Poliitikaanalüüs

Poliitikaanalüüs (inglise keeles "policy analysis") on analüüsimeetod keerukate poliitiliste alternatiivide süsteemseks uurimiseks, mis aitab otsustajatel määramatuse tingimustes valida avaliku sektori tegevuse eelissuunda. Poliitikaanalüüsi on otstarbekas kasutada, kui probleem puudutab näiteks sotsiaalseid küsimusi, kui eksisteerib vastandlikke huvisid ja on vaja võrrelda võrreldamatuid väärtusi. Poliitikaanalüüsi eesmärgiks on saada üksikasjalik ülevaade probleemist, võimalikest lahendustest ja nende mõjudest.
Poliitikaanalüüsi põhietapid.
Poliitikaanalüüs koosneb järgmistest põhietappidest:
Etappe võib läbida lineaarselt, paralleelselt või kombineeritult. Tavaliselt alustataksegi lineaarselt, kuid analüüsi käigus on tihti tarvis eelmise etapi juurde tagasi pöörduda. Näiteks alternatiivide otsimise ajal võib ilmsiks tulla uusi olulisi probleeme või alternatiive võib olla liiga palju. Keerukamate probleemide puhul võidakse põhietappe jaotada alletappideks.
Probleemi analüüs.
Kui objekt ei täida talle esitatavaid nõudmisi, soovivad inimesed (huvirühmad, valitsus) tema teatud funktsioone täiustada. Probleem on keeruline, kui objekt täidab küll praegu oma funktsioone, kuid on ette näha, et näiteks paari aasta pärast ta seda enam ei tee. Mis siis saab? Millal tuleks midagi ette võtta? Millised meetmed oleksid kõige paremini rakendatavad? Veelgi keerulisem on probleem siis, kui objekti täiustada soovib vaid üks huvirühm, samal ajal kui kõik teised huvirühmad hindavad hetkeolukorda rahuldavaks.
Poliitiliste otsuste tegija ei seisa silmitsi mitte üksnes erinevate probleemide ja soovidega, vaid mõnikord ka erinevate lahendussuundadega.
Otsustaja võib läheneda ülesandele, orienteerudes kas lahendusele või probleemile. Lahendusele orienteeritud lähenemisviis eeldab kaudselt otsust projekt käivitada. Sel juhul keskenduvad uuringud kavandatava tegevuse võimalikele mõjudele ja uuringute väljundiks on ülevaade alternatiivsete lahenduste otstarbekusest. Probleemile orienteeritud lähenemisviisi korral analüüsitakse esmalt probleemi ja alles seejärel võimalikke lahendusi.
Võimalike vigade vältimiseks oleks soovitav eelistada probleemile orienteeritud lähenemisviisi, sest lahendusele orienteerumise korral ei analüüsita tihti probleemi piisavalt. Tihti juhtub, et poliitika väljatöötamise käigus kerkib küsimus, millist probleemi väljapakutud lahendused õigupoolest lahendama peaksid. Nii on olemas oht, et parimaks valitud alternatiiv lõppkokkuvõttes probleemi ei lahendagi. Tulemuse huvides tuleb järelikult asuda põhjalikumalt uurima probleemi ennast.
Probleemi analüüsi etapid on probleemist ülevaate saamine, probleemi piiritlemine ja probleemi määratlemine.
Probleemist ülevaate saamine.
Probleemist ülevaate saamiseks on vaja probleem sõnastada. Probleemi sõnastamisel tuleks käsitleda järgmisi küsimusi:
Päevakorrale toomise asjaolude ja mängus olevate huvide väljaselgitamine annab ettekujutuse võimalikust poliitilisest survest. Samuti annab see pildi, milline mänguruum on pakutava algatuse jaoks olemas ning millistesse piiridesse peab tulevane poliitika mahtuma.
Probleemi piiritlemine.
Probleemi piiritlemisel on tähtis kõigepealt kindlaks teha probleemse objekti enda piirid ning objektiga seotud huvirühmad. Nii objekti piirid kui ka objektiga seotud huvirühmad mõjutavad suurel määral ka probleemi ennast. Objektiga seotud huvirühmad võivad olla ühelt poolt näiteks need, kelle omand või tegevus on abinõude rakendamata jätmise korral ohus ning teiselt poolt need, kes objekti seisundi eest vastutavad.
Probleemi määratlemine.
Poliitilise probleemi määratlemiseks on vajalik praeguse olukorra ehk nullolukorra ja soovitava olukorra erinevuse täpne kirjeldamine. Praeguse olukorra kirjeldus peab olema võimalikult konkreetne ja üksikasjalik, et soovitavat uut olukorda oleks võimalik sellega selgelt võrrelda. Kui kvantitatiivne kirjeldamine ei ole võimalik, tuleks erinevusi kirjeldada kvalitatiivselt.
Objekti nullolukord on objekti praegune olukord pluss olukorra areng juhul, kui mingeid muudatusi ellu ei viida. Nullolukorra kirjeldamiseks on vaja kõigepealt kirjeldada objekti kõiki praegusi funktsioone. Sellise kvantitatiivse kirjeldusega võrreldakse hiljem uue poliitika tulemusena tekkinud muutusi. Seejärel tuleks kirjeldada objektiga uuest poliitikast sõltumatult aset leidvaid muutusi.
Soovitavat olukorda ja nullolukorda tuleks kirjeldada võimalikult sarnaste näitajate kaudu, et neid kirjeldusi oleks hiljem võimalik usaldusväärselt võrrelda. On oluline, et sageli ebamääraseid ja abstraktselt sõnastatud soove väljendataks konkreetsete mõistete kaudu.
Enne poliitilise probleemi defineerimisele asumist on tarvis, et kõik asjaosalised tehtaks kindlaks ning nad jõuaks kokkuleppele objekti kasutamise eesmärkide ja standardite osas. Nii on võimalik objektiivselt kirjeldada lõppolukorda, milleni viib probleemi lahendamine ning hinnata lahenduse eeldatavat mõju eesmärkide ja standardite seisukohast.
Alternatiivide väljaselgitamine.
Alternatiivi võib määratleda programmi, projekti, poliitilise meetme või meetmete kogumina, millega on võimalik osaliselt või täielikult täita soovitava olukorra ja nullolukorra vahelist lünka ning sellega piisaval määral lahendada määratletud probleemi.
Alternatiivide väljaselgitamisel võib olla terve rida piirtingimusi, mis võivad olla seotud:
1. varem seatud eesmärkidega. Võimalikud alternatiivid võivad olla vastuolus juba ellu viidud poliitikate või projektidega või etteantud ajaliste piiridega. Alternatiivid, mis toovad kaasa poliitika järsu muutumise, võivad vähendada eelmiste poliitikate või meetmete tulemuslikkust või tekitada vastuvõetamatuid kulutusi;
2. kõrgemate valitsusorganite poliitikaga. Sedalaadi piirtingimusteks on eelkõige madalamate valitsustasandite (linnade, valdade, maakondade) poliitilise vabaduse piiramine keskvalitsuse poolt;
3. sama tasandi institutsioonidega. Sageli puutuvad kokku erinevate omavalitsuste või ka riikide huvid. Raskelt saavutatud kompromissid erinevate sama tasandi institutsioonide vahel võivad seada suhteliselt kitsad piirtingimused;
4. poliitilise ja sotsiaalmajandusliku keskkonnaga. Tähtsaks piirtingimuseks võib olla eeldatav poliitiline kasu. Poliitikud tahavad, et neid tagasi valitaks ja sellepärast armastavad nad otsuseid, mida armastavad nende valijad;
5. vahendite olemasoluga. See on piirtingimuste kõige tavalisem rühm. Vahendid ei tähenda siinkohal ainult raha, vaid ka näiteks erialase ettevalmistusega tööjõu olemasolu, vajalikku varustust, informatsiooni ja oskusteavet.
Piirtingimused võivad ka näiteks välise surve mõjul või uuringu algataja tahtel muutuda. Sellepärast ei tuleks piirtingimusi tõlgendada liiga kitsalt.
Alternatiivide kindlakstegemine koosneb kahest etapist: väljapakkumine ja eelvalik.
Alternatiivide väljapakkumine.
Üldiselt ei kujune alternatiivid kindlapiirilise protsessi tulemusel. Tihti kerkivad võimalikud lahendused pinnale juba probleemi analüüsimisel. Võib isegi juhtuda, et mõni väljapakutud alternatiiv ise ongi poliitikaanalüüsi käivitaja.
Enamasti pakub alternatiivid välja poliitikaanalüüsi algataja. Alternatiive võivad välja pakkuda ka isikud või rühmad, kes ei ole poliitikaanalüüsiga otseselt seotud (näiteks huvirühmad, survegrupid). Algataja võib ka nõuda, et teatavaid alternatiive analüüsis arvesse ei võetaks.
Mõnes analüüsis võib nii alternatiivide arv kui ka sisu olla juba ette määratud. Sel juhul on tarvis teada nende otsuste tausta. Näiteks ajalimiidi puhul on otsust vaja kiiresti. Samuti võib juhtuda, et analüüsi algataja tahab takistada sellise olukorra tekkimist, kus uute alternatiivide lisandumine seab "tema" alternatiivi ohtu. Algataja pakutud alternatiivide põhjalikum analüüs võib esile tuua ka poliitikaanalüüsi n-ö sisse programmeeritud piirtingimused (näiteks rahalised piirangud).
Tavaliselt võib analüüsi teostaja ise valida etteantud piirides nii alternatiivide arvu kui ka sisu.
Alternatiivide väljapakkumisel on oluline tähelepanu pöörata järgmistele asjaoludele:
Alternatiivide eelvalik.
On võimalik, et pakutakse välja liiga palju alternatiive. Nende kõigi piisavalt põhjalik edasiarendamine, esitamine ja lõplikul otsustamisel arvesse võtmine on ebapraktiline ja tihti ka kallis. Alternatiivide arvu piiramise võib tingida ka kasutatav hindamismeetod, sest mõne meetodi abil saab hinnata ainult piiratud arvu alternatiive.
Paljude alternatiivide hulgast on tihti vaja teha eelvalik. Eelvaliku abil vähendatakse alternatiivide hulka, nii et järele jääb piiratud arv paljulubavamaid lahendusi. Esimese vähendamise võib saavutada rühmitamise abil. Selleks paigutatakse teatava sarnasusega alternatiivid ühte rühma ehk klastrisse ja neid käsitletakse ühe alternatiivina. Hiljem võib selliseid klastreid taas lahutada erinevateks variantideks, mille otstarbekust võib eraldi lähemalt analüüsida.
Enne eelvalikut võib olla vajalik teha ka kõigi alternatiivide võimalike mõjude inventuur.
Hindamiskriteeriumide määramine.
Hindamiskriteeriume tuleb valida väga hoolikalt, sest just need määravad, milliseid mõjusid erinevate alternatiivide puhul uurima hakatakse.
Hindamiskriteeriumide aluseks võib olla:
Objektiga suhestuvaks makrotasandi hindamiskriteeriumide allikaks võib olla ka riiklikul tasandil kehtivad näiteks haridustaseme, tööhõive, tulude suurendamise, inflatsioonitaseme, planeerimise, keskkonnakorralduse, ressursside kättesaadavuse võimaldamise või tehnoloogia arenguga seotud kriteeriumid.
Olulisi kriteeriume: 
Alternatiivide hindamine.
Alternatiivide hindamisel tehakse kindlaks, millised on alternatiivi mõjud ja maksumus.
Mõjud.
Mõjude liigid.
Alternatiivi mõju on praeguse ehk nullolukorra muutus tegevuse tulemusel. Mõju hinnatakse, kõrvutades alternatiivi elluviimisel kujuneva olukorra ja nullolukorra erinevusi. Mõjusid võib liigitada paaridena taotletavateks ja kõrvalmõjudeks ning otsesteks ja kaudseteks mõjudeks.
Taotletavad ja kõrvalmõjud.
Taotletavad mõjud on mõjud, mida soovitakse poliitika elluviimisega saavutada. Kõrvalmõjud on ka tingitud poliitika elluviimisest, kuid need ei ole poliitika eesmärgiks. Kõrvalmõjud võivad olla positiivsed või negatiivsed. Tihti esineb kõrvalmõjusid valdkondades, mis ei ole projekti eest vastutava institutsiooni või isiku valitsusalas. Sageli otsustab aga just see institutsioon või isik, kas neid kõrvalmõjusid tuleb analüüsimise puhul arvestada või mitte. On selge, et kõrvalmõjusid ei tohi hinnata erinevate huvirühmadega nõu pidamata.
Otsesed ja kaudsed mõjud.
Otsesed mõjud avalduvad vahetult pärast alternatiivi elluviimist. Kaudsed mõjud tulenevad otsestest. Otsesteks ja kaudseteks mõjudeks jaotamine ei anna siiski teavet mõjude olulisuse kohta: otsene mõju ei pruugi olla olulisem kui kaudne. Samuti ei ole sellisel jaotusel seost sellega, kas tegemist on taotletava või kõrvalmõjuga. Ka kaudsed mõjud võivad olla nii positiivsed (näiteks kasvav tööhõive programmi tegevuspiirkonnas või sellest väljaspool) kui ka negatiivsed (näiteks reostus, häired toiduahelas).
Mõjude ennustamine.
Mõjude ennustamisel mängib tähtsat rolli kogemus. Kogemuse põhjal võib ennustada ka erinevate mõjude omavahelisi seoseid. Mõjude hindamisel on tarvis, et seosed oleksid selgelt väljendatud ning oleks võimalik näidata, mil määral üks mõju sõltub teisest. Mõjusid saab hinnata nii kvantitatiivselt kui ka kvalitatiivselt.
Mõjude ennustamisel on esimeseks sammuks otseste ja kaudsete mõjude nimekirja koostamine ja selles mõjude eeldatavate seoste väljatoomine. Tavaliselt kirjeldatakse mõjusid alguses kvalitatiivselt. Siiski on soovitav anda mõjudele kohe ka kvantitatiivne mõõde ning määrata näiteks mõju kestus, maht, ulatus, hind vms. Otseste mõjude ulatuse hindamisel võivad aluseks olla sarnase alternatiivi analüüsimisel saadud kogemused või ka varasemad andmed. Varasemate andmete puudumisel võivad abiks olla katsed ja süsteemimudelid. Kaudsete mõjude ulatus määratakse tavaliselt varasemate andmete põhjal hüpoteetiliselt. Kaudsete mõjude hindamiseks katsetusi ressursside puudumise tõttu enamasti teha ei jõuta.
Otseste mõjude ulatuse kindlakstegemisel võivad kasulikuks osutuda süsteemimudelid, kuna mõjud avalduvad süsteemi või selle osa iseloomus. Selliste mudelite väärtus mõjude ennustamisel sõltub mudeli koondatuse tasemest. Kui tase on kõrge, see tähendab ühte mudelisse on koondatud süsteemi paljusid erinevaid komponente, võib modelleerimine anda suhteliselt madala väärtusega tulemuse. Süsteemi kirjeldamiseks kasutatav mudel peaks olema uuritava projektiga võimalikult samal koondatuse tasemel.
Maksumus.
Iga alternatiivi elluviimiseks on vaja ressursse: inimtööjõudu, raha ja ainelisi vahendeid. Üht alternatiivi ellu viies võib teine alternatiiv jääda ellu viimata. Seega tuleb ühe alternatiiviga saavutatavad hüved lugeda ühtlasi teise alternatiivi loobumis- ehk alternatiivkuludeks ning liita need projekti maksumusega.
Praktikas on tihti keeruline leida teist projekti, mida võiks loobumiskulude kindlakstegemisel aluseks võtta. Seetõttu hinnatakse loobumiskulusid enamasti nende konkreetsete ressursside alusel, mida projektis kasutatakse. Loobumiskulude üle otsustamisel omavad tähtsust ainult need ressursid, mida võib kasutada ka muul otstarbel. Ressursside maksumust, mida mujal kasutada ei saa, ehk pöördumatuid kulusid, pole mõtet loobumiskuludena arvesse võtta.
Põhimõtteliselt tuleks arvesse võtta alternatiivi kogu elluviimise perioodi jooksul tekkivaid kulusid. Arvesse tuleks võtta nii investeeringuid, mida tehakse projekti algusaastatel, kui ka iga-aastaseid käitus- ja hoolduskulusid. Arvesse oleks vaja võtta ka võimalikku inflatsiooni, mis võib olla suhteliselt määramatu tegur. Nii võetaksegi kulude arvestamisel tavaliselt aluseks fikseeritud ajahetke püsihinnad, samas kui arvesse tuleks võtta ka hinna suhtelist muutumist.
Selle probleemi vältimiseks kasutatakse diskonteerimist ehk mahaarvestust, millega on võimalik välja arvutada tulevaste kulude või tulude väärtust baasaastal. Diskonteerimisel määratakse tulevaste aastate rahavood kuni baasaastani. Selleks kasutatakse diskontotegurit (df), mida väljendab valem 
Df = 1 / (1 + p)ª, milles df on diskontotegur, p on diskontomäär protsentides ning a on kulutuse tegemise aasta võrreldes baasaastaga.
Kriitiline küsimus on kasutatava diskontomäära suurus. Näiteks Hollandi valitsus on kehtestanud riiklike projektide diskontomääraks 5 protsenti, millega võetakse arvesse nii võimalikke intressimäärasid kui ka inflatsiooni. Riiklik diskontomäär on tavaliselt ühtne ja riske mittearvestav. "Ühtne" tähendab, et diskontomäära protsent ei tohi projekti jooksul tekkivate erinevuste või hinna- ja väärtuse tasemete suhteliste muutuste tagajärjel varieeruda. "Riske mittearvestav" tähendab, et riiklik diskontomäär ei võta arvesse alternatiivide elluviimise juurde kuuluvaid riske (näiteks kõrgemad elluviimiskulud, oodatust väiksem tulu).
Riiklike projektide puhul kehtib tihti lisareegel, et projekte võib ellu viia üksnes siis, kui riigieelarve seda võimaldab.
Iga alternatiivi puhul on võimalik kokku liita projekti elluviimise summaarsed kulud. Keerukate alternatiivide puhul on aga summaarseid kulusid näitajana tihti üsna raske tõlgendada. Samuti on keeruline maksumuse osas võrrelda erinevaid mõjusid. Ka ei anna kõigi kulude või aasta keskmiste kulude liitmine tihti teavet, millal konkreetselt need kulud teha tuleb.
Teatud rahalist mõju projekti maksumusele võib omada ka alternatiivi rahastamise viis. Selliste mõjude kindlakstegemiseks on vaja täpsemat ülevaadet kuludest. Vastupidi erasektoris levinud tavale ei määra valitsus tavaliselt rahastamisviisi eelistusi. Nii jäetakse tihti vaatluse alt välja ka intressikulud.
Maksumuse hindamise meetodid.
Alternatiivi maksumust võib hinnata nii rahaliselt kui ka mitterahaliselt.
Rahaline hindamine.
Rahalise hindamise abil püütakse anda kvantitatiivne, rahas väljendatud ülevaade alternatiivi võimalikult kõigist kasulikest ja kahjulikest mõjudest. Selline ülevaade sisaldab nii tulusid kui ka kulusid. Ühiskondlike projektide puhul kirjeldatakse rahalise hindamise abil ka projekti sotsiaalmajanduslikke mõjusid nende puhul, kes projektiga otseselt seotud ei ole ning seatakse alternatiivid pingeritta eelkõige sotsiaalmajandusliku otstarbekuse järgi. Tavalised valiku- ja otsustuskriteeriumid on seejuures tulude ja kulude suhe ning sisemine tasuvuslävi.
Tulude ja kulude suhe on tulude ja kulude praeguse väärtuse suhe diskonteerituna sama diskontomääraga. Alternatiivid, mille tulude ja kulude suhe on suurem kui 1, loetakse kasumlikuks.
Sisemine tasuvuslävi on selline diskontomäär, mille puhul diskonteeritud tulud võrduvad diskonteeritud kuludega. Alternatiivi võimaliku kasumlikkuse üle otsustatakse võrreldes sisemist tasuvusläve miinimum-intressimääraga.
Tavaliselt võrreldakse alternatiivide kulusid ja tulusid teatava võrdlusolukorraga, milleks enamasti on nullolukord. Kulude ja tulude rahas väljendamiseks võib kasutada majandusliku prognoosi mudeleid.
Üheks rahalise väärtuse väljendamise meetodiks on kulutõhusus- ehk tasuvusanalüüs (ingl "cost-effectiveness"). Tasuvusanalüüsi abil saab kindlaks teha alternatiive, mille puhul taotletavaid mõjusid arvestades on kulud suhteliselt kõige väiksemad ning mis annavad projekti paigutatavate ressursside kohta kõige suurema mõju. Siiski ei näita tasuvusanalüüs niivõrd alternatiivi rentaablust, kuivõrd see on vaid abivahend alternatiivide pingeritta seadmisel.
Mitterahaliste väärtuste hindamine.
Tavaliselt on keeruline hinnata ühiskondliku projekti tulusid. Projektist võib olla kasu laiemas tähenduses ning seda kasu ei pruugi olla võimalik rahas väljendada. Üldist kasu saab ka mõjude ülevaates näidata vaid kvalitatiivselt, nii et alternatiive ei ole võimalik kvantitatiivsete omaduste põhjal üheselt pingeritta seada.
Mitterahaliste väärtuste hindamisel kasutatakse mõnikord asendusväärtuse mõistet. Asendusväärtuse leidmiseks tuleb kõigepealt vastata näiteks sellistele küsimusele: 
Alternatiivide pingereastamine.
Alternatiivide pingereastamise all mõistetakse alternatiivide esitamist kujul, mis annab otsustajatele võimaluse hinnata alternatiivi mõjusid ning tänu sellele alternatiivide vahel valida. Ühiskondlikud probleemid hõlmavad tihti mitmeid valdkondi, millest igaühes on alternatiivsete lahenduste hindamiseks omad kriteeriumid. Selles olukorras peab analüüsija suutma alternatiivide pingereastamisel toime tulla paljude, mõnikord isegi vastuoluliste kriteeriumidega. Eristada võib kaht suurt alternatiivide pingereastamise meetodite rühma:
Koondmeetodeid kasutatakse siis, kui on tarvis teha kiire esialgne analüüs. Samuti on neist abi, kui sarnase huviga rühmad soovivad välja selgitada ühist eelislahendust. Avaliku sektori probleemidele lahenduste leidmisel eelistatakse siiski lahusmeetodeid, kuna koondmeetoditel on palju puudusi.
Koondmeetodid.
Koondmeetodeid kasutatakse nii kvalitatiivse kui ka kvantitatiivse teabe töötlemisel.
Kvalitatiivse teabe töötlemise meetodiks on näiteks režiimimeetod, mille puhul alternatiive võrreldakse paarikaupa. Iga hinnatava parameetri osas määratakse, kumb alternatiiv saab paremad hindepunktid (näiteks hindepunktid +1) ja kumb halvemad (näiteks hindepunktid −1). Kõigi võimalike võrdluskombinatsioonide väljund vormistatakse režiimimaatriksina. Alternatiivide üldise pingerea saamiseks korrutatakse režiimimaatriksis olevad väärtused parameetrite kaalukoefitsientidega ja seejärel summeeritakse;
Kvantitatiivse teabe töötlemise meetoditeks on näiteks:
Teabe töötlemiseks kasutatakse ka n-ö segameetodeid:
Koondmeetodite puudusteks on näiteks:
Lahusmeetodid.
Üks sagedamini kasutatavaid lahusmeetodeid on Goelleri punktikaart. Sellel esitatakse iga alternatiivi kõik mõjud nende loomulikes ühikutes. Alternatiivide võrdlemisel võib otsustaja omistada igale mõjule mistahes sobiva kaalukoefitsiendi. Nii muutub otsustusprotsessi keskseks küsimuseks hoolikalt läbimõeldud kaalukoefitsientide omistamine.
Pingereastamisele eelnevas analüüsis võib vaadelda võimalike mõjude tervikspektrit, kasutades iga mõju puhul tema jaoks kõige loomulikumat kirjeldamisviisi. Osa mõjudest võib kirjeldada raha-, teisi aga muudes ühikutes. Ühtede kohta võib anda kvantitatiivseid hinnanguid (näiteks "luuakse 100 töökohta"), teiste kohta kvalitatiivseid võrdlusi (näiteks "veidi paranevad puhkevõimalused"), kolmandate kohta aga lihtsalt midagi tõdeda (näiteks "hävib atraktiivne turismiobjekt"). Mõjude väärtused summeeritakse tabelis, mille iga rida kirjeldab üht mõju ja iga veerg üht alternatiivi. Näiteks värvidega võib esile tõsta, millise alternatiivi puhul on üks või teine mõju parem või halvem.
Goelleri punktikaardi puuduseks on see, et suure hulga üksikasjade tõttu on otsustajal raske tuvastada seaduspärasusi või teha järeldusi.