Euroopa Ülemkogu

Euroopa Ülemkogu (inglise keeles "European Council", prantsuse keeles "Conseil européen") on üks seitsmest Euroopa Liidu institutsioonist, mis koosneb Euroopa Liidu liikmesriikide riigipeadest või valitsusjuhtidest, Euroopa Ülemkogu eesistujast ja Euroopa Komisjoni presidendist. Samuti osaleb ülemkogu kohtumistel Euroopa Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja.
Euroopa Ülemkogu loodi 1974. aastal toonase Euroopa Majandusühenduse liikmesriikide riigipeade ja valitsusjuhtide mitteametliku arutelufoorumina. Ametliku staatuse sai see 1992. aastal Maastrichti lepinguga. 2009. aastal sai Euroopa Ülemkogust Lissaboni lepinguga üks Euroopa Liidu seitsmest institutsioonist.
Euroopa Ülemkogu eesistuja on alates 1. detsembrist 2024 António Costa.
Tegevuspõhimõtted.
Euroopa Ülemkogu on strateegiline institutsioon, mis määrab kindlaks Euroopa Liidu üldise poliitilise tegevuskava. Ülemkogu kohtumistel võetakse vastu järeldused, milles on välja toodud käsitletud mureküsimused ja nende lahendamiseks rakendatavad meetmed.
Ülemkogul ei ole seadusandlikku võimu, see ei võta vastu Euroopa Liidu õigusakte ega pea nende üle läbirääkimisi. Õigusaktide algatamise ainuõigus on Euroopa Liidus Euroopa Komisjonil, kuid Euroopa Ülemkogu võib anda komisjonile tõuke seadusandliku poliitika kujundamiseks või selle muutmiseks.
Euroopa Ülemkogu kohtumisi, mida nimetatakse sageli ka Euroopa Liidu tippkohtumisteks, juhatab Euroopa Ülemkogu eesistuja ja need peavad toimuma vähemalt kaks korda iga kuue kuu tagant. Otsused tehakse enamasti konsensuse alusel, välja arvatud juhul, kus Euroopa Liidu alusleping nõuab ühehäälset või kvalifitseeritud häälteenamusega otsust. Euroopa Ülemkogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni president hääletusel ei osale.
Euroopa Ülemkogul on kolme tüüpi kohtumisi: korralised, erakorralised ja mitteametlikud. Kuigi ka mitteametlikud kohtumised kavandatakse 1,5 aastat ette, ei võeta nende lõpul vastu ametlikke järeldusi, vaid laiemad ja mitteametlikud lausungid valitud poliitilistel teemadel. Erakorralised kohtumised lõpevad alati ametlike järeldustega, kuid neid kohtumisi ei kavandata tavaliselt ette pikemalt kui üks aasta. Näiteks toimus erakorraline ülemkogu sügisel 2001, kui koguneti arutama Euroopa Liidu reaktsiooni 11. septembri terrorirünnakutele.
Kuni 2017. aastani toimusid Euroopa Ülemkogu kohtumised Brüsselis Justus Lipsiuse hoones, mis on ühtlasi Euroopa Liidu Nõukogu ja selle peasekretariaadi ametlik asukoht. Alates 2017. aastast sai Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Liidu Nõukogu tippkohtumiste kohaks Lipsiuse hoonest idas asuv kolmest majast koosnev Europa hoone.
Euroopa Liidu strateegiline tegevuskava.
27. juunil 2014 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu korralisel kohtumisel lepiti kokku viies prioriteetses valdkonnas, millele Euroopa Liit peaks aastatel 2014–2018 teravdatud tähelepanu pöörama. See kava sai aluseks nii Euroopa Ülemkogu kui ka teiste Euroopa Liidu institutsioonide töö kavandamisel.
Need prioriteetsed valdkonnad olid:
Ajalugu.
Euroopa Majandusühenduse riigipeade ja valitsusjuhtide esimesed mitteametlikud tippkohtumised toimusid veebruaris ja juulis 1961 (vastavalt Pariisis ja Bonnis). Need said alguse Prantsusmaa presidendi Charles de Gaulle'i pahameelest, et eurointegratsioonis olid liiga suure sisulise rolli haaranud riikideülesed institutsioonid, nagu Euroopa Komisjon. Regulaarseks need kohtumised siiski veel ei kujunenud. Esimene olulist rolli etendanud tippkohtumine toimus juba pärast de Gaulle'i ametist lahkumist detsembris 1969 Haagis, kus otsustati liitumiskõnelustele kutsuda Ühendkuningriik, Taani, Norra ja Iirimaa. Samuti otsustati sellel kohtumisel laiendada eurointegratsiooni, pannes aluse ühisele välispoliitikale ning majandus- ja rahaliidule.
Selgema kuju võtsid tippkohtumised aastatel 1974–1988. Detsembris 1974 Pariisis toimunud tippkohtumisel jõuti Prantsusmaa presidendi Valéry Giscard d'Estaingi algatusel kokkuleppele, et Euroopa juhtimis- ja majanduskriisi lahendamiseks on vaja rohkem poliitilist sisendit tipptasandil ja regulaarseid kohtumisi. Lepiti kokku, et valitsusjuhid (või riigipead) hakkavad kohtuma kolm korda aastas. Esimene uute põhimõtete järgi peetud tippkohtumine toimus Dublinis 10.–11. märtsini 1975, kui Iirimaa oli Euroopa Majandusühenduse Nõukogu eesistuja. 1987. aastal mainiti tippkohtumist esimest korda ametlikus lepingus (ühtses Euroopa aktis), ametliku staatuse sai see 1992. aastal Maastrichti lepingus. Aastatel 1975–1995 peeti keskmiselt kolm kohtumist aastas, kuid 1996. aastal tõsteti aastaste kohtumiste arv minimaalselt neljani. Perioodil 2008–2014 ületati seda miinimumi tublisti, keskmiselt peeti seitse kohtumist aastas. 2002. aastal fikseeriti Euroopa Ülemkogu asukohana Brüssel.
Mõningaid Euroopa Ülemkogu kohtumisi on peetud Euroopa Liidu ajaloo pöördepunktideks, näiteks:
Nii oli Euroopa Ülemkogu olemas juba ammu enne seda, kui see sai Lissaboni lepingu jõustumisel ametlikuks Euroopa Liidu institutsiooniks. Euroopa Ülemkogu mõiste võeti ametlikult esimest korda kasutusele Euroopa Liidu lepingu artiklis 15.
Lissaboni leping eristas Euroopa Ülemkogu lõplikult eraldi institutsioonina Euroopa Liidu Nõukogust ja lõi Euroopa Ülemkogu eesistuja ametikoha. Olles välja kasvanud Euroopa Liidu Nõukogust, järgis Euroopa Ülemkogu varem sama süsteemi, kus eesistujaks oli igal aastal üks liikmesriik. Kui Euroopa Liidu Nõukogus püsib rotatsioonisüsteem siiani, siis Euroopa Ülemkogul on 2009. aastast üksikisikust eesistuja, kes ei ole samas ühegi riigi juht. Eesistuja ametiaeg on kaks ja pool aastat ning sama inimest võib tagasi valida ainult ühe korra. Novembris 2009 valiti ülemkogu esimeseks eesistujaks Belgia peaminister Herman Van Rompuy, kes uuele ametikohale asudes lahkus valitsusjuhi ametist. Tema volitused jõustusid koos Lissaboni lepingu jõustumisega 1. detsembril 2009.
Volitused ja funktsioonid.
Euroopa Ülemkogu on Euroopa Liidu institutsioon, mille funktsioon on Lissaboni lepingu kohaselt "anda liidule selle arenguks vajalik tõuge ning määratleda selle üldised poliitilised sihid ja prioriteedid". Põhimõtteliselt paneb ülemkogu paika Euroopa Liidu poliitilise tegevuskava ja seetõttu peetakse seda ka eurointegratsiooni mootoriks. Kuigi ülemkogul ei ole eurointegratsiooni soodustamiseks mingeid ametlikke volitusi, on tal riigijuhtidest liikmeskonna tõttu sellele protsessile suur mõju.
Kuna Euroopa Ülemkogu liikmeteks on Euroopa Liidu liikmesriikide riigipead või valitsusjuhid, esindab see liikmesriikide täidesaatvat võimu ja seetõttu on sellel suur mõju mitmele olulisele poliitikavaldkonnale, näiteks välis- ja julgeolekupoliitikale. Ülemkogul on ka õigus ametisse nimetada mitmeid tippametnikke: Euroopa Ülemkogu eesistuja, Euroopa Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja ning Euroopa Keskpanga president. Ühtlasi esitab ülemkogu Euroopa Parlamendile kinnitamiseks Euroopa Komisjoni presidendi kandidaadi.
Euroopa Ülemkogu saab mõjutada poliitika- ja õigusvaldkondade kavandamist, Euroopa Komisjoni koosseisu, Euroopa Liidu Nõukogu eesistumise roteerumist liikmesriikide seas, Euroopa Liidu liikmesuse peatamist ja hääletamissüsteemide muutmist niinimetatud üleminekuaja klauslit kasutades. Kuigi Euroopa Ülemkogul ei ole otsest seadusandlikku võimu, eksisteerib teatud valdkondades niinimetatud "hädapiduri protseduur"; see tähendab, et Euroopa Liidu Nõukogus hääletusel vähemusse jäänud riik, mis tunneb, et uus seadusandlus rikub tema õigussüsteemi või sotsiaalkindlustussüsteemi aluspõhimõtteid, võib nõuda vastava seaduse suunamist aruteluks Euroopa Ülemkogusse.
Koosseis.
Euroopa Ülemkogu koosneb Euroopa Liidu liikmesriikide riigipeadest või valitsusjuhtidest, lisaks on selle hääleõiguseta liikmed Euroopa Ülemkogu eesistuja ja Euroopa Komisjoni president. Vastavalt aluslepingutele on liikmesriigi juhil vajaduse korral õigus kohtumisele kaasa kutsuda valdkonda tundev minister, komisjoni presidendil aga vastava valdkonna eest vastutav komisjoni liige. Kui varem oli selline praktika tavaline, siis Euroopa Liidu liikmesriikide arvu kasvust tingitud ülemkogu liikmete arvu kasvu tõttu rakendatakse seda viimastel aastatel harvem.
Kohtumistele võib vastavalt vajadusele kutsuda ka teisi ametiisikuid. Sageli osaleb Euroopa Liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja, kelle osalemine on ette nähtud ka aluslepingus. Enne kohtumise algust annab ülevaate Euroopa Parlamendi seisukohtadest Euroopa Parlamendi president. Finantsküsimuste arutamise ajaks kutsutakse kohale tavaliselt Euroopa Keskpanga president. Kohtumiste juures viibib ka Euroopa Liidu Nõukogu peasekretär, kes vastutab kohtumiste organisatsiooniliste aspektide ja protokollimise eest.
Lisaks osaleb kohtumistel inimesi, kes teevad oma tööd kulisside taga ja keda enamasti kohtumisruumi ei lubata. Erandiks on kaks delegaati iga riigi kohta, kelle ülesanne on vahendada oma riigipeale või valitsusjuhile kohtumise ajal uut informatsiooni. Nupuvajutusega saavad ülemkogu liikmed küsida nõu oma riigi alaliselt esindajalt Euroopa Liidu juures. Selle infovahetuse eest kannavad hoolt kohtumise kõrvalruumis asuvad Antici rühma liikmed (riikide alaliste esindajate abid). Kohtumistele on lubatud ka tõlgid, sest Euroopa Ülemkogu liikmed võivad rääkida kohtumistel oma keeles.
Kuna aluslepingutes ei ole täpselt määratud, kas konkreetset riiki peab esindama ülemkogus riigipea või valitsusjuht, võib mõnes riigis tekkida raskusi otsustamisel, kumb neist peaks Euroopa Ülemkogu kohtumistel osalema. Euroopa Parlamendi liikmena väitis Alexander Stubb, et Soome president ei peaks ülemkogu kohtumistel osalema, sest Soome välispoliitika eest vastutab peaminister. Kui Stubbist oli 2008. aastal saanud välisminister, ei võimaldatud tal osaleda Gruusia sõja puhul kokku kutsutud erakorralisel ülemkogul, sest seal soovisid osaleda nii Soome president kui ka peaminister. Nii jäi Stubb kohtumisest kõrvale vaatamata sellele, et ta oli ühtlasi Euroopa Julgeoleku- ja Koostööorganisatsiooni peasekretär. Probleeme oli samal kohtumisel osalemisega ka Poolas, kus president Lech Kaczyński ja peaminister Donald Tusk kuulusid eri parteidesse ning neil oli erinev nägemus, kuidas tekkinud kriisile reageerida. Mitmel korral on sama olukord tekkinud ka Rumeenias, kus president Traian Băsescu soovis aastatel 2007–2008 ise peaminister Călin Popescu-Tăriceanu asemel ülemkogul osaleda. Uuesti kerkis see probleem üles 2012. aastal Băsescu ja uue peaministri Victor Ponta vahel.
Eesistuja.
Euroopa Ülemkogu eesistuja valivad ametisse ülemkogu liikmed kvalifitseeritud häälteenamusega kaheks ja pooleks aastaks. Sama isiku võib valida eesistujaks maksimaalselt kaheks ametiajaks ehk kokku viieks aastaks. Eesistuja peab pärast iga ülemkogu kohtumist esinema aruandega Euroopa Parlamendi ees.
Euroopa Ülemkogu eesistuja ametikoht loodi Lissaboni lepinguga. Enne seda roteerus eesistumine liikmesriikide juhtide vahel koos Euroopa Liidu Nõukogu eesistumisega. See ajutine, roteeruv eesistumine ei toonud endaga kaasa mingit täiendavat täidesaatvat võimu. Peamiselt oli seda ametit pidava isiku ülesandeks ülemkogu kohtumiste ettevalmistamine ja juhatamine, samuti võis ta esindada Euroopa Liitu välissuhtluses.
Eesistujad
Eesistuja kabinet.
Kuigi Euroopa Ülemkogu on vastavalt Lissaboni lepingule eraldi Euroopa Liidu institutsioon, ei ole sellel oma administratiivset personali. Euroopa Ülemkogu ja selle eesistuja vajaduste eest kannab hoolt Euroopa Liidu Nõukogu peasekretariaat.
Euroopa Ülemkogu eesistujal on siiski olemas oma isiklik büroo ehk kabinet, kuhu võib kuuluda kümneid nõunikke ja sekretäre.
Esimese eesistuja Herman Van Rompuy personaliülem oli endine Belgia karjääridiplomaat parun Frans van Daele. Samuti töötasid tema olulisemate nõunikena endine Ühendkuningriigi parlamendiliige Richard Corbett, Ungari diplomaat Zoltán Martinusz, endine kõrge euroametnik Odile Renaud-Basso ja Van Rompuy kauaaegne pressiesindaja Dirk De Backe.
Teise eesistuja Donald Tuski kabinetti juhatas Poola jurist ja endine kõrge riigiametnik Piotr Serafin. Tuski peanõunik välispoliitika küsimustes oli eestlane Riina Kionka ja majandusküsimustes prantslane Jean-Pierre Vidal. Tuski vanemnõunik poliitika ja kommunikatsiooni alal oli Poola endine poliitik Paweł Graś.
Liikmed.
Tabelis on Euroopa Ülemkogu liikmed seisuga 27. veebruar 2025.
Praegu kuulub Euroopa Ülemkogusse neli riigipead: Küprose, Leedu, Prantsusmaa ja Rumeenia presidendid. Kõiki teisi riike esindavad ülemkogus valitsusjuhid.
Erakonnad.
Peaaegu kõik Euroopa Ülemkogu liikmed kuuluvad mõnda oma riigi erakonda, need erakonnad kuuluvad aga omakorda Euroopa parteidesse. Euroopa parteid korraldavad sageli enne ülemkogu kohtumist nende koosseisu kuuluvate ülemkogu liikmete kohtumise. Siiski tuleb meeles pidada, et Euroopa Ülemkogu liikmed esindavad eelkõige liikmesriike, mitte erakondi. Otsuste langetamisel arvestavad ülemkogu liikmed eelkõige rahvuslikke ja riiklikke huve, kuigi kahtlemata mõjutab poliitiline ideoloogia nende otsuseid ja valikuid (näiteks Euroopa Ülemkogu eesistuja või Euroopa Komisjoni presidendi kandidaadi valikul).
Allpool esitatud tabelis on ära toodud igasse Euroopa parteisse kuuluvate Euroopa Ülemkogu liikmete arv ja nende osakaal ülemkogus. Parempoolsel kaardil on näidatud ülemkogu liikmete erakondlik kuuluvus riikide kaupa. Andmed on esitatud seisuga 27. veebruar 2025.
Asukoht ja kohtumised.
Euroopa Ülemkogu kohtumised toimuvad tavaliselt neli korda aastas Brüsselis. Traditsiooniliselt kestavad kohtumised kaks päeva, kui aga päevakorras on pikemaid vaidlusi põhjustavad küsimused, siis ka kauem. Ülemkogu esimene alaline eesistuja Herman Van Rompuy püüdis suruda kohtumised kokku ühte päeva.
Kuni 2002. aastani roteerus kohtumispaik Euroopa Liidu liikmesriikide vahel, tavaliselt toimus kohtumine selles riigis, mille käes oli parajasti eesistumine. Nice'i lepingule lisatud 22. deklaratsioonis oli aga öeldud, et alates 2002. aastast peab üks Euroopa Ülemkogu kohtumine igal eesistumisperioodil toimuma Brüsselis ja kui Euroopa Liidu liikmete arv jõuab 18 riigini, peavad kõik kohtumised edaspidi toimuma Brüsselis.
Aastatel 2002–2004 toimusid Brüsselis pooled ülemkogu kohtumistest ja alates 2004. aasta Euroopa Liidu laienemisest on kõik korralised kohtumised toimunud Brüsselis. Mõned erakorralised kohtumised on siiski toimunud väljaspool Brüsselit, tavaliselt selles riigis, mille käes oli parajasti eesistumine. Näiteks kohtuti 2003. aastal Roomas ja 2005. aastal Londonis. Brüsselis kasutas Euroopa Ülemkogu 2017. aastani Justus Lipsiuse hoonet, kus asus ka Euroopa Liidu Nõukogu. Lipsiuse hoonest idas renoveeriti kolmest majast koosnev Europa hoone, millest sai 2017. aastal Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Liidu Nõukogu uus tippkohtumiste paik.
Otsust pidada kõik kohtumised ühes kohas mõjutasid mitmed tegurid, peamiselt logistilised (mida suuremaks kasvas Euroopa Liidu liikmesriikide arv, seda keerulisemaks muutus kohtumiste organiseerimine, eriti väiksematel liikmesriikidel) ja turvalisusega seotud küsimused (Belgia politseil on laialdased kogemused suurte meeleavaldustega toimetulekuks). Samuti võeti arvesse seda, et Brüsselis on olemas vajalikud, spetsiaalselt sisustatud ruumid ülemkogu liikmetele ja ajakirjanikele. Alaline asukoht Brüsselis rõhutab ka seda, et Euroopa Ülemkogu on üks Euroopa Liidu institutsioonidest, mitte lihtsalt iseseisvate riikide juhtide tippkohtumine nagu G20.
2007. aastal tekkis kohtumispaiga küsimuses vaidlus Belgia ja Portugali valitsuste vahel. Portugal soovis, et Lissaboni leping allkirjastataks Portugali pealinnas Lissabonis, kuid Belgia võimud ei soovinud luua pretsedenti ja nõudsid, et korraline aastalõpu kohtumine leiaks tavapäraselt aset Brüsselis. Kompromissina toimusid lepingu allkirjastamine, ametlik fotosessioon ja ametlik õhtusöök Lissabonis ning pärast seda sõidutati osavõtjad Brüsselisse, kus algas ametlik ülemkogu istung. See kutsus esile keskkonnakaitsjate rühmituste protestid, kes heitsid ülemkogule ette silmakirjalikkust: ühelt poolt nõuavad riigijuhid süsinikuemissiooni vähendamist, kuid teiselt poolt lendavad sama tippkohtumise raames kahe Euroopa linna vahet. Sama kriitikat on tehtud Euroopa Parlamendi aadressil, mis sõidab regulaarselt Brüsselist istungeid pidama Strasbourgi.
Seni puudub plaan hakata korraldama kohtumisi mujal kui Brüsselis, välja arvatud vääramatust jõust tingitud põhjustel. Näiteks Belgia lennujuhtide streik jaanuaris 2012 oleks peaaegu lõppenud Euroopa Ülemkogu mitteametliku kohtumise üleviimisega Luxembourgi.
Euroala tippkohtumised.
Aastatel 2010–2011 pidasid mitmed euroala riikide riigipead ja valitsusjuhid erakorralisi kohtumisi Euroopa võlakriisi teemal. Oktoobris 2011 lepiti kokku, et nad hakkavad edaspidi regulaarselt kohtuma kahel korral aastas, korraldades vajaduse korral ka täiendavaid erakorralisi kohtumisi. Need kohtumised toimuvad tavaliselt Euroopa Ülemkogu kohtumiste lõpul ja järgivad sama ülesehitust (ka neid kohtumisi juhib Euroopa Ülemkogu eesistuja ja neil osaleb Euroopa Komisjoni president), kuid nendel osalevad ainult eurot kasutavate Euroopa Liidu liikmesriikide riigipead või valitsusjuhid.