja 2005/65/EÜ tulenevaid kohustusi. Direktiiv 2006/21/EÜ käsitleb kaevandustööstuse jäätmete käitlemist ja direktiiv 2005/65/EÜ sadamarajatiste turvalisuse tugevdamist ning mõlemad direktiivid jättis Eesti riigisisesesse õigusesse tähtaegselt üle võtmata. Nimetatud kohtuotsuste puhul Eesti ei vaielnud kostjana kohtumenetluses komisjonile vastu ja möönis, et direktiivid jäeti tähtaegselt üle võtmata. Lisaks eelnevale on Eesti kohta tehtud veel üks Euroopa Kohtu otsus (C-39/10). Selles kohtuasjas palus komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et mitteresidentidele makstavat pensioni käsitlevad Eesti riigi sisesed õigusnormid on vastuolus ELTL artikliga 45 ja Euroopa Majanduspiirkonna (EMP) lepingu artikliga 28. Euroopa Kohus leidiski, et kuna Eesti Vabariik ei kohaldanud tulumaksuseaduses ette nähtud maksuvaba tulu piirmäära mitteresidendist pensionäridele, keda seetõttu, et nende pension on liiga väike, elukohaliikmesriigis viimase õigusnormide kohaselt ei maksustata, siis on ta rikkunud ELTL artiklist 45 ja EMP lepingu artiklist 28 tulenevaid kohustusi. Enne Lissaboni lepingut, st enne ELTL artikli 260 lõike 3 sätestamist, sai liikmesriiki trahvida direktiivi üle võtmata jätmise või direktiivi ülevõtmismeetmetest teatamata jätmise eest alles ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsuse täitmata jätmise järel. Kuna Eesti täitis kõik eelnimetatud kolm Euroopa Kohtu otsust, siis Eestile trahvi ei järgnenud ELTL artikli 258 alusel tehtud kohtuotsuse täitmata jätmise eest. Seega Eesti puhul on kokku kolmel korral jõutud Euroopa Kohtu otsuseni rikkumismenetluse raames, millest kaks kohtulahendit puudutavad otseselt direktiivi õigeaegselt üle võtmata jätmist.
Enne Lissaboni lepingut oli komisjonil selline poliitika, et kui liikmesriik jõudis kohtumenetluse ajal direktiivi üle võtta, siis komisjon võttis liikmesriigi vastu esitatud hagi tagasi. Nagu eelnevalt mainitud, siis komisjon saab alates Lissaboni lepingu jõustumisest direktiivi mitteõigeaegse ülevõtmise ja ülevõtmise meetmetest teatamata jätmise kohtuasjades nõuda trahvi ka juba esimeses kohtumenetluses ja Euroopa Kohus võib juba liikmesriigi kohustuse rikkumist tuvastava esimese kohtuotsusega määrata rahalise karistuse ELTL artikkel 260 lõige 3 järgi. Senimaani Eesti vastu ühtegi hagi ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamiseks direktiivi üle võtmata jätmise tõttu esitatud ei ole. Välisministeeriumi EL õiguse büroo direktori sõnul komisjon aga viitab ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamise võimalusele kõigis direktiivide mitteõigeaegset ülevõtmist puudutavates rikkumismenetlustes.
Euroopa Kohtu lahendeid direktiivi üle võtmata jätmise ja trahvimise kohta.
C-543/17 Euroopa Komisjon "vs". Belgia Kuningriik.
Miks oluline kohtulahend? Enne kohtuasja C-543/17 ei olnud Euroopa Kohus võtnud seisukohta ELTL artikli 260 lõike 3 kohaldamisala ja tõlgendamise kohta, olenemata sellest, et varem oli olnud kohtumenetluses palju kohtuasju, milles komisjon oli palunud kohaldada nimetatud sätet. Põhjus peitub selles, et eelnevad juhtumid leidsid lahenduse enne, kui jõuti välja kuulutada kohtuotsus asjaomase liikmesriigi ja komisjoni vahel, kuna viimane loobus hagist liikmesriigi vastu kõikides nendes kohtuasjades. Seega kõnealune kohtulahend on märgilise tähendusega, sest andis esimest korda Euroopa Kohtule võimaluse tõlgendada ELTL artikli 260 lõiget 3. Selles kohtuasjas astus samuti Eesti liikmesriigina menetlusse Belgia Kuningriigi nõuete toetuseks.
Belgia Kuningriik ei võtnud hiljemalt 1. jaanuariks 2016 vastu kõiki õigus- ja haldusnorme, mis olid vajalikud direktiivi 2014/61/EL kiire elektroonilise side võrkude kasutuselevõtukulude vähendamise meetmete kohta täitmiseks või vähemalt ei teavitanud komisjoni direktiivi ülevõtmise meetmetest. Komisjon saatis Belgia Kuningriigile enne kohtumenetlust nii märgukirja kui ka põhjendatud arvamuse, misjärel Belgia asutuste palvel pikendas komisjon põhjendatud arvamusele vastamise tähtaega 28. veebruarini 2017. Belgia vastas komisjonile 21. veebruaril ja 28. märtsil 2017 saadetud kirjadega ja teatas, et direktiivi ülevõtmine on pooleli. Belgia Kuningriik ei olnud ka enam kui poolteist aastat pärast direktiivis ettenähtud tähtaja möödumist rakendanud kõiki vajalikke meetmeid direktiivi täielikuks ülevõtmiseks – direktiivi ülevõtmiseks tuli veel teatavaid riigisiseseid õigusnorme vastu võtta. Seetõttu otsustas komisjon esitada hagi Euroopa Kohtule, et viimane:
Euroopa Kohtu poolt lahendatavad õiguslikud küsimused
Euroopa Kohtu seisukohad
Kuna Belgia Kuningriik ei võtnud veel selleks ajaks, mil Euroopa Kohus hindas faktilisi asjaolusid, vajalikke meetmeid direktiivi ülevõtmiseks ja ammugi ei teatanud sellistest meetmetest komisjonile, siis jätkas ta osaliselt oma kohustuste rikkumist. Seega leidis Euroopa Kohus, et ELTL artikli 260 lõige 3 oli kohaldatav.
Kohtujuristi seisukohad ELTL artikli 260 lõike 3 tõlgendamisel
Lõppkokkuvõttes oli kohtujurist arvamusel, et käesolevas kohtuasjas ei olnud ELTL artikli 260 lõige 3 kohaldatav ja komisjoni nõue Belgia Kuningriigi vastu ei saanud olla tulemuslik, eelkõige arvestades seda, et kõnealune liikmesriik siiski komisjonile järk-järgult teatas ülevõtmise meetmetest. Seega kohtujuristi seisukoht erines Euroopa Kohtu hinnangust ELTL artikkel 260 lõike 3 kohaldamise osas.
C-387/97 Euroopa Ühenduste Komisjon "vs". Kreeka Vabariik.
Miks oluline kohtulahend? C-387/97 on unikaalne kohtulahend seetõttu, et see on esimene Euroopa Kohtu lahend, milles Euroopa Kohus jõudis liikmesriigile trahvi määramiseni direktiivi üle võtmata jätmise tõttu ja milles kohus pidi rakendama EÜ artiklit 171 (nüüd ELTL artikkel 260). EÜ artikkel 171 tegi võimalikuks rahalise karistuse määramise liikmesriigile, kes ei olnud täitnud EÜ artikli 169 (nüüd ELTL artikkel 258) alusel tehtud kohtuotsust. Kohtujurist Ruiz-Jarabo Colomeri hinnangul peitub selle kaasuse olulisus selles, et EÜ artikli 171 lakooniline sõnastus tõstatas mitmeid õiguslikke küsimusi selle kohta, kuidas riike sanktsioneerida, näiteks kas seda teha tagasiulatuvalt, mis on Euroopa Kohtu ja Komisjoni roll rahalise karistuse liigi ja suuruse määramisel. Kohtuotsuses on põhjalik analüüs selle kohta, mille alusel otsustati, et Kreeka Vabariik on rikkunud EL aluslepingust tulenevat kohustust. Karistussumma suuruse määramisel tõi komisjon välja kolm kriteeriumi, mida Euroopa Kohus võttis arvesse otsuse tegemisel: rikkumise tõsidus, rikkumise kestus ja karistuse eesmärk hoida ära edasisi rikkumisi.
Kreeka Vabariigile esitati kaebus EÜ artikli 171 (muudetud artikliks 228, nüüdseks ELTL artikkel 260) alusel, kuna Kreeka Vabariik jättis võtmata vajalikud meetmed, et järgida eelnevat Euroopa Kohtu otsust C-45/91, mille alusel pidi Kreeka looma tegevusplaani, et lahti saada jäätmetest (toksilistest ja ohtlikest jäätmetest), mida veeti Chania piirkonnast Kouroupitose jõkke, seejuures ohustamata ning häirimata inimeste tervist ja keskkonda. Nimetatud eesmärgi saavutamiseks lõid direktiivid 75/442/EMÜ ja 78/319/EMÜ liikmesriikidele kohustuse teatud sätete vastuvõtmiseks.
Kreekale karistusmakse suuruse määramine
EÜ artikkel 171 sätestas, et kui liikmesriik on rikkunud kohustust, peab ta võtma tarvitusele kõikvõimalikud meetmed, et oma kohustust täita. Artikkel 171 aga ei määranud, mis ajaks peab liikmesriik seda tegema. Kohtupraktika järgi on aga liikmesriigil kohustus meetmeid rakendada kohe ja need lõpule viia nii kiiresti kui võimalik.
Komisjoni koostatud memorandumi 96/C 242/77 ja selle teatise 97/C 63/02, mis käsitlevad EÜ artikli 171 alusel karistussumma suuruse arvutamist, järgi tuleb karistussumma suuruse määramisel silmas pidada selle eesmärki. Komisjon tegi kohtule ettepaneku arvutada karistussumma suurus kolme kriteeriumi alusel: rikkumise tõsidus, rikkumise kestus ja vajadus tagada, et karistus hoiab ära jätkuva rikkumise ning edasised rikkumised. Komisjoni teatis 97/C 63/02 määratles matemaatilised muutujad karistussumma arvutamiseks, mis sõltuvad eelnimetatud kolmest kriteeriumist. Komisjon soovitas karistusmakse arvutamisel võtta arvesse Kreeka sisemajanduse kogutoodangut ja häälte arvu Euroopa Nõukogus. Euroopa Kohus rõhutas, et artikli 171 lõike 2 sõnastusest tuleneb selgelt, et komisjoni soovitused liikmesriigile määratava rahalise karistuse (põhisumma või karistusmakse) ja selle suuruse kohta ei ole kohtule õiguslikult siduvad. Samuti ei ole komisjoni teatistes sisalduvad suunised Euroopa Kohtu jaoks siduvad, vaid need aitavad tagada komisjoni tegevuse läbipaistvust, ettenähtavust ja õiguskindlust.
Endine EÜ artikkel 171 toob välja kaks rahalise karistuse liiki: põhisumma ja karistusmakse. Euroopa Kohus märkis, et karistusmakse peamine eesmärk on, et liikmesriik heastaks kohustuse rikkumise nii kiiresti kui võimalik ja karistusmakse peab olema proportsionaalne võrrelduna tuvastatud rikkumise ja asjaomase liikmesriigi maksevõimega. Euroopa Kohus leidis lõppkokkuvõttes, et võttes arvesse rikkumiste olemust ja seda, et rikkumine kestis veel kohtuistungi ajal, on rahalistest karistustest sobivaim karistusmakse.
Komisjoni suunised: Karistusmakse efektiivsuse seisukohast peab summa olema piisavalt suur, et motiveerida liikmesriiki rikkumist lõpetama ja ära hoida edasisi rikkumisi. Sümboolsete summade määramine ei täida selliste kohtuotsuste tõelist eesmärki, milleks on rikkumise ärahoidmine ja tagamine, et liikmesriigid rakendaksid täielikult EL õigust. Kui on oht, et rikkumine jätkub või kordub, siis tuleb määrata tavalisest kõrgem karistusmakse.
Lõppkokkuvõttes määras Euroopa Kohus Kreeka Vabariigile karistusmakse suuruses 20 000 eurot päevas iga päeva eest, millega oldi viivituses kohtuotsuse C-45/91 täitmiseks vajalike meetmete rakendamisega, kuni kohtuotsuse C-45/91 täitmiseni.