ÜRO globaalne ränderaamistik

ÜRO globaalne ränderaamistik (inglise keeles täisnimega "Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration" ehk "Globaalne raamistik ohutu, korrastatud ja reeglipärase rände jaoks", lühendina GCM; ka "rändepakt", "rändelepe", "rändekompakt") on ÜRO õiguslikult mittesiduv raamdokument, mis väljendab liikmesriikide tahet leppida kokku rännet puudutavates üldistes põhimõtetes. Dokument keskendub seaduslikule rändele (nt töö- ja õpiränne) ning ebaseadusliku rände vähendamisele (sh inimkaubanduse piiramisele), sundrännet ehk rahvusvahelist kaitset taotlevaid pagulasi see ei puuduta.
Dokumendi väljatöötamise ajendasid mitmel pool maailmas, sealhulgas Euroopas viimastel aastakümnetel esinenud rändekriisid, ÜRO pagulasagentuuri järjest suurenev rahastamisvajadus ning prognoosides ennustatav uute rändeprobleemide esilekerkimine (nt kliima soojenemisega kaasnev ränne). ÜRO liikmesriigid andsid 2016. aastal rännet ja pagulasi käsitleva New Yorgi deklaratsiooniga ÜRO-le mandaadi globaalse ränderaamistiku koostamiseks (Eestit esindasid seejuures tollane president Toomas Hendrik Ilves ja välisminister Jürgen Ligi). Raamistiku tekst valmis 11. juulil 2018. Marokos toimunud Marrakechi tippkohtumisel avaldasid valitsus- ja riigijuhid toetust dokumendi eesmärkidele oma sõnavõttudes ja selle heakskiitmine toimus 2018. aasta lõpus toimunud ÜRO peaassambleel. Kuna raamistik on mittesiduv dokument, siis seda ei allkirjastata.
Raamistiku algtekst on inglise keeles ning Eesti välisministeerium soovitab lähtuda eelkõige just sellest, mitte eestikeelsest mitteametlikust tõlkest. Ingliskeelne tekst on avalikult kättesaadav ÜRO kodulehel, eestikeelne tõlge välisministeeriumi kodulehel ja suuremates uudiseportaalides.
Eesmärgid.
Ränderaamistik määratleb liikmesriikide ühised eeldused ja mõistestiku, mille alusel saab võimalikuks riikide koostöö seadusliku rände reguleerimisel (näiteks töö- või õpiränne), ebaseadusliku rände piiramisel ning sellest tulenevate probleemide lahendamisel, sealhulgas võitlusel inimkaubandusega ja ebaseaduslike migrantide tagasisaatmisel. Lisaks käsitleb ränderaamistik teisi tegevusvaldkondi, mis kaudselt piiravad ebaseaduslikku rännet, näiteks rände tõuketegurite vähendamise kaudu.
Raamistikus on loetletud rahvusvahelise koostöö 23 eesmärki, mille saavutamiseks ettenähtud meetmeid nimetatakse pühendumusteks. Eesmärkide seas on näiteks:
Ülesehitus.
Raamistiku tekst algab preambuliga (punktid 1–7), milles loetletakse kokkuleppe aluseks olevaid dokumente: ÜRO põhikiri, inimõiguste ülddeklaratsioon, kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt, sotsiaalsete ja kultuuriliste õiguste rahvusvaheline pakt, rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni konventsioon, orjatöö konventsioon, ÜRO kliimamuutuste raamkonventsioon, ÜRO kõrbestumise tõkestamise konventsioon, Sendai katastroofiohu vähendamise raamistik, uus linnade tegevuskava jmt. Järgnevas loetletakse varasemaid arutelusid rahvusvahelise rände teemal, deklareeritakse pagulaste ja migrantide õiguste üldine ulatus ja erinevus. Preambuli viimane punkt määratleb ränderaamistiku kui "õiguslikult mittesiduva koostööraamistiku", mis soosib rahvusvahelist koostööd, toetab riikide suveräänsust ja rahvusvahelisest õigusest lähtuvaid kohustusi.
Preambulile järgneb lõik pealkirjaga "Meie visioon ja juhtpõhimõtted" (punktid 8–17). Selles deklareeritakse raamistiku lähtekohad: enamik migrante reisib, elab ja töötab turvaliselt ja seaduslikult ning rändel on olulised positiivsed mõjud, kuid neid tuleb rände parema haldamise kaudu optimeerida. Selleks, et peale jääksid positiivsed mõjud, peavad aga riigid tegema koostööd, koguma andmeid, kujundama ühised teaduspõhised poliitikad ning tagama inimestele tõese teabe seadusliku rände võimaluste ja ebaseadusliku rände ohtude kohta, samuti hajutama rände kohta levivat valeinfot ning tagama, et nii nagu kohalikel, oleks ka migrantidel tagatud inimõigused. Lõigu viimane punkt loetleb raamistiku juhtpõhimõtted: inimkesksus, rahvusvaheline koostöö, riikide suveräänsus, õigusriik ja nõuetekohane menetlus, kestlik areng, inimõigused, sooküsimuste arvestamine, laste vajaduste arvestamine, kogu valitsust kaasav lähenemine ning kogu ühiskonda kaasav lähenemine.
Punkt 16 kannab pealkirja "Meie koostööraamistik" ning loetleb turvalise, korrapärase ja seadusliku rände 23 eesmärki, mis on lahti kirjutatud järgnevas peatükis "Eesmärgid ja pühendumused" (punktid 17–39). Tolles loetletakse järjest eesmärgid ning iga eesmärgi järel kirjutatakse lahti selleks vajalikud meetmed ehk pühendumused kujul "Pühendume sellele, et... Selle pühendumuse järgimiseks tugineme järgmistele toimingutele: a) töötame välja... b) täiustame; c) toetame... d) loome ja tugevdame..." jne.
Peatükk "Rakendamine" (40–47) kinnitab taas rahvusvahelise avaliku õiguse ja koostöö tähtsust, et ränderaamistiku rakendamine soodustaks ohutut, korrapärast ning seaduslikku rännet. Punkt 43 näeb ette mehhanismi loomise, mis võimaldaks riikidel, erasektoril, heategevusfondidel jt panustada koostöösse vabatahtlikult tehnilist, rahalist ja inimressurssi. Mehhanismi kuuluvad teavet jagav ja rahastust otsiv ühenduskeskus, projektlahendusi rahastav käivitusfond ning üleilmne veebiplatvorm, kus jagatakse rände kohta käivaid teadmisi ja avatud andmeid. Punkt 45 kiidab heaks ÜRO peasekretäri otsuse luua Rahvusvahelise Migratsiooniorganisatsiooni baasil ÜRO migratsioonivõrgustik, mille andmete alusel esitab peasekretär iga kahe aasta tagant globaalse ränderaamistiku rakendamise aruande.
Viimane peatükk "Jätkutegevused ja seire" näeb ette rahvusvahelise rändepoliitika seire foorumi asutamise, mis toimub alates 2022. aastast iga nelja aasta tagant ning lõpeb valitsustevahelise eduaruandega. Teisi seniseid foorumeid kutsutakse üles koostööle ja infovahetusele ning riike julgustatakse töötama välja ränderaamistiku rakenduskava, milles kasutataks kõigi asjaomaste sidusrühmade, parlamentide ja kohalike asutuste panust.
Õiguslik siduvus.
Ränderaamistikus on otsesõnu deklareeritud, et see ei ole riikidele õiguslikult siduv ning riigisisese õiguse üle otsustab iga riik ise. Nii kinnitab punkt 15c, et rändepoliitika jääb iga riigi enda pädevusse: "Ränderaamistik kinnitab riikide suveräänset õigust määrata ise oma riiklik rändepoliitika ja reguleerida rännet oma piiride sees kooskõlas rahvusvahelise õigusega. Enda suveräänse alluvusala sees võivad riigid teha vahet korrapärase ja ebakorrapärase migratsiooni staatuse vahel, sealhulgas otsustamaks, milliseid õiguslikke ja poliitilisi meetmeid ränderaamistiku rakendamiseks kasutada, võttes arvesse erinevaid rahvuslikke reaalsusi, poliitikat, prioriteete ja nõudeid riiki sisenemiseks, elamiseks ja töötamiseks, kooskõlas rahvusvahelise õigusega." Analoogseid sätteid sisaldavad raamistiku punktid 7 ja 41. Dokumendis pole ka sätteid, mis kohustaksid riike muutma seaduslikuks tegevusi, mis seni on olnud riigi seadustega keelatud. Eestis tegutsevad rahvusvahelise õiguse spetsialistid ei ole niisugust otsest mittesiduvust kahtluse alla seadnud, samuti on mittesiduvust kinnitanud Eesti õiguskantsler Ülle Madise, kelle hinnangul ei saa ÜRO raamistikku pidada rahvusvaheliseks lepinguks ja sellega ei kaasne lepingule omaseid jõustumissätteid..
Küll aga on Tartu Ülikooli rahvusvahelise õiguse professor Lauri Mälksoo ja TÜ rahvusvahelise õiguse dotsent René Värk osutanud tõsiasjale, et rahvusvahelise õiguse oluline osa on rahvusvaheline tavaõigus ehk lepingutes otseselt kodifitseerimata, kuid riikide üldise rahvusvahelise käitumise raames kujunevad normid, mida muuhulgas võivad kujundada ka mittesiduvad kokkulepped. Nii võivad riigid võtta endale mitteõiguslikke, kuid poliitilisi ja moraalseid kohustusi, mille täitmise tagatised ei ole otseselt õiguslikud. Nende täitmise korral võib neist aga saada osa rahvusvahelisest tavaõigusest. Võimalikku poliitilist siduvust, mille piirid ja rakendusala seab riik ise, rõhutas ka Madise, kelle sõnul aga ei muutu raamistik tavaõiguse normiks ilma Eesti osalusel sündivate täiendavate kokkulepete ja pikaajalise ühesuunalise praktikata.
Pagulasraamistiku ja ränderaamistiku erinevus.
Globaalne pagulasraamistik ja globaalne ränderaamistik tegelevad erinevate küsimustega ning need ei dubleeri teineteist, kuid on omavahel kooskõlas. Ränderaamistik ei keskendu sundrändele ehk pagulastele.
Ränderaamistiku keskmes on seaduslik liikumine nagu töö- või õpiränne ning ebaseadusliku rände vähendamine ning sellest tulenevate probleemide lahendamisele, sealhulgas võitlus inimkaubandusega ja ebaseaduslike migrantide tagasisaatmine.
Pagulasraamistik aga keskendub inimestele, kes vajavad kaitset ehk põgenevad olukordadest (nt sõjad), kus neid ähvardab surm, piinamine, vägistamine või muud kannatused. Rahvusvahelist kaitset vajavatel inimestel ehk põgenikel on rahvusvahelise õiguse kohaselt õigus kaitset paluda, mistõttu nende ränne on seaduslik. Ebaseaduslik ränne toimub teistel, näiteks majanduslikel põhjustel.
Ränderaamistik Eesti poliitikas.
2018. aasta 13. märtsil arutas ÜRO globaalset ränderaamistikku Riigikogu väliskomisjon, mille istungit juhatas aseesimees Keit Pentus-Rosimannus, kes protokolli andmeil tunnustas välisministeeriumi info jagamise eest. Ajakirjanduse laiemat huvi see ei pälvinud. 22. märtsil otsustas valitsus välisministri seisukohad ränderaamistiku kohta heaks kiita, otsust novembri keskpaiga seisuga tühistatud ei ole.
Novembris puhkes Eesti sotsiaalmeedias, ajakirjanduses ja poliitikas aga terav poleemika, kui 6. novembril Facebookis avaldatud Lauri Mälksoo kahtlevale seisukohavõtule järgnes 8. novembril Postimehe arvamustoimetaja Marti Aaviku päevakommentaar "Ei Absurdistanile! Miks saadetakse migratsiooni-allkirja andma president?", milles teatati: "Ses dokumendis on potentsiaalseid suuri ohte eelkõige lääne õigusriikidele, sh armsale Eestile." 9. novembril võtsid teema üles opositsioonilise Reformierakonna parlamendiliikmed, väliskomisjoni esimees Marko Mihkelson, kes väliskomisjonis kevadel toimunud arutelule vaatamata väitis, et "valitsus on parlamendist peaaegu täielikult mööda läinud ja pole omal initsiatiivil soovinud nii olulise leppe detaile avada", ning Jürgen Ligi, kes Facebookis nimetas raamistikku "salasobinguks", mis "hakkab otseselt piirama Eesti suveräänsust otsustada asju omal maal ise" ja millest parlamendiga polevat rääkinud ei peaminister, välisminister ega president. "Isegi selle leppe tekst ei ole kättesaadav," väitis Ligi.
15. novembril tegi Sotsiaaldemokraatlikku Erakonda kuuluv välisminister Sven Mikser valitsuskabineti nõupidamisel ettepaneku ÜRO globaalset ränderaamistikku toetada, Isamaa justiitsminister Urmas Reinsalu aga soovitas toetusest loobuda.
16. novembril teatas Sotsiaaldemokraatliku Erakonna esimees Jevgeni Ossinovski, et tegi Keskerakonda kuuluvale peaminister Jüri Ratasele ettepaneku vabastada ametist justiitsminister Urmas Reinsalu, kellele sotsid olid ka juba jaanuaris umbusaldust avaldanud: "Sotside jaoks on tegemist väärtuskonfliktiga. Esimest korda 27 aasta jooksul kahjustati Eesti välis- ja julgeolekupoliitilisi huve." Hiljem rõhutas ta, et kui rändeleppe küsimuses ühisele seisukohale ei jõuta, keeldub SDE olemast valitsuskoalitsioonis koos Isamaaga ning Keskerakond peab valima, kas tahab valitsusse jätta SDE või Isamaa. Justiitsminister Reinsalu vastas teatega, et ta oma seisukohtadest ei tagane: "...kui selle ettepaneku mõte on suruda Isamaad ja mind kõnealuses küsimuses põlvili, siis minult seda oodata ei maksa." Teda toetas ka Isamaa esimees Helir-Valdor Seeder. Vastasseisu eskaleerudes katkestas peaminister Jüri Ratas ringsõidu Ida-Virumaal ja kutsus õhtuks kokku Keskerakonna juhatuse. Nädalavahetuse vältel peetud kõnelused koalitsioonipartnerite vahel ei toonud lahendust, kuid järgneva nädala vältel jõuti sotside algatusel siiski kokkuleppele, et otsus ränderaamistiku asjus suunatakse Riigikokku.
Valitsussõneluste vältel paisus avalik poleemika, lisandus arvukalt ajakirjanike ja poliitikute sõnavõtte. Valdavalt jagunesid poliitikute seisukohad parteilise kuuluvuse liinis: ränderaamistikku toetasid tugevalt sotsiaaldemokraadid, vähem tugevalt Keskerakond (Yana Toom) ja valdav osa Reformierakonna poliitikuid eesotsas erakonna esimehe Kaja Kallasega (Urmas Paet, Eerik-Niiles Kross), raamistiku vastu seisid aga Isamaa liikmed (Jüri Luik, Lauri Vahtre), EKRE (Mart Helme) ja Vabaerakond (Kaul Nurm, Krista Aru), samuti mõned keskerakondlased (Oudekki Loone, Enn Eesmaa). Dokumendile avaldasid teiste seas toetust ka Mart Meri, Jaak Jõerüüt, Kristina Kallas ja Margus Tsahkna.
EKRE korraldas 15. novembri hommikul Toompeal Stenbocki maja ees umbes 40 osalejaga piketi ränderaamistiku vastu, mida osalejad nimetasid plakatitel "ÜRO ründepaktiks", "tõsiseks ohuks valgele Euroopale", seostasid massilise islamiseerimisega ja Eestisse suunduva 2,85 miljoni immigrandiga.
Samal päeval tegi president Kersti Kaljulaid avalduse, milles väljendas pettumust, et valitsuserakondade lahkhelid "on võimaldanud nädal aega kütta ühiskondlikku hüsteeriat". Tema hinnangul pöörati vähem kui poole aasta pärast eelseisvate valimiste eelse valimiskampaania käigus "selg Eesti välispoliitika põhijoontele, mida oleme 27 aastat üheskoos loonud ja ehitanud." Vaidlusalust dokumenti iseloomustas Kaljulaid järgnevalt: "ÜRO ränderaamistik loob suuremat mõistmist ja koostööd, see ei loo uut õigust ega muuda Eesti seadusi või valikuvõimalusi."
Seoses ränderaamistiku toetamisest loobumisega avaldas ajakirja Diplomaatia peatoimetaja Erkki Bahovski arvamust, et Eesti senisel kaval taotleda ajutist kohta ÜRO julgeolekunõukogus, mida 2018. aastal tutvustas paljudes Aasia ja Aafrika riikides president Kaljulaid, ei ole enam šansse, kuna ränderaamistik on neile riikidele oluline.. Eesti Välispoliitika Instituudi direktor Kristi Raik leidis, et raamistikust kõrvalejäämine kahjustab Eesti mainet, suhteid liitlaste ja partneritega ning õõnestab kogu multilateraalset ehk mitmepoolset koostööd.
Eesti peaminister Jüri Ratase sõnul on raamistiku üle peetavas avalikus debatis levitatud palju valeuudiseid ning õhutatud vaenu. Soome välisministeeriumi hinnangul on käimas "üle-euroopaline vale levitamise kampaania, kus küsimust mõistetakse tahtlikult valesti ja selle kohta levitatakse väärinformatsiooni".
Raamistiku tõlge eesti keelde.
12. novembri juhtkirjas möönis dokumendi teemal ka toimetuseliikmete teravaid sõnavõtte avaldanud ajaleht Postimees: "Võibolla poleks üldse lärmiks läinud, kui hakatuseks olnuks tekst kõigile loetav." Kuid välissuhtlust puudutavaid dokumente valdavalt eesti keelde ei tõlgita ja nii pandi ka ränderaamistik eesti keelde alles pärast poliitilise furoori puhkemist.
Välisministeeriumis valminud ränderaamistiku tõlge jõudis Eesti ajakirjandusse 15.–16. novembril. Välisministeeriumi teatel ei ole välislepinguid tavaks eesti keelde tõlkida, kuid seda tehti laialdase avaliku huvi tõttu.. Tõlke sissejuhatuses seisab märge: "Eestikeelse tõlkega tutvumisel tuleks lähtuda ingliskeelsest originaaldokumendist. Ka kõikide ÜRO ametlike keelte puhul, olgugi et need on võrdses staatuses, lähtutakse küsimuste tekkimisel versioonist selles keeles, milles toimusid läbirääkimised ja milles koostati lõpptekst."
Tõlke valmimise järel tõusis mõnevõrra dokumendi kriitikute arv, kes viitasid oma kriitikas dokumendi konkreetsetele kirjakohtadele. Nii osutas Vabaerakonda esindav parlamendiliige Krista Aru raamistiku punktile 10, mis tema hinnangul kehtestab raamistiku liikmesriikides "ideoloogiafiltri" ja "pärineb totalitaarsete režiimide argipraktikast".
Kaheldud on ka tõlke üldises kvaliteedis. Näiteks vaidlustas selle Isamaa liige advokaat Helen Hääl, kes leidis, et välisministeeriumi tõlge ei kattu masintõlkeprogrammi Google Translate pakutuga ning ingliskeelne sõna "commitment" ei saa tähendada "pühendumust", kuna sõnale "pühenduma" vastab juba "dedicate".
Vastukaja teistes riikides.
Ränderaamistiku konverentsilt otsustasid puududa Austria, Austraalia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Iisrael, Ungari, Poola ja Slovakkia. President Donald Trumpi soovil ei osalenud USA juba läbirääkimistelgi. Kriitiliste avaldustega on esinenud ka Austria kantsler Sebastian Kurz, Saksa parlamendiopositsioon erakonna Alternatiiv Saksamaale juhtimisel, Põlissoomlaste partei Soomes ja mitu Slovakkia koalitsioonierakonda. Šveits on teatanud, et ei ühine raamistiku liikmesriikidega 2018. aastal, kuid võib seda teha hiljem, pärast arutelu parlamendis.